Derecho Público - Horacio Cassinelli Muñoz 1 INTRODUCCIÓN 1 bis.- Derecho subjetivo e interés i nterés legítimo.-
. D!R!C"O #U$%ICO& “Derecho público”, supone una separación entre el Derecho público y el Derecho privado. Una primera aproximación aproximación al concepto de Derecho Derecho público, público, sería decir que el Derecho público es el que concierne al Estado. !u" es el Estado#. El art. $% de la &onstitución muestra dos si'ni(icados) dice “El Estado, los *obiernos Departamentales, los Entes +utónomos, los ervicios Descentrali-ados y , en 'eneral, todo ór'ano del Estado .../”. 0rimero en sentido estricto, y lue'o en un sentido amplio.
'. !% !(T)DO El Esta Estado do en senti*o estricto es una persona persona 1urídi 1urídica. ca. 0ersona 0ersona es el su1eto capacapa- de ser titular titular de derechos y obli'aciones. El Estado es una persona 1urídica, porque se lo considera como un ente distinto de los habitantes2 hay derechos y obli'aciones que no son de los inte'rantes del *obierno, que tampoco son de cada uno de nosotros, sino que son del Estado. +sí, el Estado es el due3o de la carretera que une &olonia con 4ontevideo. 5a calidad de persona 1urídica que tiene el Estado resulta directamente de la &onstitución. El art. $% dice que “ser6n civilmente responsables del da3o causado a terceros .../”. er civilmente responsables quiere decir estar obli'ados obli'ados a indemni-ar indemni-ar dicho da3o. e prev", pues, que aquellas instituciones instituciones enumeradas enumeradas al principio principio del art. $% ten'an la obli'ación de indemni-ar el da3o causado2 por lo tanto, son personas 1urídicas. 0ara saber si una institución es una persona 1urídica, ante todo habr6 que ver si la &onstitución o las leyes le atribuyen al'ún derecho o al'una obli'ación. i ni la &onstitución ni la ley mencionan derechos u obli'aciones de una entidad, pero re'ula procedimientos para que se le recono-ca la personalidad 1urídica 7como ocurre, por e1emplo, con las asociaciones8, habr6 que ir al re'istro del 4inisterio respectivo para ver si se han cumplido tales tr6mites.
+. OTR)( #!R(ON)( !(T)T)%!( 9tras entidades quedan clasi(icadas como personas 1urídicas) “los *obiernos Departamentales, los Entes +utónomos, los ervicios Descentrali-ados y, en 'eneral, todo ór'ano del Estado...”. Estado ya no si'ni(ica una persona 1urídica, sino un con1unto de personas 1urídicas, entre las cuales se encuentran las anteriormente enunciadas y otras que no se nombran especí(icamente. El Estado en senti*o ,mlio, ya no es pues una persona 1urídica2 es una or'ani-ación m6s comple1a que la persona 1urídica Estado, que la comprende pero que comprende adem6s otras personas 1urídicas tambi"n estatales. :odas estas personas mencionadas en el art. $% son estatales por expresa disposición constitucional, pero el art. $% despu"s de enunciar esa serie de personas 1urídicas 1urídicas estatales dice) “...y, “...y, en 'eneral, 'eneral, todo ór'ano del Estado..”. !ueda así abierta la posibilidad de que la ley cree otras personas 1urídicas, que se les aplicarían las disposiciones constitucionales sobre el Estado en sentido amplio. :ambi"n podría la ley crear personas 1urídicas re'idas por normas m6s o menos parecidas a las que ri'en para las personas 1urídica estatales estatales ;lo que 1usti(ica 1usti(ica que tales normas sean incluidas en el concepto concepto de Derecho Derecho público< pero que no sean estatales, esto es, que no se consideran comprendidas en el concepto de Estado en sentido amplio. El primer problema radica en encontrar qu" es lo que caracteri-a a una entidad, para considerar que (orma parte de la or'ani-ación estatal, que pertenece al Estado en sentido amplio. 5a Universidad de la =epública es un Ente +utónomo y los Entes +utónomos son or'anismos del Estado. En el (uncionamiento de los liceos del ente autónomo +>E0 se aplica el Derecho público. 5a ense3an-a pública secundaria debe ser re'ida por &onse1os Directivos autónomos, que son los 1erarcas de los Entes +utónomos que presta servicios docentes. 5os liceos o(iciales (ueron creados cread os por ley, o por actos de la Universidad de la =epública, o del ente autónomo que se llamaba “Ense3an-a ecundaria” creado en ?@AB por una ley que separó la persona persona 1urídica 1urídica Ense3an-a ecundaria ecundaria de la persona 1urídica Universidad Universidad de la
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=epública, o por actos del ente autónomo que actualmente se denomina “+dministración >acional de Educación 0ública”. 0ero m6s di(ícil es una se'unda cuestión) partiendo de que un, institucin no es est,t,l/ 0ue no orm, ,rte *e l, org,ni2,cin est,t,l/ 3cmo s,bemos si se rige or el Derecho 4blico o or el Derecho riv,*o5. Un criterio podría ser el del origen *e l, institucin . 0ersonas que (ueron creadas por ley, esto es, cuyo ori'en est6 en la voluntad del Estado, serían personas públicas no estatales. 9tro criterio podría ser el de la in,li*,* ersegui*, or l, org,ni2,cin. i se trata de obtener un lucro sería privada. En cambio, si se persi'uen (ines públicos, de inter"s 'eneral, se 1usti(icaría su inclusión dentro de la or'ani-ación estatal o por lo menos la aplicación de normas de Derecho público. Un tercer tercer criterio criterio sería sería la t,re, 0ue re,li2,, que no debe con(undirse con la (inalidad perse'uida al or'ani-arla. E1emplo, la &U:&+ presta un servicio público, pero con u na (inalidad de lucro. Un cuarto criterio criterio ata3e a la oblig,torie*,* *e l, ,ili,cin o contribucin or los ,rticul,res ) Canco de 0revisión ocial y la &a1a de ubilaciones y 0ensiones de 0ro(esionales Universitarios 7el primero estatal, la se'unda no estatal8. Un quinto criterio para cali(icar una persona 1urídica no estatal como pública, es el de la intensi*,* *el control est,t,l sobre su gestin/ sobre l, ,rob,cin *e su resuuesto/ sobre l, integr,cin *e sus ,utori*,*es/ etc. Un sexto criterio puede ser el del origen *el ,trimonio . En al'unos países, la &onstitución o las leyes dan una de(inición normativa de qu" debe entenderse por personas 1urídicas estatales o no estatales, o públicas o privadas, pero en Uru'uay no es así. >o hay una de(inición 'eneral2 hay sí leyes que para casos especiales dicen que tal entidad es una persona de Derecho público. ay otros casos en que, por suerte para el int"rprete, los diversos criterios dan el mismo resultado. 0ero puede ocurrir que no ten'amos suerte) que la ley sea oscura, que los criterios no sean concordantes. 0or e1emplo) se disc discut ute e si la &o>a &o>a0r 0ro5 o5e e es un ente ente públ públic ico o o priv privado ado.. Esta Esta espe especi cie e de duda dudass son son inev inevititabl ables es en la interpretación del Derecho.
6. 78$ITO D!% D!R!C"O #9$%ICO& ?. Esta Estado do en en sent sentid ido o estri estrict cto2 o2 $. Dem6s personas personas 1urídic 1urídicas as estatales, estatales, enunciada enunciadass en el art. $%, $%, pero no en (orma (orma taxativa, taxativa, pues se se admite la existencia de otros or'anismos “del Estado” en sentido amplio2 A. Faria Fariass leyes ordinari ordinarias as 7la &onstituci &onstitución ón no8 hacen mención mención de una cate'oría cate'oría de personas personas de Derecho público que no se consideran estatales. En Uru'uay, pues, el 6mbito de aplicación del Derecho público no se a'ota con el Estado en sentido amplio. abría, pues, tres círculos círculos conc"ntricos) el Estado Estado stricto sensu, el Estado lato sensu 7que abarca al primero8, y abarcando pero excediendo al Estado, el con1unto de todas las personas de Derecho público. 5a corona exterior representa las personas públicas no estatales. El concep concepto to de “Derec “Derecho ho públic público” o” se (ue compli complican cando, do, extend extendi"n i"ndos dose e tambi" tambi"n n a la re'ulac re'ulación ión de la actividad de otras personas 1urídicas no estatales.
:. !% D!R!C"O CON(TITUCION)% ;OR8)%& Es tradicional distin'uir un núcleo principal de ese Derecho público que sería el Derecho constitucional. En la determinación de qu" es el Derecho constitucional pueden distin'uirse dos caminos) o bien un camino (ormal) llamarle Derecho constitucional a aquel con1unto de normas 1urídicas que est6n comprendidas en la &onstitución (ormal. 5a &onstitución uru'uaya es una de las m6s lar'as del mundo. i queremos hacer un estudio que pueda compararse al de otros Estados, a lo que se estudia en otros países como Derecho constitucional, ser6 necesario investi'ar un poco m6s, y en ve- de atenernos al sentido puramente (ormal de lo que es Derecho constitucional, trataremos de ver si hay al'ún contenido, al'ún tema, al'una materia ob1eto de re'ulación 1urídica que sea propia de lo que 'eneralmente se conoce como Derecho constitucional. Es decir, en ve- de atenernos a un criterio estrictamente (ormal, buscar un concepto material de lo que podría ser el Derecho constitucional. &uando hablamos en Derecho de elementos materiales queremos re(erirnos al contenido, a lo que dispone la norma. &uando hablamos de elementos (ormales queremos re(erirnos al procedimiento. e puede plantear el problema de si hay un Derecho constitucional material, esto es, si hay un contenido particular particular de las normas constitucionales constitucionales que permita permita decir si cierta disposición disposición de la &onstitución &onstitución uru'uaya, por e1., e1., no es propia propiamen mente te consti constituc tucion ional al desde desde el punto punto de vista vista de su conteni contenido, do, o viceve viceversa rsa,, si al'una al'una norma
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=epública, o por actos del ente autónomo que actualmente se denomina “+dministración >acional de Educación 0ública”. 0ero m6s di(ícil es una se'unda cuestión) partiendo de que un, institucin no es est,t,l/ 0ue no orm, ,rte *e l, org,ni2,cin est,t,l/ 3cmo s,bemos si se rige or el Derecho 4blico o or el Derecho riv,*o5. Un criterio podría ser el del origen *e l, institucin . 0ersonas que (ueron creadas por ley, esto es, cuyo ori'en est6 en la voluntad del Estado, serían personas públicas no estatales. 9tro criterio podría ser el de la in,li*,* ersegui*, or l, org,ni2,cin. i se trata de obtener un lucro sería privada. En cambio, si se persi'uen (ines públicos, de inter"s 'eneral, se 1usti(icaría su inclusión dentro de la or'ani-ación estatal o por lo menos la aplicación de normas de Derecho público. Un tercer tercer criterio criterio sería sería la t,re, 0ue re,li2,, que no debe con(undirse con la (inalidad perse'uida al or'ani-arla. E1emplo, la &U:&+ presta un servicio público, pero con u na (inalidad de lucro. Un cuarto criterio criterio ata3e a la oblig,torie*,* *e l, ,ili,cin o contribucin or los ,rticul,res ) Canco de 0revisión ocial y la &a1a de ubilaciones y 0ensiones de 0ro(esionales Universitarios 7el primero estatal, la se'unda no estatal8. Un quinto criterio para cali(icar una persona 1urídica no estatal como pública, es el de la intensi*,* *el control est,t,l sobre su gestin/ sobre l, ,rob,cin *e su resuuesto/ sobre l, integr,cin *e sus ,utori*,*es/ etc. Un sexto criterio puede ser el del origen *el ,trimonio . En al'unos países, la &onstitución o las leyes dan una de(inición normativa de qu" debe entenderse por personas 1urídicas estatales o no estatales, o públicas o privadas, pero en Uru'uay no es así. >o hay una de(inición 'eneral2 hay sí leyes que para casos especiales dicen que tal entidad es una persona de Derecho público. ay otros casos en que, por suerte para el int"rprete, los diversos criterios dan el mismo resultado. 0ero puede ocurrir que no ten'amos suerte) que la ley sea oscura, que los criterios no sean concordantes. 0or e1emplo) se disc discut ute e si la &o>a &o>a0r 0ro5 o5e e es un ente ente públ públic ico o o priv privado ado.. Esta Esta espe especi cie e de duda dudass son son inev inevititabl ables es en la interpretación del Derecho.
6. 78$ITO D!% D!R!C"O #9$%ICO& ?. Esta Estado do en en sent sentid ido o estri estrict cto2 o2 $. Dem6s personas personas 1urídic 1urídicas as estatales, estatales, enunciada enunciadass en el art. $%, $%, pero no en (orma (orma taxativa, taxativa, pues se se admite la existencia de otros or'anismos “del Estado” en sentido amplio2 A. Faria Fariass leyes ordinari ordinarias as 7la &onstituci &onstitución ón no8 hacen mención mención de una cate'oría cate'oría de personas personas de Derecho público que no se consideran estatales. En Uru'uay, pues, el 6mbito de aplicación del Derecho público no se a'ota con el Estado en sentido amplio. abría, pues, tres círculos círculos conc"ntricos) el Estado Estado stricto sensu, el Estado lato sensu 7que abarca al primero8, y abarcando pero excediendo al Estado, el con1unto de todas las personas de Derecho público. 5a corona exterior representa las personas públicas no estatales. El concep concepto to de “Derec “Derecho ho públic público” o” se (ue compli complican cando, do, extend extendi"n i"ndos dose e tambi" tambi"n n a la re'ulac re'ulación ión de la actividad de otras personas 1urídicas no estatales.
:. !% D!R!C"O CON(TITUCION)% ;OR8)%& Es tradicional distin'uir un núcleo principal de ese Derecho público que sería el Derecho constitucional. En la determinación de qu" es el Derecho constitucional pueden distin'uirse dos caminos) o bien un camino (ormal) llamarle Derecho constitucional a aquel con1unto de normas 1urídicas que est6n comprendidas en la &onstitución (ormal. 5a &onstitución uru'uaya es una de las m6s lar'as del mundo. i queremos hacer un estudio que pueda compararse al de otros Estados, a lo que se estudia en otros países como Derecho constitucional, ser6 necesario investi'ar un poco m6s, y en ve- de atenernos al sentido puramente (ormal de lo que es Derecho constitucional, trataremos de ver si hay al'ún contenido, al'ún tema, al'una materia ob1eto de re'ulación 1urídica que sea propia de lo que 'eneralmente se conoce como Derecho constitucional. Es decir, en ve- de atenernos a un criterio estrictamente (ormal, buscar un concepto material de lo que podría ser el Derecho constitucional. &uando hablamos en Derecho de elementos materiales queremos re(erirnos al contenido, a lo que dispone la norma. &uando hablamos de elementos (ormales queremos re(erirnos al procedimiento. e puede plantear el problema de si hay un Derecho constitucional material, esto es, si hay un contenido particular particular de las normas constitucionales constitucionales que permita permita decir si cierta disposición disposición de la &onstitución &onstitución uru'uaya, por e1., e1., no es propia propiamen mente te consti constituc tucion ional al desde desde el punto punto de vista vista de su conteni contenido, do, o viceve viceversa rsa,, si al'una al'una norma
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contenida en una ley ordinaria o en un re'lamento, ser6 por su contenido una disposición constitucional aunque (ormalmente no lo sea.
<. D!R!C"O CON(TITUCION)% 8)T!RI)%& >aturalmente que cuando se trata de construir así un concepto material, abandonando el criterio (ormal, los criterios para saber si est6 bien o mal construido, ser6n criterios de conveniencia, de ra-onabilidad, y de posibilidad de comunicarse unos con otros2 por consi'uiente, para dar un concepto de Derecho constitucional en sentido material, habr6 que atenerse a lo que por lo 'eneral contienen las &onstituciones, a lo que por lo 'eneral se entiende en otros países y en Uru'uay por normas constitucionales, de manera de poder extraer un con1unto de conceptos que puedan ser estudiados con los mismos criterios con que han sido estudiados en otros países, que se pueda desarrollar así una ciencia que ten'a un ob1eto determinado) las disposiciones que tratan de esos temas que, por lo 'eneral, est6n en las &onstituciones. i hacemos hacemos ese traba1o traba1o de recopil recopilaci ación ón y vemos vemos que se pueden pueden encontra encontrarr $ núcleo núcleoss de temas que inte'rarían el Derecho constitucional material) 0or un lado lado aquell aquellas as dispos disposici iciones ones que consti constituy tuyen en lo que se llama llama la ,rte org=nic, *el Derecho • constitucion, l, que se re(ieren a la or'ani-ación y (uncionamiento de las autoridades públicas2 5a otra parte que tambi"n inte'ra el Derecho constitucional material se re(iere a las relaciones que existen • entre esos 0oderes públicos y los habitantes, e incluso a las relaciones de los habitantes entre sí en cuanto resultan resultan de(inidoras de(inidoras de un r"'imen social y político. político. Esto es lo que se llama parte dogmática *el Derecho constitucion,l 7expresión que no tiene nada que ver con el do'matismo2 son proposiciones que no se re(ieren a la or'ani-ación y al (uncionamiento del 'obierno sino a la de(inición del r"'imen político y social de un Estado8.
>. CONT!NIDO D! %) CON(TITUCIÓN URU?U)@)& ay una detallada exposición de la parte or'6nica donde se re'ula el número de miembros de la &6mara de enadores, las competencias del 0oder E1ecutivo, etc.. G adem6s est6 la parte do'm6tica, en la que se de(inen por e1emplo los derechos, deberes y 'arantías que tienen los habitantes habitantes tanto (rente al Estado como (rente a los dem6s habitantes, que sirven para de(inir nuestro Estado diciendo que no es un Estado totalitario 7art. ?H8, o que no es un Estado con(esional, que no hay una reli'ión o(icial 7art.B8. !ue es un Estado con r"'imen liberal, en cuanto hay 'arantía de las libertades. !ue es un Estado de Derecho en cuanto la acción de los 'obernantes est6 su1eta su1eta a re'las re'las de Derech Derecho o como como la de los 'oberna 'obernados dos.. !ue es un r"'imen r"'imen que no es socialista , porque se reco reconoc noce e la propi propied edad ad priva privada da incl inclus usiv ive e sobre sobre los los medi medios os de prod produc ucci ción ón,, asim asimilil6n 6ndol dola a a los los dere derech chos os (undamentales, pero que no obstante, es un r"'imen de cierta tendencia social en cuanto se prev" la intervención del Estado con el ob1eto de prote'er el traba1o, de auxiliar a los indi'entes o carentes de recursos, en cuanto hay protección y previsión constitucional de una serie de relaciones 1urídicas que en el tiempo en que se desarrolló el liberalismo cl6sico no eran ob1eto de protección 1urídica y menos constitucional, como por e1emplo las relaciones obrero
A. !% D!R!C"O )D8INI(TR)TIBO& e va a entrar en otra parte del Derecho público que excede el Derecho constitucional y que es lo que se ha llamado Derecho administrativo. El Derecho administrativo administrativo estudia la re'ulación re'ulación 1urídica de la actividad de la +dministraci +dministración. ón. &uando nos estamos re(iriendo a la +dministración sin m6s, nos re(erimos a la +dministración pública, esto es, a una persona 1urídica estatal actuando en (unción administrativa2 por eso el Derecho administrativo (orma parte del Derecho público. e hace re(erencia a la administración de intereses públicos, son a1enos en cuanto como son públicos, su administración directa por todos los interesados sería pr6cticamente imposible. >os encontramos con un su1eto que administra, que est6 cuidando de esos intereses a1enos2 es muy importante re'ular con cuidado. De aquí que el Derecho público y en particular el Derecho administrativo ten'an una importancia cada vemayor cuanto mayor es la inte'ración social del país de que se trata y cuanto mayor sea el 'rado de desarrollo de
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sus servicios. En nuestro país ese aumento del 6mbito de aplicación del Derecho administrativo se ha traducido inclusive en la incorporación a la &onstitución (ormal de normas que en otros países est6n en leyes ordinarias.
1. OTR)( R)8)( D!% D!R!C"O #9$%ICO&
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Derecho procesal) (unción 1urisdiccional, estudia 1ueces, 1uicios, con(lictos entre particulares. Derecho penal) se re(iere a relaciones entre el Estado y los particulares.
El ob1eto de este curso no va a ser todo el Derecho público, va a ser Derecho constitucional y un poco de Derecho administrativo.
11. B)%ID! @ !;!CTIBID)D D! %) CON(TITUCIÓN& Esta &onstitución que est6 en este librito es la &onstitución uru'uaya vi'ente#. Un primer proyecto de respuesta al problema de si esta es la &onstitución uru'uaya sería) “esta es la &onstitución uru'uaya porque es la &onstitución que en Uru'uay se esta cumpliendo en líneas 'enerales”. Ese primer proyecto de respuesta tiene sus ob1eciones que son interesantes para comprender en que consiste el orden 1urídico. 5a primera ob1eción es que dice por e1emplo en el art. %B) “:odo habitante de la =epública tiene derecho a 'o-ar de vivienda decorosa...”. &omo es notorio ese art. %B no tiene la misma correspondencia con la realidad que el art. @% sobre inte'ración de la &6mara de enadores. ay habitantes que no 'o-an de vivienda decorosa, de modo que el art. %B no se est6 cumpliendo por lo menos en la misma medida en que se est6n cumpliendo otros artículos de la &onstitución. i hay al'unos artículos que no se cumplen eso no basta para decir que esta no es la &onstitución uru'uaya. Esta &onstitución es la &onstitución uru'uaya porque en 'eneral es e(ica- como norma 1urídica, porque tiene e(ectividad, no sólo porque es v6lida. Una cosa es lo que se llama valide- de la norma y otra la e(ectividad. El art. %B) la norma es v6lida pero es e(ectiva#. i un habitante se presenta ante un 1ue- reclamando la satis(acción de su derecho a 'o-ar de vivienda decorosa, el 1ue- le va decir) qu" derecho invoca, es inquilino o propietario o tiene al'ún otro título para reclamar el 'oce de una vivienda#. G el 1ue- no puede desalo1ar a otro que habita otra vivienda porque "ste tambi"n tiene ese derecho. 0or lo tanto, el cumplimiento en la realidad de los hechos del art. %B implica la construcción de viviendas hasta que desapare-ca el problema de la vivienda y puede pasarse así de la sola valide- a la e(ectividad. Este librito es la &onstitución uru'uaya2 la ob1eción anterior no es de(initoria porque no se exi'e una e(icacia total y absoluta de todos sus detalles sino que bastaba una e(icacia en líneas 'enerales, grosso modo. +hora viene un ar'umento que puede hacer desmoronar esa construcción.
1. CRIT!RIO ;OR8)% D! B)%ID! Go puedo redactar un proyecto de &onstitución que coincida con la &onstitución uru'uaya en todo aquello que ten'a e(ectividad2 esta nueva &onstitución que yo he redactado es tambi"n la &onstitución uru'uaya porque se cumple m6s que la otra. Esto demuestra que ese criterio de decir que la &onstitución de un país es la que se cumple en líneas 'enerales no basta. Entonces puede sur'ir la otra contestación, la $I manera de contestar la pre'unta inicial) “Esta es la &onstitución uru'uaya porque su texto resulta de los proyectos que obtuvieron la mayoría requerida en los plebiscitos de noviembre de ?@JJ, noviembre de ?@K@, noviembre de ?@@% y diciembre de?@@J”. 0or consi'uiente tiene un título (ormal, de procedimiento, para ser la &onstitución uru'uaya, y a eso tenemos que atenernos sin importarnos si se cumple o no. Es decir) nos inclinamos a un criterio (ormal. ería &onstitución de un país aquella que hubiera sur'ido de los procedimientos establecidos por el orden 1urídico preexistente para instituir o re(ormar una &onstitución. Feremos que este criterio tambi"n va a resultar ine(iciente.
1'. CRIT!RIO D! %) CONBICCIÓN CO%!CTIB)& ay un momento en que ocurre un hecho social que es el hecho de que la 'ente lle'ue a convencerse de que la &onstitución de ?@?K modi(icada en ?@A$ ha sido reempla-ada por un nuevo orden 1urídico supremo. Esa convicción colectiva, 'eneral, de que la &onstitución de ?@A% era la norma (undamental del sistema vi'ente 7y ya no la &onstitución de ?KAH re(ormada en ?@?$, ?@?K y ?@A$8, es lo que hace que se pueda decir que la
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&onstitución uru'uaya vi'ente en ?@AB era la que sancionó la LLLI &onvención >acional &onstituyente y (ue plebiscitada en ?@A%. &ómo se lle'a a esa convicción#. 0or distintos m"todos) la divul'ación entre el pueblo de la noticia de que los que tienen las armas en sus manos est6n dispuestos a hacer cumplir ese nuevo orden, esa divul'ación puede producir la convicción colectiva de que ese orden se va a cumplir y que ese orden es un orden 1urídico. :ambi"n por procedimientos menos antip6ticos, por procedimientos m6s ra-onables apelando al raciocinio de los interesados, mediante una propa'anda h6bil de que este nuevo 'obierno es la única solución que hay para el destino de la >ación.
1+. CONTINUID)D EURFDIC) @ C)8$IO CON(TITUCION)% Este procedimiento es el que se utili-a normalmente en Uru'uay) la 'ente convencida hoy de que el orden 1urídico vi'ente es "ste, es llevada a la convicción de que el orden 1urídico es otro por la vía de prever en el orden 1urídico vi'ente un procedimiento de re(orma, y entonces, cuando se aplica ese procedimiento de re(orma la misma convicción anterior de que "ste era el orden vi'ente, resulta transmitida al nuevo sistema, sin nin'una interrupción, sin necesidad de plantearse nin'ún problema de cambiar de criterio. Esa es la venta1a política que tiene el m"todo de re(orma de la &onstitución que consiste en se'uir los procedimientos 1urídicamente previstos en la &onstitución anterior era la &onstitución vi'ente, resulta aplicable al nuevo sistema, pues la misma convicción anterior es la que me hace reconocer la valide- de la re(orma constitucional. 5os que est6n dispuestos a dar un 'olpe de Estado, intentan primero utili-ar los procedimientos 1urídicos de re(orma del orden 1urídico vi'ente. Es m6s, incluso los que ya han dado un 'olpe de Estado tratan despu"s de darle una vestidura 1urídica a lo que han hecho y ar'umentar que se deducía, de al'una manera, de la normativa anterior. Ese es(uer-o es la me1or demostración de la venta1a política que tiene que se'uir el sistema 1urídico previsto.
16. !% ORD!N EURFDICO URU?U)@O >uestro orden 1urídico esta (ormado por normas de distinto 'rado normativo, que tienen distinto valor y distinta (uer-a. >o es lo mismo tener un derecho 'arantido por la &onstitución que tener un derecho 'arantido en un re'lamento. 5o establecido en un re'lamento puede ser modi(icado por otro re'lamento, por una ley o por una re(orma de la &onstitución2 en cambio, una norma puesta en la &onstitución no puede modi(icarse sino si'uiendo el procedimiento del art. AA?.
OR?)NI)CIÓN !(T)T)% URU?U)@)
1:. %)( #!R(ON)( !(T)T)%!( URU?U)@)(& 0ersonas 1urídicas estatales que reconoce nuestra &onstitución) el Estado &entral o Estado en sentido estricto 7“stricto sensu”8 o +dministración &entral 7se usa para re(erirse al Estado &entral actuando en (unción administrativa82 los *obiernos Departamentales2 los Entes +utónomos2 los ervicios Descentrali-ados y al'unas otras personas 1urídicas estatales de menor importancia.
1<. !% !(T)DO C!NTR)% De todas estas la m6s comple1a. Esa persona 1urídica tiene muchos ór'anos, que clasi(icamos en sistemas or'6nicos llamados 0oderes) el 0oder E1ecutivo, el 0oder 5e'islativo, el 0ode udicial. 0ero adem6s de esos con1untos de ór'anos llamados 0oderes, hay otros ór'anos que tambi"n son ór'anos de la persona 1urídica Estado &entral y que no est6n incluidos en nin'uno de los tres 0oderes, por e1emplo el :ribunal de &uentas, que es otro ór'ano de la misma persona 1urídica Estado &entral. 5o mismo ocurre con el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo o con la &orte Electoral, que no tienen personalidad 1urídica separada del Estado &entral. 5a or'ani-ación de esta primera persona 1urídica, se puede anali-ar en A 'randes con1untos de ór'anos y otros A con1untos un poco m6s chicos) el 0oder 5e'islativo, el 0oder E1ecutivo, el 0oder udicial, la usticia Electoral, la urisdicción &ontencioso
1>. !% #OD!R %!?I(%)TIBO En el 0oder 5e'islativo, encontramos la &6mara de representantes, la &6mara de enadores, que reunidas constituyen la +samblea *eneral, y adem6s un %M ór'ano, la &omisión 0ermanente. 5a +samblea *eneral es la unión de ambas &6maras, la reunión en un solo cuerpo cole'iado de las $ &6maras. 5a &omisión 5
0ermanente est6 compuesta por N =epresentantes y % enadores electos por sus respectivas &6maras y cuya misión principal consiste en controlar al 0oder E1ecutivo. Osos son los cuatro ór'anos principales que inte'ran en Uru'uay el 0oder 5e'islativo. :ambi"n son ór'anos con competencia constitucional la 0residencia de la +samblea *eneral y las 0residencias de cada &6mara, e inclusive cada 5e'islador actuando como ór'ano unipersonal, ya que cualquier 5e'islador puede pedir in(ormes por intermedio de la 0residencia de la &6mara que inte're, sin necesidad de pasar por dicha &6mara 7art. ??K de la &onstitución8, lo que tiene importancia pues permite que tales pedidos de in(ormes sean cursados inclusive estando disueltas las &6maras2 la disolución de las &6maras solamente impide su (uncionamiento, pero no a(ecta ni el estatuto de los le'isladores ni el (uero o competencia de "stos como ór'anos unipersonales8. +dem6s, subordinados a dichos ór'anos constitucionales pueden existir otros ór'ano s creados por "stos y que los auxilien2 por e1emplo una &6mara pude nombrar una &omisión Lnvesti'adora para ver lo que ocurre en la +dministración >acional de 0uertos, esa &omisión Lnvesti'adora ser6 tambi"n un ór'ano del 0oder 5e'islativo, pero que estar6 destinada a (acilitare el traba1o a la &6mara correspondiente, no ser6 un ór'ano autónomo sino subordinado a la &6mara que lo desi'nó. :ambi"n cada &6mara necesita personal t"cnico, administrativo y de servicio2 y para eso puede haber una peque3a or'ani-ación que no tiene trascendencia externa.
1A. !% #OD!R !E!CUTIBO& El sistema or'6nico 0oder E1ecutivo es un sistema de ór'anos dentro del cual encontramos un ór'ano supremo que se llama tambi"n “0oder E1ecutivo”. Este ór'ano 0oder E1ecutivo puede (uncionar de dos maneras2 o mediante el acuerdo del 0residente de la =epública con el 4inistro o 4inistros que correspondan por materia o mediante votación por mayoría en &onse1o de 4inistros. El &onse1o de 4inistros (unciona presidido por el 0residente de la =epública y con la presencia de la mayoría, previa convocatoria a todos los 4inistros. !ui"n va a ele'ir que sistema va a usarse#. 5a re'la es así) cada asunto ;con excepción de determinados puntos que solo pueden resolverse en &onse1o porque lo dice expresamente la &onstitución< puede resolverse por el 0residente con el 4inistro o 4inistros correspondientes, pero si al'uno de ellos así lo plantea, el asunto se lleva al &onse1o de 4inistros y ya no puede resolverse en acuerdo. i est6n de acuerdo el 0residente y el 4inistro o 4inistros de la materia, pueden actuar solos y su voluntad un6nime, documentada como corresponde, vale como voluntad del ór'ano 0oder E1ecutivo y en &onse1o de 4inistros la votación se hace por mayoría. 0uede ocurrir, que llevado el asunto al &onse1o de 4inistros sea resuelto contra la opinión del 0residente e incluso contra la opinión del 4inistro respectivo. En este &onse1o de 4inistros, tanto el voto del 0residente como el voto de cualquier 4inistro son un voto, pero cuando se produ-ca empate entonces, se da preponderancia al voto del 0residente de la =epública. +ctualmente hay ?$ 4inistros 7+:E>&LP> E*U=+4E>:E E5 5LC=9 E 4+ FLE9 !UE 5+ &=E+&LP> DE5 4L>L:E=L9 DE DE09=:E G DE 5+ UFE>:UD82 el sistema actual es un sistema de 0oder E1ecutivo cole'iado. 5a &onstitución de ?@B$, que se caracteri-aba por la división en cuotas del &onse1o >acional de *obierno2 ór'ano cole'iado cuyos miembros eran permanentes e inconmovibles y pertenecían a partidos y (racciones distintas, (ue reempla-ado en ?@JN por un ór'ano 0oder E1ecutivo cuyos miembros no son electos por partidos di(erentes sino que son desi'nados todos los 4inistros por el 0residente de la =epública entre personas que por contar con apoyo parlamentario, ase'uren la estabilidad del 'abinete ministerial.
. D!#!ND!NCI)( D!% #OD!R !E!CUTIBO& 0or deba1o del ór'ano 0ode E1ecutivo, est6n los 4inistros. +ctualmente son ?$ 7Q99R8, pero su número puede ser modi(icado por ley, a iniciativa del 0oder E1ecutivo. &ada 4inistro (unciona como ór'ano unipersonal, tiene sus propias atribuciones que las e1erce sin necesidad de consultar al 0residente de la =epública ni de plantear el asunto en &onse1o de 4inistros. 0ero, debe su1etarse no sólo a las leyes sino tambi"n a los re'lamentos y a las instrucciones del 0oder E1ecutivo. Es decir que el 4inistro, cuando actúa solo, es un ór'ano subordinado, tiene por encima un 1erarca que es el ór'ano 0oder E1ecutivo. 0or deba1o de los 4inistros, hay 'ran cantidad de (uncionarios subordinados 1er6rquicamente al 4inistro respectivo. El &ontador *eneral de la >ación, por e1., depende del 4inistro de Economía y Sinan-as2 esta dependencia es 1er6rquica, lo que el 4inistro le mande, debe ser cumplido por aqu"l, y la línea 1er6rquica continúa) por deba1o de ese (uncionario est6, por e1., el Director de la División &ontrol 0resupuestario y Sinanciero y así sucesivamente.
1. %) E!;)TUR) D!% !(T)DO ay que hacer una distinción 1urídica entre el ór'ano que se llama “0residencia de la =epública” o “ e(atura de Estado” y el ór'ano al que la &onstitución llama “0oder E1ecutivo”.
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&uando hablamos de e(atura del Estado o de 0residencia de la =epública nos re(erimos a un ór'ano que (unciona en (orma claramente unipersonal, sin participación de los 4inistros, de nin'ún 4inistro. 5a &onstitución a veces dice, a secas, que el 0residente de la =epública tendr6 tal o cual atribución2 estas atribuciones con(eridas al 0residente de la =epública sin mencionar los 4inistros, con(i'uran la competencia de la 0residencia de la =epública, esto es, de la e(atura del Estado como ór'ano distinto del ór'ano 0oder E1ecutivo. 5a 0residencia de la =epública o e(atura del Estado y sus dependencias, puede entenderse comprendida en el sistema or'6nico 0oder E1ecutivo, 1unto con el ór'ano 0oder E1ecutivo y sus dependencias. &abe así distin'uir entre el 0oder E1ecutivo stricto sensu, que sería el ór'ano “0oder E1ecutivo” y el 0oder E1ecutivo lato sensu, que sería el sistema or'6nico (ormado por el 0oder E1ecutivo stricto sensu, sus dependencias, la e(atura del Estado y las dependencias de "sta. Esta e(atura del Estado tiene menos atribuciones, en número, que el ór'ano 0oder E1ecutivo, pero esas atribuciones tienen 'ran importancia política, determinando (uturas líneas o planteando una cuestión política (undamental. 5a e(atura del Estado es la que desi'na los 4inistros, el 0residente de la =epública con su sola (irma expide las decisiones desi'nando los 4inistros2 "stas no son actos del ór'an o 0oder E1ecutivo. Esos 4inistros desi'nados por el 0residente lue'o empie-an a (uncionar ya sea solos, ya sea en acuerdo con el 0residente, ya sea en &onse1o de 4inistros. Empie-an a desarrollar una política y pueden ser ob1eto de censura, de desaprobación en cuanto a la política que est6n si'uiendo, por parte del 0oder 5e'islativo, en cuyo caso se le abre una opción al 0residente de la =epública) debe apreciar con criterio político si esa censura del 0arlamento hacia los 4inistros responde realmente a la opinión pública, si el 0arlamento est6 en ese acto de censura representando bien a los electores o si por el contrario, se ha desviado de la intención de sus electores y al censurar la política de los 4inistros lo que est6 haciendo el 0arlamento es censurar una política que en realidad cuenta con apoyo popular. 0ara optar entre esas dos posibilidades el 0residente de la =epública tiene que apreciar, de acuerdo a su experiencia política, si se ha producido un desa1uste entre la opinión del 0arlamento y la opinión popular, si la opinión popular en realidad est6 apoyando a los 4inistros a pesar de que el 0arlamento los censura. G si lle'a a esta última conclusión, le corresponde tomar una decisión que consiste en disolver las &6maras y llamar simult6nea y con1untamente a nuevas elecciones para que pueda veri(icarse si esa apreciación política, que había hecho el 0residente a o1o, corresponde o no a la realidad. +l disolverse las &6maras y llamarse a nuevas elecciones ;sólo de =epresentantes y enadores< el pueblo podr6 votar por la orientación política que presti'iaron los 4inistros censurados y entonces, las nuevas &6maras de1ar6n sin e(ecto el voto de censura y se habr6 puesto al día el 0arlamento con la opinión popular2 o votar por la misma orientación política que tenían las &6maras disueltas, en cuyo caso queda claro que el 0residente de la =epública se había equivocado. i se comprueba que el 0residente se había equivocado, los 4inistros quedaran cesantes y tendr6n que irse, el 0residente de la =epública tendr6 que desi'nar nuevos 4inistros que cuenten con apoyo de este nuevo parlamento, que ahora ya no cabe duda, porque esta reci"n electo, que responde a la opinión partidaria del pueblo en ese momento. Estos son $ e1emplos 7nombramiento de 4inistros y disolución de las c6maras8, de atribuciones que tiene el 0residente de la =epública en su calidad de 1e(e de estado y no como participante en el (uncionamiento del ór'ano poder e1ecutivo. 5a constitución prev" que el 0residente no pueda consecutivamente, ense'uida disolver otra ve-, ya que es un 'asto (inanciero para el Estado, y un 'asto de ener'ía nacional. 5a presidencia de la =epública, como e(atura del estado, es el ór'ano competente para desi'nar, cesar o sustituir a los 4inistros. En los art ?N% y ?NB hay otras atribuciones de la e(atura del estado) la de requerir de la asamblea 'eneral un voto de con(ian-a al conse1o de 4inistros, la de declara que dicho conse1o carece de respaldo parlamentario, y la de sustituir a uno o varios 4inistros en caso de que haya declarado que el conse1o de 4inistros carece de respaldo parlamentario.
. D!#!ND!NCI)( D! %) E!;)TUR) D!% !(T)DO Del ór'ano e(atura del estado tambi"n dependen otros ór'anos. Sundamentalmente la O##. 5a o(icina esta diri'ida por un ór'ano cole'iado, de @ miembros, presidido por el Director de la o(icina e inte'rado por 4inistros, por los 4inistros cuyas carteras se relacionan mas directamente con el desarrollo económico 7o sus representantes, porque este car'o puede ser dele'ado8. El 4inistro participa como miembro de un ór'ano cole'iado y no como titular del ór'ano unipersonal ministerio. 5a constitución ha dispuesto que inte'ren la comisión para que esta ten'a en su seno la vo- de los problemas que se plantean en todos los ministerios interesados en el desarrollo, pero no hay dependencia del ministerio respecto de la o(icina, no esta obli'ado el 4inistro cuando e1er-a sus atribuciones ministeriales a se'uir las opiniones mayoritarias de la 900, ni viceversa. Esta relativa independencia pero al mismo tiempo esta conexión a trav"s de que la misma persona (ísica se siente en el ministerio y en el conse1o de 4inistros y se sienta despu"s en la comisión de 0laneamiento y 0resupuesto, tiene por (inalidad buscar un equilibrio entre la necesidad de que los ministerios est"n en contacto
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estrecho con el planeamiento y la necesidad inversa de que el planeamiento se pueda hacer con criterio mas t"cnico, un poco mas apartado de las circunstancias políticas inmediatas, de las necesidades partidarias o (raccionales que ten'a cada 4inistro. e pretende que la o(icina ayude a establecer planes que ten'an un sentido t"cnico, que sirvan para reali-ar una política pero que no sirvan para acompa3ar improvisaciones pasa1eras impuestas por necesidades políticas transitorias del tipo de las que necesitan atender los 4inistros en e1ercicio de sus ministerios. Lnclusive, la colocación de la o(icina como dependencia de la e(atura del estado y no del poder e1ecutivo, sirve para 'aranti-ar, en cierto sentido, esta separación de (unciones. i los 4inistros que (orman mayoría en la comisión de 0laneamiento y 0resupuesto le impusieran a los traba1os de la comisión una orientación inadecuada a esa (unción de asesorar t"cnicamente y la convirtieran en una especie de (abrica de in(ormes tendenciosos destinados a ser empleados en maniobras políticas de peque3o calibre, si empe-ara a ocurrir eso, existe la 'arantía de que la o(icina depende no del conse1o de 4inistros sino del 0residente de la =epública2 las resoluciones que empe-ara a tomar la comisión de esta o(icina en esa (orma inadecuada a su (inalidad podrían ser recurridas para ante el 0residente de la =epública que por su calidad de (uncionario inconmovible, que no esta su1eto a la posibilidad de ser separado del car'o o de ser censurado por el parlamento, sino que ya sabe de antemano que dura cinco a3os, esta mas inmune a las presiones de política inmediata y puede tener una visión política mas permanente, mas adecuada a la idea de plani(icación que lo que pueden estarlo cada uno de los 4inistros. 5a presidencia de la =epública es un ór'ano de composición mas permanente que el ór'ano poder e1ecutivo en el cual la opinión decisiva puede lle'ar a ser la de los 4inistros cuya permanencia en el car'o esta su1eta a una serie de circunstancias políticas pasa1eras que podrían perturbar el (uncionamiento de una o(icina que pretende ser t"cnica, que pretende poner la t"cnica al servicio de la política a lar'o pla-o pero no de la politiquería inmediata sino de los 'randes problemas nacionales con proyecciones de (uturo. Sorman parte del poder e1ecutivo tomando esta expresión en sentido amplio, como sistema or'6nico que comprende por un lado al ór'ano poder e1ecutivo y sus dependencias, y por otro al ór'ano presidencia de la =epública y sus dependencias. +sí como la comisión permanente (orma parte del sistema or'6nico denominado poder le'islativo, aunque no ten'a (unción le'islativa, la e(atura del estado (orma parte del sistema or'6nico denominado poder e1ecutivo 7lato sensu8, aunque no pueda e1ercer las atribuciones con(eridas por la constitución al ór'ano cole'iado llamado tambi"n poder e1ecutivo 7stricto sensu8. 5a separación de atribuciones entre la presidencia de la =epública y el ór'ano poder e1ecutivo es total, pero dichos ór'anos est6n entreme-clados por las personas que participan en su actuación. 0or deba1o de la comisión de planeamiento y presupuesto esta el ór'ano dirección de planeamiento y presupuesto, cuyo único titular ;el director de planeamiento y presupuesto< es desi'nado y destituido por la e(atura del estado, como (uncionario de particular con(ian-a del 0residente de la =epública. El director inte'ra y preside adem6s la comisión. El director de la o(icina tiene que tener notoria competencia en la materia de planeamiento y presupuesto2 es nombrado por el 0residente de la =epública como los 4inistros, pero con la di(erencia de que ese director no requiere apoyo parlamentario, no puede ser censurado por la asamblea 'eneral, es una persona de con(ian-a exclusivamente del 1e(e de estado. 5os t"cnicos de la o(icina actúan como (uncionarios dependientes de la dirección de la o(icina, es decir, la línea 1er6rquica seria) presidencia de la =epública, comisión de planeamiento y presupuesto, director de planeamiento y presupuesto, y lue'o, dependiendo directamente del director, todos los dem6s (uncionarios de la o(icina. En la practica, la comisión de planeamiento y presupuesto no se reúne casi nunca, y el mane1o de la 900 es e1ercido en los hechos por el director, ba1o la dependencia directa de la presidencia de la =epública. El art $AH de la constitución manda (ormar comisiones sectoriales dependientes de la o(icina re(erida, con representantes de los traba1adores y de las empresas publicas y privadas de cada sector económico. Desde la ultima re(orma constitucional, dicho articulo crea directamente, adem6s, una comisión sectorial atípica, en la cual no hay representantes de los traba1adores y de las empresas publica y privadas, sino que esta inte'rada exclusivamente por dele'ados del con'reso de intendentes y de los ministerios competentes.
'. #OD!R EUDICI)% Es el que menos ruido hace2 es aquel cuya (unción es una (unción de conservación del orden 1urídico, de ase'urar que las normas 1urídicas establecidas por los ór'anos de conducción política, se cumplan realmente en cada caso concreto en que se produ-ca un con(licto sobre su aplicación. Este poder 1udicial en Uru'uay tradicionalmente esta (ormado por una suprema corte de 1usticia, tribunales de apelaciones, 1u-'ados letrados y 1u-'ados de pa-. Esta escala no si'ni(ica, subordinación 1er6rquica, actúan con independencia, podr6n solo los ór'anos superiores ;y en eso consiste su superioridad<, corre'ir las sentencias dictadas por los ór'anos in(eriores cuando las partes, los interesados, apelen, pero 1ustamente, las 'arantía que si'ni(ica la apelación, es decir, la $da instancia, es 'arantía en la medida en que la sentencia de ?era instancia sea realmente otra opinión independiente y no este hecha cumpliendo instrucciones del superior. !ue yo ten'a la 'arantía de poder apelar, qu" si'ni(ica# !ue no va a haber una sola opinión que va a (allar en mi caso) en ?era instancia va a dictar una sentencia un
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ór'ano y lue'o va a poderla revisar otro ór'ano superior, por eso la 'arantía de la doble instancia tiene sentido en la medida en que no hay una subordinación 1er6rquica de los 1ueces en cuanto al e1ercicio de sus (unciones.
+. OTR)( #!R(ON)( EURFDIC)( !(T)T)%!( Ga presentamos esquem6ticamente la or'ani-ación de la persona 1urídica estado central o administración central o estado en sentido estricto. Esta persona 1urídica tiene como ór'anos a cada uno de los ór'anos comprendidos en los J sistemas or'6nicos que son) el poder le'islativo, el poder e1ecutivo 7en sentido amplio8, el tribunal de cuentas y sus dependencias, el poder 1udicial , el tribunal de lo contencioso administrativo y sus dependencias y la 1usticia electoral. +parte de esos ór'anos que son, todos ellos, ór'anos de la misma persona 1urídica estado central , hay ór'anos de otras personas 1urídicas estatales que tienen una or'ani-ación mucho mas sencilla) 'obiernos departamentales, entes autónomos y servicios descentrali-ados.
6. %O( ?O$I!RNO( D!#)RT)8!NT)%!( &ada 'obierno departamental tiene como ór'anos principales) una junt, *e,rt,ment,l que cumple (unciones an6lo'as a las del poder le'islativo en aquella otra persona 1urídica estatal llamada estado central, y un inten*ente que cumple (unciones an6lo'as a las del poder e1ecutivo, por e1, los 1ueces letrados departamentales no son ór'anos de la persona 1urídica 'obierno departamental sino que son ór'anos del estado central. 5o único que puede haber en los 'obiernos departamentales, (uera de las dependencias de la 1unta departamental y del intendente, son las autoridades locales2 estas pueden ser 1untas locales dependientes del intendente, en cuyo caso estarían ya incluidas en el esquema diciendo “el intendente y sus dependencias”, pero como a veces pueden ser tambi"n autónomas ;puede otor'6rsele a una 1unta local autonomía< las tenemos que incluir aparte, ya que no son en ese caso una dependencia de la intendencia sino que actúan con autonomía, aunque siempre son ór'anos de la misma persona 1urídica denominada 'obierno departamental.
:. %O( !NT!( )UTÓNO8O( @ %O( (!RBICIO( D!(C!NTR)%I)DO( 5os entes ,utnomos tienen una or'ani-ación todavía mas sencilla. ay en ellos un único ór'ano 1erarca que se llama directorio o conse1o directivo, se'ún los casos. 5a expresión “conse1o directivo” la reserva la constitución para los entes de ense3an-a. 5a expresión “directorio” para los ór'anos supremos de los otros entes autónomos. En los servicios descentrali-ado, como no hay servicios descentrali-ados que sean entes de ense3an-a, no se utili-a la expresión “conse1o directivo”, sino “directorio” cuando el ór'ano supremo sea cole'iado o “director 'eneral” cuando sea unipersonal. En el caso de los entes autónomos y servicios descentrali-ados, hay un 4nico rg,no jer,rc, suremo que e1erce las potestades 1er6rquicas respecto de todas las reparticiones en que se divida el respectivo ente autónomo o servicio descentrali-ado.
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!% ORD!N EURFDICO URU?U)@O
<. %O( )CTO( CON(ITUCION)%!( Ga de(inimos que la norma 1urídica (undamental de dicho ordenamiento es la constitución de la =epública. El primer escalón del esquema del ordenamiento 1urídico uru'uayo comprende una especie particular de actos 1urídicos que son los actos constitucionales. 5a &onstitución vi'ente resulta de los actos constitucionales de ?@JN, de ?@K@, de ?@@% y de ?@@N.
>. %O( )CTO( %!?I(%)TIBO( En un se'undo escalón aparecen los actos le'islativos. 0or e1emplo) el &ódi'o &ivil es un acto le'islativo, es una ley ordinaria, no es una ley constitucional, ocupa un 'rado normativo in(erior al de los actos constitucionales. >o es lo mismo “acto le'islativo” que “ley”2 en el Derecho uru'uayo, “acto le'islativo” incluye las leyes y adem6s los decretos de los *obiernos Departamentales que ten'an (uer-a de ley. !u" quiere decir que los actos le'islativos ocupan un 'rado inmediatamente in(erior a los actos constitucionales# !uiere decir $ cosas) ?M, que tienen menos (uer-a2 $M, que tienen otro valor. 5a uer2, de un acto 1urídico es la posibilidad que tiene ese acto de dero'ar, de modi(icar, lo que dispone otro acto de la misma o de otra naturale-a. !ue un acto le'islativo tiene menos (uer-a que un acto constitucional, quiere decir que una ley o un decreto departamental no puede dero'ar una disposición constitucional pero si al 9
rev"s. 0ero, eso no es su(iciente para de(inir el acto le'islativo. El acto le'islativo tiene adem6s de esa (uer-a, un valor particular. 3Gué 0uiere *ecir v,lor *e leH5 !uiere decir que ese acto esta sometido a un r"'imen especial en cuanto a como puede de1arse de aplicar, ese valor de ley que tiene el acto le'islativo consiste en que los ór'anos de e1ecución 7el 0oder E1ecutivo respecto de las leyes y el Lntendente respectivo respecto de los decretos le'islativos departamentales8 y los 1ueces solo pueden de1ar de aplicarlo en cada caso concreto que ocurra, previa declaración de inconstitucionalidad por la uprema &orte de usticia re(erida al caso concreto de que se trate. 4ientras la ley este vi'ente debe aplicarse. 5a uprema &orte de usticia declara la inconstitucionalidad en un determinado procedimiento en que participan los interesados y la declaración solo tiene e(ectos para quienes tuvieron oportunidad de participar en ese procedimiento y con re(erencia al caso concreto que se haya planteado en dicho procedimiento.
A. %O( )CTO( )D8INI(TR)TIBO( En el tercer escalón estarían los actos administrativos. :ienen menos (uer-a, por e1, un acto constitucional o un acto le'islativo puede abro'ar lo que dispone un re'lamento, que es un acto administrativo. :ambi"n tienen los actos administrativos un valor particular) si un re'lamento es inconstitucional o ile'al, no es necesario para de1ar de aplicarlo obtener una sentencia de la suprema corte de 1usticia en cada caso, sino que cualquier 1ue-, al sentenciar en un proceso sobre un caso concreto, debe prescindir de los re'lamentos ile'ítimos. ay adem6s procedimientos especiales, destinados a de1ar sin e(ecto a estos actos administrativos. Una de las maneras de de1ar sin e(ecto los actos administrativos es obtener que los anule, a veces con e(ectos 'enerales, el tribunal de lo contencioso administrativo.
'. R!?%)8!NTO( @ R!(O%UCION!( 5os regl,mentos son actos administrativos que contienen re'las de derecho. i se atiende únicamente al contenido, no puede distin'uírselo de una ley o de un art de la constitución. 0odría estar en una ley o estar en una constitución o estar en un re'lamento. De donde este, depender6 el valor y (uer-a que ten'a como disposición 1urídica. 9tro tipo de actos administrativos son las llamadas resoluciones que se di(erencian de los re'lamentos en que no tienen como contenido una re'la de derecho sino una disposición concreta, por e1 “nombrase a (ulano director de tal o(icina”, esa decisión concreta no es una re'la de derecho, no establece una norma abstracta que haya de aplicarse sucesivamente en los casos concretos sino que es una decisión concreta. 0or e1emplo si se resuelve inte'rar esta tarde una mesa de examen, tenemos una resolución2 en cambio, si se establece que desde ahora en adelante las mesas podr6n estar inte'radas por dos miembros, esto es un re'lamento.
'1. ?R)DO( D! ;U!R) D! %O( )CTO( )D8INI(TR)TIBO( Entre los re'lamentos y las resoluciones, hay una di(erencia en cuanto a su (uer-a. En una resolución particular no se puede violar lo que dice un re'lamento, aun cuando emanen tanto el re'lamento como la resolución particular del mismo ór'ano. eria una acto administrativo ile'itimo. ay pues, una subdivisión en cuanto a la (uer-a de los actos administrativos2 adem6s puede haber re'lamentos de distinta (uer-a, puede haber aquí subdivisiones en varios escalones. ay una correlación entre el 'rado 1er6rquico del ór'ano que lo dicta y la (uer-a del re'lamento dictado, pero tambi"n cabe que un mismo ór'ano pueda dictar re'lamentos de dos cate'orías, con distinta (uer-a. &ómo se sabe entre $ re'lamentos emitidos por el mismo ór'ano, cual es el que prevalece sobre el otro# 5a solución mas conveniente es establecer re'las de derecho que determinen (ormalidades di(erentes, para evitar despu"s las discusiones, por e1 tienen que publicarse en el Diario 9(icial. Este problema se planteo incluso entre actos le'islativos y actos administrativos durante los periodos en los cuales el 0residente de la =epública estuvo habilitado o se tomo la atribución de dictar decretos
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'.
Or*en jurí*ico H *emocr,ci,
En virtud de que este ordenamiento 1urídico uru'uayo es un ordenamiento democr6tico, hay una correlación entre este tipo de acto, entre el 'rado o (uer-a del acto 1urídico y la participación mayor o menor, m6s directa o m6s indirecta que en el procedimiento de su (ormación tienen los interesados. 0or e1.) no puede dictarse nin'ún acto constitucional sin que en determinada etapa del procedimiento haya una rati(icación por plebiscito2 el que no pueda modi(icarse nin'una disposición constitucional sin obtener el acuerdo de la mayoría de los ciudadanos que concurran al plebiscito, es una 'arantía democr6tica, para que una camarilla de 'obernantes no modi(ique la &onstitución y estable-ca p. e1. !ue de ahora en adelante esa camarilla va a ser 'obierno para siempre sin necesidad de hacer nuevas elecciones. Tratándose de actos constitucionales, siempre, cualquiera sea la vía por la cual se prepara el proyecto, se termina en el plebiscito: así lo dispone el art. 331 de la Constitución. Tratándose de actos legislativos, la re'la es que se dictan con intervención del ór'ano m6s representativo,
aqu"l cuya composición tiende a ser un mapa de la opinión pública en virtud de las re'las de representación proporcional. En la &6maras y 7hasta cierto punto8 en las untas Departamentales est6n representadas las distintas tendencias en proporción al número de votos obtenidos en las elecciones últimas. Lntervendr6, en principio, o el 0oder 5e'islativo o la unta Departamental se'ún se trate de leyes o de decretos departamentales, y sin la opinión con(orme del 0oder 5e'islativo o de la unta Departamental no podr6 dictarse un acto le'islativo de nin'una clase. Esto tuvo una atenuación en la re(orma constitucional de ?@JN, desde la cual puede dictarse una ley, un acto le'islativo nacional, sin que haya sanción expresa de las &6maras, pero siempre tiene que haber una aprobación, si no expresa, por lo menos t6cita) los ór'anos le'islativos tienen que haber tenido la oportunidad de estudiar el asunto y hab"rsele pasado el pla-o. &uando el 0oder E1ecutivo en &onse1o de 4inistros envía un proyecto de ley declarando que es ur'ente, su consideración por las &6maras tiene que hacerse en pla-os perentorios, y si transcurren sin que haya pronunciamiento en contra, se considera t6citamente aprobado el proyecto. Esto no si'ni(ica que el 0oder E1ecutivo dicte la ley, se considera i'ual sancionada por cada &6mara, pues previamente tiene que pasar por las dos &6maras) pero puede ser una sanción no expresa sino t6cita, por el solo hecho de no votarse en contra dentro del pla-o establecido al e(ecto 7esto est6 en el art. ?JK, ordinal NM, de la &onstitución, y lo estudiaremos con m6s detalles en el capítulo TL, ?KN8. En la última re(orma constitucional, este principio se quebró al establecerse, en el +rt. ?A@ re(ormado, que podía promul'arse una ley con el texto resultante de una observación del 0oder E1ecutivo, aunque la mayoría de los le'isladores hubiera votado en contra de dicho texto, si las observaciones no son recha-adas expresamente en sesión de la +samblea *eneral por AVB de los miembros presentes de cada una de las &6maras. Esta merma del car6cter democr6tico tiene, sin embar'o, la atenuante de que la mayoría de la +samblea *eneral podría censurar a los 4inistros que hubiesen obtenido la sanción (icta de un texto le'al contra la opinión de la mayoría de los le'isladores, y por esa vía, eventualmente lle'ar a elecciones extraordinarias y al cambio del &onse1o de 4inistros, de tal manera que "ste, en último t"rmino, quedaría con una inte'ración acorde con la última expresión del &uerpo Electoral y podría, por lo tanto, promover una le'islación con respaldo popular. Esta sería la 'arantía (inal de que la le'islación dictada por los 0oderes de Estado en e1ercicio indirecto de la soberanía de la >ación corresponda a una orientación política concordante con la de la opinión pública, con(orme con el principio democr6tico.
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!l recurso *e reerén*um
Existe como otra 'arantía de democracia respecto de los actos le'islativos, la eventualidad del recurso de referéndum.
&ada ve- que se dicta una ley o que se dicta un decreto departamental se lo dicta en realidad ba1o la condición de que el pueblo no est" en contra, y si el pueblo estuviera en contra, basta que un sector ;en el 6mbito nacional el $BW, en el 6mbito departamental el $HW< interpon'a el recurso de re(er"ndum, en cuyo caso el texto adoptado por los ór'anos representativos va a ser sometido a votación entre los representados, es decir, en el cuerpo electoral correspondiente. Este recurso puede interponerse dentro del a3o de promul'ada la ley o dentro de los %H días de publicado el decreto departamental, y se est6, en de(initiva, a lo que decida el pueblo. El 0oder 5e'islativo o la unta Departamental tienen que actuar como voceros representativos del respectivo cuerpo electoral2 si "ste considera que, de buena o mala (e, votaron al'o que no corresponde a la mayoría de la opinión pública, la vía para corre'ir este desa1uste es el recurso de re(er"ndum, contra actos le'islativos nacionales y departamentales, esto es, contra leyes o contra decretos de *obiernos Departamentales. En virtud de los arts. N@ inciso se'undo para el caso de las leyes y AH% inciso primero para el caso de los decretos departamentales. :rat6ndose de leyes, el art. N@ citado excluye del re(er"ndum a las leyes que estable-can tributos o que requieran la iniciativa del 0oder E1ecutivo. En cambio, los decretos de los *obiernos Departamentales con (uer-a de ley pueden ser ob1eto de recurso de re(er"ndum en todos los casos, 'arantía que tiene especial sentido dado que la inte'ración de las untas Departamentales no es siempre con plena representación proporcional.
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'+.
#lebiscito H reerén*um
En Uru'uay la di(erencia entre plebiscito y re(er"ndum es que el plebiscito se utili-a sólo para actos constitucionales. El plebiscito no es un recurso sino que (orma parte del propio acto que se dicta2 no se puede re(ormar la &onstitución si no se hace el plebiscito, no es que se re(orme y despu"s, si a al'uien no le 'usta, que recurra2 sino que no puede entrar en vi'encia una re(orma constitucional si no ha sido aprobada previamente por el pueblo, 7hablando con m6s precisión , que hayan votado por “si” un con1unto de ciudadanos mayor que el que quienes votaron por “no” y que represente un quórum del ABW de los ciudadanos habilitados para votar ;salvo el caso de las leyes constitucionales, que ya vienen sancionadas por una (ortísima mayoría en ambas &6maras<2 este requisito de que los votos (avorables, adem6s de ser mayoría de los votantes, alcancen un cierto quórum, se 1usti(ica porque si votaren nada m6s que tres ciudadanos, dos por “si” y uno por “no” evidentemente, sería un p oco peli'roso, darle valor de re(orma constitucional a eso, salvo el caso de que la previa votación en las &6maras ase'urase que no se trata de una aventura sin respaldo político.
'6.
Democr,ci, H reresent,cin roorcion,l
:odos los ór'anos pueden dictar actos administrativos, cada uno en su 6mbito de competencia, y contra los actos administrativos no cabe recurso de re(er"ndum. ay pues una correlación entre el 'rado normativo del acto, el valor y la (uer-a del acto y el 'rado de participación del cuerpo electoral correspondiente2 en eso consiste el car6cter democr6tico del ordenamiento. &uanto m6s importante en la escala normativa es un acto, mayor importancia tiene la participación del cuerpo electoral. En los actos constitucionales la participación es necesaria, imprescindible. En los actos le'islativos es una participación eventual, para el caso de que se recurra2 la que es participación necesaria, en cambio, es la de un ór'ano representativo del cuerpo electoral correspondiente, que trata de reproducir a escala, la (orma como est6 distribuida la opinión pública en el cuerpo electoral. 0or eso (orma parte de las 'arantías democr6ticas del sistema, que se ha'a la ad1udicación de bancas por representación proporcional. 5a votación por mayoría en el ór'ano representativo corresponder6 presumiblemente al resultado que tendría un plebiscito. En el sistema uru'uayo, si uno se que1a de que por e1. 5os diputados no representan realmente la opinión del pueblo, la contestación a esa que1a tiene una vía 1urídica que es el recurso de re(er"ndum o tratar de prestarle mayor atención en las próximas elecciones a cu6l es el contenido de la lista de candidatos a le'isladores que uno vote. 5a me1or (órmula posible, desde el punto de vista democr6tico, consiste en que cuanto m6s importante sea el acto, haya una participación m6s directa y m6s (ielmente representativa del cuerpo electoral correspondiente.
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Democr,ci, intern,
Eso que acabo de decir y la expresión “cuerpo electoral correspondiente” que acabo de emplear, se puede 'enerali-ar no sólo al caso de las leyes y decretos departamentales, sino tambi"n a determinados actos administrativos que interesan a sectores m6s reducidos que la población en 'eneral o a la población de un Departamento. 0or eso el sistema democr6tico uru'uayo no sólo es un sistema democr6tico para los actos de inter"s nacional, como las leyes y los actos constitucionales, sino tambi"n para actos de inter"s especial para determinados 'rupos. +sí, los planes de estudios de &iencias Económicas se aprueban con la intervención de ór'anos que son representativos no del electorado nacional en su con1unto sino de los directamente interesados. Esto que acabo de decir últimamente caracteri-a al orden 1urídico uru'uayo como un orden democr6tico cuyo car6cter democr6tico merece adem6s la cali(icación de descentrali-ado2 es una (orma de democracia descentralizada.
0ara cada tipo de asuntos, se selecciona un 'rupo de interesados m6s directos y ese 'rupo de interesados m6s directos se usa como denominador para calcular las mayorías. Eso ocurre en los *obiernos Departamentales, ocurre en la Universidad de la =epública y parcialmente en el Canco de 0revisión ocial y en el Lnstituto >acional de &oloni-ación, y podr6 ocurrir en otra cantidad de servicios porque de acuerdo a la &onstitución siempre puede la ley en cualquier Ente +utónomo o ervicio Descentrali-ado declarar electivos sus car'os por los interesados directos en el (uncionamiento del servicio 7con mayoría especial si se trata de Entes +utónomos, art. ?K@ p6rra(o se'undo8.
'<.
Uni*,* *el or*en jurí*ico H uncin juris*iccion,l
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0ara ase'urar la coherencia del esquema es necesario, cuando se produce un con(licto de interpretación del orden 1urídico, otor'arle a al'ún ór'ano la posibilidad de decidirlo en de(initiva y por ello existen adem6s de estos actos que est6n escalonados en el esquema de nuestro orden 1urídico 7actos constitucionales, actos le'islativos y actos administrativos8 otros actos que podemos separarlos de los tres anteriores pues no hay una correlación estricta con los mismos que son los actos urisdiccionales. Estos actos 1urisdiccionales son los que liquidan los con(lictos dando una opinión que ya no va a poder se'uir discuti"ndose. 0or e1. &uando hay con(licto entre dos particulares, el 1ue- dicta una sentencia, puede ocurrir que esa sentencia sea apelada, pero siempre lle'a un momento en que esa sentencia ya no puede impu'narse m6s, en ese momento esa sentencia se convierte en un acto 1urisdiccional, tiene lo que se llama autoridad de cosa uzgada, no se va a discutir m6s y aunque el ue- de última instancia se hubiera equivocado y hubiera dicho al'o que viola la &onstitución o una ley o un re'lamento, i'ual debería cumplirse lo que di1o el ue-. En el momento en que el ue- dicta su sentencia, es decir cuando trata de resolver el con(licto, tiene la obli'ación de aplicar todo el orden 1urídico, respetando los actos constitucionales, le'islativos y administrativos que resulten aplicables. Es (undamental prevenir el error del ue-, de manera que la sentencia de última instancia sea lo más probablemente austada al orden urídico . icimos un esquema 'eneral de cómo est6 estructurado el orden 1urídico uru'uayo, se3alando que el principio rector de esta estructura es la clasi(icación de los distintos actos 1urídicos se'ún su valor y (uer-a, se'ún el 'rado que ocupan en una escala de normas 1urídicas que empie-a, como normas de mayor valor y (uer-a, por los actos constitucionales y termina con los actos administrativos, de1ando para un casillero a1eno al ordenamiento de mayor a menor que acabamos de se3alar, el caso de los actos 1urisdiccionales. Estos últimos no ocupan un lu'ar determinado en esa escala porque en el momento de dictarlo deberían ima'inarse colocados al (inal de la escala, pero una ve- pasados en autoridad de cosa 1u-'ada, quedaban colocados como si estuvieran por arriba de los otros. &on lo expuesto se completa la descripción esquem6tica del orden 1urídico uru'uayo. >o debemos olvidar que ese orden 1urídico, el Derecho uru'uayo, reconoce la existencia de un Derecho internacional que no podemos modi(icar por voluntad unilateral de la >ación ni del Estado, de modo que por encima de los actos constitucionales uru'uayos, para completar el esquema, hay que colocar los actos de valor y (uer-a internacional que obli'an a la =epública 9riental del Uru'uay.
IB - %) CON(TITUCION URU?U)@) '>.
"istori, orm,l *e l,s reorm,s constitucion,les
9bservaremos el acto constitucional como un acto 1urídico entre otros, que puede ser re(ormado mediante otros actos constitucionales por los procedimientos previstos en la &onstitución. 5a actual &onstitución resultó de cuatro aplicaciones sucesivas 7en ?@JJ, en ?@K@, en ?@@% y en ?@@J8 de al'uno de los procedimientos que se prev"n para (uturas re(ormas en el art. AA?, y se aplicó para dictar los actos constitucionales de ?@B$, ?@JN, ?@K@, ?@@%, y ?@@N. 5a re(orma de ?@%$, en cambio, no resultó de un procedimiento le'ítimo sino que se debió al 'olpe de estado del *ral. +rq. +l(redo Caldomir. 0residente de la =epública electo re'ularmente, lue'o se quedó nueve meses m6s en el e1ercicio de ese car'o, en in(racción de la &onstitución de entonces, y mediante un decretoM ?@”. i se'uimos yendo para atr6s vemos que antes de la dictadura de Caldomir estuvo vi'ente la &onstitución de ?@A% con al'unas re(ormas plebiscitadas en ?@AK2 el acto constitucional de ?@A% provino tambi"n de una ruptura del orden constitucional ocurrida el A?' 2 en ?@?$ se re(ormó, cumpliendo los procedimientos que preveía la &onstitución de ?KAH, 13
solamente el procedimiento de re(orma constitucional porque el anterior era muy comple1o, era muy di(ícil re(ormar la &onstitución. +plicando el nuevo m"todo de re(orma establecido e n ?@?$ se hi-o l re(orma de ?@?K. Esta Constitucin *e 1A1> tuvo una leve re(orma en ?@A$ 7elección directa de los enadores8 y si'uió vi'ente hasta el gole *e !st,*o *e Terr, en 1A'' . El 'olpe de Estado se dio expresamente contra la &onstitución diciendo que la &onstitución era mala, no el 'obierno. Del 'olpe de :erra se volvió a un orden constitucional con la Constitucin *e 1A'+2 esta &onstitución se re(ormó en 1A': , se intentó re(ormar lue'o varias veces entre ?@AK y ?@%$ y ante la resistencia del 0artido >acional a estas re(ormas se impacientó el movimiento re(ormista y terminó en un gole *e !st,*o/ el se'undo y último dado contra la &onstitución que hubo en la historia Uru'uaya) el de $,l*omir , de $?
'A.
%, continui*,* constitucion,l urugu,H,
+dem6s de esa continuidad 1urídica (ormal, tambi"n en cuanto al contenido de las &onstituciones hay una ausencia de 'randes cambios bruscos2 los cambios se re(irieron m6s a aspectos de inte'ración de al'unos ór'anos de 'obierno que a cuestiones de (ondo. e centran por lo 'eneral, en el aspecto de or'ani-ación del 'obierno, que es importante, sin duda, pero que no es el que de(ine realmente el r"'imen político y social de determinado país. >o si'ni(ica que no haya habido nunca discusiones sobre los otros temas
+.
!volucin *e l, *emocr,ci, en Urugu,H
e ha ido aumentando poco a poco el 'rado de participación popular en el orden 1urídico y en el 'obierno. En la &onstitución de 1>' los que tenían derecho a voto eran muy pocos2 por e1emplo los sirvientes a sueldo, los 1ornaleros y los peones no tenían derecho a voto. 5as elecciones, eran, para muchos car'os, indirectas2 no se ele'ía al 0residente de la =epública, no se ele'ía a los enadores, sino que al 0residente lo nombraba la +samblea *eneral y a cada enador lo nombraba un &ole'io Elector de enador que era ele'ido directamente por el pueblo. En 1A1> , cuando se estableció el primer cole'iado, adem6s del 0residente de la =epública se creo el &onse1o >acional de +dministración y las (unciones del 0oder E1ecutivo se repartían entre los dos por materias, el 0residente de la =epública tenía los asuntos de Lnterior, de *uerra y 4arina y de =elaciones Exteriores y el &onse1o >acional de +dministración tenía los dem6s 4inisterios. e crearon tambi"n los Entes +utónomos y se estableció una descentrali-ación territorial con verdadera autonomía2 se amplió el con1unto de personas con derecho a voto y la participación directa de los electores2 tanto el 0residente de la =epública como los miembros del &onse1o >acional de +dministración, de los &onse1os de +dministración Departamental y de las +sambleas =epresentativas 7antecedentes de las actuales untas Departamentales8 eran electos directamente, por lo tanto, comparando esa &onstitución con la de ?KAH hubo un 'ran avance en el sentido de la democrati-ación. En 1A'+ , la otra re(orma de (ondo2 se instituyeron, o se (acilitaron los medios de participación directa del pueblo, se previó el plebiscito como (orma normal de re(orma de la &onstitución, se previó el re(er"ndum en materia departamental, se disminuyeron los requisitos de edad para ocupar determinados car'os públicos ampli6ndose así el 'rado de democraticidad de la &onstitución. En las sucesivas re(ormas hasta lle'ar a hoy se puede se'uir se3alando un aumento del 'rado de car6cter democr6tico de nuestra &onstitución. +sí, en la re(orma de 1A6 se dio existencia constitucionalmente necesaria al recurso de re(er"ndum contra los decretos de los *obiernos Departamentales. En 1A:< se admitió el voto de los soldados y se introdu1o el re(er"ndum para las leyes nacionales2 en 1AA: se separaron las (echas de las elecciones de autoridades del Estado &entral y de los *obiernos Departamentales.
+1.
!volucin *e l, ,rte *ogm=tic, sobre *erechos un*,ment,les
:ambi"n se puede encontrar una línea 'eneral de evolución a trav"s de todas las re(ormas en cuanto a la protección de los derechos (undamentales. En 1>' había una enunciación de derechos (undamentales pero que se limitaba a aquellos derechos cl6sicos del tipo liberal bur'u"s, la libertad (ísica, la libertad de expresión del pensamiento, el derecho a la propiedad, pero no se consa'raban en cambio, los derechos que exi'ían una participación de 'rupos, ni siquiera
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los derechos de asociación y de reunión, y era inima'inable en la "poca que la &onstitución se re(iriese al derecho de huel'a o al derecho de la 1usta remuneración. :odas esas cosas aparecieron mucho despu"s. En 1A1> se aumentaron las 'arantías de los derechos individuales cl6sicos, se constitucionali-ó por e1emplo el recurso de h6beas corpus, se (ortaleció la libertad reli'iosa, y adem6s se aclaró que la enunciación de derechos en la &onstitución no era taxativa. En el paso si'uiente, es decir, en l, reorm, *e 1A'+, se amplió mucho m6s la sección que en ?@?K se denominaba !"erec#os $ garantías% incluy"ndose adem6s los deberes (undamentales2 pasó a llamarse “Derechos, deberes y 'arantías” y se dividió en un &apítulo L que corresponde a la orientación liberal bur'uesa cl6sica y un &apítulo LL que corresponde a la introducción de derechos de tipo social. De allí, de ?@A%, proviene la consa'ración del derecho de huel'a, del derecho a la 1usta remuneración, del derecho a la independencia de la conciencia moral y cívica para los que est"n en una relación de traba1o o servicio como empleados u obreros, del derecho a la limitación de la 1ornada, al descanso semanal, a la hi'iene (ísica y moral de los que est6n en relación de traba1o, la obli'ación de otor'ar (ranquicias le'ales a los sindicatos, de (omentar su or'ani-ación así como la or'ani-ación de tribunales de conciliación y arbitra1e en materia laboral, el deber de los habitantes de cuidar su salud y el deber del Estado de atender a los indi'entes, la obli'ación de or'ani-ar un sistema de se'uridad social y de 1ubilaciones. 5as sucesivas re(ormas despu"s de ?@A% modi(icaron poco esta sección, pero en aquellos puntos en que hubo modi(icaciones (ue tambi"n en el sentido de ampliar la enunciación de derechos, deberes y 'arantías y de ase'urar su e(icacia en la medida de lo posible. De esta re(ormas posteriores la m6s importante es el artículo que actualmente lleva el número A$$, que (ue incorporado en ?@%$ y que sirve para evitar que las normas constitucionales que reconocen derechos a los individuos no se apliquen a pretexto de que no est6n re'lamentadas por ley. Ese artículo dice que “los preceptos de la presente &onstitución que reconocen derechos a los individuos...” “...no de1ar6n de aplicarse por (alta de la re'lamentación respectiva...” “..."sta ser6 suplida recurriendo a los (undamentos de leyes an6lo'as, a los principios 'enerales de derecho y a las doctrinas 'eneralmente admitidas”. 5a omisión del le'islador en re'lamentar un derecho no impide, pues, que deba cumplirse lo mismo y el 0oder E1ecutivo, el 1ue- o el particular que ten'a el deber de cumplir con ese derecho tendr6 que suplir la (alta de ley con estos procedimientos de inte'ración, procedimientos para rellenar las la'unas de re'lamentación le'al de los derechos reconocidos a los individuos por la &onstitución. En la última re(orma, se introdu1o una disposición sobre protección del medio ambiente.
+.
#ROC!DI8I!NTO D! R!;OR8) D! %) CON(TITUCIÓN
Famos a ver cu6les son los procedimientos vi'entes 7sobre los cuales ya hay experiencia porque son los mismos que estaban vi'entes cuando se hicieron las re(ormas de ?@B?V?@B$, de ?@JJV?@JN, ?@K@, ?@@% y ?@@JV?@@N8 para modi(icar la &onstitución. 5a &onstitución uru'uaya es rígida . 5os procedimientos para re(ormarla di(ieren de los procedimientos para dictar las leyes ordinarias2 es decir, los actos constitucionales se di(erencian (ormalmente de los actos le'islativos. 5a &onstitución tiene mayor valor y (uer-a que las leyes que dicta el 0oder 5e'islativo. 5a &onstitución uru'uaya siempre (ue rí'ida, siempre se necesitaron procedimientos especiales para su re(orma2 actualmente esos procedimientos son varios que corren paralelamente, no es necesario se'uir todos los incisos del art. AA? para re(ormar la &onstitución sino que se puede optar por cualquiera de ellos, y pueden incluso varios 'rupos re(ormistas simult6neamente poner en movimiento los distintos procedimientos y el que resulte culminar en aprobación plebiscitaria tendr6 "xito habiendo obtenido re(orma de la &onstitución, sin que inter(ieran unos procedimientos con otros. 5os procedimientos son en esquema %, que examinaremos en los %A a %J.
+'.
%, inici,tiv, oul,r
1er procedimiento: la iniciativa popular, ordinal + del art. AA?, procedimiento que se utili-ó con "xito en
?@JJ, en ?@K@ y en ?@@%. En este procedimiento un ?HW de los ciudadanos presentan ba1o su (irma un proyecto de re(orma de la &onstitución, lo presentan a la 0residencia de la +samblea *eneral 7es decir al Fice0residente de la =epública, si est6 e1erciendo la 0residencia de la +samblea *eneral, o al enador que la estuviera e1erciendo8. +l solo e(ecto de que le d" tr6mite, tiene obli'ación el 0residente de la +samblea *eneral de poner ese proyecto en conocimiento de la +samblea *eneral para que "sta, si quiere elabore un proyecto sustitutivo y adem6s para que lo comunique a la &orte Electoral a (in de que se plebiscite 1unto con la elección que corresponda. El hecho de que la +samblea *eneral resuelva considerar el tema y hacer un proyecto sustitutivo no si'ni(ica que los proyectos ori'inales de1en de pasar a plebiscito.
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:enemos la se'uridad de que va a ser plebiscitado en la próxima elección, salvo que lo present6ramos muy cerca de la elección, dentro de los últimos seis meses, en cuyo caso se plebiscitaria en la subsi'uiente elección para dar tiempo de que se or'anice la propa'anda a (avor y en contra. 5a +samblea *eneral, lo único que hace es aportar su opinión traducida en un proyecto alternativo, pero no puede (renar la iniciativa popular que se haya presentado. >o es necesario que la +samblea *eneral ha'a un proyecto sustitutivo2 es una (acultad, “la +samblea *eneral” *eneral” ;dice la &onstitució &onstitución< n< “en reunión reunión de ambas &6maras, &6maras, podrá (ormular sustitutivos que someter6 a la decisión plebiscitaria con1untamente con la iniciativa popular”. e plebiscitar6n en la elección m6s próxima, y si se presentaren despu"s, se plebiscitarían en las elecciones subsi'uientes 7nacionales ordinarias de octubre o noviembre, de autoridades departamentales de mayo, o extraordinarias en caso de disolución de las &6maras, pues la constitución no distin'ue8. e someter6n a la rati(icación plebiscitaria, los proyectos que hubieren sido presentados con seis meses de anticipación, o con tres meses para las (órmulas sustitutivas que aprobare la +samblea *eneral.
++.
%, in inici ci,,tiv iv, , *e *e le legisl sl,,*ores
&' procedimiento: procedimiento: sólo pueden (irmar los le'isladores 7los miembros de la +samblea *eneral8, y en ve- de exi'irse el ?HW se exi'e el e l %HW, es decir, los $VB del total de componentes de la +samblea *eneral. 5os proyectos que lo'ren ese número de le'isladores, se presentan al 0residente de la +samblea *eneral y se plebiscitar6 en la elección m6s próxima posterior a los seis meses de haber sido presentados. Deben respetar siempre el intervalo de seis meses.
+6. +6.
%, Conv Conven enci cin n N, N,ci cion on,l ,l Cons Consti titu tuHHente ente
3' procedimiento: procedimiento: ( s el m6s complic complicado. ado. e ar'ume ar'umenta ntan n en su (avor al'una al'unass venta1 venta1as. as. 5os otros otros $ procedimientos, una ve- aprobados se tienen que plebiscitar sin nin'ún cambio, y no hay un tr6mite de debate en que interven'an todas las (racciones y en que se pueda lle'ar a una (órmula que satis(a'a a m6s amplios sectores de opinión. El único m"todo dentro de los procedimientos + y C, es la (ormulación de proyectos sustitutivos por la +samblea *eneral en el caso del inciso +, pero este procedimiento se hace en pla-os an'ustiosos, no hay tiempo de hacer un estudio per(ecto de t"cnica 1urídica. El procedimiento del inciso & en cambio, comien-a por la aprobación parlamentaria de una iniciativa. Una ve- aprobada la iniciativa por la +samblea *eneral esa iniciativa se publica para que la 'ente se entere de cu6les son los puntos que est6n ventil6ndose como posibles re(ormas y se convoca a elecciones de una &onvención >acional &onstituyente a la cual no se le otor'ar6 el derecho de re(ormar la &onstitución sino que actuar6 simplemente como una especie de comisión del pueblo para prepara un proyecto con calma en el cual se contemplan los problemas planteados por la iniciativa de re(orma y que se supone que han de haber sido debatidos en la campa3a electoral para la &onvención >acional &onstituyente. +l ele'ir un ór'ano exclusivamente encar'ado de preparar proyectos de &onstitución, se supone que la 'ente va a votar no en (unción de la línea 'eneral del partido correspondiente correspondiente sino en (unción (unción de las ideas constitucionale constitucionaless de ese partido y entonces entonces va a resultar mXas representativo de la opinión popular sobre re(orma constitucional que lo que resultaría la +samblea *eneral del 0oder 5e'islativo, en cuya elección est6n en 1ue'o, adem6s de las posibilidades de re(ormar la &onstitución otros problemas políticos de mayor inter"s inmediato. +dem6s, la &onvención >acional &onstituyente en ve- de tener tres meses como tiene la +samblea para preparar proyectos sustitutivos, tiene un pla-o de un a3o para preparar un proyecto de &onstitución y adem6s todavía puede la +samblea >acional &onstituyente preparar varios proyectos de &onstitución y puede un tercio de esa +samblea pedir el des'lose de al'ún aspecto de la re(orma para que se vote por separado por el pueblo. +l votar en el plebiscito se tendrían que poner ho1as re(erentes a cada uno de los aspectos que se han des'losado, evit6ndose el ries'o de que una re(orma con la cual est6 de acuerdo todo el mundo no resultase aprobada porque viene 'losada 1unto con otra re(orma que produce divisiones en la opinión.
+:.
%,s leHe eHes co constituci cio on,l ,les es
utili-ó con )' procedimiento *$ +ltimo de reforma: el de las llamadas !le$es constitucionales%. Es el que se utili-ó "xito en los a3os ?@B?V?@B$ y ?@@JV?@@N. Una ley constitucional es un procedimiento de (ormación de actos constitucionales, no es un acto le'islativo. 5as palabras “ley constitucional” en la &onstitución uru'uaya se re(ieren a un procedimiento de reforma de la &onstitución. 5o que resulta resulta de ese procedi procedimiento miento es un acto constitucional , pero ese procedimiento empie-a por la sanción de una ley constitucional2 la sanción de una ley constitucional por sí sola no modi(ica el orden 1urídico, es
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un acto incompleto, se per(ecciona lue'o de que se plebiscita y se promul'a, y entonces se convierte en acto constitucional. Este %Y m"todo exi'e los $VA de votos del total de componentes de cada una de las &6maras. De modo que de todos los procedimientos es el que exi'e mayor apoyo previo al plebiscito. En el primer procedimiento bastaba un ?HW de los ciudadanos, en el se'undo procedimiento bastaba con un %HW de los le'isladores, en los proyectos sustitutivos bastaba votación mayoritaria en +samblea *eneral, y en este cuarto procedimiento, sólo se puede llevar al plebiscito cuando ten'a el acuerdo de los $VA del total de miembros de cada &6mara. En este procedimiento de la ley constitucional, como el proyecto ya tiene un respaldo parlamentario previo que es de presumirse que corresponde a la opinión del electorado, se admiten dos cosas) a8 que se (i1e una (echa especial para su plebiscitación, que puede ser distinta de la de las próximas elecciones. b8 que se considere a(irmativo el plebiscito cuando se obten'a mayoría de votos, cualquiera sea el número de ciudadanos que vayan a votar) aunque votaran solamente $ por “si” y ? por “no”, o aunque votara ? por “si” y nadie m6s. 0or qu" # Es de presumirse que si'ni(ique la indi(erencia indi(erencia hacia cierto tipo de problemas. En los dem6s casos, se requiere que los votos por “si” alcancen por lo menos al ABW de los que podrían votar v6lidamente, 0or qu"#, porque en esos otros casos la iniciativa podía provenir de un ?HW, o de un %HW o de un BHW.
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Régim égimen en con constit stitu uci cio on,l vigen igente te
Fimos el m"todo establecido por la &onstitución vi'ente para su propia re(orma. +ntes de pasar a los actos le'islativos haremos una especie de síntesis 'lobal de cu6l es el contenido que tiene la &onstitución vi'ente como de(inidor de un r"'imen político y social. Dicho contenido es el de un (stado social de "erec#o . Estas palabras “Estado social de Derecho” tienen un sentido t"cnico y vienen a ser la suma de una serie de caracteres que se3alar" r6pidamente.
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Urug rugu,H es un !st,* st,*o o *e Derec erech ho
Estado de Derecho es aquel en el cual los actos del poder público est6n su1etos a Derecho, es decir, est6 re'ulad re'ulada a 1urídi 1urídicame camente nte no sólo sólo la activi actividad dad de los habitantes habitantes en 'eneral 'eneral sino inclus inclusive ive la activi actividad dad de los 'obernantes cuando actúan como 'obernantes. &laro que para que el Estado de Derecho sea realmente tal no basta con que se proclame la re'la de que los actos de los 'obernantes deben adecuarse al orden 1urídico y ten'an que (undarse en una norma 1urídica para ser le'ítimos. le'ítimos. Es necesario adem6s, establecer establecer procedimientos procedimientos -ue tiendan a asegurar asegurar la efectividad efectividad de esta regl re gla a, es decir, medios e(icaces de 'arantía de que los actos del poder público no se exceder6n de los cauces 1urídicos. Esas 'arantías pueden re(erirse re( erirse a la responsabilidad de los 'obernantes o pueden re(erirse re(e rirse a los medios de corre'ir los actos que hayan sido dictados en violación de re'las de Derecho. En cuanto al primer aspecto, es decir, la responsabilidad responsab ilidad de los gobernantes gobern antes , la &onstitución uru'uaya establece establece un comple1o sistema que comprende responsabil responsabilidades idades de naturale-a naturale-a civil, penal, disciplinari disciplinaria a o administrativa y política, que dependen de qu" tipo de 'obernante sea y de que tipo de hecho violatorio del orden 1urídico le sea imputable. En el se'undo se'undo aspecto, tenemos como e1emplos de medios de corre'ir corre'ir los e(ectos de un acto le'islativo le'islativo violatorio de la &onstitución, la declaración de inconstitucionalidad de las leyes2 como medio de corre'ir los e(ectos de un acto administrativo violatorio de una re'la de Derecho, la posibilidad de que sea anulado por el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo, y así sucesivamente.
+A.
Resons,bili*,* civil
er civilmente responsable quiere decir estar obli'ado a indemni-ar el da3o causado. 5a &onstitución se re(iere expresamente a la responsabilidad civil en los artículos $% y $B, dice que personas 1urídicas estatales “ser6n civilmente responsables del da3o causado a terceros en la e1ecución de los servicios públicos con(iados a su 'estión o dirección”. El $B, dice que una ve- que la persona 1urídica estatal ha pa'ado la indemni-ación al tercero damni(icado, esa entidad estatal puede repetir lo que hubiera pa'ado en reparación contra el (uncionario que con culpa 'rave o dolo, en e1ercicio de sus (unciones o en ocasión de ese e1ercicio, haya sido el verdadero causante del da3o. Esto se aplica no sólo a los (uncionarios subordinados sino tambi"n a los (uncionarios 'obernantes. e ha criticado el
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hecho hecho de que no sea obli'at obli'atori orio o e1ercer e1ercer ese derecho derecho de repetició repetición, n, pues pues dice dice “...po “...podr6 dr6 repetir repetir.. ...” .” 7no dice !deb !deber erá% á% 8. 0uede ocurrir que los que deban decidir si se hace o no se hace la acción de repetición, por ra-ones de partidismo político u otro motivo ile'ítimo, no e1erciten esa acción y de1en que el Estado soporte el da3o causado. ería poco probable que en los hechos lle'are a hacerse e(ectiva esta responsabilidad. 0ero no es inútil este artículo, en primer lu'ar, porque puede ocurrir que honestamente se actúe tomando en cuenta si en el caso concreto hay ra-ones de inter"s público para e1ercer o no e1ercer la acción de repetición, y en se'undo lu'ar, porque puede ocurrir que el ries'o de solidaridad política no se d" porque haya cambiado el partido político 'obernante despu"s de la elecciones o porque el (uncionario culpable no pertene-ca al partido 'obernante. G la discrecionalidad para la acción de repetición permite apreciar en cada caso si conviene o no e1ercerla.
6 6..
Res es ons,b ns,bil ili* i*,* ,* *isc sci illin,r in,ri, i,
responsabilida d administrativa administrativ a cons :ambi"n mbi"n llama llamada da responsabilidad consis iste te en una una medi medida da que que se apli aplica ca cont contra ra el (uncionario que no cumplió con sus deberes como tal. 5a responsabilidad disciplinaria est6 prevista para los (uncionarios dependientes en varios artículos. 7e1emplo) para los (uncionarios de los *obiernos Departamentales, el artículo $NB ordinal BM dice que le corresponde al Lntendente “>ombrar los empleados de su dependencia, corre'irlos y suspenderlos”, así como “Destituirlos en caso de ineptitud , omisión o delito...”, etc8. Est6 previsto que el 1erarca puede tomar medidas disciplinarias contra ellos en caso de omisión aunque no cause da3o ni sea delito. 0ero aún para los (uncionarios que no sean dependientes, que inte'ren un ór'ano 1erarca, como es el caso caso de los Direct Directore oress de los Entes Entes +utón +utónomo omos, s, tambi" tambi"n n prev" prev" la &onsti &onstituc tución ión (ormas (ormas de respons responsabi abilid lidad ad disciplinaria. 0or e1emplo, el artículo ?@K, otor'a la (acultad del 0oder E1ecutivo “de destituir a los miembros de los Directorios o a los Directores *enerales” 7de los Entes +utónomos o ervicios Descentrali-ados8 “con venia de la &6mara de enadores, en caso de ineptitud, omisión o delito en el e1ercicio del car'o o de la comisión de actos que a(ecten su buen nombre o el presti'io de la institución a que pertene-can”.
61.
Res esons,bi ,bili*,* olíti ític,
i'ni(ica un desacuerdo entre la orientación política asumida por el (uncionario y la opinión sobre la bondad de las orientaciones políticas que ten'a el ór'ano que va a hacer e(ectiva esa responsabilidad política, que va a controlar políticamente la conducta del (uncionario. El e1emplo m6s claro y notorio de responsabilidad política es el de la que tienen los 4inistros. 5os 4inistros son políticamente responsables ante la +samblea *eneral. !u" quiere decir esto# !uiere decir que la +samblea *eneral puede censurar o desaprobar su 'estión aún cuando esa 'estión 'estión sea 1urídicamente 1urídicamente correcta2 correcta2 simplemente porque la asamblea no esta de acuerdo acuerdo con la orientación política, con los (ines perse'uidos por la 'estión de ese 4inistro o con los medios esco'idos para obtener el (in político que se trate. Esta responsabilidad se hace e(ectiva, en el caso de los 4inistros, mediante un procedimiento establecido en los artículos ?%N y ?%K de la &onstitución, bastante complicado, que concluye en de(initiva en lo que se llama desaprobación o censura que la +samblea *eneral expresa respecto de uno o varios 4inistros o del &onse1o de 4inistros en su con1unto. Es ra-onable que existan procedimientos para veri(icar si a su ve- esa opinión política mani(estada por la +samblea *eneral coincide o no con la opinión política del &uerpo Electoral al cual representa políticamente la +samblea *eneral. De ahí que estable-ca el artículo ?%K que el 0residente de la =epública 7actuando como e(e de Estado, sin intervención de los 4inistros que serían parta en el con(licto8, pueda cuando se censura a un 4inistro, primero, observar la censura, y lue'o en de(initiva, disolver las &6maras, para que el pueblo, el &uerpo Electoral, en nuevas elecciones pueda rati(icar o no la con(ian-a política en los 'rupos representados en el 0arlamento y de esa manera veri(icarse si la censura al 4inistro respondía o no a la opinión pública. 9tros 'obernantes, es decir, no los 4inistros, no tienen un sistema de responsabilidad política e1ercitable por parte de otro ór'ano del Estado, sino que su responsabilidad política se hace e(ectiva en ocasión de las elecciones por la simple vía de la no reelección.
6.
Resons,bili*,* en,l
5os 'obernantes, como los dem6s habitantes, est6n su1etos a la le'islación penal, esto es, a la posibilidad de que una ley haya establecido una descripción de una determinada conducta cali(ic6ndola como delito y por consi'uiente, consi'uiente, atribuy"ndole atribuy"ndole una pena, por e1emplo e1emplo la prisión, prisión, la penitenciarí penitenciaría, a, la inhabilitac inhabilitación ión para desempe3ar desempe3ar empleos públicos por un tiempo, la multa, etc. 5a responsabilidad penal tiene que (undarse en la existencia previa de una ley que describa, en abstracto, un tipo de conducta y prevea una pena que corresponda a esa conducta. i no (ura así estaríamos en un sistema de inse'uridad 1urídica.
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En el caso de los 'obernantes, la responsabilidad penal a veces est6 su1eta a determinados procedimientos previos tendientes a evitar que a pretexto de la responsabilidad penal pueda trabarse el (uncionamiento normal de al'uno de los 0oderes del *obierno. + tal e(ecto se somete la cuestión a la respectiva &6mara que puede terminar desa(orando al le'islador para que pueda ser 1u-'ado como cualquier habitante o dene'ando el desa(uero, lo que impide que se tramite el 1uicio penal hasta que el le'islador de1e de serlo. a responsabilidad políticopenal. :rat6ndose de los le'isladores y de otros 'obernantes, existe otro procedimiento, el llamado corrientemente “1uicio político”. En el 1uicio político en realidad no se hace e(ectiva nin'una responsabilidad política, no se a(irma una discrepancia de orientación política sino que se imputa al 'obernante haber incurrido en un delito 'rave. 5o que tiene de “político” este 1uicio no es el tipo de responsabilidad, sino los ór'anos que actúan de acusadores o de 1ueces. e habla de “1uicio político” precisamente porque se ha encomendado a ór'anos de la mayor representatividad política, como son las &6maras y las untas Departamentales, las (unciones de acusar y de 1u-'ar, al solo e(ecto de destituir al delincuente. &omo se trata de imputar un delito y de acusar y 1u-'ar por autoridades políticas, se habla de “responsabilidad políticopenal”. Dice el art. @A de la &onstitución que compete a la &6mara de =epresentantes el derecho exclusivo de acusar ante la &6mara de enadores a los miembros de ambas &6maras, al 0residente y al Fice0residente de la =epública, a los 4inistros, a los miembros de la uprema &orte de usticia, del :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo, del :ribunal de &uentas y de la &orte Electoral, por violación de la &onstitución u otros delitos 'raves, despu"s de haber conocido sobre ellos a petición de parte o de al'unos de sus miembros y declarado haber lu'ar a la (ormación de causa. El art. $@J otor'a a las 1untas departamentales 7por el voto de ?VA del total de sus componentes8 an6lo'o derecho de acusar ante el enado a los Ediles o al Lntendente respectivo. 5a &6mara de =epresentantes o la unta acusa, y 1u-'a la &6mara de enadores7artículo ?H$) “+ la &6mara de enadores corresponde abrir 1uicio público a los acusados por al &6mara de =epresentantes o la unta Departamental, en su caso, y pronunciar sentencia al solo e(ecto de separarlos de sus car'os, por dos tercios de votos del total de sus componentes”8. 5a sentencia de la &6mara de enadores no se pronuncia sobre la pena aplicable sino que simplemente los separa del car'o y el problema de la pena aplicable e incluso el problema de si se equivocó o no la &6mara de enadores al considerar probado el delito de que se le acusara corresponde al 0oder udicial. 5os 'obernantes alcan-ados por el r"'imen de 1uicio político no terminan en una situación distinta a los habitante particulares, en de(initiva, el 1uicio ante el 0oder udicial va a ser el mismo2 lo que se obtiene con la sentencia senatorial es la destitución, la sanción penal se tramitar6 ante el 0oder udicial.. i el acusado 'o-ara de inmunidades parlamentarias que impedían procesarlo sin previo desa(uero, la sentencia del enado, al quitarle el car'o, lo de1a sin inmunidades y permite por ende su procesamiento 1udicial, como si hubiera cesado por vencimiento de mandato o por renuncia aceptada. El “1uicio político” es solamente un procedimiento para destituir por delito. e incurre en esta responsabilidad por haber violado la &onstitución o haber cometido otros delitos 'raves, de modo que la &6mara de enadores no podr6 separarlos de su car'o por ra-ones políticas sino por haber cometido al'uno de estos delitos) violación de la &onstitución u otros delitos 'raves. &omunicada la acusación de la &6mara de =epresentantes o de la unta Departamental, e instruido el proceso en el enado, cuando se lle'a al estado de sentenciar los miembros de la &6mara de enadores deben votar si consideran su(icientemente 1usti(icada la responsabilidad políticopenal del acusado por un delito de violación de la &onstitución u otro delito 'rave. i se obtienen $? votos a(irmativos, queda pronunciada la sentencia cuyo solo e(ecto es que el acusado queda separado de sus car'os. &ada enador actúa ante todo como actúan los 1ueces, pero puede ocurrir que por ra-ones políticas entienda inoportuno que se lo separe del car'o en ese momento, y vote por ende en contra. 5a convicción de que el acusado delinquió es requisito necesario, pero no su(iciente. 5a persona separada por la &6mara de enadores, despu"s podr6 ser absuelta por el ue-, es decir, el ries'o es siempre a (avor del acusado, nunca podr6 el car6cter político de este 1uicio traducirse en que se aplique una pena a un inocente2 podr6 traducirse en que quede transitoriamente libre y en e1ercicio de sus (unciones un culpable. i el procedimiento del llamado “1uicio político” no culmina en destitución, lle'ar6 un momento en que cesar6 y habr6 oportunidad 1urídica de acusarlo y 1u-'arlo. i no se alcan-an $? votos, el procedimiento termina (avorablemente al acusado, quien continuar6 ocupando su car'o, sin per1uicio de que pueda cesar en su car'o por otra vía y sin per1uicio de que pueda ser procesado por el 0oder udicial si no tenía inmunidades o si había sido desa(orado por la &6mara que inte'rase. >o tiene sentido presentar una moción absolutoria, pues el enado no es competente para absolver2 o se obtienen $? votos, o no se obtienen, y entonces el procedimiento queda clausurado. 5os $VA de votos son un requisito de la sentencia con e(ecto destitutorio2 no obteni"ndose ese número de votos, no cabe exi'ir que se apruebe por mayoría de $VA , ni por mayoría simple, una moción de absolver al acusado. 5a “sentencia” tiene el solo efecto de separar al acusado de sus cargos. >o puede haber otro e(ecto de la sentencia, el enado carece de urisdicción para ello.
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i el enado expide un acto con un contenido distinto, que pretenda tener un e(ecto di(erente, como por e1emplo una multa, tal acto no sería la sentencia prevista en el art. ?H$, sino un acto sin valor y (uer-a de sentencia, esto es, sin autoridad de cosa 1u-'ada y sometido al r"'imen 'eneral de los actos administrativos contrarios a Derecho. En el caso de los miembros del 0oder E1ecutivo, el procedimiento penal ante el 0oder udicial como el que se si'ue a las personas que no ocupan esos car'os de 'obierno, no puede hacerse hasta que cesen en sus car'os, porque durante el e1ercicio de sus car'os sólo pueden ser acusados en la (orma del 1uicio político. &u6l es la (inalidad de esto# Lmpedir que a pretexto de responsabilidad penal se ha'a por e1emplo, una acusación contra el 0residente de la =epública y los 4inistros en el momento que tienen que resolver un problema muy importante y que la prisión preventiva impida (uncionar al 0oder E1ecutivo. :iene que haber al'ún control previo de la seriedad de la acusación y de su oportunidad política. Este control se ha establecido mediante el uso de la forma del !uicio político% , en los arts. ?N$ 70residente de la =epública8 y ?NK 74inistros8, que en estos casos se aplica inclusive para los delitos leves.
6'.
Control sobre los ,ctos
Es bastante completo. 5os actos le'islativos que sean violatorios de la &onstitución se pueden de1ar de aplicar previa declaración de inconstitucionalidad por la uprema &orte de usticia. 5os actos administrativos en 'eneral pueden ser anulados por el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo a petición de los lesionados en un inter"s directo, personal y le'ítimo o de los titulares de un derecho sub1etivo que el acto administrativo violara. ay al'unas excepciones. Est6n exceptuadas de la acción de nulidad ante el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo las destituciones, remociones o sustituciones de Directores de Entes +utónomos o ervicios Descentrali-ados previstas en el inciso tercero del art. ?NB y en los arts. ?@N y ?@K de la &onstitución 7ni el art. ?@N ni los dos incisos (inales del artículo ?@K valen para los servicios de ense3an-a, en virtud del art. $HB, y el inciso (inal del art. ?NB hace imposible la sustitución de autoridades de la Universidad de la =epública por el procedimiento establecido en ese artículo2 de manera que las destituciones de miembros de los &onse1os Directivos de entes de ense3an-a no est6n exceptuadas del control del :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo8. En estos casos en que no se puede demandar ante el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo la nulidad del acto administrativo. i ese acto causa per1uicios habr6 la responsabilidad civil de que habl6bamos al principio, a car'o del Ente público a cual se impute el acto causante del per1uicio. Existe siempre la posibilidad de demandar la reparación de los per1uicios ante el 0oder udicial. :rat6ndose de al'unos actos especialmente 'raves, adem6s de los recursos 'en"ricos que acabamos de se3alar existen al'unos recursos especiales, o al'unos controles previos antes de que se dicte el acto para ase'urar su e(icacia, o controles posteriores de o(icio, que no derivan de que al'ún interesado proteste sino que autom6ticamente siempre se debe someter cada acto a determinado control. +sí por e1emplo, la privación de la libertad individual da lu'ar al recurso de h6beas corpus 7artículo ?N de la &onstitución82 la privación de la libertad individual a título de medida pronta de se'uridad o la adopción de cualquier otra medida pronta de se'uridad por el 0oder E1ecutivo es controlada necesariamente por el 0oder 5e'islativo) aunque nadie proteste, se comunica la medida tomada a la +samblea *eneral o ;si "sta est6 en receso o disuelta<, a la &omisión 0ermanente2 y el ór'ano le'islativo tiene que resolver si mantiene o levanta la medida, aunque no haya habido nadie que protestara tiene la obli'ación de controlar cómo actúa el 0oder E1ecutivo. En otros casos, decía, el control de o(icio se hace antes de dictar el acto2 por e1emplo, para destituir un (uncionario inamovible tiene que pedirse la venia a la &6mara de enadores. 9tras veces el control es posterior al acto pero anterior a su e1ecución. 0or e1emplo, cuando se ordena un 'asto o un pa'o, el :ribunal de &uentas o el &ontador lo considere ile'al, sólo podr6 e1ecutarse si el ordenador insiste, y entonces, se comunicar6 al ór'ano de control respectivo para que ha'a e(ectiva al'una otra (orma de responsabilidad.
6+.
Urugu,H como !st,*o soci,l
El Estado uru'uayo es un Estado social de Derecho. e re(iere ya no a la existencia de controles y de responsabilidad de los 'obernantes sino al r"'imen político
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66.
Urugu,H como !st,*o %,ico
El Estado uru'uayo no se considera a(iliado a nin'una con(esión reli'iosa y tampoco se considera a(iliado a nin'una concepción antirreli'iosa. >o pueden dictarse, por e1emplo, leyes en (unción de concepciones de tipo reli'iosos, ni a (avor ni en contra 7artículo B8. Ca1o la &onstitución de ?KAH, en cambio, el Estado era con(esional, se establecía como reli'ión del Estado la &atólica +postólica =omana. El art. B establece que no puede sostenerse determinada reli'ión, y tampoco pueden sostenerse las reli'iones en 'eneral. in embar'o, ese mismo artículo B, y otro artículo que est6 en la ección de *obiernos Departamentales 7el $@N8, establecen exenciones impositivas para al'unos aspectos de la actividad reli'iosa2 pero como se trata de previsiones de la propia &onstitución, no hay problemas de inconstitucionalidad. Declara “exentos de toda clase de impuestos a los templos consa'rados al culto de las diversas reli'iones”. Es "ste el 'rado de apoyo, de sostenimiento, a la actividad reli'iosa que la &onstitución (i1a. 5a prohibición de que el Estado sosten'a nin'una reli'ión no impide que una institución reli'iosa 'oce de exenciones tributarias o de subvenciones, siempre que se apliquen por haberse cumplido tales o cuales requisitos independientes del car6cter reli'ioso de la institución. 5a excepción constitucional ata3e solamente a los impuestos a los templos, y trat6ndose de impuestos a los avisos, el artículo $@N dice que no entra en la competencia departamental el aplicar impuestos a los avisos de propa'anda reli'iosa. qu" es un templo y qu" no lo es# :odas las palabras de la constitución hay que interpretarlas en principio ;salvo que haya una de(inición expresa< en su sentido natural y obvio. 5a de(inición resultar6 del uso que normalmente se le da a la palabra “templo”. !ui"n interpretara esa palabra, es decir, la interpretan los a'entes del poder público o la interpreta cada comunidad reli'iosa interesada# :anto los particulares como los a'entes del poder público tienen que aplicar las normas, lo que ocurrir6 es que si las aplican mal, si yo, por e1emplo no voy a pa'ar el impuesto sosteniendo que mi casa es un templo, yo aplico la norma, si despu"s resulta que la +dministración impositiva la interpreta de otra manera, me aplicar6 una multa por no haber ido en tiempo a pa'ar el impuesto, y si yo lo discuto, si yo sosten'o que no, que la que est6 equivocada es la +dministración, el problema se resolver6 en de(initiva en un 1uicio. En ese caso terminaría en una sentencia del :ribunal de la &ontencioso +dministrativo. Eso pasa con todas las palabras y con todas las normas, primero las interpretan los que las aplican, y si sur'en discrepancias, el que va a decidir qui"n la aplicó bien y qui"n la aplicó mal, va a ser el 1ue-. 0ara eso existen los actos 1urisdiccionales.
B - %O( )CTO( %!?I(%)TIBO( 6:.
#roce*imiento *e orm,cin *e l,s leHes
Estudiaremos ahora el se'undo escalón de los actos 1urídicos en el ordenamiento uru'uayo, es decir, los actos le'islativos o dicho de otra manera, los actos con (uer-a de ley, de los cuales el e1emplo típico es la ley, aunque, como ya habíamos adelantado, al lado de la ley existen otros actos le'islativos actualmente en Uru'uay que son los decretos de las untas Departamentales promul'ados por el Lntendente cuya (uer-a es la misma que la de las leyes expedidas por el 0oder 5e'islativo y promul'adas por el 0oder E1ecutivo, y sólo se distin'uen por el 6mbito de competencia respectivo) la ley actúa en el 6mbito de competencia nacional y el decreto de los *obiernos Departamentales en un 6mbito de competencia departamental que se distin'ue del anterior por la materia, por los temas de los cuales se trata. Es necesario estudiar cu6l es el tr6mite de (ormación de la ley porque en la pr6ctica muchas veces ocurre que una ley dice, por e1emplo, que entrar6 en vi'encia el día de su sanción o el día de su promul'ación o tantos días despu"s de su promul'ación, y entonces hay que (i1ar en el tiempo exactamente cu6l es el instante de la sanción, el instante de la promul'ación, el instante de la publicación, etc., de la ley.
6<.
%, inici,tiv, *e ,ctos legisl,tivos
5a iniciativa corresponde) a8 al 0oder E1ecutivo 7(uncionando en acuerdo del 0residente de la =epública con el 4inistro o 4inistros a quienes corresponda por materia el asunto, o en &onse1o de 4inistros8 respecto de cualquier materia.
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b8 a cualquiera de los miembros de las &6maras, respecto de las materias en que la iniciativa le'islativa no est" reservada al 0oder E1ecutivo. c8 +l $BW de los inscriptos habilitados para votar, en las materias no reservadas a la iniciativa del 0oder E1ecutivo y no atinentes al establecimiento de tributos. En al'unos casos excepcionales se prev" la iniciativa de otros ór'anos 7como el :ribunal de &uentas8. ay pues iniciativa popular , iniciativa parlamentaria e iniciativa gubernativa 2 pero hay casos en los cuales la iniciativa corresponde exclusivamente al 0oder E1ecutivo) la &onstitución habla entonces de “iniciativa privativa del 0oder E1ecutivo”. &u6les son esos casos de inici,tiv, riv,tiv, *el #o*er !jecutivo# 0ara autori-ar la deuda pública nacional 7para presentar un proyecto de ley que autorice que se emita deuda pública nacional8 se requiere iniciativa del 0oder E1ecutivo. 5a iniciativa para la creación de empleos , de dotaciones o retiro o sus aumentos, asi'nación o aumento de pensiones o recompensas pecuniarias, establecimiento o modi(icación de causales, cómputos o bene(icios 1ubilatorios, corresponder6 privativamente al 0oder E1ecutivo. e requerir6 iniciativa del 0oder E1ecutivo en todo proyecto de ley que determine exoneraciones tributarias o que (i1e salarios mínimos o precios de adquisición a los productos o bienes de la actividad pública o privada. &u6l es el criterio que sur'e de todo esto#, qu" se ha querido hacer#, se ha querido ase'urar que la responsabilidad por el orden económico(inaciero del país sea imputable en (orma primordial al propio 0oder E1ecutivo. :oda medida susceptible de poner en peli'ro la estabilidad económico(inanciera del Estado, tiene que pasar por la iniciativa del 0oder E1ecutivo. En se'undo t"rmino, se quiere evitar la dema'o'ia parlamentaria que se produce cuando se presenta un proyecto que (avorece de inmediato ;aunque per1udique a la lar'a< a distintos sectores de la población. ay un problema económico nacional que podría ser a(ectado por ese ries'o de dema'o'ia, cu6ndo el ór'ano que resuelve est6 inte'rado por 'rupos políticos opuestos que se lan-an a una especie de competencia, a qui"n da una solución menos impopular. En cambio, concentrada la iniciativa en el 0oder E1ecutivo, si actúa en (orma dema'ó'ica asumir6 las responsabilidades de sus actos. >o podr6 despu"s echarle la culpa al 0arlamento del (racaso de su política. 5a re(orma de ?@@N reservó al 0oder E1ecutivo la iniciativa de las leyes que determinen el número, denominación y competencia por materia de los 4inisterios. 5os temas reservados a la iniciativa exclusiva del 0oder E1ecutivo est6n enunciados taxativamente en la &onstitución, no pudiendo extenderse su nómina por analo'ía, dado que son excepciones a la re'la de principio de que los parlamentarios y la cuarta parte del cuerpo electoral tienen iniciativa le'islativa.
6>.
%, *iscusin H l, s,ncin
0resentado un proyecto de ley, viene la se'unda etapa que es lo discusión, El re'lamento de cada &6mara establece cómo se tramita el proyecto. El tr6mite normal consiste en que sea in(ormado por una &omisión y se trate en sesión de la &6mara una ve- que haya in(orme. Debe concluir con un momento en el cual se vota sobre el proyecto, primero en 'eneral y lue'o artículo por artículo. &uando en la primera &6mara que trata el proyecto, se lle'a a la votación y esa votación resulta a(irmativa, se dice que esa &6mara ha aprobado o sancionado el proyecto. En el len'ua1e periodístico se habla de “media sanción” cuando ha sido aprobado solamente por una de las &6maras. ancionado un proyecto de ley por una de las &6maras pasa a la otra, y en la otra se repite el mismo procedimiento, que podría llevar a que se rechace y entonces se acabó el tr6mite, quedó (rustrado el proyecto, porque el sistema es bicameral y si una &6mara no est6 de acuerdo de entrada, no puede salir el proyecto. 9 tambi"n puede ocurrir que esa se'unda &6mara lo apruebe con el mismo texto que la primera, en cuyo caso se produce ya la sanción de la le$. 0asar6 entonces al 0oder E1ecutivo saliendo de la órbita del 0oder 5e'islativo. En cambio, puede ocurrir que la se'unda &6mara no rechace el proyecto pero le introdu-ca modi(icaciones2 en este caso, vuelve a la primera &6mara a ver si acepta las modi(icaciones. i la primera acepta las modi(icaciones ya evidentemente queda sancionado, ya hay acuerdo bicameral, pero si no las aceptara, como no hubo un recha-o total sino una simple modi(icación sería absurdo que por esa vía se perdiera la oportunidad de aprobar el proyecto, y entonces se llama a reunión de ambas &6maras, a una reunión de la +samblea *eneral en con1unto y allí se puede aprobar al'uno de los dos proyectos diver'entes o uno nuevo. 5a sanción se va a producir entonces, en +samblea *eneral y ese proyecto nuevo o ese proyecto de al'una de las &6maras sancionado en +samblea *eneral pasar6 al 0oder E1ecutivo.
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6A.
#romulg,cin u oosicin *e re,ros
&uando lle'a al 0oder E1ecutivo, "ste puede tomar dos actitudes, est6 de acuerdo con el proyecto sancionado y entonces lo promul'a, lo cual le da car6cter de ley. El acto que lo convierte en ley es la promulgación por el 0oder E1ecutivo. El 0oder E1ecutivo adem6s de promul'ar el nuevo texto le'al lo manda publicar, pero ya es ley desde que se promu l'a, lo único que (alta es que se publique para que sea obli'atorio para los particulares. ay una fec#a de sanción de la ley que es la última oportunidad en la cual el 0oder 5e'islativo aprobó su texto2 una fec#a de promulgación que es el momento en que el 0oder E1ecutivo mani(iesta que el proyecto de ley se convierte en ley, y una fec#a de publicación cuando aparece en el Diario 9(icial. i una ley dice que entrar6 en vi'encia el día de su sanción, tendría e(ecto retroactivo, debería aplicarse a casos ocurridos antes de que existiera la ley, pues entre la (echa de sanción y la de promul'ación todavía no existe la ley. i se dice que entrar6 en vi'encia el día de su promul'ación hay que ver la (echa del acto del 0oder E1ecutivo. i se dice que entrar6 en vi'encia el día de su publicación habr6 que estar a la publicación del Diario 9(icial. 0uede ocurrir tambi"n que la ley no di'a nada sobre cu6ndo entra en vi'encia, en ese caso entrar6 en vi'encia die- días despu"s de su publicación. i el 0oder E1ecutivo est6 de acuerdo con al'unos artículos del proyecto y no le 'ustan otros, no puede promul'ar la ley con aquellos y sin los otros, sino que tiene -ue devolver todo el pro$ecto al /oder egislativo para que "ste considere si es conveniente o no suprimir estos artículos. i el 0oder E1ecutivo dentro de los die- días de haberle sido comunicado el proyecto sancionado se opone, le opone reparos, el 0oder 5e'islativo tiene la obli'ación de tratar esos reparos en +samblea *eneral y podr6 lle'ar a insistir en su proyecto, en cuyo caso la (echa de sanción ser6 esta última, habr6 una +ltima sanción, o votar el texto a1ust6ndolo a las observaciones del 0oder E1ecutivo en cuyo caso tambi"n habr6 una nueva sanción, o desaprobar el proyecto porque los le'isladores se convencieron con los ar'umentos expuestos en las ob1eciones del 0oder E1ecutivo. 5a decisión de la +samblea *eneral, en ambas alternativas posibles ;la de a1ustarse a las observaciones del 0oder E1ecutivo, y la de recha-arlas manteniendo el proyecto como había sido sancionado antes< requerir6 “ los tres quintos de los miembros presentes de cada una de las &6maras, es decir, el JHW de los =epresentantes presentes en la sesión de la +samblea *eneral m6s el JHW de los miembros presentes de la otra &6mara. i transcurrieren AH días de la primera convocatoria de la +samblea para reconsiderar el proyecto devuelto por el 0oder E1ecutivo, “sin mediar recha-o expreso de las observaciones del 0oder E1ecutivo, "stas se considerar6n aceptadas”. 0or el solo vencimiento del pla-o sin haberse obtenido la doble mayoría necesaria para recha-ar las observaciones totales o parciales, se entender6 sancionado el proyecto de ley con texto a1ustado a dichas observaciones. El pla-o de AH días est6 establecido a (avor de la sanción del texto promovido por el 0oder E1ecutivo. i el 0oder E1ecutivo no promueve nin'ún texto ;es decir, si opone reparos a la existencia se una nueva ley en ve- de hacer observaciones acerca de que convendría modi(icar total o parcialmente el texto proyectado<, no puede haber sanción (icta, pues el 0oder E1ecutivo no quiere que haya nueva ley. El criterio del 0oder E1ecutivo queda con una apreciable venta1a, dado que bastar6 que sea apoyado por el $VB de los miembros presentes del enado o por $VB de los =epresentantes presentes para que triun(e el criterio del 0oder E1ecutivo aunque la mayoría de las &6maras y de la +samblea *eneral no est"n de acuerdo con ese criterio. En cualquiera de los casos en que se produce una sanción expresa o (icta del proyecto de ley, "ste vuelve al 0oder E1ecutivo para su promul'ación. En esta se'unda instancia en que lle'a el proyecto de ley al poder E1ecutivo ya no puede volver a oponerse, no puede cada ve- que le lle'ue el proyecto de ley volver a empe-ar el tr6mite como es obvio. El 0oder E1ecutivo tendr6 que mandarla cumplir sin nin'una nueva dilación, aunque no est" de acuerdo con el proyecto de ley sancionado por la +samblea *eneral. + las ob1eciones u observaciones del 0oder E1ecutivo se acostumbra llamar “veto”, no es un t"rmino muy concreto porque en realidad “veto” es decir no, y aquí es un poco menos y un poco m6s que decir no. Es un poco menos porque es simplemente un pedido de reconsideración que podr6 ser superado por el 0oder 5e'islativo, y es un poco m6s porque no basta decir no sino que hay que explicar cu6les son las ob1eciones u observaciones que se oponen. 5a &onstitución, con mayor corrección idiom6tica, dice “reparos”, “ob1eciones” u “observaciones” y no dice “veto”. En el len'ua1e común es muy corriente decir “veto”, es (recuente oír decir que se levantó el veto, cuando el 0oder 5e'islativo insistió en su proyecto tal cual lo había enviado. 5a última posibilidad es que le 0oder E1ecutivo de1e pasar el pla-o que "l tiene, que son die- días, que no opon'a ob1eciones al andamiento del proyecto ni ha'a observaciones a su texto y que tampoco dentro de los diedías la promul'ue, es ese caso se produce una promul'ación (icta, que en realidad no hay promul'ación, pero se (in'e que la haya. El pla-o de die- días que tiene el 0oder E1ecutivo para oponer reparos en un pla-o perentorio. “0erentorio” quiere decir que si transcurre le pla-o ya no se puede hacer m6s aquello para lo cual se tenía pla-o.
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i de1a pasar el E1ecutivo los die- días, la (echa de promul'ación ser6 el vencimiento de esos die- días desde la comunicación. i entrara en vi'encia el día de su promul'ación, entraría en vi'encia a las cero horas del día und"cimo contado desde la recepción del proyecto de ley por el 0oder E1ecutivo.
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Bigenci, H retro,ctivi*,*
!u" quiere decir, en len'ua1e corriente, que una ley est6 vi'ente en determinado período# !uiere decir que los hechos ocurridos en ese período se re'ir6n por esa ley. 0ueden existir leyes retroactivas , puede per(ectamente, una ley dictada hoy, decir que los hechos ocurridos hace dos a3os se re'ir6n por esa nueva ley, es lo que se llama una ley retroactiva. 5a vi'encia no es, por lo tanto, el período durante el cual se aplica la ley, sino que es el tiempo durante el cual los #ec#os ocurridos en ese tiempo se regirán por las disposiciones de la le$ . i la ley es retro activa, obviamente, no se va a haber estado aplicando hace dos a3os porque no existía la ley2 pero cuando empiece a aplicarse ahora, se aplicar6 retroactivamente, es decir, se aplicar6 7ahora8 a los hechos ocurridos antes. 0or e1emplo, se establece una ley de impuesto retroactiva, se aumenta, por e1emplo, la tasa del impuesto al patrimonio con retroactividad de un a3o2 obviamente el aumento no se había estado aplicando antes porque no existía la ley 7posiblemente se haya pa'ado ya el impuesto con la tasa vie1a8, pero como es retroactiva, se tendr6n que reliquidar los impuestos con retroactividad de un a3o, se tendr6 que aplicar la nueva ley a los hechos que habían ocurrido antes. e tendr6 en cuenta que los hechos ocurridos durante la vi'encia retroactiva de esa ley deber6n tener consecuencias a#ora como si esa ley ya se aplicara antes. 5a vigencia de la ley no es el período en el cual se aplica 7que "se es siempre posterior a la ley, como es obvio8 sino el tiempo durante el cual los hechos ocurridos se consideran re'idos por la ley de que se trate. :ambi"n puede ocurrir que la ley estable-ca una vigenci, no retroactiva sino limit,*, , por e1emplo, que di'a que esta ley se aplicar6 exclusivamente para el e1ercicio ?@@J. Entonces, pasado el a3o ?@@J los nuevos hechos que ocurran ya no se re'ir6n por aquella ley, que era transitoria. 0ero puede tener que se'uirse aplicando la ley2 si se descubre, por e1emplo, en ?@@@, que una persona no había pa'ado un impuesto que estaba establecido nada m6s que para el e1ercicio ?@@J y que debía haber pa'ado en ?@@N, corresponder6 aplicar esa ley en el a3o ?@@@ porque se trata de hechos ocurridos en ?@@J. o -ue importa para saber -ué le$ se aplica, es cuando ocurrieron los #ec#os . Una cosa es el tiempo en el cual se aplica la ley, otra cosa es el tiempo en que ocurrieron los hechos a los cuales la ley se aplica. 5a vi'encia se re(iere a esto último al período durante el cual un hecho ocurrido entonces es re'ido por la ley. 0or e1emplo, el impuesto a los pr"stamos estuvo vi'ente menos de un a3o, pero despu"s de su dero'ación se si'uieron tramitando 1uicios por cobro de un impuesto a los pr"stamos2 cuando lle'a la sentencia el 1ue- aplica la ley que est6 dero'ada, pero la aplica porque estaba vi'ente cuando ocurrió el hecho de que se trate. 0ara que de1ara de aplicarse realmente una ley, sería necesario que la dero'ación hubiera sido con e(ecto retroactivo, es decir, que le hubiera suprimido toda la vigencia . i se suprime toda la vi'encia, entonces, ya no va a haber m6s hechos ocurridos durante la vi'encia y no se va entonces a poder aplicar nunca, m6s. 5as leyes se aplican hoy a hechos acaecidos, y para saber cu6l ley corresponde aplicar a un hecho ya acaecido hay que averi'uar cuál era la le$ -ue estaba vigente en ese momento2 pero a su ve- para saber cu6l ley estaba vi'ente en aquel momento hay que atenerse a las le$es actuales, porque las leyes pueden ser retroactivas, tanto tener vi'encia retroactiva como haber dero'ado retroactivamente la vi'encia anterior de otra ley.
:1.
%os *ecretos-leHes
Durante los períodos de anormalidad constitucional el 0oder E1ecutivo dictó actos con valor y (uer-a de ley, los llamados decretos0le$es que como no tenían participación del 0oder 5e'islativo no tienen (echa de sanción, tiene una única (echa desde el momento en que el 0oder E1ecutivo los dicta, la sanción y la promul'ación en este caso, se con(unden en un solo acto. Estos decretos
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Restricciones , l, retro,ctivi*,*
5a retroactividad, evidentemente, va en contra de la se'uridad 1urídica. 0or e1emplo) instalo una empresa sobre la base de un estudio económico(inanciero teniendo en cuenta determinados impuestos, y resulta que al a3o si'uiente, cuando me (ue lo m6s bien en la empresa se modi(ica con e(ecto retroactivo el r"'imen impositivo, me reliquidan los impuestos, y me (unden. Eso es posible. 0ero hay ciertos límites a la posibilidad de dictar leyes
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retroactivas, por e1. >o se puede dictar una ley retroactiva a'ravando una pena o creando un nuevo delito, porque ya sería escandaloso que una persona terminara presa por haber hecho al'o que en el momento en que lo hi-o no se consideraba delito. >o hay sin embar'o prohibición 'eneral a todas las retroactividades. 0or qu"# 0orque al lado de ese inter"s en la se'uridad 1urídica puede haber al'ún otro inter"s que se considere m6s importante, por e1emplo, puede puede resulta resultarr notori notoriame amente nte in1ust in1usta a una situac situación ión de acuerdo acuerdo a la le'isl le'islaci ación ón actual actual y entonc entonces, es, el 0oder 0oder 5e'islativo quiere corre'ir esa in1usticia y para obtener los e(ectos realmente de corrección de la in1usticia puede necesitar en determinados casos extender la aplicación de esa nueva norma a los hechos acaecidos antes de su sanción. En el sistema uru'uayo pr6cticamente el único caso de retroactividad prohibida es el de las sanciones. En U+ no est6 totalmente prohibida la retroactividad, pero est6 prohibido que las leyes estatales a(ecten las obli'aciones de los contratos ya celebrados. En Uru'uay no, aquí por e1emplo se dictó una ley obli'ando a modi(ic modi(icar ar retroa retroacti ctivam vament ente e los precios precios y reliqu reliquidar idar los pa'os pa'os de las ventas ventas de lana. lana. Esta Esta ley habría sido inconstitucional en U+. En Crasil est6 prohibido por la &onstitución (ederal cobrar tributos en relación a hechos 'eneradores ocurridos antes del inicio de la vi'encia de la ley que los hubiese instituido o aumentado.
:'. :'.
%os %os *ecr *ecret etos os *e *e los los ?obi ?obier erno noss De, De,rt rt,m ,men ent, t,le less
>o deben con(undirse los decretoso hay nin'ún tr6mite establecido previamente y obli'atorio para la publicación de los decretos de las untas Departamentales promul'ados por el Lntendente que no creen o modi(iquen impuestos. Ese es un evidente de(ecto del sistema actual, pueden darse situaciones irritantes en que una persona no sabía ni podía saber que se había dictado dictado un nuevo decreto modi(icando modi(icando , por e1emplo, sus obli'aciones obli'aciones acerca acerca de la conservación conservación de las veredas delante de su casa2 basta que no sea un impuesto, que sea cualquier otro tipo de obli'ación, para que no sea necesaria la publicación en el Diario 9(icial.
BI - %O( )CTO( )D8INI(TR)TIBO( :+ :+..
Or* Or*en,n en,n2, 2,ss H otros tros reg regl,me l,men ntos tos
5as palabras “ordenan-a” y “re'lamento” ya no se re(ieren t"cnicamente a actos le'islativos sino que entramos al tercer escalón de los actos que inte'ran el ordenamiento 1urídico, los actos administrativos. >o obstant obstante, e, como como hubo un tiempo, tiempo, hasta hasta ?@?K, ?@?K, en que los *obiernos *obiernos Departam Departament entale aless no tenían tenían la potestad de dictar actos le'islativos 7con valor y (uer-a de ley8, sus actos eran re'lamentos y se llamaban “ordenan-as “ordenan-as municipales”. municipales”. 0or inercia inercia se si'ue utili-ando utili-ando la expresión expresión “ordenan-a municipal” municipal” para re(erirse re(erirse a los decreto decretoss de las untas untas Departa Departament mentales ales promul'ad promul'ados os por el Lntend Lntendent ente, e, pero pero la &onsti &onstituci tución ón no usa esta esta expresión en este sentido y doctrinalmente es incorrecta porque son actos le'islativos. Est6 en cambio bien empleada cuando llama ordenan-as universitarias a los re'lamentos dictados por el &onse1o Directivo de la Universidad de la =epública, el cual no tiene potestad le'islativa. 5a re(orma constitucional de ?@@N, al establecer que las autoridades locales del *obierno Departamental tendr6n competencia en materia municipal y que "sta ser6 deslindada por la ley de la materia departamental, podr6 restablecer el concepto de “ordenan-a municipal”, como re'lamento autónomo expedido por una autoridad local en materia municipal, porque en el 6mbito territorial de competencia de una autoridad local ni la 1unta Departamental ni el Lntendente podrían expedir actos le'islativos o administrativos en materia municipal. 5a di(erencia que hay entre los actos con valor y (uer-a de ley y los actos con valor y (uer-a de re'lamento, aún cuando tuvieran el mismo contenido, radica precisamente en su valor y (uer-a. 5os actos administrativos no pueden modi(icar lo dispuesto en un acto le'islativo. G al sentenciar en un caso concreto sometido a 1uicio, cualquier 1ue- debe de1ar de aplicar los re'lamentos que 1u-'ue ile'ítimos sin necesidad de obtener previamente la declaración de su inconstitucionalidad por la uprema &orte de usticia. 25
5os actos administrativos, empe-ando por los re'lamentos, pueden ser dictados por muchísimos ór'anos, con procedimientos muy variados, procedimientos que no est6n todos en la &onstitución sino que pueden ser re'ulados en los actos le'islativos. 0or e1emplo, la ley or'6nica de la Universidad de la =epública otor'a potestad re'lamentaria, la posibilidad de dictar re'lamentos, no solamente al 1erarca del servicio como es lo normal ;al &onse1o Directivo de la Universidad de la =epública<, sino tambi"n a los &onse1os de las Sacultades y adem6s por re'lamentos de la propia Universidad, por ordenan-as del &onse1o Directivo &entral, se ha atribuido potestad re'lamentaria tambi"n a otros ór'anos como por e1emplo, la &omisión del ospital de &línicas. Entre los re'lamentos hay una 'ran cantidad de cate'orías y entre ellas puede haber relaciones de superioridad o in(erioridad en el 'rado normativo, de mayor o menor valor y (uer-a. 0or e1emplo, un re'lamento dictado por el &onse1o Directivo de la Universidad de la =epública tiene mayor valor y mayor (uer-a, que un re'lamento dictado por el &onse1o de Sacultad.
:6.
Conceto *e re regl, *e *e De Derecho
0or e1empl e1emplo) o) el art. art. AH@ establ establece ece que los actos admini administr strativ ativos os pueden pueden ser anulados anulados cuando sean sean contrarios contrarios a una re'la de Derecho. 0ara entender qu" quiere decir eso hay que ver el sentido sentido que tienen las dos expresiones) regla de "erec#o $ acto administrativo .
>ormas de Derecho internacional &onstitución +ctos le'islativos 75eyes, 75eyes, Decretos de los *obiernos Departamentales8 =e'lamentos autónomos =e'lamentos +ctos administrativos
=e'las de Derecho
=e'lamentos de e1ecución
=esoluciones e consideran reglas regla s de "erec#o "erec #o , adem6s de las normas de Derecho internacional, la &onstitución, los actos le'islativos 7es decir, las leyes y los derechos de los *obiernos Departamentales8 y, en tercer t"rmino, los re'lamentos. >o se consideran, en cambio, re'las de Derecho las instrucciones que cualquier (uncionario puede dar a sus subordinados, o que al'unos (uncionarios pueden dar al público. 0or e1emplo) el Director de una Ciblioteca, sobre uso de los libros prestados. Una cosa es un re'lamento y otra cosa es una instrucción2 la di(erencia radica precisamente, en que cuando es un re'lamento se considera que es una re'la de Derecho2 por lo tanto, crea derechos, obli'aciones, intereses le'ítimos, etc., y su in(racción da lu'ar a que se anule la decisión que haya sido tomada en contra de una re'la de Derecho. En cambio, cuando se trata de meras instrucciones, si son violadas, si no se cumple la instrucción, no se produce la nulidad de la decisión contraria a una instrucción, sino que simplemente se aplicar6n sanciones al que la in(rin'ió, pero no se considerar6 su(iciente como para anular la decisión tomada. Esta solución de principio ha sido desatendida en el decreto re'lamentario BHHV@@?, dictado por el 0oder E1ecutivo para sus dependencias y adoptado por al'unos a l'unos Entes +utónomos y ervicios Descentrali-ados, pues en sus arts. ?%H y ?%? se admite que la in(racción de disposiciones de orden interno determinen la nulidad del acto contrario a ellas, cuando "stas se hubieran dictado en bene(icio de los interesados. El concepto, de re'la de Derecho es m6s restrin'ido que el de acto 1urídico, ya que se re(iere solamente a aquellos actos que tienen un valor especial, el de que su in(racción produce nulidad.
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Conce nceto to *e ,ct ,cto o ,*mi ,*min nistr istr,t ,tiv ivo o
+dem6s de los actos constitucionales y de los actos le'islativos existen los regla reglame mento ntos s y las mbas cate cate'o 'orí rías as cons constititu tuye yen n la de los los actos actos administr decir, r, hay al'u al'unos nos acto actoss resoluci reso luciones ones . +mbas admin istrati ativos vos . Es deci administrativos que son re'las de Derecho2 esos actos administrativos se llaman “re'lamentos”, y hay otros actos administrativos llamados “resoluciones” que son aplicación de re'las de Derecho, que no contienen re'las 'enerales o, que si las contienen, esas re'las 'enerales no tienen el valor de una re'la de Derecho, sino el simple valor de una instrucción. 0or e1emplo el nombramiento de un (uncionario, que para ser v6lido tiene que a1ustarse a las re'las de Derecho. er6 tambi"n un acto administrativo de esta clase 7resolución8 una instrucción de servicio que imparte un superior 1er6rquico a sus subordinados, aunque ten'a car6cter 'eneral, aunque se re(iera a todos los actos (uturos en que se plantee determinado problema, si ese superior carece de potestad re'lamentaria. 0or e1emplo el conser1e de un edi(icio público que ten'a subordinados varios (uncionarios. En cambio, si el &onse1o de la Sacultad establece normas sobre cómo se debe aplicar el plan de estudios, como tiene potestad re'lamentaria, le puede dar a esas normas el car6cter de re'lamento, convertirlas en re'las de Derecho, y entonces, una decisión del Decano que contradi'a aquellas normas sobre la aplicación del plan de estudios, ser6 anulable por ser violatoria de una re'la de Derecho.
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%, ote otest st,* ,* reg regl, l,me ment nt,r ,ri, i, *e ej ejec ecuc uci in n
&ómo &ómo se sabe sabe cu6les cu6les son los ór'anos ór'anos que tienen tienen potest potestad ad re'lam re'lamenta entaria ria# # 5a &onsti &onstituc tución ión dice dice expresamente expresamente que pueden dictar dictar re'lamentos el 0oder E1ecutivo E1ecutivo y los Lntendentes. Lntendentes. Expresament Expresamente e el art. ?JK, ordinal %M, dice que al 0oder E1ecutivo le compete e1ecutar y hacer e1ecutar las leyes, dictando “los re'lamentos especiales especiales que sean necesarios necesarios para su e1ecución”. e1ecución”. 5e da potestad potestad re'lamentaria re'lamentaria del tipo de los reglamentos de eecución. 5o mismo ocurre con el Lntendente respecto a los decretos le'islativos de la unta.
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Regl Re gl,m ,men ento toss *e *e eje ejecu cuci cin n H reg regl, l,me ment ntos os ,ut ,utno nomo moss
5a &onstitución se re(iere a que existen ór'anos con autonomía. :ener “autonomía”, entre otras cosas, si'ni(ica tener potestad re'lamentaria autónoma, poder dictar re'las de Derecho aunque no sean necesarias para la e1ecución de normas preexistentes. 5os reglament regl amentos os autónomos autóno mos , tambi"n se pueden llamar “ordenan-as”. 5a &onstitución se limita a decir que ser6 autónomo. “+utonomía” viene del 'rie'o y quiere decir “la potestad de dictarse sus propias leyes”2 cuando el ór'ano autónomo no tiene potestad le'islativa, esas “propias leyesR :ienen que ser re'lamentos autónomos.
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%,s or*en r*en,n ,n22,s *e con cont,b t,bili* li*,*
En el art. $??, ordinal S, dice que el :ribunal de &uentas puede dictar ordenan-as de contabilidad que son obli'atorias para todos los ór'anos públicos. Es la única ve- que la &onstitución uru'uaya utili-a la palabra “ordenan-as” “ordenan-as” y la utili-a bien, porque esas ordenanzas de contabilidad no son actos le'islativos desde que el :ribunal de &uentas no tiene potestad le'islativa. 0ero no son re'lamentos de e1ecución sino re'lamentos autónomos2 son ordenan-as propiamente dichas, porque no se requiere, para que el :ribunal de &uentas, que sean necesarias para la e1ecución de una ley anterior. 5a prueba de ello es que antes de dictarse la 5ey de &ontabilidad y +dministración Sinanciera a que se re(iere el art. $?A de la &onstitución, i'ualmente ya el :ribunal de &uentas en e1ercicio de su autonomía (uncional había dictado numerosas ordenan-as de contabilidad2 no est6 condicionada la potestad del :ribunal de &uentas de dict dictar ar la orden ordenanan-as as 7que 7que tendr tendr6n 6n (uer(uer-a a obli' obli'ato atori ria a para para todos todos los los ór'a ór'anos nos del Esta Estado do,, *obi *obiern ernos os Departamental Departamentales, es, Entes +utónomos +utónomos y ervicios ervicios Descentrali-ados Descentrali-ados,, cualquiera cualquiera sea su naturale-a8, naturale-a8, a que se haya dictado la ley a que se re(iere el art. $?A, la 5ey de &ontabilidad y +dministración Sinanciera, que debe comprender “las normas re'uladoras de la administración (inanciera y económica y especialmente la la or'ani-ación de los servicios de contabilidad y recaudación2 requisitos con (ines de contralor, para la adquisición y ena1enación de bienes y contratación que a(ecten a la acienda 0ública2 para hacer e(ectiva la intervención preventiva en los in'resos, 'astos y pa'os2 y las responsabilidades y 'arantías a que quedar6n su1etos los (uncionarios que intervienen en la 'estión del patrimonio del Estado”. &uando se dictó aquella ley, ella dero'ó, en lo que las contradecía, a las ordenan-as que había dictado el :ribunal de &uentas y de ahí en adelante, esas ordenan-as deben a1ustarse a lo que dispone la ley. i (uesen re'lamentos de e1ecución sólo se podrían dictar en la medida en que (ueran necesarios para la e1ecución de la ley2 como son re'lamentos autónomos, pueden dictarse cuando sean convenientes desde el punto de vista del propio criterio del :ribunal de &uentas, del criterio que "ste ten'a sobre lo que es una buena
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contabilidad o sobre los requisitos adecuados para una buena administración (inanciera. 5a ley sería un límite a ese criterio del :ribunal.
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Órg,nos con otest,* regl,ment,ri, ,utnom,
&u6les son los ór'anos que la &onstitución considera con potestad re'lamentaria autónoma# a8 En primer t"rmino est6n los Entes +utónomos, esa potestad se e1ercita por el ór'ano supremo del ente. e llama &onse1o Directivo en los servicios docentes y Directorio en el caso de los dem6s Entes +utónomos. b8 :ambi"n tienen su 'rado de autonomía, aunque menor, los ervicios Descentrali-ados2 resulta de la re(erencia que al pasar hace el artículo ?KJ, “la ley podr6 concederles el 'rado de autonomía que sea compatible con el contralor del 0oder E1ecutivo”. &omo los ervicios Descentrali-ados tambi"n tienen su 'rado de autonomía, su autoridad 1erarca ;Directorio o Director *eneral 7se'ún (uera pluripersonal o unipersonal8< tiene pues, potestad re'lamentaria autónoma. 0or e1emplo, el Directorio de la 9..E. c8 :ambi"n se le con(iere potestad re'lamentaria, al :ribunal de &uentas. Expresamente se establece que es un ór'ano que actúa con autonomía (uncional, y esa autonomía se e1ercita no solamente respecto de sus propios servicios como autonomía interna sino tambi"n respecto de los dem6s ór'anos del Estado en virtud de ese artículo $??, apartado S, que le permite dictar ordenan-as de contabilidad obli'atorias hacia (uera de las dependencias del :ribunal. d8 5as autoridades locales, en la medida en que hayan sido consa'radas como autónomas 7art.$KK8 o ten'an potestad re'lamentaria sobre materia municipal 7art.$J$ inciso tercero8, tambi"n tienen potestad re'lamentaria autónoma, desde que la re(orma constitucional de ?@@N impidió que la unta Departamental y el Lntendente actuasen en materia municipal como materia distinta de la materia departamental.
<1.
Otros rg,nos con otest,* regl,ment,ri,
>o hay otra re(erencia constitucional a la potestad re'lamentaria de e1ecución, ni a la autonomía. >o obstante se ha reconocido en la le'islación potestad re'lamentaria tambi"n a los ór'anos 1erarcas que nombra la &onstitución y, aún, a al'unos ór'anos que, sin ser 1erarcas, tienen le'almente atribuida, por norma expresa, potestad re'lamentaria. +sí, la uprema &orte de usticia como 1erarca del 0oder udicial puede dictar re'lamentos) las llamadas “acordadas” de la uprema &orte de usticia. on re'lamentos de e1ecución dictados para el me1or cumplimiento de las disposiciones le'ales sobre el 0oder udicial. 5a &orte Electoral re'lamenta, por e1emplo, cómo se hacen las elecciones o los plebiscitos, en e1ecución de las leyes electorales o de la &onstitución. :ambi"n la ley ha atribuido potestad re'lamentaria a al'unos ór'anos que no son 1erarcas. El caso m6s notorio es el de la Universidad de la =epública en la cual, adem6s del &onse1o Directivo &entral que da ordenan-as, cada &onse1o de Sacultad y la &omisión del ospital de &línicas tienen su potestad re'lamentaria de se'undo 'rado, subordinada a la del &onse1o Directivo &entral.
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Deleg,cin *e l, otest,* regl,ment,ri,
0odr6 ocurrir que al'ún ór'ano que normalmente no puede e1ercitar la potestad re'lamentaria, pueda dictar re'lamentos en nombre del ór'ano que tiene la potestad re'lamentaria y que la dele'ó en aquel. 5a &onstitución admite la dele'ación de atribuciones del 0oder e1ecutivo, de los 4inisterios, y de las Lntendencias2 la le'islación otor'ó potestad dele'atoria a otras autoridades, respecto de las atribuciones con(eridas por ley. ería posible, por e1emplo, que el Director *eneral de =entas dicte re'lamentos de e1ecución de la le'islación impositiva en nombre del 0oder E1ecutivo si el 0oder E1ecutivo dele'ara en el 4inisterio de Economía y Sinan-as la potestad re'lamentaria del inciso %M del artículo ?JK, y, a su ve-, el 4inistro dele'atario decidiera subdele'ar en la Dirección *eneral Lmpositiva esta potestad re'lamentaria. >o hay que con(undir este e1ercicio de potestad re'lamentaria dele'ada, con las instrucciones que imparte una autoridad sin e1ercer potestad re'lamentaria. El Director de cualquier o(icina puede impartir instrucciones a sus subordinados acerca del criterio que tienen que tener, por e1emplo, en la aceptación o en la consideración de si est6n completos o no los datos aportados por los interesados en una declaración 1urada.
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Es ló'ico que el Director de la o(icina imparta instrucciones a los (uncionarios que tienen que cumplir esa tarea, acerca de cu6l es el criterio que el Director considera correcto en la materia se'ún su interpretación de las leyes y re'lamentos, pero, el contribuyente que presenta la declaración, tiene derecho a tener un criterio distinto. 5o que va a ocurrir en ese caso es que se la van a recha-ar y "l podr6 recurrir y, en de(initiva, tendr6 que resolver el 0oder E1ecutivo y, en última instancia, el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo. 0ero, si el Director no tiene una idea clara sobre las di(erencias que hay entre las instrucciones a sus subordinados y las re'las de Derecho, puede sentirse tentado de incluir, en esas instrucciones, obli'aciones para los terceros, es decir, no criterios de interpretación -ue obliguen a sus subordinados , sino normas -ue pretendan obligar a los contribu$entes . 5a potestad instruccional que tiene el Director puede, insensiblemente, irse convirtiendo, por una actitud que puede derivar de (alta de advertencia del problema 7se'uramente no de intención de violar leyes y re'lamentos8, en una a're'ación, a los derechos y obli'aciones establecidos por los re'lamentos, de nuevos derechos y obli'aciones. En ese caso hay un exceso de competencia del Director. Eso sólo sería posible si el Director tuviera potestad re'lamentaria, o si el e1ercicio de la potestad re'lamentaria que tiene el poder e1ecutivo hubiera sido dele'ada en "l. &u6l es la consecuencia pr6ctica de ese exceso# !ue el acto por el cual se establecen las instrucciones que por hipótesis suponemos violatorias de las re'las de Derecho, podr6 ser recurrido y anulado. El orden 1urídico uru'uayo no impediría, pues, que (ueran dictados esos actos que aparecen en el Diario 9(icial excedi"ndose del 6mbito normal de competencia del Director2 pero aquel orden 1urídico establece una 'arantía (ormal, previa, para que puedan ser dictados. Esa 'arantía es, o bien que el 5e'islativo haya atribuido potestad re'lamentaria al ór'ano que lo haya de dictar, o bien que el ór'ano que tiene la potestad re'lamentaria haya dele'ado la atribución. Esta exi'encia de una ley o de una resolución dele'atoria previa, constituye una 'arantía porque permite una selección previa del dele'atario) meditando a quienes se le otor'a, y a quienes no, la posibilidad de dictar re'lamentos. i no existiera esa 'arantía (ormal, habría un verdadero peli'ro de que se estuvieran creando obli'aciones a los habitantes por parte de cualquier (uncionario.
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Otr,s uentes *e Derecho
e suele mencionar, como (uentes de Derecho distintas de las re'las de Derecho establecidas por actos constitucionales, le'islativos o re'lamentarios, la costumbre, la doctrina y la 1urisprudencia. a8 En Uru'uay, la costumbre, como tal, no es (uente de Derecho interno 7lo es, en cambio, el Derecho internacional8. Es decir que no se pueden crear re'las de Derecho uru'uayo por la vía de repetir un comportamiento hasta que la 'ente se conven-a de que hay que actuar de esa (orma. + veces ocurre que una ley hace re(erencia a la costumbre2 por e1emplo2 para determinar las obli'aciones del vendedor en una compraventa comercial se estar6 a los usos del comercio. 0ero en estos casos la (uente que da valide- a ese uso y lo hace obli'atorio no es la costumbre sino la ley que se remite a ella. iempre es necesario para demostrar que una re'la de Derecho es tale en el orden 1urídico interno de nuestro país, re(erirse a una acto 1urídico. b8 :ampoco es (uente de Derecho por sí misma, la doctrina. >o obstante esta re'la, hay casos que, ante la ausencia de normas que re'ulen un punto, se ha de recurrir a las doctrinas 'eneralmente admitidas 7art. AA$8. c8 &uando de habla de la 1urisprudencia, se hace re(erencia a los principios que se in(ieren por inducción de las sucesivas que se han dictado sobre temas an6lo'os. :ampoco la 1urisprudencia es (uente de Derecho en nuestro país. 5as sentencias tienen valor para los casos concretos en que (ueron dictadas y no tienen m6s valor que "se. Estaríamos quit6ndole a la partes de este nuevo caso la 'arantía de poder de(enderse y ar'umentar antes de que se dicte la sentencia. Ello no impide que se citen los precedentes.
BII - R?I8!N #O%FTICO @ (OCI)% URU?U)@O <+.
In*ivi*uos H gruos soci,les rente ,l !st,*o
Sorma parte del Derecho constitucional, adem6s del estudio de la or'ani-ación de las personas 1urídicas estatales, el estudio de la situación en que se encuentran los habitantes y las instituciones privadas con respecto a aquellas instituciones estatales, es decir, las normas que de(inen el r"'imen político y social del país. >o estaría 29
completa la visión de cómo (unciona un Estado si no se supiera cu6les son los límites que tienen los ór'anos del Estado en su actuación respecto de las personas privadas, sean habitantes o sean instituciones como, por e1emplo, la (amilia, los sindicatos, los partidos, etc., que participan de la vida nacional y no (orman parte de la or'ani-ación del Estado. En la &onstitución uru'uaya hay una sección expresamente dedicada al tema de los “derechos, “derechos, deberes y 'arantías” 'arantías” en la cual est6n concentradas concentradas la mayoría de las disposiciones disposiciones re(erentes re(erentes a esta posición en que se encuentra los particulares e instituciones privadas (rente a la actividad estatal o (rente a la de otra su1etos a1enos al Estado
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%os %os *ere *erecho cho un*,m un*,ment ent,le ,less ssee reu reut,n t,n reeJi reeJisten stentes tes , l, l, C Cons onstit tituci ucin n
/rimer punto: Cuál es el criterio seguido por el constitu$ente2 El criterio no es el de considerar que la
&onsti &onstituci tución ón est6 est6 atribu atribuyen yendo do o con(ir con(irien iendo do derech derechos os o imponi imponiend endo o deberes deberes se'ún se'ún la volunta voluntad d del propio propio constituyent constituyente, e, sino que se parte de la base de que los habitantes, como individuos individuos de la especie humana, por el solo hecho de ser personas humanas ya tienen ;y ya tendrían aunque la constitución no lo di1era<, una es(era de derechos (undamentales que constituye un mínimo respecto del cual la &onstitución y las dem6s normas 1urídicas no hacen sino precisar, re'lamentar y 'arantir. El artículo N dice) “5os habitantes de la =epública” 7es decir, todos los habitantes y no sólo los ciudadanos como ocurre en al'unos otros países8 “tienen derecho a ser prote'idos en el 'oce de su vida, honor, libertad, se'uridad, traba1o y propiedad. >adie puede ser privado de estos derechos sino con(orme a las leyes que se establecieren por ra-ones de inter"s 'eneral”. El artículo no consa'ra el derecho a la vida sino que lo que consa'ra es el derec#o a ser protegido en el goce de la vida. El art. $J prohíbe que se aplique la pena de muerte2 tampoco consa'ra allí el derecho a la vida, pues en ese artículo no se prohíbe disponer la muerte a otro título distinto de la pena. 5a &onstitución no contiene una consa'ración explícita del derecho a la vida, pero esa ausencia no si'ni(ica que tal derecho (undamental no exista. 5a &onstitución no lo consa'ra porque parte de la base de que el derecho a la vida es preexistente a la &onstitución, no depende de la voluntad del constituyente. Del mismo modo, no est6 redactado el artículo como si creara, atribuyera, diera a los habitantes el derecho a la libertad, sino que lo que les da o lo que les reconoce aquí es el derecho a ser prote'idos en el 'oce de la libertad. 5a posición mental no es la de que se les est6 dando al'o a los habitantes, habitantes, sino la de que se est6 prote'iendo el 'oce de la libertad. El derecho a la libertad, est6 expresado en el art. ?H. 5o mismo cabe decir de los otros derechos establecidos en el art. N) no consa'ra este artículo los derechos a la vida, honor, libertad, se'uridad, traba1o y propiedad sino el derecho a ser prote'ido en el 'oce de esos bienes 1urídicos. El derecho a esos bienes 1urídicos es un dato supraconstitucional, independiente de la voluntad del constituyente. e parte del dato de que los seres humanos, por el hecho de serlo, son titulares de un ha- de derechos que no dependen de la voluntad voluntad de la >ación >ación 7y menos de la voluntad voluntad del Estado8 7“...>adie 7“...>adie puede ser privado de estos derechos...”8. 5os derechos a la vida, al honor, a la libertad, a la se'uridad, al traba1o y a la propiedad, como derechos inherentes a la personalidad humana, no pueden ser ob1eto se privación nunca porque se suponen independientes de la voluntad del soberano.
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(u en enunci ci,,ci ci n no no es es t, t,J,ti ,tiv,
El artículos N$ dice que) “5a enumeración de derechos, deberes y 'arantías hecha por la &onstitución, no excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la (orma =epúblicana de 'obierno”. e entiende, pues, que hay derechos que son inherentes a la calidad de persona humana, que no resultan de una atribución del orden 1urídico sino de la propia naturale-a de la personalidad humana. i el constituyente se olvidó de enunciar al'uno de estos derechos en los artículos precedentes donde se habla en concreto de cada uno de ellos, no si'ni(ica que no existan2 si son inherentes a la personalidad humana existir6n aún cuando el constituyente no los nombre expresamente. &laro que ser6 una venta1a que est"n enunciados expresamente porque, así, no habr6 discusiones. i est6n omitidos, podría haber discusiones, en la pr6ctica, acerca de si son o no inherentes a la personalidad humana.
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(u ,lic,cin es inme*i e*i,t, ,t,
Esos Derechos no necesitan para su vi'encia y aplicación e(ectiva que se haya dictado una ley que re'lamente concretamente cómo se hacen valer. Esto resulta del artículo AA$, artículo que es muy importante en la pr6ctica) “5os preceptos de la presente &onstitución que reconocen derechos a los individuos, así como los que atribuy atribuyen en (acult (acultade adess e imponen imponen deberes deberes a las autori autoridad dades es pública públicas, s, no de1ar6 de1ar6n n de aplica aplicarse rse por (alta (alta de re'lamentación respectiva, sino que "sta ser6 suplida, recurriendo a los (undamentos de leyes an6lo'as, a los principios 'enerales de derecho y a las doctrinas 'eneralmente admitidas.
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%, ese eser, r, riv riv,* ,*,, iin* n*iv ivi* i*u, u,ll *e *e llib iber ert, t,* *
El artículo ?H dice) “5as acciones privadas de las personas que de nin'ún modo atacan el orden público ni per1udican a un tercero, est6n exentas de la autoridad de los ma'istrados. >in'ún habitante de la =epública ser6 obli'ado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe”. ay una -ona, la de las acciones privadas que no per1udican a terceros ni atacan al orden público, en que ni siquiera puede entrar a re'ularla el Estado, es decir, que es una -ona exenta de la autoridad de los 'obernantes. (ste artículo sirve para definir el sistema urídico urugua$o como un sistema no totalitario , es decir, en el cual se considera que el Estado no puede, no es competente para re'ular toda la actividad de sus habitantes, sino una porción relativamente exterior de esa actividad. El inciso se'undo de este artículo viene a a're'ar una 'arantía (ormal) la de que cuando el Estado puede re'ular la conducta de los habitantes, esa re'ulación necesita basarse en una ley.
Norm,s *e on*o H g,r,nt ,ntí,s
ay normas sobre lo que se llama la libertad física de las personas, el derecho de moverse, de caminar de una lado a otro, de trasladarse, de estar sentado o de pie, etc. de e1ercitar la voluntad sobre el cuerpo (ísico del habitante2 hay normas sobre la libertad de comunicación de los pensamientos 2 etc. El sistema constitucional (rente a cada una de estos derechos en concreto se puede esquemati-ar así) que esta estable blece cen n cu6l cu6les es son son lo lími límite tess de esos esos dere derech chos os a as as norm normas as de fondo fondo o sustan sustancia ciale les s que (undamentales2 por e1emplo, normas que establecen cu6ndo una persona puede ser detenida o arrestada, es decir, puede ser privada de la protección en e l 'oce de su derecho de moverse libremente2 b8 5as normas de 'arantía, es decir, las que establecen que pasa si es violada una norma de (ondo ;por e1emplo, si una persona es detenida (uera de los casos en que es lícita la detención<, o cómo se puede prevenir su violación. Estas normas de 'arantía est6n destinadas a restablecer el 'oce del bien 1urídico perturbado por la lesión de un derecho o a evitar preventivamente, si eso (uera posible, la lesión del derecho (undamental de que se trate. 4ientras la norma de (ondo dice simplemente lo que se puede y lo que no se puede hacer, la norma de 'arantía establece procedimientos destinados a que la norma de (ondo no se viole o, si ha sido violada, se restable-ca su e(ectividad, devolviendo al interesado el 'oce del bien perturbado.
>. >.
Norm Norm,s ,s *e on* on*o o sobr sobree llib iber ert, t,* * ísi ísic, c,
&u6les son las normas de (ondo en materia de libertad (ísica de las personas#. El artículo ?B dice) “>adie puede ser preso sino” en dos casos) “Ln(ra'anti delito, o habiendo semiplena prueba de "l” 7esto es, de delito8, “por orden escrita del 1ue- competente”. a8 “Ln(ra'anti delito” es la situación de una persona que es encontrada en el instante de cometer el delito. En este caso no se requiere ni orden del 1ue- ni nin'ún tr6mite especial2 la persona que ha sido encontrada cometiendo el delito puede ser aprehendida por cualquiera, cualquier persona que ten'a (uer-a (ísica su(iciente o un revólver a mano o al'ún otro ar'umento de convicción convicción adecuado, puede detener al pun'uista, pun'uista, por e1emplo, y llevarlo a la &omisaría o al u-'ado que corresponda. >o se le puede acusar ni de hacerse 1usticia por su mano ni de privación de libertad a quien lo deten'a porque es un caso en el cual la &onstitución admite que la persona pueda ser detenida. 5a ley considera Ln(ra'anti delito la situación de quien inmediatamente despu"s de cometido un delito, es sorprendido en el acto de huir o de ocultarse, o es hallado con e(ectos u ob1etos procedentes del delito o con armas o instrumentos adecuados para cometerlo, sin brindar explicaciones su(icientes para su tenencia, o presentare rastros o se3ales que ha'an presumir (irmemente que acaba de participar en un delito. El se'undo caso se da cuando no se le encuentra encuentra Ln(ra'anti delito delito pero se reúnen su(icientes su(icientes elementos de 1uicio como para que resulte muy probable que la persona sea el delincuente. En este caso, como hay un problema problema de apreciación, apreciación, sería peli'roso peli'roso de1arlo a car'o de cualquier persona. +unque +unque yo ten'a en mi poder las pruebas de que una persona, por e1emplo, (alsi(icó un documento, si yo no lo he visto en el momento de (alsi(icarlo, si no ha sido hallado Ln(ra'anti delito, yo no puedo detenerlo2 lo que ten'o que hacer es llevar esas pruebas para que las aprecie el ue- competente. Esto tambi"n vale para la policía. El ue- es el único que puede apreciar si esas pruebas con(i'uran o no lo que la &onstitución llama “semiplena prueba”, es decir, una prueba
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casi se'ura, su(iciente como para que sea ra-onable privar del 'oce de la libertad a una persona mientras se estudia si esas pruebas son realmente concluyentes o no. e requiere la orden escrita del ue- competente, no de cualquier ue- sino del ue- al cual le corresponda entender la instrucción penal. Esos son los dos casos corrientes. Famos a ver otros dos casos menos (recuentes. El artículo A? dice) “5a se'uridad individual no podr6 suspenderse sino con la anuencia de la +samblea *eneral, o estando "sta disuelta o en receso, de la &omisión 0ermanente, y en el caso extraordinario de traición o conspiración contra la patria2 y entonces sólo para la aprehensión de los delincuentes...”, es decir que en el caso "ste, "ste, evident evidenteme emente nte extrao extraordin rdinari ario, o, de traici traición ón o conspi conspirac ración ión contra contra la patria, patria, con autoriautori-aci ación ón del 0oder 0oder 5e'islativo 7de la +samblea *eneral o de la &omisión 0ermanente8, el 0oder E1ecutivo o el 0oder udicial, puede susp suspen ender der la se'uri se'uridad dad indi indivi vidua duall y ento entonc nces, es, al solo solo e(ect e(ecto o de apreh aprehen ende derr a los los delinc delincue uent ntes. es. 0odr 0odr6 6 aprehenderse a una persona que se supon'a sea delincuente sin encontrarlo Ln(ra'anti delito y sin necesidad de orden escrita del ue- competente y sin necesidad de que se haya con(i'urado a su respecto la semiplena prueba. Esto Esto no si'n si'ni(i(ic ica a que que la pris prisió ión n o dete detenc nció ión n pued pueda a ser ser arbi arbitr trari aria2 a2 dice dice “sól “sólo o para para la apreh aprehens ensió ión n de los los delincuentes”, de manera que la autoridad aprehensora, en estos casos extraordinarios, sólo puede detener a una persona si la cree sospechosa de ser delincuente2 si no, ser6 un acto ilícito y dar6 lu'ar, por e1emplo, a la responsabilidad penal por abuso de (unciones o a la indemni-ación correspondiente. Este instituto no puede ser con(undido con el de las “medidas prontas de se'uridad”. d8 El artículo ?JKo es, deshonroso ser detenido a título de medida pronta de se'uridad, porque no si'ni(ica acusación de haber cometido nin'ún delito, si'ni(ica simplemente que a criterio del ór'ano que toma la medida, la detención de esa persona o su traslado de un punto a otro del territorio es necesaria para restablecer la normalidad. >o si'ni(ica la imputación de nin'ún delito2 y esto es lo que 1usti(ica que el detenido ten'a siempre la opción de irse del país. El interesado a quien se le viene a detener invocando una medida pronta de se'uridad puede decir) “Est6 bien, pero yo pre(iero que me lleven a la (rontera para irme del país”. “El arresto no podr6 e(ectuarse en locales destinados a la reclusión de delincuentes”.
>1. >1.
Norm Norm,s ,s *e g,r, g,r,nt ntí, í, sobr sobree llib iber ert, t,* * ís ísic ic,,
El artículo ?N establece el “recurso de h6beas corpus”. 0rev" el caso de prisión indebida de una persona, esto es, de que se haya aprehendido a una persona en violación de las normas sustanciales que acabamos de explicar. 0or e1emplo, que se la haya aprehendido sin haberla encontrado cometiendo un delito, sin que haya orden escrita del ue- competente y sin que se den los requisitos para detenerla como medida pronta de se'uridad2 o que la prisión perdure m6s all6 de las %K horas sin haber comen-ado sumario penal2 o que el arrestado a título de medida pronta de se'uridad (uese encarcelado con delincuentes o se le impidiese irse del territorio2 etc. Detenida una persona, cualquier persona 7no solamente el detenido, como es ló'ico porque si se le diera el derecho solamente al propio detenido, como 'arantía sería muy poco útil, bastaría que se hicieran los sordos los encar'ados de la custodia para que los 'ritos diciendo “Qinterpon'o el recurso de h6beas corpusR” no tuvieran nin'una e(icacia pr6ctica8, aunque no ten'a nin'una vinculación 1urídica con el detenido, puede interponer ante el ue- competente el recurso de h6beas corpus. e presenta oralmente o por escrito ante el ue- competente dici"ndole que tiene noticias de que est6 detenida tal persona, que presume que la detención sea indebida desde que no conoce nin'ún motivo le'al para su detención, aporta los datos que ten'a al respecto y expresa que por lo tanto interpone el recurso de h6beas corpus. El si'ni(icado de esas palabras, tomadas del latín, es el de que se ha'a comparecer al detenido en presencia del ue-, de modo que "ste pueda verlo y oírlo y recabar in(ormes a la autoridad aprehensora 7'eneralmente la policía8 para que explique y 1usti(ique de inmediato el motivo le'al de la aprehensión. !u" explicación podría dar la policía al ue-# 5e podr6 explicar, por e1emplo, que lo encontró Ln(ra'anti delito o que lo detuvo por orden escrita del mismo ue- 7cosa que puede ocurrir, ocurrir, que el ue- se haya olvidado olvidado que expidió expidió una orden, tiene tantos asuntos88, o que lo detuvo por orden de otro ue- competente, ue- de otro turno 7en 4ontevideo, los ueces competentes son los ueces 5etrados de 0rimera Lnstancia en lo 0enal o ;si el individuo
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involucrado es menor de edad2 los ueces 5etrados de 4enores<2 (uera del departamento de 4ontevideo son los ueces 5etrados de 0rimera Lnstancia que ten'an competencia en materia penal o de menores8. 0ero no basta que explique el motivo, adem6s tiene que 1usti(icarlo, tiene que aportarle al ue- la indicación de las pruebas, o de los datos que permiten que el ue- veri(ique si es cierto lo que dice la policía2 si no, obviamente el recurso sería ine(ica-. El ue- una ve- recibida esta in(ormación7si no la recibe de inmediato debe presumir que la detención es in1usti(icada porque !u" motivo puede tener la policía para demorar la contestación#, tiene que decidir. i e(ectivamente el detenido había sido tomado in(ra'anti delito o había una orden escrita anterior de otro ue-, entonces lo que decida el ue- ser6 que se archive ese expediente de h6beas corpus y si'a el tr6mite que corresponda a la detención de cualquier delincuente. 9 si se encuentra que est6 bien detenido pero a título de medida pronta de se'uridad, no se tratar6 de aplicar nin'ún tr6mite relativo a los delincuentes sino de veri(icar simplemente que se le haya dado la opción para salir del país, que no est" detenido en un lu'ar de detención de delincuentes, que no se lo someta a malos tratos, etc. i en cambio, lle'a a la conclusión de que est6 mal detenido, tendr6 que ordenar lo necesario para que se corri1a esa inconstitucionalidad2 si la mala detención consistía en que no debió ser detenido, tiene que ordenar de inmediato la libertad2 si lo indebido de la prisión no se re(iere al hecho de estar preso sino a cómo se est6 preso, por e1emplo, que una persona detenida por medida pronta de se'uridad est6 preso 1unto con los delincuentes o no se le haya dado l oportunidad de salir del país. El nuevo &ódi'o del 0roceso 0enal establecido por ley ?JK@A re'lamenta el proceso de h6beas corpus de(ini"ndolo como “acción de amparo de la libertad ambulatoria contra todo acto arbitrario de cualquier autoridad administrativa que la prive, restrin1a, limite o amenace, así como para la protección de la persona privada de libertad contra torturas y otros tratamientos o condiciones de reclusión violatorias de la di'nidad del hombre”. +dvi"rtase que el h6beas corpus puede, se'ún el &ódi'o, ser preventivo) no es necesario que se haya producido la prisión, basta que haya una situación de amena-a de restricción de libertad (ísica. 5a sentencia ordenar6 la libertad de la persona indebidamente detenida o el cese de los actos arbitrarios. 5a orden 1udicial debe ser cumplida de inmediato por la autoridad destinataria de esa orden. Ello con independencia de las responsabilidades penales o disciplinarias en que puedan haber incurrido los (uncionarios que actuaron contra Derecho, y de la responsabilidad civil del Estado (rente al per1udicado y de los (uncionarios (rente al Estado. 9tra 'arantía ;"sta exclusiva para el caso de medidas prontas de se'uridad< es la comunicación al 0oder 5e'islativo 0or qu" se requiere esta otra 'arantía adem6s del recurso de h6beas corpus en este caso# 0orque en el caso de medidas prontas de se'uridad, adem6s de los elementos de tipo 1urídico, hay elementos de tipo político2 se debe comunicar dentro de las $% horas 7lo dice el artículo8 a la +samblea *eneral o en su receso o disolución a la &omisión 0ermanente, lo e1ecutado y sus motivos, es decir, la medida tomada y los motivos 7de índole no sólo (6ctica y 1urídica8 que condu1eron al 0oder E1ecutivo a la convicción de que era necesario detener a esa persona o trasladarla de un punto a otro para el restablecimiento de la normalidad. G una ve- hecha la comunicación la +samblea *eneral o la &omisión 0ermanente tendr6 que resolver2 podr6 de1ar sin e(ecto la medida, aunque estuviera 1urídicamente bien tomada, por meras consideraciones políticas, por considerar que aún cuando esa medida es lícita no resulta conveniente en el caso concreto, o por considerar que la conmoción interna invocada, si bien es realmente 'rave, no es tan 'rave como para que val'a la pena restrin'ir de esta manera la libertad de una persona. 0odr6 tambi"n de1ar sin e(ecto la medida por considerar que aún cuando (ue buena y e(ica- cuando se tomó, ya pasaron las circunstancias que la hacían ra-onable. 0odr6 tambi"n mantener la medida, por estar de acuerdo con el criterio del 0oder E1ecutivo en todo punto y considerar que conviene se'uir manteni"ndola. El 0oder 5e'islativo es el “due3o”, se ha dicho, de cada medida pronta de se'uridad tomada por el E1ecutivo. &ada medida dura hasta que sea de1ada sin e(ecto por el 0oder E1ecutivo o por el 0oder 5e'islativo, el primero que decida levantarla. El ue- solamente cuidar6 que se cumpla la &onstitución2 interpuesto el h6beas corpus el ue- ver6 si se cumplen las re'las de Derecho aplicables al caso, no va a corre'ir la apreciación que el 0oder E1ecutivo o el 0oder 5e'islativo hayan hecho de la conveniencia de la medida para restablecer el orden, o del 'rado de 'ravedad que presente la conmoción como para 1usti(icar la adopción de medidas de este tipo.
>.
Control *e legitimi*,* H control olítico
Femos que hay aquí dos tipos de 'arantías) hay 'arantías re(erentes al cumplimiento de las normas de Derecho y 'arantías re(erentes al control de tipo político sobre las actividades de un ór'ano que tiene cometidos de apreciación política. 5a atribución de tomar medidas prontas de se'uridad puede ser e1ercida en &onse1o de 4inistros o en acuerdo del 0residente de la =epública con los 4inistros competentes, y tambi"n puede ser e1ercida por dele'ación. 0odría haber detenciones por orden de 4inistros o por orden de e(es de 0olicía, constitucionalmente
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le'ítimas, siempre que hubieran existido resoluciones dele'atorias del 0oder E1ecutivo en el 4inistro y del 4inistro en el e(e de 0olicía. &uando se hacen estas dele'aciones, el 0oder E1ecutivo o el 4inistro que dele'an, quedan políticamente responsables de lo que ha'a su dele'ado2 podr6, por e1emplo, censurarse a un 4inistro por haber ele'ido mal al dele'atario ;aún antes de que "ste haya tomado al'una medida en e1ercicio de la atribución dele'ada en "l< o porque el dele'atario tomó una medida políticamente inconveniente a 1u icio de la +samblea *eneral.
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%ibert,* *e eJresin *el ens,miento
5a norma de (ondo est6 en el art. $@ que dice) “Es enteramente libre en toda materia la comunicación de pensamientos por palabras, escritos privados o publicados en la prensa, o por cualquier otra (orma de divul'ación, sin necesidad de previa censura2 quedando responsable el autor y, en su caso, el impresor o emisor, con arre'lo a la ley por los abusos que cometieren”. En el e1emplo de libertad (ísica, la propia &onstitución decía cu6les eran los casos en los que podía considerarse un abuso de la libertad. En cambio aquí, se remite la ley2 la protección, por lo tanto, es menos clara y precisa en este derecho que en el de la libertad (ísica. +quí no dice la &onstitución concretamente cu6les son los casos en que se puede cercenar esta libertad, sino que dice que son los casos de abuso “con arre'lo a la ley”2 es la ley, por ende, la que puede indicar, por e1emplo, que es un límite a la libertad de expresión del pensamiento el publicar in1urias o calumnias contra una persona. 5a &onvención +mericana sobre Derechos umanos, vi'ente en Uru'uay desde ?@KB, precisa un poco ese concepto de abuso, en el ordinal $ del art. ?A, que dice que el e1ercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión “no puede estar su1eto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente (i1adas por la ley y ser necesarias para ase'urar) a8 el respeto a los derechos o a la reputación de los dem6s2 b8 la protección de la se'uridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas” &omo 'arantía se establece la prohibición de la censura previa, es decir que todo caso de restricción a esta libertad (unciona una ve- que la persona ha e1ercido la libertad en (orma abusiva.
>+.
%ibert,* *e inorm,cin
El art. $@ de la &onstitución habla de la libertad de comunicación de pensamientos, es decir que no solamente se consa'ra la libertad de expresión ;el derecho que e1erce quien emite un pensamiento<, sino que tambi"n se prote'e la posición en que se encuentra el receptor del pensamiento emitido2 para haber comunicación es necesario que haya un emisor y un receptor. e est6 'arantiendo no sólo la libertad de quien los emite, sino tambi"n lo que se ha dado en llamar “la libertad de in(ormación”, que no es la libertad de in(ormar sino la libertad de informarse . El art.?A de la &onvención +mericana de Derechos umanos, dice que el derecho de toda persona a la libertad de pensamiento y de expresión, “comprende la libertad de buscar, recibir y di(undir in(ormaciones e ideas de toda índole, sin consideración de (ronteras, ya sea oralmente, por escrito o en (orma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento a su elección”.
>6.
#roblem,s econmicos *e l, comunic,cin *e ens,mientos
0ueden incluso entrar en colisión la libertad de expresión de pensamientos y la libertad de in(ormación en la medida en que pueda una persona, en e1ercicio de la libertad de expresión de pensamientos, exponer noticias, o doctrinas a1enas, en (orma tendenciosa o mutilada, con lo cual la libertad de in(ormación 7el otro lado de la relación de que se trata8 resulta lesionada por cuanto la persona no puede e1ercitar su derecho a in(ormarse en (orma adecuada si no se le 'aranti-a el acceso a las (uentes de in(ormación de todas las tendencias, la re'ulación de la libertad de expresión de pensamientos y sobre todo la 'arantía de la libertad de in(ormación es uno de los problemas m6s complicados porque entran en 1ue'o una serie de intereses contrapuestos y una serie de di(icultades, incluso materiales, que es di(ícil superar mediante normas 1urídicas. a8 Desde el 6n'ulo de la libertad de expresión de pensamientos, la primera di(icultad que sur'e es la de que los medios materiales para la divul'ación de las ideas suponen inversiones de capital que no las puede hacer cualquier persona, no todos pueden instalar una radioemisora, por e1emplo. +sí aparece un tercer su1eto, adem6s de quien expresa su idea y de quien la recibe, que es el empresario de la emisión del pensamiento. Este tercer su1eto no esta e1ercitando la libertad de expresión de pensamientos ni la libertad de in(ormación2 'eneralmente se
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trata de una empresa comercial, que est6 e1ercitando la libertad de empresa. &uando se trata de establecer una re'ulación de esta libertad de comunicación de los pensamientos hay que tomar en cuenta a esos tres su1etos. En Uru'uay la solución que se ha adoptado es bastante incompleta. Desde el punto de vista del que emite los pensamientos, en principio, si consi'ue los medios adecuados, no hay m6s limitaciones que los casos que la ley considera de abuso, que son muy pocos. Es amplísimo, en 'eneral, el 6mbito de la libertad de expresión de pensamientos. 0ero tampoco hay 'arantía de que se pon'an a disposición de la persona que tiene un pensamiento a emitir, bienes o servicios que no est"n a su alcance económico como para hacer e(ectiva la di(usión de esas ideas o in(ormaciones que la persona ten'a inter"s en hacer conocer. 5a citada &onvención +mericana de Derechos umanos establece en su art. ?A, ordinal A2 “>o se puede restrin'ir el derecho a expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles o(iciales o particulares de papel para periódicos, de (recuencias radioel"ctricas, o de enseres y aparatos usados en la di(usión de in(ormación o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. En otros países se ha tratado de solucionar el problema de la (alta de medios de quien quiere exponer una corriente de ideas, poniendo estos medios a disposición de los distintos sectores de opinión, cada ve- que se plantea un problema de inter"s 'eneral, mediante procedimientos que tiendan a una distribución equitativa. En Uru'uay, la ley ?NH%B otor'a a los candidatos presidenciales de los partidos políticos con representación parlamentaria el derecho de disponer 'ratuitamente de un espacio en las radiodi(usoras y televisoras del ervicio 9(icial de Di(usión, =adiotelevisión y Espect6culos, en horario central de B minutos al inicio de la campa3a electoral de la elección nacional y ?B minutos al (inal de dicha campa3a, para hacer lle'ar su mensa1e a los habitantes. Ese mensa1e ser6 emitido para todos los candidatos, a la misma hora de di(erentes días h6biles de manera que no resulten bene(iciados determinados 'rupos porque ten'an la suerte de que les tocó hablar a una hora de m6s audiencia. El orden cronoló'ico se determina por sorteo entre los candidatos. +dem6s, dichos candidatos presidenciales y los partidos que hayan alcan-ado al AW de los habilitados para votar, dispondr6n en el 9D=E de $ minutos diarios de publicidad en horario central, en todos los días de campa3a electoral para las elecciones ordinarias de octubre2 y si corresponde se'unda vuelta en noviembre, cada unos de los dos candidatos presidenciales dispondr6n de ?B minutos. &uando el medio de transmisión de pensamientos consiste en la utili-ación de (recuencias radioel"ctricas cuyo número es (ísicamente limitado, se plantea un problema adicional, el de la necesidad de que el Estado asuma el control de la utili-ación de cada (recuencia, para evitar inter(erencias que inutilicen el medio. Existen convenios internacionales que distribuyen entre los diversos estados las bandas de (recuencia útiles, y cada Estado administra las que le corresponden, en car6cter de bienes del dominio público, como las carreteras. En principio todos los habitantes tendrían derecho a or'ani-ar una radio y utili-ar la (recuencia de que se trate, pero como habría inter(erencias es necesario, 1ustamente en 'arantía del car6cter de uso público que tienen, re'lamentar su uso, y se re'lamenta por vía de las concesiones o autori-aciones de uso que hace el 0oder E1ecutivo con(orme a la le'islación respectiva. b8 5a libertad de in(ormación tampoco est6 en Uru'uay 'arantida mediante un r"'imen que obli'ue a abrir los medios a diversas tendencias u opiniones, salvo la ya citada ley ?NH%B. implemente se proclama esa libertad y por lo tanto en la medida en que cada uno pueda materialmente hacerlo, es decir buscar (uentes de in(ormación e in(ormarse, no se podría considerar ilícita su actividad. El e1ercicio del derecho de recti(icación o respuesta, aunque primordialmente establecido como 'arantía del derecho al honor, puede servir indirectamente para (acilitar la in(ormación de los lectores o radioescuchas o televidentes acerca de “la otra campa3a”. :al derecho de recti(icación o respuesta est6 consa'rado como derecho (undamental en el art. ?% de la &onvención +mericana de Derechos umanos, y re'lamentado en Uru'uay por ley ?JH@@. &onsiste en el derecho que tiene quien sea a(ectado por in(ormaciones inexactas o a'raviantes emitidas en su per1uicio a trav"s de medios de di(usión le'almente re'lamentados y que se diri1an al público en 'eneral, de e(ectuar por el mismo ór'ano de di(usión su recti(icación o respuesta en las condiciones que estable-ca la ley. &ómo sabemos nosotros lo que ocurre en 4on'olia por e1emplo, cómo podemos e1ercitar nosotros nuestra libertad de in(ormación para in(ormarnos sobre lo que ocurre realmente en 4on'olia y cómo es la situación social y política en ese país# 5o sabemos a trav"s de cuatro o cinco a'encias internacionales, todos los diarios uru'uayos publican lo que reciben a trav"s de "stas2 las radios y la televisión, lo mismo. + lo sumo podríamos tener una visión m6s directa que no atraviese determinadas a'encias internacionales si establecemos correspondencia con las personas de 4on'olia2 pero los datos que así reco'i"ramos uno a uno por vía epistolar no nos van a dar una visión de con1unto de lo que es la realidad de ese país. >o basta ni es tan (6cil proclamar simplemente en la &onstitución la existencia de determinadas libertades si no se las completa con 'arantías adecuadas2 lo m6s di(ícil es conse'uir 'arantías que contemplen simult6neamente todos los intereses.
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%ímites *e l, libert,* *e eJresin *el ens,miento
5a &onstitución no dice simplemente que los límites los se3alar6 la ley sino que dice que habr6 responsabilidad con(orme a la ley por los abusos que se cometieren, de modo que la ley no puede establecer un límite cualquiera sino que sólo puede establecer límites que correspondan a lo que, en el sentido natural y obvio de la expresión, es un “ abuso”. Es necesario completar el estudio del art. $@, con el estudio de otras disposiciones constitucionales, que nos permitan ver cu6l es el criterio constitucional acerca de lo que puede ser abuso o no en materia de comunicación de pensamientos, y de esa manera, ver cuando el criterio de la ley para determinar si se trata de un abuso o no, puede lle'ar a ser inconstitucional, y por consi'uiente una ley que así lo estableciera sería pasible de declaración de inconstitucionalidad. Dónde podemos encontrar disposiciones que nos indiquen cu6l es el criterio constitucional sobre cu6ndo se comete abuso de la libertad de expresión del pensamiento# Encontramos al'o de eso en el art. BK, en el que se dice que en los lu'ares y horas de traba1o 7re(iri"ndose a los (uncionarios públicos8 queda prohibida toda actividad a1ena a la (unción reput6ndose ilícita la diri'ida a (ines de proselitismo de cualquier especie. Esto nos sirve para decir que se'ún el criterio constitucional, el proselitismo en sí mismo no puede considerarse abuso desde que sólo est6 prohibido en los lu'ares y horas de traba1o respecto a los empleados públicos. 5o mismo ocurre en el inciso se'undo de este mismo art. BK, que prohibe las a'rupaciones con (ines proselitistas pero solamente en determinados casos) cuando invoquen el vínculo (uncional o ten'an el nombre de reparticiones públicas. El ordinal JM del art. KH establece que se suspende el e1ercicio de la ciudadanía a los ciudadanos le'ales que (ormen parte de “or'ani-aciones sociales o políticas que, por medio de la violencia o de propa'anda que incitase a la violencia, tiendan a destruir las bases (undamentales de la nacionalidad”, :ender a destruir las bases (undamentales de la nacionalidad quiere decir, por e1emplo, tender a que la =epública 9riental del Uru'uay de1e de ser un Estado independiente o a que la =epública oriental del Uru'uay de1e de ser un Estado laico. 0or un lado est6 claro que la ley puede considerar abuso de la libertad de expresión del pensamiento la propa'anda que incitase a la violencia, pero por otro lado est6 bien claro que no puede considerarse abuso la propa'anda que no incitase a la violencia aunque incitase a la destrucción, por medios no violentos, de las bases (undamentales de la nacionalidad. 0or e1emplo es per(ectamente lícita la propa'anda destinada a propu'nar por la modi(icación de los artículos ? a N$ de la &onstitución. e puede, por e1emplo, hacer propa'anda para sustituir el art. $@ sobre libertad de comunicación de pensamientos por otro texto cualquiera, de sentido mayor o menor en cuanto a la protección de la libertad. >o hay posibilidad de considerar abuso el hacer propa'anda contra el orden 1urídico si esa propa'anda no es en el sentido de modi(icarlo por medios violentos.
><. %I$!RT)D ID!O%Ó?IC) @ D!8OCR)CI) ay dos concepciones de democracia, la liberal y la militante. En la democracia se considera que hay dos momentos) por un lado, el momento ideoló'ico, en el cual se admite la coexistencia de doctrinas diversas, de opiniones diversas, incluso aquellas que sean contrarias al propio (uncionamiento del sistema democr6tico2 y un se'undo momento que se re(iere a la acción, a los hechos. En ese se'undo momento es imposible mantener la coexistencia entre las distintas opiniones, no se pueden cumplir simult6neamente distintos pro'ramas contradictorios entre sí2 entonces, en ese momento, la solución democr6tica consiste en inclinarse por el pro'rama que cuente con m6s adhesiones, para eso se hacen plebiscitos, re(er"ndum y elecciones, la opinión mayoritaria tiene sólo el privile'io de ser e1ecutada en los hechos, pero no el privile'io de silenciar a las otras opiniones. En el concepto llamado de la “democracia militante” se supone que la opción mayoritaria a (avor del sistema democr6tico se puede imponer a la minoría, incluso en el terreno ideoló'ico, es decir, que se prohibiría la libre emisión de opiniones que (ueran antidemocr6ticas o que (ueran contrarias al sistema establecido democr6ticamente y sobre todo que sean contrarias a la existencia de ese r"'imen democr6tico. 5a experiencia histórica ha demostrado que el sistema de la llamada democracia militante, ha terminado en la liquidación del propio sistema democr6tico. En Uru'uay, se ha optado por el sistema liberal, que reconoce la libertad ideoló'ica con la restricción de que no se trate de propa'anda de violencia como medio de modi(icar la decisión mayoritaria.
>>. %I$!RT)D D! CU%TO( 9tro e1emplo de derecho (undamental reconocido en la &onstitución es la libertad de cultos. >o es lo mismo libertad de cultos que libertad de expresión del pensamiento2 porque supone la reali-ación de actos rituales que a veces no tienen un contenido de pensamiento.
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El art B dice que “:odos los cultos reli'iosos son libres en el Uru'uay” lo cual est6 complementado por (rases como “El Estado no sostiene reli'ión al'una”. En otros países, por e1emplo, en +r'entina, el 'obierno (ederal sostiene el culto católico apostólico romano, aunque hay libertad de practicar otros cultos. En Uru'uay, en cambio, no solamente el Estado no declara pertenecer como persona 1urídica a nin'una reli'ión, sino que la &onstitución prohíbe que el Estado sosten'a reli'ión al'una.
>A. (ITU)CIÓN D! %O( T!8#%O( ay una excepción en el propio texto constitucional) est6n eximidos de toda clase de impuestos los templos consa'rados al culto de las diversas reli'iones. Ese es el apoyo que puede hacer el Estado uru'uayo a las diversas reli'iones) se limita a la exención de impuestos a los templos. asta ?@?K, la L'lesia &atólica tenia una posición privile'iada y se (inanció con (ondos públicos la construcción de templos para ser consa'rados al culto de esa tendencia reli'iosa. e optó por reconocer la propiedad privada de esos templos a la L'lesia &atólica que los había estado utili-ando hasta ese momento. e exceptúan del reconocimiento del dominio eclesi6stico de templos construidos con (ondos estatales, “las capillas destinadas al servicio de asilos, hospitales, c6rceles u otros establecimientos pú blicos”. 5os templos pueden ser propiedad de una L'lesia, es decir, de una institución reli'iosa que ten'a personalidad 1urídica, o de otro propietario) y la exención comien-a a re'ir desde que el edi(icio es consa'rado al culto. >o basta que el due3o de un inmueble proclame que est6 consa'rado al culto de una reli'ión que "l inventó. abría que ver si realmente es así, porque no basta que el interesado lo di'a2 si el destino que "l da al inmueble es en realidad otro, la exención no lo ampara. >o es necesario que se trate de un culto con tradición histórica o reconocido) no hay en Uru'uay una clasi(icación de las reli'iones o de los cultos, en reconocidos y no reconocidos. 0ero tiene que tratarse de un culto en el sentido natural y obvio de la palabra) si al'uien ar'umenta que su vida dom"stica constituye un culto o que su actividad comercial es un culto, no podría entenderse, en el sentido natural y obvio de las palabras, que la casa en que tiene su ho'ar o el local en que e1erce el comercio sean templos) simplemente, esa reli'ión no usaría templos, su culto sería puramente dom"stico o mundano. ay casos claros y hay casos dudosos, límites entre una creencia sincera exteriori-ada en un culto y actos de aprovechamiento de la credulidad del pró1imo, que inclusive pueden estar tipi(icados como delitos.
A. %I$!RT)D D! !N(!K)N) El p6rra(o primero del art. JK dice) “!ueda 'arantida la libertad de ense3an-a”. >o dice ni qu" es libertad de ense3an-a no cu6les son sus aspectos y sus límites, pero el se'undo p6rra(o a're'a) “5a ley re'lamentar6 la intervención del Estado al solo ob1eto de mantener la hi'iene, la moralidad, la se'uridad y el orden públicos”. De modo que esta libertad sólo puede limitarse en virtud de esos cuatro motivos y no por cualquier ra-ón de inter"s 'eneral como ocurre en cambio con otras libertades. 0or e1emplo, no se puede prohibir la ense3an-a a ni3os a quienes no ten'an títulos de maestro2 porque eso no se re(iere ni a la hi'iene, ni a la moralidad, ni a la se'uridad, ni al orden públicos. >o est6 prohibido e1ercer la docencia sin tener el título de maestro o pro(esor. En la escuela pública, el estatuto respectivo exi'e, en principio, tales títulos para in'resar al personal docente de educación primaria o secundaria) pero nadie le puede prohibir a un habitante de la =epública que ense3e a ni3os, lo que ocurre es que cada institución que contrate maestros pondr6 las exi'encias que ella quiera. +sí, una institución privada pondr6 los requisitos que considere convenientes para despu"s tener clientes, si es una institución pública, los re'lamentos de esa institución publica y las leyes determinar6n en que condiciones se puede ser (uncionario público 7por e1, tener un car'o de maestro en una escuela dependiente del &onse1o de Educación 0rimaria8. 0ero nadie me puede prohibir a mí, que no ten'o título de maestro, que me pon'a a dar clases de primaria. :ampoco hay posibilidades de prohibir la ense3an-a de errores, aunque sean errores que todo el mundo est" de acuerdo en que est6n mal. e puede per(ectamente ense3ar en una escuela privada, por e1emplo, que dos y dos son cinco. >o hay nin'una posibilidad de controlar este aspecto, si "sta actividad libre se hace mal tendr6 simplemente las consecuencias normales de cualquier servicio que se preste mal, le ser6 m6s di(ícil conse'uir clientes a una escuela privada que ense3a que dos y dos son cinco, pero no se podr6 clausurarla ni se le podr6 aplicar nin'una sanción a los maestros. En cambio, podr6n establecerse requisitos hi'i"nicos para las aulas, por e1emplo, o controlarse que no se ha'a una ense3an-a militar susceptible de perturbar la se'uridad y el orden público. >o hay que con(undir la libertad de ense3an-a con la potestad de expedir títulos habilitantes para el e1ercicio de determinadas actividades o pro(esiones. i la ley prohíbe el e1ercicio pro(esional quienes no acrediten haber obtenido los conocimientos requeridos para su buen desempe3o, la cuestión de cu6les son los planes de estudio adecuados para ello inte'ra la especiali-ación del respectivo Ente +utónomo de Ense3an-a, cuyos
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ór'anos habr6n de (i1ar planes de estudio, sistemas de evaluación, condiciones de habilitación que han de cumplir las instituciones privadas de ense3an-a para que los estudios cursados en ellas se equiparen a los o(iciales, etc. sin que la institución privada pueda pretender que la libertad de ense3an-a le da derecho a la habilitación sin cumplir los requisitos re'lamentarios establecidos para obtenerla.
A1. !N(!K)N) O$%I?)TORI) 5a libertad de ense3an-a tiene dos aspectos) el lado del que ense3a y el lado del que aprende. Del lado del que ense3a, la &onstitución no impone nin'una prohibición 'en"rica ni nin'una obli'ación 'en"rica de ense3ar. Del lado, en cambio, del que aprende, hay una limitación 'en"rica muy importante y es que hasta un determinado 'rado la ense3an-a es obli'atoria, es decir, que yo no puedo optar entre aprender y no aprender hasta que no haya cumplido con ese mínimo constituido por la ense3an-a primaria m6s un se'undo nivel que puede ser ense3an-a media 7esto es, la ense3an-a secundaria que prepara para recibir ense3an-a terciaria8, ense3an-a a'raria o ense3an-a industrial. El primer nivel es obli'atorio y común a todos, en el se'undo ciclo en realidad, hay libertad de esco'er entre esas tres variantes, o media o a'raria o industrial, pero no hay posibilidad de decir que terminada la primaria no se se'uir6 nin'ún nuevo tipo de ense3an-a o que se se'uir6 una ense3an-a que no sea una de estas tres. Esto es evidentemente una limitación a la libertad de ense3an-a del lado del que aprende, una limitación muy ra-onable que por otra parte existe en casi todos los países del mundo. Esta obli'atoriedad no si'ni(ica la obli'ación de concurrir a una institución de ense3an-a en 'eneral y menos especialmente a una pública. 0uede per(ectamente cumplirse con la obli'ación de aprender en esos dos niveles simplemente aprendiendo en su casa2 por e1emplo yo nunca (ui a la escuela primaria, di el examen de in'reso y entre a secundaria, durante ese período no estaba violando la &onstitución2 estaba aprendiendo los conocimientos primarios sin concurrir a nin'una escuela, con maestros particulares. 0or eso el p6rra(o (inal del articulo JK dice que) “:odo padre o tutor tiene derecho a ele'ir, para la ense3an-a de sus hi1os o pupilos, los maestros o instituciones que desee”2 pueden ser maestros que ense3en (uera de una institución de ense3an-a.
A. %I$!RT)D D! !N(!K)N) @ !8#R!()( D! !N(!K)N) Es (recuente con(undir los problemas de la libertad de ense3an-a con la cuestión de la libertad de crear instituciones privadas de ense3an-a. 5os temas son conexos, pero para anali-arlos es necesario hacer el deslinde entre ambos. 5a libertad de ense3an-a propiamente dicha, es asunto del alumno 7o de quien lo represente si es menor8 y del docente. En cambio, cuando una empresa comercial instala un liceo privado, desarrolla una actividad de intermediación entre los estudiantes y los pro(esores2 la empresa no aprende ni ense3a, la empresa contrata por un lado con los padres de los alumnos, prometi"ndoles recibir a sus hi1os en los horarios establecidos y ase'urarles material y personal docente y administrativo que sirva para educarlos en la (orma convenida2 y por otro lado, la empresa contrata con pro(esores que se obli'an a impartir ense3an-a a aquellos alumnos. :eóricamente, podría existir un r"'imen en que hubiera libertad de crear empresas de ense3an-a privada, pero sin que hubiera libertad de ense3an-a2 en tal hipótesis, en las instituciones de ense3an-a privada se tendría que ense3ar obli'atoriamente el pro'rama o(icial, sólo podrían actuar pro(esores con título o(icial, etc. Lnversamente, tambi"n podría existir un r"'imen que tuviera libertad de ense3an-a, en cuanto libertad de ense3ar y de aprender, pero monopolio estatal de los establecimientos de ense3an-a2 en esta hipótesis, el Estado pondría sus establecimientos a disposición de los docentes y estudiantes, sin imponerles pro'ramas ni exi'encias previas. 5a libertad de ense3an-a 7art. JK8 sólo admite limites 1urídicos (undados en la preservación de la hi'iene pública, de la moralidad pública, de la se'uridad pública y del orden público2 en cambio, la libertad de crear y or'ani-ar instituciones privadas de ense3an-a, en cuanto actividad de intermediación, est6 alcan-ada por el art. AJ y puede, en consecuencia, ser limitada mediante leyes (undadas en cualquier ra-ón de inter"s 'eneral. +sí, a las empresas privadas de ense3an-a les alcan-an las normas de Derecho laboral, que no est6n cubiertas por la enunciación de los cuatro motivos que pueden dar lu'ar a la intervención del Estado en materia de libertad de ense3an-a. G cuando la institución de ense3an-a privada no tiene car6cter comercial sino civil, se le aplicar6n las disposiciones constitucionales y le'ales sobre asociaciones o (undaciones.
A'. %I$!RT)D D! )(OCI)CIÓN 5a libertad de asociación est6 en el art. A@ que dice)”:odas las personas tienen el derecho de asociarse, cualquiera sea el ob1eto que persi'an, siempre que no constituyan una asociación ilícita declarada por la ley”.
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i di1era “que no constituyen una asociación prohibida por la ley”, entonces, la ley podría prohibir asociaciones discrecionalmente2 pero lo que hace la ley no es prohibir las asociaciones sino declararlas ilícitas, y “declarar” no es lo mismo que innovar. 5a declaración es la expresión de al'o que ya existe2 por e1emplo, a una persona, despu"s del tr6mite correspondiente, la “declaran hi1o natural” de Sulano, eso es una declaración, no es que la conviertan en hi1o natural sino que se supone que ya era hi1o natural antes y que se ha obtenido una declaración 1udicial de (iliación natural. Declarar es poner de mani(iesto al'o que ya existía. olamente puede la ley declarar ilícita a una asociación cuando "sta, por sí misma, en virtud de criterios preexistentes a la ley, puede cali(icarse como tal. Esos criterios pueden ser la propia &onstitución o criterios de aceptación 'eneral en el 'rupo social aunque no consa'rados en normas 1urídicas, como por e1emplo, el de la moral, la moralidad media, o las buenas costumbres. 0ara apreciar cu6l es el criterio constitucional acerca de lo ilícito o de lo lícito en materia de asociaciones, podemos recorrer la &onstitución y ver si hay re(erencias en otros artículos a al'unas especies de asociaciones. De esa manera, aunque no ten'amos un elenco completo de las asociaciones licitas y de las ilícitas, por lo menos tendremos un criterio 'eneral que nos servir6, salvo casos dudosos, para inclinarnos por considerar lícita o ilícita, a criterio constitucional, cada especie de asociación. Famos a ver cu6les son esos casos en que se trata constitucionalmente, en (orma (avorable o des(avorable, al'ún tipo de asociación.
A+. (INDIC)TO( ?R!8I)%!( El art. BN dice que la ley promover6 la or'ani-ación de sindicatos 'remiales, acord6ndoles (ranquicias y dictando normas para reconocerles personería 1urídica) hay pues un tipo de asociación que tiene un tratamiento de (avor por la &onstitución uru'uaya) es la asociación llamada sindicato 'remial. >o solamente es constitucionalmente lícita sino que debe ser (omentada por la ley se'ún lo que dice la &onstitución, y adem6s debe acordarles (ranquicias, por e1emplo, exenciones impositivas, (acilidades para la adquisición de inmuebles, etc.. Este tipo de asociaciones no podrían ser declaradas ilícitas por la ley desde que la &onstitución se coloca en una posición diametralmente opuesta a la de la ilicitud. El art. BK contiene un caso inverso2 dice en su inciso se'undo) “>o podr6n constituirse a'rupaciones con (ines proselitistas utili-6ndose las denominaciones de reparticiones públicas o invoc6ndose al vínculo que la (unción pública determina entre los inte'rantes”. 0or e1emplo, no puede haber una “+'rupación &olorada de Suncionarios 4unicipales”. Este es un caso en que la propia &onstitución da su criterio de ilicitud respecto de un tipo de asociaciones. 0ara la &onstitución no es ilícito el (in proselitista en sí mismo y que tampoco es ilícito en sí mismo el hecho de que una asociación ha'a uso de denominaciones de reparticiones públicas. 5o ilícito es la superposición de las dos cosas.
A6. #)RTIDO( #O%FTICO( 9tra re(erencia a un tipo de asociación lo encontramos en el art. NN ord. ??M que dice que el Estado velar6 por ase'urar a los 0artidos 0olíticos la m6s amplia libertad, y a continuación establece al'unas limitaciones a esa libertad de los partidos políticos. Evidentemente, estamos 7como en el caso de los sindicatos 'remiales8 ante una asociación (avorecida por el constituyente, desde que no solamente se consideran lícitos sino que establece que el Estado debe velar por ase'urarles la m6s amplia libertad. &on dos limitaciones) a8 que e1er-an e(ectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades2 b8 que den la m6xima publicidad a sus &artas 9r'6nicas y 0ro'ramas de 0rincipios, en (orma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente. 5o de e1ercer e(ectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades supone, en primer t"rmino, que cada partido ten'a sus autoridades. :odos los partidos tienen que adoptar cartas or'6nicas, es decir, estatutos escritos, y adem6s pro'ramas de principios, no simplemente pro'ramas de acción, sino que todos los partidos tienen que tener una base ideoló'ica, expresada en cierto pro'rama de principios. 0or lo menos (ormalmente tienen que ponerse de acuerdo en un mínimo de principios pro'ram6ticos comunes para que una asociación sea considera partido político a los e(ectos constitucionales.
A:. OR?)NI)CION!( )NTIN)CION)%!( 0or último el ord. JM del art. KH dice que el e1ercicio de los derechos inherentes a la ciudadanía le'al se suspende por “(ormar parte de or'ani-aciones sociales o políticas que, por medio de la violencia o de propa'anda incitadora de violencia, los ciudadanos le'ales y los electores no ciudadanos que inte'ren ese partido ven suspendida su ciudadanía2 para ellos, pertenecer a ese partido es ilícito. i hace propa'anda de la violencia o si actúa en (orma violenta, evidentemente estas asociaciones son tratadas por la &onstitución en (orma
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des(avorable. 5o que interesa es que no son vistas en (orma (avorable cuando utili-an esos medios, la violencia o la propa'anda incitadora de violencia, para destruir los artículos ? a N$. +unque la &onstitución no las prohíbe, evidentemente no las mira con (avor. 5a única consecuencia que la &onstitución prev" de la existencia de esas asociaciones es que a los socios, a los que (ormen parte de esa or'ani-ación ;y sólo si son ciudadanos le'ales o extran1eros con derecho a voto< se les suspender6 el e1ercicio de la ciudadanía o ese derecho de voto. i se diera el caso de que un sindicato 'remial proclamare la destrucción violenta de las bases nacionales, de1aría por ello de ser un sindicato 'remial2 el concepto de sindicato 'remial se de(ine por los (ines, un sindicato es una asociación cuyos (ines son la de(ensa de los intereses pro(esionales. 0ero si un sindicato va violentamente contra la propiedad privada, por e1emplo, ya estaría sali"ndose del marco en que se debe (omentar, estaría entrando en esta situación del art. KH ordinal JM.
A<. %I$!RT)D D! INDU(TRI) @ CO8!RCIO El art. AJ dice que toda persona puede dedicarse al traba1o, cultivo, industria, comercio, pro(esión o cualquier otra actividad lícita, salvo las limitaciones de inter"s 'eneral que estable-can las leyes. +quí las limitaciones requieren una doble 'arantía, de acuerdo a la re'la 'eneral) a8 que se ha'an mediante un acto le'islativo nacional o sea mediante una ley2 no se puede por resolución del Director *eneral de =entas ni por decreto del 0oder E1ecutivo ni por ordenan-a universitaria, ni por decreto del *obierno Departamental de 4aldonado, etc. restrin'ir la libertad de traba1o, cultivo, industria, comercio, pro(esión u otra actividad lícita, para eso se requiere siempre una ley. b8 adem6s, esa ley tiene que (undarse en ra-ones de inter"s 'eneral. 0or e1emplo, si se dicta una ley estableciendo que nadie podr6 (irmar balances a los e(ectos de su presentación en las o(icinas impositivas si no tiene título de &ontador, esa ley limita la libertad de e1ercicio pro(esional de los que no tienen título de &ontador, se lo restrin'e m6s que a los contadores. Esa ley ser6 constitucionalmente le'ítima o inconstitucional se'ún que existan o no ra-ones de inter"s 'eneral que (unden esa disposición2 si la decisión se tomara para (avorecer al 'remio de contadores sería inconstitucional, si se toma la decisión porque de esa manera se evita que el balance est" mal hecho y haya complicaciones y p"rdidas de tiempo en las o(icinas, entonces, la ley sería constitucionalmente le'ítima.
A>. ;O8!NTO/ %I$!RT)D @ #%)N !u" pasa por e1emplo, si el Canco de la =epública 9riental del Uru'uay restrin'e cr"ditos para determinado sector económico#. Una re'lamentación del Canco no es una ley, pero para restrin'ir una línea de cr"ditos no se necesita ley. Esa re'lamentación no limita 1urídicamente la libertad del empresario, no le prohíbe nada. i al Estado le parece que es inconveniente que se invierta en determinado sector puede hacer dos cosas) o prohibir que se invierta en ese sector, o (omentar las inversiones en los dem6s sectores y 'ravar con impuestos especialmente 'raves las inversiones en el sector que se quiere suprimir poco a poco. El primer m"todo, el de la prohibición, es el m"todo que se llama autoritario, y el se'undo m"todo tiene la venta1a de que la 'ente no se sienta tan oprimida y que produce empero resultados económicos an6lo'os al otro.
AA. %I$!RT)D D! TR)$)EO @ D!R!C"O D! TR)$)EO Esta libertad no de debe con(undirse con el llamado derecho al traba1o. Esta libertad de optar entre las distintas ocupaciones o actividades que el interesado se le presenten, es decir, la libertad de optar entre las distintas oportunidades que le o(re-ca la vida económica, no si'ni(ica que ten'a derecho a exi'irle al Estado que le d" oportunidades de traba1ar en al'una de estas actividades, nadie tiene derecho a que el Estado le d" una oportunidad e(ectiva de instalar una empresa o de traba1ar en determinada pro(esión. i el interesado no tiene capital su(iciente para instalar, por e1emplo, un cinemató'ra(o, no puede decir que el Estado le tiene que dar un pr"stamo de habilitación para ese (in en virtud de que "l tiene derecho a dedicarse a la actividad lícita que se le ocurra y se le ha ocurrido instalar una empresa cinemato'r6(ica. Una cosa es la libertad de traba1o, y otra es el derecho al traba1o. Este se'undo derecho no aparece en la &onstitución uru'uaya, la prueba de ello es que se prev" un r"'imen de se'uridad social para la desocupación (or-osa 7art. JN8 que no tendría sentido si las personas tuvieran derecho a que se les proporcionara traba1o, y adem6s resulta del p6rra(o se'undo del art. BA, que dice) “:odo habitante de la =epública, sin per1uicio de su libertad, tiene el deber de aplicar sus ener'ías intelectuales o corporales en (orma que redunde en bene(icio de la colectividad, la que procurar6 o(recer, con pre(erencia a los ciudadanos la posibilidad de 'anar su sustento mediante el desarrollo de una actividad económica”. Dice “procurar6 o(recer”, de modo que no da un derecho exi'ible2 y al decir “con pre(erencia”, se prev" que las oportunidades no alcancen para todos.
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e consa'ra la libertad de traba1o pero no se consa'ra el derecho al traba1o sino que, en su sustitución, se consa'ra esta pre(erencia de los ciudadanos y este deber de procurar o(recer oportunidades de traba1o2 y se prev" la existencia del se'uro de paro.
1. %F8IT!( CON(TITUCION)%!( ) %) %I$!RT)D D! INDU(TRI) @ CO8!RCIO 5a libertad de traba1o y empresa tiene una serie de limitaciones constitucionales adem6s de las que la ley puede, por ra-ones de inter"s 'eneral, establecer. El art. BH, por e1emplo, dice así) “El Estado orientar6 el comercio exterior de la =epública prote'iendo las actividades productivas cuyo destino sea la exportación o que reemplacen bienes de importación. 5a ley promover6 las inversiones destinadas a este (in y encau-ar6 pre(erentemente con este destino el ahorro público. :oda or'ani-ación comercial o industrial trusti(icada estar6 ba1o el contralor del Estado. +simismo, el Estado impulsar6 políticas de descentrali-ación, de modo de promover el desarrollo re'ional y el bienestar 'eneral.” En líneas 'enerales este art. BH no propicia el m"todo autoritario, sino que se inclina por la vía del (omento, a trav"s de subvenciones o (ranquicias para los que se dediquen a determinados tipos de actividad y tratamiento des(avorable para los que se dediquen a otro tipo de actividades, pero en el p6rra(o se'undo, al establecer un control estatal sobre las or'ani-aciones industriales o comerciales que est"n trusti(icadas, ya se ale1a del m"todo de simple (omento y entra en el m"todo autoritario. :ampoco lle'a hasta el extremo de prohibir la trusti(icación, se con(orma el Estado uru'uayo con controlar. 0uede la ley establecer monopolios a propósito, es decir, que resulten de una ley en la cual se prohíba el e1ercicio de determinada actividad a quienes no sean la empresa titular del monopolio. El ord. ?NM del art. KB permite que el 0oder 5e'islativo conceda monopolios por $VA de votos del total de componentes de cada &6mara si es en (avor de particulares o por mayoría absoluta del total de componentes de cada &6mara si es a (avor de instituciones estatales. 5as empresas, est6n su1etas a una serie bastante 'rande de limitaciones constitucionales adem6s de las le'ales. 0or e1emplo, el art. BJ dice) “:oda empresa cuyas características determinen la permanencia del personal en el respectivo establecimiento, estar6 obli'ada a proporcionarle alimentación y alo1amiento adecuados, en las condiciones que la ley establecer6.”
11. !NT!( #9$%ICO( CON #)RTICI#)CIÓN D! C)#IT)%!( #RIB)DO( 5a &onstitución prev" en el art. ?KK que la colaboración entre capitales del sector público y capitales del sector privado pueda asumir dos (ormas distintas de empresas de economía mixta, es decir, empresas cuyo capital est6 (ormado en parte por capital aportado por entes públicos y en parte por capital aportado por personas privadas 7lo mixto no es la economía, lo mixto es en realidad el ori'en del capital, pero a veces se dice sociedades de economía mixta o empresas de economía mixta8. El actual art. ?KK prev" en el primer inciso, que un Ente +utónomo o un ervicio Descentrali-ado ten'a su capital (ormado en parte por aportes privados. 0ara eso se requiere una ley2 para que la ley pueda admitir capitales privados en la constitución o ampliación del patrimonio de los Entes +utónomos o ervicios Descentrali-ados así como para re'lamentar la intervención que en tales casos pueda corresponder a los respectivos accionistas en los Directorios, se requerir6n los AVB de votos del total de componentes de cada &6mara. Esa exi'encia de los AVB es una 'arantía contra la improvisación, no se puede en un momento en que esta distraída la mayoría del 0arlamento, por mayoría de presentes, aprobar al'unas de estas cosas, AVB del total de componentes supone que el quórum est6 bastante completo, supone un acuerdo de (racciones importantes de los partidos. En esa situación, el Ente si'ue siendo un Ente +utónomo o un ervicio Descentrali-ado, y la parte privada tiene que permanecer en minoría. Dice así el se'undo inciso) “El aporte de los capitales particulares y la representación de los mismos en los &onse1os o Directorios nunca ser6n superiores a los del Estado”. El Ente se si'ue considerando estatal, estar6 su1eto a todas las disposiciones sobre Entes +utónomos o ervicios Descentrali-ados2 sin per1uicio de que deba entre'ar a los accionistas particulares el porcenta1e de utilidades que corresponda a su aporte de capital. 5o que existe en el Derecho uru'uayo es un contrato de participación, la persona privada aporta capital a cambio de una participación en las utilidades. 5as sumas que el Ente estatal deba entre'ar a la empresa privada no dependen de nin'una decisión de asamblea sino que con(i'uran una obli'ación del Ente estatal para con la empresa privada.
1. !8#R!()( #RIB)D)( CON #)RTICI#)CIÓN !(T)T)%
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5a situación inversa, tambi"n prevista en el mismo artículo es la de una empresa privada que si'ue siendo privada aunque reciba aportes estatales. Dice así el p6rra(o tercero del art. ?KK) “El Estado podr6, asimismo, participar en actividades industriales, a'ropecuarias o comerciales, de empresas (ormadas por aportes obreros, cooperativos o capitales privados, cuando concurra para ello el libre consentimiento de la empresa y ba1o las condiciones que se conven'an previamente entre las partes”. Este p6rra(o del art. ?KK se hubo de aplicar por primera ve- cuando la compa3ía denominada “05U>+ 5íneas +"reas Uru'uayas .+.” recibió capital estatal se'ún lo previsto en la ley ?J$??. 0ero dicho capital estatal no (ue aportado por la persona 1urídica Estado stricto sensu, sino que (ue aportado por el Ente +utónomo denominado “0rimeras 5íneas Uru'uayas de >ave'ación +"rea”, lo que no correspondía al espíritu de la disposición. Ulteriormente se evitó citar el art. ?KK y se (ue lisa y llanamente a la ampliación de los cometidos o de los poderes 1urídicos de un Ente +utónomo o ervicio Descentrali-ado, incluyendo la (acultad de asociarse con entidades privadas o con entidades públicas extran1eras. 5a intervención del Estado en empresas privadas tiene que hacerse siempre por contrato, por acuerdo entre el Estado y el particular, nunca puede el Estado entrar en la empresa privada por la (uer-a de una ley que la obli'ara a recibir aportes estatales, de modo que, si la empresa es próspera y no necesita capital estatal, aunque al Estado le conven'a intervenir no va a poder hacerlo porque se requiere el libre consentimiento de la empresa. 5o que se prev" en los dos últimos incisos de este art. ?KK va a servir para aquellas empresas privadas que no anden muy bien económicamente, pero cuyo (uncionamiento sea de inter"s para el país y entonces el Estado ha'a un aporte en inter"s público, y la empresa privada acepte el aporte en su propio inter"s particular. El Estado tiene medios indirectos para (omentar esa participación2 por e1emplo establecer tratamientos impositivos di(erenciales entre las empresas que ten'an participación estatal o no, de manera de (omentar que se admita la participación estatal en las empresas, pero siempre la empresa que quiera se'uir con su (uncionamiento independiente del Estado, podr6 hacerlo. Dice la &onstitución) “5a ley, por mayoría absoluta del total de componentes de cada &6mara, autori-ar6 en cada caso esa participación...”2 tiene que decir la ley) se autori-a al 0oder E1ecutivo a concertar un convenio de participación estatal con tal empresa privada. Dice lue'o) “ase'urando la intervención del Estado en la dirección de la empresa.”. 0odr6, por e1., supeditarse ciertos actos de la empresa privada a la autori-ación o aprobación del Estado, o establecerse que en los ór'anos de administración de la empresa haya representantes desi'nados por el Estado. En este caso esos representantes se re'ir6n por las mismas disposiciones que los Directores de los Entes +utónomos y ervicios Descentrali-ados. >o se exi'e en este caso que la participación del Estado sea minoritaria, podría intervenir en mayoría y no obstante eso, conservarse el car6cter de empresa privada, claro que va a ser raro que la empresa privada consienta una (órmula de "stas, pero la &onstitución no la prohíbe. El tr6mite para establecer una participación estatal en una empresa privada tendría que ser) primero, que se ha'a un convenio entre la empresa privada y el Estado. echo ese convenio el 0oder E1ecutivo enviar6 un proyecto de ley al 0arlamento autori-ando la participación del Estado en las condiciones que se han convenido previamente entre las partes. i esa ley es dictada queda autori-ado el 0oder E1ecutivo a participar y entonces, en uso de esa autori-ación, reali-ar6 e(ectivamente el aporte, desi'nar6 a los representantes que interven'an en la dirección de la empresa y empe-ar6 a (uncionar la sociedad como empresa de economía mixta o m6s precisamente, como empresa privada con participación estatal. 5a sociedad que reciba capital estatal, podr6 por e1emplo se'uir despidiendo empleados en la misma (orma en que despide un empleado una empresa privada, no tendr6 que hacer los tr6mites de la destitución de los (uncionarios públicos porque no ser6 un Ente +utónomo ni un ervicio Descentrali-ado. En cuanto al lucro que pueda obtener el Estado, ser6 ob1eto del convenio. El convenio dir6 cómo se reparten las 'anancias. !u" se hace despu"s con ese lucro# 5o mismo que se hace con los lucros que obtiene la +>&+0 u otro ente del dominio industrial o comercial del Estado) pertenecen al Estado &entral y constituyen una (uente de recursos que servir6 para contribuir a la (inanciación del 0resupuesto >acional o tendr6 el destino que determine la ley. 5os ór'anos de dirección de estas empresas privadas con participación estatal no son tampoco ór'anos públicos) no les alcan-an las normas establecidas para los Directorios o Direcciones *enerales de los Entes +utónomos o de los ervicios Descentrali-ados. 0ero, los representantes del Estado en la dirección de la empresa se ri'en por las mismas normas que los Directores de los E. +. o . D.. 5a ley, por consi'uiente, podr6 declararlos electivos, por mayoría absoluta del total de componentes de cada &6mara2 podr6 por AVB del total de componentes de cada &6mara, establecer un sistema especial para desi'narlos2 y si no se dice nada, ser6n desi'nados por el 0oder E1ecutivo en &onse1o de 4inistros, previa venia de la &6mara de enadores otor'ada sobre propuesta motivada en las condiciones personales, (uncionales y t"cnicas de los propuestos.
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5os representantes del Estado son (uncionarios públicos y les alcan-an, por ende, las responsabilidades penales que incumben a los (uncionarios públicos.
1'. %) #RO#I!D)D CO8O D!R!C"O ;UND)8!NT)% ay que distin'uir el derecho a ser propietario como derecho (undamental y el derecho de propiedad sobre determinado bien. +quí vamos a hacer re(erencia a la protección constitucional del derecho de propiedad en el primer sentido y a la re'ulación constitucional de la propiedad en el $M sentido. &uando se dice que todos los habitantes tienen derecho a ser prote'idos en el 'oce de su propiedad y nadie puede ser privado de esos derechos sino con(orme a las leyes que se establecieren por ra-ones de inter"s 'eneral, se est6 tratando a la propiedad como al'o que se 'o-a, asimil6ndola a los dem6s bienes humanos que son ob1eto de derechos (undamentales. =esulta imposible privar a un habitante de tener y administrar un patrimonio, no se re(iere a la propiedad de al'ún bien en particular sino al derecho a ser prote'ido en el 'oce de su propiedad en 'eneral, en abstracto. 5a privación del derecho a la protección en el 'oce en los casos que determine la ley por ra-ones de inter"s 'eneral, no excluye la persistencia y la imposibilidad de suprimir el derecho a ser propietario abstracto. En cambio, la propiedad en concreto sobre determinado bien no es un derecho (undamental2 tan cierto es esto que se puede privar totalmente a al'uien de la propiedad sobre determinado bien sin que eso sea un atentado a los derechos humanos. +dem6s, la propiedad sobre bienes determinados puede ser e1ercida, puede ser titular de ella, una persona 1urídica2 no es al'o inherente a la personalidad humana, sino que es un derecho re'ulado en (unción de consideraciones de todo tipo que dependen de cada Estado y que no derivan de la naturale-a humana del individuo. Esta distinción entre una situación y la otra se nota cuando uno compara el r"'imen uru'uayo con un r"'imen de tipo socialista. En el r"'imen de tipo socialista existe, i'ual que aquí, el derecho (undamental de la propiedad, es decir el derecho a ser propietario, a tener un mínimo patrimonial, pero est6 suprimida la posibilidad de ser propietario de los bienes que sean medios de producción. 0or e1emplo) estancia, (6brica. De ahí que cuando la +samblea *eneral de las >aciones Unidas hi-o una declaración universal de derechos humanos en ?@%K, para obtener la unanimidad se adoptó una (órmula de que “:oda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente”, con lo cual se cubrían las dos posibilidades de or'ani-ación social.
1+. %) #RO#I!D)D !N %) CON(TITUCIÓN URU?U)@) +dem6s de las normas 'enerales sobre derechos (undamentales se aplican a la propiedad al'unas disposiciones especiales, que re'ulan especialmente ese solo derecho, la principal de las cuales es el art. A$. &omien-a diciendo que la propiedad es un derecho inviolable, pero su1eto a lo que estable-can las leyes que se dicten por ra-ones de inter"s 'eneral. 5a redacción de este primer inciso muestra la transacción entre la posición cl6sica 7de acuerdo a las características del Derecho bur'u"s, que decía que la propiedad era sa'rada e inviolable8 y la posición que hace posponer el derecho de propiedad a las ra-ones de inter"s 'eneral o de inter"s social. Esa transacción se mani(iesta en una aparente contradicción) dice primero que es un derecho inviolable, y despu"s dice “pero su1eto a lo que dispon'an las leyes que se establecieren por ra-ones de inter"s 'eneral”. El e1ercicio del derecho de propiedad se puede re'ular por las leyes siempre que se (unden en ra-ones de inter"s 'eneral, pero no puede por esta vía lle'arse a quitar el derecho de propiedad. El mismo art. A$ a continuación dice que nadie puede ser privado de su propiedad 7se re(iere a la propiedad sobre determinado bien8 sino en los casos de necesidad o utilidad públicas establecidos en una ley y recibiendo siempre del :esoro >acional una 1usta y previa compensación. 16. %I8IT)CION!( ?!N!R)%!( D! %) #RO#I!D)D 0or e1.) cuando un *obierno Departamental establece una altura m6xima de los edi(icios de una -ona, est6 re'ulando el e1ercicio del derecho de propiedad de los due3os de esos inmuebles, se est6n limitando las posibilidades de usar esa propiedad, pero no se le est6 quitando el derecho de propiedad2 por lo tanto, el interesado no tendr6 derecho a pedir una compensación 1usta y previa antes de que se ha'a e(ectiva esa limitación. Castar6 que existan aquellos dos requisitos, las ra-ones de inter"s 'eneral y la ley, de modo que en este e1emplo, para saber si es le'ítimo o ile'ítimo que una unta Departamental estable-ca una altura m6xima a los edi(icios en una -ona2 habría que revisar primero, si existe una ley que otor'ue a los *obiernos Departamentales esa potestad 7e(ectivamente existe82 en se'undo lu'ar, hay que atender a si la ley que admitió esas limitaciones había sido establecida por ra-ones de inter"s 'eneral. 0or último, habr6 que controlar que la aplicación concreta de la limitación no incurrió en al'una ile'itimidad, podría ocurrir sin embar'o que el *obierno
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Departamental hubiera aplicado la ley con un desi'nio desviado, para (astidiar a los habitantes de esa -ona, o que no hubiese realmente al'una ra-ón urbanística o est"tica. !uien puede apreciar si hay su(iciente inter"s 'eneral como para tomar la medida es el propio le'islador. >o es necesario que la ley concretamente (i1e cu6les son los limites del derecho de propiedad, puede establecer criterios y encar'ar a otra autoridad que aplique en concreto esos criterios y (i1e cuales son las limitaciones. 5a ley establece que los propietarios deben respetar la -oni(icación urbanística de cada centro poblado. 0ero dicha -oni(icación es una cuestión propia de la especiali-ación de las autoridades locales, que no puede ser re'ulada por la ley. Entonces la ley se reduce a establecer el límite abstracto, de respeto a la -oni(icación urbanística2 y las autoridades administrativas o 1urisdiccionales para aplicar la ley limitadora, tendran que interpretar el concepto. Lncumbe a la ley prevista en el art N o en el art ?H o en el art A$ establecer como límite al e1ercicio del derecho de propiedad, que debe respetarse un plan urbanístico o que la nueva edi(icación debe armoni-ar con el entorno urbano en que se pretenda construirla. 0ero cuando haya de aplicarse esa disposición le'al, encontraremos el concepto 1urídico indeterminado “plan urbanístico”. i no existiera una ley que exi'iera el a1uste al plan urbanístico municipal, los *obiernos Departamentales tendrían que procurar el a1uste al plan por otras vías, como la del (omento 7subvenciones a quienes se a1usten al plan8 o la del a'ravamiento de los tributos a la edi(icación inapropiada. Ello es an6lo'o al tema de los planes de estudios. 5a ley es la que prohíbe e1ercer la medicina a quienes no ten'an el título de m"dico. 0ero la determinación en concreto de si un individuo acreditó saber lo su(iciente como para ser m"dico, no puede establecerse en la ley) ello inte'ra la especiali-ación de la Universidad de la =epública. 5a materia edilicia 7“Dictar re'las para la edi(icación en los centros urbanos”8 (orma parte de la materia municipal2 pero la determinación de los límites del derecho de propiedad, ha de hacerse con(orme a las leyes que se estable-can por ra-ones de inter"s 'eneral 7arts N y A$ de la &onstitución8. 5os ór'anos administrativos y e1ecutivos del *obierno Departamental, en cada caso concreto, por e1emplo para otor'ar un permiso de construcción, deben aplicar las normas sobre edi(icación contenidas en leyes 7art $NB ; ?M8 y en decretos le'islativos departamentales 7art $NA8. 5a solución correcta de la cuestión es la que se3ala el art ?N de la ley ?HN$A, que dice así) “5as exi'encias establecidas en los arts. 7...8 de la presente ley, ri'en como mínimas con car6cter 'eneral, sin per1uicio de que los límites y condiciones establecidos en ellos puedan ser superados por exi'encias mas estrictas todavía en las disposiciones municipales de las respectivas 1urisdicciones”.
1:. %) !L#RO#I)CIÓN En el caso de expropiación, es decir, cuando se quita la propiedad sobre un bien 7en ve- de limitar su e1ercicio8, la &onstitución establece 'arantías di(erentes a las de la limitación. En primer t"rmino, se requiere que exista una ley2 pero la ley no puede (undarse en cualquier ra-ón de inter"s 'eneral sino en ra-ones de necesidad o utilidad públicas, que son conceptos un poco mas estrecho que el de inter"s 'eneral. En se'undo lu'ar, tiene que preverse una compensación por esa propiedad que se quita. Esa compensación tiene que provenir del :esoro >acional y debe ser una cantidad 1usta y previa. e entiende por 1usta compensación aquella que represente un equivalente económico del bien que se expropia. 0or e1emplo el precio de mercado. 5a compensación debe ser tal, que permita al propietario adquirir en el mercado otro bien de características an6lo'as desde el punto de vista económico. 5o de que sea previa la compensación, quiere decir que debe recibir la compensación antes de que se le quite al propietario el 'oce de su propiedad, y antes de que se consume la expropiación. Esta última re'la no tenía excepciones hasta la re(orma de ?@JN. En ella se a're'aron dos artículos 7$A? y $A$8, en los cuales se prev" un caso excepcional en que puede el Estado tomar posesión del bien antes de haber completado el pa'o de la indemni-ación, pero para este caso excepcional hay una serie de 'arantías complementarias que hacen que el propietario no quede desamparado) a8 en primer t"rmino, sólo puede utili-arse este procedimiento cuando se trate de expropiaciones que correspondan a planes y pro'ramas de desarrollo económico 7por e1 re(orma a'raria8. b8 en se'undo t"rmino, tiene que tratarse de expropiaciones propuestas por el 0oder E1ecutivo y dispuestas por una ley sancionada por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada una de las dos &6maras2 lo cual es una especie de se'uro contra la improvisación. +dem6s de esos requisitos (ormales hay requisitos sustanciales que tambi"n son 'arantía para los propietarios) c8 en primer lu'ar, tiene que preverse, en la misma ley que dispone la expropiación, los recursos con que ser6 pa'ada la indemni-ación a los propietarios.
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d8 en se'undo lu'ar, el pla-o no podr6 exceder de ?H a3os. e8 en tercer lu'ar, se necesita, antes de tomar posesión del bien, haber pa'ado por lo menos Z del total de la indemni-ación.
1<. D)KO( C)U()DO( #OR %) DUR)CIÓN D! %O( #ROC!DI8I!NTO( Dice el art. A$ en su oración (inal que cuando se decreta la expropiación, aun cuando no lle'ue a consumarse, se indemni-ar6 a los propietarios por los da3os y per1uicios causados por la demora en el procedimiento, incluso aquellos da3os y per1uicios que derivan de las variaciones en el valor de la moneda. &uando se ha'a un tr6mite expropiatorio y en la mitad desista la autoridad expropiante, el expropiado ya ha su(rido per1uicios2 por e1, el solo hecho de que se sepa que se va a expropiar una casa elimina posibles inquilinos, al disminuir esa cantidad de o(erentes, por la ley económica de la o(erta y la demanda, disminuye el precio por su 'oce. G si despu"s de un tiempo, el Estado desiste de expropiar, el per1uicio ya se causó, evidentemente ha tenido que alquilarlo a un precio in(erior. 5a &onstitución uru'uaya establece la re'la 'eneral de que el Estado siempre debe indemni-ar los da3os causados en el (uncionamiento de las actividades estatales 7art. $%8.
1>. #!REUICIO( D!RIB)DO( D! %) IN!(T)$I%ID)D 8ON!T)RI) 5a di(erencia de (echas plantea el problema de la desvalori-ación de la moneda. Desde que la re(orma de ?@JN previó la posibilidad de dar compensaciones di(eridas se a'udi-ó la cuestión de cómo se actuali-a el valor en monedas de la 1usta compensación. e atendió a este problema como problema de la indemni-ación de per1uicios causados por la duración de los procedimientos y no como un problema de actuali-ación del valor de la compensación. En el rubro de “per1uicios causados” hay que incluir los que derivan de la desvalori-ación de la moneda. Estos per1uicios pueden ser no solo re(erentes a la necesidad de actuali-ar el valor de la compensación sino que pueden darse incluso cuando no se consume la expropiación. Es un principio 'eneral, que tambi"n resulta aplicable si el per1uicio causado no tiene nada que ver con la expropiación. i el per1uicio causado consiste en que un (uncionario ha sido destituido ile'almente, por e1emplo, y despu"s de B a3os de pleito se anula la destitución ile'al hay que indemni-arle los per1uicios causados2 adem6s de pa'arle todos los sueldos habr6 que indemni-arlo, entre otras cosas, por la desvalori-ación monetaria. Un par de leyes ordinarias, los decretos ; leyes ?%BHH y ?BNAA, convalidados por el art ? de la ley ?BNAK, establecieron que cuando se reclama 1udicialmente el pa'o de una obli'ación, autom6ticamente queda actuali-ado su valor en dinero, multiplic6ndolo por el cociente entre el L0& del mes anterior al del pa'o y el L0& del mes de nacimiento de la obli'ación. Esa actuali-ación elimina tambi"n el enriquecimiento in1usto que resultaría para el acreedor si el L0& disminuyera. &uando son de aplicación aquellos decretos ; leyes, por lo tanto, el rubro de per1uicios por variaciones monetarias desaparece o se vuelve insi'ni(icante. Decíamos que en el caso de compensación di(erida se planteaba con mucha a'ude-a el problema de la desvalori-ación de la moneda pero est6 resuelto por esa disposición que en realidad tiene alcance 'eneral.
1A. %O( #!GU!KO( #RO#I!T)RIO( >os quedaba, en la enunciación de 'arantías constitucionales para los casos de indemni-ación di(erida, la última, la de que la ley tenía que determinar quienes se considerarían peque3os propietarios y "stos estarían excluidos de la posibilidad de aplicar este r"'imen especial. 5os propietarios que la ley de(ina como “peque3os propietarios” tendr6n que recibir siempre la compensación en (orma previa. &omo dice “peque3os propietarios” y no dice “peque3as propiedades”, los topes que (i1e la ley habr6n de re(erirse a la persona de cada propietario, no a cada bien.
11. %) %!@ D! !L#RO#I)CION!( asta aquí las disposiciones constitucionales. Esas disposiciones han sido re'lamentadas por varias leyes, la principal de las cuales si'ue siendo la ley A@BK del $K de mar-o de ?@?$ conocida como “5ey de expropiaciones” porque es la mas importante aunque no es la única. Esa ley re'ula las expropiaciones de bienes inmuebles, que son tambi"n las mas importantes porque las expropiaciones de bienes muebles presentan menos problemas pr6cticos.
111. %!@ #R!BI) @ )CTO )D8INI(TR)TIBO D! D!(I?N)CIÓN D!% IN8U!$%!
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5a ley A@BK establece que para cada expropiación hay que hacer un expediente expropiatorio, es decir, reunir en le'a1os de ho1as escritas los antecedentes que corresponden a cada uno de los bienes que se van a expropiar. Ese expediente tiene que comen-ar por la re(erencia a la ley que declaró la necesidad o utilidad pública. En se'undo lu'ar, tiene que haber un acto administrativo que desi'ne determinado bien para ser expropiado de con(ormidad con la ley que se invoca. 5a ley puede no hacer re(erencia a determinado padrón o a determinado inmueble concreto, puede decir que se declaran de utilidad pública las expropiaciones destinadas al ensanche de avenidas, por e12 por eso, es necesario que haya un acto administrativo de desi'nación del inmueble concreto que se va a expropiar. Lncluso cuando la propia ley se toma el traba1o de indicar concretamente el inmueble padrón numero tal. +un en ese caso se requiere un acto administrativo que desi'ne) “vamos a cumplir con la ley, vamos a empe-ar el procedimiento expropiatorio”. &u6l es la autoridad que puede expedir esos actos de desi'nación# i se trata de expropiaciones de inter"s nacional es el 0oder E1ecutivo, salvo casos excepcionales en que la ley autori-a a hacer la desi'nación a un Ente +utónomo. i se trata de inmuebles destinados a (ines de inter"s departamental es el Lntendente con anuencia de la unta Departamental2 se exi'e el acuerdo. >o se dicta un decreto le'islativo de la unta, el acto le'islativo es una ley nacional siempre, la unta no interviene aquí como ór'ano le'islativo sino como contralor de la actividad del Lntendente, este es quien desi'na pero necesita el acuerdo de la unta Departamental.
11. !% !L#!DI!NT! !L#RO#I)TORIO Desi'nado así el inmueble empie-a un procedimiento administrativo que tiene por (in, en primer lu'ar, individuali-ar concretamente hasta dónde va a lle'ar la expropiación, se va a expropiar tales o cuales -onas de terreno, un problema de a'rimensores, la dimensión concreta de hasta dónde lle'a. i se expropia una -ona que incluye 6reas de varios propietarios hay que hacer un plano del 6rea expropiada para cada propietario. 0or qu" se hace eso# 0ara poder se'uir vías separadas, puede ocurrir que un propietario se con(orme con el precio que le o(rece la +dministración y que se ahorren todos los tr6mites y otros propietarios no, entonces no conviene se'uir todo 1unto porque sería un en'orro administrativo, se hace un expediente para cada propiedad. En ese expediente se discutir6, en primer lu'ar, si la desi'nación estuvo bien hecha2 puede ocurrir que el propietario ar'umente que no hay ley que declare la necesidad o utilidad pública de esa expropiación, que la ley invocada se re(iere a otra cosa o est6 dero'ada o ha sido mal interpretada. 0uede haber discusiones sobre el monto de la compensación que se quiere pa'ar. 0ara eso, la +dministración hace una o(erta, hace tasar con sus t"cnicos el bien y le noti(ica al interesado cu6l es el precio 1usto a 1uicio de los t"cnicos de la +dministración. i el interesado est6 con(orme, per(ecto, se acabo el procedimiento, se hace escritura de compraventa, se pa'a el precio y todo ocurre como si hubiera sido un procedimiento ami'able, como si se hubiera comprado sin necesidad de desi'nar el bien para ser expropiado.
11'. EUICIO D! !L#RO#I)CIÓN i en cambio el interesado no est6 de acuerdo, la +dministración, si quiere se'uir adelante el procedimiento tendr6 que iniciarle 1uicio al propietario, en el cual el Estado pleitear6 contra el propietario, el Estado pedir6 al ue- que se declare 1usta la compensación que "l o(recía y el expropiado, el particular, el demandado dir6 al ue- que no, que la compensación es in1usta, que "l pide una cantidad distinta, mayor. 5a ley establece que 1unto con el punto de la 1usta compensación en el mismo 1uicio de expropiación se trata de la indemni-ación por los da3os y per1uicios causados por el procedimiento expropiatorio y por la expropiación misma. El ue- tendr6 que nombrar peritos, disponer las dili'encias probatorias del caso y terminar6 dictando una sentencia en la cual se (i1a el monto de lo que debe pa'ar el Estado, monto que incluye la 1usta compensación por el bien expropiado y la reparación de los da3os y per1uicios causados.
11+. !(CRITUR)CIÓN @ TO8) D! #O(!(IÓN Determinada la 1usta compensación, por acuerdo de partes o por sentencia 1udicial, puede hacerse la escrituración (or-osa, es decir, que si no se hace voluntariamente, el ue- manda que se pa'ue el importe de la 1usta compensación y las indemni-aciones que correspondan, y que se escriture el inmueble a nombre del ente expropiante. “:an pronto se haya e(ectuado el pa'o de la indemni-ación... el 1ue- mandar6 dar posesión al expropiante, ordenando el desalo1o de los arrendatarios y ocupantes”. El 1ue- dispone, pues, dos cosas) que se ha'a la
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escritura pública, y que se d" posesión al expropiante, una ve- cumplido el requisito constitucional de la “previa compensación”. Osta es pues previa a dos momentos) el de la llamada “toma de posesión” y el de la traslación del dominio. En la le'islación expropiatoria, la “toma de posesión” no es simplemente la posesión re'ulada por el &ódi'o &ivil2 de tradición (icta. 5a ley no consideró que esa posesión civil bastara, sino que previó expresamente que, adem6s de la orden de escriturar, el 1ue- mande dar posesión al ente público, ordenando el desalo1o de los inquilinos u otros ocupantes. Esta interpretación del t"rmino “posesión” en materia expropiatoria, est6 consa'rada en el art. $A$, cuando dice que la “entidad expropiante no podr6 tomar la posesión del bien sin antes haber pa'ado e(ectivamente por lo menos la cuarta parte del total de la indemni-ación”, y que “los peque3os propietarios”...”recibir6n siempre el total de la indemni-ación previamente a la toma de posesión del bien”. 5a “toma de posesión” debe entenderse re(erida a la ocupación por la +dministración y desocupación por el expropiado. i se la interpretara con el si'ni(icado del &ódi'o &ivil, en e(ecto, la ley podría permitir que la +dministración pasara a ocupar materialmente el bien de un peque3o propietario, por e1emplo, antes de pa'arle la compensación, con el ar'umento de que la propiedad y la posesión civil continuarían perteneciendo al peque3o propietario y que la +dministración ocuparía el bien a título de “mero tenedor”.
116. OCU#)CIÓN UR?!NT! 5amentablemente, el 1uicio de expropiación, como los dem6s 1uicios ordinarios, puede durar demasiado, puede empe-ar en un u-'ado 5etrado, tener una se'unda instancia en un :ribunal de +pelaciones y concluir en la uprema &orte de usticia. De ahí que haya sido necesario prever, para los casos en que sea ur'ente la ocupación del bien, un procedimiento m6s breve, paralelo al 1uicio de expropiación con todas las 'arantías (ormales. 5a solución adoptada por nuestra ley consiste en determinar, mediante procedimientos m6s breves pero con las mínimas 'arantías del debido proceso, un monto provisional de la 1usta compensación, sin per1uicio de que dicho monto pueda ser ulteriormente revisado con m6s 'arantías. El incidente de ocupación ur'ente sólo puede iniciarse cuando se dicta un acto administrativo que declare la ur'encia de la ocupación. i se tratara de terrenos con edi(icios o con establecimientos comerciales o industriales, el 1ue- debe inspeccionar el inmueble, levant6ndose un acta que lo describa, y recabar el dictamen de un perito sobre la cantidad a (i1arse. &on esos elementos probatorios el ue- determina una 1usta compensación provisional y, acreditado su depósito, mandar6 dar posesión al expropiante. 5o cual no si'ni(ica que "ste se convierta en due3o, ni que adquiera la posesión civil) la entidad expropiante que ocupa el bien en ra-ón de ur'encia reconoce la titularidad del dominio en el expropiado2 su ocupación debería cali(icarse, en la terminolo'ía del &ódi'o &ivil, como mera tenencia.
11:. R!(U8!N !(GU!87TICO 0ara que pudiera hacerse una expropiación, el primer requisito es que haya una ley declaratoria de la necesidad o utilidad pública) ?M8 5ey de declaración de la necesidad o utilidades públicas. 0uede ser 'en"rica o especi(ica. $M8 +cto administrativo de desi'nación del bien a expropiarse. 5a declaración de necesidad o utilidad pública como se hace por ley sólo podr6 ser impu'nada ar'umentando la inconstitucionalidad de la ley, en cualquier momento. En cambio, la desi'nación, como es un acto administrativo ser6 susceptible de los recursos administrativos que pueden terminar, en de(initiva, en una anulación por el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo y que deben ser iniciados necesariamente recurriendo dentro de los ?H días de noti(icada la resolución que desi'na el inmueble para ser expropiado. &umplidos estos dos actos, comien-a el expediente expropiatorio, destinado a concluir en un acuerdo de partes sobre el precio y en la escrituración del inmueble. 0ero tambi"n pueden ocurrir discordias entre las dos partes que ha'an necesario se'uir procedimientos 1urisdiccionales. AM8 :asación o(icial. 5a +dministración hace tasar por sus t"cnicos el bien y noti(ica la tasación al interesado. i el interesado mani(iesta su discrepancia el Estado inicia un 1uicio de expropiación. %M8 uicio de expropiación. El particular va a quedar en actitud pasiva. Es un 1uicio del Estado contra el particular, que tiene por ob1eto la determinación de la 1usta compensación. El 1uicio termina, como es ló'ico, con una sentencia) BM8 entencia, es decir, un acto 1urisdiccional. Esta sentencia va a (i1ar lo que el 1ue- considera 1usta compensación y si no se apela o si se con(irma despu"s de apelada, habr6 cosa 1u-'ada sobre la 1usta compensación.
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11<. C)DUCID)D D! %) !L#RO#I)CIÓN 0uede ocurrir que despu"s de la sentencia e1ecutoriada, cuando ya no hay m6s obst6culos 1urídicos para hacer la escrituración y tomar posesión del bien, el Estado de1e pasar el tiempo, no ha'a la escrituración y tampoco ha'a procedimientos para tomar posesión del bien. e dictó una ley que establece que pasado un a3o desde la sentencia, si el Estado no ha tomado posesión del bien, cualesquiera sean los motivos de la demora, caduca la expropiación2 y si hay necesidad para tomar posesión del bien, tiene que volver a comen-ar. El valor actual que ha de (i1arse debe ser el valor 1usto, se hace sobre la base de un dictamen pericial que aprecia el valor verdadero. >o se toma el a(oro o el valor real establecido por procedimientos simpli(icados para la contribución inmobiliaria multiplicado por un coe(iciente de actuali-ación, ni procedimientos an6lo'os. En el caso que caduca el particular tiene derecho a ser indemni-ado por los da3os y per1uicios su(ridos. Dice la porción (inal del art. A$ “se indemni-ar6 a los propietarios por los da3os y per1uicios que su(rieren en ra-ón de la duración del procedimiento expropiatorio, se consume o no la expropiación”2 la desi'nación para ser expropiado produce, por la ley de la o(erta y de la demanda2 al disminuir los posibles interesados en comprarlo o alquilarlo, una desvalori-ación del inmueble y de su rentabilidad. 5a disminución del precio del inmueble se recupera al desistirse o caducar la expropiación, pero puede haber per1uicios ya causados al due3o, por e1., si perdió la oportunidad de alquilarlo a un comerciante que le podía haber redituado unos alquileres 1u'osos. En ese caso, tendr6 derecho a que le pa'uen una cantidad equivalente, en su poder adquisitivo, a los da3os y per1uicios causados por la desi'nación para ser expropiado y la demora en consumar la expropiación, tomando en cuenta la desvalori-ación de la moneda entre el día en que habría recibido los alquileres perdidos y el momento en que e(ectivamente se pa'a la indemni-ación. Es decir, hay dos rubros a pa'ar por el Estado) por un lado, la 1usta compensación, y por otro la indemni-ación de los per1uicios causados por la demora. i se expropia para hacer una carretera, aunque lue'o se d" otro destino al bien expropiado, la propiedad no vuelve a los anteriores due3os2 el Estado lo podr6 vender a cualquier particular, lo que se toma en cuenta para saber si corresponde expropiar es la situación existente en el momento de expropiarse.
BIII - %) OR?)NI)CIÓN !(T)T)%. 11>. %, teorí, *el rg,no. 5o primero son los conceptos de ór'ano, car'o y (uncionario que lo ocupa. 5as personas 1urídicas pueden (uncionar, pueden tener una voluntad 1urídica, en virtud de que al'unas personas (ísicas le prestan, su voluntad psicoló'ica y en virtud de que existen ciertas re'las que permiten (ormar, una voluntad 1urídica. 0or e1emplo, la re'la de votación por mayoría, se considerar6 voluntad 1urídica de la persona 1urídica correspondiente, aquella que cuente con el acuerdo de las voluntades psicoló'icas de la mayoría de los miembros del ór'ano. De modo que para que exista un ór'ano de una persona 1urídica es necesario normas 1urídicas que estable-can el procedimiento de (ormación de la voluntad or'6nica. 0ara hablar de ór'ano tiene que haber normas y tiene que haber individuos que actúen en el ór'ano en cumplimiento de esas normas y produ-can así la voluntad or'6nica, la voluntad 1urídica. &uando se le quiere dar una cierta estabilidad a la or'ani-ación, es necesario redactar las normas en (orma abstracta, sin re(erencia a individuos concretos, por e1emplo que el representante de la asociación ser6 desi'nado mediante tal o cual procedimiento de manera que si uno renuncia o se muere se pueda nombrar a otro. &uando se hace así, las normas vienen a de(inir un procedimiento de inte'ración del ór'ano, otro procedimiento de (ormación de la voluntad y adem6s, la determinación de la competencia de ese ór'ano. !ue es la competencia de un ór'ano o de una persona# Es el con1unto de las atribuciones, es decir, de lo que puede hacer el ór'ano imput6ndose a la persona 1urídica correspondiente, decir por e1emplo que la &6mara de enadores es competente para otor'ar o ne'ar la venia para la desi'nación de Siscal de &orte. Esquema de ayuda para recordar los conceptos expuestos ?. >ormas sobre < procedimiento de inte'ración. < procedimiento de (ormación de la voluntad. < competencia 7con1unto de atribuciones8. 9=*+>9
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$. Lndividuos inte'rantes del ór'ano.
11A. rg,no/ c,rgo H uncion,rio. &uando se re'ula el procedimiento de inte'ración aparece, por comodidad de expresión, el concepto de car'o. =esulta m6s cómodo hablar en abstracto de esas posiciones que tiene cada individuo en el ór'ano, 7e1emplo cuando se habla del ór'ano de conse1o de (acultad8. Es m6s (6cil comen-ar diciendo, para ordenar la exposición, que el conse1o estar6 (ormado por doce car'os de los cuales uno ser6 el car'o de Decano y los otros ser6n car'os de &onse1eros estudiantiles, e'resados, docentes. De manera que el ór'ano se describe primeramente sobre la base de los car'os que lo componen y lue'o, en una se'unda etapa, se dice como se lle'a a cada uno de esos car'os. Es simplemente una comodidad, vendría a ser un concepto intermedio entre el de ór'ano y el de individuo que ocupa el car'o en el ór'ano. ay casos en los cuales la situación se complica un poco, por e1emplo la constitución prev" la existencia de un car'o de Ficepresidente de la =epública. El car'o de Ficepresidente de la =epública no corresponde a un ór'ano Ficepresidencia de la =epública. El ór'ano que expide la voluntad del Estado no es el inexistente ór'ano Ficepresidencia de la =epública sino el ór'ano &6mara de enadores o el ór'ano +samblea *eneral o el ór'ano 0residencia de la &6mara de enadores o el ór'ano 0residencia de la =epública o el ór'ano 0oder E1ecutivo. >o hay atribuciones que (ormen la competencia de la Ficepresidencia de la =epública.
1. Titul,ri*,*/ sulenci, H subrog,cin. !ueda claro así el concepto de car'o y de ór'ano como cosas distintas. Famos a ver en que relación puede estar el individuo que lo ocupa, con el car'o. 5a situación ordinaria es lo que se llama la relación de titularidad, se dice que es titular de un car'o cuando ha accedido a ese car'o por el procedimiento normal previsto en las normas de inte'ración. 0or e1emplo para acceder al car'o de decano el procedimiento previsto en la 5ey 9r'6nica es la desi'nación por la +samblea del &laustro de la (acultad. 0ero puede ocurrir, que pida licencia y entonces la competencia del car'o del Decano ser6 e1ercida por el &onse1ero 0ro(esor titular m6s anti'uo, este no pasa a ser titular del car'o de Decano, entra como suplente el titular si'ue siendo el decano. e'unda hipótesis [ que el Decano no estuviera con licencia pero se trata de resolver la prorro'a de una mesa de ex6menes pedida por un hi1o de aquel, si bien si'ue e1erciendo el Decanato, para ese asunto esta impedido, lo tiene que subro'ar al'uien que la ley di'a. 5a subro'ación se re(iere a esos casos de impedimento.
11. Interin,to 0odría ocurrir, que el titular del car'o renunciara, o (alleciera, o se le acabara el termino de su desi'nación sin ser reelecto, se produce una vacancia de(initiva, no hay titular para ese car'o. El desempe3o accidental o extraordinario del car'o, se llama interinato, habr6 que ver a quien le corresponde. 5a normal relación entre el car'o y el individuo que lo desempe3a es la relación de titularidad. 0ero puede tambi"n ocurrir que no haya titular, entonces, el desempe3o del car'o es un caso de interinato. Durante el interinato puede haber tambi"n problemas de suplencia o subro'ación2 no por eso va a cesar de ser interino sino que respecto de ese asunto tendr6 que ser subro'ado 7o suplantado8 por quien corresponda. Esta es la terminolo'ía, mas recibida en la doctrina, a veces las leyes y los re'lamentos uru'uayos no se a1ustan a esa terminolo'ía y le llaman e(ectividad la titularidad, o le llaman interinato a la suplencia y precariato al interinato o subro'ación. 5a existencia del interinato solo se 1usti(ica en la medida en que el procedimiento normal de inte'ración sea un procedimiento complicado, que insuma un tiempo, ya que seria absurdo desi'nar un interino pudiendo desi'nar un titular. En cambio, si la desi'nación tiene que hacerse, por e1emplo por concurso, durante el tramite del concurso habr6 que decir quien va a desempe3ar el car'o mientras tanto, habr6 que desi'nar un interino. 0ara esa desi'nación interina no se requieren todos los tramites normales.
1. Comosicin intern, *el rg,no. Famos a ver ahora la relación del ór'ano con los car'os que lo componen esta relación plantea el problema de la or'ani-ación interna del ór'ano. El caso m6s simple de todos es que el ór'ano sea unipersonal, es decir, este
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compuesto por un único car'o e1. El car'o de intendente. 5os únicos problemas que sur'en son los problemas de la relación del car'o con el titular. En cambio, puede ocurrir que el ór'ano este compuesto por varios car'os. 5a situación m6s simple es el caso de los ór'anos cole'iados simples, dentro del ór'ano no hay distinción entre unos car'os y otros, todos los car'os tienen la misma e(icacia en cuanto a la (ormación de la voluntad del ór'ano y las re'las de (ormación de esa voluntad son por e1emplo la unanimidad o la mayoría o determinada mayoría cali(icada habiendo determinado quórum de sesión. 0ero tambi"n el ór'ano puede tener una or'ani-ación interna desi'ual, por e1emplo el 0oder E1ecutivo, este esta compuesto por los car'os de 4inistro 7equivalentes entre sí8 y por el car'o del 0residente de la =epública, que no es equivalente a los otros. El ór'ano 0oder E1ecutivo no puede (uncionar sin el 0residente de la =epública o quien ha'a sus veces. 0uede haber in(initas combinaciones por e1. ór'anos en los cuales los votos de unos val'an mas que los de otros eso se ve en la asamblea de una sociedad comercial. 4uchas veces hay una la'una, no se dice como se (orma la voluntad el ór'ano, se dice como se inte'ra y que competencia tiene. En esos casos para inte'rar el orden 1urídico la la'una se tiene que colmar aplicando los principios 'enerales sobre la (ormación de la voluntad de los ór'anos. i (uera unipersonal el principio 'eneral es muy sencillo, se considera imputable al ór'ano de la voluntad psicoló'ica de la persona que lo ocupa siempre que esa persona declare estar actuando en e1ercicio de las atribuciones del ór'ano. i el ór'ano es cole'iado los principios 'enerales, consisten en tomar en cuenta dos requisitos2 el re-uisito de -uórum que a (alta de norma expresa se cumple cuando asisten a la sesión mas de la mitad de sus componentes y en se'undo termino, la ma$oría . e considera voluntad or'6nica imputable a la persona 1urídica, aquella que cuente con el acuerdo de mas de la mitad de los presentes.
1'. Rel,ciones interorg=nic,s& l, jer,r0uí,. Femos la relación que puede haber entre un ór'ano y otro. 5a m6s (6cil de describir es la llamada relación erár-uica, esto es su1etar la voluntad de un ór'ano a la voluntad de otro, establecer que en caso de discrepancia predomine siempre la voluntad de uno de los dos ór'anos, el superior 1er6rquico, sobre la de otro, in(erior 1er6rquico, y que adem6s el superior 1er6rquico pueda darle instrucciones y ordenes a los inte'rantes del ór'ano in(erior 1er6rquico a cerca de cómo han de actuar. 0or e1. El ór'ano de Dirección >acional de +duanas esta subordinado 1er6rquicamente al ór'ano 4inisterio de Economía y Sinan-as y este esta subordinado 1er6rquicamente al ór'ano 0oder E1ecutivo. Esta relación no tiene nada que ver con el car6cter cole'iado o unipersonal de cualquiera de los dos ór'anos inte'rantes de la relación. 0ara que exista relación 1er6rquica es necesario que las decisiones del ór'ano subordinado 1er6rquicamente puedan ser revisadas por el ór'ano superior 1er6rquico, en particular en Uru'uay la constitución establece que los interesados pueden recurrir contra los actos administrativos de los ór'anos subordinados y obtener que el ór'ano superior 1erarqui-o se pronuncie otra ve- sobre el mismo tema con(irmando, modi(icando o de1ando totalmente sin e(ecto e acto administrativo que hubiera expedido el ór'ano in(erior. &uando un ór'ano no ten'a superior 1er6rquico, cuando este en el v"rtice de la 1erarquía, se llama erarca tambi"n puede utili-arse esta denominación en un sentido relativo, se llama 1erarca de esa repartición a quien no tiene superior 1er6rquico dentro de dicha repartición, aunque lo ten'a (uera de la misma. +sí decimos que el ór'ano 0oder E1ecutivo es un ór'ano 1erarca, pero el ór'ano 4inisterio de :urismo es el ór'ano 1erarca dentro de su 4inisterio.
1+. ;un*,mento/ vent,j,s H *esvent,j,s *e l, jer,r0uí,. 5a utilidad practica es la de ase'urar la unidad del sistema de ór'anos que est"n subordinados 1er6rquicamente en primero o en ulteriores 'rados a un 1erarca común. e invento esta relación para (acilitar la unidad de acción de un con1unto de (uncionarios. Evidentemente las re'las de Derecho no son su(icientes para ase'urar la unidad de acción de un con1unto de (uncionarios porque, en primer lu'ar puede ocurrir que esas re'las de Derecho den lu'ar a interpretaciones di(erentes, este ries'o se elimina con el sistema de la or'ani-ación 1er6rquica. En se'undo lu'ar las re'las de Derecho de1a un mar'en de discrecionalidad, es necesario por ende encomendar a uno de los ór'anos del sistema el ór'ano 1er6rquico, la adopción de criterios comunes a cerca de la conveniencia u oportunidad de las medidas que ha'an coherente y coordinada la acción de los distintos ór'anos que inte'ran cada sistema. El ideal de unidad de la acción estatal seria, que hubiera un 1erarca único común para todos los ór'anos públicos, pero esta solución seria muy peli'rosa desde otra serie de punto de vista. En primer lu'ar es conveniente de que no haya un ór'ano que se considere exento de todo control por ser el único 1erarca m6ximo. En se'undo lu'ar esa necesidad de unidad de acción puede obtenerse por otros procedimientos de coordinación distintos de la 1erarquía que (omenta la iniciativa de esos ór'anos que no est6n subordinados
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1er6rquicamente, les permite reali-ar planes propios, tener mas entusiasmo en el cumplimiento de los (ines de su institución. De allí que adem6s de la relación 1er6rquica se han construido otras relaciones posibles entre ór'anos, que vamos a ver a continuación.
16. Descentr,li2,cin. Entre dos ór'anos que no tiene superior 1er6rquico puede existir una relación llamada relación de descentralización aquí uno de los dos ór'anos se considera superior a otro pero no superior 1er6rquico, uno es el llamado órgano central y el otro es el llamado órgano descentralizado. e caracteri-a porque el ór'ano central controla la acción del ór'ano descentrali-ado, en un 'rado variable, a di(erencia de la 1erarquía no es un no es un concepto sencillo sino que hay in(inidad de 'rados posibles de descentrali-ación, pero siempre el ór'ano central es el que actúa como controlador del ór'ano descentrali-ado. 0or e1. 0uede (ormar parte de la competencia del ór'ano central la atribución de anular los actos del ór'ano descentrali-ado que sean contrarios a una re'la de Derecho. 0odr6 ocurrir que el control del ór'ano central sobre el descentrali-ado ten'a que e1ercerse acudiendo a un tercer ór'ano imparcial entre los dos, el cual ser6 el competente para tomar medidas pudiendo aco'er o no la opinión del ór'ano central acerca de los de(ectos de la 'estión del ór'ano descentrali-ado.
1:. Coor*in,cin. 0uede ocurrir tambi"n que la relación entre los dos ór'anos no sea de 1erarquía ni tampoco de descentrali-ación, que se encuentren ambos en un pie de i'ualdad, por e1. El ór'ano de la &6mara de =epresentantes con el ór'ano &6mara de enadores. ay dos posiciones relativas en que pueden encontrarse dos ór'anos 1erarcas o la de descentrali-ación o la de total independencia. i no hay relación de 1erarquía quedan solamente dos posibilidades2 o la de descentrali-ación o la de independencia, y en este caso la coordinación entre los ór'anos se hacen mediante procedimientos que no dan a uno de ellos primacía sobre el otro. 1<.%, jer,r0uí, en l, Constitucin Urugu,H,. 5a &onstitución misma reconoce la existencia de la relación de 1erarquía y establece a su respecto un mínimo de poderes que tienen los 1erarcas sobre los subordinados. Ese mínimo consiste en la potestad de resolver el recurso 1er6rquico. El art. A?N de la &onstitución dice que cuando una autoridad esta sometida a 1erarquías, el interesado adem6s del recurso de revocación, puede interponer con1untamente el recurso 1erarqui-o y este ser6 resuelto por el 1erarca del sistema. 0or e1. i se recurre contra una decisión de un *erente de la 9E el recurso 1er6rquico lo va a resolver el Directorio de la 9E. &omo la &onstitución no limita para nada lo que puede hacer el 1erarca al resolver ese recurso, lo pueden resolver tanto por ra-ones de conveniencia como por ra-ones de le'itimidad. >o hay limites, salvo los limites que tuviera el in(erior al dictar el acto recurrido.
1>. %, *escentr,li2,cin en l, Constitucin Urugu,H,. :ambi"n la &onstitución reconoce expresamente la existencia de esta relación de descentrali-ación. 5a prev" con respecto del 0oder E1ecutivo, es decir es aquella en la cual el ór'ano central es el 0oder E1ecutivo y los ór'anos descentrali-ados son los &onse1os o Directorios o Directores *enerales de los Entes +utónomos y de los ervicios Descentrali-ados. + su ve- distin'ue dos 'rados posibles, sin per1uicio de que dentro de cada uno de ellos pueda, a su ve- haber una variada 'ama de posibilidades. 5a relación que existe entre el 0oder E1ecutivo y e 1erarca de un Ente +utónomo con(i'ura un 'rado de descentrali-ación mayor y el 1erarca de un ervicio Descentrali-ado como ór'ano descentrali-ado. 5os Entes +utónomos son mas descentrali-ados que los servicios descentrali-ados.
1A. %, ,utonomí,. 5a descentrali-ación consistía en la ruptura del vinculo 1er6rquico y su sustitución por un control m6s tenue que la 1erarquía. En cambio la autonomía no se re(iere a la ruptura del vinculo 1er6rquico sino a la posibilidad de dictar su propio ordenamiento 1urídico. 5os ervicios Descentrali-ados y los Entes +utónomos tienen ambos su 'rado de autonomía y ese 'rado de autonomía es paralelo al 'rado de descentrali-ación2 a mayor 'rado de descentrali-ación hay tambi"n mayor 'rado de autonomía, pero son dos conceptos distintos aunque corran paralelo.
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1'. Bisin glob,l *e l, org,ni2,cin est,t,l. En Uru'uay se reconoce la existencia de ór'anos que no tienen superior 1er6rquico. Entre ellos en primer termino encontramos al 0oder e1ecutivo, la uprema &orte de usticia, el :ribunal de &uentas, la &orte Electoral, las &6maras, 5a +samblea 'eneral, la &omisión 0ermanente, la 0residencia de la =epública. Esos son todos los ór'anos 1erarcas aunque todos ellos pertenecen a la misma persona 1urídica2 a la persona 1urídica Estado &entral. En se'undo lu'ar tenemos para cada una de las personas 1urídicas llamadas Entes +utónomos y ervicios Descentrali-ados un ór'ano 1erarca que es el &onse1o directivo o Directorio o Director *eneral y adem6s para cada 'obierno departamental tenemos dos ór'anos 1erarcas2 el Lntendente y la unta Departamental y eventualmente autoridades locales no su1etas a 1erarquía del Lntendente. ay una 'ran cantidad de ór'anos que no est6n relacionados entre sí con un vinculo de 1erarquía por eso la &onstitución Uru'uaya es una constitución en la cual hay que re'ula con bastante cuidado las relaciones de descentrali-ación para evitar que toda la or'ani-ación estatal (uncione en (orma incoordinada.
1'1. Concentr,cin. Famos a mirar la or'ani-ación interna por deba1o de un 1erarca cualquiera. 0uede ocurrir que los subordinados no actúen tomando decisiones, sino que se limiten a tareas de preparación por e1. Un asesor letrado. En esa situación en la cual todos los actos 1urídicos son expedidos por un único ór'ano que es el ór'ano 1erarca, se dice que la or'ani-ación 1erarqui-ada de que se trate esta concentrada, es decir esta or'ani-ada sobre la base del principio de concentración. %,s ,tribuciones *e to*o el sistem, son ,tribuciones *el rg,no jer,rc, los subor*in,*os no ue*en tom,r *ecisiones or sí mismos. !n ese c,so/ como es obvio/ no v, , o*er uncion,r nunc, el recurso jer=r0uico.
1'. Desconcentr,cin. #ero t,mbién ue*e ocurrir 0ue el sistem, este desconcentrado. 5a descentrali-ación es una relaciona en que ha desaparecido el vinculo 1er6rquico. En cambio, la desconcentración es simplemente la (alta de concentración pero siempre dentro de un sistema 1erarqui-ado. !ue hay desconcentración, si'ni(ica que pertenecen otras atribuciones a al'ún ór'ano subordinado 1er6rquicamente. 0or e1. En la Universidad de la =epública hay una importantísima desconcentración a (avor de los &onse1os de las Sacultades. Est6n subordinados 1er6rquicamente pero tienen una competencia desconcentrada. En estos casos va a poder (uncionar el recurso 1er6rquico para que el ór'ano supremo, el ór'ano 1erarca, recti(ique la decisión tomada por el in(erior. 0uede haber desconcentración a distintas alturas de la línea 1er6rquica2 por e1. los Decanos. El acto del Decano no es un proyecto, es un acto administrativo per(ecto. El Decano tiene atribuciones propias, sin per1uicio de que los actos dictados en e1ercicio de esas atribuciones puedan ser despu"s controlados por el superior 1er6rquico a trav"s del recurso 1er6rquico o de o(icio, mediante una decisión del 1erarca. 9tro e1emplo de desconcentración es el de los ministros. El art. ?K? de la &onstitución determina una competencia de los 4inistros como ór'anos unipersonales. 5os 4inistros est6n su1etos a la 1erarquía del 0oder E1ecutivo, pero la decisión de 4inistro es por sí misma un acto per(ecto. 5os 4inistros actúan de dos maneras2 cuando actúan en e1ercicio de esas competencias desconcentradas resuelven por si y su sola (irma basta, cuando actúan como inte'rantes del 0oder E1ecutivo necesitan acordar sus decisiones con el 0residente de la =epública o plantearlas en &onse1o de 4inistros. 1''. Deleg,cin *e ,tribuciones. 5a re(orma constitucional de ?@JN introdu1o la dele'ación de atribuciones 5a &onstitución admite que el 0oder E1ecutivo, los 4inistros y los Lntendentes pueden dele'ar sus atribuciones, es decir que puedan autori-ar a un ór'ano que no es el ór'ano competente a e1ercer una atribución en nombre del titular de la competencia, por e1. el 0oder E1ecutivo 7actuando como conse1o de ministros8 puede autori-ar al 4inistro de Economía y Sinan-as a expedir en nombre del 0oder E1ecutivo ciertos actos 1urídicos. Esa decisión no si'ni(ica renunciar a la competencia que tiene el 0oder E1ecutivo de re'lamentar las leyes o de desi'nar (uncionarios dependientes del 0oder E1ecutivo. 0or la dele'ación no se altera el esquema de las re'las de Derecho que determinan las competencias, pero se le superpone la posibilidad de que un ór'ano e1ercite una atribución que competa a otro ór'ano mediante una resolución del titular de la competencia. e va a considerar como si la medida hubiera sido tomada por este.
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0uede, inclusive, dele'arse una atribución en quien no tuviera competencia propia, por e1emplo en un (uncionario. En este caso las únicas decisiones que podría dictar seria por dele'ación, esto es, en e1ercicio de atribuciones a1enas dele'adas en "l.
1'+. Deleg,cin/ concentr,cin H *esconcentr,cin. En un sistema concentrado, esto es, en que no haya nin'ún ór'ano subordinado con competencia propia, los subordinados podr6n expedir actos administrativos sobre la base, pura y exclusivamente, de la dele'ación, no podr6 un ór'ano in(erior tomar nin'una medida a titulo de competencia propia. En cambio en un sistema desconcentrado, habr6 que estarse (i1ando, se'ún los casos, cuando la medida se tomo en e1ercicio de la competencia propia del in(erior y cuando se tomo en e1ercicio de atribuciones dele'adas, esto es, en nombre del dele'ante.
1'6. %, *eleg,cin en l, Constitucin Urugu,H,. 5a &onstitución pre3e expresamente la dele'ación del 0oder E1ecutivo en los 4inistros2 de los 4inistros, 7no dice en quien8 y de los Lntendentes en los Directores *enerales de Departamento, en &omisiones especiales 7se incorporo en ?@@N8 en las autoridades locales. 5a solución Uru'uaya admite la subdele'ación. >ormalmente la solución practica común es que se dele'ue en los ór'anos 1er6rquicamente in(eriores. 0ero puede haber circunstancias que 1usti(iquen en determinados casos, la dele'ación en ór'anos que no sean in(eriores 1er6rquicos. 0or e1emplo se dele'ara en una comisión especial, es decir que se les encomiende el e1ercicio de (unciones nada mas que por dele'ación. 5as personas se convierten en (uncionarios públicos al recibir la dele'ación, pero no ser6n (uncionarios permanentes. 0odría ocurrir, tambi"n otro caso de dele'ación (uera de la 1erarquía2 que la ley admitiera que al'ún Ente +utónomo, por e1emplo actuara como dele'atario de 4inistro. En esta hipótesis la relación que existiría entre el dele'ante y el dele'atario no seria la relación de 1erarquía sino la descentrali-ación se'ún se di1o en el punto ?$K.
1':. resumen sobre rel,ciones interorg=nic,s. emos visto la 1erarquía, la descentrali-ación y la dele'ación. 5a 1erarquía y la descentrali-ación est6n cristali-adas por las re'las de Derecho. 5a dele'ación es al'o (lexible, que desaparece o aparece por simple resolución del ór'ano titular de la competencia2 es una situación precaria. 1'<. Cometenci, H ,tribuciones. Famos a re(erirnos ahora, a las atribuciones de los ór'anos, es decir, lo que hacen los individuos que est6n en el ór'ano cuando actúan en e1ercicio de sus atribuciones. Es (recuente con(undir competencia, atribuciones, (unciones, cometidos, potestades, responsabilidades y autoridad, que tienen sin embar'o, cada una de ellas un sentido t"cnico. &ompetencia de un ór'ano es el con1unto de sus atribuciones.
1'>. ,sectos ositivos H neg,tivos *e l, ,tribucin. Darle una atribución o encomendarle una atribución a un ór'ano si'ni(ica ponerlo a la ve- en una situación de deber y en una situación de poder. 0or e1. el 0oder E1ecutivo tiene la atribución de mantener el orden publico quiere decir que por un lado, tendría al'unas potestades, al'unos poderes 1urídicos que le permitan cumplir el deber obtener ese resultado, de mantener el orden publico. 5a atribución supone un aspecto positivo, un aspecto (avorable a la discrecionalidad del ór'ano que la tiene 7el aspecto de poder8 y a la ve-, un aspecto ne'ativo 7el aspecto de deber8 el ór'ano resulta recar'ado con la tarea de apreciar si corresponde en cada momento, se'ún las circunstancias, e1ercer o no el poder que se la con(iere y adem6s, en caso de que lo ten'a que e1ercer, la determinación de cómo lo va a e1ercer. El aspecto de poder se puede llamar potestad y el aspecto de deber consiste en el deber 1urídico de atender al e1ercicio de atribución.
1'A. Resons,bili*,* inherente , l, ,tribucin. El concepto de responsabilidad es una consecuencia del aspecto de deber que inte'ra el concepto de atribución.
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Existe una responsabilidad por el e1ercicio de la atribución. 0or e1. el &onse1o de la Sacultad tiene la atribución de (i1ar el pro'rama de la asi'natura, hay una responsabilidad del &onse1o en esta materia si no atiende a su obli'ación a (i1ar un pro'rama y de e1ercer esa atribución en (orma adecuada con los (ines para los cuales se le dio2 no puede establecer un pro'rama absurdo, tiene que ser un pro'rama con(orme al cumplimiento del 0lan de Estudios. i estas disposiciones que con(i'uran el aspecto de deber de la atribución no se cumplen, o se cumplen mal, se incurrir6 en responsabilidad. 5a responsabilidad puede incumbir a la persona 1urídica de la cual es ór'ano el ór'ano que (unciono mal, lo que se llama responsabilidad institucional o puede re(erirse a las personas (ísicas que inte'ran ese ór'ano como titulares de los car'os que lo compon'an, responsabilidad individual, que en el sistema Uru'uayo no se tiene directamente hacia los per1udicados sino que se tiene hacia la persona 1urídica que a su veresulte civilmente responsable ante terceros.
1+. Cometi*os !st,t,les. &uando examinamos una atribución podemos clasi(icarla desde dos puntos de vista distintos2 por un lado, a cuales son las tareas que se cumplen mediante el e1ercicio de la atribución2 podemos decir, por e1. que la atribución de (i1ar los pro'ramas de las asi'naturas es una atribución que sirve para cumplir con los cometidos de ense3an-a, esa atribución (orma parte de los medios de que dispone el ór'ano para cumplir con su cometido de impartir ense3an-a. 5as atribuciones de los ór'anos se dan, se con(ieren en vistas de la reali-ación de determinado cometido, no se dan atribuciones porque sí.
1+1. )tribuciones seg4n l,s unciones jurí*ic,sM cl,siic,cin orm,l. e'unda manera de clasi(icar las atribuciones, podemos clasi(icarlas por la (unción 1urídica que se e1erce. +quí ya es un poco as complicada la de(inición, porque las mismas palabras función urídica han sido utili-adas por distintos autores con matices de si'ni(icados di(erentes. 0uede hablarse, en un sentido or'6nico, es decir llamarle (unción le'islativa a la que se e1erce cuando actúan los ór'anos a los cuales la constitución cali(ique como ór'anos le'islativos. Esa es la menos interesante de todas y la m6s (6cil, haría (alta que se considerara como e1ercicio de (unciones le'islativas, por e1. la que se e1erce cuando la &6mara de enadores nombra un portero del enado. Evidentemente, lo que nos va a interesar desde el punto de vista 1urídico, es otra cosa y no el ór'ano solamente del cual emane el acto. 9tro criterio 7un poco me1or que el anterior8 es el procedimiento mediante el cual se e1erce la atribución que estamos tratando de clasi(icar. &on este criterio resultan actos le'islativos, resultan atribuciones de naturale-a le'islativa, aquellas que se e1ercen mediante el procedimiento que la constitución establece al e(ecto, la sanción por un ór'ano le'islativo y la promul'ación por el ór'ano e1ecutivo, mediante ciertos tramites re'ulados proli1amente por la constitución. Este seria un criterio (ormal, como el anterior, porque se re(iere a las etapas previas al momento en que se dicta el acto. &on este criterio resultarían atribuciones 1urisdiccionales, aquellas que se e1ercen mediante un procedimiento con formas de proceso, es decir, procedimiento para resolver un con(licto en el cual hay varias partes y esas partes tienen oportunidad de ar'umentar y producir proban-as2 serian atribuciones administrativas las que se e1erciten mediante procedimientos que no respeten ni las 'arantías del acto le'islativo ni las 'arantías del acto 1urisdiccional.
1+. )tribuciones seg4n l, unciones jurí*ic,s/ cl,siic,cin m,teri,l. El tercer sentido es el sentido material. eria (unción le'islativa en sentido material aquella que contuviera disposiciones de car6cter 'eneral que crean derechos, obli'aciones, intereses le'ítimos, etc., en su1etos de Derecho no predeterminados al dictarse la norma, de modo que resultan aplicables a un numero indeterminado de casos. 0odr6 ocurrir sea cero, que sea uno, que sean in(initos. i es así, hablaríamos de que hay un actoV re'la, de que se e1ercita (unción le'islativa en sentido material. 0or e1. cuando se dicta el pro'rama de la asi'natura, la decisión que aprueba el pro'rama, seria un acto le'islativo en sentido material porque el pro'rama se va a aplicar a un numero indeterminado de ex6menes. eria, en cambio, (unción 1urisdiccional o administrativa cuando de trata de actos concretos, y aquí hay un peque3o desa1uste entre la clasi(icación ma terial de las (unciones y la clasi(icación material de los actos 1urídicos. i examinamos el contenido de los actos que no son actosVre'la, esto es de los actos con contenido concreto, resulta imposible distin'uir la (unción administrativa de la 1urisdiccional atendiendo solamente al contenido de los actos. 5os contenidos de los actos concretos nos permiten clasi(icarlos en estos dos 'rupos2 actoscondición y
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actos subetivos. 0ero esos dos 'rupos no corresponden biunivocamente con las dos (unciones que nos quedan,
(unción administrativas y (unción 1urisdiccional. 4ctocondición es cuando esta previsto ese acto como condición para que un su1eto de Derecho quede incluido o excluido de una situación 1urídica prevista en abstracto por una re'la de Derecho. El nombramiento de un ciudadano como Siscal de acienda, por tanto, es simplemente la condición que (altaba cumplir para que a esa persona le resultaran aplicables autom6ticamente todas las (ormas re(erentes a la situación 1urídica del Siscal de acienda2 por eso es un actocondición, para que se pueda hablar de esos actosVcondición tiene que haber antes al'ún actoVre'la, el actoVre'la que prev" en abstracto la situación que se va a concretar con el actoVcondición2 tiene que haber re'las de Derecho que prevean la existencia de una Siscalía de acienda y que re'ulen la situación (uncional de su titular para que el nombramiento de Siscal de acienda sea considerado como actoVcondición. 9tro e1emplo seria la expedición de un titulo pro(esional. 9tro e1emplo es cuando se dicta una sentencia de divorcio. 0ero supon'amos ahora que los esposos, antes de casarse, resuelven hacer capitulaciones matrimoniales para re'ular sus relaciones de bienes en (orma distinta a la que resultaría de la ley por el solo actoVcondición del matrimonio, ya no est"n simplemente cumpliendo una condición sino que tienen que establecer concretamente cual es el r"'imen cual es el r"'imen 1urídico que quieren que se les aplique a sus bienes2 ya no es un actoVcondición sino que es al'o mas, es lo que se llama un acto subetivo, es un acto que re'ula la situación concreta en ve- de de1ar que quede re'ulada por los actosVre'la. &uando se establece, por e1emplo, un plie'o particular de condiciones para una licitación, se esta haciendo un acto sub1etivo. :enemos así, una clasi(icación de actos 1urídicos por su contenido 7clasi(icación material8 en actosVre'la, actos sub1etivos y actosVcondición. Esas tres clases de actos no corresponden biunivocamente con las tres (unciones entendidas en sentido material. 5a sentencia de divorcio es un actoVcondición de naturale-a 1urisdiccional2 en cambio, la destitución de un (uncionario es un actoVcondición de naturale-a administrativa. &ómo se distin'ue entre atribuciones administrativas y 1urisdicciones con un criterio material# 0ara que haya (unción 1urisdiccional tiene que haber un con(licto de intereses entre varias partes y tiene que ser resuelto mediante la aplicación de las re'las de Derecho. El acto sub1etivo o el actoVcondición que se dicte en cumplimiento de esas re'las de Derecho resolviendo el con(licto ser6 un acto 1urisdiccional en sentido material. i en cambio no se trata de liquidar el con(licto ser6 un acto administrativo. 0or e1., puede haber un con(licto entre un patrón y un obrero acerca de cual es el salario 1usto y ese con(licto puede resolverse mediante un laudo del &onse1o de alarios que (i1e un salario mínimo. Ese laudo va a ser un acto administrativo, no va a tener el e(ecto 1urídico de liquidar el con(licto.
1+'. %,s unciones jurí*ic,s seg4n el v,lor H l, uer2, *e los ,ctos. emos visto, tres criterios acerca de lo que si'ni(ica las palabras legislativa, administrativa $ urisdiccional, re(eridos a las atribuciones, (unciones o actos de los ór'anos estatales2 a8 El criterio or'6nico que atiende simplemente a cual es el ór'ano que dicto el acto, que e1erció la atribución. b8 El criterio (ormal re(erente al procedimiento que tambi"n usa las mismas palabras función legislativa, función administrativa $ función urisdiccional, pero re(iri"ndose al particular m"todo de (ormación del acto, al m"todo de e1ercicio de la atribución. c8 El criterio material que se atiende al contenido al acto con que culmina el e1ercicio de la (unción, supone previamente una clasi(icación de los actos por su contenido en actosVre'la, actos sub1etivos y actosVcondición y despu"s una división transversal de los actosVcondición y de los actos sub1etivos para distin'uir la (unción administrativa de la (unción 1urisdiccional El cuarto criterio es el criterio que reco'e la &onstitución Uru'uaya, es el mas útil, es el que se atiende al valor y (uer-a del acto producido mediante el e1ercicio de la atribución. e re(ieren al 'rado normativo, a la colocación del acto en la escala de normas 1urídicas. +sí la (uer-a que caracteri-a a los actos le'islativos consiste en su colocación inmediatamente por deba1o de los actos constitucionales, su e(icacia para dero'arlos y su e(icacia para dero'ar los actos administrativos. En cuanto al valor de los actos le'islativos, esto es, el r"'imen 1urídico, a que se encuentra sometido el acto una ve- dictado, consiste en que el 0oder E1ecutivo debe e1ecutarla mientras no se la dero'ue por acto constitucional o por un nuevo acto le'islativo o resulte no rati(icada por el &uerpo Electoral, mediante la interposición del recurso de re(er"ndum o se la declare inconstitucional por la uprema &orte de usticia. 5os actos le'islativos departamentales tienen2 a misma (uer-a que las leyes, y casi el mismo valor, aunque el valor de los decretos de los *obiernos Departamentales con (uer-a de ley es levemente in(erior al de las leyes. El valor y (uer-a que caracteri-a el e1ercicio de la (unción 1urisdiccional seria lo que llamamos el valor y (uer-a de sentencia que es la autoridad de cosa 1u-'ada, una ve- lle'ado un momento ya no puede discutirse mas lo dispuesto por la sentencia no se admite nueva revisión.
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eria e1ercicio de la (unción administrativa, la producción de todos los dem6s actos, de todos los actos que no ten'an ni valor y (uer-a de ley ni valor y (uer-a de sentencia, que son la mayoría de los que se dictan en el (uncionamiento de la actividad estatal. Estos actos tienen, un car6cter en cierto sentido provisional porque pueden ser de1ados sin e(ecto por la &onstitución o por las leyes, pueden ser desaplicados e inclusive anulados por actos 1urisdiccionales, pueden ser corre'idos o sustituidos por otros actos administrativos.
1++. %os cometi*os se cumlen me*i,nte l,s tres unciones. >o hay nin'una relación necesaria entre los cometidos y las (unciones, cada uno de los cometidos se cumple mediante el e1ercicio de cualquiera de las (unciones. 0or e1. el cometido de mantenimiento del orden publico se cumple dictando actos le'islativos que re'ulen por e1. el uso de las calles, dictando actos condición que desi'nen a'entes policiales, por e1. dictando actos sub1etivos que estable-can contratos re(erentes a los servicios del mantenimiento del orden. Es decir, que tanto (unción le'islativa, administrativa como 1urisdiccional sirven para cumplir con ese cometido de mantenimiento del orden publico y eso se puede repetir en cualquier otro caso. 5as clasi(icaciones de las atribuciones se'ún el cometido a que sirven o se'ún la (unción que se e1ercita, son pues dos clasi(icaciones completamente independientes entre sí.
1+6. Cl,siic,cin *e los cometi*os est,t,les. 5os cometidos naturalmente son muchos2 pr6cticamente depender6 de cada país. abr6 Estados que se ocupan mas de unos temas que de otros, pero en 'eneral se pueden hacer 'randes rubros con los cometidos estatales que serian los si'uientes2 a8 0rimer rubro, llamados cometidos esenciales del (stado. >o pueden ser e1ercidos en el estado actual de la evolución histórica, por particulares. 0or e1. el cometido de de(ensa nacional, lo mismo puede decirse del mantenimiento del orden interno. b8 e'undo 'rupo, llamados servicios p+blicos, se usa la misma palabra servicio y la misma palabra publico no re(iri"ndose a determinada clase de cometidos, sino re(iri"ndose a cualquier actividad estatal, pero no es ese el sentido en que usamos las palabras en este par6'ra(o. >os estamos re(iriendo ahora a una especie particular de cometidos, aquellos cometidos que puedan ser desempe3ados tanto por el Estado como por concesionarios pero que se caracteri-an por estas notas2 primero que se trata de prestaciones individuali-adas, que hay usuarios concretos de los servicios públicos, por e1. el servicio de transporte de pasa1eros en líneas re'ulares de ómnibus es un servicio publico, hay un con1unto de usuarios individualizables. 5a otra nota es la de que el Estado es responsable de su buen (uncionamiento, o asume directamente su 'estión o los concede a particulares pero conservando su dirección y sometido a estos particulares a un control para vi'ilar la buena prestación del servicio. c8 :ercer 'rupo de cometidos, los llamados servicios sociales. e parecen a los servicios públicos en sentido estricto en cuanto hay personas directamente bene(iciadas por el servicio, los llamados beneficiarios del servicio. 0or e1 la salud publica, la ense3an-a, la se'uridad social. ay un car6cter un poco m6s di(uso de la prestación, porque adem6s de la persona que concretamente recibe el servicio se cumple una (unción social que bene(icia a muchas personas inclusive cuando no se esta concretamente utili-ando el servicio. 0or e1. el buen (uncionamiento de un hospital redunda no solo en bene(icio de los que se est6n tratando allí sino de la salud publica en 'eneral, habr6 por e1emplo, menos posibilidad de conta'io. 5os servicios sociales se di(erencian de los servicios públicos en que los particulares no necesitan concesión para actuar por su cuenta en este mismo campo. i bien el Estado es responsable del buen (uncionamiento de sus servicios de ense3an-a, de se'uridad social y de salud publica, tolera que simult6neamente compitan con el los particulares en (orma libre, no les prohíbe que lo ha'an sin concesión. i se abre una escuela donde se ense3en cosas inútiles, el Estado no puede intervenir allí, el Estado cumple con lo que en las escuela publicas se ense3e bien2 en cambio, si se otor'a una concesión de servicio de transporte de pasa1eros y el servicio se presta mal la autoridad concedente 7el *obierno Departamental o el 4inisterio de :ransporte y 9bras 0ublicas8, tiene la responsabilidad de hacer que el servicio (uncione bien, de hacerle cumplir las cl6usulas de la concesión al particular, y de alterarlas en caso de que resulten inadecuadas al inter"s publico. d8 habría un ultimo 'rupo de cometidos que serian aquellos los cuales el Estado actúa del mismo modo que un particular, es decir, sin tener nin'una responsabilidad especial en la materia. 5a venta de ca3a por la +>&+0 no si'ni(ica el cumplimiento de nin'ún deber social del Estado.
IL - %O( #OD!R!( D!% ?O$I!RNO.
56
?%J.
Conceto *e #o*eres.
>os re(erimos a 0oderes en el sentido en que se emplea la palabra cuando decimos que el 0oder 5e'islativo esta compuesto de dos &6maras o que el 0oder E1ecutivo en Uru'uay ha sido cole'iado o unipersonal. 5a palabra 0oder 7con mayúscula8 se3ala, pues, un conunto de órganos. Existen en la &onstitución Uru'uaya, el 0oder E1ecutivo, el 0oder udicial y el 0oder udicial. ay por consi'uiente, una correspondencia entre las tres (unciones y los tres 0oderes del 'obierno. e or'ani-an los distintos 0oderes del 'obierno, se a'rupan los distintos ór'anos del Estado en 0oderes del Estado, como medio t"cnico de obtener un resultado político, el resultado de prevenir los abusos de los 'obernantes. i todos los ór'anos del Estado estuvieran dependiendo de uno solo, el ries'o de que los 'obernantes abusaran de su poder violando la &onstitución, seria mucho mayor que en el sistema de la separación de 0oderes. Este (undamento político de la re'la t"cnica de la separación de 0oderes nos sirve para encontrar como consecuencias ra-onables de esa idea, las distintas re'las que caracteri-an el r"'imen de separación de 0oderes y permiten a la ve- de(inir lo que es un 0oder del 'obierno.
?%N.
%, se,r,cin *e o*eres.
e parte de la hipótesis de que tenemos distintos con1untos de ór'anos de la persona 1urídica Estado o de una persona 1urídica estatal cualquiera. 0rimer punto a tomar en cuenta, pues, es la existencia de varios centros de autoridad, dentro de una misma persona 1urídica estatal, que tienen entre sí ciertas relaciones y que, a su ve-, cada uno de ellos esta (ormado por uno o varios ór'anos vinculados entre si de determinadas maneras.
?%K.
%os #o*eres H l,s unciones.
0rimera re'la, para que se hable de un 0oder al con1unto de ór'anos que constituye ese 0oder le corresponde en principio 7salvo las excepciones que expresamente se estable-can en la &onstitución8 el e1ercicio de una de las (unciones del Estado. &uando se dice en principio quiere decirse que para todos los casos en que no este previsto quien ha de e1ercer la (unción de que se trata, deber6 entenderse que compete al 0oder correspondiente. 0or e1., si la &onstitución no dice a que ór'ano le compete dictar leyes en determinada materias, le competer6 al 0oder 5e'islativo. 0ero la expresión en principio no si'ni(ica exclusivamente. 5o que ocurrir6 es que para sostener que otro ór'ano puede dictar un acto le'islativo, un acto con valor y (uer-a de ley, se requerir6 un texto constitucional expreso, y lo mismo podr6 decirse respecto de las otras (unciones. 0or e1. 0uede existir un 1u-'ado militar, dependiente del 0oder E1ecutivo, para 1u-'ar de los delitos militares# 5a respuesta es que si, porque hay un articulo de la constitución que prev" la existencia, es una excepción a la re'la de que, en principio, la (unción 1urisdiccional le corresponde al poder 1udicial. =esulta así inconstitucional la creación de ór'anos dependientes del 4inisterio de Economía y Sinan-as que resuelvan como 1ueces en lo asuntos de contrabando 7este es un e1emplo real8. 5a solución constitucionalmente correcta es la de crear u-'ados 5etrados de +duanas pertenecientes al 0oder udicial, este es el resto de la inconstitucionalidad que tiene el sistema que se esta aplicando actualmente.
?%@.
Un rg,no *e un o*er no ue*e eJtinguir ,ctos *e otro o*er.
e'unda re'la, que los actos expedidos por cada uno de los 0oderes del 'obierno no pueden ser extin'uidos por los otros 0oderes del 'obierno, se comprende per(ectamente en virtud del (undamento político de la separación de 0oderes. i lo que se quiere es evitar el ries'o de que un centro de autoridad abuse de su poder por (alta de controles. +dviertan que el ries'o re(erido se producir6 si un 0oder pudiera extin'uir los actos de los otros2 no es tan 'rave el ries'o si se trata de 1u-'ar caso por caso sobre la aplicabilidad o inaplicabilidad del acto cuestionado, se'ún sea le'itimo o no. El sentido político que tiene esta se'unda re'la se'ún la cual los actos emanados de cada uno de los tres 0oderes no pueden ser extin'uidos por otros 0oderes, es evitar que uno de los 0oderes prevale-ca sobre los otros y el sistema se convierta en la dictadura de este 0oder.
?BH.
rg,no *e control ,jenos , los #o*eres.
>o se in(rin'e la re'la de separación de 0oderes por el hecho de que los actos de 0oder sean extin'uidos por un ór'ano especial, a1enos a todos los 0oderes. :iene su explicación tambi"n en el (undamento político de la separación de 0oderes, lo que se quiere evitar, es que haya un ór'ano que concentre muchísimo poder y se corra el ries'o de que tienda a convertirse en dictador. +sí por e1., seria peli'roso que el 0oder udicial o el 0oder
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5e'islativa pudieran anular los actos del 0oder E1ecutivo, porque ya de por si las atribuciones naturales 7las que est6n comprendidas en la respectiva (unción en virtud de la primera re'la8 que tiene el 0oder 5e'islativo o el 0oder udicial, son bastantes como para que si se le a're'a adem6s la posibilidad de anular los actos del 0oder E1ecutivo se convierta en un peli'ro de dictadura. En cambio, no se da este tipo de ries'o, si se encomienda al :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo, ór'ano a1eno a los tres 0oderes, la atribución de anular los actos del 0oder E1ecutivo que sean ile'ales. En de(initiva lo mas que podría ocurrir seria que ese :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo se convirtiese en 0oder E1ecutivo, que sustituyera su criterio al del 0oder E1ecutivo, por eso no si'ni(icaría concentración del 0oder en un solo ór'ano, puesto que se'uiría habiendo, en de(initiva, tres 0oderes independientes entre si2 el 5e'islativo, el udicial y ese :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo convertido, por abuso de su poder, en 0oder E1ecutivo. En Ltalia, por e1. o en +lemania 7son los e1. mas conocidos de este sistema8 hay un ór'ano especial encar'ado de anular las leyes inconstitucionales, ór'ano que esta separado del 0oder E1ecutivo, 5e'islativo, y udicial, de esta manera no se corre el ries'o de la concentración de dos 0oderes en un mismo ór'ano ni si quiera cuando actúan de mala (e.
?B?.
!l control eJterno sobre l, eic,ci, *e los ,ctos *e un #o*er tiene 0ue un*,rse en su ilegitimi*,*.
5a tercera re'la es la que establece que los actos expedidos por un 0oder del 'obierno no pueden ser modi(icados ni de1ados de aplicar por ór'anos a1enos al 0oder que los expidió, salvo por razones de ilegitimidad. En la se'unda re'la nos re(eríamos a la extinción del acto por parte de otro 0oder del 'obierno, ahora, no solamente a la extinción sino a cualquier a(ectación de la e(icacia del acto y no nos re(erimos ya solamente a que esa a(ectación del acto se ha'a por otro 0oder del 'obierno sino por cualquier ór'ano a1eno al 0oder que expidió el acto. G lo que decimos aquí no es que esto sea imposible sino que esto solo se puede hacer en ra-ón de haberse in(rin'ido una re'la de Derecho al dictarse el acto que se esta a(ectando en su e(icacia. 5a se'unda re'la, combinada con esta tercera re'la, explican que el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo pueda anular un acto del 0oder E1ecutivo, pero solamente por ra-ón de su ile'itimidad. &omo no inte'ra nin'uno de los tres poderes, el ries'o de que abusara de su poder y avasallara al 0oder E1ecutivo no presentaría el peli'ro que se quiere evitar con la separación de 0oderes. + lo sumo podría ese avasallamiento ile'al, ese abuso extenderse sobre los a ctos le'islativos o 1urisdiccionales. El ries'o se daría si su competencia alcan-ara a los actos le'islativos o 1urisdiccionales, el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo no puede anular actos le'islativos y solo puede anular actos 1urisdiccionales emanados de su propio sistema or'6nico, esto es del con1unto de ór'anos al que el art. A$H de la &onstitución llama urisdicción contenciosoadministrativa. En el sistema Uru'uayo los actos le'islativos del Estado &entral no pueden ser anulados por nin'ún ór'ano de dicha persona 1urídica estatal a1eno al 0oder 5e'islativo, y los actos 1urisdiccionales no los puede anular nin'ún ór'ano a1eno al 0oder udicial. En Uru'uay, como se estableció que el control de los actos le'islativos este a car'o del 0oder udicial 7de la uprema &orte de usticia, que es la cabe-a del 0oder udicial8, para respetar la se'unda re'la no se pudo hacer que la uprema &orte de usticia anulara, es decir extin'uiera la ley2 lo único que se le permitió es que la declarara inaplicable al caso concreto5 despu"s de oír a las partes en ese caso concreto. G de acuerdo con la tercera re'la, la sentencia que determina la inaplicabilidad de la ley solamente puede (undarse en ra-ones de ile'itimidad, por ser inconstitucional y no por considerarla inconveniente o inoportuna.
?B$.
El control externo de m"rito sobre los actos de un 0oder no puede a(ectar la e(icacia de dichos actos.
9tro e1emplo de la tercera re'la, se da en la re'ulación de la coordinación política de los 0oderes E1ecutivo y 5e'islativo. El 0oder 5e'islativo, puede lle'ar a censurar a un 4inistro por no estar de acuerdo con sus actos de administración o de 'obierno, aun cuando estos actos sean per(ectamente le'ítimos. 5a censura parlamentaria, como no tiene que (undarse en que sea ile'itimo el acto, no podía lle'ar a la modi(icación ni a la desaplicación del acto que motivo la censura. El ries'o que se quiere evitar con la tercera re'la es la superposición de estos dos puntos2 el motivo de mera conveniencia con la a(ectación de la e(icacia de un acto expedido por un 0oder. i se quiere establecer un control político del 0oder 5e'islativo sobre el E1ecutivo sin in(rin'ir la re'la de separación de 0oderes, no hay mas remedio que hacer que ese control recai'a sobre las personas de los 4inistros obli'6ndolos a renunciar y no sobre los actos que hubiera expedido, los que solo podr6n ser modi(icados por el nuevo 4inistro. Este modo indirecto de producirse los e(ectos que puede tener sobre los actos de la censura, disminuye el peli'ro de e1ercicio abusivo del control. +sí, la oposición entre las ideas políticas del 0arlamento y los actos dictados por el 0oder E1ecutivo o por los 4inistros, recae sobre la permanencia de los 4inistros en sus car'os. +sí, el control llamado uicio político que e1ercen los ór'anos del 0oder 5e'islativo sobre los titulares de los ór'anos importantes del 'obierno enunciados
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en el art. @A 7que alcan-a, por e1. a los miembros de la uprema &orte de usticia cuando cometan el delito de violación de le &onstitución u otros delitos 'raves8 no a(ecta las decisiones tomadas aun cuando el delito 'rave de que se trate consista en haber tomado esa decisión en (orma abusiva.
?BA.
&aso especial de la (unción administrativa.
Estas re'las que con(i'uran la separación de 0oderes son susceptibles de (uncionar con mayor o menor numero de excepciones. 0or e1. la &6mara de enadores cuando dicta sentencia en el llamado uicio político dicta un acto 1urisdiccional. ay una de las tres (unciones, la función administrativa que es necesaria para que (uncione cualquier ór'ano, aun para el buen e1ercicio de las otras (unciones. 4e explico un 1u-'ado, necesita una serie de actividades de índole administrativa por su naturale-a pero que son necesarias para el cumplimiento correcto de la (unción 1urisdiccional. :odo ór'ano para cumplir cualquier (unción, incluso las (unciones que no son la (unción administrativa, necesita adem6s e1ercer al'una cantidad de (unción administrativa. 0or eso la primera re'la de que le compete en principio una (unción a determinado 0oder debe entenderse con la corrección de que la función administrativa y solo ella, en la medida en que sea necesaria para el cumplimiento de las otras (unciones, no requiere un texto de expreso que exceptúe aquella re'la de principio, porque implícitamente, al atribuir a un ór'ano (unción le'islativa o (unción 1urisdiccional se le est6n atribuyendo los medios necesarios, imprescindibles para que la cumpla. 0or eso la &6mara de enadores, por e1, puede llamar a licitación para comprar papel para hacer los repartidos internos de los in(ormes de &omisiones sobre proyectos de ley, sin necesidad de que haya un articulo de la &onstitución que di'a que esa (unción administrativa la podr6 e1ercer tambi"n la &6mara de enadores. >o hay entonces, una simetría per(ecta entre las tres (unciones sino que hay una 7la administrativa8 que le corresponde en principio al 0oder E1ecutivo cuando se la e1er-a a titulo principal, pero cuando se la e1er-a como medio necesario para el e1ercicio de las otras (unciones la podr6n utili-ar los otros ór'anos 7le'islativos y 1urisdiccionales8 sin necesidad de encontrar un texto expreso que se las atribuya como cosa separada de sus propias (unciones.
?B%.
Coor*in,cin entre los o*eres.
5a existencia de separación de 0oderes plantea un problema de coordinación entre las políticas desarrolladas por esos 0oderes. En Uru'uay, el 0oder udicial no presenta la misma necesidad de coordinación política con los otros dos. 0ara que el 0oder udicial cumpla bien con sus (unciones no necesita estar inte'rado por personas de la orientación política que ten'an el 0oder E1ecutivo o el 0oder 5e'islativo. Esto se debe a que no es su (unción la de modi(icar el orden 1urídico, sino la de aplicarlo en casos concretos, declarando cual es la solución establecida por el orden 1urídico vi'ente y hacer que se cumpla. En cambio, entre el 0oder E1ecutivo y el 5e'islativo se plantea un problema de coordinación. + estos dos 0oderes se les llama poderes políticos porque tienen a su car'o innovar en materia de orientación política. En todos los sistemas constitucionales hay al'unos medios, mas o menos extensos se'ún el tipo de r"'imen, que coordinan, que li'an la orientación política del 0oder 5e'islativo con la el E1ecutivo. En cambio, no existe esto entre el 0oder udicial y los 0oderes políticos, tampoco ocurre esto entre el tribunal de lo &ontencioso +dministrativo y los 0oderes políticos.
166 .!s0uem, *e l, coor*in,cin olític, *e los rg,nos suremos en Urugu,H. En primer lu'ar la elección del 0residente de la =epública y la de los inte'rantes del 0oder 5e'islativo se hace, en la primera vuelta 7elecciones quinquenales de octubre8 en ho1as de votación que incluyen, ba1o un mismo lema, los candidatos de dichos car'os. De esta (orma hay una cierta posibilidad de que la mayoría parlamentaria no ten'a orientación opuesta a la del 0residente de la =epública. En se'undo lu'ar, se impone que los 4inistros que nombra el 0residente ase'uren su permanencia en el car'o por tener apoyo parlamentario, tienen que tener una orientación política acorde con la mayoría del 0arlamento, actual o (uturo. En cambio, aunque el 0oder udicial y el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo tienen ór'anos supremos cuyos miembros son desi'nados por la +samblea *eneral, estas desi'naciones se reali-an a medida que se van produciendo las vacantes y duran die- a3os en sus (unciones. 0ara poder reali-ar el nombramiento es necesario los $VA de la +samblea *eneral. Es muy raro que el partido mayoritario cuente con $VA de los componentes de la +samblea *eneral. +dem6s, si en un pla-o de @H días no se consi'uen los votos de $VA de la +samblea quedan
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desi'nados, autom6ticamente, los miemb ros mas anti'uos de los :ribunales de +pelaciones, con prescindencia de sus ideas políticas.
?BB.
&asos de la &orte Electoral y del :ribunal de &uentas.
ay otros ór'anos de posición intermedia, que son la &orte Electoral y el :ribunal de &uentas. Una parte de su tarea es la de aplicar las normas urídicas, es una tarea neutral desde el punto de vista político, como la del 0oder udicial o la de la urisdicción &ontenciosoadministrativa. &uando el :ribunal de &uentas por e1. interviene un pa'o o un 'asto para in(ormar sobre su le'alidad, la orientación política del :ribunal no debe de in(luir para nada, sino que tiene que ver ob1etivamente lo que disponen las leyes. Debe por e1. examinar si hay o no un rubro para el pa'o de dicho 'asto2 no tiene que expedirse sobre si es o no conveniente dicho 'asto. 0ero adem6s de estas atribuciones neutrales, estos dos ór'anos tienen otras, en las que actúan con cierto 'rado de discrecionalidad, y por lo tanto puede interesar un cierto 'rado de coordinación política con los llamados 0oderes políticos. 0or e1. el :ribunal de &uentas dicta ordenan-as de contabilidad que obli'an a todos los ór'anos públicos. El tribunal aplica su propio criterio sobre como debe ser llevada la contabilidad de Estado. 5a corte Electoral por su parte tiene a su car'o la or'ani-ación de las elecciones y ahí tendr6 que aplicar criterios de conveniencia, criterios políticos. Esta 1usti(ica que la renovación de los miembros de estos ór'anos se hace al comp6s de las renovaciones de la +samblea *eneral, a di(erencia de lo que ocurre con la uprema &orte de usticia o con el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo. En el caso del :ribunal de &uentas y de la &orte Electoral, cada nueva +samblea *eneral puede renovar total o parcialmente a sus inte'rantes. +dem6s en el caso de la &orte Electoral como esta tiene mas atribuciones discrecionales que el :ribunal de &uentas, esta (ormada por nueve miembros, de los cuales cinco son neutrales desi'nados pensando en la (unción 1urisdiccional que tiene la &orte, y cuatro son partidarios, desi'nados por un procedimiento distinto, no por los $VA de los componentes de la +samblea *eneral sino por representación proporcional. 5a elección de estos cuatro miembros se reali-an en el 6mbito de la propia +samblea *eneral.
?BJ.
!l sistem, #resi*enci,l.
El problema mas importante de la coordinación de los 0oderes es la coordinación del 0oder 5e'islativo con el 0oder E1ecutivo. :eóricamente hay varias soluciones posibles que se clasi(ican en dos 'randes 'rupos llamados régimen presidencial y régimen parlamentario. 6égimen presidencial sistema en el cual el 0oder E1ecutivo puede tener su propia orientación política distinta a la del 0oder 5e'islativo. Es el sistema en el cual hay menos procedimientos 1urídicos de coordinación entre el 0oder E1ecutivo y el 0oder 5e'islativo. El típico es el que se da en U+. El presidente es titular del 0oder E1ecutivo, ele'ido por cuatro a3os, sin que el 0oder 5e'islativo pueda cambiarlo ni censurarlo. El 0oder 5e'islativo en U+ se renueva en (orma parcial. 0uede ocurrir por ende, que despu"s de unas elecciones haya un 0residente de un partido y una mayoría parlamentaria de otro partido. En un r"'imen presidencial, los medios 1urídicos de coordinación política se reducen a la existencia de al'unos actos 1urídicos del 0oder E1ecutivo o del 0oder 5e'islativo, que imitan la discrecionalidad de otro. 0or e1. cada ve- que se dicta una ley, el 0oder E1ecutivo esta obli'ado a cumplir la ley. 0ero este m"todo no es muy aplicable ya que el 0arlamento no puede no puede estar le'islando sobre cada cosa a la que se opon'a el 0residente. 5a coordinación política en un r"'imen presidenciales hace, no a trav"s de procedimientos constitucionales sino a trav"s de la existencia de partidos políticos. +sí, las líneas políticas comunes que sosten'an el 0residente y los representantes en el 0arlamento del mismo partido, se elaboran en el seno de los partidos, (uera de los ór'anos del Estado.
?BN.
!l sistem, ,rl,ment,rio.
:odas esta di(icultades ori'inadas por la (alta de normas 1urídicas sobre coordinación en un r"'imen presidencial, hacen que en Derecho comparado se pre(iera el régimen parlamentario. El típico es el del =eino Unido de *ran Creta3a e Lrlanda del >orte. 0or un lado existe en *ran Creta3a la &6mara de los &omunes a la cual se le reconoce la (acultad de censurar a los 4inistros nombrados por la =eina. Existe tambi"n un &onse1o de 4inistros, los cuales deben contar con el apoyo de la &6mara de los &omunes, debe haber una misma orientación política entre el 0oder E1ecutivo y el 0oder 5e'islativo. De lo contrario hay procedimientos destinados a restablecer la i'ualdad orientación política.
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&uando el 0arlamento censura a los 4inistros, pueden pasar dos cosas2 ora que los 4inistros se vayan y se nombren otros con apoyo 0arlamentario2 ora que la =eina a petición del 0rimer 4inistro, disuelva a la &6mara de los &omunes y llame a nuevas elecciones para comprobar si la opinión publica actual respalda la actuación de los 4inistros censurados o si por el contrario respalda al 0arlamento. Este r"'imen Ln'les (ue evolucionando poco a poco y a1ust6ndose a las circunstancias históricas.
?BK.
!l sistem, Urugu,Ho.
En nuestro país se ha reco'ido en la &onstitución el sistema 0arlamentario, se establece la existencia de un 0residente de la =epública, de un &onse1o de 4inistros y de una +samblea *eneral. En nuestro país la &onstitución establece que el 0oder E1ecutivo ser6 e1ercido por el 0residente de la =epública actuando con el o los 4inistros respectivos, o con el &onse1o de 4inistros 7art. ?%@8. &omo en Uru'uay el ór'ano que viene a sustituir a la corona es electivo y no hereditario, es ló'ico que se le de una cierta participación en la orientación política, que resultaría in1usti(icada y antidemocr6tica en un r"'imen mon6rquico. Esta participación del 0residente de la =epública en la orientación política del 'obierno se hace, en Uru'uay, por dos vías2 a8 por un lado estableciendo que el 0residente puede nombrar y hacer cesar en su car'o a los 4inistros, los cuales deber6n contar con apoyo parlamentario que ase'ure su permanencia en el car'o. b8 0or otro lado, se le da participación al 0residente en las sesiones del mismo &onse1o de 4inistros con vo- y voto, e incluso cuando se produce un empate se considera aprobada la posición sustentada por el 0residente de la =epública. &uando el 0residente cuenta con el apoyo parlamentario, acumula los poderes propios del e(e de Estado a los que tiene el 0rimer 4inistro o 0residente del *obierno en el sistema parlamentario, tanto desde el punto de vista político como 1urídico. En cambio, si se diera la situación inversa, entonces la situación del 0residente podría ser di(erente, ya que su posición hubiera sido minoritaria y su in(luencia en el &onse1o casi nula. ?B@. otros sistem,s. qu" otras (ormas podría haber de or'ani-ar el 0oder E1ecutivo y sus relaciones con el 0oder 5e'islativo# Una de ellas podría ser la de que el 0oder E1ecutivo estuviera obli'ado a se'uir la orientación política del 0oder 5e'islativo. Este sistema que se acostumbra llamar r"'imen congresional o convencional o de asamblea (unciona en ui-a. +llí el &onse1o Sederal esta 7teóricamente8 para e1ecutar, no solamente las leyes, sino tambi"n la orientación política que el parlamento le imprima. +catan la disposición parlamentaria y salvan su responsabilidad diciendo que actúan se'ún la orientación que les marca el parlamento. +ctúan entonces, teóricamente como (uncionarios subordinados y la separación de 0oderes esta disminuida. emos dicho teóricamente porque en la practica ocurre exactamente lo contrario, debido a que el &onse1o Sederal esta compuesto por personalidades de 'ran experiencia que casi siempre son reelectos y cuando esto no sucede sobreviene una especie de escandallo publico. ay otras (ormas de or'ani-ación en las cuales no existe, por e1. e(e de Estado y los 4inistros son desi'nados directamente por el 0arlamento, o en que el 0arlamento desi'na al 0rimer 4inistro y este lue'o nombra a sus cole'as. Estas son todas las variaciones de menor importancia.
L - N,cion,li*,*/ ciu*,*,ní,/ (ur,gio H ,rti*os olíticos. 1:1. #,rtici,cin ,ctiv, en l, vi*, olític, n,cion,l. 5a constitución selecciona un 'rupo, el de los llamados ciudadanos, y a su ve-, dentro de estos, otro sub'rupo que es el de los ciudadanos en eercicio de ciudadanía. +simismo, dentro del concepto dentro del concepto de ciudadanos la &onstitución distin'ue dos cate'orías, aunque las trata en (orma casi exactamente i'ual2 la de los ciudadanos naturales y la de los ciudadanos legales, y adem6s conviene tener presente que dentro de los no ciudadanos hay un peque3o 'rupo de personas que ocupan una posición intermedia entre los ciudadanos y los dem6s no ciudadanos.
1:.N,cion,li*,* H ciu*,*,ní, n,tur,l.
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5a &onstitución Uru'uaya no decide todas las cuestiones acerca de quienes son nacionales de nuestra =epública y quienes son extran1eros respecto de ella, de modo que en el tema de la nacionalidad hemos de atenernos a lo dispuesto en la ley ?JH$?. !ui"nes son nacionales de Uru'uay# De con(ormidad con la ley ?JH$?, los nacidos en territorio Uru'uayo y sus hi1os, esto es, los orientales y los hi1os de orientales. 5os orientales son nacionales ure soli, por el hecho de haber nacido en ese suelo. 5os hi1os de padre madre oriental, son nacionales ure sanguinis, pero no transmiten su nacionalidad a sus hi1os salvo que sean ellos mismos orientales. 5a palabra que usa la ley para indicar la nacionalidad de nuestra =epública es urugua$o. on Uru'uayos se'ún laley?JH$?, los orientales y los hi1os de orientales. 5os orientales son autom6ticamente ciudadanos naturales. 5a constitución dice que son ciudadanos naturales dos 'rupos de personas2 los nacidos e el territorio de la =9U y los hi1os de oriental 7que ten'an padre o madre oriental8 pero en este caso mediante un requisito (ormal previo2 domiciliarse en el país y adem6s inscribirse en el re'istro cívico. 4ientras no cumpla ambos requisitos el interesado tendr6 la nacionalidad uru'uaya, pero no ser6 ciudadano de nuestra república. 5o expuesto resulta del art. N% de la &onstitución y de la ley ?JH$?.
1:'. eJtr,njer, H ciu*,*,ní, leg,l. +dem6s de los ciudadanos naturales la constitución admite que un extran1ero sin naturali-arse pueda obtener la ciudadanía. En este caso el extran1ero no ser6, ló'icamente, ciudadano natural sino le'al. 5a ciudadanía le'al esta re'ulada en el art. NB. 0rev" tres hipótesis en que el interesado tiene derecho a obtener le cuadraría le'al si -uiere mediante un tramite que se e(ectúa en las o(icinas de la &orte Electoral2 a8 despu"s de una residencia habitual de tres anos si se tiene (amilia constituida en la =9U y los dem6s requisitos del art.NB, la buena conducta y el medio de vida 7e1. poseer al'ún capital en 'iro o propiedad en Uru'uay o pro(esar al'una ciencia o arte8. b8 Despu"s de una residencia habitual de B anos se cumple los dem6s requisitos del caso anterior pero no se tiene (amilia constituida en la =9U. c8 0or 'racia especial de la +samblea *eneral otor'ada por servicios notables o m"ritos relevantes. 5os nacidos en otro país y re'istrados en la Emba1ada uru'uaya en ese país no se consideran por ello ciudadanos uru'uayos. El territorio uru'uayo no comprende el eres de las Emba1adas uru'uayas e el extran1ero, no hay una extraterritorialidad de le -ona sino una inmunidad diplom6tica en bene(icio del Emba1ador o del personal diplom6tico, de su (amilia, de los empleados de la Emba1ada y de los bienes a(ectados al servicio de la Emba1ada, pero no se trata de que el territorio sea uru'uayo. En cambio, (orman parte del territorio uru'uayo loe barcos de bandera uru'uaya en altamar o los aviones de bandera uru'uaya cuando no est6n atravesando un territorio que corresponda a al'ún país. En el momento de adquirir la ciudadanía, en principio se adquieren tambi"n todos los derechos inherentes a ella y todas las venta1as e inconvenientes que est6n conectados 1urídicamente al estado de ciudadano, pero hay al'unas excepciones. Este mismo art. NB dice que salvo el caso del ciudadano que obtuvo el derecho a serlo por 'racia especial de la +samblea *eneral, los otros ciudadanos le'ales, los que normalmente tramitan la carta de ciudadanía, tienen que pasar adem6s del periodo de residencia previo para poder iniciar el tramite y adem6s de lo que dura el tramite un periodo de tres anos posteriores al otor'amiento de la carta de ciudadanía, durante los cuales no pueden e1ercer los derechos inherentes a la ciudadanía, es decir, no pueden votar ni pueden ser candidatos.
1:+. Ciu*,*,ní, H emleo ublico. El art. NJ establece como re'la 'eneral que para ser empleado publico en el Uru'uay se requiere ser ciudadano salvo el pro(esorado en la ense3an-a superior, la única excepción. (nse7anza superior no es sinónimo de ense7anza universitaria, hay ense3an-a superior (uera de la universidad. 5o que interesa en este art. Es si la ense3an-a es superior o no y si son (unciones de pro(esor o no. Dice que no se requiere la ciudadanía ora desempe3ar (unciones de pro(esor en la ense3an-a superior. + veces para al'unos car'os muy importantes se exi'e no solamente la ciudadanía sino la ciudadanía en e1ercicio. 0or e1. para ser senador o intendente, pero la re'la 'eneral es que basta ser ciudadano aunque ten'a la ciudadanía suspendida. E1. durante los tres primeros a3os despu"s de otor'ada la ciudadanía le'al. 5a se'unda oración del inciso primero del art. NJ cita una excepción, dice que los ciudadanos legales no podrán ser designados sino tres a7os después de #abérseles otorgado la carta de ciudadanía 7aunque ya son ciudadanos desde que se les otor'a la carta8. 0ero esta limitación se re(iere solo a la designación de modo que pueden in'resar a car'os públicos por otra vía que no sea esta, e1. la contratación. + veces se utili-a la contratación para hacer in'resar en un empleo publico a una persona que ni si quiera ha obtenido la carta de ciudadanía, eso es evidentemente inconstitucional.
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El punto ni es tan claro porque un ente publico puede contratar a una persona que no sea ciudadano para desempe3ar determinadas tareas, siempre que esas tareas no con(i'uren un empleo publico. 0or e1. se puede contratar a un contador para que ha'a la auditoria de 'estión de un concesionario de servicio publico. De ahí que muchas veces se pretenda obviar la aplicación de este articulo NJ dis(ra-ando un empleo de tareas transitorias o accidentales por permanentes.
1:6. electores no ciu*,*,nos. Despu"s de los ciudadanos le'ales vienen los electores no ciudadanos2 art.NK de la &onstitución. 5a explicación de este art. Es que había al'unos estados extran1eros 7Srancia, Ltalia, Espa3a8 cuya le'islación 7que por supesto nosotros no podemos modi(icar8 establecía que quien se hacia ciudadano de un país extran1ero perdía la nacionalidad de ori'en. Entonces para no perder la nacionalidad y no convertirse en ap6tridas, es decir personas sin nacionalidad 7porque en Uru'uay la ciudadanía no con(iere nacionalidad8 no se hacían ciudadanos uru'uayos y por lo tanto tampoco podían votar. 0ara evitar esa situación se incluyo en este art. NK2 tiene derec#o al sufragio sin necesidad de obtener previamente ciudadanía legal, los #ombres $ las mueres e8traneros, de buena conducta con familia constituida en la 69, -ue pose$endo capital en giro o propiedad en el país o profesando alguna ciencia o arte, tengan residencia #abitual de 1; a7os por lo menos en la 69. Estas personas tiene derecho a tramitar la ciudadanía
le'al pero si no quieren pueden simplemente inscribirse en el re'istro cívico como electores y no como ciudadanos, con lo cual solo tiene derecho a votar no a ser ele'ibles ni tampoco posibilidad de ser llamados a ocupar car'os públicos. Estos son los electores no ciudadanos adem6s solo votan en los actos de elección o re(er"ndum no en plebiscitos.
1::. susensin *el ejercicio *e l, ciu*,*,ní,. :anto los ciudadanos como estos electores no ciudadanos est6n sometidos a la suspensión del e1ercicio de sus derechos previsto en el art.KH, que lo que suspende es el e1ercicio de los derechos de ciudadanía y no la calidad de ciudadano2 1 0or ineptitud (ísica o mental que impida orar libre y re(lexivamente, una persona que no puede obrar en el acto de su(ra'io depender6 de quien lo ayude. & 0or la condición de le'almente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaria. e llama así la que alcance o exceda los $ a3os de reclusión. Esta causal de suspensión es contraria al art. $A de la &onvención +mericana de Derechos umanos pero si'ue vi'ente. ay que leer esta causal de suspensión en armonía con el art. $N de la &onstitución se'ún el cual en cualquier estado de una causa criminal de que no haya de resultar pena de penitenciaria los 1ueces podr6n poner al acusado en libertad dando (ian-a se'ún la ley. Esa (ian-a puede ser una 'arantía real o personal 7un (iador que cuando lo citen va a ir al 1u-'ado8. i la persona no tiene bienes, no va a conse'uir (iador, entonces se sustituye la (ian-a por el 1uramento de presentarse cada ve- que lo citen y no ausentarse del país 7caución 1uratoria8. &uando la policía detiene a una persona y la leva al 1ue- hay un pla-o de $% hs. 0ara que sea interro'ado y de %K hs mas all6 del cual solamente puede estar preso si ha sido procesado. 0ero si el 1ue- lo procesa puede procesarlo y de1arlo en libertad provisional si a primera vista no va a alcan-ar a $ a3os la pena, o procesarlo y de1arlo en prisión preventiva si va a superar los dos a3os pudiendo cambiar esta opinión en el tiempo. En el primero de los casos podr6 votar (uera de la c6rcel, en el se'undo quedara preso y con la ciudadanía suspendida. 5as leyes prev"n otros casos en que pueden de1arse en libertad a un procesado pero tales libertades no habilitan para votar. derechos de 3 0or no haber cumplido ?K a3os de edad. asta entonces tiene el e1ercicio de los ciudadanía suspendidos. El hecha de que sea una suspensión y no una espera antes de obtener la ciudadanía permite, por e1. que una persona de ?N a3os pueda ser (uncionario publico, cosa que si no (uera ciudadano no se podría. ) por sentencia que impon'a pena de destierro prisión penitenciaria o inhabilitación para el e1ercicio de derechos políticos durante el tiempo de la condena, no se trata de estar procesado sino de haber sido e(ectivamente condenado. +unque sea una condena de tres meses de prisión i'ual tiene suspendido el derecho de su ciudadanía. 4ientras no se ha expedido sentencia la persona se llama procesada lue'o condenada. El condenado esta cumpliendo un casti'o, el procesado esta ase'urado para que no se escape pero no se sabe si es culpable o no.
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; por el e1ercicio habitual de actividades moralmente deshonrosas, que determinara la ley sancionada de
acuerdo con el numeral N del art. NN, es decir por $VA de votos del total de componentes de cada &6mara. asta ahora no se hs sancionado nin'una de estas. < 0or (ormar parte de or'ani-aciones sociales o políticas que, por medio de la violencia o de la propa'anda que incitase a la violencia tiendan a destituir las bases (undamentales de la nacionalidad se consideran tales a los e(ectos de esta disposición las contenidas en las secciones ? y $ de la &onstitución, es decir, los art. ? al N$. on los que se re(ieren a la soberanía del estado y a los derechos (undamentales principalmente. Esta causal y la ultima que dice2 = 0or la (alta superviviente de buena conducta exi'ida en el art. NB 7para tramitar la ciudadanía le'al8 solo se aplican a los ciudadanos le'ales de modo que los ciudadanos naturales aunque incurran en las causales del ordinal J o N no ven por eso suspendido su derecho a votar o ser ele'ibles, habr6 que probar que han participado e(ectivamente en este actos, en cambio a los ciudadanos le'ales aunque (ormen parte inconscientemente le suspenden el e1ercicio de la ciudadanía al que sea miembro de la or'ani-ación. Es esencial el m"todo utili-ado para la destrucción de las bases (undamentales si se tratara de medios lícitos, es decir por la vía de la re(orma constitucional no hay nada que reprocharles. :ampoco seria su(iciente que tendieran a destruir esas bases por un medio que si bien (uera ilícito (uera sin embar'o paci(ico.
1:<. er*i*, *e l, ciu*,*,ní,. Esto esta previsto en el art.K? que termina diciendo la ciudadanía legal se pierde por cual-uier otra forma de naturalización ulterior. 0or e1. un italiano tramita la ciudadanía le'al uru'uaya y despu"s se hace ciudadano de Usa entonces, pierde la ciudadanía le'al uru'uaya. i (uera ciudadano natural, en cambio no la perdería, lo dice el inciso primero2 la nacionalidad no se pierde ni aun por naturalizarse en otro país, bastando simplemente para recuperar el eercicio de los derec#os de ciudadanía avecinarse en la rep+blica e inscribirse en el registro cívico, si viene con 6nimos de permanecer. El concepto es
claro, la di(icultad esta en como se prueba el animo de permanecer y la manera de probarlo esta re'ulada en el códi'o civil. 0or e1. el hecho de que abra un comercio y lo atienda personalmente. e puede ser ciudadano de Uru'uay y de otro país. En la mayoría de los piases la ciudadanía implica la naturali-ación, pero un uru'uayo que se naturalice en otro país no pierde la condición de oriental o de uru'uayo. +unque sirviera a las (uer-as armadas de otro país no la perdería.
1:>. *oble voto simult,neo. 5a constitución or'ani-a nuestro r"'imen electoral sobre la base de los partidos políticos re'ulando su or'ani-ación y los candidatos a elección. 5os que tienen derecho a votar esto es los ciudadanos que no ten'an suspendida la ciudadanía y los electores no ciudadanos que no ten'an suspendido el derecho a su(ra'io, deben hacerlo mediante el sistema del doble voto simultaneo. e vota simult6neamente por un lema y por una lista de candidatos, eso quiere decir que en la ho1a de votación est6n incluidos en primer lu'ar el nombre de un partido y en se'undo lu'ar las listas de candidatos. on tres mani(estaciones de voluntad que hace cada elector2 dice primero que pre(iera cierto partido político a cualquier otro, se'undo que dentro de este partido pre(iere la tendencia representada por el sublema que esco'ió y en tercer termino dice que dentro de esa tendencia pre(iere la lista de candidatos que (i'ura en su ho1a de votación de modo que vendría a ser u triple voto simultaneo pero lo obli'atorio es el voto doble. para que sirve esto del voto doble o triple# El e(ecto 1urídico que tiene es el de distribuir los car'os en dos o tres etapas, lemas, sublemas y candidatos. &laro que si se (orma un lema sobre la base de una coalición de dos tendencias que no ten'an un mínimo de unidad ideoló'ica, el sistema tendr6 entonces resultados absurdos. ustamente para evitar que el sistema se desvirtúe en ?@JN, se incorporo el ordinal ?? del art. NN que estableció dos obli'aciones para los partidos políticos tendientes a que cada partido responda realmente a una orientación determinada y que no sean meras coaliciones de 'rupos. Dice dicho ordinal el estado velara por asegurar a los partidos políticos la mas amplia libertad. >in preuicio de ello los partidos políticos deberán eercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades, dar la má8ima publicidad a sus cartas orgánicas $ programas de principios en forma tal -ue el ciudadano pueda conocerlos ampliamente.
5a re(orma de ?@@N a're'o una serie de limitaciones adicionales. 5a mas notoria es la prohibición a los partidos de presentar mas de un candidato a los car'os de presidente y vicepresidente de la república 7 art.?B?8. tambi"n se prohíbe aunque solamente en el caso de la elección de representantes la acumulación de votos por sublemas o por identidad de listas. +dem6s de esas normas permanentes, una disposición transitoria 7\,'8 prohíbe que quien hubiera sido candidato por un partido en las elecciones internas de abril sea candidato por otro partido en las inmediatas elecciones nacionales y departamentales. Estas obli'aciones no si'ni(ican que este prohibida la existencia de or'ani-aciones políticas que no cumplan con esos requisitos constitucionales para ser admitidas como partidos políticos.
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5a &orte Electoral debe controlar que se cumplan las disposiciones constitucionales en materia electoral pero si una or'ani-ación política no quiere participar en los actos reservados a los partidos políticos, esta carece de 1urisdicción para investi'ar si se a1usta o no a las normas que la constitución impone a los partidos para ser admitidos como tales en los procedimientos electorales. El control que hace la &orte es solamente de le'itimidad, no puede imponerle una determinada solución, tiene que controlar simplemente que la (ormula adoptada libremente por cada partido con(i'ure una solución de democracia interna, pero el sistema que se eli1a depender6 de cada partido, de sus estatutos y en eso estos tendr6n la mas amplia libertad2 sin peruicio de tener la mas amplia libertad deberán eercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades.
>o le puede imponer la ley ni la &orte Electoral nin'ún sistema concreto, pero si las autoridades no acreditan al'ún modo de haber lle'ado a serlo que sea en si mismo democr6tico, si son simplemente pos e1. por herencia o porque de hecho est6n administr6ndolo, no podr6n e1ercer los derechos que incumben a los partidos políticos en cuanto roda1es del sistema constitucional. Esta solución constitucional esta sin embar'o transitoriamente reempla-ada por la re'la establecida en la disposición transitoria \,d $do ,que ri'e mientras no se dicte una ley sobre (orma de seleccionar el candidato de cada partido político a la presidencia de la republicano impide que cada partido estable-ca otros ór'anos internos . 5os partidos políticos tienen subvencionada por el estado la propa'anda electoral, de modo que cada partido tiene que destinar una parte ra-onable de sus recursos para di(undir su carta or'6nica y pro'rama de principios. >o podría destinar todo su patrimonio o todo el dinero destinado a propa'anda en por e1. , pintar un numero en las calles. 0ero a dem6s de esta problema como implícitamente se esta imponiendo al'o2 es la existencia de pro'rama de principios el cual se le exi'e a todos los partidos que sean partidos ideoló'icos. in per1uicio de que ,a dem6s ,pueda tener pro'ramas de acción a lar'o o a corto pla-o.
1:A. %em,s/sublem,s H ,cumul,cin *e votos or ,rti*os la acumulación de votos emitidos a (avor de distintas listas de candidatos se hace mediante la utili-ación del lema del partido. 5a ley ordinaria, re'lamenta la propiedad el lema y la autori-ación de su uso por distintos candidatos. 5a re(orma de ?@@N elimino la distinción entre los lemas, permanentes y accidentales de modo que actualmente toda a'rupación que quiera presentar candidatos tiene que or'ani-arse (ormalmente como partido político y re'istrar un lema o utili-ar el de un partido preexistente. 0ara los car'os de presidente y vicepresidente no se puede plantear el problema de acumulación de votos a (avor de distintas listas porque cada partido solamente puede presentar una sola lista. 0ara los dem6s car'os electivos, cada partido puede presentar mas de una lista, acumul6ndose los votos emitidos ba1o el lema del partido. En al'unos casos la &onstitución admite la acumulación de votos por sublema 7elecciones de senadores8,y en otros casos la desecha expresamente 7elecciones de intendente y de representantes8.
1<.los ,rti*os H l, *enunci, *e los *elitos elector,les. 5os partidos tienen una (unción de (iscali-ación de ciertas prohibiciones que tienen al'unos (uncionarios. el ordinal %to del articulo NN despu"s de prohibir a los ma'istrados 1udiciales, a los miembros del2 tribunal de loa &ontencioso +dministrativo y del tribunal de &uentas ,a los directores de Entes autónomos y de servicios descentrali-ados ,a los militares en actividad , a los (uncionarios policiales de cualquier cate'oría, (ormar parte de comisiones o clubes políticos, suscribir mani(iestos de partido, autori-ar el uso de su nombre y en 'eneral, e1ecutar cualquier otro acto publico o privado de car6cter político, salvo el voto, dice que la denuncia de estos delitos deber6 ser (ormulada ante la corte electoral por cualquiera de las c6maras, por el 0oder E1ecutivo y por las autoridades nacionales de los partidos. Estos delitos est6n penados con destitución e inhabilitación de $ a ?H a3os para ocupar cualquier empleo publico.
LI - !l #o*er %egisl,tivo. 1<1. %, cuestin contemor=ne, *el #o*er %egisl,tivo. El tema del 0oder 5e'islativo ha cambiado en su sentido 0olítico a trav"s del tiempo. De manera concomitante con el pasa1e del centro de actividad política del estado del 0oder 5e'islativo al 0oder E1ecutivo, se ha producido un despresti'io pro'resivo de las instrucciones parlamentarias y es corriente oír que estorba la acción del 0oder E1ecutivo. 5a experiencia diaria y la elaboración doctrinal indican que en las condiciones actuales de la vida económica, la composición y el modo de (uncionar de la asambleas parlamentarias las hacen inadecuadas para atender a los bruscos cambios de rumbo que hay que hacer constantemente para llevar a cabo un pro'rama político de lar'a duración en materia económica. 65
1<. #,rl,mento legisl,*or H #,rl,mento contr,lor *el gobierno. cu6l es actualmente la utilidad, la 1usti(icación de que exista un poder 5e'islativo# Ga no es mas de la que haya al'ún ór'ano encar'ado de establecer las leyes desde que eso, en muchos piases, puede ser desempe3ado en determinadas condiciones, por el 0oder E1ecutivo, aun cuando exista adem6s un 0oder 5e'islativo. la 'ran mayoría de las normas que lle'an a ser leyes tienen su iniciativa en el 0oder E1ecutivo. El pasa1e por el 0oder 5e'islativo muchas veces se reduce a una mera (ormalidad. iendo así el panorama, el 0oder 5e'islativo en vede servir de crisol para elaborar las leyes sirve, en realidad, de control del 0oder E1ecutivo. El 0oder E1ecutivo 'obierna y el 0oder 5e'islativo controla a los 'obernantes. Ca1o esta moderna acción el hecho de que sea el 0oder 5e'islativo el que sancione las leyes adquiere un nuevo sentido. qu" utilidad practica tiene que sea el 0oder 5e'islativo el que sancione las leyes si el poder 5e'islativo lo concebimos como un contralor sobre el 'obierno# 5o (undamental no es que el poder le'islativo ha'a las leyes, lo (undamental es que ciertos temas solo puedan ser re'ulados mediante actos emanados del poder le'islativo. +sí, cobra mayor importancia la re'la de que al'unos temas requieren para su re'ulación actos (ormalmente le'islativos emanados del poder le'islativo o que requieran, por lo menos, el asentamiento del poder le'islativo. Lma'inemos que se suprimiera el poder le'islativo y se trans(iriera su competencia al podr" e1ecutivo. qu" es lo que se habría perdido desde el punto de vista de las 'arantías políticas# e habría perdido la 'arantía de que ciertos temas que la constitución reserva a las leyes 7la re'ulación de los derechos (undamentales, el establecimiento de limites a las libertades (undamentales, las constituciones por lo 'eneral lo consideran cometido reservado a la ley8 no pueden ser tocados sin intervención del parlamento. En lo cual participen ór'anos cuya composición sea mas representativa de los distintos sectores de opinión que el poder e1ecutivo.
1<'. Org,ni2,cin *el #o*er %egisl,tivo. 5a 'arantía de que haya un control del poder e1ecutivo valdría bien poco si ese control estaría a car'o de u ór'ano cuya composición (uera i'ual al la del poder e1ecutivo. olo tiene sentido cuando el órgano cu$a intervención se necesita para dictar las le$es presenta en su composición ciertas características -ue , por un lado lo di(erencian del poder e1ecutivo y, por otro lado lo acerquen mas al pueblo que el poder e1ecutivo, lo ha'an en cierto sentido una ima'en reducido de las distintas tendencias que se encuentren en el pueblo. 0or supuesto que este planteo solo sirve si empe-amos por admitir el postulado (undamental de la democracia, es decir, que sea conveniente la participación del pueblo en la elaboración de las normas aplicables al pueblo.
1<+. senti*o olítico *e l, reresent,cin roorcion,l. El valor del parlamento como 'arantía depende (undamentalmente de su modo de inte'ración y de su e(icacia en el control del poder e1ecutivo. En el caso de Uru'uay la representación proporcional inte'ral 7con el a're'ado de cierta insinuación de representación re'ional dos representantes, por lo menos, deben corresponder a cada departamento8 y el sistema bicameral atenuado que se da para su (uncionamiento parece su(iciente 7desde el punto de vista de la estructura (ormal y de las previsiones del texto constitucional7 para que pueda cumplir con esta (unción de contención ante los posibles abusos del poder e1ecutivo. 5a presencia del poder le'islativo inte'rado de modo que se adopto en Uru'uay, actúa e(ectivamente como un (reno. Es exacta la observación de que el poder le'islativo estorba la acción el poder e1ecutivo y la aplicación de los planes que prepare. 0ero no es malo2 ser6 buena en la medida en que sea orientación política del poder e1ecutivo no cuente con un respaldo mayoritario en la población. alvo que se abandonara los principios democr6ticos los (undamentos ideoló'icos de la democracia, el hecho de que el parlamento inte'rado en la (orma como esta inte'rado en Uru'uay pueda ser obst6culo a la acción del pode e1ecutivo, no es en si mismo malo.
1<6. senti*o olítico *el recurso *e reerén*um. e puede decir que si bien (ormalmente el procedimiento de elección de la c6mara de representante y de la c6mara de senadores debería tender a ase'urar que los resultado de las votaciones en el poder le'islativo respondieran al resultado que tendría un plebiscito sobre el mismo tema, puede ocurrir que de hecho esa identidad de opiniones, presupuesto del sistema de representación proporcional, no se de. 0or dos ra-ones2 porque lo
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electores no hayan votado con la debida conciencia psíquica de lo que estaban haciendo, ora porque aun cuando se haya votado con total conciencia puede ocurrir 7y es ló'ico que así ocurra8 que haya al'unos puntos sobre los cuales la opinión sobre la (racción cuyo pro'rama 'lobal cada elector considera mas aproximada a sus ideas personales, no coincida con la del elector porque este no ha tomado en cuenta esos detalles en el momento de votar. De allí que, el parlamento pueda no representar en ciertos asuntos la opinión del cuerpo electoras. Es casi se'uro que se produ-can casos de desa1uste de cuando en cuando, entre el resultado de la votación en el parlamento y el resultado que daría un plebiscito popular. De ahí que la institución parlamentarias deba ser completada con instituciones del 'obierno directo, de modo que la posición mayoritaria en el parlamento pueda ser revisada en una votación popular. Es lo que prev" en el art. N@ inciso se'undo de la constitución. +sí como se ha dicho qu e el control del parlamento sobre el pode e1ecutivo (rena la acción del poder e1ecutivo, tambi"n se ha dicho que si, todavía, cuando se consi'ue que el parlamento apruebe al'o, se puede recurrir para ante el pueblo, el pro'reso del país queda (renado. 5a experiencia historia demuestra que aquellos piases en los cuales existe un mayor control popular sobre la acción política 7re(er"ndum o del plebiscito8 han sido los que han mantenido una estructura mas conservadora en sus instituciones y han se'uido una política m6s estabili-adora en la le'islación2 por e1. ui-a, Uru'uay. istóricamente es un hecho comprobado que las audacias de re(orma sin minoritarias aun cuando ten'an como e(ecto social un bene(icio para la mayoría, por lo 'eneral, son recha-adas por la mayoría de la población.
1<:. conclusiones sobre integr,cin H cometenci, *el #o*er %egisl,tivo en un, Democr,ci,. E poder le'islativo es un ór'ano cuya intervención debe ser preceptiva en aquellos asuntos políticamente mas importantes y debe, adem6s, estar inte'rado en (orma que tienda a re(le1ar la orientación de la opinión publica sobre cada uno de los problemas que mere-can su intervención. 5a manera de hacer que cumpla ese papel en cuanto a su integración hacerlo numeroso de manera de permitir que en su seno actúen distintas tendencias que su inte'ración se ha'a en una (orma parecida a la representación proporcional y en cuanto a su competencia encomendarle participación decisiva en la le'alicen, sobre todo en aquella le'islación que sea políticamente mas importante de acuerdo al criterio constitucional reservando a la ley determinadas materias de modo que no puedan ser re'uladas espont6neamente por el re'lamento2 y, por ultimo encomendarle al poder le'islativo, una (unción de control sobre la orientación política 'eneral del poder e1ecutivo. Es necesario tambi"n, para ase'urar la plena vi'encia del principio democr6tico que esa actividad le'islativa o controladora que desarrolle el 0arlamento sea, a su ve- susceptible de ser sometida a un control popular.
1<<. los ,rti*os olíticos H el ,rl,mento. 5os partidos políticos, todos ellos son conscientes de la importancia que tiene para la reali-ación de planes políticos la posición de comando en que se ha convertido actualmente el pode e1ecutivo. e ha producido un notorio descenso del nivel no solo t"cnico e intelectual de los le'isladores, sino, inclusive, de su propio nivel político. an descuidado la inte'ración del poder le'islativo por prestar demasiada atención a la inte'ración del pode e1ecutivo. *eneralmente las listas est6n rellenadas de personas cuyo único m"rito es la lealtad a los lideres que patrocinan su inclusión, es decir personas que no van a poder cumplir e(ica-mente con su (unción del control del pode e1ecutivo, sino que de antemano van a estar comprometidas a apoyar determinada tendencia del poder e1ecutivo, si se consi'ue que es tendencia 'obierne o a hacer oposición destructiva simplemente como diversión o 1ue'o parlamentario que ha contribuido tanto a despresti'iar al parlamento. &ómo se puede combatir eso# Evidentemente no seria serio exi'ir requisitos de idoneidad para ser le'islador , porque no es un problema de idoneidad t"cnica, sino sobre todo , de una actitud política2 lo que interesa es que se vaya al parlamento con la atención de e1ercer esa (unción de control en que se ha convertido actualmente el papal del parlamento y eso debe hacerse sobre la base de educación cívica y del traba1o político propiamente dicho dentro de los partidos. En al'unos países se han dado (ormulas que inte'ran el parlamento con al'unos miembros no ele'idos por el pueblo por e1., hay países en los cuales los ex presidentes de la república pasan autom6ticamente a ser senadores vitalicios, hay países en los cuales el 1e(e de estado puede desi'nar senadores vitalicios hasta determinado numero, por m"ritos no por su orientación política, en conclusión2 es necesario que se actúe con clara conciencia a cerca de cual es el contenido actual del papel del 0arlamento en un 'obierno democr6tico.
1<>.Org,ni2,cin *el #o*er %egisl,tivo en l, Constitucin urugu,H, Existe en Uru'uay un 0oder 5e'islativo inte'rado mediante elección popular con el sistema de la representación proporcional inte'ral, lo cual tiende a ase'urar que el resultado de las votaciones en el 0oder 5e'islativo coincida con el resultado que tendría un plebiscito en el &uerpo Electoral .Es una inte'ración democr6tica y si no coincide
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la orientación del 0oder 5e'islativo con la del pueblo, no puede reproch6rsele a la (orma de inte'ración que la &onstitución prev" sino a la (alta de cultura cívica de electores o ele'idos . 5as elecciones ordinarias de enadores y =epresentantes se reali-an cada cinco a3os, el ultimo domin'o de 9ctubre, con renovación total 7sin pre1uicio de la reele'ibilidad 8,lo cual ase'ura un cierto 'rado de coordinación, una periódica puesta al día de la opinión parlamentaria, con la opinión popular. +dem6s puede haber elecciones extraordinarias de enadores y =epresentantes cada ve- que haya ya disolución de las &6maras decretada por el presidente de la república a consecuencia de una censura que la asamblea *eneral haya hecho a uno o varios ministros o al &onse1o de 4inistros, se'ún el procedimiento de art.?%K. Es un sistema bicameral ;cualquiera de las c6maras puede desechar el proyecto que se someta a su consideración ;pero de un bicameralismo atenuado porque si no hay acuerdo entre las dos c6maras sobre el texto, no queda desechado ,sino que se decide por la reunión de ambas c6maras (uncionando como una sola, es decir, en +samblea *eneral. 5as palabras “+samblea *eneral” en la constitución uru'uaya tienen dos sentidos )la reunión de ambas c6maras o el 0oder 5e'islativo en su con1unto, es decir , ambas c6maras reunidas o separadas .Dice el articulo KA y K% 2” (l /oder egislativo será eercido por la 4samblea ?eneral !5%esta se compondrá de dos cámaras ,una de 6epresentantes $ otra de >enadores, las -ue actuaran separada o conuntamente, seg+n las distintas disposiciones de la /resente Constitución y el articulo si'uiente ,” 4 la 4samblea ?eneral compete...% y enuncia competencias que e1ercen ambas c6maras 1untas y otras que e1ercen separadamente y solo
reunidas con el procedimiento de (ormación de 5ey .
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1>.%, C=m,r, *e Reresent,ntes la c6mara de representantes se inte'ra por listas departamentales2 para ad1udicar los car'os de representantes, se toma en cuenta, adem6s de los lemas y listas, cual es el departamento al cual corresponde. El art. KK de la constitución exi'e que correspondan a cada departamento dos representantes por lo menos. 0rimero un computo por lemas, tomando en cuenta los votos emitidos en todo el país sin (i1arse los departamentos, y ad1udicar en abstracto tantos car'os a tal lema y tantos a tal otro lema, etc., lue'o entrara a 1u'ar el precepto de que corresponde ad1udicar dos representantes a cada departamento por lo menos. i en la ad1udicación hecha con el procedimiento de la representación proporcional inte'ral resultara que la lista de un departamento 7por e1., (lores, que es el de menos población8 no alcan-a a dos representantes, entonces se (uer-a la representación entre las listas de manera de ad1udicarle i'ual a (lores dos representantes en desmedro del departamento que resulte menos per1udicado en su cociente por ese (or-amiento de la proporcionalidad, pero se hace dentro de las listas del mismo lema. El hecho de que pertene-can a un departamento o a otro no in(luye para nada el e1ercicio de sus (unciones. 5a ultima re(orma constitucional incorporo al art. KK un inciso que prohíbe la acumulación de votos por sublema, en su lu'ar ri'e el computo por circunscripción departamental, pero la ad1udicación de bancas por lema se hace prescindiendo de las circunscripciones departamentales.
1>1 %egisl,*ores sulentes. e eli'en con suplentes tanto senadores como representantes, de manera de evitar en lo posible las elecciones complementarias. i se hace una elección complementaria por vacancia de un car'o que hubiera sido ad1udicado a un 'rupo minoritario, la elección la 'ana la mayoría y así se (alsea la representación proporcional. i se tuviera la mala suerte de que se a'otaran todos los suplentes, es pre(erible que quede vacante el car'o a que se ha'a una elección complementaria. 0or eso se exi'e triple numero de suplentes. &laro que el problema puede ocurrir no por ra-ones (ortuitas sino políticas. 0odría ocurrir que renunciaran todos los suplentes para no colaborar con el 'obierno2 pero en tal hipótesis la ausencia de representación de un sector 68
se deber6 a una decisión conscientemente tomada por ese sector. i quedaran vacantes ?J car'os del senado y no pudieran (uncionar2 esa situación no estaría prevista en la constitución, la corte electoral tendría el traba1o de inventar una interpretación para ese caso. ay tres sistemas de suplentes2 el ordinal, el respectivo, el pre(erencial. i la lista es homo'"nea, si responde a una tendencia política uni(orme, el mas ló'ico es el pre(erencial porque dentro e una lista de personas que piensan lo mismo hay un orden pre(erencial de quien se considera mas apto para desempe3ar la (unción. 0ero el sistema pre(erencial no se adapta a las listas de coalición2 si en una lista hay varios matices distintos, es ló'ico que la suplencia le corresponda al primero de su mismo mati-. Esto 1usti(ica el sistema de suplentes respectivos. En cuanto al sistema ordinal de suplentes, se basa en la idea de poner como candidato a titulares a personalidades mas importantes que solamente est"n dispuestas a e1ercer el car'o si se le con(iere de manera permanente2 quedando en la lista ordinal de suplentes quienes est"n dispuestos a desempe3ar suplencias temporales o espor6dicas de cualquiera de los titulares.
1>. %, resi*enci, *e l,s c=m,r,s H *e l, )s,mble, ?ener,l. 5a c6mara de representantes se inte'ra con los representantes electos que son @@ y entre estos se desi'na residente de la c6mara. El punto es un poco mas complicado en el senado, porque adem6s de los AH senadores esta tambi"n el vicepresidente de la república que es el presidente de la c6mara y tambi"n de la asamblea 'eneral. Esta presencia tiene el e(ecto de darle una peque3a venta1a 7nada mas que ?VA?8 al partido del vicepresidente de la república. 0ero como es tan poca la di(erencia no lle'a a constituir una traición al principio de la representación proporcional. Esa venta1a de ?VA? se conserva durante el tiempo en que el vicepresidente no inte'ra la c6mara por estar desempe3ando la presidencia de la república, pues en ese caso, se convoca al suplente del primer titular de la lista mas votada del lema mas votado en las elecciones de senadores, quien actuara adem6s de dicho titular. 0ero como la (ormula presidencial pudo ser asi'nada a candidatos del partido que 'ano en noviembre, y ese partido puede no ser el mas votado en las elecciones le'islativas, aquella venta1a ya no pertenecer6 al partido del presidente y vicepresidente, sino al partido mas votado en las elecciones le'islativas ordinarias de octubre o extraordinarias si las hubo.
1>'. %, comisin erm,nente. Esta inte'rada como dispone el art.?$N2 son cuatro senadores y siete representantes ele'idos por sus c6maras utili-ando en ambos casos la representación proporcional inte'ral2 despu"s le corresponde desi'nar presidente de esa comisión permanente a la propia comisión con la limitación de que tiene que ser un senador de la mayoría. e re(iere al lema mayoritario en las ultimas elecciones le'islativas. 5a renovación a di(erencia de las c6maras es anual. 0ero mientras no se renueve queda subsistente la inte'ración anterior, incluso cuando las c6maras hayan quedado cesantes por vencimiento de su mandato o no (icciones por disolución. De modo que es un ór'ano que sirve para mantener la permanencia del poder le'islativo en todos los momentos. >o es que sea permanente la actividad de este ór'ano2 (unciona nada mas que en los intervalos, pero rellena todos los intervalos entre los periodos de (uncionamiento de las c6maras. 5a comisión permanente puede sustituir, en los casos que la constitución se3ala, a la asamblea 'eneral y a la c6mara de senadores, nunca a la c6mara de representantes. :iene tambi"n atribuciones propias de vi'ilancia del poder e1ecutivo 7art. ?$@ y ?AH8 adem6s de tener las atribuciones que los art. ??K a ?$? asi'naban a las c6maras. El art.?A? dice los asuntos de competencia de la comisión permanente -ue se encuentren estudio de la asamblea general o de la cámara de senadores en la fec#a indicada para la iniciación del receso pasaran de oficio a conocimiento de a-uella. 0ero este art. , solo vale respecto de los asuntos de competencia de la comisión
permanente, no todas las atribuciones de la asamblea 'eneral o del senado competen a la comisión permanente, habr6 que buscar en cada norma que atribuya competencia a aquellos ór'anos numerosos, si esta previsto que puede ser e1ercida por esta comisión durante el receso o la disolución.
1>+. !l roce*imiento ,rl,ment,rio. &uando se trata de dictar leyes (unciones en principio en c6maras separadas. &uando se trata de dictar actos de control del pode e1ecutivo depende de los casos, a veces actúa la asambleas 'eneral, a veces la c6mara de senadores sola, a veces la comisión permanente.
1>6. Inici,tiv, *el #o*er %egisl,tivo. &ualquier miembro de cualquiera de las c6maras del 0oder 5e'islativo tiene iniciativa le'islativa, pero no sobre todas las materias, pues hay proyectos reservados al poder e1ecutivo.
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&uando la iniciativa de un proyecto de ley preven'a del poder e1ecutivo o del $BW de los electores, es el presidente de la asamblea 'eneral quien destina el proyecto de ley a una c6mara u otra. Desde ?@JN tambi"n se con(iere iniciativa ante el poder le'islativo a Z parte del cuerpo electoral. Esta iniciativa si'ni(ica que los ór'anos del poder le'islativo quedan obli'ados a considerar el proyecto presentado, en eso se di(erencia de la simple posibilidad de presentar peticiones a cualquier autoridad que es un derecho de todos los habitantes y tener derecho de iniciativa, es decir, el derecho a que el proyecto que se presente sea tratado y de resuelva sobre el por si o por no.
1>:. Discusin H vot,cin. 5os re'lamentos internos de cada c6mara y de la asamblea 'eneral re'ulan como se hace el tramite de discusión en cada uno de dichos ór'anos. obre la sanción (icta en casos de proyectos de ley devueltos por el poder e1ecutivo con observaciones parciales 7ya visto antes8. 5os re'lamentos de cada c6mara de la asamblea 'eneral y de la comisión permanente determina tambi"n el procedimiento de (ormación de los actos expedidos por el poder le'islativo que no sean leyes.
1><. Decl,r,tori, *e urgente consi*er,cin. 0aralelamente a este procedimiento de sanción, la constitución ha introducido en el art.?JK ordinal N la declaratoria de ur'ente consideración de un proyecto de ley se ha encarado como un atribución del poder e1ecutivo. 5a declaración de ur'ente consideración es un acto del poder e1ecutivo en conse1o de ministros2 tiene que hacerse así y para que ten'a e(icacia tiene que enviarse esa declaración con1untamente con el proyecto de ley declarado ur'ente, al poder le'islativo, tiene que resolverse antes de enviarlo y enviarlo con la declaratoria. El e(ecto es que se (iaban pla-os a cada una de las c6maras y a la asamblea 'eneral en su caso, para expedirse y que el vencimiento de esos pla-os da a lu'ar a la sanción (icta del proyecto. e considera sancionado por la camera a la cual se le pase el pla-o. Esta sanción (icta puede ser evitada mediante la sanción expresa de un proyecto sustitutivo, o del mismo proyecto, o mediante una decisión de1ando sin e(ecto la declaratoria de ur'ente consideración, o mediante el recha-o expreso dentro del pla-o del proyecto enviado. &ualquiera de las c6maras por la mayoría de los AVB de votos del total de sus miembros pude de1ar sin e(ecto la declaratoria de ur'encia. Este m"todo tiene evidentemente la venta1a de que ase'ura al poder e1ecutivo un pronunciamiento en pla-os mas o menos ra-onables a cerca de una ley que se considere necesaria para la e1ecución de su política. 5os pla-os no los (i1a el pode e1ecutivo, est6n (i1ados ella constitución. 5a primer c6mara tiene %B días corridos para considerarlo y la se'unda AH. i no estuviera de acuerdo una c6mara con la otra pasara a la asamblea 'eneral, tambi"n en (orma autom6tica y con pla-os perentorios. El procedimiento no se puede aplicar a cualquier ley2 las leyes que tienen se'ún el criterio del constituyente una mayor importancia política, es decir aquella que requieren una mayoría espaciales de AVB o de $VA del total de miembros de cada c6mara para sancionarse est6n excluidas de este procedimiento. >o est6n excluidas en cambio las que requieren simplemente al mayoría absoluta del total de componentes 7por e1. la re(orme de la carta or'6nica de los bancos de estado8. +dem6s esta prohibido que se aplique este sistema simult6neamente a varios proyectos. 0or ultimo tampoco puede (uncionar este procedimiento 7con pla-os perentorios tambi"n8, el de los art.$?% y si'uientes, pero los pla-os tienen en el caso del presupuesto e(ecto inverso al que tienen en el caso de las leyes de ur'ente consideración 7si se pasa el pla-o el proyecto se considera recha-ado con la consecuencia de que el presupuesto vi'ente se'uir6 estando en vi'encia hasta la próxima ocasión de modi(icarlo8.
1>>. ,tribuciones *el o*er %egisl,tivo como or*eno *e control ,*ministr,tivo. +parte de la competencia de le'islar, las otras atribuciones del poder le'islativo son (undamentalmente de control sobre el poder e1ecutivo. Este control se e1erce en primer termino, enter6ndose de lo que ocurre en la administración. El art. ??K dice que cualquier le'islador pude solicitar los datos e in(ormes que estime necesarios para llenar su cometido. Este pedido de in(ormes debe ser escondido por la autoridad a la cual se diri'e 7caso mas (recuente el de los ministros8 la única situación en la cual la autoridad puede decir que no responde es el caso del inciso (inal del art.??K 7cuando se trate de pedidos relacionados con la competencia 1urisdiccional del poder 1udicial o del tribunal de lo contencioso administrativo8. El le'islador no pude pedir este tipo de datos, lo cual es ra-onable porque podr6n interesarle datos estadísticos pero no lo que ocurre especí(icamente en el caso concreto de determinada persona. i no se contestan los pedidos de in(ormes el le'islador puede insistir y pedir que se soliciten no ya a titulo individual sin por la c6mara en
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su con1unto. i así no contesta la c6mara pude en primer lu'ar, perse'uir esos datos nombrando un comisión investi'adora, en se'undo lu'ar hacer e(ectiva la responsabilidad política del ministro que no aporto los datos o no contesto el pedido. En un caso extremo podría iniciarse un 1uicio político pues seria delito de desacato. Empero ocurre en la practica que como no se han (i1ado pla-os para la contestación de los in(ormes si al ministro no le conviene que se ventile una cosa en ese momento puede enllentecer el tramite pero esto tiene solución 7 (i1ar por ley pla-os adecuados o responsabili-ar al causante de una demora in1usti(icada8. 5a se'unda manera de controlar al poder e1ecutivo, in poquito mas intensa que la anterior es la del llamado a sala de los ministros. 0ara este se'undo tipo de control no vasta que lo pida un solo le'islador sino que se requiere el apoyo de ] de la c6mara correspondiente 7art.??@8, para pedirles y recibir los in(ormes que estime convenientes, ya sea con (ines le'islativos, de inspección o de (iscali-ación. &uando los in(ormes se re(ieren a un ente autónomo o a un servicio descentrali-ado los ministros podr6n requerir la asistencia con1unta del representante del respectivo conse1o o directorio. 0or e12 si se plantea una interpelación al ministro de economía y (inan-as a cerca del (uncionamiento de la superintendencia de instituciones de intermediación (inanciera, como el ministro no tiene 1erarquía sobre dicha superintendencia 7que se una dependencia del banco central ente autónomo8 necesitara requerir que vaya un representante del directorio del banco central y entonces cuando ven'a una pre'unta de la que el no esta en condiciones de responder le pasara la pre'untar al representante del banco central quien deber6 contestar. El art. ?$H establece que cada c6mara pude nombrar comisiones de investi'ación o para suministrar datos con (ines le'islativos. 5a comisión puede tener, pues, aun (inalidad de (iscali-ación, de controlar como (unciona la administración o una (inalidad de recabar datos a los e(ectos de me1orar la le'islación. +ntes de lle'ar a la censura parlamentaria 7(orma de control que puede obli'ar a renunciar a un ministro8, puede se3alares el art.?$? se'ún el cual una ve- concluido cualquiera de los procedimientos de los art. +nteriores la c6mara puede hacer una declaración. Declaración que no tiene e(ectos 1urídicos concretos2 simplemente un e(ecto político, llamar la atención al ministro de que si si'ue en esa actitud puede pasarle al'o o (ortalecer su posición polaca mediante una declaración de apoyo a la actitud del ministro.
1>A. censur, , los ministros H *isolucin *e l,s c=m,r,s. 5a censura o desaprobación de los actos de administración o de 'obierno provenientes de los ministros o del poder e1ecutivos tramita en dos etapas2 una que transcurre dentro de una c6mara sola 7incisos primero y se'undo del art.?%N8, que comien-a con la moción de un senador en el senado o de un representante en su c6mara. Debatido el punto, si resultara aprobada por la c6mara en que (ue presentada la moción de prepuesta de censura, comien-a la se'unda etapa 7incisos tercero y cuarto del art. ?%N t art. ?%K8 actúa la asamblea 'eneral reunida y puede concluir de varias maneras2 a8 la asamblea 'eneral recha-a la propuesta de censura. 5a posición del ministro ha triun(ado y el asunto se archiva. b8 5a asamblea aco'e la propuesta de censura por $VA de los votos o mas del total de le'isladores. El ministroVs deben renunciar y el presidente se la debe aceptar. c8 5a asamblea 'eneral aco'e la propuesta por mayoría absoluta pero sin lle'ar a los $VA. En este caso tambi"n deben renunciar, pero el presidente no esta obli'ado a aceptare la renuncia, puede de1arla en suspenso, diciendo que observa el voto de desaprobación y entonces la asamblea dentro de los ?H idas si'uientes debe reunirse y estudiar el caso de nuevo. En esta se'unda instancia si la asamblea de1a pasar el pla-o o si revoca el voto de censurable 1e(e de estado tendr6 derecho de recha-ar las renuncias que mantenía pendientes, se en cambio la asamblea mantiene la desaprobación, hay que distin'uir dos subcasos2 i la censura es mantenida por AVB o mas del total de le'isladores el resultado es el mismo que si se hubieran obtenido los $VA en la primera instancia, es decir el ministroVs censuradoVs no pueden ser mantenidos en sus car'os. < si la censura es mantenida por menos de AVB del total de le'isladores el presidente puede optar entre aceptar las renuncias o tomar una decisión de triple contenido2 ?8 mantener los ministros censurados 7esto es recha-arle la renuncia8, $8 disolver las c6maras, A8 convocar a elecciones de senadores y representantes para el octavo domin'o si'uiente a la (echa de la decisión. 5a asamblea nuevamente electa, en este último caso mantendr6 o revocar6 el voto de desaprobación. i lo revoca si'ni(ica que el presidente no se equivoco al apreciar el respaldo popular a la 'estión de los ministros censurados y estos podr6n continuar en sus car'os. i mantiene la censura, todos lo ministros quedan cesantes autom6ticamente y el presidente deber6 nombrar nuevos ministros que, por contar con apoyo parlamentario ase'uren su permanencia en el car'o.
1A. est,tuto *el legisl,*or.
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Es tradicional, en todas las constituciones, establecer un sistema de situaciones 1urídicas especiales para los miembros de las c6maras le'islativas, destinado a impedir que los otros poderes puedan obstaculi-ar le independencia del poder le'islativo. 5a &onstitución de ?@JN extendió esos privile'ios que desde antes tenían los le'isladores, a los ministros y al presidente.
1A1. irresons,bili*,* *e los legisl,*ores. El art. ??$ determina que2 los senadores y representantes 1am6s ser6n responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempe3o de sus (unciones. Esto si'ni(ica que no se les podr6 aplicar sanciones por ello, ni aun cuando la emisión de votos y opiniones si'ni(icara la comisión de un delito. 0ara que exista esa irresponsabilidad, primero tiene que tratarse de votos y opiniones y se'undo tienen que ser emitidos en el e1ercicio de sus (unciones. 5o que interesa es saber si al emitir ese voto u opinión estaba actuando como le'islador o no. :ambi"n conviene aclarar que no es un problema del lu'ar en donde se actu"2 no es que sea irresponsable por que emite votos y opiniones en c6mara. Esta irresponsabilidad dura aun cuando cese la titularidad del car'o de le'islador, es por esto que la &onstitución dice que amás serán responsables.
1A.inviol,bili*,* *e los legisl,*ores . 5a se'unda es la inviolabilidad. e trata de la existencia de unas 'arantías especiales contra la posibilidad de ser arrestado o de ser procesado por delito. =i'e no solamente respecto de los delitos que cometa en el e1ercicio de sus (unciones, sino en 'eneral para toda clase de delitos. 5a (inalidad es impedir que el le'islador sea arrestado para obstaculi-ar el e1ercicio de sus (unciones. Es otra 'arantía de la independencia del poder le'islativo ,pero que no de re(iere ya a los delitos que se puedan cometer en el e1ercicio de sus (uncione, sino a la disponibilidad del propio le'islador para que pueda acudir al cumplimiento de sus (unciones. Dice el art. ??A ning+n senador o representante desde el día de su elección #asta el de su cese ,podrá ser arrestado salvo en el caso de un delito ifraganti $ entonces se dará cuenta inmediata a la cámara respectiva con la información sumaria del #ec#o. + esta exención de arresto, se suma el exención de procesamiento que se establece en el art. ??% ning+n senador o representante desde el día de su elección #asta el día de su cese podrá ser acusado criminalmente,ni aun por delitos comunes -ue no sean los detallados en el art.@3,sino ante su respectiva cámara, la cual, por &3 de votos del total de sus componentes resolverá si #a$ lugar a la formación de causa, en caso afirmativo, lo declarara suspendido en sus funciones $ -uedara a disposición del tribunal competente.
5os le'isladores solo pueden ser procesados se'ún la opinión de su c6mara. Esta va a tomar conocimiento de las acusaciones contra el le'islador y determinara si se trata de procedimientos hechos de buena (e o si est6n destinados a obstaculi-ar el e1ercicio de las (unciones le'islativas. i se trata de un procedimiento de buena (e, la c6mara tendr6 que decir si hay lu'ar a la (ormación de causa, suspender en sus (unciones al le'islador y ponerlo a disposición del 1ue-. En caso contrario no de lu'ar a la (ormación de causa y el le'islador no podr6 ser procesado. &omo 'arantía se exi'e mayoría especial de $VA de votos del total de componentes de la c6mara, cantidad que ordinariamente no podr6 ser alcan-ada por un solo partido.
1A'.irresons,bili*,*/ inviol,bili*,* H *iscilin,. la irresponsabilidad es permanente2 en cambio, la inviolabilidad dura mientras la persone es le'islador. 5a irresponsabilidad solo es por votos y opiniones emitidas en el e1ercicio de sus (unciones, en cambio la exención de arresto y de procesamiento es respecto de cualquier pretexto que se quiera utili-ar para arrestar o procesar al le'islador. 5a irresponsabilidad no puede ser levantada por la c6mara mientras que la inviolabilidad si'ni(ica supeditar a la opinión de la c6mara la posibilidad de que un senador o representante sea procesado. >o impide que los le'isladores puedan ser corre'idos disciplinariamente, el art.??B determina que cada cámara puede corregir a cual-uiera de sus miembros por desorden de conducta en el desempe7o de sus funciones $ #asta suspenderlo en el eercicio de las mismas, por &3 de votos del total de sus componentes.
1A+. remuner,cin *e los legisl,*ores. El estatuto del le'islador se completa con el sistema de remuneración. Es tambi"n una 'arantía de independencia. 0ara que si'ni(ique una 'arantía es necesario que ella no pueda ser cambiada durante el desempe3o de su mandato. En la re(orma constitucional de ?@JN se previo la posibilidad de hacer descuentos a sus asi'naciones, por inasistencia del le'islador al cumplimiento de sus (unciones. >o dice que deber6 descontarse un porcenta1e por las
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inasistencias, sino que dice sin peruicio de los descuentos -ue correspondieren , de acuerdo al reglamento de la cámara *art.11=.
5a asi'nación se (i1a por el propio poder le'islativo, pero no por los mismos miembros que van a recibir ^a asi'nación sino que cada asamblea 'eneral (i1a la asi'nación de la si'uiente. El inciso (inal del art.??N dice que la asi'nación ser6 (i1ada por $VA de votos del total de componentes de la asamblea, en reunión de ambas c6maras en el último periodo de cada le'islatura, para los miembros de la si'uiente. Sinalmente (uera de ella no podr6n recibir bene(icios económicos de nin'una naturale-a que deriven del e1ercicio de su car'o.
1A6. !Jtensin *el est,tuto *e los legisl,*ores , los titul,res *e otros rg,nos. Estas normas que establecen un estatuto especial para los le'isladores son aplicables tambi"n a los miembros de la convención nacional del constituyente, en caso de que se cree este ór'ano extraordinario con motivo de al'ún proyecto de re(orma constitucional. +l respecto el artAA?,apartado & que establece que las condiciones de ele'ibilidad, inmunidades e incompatibilidades ser6n las que ri1an para los representantes.
LII - !% #OD!R !E!CUTIBO 1A:.
!l rg,no #o*er !jecutivo
5a or'ani-ación 'eneral que tiene el sistema or'6nico 0oder E1ecutivo es la de la centrali-ación, todos los ór'anos que (orman ese con1unto or'6nico y sistemati-ado, est6n 1erarqui-ados al ór'ano 1erarca llamado “0oder E1ecutivo”. El art. ?%@ de la &onstitución dice que) “El 0oder E1ecutivo ser6 e1ercido por el 0residente de la =epública actuando con el 4inistro o 4inistros respectivos, o con el &onse1o de 4inistros...”. Evidentemente aquí la expresión “ser6 e1ercido” est6 indic6ndonos que cuando se nombra al principio al 0oder E1ecutivo se quiso hacer re(erencia, no a ór'anos, sino a (unciones o atribuciones, ya que los ór'anos no son e1ercidos. (l art., -uiso decir en realidad -ue las atribuciones -ue la Constitución confiere al /oder (ecutivo pueden ser eercidas por el /residente de la 6ep+blica con el Ainistro o Ainistros respectivos, o por el /residente con el Conseo de Ainistros .
:raduciendo esto...esa atribución tiene dos (ormas de e1ercicio) a8 la llamada “(orma de acuerdo” acuerdo del 0residente con el o los 4inistros a los que corresponda por materia el asunto2 o b8 la “(orma de &onse1o”, el 0residente de la =epública con todos los 4inistros. &uando habl6bamos del ór'ano 0oder E1ecutivo, nos estamos re(iriendo a un ór'ano que en realidad es dúplice, que puede (uncionar de dos maneras distintas. Una ve- emitido el acto ;por cualquiera de las (ormas< se considera como un acto del /oder (ecutivo . >o decimos que haya varios ór'anos separados, son distintas (ormas de actuación de al'o que la &onstitución considera como un solo ór'ano.
1A<.
Reren*o ministeri,l
:odos los actos del 0oder E1ecutivo, son (irmados por el 0residente de la =epública y por el o los 4inistros a que el asunto corresponda se'ún sus materias. Esto sucede aun cuando el 0residente o el 4inistro a quien el asunto corresponda por su materia, hubieran votado en contra en una sesión del &onse1o de 4inistros. i un decreto est6 (irmado por varios 4inistros ello no si'ni(ica que los (irmantes sean responsables de ese decreto2 si el decreto (ue aprobado en acuerdo, entonces sí los (irmantes son responsables de ese derecho2 pero si (ue aprobado en &onse1o los (irmantes no tienen necesariamente que haber votado (avorablemente el decreto, ya que pudieron haber votado en contra, pero despu"s haber tenido que (irmar, el hecho de (irmar no compromete la responsabilidad de un 4inistro cuando la decisión ha sido tomada contra su voto en sesión del &onse1o de 4inistros. &abe se3alar que esa norma se re(iere a la responsabilidad por delito, mientras que la responsabilidad política por los actos emitidos con la voluntad de la mayoría de los 4inistros alcan-a solidariamente a todos los 4inistros.
1A>.
Deleg,cin *el #o*er !jecutivo
:ambi"n pueden e1ercerse las atribuciones del 0oder E1ecutivo por dele'ación, es decir no en (orma directa, sino en (orma dele'ada, por resolución (undada y ba1o la responsabilidad política del ór'ano dele'ante. 73
>o debe con(undirse la resolución delegatoria , es decir la resolución de dele'ar una atribución 7resolución que debe ser tomada necesariamente en &onse1o de 4inistros8 con la resolución dictada por delegación , es decir la resolución dictada por el dele'atario en e1ercicio de la atribución dele'ada. Esta última atribución no puede ser una de las que necesariamente tiene que ser e1ercidas en &onse1o de 4inistros. 5os dele'atarios del 0oder E1ecutivo normalmente tienen que ser 4inistros, pero como los 4inistros a su ve- pueden subdele'ar esas atribuciones del 0oder E1ecutivo en de(initiva el dele'atario que e1er-a la atribución puede ser cualquiera. 0ero ese e1ercicio se har6 ba1o la responsabilidad política, en primer t"rmino del propio &onse1o de 4inistros, que (ue qui"n dispuso la primera dele'ación2 y en se'undo t"rmino del 4inistro que subdele'ó la atribución. &onviene tener presente que la dele'ación no si'ni(ica desprenderse de la atribución, sino que si'ni(ica comunicar se eercicio al dele'atario. Una atribución, una ve- dele'ada, puede ser e1ercida indistintamente por le dele'ante o por el dele'atario.
1AA.
Titul,ri*,* *el c,rgo *e #resi*ente *e l, Re4blic,
&ómo se lle'a a ser 0residente de la =epública y cómo se lle'a a ser 4inistro# 0ara poder contestar a esta pre'unta tenemos que distin'uir entre el titular del car'o de 0residente de la =epública o de 4inistro y aquellos que sean llamados a desempe3ar esos car'os pero no en car6cter de titular. En realidad la &onstitución prev" dos vías por las cuales se puede lle'ar a ser titular del cargo de /residente de la 6ep+blica ) la del art. ?B? y la del art. ?BB. El art, ?B? prev" el caso normal en que se lle'a a ser 0residente en virtud de haber sido electo para ese car'o, 1unto con otra persona que se eli'e para el car'o de Fice0residente de la =epública. El art. ?BB prev" un caso anormal. Dice ese artículo) “En caso de renuncia, incapacidad permanente o muerte del 0residente y el Fice0residente electos antes de tomar posesión de los car'os, desempe3ar6n la 0residencia y Ficepresidencia respectivamente, el primer y el se'undo titular de la lista m6s votada a la &6mara de enadores, del 0artido por el cual (ueron electos el 0residente y el Fice0residente, siempre que reúnan las calidades exi'idas por el artículo ?B?, no estuviesen impedidos por lo dispuesto por el artículo ?B$ y e1ercieran el car'o de enador. En su de(ecto, desempe3aran dichos car'os, los dem6s titulares por el orden de su ubicación en la misma lista en el e1ercicio del car'o de enador, que reuniesen esas calidades si no tuviesen d ichos impedimentos”. En todas las dem6s hipótesis en que lle'ara a (alta el 0residente y el Fice0residente no se alcan-a la titularidad de los car'os, sino que se desempe3a a título de suplencia o interinato, hasta la toma de posesión del 0residente de la =epública que sur1a de la próximas elecciones o hasta que se reinte'ren los titulares si la desaparición no (ue de(initiva. El art. ?B? comien-a diciendo así) “El 0residente y el Fice0residente de la =epública ser6n ele'idos con1unta y directamente por le &uerpo Electoral por mayoría absoluta de votantes. &ada 0artido sólo pondr6 presentar una candidatura a la 0residencia y a la Ficepresidencia de la =epública.” 5a elección es con1unta, es decir que se eli'en (órmulas (ormadas por un 0residente y un Fice0residente. e exi'e la mayoría absoluta. Es necesario que haya una mayoría computada sobre el total de votantes, sin que baste para ser electo con que haya m6s votas por determinada lista que por cada una de las dem6s listas individualmente consideradas. + los e(ectos de la elección presidencial el sublema no interesa. &uando viene la lista de candidatos a enadores, es cuando interesa. !u" ocurre cuando nin'una candidatura obtiene mayoría absoluta de votantes en la elección ordinaria de octubre#, ”...se celebrar6 el último domin'o de noviembre del mismo a3o, una se'unda elección entre las dos candidaturas m6s votadas.” 5a elección de noviembre es solamente de 0residente y Fice0residente de la =epública, pues los dem6s car'os que se votaron con1untamente en las elecciones ordinarias de octubre, ya est6n de(inidos con los votos obtenidos en ellas.
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Re0uisitos ,r, ser elegi*o #resi*ente *e l, Re4blic,
...“ólo podr6n ser ele'idos los ciudadanos naturales en e1ercicio, que ten'an treinta y cinco a3os cumplidos de edad”. Est6 prohibida la reelección inmediata. El art, ?B$ dice) “El 0residente y el Fice0residente durar6n cinco a3os en sus (unciones, y para volver a desempe3arlas se requerir6 que hayan transcurrido cinco a3os desde la (echa de su cese. Esta disposición comprende al 0residente respecto a la Ficepresidencia y no al Fice0residente con respecto a la 0residencia, salvo las excepciones de los incisos si'uientes...” Esto es así porque se quiere evitar que la persona que tiene la titularidad del 0oder E1ecutivo utilice su in(luencia para provocar su propia reelección, ya sea como 0residente o ya sea como Fice0residente. 0ero el
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Fice0residente, en cambio, como no tiene (unciones normalmente de 0oder E1ecutivo, sino que en la pr6ctica es el 0residente del enado, tiene menos posibilidades de in(luir indebidamente. 0ero puede suceder que el Fice0residente haya estado desempe3ando la 0residencia en (orma no titular, sino como interino o suplente, queda tambi"n a(ectada por la prohibición de ser electa 0residente o Fice0residente, siempre que se den las circunstancias que prev"n los otros incisos del art. ?B$) o el hecho de se haya desempe3ado la 0residencia por m6s de un a3o2 o el hecho de que siendo menos de un a3o, hubiera sido durante los tres meses anteriores a las elecciones 7basta que sea un día, si ese día (ue dentro de los tres meses anteriores a las elecciones8.
1.
(ulenci, e interin,to en el c,rgo *e #resi*ente *e l, Re4blic,
&uando el 0residente de la =epública (alta por cualquier ra-ón, en (orma temporal o de(initiva, lo sustituye en primer t"rmino el Fice0residente. 0ero si (alta tambi"n el Fice0residente, entonces la &onstitución da una serie de (órmulas un poco complicadas pero que se pueden sistemati-ar o resumir de esta manera) a8 ”En el caso de vacancia de(initiva o temporal de la presidencia de la =epública, o en ra-ón de licencia, renuncia cese o muerte del 0residente y del Fice0residente en su caso, deber6 desempe3arla el enador primer titular de la lista m6s votada del 0artido político por el cual (ueron electos aqu"llos, que reúna las calidades exi'idas por el artículo ?B? y n est" impedido por lo dispuesto en el artículo ?B$. En su de(ecto, el primer titular de la misma lista en e1ercicio del car'o que reuniese esas calidades, y así sucesivamente.” b8 !ue lle'ue el primero de mar-o y todavía.. no estuvieran proclamados por la &orte Electoral, el 0residente y el Fice0residente de la =epública, o (uera anulada su elección, el 0residente cesante de1ar6 el mando en el 0residente de la uprema &orte de usticia, qui"n actuar6 hasta que se e(ectúe la transmisión quedando en tanto suspendido en sus (unciones 1udiciales.” c8 !ue antes de tomar posesión de su car'o, el 0residente se encuentre incapacitado temporalmente para la toma de posesión del car'o o para el e1ercicio del mismo, ser6 sustituido por el Fice0residente, y en su de(ecto, de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo ?BA hasta tanto las causa que 'eneraron dicha incapacidad.”
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Design,cin H sulenci, *e los 8inistros
=especto de los 4inistros, "stos no son electos por el &uerpo Electoral, sino que son desi'nados por el 0residente de la =epública. 5a desi'nación se har6 atendiendo a las perspectivas de apoyo parlamentario. 0uede darse el caso de que en determinada circunstancia un 4inisterio sea desempe3ado por una persona apolítica. Esto resulta del inciso tercero del art. ?N% que establece que) “El 0residente de la =epública ad1udicar6 los 4inisterios entre ciudadanos que , por contar con apoyo parlamentario, ase'uren su permanencia en el car'o”. >o se dice que tienen que tener apoyo parlamentario en el momento de ser desi'nados, eso no bastaría. 5o que se pide es que se ha'a una apreciación de perspectiva, de (uturo. El 0residente tiene que hacer una apreciación de perspectiva, de qu" política habr6n de desarrollar de manera de conservar el apoyo parlamentario en el (uturo. En la re(orma constitucional de ?@@N se estableció la (acultad del 0residente de la =epública de requerir de la +samblea *eneral un voto de con(ian-a expreso para el &onse1o de 4inistros2 pero ese voto no es un requisito previo a la asunción del car'o de 4inistro. i el voto de con(ian-a es dene'ado, ello no determina la renuncia de 4inistros ;ello solamente es debido cuando la +samblea *eneral pronuncia un voto de censura 7art. ?%N8<, ni impone tampoco su cese2 el e(e de Estado habr6 de apreciar si la dene'atoria del voto de con(ian-a si'ni(ica que el &onse1o de 4inistros carece de respaldo parlamentario y, en caso a(irmativo, podr6 expedir una declaración en tal sentido y sustituir a uno o varios 4inistros. :ambi"n puede el e(e de Estado declarar que el &onse1o de 4inistros carece de respaldo parlamentario, y sustituir uno o varios 4inistros, sin necesidad de pedir previamente un voto de con(ian-a. Durante sus licencias, el 4inistro debe ser suplido, se'ún dispon'a el 0residente de la =epública en cada caso, por otro 4inistro o por el ubsecretario de la respectiva &artera, es decir que el ubsecretario no ocupa autom6ticamente la vacancia.
'.
;uncion,miento *el rg,no #o*er !jecutivo
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5a re'la 'eneral es la de que el 0oder E1ecutivo siempre puede (uncionar en &onse1o de 4inistros. En cambio, no siempre puede (uncionar en acuerdo de 0residente con 4inistros respectivos porque hay al'unas atribuciones que est6n reservadas al &onse1o de 4inistros. Esas atribuciones son ) la declaratoria de ur'encia de un proyecto de ley. 5a propia &onstitución prev" otros casos en que el &onse1o de 4inistros debe actuar necesariamente.
+.
Cometenci, eJclusiv, *el Consejo *e 8inistros
Famos a se3alar cu6les son aquellas atribuciones. a8 5a primera ata3e a la declaratoria de ur'ente consideración de un proyecto de ley. 5a 1usti(icación es bastante (6cil de encontrar. 5a declaratoria de ur'ente consideración puede dar por resultado que, sin pronunciamiento expreso de las &6maras, resulte aprobado un proyecto de ley. 0arece ra-onable que el contenido de esa ley cuente con el consentimiento de la mayoría del &onse1o de 4inistros, ór'ano que, en virtud de las relaciones de tipo parlamentario que existen entre el 0oder E1ecutivo y el 0oder 5e'islativo, va a representar, con cierta probabilidad, la voluntad de la opinión mayoritaria del propio parlamento b8 e'undo caso, para declarar la ruptura de relaciones. e re(iere a la ruptura de relaciones con su1etos del Derecho Lnternacional, principalmente, con Estados Extran1eros. Esa ruptura de relaciones tiene, consecuencias políticas que pueden ser muy importantes se'ún los casos y podría ser peli'roso tambi"n que la sola opinión del 0residente con un 4inistro 7en este caso sería con el 4inistro de =elaciones Exteriores8 pudiera envolver a Uru'uay en problemas internacionales bastante serios. c8 5a declaración de 'uerra supone la previa resolución de la +samblea *eneral. >o es tan ra-onable que se exi1a la participación del &onse1o de 4inistros. Decretada la 'uerra por el 0arlamento, l declaración es una simple mani(estación de al'o que ya en lo sustancial est6 resuelto2 exi'ir en este caso que actúe el &onse1o de 4inistros no parece tan necesario. En realidad, el motivo de que se haya incluido es que est6 en el mismo ordinal 1unto con la ruptura de relaciones 7que, esa si, no requiere previo pronunciamiento parlamentario8 d8 5a preparación y la presentación a la +samblea *eneral de los presupuestos y la rendición de cuentas de la e1ecución que de los presupuestos se ha hecho en el e1ercicio precedente. +mbos actos, es decir, tanto la iniciativa presupuestaria como la rendición de cuentas, tiene que hacerse con la responsabilidad del con1unto del &onse1o de 4inistros. &omo los presupuestos abarcan dependencias de todos los 4inisterios, si se quisiera hacer en acuerdo sería con la (irma de todos los 4inistros. e8 5a dele'ación no la hace el 0residente de la =epública solo ni tampoco en acuerdo, sino que es uno de los casos en que el 0oder E1ecutivo debe actuar necesariamente en &onse1o de 4inistros. El 0oder E1ecutivo en &onse1o de 4inistros dele'a en un 4inistro, y despu"s el 4inistro dele'atario puede, si quiere, subdele'ar en otro ór'ano o persona. (8 5a redistribución de competencias entre los 4inisterios debe hacerse tambi"n en &onse1o de 4inistros. El esquema podría ser este) la le$, a iniciativa del /oder (ecutivo , (i1a cu6les son las atribuciones de los 4inisterios y su número y denominación2 pero una ve- dictada esa ley, el 0oder E1ecutivo, si bien no puede crear ni suprimir 4inisterios, ni cambiarles sus denominaciones le'ales, ni inventar nueva atribuciones, ni suprimir atribuciones le'ales, puede redistribuirlas entre los Ainisterios creados por le$ . En esa redistribución se puede modi(icar el equilibrio puesto por el le'islador entre los 4inisterios, pero no aumentar las competencias del Estado ni disminuirlas. >o puede ser e1ercida en acuerdo, porque actuando en &onse1o de 4inistros se tiene una visión de con1unto de cu6l es el distinto peso del traba1o que tiene cada 4inisterio. '8 5a desi'nación de los Directores de los Entes +utónomos y ervicios Descentrali-ados 7incluidos a texto expreso y especial los casos del 0residente del Directorio del Lnstituto >acional de &oloni-ación, y de % de los N Directores del Canco de 0revisión ocial8, salvo los de ense3an-a, cuando la ley no los haya declarado de car6cter electivo ni haya establecido una mayoría especial de AVB de votos un sistema di(erente de desi'nación. alvo que la ley ;con esas 'arantías previstas en la &onstitución< dispon'a otra cosa, el 0oder E1ecutivo cuando desi'na miembros de los Directorios o Directores *enerales, lo tiene que hacer en &onse1o de 4inistros. 5lamo la atención de que el tr6mite de esta desi'nación exi'e, primero, una propuesta del 0oder E1ecutivo y una solicitud de venia senatorial para desi'nar a los propuestos, que puede hacerse en acuerdo o en &onse1o, salvo en el caso que se trate de desi'nar a quienes habr6n de ocupar las vacantes resultantes de la decisión de sustituir total o parcialmente a los miembros no electivos de los Directorios de los Entes autónomos y ervicios
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Descentrali-ados lue'o de la recomposición del &onse1o de 4inistros ante la (alta de respaldo parlamentario, pues en este caso la solicitud de venia debe hacerse en &onse1o. Esa propuesta se comunica al enado solicitando venia para desi'nar a los candidatos propuestos2 si se expide el enado en sentido a(irmativo 7d6ndole la venia8, la desi'nación ulterior tiene que hacerse en &onse1o de 4inistros. En la pr6ctica, convendr6 hacer siempre la propuesta ya de entrada en &onse1o de 4inistros para que no se ha'a todo el tr6mite de pedido de venia y despu"s, a lo último, la opinión del 4inistro correspondiente corra el ries'o de ser derrotada en &onse1o de 4inistros2 pero no es un requisito 1urídico sino una ra-ón de buen sentido político, que puede suplirse por la vía de estar enterado extrao(icialmente de la opinión de los otros 4inistros, sin necesidad de hacer dos convocatorias (ormales del &onse1o de 4inistros, primero para hacer la propuesta y despu"s para hacer la desi'nación. 5o que tiene que hacerse en &onse1o de 4inistros es la designación . h8 9tra competencia exclusiva del &onse1o de 4inistros 7que no se aplica a los servicios de ense3an-a8) “&uando lo estime necesario, el 0oder E1ecutivo, actuando en &onse1o de 4inistros, podr6 reempla-ar a los miembros de los Directorios o Directores *enerales cuya venia de destitución se solicita” ;es decir, antes de obtener la venia, mientras se tramita la solicitud< “con miembros de Directorios o Directores *enerales de otros Entes, con car6cter interino y hasta que se produ-ca el pronunciamiento del enado”. i otor'a la venia para destituir, el interinato cesa, el 0oder E1ecutivo lo que tiene que hacer, entonces, para que no vuelva el anterior Director , es destituirlo ;para eso tiene la venia<2 y una ve- destituido, estamos ante una vacante y ya no cabe aplicar este m"todo sino que tiene que proveer esa vacante con los procedimientos normales, como si se hubiera muerto. G si lo que hace el enado es dene'ar expresamente la venia, como es obvio, en ese caso no puede mantenerse la situación del reempla-o. i'ni(ica que el enado no comparte la opinión del 0oder E1ecutivo acerca de que debe ser destituida la persona y, entonces, vuelve autom6ticamente a su car'o porque el reempla-o era con car6cter interino hasta el pronunciamiento del enado. i8 :ambi"n est6n reservadas al (uncionamiento del &onse1o de 4inistros, desi'nar miembros de la &omisión >acional de Educación Sísica y de l &onse1o Directivo del 9D=E. 18 Es tambi"n competencia exclusiva del &onse1o de 4inistros la de aumentar las atribuciones de los 4inistros. Ello es posible cuando se trate de atribuciones correspondientes al sistema or'6nico denominado “0oder E1ecutivo” 7lato sensu8, encabe-ado por el ór'ano tambi"n denominado “0oder E1ecutivo” 7stricto sensu8, sin que la &onstitución o la ley hayan determinado cu6l es el ór'ano competente, de modo que se pueda dictar un re'lamento que coloque en la competencia del ór'ano 4inisterio tales atribuciones. ^8 5a desi'nación de representantes del Estado en las empresas privadas con participación estatal, tambi"n tiene que ser hecha en &onse1o de 4inistros.
6.
)reci,cin crític,
El comentario que nos merece, es que la &onstitución le ha dado en cuanto a la participación necesaria del &onse1o de 4inistros, una atención un poco exa'erada al tema de las desi'naciones y destituciones. !ui-6s haya al'unos asuntos de i'ual o mayor inter"s político que las desi'naciones y las destituciones, que merecerían tener un tratamiento, por lo menos, an6lo'o y no se lo ha hecho. 0or e1emplo, la atribución de tomar medidas prontas de se'uridad no est6 reservada al &onse1o de 4inistros.
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#roce*imiento interno *el Consejo *e 8inistros
&ómo es el (uncionamiento del &onse1o de 4inistros# El &onse1o de 4inistros no es un ór'ano que ten'a sesiones ordinarias. 0orque todas esas atribuciones que enunciamos como competencia del &onse1o, son atribuciones de e1ercicio espor6dico. Sunciona solamente cuando se plantea al'ún asunto para llevarlo al &onse1o. En ese caso, se convoca expresamente, es decir, que todas las sesiones del &onse1o de 4inistros vendrían a ser en realidad, extraordinarias. ”El &onse1o de 4inistros ser6 convocado por el 0residente de la =epública cuando lo 1u-'ue conveniente o cuando lo soliciten uno o varios 4inistros para plantear temas de sus respectivas carteras2 y deber6 reunirse dentro de las veinticuatro horas si'uientes o en la (echa que indique la convocatoria”. &uando lo convoca el 0residente de la =epública no es necesario que sea en asuntos de determinada materia porque el 0residente tiene una competencia universal. &uando se plantea un asunto en &onse1o por parte del 0residente o por parte del 4inistro respectivo, autom6ticamente, queda inhibido de pronunciarse sobre el tema el 0oder E1ecutivo mediante las otras (ormas de actuación. >o puede actuar ni por dele'ación ni por vía del acuerdo. Esta posibilidad de llevar al &onse1o cualquier
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asunto no est6 limitada por la importancia política del asunto ni por nin'ún otro criterio sustancial2 basta que se plantee en &onse1o un asunto cualquiera de competencia del 0oder E1ecutivo para que desde ese momento sólo pueda resolverse en &onse1o de 4inistros. +ctualmente, en la pr6ctica el &onse1o de 4inistros (unciona en los asuntos realmente importantes o cuando es obli'atorio... El &onse1o de 4inistros dicta su propio re'lamento interno.
<.
#,el constitucion,l 0ue tiene el Consejo *e 8inistros en el ?obierno *e l, Re4blic,
En otros países, el e(e de Estado no participa en el &onse1o de 4inistros o en el 'abinete. En Uru'uay, en cambio, el &onse1o de 4inistros est6 presidido por el 0residente de la =epública. Esto hace que el problema de cu6l es el papel que desempe3a el &onse1o de 4inistros en el 'obierno uru'uayo resulta un poco oscurecido en su planteo, por esa inter(erencia del e(e de Estado dentro del &onse1o de 4inistros. i lo comparamos con un sistema =epúblicano parlamentario como, por e1emplo, el italiano, en el cual hay un 0residente de la =epública y un 0residente del &onse1o de 4inistros, y tratamos de utili-ar la terminolo'ía común en Europa para llamarle e(e de Estado al 0residente de la =epública, en los re'ímenes parlamentarios, y el e(e de *obierno al 0residente del &onse1o de 4inistros, en Uru'uay chocamos con una di(icultad de adaptación de esa terminolo'ía. &u6l sería en Uru'uay el e(e de Estado# >o cabe duda de que sería el 0residente de la =epública. 0ero cu6l sería en Uru'uay el e(e de *obierno# e ha respondido que es el &onse1o de 4inistros, o que es el 0residente de la =epública actuando como 0residente del &onse1o de 4inistros si tiene mayoría en el 0arlamento. Esas dos contestaciones tienen su parte de ra-ón. e puede decir que el 0residente de la =epública en su calidad de 0residente del &onse1o de 4inistros es el e(e de *obierno siempre que las circunstancias políticas ha'an que ese 0residente de la =epública actúe como líder del &onse1o de 4inistros, es decir siempre que haya una orientación política común entre los 4inistros y el 0residente de la =epública. 0ero tambi"n puede ocurrir que esa circunstancia no se d". i el 0residente no encuentra apoyo parlamentario para en elenco ministerial que si'a la orientación de su partido si en la +samblea *eneral se (orma una coalición opuesta al partido presidencial, ocurrir6 que el &onse1o de 4inistros se'uir6 la orientación política distinta a la del 0residente de la =epública de modo que "ste no podría liderar la acción 'ubernativa. :ambi"n cabe la hipótesis de que aún perteneciendo a la misma orientación política que cuente con apoyo parlamentario, no (uese el 0residente de la =epública el líder de su partido. Esas dos últimas posibilidades, si bien no son las que se dan en la pr6ctica actualmente, son per(ectamente posibles dentro del sistema constitucional uru'uayo. En tales circunstancias la ausencia de un 0residente del &onse1o de 4inistros distinto del 0residente de la =epública, impediría hablar de un e(e de *obierno en el sentido de líder unipersonal de la acción política del 'obierno, y llevaría a la conclusión de que en esos casos, 1urídicamente, el e(e de *obierno sería cole'iado, estaría (ormado por el &onse1o de 4inistros. En resumen, desde el punto de vista 1urídico, el e(e de *obierno es claramente el &onse1o de 4inistros, porque es el ór'ano que tiene la última palabra en cuanto a la orientación política del 'obierno. 0ero, desde el punto de vista político, como siempre pude ocurrir, ese ór'ano cole'iado puede se'uir las directivas, estar su1eto al lidera-'o político, no 1urídico 7sin estar obli'ado a se'uirlo, pero si'ui"ndolo por ra-ones políticas8 de una persona que podr6 ser el 0residente de la =epública, uno de los 4inistros, un líder partidario que no ocupe car'o en el &onse1o de 4inistros. El papel constitucional del &onse1o de 4inistros en la &onstitución uru'uaya, por lo tanto, es el papel de e(e de *obierno, y ese papel 1urídico puede con(erir al 0residente de la =epública la calidad política de e(e de *obierno en la medida en que ese &onse1o de 4inistros responda a las orientaciones del 0residente de la =epública2 o no con(erirle, en la medida en que el &onse1o de 4inistros no si'a las orientaciones políticas del 0residente de la =epública, en cuyo caso, el e(e de *obierno, desde el punto de vista político, ser6 otro.
>.
%i*er,2go H resons,bili*,* *el #o*er !jecutivo
Ese papel constitucional de e(e de *obierno, tiene una importancia especial en la &onstitución uru'uaya porque se le ha otor'ado al 0oder E1ecutivo una serie de competencias destinadas a permitirle asumir la responsabilidad por la orientación política 'eneral del país, impidiendo que el 0oder E1ecutivo pueda ar'umentar que (racasó en su 'estión política por (alta de colaboración de otros ór'anos públicos. Esto que di'o y que re(uer-a la calidad de conductor de la orientación del 'obierno que tiene el 0oder E1ecutivo 7y dentro del 0oder E1ecutivo, el ór'ano que tiene la última palabra, es decir, del &onse1o de 4inistros8, se re'ula en la &onstitución tanto (rente el 0oder 5e'islativo como (rente a los or'anismos públicos autónomos, que no dependen del 0oder E1ecutivo y que , por lo tanto, podrían trabar la acción política de "ste. =especto del 0arlamento se ha ase'urado esta (unción de lidera-'o y esa responsabilidad por la conducción política total del país haciendo que los con(lictos de opinión entre el 0arlamento y el 0oder E1ecutivo tiendan a resolverse de al'una manera que concluye en la primacía de la opinión del 0oder E1ecutivo.
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A.
Rel,ciones *el ,cuer*o con el Consejo
5as otra (ormas de (uncionamiento del 0oder E1ecutivo 7es decir, en acuerdo o por dele'ación8 tienen un 6mbito de aplicación un poco menor que la (orma del &onse1o en virtud de que hay al'unas atribuciones que sólo pueden ser e1ercidas en &onse1o de 4inistros. 0ero, adem6s, las atribuciones que sean e1ercidas en otra (ormas est6n su1etas a la posibilidad de ser revisadas en Conseo. El conse1o de 4inistros es competente para revocar todo lo resuelto por el 0oder E1ecutivo ba1o cualquiera de sus (ormas. i la resolución ori'inal había sido tomada en &onse1o de 4inistros, la revocación tendr6 que hacerse por mayoría absoluta de componentes del &onse1o de 4inistros. i no, si la resolución ori'inal ha sido tomada por el 0residente de la república en acuerdo con el 4inistro o 4inistros respectivos, o por dele'ación 7actuando un 4inistro en e1ercicio de atribuciones dele'adas8 bastar6 la mayoría de presentes. Esto se3ala que hay una prioridad institucional del &onse1o sobre el acuerdo. Es m6s (6cil revocar en &onse1o las resoluciones del acuerdo que revocar las propias resoluciones del &onse1o. 0or eso la última palabra en 4ateria de 0oder E1ecutivo la tiene siempre el &onse1o, lo que 1usti(ica la cali(icación 1urídica como e(atura de *obierno que dimos al &onse1o de 4inistros y no al acuerdo.
1.
Cl,siic,cin *e l,s ,tribuciones *el #o*er !jecutivo
El 0oder E1ecutivo tiene una serie de competencias que se pueden clasi(icar de la si'uiente manera) a8 Competencias atinentes a la eecución de la legislación . ”0ublicar y circular, sin demora, todas las leyes que se hallen ya en estado de publicar y circular2 e1ecutarlas, hacerlas e1ecutar, expidiendo los re'lamentos especiales que sean necesarios para su e1ecución”. b8 4ctividad de colegislación. El 0oder E1ecutivo participa en el e1ercicio de la (unción le'islativa a trav"s d la iniciativa, del poder de observación de los proyectos de ley sancionados que le remita el 0oder 5e'islativo y a trav"s de la promul'ación de las leyes. Estas potestades de cole'islación han resultado re(or-adas en las re(ormas constitucionales de ?@JN y de ?@@N) porque se estableció el instituto de la declaración de ur'ente consideración de un proyecto de ley, declaración que da a la iniciativa del 0oder E1ecutivo una e(icacia superior a lo normal, desde que bastaría el vencimiento de los pla-os sin pronunciamiento de las &6maras para que se considere (ictamente aprobado el proyecto del 0oder E1ecutivo. ¬
:ambi"n se ha re(or-ado el valor de las intervenciones del 0oder E1ecutivo en el tr6mite de la le'islación, que (i1a un pla-o perentorio de AH días a la +samblea *eneral, Fencido el cual se consideran aceptadas las observaciones del 0oder E1ecutivo, sin que ese e(ecto pueda evitarse si no se obtiene un recha-o expreso por una mayoría especial de la +samblea *eneral &omputada de mane ra especialmente exi'ente. en tercer t"rmino. :ambi"n resulta re(or-ada la participación cole'isladora del 0oder E1ecutivo, aumentando los casos de iniciativa privativa del 0oder E1ecutivo. ¬
c8 4tribuciones especiales de administración activa . Est6n enunciadas una por una, (uera de la enunciación 'en"rica que lo con(i'ura como e1ecutor de la le'islación. 0or e1emplo, las atribuciones pe proveer empleos, de destituir, de conceder ascensos militares, de nombrar personal consular y diplom6tico, de dar retiros y arre'lar las pensiones, de desi'nar al Siscal de &orte y a los dem6s Siscales, de recibir +'entes Diplom6ticos y autori-ar el e1ercicio de sus (unciones a los &ónsules extran1eros, etc. d8 4tribuciones de control . e le con(ieren al 0oder E1ecutivo otra serie de atribuciones de control de la actividad administrativa reali-ada por otros ór'anos que no dependen 1er6rquicamente del 0oder E1ecutivo sino que est6n descentrali-ados. :rat6ndose de los entes +utónomos comerciales e industriales y en 'eneral de todos aquellos que no sean de ense3an-a. &omo no est6n subordinados 1er6rquicamente al 0oder E1ecutivo, ese control no puede traducirse simplemente en que el 0oder E1ecutivo les ordene corre'ir su 'estión de determinada manera o que sustituya su voluntad en la adopción de decisiones. :iene que entablarse un procedimiento en que, entre el 0oder E1ecutivo y el Directos o Director *eneral, hay una posición i'ualitaria, no hay nin'uno que pueda mandar sobre el otro y en de(initiva, la última palabra le corresponder6 a un tercer ór'ano 7el enado8, que decidir6 qui"n tiene ra-ón de los dos en la apreciación de conveniencia o ile'alidad de la 'estión. 79
Desde la &onstitución de ?@JN, la decisión del enado es la última palabra, es una decisión de(initiva, no requiere una mayoría especial, de modo que basta que haya una mayoría simple de presentes para que se le pueda dar la ra-ón al 0oder E1ecutivo 7o al Ente, por supuesto82 y el poder E1ecutivo puede tomar medidas e(icaces antes de la decisión del enado 7pues puede disponer la suspensión del acto observado mientras se tramita el procedimiento que termina en la decisión de(initiva del enado8 sin per1uicio de que el enado, en de(initiva, pueda opinar de otra manera y de1arlas sin e(ecto. :ambi"n pueden incluirse entre estas (acultades de control del poder E1ecutivo la de rempla-ar transitoriamente a los miembros de los Directorios o Directores *enerales, la de recibir la rendición de cuentas de la 'estión respecto de los *obiernos Departamentales la atribución de apelar, ante la &6mara de =epresentantes, dentro de los ?B días de su publicación en el Diario 9(icial, por ra-ones de inter"s 'eneral, los decretos de los *obiernos Departamentales que crean o modi(ican impuestos. :rat6ndose de los Entes industriales o comerciales, el 0oder E1ecutivo es el que aprueba en de(initiva dos actos 1urídicos de importancia) de acuerdo) el Estatuto de los (uncionarios de los Entes +utónomos comerciales e industriales2 y, el 0resupuesto de los Entes +utónomos y de los ervicios Descentrali-ados industriales o comerciales. En caso de discrepancia en cuanto al presupuesto entre el 0oder E1ecutivo y el Directorio del Ente, se considera aprobada la opinión del 0oder E1ecutivo, si la +samblea *eneral no se expide dentro del pla-o de %H días, por $VA de votos del total de sus componentes. &omo es di(ícil que se obten'a esa mayoría en %H días en asuntos como "stos, lo m6s probable es que resulte aprobado el presupuesto como lo quería el 0oder E1ecutivo. :odo esto hace que el ór'ano 0oder E1ecutivo ocupe en los asuntos económico(inancieros una posición capital dentro de la or'ani-ación total del Estado y no solamente dentro de la or'ani-ación del Estado &entral.
11.
%os 8inistros
5os 4inistros tienen una posición constitucional doble) por un lado, inte'ran el ór'ano 0oder E1ecutivo por la vía del &onse1o o del acuerdo pero, por otro lado, constituyen ór'anos unipersonales que pueden tomar decisiones por prescindencia del 0residente de la =epública. En esta se'unda posición, los 4inistros actúan como titulares de ór'anos subordinados 1er6rquicamente al 0oder E1ecutivo 7no al 0residente de la =epública sino al 0oder E1ecutivo8. &uando la decisión del 0oder E1ecutivo se toma en acuerdo, esa subordinación no resulta tan clara porque, como en el acuerdo participa el 4inistro, sin su voluntad no se podr6 modi(icar lo resuelto por el 4inistro solo, como titular del ór'ano unipersonal 4inisterio2 pero como existe adem6s otra (orma de (uncionamiento 7que es el &onse1o de 4inistros8 en la cual el 4inistro de que se trate puede quedar en minoría 7se puede resolver contra el voto del 4inistro8 esa subordinación 1er6rquica es real y e(ectiva. i el 4inistro expide un acto administrativo, cualquier interesado puede recurrir para ante el superior 1er6rquico, que es el 0oder E1ecutivo. i el 0oder E1ecutivo al resolver ese recurso (unciona en acuerdo, entonces, no se podr6 modi(icar el acto administrativo del 4inistro sin acuerdo del propio 4inistro. 0ero, como tambi"n puede (uncionar en &onse1o, esa subordinación 1er6rquica es real y e(ectiva, no solamente teórica, porque cuando (unciona en &onse1o podr6 quedar en minoría la opinión de ese 4inistro y revocarse lo resuelto a pesar de que el 4inistro no haya cambiado de opinión.
1.
)tribuciones *e los 8inistros
“on atribuciones de los 4inistros en sus respectivas carteras”) “?M8 “Bacer cumplir la Constitución, las le$es, decretos $ resoluciones%. Esta disposición lo de(ine como subordinado 1er6rquicamente al 0oder E1ecutivo) no solo debe cumplir las re'las de Derecho 7&onstitución, leyes y decretos8 sino tambi"n las resoluciones particulares que tome el 0oder E1ecutivo por sobre el 4inistro. “$M8 /reparar $ someter a consideración superior% . 7!u" quiere decir “a consideración superior”# + consideración del 0oder E1ecutivo, que es el ór'ano superior del 4inisterio8, “ los pro$ectos de le$, decretos $ resoluciones -ue estimen convenientes ”. &ada 4inistro, por un lado, dicta resoluciones ministeriales pero, por otro lado, tambi"n tiene derecho de proponer al 0oder E1ecutivo, a su superior, proyectos de ley, decreto y resolución. &uando dice “proyectos de ley” muestra que el 4inistro por sí solo no puede presentar un proyecto de ley al 0arlamento sino que tiene que someterlo previamente al 0oder E1ecutivo. i este ór'ano 0oder E1ecutivo, superior 1er6rquico del 4inistro, est6 de acuerdo, adopta el texto del mensa1e que acompa3ar6 al proyecto y lue'o, por intermedio del 4inistro se comunica la iniciativa a la 0residencia de la +samblea *eneral para que (uncione el procedimiento de (ormación de la ley. El 4inistro puede asistir a las sesiones de las &6maras y de las &omisiones, de(ender ese proyecto, pero no puede presentar proyectos nuevos por sí mismo. 5os 4inistros tienen vo- en la +samblea *eneral, en las &6maras, en la &omisión 0ermanente y en las &omisiones internas del 0oder 5e'islativo pero no tienen derecho de iniciativa2 y no tendr6n voto.
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“AM8 "isponer, en los límites de su competencia, el pago de las deudas reconocidas del (stado ”. Dice “en los límites de su competencia”, lo cual es ra-onable, pues si no, la cantidad de órdenes de pa'o que tendrían que (irmar los 4inistros, les tomaría demasiado tiempo. “%M8 Conceder licencias a los empleados de su dependencia ”. +quí lamentablemente, no dice “en los límites de su competencia”, así que no se puede atribuir a otro ór'ano esta competencia. >o puede otor'ar una licencia directamente el 0oder E1ecutivo ni tampoco puede otor'ar una licencia a título de competencia propia, un ór'ano subordinado al 4inistro. 5a di(icultad pr6ctica de que ten'a que tratar las licencias el 4inistro en toda la =epública se puede obviar por la vía de la dele'ación, pero cuando actúe el dele'atario lo har6 en nombre del 4inistro, la resolución se considerar6 una resolución ministerial. “BM8 /roponer el nombramiento o destitución de los empleados de sus reparticiones ”. El 4inistro tiene un derecho de propuesta. 5os nombramientos est6n intensamente re'lados, hay normas del Estatuto de los (uncionarios y re'lamentaciones de ese Estatuto que imponen para determinados casos que si se quiere proveer un car'o se nombre, por e1emplo, al que ten'a mayor punta1e de cali(icación o al que ten'a mayor anti'_edad cali(icada o al que 'ane un concurso, de modo que este derecho de propuesta no si'ni(ica que pueda ele'ir a su arbitrio a quien va a proponer para hacer la desi'nación. 0ero tiene un valor 1urídico importante) cualquiera sea el procedimiento que corresponda aplicar se'ún las leyes y re'lamentos, antes de hacer el nombramiento, el 4inistro respectivo es responsable de controlar si se han cumplido las leyes y re'lamentos que indican a qui"n hay que proponer. :iene que llevarse la propuesta por el 4inistro correspondiente al 0oder E1ecutivo 7al acuerdo o al &onse1o de 4inistros8. >o se podría, por consi'uiente, desi'nar en &onse1o de 4inistros un (uncionario de un 4inisterio contra la opinión del 4inistro en cuanto a si corresponde o no proponer a esa persona, porque hay un derecho de propuesta del ór'ano 4inisterio. 5o mismo ocurre con la destitución. “JM8 igilar la gestión administrativa $ adoptar las medidas adecuadas para -ue se efect+e debidamente e imponer penas disciplinarias ”. +quí tambi"n la aplicación de penas disciplinarias est6 atribuida sin decir “en los límites de su competencia”2 por consi'uiente, la única manera de que sea le'ítima la imposición de penas disciplinarias por ór'anos subordinados a los 4inistros es la vía de la dele'ación. +dem6s, esto impide que el 0oder E1ecutivo adopte medidas disciplinarias respecto de los (uncionarios dependientes de los 4inisterios. El 0oder E1ecutivo podr6 entender en esa materia, solamente en se'unda instancia, por vía de los recursos, o cuando la pena a aplicar sea la destitución, porque la destitución est6 expresamente atribuida, al 0oder E1ecutivo. 5as dem6s sanciones 7por e1emplo, una suspensión, una amonestación8 tendr6n que ser adoptadas por el 4inistro o, en nombre del 4inistro. i la aplicara directamente el 0oder E1ecutivo sería un acto inconstitucional y el interesado podría recurrir y obtener que se anulara. “NM8 Dirmar $ comunicar las resoluciones del /oder (ecutivo ”. 5a comunicación se hace por el 4inisterio correspondiente y no por el 0residente. “KM8 (ercer las demás atribuciones -ue les cometan las le$es o las disposiciones adoptadas por el /oder (ecutivo en Conseo de Ainistros, sin peruicio de lo dispuesto en el artículo 1
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subsidio, el recurso 1er6rquico para ante el 0oder E1ecutivo. 4ientras que en el otro, el 4inistro e1erce una atribución dele'ada, la resolución la (irmar6 el 4inistro pero la (irmar6 por dele'ación, en nombre del 0oder E1ecutivo2 por consi'uiente, no corresponder6 el recurso 1er6rquico porque el 0oder E1ecutivo no tiene por encima a nin'ún 1erarca, bastar6 el recurso de revocación, que lo resolver6 el 0oder E1ecutivo. “@M8 "elegar a su vez por resolución fundada $ bao su responsabilidad política, las atribuciones -ue estimen convenientes”. Esta dele'ación se hace “a su ve-”) es decir, se hace sobre la base de que exista al'ún acto 1urídico que le permita al 4inistro e1ercer la atribución que trata lue'o de dele'ar. Ese acto 1urídico previo puede ser la propia &onstitución, puede ser una ley, puede ser un acto del 0oder E1ecutivo en &onse1o de 4inistros ;se'ún ya vimos< y, en este último caso, puede ser o un re'lamento o una resolución dele'atoria, una resolución que dele'ue en el 4inistro el e1ercicio de al'una de las atribuciones del 0oder E1ecutivo. 0or eso este “dele'ar a su ve-” puede ser o una subdele'ación o una dele'ación de una atribución primaria, propia del 4inistro. Esta dele'ación ministerial puede hacerse, en cualquier ór'ano. 5o que no podr6 hacerse, ni por ley ni por acto del 0oder E1ecutivo, sería restrin'irle el 6mbito de las atribuciones dele'ables, porque la &onstitución dice “las atribuciones que estimen convenientes.
1'.
%os (ubsecret,rios
5os 4inistros tienen un ubsecretario cada uno. El ubsecretario es nombrado por el 0oder E1ecutivo y como todos los nombramientos del 0oder E1ecutivo se hace a propuesta del 4inistro, tiene la particularidad de que cesa con el 4inistro. 0or cualquier motivo que cese el 4inistro, autom6ticamente, queda cesante el ubsecretario. ay una especie de solidaridad 1urídica necesaria entre el 4inistro y su ubsecretario. >o hay nin'ún inconveniente en que el 4inistro que ven'a a sustituir al anterior desi'ne al mismo ubsecretario, pero se produce un intervalo. 5a nueva desi'nación es una nueva desi'nación. El art. ?K% da a los ubsecretarios la posibilidad de desempe3ar interinamente el 4inisterio pero no se la da como un derecho sino que existe simplemente la posibilidad de que el 0residente de la =epública lo desi'ne como 4inistro interino durante la licencia del 4inistro titular, pero el 0residente de la =epública tambi"n puede optar por otra posibilidad) encar'arla el interinato a otro de los 4inistros, es decir, poner un 4inistro a car'o de dos carteras en ve- de encar'ar de la cartera al ubsecretario respectivo. En caso de licencia podr6 subro'arlo otro 4inistro o el ubsecretario pero en los dem6s casos no (unciona ese artículo y debe entenderse que la subro'ación o la sustitución del 4inistro tiene que hacerse con otro 4inistro y no con el ubsecretario.
1+.
Resons,bili*,* *e los 8inistros or *elito
“5os 4inistros de Estado 'o-ar6n de las mismas inmunidades y les alcan-ar6n las mismas incompatibilidades y prohibiciones que a los enadores y =epresentantes en lo que (uere pertinente...”. Esta (rase “en lo que (uere pertinente” hace necesario examinar las dem6s disposiciones constitucionales y los principios 'enerales de Estado de Derecho para interpretar el alcance de la extensión de las inmunidades parlamentarias a los 4inistro. ?M8 El art. ?N@, dice) “El 4inistro o 4inistros ser6n responsables de los decretos y órdenes que (irmen o expidan con el 0residente de la =epública, salvo el caso de resolución expresa del &onse1o de 4inistros en el que la responsabilidad ser6 de los que acuerden la decisión. De modo que los 4inistros son responsables de los actos que expidan 1unto con el 0residente de la =epública o en &onse1o de 4inistros, pero en este último caso, como la resolución puede tomarse incluso contra la voluntad del 4inistro correspondiente, se de1a a salvo el caso de que haya votado en contra. Esta circunstancia es la que hace necesario que en las votaciones del &onse1o de 4inistros se de1e constancia en actas de qui"nes son los que votan en un sentido o en otro pues puede haber un problema de responsabilidad, es decir que la responsabilidad no es por (irmar sino por contribuir a que se dicte la decisión. >ormalmente es la (irma pero si es en &onse1o de 4inistros es el voto. El se'undo p6rra(o del mismo artículo aclara que) “5os 4inistros no quedar6n exentos de responsabilidad por causa de delito. El 4inistro es un (uncionario subordinado al 0oder E1ecutivo, pero si el &onse1o de 4inistros, contra su voto, resuelve al'o que es delictivo, el 4inistro no est6 obli'ado a cumplirlo. $M8 5a extensión a los 4inistros, en lo pertinente , de las inmunidades de arresto y de procesamiento tambi"n exi'e un an6lisis que se3ale en qu" aspectos es pertinente la aplicación de las disposiciones establecidas, cuando la imputación de delito se hace a un 4inistro. En ese an6lisis debe tenerse presente que el inciso se'undo del art. ?NK que proclama en su inciso primero la re(erida extensión, dice así) “>o podr6n ser acusados sino en la (orma que se3ala el artículo @A y, aún así sólo durante el e1ercicio del car'o...” 5a norma an6lo'a para el 0residente de la =epública 7art. ?N$8 continúa diciendo) “o durante los seis meses si'uientes a la expiración del mismo”, pero en el caso se los 4inistros, (altando la mención de esos seis meses, aparentemente
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bastaría aceptar la renuncia de un 4inistro para que no pudiera ser acusado por los delitos que hubiera cometido cuando era 4inistro. Evidentemente esta disposición no puede ser interpretada como lo acabamos de hacer porque ello equivaldría a decir que los 4inistros pueden hacer cualquier cosa impunemente. 0or eso no tenemos m6s remedio que apartarnos un poco del tenor literal de este artículo, para armoni-arlo con los principios 'enerales de nuestro sistema constitucional, y entender que concluido el e1ercicio de su car'o el 4inistro tambi"n podr6 ser acusado, pero con la di(erencia de que ya no ser6 con los procedimientos del art. @A. 0or la mayoría especial de $VA, tanto el &onse1o de 4inistros como la &6mara de =epresentantes pueden expedir un acto 1urídico equivalente al desa(uero del 4inistro, esto es, suspenderlo y ponerlo a disposición del 0oder udicial permitiendo su arresto y su procesamiento. Lnclusive cabe plantearse si el 4inistro que sea enador o =epresentante puede tambi"n ser desa(orado por su respectiva &6mara. ur'e lo si'uiente a8 en la hipótesis de arresto de un 4inistro in(ra'anti delito se deber6 dar cuenta inmediata al &onse1o de 4inistros con la in(ormación sumaria del hecho. b8 nin'ún 4inistro puede ser procesado por el 0oder udicial si el &onse1o de 4inistros o la &6mara de =epresentantes no resuelven por $VA de votos del total de componentes del ór'ano, que hay lu'ar a la (ormación de causa. c8 esa resolución del &onse1o de 4inistros o de la &6mara de =epresentantes determina que el 4inistro imputado quede suspendido en sus (unciones y a disposición del 0oder udicial. 0arece ra-onable interpretar que las atribuciones sobre desa(uero de le'isladores con(eridas a la &6mara que inte'ren puedan ser e1ercidas, en el caso de los 4inistros por el ór'ano cole'iado que "stos inte'ran. 0ero ello no si'ni(ica que contando con la complacencia del 0oder E1ecutivo un 4inistro delincuente pueda continuar impunemente en e1ercicio de su car'o y no pueda ser arrestado y procesado. i se imputa un delito a un 4inistro, o si se arresta a un 4inistro in(ra'anti delito, corresponder6 dar cuenta a la &6mara de =epresentantes, como si se tratara de un diputado, y esta &6mara decidir6 si hay lu'ar a la (ormación de causa y, en caso a(irmativo, lo acusar6 ante el enado2 si la acusación se adopta por $VA del total de componentes, el 4inistro queda suspendido y estando suspendido queda a disposición del 0oder udicial. i la acusación no reúne dichos $VA, el 4inistro acusado no queda suspendido y prosi'ue el 1uicio ante el enado hasta que lle'ue el momento en que el enado vote si aco'e la acusación, esto es, la pretensión de separación del car'o2 si esta pretensión reco'e los votos de $VA de componentes del enado, el 4inistro queda separado del car'o y su1eto al proceso penal ante el 0oder udicial. i la acusación no alcan-a a los $VA en la &6mara de =epresentantes y tampoco se alcan-an los $VA para sentenciar la destitución en la de enadores, el 4inistro no puede ser sometido a 1uicio penal ante el 0oder udicial hasta que haya cesado por otra vía o hasta que el &onse1o de 4inistros lo desa(uere declar6ndolo suspendido en sus (unciones. Durante este tiempo deber6 ser sustituido en sus (unciones por otro 4inistro se3alado por el 0residente de la =epública. El ubsecretario, si'ue actuando como ubsecretario, porque los ubsecretarios cesan cuando cesa el 4inistro pero no quedan suspendidos cuando se suspende al 4inistro. 5a suspensión termina cuando se vota en la &6mara de enadores si se aco'e la pretensión acusatoria (ormulada por la &6mara de =epresentantes. i en esa votación no se obtienen $VA de votos el 4inistro vuelve a sus (unciones2 si se alcan-a dicha proporción de $VA la suspensión se trans(orma en separación de(initiva, y entonces cesa tambi"n el ubsecretario autom6ticamente, aunque no hubiera sido culpable de delito, sin per1uicio de que se lo pueda volver a desi'nar a propuesta del nuevo 4inistro.
16.
Resons,bili*,* civil *e los 8inistros
5a extensión a los 4inistros de las inmunidades parlamentarias sólo vale “en lo pertinente”, expresión que permitía distin'uir entre los votos y opiniones que no se hubieran traducido en actos 1urídicos, y los votos y opiniones que hubieran inte'rado el procedimiento de (ormación de la voluntad del ór'ano 0oder E1ecutivo. =esultar6 aplicable siempre que el da3o haya sido causado por un acto 1urídico del ór'ano unipersonal 4inisterio o del 0oder E1ecutivo con el voto (avorable del 4inistro.
1:.
%os 8inistros no tienen resons,bili*,* *iscilin,ri,
En cuanto a la responsabilidad disciplinaria , los 4inistros, en realidad carecen de ella. 5a &onstitución ha pensado que todo problema re(erente a la disciplina o al comportamiento de los 4inistros pierde importancia ante la cuestión política de si conviene o no que el 4inistro si'a si"ndolo. Un 4inistro, por e1emplo, amonestado
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quedaría despresti'iado (rente a la opinión pública, con la consi'uiente disminución en el presti'io del 'obierno en su con1unto. Entre el problema del e(ecto que le podría hacer a un 4inistro una amonestación para que despu"s se portara me1or y el problema del despresti'io en su con1unto de la actividad de 'obierno, evidentemente, es mucho m6s importante esto último que lo primero. i un 4inistro se porta mal como (uncionario, el 0residente de la =epública tendr6 que plantearse la cuestión de si conviene o no que ese 4inistro si'a siendo 4inistro. 0uede ocurrir que el desorden de conducta del 4inistro sea un motivo su(iciente como para separarlo del car'o. 0ero puede tambi"n ocurrir que no, que m6s val'a que si'a ocupando el car'o de 4inistro aunque ten'a antecedentes de desorden como (uncionario. El 0residente de la =epública tiene que optar entre estas dos soluciones extremas.
1<.
Incom,tibili*,*es *e los 8inistros
5a extensión a los 4inistros del r"'imen de incompatibilidades y prohibiciones de los enadores y =epresentantes en lo que (uera pertinente sólo ser6 pertinente su aplicación para los 4inistros que inte'ren al'una &6mara, aunque est"n suspendidos en sus (unciones le'islativas. i se desi'na como 4inistro a una persona que ocupaba un car'o electivo, por e1emplo, un Edil, esa incompatibilidad har6 que si acepta el car'o de 4inistro quede cesante como Edil. Esta re'la tiene una excepción para el caso de que el car'o anterior que tuviera el desi'nado 4inistro (uera un car'o de =epresentante o enador. “...cuando los enadores y los =epresentantes sean llamados a desempe3ar 4inisterios o ubsecretarías de Estado, quedar6n suspendidos en sus (unciones le'islativas, sustituy"ndoseles, mientras dure la suspensión, por el suplente correspondiente”. Es decir, no es una incompatibilidad entre los dos car'os sino en el e1ercicio simult6neo de ambos. i despu"s cesa de ser 4inistro, vuelve a su banca le'islativa.
1>.
#rohibiciones *e los 8inistros
El art. ?$% prohíbe a los enadores y a los =epresentantes y, por ende, a los 4inistros) “?Y8 Lntervenir como directores, administradores o empleados en empresas que contraten obras o su4inistros con el Estado, los *obiernos Departamentales, Entes +utónomos, servicios Descentrali-ados o cualquier otro ór'ano público”. :eóricamente, podría admitirse que un 4inistro tuviera esas posiciones de posible implicancia y, entonces, cada ve- que tuviera que tratarse un asunto re(erente a la empresa, por e1emplo, de la cual (uera director, tuviera que excusarse y ser rempla-ado por el 4inistro subro'ante que correspondiera, pero aun así, aun admitiendo esa solución de impedimento o excusación y la subro'ación por otro, evidentemente resultaría perturbador de la 'estión del 4inistro el hecho de que tuviera estas posiciones en empresas que contrataran obras o su4inistros con entes estatales. “$Y8 :ramitar o diri'ir asuntos de terceros ante la +dministración &entral, *obiernos Departamentales, Entes +utónomos y ervicios Descentrali-ados”. ” 5a inobservancia de lo preceptuado en este artículo importar6 la p"rdida inmediata del car'o le'islativo”, disposición que no siempre puede aplicarse en (orma autom6tica porque si el 5e'islador o el 4inistro actuara de modo no ostensible 7por e1emplo, si la interviniera como administrador de una empresa sin que nadie se haya enterado, porque no se publica el primer acto de administración2 o puede estar diri'iendo un asunto de un tercero sin (irmar8 la prueba de los hechos ac6 re(eridos puede ser en al'unos casos di(ícil2 esta p"rdida inmediata requiere pues, un acto que la declare, por ra-ones de se'uridad 1urídica. De ahí que se entienda conveniente que la p"rdida del car'o sea declarada mediante un acto 1urídico.
1A.
%, resons,bili*,* olític, *e los 8inistros
5a responsabilidad política de los 4inistros (unciona ante el 0residente de la =epública y ante la +samblea *eneral. 5a sustitución de uno o m6s 4inistros por ra-ones políticas, sólo cabe cuando el 0residente de la =epública entendiere que el &onse1o de 4inistros carece de respaldo parlamentario. El art. ?NB, manda al 0residente de la república que ad1udique los 4inisterios “entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, ase'uren su permanencia en el car'o”. 0uede leerse subrayando el verbo “ase'uren”, de modo que el 0residente de la =epública solamente podría poner (in a dicha permanencia cuando entendiere que han perdido aquel “apoyo” o “respaldo”. En cuanto a la responsabilidad política de los 4inistros ante la +samblea *eneral, la re(orma de ?@@N mantuvo el procedimiento de los arts. ?%N y ?%K, sobre censura parlamentaria y elecciones anticipadas, al que
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hicimos re(erencia al estudiar las atribuciones de control del 0oder 5e'islativo para con el 0oder E1ecutivo. 0ero a're'ó otro procedimiento, en el cual no se vota la censura sino la con(ian-a. Esta responsabilidad política de los 4inistros, tanto (rente al 0residente como (rente a la +samblea *eneral, existe respecto de los actos que el 4inistro expide como ór'ano unipersonal, como es obvio2 pero tambi"n existe respecto de los actos que el 4inistro contribuye a (ormar como inte'rante del 0oder E1ecutivo, en acuerdo con el 0residente de la república o como miembro del &onse1o de 4inistros. :ambi"n responde políticamente el 4inistro por los actos que "l no expide pero que se expiden en su nombre por personas en quienes el 4inistro haya dele'ado sus atribuciones. 0uede haber en caso de dele'ación, dos sucesivos actos, cada uno de los cuales compromete la responsabilidad política del 4inistro. 0rimero, el acto en que se hace la dele'ación, es decir, la resolución dele'atoria2 esta resolución dele'atoria puede ser criticable desde el punto de vista político, y dar lu'ar a la responsabilidad política del 4inistro. 0or e1emplo, si dele'a en una persona que tiene antecedentes políticos notoriamente contrarios a los de la orientación del 'obierno en 'eneral, puede considerar políticamente inconveniente esa solución el 0residente de la =epública o la +samblea *eneral y separar al 4inistro o censurarlo por ese acto de la resolución dele'atoria. 0ero, adem6s, hay una se'unda ocasión de hacerse valer su responsabilidad política en caso de dele'ación) al expedir un acto el dele'atario. &uando el dele'atario resuelve al'o queda comprometida la responsabilidad política del 4inistro dele'ante, de modo que cuando esco'e un dele'atario tiene que hacerlo cuid6ndose, eli'iendo una persona que sea moralmente responsable como para que despu"s los disparates políticos que ha'a no le acarreen la p"rdida del car'o de 4inistro.
LIII D!(C!NTR)%I)CION )D8INI(TR)TIB) #OR (!RBICIO( 220
Descentr,li2,cin H control
5a descentrali-ación supone ruptura del vinculo 1er6rquico, es incompatible con 1erarquía. En la pr6ctica, por lo tanto, se traducir6 la descentrali-ación en la ausencia de la potestad de dar instrucciones u ordenes de servicio al ór'ano descentrali-ado. 7E1. 9E8. 0ero tambi"n esta descentrali-ación si'ni(ica, la existencia de vínculos de control. >o le puede dar ordenes pero puede tomar una serie de medidas que sirven para controlar la actuación del in(erior. Es decir hay m6s descentrali-ación cuanto menos controles hay sobre la actuación del ór'ano descentrali-ado. ay poca descentrali-ación cuando los controles son tan intensos que se parecen m6s al vinculo 1erarquico. i voy disminuyendo el 'rado descentrali-ación, voy acumulando controles hasta que al (inal ya es lo mismo que si le pudiera dar ordenes. &uando se salta esa ultima barrera se convierte en centrali-ado, es decir, sometido a 1erarquía.
1 )utonomí, El concepto de autonomía se re(iere al hecho del poder dictar su propio ordenamiento 1urídico. 0or E1emplo la Universidad de la =epublica. :ener mucha autonomía si'ni(ica que casi todos los asuntos internos de la Universidad los resuelve la Universidad misma, todo sin intervención de ór'anos a1enos al Ente. e puede tener m6s o menos autonomía) los Entes +utónomos tienen m6s autonomía que los servicios descentrali-ados, si'ni(ica que en el caso de los Entes +utónomos hay m6s actos que los dictan ellos mismos o que "stos son m6s importantes que en el caso de los ervicios Descentrali-ados.
!ntes )utnomos H (ervicios Descentr,li2,*os !) @ (DP 5os E+ tienen mayor descentrali-ación y tienen tambi"n mayor autonomía que los D. ay dos conceptos teóricos, el de +utonomía y el de Descentrali-ación, y hay dos conceptos que no son teóricos que son de Derecho 0ositivo uru'uayo, el de E+ y el de D, esos conceptos no se corresponden son ambos descentrali-ados y adem6s or'anismos autónomos.
' !ntes *e org,ni2,cin neces,ri, como !ntes )utnomos 5a &onstitución prev" que determinados servicios sean necesariamente E+. 7+rt.?@B, ?@J,$H$ inc.?M8. En estos casos la autonomía esta constitucionalmente 'arantida y no es simplemente resultado de la ley. Estos son) C.0.. art.?@B, Canco &entral de la =epublica art. ?@J y la Ense3an-a 0ublica uperior, ecundaria, 0rimaria, >ormal, Lndustrial y artística art.$H$ inc?M. 85
El Canco &entral de la =epublica, como el nombre constitucional de este banco no aclara a que republica se re(iere parece conveniente la adopción de un nombre que incluya la palabra “Uru'uay”. De ahí que la solución de una ley sea plausible, aunque se pueda decir que en estricto Derecho es inconstitucional porque esta cambiando la denominación que la &onstitución estableció. En cuanto al +rt.$H$ se habla de la Ense3an-a 0ublica uperior y no se habla de la Universidad de la =epublica. Es necesario coordinar estos artículos para lle'ar a la conclusión de que la Universidad de la =epublica tiene que ser necesariamente un E+. +unque si bien no son sinónimos Universidad de la =epublica y Ense3an-a uperior el hecho de que uno de los cometidos de la Universidad sea la ense3an-a superior es su(iciente para que quede incluida en el art.$H$ como E+ necesario.
+ Otros !ntes ,utnomos osibles Suera de estos tres casos de Entes necesariamente autónomos por vía de la &onstitución, la ley es la que puede ampliar el elenco de Entes autónomos. +rt.?@K “0ara crear nuevos entes autónomos y para suprimir los existentes, se requerir6n los dos tercios de votos del total de componentes de cada c6mara”. Esta disposición concuerda con el inciso $M del art. $H$, que dice lo mismo para el caso de servicio docente del estado y no comprendidos en el inciso ?M de dicho art. $H$, a los cuales si se los quisiera convertir en E+ se requerir6n $VA de votos del total de componentes de cada c6mara. Esta disposición podría parecer superabundante desde que ya est6 en el art.?K@, sin embar'o no es así, el inciso $M del art. $H$ exi'e la mayoría de $VA no solamente para crear nuevos E+ sino para encomendarle esos otros servicios docentes de el estado, que actualmente no est"n a car'o de E+, a al'uno de los E+ docentes ya existentes. Este inciso (unciona pues, como una valla contra la autonomía de esos servicios y no solamente como una valla contra la proli(eración de nuevos E+ que es lo que previene el inciso ?M d el art. ?K@.
6 (ervicios 0ue no ue*en ser !ntes )utnomos &laro que por la vía del ?K@ no se puede convertir en E+ cualquier cosa . +l'unos servicios est6n constitucionalmente atribuidos al 0oder E1ecutivo en el art. ?JK , se'ún el cual al 0oder E1ecutivo corresponde) “ ?M8 5a conservación del orden y tranquilidad en el interior , y la se'uridad en lo exterior. $M8 El mando superior de todas las (uer-as armadas “ etc. 0or lo tanto no puede la ley encomendar esos cometidos a un E+. 0ero (uera de estos casos, la re'la 'eneral. Es la de que todos los servicios estatales nacionales pueden ser puestos a car'o de un E+ con la excepción del art. ?KJ se'ún el cual los servicios de &orreos y :el"'ra(os, +dministraciones de +duanas y 0uertos y la alud 0ublica, aunque la ley podr6 concederles el 'rado de autonomía que sea compatible con el contralor del 0oder E1ecutivo.
: (ervicios comerci,les e In*ustri,les ay servicios que la constitución prohíbe que sean centrali-ados, la constitución preceptúa que sean E+ o D. Esta situación respecto de los servicios del dominio industrial y comercial del Estado art.?KB. 5a ley es la que puede determinar el 'rado de descentrali-ación, pero la ley no puede hacer cualquier cosa porque establece la propia constitución al'unos limites a esa discrecionalidad le'islativa.
< %os ,ctos *e los !) no son recurribles ,r, ,nte el #o*er !jecutivo ay normas constitucionales que 'aranti-an cierto mínimo de 'arantía para los E+. En primer termino, la re'la del art.?@% se'ún la cual no puede haber recursos para ante el 0oder E1ecutivo de las decisiones de los E+. 5os E+ solo est6n controlados por el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo o el 0oder udicial. 0or consi'uiente los actos administrativos de los E+ solo admiten el recurso de revocación que lo resuelve el mismo ór'ano que dicto el acto, es una simple oportunidad de corre'irse pero no es un control externo. :ratando de D, el tercer inciso del art.A?N establece que habr6 un recurso llamado “recurso de anulación” para ante el 0oder E1ecutivo que trataremos en el numeral $%A.
A 8,Horí,s eseci,les ,r, *etermin,r l, org,ni2,cin *e un servicio est,t,l >o se puede crear un nuevo E+ o suprimirlo si no es por $VA de votos del total de componentes de cada c6mara. Esa mayoría no ri'e cuando se trata simplemente de cambiar un cometido de un E+ o de E+ a un D. :ampoco ri'e esa mayoría de $VA cuando se trata de crear o suprimir D o ministerios. Casta la mayoría absoluta del total de componentes de cada c6mara.
' Integr,cin *e los rg,nos jer,rc,s *e los !) H *e los (D 86
5os ór'anos 1erarcas de los E+ tienen que ser cole'iados. 5os de D pueden ser unipersonales 7incisos terceros de los art.?NB y ?KB8 o cole'iados. &uando son unipersonales se llaman Direcciones *enerales y cuando son cole'iados se llaman &onse1os Directores si son servicios de ense3an-a o Directorios si son servicios industriales o comerciales. 5a constitución da dos re'las para la inte'ración) a8 :rat6ndose de servicios de ense3an-a la re'la 'eneral es que pueden ser desi'nados o electos, no se admite otra (orma de lle'ar al car'o 7art.$HA inc?M8. &aso particular) la Universidad de la =epublica, para la cual la constitución opta ya por la desi'nación, porque los ór'anos que se desi'nan son a su ve- electos. En los dem6s entes corresponde a la ley el esco'er el sistema de inte'ración. b8 :rat6ndose de los dem6s E+ y D, la constitución trae un procedimientos de desi'nación para proveer los car'os no electivos en el art.?KN, pero prev" tres casos en los que no se aplica ese procedimiento) ?M8 &uando el car'o sea electivo 7la declaración de electivos de los miembros del directorio exi'e AVB en cada c6mara si se trata de un E+ pero para los D no hay (ormalidad especial8. $M8 &uando la ley, por AVB de cada c6mara, determine una (orma de desi'nación distinta de la que establece como re'la 'eneral el art.?KN. AM8 &uando una disposición especial de la constitución establece la (orma de inte'ración del Directorio.
'1 Dur,cin *e los Directores 5a constitución no establece un periodo predeterminado para la duración de los miembros de los directorios del E+ y D. e'ún el art.?@$ las normas que determinen, en cada caso, los procedimientos de elección o de desi'nación, tendr6n que determinar, adem6s, el periodo que debe de1arse pasar para poder hacer una nueva desi'nación o elección.
' #rovisin Comlement,ri, H sulenci, Suera de la oportunidad ordinaria de renovación, se puede producir cambios en la inte'ración del ór'ano por otras causas. En esos casos la constitución dice que las vacancias se proveer6n por el mismo procedimiento establecido para la desi'nación inicial o para elección inicial. 0ero autori-a la ley a que en el caso de los car'os electivos se prevea la existencia de suplentes, no solo en casos de vacancia temporaria, incluso, en los casos de vacancia de(initiva. En los casos de desi'nación la ley tambi"n podría establecer que tiene suplentes pero solo serviría en las vacancias temporales.
'' Renunci, *e *irectores &ómo puede producirse esta vacancia de(initiva antes de tiempo# 0or muerte o por aceptación de la renuncia del director, pero tambi"n se puede producir 7la constitución prev"8 la renuncia sola sin necesidad de que sea aceptada. 0resenta una renuncia diciendo que renuncia a los e(ectos de poderse presentar como candidato a le'islador.
'+ Destitucin *e *irectores 9tra posibilidad es que sean destituidos. El art.?@K prev" la destitución de los miembros de los directorios o directores 'enerales de los E+ y D. &u6l es el ór'ano competente para destituir a los directores# El poder E1ecutivo, con venia de la c6mara de senadores y (und6ndose en una de las cinco causales especí(icamente determinadas en la constitución) actos que o bien sean delito2 o la omisión en el cumplimiento de sus deberes2 o la carencia de aptitudes para desempe3ar las (unciones que les corresponden. Lneptitud, omisión, delito en el e1ercicio de su car'o o comisión de actos deshonrosos para "l o para la institución a que pertenece. 0uede plantearse que se demore el tramite de la venia senatorial y en el intervalo el 0oder E1ecutivo considere que es peli'roso que si'an actuando.
'6 Reeml,2o tr,nsitorio *e Directores 0ara prever esa situación el 0oder E1ecutivo tiene la (acultad de reempla-ar transitoriamente a los directores cuya venia de destitución se ha solicitado, con Directores de otros E+ o D. Esto no se aplica a los Entes de Ense3an-a. De ahí que resulte coherente solución con las previsiones que tiene la 5ey 9r'6nica de la
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Universidad de la =epublica acerca de la potestad del propio &onse1o Directivo de separar temporalmente a sus miembros en caso de existan causales de destitución. Es decir que la potestad entes industriales y comerciales la tiene el 0oder E1ecutivo en el caso de la Universidad de la =epublica la ley de la ha reconocido al propio &onse1o Directivo.
'6 Destitucin H ,utonomí, Esta posibilidad de destitución otor'ada a un ór'ano a1eno al Ente como es el 0oder E1ecutivo no si'ni(ica una violación de la autonomía o una restricción a la autonomía ni a la descentrali-ación. Destituido el Director, las decisiones que haya tomado antes quedan como antes, no quedan a(ectadas, no se las anulan retroactivamente sus votos. El 0oder E1ecutivo no puede acudir para destituir que no esta de acuerdo con la orientación política del destituido, porque en el +rt.?@K exi'e expresamente determinadas causales.
'< )tribuciones *e los Directores ?ener,les o Consejos Directivos En cuanto a la competencia, son mas amplias las atribuciones de los E+ 7porque van a tener mas autonomía8, menos amplias las atribuciones de los D. 5os E+ tienen en primer termino, importante atribución constitucional en materia del Estatuto para sus (uncionarios. En el caso de los E+ de ense3an-a es dictado sin m6s por el &onse1o Directivo. En los oros es proyectado por el Directorio del Ente y aprobado por el 0oder E1ecutivo 7+rt. JA y $H%8 En se'undo termino tienen estos ór'anos potestad re'lamentaria autónoma derivada del propio concepto de autonomía. En tercer termino tienen las potestades propias de todos los 1erarcas, son los ór'anos supremos de una línea 1er6rquica. 5a existencia de descentrali-ación corta la línea 1er6rquica hacia arriba del Directorio pero la mantiene hacia aba1o. En el caso de los D el punto no esta resuelto por la &onstitución y la ley puede atribuirle la desi'nación al propio Directorio, Director *eneral o &onse1o Directivo del Ente o reserv6rsela al 0oder E1ecutivo2 y es una (ormula adoptada por la ley para varios D, la de que las desi'naciones las hace el 0oder E1ecutivo a propuesta del Directorio del Ente. olución intermedia bastante ra-onable trat6ndose de una situación de menor descentrali-ación, de menor autonomía que la del E+ pero que no es tampoco dependencia 1er6rquica de un 4inisterio.
'> %, eseci,li2,cin *el !nte H l, %eH 5os 1erarcas de los entes E+ y D son ór'anos administrativos, expiden actos administrativos y los actos administrativos est6n por deba1o de las leyes. 0or lo tanto, las leyes pueden re'ular el e1ercicio de las atribuciones de los 1erarcas de los E+ y con m6s ra-ón de los D. Esta re'ulación tiene limites derivados en primer termino de que al'unas de esas atribuciones est6n en el texto de la &onstitución. En se'undo termino, hay una limitación 'eneral a la potestad le'islativa respecto de la re'ulación de las atribuciones de los E+, que se puede resumir en las palabras “especiali-ación del Ente”. ay una división material, una división por temas, entre temas propios de la especiali-ación del E+ cuya re'ulación compete exclusivamente al Ente, y temas en los cuales el E+ puede actuar pero sin que ten'a competencia exclusiva. olo en estos temas cabe la re'ulación le'islativa. 5a autonomía no solamente consiste en que el &onse1o o Directorio re'ula sus asuntos con independencia del 0oder E1ecutivo sino que tambi"n hay un núcleo de asuntos que re'ula el &onse1o o Directorio con independencia del 0oder 5e'islativo2 la ley tiene que respetar determinados temas que son la especiali-ación del Ente. 'A #,rtici,cin *e los !ntes )utnomos H (ervicios Descentr,li2,*os en l, legisl,cin orm,l +dem6s de esas potestades los Entes +utónomos de Ense3an-a tienen potestades de cole'islación, es decir, participan en el procedimiento de (ormación de las leyes concernientes a los servicios que correspondan a los respectivos entes. El +rt.$H$ tercer inciso dice que las &omisiones 0arlamentarias, durante el tramite de la elaboración de las leyes a los servicios de los Entes de ense3an-a, deber6n oír a los respectivos Entes. Es decir que no puede continuarse el tramite del proyecto de ley si la &6mara no ha recabado la opinión de los Entes respectivos. Esta opinión se recaba a titulo de asesoramiento, se recaba para de(ender los intereses públicos contando con la opinión de un Ente que esta especiali-ado en el tema, que conoce el servicio de que se trate. :ambi"n se pude decir que hay una (unción de cole'islación en materia presupuestaria. En materia presupuestaria 7lo vamos a ver despu"s8 los Entes de Ense3an-a est6n comprendidos en el articulo $$H de la &onstitución. :ienen iniciativa, (ormulan su propio proyecto de 0resupuesto, que tendr6 el mismo valor 1urídico que
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el eventual proyecto sustitutivo que puede (ormular el 0oder E1ecutivo. Es decir que al 0oder 5e'islativo lle'a siempre el proyecto del Ente y eventualmente el proyecto del 0oder E1ecutivo. 5o dicho no vale para los E+ y D industriales y comerciales. >o deben ser oídos por las &omisiones 0arlamentarias 7aunque pueden serlo si la &omisión pide su asesoramiento8
+ Determin,cin *e los cometi*os H ,tribuciones *e c,*, !nte Feamos el alcance que tiene la le'islación en cuanto a (i1ar los cometidos y atribuciones de los E+ y D. ay dos cuestiones) por un lado la distribución de materias entre los Entes +utónomos, y por otro lado, la indicación de hasta donde puede adoptar decisiones, en la materia de su competencia, cada uno de los Entes +utónomos. +mbos puntos est6n encomendados a la ley ordinaria pero, en ambos casos la &onstitución establece limitaciones a las posibilidades de solución del punto por ley.
+1 Distribucin *e m,teri,s entre los *ierentes !ntes En cuanto a la distribución de materias entre los distintos E+, hay al'unos cuya competencia por ra-ón de materia est6 parte se3alada por la propia &onstitución. Es el caso de los E+ de existencia necesaria) C.0.., el C&U, y la Universidad de la =epublica. alvo esos casos, la distribución en materias de los E+ es competencia le'islativa, la ley establece, por mayoría absoluta del total de componentes de cada &6mara, los cometidos y atribuciones de cada E+.
+ ;ij,cin *e l,s ,tribuciones *el !nte en su m,teri,. En el otro aspecto, el alcance de los poderes 1urídicos del Ente sobre la materia, la limitación constitucional que tiene el le'islador es un poco mayor porque deriva precisamente del car6cter autónomo o descentrali-ado que ten'a el servicio. er autónomo si'ni(ica que la ley no le podr6 extraer al'unas competencias mínimas, en lo dem6s la ley puede a're'arles discrecionalmente, nuevas atribuciones dentro de la materia de que se trate.
+' Control romovi*o or el interes,*o sobre los ,ctos *e los (ervicios Descentr,li2,*os Famos a ver ahora las previsiones constitucionales sobre el control de los E+ y D. +rtículo A?N incisoAM para D, y +rt.@N aplicable a E+ y D salvo a los Entes de ense3an-a. +rt.?ANacional de 0uertos. &omo se di1o en el num.$$N este recurso no se aplica a los E+ 7+rt.?@%8, no hay posibilidad de recursos ante el 0oder E1ecutivo. abr6 otros controles externos, pero no recursos administrativos.
++ Control *e oicio sobre l, gestin o los ,ctos *e los !ntes )utnomos H *e los (ervicios Descentr,li2,*os. El articulo ?@N parte de un supuesto distinto) no se trata de que un interesado recurra porque le per1udique un acto administrativo de un D, sino de que, de o(icio el 0oder E1ecutivo considere inconveniente o ile'al la 'estión o los actos de un E+ o un D. +quí el 0oder E1ecutivo toma la iniciativa. Este se'undo tipo de control no es un control de le'itimidad solamente, incluye tambi"n el merito, esto es, la conveniencia, la oportunidad, la política se'uida por el E+ o el D. Este tipo de control no es aplicable a los entes de ense3an-a. e establece en la &onstitución un procedimiento (ormal, es decir no se puede aplicar este control de cualquier manera sino que tiene que empe-ar por hac"rsele observaciones al Directorio o Director *eneral si se considera observable la 'estión o los actos del E+ o D.
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Estas observaciones pueden ser atendidas entonces el problema termina, di'amos así, con la victoria pací(ica del 0oder E1ecutivo. 0ero como el Directorio o Director *eneral por hipótesis no est6 su1eto a la 1erarquía del 0oder E1ecutivo, tiene derecho a tener su propia opinión, no est6 obli'ado a se'uir las opiniones del 0oder E1ecutivo. 0uede ocurrir entonces, que el Directorio o Director *eneral, recibidas las observaciones, no las comparta y opte por mantenerse en su política o mantener los actos observados. En este caso el 0oder E1ecutivo podr6 adoptar dos actitudes) ora desistir de su posición, convenci"ndose de que el Directorio o Director *eneral tenía ra-ón, ora utili-ar la atribución que le con(iere el inciso se'undo del art.?@N Dice este inciso que el 0oder E1ecutivo podr6 disponer las recti(icaciones, los correctivos o remociones que considere del caso, comunic6ndolos a la &6mara de enadores, la que en de(initiva resolver6. De manera que quien decidir6 en de(initiva sobre la discrepancia planteada va a ser un tercer ór'ano) la &6mara de enadores. Esto es consecuencia de que no hay vinculo de 1erarquía 7descentrali-ación8, la palabra de(initiva no puede ser dada por nin'uno de los dos ór'anos en con(licto. El citado inciso hace re(erencia al inciso se'undo del art.?@K, quiere decir que si la &6mara de enadores demora sesenta sin pronunciarse, el 0oder E1ecutivo puede) ora dictar una resolución haciendo e(ectiva la medida que había dispuesto y comunicado al senado, ora se'uir esperando la decisión del senado.
+6 (usensin *e los ,ctos observ,*os Desde el comien-o o durante el tramite de este procedimiento, el 0oder E1ecutivo puede disponer la suspensión del acto observado. e trata de una suspensión cautelar, destinada a prevenir los e(ector irreparables de la e1ecución del acto observado. 5a suspensión solo cabe respecto de los actos observados. +: Correctivos H remociones i las observaciones del 0oder E1ecutivo son desatendidas y aquel insiste en su posición, no solo puede disponer recti(icaciones comunic6ndolas a la &6mara de enadores, sino que tambi"n puede, si'uiendo el mismo tramite que desemboca en una decisión de(initiva del enado, disponer correctivos o remociones. 5os correctivos 7por E1. una suspensión8 suponen un reproche a la conducta de los Directores sancionados, pues deben (undarse en la imputación de incumplimiento de sus obli'aciones, no bastaría la mera discrepancia con la política se'uida. 0ero tienen que ser imputaciones relativas a los motivos de la observación que desencadena el procedimiento del art.?@N. 5as remociones no suponen un reproche a los Directores, simplemente han de (undarse en ra-ones de le'alidad o conveniencia. Es decir que las remociones pueden no ser disciplinarias, pueden derivar de cualquier consideración de conveniencia o le'alidad de la 'estión o de actos votados por el removido. i el Director cuestionado hubiera expedido votos derrotados en la sesión del Directorio de modo que no hubiera in(luido en los actos observados, no podría ser removido por esta vía, sin per1uicio de que pudiera aplicarse el articulo ?@K 7destitución num.$A% a $AJ8. El art.?@N se remite tambi"n al inciso tercero del articulo ?@K, sobre la posibilidad de reempla-o interino de los directores cuando se tramita la venia de destitución. abíamos visto en el num.$AJ que el art.?@K no restrin'e 1urídicamente la autonomía del Ente a(ectado porque se re(iere a la separación individual de los Directores en (unción de hechos personales de ellos, con independencia de cu6l (uera la 'estión del Ente, y porque adem6s la destitución da lu'ar a una vacante que ha de ser provista con los procedimientos normales. >o podría servir el art.?@K para diri'ir la política del servicio por parte del 0oder E1ecutivo. En cambio el art.?@N, se (unda en una discrepancia sobre la conveniencia o le'alidad de la 'estión. :rat6ndose de Entes que no sean de ense3an-a, mientras se tramita la venia para la destitución, los incisos tercero y cuarto permiten al 0oder E1ecutivo que lo reemplace transitoriamente y discrecionalmente, con la única limitación de que sean directores en otro Ente o ervicio. De esta manera resulta posible in(luir en la orientación del Ente, y puede servir como una restricción a la autonomía y por eso no se extendió su aplicación a los servicios de ense3an-a, para 'aranti-ar la e(ectividad del principio de que "stos no est6n su1etos a un control de m"rito por parte del 0oder E1ecutivo.
+< Control juris*iccion,l +parte de esas dos (ormas de control administrativo, los Entes autónomos y servicios Descentrali-ados est6n controlados 1urisdiccionalmente. 0rimera (orma de control 1urisdiccional) :ribunal de los &ontencioso +dministrativo. +'otada la vía administrativa, podr6 demandarse por el per1udicado la nulidad del acto administrativo de que se trate ante el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo, y entonces este :ribunal, en de(initiva dictara la sentencia con(irmando
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o anulando el acto se'ún sea le'itimo o no. &ontrol 1urisdiccional, no político, que solo se re(iere a la le'itimidad del acto, es decir el a1uste a las re'las de Derecho. 9tra (orma de control est6 a car'o del 0oder udicial) es el que deriva de la de la responsabilidad patrimonial que tienen los E+ y D como personas 1urídicas. &uando el (uncionamiento estos servicios provoca un da3o a un tercero, este tercero tiene derecho a que sea indemni-ado ese da3o por el Ente y quien va a pronunciarse en de(initiva, si hay discrepancias, acerca de la indemni-ación, va a ser el 0oder udicial) se'ún el monto de la reclamación, la primera instancia estar6 a car'o de un ue- de 0a- o un ue- 5etrado. Sinalmente, tambi"n habr6 control 1urisdiccional cuando la actividad del Ente o ervicio entre en cualquier otro con(licto con una persona y la contienda se someta a decisión 1udicial.
+> Control #,rl,ment,rio Estos controles, los administrativos y los 1urisdiccionales, son los controles m6s intensos, los que pueden lle'ar hasta la modi(icación o la extinción de las resoluciones tomadas. En cambio, hay otro tipo de controles que no tiene este 'rado de e(icacia) 0or un lado est6n los controles del 0oder 5e'islativo que consisten en la posibilidad de pedir datos o in(ormes sobre el (uncionamiento de los E+ y D al 4inistro que corresponda. 01. i quiere saber sobre la Sacultad de &iencias Económicas tendr6 que pedirle in(orme al 4inistro de Educación y &ultura. 0ero este tipo de control se limita al control de in(ormación. i lle'a a la conclusión p1, de que est6 pasando que es inconveniente, el 0oder 5e'islativo no podr6 corre'irlo. 5o que podr6 hacer es tomar es tomar en cuenta esa realidad para modi(icar la le'islación, de manera de prevenir que se vuelvan a producir es tipo de cosas. :ambi"n puede el 0oder 5e'islativo responsabili-ar al 4inistro por omisión, por no haber iniciado el tramite del art.?@K tendiente a destituir a los miembros de los de los &onse1os Directivos o a los Directores *enerales de los E+ o D que hayan incurrido en omisión o en delito, etc. :ambi"n se puede llamar a ala, para que in(orme oralmente el 4inistro respectivo. &omo puede ocurrir que el 4inistro no est" interiori-ado, precisamente en virtud del car6cter autónomo del servicio, de los detalles de su 'estión, el 4inistro tiene derecho a hacerse acompa3ar por un representante del respectivo ór'ano 1erarca del servicio. G entonces ante las pre'untas que le ha'an los le'isladores al 4inistro, podr6 darle la palabra al representante del E+ para que las conteste. Una tercera vía de que dispone el 0oder 5e'islativo para averi'uar lo que ocurre en un E+ o D, es la de nombrar una &omisión Lnvesti'adora, para suministrar datos con (ines le'islativos o (ines de control o (iscali-ación. 0uede ir al lu'ar de los hechos y por si misma averi'uar la verdad. +A Control #oul,r 0or ultimo, hay una (orma de control que podríamos decir de la opinión publica, derivado de la obli'ación de publicar al'unos documentos que sirven para re(le1ar el (uncionamiento del Ente, especialmente en el aspecto (inanciero. 0or eso, el art.?@?, establece la obli'ación de publicar periódicamente “estados que re(le1en claramente su vida (inanciera”. :ienen que llevar la visación del :ribunal de &uentas, se exi'e el control t"cnico de le'alidad y de verdad.
6 #rinciio *e eseci,li*,* *e l,s erson,s jurí*ic,s 5os E+ y D solamente pueden actuar dentro de un 6mbito de actividades que es su competencia por materia, establecida en la &onstitución o en las leyes. + esa limitación de las actividades de las personas 1urídicas se le llama “principio de especialidad de las personas 1urídicas”. El art.?@H de la &onstitución dice) “5os E+ y los D no podr6n reali-ar ne'ocios extra3os al 'iro que respectivamente les asi'nen las leyes, ni disponer de sus recursos para (ine a1enos a sus actividades normales”. El hecho que se haya recordado especialmente en la &onstitución ese principio para el caso de los E+ y D deriva de que estos servicios tienen una competencia establecida por materia en la ley. De modo que resulta m6s notable la aplicación de este principio al caso de las +dministraciones autónomas, que p1 al caso del Estado &entral o *obiernos Departamentales, que tienen una competencia sobre materias muy variadas, que no se nota tanto el principio de especialidad. 0arecería que son dos prohibiciones pero, en realidad son dos aspectos de lo mismo. 0ero no est6 mal que se insista en los dos aspectos para que quede m6s claro el alcance de la norma.
61 !seci,li*,* H eseci,li2,cin 5a existencia de una especialidad del Ente como con1unto de actividades que le est6n cometidas a ese servicio y no a otro, est6 re(erido tambi"n lateralmente en el art.$H%. 0ero son dos cosas distintas2 el principio del
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art.?@H de la especialidad es en realidad, una disposición que 1ue'a en contra de la libertad del Ente, el Ente no puede salirse de su especialidad. 5o otro, lo del art.$H%, 1ue'a a (avor de la libertad del Ente. 0ues lo que dice es que la ley debe respetar la especiali-ación del Ente. abría una di(erencia, pues, entre el art. ?@H y $H%, en cuanto al radio de acción de uno y de otro artículo. El ?@H representa un circulo dentro del cual, necesariamente tiene que moverse siempre el Ente, el limite de la actividad del Ent. El $H%, en cambio, se3ala que dentro de ese circulo hay otro circulo de menor radio que es lo que no solamente es especialidad del Ente sino especiali-ación del Ente, dentro del cual no puede entrar la ley a re'ular la actividad del Ente. ay pues una relación de inclusión) la parte de especiali-ación est6 incluida en la especialidad del Ente. De la especialidad no puede el Ente salirse 1am6s. 5a especiali-ación, en cambio, es un limite a la ley. ay una -ona que es de especialidad y no de especiali-ación, en la cual pueden actuar indistintamente la ley o las decisiones del E+, con la característica natural de que las decisiones del E+ no podr6n violar lo que d ispon'a la ley.
6 !st,tuto *e los Directores o Consejeros El art.$HH de la &onstitución establece dos tipos de limitaciones concernientes a la situación estatutaria en que se hallan los Directores o &onse1eros de E+ o D. El art.$HH, prohíbe, en su ?er. inciso, que los miembros de Directorios o Directores *enerales sean nombrados para car'os, ni aún honorarios, que directa o indirectamente dependan del Lnstituto del que (orman parte. >o est6 prohibido ocupar el car'o de Director y simult6neamente otro car'o, sino que est6 prohibido ser nombrado. Lncluso, no puede utili-ar su in(luencia en el Directorio para que lo nombren despu"s de cesar en el Directorio. 0ara evitar dice el inciso $M del art.$HH) “5a inhibición durar6 hasta un a3o despu"s de haber terminado las (unciones que la causen, cualquiera sea el motivo del cese”. e supone que un a3o es lo que dura la in(luencia. +dem6s si en ve- de nombrarlo lo contrataran o le encar'aran al'una tarea especial, este mismo inciso $M a're'a “y se extiende 7la inhibición8 a todo otro cometido, pro(esional o no, aunque no ten'a car6cter permanente ni remuneración (i1a” Esta re'la tiene al'unas excepciones, excepciones que est6n inspiradas principalmente en la necesidad de contemplar la situación de los Entes de Ense3an-a. +l'unas excepciones pueden resultar aplicables (uera de esos Entes y hay casos dentro de los Entes de Ense3an-a que no est6n alcan-ados por las excepciones. >o se exceptúan los Entes de Ense3an-a, lo que se exceptúa es la reelección como catedr6tico o pro(esor y la desi'nación para desempe3ar el car'o de Decano o (unciones docentes honorarias. 5a norma no excluye a los “servicios docentes”, o a los “entes docentes” sino a las (unciones docente. De modo que la U:E podría por e1emplo a un ex Director para que dictara un cursillo, porque se trataría de (unciones docentes, aunque el Ente U:E no sea un Ente de Ense3an-a. =ecíprocamente, la Universidad no podría contratar a un ex &onse1ero central para que la de(ienda de un pleito, porque las (unciones no serian docentes.
6' #rohibicin *e ,ctivi*,*es rel,cion,*,s con el org,nismo 0ue *irigen 5a otra disposición contenida en este mismo art.$HH, est6 destinada a evitar el hecho de que haya una peli'rosa con1unción de intereses públicos y privados en la cabe-a de un Director de un servicio. 0or e1emplo que un Director de la +>&+0 (uera a la ve- el *erente de la hell. 0ara prevenir este otro ries'o el art.$HH en su inciso penúltimo dice) “:ampoco podr6n los miembros de los Directorios o Directores *enerales de los E+ o de los D, e1ercer simult6neamente pro(esiones o actividades que, directa o indirectamente se relacionen con la Lnstitución a que pertenecen.” 5a (inalidad es que se trata de evitar el “ne'ociado”. Esta (unción tampoco alcan-a a las (unciones docentes. &onscientemente se corre ese ries'o, a cambio de la conveniencia de aprovechar las aptitudes docentes de todas las personas que est"n dispuestas a e1ercer docencia en el Uru'uay. 9bviamente, cada veque haya que resolverse un asunto en que est" implicada una con1unción o un con(licto de intereses el interesado deber6 excusarse de intervenir. +c6, como en el caso anterior, la &onstitución nuestra tiene una especie de debilidad hacia la (unción docente, debilidad que es ló'ica en un país subdesarrollado, porque tiene un inter"s nacional en aprovechar todos los medios de que se extienda la cultura.
6+ )*ministr,ciones ,utnom,s *e n,tur,le2, jurí*ic, eseci,l
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El art.?@? dice) “5os E+, los D y, en 'eneral, todas las administraciones autónomas con patrimonio propio, cualquiera sea su naturale-a 1urídica, publicar6n periódicamente estados que re(le1en claramente su vida (inanciera” El (inal ya lo estudiamos, se3alo ahora cuando dice, despu"s de nombrar a los E+ y a los D, “y en 'eneral, todas las administraciones autónomas con patrimonio propio, cualquiera sea su naturale-a 1urídica” Esta peque3a re(erencia intercalada aquí es la base constitucional de que pueda existir otro tipo de administraciones autónomas adem6s de las que est6n re'uladas por la &onstitución como E+ y D. obre la base de esta indicación se han considerado como posibles constitucionalmente, personas 1urídicas creadas por la ley que tienen una estructura distinta de la que se prev" en la &onstitución para los E+ y D. E1.) &9>+0=95E, 5+:U, las tres &a1as de ubilaciones y 0ensiones no estatales.
LIB ")CI!ND) #U$%IC) 66 !l Tribun,l *e Cuent,s “El :ribunal de &uentas” dice el art.$HK “estar6 compuesto por siete miembros que deber6n reunir las mismas calidades exi'idas para ser senador” “er6n desi'nados por la +samblea *eneral por dos tercios de votos del total de sus componentes “ 5os miembros del :ribunal actúan con la misma independencia que los titulares de un ór'ano m6ximo de un 0oder de *obierno. Est6n en la misma altura institucional que el 0oder E1ecutivo o el 0oder 5e'islativo o la uprema corte de usticia, etc. El tribunal de cuentas no es una dependencia de nadie sino que es un ór'ano m6ximo. ustamente se lo colocó en esa posición para que pudiera e1ercer sus (unciones de control respecto de todos los ór'anos públicos. >o si'ni(ica esta independencia que sus miembros sean irresponsables 5os miembros del :ribunal responden ante la +samblea *eneral, y esta responsabilidad por el (iel y exacto cumplimiento de sus (unciones puede lle'ar hasta su destitución en caso de ineptitud, omisión o delito por $VA de votos del total de componentes de la +samblea *eneral. Esta responsabilidad no puede trans(ormarse en una manera indirecta de subordinar el :ribunal a la +samblea *eneral, porque hay 'arantías incluso 1urisdiccionales contra el abuso que pudiera hacer la +samblea *eneral sancionando a un miembro del :ribunal que no hubiera incurrido en (alta. El miembro destituido podría obtener de otro :ribunal independiente, 7:ribunal de los &ontencioso y +dministrativo8 que anulara la destitución pronunciada por la +samblea *eneral. En resumen, todo esto sirve para obtener un ór'ano independiente aunque sus miembros sean responsables ante la +samblea *eneral. +dem6s los miembros del :ribunal de &uentas est6n su1etos al “1uicio político”, esto es el procedimiento de acusación por la &6mara de =epresentantes y la separación del car'o por la &6mara de enadores en caso de la violación de la &onstitución o delitos 'rave. +rt.@A, ?H$ y ?HA.
6: Cometenci,s *el tribun,l *e Cuent,s El :ribunal de &uentas nunca dicta sentencias, lo único parecido con los :ribunales es que su (unción de control se re(iere principalmente a la le'alidad2 pero no si'ni(ica que pueda dictar sentencias. El :ribunal de cuentas no tiene potestad para anular actos. El tribunal de &uentas en 'eneral solo (iscali-a llamando la atención. Es decir se toma en cuenta la opinión del :ribunal y se si'ue adelante, la insistencia del ór'ano controlado en su posición, da nacimiento a un nuevo procedimiento de control de la actividad el ór'ano cuya actitud el :ribunal consideró errónea2 el :ribunal da cuenta al ór'ano que ten'a potestades sobre el otro, es decir, hace una especie de denuncia. 0ero el :ribunal de &uentas puede expedir otros actos que si son decisiones, pero no son estos actos de control sobre la actividad del 0oder E1ecutivo. 0or e1emplo, puede dictar ordenan-as de contabilidad que obli'an a todos los ór'anos públicos2 pero son actos re'la, no se trata de controlar un acto de otro ór'ano sino de establecer una nueva re'la que va a obli'ar en el (uturo a todos los ór'anos públicos. 0uede tambi"n dictaminar sobre la 'estión de los directores de los E+ con la consecuencia de que si considera que la 'estión merece observaciones, ese director no podr6 ser reelecto ni desi'nado para otro directorio. De modo que toma al'unas decisiones cuyos e(ectos 1urídicos exceden la mera denuncia de una irre'ularidad. 5e compete al :ribunal) a8 Dictaminar e in(ormar en materia de presupuestos. Estos dict6menes a veces son preceptivos, constituyen un tramite ineludible, como ocurre con los presupuestos de los E+ y de los D industriales o comerciales, y los de los *obiernos Departamentales. En esos casos, es un tramite obli'atorio, preceptivo, necesario. En otros casos no es preceptivo, aunque podría requerírsele si se considerara conveniente. b8 Lntervenir preventivamente en los 'astos y en los pa'os, con(orme a las re'las re'uladoras que establecer6 la ley y al solo e(ecto de certi(icar su le'alidad. >o corresponde a todos los 'astos y los pa'os 93
porque se produciría un con'estionamiento. De ahí que di'a, “con(orme a las normas re'uladoras que establecer6 la ley”, es la ley la que establece hasta que limite interviene el :ribunal y por deba1o de ese limite la (unción de intervención preventiva es cumplida por auditores dele'ados del :ribunal o queda cometida a las contadurías. 5a intervención preventiva no puede incluir ob1eciones de merito, es decir, de conveniencia u oportunidad del 'asto o del pa'o sino que es una intervención al solo e(ecto de certi(icar su le'alidad. 0ara saber si es le'al o no, tiene el :ribunal de &uentas que estudiar las normas 1urídicas. i lo encuentra ile'al, el :ribunal tiene que expresar cuales son las ob1eciones de le'alidad que existan. &uando hace observaciones, la consecuencia 1urídica de esas observaciones es el e(ecto suspensivo) el compromiso del 'asto queda en suspenso hasta tanto la misma autoridad que había dispuesto el 'asto 7o pa'os8 considera las observaciones del :ribunal y, o se convence o insiste. i se convence acabó el problema, se de1a sin e(ecto el 'asto o el pa'o. i no, si la autoridad que lo había dispuesto insiste, entonces, se cumple 'asto o el pa'o. Eso muestra que la intervención preventiva del :ribunal es menos e(ica- de lo que podría ser una decisión que anulara el 'asto o el pa'o. !u" pasa en ese caso# El :ribunal de &uentas comunica al ór'ano que corresponda 7+samblea *eneral8, el desacuerdo a los e(ectos de que la +samblea *eneral est" en condición de e1ercitar sus poderes de control, ya sea sobre el :ribunal, ya sea sobre el ordenador. c8 Dictaminar e in(ormar respecto de la rendición de cuentas y 'estiones de todos los ór'anos del estado, inclusive *obiernos Departamentales, E+ y D. En este caso no hay un e(ecto 1urídico inmediato, n siquiera el de la suspensión. implemente, el :ribunal de &uentas in(orma sobre esa rendición de cuentas. Dice) “rendición de cuentas y 'estiones” y esa intercalación de la palabrita “y 'estiones” si'ni(ica que tambi"n debe in(ormar sobre la 'estión de los ór'anos del estado y aquí si hay un peque3o e(ecto 1urídico. Es el que deriva del inciso (inal del art.?@$ que establece que los directores de los E+ y los D “podr6n ser reelectos o desi'nados para otro Directorio o Dirección *eneral siempre que su 'estión no hayan merecido observación del :ribunal de &uentas emitida por lo menos por cuatro votos con(ormes de sus miembros”. El art.?@$ es aplicable a los Entes docentes porque así dispone el art.$HB. d8 0resentar a la +samblea *eneral la memoria anual relativa a la rendición de cuentas establecida en el inciso anterior. >o tiene nin'una di(icultad de interpretación. :ampoco es un acto que ten'a e(ectos 1urídicos obli'atorios sino que tambi"n es una opinión o un dictamen. e8 Lntervenir en todo lo relativo a la 'estión (inanciera de los ór'anos del Estado, *obiernos Departamentales, E+ y D, y denunciar, a quien corresponda, todas las irre'ularidades en el mane1o de los (ondos públicos e in(racciones a las leyes de presupuesto y contabilidad. Esta (iscali-ación 'eneral sobre la 'estión (inanciera, en al'unos casos se e1erce incluso por dele'ado permanentes. :ampoco ac6 toma decisión de(initiva sino que actúa simplemente como denunciante, el que va tomar la decisión va a ser la autoridad que corresponda si lo que encuentra es una irre'ularidad administrativa, si lo que encuentra es un delito har6 la denuncia al 0oder udicial. (8 Dictar las ordenan-as de contabilidad que tendr6n (uer-a obli'atoria para todos los ór'anos del Estado, *obiernos Departamentales, E+ y D. Disposición ya comentada en el cap.FL num.J%,JK y J@. +quí si estamos ante un acto 1urídico per(ecto, que no es una simple opinión sino que las ordenan-as son re'las Derecho que resultan con “(uer-a obli'atoria” para todos los ór'anos estatales. '8 +rt.$??) “0royectar sus presupuestos que elevara al 0oder E1ecutivo”, el cual, “con las modi(icaciones que considere del caso, los elevara al 0oder 5e'islativo, est6ndose a su resolución”. Este iniciativa le'islativa en relación a presupuestos del :ribunal de &uentas no es una particularidad del :ribunal sino que es el r"'imen 'eneral del art.$$H que lo vamos a ver en el num$JH.
6< "istori, *el régimen resuuest,rio h,st, 1A'+ 6> #rinciios resuuest,rios intro*uci*os en 1A'+ 6A régimen resuuest,rio vigente &omien-a con la &onstitución de ?@JN y se caracteri-a porque se aumentan aun m6s las responsabilidades del 0oder E1ecutivo. e conserva la re'la de que el 0oder 5e'islativo no puede excederse de los e'resos proyectados, pero adem6s se quito al 0oder 5e'islativo la competencia que tenía antes, de principio, de indicar las atribuciones de los car'os, reduci"ndose la (unción a la determinación de los escala(ones y del numero de (uncionarios pero sin indicación concreta de cual es la dependencia en que cada (uncionario debe prestar sus servicios y cuales deben ser sus atribuciones.
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e cambia tambi"n la naturale-a de las disposiciones presupuestarias en materia de e'resos. Ga el presupuesto no consiste en un elenco de autori-aciones para 'astar sino que se le exi'e al ór'ano de e1ecución presupuestaria el cumplimiento de determinados pro'ramas y el alcance de determinados ob1etivos. 5a +dministración no est6 obli'ada a 'astar cada rubro en la totalidad. El sentido que tienen los rubros no es "se. >o est6 obli'ado a 'astar el rubro, est6 obli'ado a cumplir los pro'ramas y obtener los ob1etivos. Es este ob1etivo lo que es obli'atorio cumplir2 no podr6 decir “yo cumplí, no olvid" la ley de presupuesto porque no 'ast" m6s de lo autori-ado”, tendr6 que decir adem6s “yo cumplí la ley presupuestal porque conse'uí los resultados previstos”. 0or eso se dice que es un “0resupuesto por pro'rama”.
: %os resuuestos en l, Constitucin ace un resumen de los presupuestos de los di(erentes ór'anos, que se pro(undi-a cada uno en los numerales próximos.
:1 !structur, *el #resuuesto N,cion,l El presupuesto nacional comien-a con un proyecto del 0oder E1ecutivo para cuya elaboración es necesaria, es preceptivo que se cuente con el asesoramiento de la 9(icina de 0laneamiento y 0resupuesto. =e'ir6 para su período de 'obierno y lo presentar6 al 0oder 5e'islativo dentro de los seis primeros meses de sus mandato. El proyecto de presupuesto debe tener una estructura indicada en el art.$?% inciso $M, debe contener) a8 5os 'astos corrientes, e inversiones del Estado, distribuidos en cada inciso por pro'rama. b8 5os escala(ones y sueldos (uncionales distribuidos en cada inciso por pro'rama. c8 5os recursos y la estimación de su producto, así como el porcenta1e que, sobre el monto total de recursos, corresponder6 a los *obiernos Departamentales d8 5as normas para la e1ecución e interpretación del 0resupuesto.
: Conceto *e inciso resuuest,rio en l, Constitucin &omo se desprende del art.$?%, en esta estructura desaparece la indicación concreta, de las distintas para 'astos y para sueldos como en constituciones anteriores2 ahora se trata de partidas 'lobales. Es necesario que es inciso y que es pro'rama. 5a &onstitución no de(ine en nin'ún lu'ar a qu" se le llama “inciso presupuestario”, pero es una palabra usual en las leyes de presupuesto y que corresponde a un sector con unidad de dirección y de responsabilidad. e llaman incisos cada uno de los 4inisterios, cada uno de los E+, cada uno de los D y adem6s, cada una de las otras reparticiones que no son nin'una de las anteriores. Esa división de incisos no tiene simplemente un sentido de comodidad , sino que corresponde a un problema de responsabilidades. Del mane1o de las asi'naciones correspondientes a cada inciso hay un responsable.
:' Conceto *e rogr,m, resuuest,rio en l, Constitucin El pro'rama tampoco est6 de(inido en la &onstitución , adem6s no tenía antecedentes en la le'islación uru'uaya. De modo que hay que atenerse al concepto doctrinal de lo que es un pro'rama y adem6s hay que estar al sentido natural y obvio de la expresión. Un pro'rama es al'o a hacer, un con1unto de actividades previstas para obtener un resultado. De allí que para proyectar un presupuesto hay que tener presente un plan. >o tendría sentido proyectar el 0resupuesto por 0ro'ramas si no se tiene un plan de con1unto de lo que va a hacer el *obierno, de manera de distribuir despu"s lo que corresponde a cada uno de los responsables de incisos, cuales son los pro'ramas que van a haber en cada uno de los incisos para la reali-ación de ese plan 'lobal. El presupuesto resulta un instrumento 1urídico de concreción del plan, el con1unto de pro'ramas se distribuye entre los incisos redact6ndose así el 0royecto de 0resupuesto como manera de llevar a la practica el plan. El plan por si solo no es un acto 1urídico, no produce obli'aciones, pero es un antecedente ló'ico necesario para despu"s hacer un 0resupuesto racional. 0ara entender el sentido que tiene el proyecto de 0resupuesto ser6 necesario leer el plan, pero el plan no (ormara parte 1urídicamente del presupuesto.
:+ Tr,mite *el #resuuesto N,cion,l
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Dada así (orma al proyecto de 0resupuesto >acional, se presenta al 0oder 5e'islativo “dentro de los seis primeros meses del e1ercicio de su mandato”. =ecibido el proyecto por el 0oder 5e'islativo hay dos temas hay estudiar) por un lado, cual es el tramite 7art.$?N a $?@82 por otro lado, cual es el contenido del pronunciamiento del le'islador sobre el 0royecto enviado. 5a parte de tramite es muy sencilla. e (unda en la existencia de pla-os tambi"n perentorios para cada una de las &6maras y, eventualmente para la +samblea *eneral) %B días para cada &6mara, y si hay discrepancias ?B días para la &6mara de ori'en a la cual se le envía un proyecto con modi(icaciones su'eridas en la otra &6mara 7art.$?N y $?K8. Fencidos esos pla-os perentorios, el 0royecto se considera recha-ado y queda prorro'ado el 0resupuesto hasta entonces vi'ente hasta el próximo periodo quinquenal pero se puede modi(icar vía la =endición de &uentas. i el 0royecto de ley de presupuesta se considero primero en la &6mara de =epresentantes y el enado aprueba un 0royecto con modi(icaciones, entonces, vuelve a la &6mara de =epresentantes y en esta se'unda vuelta, tiene solo ?B días. i en esos ?B días acepta las modi(icaciones del enado se acabó el problema, pero si de1a pasar el pla-o o insiste en su posición primitiva, entonces, va a la +samblea *eneral, la cual tambi"n tiene ?B días. 7art. $?N y $?K8.
:6 8ens,jes comlement,rios o sustitutivos Durante este tramite en las &6maras, el 0oder E1ecutivo puede modi(icar en dos oportunidades su 0royecto ya enviado, es decir, puede enviar lo que se llaman “mensa1es complementarios o sustitutivos” 4ensa1e quiere comunicación entre dos ór'anos que est6n a la altura de los 0oderes del Estado. ay dos periodos de veinte días, uno durante la primera discusión en la primera &6mara y otro durante la primera discusión en la se'unda &6mara.
:: Des,juste entre el ,rticulo 1+ H el ,rticulo 16 El articulo $?B dice que “El 0oder 5e'islativo se pronunciara exclusivamente sobre montos 'lobales por incisos, pro'ramas, ob1etivos de los mismos, escala(ones y numero de (uncionarios y recursos) no pudiendo e(ectuar modi(icaciones que si'ni(iquen mayores 'astos que los propuestos”. Una interpretación literal de este articulo $?B lle'aría a que el único pronunciamiento sobre montos seria el pronunciamiento sobre montos 'lobales por inciso. >o habría, de acuerdo con esta interpretación del articulo $?B, un pronunciamiento del 0oder 5e'islativo sobre la cantidad de dinero que se va a 'astar en cada pro'rama y menos sobre el costo de cada uno de los ob1etivos. 5a consecuencia sería que el responsable del inciso tendría a su disposición un monto 'lobal del inciso, no habría nin'una limitación en la cuantía de dinero 'astado en cada uno de los pro'ramas. Esto aparentemente le da mayor libertad al responsable del inciso, pero esa libertad es solo aparente, porque si bien no le pone limitaciones en cuanto al monto a 'astar en cada ob1etivo, tiene la 'ran ;y mucho mas di(ícil e importante de cumplir< obli'ación obtener los ob1etivos. El art. $?% ;num.$J?< decía en sus apartados + y C) “5os 'astos corrientes e inversiones del Estado distribuidos en cada inciso por pro'rama”, y “5os escala(ones y sueldos (uncionales distribuidos en cada inciso por pro'rama”. El articulo $?B habla de montos 'lobales por inciso exclusivamente2 no dice que ser6 ob1eto de pronunciamiento le'islativo la distribución de ese monto 'lobal por inciso entre los distintos pro'ramas. El articulo $?%, en cambio, dice que el 0resupuesto >acional se proyectara y aprobara con una estructura que contendr6 la distribución del monto de cada inciso por pro'rama. $JN +rmoni-ación de los +rtículos $?% y $?B abría dos maneras extremas de intentar una armoni-ación. 0or un lado, una que da primacía al texto del art.$?%. e'ún esta tesis el articulo $?B debería leerse como si di1ese “El 0oder 5e'islativo se pronunciara exclusivamente sobre montos 'lobales por inciso, montos 'lobales por pro'rama” etc. 5a tesis contraria da primacía al articulo $?B. me1or dicho a la palabra “exclusivamente” contenida en el articulo $?B y se'ún ella, El 0oder 5e'islativo se pronunciara, en primer termino, sobre montos 'lobales por inciso, y en se'undo termino , sobre los pro'ramas, es decir, indicara la inclusión o no de cada uno de los pro'ramas en el proyecto presupuestal, y lue'o se pronunciaría sobre los ob1etivos de los pro'ramas, sobre las metas que deben perse'uir los ór'anos. De acuerdo a esta interpretación que le da primacía al art. $?B, quedaría sin explicarse por qu" en el $?% se incluye la mención a la distribución por pro'rama dentro de cada inciso. En e(ecto, si el proyecto del presupuesto nacional es un proyecto de ley, y despu"s el poder le'islativo sólo descender hasta el nivel de
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incisos. 0or qu" se tiene que incluir en el proyecto la indicación de los 'astos correspondientes a cada pro'rama, y sobre todo, por qu" se dice que se proyectar6 y aprobar6 con esta estructura. Una solución intermedia, una manera de buscar una armoni-ación entre las dos normas es la si'uiente) el $?% exi'e que en la ley de presupuesto apare-ca la división entre los pro'ramas del monto 'lobal asi'nado a cada inciso, pero esa indicación no si'ni(ica 7de acuerdo al $?B8 un pronunciamiento del poder le'islativa, con valor y (uer-a de ley, acerca del m6ximo que se puede 'astar en cada pro'rama, sino que valdría al sólo e(ecto de la determinación del monto 'lobal del inciso. 4ientras no se cambiase de inciso, esas indicaciones no impedirían que el ór'ano administrativo, al e1ecutar el presupuesto, hiciera transposiciones mientras se mantuviera dentro del inciso. En la ley (i'uraría la indicación de los montos asi'nados a cada pro'rama, pero al sólo e(ecto de calcular el monto 'lobal del inciso. ólo si'ni(icaría pronunciamiento del 0oder 5e'islativo en la medida en que sirve para calcular el monto 'lobal del inciso. Salta explicar qu" sentido tiene indicar los sumandos al sólo e(ecto de calcular la suma. Lndicando solamente el monto 'lobal de cada inciso quedaría sin resolver el problema que sur'ir6 cada ve- que durante la vi'encia de una ley de presupuesto haya una alteración en la distribución de cometidos, y por consi'uiente en la responsabilidad por los pro'ramas, entre los distintos incisos. 0or e1emplo, el 0oder E1ecutivo puede redistribuir las atribuciones y competencias de los ministerios. 0or consi'uiente si una atribución, que corresponde a los pro'ramas +, C y & del ministerio >, es trans(erida al ministerio 4, ló'ico que 1unto con esos pro'ramas se le trans(iera parte del cr"dito presupuestal. En ese caso, los montos de los incisos a(ectados se tendr6n que corre'ir cambiando unos sumandos de un lado para el otro y para eso es necesario que (i'uren en la ley los montos asi'nados a cada pro'rama. Esta interpretación es coherente con el sentido que tiene los presupuestos por pro'ramas) darle primacía a los ob1etivos sobre los cr"ditos. El e1ecutor del presupuesto tiene que actuar de manera de conse'uir los ob1etivos y no tendría sentido prohibirle que hiciera transposiciones entre los pro'ramas, si ha resultado, por e1emplo, que por el transcurso del tiempo se ha encarecido la consecución de determinado ob1etivo y se ha abaratado la consecución de otro. :iene ahora m6s responsabilidades el e1ecutor del presupuesto re(erente del inciso.
:>. %,s leHes *e ren*icin *e cuent,s Fencido cada e1ercicio anual, que la &onstitución dice que coincidir6 con el a3o civil 7?M de enero al A? de diciembre8, hay un pla-o de J meses para presentar la rendición de cuentas y con1untamente con esas rendición de cuentas se puede acompa3ar un proyecto de ley de modi(icaciones a la ley de presupuestos. Esta ley de modi(icaciones presupuestarias es lo que se llama “5ey de rendición de cuentas”, aunque no tiene por contenido la rendición de cuentas sino que se presenta 1unto con ella. 5a ley de rendición de cuentas puede tener por contenido, se'ún el inciso (inal del art. ?%, “modi(icaciones que estime indispensables al monto 'lobal de 'astos, inversiones y sueldos o recursos y e(ectuar creaciones, supresiones y modi(icaciones de pro'ramas por ra-ones debidamente 1usti(icadas”. 5a &onstitución exi'e que sea por ra-ones debidamente 1usti(icadas para evitar que las leyes de rendición de cuentas sean en realidad nuevos presupuestos, cosa que se había incurrido anteriormente. En estas leyes de rendición de cuentas no se admiten mensa1es complementarios2 de acuerdo al art. ?@, sólo caben los mensa1es complementarios en el caso exclusivo del presupuesto nacional. e ha planteado y resuelto el problema de si las leyes de rendición de cuentas tienen tambi"n una iniciativa bi(urcada, como la tiene el presupuesto nacional, respecto de los sistemas or'6nicos, entes y servicios a qu" se re(iere el art. $$H. Ga se3al" que estos envían su propio proyecto de presupuesto y que el 0oder E1ecutivo puede acompa3ar otro proyecto modi(icado o de1ar que vaya el ori'inal al 0oder 5e'islativo.. Ese mismo tramite resulta aplicable tambi"n a las leyes de =endición de &uentas, es decir que el 0royecto E1ecutivo cuando envía el envía el proyecto de 5ey de =endición de cuentas, debe acompa3ar tambi"n los 0royectos de ley de =endición de &uentas que hayan (ormulado los 1erarcas comprendidos en el art.$$H. Esta interpretación se (unda en la idea de que las leyes de =endición de &uentas son tambi"n leyes de 0resupuestos.
:A #resuuestos *e los !ntes comerci,les o in*ustri,les +claro en primer lu'ar que estoy dando una interpretación al art.$$? que es la que se ha se'uido en la practica, pues el art. Dice “Entes”, nada m6s y se entiende que decir “Entes” incluye los E+ y los D, siempre que sean, como dice “industriales o comerciales”. El 1erarca del Ente es el que hace el primer 0royecto de 0resupuesto, pero ese 0royecto se presenta al 0oder E1ecutivo y tanto el 0oder E1ecutivo como el :ribunal de &uentas tienen que estudiarlo. i les merece observaciones tendr6 que devolverse sin aprobación al Ente que lo proyecto, a ver si le convencen o no de las observaciones (ormuladas. i el Ente acepta las observaciones del 0oder E1ecutivo y el dictamen del :ribunal de
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cuenta, es decir si corri'iese su 0royecto, devuelve los antecedentes al 0oder E1ecutivo para la aprobación (inal del 0resupuesto. &uando el 0oder E1ecutivo aprueba el 0resupuesto 7ora porque no había observaciones, ora porque el Ente acepto todas las observaciones (ormuladas8, ya el acto 1urídico del 0resupuesto esta completo, no necesita aprobaciones del 0oder 5e'islativo. Es decir que aquí el 0resupuesto es un acto administrativo, no es una ley. i el Ente no se convence con las observaciones, entonces, como es autónomo, como no esta su1eto a la 1erarquía del 0oder E1ecutivo, no esta obli'ado a acatarlas. er6 necesario que la discrepancia sea d irimida por un tercer ór'ano imparcial y ese es la +samblea *eneral. Es decir que en estos casos va el 0resupuesto al 0oder 5e'islativo, pero no para que se apruebe como ley, sino que va a la +samblea *eneral en reunión de ambas c6maras para que sea resuelta la discrepancia. e necesita una mayoría especial de $VA del total de componentes, y se (i1a un pla-o perentorio de %H días para expedirse ;pasado el cual se entiende aprobado el presupuesto con las observaciones del 0oder E1ecutivo<. 5os presupuestos de los E+ y D comerciales o industriales no son quinquenales sino anuales. 5os directorios, Directores *enerales, o &onse1os Directivos cesantes tienen que rendir cuentas de su 'estión al 0oder E1ecutivo. G adem6s, estos mismos tienen que publicar varias veces por a3o 7por lo menos ? vepor a3o8 estados que re(le1en claramente su vida (inanciera. Es decir que hay dos oportunidades en que tienen que hacer una demostración de a1uste de su 'estión a las disposiciones presupuestarias.
< #resuuestos De,rt,ment,les 0ara el 0resupuesto departamental ri'en disposiciones bastante parecidas a las del >acional. :ambi"n se aprueba por acto le'islativo, pero un acto le'islativo departamental, sancionado por la 1unta y promul'ado por el Lntendente. 0la-o para presentar el proyecto) seis primeros meses del e1ercicio del mandato de cada Lntendente. Es i'ual la duración del pla-o, 7seis meses i'ual que el 0r.>ac.8 pero distinta la (echa de inicio del pla-o) en el 'obierno nacional se inicia el primero de mar-o y dura ende hasta el A? de a'osto2 en el 'obierno departamental se inicia sesenta días despu"s del se'undo domin'o de mayo y dura por lo tanto hasta mediados de enero. 5os pla-os para consideración en la unta departamental, en cambio, se duplican porque como el ór'ano le'islativo departamental es unicameral, los pla-os que en el *obierno >acional tiene cada c6mara, se suman y en ve- de ser %B días para cada una y eventualmente ?B días mas y otros ?B en +samblea, tiene % meses para su consideración. :ambi"n las 1untas est6n limitadas en cuanto a los aspectos en que pueden modi(icar el proyecto presentado por el Lntendente2 dice el primer inciso de art.$$B) “5a 1untas departamentales solo podr6n modi(icar los proyectos de presupuestos para aumentas los recurso o disminuir los 'astos, no pudiendo prestar aprobación a nin'ún proyecto que si'ni(ique d"(icit, ni crear empleos por su iniciativa”. :ambi"n se aplica en el presupuesto departamental 7por remisión del art.$$$8 lo dispuesto en el art.$?B, de modo que tambi"n ri'e la división por incisos, y el pronunciamiento sobre los pro'ramas y sobre los ob1etivos de los pro'ramas. ay en cambio, un tramite que no esta en el 0resupuesto nacional, que es la necesidad ineludible de que interven'a el :ribunal de &uentas antes de la sanción de(initiva del presupuesto departamental. Es decir que las 1untas departamentales sancionan el presupuesto dos veces) una ve- en (orma provisional al solo e(ecto de que se sepa cual es la opinión de la 1unta y que sobre ella se expida despu"s el :ribunal de &uentas2 y si el :ribunal de &uentas no le hace observaciones o si la 1unta se a1usta a los observaciones del :ribunal, sanciona de(initivamente el 0resupuesto en un se'undo pronunciamiento. i la 1unta no aceptara las observaciones del :ribunal, pasa como en el caso de los Entes comerciales e industriales) en de(initiva va a la +samblea *eneral pero no para darle car6cter de ley, sino en reunión de ambas c6maras actuando como arbitro de las discrepancias. &on un pla-o de %H días, si no recayera decisión, el 0resupuesto se tendr6 por sancionado. >o dice ac6 como se tiene por sancionado, si es tal como le 'ustaba a la 'ustaba a la 1unta o tal como quería el :ribunal de &uentas. 5a interpretación mas aceptable es la de que queda sancionado tal como le 'ustaba a la 1unta departamental. Esto porque los 'obiernos departamentales son en principio autónomos y para que la solución (uera la contraria se requeriría un texto expreso como el existe en el caso de los Entes autónomos industriales o comerciales.
<1 #resuuestos *e suel*os H g,stos *e c,*, rg,no legisl,tivo &ada c6mara y cada 1unta departamental tienen la potestad de aprobar sus presupuestos propios, sin necesidad de prever los recursos, es decir, que se hacen con car'o a “rentas 'enerales”. e con(ía en la prudencia de estos ór'anos. 5os recursos tienen que estar en el otro presupuesto, en el >acional o en el departamental . on quinquenales. e aprueban por AVB de votos del total de sus componentes. 5o comunicara al poder E1ecutivo para que lo incluya en el presupuesto nacional. implemente lo comunica, pero ya es un acto
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administrativo per(ecto2 no lo comunica para que lo promul'ue. e comunica al 0oder E1ecutivo para que lo incluya y lo ten'a en cuenta adem6s en la previsión de los recursos para el 0resupuesto >acional. >o es una ley, no pasa por la otra c6mara. &ada c6mara aprueba por si sola su propio presupuesto separado. Estos presupuestos no tienen =endición de &uentas pero tienen, en cambio la posibilidad de ser modi(icados dentro de los cinco primeros meses de cada periodo le'islativo por la misma mayoría de AVB de votos cuando se estime indispensable la modi(icación. 5o mismo ri'e para las untas Departamentales.
LB !CONO8F) N)CION)% <. %, Constitucin H l, economí, n,cion,l 5as disposiciones constitucionales que determinan el r"'imen político y social imperante en el país, dan una con(i'uración 1urídica al sistema económico nacional. 0ero, adem6s, existen otras disposiciones constitucionales especí(ica y directamente destinadas a re'ular la economía nacional en su con1unto. En las re(ormas constitucionales de ?@JN y ?@@N se ha acentuado la terna de la economía nacional. e tiende a llevar a los textos constitucionales al'unos principios y procedimientos 1urídicos atinentes a la consideración 'lobal de la economía nacional, incluyendo tanto el sector público como el sector privado. :enemos, en primer t"rmino, disposiciones pro'ram6ticas que (i1an una orientación ala le'islación y a la actividad administrativa en materia económica. +sí el inciso se'undo del art. J, sobre (omento de la actividad en latinoame ricana, especialmente en lo que se re(iere a la de(ensa de los productos y a las materias primas del 6rea 2 los art. %B y BH, en cuanto se diri'en al le'islador para que (omente a las inversiones de capitales privados para determinados (ines) este mismo art. BH, adem6s, dispone que el Estado orientar6 el comercio exterior prote'iendo las actividades productivas cuyo destino sea la exportación o que remplace bienes de importación. El art. BA, en cuanto impone una política tendiente al pleno empleo2 el inciso primero del art. JH, en la medida en que la e(iciencia administrativa se considere como un concepto económico2 el inciso se'undo del art. NH y el inciso primero del art. N?, que de(inen una política de (omento cientí(ico, t"cnico y cultural indispensable para el desarrollo económico.
<'.%, integr,cin *el sector riv,*o en l, orient,cin *e l, economí, n,cion,l En se'undo t"rmino, tenemos disposiciones que delimitan o permiten encuadrar la propiedad privada dentro de la orientación política que adopten las autoridades públicas competentes) así, ya estudiamos 7art.FLL, num. ?H% a ??N8 que la propiedad privada esta su1eta a lo que dispon'an las leyes por ra-ones de inter"s 'eneral, y al eventual expropiación 7art.A$, $A? y $A$8 se3al6ndose que las expropiaciones pueden corresponder a planes y pro'ramas de desarrollo económico. 4odernamente, se han di(undido otros procedimientos, con esta misma (inalidad de hacer que la propiedad privada participe en la orientación que quiera imprimirse al movimiento económico nacional, no ya por la vía de imponer al propietario que comparta su propiedad , sino por la vía de imponerle directamente al propietario que utilice su propiedad de determinada manera.
<+. !l l,ne,miento econmico Este control de la actividad privada sin expropiación ha lle'ado a desarrollarse en tal (orma que se ha constituido toda una teoría 1urídica del planeamiento como actividad estatal destinada a re'ular la economía nacional. Es cl6sico entre dos (ormas de planeamiento) el planeamiento autoritario y el planeamiento indicativo. a8 El planeamiento autoritario sería aquel en el cual la +dministración impone deberes a los propietarios de las empresas privadas o de las cosas privadas directamente, sin hacerlo por vía de estímulos sino directamente , tiene el inconveniente de que si no hay buena voluntad, si no hay conciencia cívica a (avor del plan, dar6 lu'ar a resistencias y ser6 necesario aplicar sanciones y tomar medidas de e1ecución (or-osa que, adem6s de ser antieconómicas, resultan a veces ine(icaces. b8 El planeamiento indicativo, en el cual en ve- de ordenar al particular que ha'a determinada cosa, se establecen consecuencias (avorables para quien se a1uste al plan2 de manera que el propio interesado, los propios propietarios privados, se aco1an al plan y participen con buena voluntad. c8 0laneamiento centrali-ado o re'ional. En el caso de Uru'uay, país chico sin 'randes di(erencias ni "ticas ni económicas entre sus -onas, el planeamiento re'ional parece un lu1o exa'erado. 5o ra-onable es que el planeamiento económico se ha'a a nivel nacional. En este tema de (ormación de polos de desarrollo (uera de 4ontevideo, la re(orma &onstitucional de ?@@N ha insistido especialmente. >o se ha abandonado el sistema de planeamiento centrali-ado , pero 99
se ha establecido explícitamente que el Estado, a trav"s de esos ór'anos centrales , (ormule políticas de descentrali-ación, con participación de una &omisión ectorial especialmente establecida a esos e(ectos.
<6. 8e*ios *e llev,r , l, r=ctic, el l,n &u6les son las vías, los instrumentos t"cnicos que se han utili-ado en esta labor de planteamiento# En primer lu'ar, la m6s sencilla, es el planeamiento autoritario indicando lo que se debe hacer. Ga indicamos la inconveniencia de imponer o prohibir. 9tro medio t"cnico, propio del planeamiento indicativo , consiste en los estímulos positivos. 5os estímulos positivos son) puramente monetarios o de asistencia t"cnica .En el caso de la asistencia t"cnica se acompa3a de la inspección y vi'ilancia del cumplimiento de los conse1os acordados y permite que el premio o el estímulo, en ve- de darse al (inal, se vaya dando a medida que se va cumpliendo el a1uste al plan y en la (orma m6s conveniente para la (inanciación de los traba1os. asta ahora se3al" (ormas positivas de los estímulos. :ambi"n existen las (ormas ne'ativas, es decir, prever que quienes no se a1usten al plan su(rir6n recar'os impositivos o quien se haya aco'ido a un plan y lue'o abandone pierda, por e1emplo, al'ún depósito de 'arantía o al'una venta1a posible, o incluso sea ob1eto de sanciones.
<:.!mres,s testigos en el sector 4blico 9tra de las (ormas de obtener una coordinación de la actividad económica nacional consistiría en entrar en competencia con los propietarios privados creando empresas estatales paralelas llamadas “ empresas testigos” que (uncionan en el mercado y, por la vía de la competencia, producen ciertas conductas en los otros empresarios privados. En el Uru'uay este sistema ha sido utili-ado ampliamente ba1o la (orma de E+. De esa (orma se crea un dominio comercial o industrial o comercial del (stado. Este dominio industrial y comercial del Estado es administrado por personas públicas7E+ y D8 con cierta independencia del 0oder &entral, es decir, con autonomía y descentrali-ación, y ba1o un r"'imen que en ciertos aspectos se aproxima al de Derecho privado a (in de mantener esta competencia con las empresas privadas, pero este r"'imen es, de todas maneras, de Derecho público.
<<. #l,ne,miento centr,li2,*o H *escentr,li2,cin ,*ministr,tiv, obre este dominio comercial e industrial tambi"n debe e1ercerse una actividad plani(icadora, de allí que sea necesario que el Estado se preocupe de establecer procedimientos de control sobre la conveniencia de 'estión de las empresas que "l mismo estable-ca para evitar que la autonomía o la descentrali-ación de esas empresas impida el cumplimiento del plan. 0ara el caso de los E+ y D G+ FL49 &U+5 E=+ E5 =O*L4E> DE &9>:=95 9C=E 5+ &9>FE>LE>&L+ DE 5+ *E:LP>, !UE 5+ &onstitución uru'uaya ponía a car'o del 0oder E1ecutivo y del enado 7art.?@N8 i se trata de empresas de tipo privado, los representantes estatales en empresas privadas est6n su1etos al r"'imen de los Directores de los E+ y D, pero la 'estión de la empresa como tal no es alcan-ada por el art. ?@N de la &onstitución. er6 necesario, entonces, hacerla entrar en el plan por las vías por las cuales se hace entrar a las empresas privadas en 'eneral, sin que la participación estatal sea su(iciente. 5a manera de hacer que se plie'ue al planeamiento o(icial, ser6 la vía de los estímulos o de las imposiciones, como si (uera una empresa totalmente privada.
<>.!l consejo *e !conomí, n,cion,l Desde ?@A% la &onstitución uru'uaya contiene dos artículos que no han tenido aplicación en la realidad, en los que prev" la creación de un &once1o de Economía >acional con car6cter consultivo y honorario, compuesto de representantes de los intereses económicos y pro(esionales del país.
acional tendr6 la &onstitución y las (unciones que la ley determine, pero la &onstitución restrin'e la discrecionalidad de la ley en la materia estableciendo al'unas peque3as disposiciones preceptivas. En primer t"rmino deber6 ser honorario. En se'undo lu'ar, deber6 ser de car6cter consultivo. us pronunciamientos tendr6n car6cter de dict6menes, de expresiones de opiniones emitidas cuando se lo consulte por al'ún tema. En principio, no podr6 actuar, pues, ni en (orma decisoria ni en (orma espont6nea sino que actuar6 expresando opiniones
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cuando sea consultado. ay una excepción a esto que es la que prev" el art. $HN) el &onse1o de Economía >acional puede hacer sostener sus puntos de vista ante las &omisiones 5e'islativas por uno o m6s de sus miembros. Este sería un caso en el cual excedería del car6cter meramente consultivo para tener una (unción de promoción o de (reno.
>. Integr,cin *el Consejo *e !conomí, N,cion,l En cuanto a la inte'ración la única re'la constitucional prevista es la de que se debe tratar de representantes de los intereses económicos y pro(esionales del país. >o se dice cómo se esco'en esos representantes, pero de todas maneras, cualquiera sea el procedimiento, tiene que ser de tal índole que las personas esco'idas resultan representar intereses económicos y pro(esionales del país . 5a expresión `del país` sirve para excluir la representación de intereses económicos y pro(esionales extran1eros y el artículo `los`, sirve para hacer necesario que est"n representados todos los distintos sectores económicos o pro(esionales del país.
>1. !l Consejo *e !conomí, N,cion,l H l,s Comisiones (ectori,les *e l, Oicin, *e l,ne,miento H #resuuesto +l hacerse preceptivo en el antepenúltimo inciso del art. $AH que la 9(icina de 0laneamiento y 0resupuesto (orme &omisiones ectoriales con representación de los intereses laborales y empresariales tanto públicos como privados, la utilidad política de la creación del &onse1o de Economía >acional.
LBI !% #OD!R EUDICI)% >. !l #o*er Eu*ici,l es un #o*er *el ?obierno El 0oder udicial es uno de los tres 0oderes así denominados por la &onstitución. 5a consecuencia primera de esto es que, de acuerdo al art. K$, el 0oder udicial es uno de los tres con1untos de ór'anos a los que les corresponde, en principio, el e1ercicio de la soberanía en (orma indirecta. us competencias, por consi'uiente, no necesitarían estar a texto expreso sino que trat6ndose de la (unción que le est6 asi'nada en principio, es decir, la (unción 1urisdiccional, todos los actos 1urisdiccionales le corresponder6n al 0oder udicial aunque no le hayan sido atribuidos especialmente, salvo que haya en la &onstitución una disposición expresa que admita que ciertos actos 1urisdiccionales sea dictados por ór'anos a1enos al 0oder udicial. El art. $AA dice que `El 0oder udicial ser6 e1ercido por la uprema corte de usticia y por los :ribunales y u-'ados, en la (orma que estableciera la ley` quiso decir en realidad que la (unción 1urisdiccional, es decir, la expedición de actos 1urisdiccionales, de sentencias susceptibles de pasar en autoridad de cosa 1u-'ada, le corresponde en principio, a esos ór'anos del 0oder udicial, es decir, a la uprema &orte de usticia, a los :ribunales de +pelaciones y a los u-'ados. 5as excepciones a esta re'la, que aparecen a texto expreso, son las atribuciones 1urisdiccionales con(eridas a la &orte Electoral, al :ribunal de lo &ontencioso y +dministrativo, a la &6mara de enadores si se entiende que es un acto 1urisdiccional la sentencia dictada en el art. ?H$, a la 1urisdicción militar que est6 restrin'ida a los casos de delitos militares y al estado de 'uerra 7art. $BA8. !u" si'ni(ica esto# i'ni(ica que cuando no haya acuerdo de partes en un con(licto, la decisión ulteriormente indiscutible que pon'a (in al con(licto, con autoridad de cosa 1u-'ada , deber6 emanar de la uprema &orte de usticia o de un :ribunal de +pelaciones o de un 1u-'ado 5etrado o de un u-'ado de 0a-, es decir de uno de los ór'anos de la 1udicatura 1udicial.
>'. Org,ni2,cin *el #o*er Eu*ici,l El 0oder udicial est6 or'ani-ado de modo que cada uno de sus ór'anos es en realidad independiente en el e1ercicio de su (unción 1urisdiccional. >o hay relación er6rquica entre los ór'anos udiciales en cuanto al e1ercicio de su (unción 1urisdiccional) no puede un :ribunal de +pelaciones darle instrucciones a un 1ue- de 0a- acerca de como resolver un asunto que est6 en su resolución . 5a línea aparentemente 1er6rquica que se da entre los distintos ór'anos 1udiciales, es decir, el hecho de que se pueda apelar la sentencia de un u-'ado de 0a- para ante un ue- 5etrado. >o es en realidad, e1ercicio de atribuciones de superior 1er6rquico, porque solo puede (uncionar la decisión de l ór'ano superior cuando ha habido recursos.. Suera de la (unción 1urisdiccional, en la actividad administrativa, todos los ór'anos del 0oder udicial est6n su1etos 1er6rquicamente a la uprema &orte de usticia.
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>+. Criterio *e *istribucin *e cometenci,s 5a &onstitución distribuye las competencias entre los distintos ór'anos del 0oder udicial con este criterio) enuncia el art. $A@ un mínimo de competencias de la uprema &orte de usticia aunque permita que la ley le atribuya m6s competencial , en el otro extremo de la escala, a los 1ueces de pa- le atribuye expresamente la competencia de ser conciliadores, y en todo lo dem6s es decir, en el 'ran 'rueso de competencias del 0oder udicial, se de1a librado a la ley, pues la &onstitución no dice cuales son las competencias de los :ribunales de +pelaciones, ni cuales son las competencias de los u-'ados 5etrados, ni cuales son las dem6s competencias de la uprema &orte de usticia y de los u-'ados de 0a-.
>6. Integr,cin *e los rg,nos ju*ici,les 5os miembros de la uprema &orte de usticia son desi'nados por $VA de votos del total de componentes de la +samblea *eneral, y previendo la di(icultad de obtenerse esta mayoría se (i1a un pla-o de @H días vencida el cual se produce la desi'nación autom6tica del miembro m6s anti'uo del :ribunal de +pelaciones , el :ribunal de lo &ontencioso y +dministrativo , que se inte'ra de la misma manera que la uprema &orte de usticia. 5os dem6s miembros de ór'anos 1urisdiccionales , desde los :ribunales de +pelaciones hasta los u-'ados de 0a-, son todos ellos desi'nados por la uprema &orte de usticia, de modo de ase'urar su independencia respecto de los otros 0oderes del Estado. 5os miembros de los :ribunales de +pelaciones, deben ser sometidas a la aprobación de la &6mara de enadores o de la &omisión 0ermanente en su caso.
>:. ?,r,ntí, *e i*onei*,*/ im,rci,li*,* e in*een*enci, *e los jueces + (in de 'arantir la idoneidad, la imparcialidad y la independencia de los ór'anos 1urisdiccionales se establecen ante todo, requisitos constitucionales para ser 1ue-. alvo en los casos de los ueces de 0a- (uera del departamento de 4ontevideo, para ser 1ue- se requiere al menos ser abo'ado con una cierta anti'_edad. +dem6s, para ocupar car'os superiores se requiere mayor anti'_edad en la calidad de abo'ado o en el e1ercicio de la 1udicatura en otros car'os. El art. $B? y el art. $B$ establecen restricciones a las actividades de los ueces (uera de su (unción. El car'o de 1udicatura es incompatible con toda (unción pública retribuida, salvo el pro(esorado en la Ense3an-a 0ública uperior en materia 1urídica, y con toda otra (unción pública honoraria que sea permanente, excepto aquellas especialmente conexas con la 1udicial. En esos casos se requiere la autori-ación de la uprema &orte de usticia por A votos. En el articulo si'uiente se le prohíbe a los ma'istrados y a todo el personal del 0oder udicial diri'ir, de(ender o tramitar asuntos 1udiciales o intervenir de cualquier modo en ellos, (uera de su obli'ación (uncional. olo se exceptúa al caso que se de(ienda el mismo o a su cónyu'e, a sus hi1os o a sus ascendientes.
>< %, *ecl,r,cin *e inconstitucion,li*,* *e los ,ctos legisl,tivos Lnteresan desde el punto de vista del Derecho &onstitucional los casos en los cuales el 0oder udicial resuelve asuntos atinentes a actos de Derecho 0ublico. En esta materia la (undamental competencia es la de declarar inconstitucionales a los actos le'islativos. Estudiaremos el procedimiento de declaración de inconstitucionalidad de los actos le'islativos. Esto est6 re'ulado en los artículos $BJ a $JH. El procedimiento es di(erente se'ún que la ley que se considera inconstitucional este por ser aplicada dentro de un procedimiento 1udicial o no.
>> %, Qví, *e eJcecin 5a parte a la cual per1udicaría la ley si se aplicara, tiene derecho de solicitar que antes de dictar la sentencia 7es decir, antes de que se aplique la ley en (orma de(initiva8 se declare que esa ley es inaplicable por inconstitucionalidad. + esta primera posibilidad se le llama “ vía de excepción”. G en tal caso el procedimiento se suspende hasta que la &orte resuelva. i el planteo se hace de buena (e es per(ectamente 1usto, pero el procedimiento tiene el inconveniente practico de que se puede tambi"n plantear de mala (e. i yo ten'o inter"s en 'anar tiempo podría interponer esa solicitud al solo e(ecto de aumentar la duración del tramite.
>A %, Qví, *e oicio
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+unque nin'una de las dos partes considere que la aplicación de una ley la p er1udicaría, cuando el ue- estudia el asunto para dictar sentencia, si ve que hay una ley que resultara aplicable y que "l considera que es inconstitucional, "l, que no es interesado tambi"n puede solicitar la declaración de inconstitucionalidad de o(icio, es decir, sin que nadie se lo pida. El e(ecto es el mismo) se suspende el procedimiento y se llevan autos a la uprema &orte de usticia.
A %, Q%, ví, *e ,ccin 5a otra vía es “la vía de acción”, es decir, cuando no hay procedimiento 1udicial en tramite. En las vías de excepción y de o(icio, el procedimiento de declaración de inconstitucionalidad se inserta dentro de un procedimiento 1udicial preexistente. En la vía de acción, en cambio, la solicitud de declaración de inconstitucionalidad inicia un procedimiento independiente. :odo aquel que se considere lesionado en su inter"s le'itimo personal y directo, por una disposición le'islativa, puede en cualquier momento solicitar de la uprema &orte de usticia que la ley o decreto le'islativo departamental de que se trate, sea declarado inconstitucional y se declare, por tanto que las disposiciones a(ectadas por la inconstitucional no ser6n aplicables al caso concreto respecto del cual se presente la solicitud.
A1 Resumen sobre l,s ví,s *e l, solicitu* *e *ecl,r,cin *e inconstitucion,li*,* En el caso de la “vía de acción” y de la “vía de excepción” se requiere para hacer la solicitud considerarse lesionado en su inter"s directo, personal y le'itimo, es decir que tiene que estar a(ectado por la ley o por lo menos considerarse a(ectado por la disposición inconstitucional, el que promueve la solicitud. En el caso de la “vía de o(icio”, en cambio por hipótesis, el ue- ha de ser imparcial en el asunto, no ha de sentirse a(ectado pero teniendo la obli'ación (uncional de aplicar la ley en todos los casos en los cuales no este declarada inconstitucional por la uprema &orte de usticia, es ló'ico que se le recono-ca tambi"n a "l la posibilidad de solicitar la declaración antes de tomar resolución.
A !ecto susensivo El e(ecto de la solicitud en la vía de excepción y en la vía de o(icio es suspensivo, en cambio en la otra vía, la vía de acción no tiene "ste e(ecto. >o suspende la obli'ación de cumplir y hacer cumplir la ley2 la vía de acción no impedir6 que empiece a (uncionar la aplicación de la ley2 si despu"s de tramitarse en la uprema &orte de usticia se declara inconstitucional, el tiempo durante el cual se estuvo aplicando de hecho en mi per1uicio puede dar lu'ar despu"s a una acción de reparación de tales per1uicios ocasionados. :ambi"n podr6 obtenerse la suspensión de la e1ecución de la ley como medida cautelar de car6cter provisional tendiente a evitar da3os que causaría la e1ecución de la ley impu'nada. 0ero no debe con(undirse la suspensión de la e1ecución de la ley con la suspensión del procedimiento 1udicial que opera siempre que se solicita la declaración de inconstitucionalidad por vía de excepción o de o(icio.
A' Gué ,ctos ue*en ser objeto *e este roce*imiento El procedimiento (unciona respecto de los actos le'islativos, es decir, respecto de las leyes, sancionadas por el 0oder 5e'islativo y promul'adas por el 0oder E1ecutivo, y respecto de los decretos de los *obiernos Departamentales con (uer-a de ley que sanciona la unta departamental y promul'a el Lntendente. 5os dem6s actos 1urídicos no le'islativos no est6n su1etos a este procedimiento. i se dicta un re'lamento 7no una ley8 inconstitucional los 1ueces no necesitaran solicitar de la uprema &orte de usticia su declaración de tal, sino que directamente ellos 1u-'aran que el mismo no puede aplicarse por contradecir una disposición constitucional. Este procedimiento (unciona como 'arantía m6s que de los particulares, de las propias leyes y decretos para que no sean de1ados de aplicar se'ún la opinión sobre su inconstitucionalidad que ten'a cualquier ue-.
A+ %, *ecisin *e l, (urem, Corte *e Eustici, 5a uprema &orte de usticia, cualquiera sea la vía por la cual le lle'a la solicitud de declaración de inconstitucionalidad tiene que dictar sentencia sobre el punto con los requisitos de las sentencias de(initivas. 5os requisitos no los (i1a la &onstitución sino las leyes, que establecen como requisito para dictar sentencia
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de(initiva, la concurrencia de cinco miembros de la &orte con la votación a (avor de por lo menos tres. +dem6s antes de dictar resolución, tiene que recabarse la opinión del Siscal de &orte. 0uede ocurrir que la &orte lle'ue a la conclusión de que la solicitud es in(undada. 5a consecuencia es que la ley deber6 aplicarse. En caso contrario, si la uprema &orte entiende con las mayorías exi'idas de que la tesis es (undada deber6 declararla inconstitucional, y declarar adem6s inaplicables las disposiciones a(ectadas por la inconstitucionalidad. 0or lo que una ley puede ser declarada inconstitucional pero que no todas sus disposiciones est"n a(ectadas por la misma.
A6 !ectos *el ,llo *e l, (urem, Corte *e Eustici, El (allo de la &orte tiene solo e(ecto en el caso concreto que motivo la solicitud de declaración de inconstitucionalidad. 0or lo que la ley no desaparece, ni queda dero'ada ni anulada, la ley se'uir6 aplic6ndose o desaplic6ndose previa nueva declaración de inconstitucionalidad por la uprema &orte de usticia. asta que el 0oder 5e'islativo la dero'ue. 0ero tambi"n puede ocurrir que se declare inconstitucional una ve- y que la se'unda ve- la corte se conven-a de la opinión contraria. En un caso la corte se convence de que es inconstitucional en todos los casos y así lo declara, y en otro caso se convence de la tesis contraria y lle'a a la conclusión de que antes se había equivocado y así lo declara.
A: ;un*,mento *el eecto concreto en l, se,r,cin *e o*eres 0or qu" se obli'a a hacer el tramite cada ve-# 0ara que no ten'a el e(ecto de una dero'ación, sino habría una violación al principio de separación de poderes.
A< ;un*,mento *el eecto concreto en l, g,r,ntí, *el *ebi*o roceso G desde el punto de vista de los interesados, qu" ar'umento hay a (avor de que no ten'a e(ecto dero'atorio# En el caso concreto de que se plantee por primera ve- va a haber dos interesados, uno en que se aplique y otro que no se aplique por inconstitucional. +mbos trataran de asesorarse y a ar'umentar a (avor o en contra. Entonces, con dichos ar'umentos la uprema &orte (allar6 por una u otra posición. 0uede ocurrir que una de las partes por ne'li'encia o por (alta de un buen abo'ado desemboque en una perdida del pleito, y seria in1usto que esa mala de(ensa repercutiera en otros que podrían se m6s cuidadosos en la de(ensa de sus intereses. 0or eso lo que esta en 1ue'o es el 0rincipio del debido proceso) esto es el derecho de de(enderse, de ar'umentar y de producir pruebas antes de que haya sentencia de(initiva. A> Determin,cin *el c,so concreto Esto, es muy importante y di(iere cuando hay un procedimiento 1udicial en tramite de cuando hay vía de acción. &uando hay un procedimiento 1udicial en tramite es muy (6cil (i1ar cual es el caso concreto, porque es aquel que se esta discutiendo. 5o mismo sucede cuando lo solicita de o(icio el 1ue-. 5a di(icultad se plantea en cambio cuando la solicitud es por vía de acción, porque no hay una delimitación de una contienda entre dos partes sino que una persona se considera per1udicada por una ley que cree que es inconstitucional y se presenta directamente ante la &orte. >o se puede pedir en abstracto que se declare inconstitucional una ley, hay que indicar cual es caso concreto en el cual yo resulto lesionado en mis intereses personales y le'ítimos. El actor es quien solicita la declaración de inconstitucionalidad por vía de acción, puede hacer una descripción del caso concreto cubriendo una 6rea mayor o menor. iendo un poco m6s h6bil puede ampliar el 6 rea del caso concreto ahorr6ndose nuevas tramitaciones en otras hipótesis. 5a ampliación del 6rea no puede hacer que el caso descrito pase de una situación concreta a una abstracta.
AA #roce*imiento ,r, tr,mit,r l,s solicitu*es *e *ecl,r,cin *e inconstitucion,li*,* *e ,ctos legisl,tivos. El art.$J? dice que la ley re'lamentara los procedimientos. 5os procedimientos tenían que aplicarse aunque no estuvieran re'lamentados por ley en virtud del art.AA$) no se puede usar de pretexto para no aplicar una norma constitucional que reconoce un derecho a los individuos o que impone deberes, el hecho de que (altase la ley re'lamentaria. +ctualmente la re'lamentación de estos procedimientos esta en el &ódi'o *eneral del 0roceso, art.BHK al B$A.
' )tribuciones juris*iccion,les ,jen,s ,l #o*er Eu*ici,l 10
abía dicho que el 0oder udicial era el competente en la (unción 1urisdiccional, pero hay excepciones) a8 :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo) entiende en las demandas de nulidad de actos administrativos, es decir en aquellos 1uicios entre quien invoque tener un derecho sub1etivo violado por un acto administrativo o u inter"s le'itimo directo y personal lesionado por este tipo de acto y por otro lado la persona 1urídica estatal que lo dicto. b8 En se'undo lu'ar, tambi"n le corresponde al :ribunal de lo &ontencioso y +dministrativo en las contiendas entre el 0oder E1ecutivo y un *obierno Departamental, entre dos *obiernos Departamentales, entre dos E+, entre E+ y 0oder E1ecutivo o entre los miembros de una unta Departamental o de un Directorio de un E+ o de un &onse1o de un D, en todos los casos cuando no pueda resolverse por los procedimientos normales. c8 5a 1urisdicción militar, lo cual esta re'ulado por el &ódi'o de 9r'ani-ación de :ribunales 4ilitares. G les incumbe todo lo re(erente a delitos militares o estado de 'uerra. Delito militar es aquel hecho que solo se cali(ica cuando lo comete un militar. 9 sea que en militar comete un delito que tambi"n lo es para un civil no constituye un delito militar. d8 9tro caso de limitación es caso de la 1usticia electoral a car'o de la &orte Electoral. 5a corte Electoral la de(ine el art.A$$ num.&, y les incumbe decidir sobre las apelaciones y reclamos que se produ-can en relación de la actuación de los ór'anos inte'rantes de la 1usticia electoral, es ue- de las elecciones de todos los car'os electivos, de los actos de plebiscito y de re(er"ndum. En todos los casos dicta sentencias que pasan en autoridad de cosa 1u-'ada.. :ambi"n dicta resoluciones administrativas que re'lamentan el (uncionamiento de las elecciones y actúa como or'ani-adora y (iscali-adora de las mismas. e8 !uedaría como ultima posibilidad de e1ercicio 1urisdiccional (uera del 0oder udicial, el caso de arbitra1es laborales, con la (unción de conciliar y arbitrar entre partes en pu'na mediante dict6menes o laudos, que una ve- emitidos tienen car6cter inapelable y obli'atorio para las partes. 5a (i'ura de estos :ribunales +rbitrales sur'en de la aplicación de los art.BN y JB. (8 i se entiende que la sentencia senatorial de separación del car'o previsto en el art.?H$ de la &onstitución tiene naturale-a de acto 1urisdiccional, como parece resultar de la terminolo'ía constitucional “1uicio, sentencia” habría que a're'ar la excepción a la re'la de que la (unción 1urisdiccional es inherente al 0oder udicial.
LBII - D!(C!NTR)%I)CIÓN T!RRITORI)%. '1. Conceto *e Descentr,li2,cin Territori,l. 5a palabra descentrali-ación esta utili-ada en la &onstitución uru'uaya con dos si'ni(icados di(erentes. Uno, es el si'ni(icado 1urídico, que ya estudiamos en "l capitulo FLLL. 9tro es el si'ni(icado 'eo'r6(ico y socioló'ico, que se re(iere a la distribución de núcleos de población, de servicios, y de in(raestructuras en todo el territorio del país. En este capitulo trataremos la descentrali-ación territorial en t"rminos 1urídicos. En primer lu'ar la descentrali-ación territorial es un tipo de descentrali-ación, esto si'ni(ica que va a haber una relación entre un ór'ano central y ór'anos descentrali-ados. &omo e1emplo podemos ver al Estado &entral uru'uayo y sus *obiernos Departamentales. + su ve- esta descentrali-ación es del tipo territorial, lo que nos quiere decir que el criterio de distribución de competencias entre ór'anos centrales y los ór'anos descentrali-ados se hace teniendo en cuenta entre otros elementos, el 6mbito territorial. 5a descentrali-ación territorial adem6s de ser territorial lo es tambi"n por materia, ya que si (uera solo territorial y por e1emplo el *obierno &entral descentrali-ara territorialmente todas sus (unciones, no habría *obierno &entral, sino ?@ *obiernos &entrales independientes.
'. Distribucin *e cometenci, entre el !st,co Centr,l H los ?obiernos De,rt,ment,les. 5a &onstitución uru'uaya distribuye la competencial por materia entre los ór'anos del Estado &entral y los de los *obiernos Departamentales con un criterio mixto, en parte lo de1a librado a la ley ordinaria y en parte lo determina la propias &onstitución. +rt. $J$, “El *obierno y la +dministración de los Departamentos, con excepción de los servicios de se'uridad publica, ser6n e1ercidos por una unta Departamental y un Lntendente”, es decir que todo aquello que tiene que ver con un departamento le compete al *obierno de ese departamento, salvo dos limitaciones. En primer termino la se'uridad publica no depende de los *obiernos Departamentales sino del *obierno &entral, directamente del 4inisterio del Lnterior, como no existe nin'una relación de 1erarquía entre las 1e(aturas de 10
0olicía y el *obierno Departamental, de debió a're'ar en el articulo AHJ, que las autoridades del *obierno Departamental pueden pedir apoyo de la 0olicía para poder cumplir con sus (unciones. En se'undo termino, los *obiernos Departamentales no pueden e1ercer tareas que sean atribuidas solo al *obierno &entral, como por e1emplo la or'ani-ación de entes autónomos y de los servicios descentrali-ados, por e1emplo no puede existir un Canco 4unicipal de 4ontevideo, o el 'obierno de &olonia no puede instalar su propia re(inería de petróleo para hacerle la competencia a +ncap. +sí como tambi"n existen (unciones que son atribuidas solo a los *obiernos Departamentales y no al *obierno &entral. 0ero la &onstitución no termina de distribuir totalmente las actividades, existen puntos que podrían lle'ar a caber al *obierno &entral como al Departamental, sobre la decisión de a quien corresponder6 la decisión la tiene la 5ey 9r'6nica de del *obiernos Departamentales, es decir a un acto del Estado &entral quien dicta esta ley.
''. %,s ,utori*,*es loc,les. 5a &onstitución prev" la existencia de *obiernos 5ocales para núcleos urbanos o centros poblados. >o se prev" en la &onstitución la existencia de ór'anos de 'obierno descentrali-ado puramente rural. 9 sea que la descentrali-ación se aplica en dos niveles, en el primero un *obierno Departamental, al que incumbe todo lo relacionado con el departamento, y 'obiernos locales 7que cuando son 'obiernos cole'iados son untas 5ocales8, para núcleos urbanos mas peque3os, dentro de los departamentos, cuyas condiciones mínimas son (i1adas por ley. 0or e1emplo en &anelones existe un *obierno Departamental, pero en 0arque del 0lata 70araíso del 4undo8 existe una unta 5ocal. El inciso tercero del +rt. $J$ prev" que la ley delimite los cometidos de las autoridades departamentales y de las autoridades locales, como esa ley todavía no se dicto es muy di(ícil aplicar esta nueva disposición constitucional. 5as actuales autoridades locales tienen B miembros y son llamadas untas 5ocales.
'+. ;un*,mentos técnico H olítico *e l, *escentr,li2,cin territori,l. El (undamento de la descentrali-ación territorial es el de cualquier descentrali-ación, que a su ve- es el inconveniente de la centrali-ación, o sea que un solo ór'ano sea responsable de absolutamente todo, así como tambi"n es inconveniente que el 'obierno de una parte del territorio este desconectado del 0oder central. +dem6s de la descentrali-ación territorial existe otro (undamento relacionado con la democracia interna, así como en una determinada re'ión la opinión publica puede no coincidir en materia política con el promedio de la administración central, por lo que tienen derecho de ser 'uiados por las líneas políticas que predominan en ese lu'ar.
'6. !volucin *e l, *escentr,li2,cin territori,l en l,s Constituciones urugu,H,s. 5a primera &onstitución, la de ?KAH, no prev" la existencia de una autonomía departamental ni local. El 'obierno departamental estaba a car'o de los e(es 0olíticos dependientes del 0residente de la =epublica y de las untas Económico<+dministrativas que tenían muy pocos poderes de decisión. Esta situación de centrali-ación termina con la re(orma de ?@?K, que creo la autonomía departamental. 0ermitía que se (ormaran *obiernos locales con un amplio 'rado de autonomía, con (unciones le'islativa y administrativa, a car'o de +sambleas =epresentativas numerosas electas democr6ticamente por los residentes, y &onse1os de +dministración, tambi"n electos por los residentes y con representación de los distintos partidos. &on la ley de ?@?@, los 'obiernos 5ocales se convirtieron en departamentales y así quedo la división político administrativa del país en ?@ departamentos, que ya existían en ?@?K y pueden por ley se'uir cre6ndose. 5a autonomía que dio la &onstitución de ?@?K y la ley de ?@?@ (ue tanta que se le dio libertad impositiva a los *obiernos Departamentales con las consi'uientes criticas que se estaba desarticulando la vida económico (inanciera nacional. abía superposición impositiva, ya que se superponían los impuestos nacionales con los departamentales, al'unos departamentos ponían impuestos a al'unas cosas otros a otras y el 'obierno central a otras, era un caos. Esto culminó con la &onstitución de ?@A% cuando se suprimió a los *obiernos Departamentales la posibilidad de establecer y recaudar impuestos. Existían los impuestos departamentales pero eran creados por el 0oder 5e'islativo nacional. En el a3o ?@B$ se lle'o a la solución que actualmente se mantiene, que se le vuelve a atribuir a los *obiernos Departamentales la potestad impositiva pero con limitaciones dadas por el +rt. $@N.
':. rg,nos *e l, erson, jurí*ic, ?obierno De,rt,ment,l. En cada departamento hay necesariamente un Lntendente y una unta Departamental 7autoridades departamentales de la persona 1urídica *obierno Departamental8, puede tambi"n haber autoridades locales que pueden ser unipersonales o cole'iadas, las cuales pueden ser o no autónomas y pueden ser o no electivas. :odos
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estos ór'anos son de la misma persona 1urídica *obierno Departamental ya que hasta ahora no se ha constituido una persona 1urídica para cada autoridad local. +sí por e1emplo si contratamos con el *obierno Departamental, esa expresión se re(iere a contratar con cualquiera de los ór'anos del *obierno, sea la unta Departamental, el Lntendente en e1ercicio de sus atribuciones en materia departamental o las autoridades locales en e1ercicio de sus atribuciones en materia municipal. Existe una distribución de competencias por materia entre los distintos ór'anos, así la materia que compete a las autoridades departamentales se denomina “materia departamental” mientras que la materia que compete a las autoridades locales se denomina “materia municipal”
'<. %, Eunt, De,rt,ment,l. 5as untas Departamentales tienen actualmente A? miembros en cada uno de los ?@ departamentos, aunque ese numero puede modi(icarse por ley 7+rt. $JA y $J@ de la &onstitución8. e ha criticado que el numero de cada 1unta debe variar se'ún el numero de habitantes de cada departamento, pero no se le dio mucha importancia a esta critica. 5os A? miembros son electos por los electores inscriptos en el departamento correspondiente y se aplica en principio la representación proporcional inte'ral. 0ero si la aplicación de este sistema no diera a un partido político con una mayoría dentro de la unta, esta mayoría se (or-ara, para que el partido político que salió electo en ese departamento ten'a la mayoría dentro de la unta Departamental. Esto se hace para darle el poder de 'obernar al Lntendente electo ya que si no tuviera la mayoría dentro de la unta "sta podría contradecir las decisiones del Lntendente y este es incensurable. El r"'imen dentro del *obierno Departamental es del tipo presidencial, no es parlamentario. Esa mayoría es de ?J inte'rantes de1ando los otros ?B para otros partidos si el electorado así lo quiso. &omo la asi'nación al partido mas votado de la mayoría absoluta de la unta Departamental puede servir para una me1or e(iciencia dentro del *obierno Departamental, puede ser tambi"n que la mayoría del departamento no este de acuerdo con al'unas políticas aplicadas por el partido mayoritario por lo que se encuentra a nivel departamental el derecho de re(er"ndum sin las excepciones que se plantean para el recurso a nivel nacional, o sea este derecho es mas amplio a nivel departamental que nacional.
'>. !l Inten*ente. El Lntendente es electo directamente por el pueblo, acumul6ndose los votos por lema pero no por sublema, es decir lue'o de ver cual es el lema mas votado, vemos cual (ue la lista mas votada dentro de ese lema. 5os candidatos a Lntendente de cada partido se eli'en en elecciones internas de cada partido, re'lamentadas por ley, pudiendo establecerse que habr6 un solo candidato por partido. El Lntendente se eli'e con % suplentes. i estos suplentes se a'otaran y (uera necesario un reempla-ante provisorio el presidente de la unta Departamental lo reempla-ara provisoriamente, pero si el reempla-o (uera de(initivo la unta Departamental eli'iera el reempla-o de(initivo.
'A. %,s Eunt,s %oc,les. :odas las autoridades son actualmente cole'iadas (ormadas por B inte'rantes de acuerdo a la disposición G de la &onstitución. Estos miembros pueden ser desi'nados o electos. i son desi'nados deber6n serlo por el Lntendente con venia de la unta Departamental, si son electos, deber6n ser electos por el &uerpo Electoral respectivo, &uerpo Electoral que corresponda a la circunscripción sobre la cual ten'a autoridad la unta 5ocal. 5os poderes 1urídicos de las untas 5ocales son establecidos por ley 7inciso tercero del +rt. $J$8 y se'ún la ley vi'ente pueden ser dependientes del Lntendente o estar descentrali-adas respecto del Lntendente, pudiendo lle'ar al 'rado de autonomía 7+rt. $KK8 olo puede haber autoridades locales en la planta urbana de una capital departamental o en población que ten'a los requisitos mínimos que establece la ley 7+rt. $J$8 pero la creación e(ectiva de la unta 5ocal se hace por decreto de la unta Departamental a propuesta del Lntendente. 0ara convertir las untas 5ocales en descentrali-adas con respecto al Lntendente se debe tratar de una población (uera de la planta urbana de la capital del Departamento, que cuente con mas de ?H.HHH habitantes yVo o(re-ca inter"s nacional para del desarrollo del turismo, o sea que si no lle'a a los ?H.HHH habitantes pero o(rece el inter"s para el turismo puede obtener una unta 5ocal descentrali-ada. Ese inter"s nacional para el desarrollo del turismo tiene que estar controlado por la unta Departamental y el *obierno >acional, ya que no cualquier punto del país posee esta cualidad. &uando las untas 5ocales son electivas la distribución de los B puestos se har6 de acuerdo a los votos de cada partido político, y encontraremos inte'rantes de todos los partidos votados de acuerdo a lo que dispone el +rt. NN
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posible se respete la relación que existió en la votación de la unta Departamental. “En lo posible” se re(iere a que puede no lle'ar a poder existir la misma proporción por eso se trata de que (uera lo mas parecida posible a la de la unta Departamental.
'1. Criterio gener,l *e cometenci, *e l, Eunt, De,rt,ment,l. 5as untas Departamentales e1ercen su competencia mediante dos (unciones establecidas por la constitución, primero la (unción le'islativa y lue'o la (unción de control. 5a &onstitución adem6s encomienda a la ley que determine su competencia dentro de estas dos limitaciones. +dem6s la &onstitución 'aranti-a a las untas un mínimo de atribuciones en su articulo $NA a lo lar'o de ?? ordinales. Dice el +rt. $NA “5a unta Departamental e1ercer6 las (unciones le'islativas y de contralor en el *obierno Departamental” “su 1urisdicción se extender6 a todo el departamento”. + di(erencia del Lntendente que al declarar una unta 5ocal autónoma puede existir una parte del departamento donde no pueda e1ercer su autoridad sino la e1er-a la unta 5ocal, en cambio la unta Departamental e1erce dentro de todo el departamento. “adem6s de las que la ley determine, ser6n atribución de las untas Departamentales) ?.< Dictar a propuesta del Lntendente o por su propia iniciativa los decretos y resoluciones que 1u-'ue necesarios dentro de su competencia”. 0asa lo mismo que en el *obierno nacional, las leyes pueden provenir del 0oder E1ecutivo o 5e'islativo.
'11. )tribuciones in,ncier,s *e l,s Eunt,s De,rt,ment,les. &ontinua el +rt. $NA) “$.< ancionar los presupuestos elevados a su consideración por el Lntendente, con(orme a lo dispuesto en la ección TLF” “A.< &rear o (i1ar a proposición del Lntendente impuestos, tasas, contribuciones, tari(as y precios de los servicios que presten, mediante la mayoría absoluta de sus componentes”. Existe una contradicción con el articulo $NB 9rd. % que establece que el Lntendente puede (i1ar los precios por utili-ación o aprovechamiento de los bienes o servicios departamentales. 0or lo tanto aquí el Lntendente resuelve no propone, y en el articulo $NA propone. &ómo resolvemos esta aparente contradicción#, ya que los dos ór'anos tienen competencia para tomar una medida de este tipo. Deber6 resolverse sobre la base de la 1erarquía de los actos 1urídicos. i la unta ha adoptado la (i1ación por medio de un decreto, como este es un acto le'islativo, prevalecer6 sobre el acto administrativo del Lntendente. Este problema solo aparece con los precios de los servicios departamentales como ser el transporte de pasa1eros, en los dem6s puntos no hay superposición entre las atribuciones de la unta y del Lntendente. “%.< =equerir la intervención del :ribunal de &uenteas para in(ormarse sobre cuestiones relativas a la acienda o a la +dministración Departamental. El requerimiento deber6 (ormularse siempre que el pedido obten'a un tercio de votos del total de componentes de la unta”. +quí la minoría o sea, ?? votos en A? presentes o ?VA de los presentes pueden pedir asesoramiento t"cnico en materias hacendísticas o administrativas, ya que el 'rado de cultura sobre estos temas puede no ser el optimo para establecer la conveniencia o no de una medida tomada por la mayoría de la 1unta, es por ese motivo que la minoría pide asesoramiento al *obierno &entral sobre esa medida.
'1. )tribuciones *iscilin,ri,s H *e resuuesto roio *e l,s Eunt,s De,rt,ment,les. “B.< Destituir a propuesta del Lntendente y por mayoría absoluta de votos del total de componentes, los miembros de las untas 5ocales no electivas”. 5os miembros de las untas 5ocales electivas no pueden ser destituidos por autoridades departamentales, sin per1uicio que puedan quedar cesantes por suspensión de la ciudadanía, o incurrir en situaciones de incompatibilidad. 7art. $@H y $@? de la &onstitución8. i no son electivas puede la unta Departamental destituirlos a pedido del Lntendente. “J.< ancionar por tres quintos del total de sus componentes, dentro de los doce primeros meses de cada periodo de *obierno, su 0resupuesto de ueldos y *astos y remitirlo al Lntendente para que lo incluya en el 0resupuesto respectivo”. “Dentro de los cinco primeros meses de cada a3o podr6n establecer, por tres quintos de votos del total de sus componentes, las modi(icaciones que estimen indispensables en su 0resupuesto de ueldos y *astos”. “N.< >ombrar los empleados de sus dependencias” 7de la unta Departamental8, “corre'irlos, suspenderlos y destituirlos, en los casos de ineptitud, omisión o delito, pasando en este caso los antecedentes a la 1usticia”. 5os (uncionarios de la unta son (uncionarios públicos por lo tanto su destitución se ri'e por la &onstitución, pero con dos quintos del total de componentes estos requisitos constitucionales pueden exceptuarse.
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A?A. &oncesionarios y permisarios de servicios públicos, locales o departamentales. “K.< 9tor'ar concesiones para servicios públicos, locales o departamentales, a propuesta del Lntendente, y por mayoría absoluta de votos del total de sus componentes”. :odas las concesiones de servicios públicos dependen del *obierno Departamental, tambi"n así en los servicios públicos locales donde el *obierno 5ocal no puede incidir en la concesión de los mismos. &on la re(orma constitucional de ?@JN, sur'e un problema de interpretación ya que se a're'a una nueva palabra que no estaba antes en la &onstitución, “permisario”, doctrinalmente se lle'o a que permisario es un tipo de concesionario que no tiene pla-o, pero en la re(orma anteriormente dicha se modi(icaron al'unos artículos como el $NB, que antes era el $N%, pero no se modi(icaron otros que se relacionaban con este tema, por e1emplo el art. B?, que dice que los precios de los servicios prestados por los concesionarios deben ser homolo'ados por el *obierno Departamental a trav"s de sus unta o *obierno &entral a trav"s de al'ún 4inistro, pero como no habla de permisarios se puede tomar como que estos pueden cambiar los precios sin una homolo'ación por parte del 'obierno, es un tanto iló'ico, pero si esto sucediera el 'obierno puede revocar ese permiso de prestar el servicio y anular el contrato con esta empresa, por lo tanto estaría de al'una manera homolo'ando el precio i'ual. 9tra consecuencia es que se'ún el art. $NA ordinal K, la unta Departamental no puede otor'ar concesiones precarias, y como los permisarios con concesionarios si pla-o 7concesiones precarias8, estas solo las puede conceder el Lntendente. 9tro caso en el que la re(orma de ?@JN podría traer problemas es en el art. JB inciso $ en el que habla de crear ór'anos para que actúen de arbitra1e laboral entre las empresas concesionarias y sus empleados, a la hora de prestar servicios públicos, pero lo decisivo aquí no es la posición de la empresa sino la naturale-a del servicio, por lo tanto no se entraría en con(lictos en este articulo. &oncluyendo al otor'ar un permiso, se puede incluir una cl6usula que prevea la homolo'ación por parte del *obierno de las tari(as de ese servicio, pero al otor'ar un concesionario es un deber constitucional incluir esa cl6usula.
'1+.- 9ltimos or*in,les *el ,rt. <'. “@.< 5a unta Departamental crea a propuesta del Lntendente nuevas untas 5ocales”. iempre y cuando las poblaciones cumplan con los mínimos que establece la ley. “?H.< &ompete a la unta considerar las solicitudes de venia o acuerdo que el Lntendente (ormule”. Esto es para que no se puedan establecer mínimos 7E1.) $VA de la unta8 para la ad1udicación de venias por parte de la unta Departamental. Existían en leyes de constituciones anteriores estos mínimos, pero quedaron dero'ados por este ordinal. “??.< olicitar directamente del 0oder 5e'islativo modi(icaciones o ampliaciones de la 5ey 9r'6nica de los *obiernos Departamentales”. in an6lisis.
'16.- Criterio gener,l *e cometenci, *el Inten*ente. 5a re'la 'eneral esta en el articulo $N%) “&orresponde al Lntendente las (unciones e1ecutivas y administrativas en el *obierno Departamental”. En primer lu'ar tiene (unción e1ecutiva, o sea que le corresponde e1ercer actos de administración con la (inalidad y en la medida necesaria para la e1ecución de re'las de Derecho preexistentes. En la &onstitución de ?@JN se a're'o la palabra “administrativas”, ya que la (unción e1ecutiva es una parte de la (unción administrativa pero existen otras i'ualmente importantes. Existen otras re'las que expresan no solo (unciones de e1ecución al Lntendente como el art. $N@ que indica que el Lntendente puede suprimir, dividir o re(undir determinadas Direcciones *enerales de Departamento, cosa que anteriormente se le encar'aba a la unta y que debía aprobar con cierta mayoría, actualmente competencia del Lntendente.
'1:.- !nunci,cin *e ,tribuciones *el Inten*ente. Est6n dadas por el art. $NB, “?.< &umplir y hacer cumplir la &onstitución y las leyes”. Esto es una aplicación de la (unción e1ecutiva de los Lntendente. >o solo le compete hacer cumplir las normas departamentales sino tambi"n ayudar en hacer cumplir las nacionales como la &onstitución y las leyes. i el le'islador nacional quiere que el *obierno Departamental ten'an potestad re'lamentaria de e1ecución de una ley tiene que atribuírsela especialmente ampliando así la competencia de la Lntendencia como prev" el art. $NB al decir “+dem6s de las que la ley determine, sus competencias son”
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“$.< 0romul'ar y publicar los decretos sancionados por la unta Departamental, dictando los re'lamentos o resoluciones que estime oportuno para su cumplimiento”. El ordinal ? le daba la (unción e1ecutiva sobre el Derecho nacional, ahora este ordinal $ se lo da con respecto al derecho sur'ido de la propia unta Departamental. “A.<0reparar el presupuesto, y someterlo a la aprobación de la unta Departamental, todo con su1eción a lo dispuesto en la ección TLF”. 70resupuesto depa rtamental cap. TLF8 “%.< 0roponer a la unta Departamental para su aprobación, los impuestos, tasas y contribuciones, (i1ar los precios por utili-ación o aprovechamiento de los bienes o servicios departamentales y homolo'ar las tari(as de los servicios públicos a car'o de concesionarios o permisarios”. Estudiado en A?A “B.< >ombrar los empleados de su dependencia, corre'irlos y suspenderlos. Destituirlos en caso de ineptitud, omisión o delito, con autori-ación de la unta Departamental, que deber6 expedirse dentro de los cuarenta días. De no hacerlo, la destitución se considerara e1ecutoriada. En caso de delito, pasara adem6s, los antecedentes a las usticia”. Este numeral B tiene 'randes e(ectos de redacción, que no son míos, que lleva a complicaciones. En principio esta claro que el Lntendente nombra a los empleados, que le aplica sanciones correctivas y que puede aplicar suspensiones que no sean correctivas como por e1emplo la preventiva, hasta allí todo claro, por supuesto que estos empleados son de la dependencia del Lntendente, ya que los de dependencia de la unta Departamental dependen de esta y los de las untas 5ocales autónomas ya no dependen del Lntendente, por lo tanto tambi"n depende de estas untas 5ocales. &ontinua diciendo que los puede destituir con autori-ación de AVB de la unta Departamental, y que esta tiene un pla-o de %H días para expedir esta destitución, de lo contrario la misma se encontraba e1ecutoriada, pero lo que el Lntendente hace es un pedido, por lo tanto que e1ecución se encontrara e1ecutoriada si no existe nin'una e1ecución, solo es un pedido. Existe aquí un evidente desa1uste en la redacción que lleva a dos (ormas de interpretación totalmente opuestas, una de ellas, la m6s ra-onable pero la que tiene menos que ver con la letra que seria que si se pasa de esos %H días que tiene la unta, entonces se produciría una autori-ación (icta, entonces el Lntendente podría decir) viendo que solicite la destitución de Sulano, y que la unta no se proclamó pasados los %H días, Sulano queda destituido, entonces lo que se declaro (icta es la autori-ación, no la destitución que la hi-o el Lntendente. 5a otra interpretación seria que lo que es (icto es el acto de destitución, ya que si el Lntendente pidió a la unta una venia para esa destitución, "ste ya esta de acuerdo con la misma, por lo tanto no se precisa del acto de destitución por parte del Lntendente, entonces seria (icto el acto de destitución. 5o que los abo'ados utili-an en la practica es suponer como ciertas las dos interpretaciones, pero estas complicaciones podrían solucionarse redactando correctamente los artículos.
'1<.- #,rtici,cin *el Inten*ente en el roce*imiento legisl,tivo *e,rt,ment,l. “J.< 0resentar proyectos de decretos y resoluciones de la unta Departamental y observar los que aquella sancione dentro de los die- días si'uientes a la (echa en que se le haya comunicado la sanción”. 9 sea que el Lntendente tiene iniciativa le'islativa (rente a su propio ór'ano le'islativo, como lo es la unta Departamental. e'ún este articulo esta iniciativa es (rente a los decretos, pero puede ser tambi"n interpretarse que sea sobre resoluciones cosa que de1a sin e(ecto el art. $K?, que dice que los que pueden ser observados son los decretos y no las resoluciones. “i el Lntendente no los devolviese dentro de los die- días de recibidos, se considerar6n promul'ados y se cumplir6n como tales”. i se le pasa el pla-o al Lntendente, se considera (ictamente promul'ado el decreto. &uando dice “entraran en vi'encia inmediatamente”, no si'ni(ica que obli'atoriamente el decreto tiene que entrar en vi'encia ya, puede tener una (echa di(erida en el mismo, lo que dice es que no hay mas posibilidades de observarlo.
'1>.- Otr,s ,tribuciones *el Inten*ente. “N.< Desi'nar los bienes a expropiarse por causa de necesidad o utilidad publicas, con anuencia de la unta Departamental”. >i la unta ni el Lntendente pueden expropiarse de bienes departamentales, se necesita de una ley nacional que autorice esa expropiación, lo que puede hacer el Lntendente con la anuencia de la unta es desi'nar los bienes a ser expropiados lue'o que lo autorice la ley. “K.< Desi'nar los miembros de las untas 5ocales, con anuencia de la unta Departamental”. e entiende que se habla de untas 5ocales que no sean electivas. 5ue'o que la unta Departamental crea una nueva unta 5ocal, el Lntendente desi'na sus miembros con anuencia de la unta Departamental. “@.< Felar por la salud publica y la instrucción primaria, secundaria y preparatoria, industrial y artística proponiendo a las autoridades competentes los medios adecuados para su me1oramiento”. Ga que el Lntendente no tiene la atribución de modi(icar lo re(erente con la salud publica y la ense3an-a, como "ste tiene un amplio conocimiento de lo ocurrido en su departamento con respecto a estos temas, es bueno que "l mismo encamine los reclamos a la autoridad competente.
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'1A. Reresent,cin *el ?obierno De,rt,ment,l. El art. $NJ dice) “&orresponde al Lntendente representar al Departamento en sus relaciones con los 0oderes del Estado o con los dem6s *obiernos Departamentales y en sus contrataciones con ór'anos o(iciales o privados”. Este articulo esta tambi"n de(ectuosamente redactado. 5a representación de la persona 1urídica *obierno Departamental (rente a los 0oderes del Estado, 5e'islativo, E1ecutivo y udicial, esta a car'o del Lntendente, esto esta claro. 0ero adem6s de los 0oderes del Estado existen otros ór'anos, como por e1emplo el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo, sobre los cuales este articulo no dice lo que le corresponde o no al Lntendente. El vacío que 'enera la &onstitución lo resuelve la ley que otor'a como era de esperarse, la representación tambi"n ante estos ór'anos del Lntendente. 5o mismo ocurre con los entes autónomos. Esta representación tiene excepciones, si el Lntendente así lo quisiera. Este puede hacerse representar por e1emplo (rente a un 1uicio, dele'ando su autoridad o tambi"n asesor6ndose con personal especiali-ado. + esto se re(iere el art. A?J. +dem6s el Lntendente puede dele'ar sus atribuciones en los Directores *enerales de Departamento o en &omisiones especiales, una de las atribuciones que puede dele'ar es la representación del Departamento. 0or e1emplo podría decir que los contratos de determinada naturale-a ser6n suscritos por el Director *eneral de Departamento de acienda, por dele'ación del Lntendente. :ambi"n es importante que en al'unos casos la representación del *obierno Departamental incumbe a la unta Departamental o a una unta 5ocal.
'.- Reren*o *e los ,ctos *el Inten*ente. &omo ya se explico en el capitulo TLL, pero en el 6mbito departamental, hay un requisito de re(rendo, para los actos del Lntendente, con la sanción de que nadie esta obli'ado a obedecerlo si un acto no se re(renda. +rt. $NN “El Lntendente (irmara los decretos, las resoluciones y las comunicaciones con el ecretario o el (uncionario que desi'ne, requisito sin el cual nadie estar6 obli'ado a obedecerlos”. Esto no si'ni(ica que si el ecretario no quiere (irmar, el Lntendente se quede sin hacer e(ectivo su acto, directamente desi'na a otro ecretario y listo.
'1.- Rel,ciones entre l, Eunt, De,rt,ment,l H el Inten*ente. &omo ya di1imos el r"'imen de *obierno Departamental es del tipo 0residencial, por lo tanto la orientación política del Lntendente no est6 controlada por la unta, y mucho menos esta podr6 censurar ni destituir al Lntendente. in embar'o existen controles de dicha unta sobre el Lntendente. Est6n en los arts. $K%, $KB y $KJ, paralelos a los del 6mbito nacional ??K, ??@ y ?$H. así como cada &6mara por ?VA de votos puede hacer venir a ala a los 4inistros, la unta por ?VA de votos puede hacer venir a ala al Lntendente para pedirle in(ormes que se estimen convenientes, ya sea con (ines le'islativos o de contralor. +sí como tambi"n cada miembro de la unta puede pedir al Lntendente los datos e in(ormes que estime necesarios para cumplir su cometido. 0or ultimo y en tercer lu'ar así como cada &6mara puede (ormar &omisiones de Lnvesti'ación para que investi'uen sobre cualquier tema, no solo en el 6mbito del 0oder E1ecutivo, sino tambi"n en los Entes +utónomos, en empresas privadas, etc., la unta Departamental puede crear una &omisión Lnvesti'adora tambi"n pero los únicos obli'ados a de1ar investi'ar y (acilitar los datos necesarios son el Lntendente y sus o(icinas dependientes.
'.- Control *el ?obierno Centr,l sobre l, legisl,cin imositiv, *e,rt,ment,l. El art. AHH esta (undado en la necesidad de mantener una armonía entre la política (iscal nacional y la departamental. 0or lo que el *obierno &entral puede por medio del 0oder E1ecutivo apelar (rente al 0oder 5e'islativo un decreto o un acto que un *obierno Departamental reali-ó aplicando al'ún impuesto, diciendo que no esta de acuerdo con la política económica y (iscal llevada a cabo por el *obierno. Ese (undamento 1usti(ica que no se exi1a para esta apelación que el acto apelado sea ile'al. Debe por supuesto estar (undadas las ra-ones por las cuales ese decreto o impuesto son per1udiciales a la política del *obierno. Debe hacerse la apelación dentro de los quince días 7de corrido como lo marca la &onstitución8 de publicado en el Diario 9(icial el decreto que crea o modi(ica impuestos, no importando la publicación adicional que deben cumplir los decretos en dos diarios comunes del Departamento. Esta apelación tiene e(ecto suspensivo. 0or lo tanto desde el momento que (ue apelado el decreto de1a de aplicarse, se suspende. >o hay que esperar a que se cumplan los quince días, aunque se apele el mismo día de publicado ya queda suspendido y no se aplicara. El e(ecto suspensivo ser6 hasta que haya resolución o hasta que se ven-an los pla-os para resolver. 0or lo tanto el tramite es el si'uiente)
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0resentación del recurso, la apelación debe hacerse ante el Lntendente quien es el que lo puso en marcha, si se hace (rente al 0oder 5e'islativo, se puede demorar mas en que el Lntendente se entere y por lo tanto el decreto estar6 (uncionando mas tiempo. uspensión de la e1ecución y envió de antecedentes a la &6mara. 0or lo tanto el Lntendente deber6 de1ar sin e(ecto el decreto y ordenar que se envíen los antecedentes del caso a la &6mara de =epresentantes. =ecepción de los antecedentes por la &6mara. Es importante la (echa en que la c6mara recibe los antecedentes ya que tiene un pla-o de JH días para promul'arse sobre el recurso de apelación. i ese pla-o se venciera y la &6mara no promul'ara nada el recurso se tiene como no interpuesto, que si'ni(ica que se hace como si nunca se hubiera apelado, los impuestos corren desde que se publicó el decreto, o sea que el impuesto corrió en el pla-o que estuvo apelado el decreto. Lnstrucción del asunto. 5a &6mara puede pedir mas in(ormación sobre el caso al *obierno Departamental, dentro de un pla-o de quince días desde que en la sesión de la &6mara se encuentra la apelación, no desde el momento que empie-an a correr los JH días, allí corren desde que el 0residente de la c6mara recibió el recurso, lue'o tuvo que pedir una sesión de &6mara, por lo que se puede demorar di'amos A o % días. Este recurso de la &6mara de pedir in(ormación adicional lo puede reali-ar solo una ve-, y el tiempo en que demora en lle'ar la in(ormación adicional no se contabili-a dentro de los JH días de pla-o para resolverse el recurso. !ueda suspendido tambi"n el pla-o durante el receso de la &6mara de =epresentantes. Decisión de la &6mara sobre la apelación. obre de1arse estar para que pase el pla-o ya hablamos, por lo tanto lo que queda es que anule la petición de apelación, o que comparta el recurso, pero se habla tambi"n de que la &6mara puede lle'ar a reali-ar al'unas modi(icaciones al decreto para que este pueda e1ecutarse sin cambiar las políticas económicas y (iscal que lleva a cabo el *obierno &entral, pero este punto es discutible y no hay una solución per(ectamente clara.
''.- Otr,s ,el,ciones ,r, ,nte l, C=m,r, *e Reresent,ntes. El art. AHA habla de que los decretos de la unta Departamental o del Lntendente que sean contrarios a la &onstitución y a las leyes, pueden ser apelables ante la &6mara de =epresentantes por ?VA de la unta Departamental o por ?HHH ciudadanos inscriptos en el Departamento. En este ultimo caso y cuando el decreto ten'a como ob1eto el aumento de las rentas departamentales, la apelación no tendr6 e(ecto suspensivo, sinó cuando el Lntendente o la unta decreten al aumento o la creación de al'ún impuesto ?HHH ciudadanos podr6n suspenderlo (6cilmente, lo pueden apelar pero no ser6 suspendido. abla de decretos y resoluciones que no sean susceptibles de apelación ante el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo, o sea todos los actos le'islativos, y los actos administrativos que no sean susceptibles de apelación ante este :ribunal. 0or lo tanto el art. AHA tiene un campo de acción mucho mayor que el art. AHH. El art. AHH solo alcan-a a decretos le'islativos, mientras que en el art. AHA est6n incluidos los decretos de la unta Departamental, o sea los decretos le'islativos y los actos re'la emitidos por la misma unta, como por e1emplo actos administrativos como el 0resupuesto, siempre que no sea impu'nable (rente al :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo. &on respecto a cuando un acto es impu'nable (rente al :ribunal o no, siempre que exista un per1udicado con un acto administrativo de la unta Departamental o del Lntendente, este puede impu'narlo (rente al :ribunal, de lo contrario queda incluido dentro de los apelables del art. AHA. &asi todos los actos de1an per1udicadas a una persona, pero no todos, por e1emplo si la unta decide aumentar los sueldos de sus empleados, son muchas las personas (avorecidas, pero nin'una per1udicada directamente, por lo que sí se 1untan ?HHH personas que creen que es un derroche que la Lntendencia no esta en condicione de hacer si lo pueden apelar. olo se puede apelar por la vía del art. AHA si los actos no son le'ítimos “ contrarios a la &onstitución y a las leyes”, sin (ueran le'ítimos deberíamos utili-ar para la apelación el art. AHH. &on respecto a lo que tiene que hacer la &6mara de =epresentantes (rente a esta apelación, es ló'ico que si para apelar el acto debe ser ilícito, la &6mara no puede de1ar sin e(ecto la apelación, por lo tanto proceder6 a la anulación del acto totalmente si (uera todo ilícito o parcial si solo (uera una parte. &on respecto al pla-o en el art. AHA dice) “ser6n apelables para ante la &6mara de =epresentantes dentro de los quince días de su promul'ación”, mientras que en el art. AHA los quince días corrían desde el momento de la publicación, es ló'ico que promul'ación y publicación en este caso son sinónimos, pues seria iló'ico que el Lntendente pudiera promul'ar el acto en su casa con el ecretario, lue'o lo 'uardara hasta que pasaran quince días y lue'o lo publicaran, así ya se venció el pla-o de apelación. Es otro peque3o error de redacción.
'+.- Deu*, 4blic, *e,rt,ment,l.
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“5os *obiernos Departamentales no podr6n emitir títulos de Deuda 0ublica Departamental, ni concretar prestamos ni empr"stitos con or'anismos internacionales o instituciones o 'obiernos extran1eros, sino a propuesta del Lntendente, aprobada por la unta Departamental, previo in(orme del :ribunal de &uantas y con la anuencia del 0oder 5e'islativo, otor'ada por mayoría absoluta del total de componentes de la +samblea *eneral, en reunión de ambas &6maras”. Esto tiene el mismo (undamento que el art. AHH o sea que la política (inanciera y económica del *obierno &entral no se distorsione con políticas distintas en cada Departamento. i los prestamos provienen de instituciones nacionales como el Canco =epublica solo se necesitan, la iniciativa del Lntendente, la mayoría de votos del total de componentes de la unta Departamental, previo in(orme del :ribunal de &uentas.
'6.- Otros controles eJternos. :anto el Lntendente como los inte'rantes de la unta Departamental pueden ser su1etos pasivos del procedimiento especial de destitución llamado “1uicio político” es decir pueden ser acusados ante la &6mara de enadores con la aprobación de ?VA de la unta Departamental. 5a &6mara de enadores podr6 separarlo de sus car'os con la anuencia de $VA del total de sus componentes.
':.- %,s uentes *e recursos *e los ?obiernos De,rt,ment,les. El art. $@N dice) “ser6n (uentes de recursos de los *obiernos Departamentales, decretados y administrados por "stos”. 9 sea que tanto la creación o modi(icación de un recurso (inanciero como su recaudación e inversión le corresponde a los *obiernos Departamentales. 5ue'o enuncia ?A ordinales. “?.< 5os impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y suburbana, situada dentro de los límites de su 1urisdicción”. >o se encuentra la rural pues estar6 incluida en este mismo ordinal mas adelante con un r"'imen distinto. Lmpuestos sobre la propiedad inmueble, no se incluyen dentro de "stos al Lmpuesto al 0atrimonio y al Lmpuesto a las :ransmisiones Lnmobiliarias ya que estas no son impuestos a la propiedad inmueble propiamente dicha, el Lmpuesto al 0atrimonio es un impuesto al volumen patrimonial de una persona, que puede estar (ormado o no por inmuebles, y el Lmpuesto a las :ransmisiones Lnmobiliarias tampoco es un impuesto a la propiedad, sino a su traspaso de propiedad, yo puedo tener un inmueble y si nunca lo trans(iero a otra persona nunca pa'o el impuesto, por lo tanto a estos dos impuestos se los consideran impuestos nacionales, decretados y administrados por el Estado &entral. 0or lo tanto lo que queda en la orbita de los Lmpuestos Departamentales son por e1emplo la &ontribución Lnmobiliaria y una serie de adicionales Departamentales a la misma. + su ve- la ley nacional puede crear impuestos a la propiedad inmueble siempre que ten'an el car6cter de adicionales a los departamentales, para tener el car6cter de adicionales no deben superar en importe a los de car6cter departamental. Entonces existen impuestos departamentales principales, departamentales adicionales y nacionales adicionales que no pueden sumar los otros dos anteriores. 5ue'o dentro del ordinal ?, “5os impuestos sobre la propiedad inmueble rural ser6n (i1ados por el 0oder 5e'islativo, pero su recaudación y la totalidad de su producido, excepto el de los adicionales establecidos o que se establecieren , corresponder6 a los *obiernos Departamentales respectivos”. Esto desconecta el que crea los impuestos del que los recauda, (avoreciendo al propietario rural, ya que si el *obierno Departamental necesita recursos no es tan (6cil de aumentar los impuestos a la propiedad rural, deber6 elevar su petición al 0oder 5e'islativo, cosa que antes de la &onstitución de ?@JN no ocurría, antes los *obiernos Departamentales podían incrementar los impuestos por si solos. En la expresión) “ser6n (i1ados por el 0oder 5e'islativo” puede interpretarse que se (i1an por ley o por resolución del 0oder 5e'islativo sin promul'ación del 0oder E1ecutivo, la tesis adoptada en la practica es la (i1ación por ley. “$.< El impuesto a los baldíos y a la edi(icación inapropiada en las -onas urbanas y suburbanas de las ciudades, villas, pueblos y centros poblados” Este ordinal habla de que pueden ser 'rabados con impuestos los baldíos o construcciones inapropiadas para la -ona en que se encuentran. >o se puede 'rabar con impuestos a baldíos, a las -onas en que se proyectó un poblado dividiendo las tierras para (ormar una -ona urbana o suburbana pero que no (ue poblada por nin'uno de sus propietarios, no de1ando nunca de ser una -ona rural, la cual no esta 'ravada con este impuesto. “A.< 5os impuestos establecidos con destino a los *obiernos Departamentales y los que se creen por ley en lo (uturo con i'ual (inalidad sobre (uentes no enumeradas en este articulo”. El único destino de este ordinal es el de autori-ar al *obierno &entral a crear cualquier impuesto con destino departamental, ya que el art. $@N ordinal ? expresa solamente que los impuestos pueden ser sobre la propiedad inmobiliaria. “%.< 5as contribuciones por me1oras a los inmuebles bene(iciados por obras publicas departamentales”. 5o que dice este ordinal es que cuando una obra publica departamental aumenta el valor de determinado inmueble sin que su propietario realice nin'ún es(uer-o el *obierno Departamental esta autori-ado para cobrar un impuesto “contribución de me1oras” al propietario que se vio (avorecido 'ratuitamente, por un importe que no supere el monto del aumento patrimonial del bene(iciario. 0or supuesto si la obra publica (ue de car6cter >acional, el
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*obierno &entral puede hacer uso de esta disposición cobrando el impuesto para "l. Es el caso por e1emplo de la construcción de una carretera cerca de una propiedad inmueble, su valor aumentara sustancialmente. “B.< 5as tasas, tari(as y precios por utili-ación, aprovechamiento o bene(icios obtenidos por servicios prestados por el *obierno Departamental, y las contribuciones a car'o de las empresas concesionarias de servicios exclusivamente departamentales”. :enemos me-clados dos recursos, uno el de los servicios prestados por el *obierno Departamental, otro el servicio prestado por empresas concesionarias en cuyo caso no se trata de tasas, tari(as o precios que pa'uen los usuarios sino de una contribución que pa'a la empresa concesionaria. &on respecto al si'ni(icado de tasas, tari(as y precios veremos lo si'uiente) tari(as es simplemente una escala de tasas o de precios, por lo tanto esta de mas en este ordinal, se dice que se incluye porque tari(a se aseme1a mas con al'o a pa'ar al estado, simplemente por eso. &on respecto a tasa, la tasa es lo que ten'o que pa'ar por un servicio que me presta el Estado, que estoy obli'ado a pa'arlo lue'o que "ste me presto determinado servicio como por e1emplo re'istrar al'ún documento en el =e'istro >acional. 5os precios se deven'an en ocasión de hacer un contrato que yo ten'o que consentir, por e1emplo si yo compro al'o del Estado pa'o un precio, no es un tributo como lo es la tasa. Este inciso a sido aplicado con abuso por al'unos *obiernos Departamentales, dis(ra-ando impuestos de tasas, o sea inventado de al'una manera que el estado (uncione, cobrando una tasa por ese (uncionamiento. &omo los impuestos est6n limitados y las tasa no lo est6n, han existido complicaciones en este 6mbito ya que los 0oderes E1ecutivo y 5e'islativo no pueden de1ar que esto ocurra pero tampoco pueden invadir la autonomía departamental. “J.< 5os impuestos a los espect6culos públicos con excepción de los establecidos por ley con destinos especiales mientras no sean dero'ados”. 5a norma permanente es que los impuestos a los espect6culos públicos sean departamentales. 0ero por e1emplo existe un impuesto a las entradas de cine para la lucha antituberculosa, este impuesto esta vi'ente hasta que la ley lo dero'ue. “y los impuestos a los vehículos de transporte”, es conocida como la 0atente de =odados, que es una (uente importante de recursos departamentales. Una ley quiso burlarse de esta disposición, el impuesto a los vehículos 'asoleros diciendo que no era a los vehículos el impuesto sino a los motores colocados en los vehículos de transporte. e solicito la declaración de inconstitucionalidad de esa ley y lue'o (ue dero'ada. “N.< 5os impuestos a la propa'anda y avisos de todas clases. Est6n exceptuados la propa'anda y los avisos de la prensa radial, escrita y televisada, los de car6cter político, reli'ioso, 'remial, cultural o deportivo, y todos aquellos que la ley determine por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada &6mara”. 5a re'la 'eneral es que los impuestos a la propa'anda y avisos de todas clases son decretados por los *obiernos Departamentales y tienen destino departamental, pero hay una excepción constitucional y una autori-ación para ampliar esa excepción a la ley. Esta excepción es de dos tipos, primero tiene que ver con el medio utili-ado para la misma, se'undo tiene que ver con la naturale-a de la propa'anda. El ordinal dice “se exceptúa”, no dice se exime, por lo tanto pueden estar 'rabadas con tributos nacionales. “K.< 5os bene(icios de la explotación de los 1ue'os de a-ar, que les hubiere autori-ado o les autorice la ley, en (orma de condiciones que esta determine”. +quí se trata de una (uente de recursos para el *obierno Departamental. +parte son bene(icios no son tributos ya que uno no esta obli'ado a ir a 1u'ar. “@.< 5os impuestos a los 1ue'os de carreras de caballos y dem6s competencias en que se e(ectúen apuestas mutuas, con excepción de los establecidos por la ley , mientras no sean dero'ados”. Es la misma disposición que en el ordinal J re(erente a los espect6culos públicos. “?H.< el producido de las multas”. e re(iere a multas administrativas, no a multas como sanciones penales. “a8 que el *obierno Departamental haya establecido mientras no sean dero'adas, o estableciere se'ún sus (acultades”.!ui"n determina las (acultades del *obierno Departamental y hasta cuando esta (acultado para crearlas# 5o (i1a la ley nacional. El ordinal AH del art. ?@ de la 5ey 9r'6nica Departamental @B?B en el texto establecido por el art. $?H de la ley ?BKB? con(iere a las untas Departamentales la potestad de sancionar las trans'resiones de sus decretos con multas de hasta ABH Unidades =ea1ustables. El Lntendente las aplica por si solo hasta NH U.=., con autori-ación de la unta Departamental si esta entre NH y $?H U.=. y con autori-ación con $VA de votos de la unta si excede las $?H U.=. “b8 que las leyes vi'entes hayan establecido con destino a los *obiernos Departamentales2 c8 que se establecieran por nuevas leyes, con destino a los *obiernos Departamentales”. +quí sí, la multa establecida por ley no tiene limite, los limites los pone la propia ley. b8 y c8 est6n separados solamente por el hecho de que el establecimiento de la multa sea anterior o posterior a la &onstitución, pero no varia la disposición, de modo que la separación no era necesaria. Entonces la ley es competente para establecer multas con destino Departamental, mientras que el *obierno Departamental es competente solo h asta el límite que (i1e la ley. “??.< 5as rentas de los bienes de propiedad del *obierno Departamental y el producto de las ventas de "stos. ?$.< 5as donaciones, herencias y le'ados que se le hicieren aceptare”. Esto se re(iere a los recursos de Derecho 0rivado. Es decir como ocurre con cualquier particular, las rentas de sus bienes, el producto de sus ventas, donaciones, etc., son recursos departamentales.
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“?A.< la cuota parte del porcenta1e que sobre el monto total de recursos del 0resupuesto >acional (i1ar6 la ley 0resupuestal”. Esta (uente de recurso s es decretada por ley, la ley de 0resupuesto >acional. 5amentablemente la ley no (i1o un mínimo de aporte, pero tiene que ser un mínimo con al'o de seriedad. Ese aporte es sobre el total que recaude el 0resupuesto >acional por lo tanto no puede ser un monto (i1o, sino un porcenta1e de esa recaudación. El procedimiento para obtener ese porcenta1e se inicia en la &omisión ectorial de la 9(icina de 0laneamiento y 0resupuesto. Esta comisión tiene como (in asesorar al 0oder E1ecutivo en lo que tiene que ver con el porcenta1e a (i1arse, a trav"s de la 9(icina de 0laneamiento y 0resupuesto. Esta o(icina en car6cter de asesora del 0oder E1ecutivo debe enviar a "ste el proyecto con el porcenta1e que cree adecuado, aunque di(iera del de aquella &omisión ectorial, con un pla-o de AH días antes de que el 0oder E1ecutivo envíe al 0arlamento el proyecto de 0resupuesto. e enviaran al 0arlamento los dos proyectos, el de la &omisión ectorial y el del 0oder E1ecutivo, tanto si coinciden como si no. El 0oder 5e'islativo decidir6 con respecto al proyecto que asi'ne un mayor porcenta1e. :ampoco aclara la ley sobre como se repartir6 ese porcenta1e entre los ?@ *obiernos Departamentales. 0uede tomarse por e1emplo al'ún índice como por e1emplo la cantidad de población de los departamentos, pero no lo aclara la ley.
'<.- )mli,cin or leH *e l,s uentes *e,rt,ment,les. 5os trece ordinales que acabamos de ver est6n en la &onstitución, por lo tanto la ley no puede suprimirlos, o sea que es el mínimo in'reso que la &onstitución 'aranti-a a los *obiernos Departamentales, pero la ley si puede aumentar esos in'resos. Dice el articulo $@K) “5a ley, que requerir6 la iniciativa del 0oder E1ecutivo y por el voto de la mayoría absoluta del total de componentes de cada &6mara, podr6) ?.< in incurrir en superposiciones impositivas, extender la es(era de aplicación de los tributos departamentales, así como ampliar las (uentes sobre las cuales estos podr6n recaer.” Esto quiere decir que cuando se le atribuya una (uente de in'resos a un *obierno Departamental por ley, no puede recaer sobre esta (uente un impuesto nacional.
'>.- #ublic,cin H oblig,torie*,* *e los imuestos *e,rt,ment,les. El art. $@@ establece) “5os decretos de los *obiernos Departamentales creando o modi(icando impuestos, no ser6n obli'atorios, sino despu"s de ?H días de publicados en el Diario 9(icial.” +dem6s tiene que publicarse a titulo in(ormativo en el =e'istro >acional de 5eyes y Decretos y en dos periódicos del Departamento, pero la (echa que consta para la obli'atoriedad es la (echa de publicado en el Diario 9(icial. Esta re'la es solo para los decretos que crean o modi(ican impuestos. 5os dem6s como los que crean o modi(ican tasas, pueden ponerse en conocimiento de los obli'ados por cualquier procedimiento. +l'unos *obiernos Departamentales publican solo los artículos de los decretos que crean o modi(ican impuestos, esto es inconstitucional ya que la &onstitución dice que deben publicarse los decretos y no los artículos, la lectura de un articulo aisladamente puede dar lu'ar a no entender completamente el alcance del decreto.
'A.- Bigenci, H oblig,torie*,*. Es (recuente que los *obiernos Departamentales dicten decretos que estable-can modi(icaciones impositivas y conten'an un articulo indicando la (echa de vi'encia del mismo. + veces esa (echa es anterior a la de publicación, o anterior a la (echa de sanción o promul'ación del decreto. e esta violando la &onstitución# 5a respuesta depende de la interpretación de la palabra “obli'atorios” del art. $@@. :"cnicamente la obli'atoriedad no es lo mismo que la vi'encia, un impuesto puede estar vi'ente desde determinado tiempo pero todavía no es obli'atorio su pa'o. 9 sea que la vi'encia es el tiempo en el cual se puede 1u-'ar o deven'ar un impuesto y obli'atorio es la obli'ación de hacer e(ectivo el pa'o dentro de los pla-os que marca la ley, de lo contrario se pueden aplicar las sanciones que la ley estable-ca. i se interpreta a la palabra “obli'atorios” queriendo decir vi'entes, seria inconstitucional cobrar un impuesto que se publico hoy por lo deven'ado ayer.
%O CONT!NCIO(O )D8INI(TR)TIBO ''.- Org,ni2,cin *el Tribun,l *e lo Contencioso )*ministr,tivo. El :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo esta or'ani-ado desde la &onstitución de ?@B$ como un ór'ano creado a ima'en y seme1an-a de la uprema &orte de usticia. e le aplican en cuanto a su or'ani-ación las mismas disposiciones que a la uprema &orte. us miembros son desi'nados por la +samblea *eneral por $VA de votos del total de sus componentes dentro de los @H días de producida una ba1a, si se pasa de este pla-o queda autom6ticamente desi'nado el miembro mas anti'uo de los :ribunales de +pelaciones. &omo los de la uprema &orte los miembros del :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo duran ?H a3os en el car'o y tambi"n 115
cesan al cumplir NH a3os de edad. :ambi"n se requerir6n para ocupar el car'o los mismos requisitos que para la uprema &orte, contar con cierta anti'_edad el la udicatura o el 4inisterio 0ublico o Siscal o la abo'acía. El sueldo tambi"n es por ley el mismo que el de los miembros de la uprema &orte. :ambi"n est6n su1etos a la misma responsabilidad politicopenal que los miembros de la &orte, es decir a la posibilidad de aplicarles un 1uicio político. 0ero el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo no es un 0oder de Estado porque no se le esta atribuido en principio el e1ercicio de nin'una de las (unciones 1urídicas del Estado.
''1.- %, ,ccin *e nuli*,*. 5a acción de nulidad es en la mayoría de los casos lo que tiene que resolver el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo. Esta acción consiste en el derecho que tiene la persona per1udicada por un acto administrativo de pedir al :ribunal que lo anule (und6ndose en que es contrario a una re'la de Derecho, es decir, que es ile'itimo.
''.- ;un*,mento *e l, *em,n*, *e nuli*,*& ilegitimi*,* *el ,cto imugn,*o. El (undamento de una acción de nulidad tiene que ser que el acto administrativo que se quiere impu'nar es contrario a una re'la de Derecho, o haya sido dictado con desviación de poder. Esta se'unda parte de la desviación de poder es redundante, pues la desviación de poder es una violación a una re'la de Derecho. Desviación de poder quiere decir que se dictó el re'lamento con una (inalidad distinta de aquella para la cual se había dado la atribución. 5a ley or'6nica del :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo a're'ó a la mención de la desviación de poder la de otros dos conceptos) el abuso de poder y el exceso de poder. 0ero como se di1o anteriormente tambi"n caben dentro del amplio concepto de violación de una re'la de Derecho. i la re'la de Derecho in(rin'ida re'ulaba la (orma o el procedimiento para dictar el acto, se dice que hay irregularidad formal , si lo que aparta de las re'las de Derecho es el contenido del acto, se habla de irregularidad sustancial .
'''.- )got,miento revio *e l, ví, ,*ministr,tiv,. El art. A?@ de la &onstitución prohíbe entablar una demanda de nulidad si no se ha a'otado antes la vía administrativa, o sea si no se han a'otado los recursos que tiene la +dministración de corre'irse por si misma, sin intervención del :ribunal. Esos recursos est6n re'ulados por el art. A?N. +ntes de presentarse al :ribunal es necesario interponer todos los recursos correspondientes. En orden cronoló'ico tenemos) ?.< e dicta la resolución. $.< e noti(ica ella al interesado. A.< i ese interesado se considera per1udicado, puede dentro de un pla-o de die- días puede interponer el recurso de revocación o el de anulación o ambos. 5a +dministración tendr6 sus pla-os para resolver esos recursos, si se resuelve en contra o si se vencen los pla-os reci"n allí podr6 dentro de un nuevo pla-o de JH días presentar la demanda de nulidad (rente al :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo. 9 sea que hay que presentarse dos veces, una (rente a la +dministración y si esta (racasa, allí sí (rente al :ribunal. 5a etapa anterior a la nulidad es lo que llamamos la vía administrativa, en lo que todavía no hay pleito simplemente le pido a la administración que corri1a su resolución. 5ue'o si lle'o a la etapa contenciosa aquí si hay pleito, por eso el nombre del :ribunal.
''+.- Recurso *e revoc,cin. &u6les son los recursos para a'otar la vía administrativa# e'ún el art. A?N corresponde siempre el recurso de revocación. Es un pedido a la autoridad que dicto la resolución de que la de1e sin e(ecto o que la modi(ique de (orma que me conven'a. i esta autoridad no esta su1eta a 1erarquía o sea es un 1erarca, y adem6s no es el 1erarca de un ervicio Descentrali-ado, el recurso de revocación solo ya a'ota la vía administrativa. En los *obiernos Departamentales, el recurso de revocación se llama “de reposición”.
''6.- Recurso jer=r0uico. i la autoridad que dicto la resolución esta su1eta a 1erarquía, adem6s del recurso de revocación corresponde el recurso 1er6rquico. i el recurso de revocación no tiene "xito, este nuevo recurso va a ser resuelto por el 1erarca. En los *obiernos Departamentales el recurso 1er6rquico se llama “de apelación”.
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'':.- Recurso *e ,nul,cin. i la autoridad que dicto la resolución ori'inal era un 1erarca, o sea no corresponde el recurso 1er6rquico, pero estaba su1eta a tutela administrativa, adem6s del recurso de revocación corresponde el recurso de anulación. >o con(undir el recurso de anulación con la demanda de nulidad. Es un recurso contra los actos de los ervicios Descentrali-ados que lo resuelve el 0oder E1ecutivo.
''<.- Tr,mite *e los recursos ,*ministr,tivos. 5o anterior se resume de la si'uiente manera) Una autoridad toma una decisión, se noti(ica a la persona a(ectada, esta persona tiene ?H días desde que (ue noti(icada para interponer los recursos correspondientes. i esta autoridad no esta su1eta a 1erarquía, o sea es un 1erarca y no esta su1eta a tutela administrativa, el recurso de revocación sólo ya a'ota la vía administrativa. i esta autoridad esta su1eta a 1erarquía, 1unto con el recurso de revocación debo presentar el recurso 1er6rquico, la autoridad tiene un pla-o de ?BH días para estudiar el pedido de revocación, si lo desestimase pasaría a estudio de sus 1erarcas, quienes tendr6n otros ?BH días para dar su veredicto. i los primeros ?BH días pasaran sin solución nin'una, autom6ticamente pasan a los 1erarcas y corren los otros ?BH días, si al termino de los se'undos tampoco exista una respuesta, empie-a entonces el pla-o para presentarse ante el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo. +quí tambi"n termina la vía administrativa. i la autoridad que dicto el acto era un 1erarca, pero en ve- de existir una relación 1er6rquica existe una relación de tutela el tramite es exactamente el mismo. +hora si la autoridad que dicto el acto ori'inal esta su1eta a 1erarquía del directorio de un ervicio Descentrali-ado o sea que a su ve- tiene una relación de tutela administrativa, ten'o ?H días para presentar el recurso de revocación, 1unto con el de 1erarquía, el 1erarca tiene ?BH días para resolver el recurso de revocación , si no me (avorece, el Directorio que esta por encima del anterior 1erarca tiene otros ?BH días para resolver el recurso de 1erarquía. 0ero esto no a'ota la vía administrativa, pues adem6s de los recursos de revocación y 1erarquía, debo haber interpuesto desde un principio el recurso de anulación 1unto con los otros dos. 0ara resolver este recurso de anulación el 0oder E1ecutivo tendr6 un pla-o de ?BH días m6s o sea %BH días de la interposición ori'inal para resolver el recurso, aquí si se a'ota la vía administrativa.
''>.- Cmuto *el l,2o *e c,*uci*,* *e l, ,ccin *e nuli*,*. i la autoridad que tomo la resolución ori'inal era un 1erarca y no estaba su1eto a tutela administrativa, la vía administrativa queda concluida a los ?BH días de interpuesto el recurso si no se tomo antes una decisión sobre el único recurso que corresponde. i correspondían $ recursos la vía administrativa queda concluida a los AHH días, si no se tomo antes una decisión al respecto. G si correspondían A recursos la vía administrativa concluye a los %BH días de interpuestos los recursos si no existe una decisión anterior. En estas hipótesis el pla-o de JH días para presentarlo (rente al :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo corre a partir de que se vencen los pla-os anteriores. 0ero puede ocurrir que la decisión la tomen los 1erarcas lue'o de vencidos los pla-os de ?BH, AHH o %BH días, qu" sucede entonces# i yo no lo present" (rente al :ribunal puedo esperar por si la autoridad anterior resuelve (avorablemente los recursos interpuestos, si se expresa des(avorablemente (uera de pla-o tambi"n corren JH días desde esa resolución, o sea que se pueden superponer $ pla-os, uno desde vencidos los pla-os anteriores, y otro desde que se pronunciaran las autoridades (uera de pla-o.
''A.- Cuestiones 0ue obst,n , l, sentenci, sobre el on*o. 0resentada la demanda de nulidad ante el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo, puede suceder que la autoridad demandada ar'umente que se esta (uera de pla-o, tanto porque todavía no venció el pla-o para cumplir con la vía administrativa, como porque ha caducado el pla-o para presentar la demanda de nulidad. En cualquiera de estos casos el :ribunal deber6 estudiar el caso y dar una resolución, no sobre la demanda de nulidad sino sobre la vi'encia de los pla-os. i la resolución es (avorable al demandante se comen-ara a estudiar esa demanda, de lo contrario no se podr6 estudiar la misma.
'+.- %, sentenci, *e on*o. 5ue'o de solucionar los problemas anteriores comien-a el estudio del tema de (ondo por parte de los inte'rantes del tribunal. !u" puede pasar lue'o#
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?er caso) que % de los B miembros del :ribunal voten por la nulidad del acto, entonces el mismo se anula, la resolución dice) “anúlese el acto impu'nado”. $do caso) que A miembros voten por la nulidad. 5a &onstitución divide este caso en dos hipótesis. 7art. A?H incisos $ y A8 i el acto le lesionaba un derec#o subetivo al demandante entonces el acto queda nulo, pero si lo que le lesionaba era un interés legitimo el acto se con(irma, pero como hay mayoría a (avor de la nulidad, el demandante puede pedir que se le indemnicen los per1uicios causados por ese acto que la mayoría del :ribunal considera ile'itimo. &omo e1emplo de derec#o subetivo tenemos el derecho a la propiedad, o sea si se viola mi derecho a la propiedad con tres votos alcan-a para anular el acto. &omo e1emplo de interés legitimo podemos tener una expropiación, no viola nin'ún derecho, pues yo no ten'o el derecho a que no me expropien, por lo tanto en este caso necesito cuatro votos para anular el acto. Aer caso) que menos de A miembros voten por la anulación, por lo tanto la mayoría por la con(irmación. En este caso el acto se con(irma y la sentencia dir6 “con(írmese el acto impu'nado”. En este caso el demandante no podr6 reclamar nin'una indemni-ación.
'+1.- !ectos *el ,llo. El (allo puede tener dos e(ectos. 5a &onstitución dice que cuando se anula por lesión de un derecho sub1etivo, la anulación solo tiene e(ecto para las partes del proceso en que se dicto sentencia, en cambio si se anula por lesión de un inter"s le'itimo, el e(ecto es 'eneral, o sea que si se anula por lesión de un inter"s le'itimo el (allo puede alcan-ar a mas personas que est"n en las mismas condiciones que yo, pero si se anula por lesión de un derecho sub1etivo, el (allo solamente me alcan-a a mi y a la autoridad que lo redacto.
'+.- Dur,cin *e los roce*imientos. +parte de lo que dura la vía administrativa, el tramite ante el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo esta demorando unos dos a3os. Es imprescindible que esto se realice con la mayor rapide- posible, ya que el demandante puede estar realmente per1udicado con el acto demandado, y si lle'ara a 'anar la demanda la +dministración deber6 pa'arle todas las indemni-aciones correspondientes al periodo que dure la resolución.
'+'.- (usensin *e l, ejecucin *el ,cto imugn,*o. 5a extensa duración de los procedimientos administrativos y contenciosos hace necesario establecer al'ún remedio para prote'er a los interesados de las consecuencias que pudieran producirse por la e1ecución de un acto administrativo. i el acto (ue e1ecutado, aunque lue'o se lo anule, el interesado habr6 su(rido los e(ectos del respectivo acto. 0or ello es que es necesario or'ani-ar al'ún m"todo preventivo, que evite la e1ecución del acto administrativo. 5a &onstitución no dice nada al respecto, mas que, todos los habitantes tenemos derecho a ser prote'idos en el 'oce de los bienes 1urídicos (undamentales allí enunciados 7vida, honor, libertad, se'uridad, traba1o y propiedad8. En el art. A?H dice que el :ribunal solo puede con(irmar o anular el acto, sin poder re(ormarlo, no le otor'a la potestad de suspender su e1ecución. Srente a esta situación el principio que corresponde es el que dice que (rente a cuestiones que no le hayan sido asi'nadas por la &onstitución a otras autoridades, las mismas le correspondan al 0oder udicial, por lo tanto la solución correcta seria presentar la demanda de suspensión de e1ecución del acto al 0oder udicial. 0ero desde ?@J% sucesivas leyes permiten que se pueda presentar una demanda de suspensión al :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo para que este dispon'a la suspensión transitoria del acto. Esta suspensión puede disponerse en dos hipótesis) ?.< siempre que el acto demandado ocasione da3os 'raves al demandante, siempre y cuando esos da3os no superen los causados a la or'ani-ación y (uncionamiento del ór'ano involucrado. $.< cuando a 1uicio del :ribunal, el acto impu'nado apare-ca inicialmente como mani(iestamente ile'al. Esta (ormula le'al no puede usarse mientras esta en (uncionamiento la vía administrativa. 0ero si todavía me encuentro en la vía administrativa, puedo recurrir al 0oder udicial, para que e1ecute una suspensión cautelar del acto administrativo, esta nueva disposición se encuentra en la ley ?JH?? del a3o ?@K@.
'++.- Otr,s ,tribuciones juris*iccion,les *el Tribun,l *e lo Contencioso )*ministr,tivo El interesado puede en lu'ar de pedir que se anule el acto ile'itimo, demandar la reparación en dinero de los da3os que dicho acto le cause. 0ara e1ercer esta acción de reparación no necesita haberse a'otado la vía administrativa. 0ero si entabla reparación no puede lue'o demandar la nulidad. +hora, si demando la nulidad y el :ribunal la apoya o no, lue'o puede demandar la reparación, en cualquiera de los dos casos esto ya no le copete al :ribunal sino al 0oder udicial.
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Existen adem6s otras atribuciones del :ribunal que se encuentran en el art. A?A. Este prev" dos tipos de con(lictos distintos) con(lictos ínter administrativos, o sea entre dos +dministraciones 0ublicas, o con(lictos intra or'6nicos, es decir que se plantea dentro de un ór'ano.
'+6.- Contien*,s ínter ,*ministr,tiv,s. El art. A?A dice que “El :ribunal entender6, adem6s, en las contiendas de competencia (undadas en la le'islación y en las di(erencias que se susciten entre el 0oder E1ecutivo, los *obiernos Departamentales, los Entes +utónomos y los ervicios Descentrali-ados, y tambi"n, en las contiendas o di(erencias entre uno y otro de estos ór'anos”. e re(iere a las contiendas ínter administrativas. 0or e1emplo si se disputa entre la Universidad de la =epublica y +>E0, sobre la edad necesaria para entrar en la universidad, ello seria una contienda entre dos Entes +utónomos, y la tendría que resolver el :ribunal, si estuviera (undada en la le'islación. Eso de (undada en la le'islación sirve como criterio de deslinde entre la competencia del :ribunal y la competencia de la uprema &orte.
'+:.- Criterio *e *istribucin *e estos ,suntos entre el Tribun,l *e lo Contencioso )*ministr,tivo H l, (urem, Corte *e Eustici,. !u" quiere decir “(undadas en la le'islación” y “(undadas en la &onstitución”#, es decir como se aplica ese criterio para distin'uir entre la competencia del :ribunal y de la uprema &orte. &asi todos los asuntos est6n re'ulados a la ve- por normas constitucionales y por normas le'islativas, de modo que no se puede decir que es (undado en la &onstitución cuando para su resolución solo es necesario aplicar normas constitucionales y que es (undado en la le'islación cuando para su resolución solo es necesario aplicar normas le'islativas. i la solución del con(licto esta determinada por la sola aplicación de las normas constitucionales, aunque el punto este re'ulado adem6s por normas le'islativas, se diría que es un asunto (undado en la &onstitución. i en cambio la sola aplicación de las normas constitucionales no alcan-a para dirimir el con(licto, diríamos que es un asunto (undado en la le'islación. 0or e1emplo si el 0oder E1ecutivo y la Universidad de la =epublica se disputaran acerca de quien tiene que impartir determinada ense3an-a que sea de car6cter superior. Evidentemente ese problema puede resolverse directamente aplicando la &onstitución, que dice que el 0oder E1ecutivo no puede impartir ense3an-a, ya que esta tiene que estar a car'o de un Ente +utónomo, entonces este problema lo resuelve la uprema &orte. 0ero si en cambio se disputara entre la +dministración >acional de &orreos y +ntel quien debe distribuir6 los tele'ramas, esto no esta en la &onstitución, el punto tiene que estar resuelto por ley. Entonces seria una contienda (undada en la le'islación, por lo que lo deber6 resolver el :ribunal.
'+<.- Conlictos intr, org=nicos. &ómo puede ocurrir que dentro de un mismo ór'ano de una sola persona 1urídica haya una contienda# olo puede pasar cuando el procedimiento normal de (ormación de la voluntad del ór'ano haya sido ine(ica-, haya sido in(ructuoso. 0or e1emplo si en un ór'ano cole'iado se discute acerca del derecho de voto que ten'a uno de sus inte'rantes, puede ocurrir que el voto en cuestión sea necesario para tomar una decisión, entonces esta cuestión intra or'6nica no puede resolverse por el procedimiento normal de (ormación de la voluntad del ór'ano y entonces cualquiera de los miembros del ór'ano en e1ercicio de sus (unciones como miembro del ór'ano y no en de(ensa de sus intereses personales podr6 presentarse al :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo y decirle) “yo (ormo parte de un ór'ano cole'iado en el cual hemos lle'ado a esta situación, no se puede resolver esta situación por el procedimiento normal de (ormación de la voluntad del ór'ano y por lo tanto pido que el :ribunal expida una decisión resolviendo el problema, es decir estableciendo como se debe votar en el caso concreto planteado”.
'+>.- N,tur,le2, jurí*ic, *e l, *ecisin en los conlictos intr, org=nicos. 5a decisión dictada no es una sentencia, ya que los dos sectores no est6n de(endiendo intereses contrarios, sino que est6n expresando opiniones contrarias pero ambos en nombre de la misma persona 1urídica. 5a decisión se llama “providencia de 1urisdicción voluntaria”, es decir una providencia en al cual no hay intereses contrapuestos sino que simplemente se completa la voluntad de la persona 1urídica que no se podía expresar por el procedimiento normal. El :ribunal se limitara a decir como se debe hacer la votación y quienes podr6n participar en esa votación, pero no puede imponer un resultado a esa votación.
'+A.- Conlictos intr, org=nicos no comren*i*os en el ,rt. '1'.
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Existen con(lictos internos menores que se producen en otros ór'anos que no est6n enumerados en el art. A?A, es porque estos ór'anos est6n su1etos a 1erarquía, por lo tanto los problemas se resuelven por la vía 1er6rquica. 0ueden existir ór'anos que no est"n su1etos a 1erarquía y que no est"n comprendidos en el art. A?A, y que ten'an un con(licto, aquí esta el problema. 5a ley seria inconstitucional si le encar'ara al :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo la competencia de resolver con(lictos intra or'6nicos (uera del art. A?A. 0or lo que tendría que ser un ór'ano del 0oder udicial, la ley podr6 por e1emplo encomend6rselo a la uprema &orte de usticia, pero hasta que no se lo encomiende, deber6n aplic6rsele las leyes hasta ahora vi'entes, que expresan que le correspondería a los u-'ados de 0a- Departamentales, que son los u-'ados que tienen competencia de principio en asuntos de 1urisdicción voluntaria no atribuidos a otros 1ueces. 5o que establece la &onstitución es que le corresponde al 0oder udicial, pero la ley ser6 la que di'a a que ór'ano de este 0oder le corresponder6.
'6.- )tribuciones no juris*iccion,les *el Tribun,l *e lo Contencioso )*ministr,tivo. 5as dem6s atribuciones del :ribunal son las de cualquier ór'ano que depende de otro, es decir tiene la (unción administrativa natural, implícita en todo ór'ano 1erarca respecto de sus propias dependencias, y tambi"n la de preparar su proyecto de presupuesto como ocurre con todos los dem6s ór'anos enunciados en el art. $$H de la &onstitución.
'61.- %, ,ccin *e re,r,cin. +cción de reparación, cuando hablamos de esta expresión se entiende re(erida a la acción mediante la cual se reclama una indemni-ación de da3os causados por la +dministración (und6ndose en la a(irmación de que un acto, hecho u omisión de la persona estatal demandada (ue ile'itimo. 5a acción de reparación es un caso especial de la acción que se puede e1ercer ante el 0oder udicial solicitando que se condene a la persona 1urídica estatal que dicto un acto administrativo da3oso o que produ1o un per1uicio sin dictar un acto administrativo, a pa'ar a la persona per1udicada una suma de dinero por concepto de indemni-ación de da3os y per1uicios. &uando la causa del per1uicio es un acto administrativo susceptible de ser impu'nado mediante la acción de nulidad, el interesado tiene a su disposición dos acciones2 la de reparación y la de nulidad. i el interesado opta por utili-ar la acción de reparación, la acción de nulidad queda extin'uida, art. A?$. i la sentencia anula el acto o lo con(irma con reserva de la acción de reparación, el demandante podr6 e1ercer despu"s la acción de reparación (undamentada en la ile'itimidad del acto administrativo da3oso. El art. A?$ no dice nada sobre las dem6s posibilidades, pero aplicando los principios 'enerales sobre la cosa 1u-'ada, es claro que si la sentencia obtenida con(irma el acto sin reserva de la acción de reparación, el actor no podr6 e1ercer la acción de reparación aduciendo la ile'itimidad del acto da3oso, pero podr6 reclamar indemni-ación si puede invocar otro (undamento de su pretensión. i la autoridad revocara el acto ile'itimo, pero no liquidara la indemni-ación de los per1uicios su(ridos, el damni(icado tendr6 que ir al 0oder udicial e1erciendo la acción de reparación.
'6.- D,So c,us,*o or hechos *e l, )*ministr,cin. i la causa del da3o no (ue un acto administrativo ile'itimo, obviamente no hay opción entre la nulidad y la reparación, pues no hay lu'ar para la primera. 0or e1emplo si se derrumba un edi(icio publico y me da3a a mí o me rompe el auto, es obvio que no puedo interponer recursos de anulación, ya que no puedo anular el derrumbe, "ste es un hecho, en estos casos es necesario intentar la conciliación ante el ue- de 0a-. i no se lo'ra la conciliación, se puede presentar una demanda se'ún el monto del asunto, ante el u-'ado de 0a- o ante el u-'ado 5etrado de 0rimera Lnstancia en lo &ontencioso +dministrativo o al u-'ado que sea competente en materia de hacienda y se pedir6 que se condene a indemni-ar los per1uicios. Estos 1uicios 'eneralmente son muy lar'os, por lo que conviene lle'ar a la conciliación inicial.
'6'.- C,so *e omisin ,*ministr,tiv,. 0uede ocurrir que la causa del da3o no sea un acto pero tampoco sea un hecho material, sino sea una abstención, una omisión. 0or e1emplo yo tramito un certi(icado necesario para reali-ar un ne'ocio, el certi(icado lo aprueba la administración, pero se demora en expedirlo y pierdo el ne'ocio, aquí no existe acto ile'itimo, sino que me aprobaron el certi(icado, solo se demoraron, entonces ten'o la posibilidad de accionar por los da3os y per1uicios ante el 0oder udicial, pidiendo que se me indemnicen los per1uicios causados durante el tiempo que se me demoro la expedición.
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'6+.- )ccin *e re,r,cin/ otr,s ,cciones in*emni2,tori,s H sentenci, *el Tribun,l *e lo Contencioso )*ministr,tivo. En resumen el damni(icado siempre puede demandar la indemni-ación del da3o causado, inclusive cuando la causa sea un acto administrativo, es la 'arantía consa'rada en el art. $% de la &onstitución.
'66.- Resons,bili*,* civil/ reconocimiento *e *eu*,/ con*en, ju*ici,l H cré*ito resuuest,rio. Estas acciones de reparación, como todas las acciones que ha'an valer la responsabilidad civil del Estado, se (undan en el art. $% de la &onstitución, que establece que los entes públicos estatales son civilmente responsables del da3o causado a terceros en la e1ecución de sus cometidos. Esta responsabilidad se hace e(ectiva con la indemni-ación. i el ente publico no pa'ara esa indemni-ación se le puede condenar 1udicialmente a petición del acreedor. Existe la re'la de que la +dministración no puede hacer pa'os ni comprometer 'astos mas all6 de sus disponibilidades, esta re'la es a todo nivel para poder llevar adecuadamente la contabilidad. e traba1a con partidas 'lobales para un determinado ente, que lue'o se subdividen dentro del mismo para su me1or distribución. 0ero esta re'la no puede ser usada para de1ar de pa'ar sus obli'aciones. upon'amos que un camión del 4inisterio de 9bras 0ublicas choca un vehículo de mi propiedad, voy a tratar de arre'lar el problema extra1udicialmente primero, le mando una carta al 4inisterio explicando que soy su acreedor y su'iriendo que recono-ca su deuda y que ha'a una o(erta por la indemni-ación de los per1uicios causados por el choque. 0uede ocurrir que el 4inisterio recono-ca su deuda y realice una o(erta por los da3os causados. 0osteriormente se toma una resolución administrativa reconociendo la deuda, pero puede ocurrir que no haya disponibilidades presupuestarias para hacer (rente a ese pa'o. En ese caso hay una deuda reconocida pero no se podría pa'ar porque se violarían los controles de índole presupuestaria. En esas circunstancias la deuda tendría que incluirse en el próximo presupuesto, y el interesado esperar ese tiempo para poder cobrar. i el interesado pre(iere entablar una demanda, a pesar del reconocimiento de la deuda, podr6 obtener del 1ue- una condena a la +dministración a pa'ar al'o que esta por encima de la autori-ación presupuestaria. Es decir que la condena 1udicial suple la autori-ación presupuestaria. +hora si ese pa'o superara las disponibilidades presupuestarias 'enerales, el art. %J% de la ley ?B@HA resuelve el problema dando una autori-ación 'en"rica, sin determinación de cuantía para comprometer 'astos sin que exista cr"dito disponible, esto quiere decir, (uera de la autori-ación presupuestaria, siempre que sea necesario para cubrir sentencias 1udiciales, laudos arbitrales o situaciones derivadas de los arts. $% y AB de la &onstitución. El art. %HH del &ódi'o *eneral del 0roceso establece que para e1ecutar el pa'o de una condena contra el Estado, el Canco de la =epublica 9riental del Uru'uay deber6 poner a la orden del u-'ado debitando de la cuenta del Estado una suma equivalente al monto de la e1ecución dentro de un pla-o de ?H días. 5ue'o el u-'ado libera el pa'o a (avor del acreedor. 5os d"bitos al Estado así ori'inados se cancelaran en el presupuesto si'uiente.
LIL - EU(TICI) !%!CTOR)% ABJ.< 5a &orte Electoral y las untas Electorales. &omo se indico anteriormente la &orte Electoral es uno de los ór'anos supremos de la persona 1urídica Estado, que ocupa la misma posición que los tres 0oderes del *obierno, se comunica con estos de i'ual a i'ual y existen muy pocos controles sobre la actividad de la &orte Electoral. Este ór'ano tiene por deba1o a otros in(eriores a los que la &onstitución llama “corporaciones de car6cter electivo que se desi'nen para intervenir en las cuestiones de su(ra'io” u “ór'anos electorales”. 5os nombres de estos ór'anos quedan liberados a la ley, como unta Electoral.
'6<.- Org,ni2,cin *e l, Corte !lector,l. 5a or'ani-ación de la &orte Electoral esta prevista en el art. A$%) “5a &orte Electoral se compondr6 de nueve titulares que tendr6n doble numero de suplentes”. Esos nueve titulares se dividen en dos clases) a8 cinco de ellos son llamados “miembros neutrales” de la &orte Electoral, son desi'nados de la misma manera que los miembros de la uprema &orte de usticia o el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo, es decir por $VA de votos del total de componentes de la +samblea *eneral. 5a idea de estos cinco miembros es que (ueran personas que inspiraran con(ian-a a los distintos partidos políticos, aunque actualmente se realicen acuerdos entre partidos para votarse mutuamente candidatos. 5a &onstitución
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dice que esos “miembros neutrales” deben ser ciudadanos que sean 'arantía de imparcialidad, por lo que no pueden ser candidatos miembros de los partidos que participen de (orma activa en la actividad política. b8 1unto con los cinco anteriores hay tambi"n cuatro personas que son los “miembros partidarios”. :ambi"n son ele'idos por la +samblea *eneral pero esta ve- con listas dentro de la misma +samblea, o sea que los ?%H miembros de la +samblea votan a % miembros con el sistema de doble voto simultaneo y representación proporcional.
'6>.- #roce*imiento *e orm,cin *e volunt,* *e l, Corte !lector,l. Una ve- desi'nados los nueve miembros, se reúnen y en las deliberaciones participan en i'ualdad de condiciones, pero a la hora de votar hay una di(erencia. El art. A$J de la &onstitución dice que las resoluciones de la &orte Electoral se adoptaran por mayoría de votos, pero aclara que deber6n contar para ser validas con del voto de por lo menos A de los B miembros neutrales, a menos que se adopten por $VA de votos del total de los componentes. 9 sea que en el caso de los $VA de votos puede ocurrir que solo $ de los B miembros neutrales este a (avor, acompa3ados de los % miembros partidarios. 0ara el acto mas importante que puede tomar la &orte Electoral que es la anulación de las elecciones, la &onstitución exi'e con1untamente los dos requisitos anteriores, o sea el voto de A miembros neutrales y adem6s obtener J votos 7$VA del total8.
'6A.- Cometenci, *e l, Corte !lector,l. Es un ór'ano de competencia abierta, o sea que su competencia puede ser ampliada por ley, aparte de las atribuciones que le da la &onstitución. 5a misma establece en los incisos +, C y & del art. A$$ las si'uientes atribuciones) “?.< &onocer en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales”. Lncluye (unción administrativa, de or'ani-ar las elecciones, y tambi"n la (unción 1urisdiccional. En el inciso & dice que le corresponde “Decidir en ultima instancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se produ-can, y ser 1ue- de las elecciones de todos los car'os electivos, de los actos de plebiscito y re(er"ndum”. 9 sea que actúa en (unciones administrativas y como 1ue- en los plebiscitos y re(er"ndum, que aunque no son elecciones, el procedimiento es el mismo, y qu" me1or ór'ano para mane1ar los asuntos de or'ani-ación y de 1u-'amiento de un plebiscito o re(er"ndum que la misma &orte. +dem6s dice el inciso C) “E1ercer la superintendencia directiva, correccional, consultiva y económica sobre los ór'anos electorales”, que es una (orma de decir que es el 1erarca de los dem6s ór'anos del sistema electoral.
':.- %,s Eunt,s !lector,les. 5as untas Electorales son ele'idas directamente por el pueblo en su Departamento. 5as leyes de elecciones decían que las resoluciones de las untas Electorales que se tomaran en unanimidad eran inapelables, pero eso norma esta dero'ada por la &onstitución que establece que le corresponde a la &orte Electoral decidir en ultima instancia sobre las apelaciones y reclamos que se produ-can.
':1.- !l Registro Cívico N,cion,l. De acuerdo a las leyes la &orte Electoral tiene a su car'o el =e'istro &ívico. 5as 9(icinas Electorales Departamentales 7una en cada departamento8 son las que se ocupan de la inscripción de los ciudadanos y de los electores que puedan votar sin ser ciudadanos. e lleva un re'istro, el 6egistro Cívico, donde est6n todos los electores, cuyo numero de inscripción es el numero de la &redencial con su respectiva serie, y un 6egistro de in#abilitados , de modo que para poder votar una persona debe estar en el primero y no estar en el se'undo. 5a ley de elecciones re'lamenta minuciosamente la inclusión y exclusión de personas dentro del =e'istro de inhabilitados, adem6s establece la obli'ación de comunicar a la &orte Electoral la serie de hechos que dan lu'ar a la misma. Una de las causales de suspensión de la ciudadanía, es la “condición de le'almente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaria”. Entonces cuando el ue- lo procesa, si considera que de ese proceso puede resultar pena de penitenciaria entonces el +ctuario inmediatamente tiene que librar un o(icio a la &orte Electoral. i por al'ún motivo el 1ue- crea que no resultara pena de penitenciaria se puede modi(icar lo anteriormente mandado a la &orte y comunicar la nueva decisión del ue-. :ambi"n se comunicara a la &orte cuando mueran las personas. Este caso es muy importante ya que no solo se saca a al'uien del libro de habilitados sino que el numero total de habilitados para votar desciende, dato necesario para un re(er"ndum por e1emplo.
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0ara impedir que una persona vote por otra tenemos la (oto y las impresiones di'itales en la credencial. i al'ún dele'ado o miembro de la &omisión =eceptora dudara de la persona, se observar6 el voto al momento de votar y su impresión di'ital ser6 con(rontada con los re'istros de la &orte.
':.- %, rocl,m,cin *e c,n*i*,tos electos. 5a &orte proclama los car'os votados en la elección, hasta que "sta no los proclame no se podr6n ocupar los mismos. +ctualmente basta con la sola proclamación de la &orte, anteriormente se necesitaba el estudio que hiciera de la elección el propio ór'ano para el cual había sido electo.
':'.- )nul,cin *e elecciones. i la &orte proclama un candidato y hay recursos contra esa proclamación, tendr6 que resolver esos recursos. i al resolverlos lle'a a la conclusión de que la elección estuvo viciada anulara la elección. :ambi"n la puede anular de o(icio, aun cuando no haya nin'una propuesta, simplemente porque cree que hubo irre'ularidades que pudieron cambiar el resultado. Es un Derecho electoral, que no se puede anular una elección si los vicios ocurridos, aun cuando sean ciertos, no son susceptibles de cambiar el resultado. i por e1emplo se conoce que a un individuo no lo de1aron votar en determinado lu'ar, y las elecciones las 'ano Sulano por ?BH.HHH votos, no tiene sentido anular la elección y hacerla de nuevo. &uando se anula una elección dice el art. A$N que la &orte Electoral deber6 convocar una nueva elección total o parcial la que se convocara el se'undo domin'o si'uiente a la (echa del pronunciamiento de nulidad. i la anulo toda ser6 convocada toda nuevamente, si anulo un determinado circuito, solo se convocara ese circuito. :ambi"n la &orte Electoral proclama el resultado de un plebiscito o re(er"ndum a las autoridades que correspondan.
':+.- Dur,cin en el c,rgo *e los miembros *e l, Corte !lector,l. Desintegr,cin *e l, Corte. Es importante que cada ve- que haya elecciones la +samblea *eneral ha'a las nuevas desi'naciones, que renueve la &orte Electoral, sino podrían ir acab6ndose los suplentes y quedar sin quórum, cosa que no puede pasar porque si por e1emplo se disuelven las &6maras, y esta sin quórum la &orte Electoral, no habría +samblea *eneral para desi'nar una nueva &orte, y no habría &orte Electoral para promover elecciones para crear nuevas &6maras. e 'enera este vacío en la &onstitución que no prev" nada en este caso.
':6.- Convoc,tori, , elecciones. 5a &orte Electoral convoca elecciones cuando anula un acto eleccionario, pero no siempre convoca las convoca. &uando se disuelven las &6maras el que convoca las elecciones es el 0residente de la =epública, y la elección de miembros de la &onvención >acional &onstituyente la convoca el 0oder E1ecutivo. 0ara las elecciones ordinarias, la &onstitución no dice quien las convoca por lo tanto es la ley quien lo dice, y en la practica es la &orte quien lo hace.
'::.- Eustici, !lector,l H elecciones eseci,les. En caso de elecciones especiales, en ór'anos estatales se ha lle'ado a que la or'ani-ación administrativa puede estar a car'o de los ór'anos del ente que de que se trate, pero que la decisión 1urisdiccional en ultima instancia sobre los reclamos que se produ-can le corresponde a la &orte Electoral. 5a competencia administrativa de la usticia Electoral solo alcan-aría a las elecciones emanadas de cuerpos electorales especiales cuando la ley así lo dispusiera, de no mediar esa disposición le'al la or'ani-ación administrativa le corresponder6 a la autonomía del ente respectivo.
LL - %) )D8INI(TR)CION #U$%IC) ':<. Nocin *e *erecho ,*ministr,tivo El derecho administrativo (orma parte del derecho publico y es el que re'ula la actividad administrativa. 5os rubros (undamentales que incluye esa rama del derecho son) la or'ani-ación de los entes p+blicos , es decir, quienes e1ercen la (unción administrativa2 lue'o la teoría del acto administrativo, es decir el acto por el cual se e1erce la (unción administrativa2 lue'o, la teoria de los funcionarios publicos, es decir de las personas (ísicas que actuan intelectual y materialmente para el cumplimiento de la (uncion administrativa2 lue'o la teoria del patrimoio de los entes publicos , es decir los bienes de las personas publicas. 12
':>. %, ,ctivi*,* ,*ministr,tiv, +dministrar si'ni(ica cuidar intereses) decir que soy un mal administrador es lo mismo que decir que no cuido bien los intereses que ten'o a mi car'o, sean propios o a1enos. 5a administración considerada como actividad, puede consistir en actos o hechos de variada naturale-a. 0intar un edi(icio, por e1emplo, es un hecho que puede (ormar parte de la 'estión administrativa. &omprar un inmueble, es un acto de derecho privado que tambi"n puede inte'rar la 'estión administrativa. 0or eso no hay que con(undir actividad administrativa con acto administrativo) la primera es una noción m6s amplia, que incluye entre otros aspectos, la dictacion de actos administrativos. &uando se habla de +dministración publica como su1eto de derecho, quiere si'ni(icarse un ente estatal actuando en (unción administrativa. El tema de la actividad administrativa se separa en el estudio de los hechos, de los actos y de los contratos de la administración, aunque en realidad entre estas tres cate'orías no hay una división muy ló'ica que di'amos.
':A. "echos *e l, ,*ministr,cin e acostumbra hablar de hechos de la administración para re(erirse a toda aquella actividad que no consiste en actos 1urídicos2 por e1emplo la construcción de una carretera incluye una serie de actividades materiales que no son actos 1urídicos. Esta actividad no 1urídica de la administración, es sin embar'o, actividad re'ulada por el derecho2 aunque no sean actos 1urídicos, aquellos hechos estan su1etos a normas 1urídicas y pueden cali(icarse como licitos o ilícitos, como le'itimos o ile'itimos. Un hecho de la administración puede ser ile'itimo en virtud de no haberse cumplido los tramites previos que se requieren al e(ecto) puede pues hablarse de la ile'itimidad (ormal de un hecho y no solo a un acto. 0uede haber tambi"n ile'itimidad sustancial, es decir hacerse al'o que esta prohibido, hacer al'o que no se puede hacer de acuerdo a las normas 1urídicas2 y puede tambien haber desviación de poder en los hechos de la administración, por e1emplo, una autoiridad que demore en tratar un asuntopara que se olvide el interesado del tema o para que se le pase el pla-o, en ese caso, no hay un acto administrativo 71ustamente se esta demorando la producción del acto8, hay un hecho, la abstención de resolver, y ese hecho es ilicito npor desviación del poder. 5a di(erencia, desde el pto. de vista de las consecuencias 1urídicas de la ile'itimidad, entre los hechos t los actos, esta en que los actos pueden ser anulados, mientras que los hechos no pueden ser anulados. >o tiene sentido anular una demora o anular un derrumbe de un edi(icio o anular el arresto de una persona 7 me re(iero al hecho material de arrestarla, no a la orden de arresto8.
'<. )cciones c,utel,res contr, l, ,*ministr,cin 5a primera posibilidad se3alada, es decir, la existencia de medios para evitar que se produ-can los hechos cuando son inminentes, se puede obtener mediante el establecimiento de medidas cautelares 7 es decir precautorias8 para precaver la comisión del hecho ilícito.
'<1. Intim,ciones , l, ,*ministr,cin En otros casos, puede ser pertinente intimarle a la administración que cumpla un hecho o que de1e de cumplir un hecho. Esas intimaciones por si solas, en principio, no obli'an a la administración a cumplir lo que dice la intimación sino que, por lo 'eneral, la intimación tiene e(ectos “en cuanto haya lu'ar por derecho” 7como se dice8, es decir que lue'o se podr6 discutir si la administración estaba o no obli'ada a hacer aquello que se le intimo, pero de todas maneras el hecho de que se intime sirve para hacer caer en mora a la administración y para hacer valer la posible responsabilidad penal o disciplinaria de los (uncionarios que en conocimiento de la intimación, no cumplan con los deberes de su car'o. 5a intimación hace absolutamente indudable que hubo requerimiento al (uncionario para que cumpla con sus (unciones. E1. si una persona quiere re'istrar una marca y no se lo dan, si la persona cree que la administración esta obli'ada a d6rselo puede intimarla a que cumpla con esa obli'ación y si no la cumple sur'ir6n las responsabilidades civiles, penales y administrativas que corresponden al incumplimiento de una obli'ación. 0ero si esa creencia del interesado era errónea, si en realidad la administración no estaba obli'ada, esa intimación no puede crearle una obli'ación que no tenia. 0or eso se dice que la intimación tiene e(ectos “en cuanto haya lu'ar por derecho”.
'<. Con*en, *e *,r/ *e h,cer o *e no h,cer contr, l, ,*ministr,cin 12
:ambi"n puede darse el caso de que se pueda e1ercer una acción 1udicial, no simplemente un pedido de intimación sino una acción 1udicial tendiente a obtener que el 1u-'ado condene a la administración a dar, hacer o no hacer aquello de que se trate. Este tipo de condenas son muy (recuentes en materia pecuniaria) si la administración le debe el pa'o de una compra, por e1emplo, aun proveedor, "ste puede obtener que el 1ue- la condene a pa'ar, ser6 un 1uicio ante el poder 1udicial, en que una de las partes es una persona 1urídica estatal, pero que se desarrolla como si (uera entre dos particulares.
'<'. )lc,nce *e l,s rovi*enci,s c,utel,res contr, l, ,*ministr,cin 0uede ocurrir tambi"n que se obten'a una de estas ordenes del 1u-'ado no a titulo de sentencia habi"ndose todo el hecho del tramite del 1uicio, sino a titulo de medida cautelar, es decir, como medida provisional, sin per1uicio de lo que despu"s se estudie en de(initiva en el 1uicio. Es una situación intermedia entre la intimación y la condena. e parece a la condena en que es obli'atoria para la administración2 y se parece a la intimación en cuanto que ese acatamiento ser6 sin per1uicio de que despu"s se pueda discutir si estaba bien o si estaba mal y si resulta que tenia ra-ón la administración se invertir6n los papeles, tendr6 que indemni-ar el particular a la administración por haber obtenido una medida cautelar que no correspondía.
'<+. )cciones osesori,s H ,ccin *e ,m,ro contr, l, ,*ministr,cin. Dice el +rticulo N de la &onstitución que todos “5os habitantes de la =epublica tienen derecho a ser prote'idos en el 'oce de su vida, honor, libertad, se'uridad, traba1o y propiedad”. 5as acciones posesorias sirven para hacer e(ectiva la protección en el 'oce del bien 1urídico que (i'ura en el articulo N de la constitución con el nombre de “propiedad”, pero no sirve para la protección en el 'oce de los dem6s bienes (undamentales allí mencionados. El h6beas corpus sirve para la protección en el 'oce de la libertad (ísica. 0ero cuando se trata de otros aspectos de la libertad, como la libertad de expresión del pensamiento o la libertad de reunión, el recurso de habeas corpus no es su(iciente, porque solo (unciona en caso de “prisión indebida”7art.?N8. De ahí que la ley ?JH??re'ulo un procedimiento 1udicial, llamado “acción de amparo”, que cubre las hipótesis en que resulte necesario prote'er a cualquier persona contra “todo acto, omisión o hecho de las autoridades estatales o paraestatales, así como de particulares, que en (orma actual o inminente, a su 1uicio, lesione, restrin1a, altere o amenace, con ile'itimidad mani(iesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o implícitamente por la constitución 7art.N$8, con excepción de los casos en que proceda la interposición del recurso de habeas h6beas. 5a sentencia en el proceso de amparo determina que es lo que debe hacerse o no hacerse para amparar al demandante en el 'oce o el e1ercicio de sus derechos constitucionales.
'<6. Resumen sobre sujecin *e l, ,*ministr,cin , l, otest,* juris*iccion,l En resumen) los 1ueces pueden condenar a la administración a dar, hacer o no hacer. G en muchos casos se pueden entablar acciones 1udiciales contra esta. &uando se perturba el 'oce de un bien 1urídico (undamental de manera mani(iestamente ile'itima, existe un procedimiento 1udicial r6pido, llamado “acción de amparo”, re'lamentado por la ley ?JH??, aplicable siempre que no existe otro procedimiento de i'ual o mayor e(icacia. &uando no se puede obtener el restablecimiento del 'oce de los derechos lesionados por hechos de la administración, la vía que queda es la de la reparación, es decir, la indemni-ación del da3o ile'ítimamente causado. i la administración hace al'o que es irreversible, por e1emplo, si incendia un cuadro (amoso, no se puede ordenar que se vuelva a pintar el cuadro como estaba antes2 entonces la vía que queda es la de la responsabilidad civil del art. $%, tendr6 que condenarse a la administración a pa'ar una suma que se considere su(iciente como para indemni-ar el da3o causado.
'<:. )ctos H contr,tos *e l, ,*ministr,cin 5a palabra “acto administrativo” se emplea, a veces, en un sentido restrin'ido re(iri"ndose solamente a los actos unilaterales de la administración. 0ero a veces tambi"n se usa en un sentido un poco m6s amplio, incluyendo aquellos actos en los cuales adem6s de la voluntad de la administración aparece la voluntad de otras partes 7el caso m6s común es el de los contratos de la administración8. De todas maneras, tanto en los actos unilaterales como en los contratos, las re'las 'enerales sobre actos administrativos resultan aplicables.
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5a di(erencia radica en que el contrato no se va a per(eccionar hasta que no haya consentimiento de la otra parte. 0or e1emplo, se hace un contrato de arrendamiento de servicios para reali-ar determinada tarea, no habr6 contrato hasta que no est"n de acuerdo el arrendador de servicio y la administración. En cambio si el acto es unilateral, por e1emplo, si es un nombramiento 7aunque requiera aceptación del particular para que este se convierta en (uncionario publico8 el acto administrativo ya existir6 antes del consentimiento del desi'nado. En realidad, la di(erencia se nota en que una ve- dictado el acto unilateral su revocación estar6 su1eta a los requisitos que correspondan. En cambio, si es un contrato, mientras la otra parte no lo ha aceptado, no hay todavía contrato, y entonces, podr6 ser de1ado sin e(ecto, simplemente decidiendo no mantener la propuesta de contratación, mientras que si ya la otra parte lo ha aceptado, no bastara para que el contrato desapare-ca con revocar el acto de consentimiento de la administración, solo podr6 desaparecer mediante las causales que est6n previstas para la rescisión del contrato.
'<<. Cumlimiento *e los contr,tos ,*ministr,tivos. 5a situación de los particulares que contratan con la administración es una situación distinta a la de i'ualdad 1urídica que ri'e en los contratos entre particulares. Durante la e1ecución del contrato, el particular esta su1eto a un poder de la administración que puede lle'ar incluso, en al'unos casos, a la posibilidad de modi(icar unilateralmente el contenido de al'unas cl6usulas contractuales, es decir que hay en ese sentido una desventa1a del particular (rente a la administración, una su1eción a una supremacía de la administración en cuanto a la (orma de e1ecutarse el contrato.
'<>. Teorí, *e l, imrevisin. &omo contrapartida de esta su1eción, el particular resulta bene(iciado por una protección que no esta hecha en inter"s del particular mismo sino en inter"s de que se manten'a la actividad prestada por el contratante de la manera mas adecuada al inter"s publico, para que no se per1udique el inter"s publica obli'ando a suspender la e1ecución del contrato y a volver a empe-ar los procedimientos para contratar con otra persona. Un medio de transporte, por e1emplo, que hacia competencia al que había obtenido la concesión primero, se reconoció que la administración debía acceder a modi(icaciones de las tari(as en inter"s publico para que si'uiera (uncionando la empresa, para que no se corriera el ries'o de que la empresa se (undiera y hubiera que volver a encontrar una empresa que se hiciera car'o del servicio. En ve- de esperar a la quiebra del concesionario, se lo ayudo de modo que pudiera continuar la prestación del servicio. e ahí un e1emplo de cómo las ra-ones de inter"s publico 1usti(ican que los contratos administrativos ten'an una re'ulación di(erente de los contratos de derecho privado. En los contratos de derecho privado si las partes no se ponen de acuerdo durante la e1ecución del contrato, hay que cumplirlos como se había estipulado. En cambio, en los contratos con la administración, como esta en 1ue'o el inter"s publico, el particular resulta prote'ido de su inter"s privado indirectamente y tiene derecho 7 cuando se produce una modi(icación susceptible de poner en peli'ro la continuidad del servicio8, a presentarse ante la administración y pedir que se modi(iquen las condiciones del contrato de manera que se pueda se'uir prestando en (orma an6lo'a a como se hi-o en el momento de contratar.
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'>. %, legisl,cin sobre contr,tos ,*ministr,tivos :odo esto hace que exista una re'ulación e derecho publico para los contratos administrativos distinta de la del &ódi'o &ivil y del &ódi'o de &omercio, pero buena parte de la re'ulación en este tema no ha sido incorporada en actos le'islativos, quedando a nivel de re'lamentos.
'>1. #roce*imientos revios , l, contr,t,cin
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En principio, la administración cuando contrata tiene la libertad de esco'er a la persona con la cual va a contratar, pero ese principio tiene cada ve- menos oportunidades de ser aplicado porque hay una serie de disposiciones le'ales o re'lamentarias que, en 'arantía de la i'ualdad entre los posibles contratantes con el Estado, obli'an a reali-ar tramites previos de selección del contratante, cuyo incumplimiento causa nulidad al contrato. :ramites previos, pueden ir desde los m6s sencillos hasta el extremo opuesto) los m6s sencillos es hacer un pedido de precios a dos o m6s empresas antes de hacer el contrato pero sin que este obli'ada la administración a ele'ir el que d" me1or precio ni tampoco contratar con los que o(recieron los precios. el extremo opuesto es en el cual se re'ula minuciosamente un procedimiento que termine en la selección del que o(re-ca me1ores condiciones y en el que sea obli'atorio darle oportunidad a todos para concurrir, lo cual se consi'ue mediante la exi'encia de la previa publicación del llamado. :odos estos procedimientos est6n hechos principalmente en inter"s publico pero de rebote resultan prote'idos los intereses de los particulares que aspiren a contratar con la administración.
'>. %, licit,cin ublic, 0uede ser publica o abreviada 7 en nuestra le'islación se llama licitación publica a la que comien-a con un llamado abierto, pero a veces se denomina “licitación publica” a toda licitación el derecho publico8 5a licitación publica debe publicarse, con ?B días de anticipación por lo menos a la (echa de apertura de las o(ertas. Ese intervalo se duplica cuando (uere necesario estimular la presentación de o(erentes del extran1ero y puede reducirse hasta lle'ar a un intervalo mínimo de B días cuando lo exi1a la ur'encia. En la licitación abreviada la administración invita a J o m6s empresas del ramo que corresponda al ob1eto de la licitación, sin per1uicio de la publicidad que se estime conveniente, pudiendo presentarse tambi"n las empresas no invitadas. 0ara contratar por monto superior al limite de la licitación abreviada las empresas contratistas de obra publicas tienen que estar inscritas en el =e'istro >acional de Empresas de 9bras 0ublicas llevado por el 4inisterio de :ransporte y 9bras 0ublicas. &uando se obtiene la inscripción, esa inscripción da derecho despu"s a presentarse a los llamados a licitación, acompa3ando el certi(icado de inscripción y del Falor Estimado de &ontratación +nual, que acredita el volumen de contratación que le queda en ese momento disponible para nuevos contratos. De ese modo, las empresas que se inscriben en el re'istro tienen una 'arantía de que la apreciación de su capacidad t"cnica y (inanciera se hace de antemano y con criterios ob1etivos 'enerales.
'>'. #ublic,cin *el ll,m,*o , licit,cin El llamado a licitación debe ser publicado y a (in de que esa publicación pueda ser vista por quien ten'a inter"s en ello, una por lo menos, de las publicaciones tiene que hacerse en el Diario 9(icial y en otro de circulación nacional, sin per1uicio de otros medios de divul'ación que se consideren convenientes en cada caso. Es una 'arantía el que sea publicado, por lo menos, en el Diario 9(icial, así yo ten'o la se'uridad de que si en la selección correspondiente del Diario 9(icial no aparece el llamado que espero, es porque ese llamado no se hi-o aun. 5a publicación debe indicar elementos su(icientes acerca del ob1eto del llamado, como para que las empresas puedan saber si tiene inter"s o no en ir a ver en concreto, en que consiste la licitación. En la publicación debe indicarse, adem6s dos datos esenciales) el lu'ar y hora en que se abriran las propuestas y el lu'ar de donde puede adquirirse lo que se llama “el plie'o de condiciones” en el cual se encuentran los detalles requeridos para esa licitación, asi como los horarios en que los posibles o(erentes pueden e(ectuar consultas.
'>+. #liego *e con*iciones El plie'o de condiciones determina el con1unto de cl6usulas que se consideran incluidas en el contrato sea quien sea el que 'ane la licitación. 5os plie'os indican que es lo que se contrata2 por e1emplo, si es un contrato de suministro, se indicara la calidad y las condiciones de entre'a de las cosas que se van a suministrar, las multas para el caso de demora en las entre'as, si correr6n intereses y a que tasa para el caso de atraso del Estado en el pa'o de los suministros, etc. e tratan de cl6usulas que no obli'an porque las haya dictado la administración sino que obli'an porque el o(erente se somete al plie'o al decir que esta dispuesto a contratar, son proyectos de cl6usulas contractuales. >o son re'lamentos, no son re'las del derecho. En cambio, las cl6usulas propiamente contractuales no contienen re'las del derecho, sino obli'aciones contractuales cuyo incumplimiento da lu'ar a las consecuencias que tiene el incumplimiento de cualquier contrato y no a la nulidad de todo el contrato.
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Estas consideraciones doctrinales su(ren un a1uste en el derecho positivo uru'uayo, que consiste en dar naturale-a de re'lamento a los plie'os de bases y condiciones 'enerales y valor de cl6usulas contractuales a los plie'os de bases y condiciones particulares. “El 0oder E1ecutivo, con la con(ormidad del :ribunal de &uentas, (ormular6 re'lamentos o plie'os únicos de bases y condiciones 'enerales para los contratos de) +8 uministros y servicios no personales C8 9bras y traba1os públicos &8 ervicios personales Dichos re'lamentos o plie'os deber6n contener como mínimo) ?8 5as condiciones que se establecen en la presente ley, determinando con precisión los requisitos de admisibilidad de las propuestas, los e(ectos de la (alta de cumplimiento de los contratos y, en particular, las penalidades por mora, causales de rescisión y la acción a e1ercer con respecto a las 'arantías, y los per1uicios del incumplimiento. $8 5as condiciones especiales y económico
'>6. Recursos contr, l, ,*ju*ic,cin ise viola una ley o re'lamento sobre como debe contratarse, el contrato resulta nulo) pero si se incumple una cl6usula del contrato, despu"s de hecho, abr lu'ar a las acciones 1udiciales, a las reclamaciones el caso, incluso la posibilidad de rescindir el contrato, pero como derecho de la parte per1udicada y no como nulidad del contrato. En resumen, cuando hay un procedimiento previo de licitación, el contrato podr6 hacerse caer por la vía del recurso contra la ad1udicación, que podr6 ser deducido por los otros o(erentes, es decir, por los perdidosos de la licitación, en todo caso, y por los que no se presentaron, solamente en los casos en que la publicación (uere de(ectuosa o no existiera o le causa 'raves per1uicios.
'>:. %icit,cin sin ,*ju*ic,cin 0uede ocurrir que el procedimiento de licitación resulte in(ructuoso, es decir que se haya llamado a licitación pero que no haya o(erentes admisibles ;esa posibilidad se llama “licitación desierta”< o que hayan concurrido varias empresas pero que nin'una de las o(ertas sea conveniente. En este caso se dicta una resolución de recha-o de todas las o(ertas a los e(ectos de que todos los o(erentes 7que son todos perdidosos8 ten'an la oportunidad de recurrir.
'><. !l ,trimonio *e l, ,*ministr,cin 5as personas publicas, como todas las personas 1urídicas, tienen su patrimonio, es decir, sus derechos y sus obli'aciones. Desde antes que se hiciera un estudio del derecho administrativo como disciplina separada del derecho civil, se clasi(icaban los bienes propiedad de las personas publicas en bienes de uso publico y bienes (iscales. Lncluso se lle'o en una "poca a creer que habían dos personas 1urídicas distintas) el Estado y el Sisco. +ctualmente se considera que el (isco no es una persona 1urídica di(erente del estado y que, por consi'uiente, tanto los bienes de uso publico como los bienes (iscales pertenecen a la misma persona 1urídica estatal.
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'>>. $ienes *e uso ublico H bienes isc,les 5a di(erencia radica en la situación en que se encuentran los habitantes en 'eneral respecto al uso de los bienes. :rat6ndose de bienes de uso publico, el uso, en principio, es publico, es decir que corresponde a todos los habitantes. 0ara que el uso de un bien quede restrin'ido a la propia administración o a determinado habitante se requiere un acto administrativo especial que, o bien resuelva una parte de esos bienes de uso publico para uso exclusivo de la administración o bien conceda el uso privile'iado y especial de una parte de un bien de uso publico a un particular. 0or e1emplo si en una pla-a p ublica se quiere instalar un quiosco privado. >uestro &ódi'o &ivil trae una enunciación de los bienes de uso publico que, aparentemente podría decirse que es taxativa, peor esa enunciación es bastante de(ectuosa y esta atrasada.
'>A. C,r=cter *el *ominio ublico Lmprescriptibles) si un bien que era de uso publico, es poseído por un particular, en cualquier momento que se descubra que lo esta ocupando, aunque hayan pasado AH a3os o m6s, ese particular puede ser (or-ado a desocuparlo. 0orque cualquier particular tiene derecho a andar por los bienes de uso publico. i una persona a estado ocup6ndolo exclusivamente por un tiempo, es simplemente por tolerancia de los dem6s, que tendrían derecho a llamar a la policía y decir que “(ulano me esta impidiendo el paso por allí” Lnalienable) si'ni(ica que la administración no puede ena1enarlos, no puede vender ni donar los bienes de uso publico. 0ara que un bien del estado sea ena1enado es necesario previamente que se lo desa(ecte, es decir, que se le elimine la calidad de bien de uso publico y se lo pase a la calidad de propiedad (iscal. &laro que esa desa(ectacion puede hacerse casi simult6neamente con la venta pero 'eneralmente hay requisitos mas severos para la desa(ectacion, que para la venta.
'A. (ervi*umbre ,*ministr,tiv,s Famos a recordar al'unos conceptos del &ódi'o &ivil sobre servidumbre predial) desde el lado del que se bene(icia la servidumbre es un derecho real, un derecho real que accede a un predio, que valori-a a ese predio, y que si'ni(ica un per1uicio para el propietario o poseedor de otro predio. Desde el punto de vista de este ultimo, la servidumbre es un 'ravamen impuesto al 'oce de un predio en inter"s del propietario o poseedor de otro predio. &uando hablamos en D. 0ublico, de “servidumbre administrativa” nos re(erimos a un concepto distinto, puede no acceder a un predio. 5o que hay si es un predio sirviente, es decir, el predio per1udicado por la servidumbre. El predio sirviente es el predio de un particular o de otra persona publica y soporta una servidumbre en inter"s de la administración. 0or e1emplo, hay una servidumbre que consiste en que la administración pueda colocar (aroles de alumbrado publico en los (rentes de las casas particulares.
'A1. Imosicin *e servi*umbres ,*ministr,tiv,s e requiere para establecer una de estas servidumbres la existencia de una ley que lo autorice, en virtud de lo que dice la constitución en el art.A$) “5a propiedad es un derecho inviolable, pero su1eto a lo que dispon'an las leyes que se establecieren por ra-ones de inter"s 'eneral”. Es necesario para que se pueda establecer una servidumbre que haya una ley habilitante, pero esa ley puede directamente declarar la existencia de la servidumbre o puede simplemente autori-ar a que una autoridad administrativa ;mediante un acto administrativo< impon'a la servidumbre o, incluso, puede autori-ar a las untas Departamentales.
'A. !jemlos ilustr,tivos *e servi*umbre ,*ministr,tiv, Famos a ver en este e1emplo el concepto de servidumbre administrativa y a di(erenciarlo con el concepto de explotación) 5a búsqueda y extracción de toda clase de materiales para la construcción de los caminos en los terrenos laterales y próximos a los mismos. Estamos, en un caso, en que adem6s de la servidumbre propiamente dicha hay una expropiación de los materiales extraídos. 0or consi'uiente, ya no bastara en estos casos con la imposición le'al sino que ser6 necesario adem6s la compensación 1usta y previa, pa'ando al propietario una cantidad equivalente al precio de los materiales que hubieren de ser extraídos.
'A'. Distincin entre servi*umbre H eJroi,cin
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Esta compensación del precio de los materiales extraídos, debe pa'arse aun cuando la extracción de los materiales bene(iciara al propietario privado, como por e1emplo, si no le conviniera tener esos materiales y se ahorrara los 'astos de llev6rselos. 0or qu"# 0orque la constitución establece que la privación de la propiedad privada solo puede hacerse mediante “1usta y previa compensación” y ese concepto de compensación 1usta y previa es independiente de los per1uicios que causa el desposeimiento) aunque no cause per1uicios, aun cuando cause bene(icios i'ual es necesario pa'ar una compensación. 5a constitución dice “compensación” en el art. A$ y no “indemni-ación”.
'A+. N,cimiento *e l,s servi*umbres ,*ministr,tiv,s +l'unas servidumbres resultan autom6ticamente impuestas por el solo ministerio de la ley, es decir que no requieren un acto administrativo diri'ido a determinado propietario, imponi"ndole la servidumbre en (unción de lo que dice la ley, sino que autom6ticamente existen sin necesidad de resolución administrativa. En otros casos, se requiere un acto administrativo imponiendo la servidumbre. Es decir que hay un acto administrativo que impone la servidumbre, que se noti(ica al interesado y que puede ser recurrido por este. “El propietario tendr6 el termino de ?H días” para oponer cualquier excepción o reparo que estime procedente) se trata simplemente del termino para recurrir. &omo los recursos no tienen e(ecto suspensivo podr6 entablarse, si correspondiere, una acción posesoria2 en caso de que se 1u-'ue que la disposición era mani(iestamente ile'itima, una acción de amparo, y en todo caso el da3o causado podr6 ser ob1eto de una acción de reparación.
LLI - %O( ;UNCION)RIO( #U$%ICO( 'A:. Conceto *e uncion,rio ublico Un (uncionario publico es, por de(inición, una persona que traba1a en una entidad estatal. Esta de(inición excluye del concepto de (uncionario publico a las personas que traba1an en instituciones que sean publicas pero no estatales. 0or e1emplo una persona que traba1a en una ca1a de 1ubilaciones no estatal no se considera (uncionario publico, se considera empleado privado aunque la ca1a sea una persona de derecho publico. 5a de(inición expuesta excluye tambi"n a las persona que no traba1an en una entidad estatal sino que traba1an para una entidad estatal. !uien celebra un arrendamiento de servicios sin incorporarse a la or'ani-ación estatal, no es considerado (uncionario publico 7 es el caso de la terceri-ación8
'A<. Dierenci, entre l, situ,cin el uncion,rio ublico H l, *el emle,*o riv,*o 5a di(erencia practica radica en la situación estatutaria en que se encuentra el (uncionario publico por oposición a la situación contractual en que se encuentra el empleado privado. :rat6ndose de (uncionarios públicos estos no tienen su (uente en el contrato de traba1o sino en re'las de derecho, en disposiciones de car6cter 'eneral que describen en abstracto los derechos y obli'aciones de cada cate'oría de (uncionarios. &uando se trata de un empleado privado, este se relaciona con su patrón por un contrato y por consi'uiente solo pueden modi(icarse los derechos y obli'aciones estipulados en el contrato si hay acuerdo entre las partes. :rat6ndose de (uncionarios públicos, en cambio, no hay en principio un contrato en el cual se determinen las obli'aciones y los derechos de las partes. Un (uncionario publico es desi'nado mediante un acto unilateral de la administración y lo que hace el (uncionario es aceptar o no aceptar esa desi'nación, puede, en cualquier momento el estado, por acto unilateral modi(icar las re'las estatutarias sobre condiciones de traba1o o sobre remuneraciones.
'A>. )roJim,cin r,ctic, entre l,s *os situ,ciones El contraste es bien claro, el empleado privado esta en una situación contractual que no se puede modi(icar sin acuerdo de partes2 el empleado publico esta en una situación estatutaria, que se puede modi(icar unilateralmente por la parte estatal, que tiene la potestad de dictar el Estatuto o modi(icarlo en cualquier momento. En primer lu'ar, aun cuando 1urídicamente existe dicha potestad de modi(icar unilateralmente el estatuto de los (uncionaros, una modi(icación que suprima derechos de los (uncionarios podría causar una conmoción que la administración no esta interesada en producir. 0or e1emplo, si resuelve disminuir el sueldo de los (uncionarios posiblemente habría una huel'a. 5a evolución del derecho en esta materia ha sido notable. 5as disposiciones constitucionales, los convenios internacionales de traba1o, los pactos sobre derecho económicos, sociales, y culturales, tienden a 'arantir derechos de los traba1adores tanto a nivel privado como publico. :ambi"n la importancia de los convenios colectivos de traba1o, la estipulación por contrato individual, todo esto (ue aproximando las situaciones de los empleados públicos y los privados. 13
'AA. ;un*,mento *el est,tuto *e los uncion,rios + los traba1adores privados no se les puede, por e1.) aumentar el horario unilateralmente, sin su consentimiento) si in'reso con un horario, ese horario inte'ra la descripción de las condiciones de traba1o estipuladas en el contrato de traba1o, expresa o t6citamente. El (undamento de que la situación de los (uncionarios públicos sea estatutaria y no contractual, es la necesidad de que la or'ani-ación de la administración no se vea perturbada por la existencia de (uncionarios con derechos adquiridos contra la administración, que no haya al'unos, por e1emplo, que ten'an derechos a traba1ar menos, que no puedan ser trasladados a determinado lu'ar, etc. e quiere que la situación sea uni(orme, se hace un Estatuto 'lobal para todos los (uncionarios de su cate'oría y su condición.
+. %os est,tutos *e los uncion,rios +l no haber una relación contractual sino estatutaria el acto el nombramiento no es una propuesta de contratar y no necesita incluir proyectos de cl6usulas de contrato, sino que el acto de nombramiento se limita, como acto
+1. %imites leg,les , los !st,tutos no est,bleci*os or leH. 5os estatutos que no se establecen por ley son establecidos discrecionalmente por la respectiva autoridad competente, pero con al'unas limitaciones. En primer lu'ar, es obvio que todos los estatutos deben respetar las disposiciones constitucionales sobre (uncionarios públicos y deben tambi"n espetar las normas que alcan-an a los (uncionarios no por ser (uncionarios sino por pertenecer a cate'orías mas amplias o diversas 7por ser persona, habitante de la republica, pro(esional universitario, cónyu'e, etc.8 En se'undo lu'ar, la ley ordinaria puede establecer normas especiales aplicables a los (uncionarios de todos los 'obiernos departamentales o entes autónomos. Esas normas especiales limitan la discrecionalidad de la autoridad que dicta el estatuto, pero para evitar que por esa vía el le'islador aho'ue las autonomías, la constitución establece estas 'arantías) a8 Una 'arantía (ormal) esas normas especiales tienen que dictarse por $VA de votos del total de componentes de cada c6mara. b8 Una 'arantía sustancial) la de que las normas deben resultar aplicables por su 'eneralidad o por su naturale-a, es decir, no por la voluntad política del le'islador sino por consideraciones inherentes al contenido de cada norma2 tienen que ser normas cuyo contenido ha'a ra-onable aplicarlas a los (uncionarios de todos los Entes +utónomos y de todos los *obiernos Departamentales. !ue no re'ule situaciones particulares. Estas leyes deben tocar puntos que necesariamente exi1an una normativa común a mas de un ente estatal o en los cuales sea necesaria una protección le'al como 'arantía de al'ún derecho de los (uncionarios, y no deben constituir una intromisión en detalle de re'lamentación que no sea ra-onable incorporar en una norma le'islativa.
+. !st,tutos *e,rt,ment,les H leHes n,cion,les
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El estatuto de cada 'obierno departamental se establece por acto le'islativo del propio 'obierno departamental2 y como tambi"n est6n alcan-ados esos estatutos por la posibilidad de aplicación del art. J%, puede estar limitada la discrecionalidad de la unta en el e1ercicio de su (unción le'islativa. 0odr6 ocurrir que se halle al'una contradicción un acto le'islativo nacional y un acto le'islativo departamental que estable-ca el estatuto para un 'obierno departamental) en esas hipótesis el con(licto de normas abr de resolverse atendiendo al criterio de competencia, sobre la base de la interpretación del art. J% de la constitución, teni"ndose en cuenta que el acto le'islativo nacional no tiene un 'rado normativo superior al del acto le'islativo departamental.
+'. Norm,s constitucion,les sobre uncion,rios &omo se mencionó anteriormente la autoridad que dicte el estatuto no podr6 establecer un contenido que contradi'a la &onstitución. 5a &onstitución contiene normas que se re(ieren precisamente, al contenido de los estatutos. El art.J? establece un contenido mínimo que debe tener el Estatuto y que es la re'ulación de determinados aspectos de los (uncionarios de carrera. Dice el articulo que) “0ara los (uncionarios de carrera, el Estatuto del (uncionario establecer6 las condiciones de in'reso a la administración, re'lamentara el derecho a la permanencia en el car'o, al ascenso, al descanso semanal y al r"'imen de licencia anual y por en(ermedad) las condiciones de la suspensión y del traslado) sus obli'aciones (uncionales y los recursos administrativos contra las resoluciones que los a(ecten, sin per1uicio de lo dispuesto en la sección TFLL”. De ahí que sea importante saber cuales son los (uncionarios de carrera porque los (uncionarios de carrera tienen esos derechos 'arantidos por la constitución. 5os estatutos no podr6n quitarles esos derechos, habría que re(ormar la constitución para suprimir el derecho de los (uncionarios de carrera.
++. Conceto *e uncion,rio *e c,rrer, 5a &onstitución no de(ine lo que son (uncionarios de carrera. Suncionario de carrera es aquel cuyas tareas y cuya posición permanente en la administración hace ra-onable considerarlo como un pro(esional de su empleo. >o si'ni(ica que sea (uncionario del escala(ón administrativo. :ambi"n puede ser (uncionario de carrera un +sesor 5etrado si la or'ani-ación de la +sesoria 5etrada le da un car6cter estable y permanente 7 que se pueda por e1emplo, in'resar por un 'rado in(erior e ir ascendiendo a car'os de 'rado superior, que esa +sesoria 5etrada (orme oarte de la or'ani-ación del servicio y se prevea una cierta permanencia8. Suncionario de carrera no quiere decir que haya cursado una carrera universitaria2 los (uncionarios de servicio, de limpie-a, y de vi'ilancia por e1. son 'eneralmente (uncionarios de carrera) un 5impiador puede ascender a 0ortero dentro de un escala(ón . 5o que se opone al (uncionario de carrera es (uncionario eventual) (uncionario que por e1. este contratado para una tarea especi(ica y extraordinaria que no (orma parte de la or'ani-ación normal del servicio. El art.BJ de la ley ?BKH@ dice) “Declarase que el e1ercicio de la (uncion publica en tareas permanentes debera e(ectuarse en car'os presupuestales y ba1o el sistema de carrera administrativa, de acuerdo con las normas constitucionales y estatutarias vi'entes.”
+6. Cometenci, ,r, *etermin,r si un uncion,rio es *e c,rrer, >o podr6 establecerse que no es (uncionario de carrera un (uncionario que hace tareas que por su naturale-a son rutinarias, que no necesitan una renovación permanente de conocimientos que ha'a necesario con(rontar periódicamente si hay otro me1or. 0or e1emplo un auxiliar contable. :rat6ndose de la administración central, hay una presunción constitucional absoluta de que los (uncionarios que est6n presupuestados son de carrera. i se quiere excluir de la carrera administrativa un (uncionario presupuestado, tienen que cumplirse los tramites excepcionales y complicados del inciso (inal del art.JH) tiene que dictarse una ley que estatuya con calidad de car6cter político o de particular con(ian-a al car'o, y para ello se requiere la mayoria absoluta del total de componentes de cada camara. :ambi"n en los 'obiernos departamentales los (uncionarios presupuestados se reputan de carrera salvo que la unta Departamental por AVB de votos del total de sus componentes los declare como de car6cter político o de particular con(ian-a. :ambi"n los (uncionarios presupuestados de los entes autónomos y servicios descentrali-ados son de carrera. 5a carrera de los catedr6ticos o pro(esores de los entes de ense3an-a publica estaba restrin'ida, no estaban inte'rados en la or'ani-ación universitaria en la modalidad de (uncionario de carrera, aunque (uesen presupuestados. + partir de la &onstitución de ?@JN se le atribuyó a los &onse1os Directivos de los Entes de Ense3an-a la potestad de establecer el estatuto de sus (uncionarios, lo que se traduce en que todos los (uncionarios presupuestados de los Entes de Ense3an-a 0ublica ; salvo los de car6cter político o de particular con(ian-a< son de carrera. De manera que aunque la desi'nación sea a termino, el (uncionario tiene derecho a que se pon'a a votación su reelección antes de abrir el llamado a aspirantes para la provisión del car'o que ocupa.
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+:. %,s con*iciones *e ingreso en l, uncin ublic, 5as condiciones e in'reso son por un lado, los requisitos que deben cumplirse para ser (uncionario, y por otro lado los procedimientos para seleccionar a aquella persona que cumpliendo esos requisitos va a ser e(ectivamente desi'nada. +sí, los Estatutos pueden decir que en tales o cuales casos, se requerir6n títulos habilitantes previos o pruebas de su(iciencia2 en otros casos, podra decirse que ell nombramiento sera directo y que podra recaer en cualquier ciudadano, o en otros casos se exi'ira un previo llamado a concurso, es decir, un procedimiento parecido al de la licitación. &unado el Estatuto exi1a procedimientos previos su in(racción ara que el nombramiento sea nulo por irre'ularidad (ormal y puede recurrir cualquier per1udicado, cualquier otro candidato posible al nombramiento.
+<. %, *esign,cin or concurso Es el procedimiento m6s re'lamentado en esta materia. i'ni(ica) a8 !ue se hace un llamado publico o limitado a quienes ten'an derecho a concursar 7la persona que se inscribe en esa oportunidad adquiere el derecho a ser considerado entre los concursantes8 b8 !ue existe un ór'ano llamado 1urado o tribunal de concurso encar'ado de apreciar cual es el me1or de los concursantes y expedir un dictamen que ser6 vinculante en cuanto al merito, para la autoridad que desi'na. Es esencial que este tribunal o 1urado no coincida con la autoridad que va a desi'nar, en realidad no se trata de un concurso sino de una desi'nación directa rodeada de mas 'arantías de procedimiento. &uando hay un concurso el ór'ano que desi'na esta obli'ado a atenerse al criterio del urado en cuanto a cual es el me1or de los concursantes. Ese es el punto decisivo para saber si la desi'nación es por concurso o no. e dice que la desi'nación e sor concurso cuando la autoridad que desi'na esta obli'ada a atenerse a la opinión del urado sobre cual es el me1or concursante, es decir que la autoridad que desi'na solo podr6 apartarse del dictamen del urado si encuentra que se ha violado al'una re'la del derecho al expedirlo, en cuyo caso lo que corresponde es que se anule el dictamen y lo mande a hacer de nuevo por el mismo u otro 1urado2 no puede prescindir directamente del urado de concurso. +unque no pueda controlar si se porto bien o mal desde el punto de vista de la conveniencia o del criterio que tuvo al apreciar los meritos, tendr6 que controlar, por e1. si respeto el urado los punta1es m6ximos que (i1aba el re'lamento, o si a al'uno de los candidatos no le (altaba la ciudadanía, etc. :odos esos controles de le'itimidad tiene que hacerlos la autoridad que desi'na, la cual conserva la responsabilidad por la desi'nación. 5a autoridad que desi'na es responsable por el criterio del urado, aunque no lo comparta, porque la autoridad que desi'na, al haber esco'ido miembros del 1urado tenia la car'a de seleccionar personas de buen criterio.
+>. !l concurso H los c,rgos técnicos En materia de nombramientos por concursos hay una especie de lucha crónica entre el inter"s de ba1a política de poder desi'nar a quien ten'a una recomendación de un club y el inter"s de la buena administración de que los (uncionarios sean e(icientes. i uno revisa la historia de las normas que establecen el nombramiento por concurso y las 'arantías y requisitos para las desi'naciones encuentra un vaiv"n, a veces a primado uno de los intereses y a veces otro. 0or e1. cuando se dicto el estatuto del (uncionario en ?@%A se estableció en el art.% que las desi'naciones para car'os t"cnicos tenían que hacerse siempre por concurso lo cual es ra-onable, pues el empleado t"cnico es aquel en el cual es m6s peli'roso desi'nar a al'uien que no sepa. Ese art. %, despu"s de ser numerosas veces violado, (ue ero'ado por ley en el a3o ?@JH. +ctualmente, ri'e la re'la del concurso por oposición y meritos o de meritos con prueba de aptitud, pero existen varias excepciones a esa re'la.
+'. !l *erecho , l, erm,nenci, en el c,rgo +rt.J?. El derecho a la permanencia en el car'o si'ni(ica que mientras el car'o exista y el (uncionario conserve los requisitos necesarios para ocuparlo, no podr6 ser trasladado sino en las condiciones que estable-ca el Estatuto. >o hay que con(undir el derecho a la permanencia en el car'o con un derecho que no existe, a la permanencia del car'o. El (uncionario de carrera tiene derecho a permanecer en el car'o en el cual este pero no
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tiene derecho a que ese car'o subsista2 si se suprime ese car'o, el (uncionario de carrera o bien queda cesante o bien quedara en disponibilidad. 0recisamente el sistema de re'ulación de determinadas carreras por 'rados7 es decir, que se le ad1udique a cada (uncionario un 'rado y no solamente un car'o, se le ad1udica un car'o despu"s de haberle ad1udicado un 'rado8, como ocurre con los militares. Esta (ormula es la mas conveniente, desde el punto de vista t"cnico, para los (uncionarios de carrera. En Uru'uay esto esta muy bien or'ani-ado para los militares, pero en los dem6s casos no esta or'ani-ado en (orma totalmente independiente, no hay un acto que le con(iera un 'rado al (uncionario y despues otro acto que provea un empleo. Esto hace que cuando se suprime un car'o en una carrera no or'ani-ada por 'rados quede cesante la persona que ocupa el car'o.
+1. !l *erecho ,l ,scenso &onviene no con(undir el derecho al ascenso con derecho a ascender. >in'ún (uncionario tiene normalmente derecho a ascender. El derecho al ascenso es en realidad, un derecho a que un car'o superior al que ocupa el (uncionario no sea provisto con personas de a(uera, es decir, que si se provee se lo ha'a con al'una de las personas que tienen derecho al ascenso de ese car'o. 0ero puede ocurrir que ese derecho al ascenso no ten'a oportunidad de e1ercicio, es decir que no se produ-ca la vacante en el car'o superior. 0or eso di'o que el derecho al ascenso no si'ni(ica derecho a ascender, si'ni(ica simplemente el derecho a excluir del ascenso a las personas que no ten'an derecho al ascenso. 0uede ocurrir que durante toda su vida de (uncionario una persona no ten'a nin'una oportunidad de ascender a pesar de haber tenido todo el tiempo derecho al ascenso y de haber participado en todos los concursos de ascenso que se presentaron. De modo que esto es una especie de derecho ne'ativo, derecho de que no ven'a 'ente de a(uera, pero no si'ni(ica derecho a ocupar realmente un car'o superior, no es que cada tanto tiempo uno ten'a derecho a ascender. ay varios tipos de ascensos) puede ser de cargo a cargo 7e1. de auxiliar L a &apata- L 8 2 o de grado a grado 7 e1. los militares8 2 y por último, a veces se re'lamenta un sistema de ascenso que nominalmente es de car'o pero en realidad es de sueldo, es decir, que se hace un ascenso pero que no cambia la (unción de la persona. En las &onstituciones anteriores a ?@B$ no decía “derecho al ascenso” sino que decía “las re'las del ascenso” de manera que la ley, al establecer el estatuto, podía (i1ar un sistema de ascenso que no le diera car6cter de derecho, es decir que le diera simplemente una oportunidad o un inter"s le'itimo de ascender. En la actual &onstitución se dice expresamente “derecho al ascenso”, cada titular del derecho al ascenso puede e1ercer o no su derecho al ascenso y si lo e1ercen no se podr6 invocar nin'ún pretexto para nombrar a al'uien de a(uera, porque el titular del derecho al ascenso podr6 impu'nar el nombramiento invocando su derecho al ascenso y abr de anularse el nombramiento del de a(uera. 0or otra parte, el titular del derecho al ascenso es due3o de e1ercerlo o no en cada oportunidad que se le presente) si pre(iere permanecer en el car'o in(erior, no esta obli'ado a asumir la titularidad del car'o superior, puede repudiar el ascenso y de1ar que ; en esa oportunidad ; ascienda otro (uncionario. >o si'ni(ica esto que el (uncionario renuncie a su derecho al ascenso) simplemente opta por no e1ercerlo en esa oportunidad. i en un caso concreto los que tienen derecho al ascenso (ueran todos (uncionarios mediocres, i'ual hay que ascender a al'uno de ellos y no se podría traer a otro de a(uera aunque (uese mucho me1or.
+11. %, *esign,cin/ ,cet,cin H l, )suncin *e unciones Famos a describir el camino que si'ue un (uncionario desde que entra hasta que se va2 cual es la situación 1urídica en que se va encontrando en las distintas etapas. 5a primer etapa 7normalmente aunque no siempre8 es la desi'nación, acto administrativo unilateral por el cual se coloca al candidato a (uncionario, en una situación especial que todavía no es la de (uncionario pero que le permite convertirse en (uncionario mediante la aceptación del nombramiento. Es decir, que hay un acto del desi'nado, de la persona que aspira a ser (uncionario, que es la aceptación de la desi'nación. Esta aceptación puede ser expresa, comunicando a la autoridad que lo desi'nó que acepta la desi'nación, o ser t6cita, sin necesidad de comunicarle nada, con solo asumir las (unciones, es decir, tomar posesión del car'o. De modo que habría cronoló'icamente, la etapa de la desi'nación, lue'o la de la aceptación y lue'o 7o simult6neamente con esta si es una aceptación t6cita8, la etapa de la +sunción de (unciones o toma de posesión del car'o, que es lo mismo.
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5a remuneración es la contrapartida del traba1o prestado, hasta que no se asumen (unciones no hay prestación de traba1o, por eso la remuneración se deven'a a partir de la +sunción de (unciones y no de la desi'nación ni de su aceptación expresa.
+1. %, remuner,cin *e los uncion,rios En Uru'uay se considera que el sueldo se deven'a en proporción al tiempo traba1ado. 0or consi'uiente, si por cualquier motivo no se traba1a en determinado pla-o, en principio, no se adquiere el derecho a remuneración. 5a re'la 'eneral es esa2 por e1. durante una huel'a, durante una inasistencia con o sin aviso, no se deven'a remuneración, esta re'ala de principio admite excepciones que son aquellas en las cuales la ausencia del traba1o esta precedida de un acto de la administración que otor'a al (uncionario licencia con 'oce de sueldo o cuando la ausencia se deriva de un hecho involuntario para el (uncionario, en cuyo caso no se requiere que el otor'amiento de la licencia sea previo, se admite la 1usti(icación posterior, como ocurre por e1emplo cuando el (uncionario haya caído en(ermo. :ambi"n se deven'a remuneración aunque no se e1er-an las tareas del car'o, si la actividad del (uncionario es imputable a la administración. &uando se descuenta la cantidad equivalente en (orma proporcional al tiempo no traba1ado, no se trata de una sanción disciplinaria sino del simple calculo del sueldo deven'ado en (unción de los días traba1ados. Lnteresa desde el punto de vista 1urídico, se3alar esto para distin'uir lo que son estos descuentos no disciplinarios 7en realidad no son descuentos, porque no se lle'o a deven'ar sueldo8 de la posibilidad de aplicar multas como sanción disciplinaria, es decir, que se ha'an descuentos que no sean proporcionales al tiempo no traba1ado, de manera que se superpon'an con el tiempo traba1ado. En este ultimo caso, el descuento es una sanción y solo puede aplicarse previos los procedimientos que se estable-can para aplicar penas disciplinarias.
+1'. %, contr,t,cin *e uncion,rios El solo hecho de ser contratada una persona no es pues su(iciente para saber si es o no (uncionario. i la persona en ve- de ser desi'nada (ue contratada puede ocurrir que se trate de un contrato de (unción publica como puede ocurrir que se trate de un contrato de servicio pro(esional o del tipo de arrendamiento de obra que no incorpore al interesado en el estatuto del (uncionario publico. E1emplo, una auditoria extraordinaria. El contratado en esas condiciones no asume las responsabilidades propias del (uncionario publico sino que tiene las responsabilidades contractuales como cualquier pro(esional respecto de su cliente y tampoco 'o-a de los bene(icios especiales que hay para los (uncionarios públicos.
+1+. Otr,s orm,s *e ingreso eleccin H ,ccesinP 5a elección actualmente se emplea primordialmente para los car'os de cierta importancia política, es menos (recuente que se utilice la elección para car'os de tipo meramente administrativo o t"cnico. 5a accesión consiste en que un (uncionario, por el hecho de ocupar determinado car'o, autom6ticamente se le considera titular de otro) por e1emplo, hubo un tiempo en que el Director *eneral de &orreos, era por el solo hecho de serlo, miembro del Directorio de la &a1a >acional de +horro 0ostal. En esas situaciones por el mero hecho de ocupar un car'o, se pasa a ocupar el otro por accesión, sin necesidad de un nuevo acto 1urídico. Esto no debe con(undirse con los casos en que un mismo car'o compone simult6neamente o sucesivamente varios ór'anos.
+16. %icenci, H susensin Durante el tiempo que un (uncionario ocupa su car'o puede ocurrir que de1e de e1ercer sus (unciones en virtud de una autori-ación de la administración para no desempe3ar las (unciones 7caso de licencia8 o en virtud de una disposición de la administración orden6ndole que no desempe3e sus (unciones 7caso de suspensión8. 5a suspensión se llama preventiva cuando no es una sanción sino que esta destinada a (acilitar, por e1emplo, una investi'ación administrativa en el lu'ar donde e1erce sus (unciones una persona que sea sospechosa. 5a suspensión correctiva, en cambio, es una de las sanciones administrativas aplicables. *eneralmente la suspensión preventiva se hace con medio sueldo y la correctiva sin 'oce de sueldo. 5a prolon'ación m6xima que puede tener las suspensiones correctivas 'eneralmente lle'a a un pla-o de seis meses como sanción.
+1:. Ces,cin *el uncion,rio
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En primer lu'ar, puede ocurrir que el (uncionario como individuo desapare-ca, es decir (alle-ca. :ambi"n puede ocurrir que lo que desapare-ca en ve- de ser el (uncionario, sea el car'o, la supresión del car'o tambi"n hace cesar la titularidad, el (uncionario no tiene derecho a la permanencia del car'o sino derecho a la permanencia en el car'o.
+1<. ;uncion,rios , termino :ambi"n puede ocurrir que la cesación de titularidad proven'a de un termino o condición que ya estuviera contenido en el estatuto en el acto de la desi'nación o del contrato. &uando se admite la reelección antes del vencimiento del termino, se puede producir una continuidad en el e1ercicio de la (unción que evita que de hecho se produ-ca el cese2 es decir, el instante de vencimiento del período establecido coincide matem6ticamente con la iniciación del nuevo periodo. i se reeli'e, por e1emplo, un enador o un 0ro(esor, como la reelección se hace antes del vencimiento del termino hay una continuidad completa, no hay una nueva +sunción de (unciones ni hay tampoco una cesantía. En realidad, la no reelección si'ni(ica simplemente no darle una cosa nueva y no si'ni(ica quitarle al'o porque no lo tenia.
+1>. Términos inciertos/ con*iciones eventu,les/ toes *e e*,* :ambi"n puede ocurrir que en ve- de un termino cierto haya una condición o un termino incierto. &uando se contrata o desi'na a una persona para una obra determinada o hasta que se pon'a en orden una o(icina, por e1emplo, como (uncionario eventual, para terminar con el atraso en determinados asuntos. &uando se pone al día la persona quedaría cesante por cumplimiento de la condición prevista. En al'unos casos, tambi"n el cumplimiento de determinada edad por parte del (uncionario puede dar lu'ar a la terminación de la relación (uncional.
+1A. %, renunci, *el uncion,rio 9tra (orma de cese es la aceptación de la renuncia. Una persona no puede irse cuando quiera del empleo publico, si ha aceptado ocupar un empleo publico asume la responsabilidad de e1ercerlo mientras no se d" una de las situaciones que determinan la cesación. 0resentada la renuncia es necesario que la administración estudie discrecionalmente si corresponde o no su aceptación. En el intervalo entre la presentación de la renuncia y su aceptación, el (uncionario si'ue siendo (uncionario, si'ue estando obli'ado a desempe3ar sus (unciones. :ambi"n ocurre, a veces, que la persona se va sin presentar renuncia2 se va porque no le interesa mas el car'o y ni siquiera se molesta en renunciar. En esas situaciones, la solución que no daría lu'ar a nin'una duda seria que se le hiciera un sumario por omisión y que se le destituyera. 0ero como muchas veces ese abandono responde realmente a la intención de no quedarse mas en el car'o, la ley a establecido una presunción de que si la persona que abandona el car'o, cuando es intimada a volver, no vuelve, se presume que renuncia. Es decir, que se interpreta esa ausencia despu"s de la intimación como una renuncia t6cita, como una demostración de la voluntad de renunciar y, por consi'uiente, en ve- de hacer un sumario y destituirlo, basta, una ve- hecha la intimación y comprobado que no viene, aceptarle su renuncia t6cita. 0uede ocurrir que presentada una renuncia 7en (orma expresa o en (orma t6cita8 la administración resuelva no aceptarla. ay muchas ra-ones que puede invocar la administración para no aceptar una renuncia. ?8 &onsiderar que la presentación de la renuncia (ue un acto de cortesía y entonces la no aceptación tiene el sentido de una rati(icación de la con(ian-a de la autoridad en el (uncionario renunciante. $8 !ue no se le acepte la renuncia por considerar que la renuncia es una (orma de eludir responsabilidades. 0or e1emplo, una persona a la cual se lo acusa de al'una irre'ularidad 'rave y la persona para evitar que se ventile el problema presenta renuncia. ay sin embar'o, al'unos casos en los cuales la aceptación de la renuncia no es necesaria, en que la sola presentación de la renuncia tiene por e(ecto la cesantía. En esta situación se encuentra el 0residente de la =epublica, en virtud de lo que dice el art. ?BA que establece que en caso de renuncia es subro'ado el 0residente y el Ficepresidente en su caso, por el enador que sea primer titular de la lista mas votada del partido político por el cual (ueron electos el 0residente y el Ficepresidente. Esta situación se da en varios casos, por lo que el (undamento de esta disposición es evitar que con la demora en la aceptación o no aceptación de esa renuncia, se maniobre políticamente para evitar que una persona sea candidato, aceptando la renuncia cuando ya no quepa en el tiempo que (alta para las elecciones. En todos los dem6s casos la renuncia por si sola no produce la cesación. 0odría darse la situación de que un (uncionario renunciara y no le aceptaran la renuncia con el desi'nio de per1udicarlo, o sin que hubiera nin'ún motivo especial. i se diera ese caso lo que tiene que hacer el interesado es recurrir contra la resolución que no le acepta la renuncia y ar'umentar que ha habido desviación o exceso de poder por parte de la administración al no aceptarle la renuncia.
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+. %, *estitucin 0or último, la (orma m6s dr6stica de cesación en las (unciones es la destitución. En Uru'uay la palabra que se usa normalmente es destitución para si'ni(icar la cesación en las (unciones por acto de la administración (undada en una ra-ón atinente al (uncionario 7ra-ón disciplinaria, ineptitud para el desempe3o del car'o, ra-ones de particular con(ian-a o de car6cter político en su caso8. 5a constitución, en el art. JH establece que los (uncionarios presupuestados de la administración central “se declaran inamovibles sin per1uicio de lo que sobre el particular dispon'a la ley por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada c6mara y de lo establecido en el inciso % de este articulo “su destitución solo podr6 e(ectuarse de acuerdo con las re'las establecidas en la presente constitución”. El art.?JK establece el r"'imen ordinal de destitución para los (uncionarios dependientes del 0oder E1ecutivo. Dice que le compete al 0oder E1ecutivo “Destituir los empleados por ineptitud, omisión o delito, en todos los casos con acuerdo de la c6mara de enadores o, en su receso, con el de la &omisión 0ermanente, y en el último” 7esto es en el caso de delito8 “pasando el expediente a la 1usticia. 5os (uncionarios diplom6ticos y consulares podr6n, adem6s, ser destituidos, previa venia de la c6mara de enadores, por la comisión de actos que a(ecten su buen nombre o le presti'io del país y de la representación que invisten. i la c6mara de enadores o la comisión permanente no dictan resolución de(initiva dentro de los noventa días, el poder e1ecutivo prescindir6 de la venia solicitada, a los e(ectos de la destitución”.
+1. Ces,cin or con*en, en,l 0uede, por último, tambi"n cesarse en las (unciones como consecuencia de una pena, es decir, no de una sanción disciplinaria administrativa sino de una verdadera sanción penal aplicada por los 1ueces del 0oder udicial. En e(ecto, existe entre las penas, la de inhabilitación para el desempe3o de (unciones publicas. De allí que puede haber una cierta di(icultad de coordinación entre la destitución que ha'a la administración (undada en un delito y las resultancias del expediente penal que se ha'a con motivo del mismo delito. En Uru'uay la separación de poderes en este punto es total, los ór'anos de la administración, por su lado, instruyen sumarios administrativos y los ueces, por su lado, instruyen sumarios penales, porque la (inalidad de uno y otro sumario, las re'las de procedimiento y los criterios de valoración de las pruebas son distintos. Evidentemente, hay que tener un criterio m6s severo en la apreciación de sí esta realmente probado el hecho cuando se va a aplicar la pena, una sanción penal, que cuando se va a aplicar una sanción administrativa que, si (uera in1usta, no seria una cosa tan monstruosa como en el otro caso. 0uede ocurrir que (uncione uno solo de los dos procedimientos, o el penal o el disciplinario, por considerar una autoridad que hubo delito y la otra que no hubo. 0ero tambi"n puede ocurrir que las dos autoridades consideren que hubo un delito pero las conclusiones sean discrepantes, es decir, que el 1ue- condene por ese delito, y la administración, a pesar de considerar que esta probado el delito, apreciando las circunstancias lle'ue a la conclusión de que no es como para destituir. i (uera un delito que no tuviera nin'una relación con las (unciones ni que si'ni(icara una deshonra para el (uncionario que lo cometió, por e1emplo, que una persona atropelle con su auto por descuido a otro y lo lesione. Eso va a dar lu'ar a una sanción penal por lesiones culposas, pero puede ocurrir que la administración di'a que ese delito, evidentemente no tiene nada que ver con la (unción 7salvo que el (uncionario ocupara el car'o de cho(er8 y que tampoco si'ni(ica una situación deshonrosa como para que corresponda excluirlo de los cuadros administrativos. Entonces, aun cuando las dos autoridades consideren que esta probado el delito, una aplica sanción y la otra no. 0uede darse tambi"n el caso inverso, que haya al'una ra-ón para suspender el cumplimiento de la pena propiamente dicha y que en cambio en la administración lo destituyeran. &uando los dos procedimientos terminan mal para el (uncionario, puede ocurrir que lle'ue primero la sanción penal y que esa sanción penal consista en la inhabilitación o trai'a apare1ada la inhabilitación como pena accesoria y que, por consi'uiente, se produ-ca una cesantía del (uncionario antes de ser destituido por la administración.
+. !l (ervicio Civil *e l, ,*ministr,cin Centr,l/ !ntes )utnomos H (ervicios Descentr,li2,*os 5a constitución de ?@JN a're'ó al art. JH un inciso que dice)”5a 5ey creara el ervicio &ivil de la administración &entral, Entes +utónomos y ervicios Descentrali-ados, que tendr6 los cometidos que esta estable-ca para ase'urar una administración e(iciente”. Es la única re(erencia constitucional al ervicio &ivil. >o dice ni que naturale-a 1urídica tendr6 el ervicio &ivil ni cuales ser6n sus cometidos, sino que se limita a decir que esos cometidos deber6n establecerse por ley con una (inalidad, la de “ase'urar una administración e(iciente”.
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El nombre nos indica que se re(erir6 a las personas publicas indicadas allí, lo cual si'ni(ica por un lado, una restricción 7 la de no alcan-ar los 'obiernos departamentales8 y por otro lado, que no podr6 alcan-ar a menos de esos A 'rupos de personas 1urídicas 7no podr6 or'ani-arse un ervicio que solo abarque, por e1emplo, la administración central8. 5a mención a los Entes +utónomos abarca no solo a los industriales y comerciantes sino tambi"n a los docentes. e'ún la constitución vi'ente, el ervicio &ivil aparece como una o(icina que tiene cometidos le'ales para ase'urar una administración e(iciente, pero no dicta ordenan-as ni inter(iere en la autonomías constitucionales sino que o(rece servicios a las autoridades competentes para establecer estatutos y tomar decisiones en materia de personal. +sí, podr6 prestar servicios de asesoramiento en recursos humanos, de adiestramiento de personal, de re'istracion de necesidades de personal, de in(ormación sobre personal disponible para distribución, etc. pero la prestación de dichos servicios se ara e(ectiva en la medida en que lo requiera una autoridad competente en materia de personal o lo estable-ca una norma estatutaria o una norma le'al de las que est6n previstas en los arts. J% y $H% de la &onstitución. 5a ley vi'ente que re'lamenta el ervicio &ivil la coloca como dependencia directa de la 0residencia de la =epublica, equipar6ndola a la 9(icina de 0laneamiento y 0resupuesto, posición institucional que no tiene base constitucional.
LLII %)( 8!DID)( #RONT)( D! (!?URID)D +'. !l suuesto *e hecho 0ue justiic, l,s me*i*,s El supuesto de hecho para que haya que tomar “medidas prontas de se'uridad” es que exista un caso 'rave e imprevisto de ataque exterior o de conmoción interior. 0or e1. si no existió ataque exterior y se invoca su existencia, la medida resulta ile'itima por (alta de un presupuesto de hecho. 0ero si existió un ataque exterior 'rave e imprevisto, la apreciación de si es su(icientemente 'rave como para que ha'a necesario adoptar medidas prontas de se'uridad es un problema que ya no depende solamente de la verdad o (alsedad de los hechos sino que incluye apreciación discrecional por parte del ór'ano que adopta la medida y por parte del 0oder 5e'islativo como ór'ano de control completo, que debe revisar no solamente el derecho sino tambi"n el uso de la discrecionalidad, considerando la le'itimidad y el merito del asunto, cuando se le comunican las medidas adoptadas y se le in(orma sobre lo e1ecutado y sus motivos. 5a cuestión de le'itimidad de una medida pronta de se'uridad no se reduce al examen del procedimiento se'uido. Es tambi"n una cuestión de le'itimidad la de si existió conmoción interior o ataque exterior 'rave e imprevisto 7si hubo o no vicio en los motivos8, o la de si se persi'uió al dictarla una (inalidad debida 7si hubo o no desviación de poder8o la de si el contenido de la medida adoptada es adecuado a la (inalidad de terminar con la situación de intranquilidad 7si hubo o no abuso del poder8. :ambi"n puede plantearse como cuestión de le'itimidad el hecho de que la conmoción interior no (uera su(icientemente 'rave, si el propio ór'ano encar'ado de hacer la apreciación discrecional acerca de la necesidad de la medida en (unción de la 'ravedad de la conmoción, con(esara que si bien la conmoción era 'rave, era posible terminar con ella con la aplicación de los medios corrientes de prevención o represión de las alteraciones de la tranquilidad publica sin necesidad de usar medidas prontas de se'uridad. i se mantiene la aplicación de diversas medidas prontas de se'uridad y se si'uen enviando mensa1es comunicando lo e1ecutado y sus motivos a la +samblea *eneral o a la &omisión 0ermanente, y simult6neamente se admite el reestablecimiento ya acaecido de la tranquilidad publica, o la posibilidad de reestablecerla por los medios corrientes de policía, la consecuencia es que el 0oder 5e'islativo y tambi"n el 0oder E1ecutivo, tienen la obli'ación 1urídica de reestablecer la vi'encia del orden constitucional. De no hacerse así, la responsabilidad en que habría incurrido, por lo menos, el 4inistro del Lnterior daría lu'ar a la aplicación de ; por lo menos< la censura como (orma de responsabilidad política del 4inistro del Lnterior y, eventualmente, la responsabilidad del Estado como persona 1urídica (rente a los damni(icados por el mantenimiento de una medida que ya carece de base. El problema de si un estado de intranquilidad interior con(i'ura o no una conmoción interior y si esa conmoción interior ha sido 'rave e imprevista, puede considerarse como un problema, pero la apreciación de si ello es su(icientemente 'rave como para adoptar al'una medida pronta de se'uridad incluye un 'ran mar'en de discrecionalidad. En estos aspectos de merito, es pleno el control del 0oder 5e'islativo, pero no puede entrometerse el 0oder udicial ni el :ribunal de lo &ontencioso +dministrativo ni el :ribunal de &uentas, pues estos ór'anos solo controlan la le'itimidad y no el merito. ++. !l conteni*o *e l,s me*i*,s 5a &onstitución en este aspecto distin'ue entre las medidas atinentes a los bienes o cosas y las medidas atinentes a las personas. En cuanto a las personas el posible contenido de las medidas prontas de se'uridad esta taxativamente indicado en el inciso se'undo del ordinal ?N del art. ?JK y limitado adem6s por el inciso tercero, es decir, por la 13
prohibición de que el arresto o el traslado con opción por salir del país se ha'a en locales destinados a la reclusión de delincuentes. En cuanto a las medidas respecto de las cosas no hay una enumeración taxativa de cuales pueden ser. 0or consi'uiente, en cuanto a los bienes no hay mas limitación constitucional que la que resulta del sentido natural y obvio de la expresión “medidas prontas de se'uridad”.
+6. %,s me*i*,s no son regl,s *el *erecho sino rovi*enci,s c,utel,res 5as medidas prontas de se'uridad, como su nombre lo indica, tienen que ser medidas prontas y de se'uridad, tienen que tener la naturale-a de una medida de precaución, de una medida cautelar, ase'uradora y tomada por lo pronto, a (in de restablecer la tranquilidad en caso de conmoción o de repeler el ataque, cuando la imprevisibilidad o la imprevisión de estos acontecimientos hayan hecho insu(iciente el (uncionamiento de las medidas corrientes. 5as medidas prontas de se'uridad, por eso, no cambian el orden 1urídico, no modi(ican el sistema de las re'las de derecho, no re(orman ni dero'an ni crean nuevas disposiciones constitucionales ni le'ales ni tampoco re'lamentarias. >o son actos constitucionales en el sentido (ormal, no pueden de1ar sin e(ecto una disposición constitucional ni a're'ar nuevas normas a la constitución2 tampoco son actos le'islativos ; no pueden dero'ar leyes o crear nuevas normas con valor y (uer-a de ley <2 y tampoco son actos re'lamentarios, no pueden modi(icarlos re'lamentos ni crear nuevas disposiciones de car6cter re'lamentario, es decir, que conten'an re'las de derecho cuya in(racción cause nulidad de los actos que de ella se aparten.
+<. %,s me*i*,s son eJcecion,les/ no ,brog,ntes ni eJcetu,ntes +parentemente, a veces, una medida tomada parece resultar modi(icadora de una re'la de derecho. En e(ecto, muchas veces una re'la de derecho dispone al'o y una medida pronta de se'uridad entra en contradicción con lo dispuesto por esa re'la de derecho. De modo que tendríamos varias posibilidades, % posibilidades de con(licto aparente entre una medida particular y un re'la de derecho. ?8 !ue la medida dero'ara la re'la, es decir, que la de1ara sin e(ecto para el (uturo para siempre hasta que se tomara otra medida. $8 !ue en ve- de ser una decisión dero'atoria, (uese una disposición violatoria de la re'la de derecho. En ese caso, estaríamos ante una situación de ile'itimidad. A8 !ue (uera una disposición exceptuante, es decir, creadora de una excepción a la re'la, lo cual solo ser6 posible si la medida tiene la (uer-a, por lo menos equivalente, del mismo 'rado de la re'la a la cual se le quiere crear una excepción. %8 Una medida puede ser no exceptuante sino excepcional respecto a la re'la, es decir, no creadora de una excepción sino (undada en una excepción que ya estaba ínsita en el propio contenido de la re'la. De las cuatro posibilidades, las medidas prontas de se'uridad se insertan en la cate'oría de medidas e8cepcionales. 5as medidas prontas resultan autori-adas de antemano por la re'la de derecho constitucional que establece una excepción a las dem6s normas constitucionales, le'ales o re'lamentarias, en cuanto admite que d6ndose ciertas circunstancias de hecho ; el 'rave e imprevisto caso de ataque exterior o conmoción interior< haya una (orma excepcional de actuar del 0oder E1ecutivo que consiste en tomar medidas prontas de se'uridad. 5a medida pronta de se'uridad es una acto excepcional, permitido por el orden 1urídico2 no es una acto exceptuante. Exceptuante seria un acto que crea una excepción a una re'la, es decir que modi(ica la re'la (abric6ndole a esa re'la una excepción. En suma las medidas no cortan la vi'encia de las re'las de derecho ni las in(rin'en ni les a're'an excepciones, sino que se dictan en e1ercicio de atribuciones excepcionales preexistentes. 0ara admitir que una medida pronta de se'uridad pudiese de1ar sin e(ecto o crearle excepciones o modi(icar una re'la de derecho de índole constitucional, tendríamos que encontrar al'una re(erencia al punto en el art. AA? sobre modi(icación de la constitución, sobre procedimientos de re(orma de la constitución. 5a constitución establece en el art.AA? los procedimientos de re(orma constitucional. De modo que las medidas prontas de se'uridad no son (ormalmente actos constitucionales y por consi'uiente no est6n dotados por la constitución con la (uer-a y el valor de acto constitucional, no pueden modi(icar las re'las constitucionales. En otros países se admite que en situaciones extraordinarias el 0oder E1ecutivo puede dictar actos con valor y (uer-a de ley. En Uru'uay no2 la medida pronta de se'uridad no esta incluida entre los actos su1etos al r"'imen de las leyes. Famos a ver ahora, con un poco de detalle, que consecuencias practicas tiene el hecho de que no puedan las medidas prontas de se'uridad alterar las disposiciones constitucionales, lue'o las le'ales y lue'o las re'lamentarias.
+>. %,s me*i*,s no ,lter,n l, constitucin 13
5as medidas prontas de se'uridad no pueden modi(icar, suspender, dero'ar o crear disposiciones constitucionales. Es el mismo r"'imen ordinario de la constitución el que admite que si se dan situaciones de ataque o conmoción con los caracteres indicados, el 0oder E1ecutivo puede tomar medidas prontas de se'uridad. i se toma una medida excepcional respecto de al'una disposición constitucional, esta disposición si'ue vi'ente y debe cumplirse en todos los dem6s casos concretos. 0or e1. si se arresta a los participantes en una reunión ello no a(ecta tampoco la vi'encia del derecho de reunión del art. AK de la constitución) este no queda suspendido. 5a persona, por consi'uiente, que (ue arrestada, disolvi"ndose de esa manera la reunión, no ha cometido nin'ún acto ilícito, no ha violado una obli'ación de no reunirse sino que ha su(rido una medida de se'uridad necesaria, a criterio del 0oder E1ecutivo, para el restablecimiento de la tranquilidad publica. De modo que, por e1. no podr6 casti'6rsele por haber participado en la reunión, pues si'ue existiendo el derecho de reunión. + una persona que haya participado en una reunión en un momento en que el 0oder E1ecutivo se dedica a disolver reuniones por considerar que es necesaria esa medida a los e(ectos de mantener el orden, no podr6 serle incriminado lue'o como desacato a la disposición del 0oder E1ecutivo o como comisión de al'ún otro delito. :erminada la conmoción y cesada la medida de se'uridad, la persona quedara en libertad, porque el hecho de reunirse se'uía siendo licito, aunque su1eto al ries'o de que la necesidad de restablecer la tranquilidad publica obli'ara a disolver determinada reunión.
+A. %,s me*i*,s no suonen un régimen eJtr,or*in,rio >o son las medidas prontas de se'uridad las que le'itiman ciertas restricciones a la protección en el 'oce de los derechos (undamentales2 lo que, se'ún nuestra constitución, le'itima esas restricciones es el 'rave e imprevisto ataque exterior o conmoción interior. Estos hechos, que no dependen de la voluntad del 0oder E1ecutivo, son los que disminuyen la e(icacia de las normas sobre derecho y 'arantías al (acultar al 0oder E1ecutivo para tomar medidas que son excepcionales respecto de las normas ordinarias sobre derechos (undamentales. 5a suspensión de la se'uridad individual prevista en el art.A? es un acto 1urídico abstracto 7como en otros países la declaración del estado de sitio8, que implanta transitoriamente un r"'imen extraordinario en el cual para la aprehensión de los delincuentes no ri'en las 'arantías ordinarias. 5a adopción de una medida pronta de se'uridad, pues, no supone la implantación de un r"'imen extraordinario. El único r"'imen extraordinario, es decir, distinto del orden común, previsto por la constitución, es el art.A? que solo (unciona en los casos de traición o conspiración contra la patria. 5as medidas prontas de se'uridad se insertan en nuestra constitución como actos de aplicación del r"'imen constitucional ordinario) es el mismo orden 1urídico ordinario el que ya prev" la aplicación de medidas prontas de se'uridad. Este r"'imen ya de por si habilita al 0oder E1ecutivo para tomar tales medidas si se dan los supuestos de hecho indicados en el art.?JK ordinal ?NM. >uestro 0oder E1ecutivo esta permanentemente armado con la atribución de tomar medidas prontas de se'uridad y puede e1ercitar dicha atribución sin previa anuencia de nadie, sin previa proclama de nin'ún estado extraordinario, sin tramite 1urídico al'uno, cada ve- que se en(rente con un caso de ataque o de conmoción con los caracteres se3alados en dicho ordinal ?NM.
+'. %,s me*i*,s no ,lter,n l, legisl,cin >o se puede suspender ni modi(icar ni dero'ar una ley a titulo de medida pronta de se'uridad. >o tienen las medidas prontas de se'uridad ni valor ni (uer-a de ley. >o se necesita una ley para de1ar sin e(ecto una medida pronta de se'uridad. El levantamiento de las medidas que puede hacer la +samblea *eneral lo hace mediante un acto expedido en reunión de ambas c6maras, sin se'uir el tramite de la ley2 y no puede ser vetado por el 0oder E1ecutivo.
+'1. %,s me*i*,s no son regl,mentos >o puede expedirse un re'lamento a titulo de medida pronta de se'uridad. En e(ecto) a8 i el contenido del re'lamento cabe dentro de la competencia e1ecutiva del ordinal %M del art. ?JK o dentro de al'una otra atribución de potestad re'lamentaria del 0oder E1ecutivo, no tendr6 sentido decir que eso es una medida pronta de se'uridad) seria un re'lamento ordinario dictado por el 0oder E1ecutivo porque ; conviene recordarlo ; durante los estados de conmoción interior o ataques exterior todas las competencias de los ór'anos públicos si'uen (uncionando, no es necesario utili-ar la atribución de tomar medidas prontas de se'uridad cuando se trata de dictar medidas que caben en las restantes competencias de cada ór'ano publico.
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b8 i el contenido del re'lamento pretendiese, en cambio, re'ular el e1ercicio de la competencia del propio 0oder E1ecutivo de dictar medidas prontas de se'uridad, resultaría inconstitucional porque estas medidas prontas de se'uridad no est6n su1etas de acuerdo a la constitución, a re'ulación por ley ni por re'lamento. >o puede el 0oder E1ecutivo auto limitarse la posibilidad de tomar medidas prontas de se'uridad. 5a limitación esta exclusivamente en la constitución, ni la ley ni el re'lamento pueden restrin'irle los medios de que dispone el 0oder E1ecutivo para hacer (rente a los ataques o conmociones 'raves e imprevistas. >o tendría sentido re'ular esta excepción 'eneral intentando impedir que (uncione esa v6lvula de escape para el caso de que resulten insu(icientes los medios corrientes. c8 i se quiere establecer una nueva re'la de derecho, no se esta estableciendo una medida por lo pronto. >o se puede crear, por eso nuevos derechos y obli'aciones, nuevas relaciones 1urídicas entre terceros o de la administración con terceros, a titulo de medidas prontas de se'uridad. 0or eso no se pueden invocar derechos u obli'aciones sur'idas indirectamente de la aplicación de medidas prontas de se'uridad, una ve- que ha cesado la vi'encia de la medida. En el capitulo FL, se se3aló la distinción que hay entre el re'lamento y la disposición que aun siendo de car6cter 'eneral no contiene una re'la de derecho, no tiene el valor de re'la de derecho y por lo tanto no merece el nombre de re'lamento. abíamos puesto como e1emplo de disposición de car6cter 'eneral pero no re'lamentaria una instrucción de servicio impartida por un superior 1er6rquico sin potestad re'lamentaria a sus subordinados. 5a di(erencia es que si se in(rin'e re'lamento se produce un acto nulo. En cambio, si se in(rin'e una instrucción de estas, lo mas que podr6 ocurrir es que se le apliquen sanciones administrativas, pero sin que ten'a e(ectos en la valide- de los actos 1urídicos. 5a conclusión de que no pueda expedirse un re'lamento a titulo de medida pronta de se'uridad no obsta por ende, a que se admita que una medida pronta de se'uridad pueda tener como destinatarios a una pluralidad de su1etos determinados mediante un concepto 'ral.
+'. %,s me*i*,s no son unitiv,s 5as medidas prontas de se'uridad, como medidas de se'uridad que son, no pueden ser penadas2 no pueden ser sancionadoras o punitivas. Lnclusive cuando el hecho ilícito sancionable (uere el desacato a una medida pronta de se'uridad, aun cuando se tratare de un delito, ese delito no puede ser sancionado por vía de medida pronta de se'uridad en nin'una circunstancia. olo se podr6, por e1. arrestar a una persona que ha cometido una in(racción a cualquier disposición del 0oder E1ecutivo, si su presencia en libertad dentro del país di(iculta por si misma, independientemente de que hubiera desacatado o no la medida anteriormente tomada, la labor de restablecimiento del orden constitucional. Es decir, que cuando se toma una medida pronta de se'uridad tiene que apreciarse la necesidad de arrestar la persona para el restablecimiento del orden, y no debe apreciarse la culpabilidad del arrestado, que para eso hay procedimientos ordinarios que ri'en tanto cuando hay conmoción como cuando no hay conmoción2 porque si no la medida de1aría de ser “de se'uridad” y se convertiría en medida punitiva. Esto se traduce, entre otras cosas, en que el arrestado como medida pronta de se'uridad tiene siempre la opción de salir del país, aunque se le impute la comisión de un ilícito, si el arresto se hace a titulo de medida pronta de se'uridad.
+''. c,r=cter Qronto *e l,s me*i*,s El ad1etivo “prontas” que cali(ica constitucionalmente a esas medidas expresa el car6cter de provisionalidad que es inherente a todas las medidas cautelares, a las medidas que se toman mientras se soluciona un problema. 5o imprevisto del caso del ataque o conmoción que debe en(rentar el 0oder E1ecutivo, hace necesario tomar medidas velo-mente y por lo pronto. 5as medidas iran modi(ic6ndose o levant6ndose y repelido el ataque o reestablecida la tranquilidad publica, las medidas prontas de se'uridad cesan, de1ando lu'ar a las medidas corrientes de mantenimiento del orden y la se'uridad con su1eción a la constitución, a las leyes y a los re'lamentos y son que estas medidas puedan ser excepcionales respecto a las medidas comunes. 0or consi'uiente, nin'una medida pronta de se'uridad puede tener un contenido que exceda en sus e(ectos del momento de la terminación de los hechos que 1usti(ican su adopción. Esta es la m6s importante consecuencia del car6cter de “pronto” de la medida2 la medida se toma por lo pronto, mientras sea necesario para reestablecer la tranquilidad o repeler el ataque. +sí, no puede expropiarse o con(iscarse porque esa seria una medida que perduraría lue'o de terminada la conmoción, la propiedad cambiaria de mano y por lo tanto terminada la conmoción quedaría una serie de e(ectos 1urídicos de ese cambio. Eso no puede ser, no puede con(iscarse ni expropiarse sino solo incautarse provisionalmente de la tenencia de una cosa si ello se considera necesario para el restablecimiento de la tranquilidad.
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