TEMA 2 Los tratados internacionales (I): Concepto y cla clases. ses. Los ór órga gano nos s comp compet ete entes ntes para la celebración de los tratados inte nternac nacional nales según el Derech echo Internacional y en el Derecho espa español ñol.. Acue Acuerd rdos os inte intern rnac acio iona nale les s administrativos no normativos.
Tratados Clases
internacionales.
Concepto.
Acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el dere derecho cho inte intern rnaci acion onal al.. La Conv Conven enci ción ón de Viena los regula. Concepto de tratado Según el art. 2.1.a) del Convenio de Viena de 1969, “se entiende por Tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en
dos o en más instrumentos conexos y cual cu alqu quie iera ra qu que e se sea a su de deno nomi mina naci ción ón particular”. Esta definición limita la aplicación de la Convención a los acuerdos concertados: • En forma escrita, ya sea en un instrumento único o en varios conexos. •
Entre Estados.
•
Los regidos por el DI, pero sin que importe la denominación que reciban (Acuerdo, Convención, Car artta, Co Comp mprrom omis iso o, Conc ncor orda datto, Modu Mo duss vi vive vend ndi,i, Pac acto to,, Pro rottoc ocol olo, o, Estatuto, etc.). No obstante, como el art. 3 CV prevé que la no aplicación del Convenio a los acuerdos celebrados en forma no escrita o entre Estados y otros sujetos de DI no afecta al valor jurídico de tales acuerdos, podemos considerar
acuerdos internacionales a: • Los concertados entre Estados, entre Estados y otros sujetos de DI (por ejemplo, orga or gani niza zaci cion ones es in inte tern rnac acio iona nale les) s) o entre otros sujetos entre sí (por ejemplo, entre organizaciones internacionales). Por el contrario, no son so n ac acue uerd rdo os in inte terrna naci cion onal ales es lo loss concluidos entre personas privadas o entre Estados y personas privadas. • Los co concertados en en cu cualquier forma o bajo cualquier denominación, siempre que supongan un acuerdo de voluntades entre sujetos de Derecho Internacional regido por el Derecho Internacional. Lo que caracteriza a un tratado es la naturaleza del acto o transacción contenida en el mismo y no su forma. El TIJ señaló que “un acuerdo internacional puede tener formas variadas y
presen pres enta tars rse e ba bajo jo de deno nomi mina naci cion ones es diversas”. La práctica internacional confirma que no es necesaria la forma escrita para que exista un acuerdo obligatorio entre las Partes. El DI no exige unas formas rígidas, dándose en la práctica una gran variedad de formas y siendo posible incluso la forma verbal. El TIJ en el Asunto de la delimitación marítima y cuestiones territoriales entre Qatar y Bahrein, llegó a considerar que existía un tratado en la Minuta firmada en diciembre de 1990 por los Ministros de Asuntos Exteriores de Bahrein, Qatar y Arabia Saudí. La inexistencia de un poder legislativo institucionalizado en la Comunidad inte in tern rnac acio iona nall ha co conf nfer erid ido o al Tr Trat atad ado o internacional una importancia primordial como medio de creación y de co codi dififica caci ción ón,, ta tan nto de la lass nor orm mas internaciona inter nacionales les no escritas como de las que adolecen de falta de precisión por
encontrarse Tratados.
dispersas
en
varios
El desarrollo del Derecho internacional y su codificación en esta materia se ha venido realizando preferentemente por la Comisión de Derecho Internacional de la ONU y en grandes Conferencias auspiciadas por las NU. Entre ellas cabe citar: • La re reunida en Vi Viena en en do dos períodos de Sesiones (1968 y 1969), que elaboró la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados entre Estados. • La que el elaboró la la Convención de Viena de 1986 sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Orga Or gani niza zaci cion ones es In Inte tern rnac acio iona nale less o entre Organizaciones Internacionales. Clases de tratado
Los Tr Los Trat atad ados os in inte tern rnac acio iona nale less pu pued eden en clasificarse: • Por el número de Partes contratantes ◦ Bilaterales. Los conc co nce ert rtad ado os en entr tre e do doss su suje jettos internacionales. ◦ Plurilaterales o multilaterales. En los que participan más de dos sujetos. Pueden ser: ▪ Restringidos. Abiertos a un número determinado de Estados. ▪ Generales. Con vocación de universalidad. • Por el el gr grado de de ap apertura a la la participación ◦ Abiertos. A los que se puede llegar a ser Parte en los mismos aunque no se haya
tomado parte en su proceso de formación. ◦ Cerrados. Aquellos que quedan restringidos a los part pa rtic icip ipan ante tess or orig igin inar ario ioss en lo loss mismos y en los que la participación de un nuevo Estado Estad o supon supone e la creación de un nuevo acuerdo entre los participantes originarios y el nuevo Estado. ◦
Semicerrados. Aquellos en que otros Estados pueden llegar a ser Partes, distintos a los Estados originarios, pues figuran en una lista anexa al tratado o bien se prevé en el propio Tratado un procedimiento particular de adhesión y también por el envío de una invitación de los Estados originarios para que otros Estados se adhieran al Tratado.
• Por la materia objeto del Tratado ◦ Existen tratados de carácter político, económico, cultural, humanitario, consulares, de establecimiento, etc. • Por su función de creación de obligaciones ◦ Tratados-contrato. Los que prevén un intercambio de prestaciones entre los contratantes. ◦ Tratados-ley. Los que intentan crear una norma de carácter carác ter general aplica aplicable ble a toda la CI o a una parte de ella. • Por la naturaleza de los sujetos que participan ◦ Entre Estados, entre Estados y otros sujetos del DI.
Los concordatos de la Santa Sede con los Estados o los acuerdos de sede entre una orga or gani niza zaci ción ón in inte tern rnac acio iona nall y el Estado en que ésta tiene su sede u oficina principal. ◦ Entre ot otros su sujetos de de DI DI. Acuerdos de las organizaciones entre sí. •
Por su duración
◦ Con un un pl plazo de de du duración determinado, pasado el cual se extinguen. ◦ De duración indeterminada, salvo denuncia. ◦ Prorrogables, bien expresa o tácitamente. Es muy frecuente la cláusula de prórroga tácita por períodos detter de erm min ina ado doss, sa salv lvo o de denu nunc ncia ia expresa dentro de un término preestablecido.
•
Por la forma de conclusión
◦ Tratados concluidos en forma solemne. Su perfeccionamiento exige un acto de ratificación autorizada por el Parl Pa rlam amen ento to,, la in inte terv rven enci ción ón en su proceso formativo del Jefe del Est stad ado o co com mo ór órga gano no su supr prem emo o en las relaciones internaciones y el intercambio o depósito de los instrumentos de ratificación. ◦ Acuerdos concluidos en form fo rma a si simp mplilififica cada da.. Ob Obliliga gan n en virtud de un acto distinto a la ratitififica ra caci ción ón,, ma mani nife fest stán ándo dose se el consentimiento mediante la autenticación del texto del acuerdo o por un acto posterior a la autenticación, distinto de la ratificación, como la aprobación, la notificación, la aceptación o la adhesión.
Clasificación: • De acuerdo con los E participantes: bilaterales y multilaterales. Y dentro de los multilaterales los generales o restringidos. Son generales, los que tienen vocación de universalidad y todos los E pueden llegar a ser parte. Los restringido idos limitan su participación a ciertos E. • En cu cuanto a la fo forma de de da dar el cons consen entitimi mien entto para ara obli obliga garrse: se: solemnes o de debida forma, donde la voluntad la expresa un acto del Jefe de E y simplificada donde obliga al E un funcionario de categoría inferior al Jefe de Estado, mediante la sola firma o un simple cambio de notas. • Por su objeto general tratados de paz, extradición, cult cultu urale rales, s, soci social ales es,, econó conómi mico cos, s, consulares, de amistad etc.
• De acuerdo con el tipo de obligaciones que crea: tratados de ley que crean normas jurídicas generales, susceptibles de ser aplicadas y los tratados contratos, que crean normas jurídicas particulares, suponen generalmente prestaciones. • Según el criterio para su participación, tratados abiertos, cerrados o semiabiertos, según permitan o no la incorporación de nuevos nuevos contratant contratantes. es. Los bilaterales bilaterales son tratados cerrados por excelencia. Los abiertos prevén la participación de contratantes que no han han part partic icip ipad ado o en la nego negoci ciac ació ión n mediante la adhesión o firma. Los trat tratad ados os semi semiab abier ierto tos, s, perm permititen en la inclusión de 3º E, mediante procedimiento de admisión (OEA) Órganos competentes para la celebración de los tratados según el
Derecho Internacional Los sujetos internacionales, como entes colectivos, tienen que obrar a través de personas individuales que actúan en su condición de órganos, ya sean del Estado, ya sean de una organización internacional. Las facultades concretas que corresponden a cada órgano en particular para actuar en el campo de las relaciones internacionales es una cuestión que corresponde reglamentar al Derecho interno de cada uno de los Estados. El problema que interesa al DI es saber a quién se considera, desde el punto de vista internacional, capacitado para obligar a su Estado por medio de Tratados. El Convenio de Viena se ocupa de ello en los art. 7 y 8, expresando una regla general y varias específicas. Regla General
Tanto para la adopción y autenticación del texto como para la manifestación del consentimiento, se considera que representan al Estado: • Los que estén provistos de plenos poderes. • Cuando de la práctica o de otras circunstancias se deduzca que los Estados han considerado a la persona como su representante, sin necesidad de plenos poderes. Reglas específicas Las reglas específicas prevén que, en virtud de sus funciones y sin tener que presentar plenos poderes, se consideran facultados: • Al Jefe del Estado, al Jefe del Gobierno y al Ministro de Asuntos Exteriores para todos los actos relativos a la celebración de un tratado.
• A los Jefes de Misión diplomática para la adopción del texto de los Tratados con el Estado ante el que se encuentren acreditados. • A los Representantes ante una Conferencia internacional o ante una Organización internacional o uno de sus órganos para la adopción del texto de un Tratado en tal Conferencia, Organización u Órgano. Art. 8 CV Cabe que lo ejecutado por una persona no autorizada pueda surtir efectos si posteriormente fuera confirmado por el Estado en cuya representación se había considerado autorizado a actuar. La conclusión de los tratados en el Derecho español
Para el desarrol olllo de este apartado tendremos en cuenta la regulación que
se contempla sobre esta materia en la Constitución española de 1978, así como el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, que regula la actividad de la Administración del Estado en materia de tratados internacionales, en la medida en que no se oponga a lo esta es tabl blec ecid ido o en la Con onst stitituc ució ión. n. Est ste e Decreto está inspirado, en cuanto a terminología y fines, en el Convenio de Viena. La negociación de los Tratados La representación de España
De conformidad con el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, pueden representar a España en la negociación y adopción del texto de Tratados, sin necesidad de plenipotencia, el Jefe del Estado, el Presidente de Gobierno, el Ministro de Asuntos Exteriores, los Jefes de Misiones diplomáticas y de las Misi Mi sion ones es Pe Perm rman anen ente tes, s, añ añad adie iend ndo o la categoría de Jefes de Misiones
especiales. Otras personas que lleven a cabo la negociación han de estar provistas de la plenipotencia que les acredite como representantes de España para la negociación u otros actos de la celebración. La plenipotencia o plenos poderes es un documento que emana de la autoridad competente de un Estado y por el que se designa a una o a varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o para ejecutar cualquier otro acto con respecto a un tratado. La plenipotencia es extendida en España por el Ministro de Asuntos Exteriores en nombre del Rey. Debe expresar los actos para los que se extiende (en España para la negociación, adopción y autenticación ad referendum). Los re Los rep pre rese sent ntan ante tess de Esp spa aña en la negociación de un Tratado se atendrán
al contenido y alcance de la autorización (otorgada por el Consejo de Ministros), así como a las instrucciones que les dé el Ministro de Asuntos Exteriores, al que tendrán informado del desarrollo de la negociación. Estas instrucciones tienen un carácter confidencial y los representantes de España en una negociación deben obrar, en consecuencia, con discreción. La iniciativa exclusiva del Gobierno
El artículo 97 CE establece que “El Gobie ierrno dirige la política in intterio iorr y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes” El art. 97 CE establece el marco general de las competencias del Gobieno de la Nación, entre las que se encuentra la política exterior. El Gobierno posee la iniciativa exclusiva en materia de
negociación y, en su conjunto, de celebración de Tratados y también una acentuada discrecionalidad en el desarrollo de sus fases, palia iad da tan sólo por el control parlamentario previsto en los arts. 66.2, 93 y 94.1 CE. Dentro del Gobierno la negociación es competencia del Ministerio de Asuntos Exteriores, previa autorización del Consejo de Ministros. La participación de las Comunidades Autónomas
El art. 149.1.3º CE reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las “relaciones internacionales”. No obstante, la noción de relaciones internacionales debe ser entendida de forma proporcionada y equilibrada entre dos aspectos: de un lado, el sentido necesariamente unitario de la acción exterior del Estado y, de otro, la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que la
Constitución reconoce y garantiza. La pa part rtic icip ipac ació ión n de la lass Co Comu muni nida dade dess Autónomas en la formación de la voluntad exterior del Estado se concreta básicamente en dos tipos de actuaciones: 1. La solicitud de Comunidades Autónomas Gobierno
las al
◦ Las CCAA pueden instar al Gobierno de la Nación para que concluya tratados inte in tern rnac acion ionale aless en re rela laci ción ón co con n diversas materias de interés para las mismas. Estas materias pueden ser las siguientes: ▪
Tratados qu que pe permitan el establecimiento de relaciones culturales con Estados con los que determinadas CCAA presentan particulares vínculos culturales,
lingüísticos o históricos. ▪ Tratados con Estados donde residan ciudadanos de una Comunid idad ad Autónoma para la adecuada protección de su identidad social y cultural. ◦ Algo bien distinto a los tratados o acuerdos internacionales son los acuerdos de co coop oper erac ació ión n qu que e la lass CCAA pueden celebrar con las instituciones públicas y privadas de los territorios y países donde se encuentran las comunidades regionales en el exterior o para la promoción de los in inttereses propios de las CCAA. En modo alguno tales acuerdos tienen naturaleza jurídica internacional. Son acuerdos no regidos por el Derecho internacional y, por tanto, fuera del ámbito del Convenio de Viena sobre el
Derecho de los Tratados. Es decir, son acuerdos no normativos y, por tanto, no afectan a la reserva estatal. 2. El deber de informar del Gobierno a las Comunidades Autónomas ◦ Prácticamente todos los Estatutos de Autonomía prevén que el Gobierno deberá informar a las Comunidades Autónomas sobre la elaboración de los Tratados internacionales cuando puedan afectar a materias de su competencia. ◦ El momento más adecuado para proceder a la consulta sería antes y durante la negociación, en la medida en que ésta no se viese perjudicada, porque así el Estado podría tener en cuenta esos intereses específicos de las
Comunidades Autónomas e incorporarlos a la posición nacional y defenderlos como voluntad del Estado español del que son parte integrante las Comunid ida ades Autónomas. En todo caso, si el Gobierno no tuviera en cuenta el parecer de las Comunidades Autónomas ese momento, al menos debe de berí rían an se serr in info form rmad adas as an ante tess de la prestación del consentimiento, de modo que el dictamen o parecer de las Comunidades Autónomas pudiera ser tenido en cuenta por las Cortes a efectos de dar su auto au tori riza zaci ción ón pa para ra la pr pres esta taci ción ón del consentimiento.
La adopción y autenticación de los Tratados
La adopción y autenticación del texto de un Tratado es competencia también del Gobierno. La autenticación se reduce, en realidad, a la rúbrica o a la firma puesta sobre el Tratado por parte del representante de España. No obstante, a tenor del art. 5.d) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, noviembre, del Gobie Gobierno rno y del art. 13 del Decreto, se requiere la previa autorización del Consejo de Ministros para la firma. La firma o rúbrica de autenticación de un Tratado no hace obligatorio su cont co nten enid ido o pa parra lo loss co cont ntra rattan anttes es.. La Lass únicas obligaciones que están presentes hasta esta fase son la general de obrar de buena fe y la de no frustar el objeto y el fin del Tratado. La manifestación del consentimiento
Fases de la celebración de los tratados Podemos distinguir con Sinclair las
cuatro siguientes fases: 1. Otorgamiento de los plenos poderes 2. Negociación 3. Manifestación consentimiento ◦ De forma plena ratificación u otras formas)
del (la
◦ De forma incompleta (consentimiento con reservas) 4. Entrada en en vi vigor Otorgamiento de los plenos poderes El otorgamiento de los plenos poderes para negociar, autenticar o adoptar el futuro Tratado constituye una fase previa, durante la cual las autoridades naci na cion onal ale es co comp mpe ete ten nte tess de desi sign gnan an a sus representantes. Esta fase transcurre dentro de cada Estado y no trasciende todavía al exterior.
Según el art. 2, apartado 1.c) de la Convención de Viena, se entiende por “ple “p leno noss po pod der eres es”” un do docu cume ment nto o que emana de la autoridad competente del Estado, y por el que se designa a una o varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o la autenticación del texto de un Tratado, para expresar el consentimiento del Estado en obligarse por un Tratado o para ejecutar cualquier acto con respecto a un Tratado. La Convención de Viena deja al Derecho interno de cada Estado la reglamentación de las facultades concretas que corresponden a cada órgano en particular para actuar en el campo de las relaciones internacionales, limitándose a establecer una regla general y varias específicas respecto de quién se considera internacionalmente capacitado para obligar a su Estado por
medio de los Tratados (art. 7 y 8 de la Convención de Viena). Negociación Su desarrollo La negociación consiste en la presentación de propuestas y contrapropuestas por parte de los representantes, que son debatidas por las delegaciones, que las aceptan, rechazan o procuran enmendar. En contraste con la fase anterior, la fase de negociación transcurre en un marrco in ma intter ern nac acio iona nal,l, ya qu que e du durran ante te ella los representantes se reúnen en un lugar y en una época preestablecida a fin de estudiar conjuntamente las posibilidades efectivas de llegar a un entendimiento en una determinada materia. Buscan acercar sus posiciones sobre puntos concretos, objeto de la negociación misma y elaboran un proyecto de acuerdo destinado a pasar
a una fase ulterior. El fin de la negociación propiamente dicha: la adopción y autenticación del texto La fase de negociación culmina con la adopción y la autenticación del texto, actos que acreditan que el texto adoptado es el convenido, pero que no lo convierten todavía en obligatorio para los Estados. La autenticación del texto es un acto jurídico que da fe de la veracidad del texto adoptado, el cual quedará establecido como auténtico y definitivo. El art. 10 del Convenio de Viena reglamenta las formas de autenticar en orden sucesivo y excluyéndose unas a otras: • La que se prescriba en el texto del Tratado. •
Las que convengan a los
Estados que hayan participado en la elaboración. • Mediante la la fifirma, la la fifirma ad ad referendum o la rúbrica de los repr re pres esen enta tant ntes es pu pues esta ta en el te text xto o del Tratado o en el Acta final de la Conferencia en la que figure el texto. Con la autenticación termina la elaboración material del texto del tratado, pero los Estados negociadores no están todavía obligados por el tratado. La vinculación jurídica sólo se producirá con la manifestación del cons co nsen entitimie mient nto. o. No ob obst stan ante te,, es esto to no significa que la autenticación no prod pr oduz uzca ca ya ci cier erto toss ef efec ecto toss ju jurí rídi dico coss deri de riva vado doss es esen encia cialme lment nte e de dell pr prin inci cipi pio o de la buena fe. La autenticación del texto de un tratado multilateral por un número muy significativo de Estados puede llegar a tener un efecto político y jurídico que
vaya mucho más allá de la simple autenticación ón,, pudiendo incidir, por ejemplo lo,, en la formación de normas consuetudinarias. Un claro ejemplo de esta situación se dio con la cristalización de normas consuetudinarias tras la adopción del Convenio de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 antes de su entrada en vigor en 1994. Manifestación del consentimiento La fase de la manifestación del consentimiento es capital, porque sin la prestación del consentimiento por parte del sujeto internacional negociador el Tratado no le obliga. La prestación del cons co nsen entitimie mient nto o tr tran ansf sfor orma ma al “E “Est stad ado o nego ne goci ciad ador or”” en “P “Par arte te Co Cont ntra rata tant nte” e” y con la entrada en vigor, en Parte en el Tratado o Acuerdo. El consentimiento puede manifestarse: •
De forma plena, sobre el
conjunto del Tratado. A su vez, este consentimiento pleno puede manifestarse de varias formas: ◦ La ratificación. Ratificación equivale a aprobación o, más exactamente, confirmación. ◦ No obstante, es importante distinguir la “ratificación” o “autorización” del Parlamento, que es un acto de Derecho interno, de la ratificación internacional del Tratado como forma de manifestación del consentimiento. ◦ Otras formas de manifestación del consentimiento. Según el art. 11 del Convenio de Viena son: la firma, el canje de instrumentos que constituyen un Tratado, la aceptación, la aprobación, la
adhesión o en cualquier otra forma que se hubiere convenido. • De forma incompleta, con reservas. Tratados que exig igen en la autorizació ión n previa por las Cortes Generales La naturaleza jurídica de la intervención de las Cortes consiste en una autorización y no en la manifestación del consentimiento en sí, que es un acto posterior y de relevancia internacional. Las Cortes Generales no ratifican los Tratados, ni se adhieren, ni los firman o aceptan. Lo que se recaba de las Cortes es su autorización como una condici ció ón previa para prestar el consentimiento del Estado para obliga garrse mediante Tratado cuando éste posee un determinado contenido o ciertos efectos. Para hacer mención mención a los Tratados Tratados que
deben ser sometidos a la previa autorización de las Cortes los clasificaremos según requieran mayoría absoluta o simple del Congreso: • Tratados que requieren mayoría absoluta en el Congreso y simple en el Senado ◦ Los que operan una atribución del ejercicio de competenci cia as deriva vada dass de la Constitución a favor de Inst In stitituc ucio ione ness u Or Orga gani niza zaci cion ones es internacionales. • Tratados mayoría simple
que
requieren
◦ Necesitarán la autorización autor ización previa de las Cortes medi me dian ante te vo vota taci ción ón po porr ma mayo yorí ría a simple los sig igu uien enttes tipos de Tratados: ▪
Tratados de carácter
político, entre ellos Tratados de Paz.
los
▪ Tratados de carácter militar. ▪ Tratados que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I de la Constitución. ▪ Tratados que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. ▪ Tratados que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijijan ex an med edid idas as le legi gisl slat ativ iva as para su ejecución. La iniciativa iniciativa de recab recabar ar de las Cort Cortes es la autorización para la prestación del consentimiento del Estado corresponde
también al Gobierno. Esta iniciativa se vincula a la dirección de la política exterior. El Gobierno debe solicitar de las Cortes la concesión de dicha autorización mediante el envío al Congreso de la siguiente documentación: corr co rres espo pond ndie ient nte e ac acue uerdo rdo de dell Co Cons nsejo ejo de Ministros, una copia autorizada del texto del Tratado y una Memoria que justifique la solicitud. Se hará constar igua ig ualm lmen ente te,, en entr tre e ot otro ross as aspe pect ctos os,, lo loss Estados u organizaciones inte in tern rnac acio iona nale less qu que e in inte terv rvie iene nen n en la negociación y las reservas que se proponga formular España o que hayan sido formuladas por los demás Estados. El Gobierno tiene un plazo de noventa días desde que se adoptó el acuerdo del Consejo de Ministros (ampliable en caso ca soss ju just stifific icad ados os po porr ot otro ross no nove vent nta a días); a su vez, el Congreso deberá adoptar el acuerdo de autorización en
un plazo de setenta días. Las Cámaras pueden aprobar la autorización o denegarla, o en el caso de Tratados multltiila late terrale less propo pone ner r reservas o declaraciones o suprimir o modificar las que pretenda formular el Gobierno, etc. Si hub ubie iera ra de desa sacu cue erd rdo o ent ntrre la lass do doss Cámaras en torno a la concesión de la autorización, se intentará resolver mediante una Comisión Mixta, la cual presentará un texto que será sometido a votación de ambas Cámaras. Si no obtuviera la aprobación, decidirá el Congreso por mayoría absoluta. Información a las Cortes Generale less sobre los restantes Tratados De los restantes Tratados que no se contemplan en los arts. 63.3, 93 y 94.1 CE, las Cortes serán simplemente informadas de su conclusión (art. 94.2 CE).
Nada impide que el Gobierno informe a lass Cortes durante su negocia la iacció ión n y antes de la prestación del consentimiento. Igualmente las Cortes pueden ejercer el control sobre la acción exterior del Gobierno, requ re quir irié iénd ndol ole e ex expl plic icac acio ione ness so sobr bre e la lass negociaciones de un Tratado u otros aspectos relacionados con el mismo. La manifestación del consentimiento
La prestación del consentimiento para obligar a España mediante Tratado corresponde al Rey (art. 63.2 CE), pues es la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales. Se trata de una facultad condicionada, que precisa de la autorización de las Cortes para los Tratados previstos en los arts. 63.3, 93 y 94.1 CE y del refrendo del Ministro de Asuntos Exteriores (art. 64.1 CE) para todos los Tratados. Rea ealm lmen entte ún únic icam amen entte el Go Gob bie iern rno, o,
reunido en Consejo de Ministros, puede decidir si se prestará o no el consentimiento del Estado para obligarse mediante Tratado (art. 5.d) de la Ley 50/1997, del Gobierno). Así pues, aunque las Cortes hayan dado su autorización, el Gobierno goza todavía de poder discrecional y podría, llegado el caso, no acordar la prestación del consentimiento. La calificación del contenido del tratado
Se trata de saber qué Institución es la competente para calificar el contenido del Tratado y decidir cuál de los tres proc pr ocedi edimi mient entos os co cons nstititu tuci cion onal ales es de debe be seguirse para su tramitación (autorizac (auto rización ión de las Cortes por mayor mayoría ía absoluta, por mayoría simple o notificación a posteriori). Este problema intentó ser solucionado en la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 1980. Su art. 22.1 da competencia a la Comisión
Permanente del Consej ejo o de Estado para que se pronuncie sobre la necesidad de autorización de las Cortes con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado. Ahora bien, el dictamen del Consejo de Estado no puede ser una calificación definitiva, pues este órgano consultivo de la Administración no puede vincular con su decisión al órgano de representación de la soberanía nacional. Parece obvio que, en situaciones comprometidas, se debió reconocer a las Cortes este poder de calificación. En último término, si las Cortes o el Gobierno no se co conf nfo orm rman an,, se po pod drí ría a pl plan anttea earr un conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional. Podría llegarse a una violación del procedimiento constitucional o inco in cons nstititu tucio ciona nalid lidad ad ex exte tern rna, a, es de deci cir, r, que el contenido del Tratado sea compatible con la Constitución, pero la
forma de prestar el consentimiento sea incconstititu in ucio ion nal, por no respetar las competencias de las Cortes. Este supuesto podría ser objeto de declaración de inconstitucion ona alilid dad mediante el recurso de inconstitucionalidad. Si el Tribunal Constitucional declarase la violación de la Constitución en la fase de manifestación del consentimiento, podría subsanarse en el sentido decidido por el Tribunal Constitucional, o bien la sentencia abriría la vía de la nulidad del Tratado en el plano internacional, de acuerdo con el art. 46 del Convenio de Viena. Los acuerdos políticos o no normativos
En el caso de los llamados acuerdos políticos o no normativos se elude sistemáticamente la petición de autorización de las Cortes. Se trata de una práctica relativamente habitual en la vida internacional y, por tanto, no
exclusiva de España. Con frecuencia los Estados suscriben acuerdos con una intencionalidad política abstracta, sin voluntad de dar vida a un verdadero Tratado internacional. Se dice que los comp co mpro romi miso soss qu que e co cont ntie iene nen n al algu guna nass Declaraciones, ciertos acuerdos, actas, etc. se basan en la buena fe y no era intención de las Partes que tales textos pudieran estar regidos por el Derecho internacional. Estos acuerdos no oblig iga atorios o no vinculantes estarían desprovistos de su núcl nú cleo eo ju jurí rídi dico co es esen enci cial al.. No te tend ndrí rían an por finalidad crear normas jurídicas. No obstante, parece inevitable considerar que, a pesar de la voluntad de las Partes, tendrían alguna eficacia jurídica: • Para todas las Partes conj co njun unta tame ment nte e, la lass re rela lattiv ivas as a un deber de comportamiento de buena
fe respecto de lo acordado. • Para cada Estado, o para alguno de ellos unilateralmente, podría dar lugar a su oponibilidad y, por tanto, a considerar la obligatoriedad de su comportamiento por el efecto estoppel propio de los actos unilaterales. Por otro lado, existen acuerdos menos abstractos políticamente, que los gobiernos califican como no normativos a los efectos del Derecho Constitucio ion nal, pero que no pueden cons co nsid ider erar arse se de desp spro rovi vist stos os de al algu guna na eficacia jurídica en el orden internacional. La calificación de si es o no un acuer acuerdo do no depen depende de de la forma, sino de los términos utilizados y las circunstancias concretas en que se redacte el texto del Comunidado o de la Declaración. Desde la perspectiva constitucional, el
Gobierno está facultado para suscribir acuerdo doss políticos o no normativos, pues se corresponden con su competencia para dirigir la política exterior (art. 97). Aunque en los acuerdos acuer dos no norm normativos ativos el Gobie Gobierno rno no se vería obligado a requerir la autorización de las Cortes, no dispone de poderes discrecionales o ilimitados a la hora de calificar un Tratado como acue ac uerrdo no vin incu cula lant nte. e. Está lilimi mita tad do por una interpretación que dé un efecto útil y razonable a las diversas descripciones de materias del art. 94.1 de la CE o a la obligacion de notificar a las Cortes la conclusión de los restantes Tratados (art. 94). En ningún caso la desidia o el desinterés de los parlamentarios españoles por un control cualitativo de los Tratados, puede justificar el creciente número de acuerdos no normativos que escapan al control democrático específico previsto en el
art. 94 CE. El control previo de constitucionalidad de los tratados
la
La Constitución prevé la posibilidad de un control previo de la constitucionalidad de los tratados sobre los que se proyecte prestar el consentimiento del Estado. La fac acul ulta tad d pa parra req eque ueri rirr al Tr Trib ibun unal al Constitucional el examen previo de la compatibilidad corresponde al Gobierno central, así como a cualquiera de las Cámaras parlamentarias. El Gobierno, o cualquiera de las Cámaras, pueden requerir al Tribunal Con onst stitituc ucio iona nall cu cuan ando do ob obse serv rven en un una a contradicción entre la Constitución y el texto del Tratado que se proyecta celebrar, para que declare la existencia o la inexistencia de esa contradicción. Si el alto Tribunal estima la inconstitucionalidad del Tratado habría
dos soluciones: 1. No pres presta tarr el con conse sent ntim imie ient nto, o, evitando así el conflicto con la Constitución. 2. Iniciar la previa revisión cons co nstititu tuci cion onal al po porr lo loss me meca cani nismo smoss previstos en los arts. 166 a 169 CE. Comen Com enta tarrio ios s de dell De Depa part rtam amen ento to de DIP
El medio más frecuente de formación de las reglas internacionales ha sido el tratado. Podemos definir el tratado en términos generales como un acuerdo de voluntades, cualquiera que sea su forma, entre sujetos de Derecho intternacion in ona al regid ido o por el Derecho internacional. La Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, ha precisado que, a los efectos de dicho Convenio, el acuerdo debía estar concertado concertado entr entre e Estad Estados os y
de forma escrita. No obstante, la Convención de Viena de 1986 ha regulado los celebrados entre Estados y Organizaciones internacionales o entre éstas. Todo Estado tiene capacidad para la cele ce lebr brac ació ión n de tr trat atad ados os.. Ta Tamb mbié ién n la lass Orga Or ganiz nizac acion iones es in inte tern rnac acio iona nales les,, pe pero ro limitada a sus fines. La celebración de los tratados internacionales puede resumirse en dos momentos esenciales: 1. La negociación. Fase relacional que se desarrolla de manera diferente según se realice mediante conversaciones entre los representantes que ostenten los plenos poderes o en el marco de una Conferencia internacional. Esta fase termina con la firma que expresa la adopción y autenticación del texto. 2. La
manifestación
del
consen cons entitimi mient ento. o. La ra ratitififica caci ción ón es es,, de ordinario, el acto que expresa el consentimiento del Estado para obligarse. También puede serlo la firma en los denominados tratados en forma simplificada. A partir de este momento el tratado vincula al Estado. Es posible que los Estados manifiesten su consentimiento con reservas, siempre que éstas no estén prohibidas o sean incompatibles con el objeto y fin del tratado. Las reservas son declaracione declar acioness unilat unilaterales erales media mediante nte las cuales pueden excluir o modificar los efectos jurídicos de algunas disp di spos osic icio ione ness de dell tr trat atad ado o en re rela laci ción ón con ellos. Finalmente, a partir de la entrada en vigor, el tratado comienza a tener vigencia, es decir, a desplegar todos sus efectos entre las partes. Normas básicas de referencia
• Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados entre Estados. Comentarios del Departamento de DIP
Aunque el Derecho internacional y los Derechos internos son ordenamientos diferentes, es necesaria la coordinación de sus relaciones. El Derecho internacional se remite a los internos en determinadas materias y los Derechos internos deben aplicar reglas de origen internacional. Una de esas situaciones es la referente a la celebración de los tra rattad ados os in intter erna naci cion onal ale es. Por ellllo o, la Constitución española ha precisado la necesidad de armonía entre ambos sistemas jurídicos. Toda fase de negociación de los tratados es competencia exclusiva del Gobierno. Las Comunidades Autónomas, en virtud de sus Estatutos, pueden instar al Gobierno para que
concluya determinados tratados o deberán ser informadas sobre aquellos que afecten a materias de su interés. Antes de proceder a la ratificación de los tratados, el Gobierno debe solicitar la previa autorización parlamentaria en los supuestos expresamente previstos en los arts. 93 y 94.1 CE. Las Cortes participan en el proceso de formación de la voluntad orgánica para obligarse, autorizando totalmente o con reservas, o bien no autorizando la ratificación de los tratados. En los supuestos del art. 93, la autorización se hará mediante Ley Orgánica. Los del art. 94.1, mediante el procedimiento establecido en el art. 74.2. En los restantes casos, deberán ser informadas. La manifestación del consentimiento para obligarse corresponde al Rey en virtud del art. 63.2 CE. Una cuestión que puede plantear dificultades es la de calificación de los tratados. Aunque la Constitució ión n no
dice nada sobre este extremo, necesitaría ser resuelta por el Tribunal Constitucional. Dependiendo del criterio, la participación de las Cortes podría ser mayor o menor según los art. 93, 94.1 ó 94.2, con la consiguiente limitación o no al Gobierno. Con el fin de evitar situaciones de inco in cons nsttitituc ucio iona nalilida dad d, de derriv ivad ada as de la norma internacional, el art. 95 establece la necesidad de la previa revisión constitucional. Normas básicas de referencia: la Constitución española.
