Derecho Administrativo del turismo

Tema 1 – parte general Fundamentos de la intervención administrativa turística . I.

Introducción .

Ii. Multimensionalidad del fenómeno turístico. 1. El carácter interdisciplinar del turismo. El concepto de derecho administrativo del turismo. 2. Turismo y defensa del consumidor. 3. El turismo y el derecho administrativo económico. 4. Turismo, ordenación del territorio y turismo sostenible. 5. Turismo y deporte. 6.- turismo, cultura, ética y estética. Iii. Fundamento de la potestad administrativas turísticas. 1. Aproximación terminológica al concepto de turismo. 2. Definición doctrinal del turismo. 3. Un concepto normativo del turismo. Iv. Evolución histórica de la intervención administrativa. (Saber las fases y explicarlas) 1. Breve excursus sobre la evolución del fenómeno turístico. 2. Orígenes históricos de la organización administrativa turística en España. A) el período embrionario de esta organización. La comisión nacional para el fomento del turismo. B) la comisaría regia de turismo: una respuesta institucional a la mayor complejidad del fenómeno turístico en nuestro país. C) el patronato nacional de turismo. El sistema de caja especial en materia turística. D) la incertidumbre organizativa del turismo durante la guerra civil. E) la fructífera producción normativa turística de los años sesenta. El ministerio de información y turismo. F) el desdoblamiento territorial de la organización administrativa turística tras la constitución española de 1978. V. La nueva organización administrativa del turismo.

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I-INTRODUCCIÓN. Lo jurídico-turístico necesariamente ha de tener en cuenta los aspectos sociales y económicos del fenómeno. La legislación del turismo es una legislación administrativa en cuanto ordena básicamente la intervención de la administración pública en el sector turístico. España es un país esencialmente turístico. Un análisis del turismo bajo la óptica del D. A., integrando todos estos elementos puede justificarse por la necesidad que tiene nuestro sector turístico de encontrar soluciones que le ayuden a mantenerse y a incrementar y mejorar, entre otros, el servicio que presta nuestros agentes turísticos. Problemas con los que se encuentra son la deficiente legislación administrativa turística que en la mayoría de los casos es grande y de pésima calidad técnica. También es obsoleta e inconstitucional. Y al ser el turismo una competencia autonómica hay pluralidad de leyes. Al turismo se le ha dado respuesta fragmentada y parcial. Gran parte de la legislación turística corresponde a la ad. del estado que desde 1.978 no tiene competencia en turismo. Y por la multiplicación de A. autonómicas hay que añadir cada uno de los agentes turísticos: hoteles, rural, apartamentos, agencias, restauración, profesiones turísticas… -

Desde la óptica del consumidor es irremediable desconocer la calidad del servicio que se puede esperar y exigir al agente turístico.

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Desde la óptica del agente turístico supone la práctica imposibilidad de dar cumplimiento a su deber de diligencia como empresario con lo que se transforma en víctima del sistema.

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Desde la óptica del analista del D.A. se detecta la global necesidad de ordenar, mejorar y aclarar la legislación A. turística, tanto a nivel estatal como autonómica y la interrelación entre las dos.

II. MULTIMENSIONALIDAD DEL FENÓMENO TURÍSTICO. 1.- El carácter interdisciplinar del Turismo. El Concepto de Derecho Administrativo del Turismo. (ÉXAMEN) Cuando hablamos del carácter multidimensional o interdisciplinar del turismo, en realidad nos estamos refiriendo a una misma realidad vista desde diferentes ópticas. El Turismo tiene múltiples dimensiones en la medida que se trata de una realidad que puede analizarse en su faceta económica, jurídica o de ocio – multidimensionalidad- y ello conlleva el que para cualquier observador interesado en el fenómeno turístico, el turismo sea el objeto de muy diferentes disciplinas –interdisciplinar- tales como las correspondientes al análisis histórico, económico o las diferentes ramas del Derecho, privado y público. Asimismo, un somero análisis de la incidencia económica y social del turismo evidencia la necesidad de que las Administraciones Públicas intervengan controlando, promocionando, sancionando cuando no sirviendo o prestando directamente, el objeto turístico. A partir de la definición del turismo y de la materia turística como la actividad desarrollada por los agentes turísticos a los usuarios de esta misma naturaleza, es preciso afirmar que la intervención administrativa que se articula sobre los agentes turísticos es la única que ha de merecer el calificativo de actividad administrativa turística, a pesar de que tanto la Administración de este sector como las Administraciones Públicas articulan a su vez su propia actividad, teniendo en cuenta múltiples aspectos que inciden de forma principal en otros sectores, pero que afectan definitivamente a la prestación del Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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I-INTRODUCCIÓN. Lo jurídico-turístico necesariamente ha de tener en cuenta los aspectos sociales y económicos del fenómeno. La legislación del turismo es una legislación administrativa en cuanto ordena básicamente la intervención de la administración pública en el sector turístico. España es un país esencialmente turístico. Un análisis del turismo bajo la óptica del D. A., integrando todos estos elementos puede justificarse por la necesidad que tiene nuestro sector turístico de encontrar soluciones que le ayuden a mantenerse y a incrementar y mejorar, entre otros, el servicio que presta nuestros agentes turísticos. Problemas con los que se encuentra son la deficiente legislación administrativa turística que en la mayoría de los casos es grande y de pésima calidad técnica. También es obsoleta e inconstitucional. Y al ser el turismo una competencia autonómica hay pluralidad de leyes. Al turismo se le ha dado respuesta fragmentada y parcial. Gran parte de la legislación turística corresponde a la ad. del estado que desde 1.978 no tiene competencia en turismo. Y por la multiplicación de A. autonómicas hay que añadir cada uno de los agentes turísticos: hoteles, rural, apartamentos, agencias, restauración, profesiones turísticas… -

Desde la óptica del consumidor es irremediable desconocer la calidad del servicio que se puede esperar y exigir al agente turístico.

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Desde la óptica del agente turístico supone la práctica imposibilidad de dar cumplimiento a su deber de diligencia como empresario con lo que se transforma en víctima del sistema.

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Desde la óptica del analista del D.A. se detecta la global necesidad de ordenar, mejorar y aclarar la legislación A. turística, tanto a nivel estatal como autonómica y la interrelación entre las dos.

II. MULTIMENSIONALIDAD DEL FENÓMENO TURÍSTICO. 1.- El carácter interdisciplinar del Turismo. El Concepto de Derecho Administrativo del Turismo. (ÉXAMEN) Cuando hablamos del carácter multidimensional o interdisciplinar del turismo, en realidad nos estamos refiriendo a una misma realidad vista desde diferentes ópticas. El Turismo tiene múltiples dimensiones en la medida que se trata de una realidad que puede analizarse en su faceta económica, jurídica o de ocio – multidimensionalidad- y ello conlleva el que para cualquier observador interesado en el fenómeno turístico, el turismo sea el objeto de muy diferentes disciplinas –interdisciplinar- tales como las correspondientes al análisis histórico, económico o las diferentes ramas del Derecho, privado y público. Asimismo, un somero análisis de la incidencia económica y social del turismo evidencia la necesidad de que las Administraciones Públicas intervengan controlando, promocionando, sancionando cuando no sirviendo o prestando directamente, el objeto turístico. A partir de la definición del turismo y de la materia turística como la actividad desarrollada por los agentes turísticos a los usuarios de esta misma naturaleza, es preciso afirmar que la intervención administrativa que se articula sobre los agentes turísticos es la única que ha de merecer el calificativo de actividad administrativa turística, a pesar de que tanto la Administración de este sector como las Administraciones Públicas articulan a su vez su propia actividad, teniendo en cuenta múltiples aspectos que inciden de forma principal en otros sectores, pero que afectan definitivamente a la prestación del Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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servicio turístico. Por ello, la Administración competente en materia urbanística o en materia industrial, entre otras, incide directamente en los establecimientos turísticos, en su apertura y en el desarrollo de su actividad ordinaria, y no por ello, son Administración turística, ni la actividad que despliegan es turística propiamente dicha. Ya dentro del Derecho Administrativo del Turismo, en cuanto Derecho aplicable a los diferentes agentes turísticos, es preciso estudiar una gran variedad de disposiciones normativas: comunitarias, estatales, autonómicas y locales. Es claro que en la regulación jurídica del Turismo, el Derecho Turístico, no sólo No se ha afianzado, sino que ha perdido terreno y margen de desarrollo, también ha decaído significativamente la atención doctrinal sobre el turismo en su vertiente jurídico pública. Se advierte, por el contrario, un incremento de la atención normativa y doctrinal a las relaciones jurídico-privadas que giran en torno al turismo y se vehiculan de ordinario por la vía contractual. Pero desde la perspectiva del Derecho Público, el turismo como materia puede decirse que ha decaído y cedido terreno, puesto que lo que realmente se ha endurecido es la legislación sectorial circundante. Por ello es objetivo de este estudio conocer finalmente si existe o no un fundamento jurídico que justifique la existencia ex istencia de un Derecho Administrativo turístico como un sector del ordenamiento o rdenamiento jurídico claramente diferenciado de otros ámbitos o sectores funcionales administrativos, sin perjuicio de que estos últimos también incidan sobre ese otro Derecho Administrativo que sería el turístico.

2.- Turismo y Defensa del Consumidor. La confusión de lo turístico con otros sectores de nuestro ordenamiento conexos con el turismo es pues el primer escollo que se encuentra en la labor de esclarecer la legislación turística y en la de buscar el fundamento turístico. Esta idea informadora conduce a que la normativa turística sea en algunos de los aspectos parte integrante de la del consumo y, por tanto, parte informada por el principio de defensa del consumidor en virtud de la obligación que se impone al legislador en el Artículo 51 de la CE : “Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos”. El criterio teleológico aplicado a la ordenación turística nos ha de conducir a afirmar la autonomía del ordenamiento turístico en relación con el del consumo, puesto que los objetivos de la legislación turística son más amplios y, en ocasiones, difieren de los que son propios de aquél: la estricta defensa de los consumidores y usuarios turísticos. Sin embargo, estas particularidades exigen de la integración vertical hacia arriba de la norma turística en la normativa del consumo en forma complementaria, subsidiaria y genérica y, asimismo, de la integración de la norma turística a su mismo nivel o hacia abajo en relación con normas sectoriales igual o más específicas que la turística: las sanitarias, las alimentarias, las de higiene, las de seguridad o medio ambiente. Se suelen configurar como obligaciones de las empresas turísticas entre otras: 1. La obligación de obtener de la Administración competente la autorización y clasificación preceptiva para el ejercicio de sus actividades, así como el cumplimiento de los requisitos exigidos para obtener dichas autorizaciones. 2. La obligación de comunicar a la Administración de la Comunidad Autónoma las modificaciones o reformas que puedan afectar a la clasificación de los establecimientos, así como los cambios de titularidad. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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3. La de informar a los clientes sobre la extensión y características de los servicios a convenir y, en su caso, la efectiva prestación de los mismos. 4. La de informar a los clientes de los precios a satisfacer si el servicio resulta contratado y, en todo caso, los precios máximos comunicados a la Administración Turística. 5. La obligación de entregar al cliente factura detallada, justificante o ticket del importe de los servicios prestados, cumpliendo la normativa de facturación. 6. La obligación de facilitar al cliente la hoja de reclamaciones cuando así lo solicite. 7. Obligación de exhibir públicamente, conforme a lo establecido en la normativa correspondiente, el distintivo acreditativo de la clasificación, aforo y cualquier otra variable, así como los símbolos de calidad normalizada. 8. Obligación de disponer de cuantos Libros, Hojas y demás documentos sean exigidos por la reglamentación vigente. 9. La obligación de permitir la entrada y permanencia de cualquier persona y sus vehículos en dicho establecimiento. 10. Obligación de facilitar en los términos establecidos por la normativa vigente la accesibilidad a los establecimientos de las personas que sufren disminuciones físicas, sensoriales o psíquicas.

Asimismo, son obligaciones de los Clientes: 1. Observar las normas usuales de convivencia 2. Aceptar las normas particulares de las empresas turísticas, siempre y cuando no sean contrarias a la reglamentación vigente. 3. Satisfacer el precio de los servicios disfrutados 4. Respetar las instalaciones de las empresas turísticas, especialmente cuando estén ubicadas en lugares de especial valor histórico-artístico y/o ecológico.

Son Derechos de los usuarios: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Recibir información objetiva de la ad. sobre los recursos. Recibir información veraz, eficaz y suficiente sobre las condiciones. Exigir que se exhiba un distintivo acreditativo de la clasificación. Formular reclamaciones. D. a no ser discriminados. D. a recibir bienes y servicios acordes a la naturaleza y calidad de la categoría correspondiente.

No obstante, no todas las leyes de las CC.AA. recogen estas obligaciones genéricas, ni que las que recogen se refieren a todas ellas. El común denominador es la aspiración a un turismo de calidad. Así en Canarias se recoge el D. a la tranquilidad, paz y sosiego. El sector turístico también se ve afectado por los sistemas de compensación por denegación de embarque = Overbooking. La acción de la UE. pretende garantizar un nivel elevado de protección de los pasajeros. El Reglamento 261/2.004 establece normas comunes sobre compensación y asistencia a pasajeros. Y el Reglamento 344/2.005 establece una lista de compañías que no pueden operar en la Comunidad Europea y la información que deben recibir los pasajeros sobre la compañía. La nueva normativa europea se aplica a los pasajeros que parten de un aeropuerto en la U.E. y a los pasajeros que se salen de un aeropuerto en un tercer país con destino a otro situado en el territorio en la Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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U.E. La norma también reconoce una serie de derechos a los pasajeros con la condición de que dispongan de una reserva confirmada y se presenten a la hora indicada o al menos con 45 minutos de antelación. Estos Derechos generan 3 situaciones: 1. Denegación de embarque: Se deberán 1º pedir voluntarios, si no llegan, se podrán hacer forzosos, de modo que tienen D. al reembolso del billete en un plazo de 7 días o un vuelo de vuelta, o a la conducción al destino. Igualmente tienen D. a alojamiento, comida, llamadas telefónicas, correos electrónicos y a una indemnización de: 250€ para vuelos de hasta 1.500 Km // 400€ para vuelos de más 1.500 Km intracomunitarios o fuera de la comunidad de entre 1.500 a 3.500 Km. // 600€ para el resto de vuelos. 2. Retrasos: De más de 2 horas = Comida y Llamadas. Al día siguiente = Alojamiento, Comida y Llamadas y Transporte del Aeropuerto al Hotel. Y si no pasa al día siguiente pero es De Más de 5 horas = Se puede devolver el precio del billete o llevarle devuelta al origen. 3. Cambio de clase: Ha de reembolsar el 30% del precio del billete en 7 días para vuelos de hasta 1.500 Km. Para más de 1.500 Km intercomunitarios y para los de fuera de 1.500 a 3.500 Km se reembolsará el 50%. Y para el resto de vuelos de más de 3.500 Km se reembolsará el 75%.

3.- El Turismo y el Derecho Administrativo Económico. El Derecho Turístico forma parte del Derecho Administrativo Económico, aunque sus técnicas e instrumentos jurídicos sean menos maduros que en su conjunto. El ordenamiento jurídico turístico es un ordenamiento joven y es un ordenamiento integrado que se ve afectado por las muy diversas características de los sectores del ordenamiento que lo componen.

4.- Turismo, Ordenación del Territorio y Desarrollo Sostenible. (EXAMEN). Desde una óptica medioambientalista es posible abordar de forma muy concreta diversas modalidades turísticas: o o o o o o

Turismo de Playa Turismo de Naturaleza Turismo Rural Turismo Golf Turismo Activo Ecoturismo

Todas ellas requieren de instrumentos de gestión para el logro de un turismo sostenible: Planes de Excelencia Turística, Sistemas de Certificación de Calidad Ambiental (ISO, EMAS, Bandera Azul). Todos estos sistemas hacen más o menos respetuoso el modelo turístico autonómico en particular con su medio natural. Cada CCAA, a través de sus leyes respectivas, trata de integrar en la ordenación del territorio todos los aspectos que pueden ser decisivos para una adecuada actuación administrativa en este ámbito. Estos Tres ámbitos: URBANÍSTICO, TURÍSTICO, MEDIO AMBIENTAL, constituyen constit uyen de forma form a conjunta con los aspectos Históricos, Artísticos y Culturales los Elementos Definitivos en la ordenación del territorio de cada Comunidad.


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El encaje de todas las materias no resulta nada fácil teniendo en cuenta que el único instrumento con el que se cuenta es la COOPERACIÓN INTERADMINISTRATIVA, (principio que tiene escasas concreciones de derecho necesario). Uno de los mayores problemas que se advierten en la legislación turística es, precisamente, el de integrar el conjunto de intervenciones limitativas de la Administración a los efectos de su cumplimiento por parte de las Empresas. Generalmente, los actos turísticos de limitación administrativa son previos a la concesión de licencias de edificación, cuando estas proceden, y son independientes de la licencia de apertura de establecimientos. Pero común a todas las leyes autonómicas turísticas es la previsión de instrumentos de planificación turística que han de integrarse necesariamente con la ordenación territorial y urbanística, de tal modo, que dicha integración quede compensada y ecuánime en todos los ámbitos. Recientemente, a nivel de Política Administrativa, se habla de: 1) TURISMO SOSTENIBLE: Se puede mantener por sí mismo, sin ayuda exterior ni merma de los recursos existentes. 2) TURISMO SUSTENTABLE: Se puede sustentar con razones que permitan una determinada estrategia. 3) ECOTURISMO: Protección Medioambiental. 4) TURISMO RESPONSABLE: Sin mermar los recursos existentes y con especial protección del Medio Ambiente. 5) TURISMO ALTERNATIVO: mayor oferta por parte de agentes turísticos no tradicionales. Cada vez con mayor frecuencia, las CCAA adoptan dentro de su actividad planificadora los Planes Generales del Turismo Sostenible por periodos específicos. Ejemplo: CCAA de Andalucía, en cuyo decreto 261/2007 de 16 de octubre, se aprueba dicho plan para el periodo 2008-2011, consistiendo básicamente en medidas de financiación específica.

5-. Turismo y Deporte Además de ser una tipología turística, el deporte da lugar a un verdadero modelo de turismo que, en teoría, se supone, debería ser más acorde con el respeto a las condiciones medioambientales. CONCLUSIÓN: Aunque es preciso distinguir, a los efectos de análisis y estudio, las muy diferentes facetas o dimensiones del turismo (la urbanística, el consumo, medioambiental o deportiva), ya que se ello se derivan competencias y regímenes específicos, todas estas vertientes se integran como una sola en el servicio turístico que se oferte.

6.- TURISMO, CULTURA, ÉTICA Y ESTÉTICA. (NUEVO) La Cultura constituye al turismo: las personas hacemos turismo motivados en muchas ocasiones por la cultura del destino turístico de forma específica y, a su vez, somos turistas movidos por una cultura concreta. Los destinos turísticos culturales se ven afectados por acciones o intervenciones de lo más variado, pues es obvio que un yacimiento arqueológico puede resultar afectado, como un monumento histórico, por la construcción de infraestructuras o edificios industriales. En este sentido, el destino cultural es de altísima sensibilidad. La Organización Mundial del Turismo promueve el cumplimiento del Código Ético Mundial para el Turismo con miras a garantizar, en los países miembros, los destinos turísticos y con miras a que las Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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empresas maximicen los efectos económicos, sociales y culturales positivos del turismo y, asimismo, sus beneficios, reduciendo al máximo los impactos ambientales y sociales negativos. Recientemente, el Papa Benedicto XVI, en su Carta Encíclica Caritas in Veritate ha alertado, de que “El fenómeno turismo internacional puede ser un notable factor de desarrollo económico y crecimiento cultural, pero que en ocasiones puede transformarse en una forma de explotación y degradación moral. Como es el caso del turismo sexual, al que se sacrifican tantos seres humanos, incluso de temprana edad. Hay que pensar pues, en un turismo distinto, capaz de promover un verdadero conocimiento recíproco, que nada quite al descanso y a la sana diversión: hay que fomentar un turismo así, también a través de una relación más estrecha con las experiencias de cooperación internacional y de iniciativas empresariales para el desarrollo”. En esta línea, ciudades como Barcelona o Madrid, mediante ordenanzas de ciudadanía, han tratado recientemente de hacer de sus municipios lugares amables y bellos para los ciudadanos, pues no cabe la menor duda de que la regulación de cómo depositar la basura en vía pública, o prohibiciones de no tender ropa en los balcones, tienen este objetivo, sin perjuicio de que tengan también algún otro. La Estética como reclamo principal es asimismo uno de los objetivos de las recientes regulaciones valenciana, catalana y gallega sobre el paisaje.

III-EL FUNDAMENTO DE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS TURÍSTICAS El punto de partida para comprender el turismo como fenómeno social que se justifica todo un sistema de intervención administrativa lo constituye sin duda su propio concepto y evolución en sus diversas vertientes; sin esta visión múltiple resulta difícil entender algunas facetas de la acción administrativa sobre el turismo, por eso la actividad de fomento viene dada por la importancia económica del turismo y así la sanción o inspección se justifica por la necesidad de ofrecer un turismo de calidad.

1-Una aproximación terminológica al concepto “Turismo” El antecedente de viajar es “peregrinar” que era transcurrir por tierras o regiones (en latín). La palabra turismo viene del inglés “tour” aplicado a viajes que finalizan en el punto de partida. Del francés Tor que se refieren a movimientos que retornan. En España, Azorín usó el término por primera vez en 1.905 y fue usado institucionalmente en Mallorca también en 1.905, donde se crearía una sociedad del fomento del turismo. En ese mismo año por R. Decreto se creó la Comisión Nacional encargada de fomentar España, por cuantos medios estuvieran a su alcance, las excursiones artísticas y de recreo del público extranjero. Con el tiempo, el término turismo coge diferentes sentidos en su concepto. El diccionario de la R. Academia de la Lengua lo define como: “afirmación de viajar por placer”, “organización de los medios conducentes a facilitar estos viajes”.

2-La definición doctrinal del turismo. Su definición resulta determinante para abordar algunos de los problemas que ofrece el sector turístico, sobre todo, los competenciales (las potestades específicas). Así, la dificultad de encontrar un concepto de turismo sin duda, tiene la necesidad de abarcar su multidimensionalidad y su propia evolución histórica (ya que empezó sólo como evasión, ahora hay viajes de trabajo, congresos, religiosos, etc.) El turismo más que un fenómeno jurídico es algo sociológico, económico y político. Así, hay que estudiar D. Internacional y Ordenanzas de Aduanas porque, además de proteger al turista, se protege a la industria turística. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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La Escuela Berlinesa definió el turismo como “el vencimiento del espacio por unas personas que afluyen a un sitio donde no poseen un lugar fijo de residencia”. Una definición muy amplia por lo que se pensó en poner de forma negativa: el turista se traslada a otro lugar no siendo este su residencia fija. ¿Pero turista es el simple viajero? Probablemente. Pero, por otro lado, el lugar de residencia fija no es elemento determinante, pues nada obsta para que el ciudadano sea considerado turista a efectos de la legislación cuando estando en el lugar de su residencia fija, se desplace a comer a un restaurante o se aloje en un hotel del mismo lugar de residencia. Por eso el fenómeno turístico también puede definirse a partir de las personas que intervienen: el turista y sus motivaciones, la empresa, la actividad y la ad.

3.- Un Concepto Normativo del Turismo. (EXAMEN) En relación a la competencia estatal, el Decreto 231/1965 de 12 de enero, por el que se aprobó el Estatuto ordenador de las empresas y actividades turísticas privadas , no hace sino definir caso a caso, lo que se entiende, a efectos de esta disposición por “empresa turística privada” y “actividad turística privada” sin ofrecer una definición del turismo. Se entiende por empresa turística privada las de hostelería, las de alojamientos turísticos de carácter no hotelero, las agencias de viajes, las agencias de información turística, los restaurantes y cualesquiera otras que presten servicios directamente relacionados con el turismo y reglamentariamente se determinen como tales. Mientras que la definición de “actividad turística privada”, se comprende a todas aquellas que de manera directa o indirecta se relacionen o puedan influir predominantemente sobre el turismo, siempre que lleven consigo la prestación de servicios a un turista, tales como las de transporte, venta de productos típicos de artesanía nacional, espectáculos, festivales, deportes y manifestaciones artísticas, culturales y recreativas y especialmente las profesiones turísticas. La gran mayoría de las leyes de ordenación turística autonómica se centraron en señalar los objetivos de la propia ley, y en general, todas ellas se refieren al objetivo de sistematizar la materia. Asimismo, destacan la importancia económica del fenómeno turístico y las notas que caracterizan al turista actual sin entrar a definir qué es ser o estar como turista. Así por ejemplo, el Convenio de Nueva York, de 4 de junio de 1954, definió al turista como “toda persona, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión, que entre en un territorio de un Estado contratante, distinto de aquel en que cada persona tiene su residencia habitual y permanezca en él 24 horas cuando menos, y no más de 6 meses, en cualquier período de doce meses con fines de turismo, recreo, deporte, salud, asuntos familiares, estudios, peregrinaciones religiosas o negocios sin propósito de inmigración.” En esta misma línea, la Declaración de La Haya de 1989, señaló que: “La legislación turística debe articularse en función de tres objetivos: A) Proteger al turista. B) Proteger al país contra los problemas que puede causar el turismo, especialmente en el entorno y en la identidad cultural y C) fomentar el turismo”. Todos estos fines condicionan sin duda una definición unitaria del turismo. Mucho más amplia fue la definición del turismo articulada en la Conferencia Internacional de Turismo celebrada en Ottawa, Canadá, en 1991, en la que se acoge como fundamento el elemento de la movilidad, definiendo al turismo de forma más minuciosa como el conjunto de actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias en lugares distintos al de su entorno habitual, por un período de tiempo consecutivo inferior a un año, con fines de ocio, negocios y otros motivos.


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En consecuencia, son demasiados matices para que de este marco internacional se pueda extraer un concepto jurídico uniforme de la esencia o el fundamento del turismo que nos resulte práctico, salvo su misma heterogeneidad y su necesidad de integración en otros ámbitos del ordenamiento jurídico: hacia arriba respecto a ordenaciones genéricas en las que se integra y que cumplen la función de suplir sus deficiencias y hacia abajo en cuanto que se integra y compone a su vez de normas sectoriales que responden a objetivos que exceden de la esencia turística. En todo caso, las diferentes normas nos ofrecen elementos indicativos para su definición aunque exclusivamente a los efectos de la disposición normativa en cuestión y de las competencias y potestades que en torno al fenómeno turístico se articulan.

IV. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA. (Saber las fases y explicarlas) 1.- Breve Excursus sobre la evolución del fenómeno turístico en su dimensión económico-política. Es claro que no puede desvincularse la evolución del fenómeno turístico de su perspectiva político-económica, ya que ambos transcurren a lo largo de los años de forma inseparable, influyendo con ello de manera definitiva en la mayor o menor capacidad turística de los ciudadanos y en el nacimiento de una nueva clase de turismo respecto a la que las Administraciones Públicas se van a reservar básicamente un papel de intervención externa sobre las diversas empresas y actividades turísticas privadas. El origen de lo que hemos dado en llamar turismo es, en algunos de sus aspectos, ciertamente lejano. Los italianos son los únicos que conservan el recuerdo de las ferias de agosto que son hoy día para todo el mundo del hemisferio norte el tiempo de la vacación. En la antigua Roma las Feriae Augusti dieron nombre al ferragosto que se aplica a la primera quincena del mes. Durante el Siglo XIX el turismo itinerante sería derivación del denominado “viaje del caballero ”, que emplearía primero la diligencia, luego el ferrocarril, más tarde, ya entrado el siglo XX, el automóvil. Por su parte el turismo residencial se puso de manifiesto con los fenómenos del termalismo, del paisajismo suizo y finalmente de las visitas al mar con el denominado turismo vestido de veraneantes que huían del calor del interior. En nuestro país, la Reina Isabel II tomaba baños de mar en San Sebastián desde el año 1845 y se encontraba en esta ciudad cuando más tarde se produjo su destronamiento. Asimismo mucho más tarde, las vacaciones de Navidad se impusieron durante la Segunda Guerra Mundial como consecuencia del desarrollo de los deportes de invierno. Pero en todo caso, el turismo que hoy concebimos como tal, es un turismo de masas muy lejos de caracterizarse por las notas que le definieron en sus orígenes. El desarrollo económico característico del Estado del Bienestar dio lugar a una clase media que dependía de su trabajo, generándose en su conjunto una política social que venía a ser el resultado del tránsito de una civilización agrícola a una civilización industrial. De forma muy sucinta, el nacimiento de la Seguridad Social, la emancipación de la mujer y el nacimiento de una civilización del ocio han sido elementos determinantes para el surgimiento de un tiempo de evasión: elemento éste que constituye en última instancia el presupuesto imprescindible para el surgimiento del fenómeno turístico masivo. Los eventos políticos-económicos que posibilitaron el marco histórico que dio lugar al turismo de masas fueron básicamente la conclusión de la Segunda Guerra Mundial; el nacimiento de la clase media durante el periodo de entreguerras y finalmente, la total dependencia del fenómeno turístico de la situación económica a partir del siglo XX, coincidiendo en su evolución las etapas de progreso y depresión económica de cada momento. Se acostumbra así a fijar un primer periodo de evolución turística que transcurre desde 1900 a 1914 ; un segundo período que transcurriría desde 1914 a 1918 , durante la Primera Guerra Mundial; una tercera etapa que se manifestaría en el período de entreguerras de 1919 a 1939 ; un cuarto periodo marcado por la Segunda Guerra Mundial, de los años 1939-1945, y finalmente, el periodo del boom turístico que transcurriría de 1945 a nuestros días .


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El Primer Periodo hasta 1914 , el denominado periodo de la Belle Epoque, tuvo como hito fundamental el desarrollo de la industrialización y del comercio y la hegemonía europea que en los últimos años fue implantando medidas de protección de su economía, dando lugar a un mayor intervencionismo administrativo. La Primera Guerra Mundial supuso un importante retroceso para la economía y, por ende, para el turismo y sin duda constituyó el punto de partida para los cambios sociales, políticos y económicos que se producirían más adelante como detonantes de un nuevo fenómeno turístico. Tras la Primera Guerra Mundial y hasta la Segunda se produjo la ruptura del equilibrio que hasta entonces había existido entre producción y comercio con los consiguientes problemas de paro, movimientos de masas obreras y nacionalismos. Problemas todos ellos frente a los cuales los Estados respondieron tomando la iniciativa económica. En el último periodo de esta evolución trae como consecuencia un turismo que resulta heredero de la Segunda Guerra Mundial. El turismo de los años 50, a diferencia del turismo aristocrático de los siglos XVIII y XIX, venía integrando a estratos sociales medios e inferiores, dando lugar a lo que hoy llamamos turismo de masas. Posteriores eventos marcarían la evolución turística de manera definitiva: El desarrollo del automovilismo y la aviación, o la aplicación masiva de los inclusive tours y de los vuelos charter. Sin embargo, fue la década de los 60 la que verdaderamente revolucionó el turismo y empezó a considerarse como factor fundamental en la economía de los países desarrollados, condicionando gran parte de los ingresos. En las últimas décadas el turismo se ha consolidado como uno de los sectores estratégicos de la economía mundial. Su creciente importancia no sólo deriva de su contribución al crecimiento económico, sino también de su condición de actividad intensiva en mano de obra, y por tanto netamente generadora de empleo.

2.- Los orígenes históricos de la organización administrativa turística en nuestro país. 2.1.- El período embrionario de esta organización. La Comisión Nacional para el Fomento del Turismo. En nuestro país se considera que la fecha del 17 de Diciembre de 1863 fue la determinante para el nacimiento del turismo interior, cuando Isabel II decidió suprimir el pasaporte para viajes por el interior de España. La primera institución administrativa española que surge dando respuesta a la necesidad de promover el mercado turístico en nuestro país, fue la denominada Comisión Nacional creada por el Decreto del Rey Alfonso XIII de 6 de octubre de 1905. En dicha norma se pone de manifiesto el interés público del turismo como fuente de ingresos respecto de la cual la actuación administrativa preferente es la de su fomento. De este modo se apunta que la “función propia de la iniciativa privada debe ser aquí, como lo ha sido en otras naciones, impulsar y desarrollar el turismo; pero ante la falta de esa acción social, el Estado se cree en el deber de dar el ejemplo y estimular a todos en la tarea patriótica de fomentar las incursiones de extranjeros en nuestra patria.”

2.2.- La Comisaría Regia de Turismo: una respuesta institucional a la mayor complejidad que va adquiriendo el fenómeno turístico en nuestro país. La Comisaría Regia de Turismo fue creada por Real Decreto de 19 de junio de 1911. Esta última trata de dar una respuesta más acorde con la complejidad del fenómeno turístico al coordinar los diversos organismos competentes que fueron surgiendo en toda la materia turística, ya que, al margen de las instituciones administrativas turísticas de alcance general, se fueron creando organismos sectoriales de Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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incidencia turística que era preciso coordinar: Paradores Nacionales, Parques Nacionales, Hosterías y Hospederías, Comités Oficiales de Turismo en las Colonias y las Agencias de Turismo en el extranjero. Sus atribuciones eran más amplias que las de la Comisión Nacional, aunque todas ellas en el terreno más del Fomento que el del control o sanción turística.

2.3.- El Patronato Nacional de Turismo. El sistema de Caja especial en materia turís tica. Mediante un Real Decreto del 25 de abril de 1928, nace el Patronato Nacional de Turismo que sustituiría a la Comisaría Regia con cuatro objetivos claramente apuntados en su exposición de motivos: -

Una mayor atención administrativa de la organización turística. Ahondar en el éxito obtenido por la Comisaría Regia Dar respuesta adecuada a las grandes exposiciones de Sevilla y Barcelona Asegurar las singulares atracciones que ofrece España en el campo del arte.

Para el cumplimiento de estos objetivos el Real Decreto atribuía al Patronato toda una serie de competencias que siguen tendiendo más al ámbito de promoción y fomento turístico que al de limitación o sanción administrativa. Se constituyó el Patronato en este primer periodo como una Caja Especial, lo que significaba que se trataba de un órgano administrativo ordinario insertado en la jerarquía, pero a su vez privilegiado, lo cual generaba excepciones de dudosa legalidad a los principios y reglas presupuestarias de unidad de caja de especialidad. En este sentido, el Patronato era un organismo para lograr una mayor eficacia en sus trabajos. Sin embargo, con sus fondos, incrementaba el riesgo de mayor corrupción en la gestión de sus caudales al estar sometido a menores controles presupuestarios que los ordinarios.

2.4. La incertidumbre organizativa del turismo durante la Guerra Civil . La autonomía financiera del Patronato es lo que la llevaría al traste y se suprime en 1.931. Se sospechó de un desvío de fondos para actividades antirrepublicanas. Mientras, se creó la 1ª Dirección General de Turismo (7meses y ½). Luego se restableció el Patronato y la organización se dividió a partir de entonces en cinco secciones:Información –Propaganda general y publicaciones –Prensa y redacción –Contabilidad y –Alojamientos. Y en este ámbito, se implantaría el Libro Oficial de Reclamaciones que marcaría ya un carácter limitador y sancionador. Se pone también de manifiesto la jurisprudencia recogida. Durante la guerra y la posguerra se regularon importantes aspectos del sector turístico que han subsistido hasta nuestros días: -Tarifas hosteleras, -Horarios de restaurantes, -composición de cubiertos, -libro de viajeros, etc..

2.5.- La fructífera producción normativa turística de los años sesenta. El Ministerio de Información y Turismo. Las competencias del Patronato, en 1951, por Decreto Ley de 19 de julio, se traspasarían al Ministerio de Información y Turismo, abriéndose así una nueva y definitiva etapa en la evolución institucional del turismo español, si bien durante su existencia y hasta 1977, cuando se disolvió, fueron regulados con mayor detalle los asuntos relativos a la prensa y en general relativos a la información, que al turismo propiamente dicho.


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La Etapa Inicial que comprende desde 1951-1962, consistía en una Secretaría General con una sección técnica y siete secciones. Cuando toma posesión del Ministerio el Ministro Manuel Fraga se abre una nueva etapa que transcurriría desde 1962 a 1969 y que desde el punto de vista jurídico turístico se caracterizó por un gran número de normas turísticas. Se amplió el ámbito turístico al dividirse esta competencia entre dos Direcciones Generales: la de Promoción del Turismo y la de Empresas y Actividades Turísticas. Ambas fueron coordinadas inicialmente por la Subsecretaría de Turismo. En este momento se pone de manifiesto el mayor papel limitador y sancionador de la Administración del Estado en el sector del turismo, frente a la mayor labor de fomento del periodo anterior. Asimismo, lo que podría considerarse la Tercera Etapa en la labor del Ministerio de Información y Turismo que comprendería los años 1970 a 1974, son de destacar disposiciones en diferentes materias turísticas, si bien las bases fundamentales de los sectores concretos ya se habían establecido en el periodo anterior. La última etapa la desempeñó el ministro Pío Cabanillas y fue sustituido por León Herrera. Es éste último el periodo de una etapa de expansión hacia el exterior.

2.6.- El desdoblamiento territorial de la organización administrativa turística tras la Constitución Española de 1978. (ÉXAMEN) A partir de la desaparición del antiguo Ministerio de Información y Turismo, la materia turística se convierte en un vagar de un ministerio a otro. De 1977 a 1978 las competencias turísticas pasan al Ministerio de Comercio, y a partir de la Disposición Adicional primero del Real Decreto de 3 de octubre de 1980, al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, organizado más adelante como Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones por el Real Decreto de 6 de marzo de 1981. La Constitución española de 1978 supuso un cambio definitivo en lo que a la organización administrativa turística se refiere, al acoger un nuevo régimen competencial de la promoción y ordenación del Turismo, ART. 148.1.18- obligando así a las CCAA al establecimiento de una organización administrativa turística reproducida en todas ellas en la práctica de manera muy similar. El párrafo siguiente se ha actualizado (5ª edición) La estructura organizativa estatal turística se integra actualmente mediante el Real Decreto 1182/2008 de 11 de Julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, dentro del cual se encuentra la Secretaría de Estado de Turismo, bajo la superior dirección del Ministro de Industria, Turismo y Comercio. Lleva a cabo cuantas acciones son precisas para la definición, desarrollo, coordinación y ejecución de las políticas turísticas del Estado, sin perjuicio de las competencias de la Comisión Interministerial de Turismo. Asimismo le competen las relaciones turísticas institucionales del Estado con organizaciones internacionales, públicas o privadas, y la cooperación turística internacional. Le corresponde además la presidencia del Instituto de Turismo de España, que es un organismo autónomo. El Secretario de Estado de Turismo es además vicepresidente de la Comisión Interministerial de la Conferencia Sectorial y del Consejo Español de Turismo. El Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA), se regula como organismo autónomo con personalidad jurídica propia mediante el Real Decreto 561/2009 de 8 de abril, que aprueba su último Estatuto. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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No obstante, el Estado ha reducido considerablemente el carácter supletorio de su competencia turística en relación con las CCAA, a partir del Real Decreto 39/2010, de 15 de enero, por el que se derogan diversas normas estatales sobre acceso a actividades turísticas y su ejercicio.

V.- LA NUEVA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL TURISMO. (ÉXAMEN) La especialidad y singularidad de la materia turística ha generado la necesidad en las Administraciones Públicas territoriales de ir hacia nuevos modelos de organización institucional del sector, con una mayor descentralización de las funciones relativas al mismo y, de otro lado, buscando el apoyo de la empresa privada o el asesoramiento de organizaciones de tipo consultivo. Por ello, junto a las Administraciones Territoriales (Estado, CCAA y Entes Locales) implicadas en la competencia turística, nos encontramos con otro tipo de Administraciones turísticas que vienen desarrollando gran parte de la actividad de fomento e, incluso, de la actividad de ordenación del sector turístico y que tienen su cobertura legal o bien en la propia Ley de Bases de Régimen Local o en las propias leyes municipales de cada CCAA, a saber: •

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Patronatos o Agencias de Turismo que acostumbran a constituirse como organismos públicos, ya sean organismos autónomos o entidades públicas empresariales. Sociedades públicas de turismo que son sociedades mercantiles normalmente de carácter local, con mayoría pública del capital social y que se rigen por el Derecho Privado salvo en las materias presupuestarias, contables, y de control financiero y de contratación. Consorcios: Entes dotados de personalidad jurídica que agrupan a entidades públicas de diferente orden con entidades privadas sin ánimo de lucro para instalar o gestionar servicios de interés local. Consejos de Turismo adscritos normalmente a las propias Consejerías de Turismo o las competentes en materia turística en la CCAA. Un ejemplo de este modelo es el canario Decreto 175/2008 de 29 de Julio.

Así por ejemplo, la CCAA Valenciana: • •

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La Consejería de Turismo La Agencia de Turismo de Valencia, que es una entidad pública encargada del fomento y de la ordenación del sector en esta comunidad. Patronatos Provinciales de Turismo Consejo Sectorial de turismo de la provincia de Valencia

La mayor complejidad pues del organigrama administrativo en la gestión de la competencia turística, nos obliga a indagar en cada territorio sobre las instituciones específicas que lo gestionan, ya sean territoriales, institucionales o consultivas.


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Tema 2 – parte general La competencia administrativa sobre el turismo a partir de la Constitución Los trabajos parlamentarios de las cortes constituyentes en materia de competencia turística. I.

Ii. Competencia turística en la constitución de 1978. Su carácter multidisciplinar. Iii. La doctrina constitucional relativa a la distribución competencial. Iv. La competencia comunitaria sobre el sector turístico. V. Competencia turística de las entidades locales. Vi. Competencia autonómica sobre el turismo

I-LOS TRABAJOS PARLAMENTARIOS DE LAS CORTES CONSTITUYENTES EN MATERIA DE COMPETENCIA TURÍSTICA. En el anteproyecto de la C’ no se recogía un listado competencial, se limitaba a señalar que “la regulación y la administración de las materias no atribuidas al estado podrá corresponder a los territorios autónomos en virtud de sus estatutos”. Posteriormente, el art. 138 definía las competencias del estado sin que se mencionara la materia turística. Fraga puso de manifiesto la necesidad de que la C’ recogiera un listado de las competencias de las regiones autónomas. El grupo socialista propuso que en la C’ apareciera un listado con las competencias exclusivas de las cortes, las exclusivas de las CC.AA. y un listado de las competencias compartidas. Las razones del grupo socialista eran: -1º que los territorios autonómicos conocen sus territorios para poder desarrollar el turismo. – 2º que la política de fomento del turismo había sido desafortunada y poco rentable. – 3º que tanto en la Generalitat catalana como el País Vasco funcionan e iba a ser transferido.

II.- LA COMPETENCIA TURÍSTICA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978. SU CARÁCTER MULTIDISCIPLINAR. (EXAMEN) Artículo 148.1.18 de la Constitución Española : Las CCAA podrán asumir competencias en materia de: promoción y ordenación del turismo dentro de su ámbito territorial. Sin embargo, lo que de forma tan explícita refleja nuestra constitución, ha planteado serios y múltiples problemas de distribución competencial que solo se han podido resolver en nuestros Tribunales. No existe una segmentación clara del turismo como un sector del ordenamiento jurídico-administrativo definido y con autonomía, ya que se trata de una realidad compleja que incide y se integra en otras materias: La sanitaria, la de consumo, patrimonio y cultura, etc….


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La pluralidad de sectores de nuestro ordenamiento que se ven afectados por el ordenamiento turístico obliga a los Agentes y a la Administración a llevar a cabo una compleja labor de INTEGRACIÓN. Las Competencias sobre las materias que no se hayan asumido por las CCAA corresponderán al Estado, cuyas normas prevalecerán en caso de conflicto sobre las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la competencia de éstas. El Derecho estatal será supletorio del Derecho de las CCAA.

III- LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL COMPETENCIAL EN MATERIA TURISTICA.

RELATIVA

A

LA

DISTRIBUCIÓN

La distribución de competencias en materia turística no resulta fácil. La administración del estado no interpretó que toda la materia turística debiera ser objeto de competencia exclusiva autonómica por lo que en el art. 149 se volvía a asumir la competencia del turismo en terreno promocional exterior. Pero poco a poco ello se fue resolviendo porque las CC.AA. empezaron a asistir a Ferias Internacionales y a realizar viajes de promoción al extranjero por lo que la administración central tomó una actitud laxa sobre una cuestión en la que imperaba la lógica. Sin embargo, hay que seguir teniendo en cuenta que: es competencia estatal en materia turística aquella que no se haya transferido a las CC.AA. Le corresponde también al estado la definición de una estrategia nacional en materia de turismo en coordinación con las CC.AA. Pero importante ha sido el T.C. para determinar los límites competenciales del turismo. Pero del análisis de la jurisprudencia no se pueden sentar principios sobre esta materia ya que suele también haber límites negativos en algún caso concreto. Así hay sentencias del T.C. sobre distinciones de calidad hotelera o sobre subvenciones y ayudas estatales o incluso sobre profesiones turísticas que han delimitado las competencias.

IV.- LA COMPETENCIA COMUNITARIA SOBRE EL SECTOR TURÍSTICO (EXAMEN) La Comunidad Europea, según el Plan PICTE (2000-2006) decide multitud de cuestiones de enorme interés para el desenvolvimiento del sector turístico. El propio carácter Transnacional del turismo es el que, sin duda, justifica la tan necesaria actuación comunitaria de coordinación en esta materia. La necesidad de corregir distorsiones de la competencia, ó evitar restricciones encubiertas del comercio, así como el interés comunitario por reforzar la cohesión económica y social, viene motivando la intervención de la Comunidad Europea, intervención subsidiaria de los Estados. El tratado por el que se aprueba una Constitución para Europa, señala que: “La Unión complementará la acción de los Estados miembros en el sector turístico, promoviendo la competitividad de las empresas de la Unión en este sector. Con este fin, la Unión tendrá como objetivo: a) Fomentar la creación de un entorno favorable al desarrollo de las empresas de este sector. b) Propiciar la cooperación entre Estados miembros en particular mediante el intercambio de Buenas Prácticas.


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Por tanto, la Competencia Comunitaria, NO es una competencia normativa ó de ordenación del sector turístico, sino una competencia de tipo complementario de coordinación y apoyo entre los Estados miembros. La Resolución del Parlamento Europeo de 29 de noviembre de 2007 “sobre una nueva política turística en la UE hacia una mayor colaboración en el turismo europeo”, nos pone de manifiesto los sectores sobre los que puede incidir la legislación comunitaria en el turismo: en política de visados, estadísticas, armonización de normas de calidad, sistemas de gestión de calidad, protección de los consumidores, turismo termal, turismo accesible, turismo sostenible desde el punto de vista social, económico y ambiental, derechos de los pasajeros, promoción de destinos turísticos europeos, desarrollo del turismo y política de financiación. Actualmente, una vez que la libertad de circulación y libertad de residencia en el territorio de la Unión se configura como un derecho de los ciudadanos, Art. 18 del Tratado de la Constitución Europea, el turista ha superado esos posibles escollos, tanto en su condición de viajante como de residente, puesto que la libertad de circulación le permite desplazarse por cualquier medio libremente por el territorio de la Unión y el derecho a residir supone un gran avance. Pero, además de esta libertad, existen otros muchos ámbitos en los que el turista, como ciudadano europeo, puede verse afectado y ser un elemento clave en la definición de la política comunitaria, como puede ser: la política de transportes, la competencia, la fiscal, la económica y monetaria, por el empleo, la política cultural, la salud pública, medioambiental, seguridad o política exterior. El Sector Turístico representa para la UE un factor fundamental. Europa concentra el 40% de las llegadas de turistas internacionales. Y, dentro de Europa, España se ha convertido en uno de los principales países receptores de turismo, situándose tras de Francia. La importancia y los efectos negativos, sin embargo, requieren de la intervención coordinada y supranacional dada la masificación que supone en demasiadas ocasiones el turismo. Esta masificación no solo afecta al turista en particular como consumidor, sino también al conjunto de la población comunitaria. Resulta difícil evaluar el impacto ambiental originado por las actividades turísticas (dos de los indicadores más utilizados son el consumo de energía eléctrica y el agua) y, por ello, la UE ha trabajado con Directivas sobre la calidad de las aguas de baño, o sobre embarcaciones de recreo o el protocolo sobre energía. La Unión sigue trabajando en la dirección de influir sobre el sector turístico y el turista mediante la vía de regular otros sectores. Asimismo, por la vía de la aplicación de Fondos Comunitarios, programas e iniciativas, la Unión Europea direcciona la política turística de los Estados Miembros.

V.- LA COMPETENCIA TURÍSTICA DE LAS ENTIDADES LOCALES (EXAMEN) La Ley de Bases de Régimen Local atribuye a los municipios, en el marco de la Legislación del Estado y de las CCAA, la posibilidad de realizar actuaciones en materia de actividades culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre, turismo, gozando para ello de autonomía en la gestión de sus respectivos intereses. Art. 137 de la Constitución Española. Está, pues, en manos de las CCAA la delegación en los Municipios del ejercicio de ciertas competencias en la medida en que afecte a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana art. 27 LBRL.


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Determinados Municipios, como por ejemplo, los costeros, se ven afectados de forma definitiva por las corrientes turísticas y, sin embargo, en la práctica las competencias directamente turísticas delegadas a los Municipios suelen reducirse a los aspectos promocionales e informativos y no afectan a los de disciplina, de control, de inspección y sanción turística. La competencia del Municipio que incide indirectamente en el sector turístico deriva de la asunción de esos otros títulos competenciales que el Municipio está obligado a prestar, tales como los relativos a la concesión de licencias -apertura, obras y de primera ocupación-, protección contra incendios o requisitos mínimos de infraestructura. De ahí que la Ordenanza Municipal sea uno de los principales instrumentos de ordenación del turismo municipal: de la planificación, de la política turística, del medio ambiente o de la salubridad municipal. Del mismo modo que la urbanística, la planificación incide directamente sobre el turismo. Esto ha hecho surgir, a efectos promocionales y de coordinación, la figura del denominado MUNICIPIO TURÍSTICO, cuya declaración corresponde a las CCAA, en el ámbito de sus territorios, sin que ello afecte a la atribución de más facultades a los Municipios que las determinadas en las propias leyes de ordenación turística autonómicas, bien sea mediante previsiones específicas que regulan la figura del Municipio turístico, o bien en el marco más general de la planificación turística a la que debemos remitirnos para conocer qué Comunidades Autónomas tienen prevista la figura. Un ejemplo de lo primero está en la Ley Gallega de turismo 14/2008 de 3 de diciembre, cuyo artículo 20 nos refiere a la categoría de Ayuntamientos Turísticos, que serán los que cumplan como mínimo una de las siguientes condiciones: a) Que el promedio ponderado anual de población turística sea superior al 25% del número de vecinos y que el número de plazas de alojamiento turístico y de plazas de 2ª residencia sea superior al 59% del número de vecinos. b) Que el término municipal incluya un área territorial que tenga la calificación de recurso de interés turístico. c) Que acrediten contar, dentro de su territorio, con algún evento o servicio turístico susceptible de producir una atracción turística que genere una cantidad de visitantes cinco veces superior a la población Asimismo, y con el afán de integrar al Municipio turístico con las exigencias medioambientales, existe el denominado MUNICIPIO TURÍSTICO SOSTENIBLE. El Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) adopta la estrategia para el logro de un turismo sostenible a nivel local, dentro del denominado Programa 21 Local. Se trata de promover, entre los organismos gubernamentales y la industria, el desarrollo de instrumentos de turismo sostenibles para la gestión de zonas protegidas o de carácter delicado, y el apoyo a la aplicación de acuerdos ambientales multilaterales pertinentes para el turismo. A esta iniciativa, en nuestro país, ya se ha adherido un gran número de Entes Locales con el objetivo de aumentar esa competitividad turística local, conservando y mejorando las características medioambientales de los mismos. La principal novedad es que las recientes leyes turísticas empiezan a delimitar las competencias turísticas de sus Entes Locales.

VI.- LA COMPETENCIA AUTONÓMICA SOBRE EL TURISMO La competencia turística de articula en nuestro texto constitucional como competencia autonómica. Art: 148.1.18 de la CE: “Las CCAA tendrán la competencia de la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial”, está atribuyendo competencia exclusiva a las CCAA tanto sobre la promoción como sobre la disciplina y la sanción turística que, en todo caso, ha de entenderse en el ámbito de la ordenación del turismo.


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La norma sancionadora de las CCAA habrá de atenerse a los dispuesto en el art. 149.1.1 de la CE de modo que NO podrá introducir tipos ni prever sanciones que difieran de las ya recogidas en la normativa válida para todo el territorio. Y también es cierto que el procedimiento sancionador habrá de atenerse al “administrativo común”, cuya configuración es de exclusiva competencia estatal. (Art. 149.1.18 de la CE) Esta cobertura competencial es la que ha dado lugar a que todas las CCAA hayan legislado en la materia turística, bien en el ámbito general de la ordenación turística, o en el particular de la disciplina o sanción, ya que respecto a la potestad sancionadora se prescribe en todo momento el cumplimiento del principio de legalidad del Art: 25.1 de la CE : “Nadie puede ser sancionado por acciones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. Y, como es lógico, también habrán de respetar las CCAA todos los límites materiales derivados de la CE y de las normas estatales. Por tanto, la competencia estatal en materia de turismo es residual. El caso peculiar de las ciudades de Ceuta y Melilla justifica la existencia de una legislación estatal en la materia turística, ya que estas ciudades no reciben la competencia de ordenación y disciplina turística con carácter exclusivo.


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Tema 3 – parte general La intervención administrativa turística de fomento, planificación, arbitraje y prestación del servicio turístico I. Las actividades de promoción y fomento. 1. Orígenes de la actividad de fomento en nuestro país. 2. La distribución competencial del fomento turístico. A) la competencia estatal de fomento. B) la competencia autonómica de promoción. c) la promoción turística en el seno de la unión europea.

3. El contrafomento turístico. A) el contrafomento de consolidación. B) el contrafomento de inversión. c) turismo sostenible. Ii. La actividad arbitral en materia turística. Iii. La actividad administrativa de planificación turística Iv. La actividad administrativa de prestación del servicio turístico. 1. Paradores de turismo de España s.a. 2. La actividad de información turística. Las oficinas de turismo

I. LAS ACTIVIDADES DE PROMOCIÓN Y DE FOMENTO TURÍSTICO.

1. Los orígenes de la actividad administrativa de fomento turístico en nuestro país. Las primeras organizaciones que surgieron en la ad. púb se crearon para suplir la falta de iniciativa privada en la inversión turística. La comisión creada en 1.905 se llamó “Comisión Nacional para el Fomento del Turismo” pero fue una utopía más que una realidad por la falta de materiales con los que contó. Más tarde se creó la Comisión Regia, cuyas facultades eran fomentar el turismo coordinando diversos organismos competentes. Después, el Patronato Nacional de Turismo tuvo por objeto fomentar el turismo contribuyendo a afirmar el prestigio de España entre los turistas que visitaban nuestro país (p.ej. con el Plan de Paradores de Turismo). Así, originariamente, la actividad administrativa en materia turística era de fomento y no de control o sanción. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Desde finales de los años 30 se siguió con el fomento turístico, pero fue progresivamente disminuyendo y aumentando la limitación administrativa. El fomento es la promoción turística. La promoción suele recibir un trato normativo separado del que recibe el fomento genérico. Así, se habla de promoción turística en la C’ del 78 en el artículo 148.1º.18 cuando habla de las competencias de las CC.AA. y que suele ser materia de delegación a las entidades locales. Las leyes de ordenación turística autonómicas tienen como uno de sus objetos la promoción y fomento del turismo y la actividad turística empresarial. Las fórmulas que han servido para promocionar o fomentar el turismo han sido muy diversas: - premios,concursos,- fiestas,- distinciones,- ayudas,- becas y -subvenciones. Así, las empresas, actividades y establecimientos pueden verse apoyados por estas medidas de fomento. El incentivo económico constituye para la empresa turística la medida de fomento más utilizada puesto que es, sin duda, el procedimiento más eficaz de ayuda al sector. Cualquier actividad administrativa que se haga sobre el turismo sirve para potenciarlo y así con una reglamentación, un arbitraje, un control, una planificación y las sanciones se consigue un turismo de calidad que es el objeto de un fomento administrativo.

2. La distribución competencial del fomento turístico. El T-C se ha encargado de delimitar la competencia del estado cuando ha invadido la titularidad autonómica. La gestión de las medidas específicas para el fomento y la promoción del turismo es competencia de las CC.AA., salvo que no se pudiera garantizar su efectividad y se centralizase entonces su gestión.

2.1. La competencia estatal de fomento turístico . Entre las funciones que figuran como competencia estatal propias de la Dirección Gral de Turismo están: la aprobación de directrices de ejecución y desarrollo de la política turística del Gob sobre promoción exterior del turismo (R.D. de 1996). Las herramientas para realizar esta labor son muy variadas: planes, convenios de colaboración, subvenciones, etc. En 1992 se lanza el plan FUTURES que tenía como objetivo crear las estrategias necesarias para que el turismo español consolidara su posición como sector económico con una fuerte capacidad competitiva en los mercados internacionales. Lo integraban: Plan de coordinación, Plan de cooperación e internalización, Plan de nuevos productos, Plan de I+D, etc. En el año 2006 se crea el Plan Integral de Calidad del Turismo Español como sustitución del Futures. Así, el estado español promociona el turismo en determinadas partes del territorio y lo lleva a cabo de forma conjunta con las consejerías de turismo de las CC.AA., Aytos, o Asociaciones privadas.

2.2. La competencia autonómica de promoción turística. Entre las CC.AA., cuyas leyes ponen énfasis en el fomento y promoción del turismo, se encuentran: Extremadura, -Murcia, -Castilla y León, -Canarias, -Galicia. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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En términos muy genéricos podemos señalar que las CC.AA. adoptan: -Ayudas para programas de acción turística. -Subvenciones para ofertas turísticas. -Subvenciones para lanzamiento de rutas turísticas y creación de infraestructuras náuticodeportivas. -Becas de estudios para la práctica en oficinas de turismo. -Subvenciones para reconstrucción de viviendas rurales y modernización de balnearios. -Becas para la investigación. Etc.. Las CC.AA. también organizan de forma distinta su fomento.

2.3. La promoción turística en el seno de la U.E. Las normas comunitarias del fomento turístico en los estados miembros han sido muy diversas pero siempre subsidiarias. El objeto de todas ellas ha sido mejorar la calidad y la competitividad de la oferta turística comunitaria. Y para ello se han adoptado diversas acciones como: -Para la mejora del ámbito turístico. -Relativas al escalonamiento de las vacaciones. -Acciones transnacionales. -Acciones de turismo cultural relacionado con la creación de nuevos itinerarios culturales o al intercambio de experiencias. -Acciones de interacción entre el turismo y el medio ambiente (como la etiqueta de camping). -Acciones de turismo rural. -Acciones de turismo juvenil (tarjetas jóvenes, viajes escolares…) -Acciones para el apoyo a la consolidación de la profesionalidad del sector turístico.

3. El contrafomento Turístico A) El contrafomento de Consolidación B) El contrafomento de Inversión C) Turismo sostenible Nos referimos al conjunto de actividades administrativas que por la vía de la consolidación, y no fomento de determinados agentes turísticos, paraliza la promoción de sus servicios (contrafomento de consolidación) o, bien, paraliza las inversiones y fomentos administrativos para el logro de objetivos distintos y contrarios a la prestación de un servicio turístico acorde con las planificaciones previas. La consolidación paraliza:

Promoción de servicios Inversiones

A) El contrafomento de Consolidación La oferta turística alojativa es, en este punto, la piedra de toque de todo el sistema de incentivo económico-turístico. Recientemente se asiste al fomento de nuevas fórmulas alojativas, como son las propias del turismo rural, por considerarse que el modelo de establecimiento turístico hotelero está agotado. Ello, lógicamente, da lugar al desincentivo en la creación, mejora o modificación de otros establecimientos hoteleros, como pueden ser los campings. Esto, a su vez, genera la situación de Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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consolidar y beneficiar a los establecimientos ya autorizados que ejercen en este terreno una actividad turística empresarial sometida a menor competencia en el mercado de la que tendrían de no articularse estas medidas posteriores a la intervención a través del fomento de otras fórmulas. En definitiva, en todos estos casos, la estimulación de un determinado modelo, Consolida y desincentiva a otros agentes turísticos similares. El fomento del turismo rural paraliza, consolida y restringe y contrafomenta al resto de alojamientos.

B) El Contrafomento de Inversión En este sentido, determinadas obras de infraestructuras hidráulicas, de transporte o energéticas pueden resultar seriamente perjudiciales con un modelo turístico concreto, planificado y en el que ya se ha invertido con medidas de fomento concretas. Sería, pues, conveniente, en la política de aplicación de todas estas medidas, equilibrar los intereses y dar prioridad a los que se consideren más importantes con el objetivo de No invertir en aquellos otros que, en definitiva, van a resultar perjudicados por la implantación de políticas más preferentes. De no hacerse así, no se obtiene la eficiencia de la inversión puesto que no se logra el modelo turístico en el que se ha invertido previamente. Para ello, el carácter reglamentario de las planificaciones turísticas, y la necesidad de que las mismas se integren con los demás planes en los que las prescripciones hacía un determinado modelo turístico sean imperativas, resultan medidas fundamentales para evitar ese importantísimo contrasentido del turismo en nuestro país. Pero aún quedan lagunas necesitadas de la adopción de medidas de fomento en una determinada dirección, tales como la coordinación y unificación de las modalidades y categorías de alojamientos de cara a ofrecer al usuario turístico un servicio turístico sin incertidumbres y asimismo la mejora de los servicios de inspección, en los que se hace precisa una importante reforma.

C) Turismo Sostenible Fruto de ese contrafomento surge la necesidad de perseguir lo que hoy llamamos TURISMO SOSTENIBLE, porque es preciso reconocer que en el sector turístico hay que tener en cuenta los nexos entre turismo y factores ambientales, sociales y económicos. Para ello los indicadores de sostenibilidad en el desarrollo turístico constituyen instrumentos prácticos para la ordenación, seguimiento y control del desarrollo turístico, al proporcionar información adecuada y fiable de las condiciones ambientales, económicas y sociales del turismo. Según la Ley de la Comunidad Canaria: 1) El turismo sostenible debe entenderse como turismo duradero, capaz de ser viable durante un tiempo indefinido. 2) Una zona puede obtener un turismo sostenible cuando todos los agentes (Administración, Empresas y residentes) tienen un comportamiento equilibrado. 3) La magnitud y tipo de desarrollo turístico varían según las zonas de acuerdo con sus características medio ambientales. 4) El desarrollo turístico debe ser planificado y gestionado sin que genere problemas ambientales o socioculturales en la zona turística. 5) La calidad ambiental global en la zona turística tiene que ser mantenida y mejorada donde sea necesario. 6) Los recursos naturales, culturales que forman parte de la oferta turística deben ser conservados para su uso continuo en el futuro. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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7) La dotación de equipamiento, infraestructura y servicios adecuados. 8) El nivel de satisfacción del turista es un objetivo esencial. 9) Las nuevas exigencias de los turistas requieren una renovación constante de la oferta. 10) La promoción y comercialización han de considerar la mayor sensibilidad ecológica de los turistas. 11) Los beneficios del turismo deben ser ampliamente extendidos en la sociedad y los diferentes agentes que la integran.

II.- LA ACTIVIDAD ARBITRAL EN MATERIA TURÍSTICA Las previsiones que sobre esta particular actividad hacen las leyes autonómicas de ordenación y disciplina turística son escasas. Algunas de ellas no hacen siquiera mención a la posibilidad de que el consumidor turístico pueda acudir a un sistema de arbitraje para solventar sus quejas en el marco de la ordenación general turística. 1) Sin perjuicio del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el Art. 24 de nuestra Constitución Española, el artículo 31 de la Ley 26/1984, de 19 de Julio, para la defensa de los consumidores y usuarios, ordenó de forma genérica un sistema arbitral que, sin formalidades especiales, atendiera y resolviera con carácter vinculante y ejecutivo para ambas partes, las quejas o reclamaciones de los consumidores, siempre que no concurra intoxicación, lesión o muerte ni existan indicios racionales de delito. El sometimiento de las partes al sistema es voluntario y debe constar por escrito. 2) Ha sido después, el Real Decreto 636/1993, de 3 de Mayo, el que ha regulado el sistema arbitral de consumo y en lo NO previsto en él, dicho arbitraje se rige por Ley 36/1998 de 5 de diciembre. El Real Decreto de 1993 regula además las Juntas Arbitrales de consumo, que pueden ser de ámbito nacional, autonómico o local. La mayoría de las CCAA han suscrito acuerdos con el Instituto Nacional de Consumo para constituir sus juntas Arbitrales que son también las que conocen de las reclamaciones y quejas en materia turística. En la actualidad, es el Texto Refundido de la Ley para la Defensa de Consumidores y Usuarios de 2007, el que, en sus artículos 57 y 58, regula con alcance general el sistema arbitral de consumo, que es el sistema extrajudicial de resolución de conflictos entre los consumidores y usuarios y los empresarios. A través de él, señala el artículo 57, “sin formalidades especiales y con carácter vinculante y ejecutivo para ambas partes, se resuelven las reclamaciones de los consumidores y usuarios, siempre que el conflicto no verse sobre intoxicación, lesión o muerte o existan indicios racionales de delito”.

III.- LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE PLANIFICACIÓN TURÍSTICA. La actividad planificadora puede ubicarse en objetivos turísticos muy diversos. Hay planes cuyo objetivo fundamental es el fomento de la formación, o la mejora de la calidad, otros la innovación. Por ello, casi todas las CC.AA. prevén en sus leyes de ordenación los concretos instrumentos de planificación turística que han de responder a los diferentes objetivos de política turística.

IV.- LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO TURÍSTICO. (ÉXAMEN). Actualmente, la empresa privada es la que, en nombre propio y de forma prácticamente exclusiva, presta el servicio turístico. Por ello, la actividad prestacional turística de nuestras Administraciones es absolutamente residual y desigual en su tratamiento.


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De otro lado, el turismo se ve afectado como fenómeno social, pero también en su propia ordenación, por la prestación de otros servicios públicos que directa o indirectamente inciden sobre él, tales como pueden ser los relativos al transporte público de viajeros, los de abastecimiento y depuración de aguas, recogida de residuos o suministros de gas y calefacción. La prestación de estos servicios por parte de las AAPP competentes genera una relación jurídica entre la Administración y el usuario turístico cuyo cometido es, en la mayoría de las prestaciones, de alcance básicamente obligacional, derivado del contrato privado suscrito entre Administración y usuario y, por tanto, deberá conocer las cuestiones litigiosas de esos contratos privados la jurisdicción civil ordinaria. Por el contrario, la relación administrativa de prestación tiene quizá como único aspecto relevante el derecho del particular a ser admitido al disfrute del servicio, derecho que es incuestionable si reúne las condiciones legalmente establecidas, aunque es obvio que puede verse afectado por la circunstancia de que la capacidad del servicio no sea suficiente para atender la demanda de prestaciones. La garantía jurídica de esta relación se ubica, en consecuencia, en los recursos administrativos y en el proceso jurisdiccional contencioso-administrativo.

1.- PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA. (ÉXAMEN) El ejemplo paradigmático de la evolución de la actividad prestacional turística española lo constituyó la entonces denominada Red de Paradores Nacionales y Albergues de Carretera. Esta Red fue inaugurada por el Marqués de Vega-Inclán para completar la oferta turística en nuestro país. Consecuencia de ello fue la creación del Parador Nacional de Gredos (1926), con el que se inaugura la Red de alojamientos estatales que habrá de solventar la deficiencia alojativa turística de nuestro país prácticamente hasta la actualidad en la que dicha Red se constituye en Sociedad Estatal, cuyo objetivo es la gestión y explotación de la red de establecimientos e instalaciones turísticas del Estado, la realización de rutas turísticas y la de cualesquiera otras actividades relacionadas con los objetivos que el Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) pueda asignarle. Tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad jurídica de obrar y, como tal sociedad estatal, se rige por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que le es de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación. En todo caso, corresponde a TURESPAÑA el control de la eficacia de la normativa vigente respecto a las actividades de la Sociedad estatal. Actualmente, pues, la actividad prestacional de titularidad estatal ha quedado reducida al mínimo, e incluso plantea problemas serios de encaje constitucional, dada la competencia exclusiva de las CCAA en materia turística. La Sentencia del Tribunal Constitucional 193/1990 de 29 de noviembre, aunque versó sobre los paradores de turismo, no entró de fondo en el asunto, por lo que sigue existiendo la dificultad de mantener el apoyo jurídico a cualquier tesis que se adopte en relación a la competencia en esta materia. Efectivamente, “la situación no deja de resultar curiosa, ya que es difícil encontrar un título competencial sobre el que el Estado pueda fundarse para justificar la reserva de unos establecimientos tan típica y tópicamente turísticos como los Paradores”. Por esta situación, la Ley Aragonesa de Turismo 6/2003, prevé una futura negociación del Gobierno de Aragón con la Administración del Estado en el sentido de traspasar los medios materiales y personales de los paradores de turismo ubicados en territorio aragonés, para que, una vez transferidos los mencionados paradores, el Gobierno de Aragón los integre en su Red de Hospederías de Aragón.

2.- LA ACTIVIDAD DE INFORMACIÓN TURÍSTICA. LAS OFICINAS DE TURISMO. (ÉXAMEN) Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Aunque las Oficinas de Información Turística no ofrecen el servicio turístico propiamente dicho, lo complementan en el marco de lo que constituye la prestación turística informativa necesaria para la prestación de un servicio turístico al consumidor que sea de suficiente calidad. En este sentido, la prestación informativa turística constituye una verdadera actividad prestacional cuyo resultado deriva además de la previa coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas implicadas. Las Oficinas de Información Turística se articulan en todos los ámbitos competenciales. Las Oficinas Españolas de Turismo en el extranjero son servicios de la Administración del Estado en el exterior que dependen del Presidente de TURESPAÑA y de los jefes de la misión diplomática de cada país. Tienen la misión de ejecutar los planes de promoción del turismo español, así como de apoyar la comercialización de productos turísticos españoles en los mercados internacionales, colaborando con las CCAA, entes locales y empresas turísticas. En el territorio de las CCAA y de las entidades locales se establecen las respectivas oficinas de información turística autonómicas o municipales que se organizan de diferentes formas, o bien como servicios centralizados dependientes de las correspondientes consejerías o concejalías de turismo, o como administraciones institucionales. La Comunidad de La Rioja es más avanzada aún en el tiempo y en la propia regulación, en cuyo Decreto 111/2003, regula la actividad de la información turística dentro de la que integra la red de oficinas de turismo de la Comunidad. Para ello establece el deber de que dicha información obedezca a criterios de veracidad, homogeneidad y eficacia en la comunicación, imponiendo a los poderes públicos el deber de ofrecer al usuario turístico, de una manera permanente y actualizada, la información objetiva, exacta y completa sobre los distintos aspectos de la oferta turística y los servicios que la misma se comprenden. La Comunidad de Castilla la Mancha, mediante Decreto 29/2007 de 10 de abril, regula como un agente turístico más la Red de Oficinas de esta comunidad, distinguiendo lo que son: -Oficinas de turismo, que son las que, con carácter público o privado, habitualmente prestan un servicio turístico consistente en facilitar al usuario orientación, asistencia e información. -Los Puntos de Información Turística, que son los establecimientos que dependen de una oficina de turismo y que, con carácter temporal, garantizan un servicio de información turística homogéneo, facilitan a los usuarios orientación, asistencia e información turística o bien sobre zonas o recursos turísticos concretos. -La Red de Oficinas de Turismo, que es el sistema integrado por oficinas de turismo, públicas o privadas, de libre adscripción, mediante el cual se garantiza un servicio de información turística homogénea, así como la calidad necesaria para potenciar la imagen turística de la región. A su vez, las oficinas de Turismo se clasifican en I, II y III según su ubicación y cumplimiento de requisitos relativos a personal, locales, horario o medios de tratamiento de la información. Para ser oficina de turismo en Castilla la Mancha hay que realizar una solicitud administrativa y adjuntar toda una serie de documentación, valorada la cual por la inspección turística, se autoriza por el Director General competente, inscribiéndose de oficio en el Registro correspondiente.


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Tema 4 – parte general La actividad administrativa de limitación. La inspección turística I.- el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio. 1.- la declaración responsable y el registro de empresas y actividades turísticas. 2.- comunicaciones ulteriores al inicio de la actividad. Ii.- fundamento y naturaleza de la potestad de inspección turística. Iii.- problemática competencial de la inspección turística. Las relaciones interadministrativas entre los servicios administrativos de inspección. Iv.- el inspector de turismo. (Examen) 1.- el inspector de turismo como autoridad o agente de la autoridad. 2.- naturaleza funcionarial. 3.- la independencia de los inspectores turísticos. 4.- potestades y deberes. V.- los sujetos obligados a inspección y los sujetos responsables de su resultado Vi.- derechos y obligaciones de las empresas y usuarios turísticos a los efectos de la ordenación turística. Vii.- el procedimiento de inspección turística. (Examen) Viii.- los planes e instrumentos de inspección. (Examen) 1.- planes de inspección 2.- las actas de inspección 3.- otros instrumentos de inspección: a) el libro de inspección b) las hojas de reclamaciones c) visitas d) informes e) citaciones d) requerimientos Ix.- funciones y objeto de la inspección turística 1.- funciones e instrumentos 2.- objeto de la inspección


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I.- EL LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS Y SU EJERCICIO En las empresas y actividades turísticas es común que, de forma conjunta con los controles específicamente turísticos, se exijan otro tipo de controles o intervenciones administrativas no típicamente turísticas, como son los de consumo, o más concretos como los de higiene, sanidad, salubridad o seguridad. Por ello, las leyes autonómicas de ordenación turística suelen señalar que, sin perjuicio del cumplimiento de la legislación general, e incluso del sector, se han de cumplir unos determinados requisitos administrativos turísticos. Por vía comunitaria de regulación del sector servicios, ha sido aprobada la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, según la cual se modifica el mecanismo de intervención limitativa de la Administración sobre el sector servicios en general y el turismo en particular. El principio del que parte la ley es la libertad de establecimiento para el ejercicio de una actividad de servicios, sin más limitaciones que las establecidas en esta ley. En todo caso, no se puede sujetar a autorización una actividad cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad. Así que la cuestión estará en cada Comunidad Autónoma en la consideración de esa suficiencia como mecanismo de control de la actividad de uno u otro método limitativo. De otro lado se consideran, entre otras, “razones imperiosas de interés general” en virtud de las cuales puede continuar la limitación autorizatoria, las relativas a salud pública; seguridad y salud de los consumidores; protección del medio ambiente y del entorno urbano; conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural. Los nuevos mecanismos de control hacen recaer sobre el prestador la responsabilidad del cumplimiento de las exigencias previstas en la ordenación autonómica, pues en ningún caso la nueva regulación deroga las exigencias de fondo, como el mecanismo que garantiza su cumplimiento. Dependerá de los territorios qué posición adoptar al respecto, pero es obvio que de lo que antes se responsabilizaba la Administración tras el examen que precedía a la concesión de autorización, ahora se responsabiliza el prestador, a través de la llamada “Declaración Responsable”, según la cual se cumplen todas las exigencias de la normativa turística, ya que la Declaración Responsable es el documento suscrito por la persona titular de una actividad empresarial o profesional en el que declara, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone de documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante la vigencia de la actividad. No obstante, la comprobación por parte de la Administración Pública de la inexactitud o falsedad en cualquier dato, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho de actividad desde el momento que se tenga constancia de tales hechos. En Definitiva, el nuevo sistema limitador bascula sobre el prestador y sólo a posteriori, tras la inspección, será cuando la Administración intervenga de forma más coercitiva. Inicialmente la acción de la Administración prescrita por esta ley es meramente receptora y depositaria de información, sin responsabilidad alguna derivada de la concesión de autorización.


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1.- LA DECLARACIÓN RESPONSABLE Y EL REGISTRO DE EMPRESAS Y ACTIVIDADES TURÍSTICAS Hasta la Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, dentro de los controles turísticos genéricos sobre la empresa turística se encontraba la denominada autorización de funcionamiento, que es el acto administrativo de limitación originario al que se debía someter cualquier empresa turística para iniciar sus actividades. Sin esta intervención de control administrativo no podrían dar comienzo las actividades turísticas. Obtenida la autorización de la Administración turística competente, la empresa, en la práctica totalidad de las legislaciones autonómicas, quedaba automáticamente inscrita en el Registro autonómico de Empresas y Actividades Turísticas. Esta inscripción en el Registro Turístico es todavía obligatoria en algunos casos, y en otros es simplemente voluntaria. En cualquier caso, también la inscripción en sí misma es otra actividad administrativa de limitación de menor intensidad que lo era la de la autorización previa que la provocaba entonces. Para la obtención de la antigua autorización y de la actual declaración responsable los elementos que la Administración competente ha de comprobar que cumplen las empresas solicitantes, son muy diversos y varían de unas comunidades a otras. De otro lado, además de comprobar los extremos exigidos para clasificar a la empresa y/o establecimiento turístico, la Administración ha de comprobar otros muchos aspectos en virtud de las obligaciones impuestas genérica o específicamente a cada empresa. Cada CCAA establece sus propias peculiaridades y exigencias. Es quizás la Comunidad Autónoma de Canarias la que nos ofrece el paradigma de mayor concreción de esta actividad previa de control: •

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Se exige que la actividad turística se desarrolle con sujeción a la normativa de medio ambiente y de conservación de la naturaleza. Cuando además se trate de la realización de actividades turísticas en espacios naturales protegidos, se exige un estudio básico de impacto ecológico y de autorización de la administración turística, previo informe vinculante de la Administración competente en materia de conservación de la naturaleza. La adecuación a los estandares mínimos que se refieren a los metros cuadrados de solar por plaza alojativa, a los criterios y objetivos de provisión y diseño, a la aptitud natural del suelo para ser destinado a nuevos desarrollos, a sus dotaciones, a infraestructuras y servicios. El inicio y ejercicio posterior de la actividad alojativa ha de cumplirse bajo el principio de unidad de explotación. En el caso de empresas de intermediación turística, hay que demostrar la existencia de requisitos relativos a la forma mercantil, fianzas, capital mínimo o seguro de responsabilidad civil. Incluso en la Comunidad Canaria la intensidad de la actividad administrativa de limitación se pone de manifiesto en relación con el denominado Registro General de Empresas, Actividades y Establecimientos Turísticos, al exigirse que se inscriban incluso las resoluciones de autorización previa y apertura de establecimientos turísticos, así como todos los actos administrativos y las resoluciones judiciales que afecten a las mismas.

Cuando se trata de actividades turísticas que requieren de conocimientos específicos y que sólo pueden ser llevadas a cabo por quienes posean la debida cualificación o titulación académica, su ejercicio requerirá del correspondiente acto administrativo de limitación originaria. Esto es diferente a la competencia estatal de ordenación de las profesiones tal y como apunta el Art. 149.1.30 de la CE. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Las CCAA regulan las denominadas actividades turísticas informativas que se atribuyen normalmente con carácter exclusivo a los denominados Guías de Turismo habilitados por dichas Autonomías. Para la realización de estas actividades, las legislaciones autonómicas pueden establecer la obligatoriedad de realizar cursos de capacitación de personal en las empresas que exploten determinados servicios turísticos con el objetivo de mantener la calidad adecuada y asimismo, en relación con los informadores, guías de turismo y guías-intérpretes, pueden establecer reglamentariamente la exigencia de superación de determinados conocimientos; exigencia que se instrumentará mediante la obtención de la oportuna autorización previa para el ejercicio de la actividad turística. El ejercicio requiere de una habilitación que implica que el solicitante ha de acreditar toda una serie de conocimientos, lo que supone una actividad limitativa de los órganos de la Comunidad Autónoma que tiene por objeto controlar en última instancia la calidad de los conocimientos de las personas que prestan sus servicios profesionales de información turística dentro de su territorio. De otro lado, la habilitación de estos guías supone el control administrativo del sector sobre el que ejercen su actividad estos profesionales, que es el de la información turística. Las normas autonómicas prevén cuántos guías debe haber por grupo, o el número máximo de idiomas en que un guía puede prestar sus servicios a un grupo de viajeros, con las consiguientes infracciones en las que, de no cumplirse esta normativa, pueden incurrir las agencias de viajes o entidades organizadoras, que son las que han de contratar sus servicios, sin perjuicio de las suyas propias. 2.- COMUNICACIONES ULTERIORES AL INICIO DE LA ACTIVIDAD. La Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio, comprende en la Declaración Responsable de los proveedores turísticos, la obligación de comunicar a la Consejería de Turismo competente cualquier cambio de titularidad y el cese de la actividad a los efectos oportunos. De otro lado, a ciertas empresas turísticas, (las de carácter alojativo) se les suele exigir, cuando tienen determinados años de antigüedad o han sufrido un deterioro que así lo aconseje, que pongan en práctica un programa de mantenimiento que debe ser aprobado por la Administración Turística competente. De no ser aprobado el plan o no cumplirse, la Administración podría exigir que, junto con la placa-distintivo del establecimiento, se coloque otra que haga público el año de su construcción y la inexistencia de mejoras significativas. Esta placa es de obligada presentación comercial del establecimiento. También puede imponer una nueva clasificación del mismo. En estos casos, además, la Administración puede requerir a los titulares de los establecimientos la ejecución de obras de conservación y mejora de las fachadas o espacios visibles desde la vía pública.

II.- FUNDAMENTO Y NATURALEZA DE LA POTESTAD DE INSPECCIÓN TURÍSTICA. La inspección administrativa constituye una actividad cuyo objetivo es la obtención de información para el adecuado ejercicio de otras actividades, como son las de limitación o de sanción. La inspección constituye algo diferente de la propia actividad de limitación. Cosa distinta es que la ad. ejerza a posteriori del incumplimiento del deber una actividad de inspección, represiva o sancionadora, pero que ya no es una actividad de limitación. La inspección administrativa se caracteriza por lo siguiente: 7. Un elemento objetivo que es una actividad de reconocimiento y comprobación. 8. Un elemento subjetivo: un sujeto activo inspector y los sujetos obligados a verificación. 9. Un elemento teleológico: formado por 2 objetivos: conseguir la información y dar cuenta de ella al órgano competente para decidir. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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La potestad de inspección es principalmente una potestad vinculada a la actividad de control, siempre con decisiones que se adoptan tras la inspección. Es una potestad pública que se enmarca dentro de las “potestades de obtención de información”. La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común apunta que “contra las resoluciones y los actos de trámite…podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición…” La potestad de inspección resulta un instrumento imprescindible para lograr el cumplimiento de la legalidad, y es éste el objetivo que justifica su propia existencia y regulación para cada uno de los sectores en los que tal inspección se lleva a cabo (urbanismo, transporte, consumo, entidades de crédito, turismo, ámbito tributario, de trabajo y seguridad social, sanitario…) A los efectos competenciales, la potestad de inspección corresponde a las ad. de las CC.AA.

III.- LA PROBLEMÁTICA COMPETENCIAL DE LA INSPECCIÓN TURÍSTICA. LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS ENTRE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS DE INSPECCIÓN. La inspección turística deriva de la necesidad del control administrativo que ha de ejercerse para comprobar el cumplimiento por parte de las empresas turísticas de la ordenación pública del turismo. Este objetivo plantea la necesidad de coordinar los servicios que llevan a cado esta misión y, precisamente por esa falta de coordinación, las empresas turísticas se ven afectadas por un importante nº de inspecciones que difieren entre sí o se superponen. Por ello sería muy deseable que los diferentes servicios de inspección coordinaran sus inspecciones. Con toda la legislación vigente se pueden extraer 4 modelos normativos diferentes en relación al concreto reflejo legislativo autonómico.

1-Comunidades Autónomas que articulan estos principios exclusivamente en su vertiente interorgánica.

2-Comunidades que explicitan dichos principios básicamente en su vertiente interadministrativa. Se trata de comunidades que prevén principios como el de la coordinación entre A.P. propiamente dichas y, por tanto, con personalidad jurídica propia y no simplemente entre sus propios órganos. Por ejemplo, Aragón, Baleares, Cantabria, Navarra, La Mancha y Valencia. 3-Comunidades que no regulan ninguno de estos principios en el desarrollo de la inspección turística. P. ejemplo: Andalucía.

4-Comunidades autónomas que prevén dichos principios en la materia turística en general y no específicamente en relación al desarrollo de la actividad inspectora. P. ejemplo: Canarias, Castilla-León, Extremadura, Galicia, Murcia, País Vasco y Cataluña.


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IV.- EL INSPECTOR DE TURISMO La Administración Pública autonómica es el sujeto actuante de la inspección desarrollada a través de los inspectores de turismo cuyas características comunes con otros inspectores administrativos, como son los previstos en la legislación genérica de consumo o los laborales, no impide para que los inspectores de turismo tengan ciertas peculiaridades atendiendo a los intereses que se protegen con la legislación turística.

1.- El Inspector de Turismo como Autoridad o Agente de la Autoridad. Actualmente “la inspección de los servicios de Comercio, Turismo” depende funcionalmente del Secretario de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa en el marco de sus competencias. La pequeña parte de competencia turística de inspección estatal se lleva a cabo por la Inspección de servicios en la medida en que, tras la transferencia de la materia turística a las CC.AA., la inspección de los servicios de comercio y turismo ha quedado integrada en aquélla, dentro del Ministerio de Economía y Hacienda y marginada al control sobre la propia organización administrativa estatal del turismo, así como el control y comprobación del actuar legal de las oficinas de información turística en el exterior. En el marco de sus competencias, las CCAA han regulado sus servicios de inspección, atribuyendo a diferentes órganos sus funciones destacándose, con carácter general, toda una serie de características, entre ellas, la de su carácter de “Autoridad” o de “Agentes de la Autoridad”. El artículo 60 de la Ley Gallega de Turismo se refiere a ello, señalando que “las inspectoras y los inspectores de turismo tendrán la condición de Agentes de la Autoridad con las facultades y la protección que les confiere la normativa vigente” En todo caso, la condición de autoridad debe ser acreditada con la correspondiente credencial. En términos generales, en el ámbito penal y de seguridad ciudadana, los agentes de la autoridad pueden realizar las comprobaciones necesarias para impedir que en las vías, lugares y establecimientos públicos se porten o utilicen ilegalmente armas, procediendo a su ocupación. Las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad que hubieren presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los inculpados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles. Sin embargo, en el ámbito de la inspección turística resulta más complicado comprender el significado de la calificación de “Agente de la Autoridad”. Efectivamente, lo que parece ser objetivo del legislador es que las autoridades y agentes de la autoridad puedan hacer uso de la fuerza legítima a efectos penales. En definitiva, parece que el objetivo de las normas de ordenación, disciplina y sanción turística, caracterizando a los inspectores de turismo como autoridades, en unos casos, y agentes de la autoridad, en otros, consiste en habilitar legalmente a los inspectores para emplear la fuerza con carácter previo a la resolución en la que ha de concluir el procedimiento sancionador, cuando aprecien una situación de urgencia y consideren que el empleo de la fuerza es el medio oportuno, congruente y proporcionando ante la situación de peligro inminente que valoren a través de la inspección. Los Inspectores pueden solicitar además el apoyo necesario de cualquier otra autoridad, así como de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y de los policías locales e, incluso, de los guardas de conservación de la naturaleza. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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No obstante, asalta la duda de cuál o cuáles son los bienes jurídicos protegidos en la legislación del turismo que justifican esta habilitación a los inspectores de turismo. En el ámbito genérico del consumo, ese bien jurídico suele ser el de la salud. En el turismo, ese bien jurídico puede ser muy diverso según el agente de que se trate y su actividad específica: la salud, la seguridad o la protección del medio ambiente. En todo caso, la apreciación por parte del inspector de turismo de esa urgencia o peligro inminente en que se incurre por la empresa turística, resulta ciertamente complicada de llevar a cabo, pues ha de apreciar esa urgencia atendiendo a la gran diversidad de normas que se ven implicadas, tales como son las de consumo, incendios, seguridad, medioambiente, higiene o salubridad. De otro lado, hay que tener en cuenta cuáles son los límites de esta fuerza, ya que pueden interferir en el acceso a determinados establecimientos de turismo, a la inviolabilidad del domicilio, interpretada como “ámbito de privacidad” de los individuos y aun de las personas jurídicas.

2.- La Naturaleza Funcionarial versus Laboral de los Inspectores de Turismo Aunque algunas leyes autonómicas exigen expresamente que el personal titular del servicio de la inspección tenga naturaleza funcionarial –Ley Aragonesa- no en todas ellas se explicita que hayan de gozar de dicha condición, refiriéndose en ocasiones la legislación autonómica a la expresión genérica de “personal de inspección”, sin concretar su naturaleza funcionarial, laboral, especializada o no en la materia turística. Algunas otras leyes autonómicas son más concretas y se refieren incluso al procedimiento para obtener la condición de funcionario cualificado de la Administración de inspección turística, exigiéndose la previa selección mediante concurso de méritos entre el funcionariado e, incluso, contando con la colaboración de funcionarios de otras Administraciones Públicas (Extremadura o País Vasco). En Galicia, la Ley de ordenación incluso crea, dentro del cuerpo superior de la administración de la Junta, Grupo A, la escala de inspección turística. En alguna que otra Comunidad, como es la de la Región de Murcia, se abre además la posibilidad de que tales funciones las desempeñen “Entidades colaboradoras de la Administración”. Pero es quizás el caso valenciano el más singular al encomendarse a la denominada Agencia Valenciana de Turismo la función de comprobación, vigilancia y control del cumplimiento de la normativa turística, siendo la propia Agencia la que podrá disponer de cuantos agentes de inspección y, en su caso, inspectores, precisen sus servicios y dependencias. La Agencia Valenciana es una entidad de Derecho Público con personalidad jurídica propia sujeta al ordenamiento jurídico privado. Su personal se rige por el Derecho Laboral Privado que le sea de aplicación. Por tanto, las tareas de inspección en esta Comunidad se llevan a cabo por sujetos cuya vinculación a dicha Administración es Laboral y no funcionarial, contrariándose la naturaleza de función pública en que consiste la inspección como ejercicio de la autoridad, en muchos casos, y como tarea de control de la gestión económica financiera o presupuestaria en los términos en que se califican de públicas las funciones reservadas exclusivamente a funcionarios en el art. 92.2 de la Ley de Bases de Régimen Local. El Inspector goza de derechos, prerrogativas y consideraciones propias de la función pública y de la dignidad que a ella le reconoce la legislación vinculada incluso a la mayor intensidad que supone su condición de Autoridad. Las necesarias garantías que han de rodear el ejercicio de sus funciones en relación con sus retribuciones, abstención, recusación e incompatibilidades hacen necesaria la aplicación de la legislación funcionarial. Sin embargo, la inspección turística no es la única que adolece de esta anomalía. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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3.- LA INDEPENDENCIA DE LOS INSPECTORES TURÍSTICOS Son muy diversas las potestades que se atribuyen a los inspectores en las diferentes leyes autonómicas. En algunas de ellas se apunta que los inspectores gozan de plena independencia en su desarrollo (Asturias, Islas Baleares). Sin embargo, es ésta una afirmación un tanto vacía teniendo en cuenta que el inspector depende orgánica y funcionalmente del órgano administrativo que se integra. En ningún caso es posible entender, ni es constitucionalmente posible incluir entre los deberes funcionariales, la plena y previa sintonía con los superiores jerárquicos; aunque sea una práctica real que la inspección obedezca a la orden de un superior, lo que afirma muy nítidamente NIETO, puede significar que “si desde arriba se pretende ocultar algo, sencillamente no se les llama y en todo caso como los resultados de la investigación son meramente informativos, pueden ser archivados. La consecuencia final puede imaginarse: Los inspectores pierden sus estímulos y, sabiendo de antemano que de nada vale su esfuerzo, apenas si realizan unos trámites formales para reservar su energía, si llega el caso, a situaciones y hechos que sus superiores no quieren ocultar pagando así por todos quienes no estén relacionados con soborno alguno”. Sería conveniente que, en lo sucesivo, se fijaran unos criterios legales que, al margen de la dependencia orgánica del inspector a su superior, permitan a los afectados conocer los objetivos e intereses públicos de la inspección, además de garantizar la ecuanimidad en la aplicación de las normas, sobre todo en la iniciativa de llevar a cabo la función inspectora. A ello, en cierto modo, se dirigen los planes de inspección turística, aunque por el momento aún no se establecen directrices imperativas.

4.- POTESTADES Y DEBERES DE LOS INSPECTORES DE TURISMO DERECHOS: -Solicitar la colaboración de otras autoridades, fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y de los policías locales e, incluso, de Agentes de la Protección de la Naturaleza (Aragón). -Examinar las dependencias, obras e instalaciones; -Inspección de los servicios -El análisis de la documentación y, en general, a recibir cuanta información requieran así como a tener a su disposición el Libro de Visitas. Los establecimientos de empresas turísticas se definen como públicos y, por tanto, de libre acceso. (en algunas leyes autonómicas se definen como públicos) DEBERES: -El secreto profesional, siendo sancionado el incumplimiento conforme a las disposiciones vigentes en la materia. -En algunas Comunidades, el deber de poner en conocimiento de los departamentos u organismos correspondientes las deficiencias detectadas en el curso de sus actuaciones que, pudiendo constituir infracción, incidan en el ámbito de cualquier otro departamento u organismo de la Administración. Del mismo modo, existe el recíproco derecho a ser informados por los inspectores de otros servicios de las infracciones turísticas que pudieran cometerse. -En la Comunidad Canaria se expresa que habrán de servir con objetividad los intereses generales, actuando con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho y a los principios de eficacia, jerarquía, coordinación y servicio a los ciudadanos. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Pero no existe en ninguna Ley Autonómica el reflejo de lo que debería constituir el deber esencial del inspector y de los servicios de inspección turística: el deber de inspeccionar conforme a un determinado Plan con objeto de ajustar las actuaciones turísticas a la legalidad, comprobando con criterios predeterminados, materiales y temporales, la actuación turística. En este sentido algunos autores, como BERMEJO, han apuntado la posibilidad del derecho a forzar a la Administración al ejercicio de dicha potestad de inspección allá donde esté previsto y sea menester.

V.- LOS SUJETOS OBLIGADOS A INSPECCIÓN Y LOS SUJETOS RESPONSABLES DE SU RESULTADO. La actual definición de los sujetos obligados a inspección administrativa turística nos la ofrece la ley de cada CC.AA. Algunas de ellas diferencian entre los sujetos obligados a inspección y sujetos responsables de la infracción. Así, se deduce que el sujeto obligado a inspección se asimila al sujeto activo de la infracción. Por sectores turísticos se determinan responsabilidades específicas de directores o cargos concretos. El titular de la empresa suele calificarse como el responsable administrativo de las infracciones cometidas por el personal a su servicio, sin perjuicio de que pueda deducir las acciones que resulten procedentes contra las personas imputables; incluso, aunque la relación empresa-empleado no sea contractual. En ocasiones, se define la naturaleza de esa responsabilidad como solidaria cuando el cumplimiento de las obligaciones corresponde a varias personas conjuntamente y se hace compatible con la exigencia a la persona infractora de la reposición de la situación alterada, así como la indemnización por daños y perjuicios causados. La ley de la CC.AA. de Asturias señala el velar por el cumplimiento de las disposiciones de la ley inspeccionando su cumplimiento, y define la empresa turística como la de alojamiento, hostelería, agencias de viajes y cualesquiera otras que presten servicios turísticos y que reglamentariamente se clasifiquen como tales. En Murcia, el espectro de sujetos se amplía a los guías de turismo, usuarios turísticos, la ad. de Murcia y entidades locales para la gestión del sector público turístico. Se acostumbra a calificar como sujetos responsables a los titulares de esas empresas y actividades turísticas cuyos establecimientos radiquen en la CC.AA. correspondiente, aunque residan fuera del mismo y, asimismo, son responsables los que sin ser titulares infrinjan la legislación vigente sobre la materia, especialmente al desarrollar funciones propias de la misma sin contar con la correspondiente autorización o habilitación administrativa. Es el caso de la infracción cometida por personas que practican acampada contraviniendo la normativa. Así, se considera que es titular de la empresa o actividad turística, salvo prueba en contrario, la persona a cuyo nombre figura la licencia o autorización. Si no se tiene la correspondiente habilitación administrativa, el responsable resultará ser la persona que realiza la actividad.

VI.- DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS EMPRESAS Y USUARIOS TURÍSTICOS A LOS EFECTOS DE LA ORDENACIÓN TURÍSTICA. Un importante nº de leyes autonómicas relacionan las obligaciones genéricas de las empresas turísticas y las de sus clientes sin perjuicio de los requisitos que tienen que cumplir según la naturaleza de su empresa. Son obligaciones de las empresas turísticas: Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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10. Obtener la autorización y la clasificación preceptiva para el ejercicio de sus actividades, así como el cumplimiento de los requisitos para obtener dicha autorización. 11. Comunicar a la ad. de la CC.AA. las modificaciones o reformas que puedan afectar a la clasificación de los establecimientos y los cambios de titularidad. 12. Informar a los clientes sobre las características de los servicios a convenir y la prestación de los mismos. 13. Entregar al cliente factura detallada, justificante o ticket del importe de los servicios prestados. 14. Facilitar al cliente hoja de reclamaciones. 15. Exhibir públicamente el distintivo acreditativo de la clasificación, aforo y cualquier otra variable y los símbolos de calidad normalizada. 16. Disponer de libros, hojas y demás documentos exigidos por la reglamentación vigente. 17. Permitir la entrada y permanencia de cualquier persona y sus vehículos 18. Facilitar la accesibilidad a las personas con disminuciones físicas o psíquicas. Son obligaciones de los clientes: 19. Observar las normas de convivencia. 20. Aceptar las normas de las empresas. 21. Satisfacer el precio de los servicios disfrutados. 22. Respetar las instalaciones, especialmente cuando estén ubicadas en un entorno con valor históricoartístico y ecológico. En otras leyes autonómicas son derechos de las empresas: 23. Participar del sector turístico 24. Ser informados de los planes de promoción turística. También son derechos de los usuarios: -

Recibir de la ad. competente información sobre los recursos de la oferta turística. Recibir del titular de la actividad turística información sobre las condiciones de la prestación de servicios turísticos. A exigir que se exhiba la clasificación de la actividad. Formular reclamaciones. A no ser discriminados. A recibir del establecimiento bienes y servicios acordes en naturaleza y calidad con la categoría correspondiente.

No todas las CC.AA. recogen estas obligaciones.

VII.- EL PROCEDIMIENTO DE INSPECCIÓN TURÍSTICA. (EXAMEN) En la ordenación administrativa de la actividad de limitación siempre ha existido la laguna de la regulación del procedimiento o cauce por el que ha de discurrir la actividad inspectora, sus instrumentos y resultados. El procedimiento de inspección turística no se contiene en ninguna de las leyes autonómicas antes citadas. Todo lo más, se describen las funciones y medios con que cada CCAA desarrolla la inspección, siendo la Comunidad Autónoma de Canarias la única que cuenta con lo que en ella se denomina “Planificación y Desarrollo de la labor inspectora”. El ejercicio de la inspección se desarrolla en esta Comunidad de acuerdo a una serie de planes que pueden ser anuales o especiales. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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La iniciación del procedimiento de inspección turística se puede articular normalmente por el Jefe de Servicio de Inspección cuando es en desarrollo de los planes de actuación; por iniciativa del citado Servicio; por orden superior del Consejero competente en materia de turismo; con motivo de denuncia, reclamación o queja; por petición de informes o por iniciativa de los propios funcionarios inspectores. Más que un procedimiento de inspección, las Comunidades recogen toda una serie de mandatos genéricos dirigidos a inspectores y empresas turísticas, tales como el de que la inspección se ha de llevar a cabo en el lugar donde se preste o desarrolle la actividad turística o el de que las actividades inspectoras no han de prolongarse más allá del tiempo indispensable para el estricto cumplimiento de la función y, finalmente, el de que las personas ante las que se practique la inspección han de prestar su colaboración, permitiendo el libre acceso a las instalaciones o proporcionando los documentos. Todo ello se integra en el conjunto de Derechos y Obligaciones de Inspectores e Inspeccionados.

VIII.- LOS PLANES E INSTRUMENTOS DE INSPECCIÓN (EXAMEN) 1.- LOS PLANES DE INSPECCIÓN Sólo unas cuantas CCAA prestan atención al instrumento que constituye la clave del control administrativo en que consiste la inspección, que son los Planes de Inspección turística. Algunas de estas Comunidades, como la gallega, la canaria o la andaluza, prevén planes anuales que se confeccionan regularmente al comienzo de cada año por la Dirección General con competencias en materia de inspección turística. El contenido mínimo de estos planes ha de ser la determinación de su ámbito geográfico; la tipología de empresas, actividades y establecimientos turísticos objeto de inspección; la modalidad y categoría de los establecimientos a inspeccionar; el objeto material, contenido y finalidad de la inspección y la duración temporal del Plan. En algunas de las normas reguladoras del servicio de inspección turística se apunta objetivos quizás excesivamente voluntaristas en la labor de inspector más propios de un consultor omnipotente que de un simple inspector: el elevar el nivel cualitativo de la oferta turística, asesorando y corrigiendo las deficiencias; detección y alcance de los establecimientos y actividades turísticas, sin contar con la preceptiva autorización administrativa, actuando en la clandestinidad; asesoramiento e instrucción en orden a la más correcta aplicación de la normativa vigente y unificación de criterios ante circunstancias homogéneas de la actividad empresarial. Lo cierto es que esta ruptura entre la realidad y la norma genera efectos indeseables, sobre todo en el efecto sancionador, ya que las infracciones, como apunta NIETO, no pueden llegar más allá de adonde alcancen las fuerzas del aparato inspector y represivo, en esta caso de las CCAA. De otro lado, una norma cuyo incumplimiento es sistemáticamente tolerado no puede luego, sin advertencia previa, ser exigida a los particulares ni generar una sanción en base al principio de la buena fe de la actuación administrativa.

2.- LAS ACTAS DE INSPECCIÓN El Acta de Inspección es otro de los instrumentos capitales de la inspección turística cuyo contenido es el resultado de la investigación o de la actuación inspectora. En Galicia se vienen definiendo las Actas de Inspección como los documentos que extienden los inspectores de turismo, en los que se recoge el resultado de la función inspectora de vigilancia y comprobación de la normativa turística vigente. Tienen carácter de documentos públicos con valor probatorio y acreditan la veracidad de los hechos susceptibles de percepción directa por el inspector, de Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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los inmediatamente deducibles de aquéllos y de los acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta, como los documentos incorporados a la misma. Además, las actas no sólo pueden constatar la existencia de hechos con objeto de apreciar el cumplimiento o incumplimiento de las normas turísticas, sino también comprobar la certeza de hechos denunciados o de hechos controvertidos en el expediente sancionador. Algunas CCAA imponen ciertos requisitos formales, tales como: la identificación del inspector; lugar, fecha y hora en la que el acta se formalice; identificación del establecimiento o actividad objeto de la inspección, de la persona presuntamente responsable así, como de aquellas en cuya presencia se realiza la inspección; los hechos expuestos; la diligencia de notificación al interesado, haciendo constar, en su caso, el rechazo de la notificación. Procedimiento que prevén las diferentes CCAA: Las actas han de ser levantadas en presencia del titular de la empresa o, en su defecto, de quien se encuentre al frente de los mismos. Son firmadas por el inspector y la diligencia de notificación debe ser firmada por la persona ante quien se formalice, aunque si se niega a firmar este hecho ha de hacerse constar por el inspector, haciéndole entrega de una copia del acta. En cualquier caso, la firma no implica la aceptación de su contenido ni de la responsabilidad en la que puede incurrir el presunto infractor. Asimismo, la falta de la firma de la diligencia de notificación No exonera de responsabilidad ni destruye la presunción de veracidad del contenido de la misma. Una vez firmada el acta, el inspector la remite al órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador o al instructor correspondiente, si ya se hubiese iniciado éste, en el plazo máximo de quince días.

3.- OTROS INSTRUMENTOS DE INSPECCIÓN 3.1. LIBRO DE INSPECCIÓN La obligatoriedad del Libro de Inspección para las industrias y empresas se impuso por Orden del Ministerio de Información y Turismo de 31 de octubre de 1970. El libro debía contener los datos de carácter general y debía de estar en todo momento a disposición de los funcionarios inspectores del Ministerio. Actualmente, el denominado Libro de Inspección o Libro Oficial de Visitas está previsto en algunas legislaciones autonómicas, como la canaria o la extremeña, con el fin de permitir el seguimiento de la labor inspectora. Más que de un instrumento de inspección se trata de un medio que plasma el resultado de la misma. Las empresas turísticas tienen la obligación genérica de disponer de él. Lo confecciona la Consejería competente.

3.2. LAS HOJAS DE RECLAMACIONES Actualmente, todas las CCAA prevén disposiciones concretas en relación con este instrumento de colaboración del usuario turístico con la inspección administrativa turística, como son las Hojas de Reclamaciones. El Libro de Reclamaciones fue instaurado por el Patronato Nacional de Turismo como medio obligatorio para simplificar el trabajo de inspección en alojamientos hoteleros y pensiones por Real Orden Circular de 29 de enero de 1929. Tras la aprobación de la Constitución de 1978 y la transferencia de esta competencia a las CCAA, algunas de ellas han integrado su ordenación en la más genérica del consumo.


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La reclamación o queja tiene por objeto poner en conocimiento de las autoridades competentes las deficiencias apreciadas por los usuarios turísticos en la prestación, utilización o disfrute de los servicios, bienes o establecimientos turísticos. La entrega a los clientes de las Hojas de Reclamaciones, así como la explicación para su adecuada cumplimentación, son obligaciones de las personas encargadas del establecimiento, sean o no su titular, del director o de la persona que se halle en cada momento al frente del mismo. La empresa ha de rellenar la totalidad de los datos que a ella le correspondan en la Hoja, aunque normalmente el hecho de tener que hacerlo el reclamante por negarse a ello la empresa no afecta a su tramitación. El reclamante normalmente conserva en su poder un ejemplar de las Hojas de Reclamaciones y remite el original a la Consejería competente, pudiendo acompañar con él pruebas que sirvan para el mejor enjuiciamiento de los hechos. Además en un plazo, la empresa ha de remitir otro ejemplar de las Hojas de Reclamaciones a la Consejería competente, conservando en su poder una copia. La Consejería competente en materia turística las traslada a la unidad de inspección turística de la Dirección General. Si en ella se denuncian hechos que corresponden a otras Administraciones Públicas, se remite a estos organismos, notificándole al reclamante el traslado. Del mismo modo han de operar esas otras Administraciones cuando los hechos consumados se refieran a empresas turísticas. Cuando la reclamación se refiere a precios, es preceptiva la presentación de la factura. Si del contenido de la reclamación se aprecia indicio de alguna infracción tipificada en la Ley Autonómica, el órgano competente ha de acordar la iniciación del correspondiente procedimiento sancionador. Si por el contrario, de la reclamación no se desprende la existencia de hechos constitutivos de infracción turística, se archiva y se informa al reclamante de las razones del archivo de la misma. Del mismo modo, se prevén supuestos de archivo tales como que la queja sea anónima, o las que se advierta mala fe del denunciante.

3.3. VISITAS Las visitas de los inspectores son un cauce que permite a éstos, en cualquier momento, entrar en los establecimientos turísticos por sí o por orden de un superior. En este sentido, a los inspectores se les reconoce la facultad de acceder libremente y previa acreditación de su personalidad y condición a las instalaciones, documentos, libros y registros que guarden relación con el objeto de la investigación a fin de examinarlos y comprobar el cumplimiento de la normativa turística de aplicación. El resultado de la visita se refleja en el denominado Libro de Inspección o Libro de visitas.

3.4. INFORMES El informe, a veces, constituye el único resultado de la inspección. Los inspectores pueden emitirlos de oficio, a petición de los instructores de los procedimientos sancionadores o por orden superior, con objeto de valorar la adecuación a la normativa de aplicación de las circunstancias de hecho de una determinada empresa turística. En ocasiones son preceptivos, como en el caso que se emitan para la concesión de autorizaciones turísticas o con carácter previo a cualquier modificación de las mismas. También son preceptivos los que se emiten en relación con los asientos del Registro General de empresas, actividades y establecimientos turísticos.

3.5. CITACIONES


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Tienen por objeto personar a los titulares de las empresas, sus representantes o su personal, en los lugares que se indiquen por la inspección a los efectos del desarrollo de su labor. La citación puede llevarse a cabo mediante Acta de Inspección en la que se hace constar, fecha, hora y objeto de la comparecencia. En algunas CCAA se considera la no comparecencia, sin causa justificada, como una obstaculización o resistencia a la actuación de la inspección de turismo. En todo caso, cuando el citado comparece, y si lo solicita, se le ha de entregar un certificado expedido por el funcionario ante el que tal comparecencia se ha producido. En algunas CCAA pueden ir los comparecientes acompañados de asesores.

3.6. REQUERIMIENTOS Los requerimientos se efectúan por cualquier medio que permita tener constancia de su realización, incluidas las actas de inspección. Son anotados en el Libro de inspección (o visita) y su incumplimiento se considera obstaculización o resistencia a la inspección. En todo caso, estos medios no son numerus clausus, ya que cualquier otro que sirva para lograr una investigación legal y que se considere oportuno puede ser utilizado para el desarrollo de la labor inspectora.

IX.- FUNCIONES Y OBJETO DE LA INSPECCIÓN I NSPECCIÓN TURÍSTICA 1.- FUNCIONES E INTRUMENTOS DE LA INSPECCIÓN DE TURISMO En algunas leyes autonómicas se explicitan las funciones de la inspección turística en sus respectivos territorios: • • • •

• •

•

• •

Constatación del cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias. Verificación de la existencia de infraestructuras y dotación de servicios obligatorios. Obtención y canalización de información de cualquier clase relativa a la situación real del turismo. Velar por la igualdad en la aplicación de las normas relativas a establecimientos y actividades turísticas. Velar por la igualdad de la planta alojativa Velar por la igualdad en la prestación de los servicios turísticos en atención a la modalidad y categoría del establecimiento Informar a los usuarios turísticos y a las empresas que lo requieran sobre las actuaciones propias de la inspección Emitir informes a las Administraciones que lo requieran. Denunciar ante las AAPP competentes la transformación, ocupación o supresión de las áreas no edificables, así como levantar acta de inspección en tales supuestos o cualquier otra función inspectora que legal o reglamentariamente se le atribuya (Canarias)

En algunas, incluso se determinan los medios a través de los cuales se han de llevar a cabo las funciones de inspección: • • • • •

Levantamiento de actas Visitas de comprobación Emisión de informes Citaciones y requerimientos Práctica de notificaciones


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•

Acceso, comprobación y examen de las instalaciones, documentos, libros y registros de las empresas, actividades y establecimientos turísticos, así como la obtención de copias de los mismos.

2.- EL OBJETO DE INSPECCIÓN Las normas autonómicas que regulan con carácter general la ordenación turística para el territorio de cada CCAA correspondiente o que, con carácter más específico, reglamentan la disciplina y sanción turística NO se refieren en ningún momento a lo que debe constituir el objeto de la inspección turística. La Inspección turística debería, por tanto, concretarse en la investigación de la adecuación de la actividad turística a la norma de esta misma naturaleza, y, en este sentido, en virtud de la empresa o actividad turística de que se tratara, controlar el cumplimiento de determinados requisitos sectoriales, que, lógicamente, no son los mismos para unas y otras: establecimientos hoteleros, albergues, apartamentos turísticos y bungalows, ciudades de vacaciones, restaurantes y cafeterías, agencias de viajes, alquiler de vehículos, etc. Todo ello teniendo en cuenta que la clasificación de las empresas, actividades y establecimientos turísticos resulta diversa según el territorio autonómico en el que nos encontremos. Desde el punto de vista subjetivo el objeto de inspección reside en la empresa, establecimiento o actividad turística, teniendo en cuenta que el contenido de este concepto varía de una comunidad autónoma a otra. En la Comunidad de Castilla y León, se define lo que en este territorio se considera alojamiento turístico: el que presta hospedaje mediante precio y ánimo de lucro, estando abierto al público en general. Estos servicios a su vez los pueden prestar los establecimientos: hoteleros, apartamentos turísticos, campamentos, alojamiento de turismo rural, y cualquier otro establecimiento que sea objeto de reglamentación posterior. Además, el alojamiento hotelero se clasifica en hotel, hostal y pensión. Los alojamientos de turismo rural se clasifican además en casas rurales, posadas y centros de turismo rural. Las empresas de restauración, aquéllas que se dedican a suministrar en establecimientos abiertos al público, comidas y bebidas, pueden a su vez ser restaurantes, cafeterías o bares y similares. Las empresas de intermediación turística, pueden constituirse como agencias de viajes en la medida que se dediquen en exclusividad al ejercicio de estas actividades pero, reglamentariamente, se pueden establecer otras modalidades de empresa de intermediación: centrales de reservas….. Cada CCAA establece los requisitos de profesiones turísticas, tales como los guías de turismo o guías turísticos de la naturaleza y, asimismo, establecen registros de empresas, actividades, profesiones turísticas, etc., dentro del territorio de su Comunidad. Todo ello constituye el objeto de inspección turística en virtud de los requisitos de constitución y ejercicio de la actividad que ha de cumplir cada modalidad de empresa, actividad o establecimiento turístico, porque esa inspección se opera en virtud de la potestad normativa autonómica en materia turística y de la consecuente potestad de limitación de cada CCAA en el cumplimiento de las exigencias que sus leyes y normas de desarrollo han impuesto a cada empresa o actividad turística sobre las que han asumido la competencia. La Inspección, pues, constituye el instrumento previo cuyo objeto es la comprobación del cumplimiento de la norma turística. Pero los requisitos cuyo cumplimiento ha de comprobar la inspección no son únicamente los de naturaleza sectorial en virtud de la modalidad de empresa, ya que, con carácter genérico, las CCAA acostumbran a enumerar toda una serie de Derechos-Deberes de las empresas y usuarios turísticos que, en todo caso, la inspección puede y debe fiscalizar, gozando para ello de un importante margen de discrecionalidad en la comprobación de si los mismos se adaptan o no a la norma.


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La comprobación como tal reflejada en el acta no es sino un acto administrativo cuya naturaleza es la de ser una declaración de conocimiento. La función inspectora forma parte de la actividad de investigación de la Administración y, sin duda, se trata de una función pública. El acta de inspección deja constancia de datos y hechos y supone, además, la emisión de un juicio. Lo que es evidente es que no ha de tratarse, ni en ésta, ni en ninguna otra modalidad de inspección, de una declaración de voluntad, como manifiesta la doctrina jurisprudencial de que la certeza de lo contenido en ese acta se refiera exclusivamente a los hechos comprobados personalmente por el inspector, y no a sus juicios y valoraciones, del mismo modo que las declaraciones de juicio del inspector emitidas en un informe no implican presunción de certeza alguna a fa


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Tema 5 – parte general La actividad administrativa sancionadora en materia turística. I. Origen y evolución legislativa de la potestad administrativa sancionadora en materia turística. Ii. El principio de legalidad y la reserva de ley en materia turística. Iii. La exigencia de tipicidad de las infracciones y sanciones turísticas. Iv. Las infracciones turísticas 1. El modelo de tipificación indirecta de las infracciones turísticas. 2. La tipificación de infracciones turísticas y los conceptos jurídicos indeterminados. 3. Clases de infracciones turísticas: infracciones por incumplimiento de actos administrativos; infracciones por incumplimiento de contratos privados e infracciones relativas a la función inspectora.

V. La sanción turística y su tipificación. 1.- la clasificación de las sanciones turísticas en las leyes autonómicas. 1.1.- las sanciones turísticas comunes. 1.2.- las sanciones turísticas accesorias o complementarias. 1.3.- las medidas provisionales en materia turística. 1.4.- las multas coercitivas 1.5.- restitución de cantidades percibidas indebidamente por la empresa turística. La responsabilidad civil de la empresa y del usuario turístico. 2. La graduación de las sanciones turísticas y los criterios para su determinación

3. Causas agravantes y atenuantes. La reincidencia en la infracción turística. 4. El criterio de la proporcionalidad en la determinación de las sanciones. 5. Prescripción de infracciones y sanciones turísticas. La extinción de la responsabilidad administrativa. 6. El registro y publicidad de la sanción turística. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Vi. La exigencia de culpabilidad en la infracción administrativa turística. 1. La matizada exigencia de concurrencia de culpabilidad en las infracciones administrativas. 2 .previsiones de las leyes autonómicas en relación a este principio de culpabilidad. 3. La problemática de la aplicación de la regla de “non bis in idem” en materia sancionadora turística.

Vii. Los sujetos de la sanción turística 1. La administración pública sancionadora en materia turística. 2. Los sujetos de sanción turística: sujetos autores y sujetos responsables. Viii. El procedimiento sancionador turístico.

I.- ORIGEN Y EVOLUCIÓN LEGISLATIVA DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA EN MATERIA TURÍSTICA. La A. comienza a sancionar a las empresas turísticas cuando dicta normas que recogen mandatos y obligaciones que son incumplidas por los agentes turísticos. Toda reglamentación del sector turístico parte de la premisa de que la A turística tiene potestad sancionadora para obligar a las empresas turísticas a cumplir con sus obligaciones. Inicialmente la actividad administrativa sobre el turismo fue más promocional que sancionadora con la Comisión Nacional. Luego, la Comisaría Regia marcó la competencia de vigilar y exhibir la España artística y monumental. El Patronato Nacional del Turismo centró sus funciones en la divulgación, apoyo y favorecimiento del turismo. No aparecen decretos con potestad sancionadora a pesar de que el Patronato gozara de la posibilidad de sancionar determinadas conductas, p ej: revisaba las conductas (para autorizar o no) las iniciativas privadas; vigilar servicios; etc. La Real Orden Circular de 1.928 fueron las primeras disposiciones que facultaron para imponer sanciones de diferente tipo a las pecuniarias. Y fue el Decreto-Ley de 1.937 el que acogería por primera vez la facultad de sancionar gubernativamente determinadas conductas imponiendo multas. Así empiezan a surgir normas con respecto a la publicidad, o sobre pólizas de turismo. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Pero las disposiciones más interesantes del sector se dan en el turístico hotelero y de restauración. Disposiciones que impusieron determinadas tarifas hoteleras y menús en el periodo inmediato después de la Guerra Civil. Se suprime la comida a la carta, se fijan horarios de restaurantes, descuentos en factura de hoteles, y para ver a cómo llegó la regulación hay que hacer notar que se limitó el nº de entremeses y tapas a: Aceitunas, almendras, avellanas, mariscos frescos y cocidos, sardinas, atún y anchoas en lata. Queda prohibido el consumo de bocadillos, guisos, fritos, embutidos, fiambres y ensalada rusa.

Más adelante se ordenarían múltiples aspectos para otros sectores: -En 1.952 se refunden sanciones de prensa, publicaciones, actos públicos, radiodifusión, cinematografía, teatro, espectáculos y turismo y se facultaba para delegar la cuantía y la imposición de multas. – Más tarde se fijaría la cuantía. –Y en 1.963 y 1.965 se aprobó el Estatuto ordenador de las empresas y actividades turísticas que marcaron el tránsito a la actual ordenación de las responsabilidades y sanciones administrativas en materia turística. Actualmente sigue vigente como normativa estatal supletoria del D. de las CC.AA, si bien a todas ellas les ha sido transferida la competencia. El Decreto de 1.965 fue la columna vertebral del ejercicio de la competencia estatal en materia turística casi durante 2 décadas. Ahí se dice que la responsabilidad derivada de las infracciones turísticas es una responsabilidad administrativa. El Decreto tiene importantes deficiencias al no regular un procedimiento administrativo de inspección turística y no tipificar las infracciones. No obstante, es un gran avance del Decreto el que recoja diversos tipos de multas, porque cada tipo de multa se ajusta mejor a la naturaleza específica del sector turístico, con objeto de un más eficaz control de los servicios. Se prevén, además, como sanciones, el apercibimiento, la suspensión de las actividades de la empresa o clausura temporal, cese o clausura definitiva. A las puertas de la entrada en vigor de la C’ de 1.978, las infracciones no están tipificadas ni individualizadas ni se ordena que lo hagan otras normas.

II.- EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA RESERVA DE LEY EN MATERIA TURÍSTICA. (EXAMEN) El contenido del principio de legalidad en el Derecho Administrativo sancionador se deduce del art. 25.1 CE y de las interpretaciones jurisprudenciales y doctrinales que de él se han venido haciendo desde la promulgación del texto constitucional: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.” El precepto constitucional consagra el principio de legalidad de las sanciones administrativas que integra: o o o

o

El mandato de reserva legal El mandato de tipificación La prohibición de la denominada de non bis in idem, - esto es la prohibición de doble sanción por la misma infracción. La prohibición de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables.

De ahí que tenga que ser una ley la que recoja la potestad sancionadora de la Administración en el sector turístico- STC 305/1993, de 25 de octubre. Esta previsión es la razón por la cual las CCAA han regulado el ejercicio de la potestad sancionadora derivada de su competencia sobre la ordenación y disciplina turística mediante la promulgación de Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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un específico texto legal. Estas leyes a veces son las que llevan a cabo la ordenación turística del territorio. En otras ocasiones únicamente ordenan las infracciones y sanciones turísticas. Lo que NO es posible es un Reglamento como única norma reguladora porque ello equivaldría a una degradación de la reserva de ley formulada por la Constitución STC-83/1984. La Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ofrece en materia sancionadora tres tipos de reservas de ley: o o o

Reserva de Ley para la atribución de potestad Reserva de Ley para infracciones Reserva referida a las sanciones

No existe reserva legal para el procedimiento sancionador, de tal forma que, con cierta frecuencia, las CCAA ordenan mediante reglamentos los aspectos puramente organizativos de su potestad sancionadora y, de hecho, las leyes de disciplina turística hacen constantes remisiones a estos aspectos y normas de desarrollo. De ahí, asimismo, que algunos autores, como Rebollo Puig, distingan lo que es la regulación propiamente sancionadora que exige de cobertura legal formal –infracciones y sanciones-, de la de los servicios y funciones de inspección y procedimiento sancionador turístico en los que es posible admitir incluso Reglamentos independientes para los aspectos puramente organizativos. Todas las CCAA han otorgado cobertura legal a sus respectivas competencias en materia de disciplina y sanción turística en sus respectivos territorios, sin perjuicio del importante desarrollo reglamentario que, con posterioridad se ha hecho: (relación de la normativa de todas las CCAA, yo solo voy a enumerar 3…) -

La Comunidad Autónoma de Aragón, con la Ley 6/2003, de 27 de febrero, por la que se establece el régimen de inspección y procedimiento en materia de disciplina turística. La Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, con la Ley 7/2001 de 22 de junio. La Comunidad Autónoma de Andalucía, con la Ley 12/1999 de 15 de diciembre. Etc,

Todas ellas recogen en su articulado la materia de disciplina y de sanción turística, sin perjuicio de la existencia y concurrencia de otras competencias estatales y autonómicas que se interrelacionan directa o indirectamente con la materia turística.

III.- LA EXIGENCIA DE TIPICIDAD DE INFRACCIONES Y SANCIONES TURÍSTICAS. (EXAMEN) La legalidad se cumple con la previsión de que las infracciones y sanciones se contengan en la ley- lex previa-, pero para el cumplimiento de la tipicidad se requiere la precisa definición de la conducta que la ley considere que puede ser objeto de infracción y sanción- lex certa-. Esto es, para que se cumpla la tipicidad, la conducta objeto de infracción y la sanción deben estar descritas en la ley con todo detalleSentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1989. La concreción constitucional de este mandato se contiene en el art. 25.1 de la CE, desarrollado por el art. 129 de la Ley 30/1992, según el cual: “1.- Solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una ley. Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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2.- Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley. 3.- Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones , ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes. 4.- Las normas definidoras de infracciones y sanciones, no serán susceptibles de aplicación analógica.” La aplicación de una determinada sanción a una concreta infracción tiene que ser proporcionada. El ARt. 131.3 de la Ley 30/1992 recoge el principio de proporcionalidad, según el cual: “en las determinaciones normativas del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas, se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar: a) La Existencia de intencionalidad o reiteración b) La naturaleza de los perjuicios causados. c) La reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme. En este sentido cabe la posibilidad de que el principio de tipicidad se cumpla mediante la técnica de que un reglamento se remita a una ley. A esta técnica se le llama Tipificación Indirecta. Sin embargo, esa remisión NO puede hacerse (puesto que sería inconstitucional) para crear obligaciones o prohibiciones cuyo cumplimiento diera origen a una infracción sancionable. Simplemente se utiliza para completar el contenido específico de las conductas sancionables. Así pues, el art. 2 del Real Decreto 1398/1993 de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, recoge de forma expresa, la posibilidad de esta Tipificación Indirecta, al señalar que: 1º) “La aplicación de las graduaciones reglamentarias de los cuadros de infracciones y sanciones legalmente establecidas deberá atribuir a la infracción cometida una sanción concreta y adecuada, aún cuando las Leyes prevean como infracciones los incumplimientos totales o parciales de las obligaciones o prohibiciones establecidas en ella. 2ª) Asimismo, las Entidades que integran la Administración Local, cuando tipifiquen como infracción de ordenanzas el incumplimiento total o parcial de las obligaciones o prohibiciones establecidas en las mismas, al aplicarlas, deberán respetar en todo caso las tipificaciones previstas en la Ley.

IV. LAS INFRACCIONES TURÍSTICAS Las leyes autonómicas de ordenación y de disciplina y sanción turísticas suelen definir a la infracción administrativa turística como la acción u omisión tipificada y sancionada en ellas cometida por los titulares de las actividades turísticas privadas. Dichas infracciones se clasifican genéricamente en leves, graves y muy graves. Se distingue entre: Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Infracciones que consisten en el incumplimiento de normas turísticas. Infracciones que consisten en la inobservancia de actos administrativos. Infracciones que versan sobre el incumplimiento de contratos. Infracciones que aparecen descritas por completo en la ley sin remisión alguna. Infracciones por dificultar la función inspectora que vienen a ser una modalidad de las primeras.

1-El modelo de tipificación indirecta de las infracciones turísticas. El cumplimiento normativo del mandato constitucional de tipicidad en materia de infracciones turísticas es muy deficiente. Es común que la técnica que se utilice sea la de la tipificación indirecta. Es frecuente que las normas turísticas no hagan mención de la ley que tipifica la infracción porque esa ley es posterior a la norma que recoge por entero la conducta. Esto genera desconcierto en los agentes turísticos. Las leyes no remiten a la normativa reglamentaria, ni la normativa reglamentaria hace mención a la ley de cobertura. Por ello, divulgar detalladamente la normativa se convierte en exigencia elemental para que los sujetos turísticos obligados a su cumplimiento tengan conocimiento de la norma y sean conscientes de que la incumplen. Sin embargo, requiere mucho esfuerzo por la rapidez con lo que varía la ley. Lo común, sin embargo, es que las empresas turísticas incurran en infracciones por el mero hecho de desconocer e ignorar las obligaciones que no sólo son calificadas como “turísticas”, sino que también son derivadas de otros sectores del ordenamiento para esas mismas empresas y actividades turísticas. Así, en algunas CC.AA, como Castilla y León, se prevé la facultad de que el inspector pueda conceder un plazo para subsanar la deficiencia o infracción. Si no lo subsana se inicia el expediente sancionador. En cualquier caso, la cuestión de tipificación por remisión no ofrecería mayores problemas si se explicitaran las normas aplicables a las que el operador turístico pudiera acudir para conocer sus obligaciones como elemento objetivo de una determinada infracción, sin embargo, el legislador autonómico incumple esta exigencia de forma abierta y reiterada.

2.- LA TIPIFICACIÓN DE INFRACCIONES TURÍSTICAS Y LOS CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS. Un segundo problema que presenta la exigencia de tipificación en el terreno de las infracciones turísticas se pone de manifiesto con el simple análisis de los términos que emplea el legislador autonómico en la definición de conducta objeto de infracción turística; términos que, con bastante frecuencia, amplían el margen de apreciación administrativa. En este sentido, se utilizan términos tales como los que acogen las infracciones de: 1) “Deficiencias en la prestación de los servicios exigibles, según la categoría ostentada por los establecimientos o el contrato firmado por el usuario”. 2) “Incorrecta prestación de los servicios por el personal encargado de los mismos, en cuanto a su presentación y buen trato a la clientela”. 3) “Efectuar modificaciones sustanciales de la estructura….”. 4) “La alteración de las circunstancias básicas para el otorgamiento del título-licencia o habilitación preceptiva” 5) “ La reserva confirmada de plazas de alojamiento en número superior a las disponibles, siempre que dicha práctica produzca un evidente Perjuicio al usuario”. 6) “Las infracciones de la normativa turística que tengan por resultado daño notorio o perjuicio grave a la imagen turística” 7) “Maltrato de palabra” (hay más ejemplos, pero solo he puesto estos seis…..página 143) Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Se trata, en todo caso, de tipos de infracciones bastante imperfectos que la Administración Pública que sanciona debe interpretar teniendo en cuenta tres aspectos: -

Los criterios a los que no siempre las normas se remiten. Teniendo en cuenta además el interés público que protegen las normas turísticas y demás normas a las que éstas se remiten, y Que la conducta objeto de infracción ha de ser mínimamente adecuada para producir el riesgo de lesión de esos intereses públicos.

En este sentido, las Exposiciones de Motivos de las leyes autonómicas de ordenación turística o, más concreto, de disciplina y sanción turística, expresan los intereses y objetivos de las normas turísticas con independencia de cuáles sean los otros objetivos específicos de las normas no turísticas a las que las infracciones turísticas se remitan. Así, por ejemplo, los objetivos de la legislación de ordenación turística en el País Vasco son los de dar un tratamiento unitario y sistemático al turismo; dar una respuesta al principio de reserva de ley en el Derecho administrativo sancionador; ofrecer un marco suficiente para el mejor desarrollo de la actividad de las empresas y los sujetos turísticos, favoreciendo la calidad de los mismos, así como ofrecer una adecuada protección de los consumidores y usuarios turísticos, reforzando desde esta disposición sectorial el marco de defensa de los derechos de éstos en la Comunidad Autónoma. (ver ejemplos de más CCAA) El conjunto de intereses a los que responde, pues, la norma turística y, en particular, la norma de disciplina turística, obliga a la Administración en cada caso, a concretar cuál sea ese interés público protegido por la norma y, en consecuencia, en la infracción tipificada. Ese interés público turístico a veces se integra en uno o varios intereses más genéricos, como son los enunciados en algunos Preámbulos de estas leyes: el de ofrecer un servicio turístico de calidad (permitir la venta ambulante ilegal de objetos en el establecimiento); en otras proteger y defender a los consumidores y usuarios turísticos (deficiencias de atención y trato a la clientela) o el de proteger la imagen turística del municipio o Comunidad (deficiencias en las condiciones de funcionamiento y limpieza en los locales, instalaciones, mobiliario y enseres) En otras leyes autonómicas, realizar esta búsqueda del interés resulta ciertamente complicado- dado su carácter generalista- al pretender reunir entre sus infracciones las genéricas de cualquier empresa con las específicas de las empresas y actividades turísticas, quizá con la pretensión de asegurar la competencia sancionadora bajo el exclusivo calificativo de “turístico” del agente que comete la infracción.

3-Clases de infracciones turísticas Entre las modalidades de infracciones turísticas cabe apuntar las siguientes: -Infracciones turísticas que consisten en el incumplimiento de las normas turísticas de forma genérica o en carecer del acto administrativo que permite llevar a cabo una determinada actividad turística. Las leyes autonómicas recogen en este aspecto infracciones, como: incumplimiento o alteración de las circunstancias que motivaron el otorgamiento de la autorización, título-licencia o habilitación; incumplimiento en materia de insonorización; o la utilización de las ayudas otorgadas por la ad. turística para otros fines distintos de aquellos para los que fueron concedidos. -Infracciones turísticas que consisten en el incumplimiento contractual respecto del lugar, establecimiento, categoría, tiempo, precio o demás condiciones pactadas. Es el ejemplo más claro el proteger al consumidor o usuario turístico. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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-Infracciones específicas relacionadas con la obstrucción a la inspección, la negativa o resistencia a facilitar la información requerida y el suministro de información falsa o inexacta a los inspectores u órganos de la ad. competente. Porque, ojo, cuando se aportan o exhiben documentos no se está haciendo un reconocimiento de culpabilidad, apoyado por el art 24.2 de la C’ española con el derecho a no declarar contra uno mismo y a no confesarse culpable. Por otra parte, esta obstrucción bien podría considerarse un delito penal de obstrucción o resistencia a la autoridad, ya que así son calificados los inspectores en las leyes autonómicas. Pero ello no es porque se está protegiendo a la autoridad en sí misma, sino que el objetivo es controlar la actividad turística a través de la obtención de la información.

V.- LA SANCION TURÍSTICA Y SU TIPIFICACIÓN (EXAMEN) 1.- LA CLASIFICACIÓN DE LAS SANCIONES TURÍSTICAS EN LAS LEYES AUTONÓMICAS La sanción también ha de estar tipificada. Esto significa que ha de existir una certeza en el tipo y el grado de sanción que puede aplicarse a una determinada infracción. En contra de este mandato constitucional el art. 23 del Decreto 23/1965, que aprobó el Estatuto ordenador de las empresas y actividades turísticas privadas en su nivel de competencia estatal, simplemente se limitó a enumerar-sin concretar- cuáles eran estas sanciones sin una efectiva correlación entre infracciones y sanciones.

1.1.- Las Sanciones Turísticas Comunes Las actuales leyes autonómicas responden, con mayor rigor, al mandato de la tipificación puesto que enumeran las sanciones y establecen la correspondencia con las infracciones, según su orden de gravedad. La clasificación de las sanciones no varía excesivamente de una a otra CCAA, ni de éstas en relación con la normativa estatal prevista en el Decreto 231/1965. Estas sanciones son normalmente las de: • • • • •

•

Apercibimiento Multa Suspensión del ejercicio de las actividades turísticas Clausura definitiva o temporal del establecimiento Pérdida de los derechos a los beneficios financieros, fiscales o de otra índole otorgados por la CCAA Revocación del título o autorización

No está prevista, sin embargo, en ninguna CCAA la posibilidad que ofrecía antes el Decreto 231/1965 de sustituir la sanción de suspensión de las actividades o clausura del establecimiento por la sanción del abono al Tesoro de los beneficios que el establecimiento hubiera producido durante el tiempo de duración de aquella sanción.

1.2.- Las Sanciones Turísticas Accesorias o Complementarias Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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La sanción accesoria es aquella que no es esencial en la medida que depende de la sanción principal impuesta a una infracción y suele aplicarse cuando hay reincidencias en la conducta. En algunas leyes autonómicas de ordenación y disciplina turística se mencionan determinadas sanciones accesorias o complementarias y las reglas para su aplicación. Prácticamente todas las sanciones pueden ser accesorias: las sanciones de suspensión de actividad, de clausura del establecimiento, de revocación de autorización o licencia, suspensión o retirada de cualquier subvención o ayuda, restauración de los desperfectos. La falta de concreción y tipificación constituye, sin embargo, el mayor problema de este tipo de sanciones, ya que, aunque normalmente se establece su correlación con específicas infracciones, estas sanciones accesorias simplemente se ofrecen en su aplicación al órgano sancionador como una posibilidad abierta y genérica -“podrá imponerse”, “procederán”-, siendo discreción del mismo aplicarlas o no unidas a las sanciones principales en virtud del la graduación de éstas. En ocasiones, incluso, el planteamiento de la ley autonómica no tipifica su correlación entre infracciones y sanciones accesorias, como sucede en el caso de la Ley de la Comunidad Autónoma Valenciana, en cuyo art. 53 se señala que “la sanción de multa será compatible con cualquiera de las restantes medidas en razón de las circunstancias concurrentes”.

1.3.- Las Medidas Provisionales en Materia Turística (EXAMEN) Diferentes a las sanciones accesorias o adicionales son las que la doctrina ha venido denominando “falsas Sanciones” o medidas provisionales. Plantean el problema de que como no se califican como sanciones en algunas leyes autonómicas, no se les exige, en principio, las mismas garantías que se exigen para las sanciones –legalidad, tipicidad-, aunque de hecho, constituyen un claro gravamen para el infractor. No siendo, pues, sanciones, serían meros actos administrativos de limitación procedentes, normalmente, de la inspección con o sin coacción. El prototipo de medida provisional turística es el siguiente: “No tendrá carácter de sanción la clausura o cierre de establecimientos o instalaciones por no contar con la debida autorización para el ejercicio de sus actividades, de acuerdo con las normas en vigor, o la suspensión del funcionamiento que, en su caso, pueda decidirse hasta el momento en que dicha autorización se obtenga, cuando la solicitud de la misma se encuentre en tramitación. La clausura o cierre será acordada por el Director General de Turismo previa audiencia del interesado. La adopción de dicha medida lo será sin perjuicio de la incoación del correspondiente expediente sancionador”. Así calificados se trataría de actos a los que no les sería aplicable el procedimiento administrativo sancionador. Sin embargo, el legislador autonómico es el que, mediante sus respectivas leyes turísticas, califica a dichos actos y, en ocasiones, los convierte en una medida cautelar que cubrirá las mayores garantías respecto del infractor. La Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, introduce importantes modificaciones que, en última instancia, suponen para la Administración límites para la adopción de estas medidas provisionales. Se señala en su art. 72, una serie de exigencias para la adopción, tales como: 1ª.- Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, puede adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. 2º.- Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que procesa. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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3ª.- En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. 4º.- No se pueden adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. 5º.- Las medidas provisionales pueden ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente. El Real Decreto 1398/1993 introdujo en su art. 15 la exigencia de que tales medidas se adoptasen “por razones de urgencia inaplazable” y que estuvieran expresamente previstas, ajustándose en la intensidad, proporcionalidad y necesidad a los objetivos que se pretendan garantizar en cada suspuesto correcto. En la Comunidad Valenciana se distingue entre medida provisional y cautelar.

1.4.- Las Multas coercitivas. (examen) Frente a las multas sanción, las multas coercitivas no son sino medios de ejecución de actos administrativos, como lo son, asimismo, el apremio, la ejecución subsidiaria o la compulsión sobre las personas, en tal sentido no les son de aplicación los principios y límites del Derecho administrativo sancionador, como entre otras ha señalado la Sentencia del Tribunal Constitucional 239/1988 de 14 de diciembre. Sólo pueden imponerse cuando se trate de actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado; actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estima conveniente o actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

1.5.- Restitución de cantidades percibidas indebidamente por la empresa turística. La responsabilidad civil de la empresa y del usuario turístico. La responsabilidad civil del empresario turístico surge en virtud del hecho de la percepción de precios por encima de los declarados y por cualquier incumplimiento de la relación jurídica contractual o extracontractual existente entre la empresa o actividad turística y el usuario turístico. Es independiente de la responsabilidad administrativa que esta conducta genere, que en todo caso implica la obligación administrativa de devolver lo indebidamente cobrado. La devolución de cantidades cobradas indebidamente por las empresas turísticas a los usuarios turísticos es una obligación derivada de la existencia declarada de una responsabilidad civil contractual o extracontractual que vincula a la empresa con el usuario. Las CC.AA. se refieren incluso a la competencia para solicitar esa devolución que corresponde exclusivamente al reclamante.

2.- LA GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES TURÍSTICAS Y LOS CRITERIOS PARA SU DETERMINACIÓN. (LEER) La graduación de las sanciones administrativas es una consecuencia del mandato de la tipificación de las sanciones, pues cada tipo de infracción conlleva una determinada sanción que ha de ser graduada atendiendo a los criterios que cada Ley autonómica establece. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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El Decreto de 1.965 no correlacionaba las infracciones con las sanciones turísticas. Se dejaba un amplísimo margen a la Ad. de apreciación de las circunstancias para determinar la sanción correspondiente a una concreta infracción. Las sanciones se gradúan en tres niveles: grado mínimo, medio o máximo. Los criterios para aplicar uno u otro grado son variados: - La naturaleza de la infracción; - El nº de afectados; - La categoría del establecimiento o actividad; - Los perjuicios ocasionados a terceros o al interés general; - El beneficio ilícito obtenido; - La reincidencia; - La intencionalidad; - La trascendencia social de la infracción; - La reiteración o la subsanación de los defectos que dan origen a la iniciación del procedimiento.

3.- CAUSAS AGRAVANTES Y ATENUANTES. LA REINCIDENCIA EN LA INFRACCIÓN TURÍSTICA. (EXAMEN) En algunos supuestos, y por influencia del Derecho Penal en lo que constituye la sanción administrativa turística, las leyes autonómicas lo que establecen no son propiamente criterios de graduación de sanciones, sino determinadas circunstancias agravantes y atenuantes para la concreción de la sanción. Así lo vemos en la Ley Valenciana 3/1998, en cuyo articulo 54.1 se apuntan como circunstancias atenuantes de la responsabilidad a los efectos de la graduación: • •

•

La falta de intencionalidad El resarcimiento de los perjuicios ocasionados con anterioridad al acuerdo de iniciación del expediente sancionador. La subsanación de las deficiencias causantes de la infracción durante la tramitación del expediente sancionador y la ausencia de beneficio económico derivado de la infracción.

Y como circunstancias agravantes de la responsabilidad (art. 54.2) se apuntan: •

• • •

La reiteración entendida como la comisión en el término de dos años, de dos o más infracciones de cualquier carácter, que así hayan sido declaradas por resolución firme. La naturaleza de los perjuicios ocasionados. El beneficio ilícito obtenido, y La reincidencia, entendida como la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución firme.

Asimismo, señala la ley valenciana que la concurrencia de más de una de las circunstancias agravantes o atenuantes pueden determinar la imposición de sanciones correspondientes a infracciones de carácter superior (agravante) ó inferior (atenuante), lo que dados los términos en que se redactan estas circunstancias anula el sentido de la tipificación y graduación de las infracciones y sanciones, porque la concurrencia de más de una circunstancia atenuante puede conducir a que se atribuya una sanción propia de una infracción leve y –dentro de ésta en su grado mínimo- y no de una infracción grave. De otro lado, no existe un criterio uniforme respecto a lo que a estos efectos ha de considerarse reincidencia. Cada ley autonómica estima lo que considera oportuno y, además, en algunos supuestos, como en la ley valenciana, se distingue entre lo que es la reiteración y la reincidencia. La ley valenciana Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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señala que la reincidencia supone la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución firme. En todo caso, la circunstancia de reincidencia es más oportuno considerarla como un criterio en la determinación del grado en que se atribuye una concreta sanción (Castilla La Mancha), que como sucede en La ley valenciana, como un criterio que permite a la Administración atribuir una sanción que no corresponde con el grado correlativo a la gravedad de la infracción.

4.- EL CRITERIO DE LA PROPORCIONALIDAD EN LA DETERMINACIÓN DE LAS SANCIONES TURÍSTICAS. (LEER) El límite de la proporcionalidad de las sanciones está previsto en la Ley de 1.992 como mecanismo para evitar sanciones que excedan en más o menos a la gravedad de las infracciones cometidas. Por ello, la sanción administrativa nunca puede implicar privación de libertad y la comisión de la infracción tipificada nunca ha de resultar más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. En todo caso, los criterios de la intencionalidad, de la reiteración, del perjuicio causado y de la reincidencia han de ser tenidos en cuenta para guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho y la sanción a aplicar.

5.- PRESCRIPCIÓN DE INFRACCIONES Y SANCIONES TURÍSTICAS. LA EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.(LEER) Casi todas las leyes autonómicas hacen mención al supuesto de la prescripción de la sanción, pero no a la de la infracción turística. También estas leyes suelen distinguir entre los supuestos de prescripción y los de caducidad del procedimiento sancionador.

6.- EL REGISTRO Y PUBLICIDAD DE LA SANCIÓN TURÍSTICA.(LEER) La publicación de las sanciones ha sido considerada frecuentemente como una sanción y no como un mecanismo de información necesario y complementario. Las leyes autonómicas normalmente establecen una graduación entre el registro y la publicidad. Hasta una determinada cuantía y cuando se trata de sanciones de determinado tipo, cierre de establecimiento o suspensión de actividad, suelen ser publicadas en los correspondientes Diarios Oficiales de las CC.AA. Algunas leyes, como la Gallega, se refieren a un libro registro de sanciones y no a un órgano administrativo registral propiamente dicho -también la Ley navarra. Sólo se registran las sanciones que son firmes. La publicidad de la sanción se condicionaba en algunas leyes a que fueran superiores a una determinada cantidad, lo que no era razonable. La sanción turística, cualquiera que sea su cuantía, en la medida que es firme, ha de poder ser conocida por cualquier usuario turístico y aún no turístico.

VI.- LA EXIGENCIA DE CULPABILIDAD EN LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA TURÍSTICA. 1-La matizada exigencia de concurrencia de culpabilidad en las infracciones administrativas.


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Se discute si es necesaria la presencia de dolo (intención) o culpa (negligencia, falta de cuidado) en la conducta del sujeto infractor, si bien no puede llegarse al alcance que cabe darle en el campo del Derecho penal. La exigencia de culpabilidad en las infracciones administrativas no puede generarse en los mismos términos que en el D penal, dadas las diferencias, además, es común el error y la ignorancia de la empresa turística sobre la normativa turística y que las empresas turísticas confían en una conducta omisiva de la Ad Púb en la inspección y aplicación de sanciones. No suele haber tipos de riesgo concreto porque la norma delimita el riesgo prohibido del permitido. El riesgo real no desempeña un papel en la calificación de la infracción.

2. Previsiones de las leyes autonómicas sobre ordenación y disciplina turística relativas al principio de culpabilidad. La infracción administrativa en materia turística se define de forma expresa en las leyes autonómicas como generadora de responsabilidad administrativa. Normalmente, el sujeto responsable ha de tener la naturaleza de empresa, establecimiento o actividad turística. La total coincidencia entre quien resulta ser el autor y ser el responsable de la infracción sólo se manifiesta en la ley canaria, de tal manera que la responsabilidad deriva de la comisión de la infracción y no de otras circunstancias que obligan a un determinado sujeto a soportar la consecuencia de la infracción, como en la mayoría de las leyes autonómicas se contempla. Tal es así, que normalmente se consideran sujetos responsables a las personas físicas o jurídicas titulares de una autorización administrativa para la prestación de servicios turísticos por actos realizados directamente, pero también por actos realizados por personas de ellos dependientes. En algunas leyes se presume, salvo prueba en contrario, que es titular aquella persona o personas a cuyo nombre figura la licencia o autorización. Respecto a la responsabilidad por actos de los dependientes de la empresa, algunas leyes apuntan que la responsabilidad administrativa se exigirá a las citadas personas físicas o jurídicas sin perjuicio de que éstas puedan deducir las acciones que resulten procedentes contra las personas a las que sean materialmente imputables las infracciones cometidas. La responsabilidad administrativa es compatible con la exigencia de la reposición de la situación alterada por el infractor a su estado original, así como con la responsabilidad penal y con la indemnización por los daños y perjuicios causados.

3. La problemática de la aplicación de la regla del NON BIS IN IDEM en materia sancionadora turística. El art. 133 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común recoge la regla de que no pueden sancionarse los hechos que hayan sido sancionados ya penal o administrativamente, en los casos en los que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento (regla non bis in idem). Casi todas las leyes autonómicas apuntan a que cuando confluyen en el mismo hecho un delito penal y una infracción administrativa, la Ad. se abstiene de continuar con el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte resolución firme.


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Estos son los efectos de la regla NON BIS IN IDEM, de tal modo que en el supuesto de que dos leyes tipifiquen y sancionen una misma acción se ha de acudir al principio de la especialidad, en virtud del cual la ley especial prevalece sobre la general. Los órganos competentes para instruir ambos expedientes sancionadores normalmente van a ser distintos. Si resuelve antes la Ad. turística, el sujeto infractor puede solicitar en virtud del principio NON BIS IN IDEM que se le absuelva por la correspondiente infracción.

VII.- LOS SUJETOS DE LA SANCIÓN TURÍSTICA. (EXAMEN) 1.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SANCIONADORA EN MATERIA TURÍSTICA Por imperativo constitucional, la competencia sobre la promoción y ordenación turística corresponde a las Administraciones Autonómicas, art. 148.1.18, sin perjuicio de la que corresponde a los municipios (Ley de Bases de Régimen Local), al Estado o a la Comunidad Europea de forma subsidiaria. En esta compleja delimitación, un ejemplo de enumeración de competencias turísticas, casuística, ciertamente fragmentada y de difícil delimitación, nos lo ofrece la Ley 7/1995 de la Comunidad Autónoma de Canarias que atribuye a la Comunidad Autónoma las siguientes potestades: • • •

• • • •

la potestad reglamentaria externa, las potestades de inspección y sanción, la protección y promoción de la imagen de Canarias, fomento y promoción del turismo de los Cabildos insulares y municipios; planificación y ordenación del turismo a nivel regional regulación de las enseñanzas turísticas y de las profesiones del sector gestión del Registro General de empresas, actividades y establecimientos turísticos y la acción regional del fomento del sector turístico.

Por su parte, las Administraciones Insulares, - cabildos- tienen atribuidas: • • • •

La promoción turística de su isla en colaboración con los municipios. La coordinación de los servicios de promoción y fomento El desarrollo de la política de infraestructuras y su coordinación Asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios de su isla.

Y finalmente a los Municipios Canarios les corresponde: La prestación de los servicios turísticos obligatorios El otorgamiento de las licencias que la legislación les atribuye Y la aprobación de los instrumentos de planeamiento que les compete. • • •

Son además las leyes autonómicas sectoriales las que atribuyen a determinados órganos autonómicos la competencia en materia sancionadora turística: • •

•

El Director General de Turismo, para la imposición de las sanciones leves y graves El Consejero competente por razón de la materia, para las infracciones muy graves y hasta quince millones de pesetas y la suspensión o cierre superior a 6 meses El Gobierno para las infracciones muy graves con multas de más de quince millones de pesetas y clausura o cierre definitivo del establecimiento.


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•

Algunas leyes descienden aún más en la definición competencial atribuyendo a los órganos correspondientes de las comarcas la aplicación de las sanciones y medidas accesorias por la comisión de infracciones leves y graves.

Un caso particular, lo constituye de nuevo la Comunidad Valenciana, que atribuye esta competencia en términos generales a la Agencia Valenciana del Turismo: puesto que cuando se trate de sanciones de apercibimiento o multa de hasta 300.000 pesetas, la competencia la tienen los Jefes de los Servicios territoriales de Turismo. o Sanciones de multa de 300.001 a 500.000 pesetas, la competencia es del Director del Área del producto de la Agencia, o Y si la multa es superior a 500.000 pesetas y hasta los 5 millones de pesetas, o la clausura del establecimiento, suspensión temporal de hasta seis meses o revocación de autorización, la competencia es de la Presidencia Ejecutiva de la Agencia. o Por encima de estos límites, el Consell de la Comunidad Autónoma. De otro lado, para la iniciación de expedientes sancionadores son competentes las Jefaturas de los servicios territoriales de Turismo, quienes deberán designar en el acuerdo de iniciación al instructor y al secretario. o

2.- LOS SUJETOS DE SANCIÓN TURÍSTICA: SUJETOS AUTORES Y SUJETOS RESPONSABLES. (EXAMEN) Uno de los elementos que justifican el especial fundamento de la disciplina turística radica precisamente en la delimitación del sujeto de derechos y obligaciones. Tales sujetos suelen coincidir: las empresas, establecimientos y actividades turísticas. Sin embargo, el número de sujetos a los que finalmente pueden aplicarles una sanción es más amplio, y puede ser de dos tipos: 



Los Sujetos Turísticos Comunes: empresas, establecimientos y actividades turísticas que pueden ser sujetos de sanciones turísticas personalmente o como consecuencia de acciones propias en virtud de actuaciones u omisiones de dependientes, trabajadores, con independencia de la responsabilidad que estos últimos puedan incurrir. Sujetos que No son Empresas, establecimientos o actividades turísticas, son simples particulares que son calificados como posibles autores de algunas de estas infracciones al poder llevar a cabo el elemento objetivo del tipo de la infracción turística: campista que acampa sin la autorización obligatoria.

Los sujetos con los que la empresa turística puede contratar servicios que no sean obligatorios, ni legal, ni contractualmente y que lleven a cabo el elemento objetivo del tipo de la infracción, no son sujetos autores ni responsables de la infracción turística. Es el caso, de una empresa de publicidad engañosa.

VIII.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR TURÍSTICO. El efecto perseguido por el legislador en materia de un procedimiento para aplicar una sanción es una garantía para el administrado. Todas las CC.AA. se remiten a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común sobre el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. La configuración y desarrollo del procedimiento es de exclusiva competencia del Estado según se deriva de la C’ en el artículo 149.1.18.


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Tema 6 – parte especial La oferta de alojamiento turístico hotelero I.- TIPOLOGÍA DE LA OFERTA TURÍSTICA II.- LOS ESTABLECIMIENTOS HOTELEROS. 1.- La Legislación relativa a los establecimientos hoteleros (EXAMEN) 2.- La Clasificación Autonómica de los establecimientos hoteleros 3.- La Intervención Administrativa sobre los establecimientos hoteleros: 1.- La actividad administrativa reglamentadora 2.- La comunicación previa o declaración responsable para el inicio de la actividad. 3.- Las intervenciones administrativas posteriores a la apertura de establecimientos hoteleros. 4.- La actividad administrativa sancionadora sobre los establecimientos hoteleros. I. TIPOLOGÍA DE LA OFERTA TURÍSTICA. (EXAMEN) Una de las leyes turísticas de última generación, sistematiza y precisa de forma amplia lo que constituyen los denominados Agentes Turísticos o sujetos de la ley turística. Esta es la Ley de Ordenación Turística de Cantabria de 1.999. Por un lado, como demandantes turísticos, están los usuarios turísticos que son el conjunto de personas físicas y jurídicas que adquieren, utilizan o disfrutan como destinatarios finales los productos, servicios, actividades o funciones turísticas de quienes los producen, facilitan, suministran o expiden y, de otro lado, está la denominada oferta turística que es el conjunto de bienes, productos, servicios y recursos turísticos que las instituciones y empresas turísticas ponen a disposición del mercado para ser utilizados y consumidos por los demandantes turísticos. Las empresas turísticas que son objeto de reglamentación en esta ley se integran en cuatro grupos: 1) Las de alojamiento turístico: establecimientos hoteleros, los apartamentos y viviendas turísticas, los inmuebles explotados en régimen de multipropiedad, los campamentos de turismo, los alojamientos rurales y otros establecimientos similares susceptibles de ser explotados turísticamente. 2) La restauración: restaurantes, cafeterías, cafés bares y similares, discotecas y salas de fiesta en su actividad hotelera, empresas de servicios de restauración a colectividades, establecimientos de catering, empresas de servicios de restauración a domicilio y similares. 3) Empresas de mediación turística: agencias de viajes, organizadores profesionales de congresos, centrales de reservas, empresas de comercialización turística, empresas especializadas en cursos extranjeros, empresas de turismo activo y empresas de actividades y servicios complementarios. 4) Empresas de ocio y recreo: que en su actividad turística y hostelera pueden ser parques temáticos, parques acuáticos, parques infantiles, parques de atracciones y otros establecimientos similares.


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5) Otras actividades turísticas que prestan servicios complementarios de naturaleza turística: empresas de consultoría y asesoría turística, empresas de información turística, empresas de gestión de productos turísticos y otras empresas que lleven a cabo actividades de similar naturaleza. De estas actividades, algunas son turísticas en sentido estricto –alojamiento, mediación y algunas de las de restauración-, mientras que otras lo son de forma complementaria –parques, salas de fiesta-. Por otra parte, dentro de las diversas y variadas modalidades que integran cada categoría de oferta turística, algunas de ellas constituyen las piedras angulares que complementan e informan al resto del grupo. Este es el caso de los alojamientos hoteleros respecto del grupo de alojamientos y en el grupo de la restauración sucede respecto a los restaurantes.

II. LOS ESTABLECIMIENTOS HOTELEROS. 1. La legislación relativa a los establecimientos hoteleros. (EXAMEN) La legislación hotelera, es quizás, en el marco de la legislación autonómica relativa a la oferta de alojamientos turísticos, la más prolija, obsoleta y deficitaria. Es, sin embargo, menos completa que la legislación relativa al turismo rural. Esta normativa es, ciertamente, parca en algunos aspectos para un sector tan importante como es el hotelero que constituye, sin duda, la piedra angular de la actividad turística alojativa. En este tipo de alojamientos es preciso distinguir, además, con mayor claridad que en otros, el denominado grupo, la modalidad, la categoría, la especialización y el régimen de explotación. Cada uno de estos elementos condiciona las exigencias técnicas y administrativas que las normas autonómicas imponen a las empresas turísticas hoteleras. Normalmente, suelen acogerse dos grupos de establecimientos hoteleros: los hoteles y las pensiones con regímenes distintos, aunque dentro del mismo tipo de alojamiento hotelero. Dentro del grupo de los hoteles, se acogen como modalidades, que varían de unas Comunidades a otras, los hoteles propiamente dichos, que son los establecimientos que facilitan alojamiento con o sin servicio complementarios, los hoteles-apartamentos, que son aquellos establecimientos que por su estructura y servicios disponen de instalaciones adecuadas para la conservación, elaboración y consumo de alimentos dentro de la unidad del alojamiento, y los moteles, que son establecimientos situados en las proximidades de la carretera. Las pensiones no integran a su vez modalidades específicas, diferenciándose exclusivamente por su categoría y no siempre.

Las categorías varían según las modalidades pero, en términos generales, se acepta la estrella como distintivo. En cuanto a la especialidad, algunas legislaciones autonómicas prevén una caracterización específica del establecimiento que también condiciona sus servicios e infraestructuras: hoteles, balnearios, hoteles de esquí, hoteles de montaña, hotel casino, etc. Por último, el régimen de explotación hace indicación en estos establecimientos a los servicios que prestan: “General” cuando se facilita conjuntamente los servicios de alojamiento y comedor y “específico” de alojamiento, cuando los establecimientos hoteleros no prestan el servicio de comedor, en cuyo caso están exentos del cumplimiento de las normas generales y particulares relativas a las instalaciones de comedor y cocina para cada grupo y categoría. (La Rioja). La consecuencia inmediata de esta enorme variedad tipológica es la gran inseguridad del consumidor que con dificultad puede llegar a conocer, atendiendo a las diversas modalidades que se le ofrecen, los servicios que pueden obtener de cada uno de ellos. Esto se agrava, si cabe más, por el hecho de que algunas CCAA han modificado en varias ocasiones sus modalidades hoteleras estableciendo un régimen transitorio específico. En la práctica, ello está conduciendo a que el consumidor confíe más en la calidad del servicio hotelero que le ofrece una determinada multinacional turística hotelera, o una guía turística de Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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prestigio, que en las diferentes categorías, dado que no son uniformes dentro del propio territorio nacional. Quedan excluidos de forma normalmente explícita de la definición de establecimiento hotelero los casos en los que sea de aplicación la Ley de Arrendamientos Urbanos y los apartamentos turísticos, los campamentos de turismo, las ciudades de vacaciones, las viviendas de turismo rural, albergues, refugios y otros establecimientos No hoteleros que se rigen por sus respectivas reglamentaciones.

2. La clasificación autonómica de los establecimientos hoteleros. Partiendo de la clasificación que la normativa estatal de 1983 hizo de los establecimientos hoteleros, las diferentes CCAA han tratado de recoger en su normativa específica las modalidades más acordes con su tradición. Por ello, en esta clasificación se hace hincapié básicamente en las modalidades sui generis de cada Autonomía, teniendo en cuenta que las más comunes suelen coincidir con pequeñas variables en casi todas ellas. -

El País Vasco: no tiene normativa propia al respecto.

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Andalucía: Esta comunidad distingue entre grupos (hoteles, hostales, pensiones y apartahotel), categorías (clasificaciones de 1 a 5 estrellas o gran lujo) y modalidades (playa, ciudad, rural o carretera), que son obligatorios, y especialidades hoteleras que son voluntarias de los empresarios (moteles, albergues, gastronómicos, deportivos...)

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Principado de Asturias: Clasifica los establecimientos hoteleros entre dos grupos: hoteles y hotelesapartamento (en este grupo están las pensiones). También se recogen los requisitos para las diversas modalidades. También hay especialidades como: hoteles balneario, Hoteles de familia, moteles, hoteles de playa y Hoteles de montaña.

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Galicia: Recoge un primer grupo de hoteles de 1 a 5 estrellas y un segundo grupo que son pensiones de 1 a 3 estrellas. También regula la Posada – propiedad de la Xunta-.

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Aragón: Establece tres grupos de hoteles que integra, por un lado, a los hoteles de 1 a 5 estrellas y a los apartahoteles, también de 1 a 5 estrellas; un segundo grupo constituido por hostales y pensiones, con categoría única; y un tercer grupo que integra solo a las pensiones, igualmente de categoría única. También se puede solicitar de la Ad. púb la calificación de hotel de montaña, balneario, motel…

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Baleares: No clasifican los establecimientos por grupos o modalidades, sólo se habla de los requisitos de autorización.

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Canarias: Clasifica en dos grupos: hoteles y pensiones y además prevé la modalidad de hotel especializado.

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Cantabria: Se agrupan en hoteles y apartahoteles de 1 a 5 estrellas; moteles de 2 o 3 estrellas y pensiones de primera y segunda.

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Castilla y León: Se distinguen tres grupos hoteles de 1 a 5 estrellas (hoteles, moteles y apartahoteles), hostales de 1 o 2 estrellas y pensiones de categoría única. Cuando los establecimientos hoteleros no tengan comedor serán hoteles-residencia u hostales-residencia.

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Castilla La Mancha: Se prevén tres grupos los hoteles y apartahoteles de 1 a 5 estrellas y moteles de categoría única, hostales de 1 o 2 estrellas y pensiones de 1 o 2 estrellas.


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Cataluña: Se distinguen dos grupos: hoteles y pensiones. Se habla también de especializaciones como Hotel monumento (ubicado en un edificio declarado de interés); Hotel balneario (cerca de aguas termales); Hotel de esquí (en zona de alta montaña); Hotel típico (con arquitectura y decoración del lugar); Hotel vacacional de montaña; Hotel casino; Hotel deportivo; Hotel comercial ( con despachos, salas de reuniones, servicio de secretariado, traducción…); Hotel vacacional de playa; Hotel de aeropuerto; Motel (hotel de carretera); Hotel gran lujo; Hospedería (centro de devoción y peregrinaje)

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Extremadura: Se clasifican en hoteles (hoteles y apartahoteles de 1 a 5 estrellas), hostales de hasta 2 categorías y pensiones de única categoría. También prevé la figura del hotel especializado.

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La Rioja: Están previstos tres grupos hoteleros, hoteles (hoteles, apartahoteles, moteles), hostales y pensiones. También se habla de la posibilidad de residencias.

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Madrid: Tienen hoteles de hasta 5 estrellas, apartahoteles de hasta 4 estrellas y pensiones de hasta 3 estrellas. También hay casas de huéspedes.

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Murcia: Se agrupan en hoteles de hasta 5 estrellas y pensiones de hasta 2 estrellas. El apartahotel se regula de otra forma. También tiene hotel de playa y categoría de lujo.

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Navarra: Los clasifica directamente en hoteles y apartahoteles de 1 a 5 estrellas; hostales y pensiones de 1 o 2 estrellas.

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Valencia: Se clasifican en tres grupos: hoteles (hoteles y apartahoteles de 1 a 5 estrellas, hotel residencia de hasta 3 estrellas), hostales de 1 o 2 estrellas y pensiones. También tienen la clasificación de gran lujo.

3. La intervención administrativa sobre los establecimientos hoteleros. 3.1. La actividad administrativa reglamentadora. La reglamentación de los establecimientos hoteleros constituye el primer eslabón de intervención administrativa sobre esta modalidad alojativa que son genéricamente los hoteles. Esta reglamentación además de tratar la apertura y puesta en funcionamiento de la empresa extiende sus efectos a la ordenación de otros aspectos colaterales en aras de la defensa del consumidor y de la imagen turística del territorio: •

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Registro, se exige que antes de usar la habitación se inscriba a los clientes quienes deberán identificarse. Hojas de reclamación, que deberán estar a disposición de los huéspedes y se suministran por la Ad. turística. Facturación: Se obliga a entregar al cliente antes de su admisión el nombre y categoría del hotel, nº de habitación, precio, fecha de entrada y salida. Este documento deberá ser firmado por el cliente quien deberá satisfacer el precio y obtener una factura con todos los datos de nombre, fecha de entrada y salida, modalidad, nº de personas, servicios prestados, etc. El duplicado deberá guardarse un año.

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Reservas: En el que se establecen su régimen, anulaciones y efectos.

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Obligatoriedad de servicios mínimos: Según la especialidad y categoría.


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Régimen del personal: Con un Director, conocimiento de al menos 2 idiomas extranjeros en determinadas categorías. Reglamentación de los contratos privados entre hoteles y agencias de viajes. Normas relativas a la publicidad y exhibición de distintivos que dan a conocer la categoría del establecimiento. Normas relativas a la naturaleza pública de los establecimientos hotelero, que son de libre acceso, sin perjuicio de las limitaciones por razones de higiene, convivencia o enfermedad. También se pueden confeccionar normas de régimen interior, siempre que no afecten a los derechos de los clientes y sean exhibidas.

El cumplimiento de todas estas circunstancias es comprobado de forma periódica mediante la inspección turística correspondiente.

3.2. La comunicación previa o declaración responsable para el inicio de la actividad. La piedra angular de intervención administrativa sobre establecimientos hoteleros la constituye la inicial autorización de apertura y clasificación que difiere accesoriamente en su ordenación entre unas y otras CC.AA. A partir de 2009, hay que tener en cuenta que, sin perjuicio de la responsabilidad que para el promotor turístico supone la denominada declaración responsable, el cumplimiento de los requisitos previstos de la legislación turística exige de los mismos requisitos. Dependerá de cada CCAA que se vayan sustituyendo las técnicas autorizatorias propiamente dichas por la mencionada declaración responsable, salvo en ciertos supuestos excepcionales previstos en la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Para obtener una clasificación provisional se han de aportar una serie de documentos acreditativos de circunstancias múltiples. No obstante, con la declaración responsable se sustituye la aportación documental por la declaración del promotor en el sentido de que “cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante la vigencia de la actividad”. Dicha documentación seguirá consistiendo en: - Memoria técnica en la que debe costar la situación urbanística, tipo de construcción, suministro de agua, capacidad, etc… - Planos a escala de distribución por planta y de fachada, Y para la obtención de la autorización de apertura, es precio aportar: - Documento acreditativo de la persona física o jurídica del titular de la explotación. - Proyecto técnico del final de obra firmado por facultativo competente. - Licencia municipal de actividad de carácter definitivo, licencia municipal de apertura y certificado final de obra - Cualesquiera otros documentos que apoyen la propuesta de clasificación del establecimiento en el grupo, modalidad y categoría pretendidos. En todo caso, la clasificación otorgada queda condicionada al mantenimiento de las condiciones y requisitos que en cada momento establezca la normativa. La revocación de la autorización no es una sanción, sino que es la resolución del incumplimiento de las condiciones en virtud de las cuales se otorgó dicha autorización. La dispensa de algunos de los requisitos y condiciones para permitirse una determinada clasificación y categoría del establecimiento hotelero se prevé en casitodas las legislaciones autonómicas. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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3.3. Las comunicaciones (intervenciones) administrativas posteriores a la apertura de los establecimientos hoteleros. La reglamentación administrativa deriva en actos administrativos de control del cumplimiento de los preceptos relativos a circunstancias que deben reunir los establecimientos. Si bien, ello deberá abordarse desde la Ley 17/2009, bajo la declaración responsable del promotor, en quien recae la responsabilidad de cumplir todos los requisitos para el adecuado ejercicio de su actividad. Así, deberán ser declaradas coo cumplidas, las siguientes: -

Normas y actos administrativos relativos a los precios en las que se exige el sellado, la comunicación digilenciada o el visado periódico. La Ad. tiene que validar estos precios que son de libre fijación por la empresa.

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Normas y actos administrativos relativos a las modificaciones estructurales o de ampliación, capacidad, instalaciones, servicios o características del establecimiento que obligan a la solicitud de autorización de la Ad. turística.

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Normas y actos administrativos relativos a la titularidad de los establecimientos o cese de la actividad que exigen asimismo recabar la previa autorización de la Ad. turística aportando la oportuna documentación.

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Normas relativas a la prestación de servicios de comida, bien para los clientes del establecimiento o para el público en general.

3.4. La actividad administrativa sancionadora sobre los establecimientos hoteleros. La remisión que las normas autonómicas reguladoras de los establecimientos hoteleros hacen a las leyes de disciplina y sanción turística es la regla común en la ordenación turística de la actividad sancionadora sobre los establecimientos hoteleros. La práctica criticable de la tipificación indirecta se ve aquí acrecentada por el hecho de tener que integrar en los tipos objetos de las infracciones turísticas en el ingente número de reglamentos que regulan estos establecimientos.


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Tema 7 – parte especial La oferta de turismo rural I.- la justificación de la oferta de turismo rural. (Examen) Ii.- tipología autonómica de oferta de turismo rural. Iii.- la actividad administrativa reglamentadora y limitadora en las empresas y establecimientos de turismo rural. 1.- las especificaciones técnicas previstas en las reglamentaciones autonómicas. 2.- la comunicación administrativa inicial para el ejercicio de la actividad turística rural. 3.- otras intervenciones administrativas posteriores. 4.- la dispensa administrativa del cumplimiento de determinados requisitos exigidos a los alojamientos de turismo rural. Iv.- el fomento del turismo rural. I. JUSTIFICACIÓN DE LA OFERTA DE TURISMO RURAL. (EXAMEN) La reciente regulación autonómica de esta nueva modalidad turística viene respondiendo básicamente a la necesidad de potenciar los recursos naturales y socioculturales del medio rural, no sólo incidiendo en la actividad alojativa, sino en todo un sector turístico que alcanza servicios y actividades conexos o complementarios, especialmente relacionados con el entorno natural y con el deporte y con el ocio. En esta concreta oferta turística, por ello, la interrelación entre el turismo y las exigencias medioambientales es más acusada, justificando la especial atención que este turismo merece a las AAPP y dando lugar a reglamentaciones específicas que ordenan esta modalidad turística, sin olvidar la regulación de las posibles ayudas financieras necesarias para el fomento y asentamiento de un producto turístico de calidad, objetivo prioritario y muy presente en casi la totalidad de las CCAA. De otro lado, es evidente que la previsión de la mayor incidencia de esta demanda por parte de los usuarios turísticos deriva de una mayor concienciación medioambiental puesta de manifiesto, entre otras iniciativas, en las líneas maestras del Libro Verde de la Comisión de la Comunidad Europea: “El papel de la Unión en materia de turismo y en los concretos proyectos de fomento turístico que la Unión viene manteniendo”. Otra de las causas a las que obedece la ordenación de esta nueva modalidad turística es el agotamiento de otras modalidades alojativas por las que venía caracterizándose, casi de forma exclusiva, la oferta turística alojativa de nuestro país. En el análisis más reciente de la actividad turística española, los principales productos turísticos locales se vinculan a esta nueva modalidad turística ligada al marco rural. No obstante, el crecimiento de esta oferta no es superior al de períodos anteriores y quizás en ello tenga algo que ver, de un lado, la confusión del usuario turístico en cuanto a los productos que se le ofrecen, no siempre diáfanos, así como la respuesta, quizá excesiva, de las legislaciones autonómicas hacia esta demanda rural creando múltiples categorías, modalidades y clasificaciones de alojamiento y de servicios de turismo rural. Desde la perspectiva privada, la complejidad y multiplicidad de requisitos para la creación de estas empresas ha ido, no obstante, de forma progresiva dificultando su propia generación por parte de los inversores.


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En consecuencia, la actividad administrativa derivada de las reglamentaciones autonómicas que en el marco de su propia ordenación se lleva a cabo, es múltiple en el turismo rural y reviste todas las formas conocidas. En este sentido, la actividad de inspección, como actividad de comprobación y de obtención de información anterior al ejercicio de la actividad limitadora, se pone de manifiesto con carácter previo a la obtención de la calificación turística rural y a lo largo del ejercicio de la actividad por parte del agente turístico cuando se producen determinadas modificaciones que pueden alterarla. La actividad sancionadora y de arbitraje no revisten, por el contrario, especial interés en este plano, ya que los reglamentos remiten casi de forma unánime a la ley general autonómica de ordenación turística o, más específica, de sanción y de disciplina. En todo caso, la presencia de la AAPP en la delimitación de las diferentes modalidades autonómicas de alojamiento y de oferta genérica de turismo rural se produce en muy diversos ámbitos, entre otros: •

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En la determinación o calificación del suelo en que se han de ubicar los alojamientos a través del planteamiento, así como su posible uso turístico. En la calificación de la naturaleza de la explotación: agrícola, ganadera o forestal a la que se han de dedicar los titulares de la oferta turística. En la calificación de determinados cascos urbanos como históricos-artísticos. En la definición de determinadas edificaciones de un área territorial como de valor arquitectónico rural en virtud del planteamiento. En la comprobación y certificación de la antigüedad de determinadas edificaciones.

II. TIPOLOGÍA AUTONÓMICA DE OFERTA DE TURISMO RURAL. Uno de los aspectos que reviste mayor complejidad en el análisis de esta materia consiste en integrar las muy diferentes categorías en que las CCAA pretenden clasificar la oferta de turismo rural, ya sea de carácter alojativo o no. Muchas de ellas entroncan directamente con otras modalidades diferentes de oferta turística: la hotelera, la de apartamentos o viviendas turísticas o, incluso, la de campamentos de turismo, pero siempre caracterizándose de modo especial por prestar el servicio en el marco rural más arraigado o típico de cada región. Cada CCAA trata de dar respuesta a sus especiales características histórico-artísticas, rurales, geográficas, climáticas, arquitectónicas y culturales en la creación de específicas categorías o modalidades de turismo rural. Por eso hay un tratamiento dispar a cada modalidad pero, en el plano del control administrativo, es común que la intensidad de intervención de la Administración autonómica sea muy similar en unas y otras categorías. Canarias: Distingue entre casa rurales y hoteles rurales. Casas rurales son los edificios de arquitectura tradicional canaria, normalmente aisladas y vinculadas con el campo, en suelo rústico o en el casco urbano pero de valor histórico-artístico. También lo son las casas solariegas familiares y edificios dependientes (cuadras, pajeros…) Y son hoteles rurales los inmuebles constituidos por una sola edificación y con una capacidad alojativa que no supere las 20 hab. Y, además, la ley canaria excluye las edificaciones posteriores a 1.950, las que están en un entorno desvirtuado, los albergues, campamentos y refugios…, así que se da unas modalidades alojativas diferentes y particulares. País Vasco: Los divide en: Apartamentos turísticos en los que encontramos los apartamentos turísticos situados en medios rural o arquitectura tradicional típica de la comarca. Viviendas turísticas vacacionales que son casas o construcciones prefabricadas o similares. Alojamientos en habitaciones o viviendas particulares. Casas rurales que son viviendas particulares caracterizadas por prestar servicios mediante un precio en un edificio ubicado en el medio rural y que responda a las arquitecturas tradicionales de montaña o propias del mismo. Alojamiento de agroturismo que constituye la prestación Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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de los servicios de alojamiento con o sin manutención, establecimientos ubicados en el medio rural.Hotel rural es el establecimiento hotelero situado en el medio rural con construcción de arquitectura tradicional. Camping rural que es la instalación en los anexos o pertenecidos de los caseríos integrados en explotaciones agrícolas y habitados regularmente, de tiendas, albergues móviles, caravanas u otros elementos transportables. Cantabria: Incorpora modalidades especiales de su propia tradición al turismo rural. Palacios y Casonas cántabras que son los alojamientos que se integran como tal modalidad en los inventarios oficiales del patrimonio histórico. Las Posadas de Cantabria responden a los alojamientos ubicados en inmuebles de tipología constructiva propia de las diferentes comarcas. Casas de labranza , son alojamientos situados en inmuebles que mantienen activas explotaciones agropecuarias. Viviendas rurales inmuebles independientes que responden a la tipología constructiva rural, totalmente o en apartamentos. Albergues turísticos, establecimientos para grupos o individuales que disponen de habitaciones ordinarias o literas y tienen actividades. Empresas de turismo activo, que son aquellas inscritas como tales que ofertan actividades de turismo activo y de aventura; o sea, excede de la oferta alojativa. Aragón: Habla de viviendas de turismo rural, que pueden ser de alojamiento compartido y no compartido y, dentro de estas últimas, se encuentran las denominadas casas de turismo rural y los apartamentos de turismo rural. Extremadura: Califica como alojamientos turísticos extrahoteleros a Las Casas rurales compartidas o no compartidas con distintas categorías. Agroturismo. Apartamentos rurales y Hoteles rurales. Andalucía: las modalidades que tiene son: Casas rurales, Establecimientos hoteleros y apartamentos turísticos rurales, complejos turísticos rurales y demás establecimientos turísticos. Y también habla de servicios turísticos con organización de actividades – bici, surf, senderismo, esquí acuático, montañismo, puenting, turismo ecuestre… Galicia: Los clasifica en 4 grupos: A) Pazos, Castillos, Monasterios, Casas grandes, Casas rectorales y otras singulares. B) Casas de aldea rústicas. C) Casas de labranza. D) Aldeas de turismo rural, en las que tiene que haber 3 casas en el mismo núcleo rural y deberán ofrecer la práctica de actividades de ocio y tiempo libre, además de otras complementarias. Islas Baleares: Distingue: Hotel rural como vivienda construida antes de 1.940 situada en terreno no urbanizable. Agroturismo: vivienda de antes de 1.960 situada en terreno no urbanizable. Turismo de interior: se entiende por tal la prestación de servicios turísticos por motivos vacacionales y mediante precio que se realicen en viviendas situadas en los cascos antiguos de los núcleos urbanos. Otras ofertas complementarias, que son aquellos servicios turísticos o de carácter general que se consideran de atracción turística para el esparcimiento. Castilla y León: Recoge, la Casa Rural en alquiler o compartida. Las Posadas, edificios con valor arquitectónico tradicional, histórico, cultura o etnográfico. Cataluña: La residencia-casa del payés se clasifican a su vez en tres grupos: Masías que son las edificaciones aisladas en el medio rural de antes de 1.950 que dan alojamiento y desayuno, como mínimo, y que se encuentran en el seno de una explotación agrícola, ganadera o forestal y el titular ha de residir en la propia finca. Casas de pueblo que son viviendas unifamiliares que se destinan a la prestación del servicio de alojamiento y desayuno, como mínimo; también son de antes de 1.950 y el titular ha de residir en la propia finca. Alojamientos rurales independientes: Son unidades integradas en una edificación preexistente en el medio rural, bien en núcleo o bien aislada; también de antes de 1.950. En esta comunidad también se regula el turismo vinculado a actividades deportivas y los requisitos y pruebas de monitores de empresas de organización de actividades deportivas. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Navarra: Simplifican las categorías en una única que es la Casa rural.

La Rioja: Se refiere a los establecimientos de turismo rural o casas rurales que pueden tener la modalidad de casas rurales de alquiler completo o compartido o por habitaciones. Valencia: Se distinguen diversas figuras: Casas rurales compartidas o en régimen no compartido, el titular ha de estar empadronado y desarrollar su actividad profesional en relación con la ganadería, agricultura, artesanía u oficios en el municipio. Acampadas en fincas particulares con vivienda habitada y son de máximo 10 personas, ó 3 tiendas o caravanas; se dispondrá de baño, lavadero y fregadero. Alojamiento en albergue turístico de uso colectivo, que es una modalidad de turismo rural, con o sin servicios complementarios, en habitaciones compartidas. Castilla-La Mancha: Se distinguen en Ventas, Casas Rurales, Alojamientos Rurales, Albergues, Complejos de Turismo Rural y Explotaciones de agroturismo. Asturias: Se prevén tres tipos de alojamientos de esta tipología: Hoteles rurales, Casas de aldea y Apartamentos Rurales. Y se recoge la novedosa figura de los Núcleos de turismo rural que, además de prestar el servicio de alojamiento, responde a un proyecto de explotación empresarial y se ubica en áreas geográficas homogéneas que reúnen ciertos requisitos. Murcia: Se denominan Alojamiento turístico especial en zonas de interior que se encuentran ubicados fuera del litoral y cascos urbanos, situados en edificaciones de carácter no convencional con respecto al alojamiento hotelero y extrahotelero (residencias de campo, molinos, almazaras, viviendas en huertos…) Madrid: En 2.005 se regula por primera vez en esta comunidad este tipo de establecimientos estableciendo tres modalidades: Hotel rural, Casa rural y Apartamentos de turismo rural.

III. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA REGLAMENTADORA Y LIMITADORA EN LAS EMPRESAS Y ESTABLECIMIENTOS DE TURISMO RURAL. 1. Las especificaciones técnicas previstas en las reglamentaciones autonómicas. Como no existe uniformidad en la tipología de alojamientos de esta naturaleza en las diferentes CCAA, no es fácil que exista tampoco uniformidad de unas a otras CCAA respecto a las técnicas de intervención. En cada CCAA se exigen distintos requisitos técnicos y, además, difieren dentro de cada reglamentación según su clasificación y calificación. Cada Ad. autonómica opta por un sistema de intervención diferente. El objetivo de esta normativa limitadora consiste en el control administrativo de su cumplimiento, para lo cual, se utiliza la comprobación documental y la inspección previa. Las circunstancias técnicas versan sobre exigencias que inciden en terrenos competenciales muy diversos. Así, por ejemplo, se pueden plantear requisitos alojativos de: equipamiento mínimo (camas, cuartos de baño…), zonas comunes (comedores, jardines…), zonas de servicios (cocinas, lavado de ropa…). Y, también, de infraestructuras, como instalaciones (agua caliente, calefacción, ventilación, basuras, iluminación, teléfono…), comunicaciones (escaleras, pasillos…), servicios al cliente (consejería, recepción, limpieza…).

2. La comunicación administrativa inicial para el ejercicio de la actividad turística rural. Hasta la ley 17/2009, de 23NOV, lsobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, la valoración del cumplimiento de las exigencias reglamentarias exigía de una declaración de voluntad administrativa expresada normalmente a través de la técnica autorizatoria, en virtud de la cual la Ad. se Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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pronunciaba sobre el cumplimiento, incumplimiento o defecto de cumplimiento de los requisitos por parte de quienes soliciten constituir una empresa de esta naturaleza. Sin embargo, dicha Ley, modifica este sistema, simplificándolo y trasladando la responsabilidad del cumplimiento de las exigencias turísticas al promotor a través de la declaración responsable, según la cual, cumpliéndose los mismos requisitos, la Ad. ya no habrá de intervenir a priori mediante técnica alguna que limite la libertad de establecimiento. Por otro lado, la Ad. tampoco se hace responsable de comprobar ese cumplimiento para el establecimiento ni el ejercicio de la actividad. Si posteriormente la Ad. comprobara inexactitud o falsedad en cualquier dato, documento, etc., de carácter esencial, que se hubiera aportado o del incumplimiento de los requisitos señalados en la legislación vigente, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar (art. 7.2. Ley 17/2009). En todo caso, la técnica administrativa inicial o declaración responsable constituye una técnica integradora de otros actos administrativos que el interesado ha de recabar previamente, puesto que para su otorgamiento el interesado ha de haber solicitado, obtenido y aportado a la Ad. turística todos los actos y documentos que se le exigen: - Hallarse inscrito en el Registro de empresas - Disponer de autorización previa al ejercicio de la actividad - Informe vinculante y autorización de la Consejería competente en materia de conservación de la naturaleza cuando el alojamiento esté enclavado en espacios naturales protegidos... - Licencia municipal de edificación en caso de que se hayan realizado obras de edificación, reforma o modificación del inmueble (Canarias). En algún caso se exige también seguro de responsabilidad civil para cubrir los riesgos de los clientes, pudiéndose sustituir, normalmente, por otra póliza de carácter colectivo que esté suscrita por agrupaciones de establecimientos de alojamiento rural, siempre que cubra los mismos riesgos (Galicia).

3. Otras intervenciones administrativas posteriores. Las disposiciones reglamentarias autonómicas prevén otras diversas intervenciones administrativas que son las autorizaciones de tracto sucesivo con distinto grado de intensidad en la técnica de intervención. El cumplimiento de todas ellas deberá integrarse en la declaración responsable de la Ley 17/2009. Se refieren estas otras intervenciones a: -

Distintivos y publicidad. Es normalmente obligatorio exhibir en la entrada una placa normalizada, indicando la modalidad en que se halle clasificada.

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Información sobre la ocupación. Deben remitir a la Ad. competente en un plazo determinado información sobre la ocupación a efectos estadísticos.

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Control de entradas y salidas de huéspedes.

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Comunicaciones de modificaciones por obras. Se ha de comunicar a la Ad. competente porque puede necesitarse autorización previa.

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Comunicación de los periodos de apertura. Se comunicará el periodo del año siguiente, porque se prevén periodos mínimos de apertura.

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Sellado de precios. Se exige a efectos de información y se deberá presentar el original a la Ad. turística competente para su sellado y deberá quedar expuesta en lugar visible


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Hojas de reclamación y Libro de Inspección. El establecimiento ha de contar, obligatoriamente, con estos documentos, de lo contrario incurre en infracción.

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Camas supletorias y otras modificaciones alojativas. Camas supletorias y cunas para menores y de carácter gratuito.

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Cese de actividad. Los titulares están obligados a comunicar a la Ad. correspondiente el cese de su actividad turística.

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Cambio de titularidad de la empresa. En el caso de Cataluña, además, es porque se necesita autorización.

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Información a los efectos de datos estadísticos y promocionales. Se facilitarán a la Ad. competente.

Todo esto configura una relación jurídica constante entre la Ad. y la empresa que responde al objetivo de la prestación del servicio en las condiciones que se consideran más óptimas, sobre todo si se tiene en cuenta el nivel de ayuda económica que reciben muchos de estos agentes y que exige un control administrativo posterior para comprobar verdaderamente el destino del incentivo económico.

4. La dispensa administrativa del cumplimiento de determinados requisitos exigidos a los alojamientos de turismo rural. (EXAMEN) El aspecto que más destaca en el conjunto de la valoración de las reglamentaciones turísticas autonómicas en esta materia de turismo rural es el de la dificultad específica de que los interesados puedan cumplir adecuadamente los innumerables requisitos administrativos que se les imponen. Esta circunstancia es la que justifica que las diferentes reglamentaciones prevean la dispensa de algunos de los mismos (de superficie, de dimensiones, e incluso de condiciones previstas reglamentarias). Sin embargo, plantea un problema interpretativo que, al no estar previstas en las leyes de ordenación turística, podrían ser nulas por ser contrarias al principio de igualdad constitucional y al principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, según el cual: “las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango”. El hecho de que no estén recogidas las dispensas de los requisitos no obsta para que la Ad. no deba exigir a todos los administradores el cumplimiento de dichos requisitos de igualdad. Casos paradigmáticos se dan en Extremadura y Valencia que introducen el elemento de la ponderación global de los requisitos, lo que supone otorgar un poder altamente discrecional a las Ad. respectivas. Todo esto lo que alienta son resoluciones administrativas de otorgamientos de dispensas prácticamente sin limitación alguna.

IV. EL FOMENTO DEL TURISMO RURAL.

(EXAMEN)

A esta específica actividad administrativa se refieren, con mayor o menor lujo de detalles, casi todas las reglamentaciones autonómicas. El direccionamiento político en materia de turismo apunta a esta nueva fórmula ante el agotamiento de otras modalidades de oferta alojativa, como es la hotelera. Casi todas las Exposiciones de Motivos de las normas reguladoras remiten al fomento del turismo rural como justificación de la propia reglamentación de la materia; pero, además, el propio fomento del turismo rural ha condicionado muchas de las obligaciones e intervenciones administrativas que con el tiempo se han ido imponiendo de forma reglamentaria a las empresas y establecimientos de turismo rural. El interés por Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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obtener ayudas económicas mediante la simulación del ejercicio de la actividad turística ha obligado a prever diversas fórmulas de intervención administrativa que tratan de garantizar que el fomento del turismo rural es una realidad y no una obtención fraudulenta de fondos. Por ello, las últimas reglamentaciones son más exigentes con las empresas que pretenden obtener o han obtenido ya estas ayudas, que son compatibles con las que concedan otros organismos. Así, en Extremadura se concreta qué actuaciones pueden ser objeto de subvención. Y está previsto como infracción el hecho de destinar la ayuda para finalidad distinta para la que fue otorgada.


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Tema 8 – parte especial La intervención administrativa sobre otros agentes turísticos alojativos I.- los apartamentos y viviendas turísticas vacacionales. 1.- conceptos y modalidades comunes. 2.- modalidades de apartamentos y viviendas turísticas. 3.-régimen de intervención administrativa sobre los apartamentos y viviendas turísticas vacacionales. A.- la nueva libertad de establecimiento de apartamentos y viviendas turísticas. (la intervención registral como técnica autorizatoria? ) B.- intervenciones administrativas de tracto sucesivo. C.- la actividad administrativa sancionadora ejercida sobre los apartamentos y viviendas turísticas. ii.- los campamentos de turismo. 1.-tipología de los campamentos de turismo. 2.- la intervención administrativa sobre los campamentos de turismo. A.- la actividad reglamentaria sobre los campamentos de turismo. B.- la intervención administrativa de limitación originaria sobre los campamentos de turismo A.- campamentos públicos. B.- campamentos privados. C.- áreas de acampadas y acampadas libres. C.- otras intervenciones administrativas sucesivas 3.- el fomento de los campamentos de turismo. 4.- la intervención sancionadora turística sobre los campamentos de turismo. Iii.- campamentos juveniles, albergues y refugios. 1.- tipología de este tipo de establecimientos turísticos. 2.- régimen de intervención administrativa sobre estos alojamientos turísticos. A.- intervención reglamentaria. B.- la intervención administrativa limitadora inicial. C.- otras intervenciones. Iv.- la modalidad alojativa de aprovechamiento por turno de bienes inmuebles de uso turístico. V.- las denominadas ciudades de vacaciones.

I. LOS APARTAMENTOS Y VIVIENDAS TURÍSTICAS VACACIONALES. (EXAMEN) 1. Conceptos y modalidades comunes. Este tipo de alojamientos se definen en virtud de diferentes notas, tales como su carácter turístico, empresarial o habitual en el sector de la actividad alojativa. La legislación estatal acoge todas sus notas Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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definitorias considerando que se configuran como turísticos los bloques o conjuntos de villas, chalés, bungalows y similares que sean ofrecidos empresarialmente en alquiler, de modo habitual, debidamente dotados de mobiliario, instalaciones, servicios y equipos para su inmediata ocupación, por motivos vacacionales o turísticos. Sólo este tipo de alojamientos recibirá la denominación oficial de apartamentos turísticos. El apartamento turístico puede ser ofrecido en dos modalidades: por bloques o conjuntos, entendiéndose como bloque el edificio integrado por apartamentos que se ofrece en su totalidad bajo una sola unidad empresarial; y conjunto, el agregado de apartamentos turísticos situados en uno o varios edificios y/o bungalows, villas, chalés o similares que se ofrezcan como alojamientos turísticos bajo una sola unidad empresarial de explotación. La vivienda turística vacacional no tiene la consideración de apartamento turístico al tratarse de unidades aisladas de apartamentos, bungalows, villas, chalés y similares y, en general, cualquier vivienda que, con independencia de sus condiciones de mobiliario, equipo, instalaciones y servicios, se ofrece en régimen de alquiler por motivos vacacionales o turísticos. Esta modalidad, sin embargo, ha ido desapareciendo como consecuencia de la ordenación autonómica de modalidades específicas de viviendas turísticas en el entorno rural. En las normas autonómicas se prevé la obligación de cumplir con unos requisitos técnicos y administrativos que varían de unas modalidades y categorías a otras, configurándose de forma diferente lo que se denominan servicios mínimos, comunes y complementarios que han de prestar cada una de estas empresas.

2. Modalidades de apartamentos y viviendas turísticas. -Andalucía: Distingue junto a los establecimientos hoteleros, la modalidad de establecimientos constituidos por bloques o conjuntos de apartamentos y conjuntos de villas, chalés, bungalows y similares que son ofrecidos empresarialmente en alquiler de modo habitual y mediante precio. -Asturias: Regula, exclusivamente, apartamentos turísticos que pueden ser de bloque o de conjunto con las categorías de lujo, primera, segunda y tercera expresadas mediante el logotipo de llave. -Islas Baleares: La ley no prevé las modalidades o regímenes de explotación de estos establecimientos, deja su regulación el Plan Sectorial de Ordenación. -Canarias: Es la CC.AA. que ofrece regulación más detallada a esta modalidad alojativa. Prevé modalidades distintas de las estatales, entre ellas: - Apartamento, que es un edificio con entrada común. Puede ser de 1 a 5 estrellas. – Estudio: En el que la cocina, salón y dormitorio son una misma pieza. – Bungalow: Unidades alojativas que pueden ser adosadas, de 3 a 5 llaves y con zonas ajardinadas para los clientes. – Villa: De 4 a 5 llaves, con entrada independiente, aislada y rodeada de jardines. Pueden estar en bloque, o conjunto o unión de conjuntos. -Cataluña: Actualmente no establece modalidades y categorías, sino mecanismos de intervención administrativa. En su normativa se habla de empresa explotadora que puede estar constituida por personas físicas o jurídicas y que pueden explotarse los establecimientos de forma profesional o empresarial. -La Rioja: Regula con las modalidades de bloque, conjunto o unidad de explotación. Todos ellos de 1 a 3 llaves. -Valencia: Recoge sólo la figura del apartamento turístico, no de vivienda turística. Y como modalidades tiene apartamentos, villas, chalés, bungalows o similares.


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3. Régimen de intervención administrativa sobre los apartamentos y viviendas turísticas vacacionales. 3.1. La nueva libertad de establecimiento de apartamentos y viviendas turísticas La técnica administrativa de intervención inicial sobre esta modalidad alojativa ha venido siendo, con carácter general en las legislaciones estatal y autonómica, la de la inscripción registral. No obstante, la libertad de establecimiento prevista en la Ley 17/2009, como consecuencia de la trasposición de la Directiva comunitaria del año 2006, habrá de ir sustituyendo de forma progresiva cualquier intervención autorizatoria por la mera declaración responsable del promotor. El registro es un medio de información administrativa, necesario para llevar un control, aunque sea de dichas declaraciones responsables. Históricamente, en otras modalidades de alojamiento turístico lo común ha sido la exigencia de una previa autorización administrativa de apertura y de clasificación. Sin embargo, en los apartamentos y viviendas turísticas no ha sido así, aunque de forma progresiva las legislaciones autonómicas reguladoras de los apartamentos turísticos han ido recogiendo la exigencia de autorización que ahora deberá de nuevo transformarse en una declaración responsable del promotor del proyecto. La legislación andaluza acoge la figura del registro provisional y definitivo del proyecto y de la categoría. En Asturias se acoge la autorización de apertura y clasificación y la inscripción posterior. En Canarias, simplemente, se exige la autorización de apertura y clasificación. En Cataluña se exige la inscripción registral, sin perjuicio de la fianza. En Valencia se exigen ambas técnicas: la inscripción de la empresa explotadora y la posterior autorización de apertura y clasificación.

3.2. Intervenciones administrativas de tracto sucesivo. Las intervenciones administrativas sobre apartamentos y viviendas turísticas se refieren, como en otras modalidades alojativas, a los precios, publicidad e exhibición de placas, personal, cambios de titularidad, cese, modificaciones estructurales, registros de clientes, entre otras. No obstante, aunque estos requisitos deban seguir cumpliéndose, la técnica autorizatoria deberá sustituirse por la declaración responsable del promotor. En relación con el personal se pone de manifiesto, quizá con mayor intensidad que en otras modalidades alojativas, la exigencia de que figure un responsable. Así, por ejemplo, en la norma canaria se exige que los apartamentos turísticos cuenten con un Director con la titulación exigida en la normativa vigente. Quizás, lo más destacable, en cuanto a la actividad administrativa se refiere, sea la exigencia de comunicación preceptiva de los contratos privados, que deberá igualmente sustituirse por la declaración responsable al efecto. Se trata de una intervención reguladora que se articula en los preceptos relativos a los contratos privados suscritos entre las empresas explotadoras de los apartamentos y viviendas turísticas y los usuarios turísticos. Con el objetivo de la defensa del consumidor turístico, algunas legislaciones autonómicas prevén la exigencia de que estas relaciones consten en un contrato escrito por el que “libremente” las partes determinen sus condiciones. Esta circunstancia debe ser comunicada, preceptivamente, a la Ad. competente mediante la presentación de un escrito conjunto que ha de ajustarse a un modelo reglamentariamente establecido. Es una gran intervención administrativa sobre el D. privado: los contratos entre particulares.

3.3. La actividad administrativa sancionadora ejercida sobre los apartamentos y viviendas turísticas. Quizás por la actualización de esta normativa en relación con la de otros alojamientos turísticos, como son los hoteleros, sea que no hay un incumplimiento tan explícito del principio de legalidad sancionadora. Las normas se remiten a las leyes de disciplina de la materia, por lo que es obvio que estamos ante una Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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tipificación indirecta de las conductas al verse integrados los tipos objetivos de dichas infracciones administrativas por diferentes regulaciones.

II. LOS CAMPAMENTOS DE TURISMO. 1. Tipología de los campamentos de turismo. (EXAMEN) Los campamentos de turismo se agrupan de forma más simple que los establecimientos hoteleros, ya que no suelen tener modalidades ni especialidades (salvo en Andalucía). Las normas que ordenan la materia se refieren, exclusivamente, a dos tipos de campamentos de turismo: los públicos y los privados (salvo Andalucía que tampoco los distingue así). Son campamentos de turismo aquellos debidamente delimitados y acondicionados para facilitar la vida al aire libre, en los que se pernocta bajo tienda de campaña, en remolque habitable o en cualquier elemento similar fácilmente transportable. Los campamentos públicos son aquellos que pueden ser utilizados por cualquier persona, mediante precio, con las categorías de lujo, primera, segunda y tercera; y son campamentos privados los instalados por corporaciones y organismos públicos y los instalados por entidades privadas para uso exclusivo de sus miembros o asociados. Normalmente, la utilización de sus campamentos por quienes no son miembros o socios de la entidad da lugar a que sean considerados públicos y se les aplique diferente regulación. Quedan excluidos de esta modalidad alojativa determinadas fórmulas específicas por cada legislación en particular. Estas exclusiones suelen ser: albergues, centros de colonias, campamentos juveniles o cuando haya contratos superiores a seis meses. Así, también aparecen prohibiciones específicas, como la de que no se pueden establecer en ramblas, lechos secos de ríos, lugares insalubres o peligrosos, a menos de determinados metros de monumentos o conjunto histórico-artísticos, industrias molestas, insalubres, nocivas; y, en general, en aquellos lugares que están afectados por prohibiciones o limitaciones o por servidumbres públicas. -Ordenación estatal: Los regula en públicos y privados. -Andalucía: Los clasifica en categorías como lujo, primera, segunda y tercera. Y en modalidades como: playa, rural, ciudad o carretera. - Aragón: Distingue en acampadas itinerantes, de alta montaña, colectivas y científicas. -Asturias: Habla de campamentos y, en particular, de: los campamentos públicos que clasifica en: lujo, primera, segunda y tercera categoría; de las acampadas rurales -como instalaciones de tiendas o caravanas en terrenos pertenecientes a casas rurales habitadas permanentemente; y de las acampadas de montaña y las acampadas itinerantes. -Islas Baleares: Habla de los campamentos a la hora de establecer los requisitos para otorgarles las categorías de lujo, primera, segunda y tercera. Se prevé la posibilidad de la acampada libre como itinerante, respetando los derechos de propiedad. -Cantabria: Se refiere a los campamentos públicos como espacios de terreno debidamente delimitados, acondicionados y dotados de las instalaciones y servicios que para las diferentes categorías se establecen, destinados para su ocupación temporal por personas que pretenden hacer la vida al aire libre mediante albergues móviles, tiendas de campaña, caravanas u otros elementos transportables. Pueden ser de lujo, primera, segunda y tercera, grafiados con la silueta de una tienda de campaña. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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También existe la acampada libre controlada. -Castilla y León: Regula los campamentos públicos de turismo. Excluye los campamentos pertenecientes a instituciones cuyo uso sea para sus miembros, que serían privados. Las categorías en esta comunidad son: lujo, primera y segunda. -Castilla-La Mancha: Regula los campamentos públicos, privados y acampadas libres, si bien luego todas las disposiciones hablan de los públicos y las categorías que distingue son: lujo, primera, segunda y tercera. -Cataluña: Ordena los campamentos exigiendo muchos requisitos y distinguiendo entre campamentos públicos, privados y acampadas libres, incluso ha ido intensificando sus requisitos, clasificando los públicos como de lujo, primera, segunda y tercera. Apareció también el camping-masía como modalidad pública, pero terminó por desaparecer por el incremento continuado de establecimientos de camping en el interior de la región y para poder mantener los estándares mínimos de calidad en la oferta. -Extremadura: Recoge los campamentos públicos con las modalidades: lujo, primera, segunda y tercera; y campamento privado al que se le aplica además de sus normas propias, las relativas a los requisitos administrativos de apertura y cierre y condiciones generales de los campamentos públicos. Los privados no se clasifican por categorías. Y se ordena la acampada fuera de los campamentos, pero queda prohibida en determinados terrenos. -Galicia: En esta comunidad se exigen unas determinadas superficies mínimas para la instalación de campamentos de turismo y, asimismo, establece pormenorizadamente los requisitos y condiciones mínimas que han de reunir las construcciones fijas, distinguiendo entre las construcciones de carácter permanente y las prefabricadas tipo cabaña, bungalow o Mobile-home. - La Rioja: Habla de las categorías de lujo, primera y segunda y la optativa de campamento “temático” cuando responda a un tema específico, como cultural, deportivo o naturaleza y se les identifique del resto de establecimientos. -Madrid: Se distinguen los campamentos de uso público de los campamentos de uso privado, ajustándose sus conceptos a los estatales de campamentos públicos y privados. Murcia: Ordena los campamentos públicos en lujo, primera, segunda y tercera. -Navarra: Para la implantación de campamentos turísticos de uso público, se necesita suelo no urbanizable y que no esté parcelado. Se necesitará un Plan Especial para incluir en un municipio un campamento de turismo. Se presentará una Memoria con las razones turísticas, ambientales y recreativas, descripción de valores y recursos y categorías entre otras. Se necesita un estudio de afecciones ambientales; normas de protección de los valores naturales y urbanos; previsiones económicas para la instalación del campamento; aval bancario. -País Vasco: Distingue los campamentos de turismo propiamente dichos, que son los campamentos públicos del resto de las CC.AA., y que estos se catalogan en categorías de lujo, primera, segunda y tercera. También están las acampadas especiales entre las que se distinguen: los campings rurales y en zonas naturales. Se regulan también los campamentos privados au que de forma escasa, como en el resto de autonomías. -Valencia: Se regula desde 2.002 modificado en 2.005.


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2. La intervención administrativa sobre los campamentos de turismo. (EXAMEN) 2.1. La actividad reglamentaria sobre los campamentos de turismo. No hay un criterio uniforme de las CC.AA. en cuanto a los cauces y técnicas administrativas a utilizar en el control de los diversos establecimientos de alojamiento turístico. La intervención originaria de la Ad. autonómica sobre los campamentos de turismo es de tipo reglamentario y, a veces, deriva en normas que no se concretan en posteriores actos administrativos y cuyo cumplimiento se controla por parte de la Ad. a través de la genérica inspección de: placas distintivas, paneles de información, facturas, etc. Los cámpings públicos tienen la naturaleza de ser establecimientos públicos y, por tanto, son de libre utilización por cualquier persona de acuerdo con las condiciones establecidas en las normas, quedando prohibida cualquier discriminación. No obstante, pueden no admitirse, o ser expulsadas con ayuda de los agentes de la autoridad competente, si fuese necesario, las personas que incumplan los reglamentos de régimen interior, las normas lógicas de la buena convivencia social o que pretendan entrar en el camping con una finalidad distinta de esta actividad. La ordenación de la actividad de restaurantes, bares o cafeterías que se integran en los campamentos de turismo se remiten normalmente por estas normas a las suyas propias de hostelería. Determinadas normas imponen a las empresas o particulares interesados la obligación de recabar un acto administrativo favorable que reviste diferente naturaleza, según el objeto sobre el que recaiga la técnica: precios, modificaciones o cambios de titularidad.

2.2. La intervención administrativa de limitación originaria sobre los campamentos de turismo. A) Campamentos públicos. La autorización inicial de apertura y clasificación constituye la intervención administrativa angular en todo el sistema de ordenación de los campamentos de turismo. Navarra es una excepción y, en su Decreto Foral, establece dos tipos de actividades administrativas limitativas sobre los campamentos de turismo:Las de índole urbanística, que integran a su vez, o bien la obtención de autorización administrativa, o bien la aprobación de un Plan Especial y - Las de índole turística, que se centran en la exigencia de una autorización y clasificación definitivas, que pueden ir precedidas de una información y clasificación previa, de carácter provisional. La autorización de apertura de esta clase de campamentos reviste diferentes modalidades, según la legislación autonómica de que se trate: En Castilla-La Mancha se exige la aprobación del proyecto antes de iniciar las obras y la posterior autorización de apertura. A la solicitud de aprobación del proyecto, el solicitante ha de acompañar, para acreditar circunstancias que ponen de relieve una mayor preocupación medioambiental y urbanística: -Memoria descriptiva de las características de la instalación a la que se ha de adjuntar plano de situación y plano del campamento. -Certificación municipal acreditativa de la clasificación del suelo y sus usos. -Copia del acuerdo de autorización de construcción e instalaciones en suelo no urbanizable emitido por la Comisión Provincial de Urbanismo. -Proyecto técnico del conjunto de edificaciones e instalaciones que componen el campamento con sus accesos, urbanización interior e infraestructuras. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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-Estudio de impacto ambiental. Las Delegaciones provinciales de Industria y Turismo, recibida la solicitud y el proyecto técnico, remiten un ejemplar a diversos organismos para que emitan informes no vinculantes: - Al Ayuntamiento - A la Delegación Provincial de Sanidad - A la Delegación Provincial de Agricultura. En Cantabria, antes de solicitar la autorización de apertura y clasificación definitivas, se prevé solicitar, obligatoriamente, la clasificación provisional. Una vez autorizada la instalación, se procede de oficio a la inscripción en el Registro Oficial de Cámpings de Cantabria, asignándole un número que se debe mencionar en cualquier escrito. Extremadura también exige la previa autorización de instalación y la autorización de apertura, sin perjuicio de la inscripción de oficio. En Castilla-León se exige autorización y clasificación de apertura y la inscripción de oficio. El País Vasco, a efectos de la exigencia de autorizaciones, diferencia: -Los campamentos de turismo, a los que exige la autorización previa de instalación y posterior autorización de apertura y registro. -Las acampadas especiales, según sean camping rurales -a los que se exige la autorización y requisitos propios de los establecimientos de turismo rural-, o acampadas en zonas naturales -a las que exige autorización de instalación, autorización de apertura y registro, aunque con la aportación de datos y documentos diferentes que operan un mayor control del entorno que en los campamentos ordinarios de turismo. En la legislación estatal se exige, para la creación de campamentos de turismo, la aprobación de un Plan Sectorial que corresponde a las Corporaciones Locales y a los órganos de la Ad. con competencia en materia de campamentos de turismo. Acordada la aprobación inicial, se somete a información pública, dando audiencia a las Corporaciones Locales a cuyo territorio afecte. A la vista de las alegaciones, la Ad. competente adopta la decisión. Según la norma estatal para la ejecución de proyectos de campamentos de turismo es necesario que si existe Plan Sectorial aprobado, éstos sean conformes a dicho plan. Asimismo, es necesario que esté aprobado el planeamiento urbanístico y que sea de conformidad a él y que el proyecto sea autorizado, a efectos turísticos, por la Ad. turística competente en la materia y, a efectos urbanísticos, cuando la instalación haya de ser ubicada en suelo no urbanizable o urbanizable no programado. Todas estas categorías deberán adaptarse en cada Comunidad a las normas previstas sobre el suelo, al margen del posible carácter supletorio de las normas estatales.

B) Campamentos privados. El control administrativo de los campamentos privados es de menor intensidad, ya que la mayoría de las CC.AA. prevén la técnica más leve de intervención que es la simple comunicación. También están las CC.AA. que exigen a esta modalidad de campamentos similares requisitos administrativos y de condiciones infraestructurales mínimas que a los campamentos públicos.

C) Áreas de acampada y acampadas libres. Respecto a las áreas de acampada o libres acampadas, normalmente las legislaciones autonómicas exigen autorización previa, que han de solicitar las Corporaciones Locales u otros entes públicos para su Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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organización con atenuación de los requisitos exigidos a los campamentos públicos. Una vez que se terminan las obras, y previa aportación de certificación sobre las condiciones higiénico-sanitarias del área, potabilidad del agua y tratamiento de aguas residuales, la Ad. expide, si procede, certificado de conformidad autorizando el funcionamiento y apertura al público, como en Andalucía. Algunas normas autonómicas prevén en sus preceptos la posibilidad de dispensa de algunos de los requisitos establecidos reglamentariamente para su autorización, esto es así en Castilla y León, País Vasco, y Valencia. Andalucía, salvo excepciones, y La Rioja prohíben la acampada libre, entendida como la instalación de albergues móviles, caravanas, tiendas de campaña u otros elementos análogos, y Aragón establece diversas prohibiciones de ubicación.

2.3. Otras intervenciones administrativas sucesivas. Tras la apertura y funcionamiento, las normas autonómicas imponen un control mediante la exigencia de recabar de la Ad. otros actos administrativos que se refieren a diferentes extremos: precios, modificaciones estructurales o de infraestructura esencial, cambios de titularidad, etc, La naturaleza de estos actos varía desde la simple comunicación hasta la autorización en este sentido.

3. El fomento de los campamentos de turismo. Algunas CCAA reflejan brevemente en sus normas la específica actividad administrativa de fomento de estos alojamientos turísticos. Esta actividad es básicamente promocional y no tanto de incentivo económico como sucede con los establecimientos y actividades de turismo rural que se consideran más aptas para el actual desarrollo turístico. Extremadura es una de las CC.AA. que se refiere explícitamente a ella, previendo una actividad promocional estableciendo una específica publicidad para la difusión de estos alojamientos en los medios adecuados, así como la edición de una Guía de cámpings de Extremadura. Además, establece la prohibición de utilizar estas denominaciones sin el previo cumplimiento de los requisitos establecidos reglamentariamente o la afirmación de que “todas las actividades relacionadas con el fomento y desarrollo del cámping y, especialmente, de los clubes o asociaciones de campistas” tengan la consideración de turísticas.

4. La intervención sancionadora turística sobre los campamentos turísticos. Con carácter general, las normas autonómicas sobre campamentos se remiten a las leyes autonómicas de disciplina y sanción turística o a las propias de ordenación turística, cuando tratan de integrar la reglamentación de los campamentos de turismo en los tipos objetivos de las infracciones turísticas de forma indirecta.

III. CAMPAMENTOS JUVENILES, ALBERGUES Y REFUGIOS. (EXAMEN) 1. Tipología de esta modalidad de alojamientos turísticos. (EXAMEN) Tampoco en este campo existe uniformidad normativa, al igual que en los campamentos de turismo. El calificativo de “juvenil” hace que sean asumidas por la Ad. de Cultura de las correspondientes CCAA y que, por tanto, a la Ad turística se le deje un papel ciertamente residual sobre ellos, lo que no deja de ser criticable dada la importancia de esta fórmula alojativa, sobre todo entre la juventud. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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La legislación estatal ha sido muy parca con la legislación de albergues y paradores. Con el nombre de parador o albergue “sólo podrán ser abiertos al público los establecimientos que para hospedaje de viajeros organice la Dirección General de Turismo quedando prohibidos a los demás industriales…” La organización estatal de los campamentos, albergues, centro de vacaciones, colonias y marchas juveniles se articula mediante el Decreto 1974. Su creación requería de la autorización del Gobernador Civil de la provincia y, en la medida en que asimismo esta materia fue transferida a las CCAA., dicha norma, con sus adaptaciones constitucionales y legislativas, tiene un simple valor supletorio de las Comunidades que no han ordenado la materia o lo han hecho de forma deficiente. -Andalucía: Los ordena mediante Decreto. - Aragón: Define a los albergues como aquellos establecimientos en los que, cumpliendo lo preceptuado al efecto…, de forma habitual y profesional y mediante precio, se faciliten servicios de alojamiento en habitaciones de capacidad múltiple, con o sin otros servicios complementarios. Los refugios son los que, además, se encuentran situados en zonas de montaña o alta montaña, sin acceso rodado, o en pista o senda, son edificios aislados o están orientados a facilitar el acceso a actividades de montaña o deportivas. -Asturias: Regulando las actividades juveniles al aire libre, se refiere a las diferentes modalidades: campamentos, colonias, acampadas itinerantes y campos de trabajo exigiendo la obtención de una autorización principal, el cumplimiento de requisitos sanitarios y la obtención de diversas autorizaciones administrativas complementarias. -Cantabria: Esta comunidad regula exclusivamente los denominados campamentos juveniles, si bien extiende la ordenación de los mismos a albergues, colonias y campos de trabajo. Dentro del campamento juvenil están los campamentos estables, controlados e itinerantes; cada uno con su regulación específica. -Castilla-La Mancha: Define esta comunidad al albergue juvenil como el establecimiento público o privado reconocido por la Ad. regional que, con carácter temporal o permanente, sirve de estancia para personas provistas del carnet internacional de alberguista. Es más un reconocimiento oficial por la Consejería que una regulación. -Castilla y León: Ordena la ocupación de las instalaciones gestionadas por la Dirección General de Deportes y Juventud: albergues permanentes y de temporada, residencias y campamentos juveniles. También se regula la organización de las actividades al aire libre, recoge limitaciones de tipo estructural y naturaleza turística en esta modalidad alojativa. -Cataluña: Regula las casas de colonias y albergues de juventud, entendiéndose por las primeras todo edificio que de forma permanente o temporal se destine a dar alojamiento a grupos participantes en actividades educativas en el tiempo libre infantil y juvenil. Albergue de juventud es todo edificio que de forma permanente o temporal se destine al cobijo y lugar de estancia para niños, jóvenes y para todas aquellas personas provistas de carnet de alberguista, con objeto de dormir una o más noches como lugar de paso en su itinerario, o bien en el marco de una actividad. -Extremadura: Ordena el uso de instalaciones juveniles, albergues y campamentos propiedad de esta comunidad. Trata de regular el régimen de solicitudes relacionadas con estos alojamientos por parte de asociaciones juveniles, Aytos, Asociaciones de emigrantes, etc… La Ad. regula los usos de la instalación pero no prevé condiciones, infraestructuras o servicios mínimos. -Galicia: Regula mediante las modalidades de campamentos, albergues, residencias, centros y demás instalaciones de juventud gestionadas por la consejería de la juventud, pero no hay un desarrollo de estos alojamientos a sus efectos turísticos.


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-La Rioja: Regula los albergues turísticos y excluye a los albergues juveniles (que quedan sujetos a la red de albergues juveniles) y también a los establecimientos con alojamientos en habitaciones múltiples en los que la contraprestación es voluntaria y asimismo aquellos en los que el alojamiento se produce en habitaciones colectivas por motivos escolares o docentes. -Murcia: Ordena el uso de albergues y campamentos de titularidad regional, siendo dirigida la oferta a organizaciones y asociaciones juveniles, así como a entes públicos o privados que presten servicios a la juventud. Se regula la adjudicación del uso de las instalaciones ofertadas, estableciendo determinados criterios en orden a dar prioridades a unas u otras entidades solicitantes. Se recogen, además, dos modalidades de uso: el uso del albergue con cocina y otro sin cocina, pero sí alimentación. -Navarra: Recoge la norma autonómica más completa en lo que se refiere a la ordenación de los albergues turísticos, en este caso, no calificados como juveniles. Entiende por alojamiento turístico en albergues la prestación de forma habitual o profesional del servicio de habitación o residencia al público en general, con o sin otros servicios complementarios, que permite la práctica de actividades de ocio, educativas o deportivas en contacto con la naturaleza, todo ello a cambio de un precio, en un establecimiento con instalaciones y servicios mínimos. Los albergues pueden ser de primera y de segunda. -País Vasco: Ordena la oferta de albergues e instalaciones destinados a la estancia y alojamientos de grupos infantiles y juveniles, haciéndolos depender del Dpto de Cultura. -Valencia: Establece exclusivamente el procedimiento de contratación, reserva y utilización de plazas en albergues y campamentos de la Generalitat utilizados por los jóvenes.

2. Régimen de intervención administrativa sobre estos alojamientos turísticos. (EXAMEN) 2.1. Intervención reglamentaria. No existe un criterio normativo uniforme en las diferentes reglamentaciones autonómicas sobre cuáles son las circunstancias que deben ser reguladas en este tipo de alojamientos. En algunas, lo que pretende abordarse es el régimen de reconocimiento de determinadas instalaciones como oficiales a los efectos de su cesión de uso. En otras, sin embargo, se prevén los requisitos técnicos y administrativos turísticos para la constitución y funcionamiento de estos establecimientos. En todo caso, son normas claramente incompletas para satisfacer los intereses que han de protegerse: los de la juventud e infancia, los de educación y cultura y los del turismo.

2.2. La intervención administrativa limitadora inicial. No en todas las CCAA existe una ordenación específica de estos establecimientos alojativos, ni en su modalidad común ni en su modalidad juvenil. De tal manera, es de aplicación genérica la normativa estatal que prevé la exigencia de una autorización que deberá ser concedida en cada caso por la Ad. autonómica competente. Las Comunidades, como Aragón, que regulan la constitución de establecimientos de albergue o refugio prevén como primer control administrativo la obtención de una autorización de apertura y posterior registro. La solicitud debe ir acompañada de determinados documentos como: -La memoria descriptiva de la actividad a realizar. -Documento acreditativo de la personalidad del titular de la explotación. -Memoria o proyecto visado con planos finales a determinada escala. -Plano de situación. -Plano conjunto. -Licencia municipal de apertura o de obras e informe escrito del Ayuntamiento competente respecto al estado de dicha tramitación. -Certificado de sanidad. -Documento acreditativo de las condiciones de prevención de incendios. –y lista de precios. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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En Cantabria, la intervención administrativa de limitación difiere según las modalidades de campamentos: -En los campamentos juveniles estables se exige autorización. -En los campamentos controlados se exige la obtención del oportuno permiso de la Alcaldía, Junta Vecinal o entidad particular a quien pertenece la instalación, y comunicación a la Dirección Regional de Juventud y Deporte, uniendo a dicha comunicación el permiso correspondiente. –Y en los campamentos itinerantes se exige autorización de la Consejería de Cultura, Educación y Deporte. Lo más importante es la exigencia de un responsable que esté, como mínimo, en posesión del título de jefe de acampada reconocido por la Consejería (para campamentos estables) o de director de campamento, o similar, homologado por la Consejería (para campamentos itinerantes). En Navarra, se prevé la posibilidad de que los interesados en la apertura de un albergue soliciten información en la que se indique la categoría que les pudiera corresponder en función de sus características. La resolución supone la clasificación del alojamiento. Posteriormente, han de solicitar la autorización de apertura aportando determinados documentos. Además, se prevé la compensación de requisitos, que es la dispensa en la autorización de determinadas exigencias basándose en criterios de ponderación global respecto del total de servicios y condiciones existentes en el establecimiento. Distinta a esta intervención relativa a la constitución de dichos alojamientos es la que prevén otras CCAA. con la declaración o reconocimiento oficial de albergues, refugios o campamentos, a los efectos de formar parte de una Red de Albergues (Castilla-La Mancha, País Vasco), lo que es un simple acto administrativo de admisión y, del mismo modo, la regulación del reconocimiento oficial a los efectos de la cesión de uso de determinadas instalaciones públicas constituye un acto de intervención que nada tiene que ver con la creación o funcionamiento del alojamiento turístico propiamente dicho (Castilla y León, Murcia, Valencia, Extremadura).

2.3. Otras intervenciones. No se suelen regular actos administrativos específicos de intervención turística de naturaleza limitadora, con carácter posterior a la apertura del establecimiento. Las Comunidades que lo hacen, como Navarra, asimilan estos supuestos a los de otros establecimientos de alojamiento turístico, exigiendo la declaración de precios o la autorización de determinadas modificaciones estructurales o comunicación de cambios de titularidad. En estas normas autonómicas no se recoge precepto alguno que regule la actividad de fomento o de sanción sobre estos establecimientos, que no siempre se califican de turísticos, por lo que cabe la duda de cuáles sean los mecanismos de inspección y sanción específicos sobre los mismos.

IV. LA MODALIDAD ALOJATIVA DE APROVECHAMIENTO POR TURNO DE BIENES INMUEBLES DE USO TURÍSTICO. (EXAMEN) Hasta la aprobación de la Directiva 94/47/CE ninguna norma, ni estatal ni autonómica, había ordenado esta nueva fórmula (impropiamente denominada multipropiedad), acogiendo todas las modalidades por las que se transmitía el derecho a disfrutar de un alojamiento durante un período determinado cada año. Posteriormente, la U.E. acoge algunas limitaciones y garantías respecto a esta oferta turística. Más tarde, la ley española en 2.002 será la que haga la trasposición a nuestra legislación de la anterior y otras Directivas. El aprovechamiento por turno de bienes inmuebles se regula en nuestro ordenamiento mediante la Ley estatal 42/1998, de 15 de diciembre, y supone la división temporal del derecho a disfrutar del bien. Esta circunstancia se patentó en España en 1960 como una póliza de verano, que atribuía a sus titulares el Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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derecho a disfrutar de un alojamiento vacacional por períodos fijos o variables. Y cuando la patente revirtió al dominio público, la fórmula empezó a utilizarse con una legislación insuficiente que dio lugar a abusos en detrimento de las necesarias garantías para los consumidores y usuarios turísticos. Históricamente han existido fórmulas similares en los aprovechamientos de pastos y la división temporal del uso y disfrute de una finca por razón de diversos cultivos y, actualmente, se da en el sistema canario de “dulas”, consistente en dividir temporalmente la explotación del agua entre sus titulares, o en Extremadura, en las comunidades proindiviso de invernadero, pastos y labor. El fundamento de la respuesta del legislador estatal a esta modalidad se encuadra dentro del Derecho privado civil y mercantil del Estado. La norma estatal se divide en dos títulos, normas civiles y normas tributarias, puesto que el calificativo de turístico afecta exclusivamente al uso de los inmuebles que ha de ser de esta misma naturaleza. Todos los alojamientos independientes que lo integren, con la necesaria excepción de los locales, deben estar sometidos a dicho régimen. Será necesario que el conjunto tenga al menos diez alojamientos. Los requisitos para la constitución del régimen de aprovechamiento por turno al propietario registral del inmueble: -Haber inscrito la conclusión de la obra en el Registro de la Propiedad. Si la obra está iniciada, deberá haber inscrito la declaración de obra nueva en construcción. -Haber obtenido de las autoridades competentes las licencias necesarias para ejercer la actividad turística (de apertura, las necesarias para la primera ocupación, zonas comunes, etc.). -Haber celebrado el contrato con una empresa de servicios que reúna los requisitos exigidos, salvo que el propietario decida asumirlos él y cumpla con los requisitos. Las empresas de servicios no podrán estar domiciliadas en paraísos fiscales y tendrán que tener, al menos, una sucursal domiciliada en España. -Haber concertado los seguros y avales pertinentes. El control administrativo genérico del cumplimiento de los requisitos de constitución se articula con la exigencia de formalización del régimen de aprovechamiento en escritura pública y su inscripción en el Registro de la Propiedad. Al otorgamiento de la escritura debe concurrir la empresa que haya asumido la administración y prestación de los servicios, salvo manifestación expresa del propietario de que son por él asumidos directamente. Los notarios no autorizarán una escritura reguladora de este régimen y los registradores no lo inscribirán mientras no se les acredite el cumplimiento de los requisitos establecidos. La fe pública notarial y registral exige la comprobación y calificación de extremos muy diversos que van más allá de la tradicional función de acreditación notarial de la personalidad y capacidad de los otorgantes y de las mismas a los efectos registrales por el registrador. El resto de las previsiones de la Ley tiene por objetivo reglamentar las condiciones de promoción y transmisión que garantizan y protegen al consumidor frente a la oferta de este aprovechamiento. En este sentido, se establece un contenido mínimo de estos contratos, así como determinadas prohibiciones que tratan de proteger al consumidor o usuario turístico, como pueden ser las relativas a usar la expresión “multipropiedad” o que lleven la palabra propiedad.

V. LAS DENOMINADAS CIUDADES DE VACACIONES. (EXAMEN) La figura turística de las ciudades de vacaciones, regulada por ley estatal aún vigente, de 1968, no ha tenido la acogida esperada debido a la aparición de fórmulas alojativas que sustituyen a esta modalidad, Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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como la oferta de turismo rural, que incluye, junto al alojamiento, la posibilidad de que el turista desarrolle otro tipo de actividades relacionadas con la naturaleza y el deporte. Se definen como ciudades de vacaciones a los establecimientos cuya situación, instalaciones y servicios, permiten a los clientes, bajo fórmulas previamente determinadas, el disfrute de sus vacaciones en contacto directo con la naturaleza, facilitándoles por un precio alzado hospedaje en régimen de pensión completa junto con la posibilidad de practicar deportes y participar en diversiones colectivas. Se prevé la exigencia de autorización administrativa de apertura en la que se ha de determinar la categoría del establecimiento de tres, dos o una estrella, quedando fuera de esta obligación las ciudades de vacaciones instaladas con fines de asistencia social y sin ánimo de lucro por corporaciones u organismos públicos, aunque se exige a estas últimas la comunicación de apertura. Previa a la solicitud de apertura se prevé la posible solicitud de información en relación con la categoría que pudiera corresponder al establecimiento. La reglamentación de los diferentes aspectos relacionados con la prestación de servicios en estas ciudades de vacaciones es muy minuciosa y, asimismo, se prevén otras intervenciones administrativas posteriores a la inicial de apertura en los casos comunes a otros tipos de establecimientos de alojamiento turístico, como la modificación sustancial de la estructura, cierre definitivo, precios, ampliación de la temporada, u hojas de reclamaciones. Escasísimas normas autonómicas han desarrollado esta Orden de ámbito estatal y se puede afirmar que se trata, salvo situaciones ya consolidadas, de una modalidad de alojamiento turístico en la actualidad inutilizado. La ley aragonesa acoge a las denominadas Ciudades de Vacaciones dentro del concepto más amplio del complejo turístico en el que, además, se incluyen a pueblos recuperados, balnearios, centros de esquí y montaña y parques temáticos.


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Tema 9 – parte especial La mediación turística de las agencias de viajes. I. Concepto y tipología de la mediación turística. II. Viajes combinados y agencias de viajes. III.

Actividades de las agencias de viajes. Régimen de excepción.

IV.

Modalidades de agencias de viajes y su régimen de intervención administrativa. 1.- La reglamentación de las agencias de viajes. 2.-La declaración responsable de actividad turística mediadora. 3.-Intervenciones administrativas posteriores a la declaración responsable originaria. 4.- La actividad administrativa arbitral desplegada sobre las agencias de viajes. 5.- La actividad administrativa sancionadora en las agencias de viajes.

V.- Centrales de Reservas. VI.- La mediación turística a distancia.

I. CONCEPTO Y TIPOLOGÍA DE LA MEDIACIÓN TURÍSTICA. Se entiende por mediación turística la actividad consistente en la intermediación entre el usuario y el ofertante del servicio turístico, así como la propia organización del producto turístico. La tipología más común de empresas de mediación turística son las agencias de viajes y las centrales de reserva. Algunas CC.AA. sólo prevén las agencias de viajes y otras como Navarra considera a las empresas de mediación turística a empresas de la más variada tipología: - Agencias de viajes, -empresas que comercialicen ofertas turísticas de empresas agrupadas, -centrales de reserva, -empresas con finalidad de organización profesional de congresos, ferias y convenciones, -empresas que organizan servicios turísticos, información turística. La mediación cabe realizarla presencialmente o a través de medio telemático o comunicación a distancia.

II. VIAJES COMBINADOS Y AGENCIAS DE VIAJES. (EXAMEN) La mediación turística es la actividad consistente en la intermediación entre el usuario y el ofertante del servicio turístico, así como la organización. La mediación turística se canaliza básicamente a través de los establecimientos llamados agencias de viajes. Establecimientos que son empresas que despliegan su actividad mediadora sometidas a determinadas exigencias administrativas, sin perjuicio de otras exigencias de diferente naturaleza. Junto a ellas es posible encontrar otro tipo de empresas de intermediación turística, como son los organizadores profesionales de congresos, centrales de reservas, empresas de comercialización turística, empresas especializadas en cursos extranjeros… Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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En líneas generales, las agencias de viajes se definen como empresas constituidas en forma de sociedad mercantil, anónima o limitada que, en posesión del título-licencia correspondiente, se dedican profesional y comercialmente en exclusividad al ejercicio de actividades de mediación y/o organización de servicios turísticos, pudiendo utilizar medios propios en la presentación de los mismos. La legislación comunitaria que afecta a las agencias de viajes, pero sin regularlas, se integra en la Directiva de 1990 sobre viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados. El objeto de esta norma parte de la importancia que tiene el turismo e la economía de los estados miembros y de la importancia que tienen los viajes combinados en la actividad turística. Estos servicios combinados son el transporte, el alojamiento o los servicios turísticos no accesorios del transporte y del alojamiento. La norma comunitaria tiene el objeto de proteger al consumidor turístico; y por ello la directiva establece exigencias específicas de información, de contratación y de responsabilidad para evitar los fraudes en esta modalidad de oferta turística que en nuestro país se atribuye con exclusividad a las agencias de viajes. La ordenación estatal de los viajes combinados, en transposición de la Directiva, se articuló por la Ley 21/1995, con el objetivo de proteger al consumidor turístico frente a los fraudes en la oferta de los viajes combinados. La ordenación autonómica de las agencias de viajes suele integrar la regulación de los viajes combinados junto con los contratos que ofrecen servicios por separado e, incluso, los viajes colectivos que exigen de la presencia de informadores turísticos o guías turísticos. La regulación también interviene reglamentariamente en la contratación de naturaleza privada entre los consumidores turísticos y las agencias de viajes, para garantía y defensa del turista, estableciendo determinados requisitos relativos a la propaganda, correspondencia, documentación y publicidad de las agencias, sus folletos y programas, información a los clientes y sus efectos, tipos de contratos, precios, desistimientos, servicios contratados e imposibilidad de prestarlos y sus efectos indemnizatorios. Todo ello en garantía y defensa del turista. Todas las reglamentaciones autonómicas prevén normas reguladoras de las Agencias de viajes de países de la UE o autorizadas por otras CCAA (La Rioja, Madrid, Valencia, etc.), y otras no distinguen entre agencias de países comunitarios, de terceros países, o de otras CCAA (Asturias, Baleares, Castilla y León, etc.). Un caso especial es Canarias que ordena los intermediarios turísticos no radicados en Canarias sin especificar su nivel de extraterritorialidad, exigiendo un representante inscrito en el Registro General de empresas, actividades y establecimientos turísticos que debe tener la condición de agencia de viajes establecida en Canarias.

III. ACTIVIDADES DE LAS AGENCIAS DE VIAJES. RÉGIMEN DE EXCEPCIÓN. (EXAMEN) Las legislaciones autonómicas establecen objetos y fines propios de las agencias como mediadoras turísticas por antonomasia dedicadas a: -

La mediación en la venta de billetes o reserva de plazas en toda clase de medios de transporte, así como la reserva de habitaciones y de otros servicios que presten las empresas turísticas.

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La organización y venta de los denominados paquetes turísticos, es decir, el conjunto de servicios turísticos ofertados o proyectados a solicitud del cliente a un precio global preestablecido.

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La actuación como representante de otras agencias nacionales o extranjeras para la prestación en su nombre y a la clientela de éstas, de cualquiera de los servicios anteriores. Se trata de una actividad reservada exclusivamente a las agencias de viajes, sin perjuicio de la facultad conferida por la legislación vigente a transportistas, hoteleros y otras empresas turísticas para contratar directamente con los clientes la prestación de sus propios servicios.

Además, pueden optativamente prestar los siguientes servicios: información turística - Información turística y difusión de material de propaganda. - Cambio de divisas, y venta y cambio de cheques de viajeros. - Expedición y transferencia de equipajes por cualquier medio de transporte. - Formalización de pólizas de seguro turístico, de pérdidas o deterioro de equipaje, y otras que cubran los riesgos derivados de los viajes. - Alquiler de vehículos con o sin conductor. - Reserva, adquisición y venta de billetes o entradas de todo tipo de espectáculos, museos y monumentos. - Alquiler de útiles y de equipos destinados a la práctica del turismo deportivo. - Fletar aviones, barcos, autobuses, trenes especiales y otros medios de transporte para la realización de servicios turísticos propios de su actividad u otros servicios complementarios. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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La oferta al público de la realización de viajes debe hacerse a través de una agencia de viajes legalmente constituida, a quien se ha de encargar la organización técnica, la formalización de reservas y con quien necesariamente debe contratar el consumidor final. No obstante, las CCAA prevén excepciones amplias a la exclusividad cuando se trata de entidades, asociaciones, instituciones y organismos que cumplan determinados requisitos: - Que efectúen la oferta sin ánimo de lucro. - Que vaya dirigida única y exclusivamente a sus miembros y no al público en general. - Que no utilicen medios publicitarios para su promoción, ni sean de general conocimiento. - Que se realicen de forma ocasional y esporádica y que se organicen sin apoyatura administrativa o de personal específico para la organización de tales viajes. En este sentido, los términos viaje o viajes sólo pueden utilizarse como parte del título o subtítulo que rotule sus actividades por quien tenga la condición legal de agencia de viajes de acuerdo a las normas autonómicas.

IV. MODALIDADES DE AGENCIAS DE VIAJES Y SU RÉGIMEN DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA (EXAMEN) Desde que el estado regulara las agencias de viajes mediante los R.D. aún vigentes, todas las CC.AA., salvo el País Vasco, han ordenado la materia con mayor o menor detalle de forma muy similar ente ellas, acogiendo como modalidades: - agencias de viajes mayoristas – agencias de viajes minoristas y – mayoristas-minoristas. Las agencias de viajes mayoristas son las que proyectan, elaboran y organizan toda clase de servicios y paquetes turísticos para su ofrecimiento a las minoristas, no pudiendo ofrecer sus productos directamente al usuario o consumidor. Las minoristas comercializan el producto de las mayoristas proporcionándolo directamente al usuario o consumidor, aunque también pueden proyectar, y/o suministrar toda clase se servicios y paquetes turísticos directamente al usuario, no pudiendo ofrecer sus productos a otras agencias. Las agencias mayoristas-minoristas son las que pueden simultanear las actividades de las mayoristas y de las minoristas. Por lo que cada una va a requerir determinados requisitos para el ejercicio de su actividad.

1. La reglamentación de las agencias de viajes. Las normas autonómicas sobre agencias de viajes responden al patrón común de regular toda una serie de aspectos como son: - Definición y delimitación conceptual de estas empresas a las que se reserva la denominación de tales. - Fines y objetivos de las agencias de viajes. - Modalidades: mayoristas, minoristas y mayoristas-minoristas en todas las CC.AA. - Requisitos de constitución y régimen de revocación de licencias. Otras intervenciones administrativas - Agencias de viajes extranjeras. - Fianzas y comisión de arbitraje de cada CC.AA. - Reglamentación de los requisitos que han de reunir los contratos formalizados entre las agencias de viajes y los consumidores, en su caso. - Infracciones y sanciones. Los efectos de esta reglamentación se despliegan, de un lado en las relaciones jurídicas entre estas empresas y las Ad. autonómicas competentes y, de otro, entre estas empresas y los consumidores turísticos. Y así el control jurisdiccional del cumplimiento o incumplimiento de tales requisitos dependerá en cada caso de la relación jurídica en la que se ubique la exigencia a partir de la naturaleza jurídica de la responsabilidad que se genere, sin perjuicio de que la misma cuestión pueda dar lugar a responsabilidades de diferente índole.

2. La declaración responsable de actividad turística mediadora. El nuevo sistema de libertad de establecimiento mediante las denominadas declaraciones responsables de los promotores previstas en la Ley 17/2009, supone la eliminación de otro tipo de técnicas limitadoras de carácter autorizatorio para estos agentes turísticos, sin perjuicio de que el cumplimiento de los requisitos sea obligatorio y de que sean ellos los responsables de cumplirlos desde el establecimiento y durante la duración de la actividad. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Al solicitante se le exige que aporte, salvo que otra cosa se indique en contrario: - Póliza de seguro para afianzar el normal desarrollo de su actividad que garantice los posibles riesgos de su responsabilidad, que será directa o subsidiaria según se utilicen medios propios o no en la prestación del servicio. Debe cubrir tres bloques de responsabilidad: Responsabilidad civil de la explotación del negocio o del ejercicio de la actividad de agencias de viajes; Responsabilidad civil directa o subsidiaria y responsabilidad por daños patrimoniales o primarios. Su cobertura debe incluir toda clase de siniestros y la agencia se ha de obligar a mantener en permanente vigencia la citada póliza. - Copia fehaciente de los contratos debidamente cumplimentados a nombre de la empresa o títulos suficientes que prueben la disponibilidad de los locales u oficinas a favor de la persona física o jurídica que solicite el títulolicencia. - Documento acreditativo de la constitución de la fianza en la forma y cuantía prevenida. - Designación de la persona responsable al frente del establecimiento. - Documentación expedida por el Registro de la Propiedad Industrial que acredite haber solicitado el nombre comercial y rótulo del establecimiento correspondiente a la denominación que la agencia pretenda adoptar. - Acreditación de la personalidad física o jurídica del solicitante: *Para la persona física, fotocopia del DNI y NIF, o pasaporte para los extranjeros. *Para la persona jurídica, copia legalizada de la escritura de constitución de la sociedad y de sus estatutos, en la que conste la inscripción en el Registro Mercantil, así como los poderes de los solicitantes cuando éstos no se deduzcan claramente de la escritura, DNI y NIF o copia compulsada de los mismos, y CIF. - Respecto a los locales se suele exigir en las legislaciones autonómicas que: estén destinados única y exclusivamente al objeto de las agencias de viajes; estén independizados de los locales de negocio colindantes; estén atendidos por personal propio de la empresa; que en el exterior figure un rótulo con el nombre de la agencia, grupo a que pertenece y su código de identificación. Se prevé dispensa en edificios singulares destinados a actividades comerciales (hoteles, recintos feriales, estaciones, etc.). - Contrato entre la agencia y el director cuyo nombramiento ha de cumplir los requisitos de las normas vigentes. - Estudio de viabilidad económico-financiera de la empresa proyectada. Toda esta documentación constituirá la declaración responsable de inicio de la actividad a la que, por ejemplo, la C. Balear (Decreto 60/2009, de 25SEP, que establece la unificación de los procedimientos y la simplificación de los trámites en materia turística, y también la declaración responsable de inicio de las actividades turísticas) añade un informe descriptivo con el nombre, la dirección, el número de registro, si procede, y la descripción de las instalaciones y de los servicios que se ofrecen.

3. Intervenciones administrativas posteriores a la declaración responsable originaria. En la ordenación de las agencias de viajes se advierte más que en ninguna otra modalidad, una intervención administrativa o de tracto sucesivo que parece tener por objeto final el someter a control administrativo duradero el cumplimiento y mantenimiento de las exigencias administrativas en las empresas de esta naturaleza. Todas las legislaciones autonómicas prevén un calendario en cuanto a la exigencia de recabar actos administrativos y así una vez concedido el título-licencia, la agencia debe realizar una serie de actuaciones: -

Antes de iniciar la actividad debe dar cumplimiento a las disposiciones relativas a las hojas de reclamaciones y libro de inspección.

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En el plazo de un mes ha de iniciar las actividades y presentar copia del alta en la licencia fiscal en el epígrafe correspondiente.


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-

En el plazo de un año o dos, ha de presentar documentación acreditativa de la concesión por la oficina española de patentes y marcas el nombre comercial y rótulo de establecimiento.

Pero además de estos actos, cualquier modificación de los elementos sociales debe ser notificada a la Ad turística y cualquier cambio de directores de locales o utilización de marcas comerciales diferentes de su nombre. Para la apertura de nuevos establecimientos, sucursales o dependencias auxiliares se exige recabar previa autorización. La revocación del título-licencia se prevé en casi todas las legislaciones, con especificación de las causas que pueden dar lugar: - las previstas en el ordenamiento para la extinción de las sociedades mercantiles; - la no comunicación o no solicitud de autorizaciones específicas; - la no reposición de la garantía en la cuantía y plazo previsto; - la reducción del capital social por debajo de los mínimos exigibles; - el no mantenimiento de la vigencia de la póliza de seguro prevista; -la no actividad comprobada de la agencia durante un período determinado

4. La actividad administrativa arbitral desplegada sobre las agencias de viajes. Para resolver las quejas o reclamaciones de los consumidores o usuarios turísticos en sus relaciones con las agencias de viajes, prevé el RD estatal de 1988 que cada CC.AA. establezca las correspondientes Comisiones Arbitrales con ámbitos territoriales definidos. Estas Comisiones están integradas por un Presidente (representante de la Ad. turística competente) y dos Vocales (uno designado por las Asociaciones de Consumidores y otro por las Asociaciones Empresariales del Sector de agencias de viajes en ese territorio). El Secretario es designado entre los funcionarios de la Ad. turística, con voz pero sin voto. Las agencias se dirigen a las Ad. turísticas por escrito indicando su decisión de someter voluntariamente al régimen arbitral la solución de las posibles reclamaciones de las que sean objeto, y el compromiso arbitral voluntariamente asumido por las partes implica la aceptación expresa del arbitraje como marco exclusivo para la resolución de las controversias que pudieran surgir entre las agencias y los usuarios o consumidores finales. Las Comisiones Arbitrales resuelven las controversias, y el laudo, una vez firmado, debe ser cumplido por ambas partes. El procedimiento de actuación de las Comisiones no está sometido a formalidades legales especiales, y responde a los principios de concreción, celeridad y eficacia. Se establece la garantía de las partes de ser oídas y presentar las pruebas que estimen oportunas. Aragón, Baleares y Madrid no prevén la existencia de las Comisiones Arbitrales, pero sí Asturias, Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia, La Rioja, Murcia, Navarra y Valencia. Cataluña y Canarias remiten este arbitraje al general de consumo previsto en la Ley 26/1984.

5. La actividad administrativa sancionadora sobre las agencias de viajes. En las normas autonómicas sobre agencias de viajes existe un respeto casi escrupuloso a los principios del Derecho administrativo sancionador no tipificando nuevas infracciones o sanciones relacionadas con estas empresas. Una excepción de ello la encontramos en Aragón, que tipifica “la oferta, realización o publicidad por cualquier medio de difusión de las actividades mercantiles propias de las agencias de viajes sin estar en posesión del correspondiente título-licencia”. Su ley de régimen de inspección y procedimiento en materia de disciplina turística contempla este supuesto de forma específica, por lo que gozaría dicha tipificación de la suficiente cobertura legal.

V. CENTRALES DE RESERVA. (EXAMEN) Las centrales de reserva son las empresas y entidades que se dedican principalmente a reservar servicios turísticos de forma individualizada. No tienen capacidad para organizar viajes combinados y, en ningún caso, pueden percibir de los usuarios turísticos contraprestación económica por su intermediación. Las tareas propias de estos mediadores turísticos son: - Facilitar al consumidor o a las agencias de viajes información sobre proveedores de servicios turísticos que tengan en sus bases de datos. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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- Poner en contacto a los consumidores y agentes de viajes con los prestadores de servicios turísticos. - Formalizar las reservas entre los demandantes y los prestadores de servicios turísticos. - Facilitar información sobre los recursos turísticos de la CC.AA. Normalmente las centrales de reserva no pueden realizar ninguna actividad propia o exclusiva de las agencias de viajes, salvo la organización de excursiones de un día. La Rioja distingue tres tipos de centrales de reservas: - Las vinculadas directamente a prestadores de servicios turísticos. Son las promovidas por éstos con el fin de contratar directamente con los consumidores la prestación de sus propios servicios. - Las vinculadas a asociaciones sectoriales legalmente constituidas, de prestadores de servicios turísticos. - Las promovidas por Administraciones o sociedades públicas. Como las agencias de viajes, las centrales de reservas requieren para el ejercicio de las actividades que le son propias, la obtención de una previa autorización administrativa, y asimismo han de constituir y mantener vigente una garantía que dé cobertura a la posible responsabilidad como consecuencia del incumplimiento o cumplimiento defectuoso de sus obligaciones.

VI. LA MEDIACIÓN TURÍSTICA A DISTANCIA. (EXAMEN) Durante muchos tiempo ha sido una práctica habitual que en el mercado turístico mediaran empresas cuya naturaleza turística se desconocía, operando a través del medio más habitual que es Internet. La oferta de paquetes turísticos a precios más ventajosos ha ido aumentando al hacerlo también la demanda de estos servicios. Pero los problemas que este tipo de oferta y venta a distancia han generado, han derivado de un vacío normativo que no preveía las obligaciones y responsabilidades de estos mediadores, y, en definitiva, con ello el ejercicio no siempre escrupuloso de su actividad, perjudicando a los usuarios turísticos y a la imagen que haya podido ofrecer la mediación turística a través de medios telemáticos o de comunicación a distancia. La venta de viajes a distancia, quizás por su menor coste y, en definitiva, por sus mejores precios, es una realidad que ha ido avanzando a pasos agigantados y que, a falta de esa regulación específica, durante cierto tiempo, se ha autorregulado o simplemente, se ha regulado con la normativa genérica de consumo mediante la ley de 1.984 de defensa de los consumidores, la ley de publicidad y la de protección de datos de carácter personal. Las CCAA normalmente han integrado a este tipo de agentes dentro de los empresarios cuya actividad ha de regularse por las leyes de venta a distancia, ordenación del comercio, contratación electrónica o sin establecimiento mercantil específico. Empieza a despuntar la exigencia de una regulación específica de la venta a distancia en el sector turístico. En La Rioja se prevén las denominadas actividades de venta a distancia y se concreta exclusivamente a las agencias de viajes. Se trataría de agencias de viajes que no están obligadas a disponer de establecimientos abiertos al público pero no obsta para que deban cumplir con los requisitos y condiciones establecidos en las normas específicas para la creación y desarrollo de la actividad de agencia de viajes. Entre estas obligaciones se sitúa la de poner los medios que permitan a sus clientes disponer de un justificante de las operaciones realizadas. Tienen que dejar constancia en soporte físico de los siguientes datos: - Nombre del titular de la agencia; - nombre comercial, domicilio, código de identificación de la agencia, marca registrada; - características detalladas del producto o servicio turístico; - precio detallado y coste de la intermediación, así como el sistema de pago; - cuantos aspectos generales y específicos hagan referencia a la contratación del producto o servicio turístico.


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Tema 10 – parte especial La restauración, la oferta complementaria y los denominados espectáculos públicos y actividades recreativas. I.- El nuevo concepto de actividad turística y su contenido. 1.- Concepto de actividad turística. La oferta complementaria. 2.- Concepto de Restauración. II.- La desigual reglamentación autonómica de la actividad turística de restauración y su relación con la denominada oferta turística complementaria. III.- Espectáculos públicos y actividades recreativas.

I. EL NUEVO CONCEPTO DE ACTIVIDAD TURÍSTICA Y SU CONTENIDO. (EXAMEN) 1. Concepto de actividad turística. La oferta complementaria. La esencia de lo turístico ha sido vinculada a la idea de ocio como justificación del traslado o cambio de residencia de las personas, pero progresivamente esa idea de ocio se ha ido sustituyendo por otras motivaciones que justifican, asimismo, el desplazamiento de las persona de un lugar a otro. Parece claro que viajar no es hacer turismo. El turismo, es un turismo de ocio aunque existan motivaciones personales adicionales al ocio. Por ello, el legislador ha ido progresivamente integrando a todo tipo de empresas y actividades que contribuyen al ocio, de tal forma que es la norma autonómica la que decide qué empresa y actividad turística lo es. La tendencia marcada en las últimas normas de ordenación turística general o específica consiste en incluir bajo el mismo paraguas del turismo y de la ordenación turística toda aquella actividad que contribuya a la diversificación de la oferta y del desarrollo del turismo. A veces, este tipo de oferta se configura como oferta o actividad turística complementaria y, en otras ocasiones, no recibe esta denominación. De esta forma, en algunas CCAA., se regula como oferta turística complementaria lo que en otras se configura como la suma de la ordenación del turismo activo, de restauración o de parques recreativos, entre otras varias. Con ello, en realidad, se configura como oferta turística complementaria a aquella que lo es sólo en parte o como complemento de los agentes turísticos tradicionales. Castilla-La Mancha: se define la actividad turística complementaria y señala la ley que son empresas de servicios turísticos complementarios los centros recreativos turísticos, parques temáticos y aquellas dedicadas a proporcionar, mediante precio, actividades y servicios para el esparcimiento y recreo de sus clientes, de tipo deportivo, medioambiental, cultural, recreativas o de salud y que reglamentariamente se clasifiquen como tales. Cataluña: Va más allá y, además de enumerar las empresas turísticas de servicios complementarios, a saber, oficinas de turismo, centros recreativos, turísticos o parques acuáticos, considera que tienen la consideración de “otras actividades de interés turístico” todas aquellas que, siendo ofrecidas o realizadas por empresas turísticas, con carácter profesional y mediante precio, contribuyen a dinamizar el sector turístico, como por ejemplo: deportes de aventura, estaciones de esquí, puertos náuticos, campos de golf o las actividades de animación turística, así como cualquier otra actividad que favorezca el movimiento y la estancia de usuarios turísticos.


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Madrid: define que entiende por actividades turísticas complementarias a las que, de hecho, considera empresas turísticas junto con las de alojamiento, intermediación, restauración e información, considerando que son ejercidas por empresas que se dedican a prestar servicios especializados de contenido cultural, deportivo, recreativo, de turismo activo, comercial, de transporte, de organización y consultoría o similares, que con su actividad contribuyen a la diversificación de la oferta y desarrollo del turismo. Las empresas que se dedican a prestar servicios especializados deberán ser objeto de reglamentación cuando no exista una regulación sectorial, o así lo requiera la protección de los usuarios. Islas Baleares: Incluye en la oferta complementaria la oferta de restauración (restaurante, cafetería, bar y establecimientos que abiertos al público suministren de forma habitual comidas o bebidas para consumir en el propio local) y la oferta de entretenimiento que considera como establecimientos abiertos al público aquellos que se dedican a ofrecer servicios de entretenimiento, entendiéndose por tales las actuaciones musicales, exhibiciones artísticas de variedades, baile público y las que se realicen para entretener a los asistentes (salas de fiesta, salas de baile, discoteca, café concierto y centros recreativos turísticos). Galicia: se reglamenta la actuación de empresas relacionadas con la organización de actividades de turismo activo, pero no la trata como actividad turística complementaria, sino que prevé como tales empresas aquellas relacionadas con el turismo deportivo y cualesquiera otras actividades turísticodeportivas que se practiquen sirviéndose de los recursos que ofrece la naturaleza. Se necesita previamente tener autorización turística. Navarra: regula de forma amplia y como actividades turísticas complementarias, a las dedicadas a la prestación de servicios de turismo activo y cultural. Son actividades de turismo activo aquellas que se practiquen sirviéndose de los recursos que ofrece la naturaleza en el medio en que se desarrollen, sea aéreo, acuático, terrestre o subterráneo y a las que es inherente el factor riesgo, esfuerzo físico y destreza para practicarlos. Asimismo, se consideran actividades de turismo cultural aquellas que tienen por objeto información, asistencia y guía de personas en materia de patrimonio cultural, artístico, geográfico, naturalístico y similares. Deben estar inscritas en el Reg. de Turismo de Navarra. El motivo de esta ampliación es una mayor reglamentación del sector turístico y un control sobre las empresas y establecimientos de esta naturaleza y, además, la aparición de mecanismos de actividad que se pueden integrar de forma complementaria o accesoria. Sin embargo, el hecho de que existan estas normas no es definitivo para calificar como turísticas en sentido estricto estas actividades, por su perspectiva competencial, funcional, sus actividades y objetivos que exceden de la esencia de lo turístico. Así, por ejemplo, se ve el transporte, salas de fiesta, de baile, centros temáticos, acuáticos, infantiles, o de atracciones. Causa perplejidad la tendencia a considerar como turístico o como actividad turística al conjunto variable de bienes y servicios que intervienen directa o indirectamente en la satisfacción de las demandas múltiples de los consumidores turísticos, incluyendo: transporte, ocio, cultura, salud, deporte, mediación… Hay que precisar que cuando se habla de actividad turística a esta pluralidad de oferta como parques recreativos, de ocio, etc., se hace con el matiz de que es turística en su actividad hostelera, de restauración, porque acoge servicios que, tradicionalmente, son turísticos.

2. Concepto de restauración. (EXAMEN) La restauración se define en algunas normas autonómicas como un agente turístico más, mientras que, en otras, se integra en el concepto más amplio de oferta turística complementaria. Es claro que el concepto de restauración se halla vinculado a otros servicios complementarios que de forma accesoria pueden ser Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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prestados. También existen establecimientos que, de forma principal o única, llevan a cabo esta actividad, como son los restaurantes, cafeterías, bares y similares. Las empresas de restauración (como señala la ley de Cantabria), son las dedicadas a elaborar y proporcionar, mediante precio, comidas o bebidas para ser directamente consumidas, junto o no, a otros servicios complementarios. Estos establecimientos pueden recibir denominaciones diversas y ser restaurantes, cafeterías, bares y similares, discotecas y salas de fiestas, en su actividad hostelera, empresas de servicios de restauración a colectividades, establecimientos de catering y empresas de servicios de restauración a domicilio u otros establecimientos similares. No se trata de un listado cerrado. En Castilla-La Mancha las empresas de restauración, cualesquiera que sea su denominación, son aquellas que se dedican, en forma habitual y profesional, a suministrar desde establecimientos fijos o móviles, abiertos al público, mediante precio, comidas y/o bebidas para consumir en el propio establecimiento o fuera de él. Ya sea de forma complementaria o no, la restauración es una actividad turística ordenada por las leyes estatales y autonómicas. Algunas autonomías han regulado específicamente el sector de la restauración y otras que no lo han hecho, la integran en la regulación de la oferta turística complementaria, o en la de espectáculos y establecimientos públicos o actividades recreativas. Además, junto a estas normas vertebrales de la restauración, otras muchas normas han regulado de forma fraccionada aspectos específicos relativos a menús, cartas, precios, o los horarios de apertura y cierre. Toda esta normativa confluye en la ordenación de este sector turístico, sin duda caracterizado por la falta de integración normativa de toda su ordenación, generándose así una gran inseguridad, no sólo en el consumidor turístico, sino también en las empresas de restauración y en la propia Ad. Tradicionalmente, en el concepto de restauración se incluye la ordenación de restaurantes y cafeterías. La Orden del Mº de Información y Turismo reguladora de los restaurantes comprende en este concepto “cuantos establecimientos, cualquiera que sea su denominación, sirvan al público, mediante precio, comidas y bebidas, para ser consumidas en el mismo local”. De esta definición genérica se excluye a las cafeterías (que tienen su regulación propia), los comedores universitarios, las cantinas escolares, los comedores para trabajadores de una empresa, “así como todo establecimiento dedicado únicamente a servir comidas y bebidas a contingentes particulares”, y los servicios de comidas y bebidas facilitados en los comedores de los establecimientos hoteleros, tanto a sus huéspedes como al público en general, los cuales estarán sujetos a lo dispuesto para los mismos en las normas vigentes para la industria hotelera. No obstante, los restaurantes, cualquiera que sea su denominación, explotados con independencia del servicio de comedor por un establecimiento hotelero, quedarán sometidos a las prescripciones de esta ordenación, aun cuando se encuentren situados en el mismo edificio. En cuanto a los servicios de restauración prestados en ferrocarriles o naves o los servicios relativos a aperitivos, tapas, raciones, bocadillos u otros alimentos, sólo quedan sujetos a ciertas prescripciones de la norma, pero no a todas. Con el mismo criterio se regulan las cafeterías; las define como “aquellos establecimientos, cualquiera que sea su denominación que, además de helados, batidos, refrescos, infusiones y bebidas en general, sirvan al público, mediante precio, principalmente en la barra o mostrador y a cualquier hora dentro de las que permanezca abierto el establecimiento, platos fríos y calientes, simples o combinados, confeccionados de ordinario a la plancha para refrigerio rápido”, quedando excluidos los supuestos en que tales servicios se presten únicamente a contingentes particulares y no al público en general. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Posteriormente, se incluyen en la ordenación turística, a efectos de inspección y sanción por infracción de restaurantes, a los cafés, bares, salas de fiestas, clubes y similares, de tal forma que se empezó a abrir el elenco de empresas y actividades incluidas bajo la protección de la restauración.

II. LA DESIGUAL REGLAMENTACIÓN AUTONÓMICA, DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA DE RESTAURACIÓN Y SU RELACIÓN CON LA DENOMINADA OFERTA TURÍSTICA COMPLEMENTARIA. (EXAMEN) No todas las CC.AA. ordenan de forma específica la oferta turística de restauración. Algunas lo hacen dentro de la oferta turística complementaria. En cualquier caso, se trata de una legislación dispersa y no integrada. Un ejemplo claro es Andalucía que, tras derogar la aplicación de las normas estatales sobre restauración y establecer un futuro desarrollo a través de una Ley de Consumidores y Usuarios de Andalucía, simplemente ha regulado mediante Decreto de 1987 los aspectos relativos a precios, facturas, cartas y publicidad, sin prever autorización administrativa de apertura alguna, ni categorías de estos establecimientos o régimen de inspección específico, lo cual remite a la Ley reguladora de disciplina y sanción turística. Otras comunidades se limitan a regular aspectos promocionales relacionados con la restauración, como Asturias con sus sidrerías. La mayoría de las CC.AA, sin embargo, ordenan los servicios de restauración de forma específica, como Baleares, Cataluña y Castilla – León. -Baleares: lo regula como oferta turística complementaria y agrupa un gran nº de actividades: todos los establecimientos abiertos al público en general que se dediquen como actividad principal o secundaria a suministrar, de forma profesional y habitual, comida y/o bebidas para consumir en el mismo local, y que desarrollen su actividad en el territorio de Baleares. Quedan incluidos: heladerías, creperías, croisanterías, chocolaterías y similares, establecimientos que dispongan de hornos microondas, o de calentamiento similar, y suministren platos simples, combinados, precocinados, hamburgueserías y similares, pizzerías, trattorías, tortillerías, celler, mesón, fondas y chiringuitos. Dentro de ellos, se incluyen los tradicionales restaurantes, bares, cafeterías o cafés; y también aquellas actividades que se presten con carácter complementario en locales de pública concurrencia y que se hallen comprendidos en el catálogo de espectáculos, actividades recreativas y establecimientos públicos, incluyendo las actividades sin ánimo de lucro. La instalación y funcionamiento de cualquiera de las actividades reguladas debe ser objeto de autorización por la Consejería de Turismo, previa petición del interesado y consta de dos fases: 1. Autorización previa anterior al inicio de la instalación. 2. Autorización de apertura, otorgada una vez finalizada la instalación y comprobada la adecuación a las condiciones, y consecuente inspección por la Consejería. Además, se establece un registro de establecimientos de oferta complementaria y la constitución de la Comisión Mixta de Restauración de Baleares. La autorización previa exige acompañar toda una serie de documentación, como cédula urbanística, DNI o CIF, proyecto de construcción etc. La autorización de apertura de la Comunidad exige para los establecimientos de restauración la autorización municipal de apertura, certificación final de obras, etc.


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Si la actividad de restauración es complementaria en la empresa, deben acompañar otros documentos a la solicitud de apertura según la naturaleza de la empresa de que se trate: 1. Asociaciones, sociedades culturales, recreativas, deportivas, de espectáculos o similares y medios de transporte de índole turística cuyo acceso esté restringido a socios, o previo pago de entrada, excepto clubes nocturnos, discotecas, salas de fiesta, restaurante-espectáculos, parques acuáticos, etc. 2. Demás establecimientos, independientemente de cuál sea su actividad principal, y de acceso al público en general. 3. Los establecimientos de hospedaje cuyos servicios de bar, cafetería y/o restaurante sean de uso exclusivo para sus clientes y no tengan acceso directo desde la vía pública y dispongan de la autorización de apertura para su actividad principal. El Decreto prevé otras intervenciones de índole limitativa o de control de las previsiones reglamentarias (precios, cambios de titularidad, etc.). -Cataluña: No utiliza la expresión de oferta complementaria como la balear para ordenar servicios de restauración, ya que se refiere a ellos dentro de las denominadas empresas turísticas de restauración, distinguiendo las modalidades de restaurantes, bares y restaurantes-bares. No se prevé la modalidad de cafetería, ni categorías específicas de estos establecimientos. Los restaurantes y restaurantes-bares han de obtener de la Ad. autonómica la autorización de apertura, mientras que los bares sólo necesitan inscripción registral y obtención de las hojas de reclamaciones y placa distintiva. Además, se refiere a los “otros establecimientos públicos donde se ofrecen estos servicios de restauración de forma complementaria”, sin entrar a regularlos. Y también se reglamentan diferentes aspectos, como los cambios de titularidad o los precios. - Castilla y León: Se regulan los restaurantes, cafeterías y bares, sin entrar en el desarrollo reglamentario de los otros establecimientos que ofrezcan a los usuarios baile, juegos, actividades deportivas y espectáculos en directo o audiovisuales y sirvan comidas y bebidas, que en todo caso deberán cumplir, en lo que a la parte de bar, restaurante o cafetería se refiere, lo previsto en esta norma. Clasifica a estos establecimientos en diferentes categorías, según su modalidad y de todos ellos exige la autorización de funcionamiento, clasificación y categoría, otorgada por la Consejería de Turismo de la Comunidad. Prevé otras intervenciones administrativas relacionadas con modificaciones y reformas de los locales, cambios de titularidad, ceses o cierres de los mismos. - Galicia: Regula de forma pormenorizada los requisitos y condiciones de restaurantes y cafeterías, con mención especial de distintivos y publicidad de estos establecimientos, menús y menús de la casa. Se simplifican las normas de autorización de apertura y clasificación turística de forma similar a como se procede para el resto de empresas turísticas, sustituyendo el sistema de doble autorización por una única autorización administrativa definitiva.

III. ESPECTÁCULOS PÚBLICOS Y ACTIVIDADES RECREATIVAS. (EXAMEN) La inclusión de estos establecimientos y actividades en la ordenación turística de algunas CC.AA. como tales actividades turísticas se ha de concretar a los aspectos que indudablemente tienen carácter turístico porque, en ellos, se presten de forma complementaria a actividades turísticas de restauración, o porque su actividad contribuya a la diversificación de la oferta y desarrollo del turismo. El hecho de la incidencia sobre el desarrollo del turismo no convierte en turísticas sus ordenaciones específicas. Esto sucede respecto a los espectáculos públicos y actividades recreativas y también sobre costas, puertos, transporte, urbanismo o medioambiente.


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Los aspectos y exigencias administrativas más importantes respecto de estas actividades y establecimientos sin duda exceden de lo turístico por cuanto sus normas reguladoras responden a la protección de múltiples intereses. Sobre los espectáculos públicos y actividades recreativas corresponde la competencia al Ministerio del Interior, quedando, de este modo, sujetos a las policías administrativas que dice el gob. para garantizar la seguridad ciudadana frente a los riesgos que se puedan derivar del comportamiento de quienes organicen los espectáculos o quienes participen o los presencien; asegurar la pacífica convivencia; limitar las actividades de los locales; impedir las prohibidas; fijar las condiciones a las que se deben atener la organización, venta de localidades, horarios, comienzo del espectáculo y fin del mismo. Los espectáculos deportivos se rigen por la Ley del Deporte. Algunas comunidades, como Madrid, han aprobado un catálogo de clasificación y es el siguiente: -

Espectáculos públicos: como cine, circo, competiciones deportivas, conciertos y festivales, conferencias y congresos, danza, desfiles, espectáculos taurinos, etc. Actividades recreativas: Atracciones de feria, baile, exhibición de animales vivos, juegos recreativos y de azar, verbenas y similares, karaoke, práctica de deportes, actividades recreativas para el esparcimiento, ocio, recreo y diversión. Locales y establecimientos de espectáculos públicos de esparcimiento y diversión: cafésespectáculo, circos, locales de exhibición, salas de fiesta, restaurantes-espectáculo, plazas taurinas, discotecas, salas de conciertos, pistas de tenis, campos de fútbol, etc… Otros establecimientos abiertos al público: bares, tabernas, bodegas, salones de té, chocolaterías, salones de banquetes, terrazas, etc..

Estas leyes y reglamentaciones tratan de evitar que ningún local se dedique a la celebración de espectáculos públicos y actividades recreativas sin haber obtenido previamente las correspondientes licencias de actividad y apertura. También necesitan autorización administrativa expresa determinados espectáculos o actividades, tales como los taurinos en la vía pública; los juegos de azar. El problema que se suscita es que muchas CC.AA. no poseen reglamentación turística en materia de restauración, que es nula o insuficiente, y da lugar a que se aplique supletoriamente la reglamentación turística estatal de restauración. Éste es uno de los motivos por el que las recientes leyes de ordenación turística incluyen a todas las actividades de restauración de forma principal o complementaria, por cualesquiera establecimientos o actividades recreativas e, incluso, incluyen a estas últimas –desvinculadas de la prestación de restauración- en la medida en que contribuyan al desarrollo turístico del territorio, lo cual, sin duda, resultará más difícil integrar y articular en la práctica con la legislación turística.


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Tema 11 – parte especial Las enseñanzas y profesiones turísticas

I.- las primeras enseñanzas turísticas. La escuela oficial de turismo y los centros no oficiales. 1.- orígenes de la escuela oficial de turismo y del denominado título de técnico de empresas turísticas. 2.- el título académico de técnico de empresas y actividades turísticas a partir de los años ochenta. Ultima fase en la evolución de la escuela oficial de turismo. 3.- la asunción de las enseñanzas turísticas superiores por las universidades. La nueva diplomatura de turismo. Ii.- la enseñanza de los directores de establecimientos de empresas turísticas. Iii.- los guías turísticos. Iv.- otros profesionales turísticos. Laimportancia de la formación turística .

I. LAS PRIMERAS ENSEÑANZAS TURÍSTICAS. LA ESCUELA OFICIAL DE TURISMO Y LOS CENTROS NO OFICIALES. 1. Orígenes de la Escuela Oficial de Turismo y del Denominado Título de Técnico de Empresas Turísticas. La ordenación de las enseñanzas turísticas surge como necesidad derivada de dar una respuesta profesional inmediata al fenómeno del turismo de masas que en nuestro país se desarrolla a partir de los años sesenta. El primer paso fue crear un centro cuyo objeto fuera impartir las enseñanzas turísticas de un modo especializado y, de tal, modo se creó la Escuela Oficial de Turismo en 1.963 que impartía enseñanzas necesarias para la capacitación de quienes se iban a dedicar profesionalmente a actividades relacionadas con el tráfico turístico. Sin perjuicio de las enseñanzas que ofrecía la Escuela, existía la figura del Centro docente turístico reconocido por el Ministerio que también podía ofrecer enseñanzas turísticas a sus alumnos, si bien debían revalidarlos en la Escuela Oficial de Turismo. La evolución de estas enseñanzas y de los centros de impartición de las mismas se ha mantenido prácticamente inalterada durante más de treinta años. La Escuela Oficial tenía personalidad jurídica propia adscrita al M. de Industria, Comercio y Turismo. Sus funciones no sólo se referían a la impartición de enseñanzas de turismo, sino a la realización de toda clase de actividades relacionadas con el estudio y la investigación del mismo. Los órganos rectores de la Escuela eran el Consejo de Dirección, el Pte y el Director. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Anualmente, la Escuela elaboraba un programa de actuación, inversiones y financiación, así como un presupuesto de explotación y otro de capital.

2. El título académico de Técnico de Empresas y Actividades Turísticas a partir de los años ochenta. Última fase en la evolución de la Escuela Oficial de Turismo. Hasta 1980, las enseñanzas oficiales de turismo daban lugar al título reconocido oficialmente de Técnico de Empresas Turísticas. El R. Decreto de 1980 de la Presidencia del Gobierno, integraría posteriormente las enseñanzas destinadas a la formación técnico-turística como enseñanzas especializadas del art. 46 de la entonces Ley General de Educación. Este título era equivalente al título de Diplomado universitario, ya que dichos estudios se desarrollaban durante tres cursos académicos cuya superación daba lugar al derecho a la obtención del título de Técnico de Empresas y Actividades Turísticas, que expedía el entonces Ministerio de Comercio y Turismo con autorización del también por entonces Ministerio de Universidades e Investigación. A los que estaban en posesión del título de Técnico de Empresas Turísticas se les reconocían los mismos derechos que a los nuevos titulados. No obstante, si deseaban obtener el título de Técnico de Empresas y Actividades Turísticas debían superar en un plazo de cinco años, unas pruebas de suficiencia. A su vez, los titulados como Técnicos de Empresas y Actividades Turísticas podían realizar cursos de especialización en las áreas de alojamientos turísticos, agencias de viajes e informadores turísticos, u otras que se establecieran en el futuro, dando lugar a una certificación acreditativa de la especialización cursada. Para acceder a estos estudios era preciso tener el título de bachiller o el correspondiente a la Formación Profesional de segundo grado. Sólo podían impartirse en los centros que previamente hubieran sido autorizados para ello. El profesorado debía poseer el título de licenciado, ingeniero o arquitecto. A partir de la distribución competencial territorial prevista en la Constitución de 1978 y de la consecuente transferencia de la competencia sobre la ordenación y disciplina turística a las CCAA, se crean diferentes Escuelas Oficiales en el ámbito territorial de éstas y dependientes de las Consejerías correspondientes, con lo que la originaria Escuela Oficial de Turismo, con sede en Madrid, va quedando fraccionada territorialmente en cuanto a sus competencias. Finalmente, se suprime la Escuela Oficial de Turismo de alcance nacional, asumiendo sus funciones la Secretaría General de Turismo y subrogándose la Administración General del Estado, a través de la Secretaría General de Turismo, en el conjunto de bienes, derechos y obligaciones resultantes de la extinción

3. La asunción de las enseñanzas turísticas superiores por las Universidades. La nueva diplomatura de Turismo. El fraccionamiento territorial de los estudios turísticos y la necesidad de dar una respuesta adecuada a la demanda de una capacitación profesional superior a los directivos de las empresas turísticas, aconsejó incorporar los estudios superiores de turismo al ámbito universitario en el marco de la L.O. de Reforma Universitaria (LORU) de 1983. Mediante R.D. se configura un nuevo título de Diplomado en Empresas y Actividades Turísticas que tiene validez oficial en todo el territorio nacional y habilita para el ejercicio profesional. Se expide por el Rector de la Universidad correspondiente. Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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A los anteriores titulados como Técnicos de Empresas Turísticas y los Técnicos de Empresas y Actividades Turísticas, con arreglo a lo dispuesto en el R.D. de 1.980, se les reconocen idénticos derechos profesionales y corporativos que se atribuyen a los Diplomados en Empresas y Actividades Turísticas. Los derechos académicos de los TEAT serán los mismos que los Diplomados si, además, han cursado cursos de especialización. Se propuso en 1996 por R.D., establecer un título oficial de Diplomado en Turismo que sustituye al de Diplomado en Empresas y Actividades Turísticas. Y se establecen también las directrices generales propias de los planes de estudios conducentes a la obtención del mismo. El proceso de integración de las Escuelas Oficiales en las Universidades no ha sido fácil.

II. LA ENSEÑANZA DE LOS DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTOS DE EMPRESAS TURÍSTICAS. (EXAMEN) Las normas turísticas estatales y autonómicas articulan en relación con el personal que ha de prestar sus servicios en las empresas y establecimientos turísticos ciertas exigencias en relación con su capacitación profesional y títulos académicos. La acreditación de estas circunstancias suele exigirse en el momento de la solicitud de la autorización de apertura del establecimiento turístico, pero, además, con posterioridad, la Ad. turística se reserva reglamentariamente la potestad de control sobre los profesionales turísticos, así como sobre sus circunstancias laborales en el ámbito de la empresa turística. Existen numerosas referencias de las normas autonómicas a la necesidad de que el establecimiento disponga de un Director cuya capacitación sea la prevista en el Estatuto de los Directores de establecimientos de empresas turísticas. Este Director, normalmente, será el responsable de la empresa y, en su defecto, lo es su titular. De ahí su importancia y el interés de las normas autonómicas por conocer y controlar administrativamente en cada momento la persona a la que poder exigir, en primera instancia, esa responsabilidad. Las diferentes reglamentaciones exigen la comunicación o notificación a la Ad. turística de las modificaciones de nombramientos de directores, su cese y demás circunstancias laborales. Se establecen dos posibles vías para desempeñar el cargo de Director: -

Poseer el título de Técnico de empresa turística, posteriormente denominado TEAT, y, actualmente, integrado en la Diplomatura universitaria de Turismo, o Haber prestado servicios profesionales en uno o varios establecimientos turísticos durante un tiempo mínimo de 9 años, de los cuales, al menos 3, hayan sido cargo técnico de especial responsabilidad y superar tres cursos en la Escuela Oficial de Turismo.

Para la acreditación se exigía la inscripción en el Registro que al efecto existía en la Dirección General de Empresas y Actividades Turísticas, denominado Registro de personas legalmente capacitadas para desempeñar el cargo de Director de establecimientos de Empresas Turísticas. Actualmente, la integración de estas Escuelas en las Universidades ha obligado a ajustar estas otras competencias que asumían en cuanto a la realización de cursos intensivos. Se plantean las mismas cuestiones interpretativas que con los guías y guías-intérpretes de turismo, por lo que esta norma estatal vendría a ser supletoria de las normas autonómicas. Algunas leyes autonómicas asumen la obligación de una regulación autonómica sobre la materia. Tal es el caso de Aragón.


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III. LOS GUÍAS TURÍSTICOS. (EXAMEN) El único pronunciamiento del Tribunal Constitucional en relación con las profesiones turísticas fue el que dio lugar a la Sentencia de 1.989 sobre convocatoria de exámenes para guías y guías-intérpretes, y consistió en determinar si la habilitación profesional de éstos formaba o no parte de la competencia exclusiva atribuida al estado, o se insertaba en la competencia exclusiva autonómica sobre el turismo. La sentencia concluye que: -

La habilitación de guías y guías-intérprete de turismo forma parte de la ordenación del turismo en un determinado ámbito territorial. La competencia estatal se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas. La actividad profesional de los guías y guías-intérprete de turismo no constituye una profesión titulada, puesto que ninguna norma con rango de ley los ha configurado como tales. Se trata de una licencia cuyo otorgamiento está directamente vinculada al interés público en la ordenación del turismo que corresponde tutelar a las CC.AA.

El concepto singular de actividad turística, en contraposición con el de empresa turística, está ciertamente consolidado en la legislación turística, a diferencia de lo que sucede en otros ámbitos de actividad, desde que el Estatuto ordenador de las empresas y actividades turísticas privadas de 1.965 los diferenciara. Por actividad turística privada se entiende “todas aquellas que de manera directa o indirecta se relacionen o puedan influir predominantemente sobre el turismo, siempre que lleven consigo la prestación de servicios a un turista, tales como transporte, venta de productos típicos de artesanía, espectáculos, festivales, deportes y manifestaciones artísticas, culturales y recreativas y, especialmente, las profesiones turísticas. Es lo que hoy se denomina oferta turística complementaria y que el Estatuto de 1965 solo intentó asegurar a los efectos turísticos exigiendo cuidar el perfecto estado de sus instalaciones, la correcta prestación del servicio y el buen trato a la clientela, percibiendo precios autorizados o los normales del mercado. De tal modo, que las CC.AA. han emprendido recientemente la ordenación de esta actividad turística (que no profesión) sin la exigencia de una específica titulación académica pero sí con la formación académica que permite prescribir la exigencia de la intervención de estos profesionales en la medida en que han acreditado previamente una determinada capacitación. Las normas autonómicas de ordenación de esta actividad se limitan, básicamente, a establecer el objeto de esta actividad y el régimen de habilitación por parte de la Ad. turística. Según esas normas, la actividad propia de los guías de turismo consiste en la prestación, de manera habitual y retribuida, de servicios de información en materia cultural, artística, histórica, natural y geográfica a quienes realicen visitas colectivas a los bienes integrantes del Patrimonio Histórico en cada CC.AA. La intervención administrativa de control o limitación inicial sobre esta actividad es doble: -En primer lugar, opera sobre la habilitación, que no tiene en sí misma la consideración de título, sino de autorización administrativa para el ejercicio de la actividad profesional que se regula. –Y, en segundo lugar, mediante el registro, que es asimismo una ulterior autorización administrativa a los efectos de inscripción de su titular y comprobación de sus datos. Para obtener la habilitación preceptiva se exige cumplir con determinados requisitos, tales como los de poseer la nacionalidad de algún estado miembro de la U.E., o convenio de reciprocidad con España en ese Derecho Administrativo 5ªEd. Turismo UNED

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Derecho Administrativo del turismo

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