PROSES ANALISIS KEBIJAKAN
(Cepi S Abd Jabar)
Analisis kebijakan adalah disiplin ilmu memecahkan masalah yang didasarkan pada teori-teori, metode-metode, dan temuan-temuan pada ilmu sosial dan perilaku, profesional, sosial, dan fisafat sosial dan politik. Salah satu definisi dari sekian banyak definisi kompleks mengenai analisis kebijakan ini yaitu suatu proses inquiri multidisiplin yang didesain untuk membuat, menilai secara kritis, dan mengkomunikasikan informasi yang berguna dalam memahami dan meningkatkan kebijakan-kebijakan. PROSES INQUIRI KEBIJAKAN
Metodologi analisis kebijakan bisa dipandang sebagai suatu proses inquiri yang didesain untuk mengungkap solusi atas masalah praktis. Dalam konteks ini, inquiri mengacu pada suatu proses penelaahan, penyelidikan, atau pencarian solusi; ia tidak mengacu pada solusi yang telah dibuktikan oleh cara mode riset pseudo-science yang lebih menekankan pada kuantifikasi sebagai bahasa idealnya, ilmu yang bebas nilai, objektivitas murni sebagai suatu tujuan yang bisa diraih, dan kumpulan fakta mutlak yang independen dari kerangka referensi para analis. Metodologi analisis kebijakan didasarkan pula pada metode ilmiah. Selain itu, juga bersandar pada seni, keahlian, dan persuasi. pers uasi. Analisis kebijakan juga didasarkan pada kombinasi kebiasaan, pengetahuan awam, dan pengetahuan khusus yang digabungkan dengan ilmu, prinsip-prinsip profesi, dan kemanusiaan. Pengetahuan multidisiplin yang digunakan dalam analisis kebijakan sifatnya metodologis. Ia mengacu tak hanya pada metode-metode dan teknik-teknik, tetapi juga pada standar-standar, aturan-aturan, dan prinsip-prinsip yang memandu penggunaannya. Pengetahuan dari berbagai disiplin ilmu dan profesi biasanya lebih efektif dalam menanggapi masalah nyata daripada pengetahuan yang hanya berdasar pada satu displin ilmu dan profesi saja. Masalah nyata datang dalam bentuk yang sangat kompleks, bisa berbau politis, sosial, ekonomi, administratif, hukum, etika, dan banyak lagi masalah-masalah itu tidak datang dalam bentuk paket terpisah yang ditujukan hanya untuk para ilmuwan politik, ekonom, atau administrator publik — — tapi tapi ditujukan pada semua pihak.
ANALISIS KEBIJAKAN MULTIDISIPLIN MULTIDISIPLIN
Analisis kebijakan sebagian bersifat deskriptif sebab ia tergantung pada ilmu sosial dan perilaku di dalam membuat dan menjustifikasi semua penyebab dan konsekuensi kebijakan. Sebagian lagi bersifat normatif. Analisis kebijakan didasarkan pada etika dan cabang-cabang filsafat sosial dan politik, seperti ilmu ekonomi dan analisis kebijakan normatif dalam mengevaluasi dan menjustifikasi kegunaan dan nilai moral suatu kebijakan. Aspek normatif ini penting karena pengetahuan kebijakan relevan mencakup konsekuensi-konsekuensi (tujuan) dan pedoman (alat), suatu proses yang didasarkan pada penilaian etika dan nilai.
Informasi Kebijakan Relevan Analisis kebijakan menyebutkan lima tipe pertanyaan: 1. Apa hakikat masalah yang solusinya harus dicari? 2. Pedoman manakah yang harus dipilih dari dua atau lebih pilihan yang ada untuk memecahkan masalah? 3. Bagaimana dampaknya? 4. Apakah outcome yang dipilih berkontribusi pada pemecahan masalah? 5. Outcome masa depan apa yang bisa diharapkan jika pedoman lain dipilih? Menjawab pertanyaan di atas menghasilkan lima tipe kebijakan relevan, atau apa yang kami sebut komponen-komponen kebijakan informasional. Komponenkomponen ini menyiratkan masalah-masalah kebijakan, kinerja kebijakan, outcome kebijakan yang diharapkan, kebijakan terpilih, dan outcome kebijakan yang tampak. Penjelasannya lebih lanjutnya seperti tergambar pada gambar di bawah ini:
Gambar Proses Analisis Kebijakan Terpadu
(kotak) Komponen-komponen kebijakan informasional (panah) Transformasi kebijakan informasional (oval) Metode kebijakan analitis Masalah kebijakan merupakan suatu nilai atau peluang tak nyata untuk peningkatan yang bisa dicapai melalui aksi publik. Pengetahuan mengenai masalah apa yang harus dipecahkan memerlukan informasi mengenai kondisi masalah pendahulu (problem’s antecedent) dan informasi mengenai nilai-nilai yang pencapaiannya mengacu pada solusi masalah.
Outcome kebijakan yang diharapkan merupakan konsekuensi yang mungkin dari suatu kebijakan yang desain untuk memecahkan masalah. Informasi mengenai lingkungan yang menyebabkan masalah sangat esensial dalam melahirkan informasiinformasi outcome kebijakan yang diharapkan. Untuk menghasilkan masalah ini diperlukan kreativitas, insight, dan penggunaan pengetahuan umum (tacit knowledge). Kebijakan terpilih merupakan solusi potensial masalah. Untuk memilih kebijakan terpilih, alangkah penting bagi kita untuk memiliki informasi mengenai outcome yang diharapkan. Pemilihan ini juga tergantung pada penilaian mengenai nilai atau kegunaan outcome terpilih tersebut. Outcome kebijakan nyata adalah konsekuensi masa lalu atau yang sedang dihadapi dari implementasi kebijakan yang terpilih. Kadang tak jelas apakah suatu outcome itu berpengaruh secara aktual terhadap suatu kebijakan, sehingga beberapa dampak bukan merupakan outcome kebijakan, per se.
Kinerja kebijakan adalah tingkat dampak kebijakan nyata yang berkontribusi pada pencapaian nilai-nilai, tujuan-tujuan, atau sasaran-sasaran.
Transformasi Kebijakan Informasional Lima tipe informasi kebijakan relevan itu saling berkaitan. Panah-panah yang menghubungkan tiap-tiap pasangan komponen menggambarkan perubahan satu tipe informasi ke yang lain, sehingga penciptaan informasi pada tiap titik tergantung pada informasi yang dihasilkan sebelumnya. Metode-metode Kebijakan Analitis Lima tipe informasi dihasilkan dan ditransformasikan dengan menggunakan metodemetode analisis kebijakan. Metode ini sudah bisa digunakan di ilmu sosial dan profesi, dan pada masalah kemanusiaan pada umumnya. Metode ini meliputi deskrpsi, prediksi, penilaian, saran-saran, dan definisi. Semua metode menggunakan berbagai penilaian menerima atau menolak sebuah penjelasan, menerima atau menolak kebenaran suatu aksi, memilih atau tidak memilih sebuah kebijakan, menerima atau menolak suatu prediksi, mendefinisikan suatu masalah dengan satu cara, daripada cara yang lain. Dalam analisis kebijakan, prosedur-prosedur ini memiliki nama khusus: monitoring, peramalan, evaluasi, rekomendasi, dan problem structuring.
Monitoring (deskripsi) menghasilkan informasi outcome nyata suatu kebijakan. Peramalan (prediksi) menghasilkan informasi outcome yang diharapkan dari seuatu kebijakan. Evaluasi (penilaian) menghasilkan informasi nilai atau kebermaknaan outcome yang nyata dan yang diharapkan. Rekomendasi ( saran-saran) menghasilkan informasi kebijakan yang dipilih. Problem Structuring (definisi) menghasilkan informasi masalah mengenai masalah apa yang dipecahkan.
Dalam melakukan strukturisasi masalah, seorang analisis biasanya mengalami situasi sulit, kebingungan, dan coba-coba, dimana kesulitan itu menyebar keseluruh situasi, mempengaruhi secara keseluruhan. Situasi masalah itu bukanlah masalah; masalah merupakan penggambaran dari situasi masalah. Masalah bukan di “luar sana”, tetapi mengakar dari pikiran yang berinterkasi dengan lingkungan eksternal. Metode kebijakan analitis bersifat interdependen. Bukan hal yang mustahil untuk menggunakan satu metode tanpa menggunakan metode yang lain. Wala upun mungkin saja memonitor kebijakan terdahulu tanpa meramalkan konsekuensi masa depannya, tapi tidaklah mungkin meramalkan suatu kebijakan tanpa memonitornya terlebih dahulu. BENTUK-BENTUK ANALISIS KEBIJAKAN
Hubungan diantara komponen-komponen kebijakan informasional, kebijakan analitis, metode, dan transormasi kebijakan informasional memberikan dasar untuk membedakan bentuk – bentuk analisis kebijakan (gambar di bawah ini)
PROSPEKTIF (Ex-Ante): apa yang akan terjadi dan apa yang harus dilakukan? RETROSPEKTIF (Ex Post): apa yang terjadi dan apa bedanya? TEMUAN MASALAH: masalah apa yang harus dipecahkan PEMECAHAN MASALAH: solusinya apa?
Gambar Bentuk Analisis Kebijakan
Analisis Retrospektif dan Prospektif Analisis prospektif meliputi produksi dan transformasi informasi sebelum aksi kebijakan diambil. Bentuk analisis ex ante, ditunjukkan pada bagian kanan gambar, melambangkan style ekonom, analis sistem, periset operasi, dan analis keputusan. Bentuk prospektif analisis adalah sebuah alat mensintesis informasi yang dengan mengambilnya alternatif dan pilihan-pilihan kebijakan bisa ditetapkan dengan konteks bisa dikomparasikan, kuantitatif dan kualitatif sebagai suatu basis atau pedoman untuk keputusan kebijakan; yang secara konseptual tidak termasuk pencarian informasi. Analisis prospektif sering membuat kesenjangan yang luas antara solusi yang terpilih dengan upaya aktual dalam mengimplementasikannya.
Analisis retrospektif digambarkan oleh setengah kiri gambar di atas. Bentuk analisis ex post ini meliputi produksi dan transformasi setelah dan sedang kebijakan diterapkan. Analisis retrospektif ditandai dengan style tiga kelompok analis, yaitu: Analis yang berorientasi disiplin keilmuan. Kelompok ini umumnya terdiri dari para ilmuwan politik dan sosiologi, mencoba mengembangkan dan menguji teori-teori yang berbasis disiplin keilmuan yang menjelaskan penyebab-penyebab dan konsekuensi kebijakan. Kelompok ini tidak tertarik dengan identifikasi tujuan kebijakan spesifik atau perbedaan antara variabel kebijakan yang menjadi masalah manipulasi kebijakan ataupun yang bukan masalah pokok. Analis yang berorientasi masalah. Kelompok ini juga terdiri dari para ilmuwan politik dan sosiologi yang mencoba menjelaskan penyebab-penyebab dan konsekuensi suatu kebijakan. Seorang analis yang berorientasi masalah kurang begitu tertarik dengan pengembangan dan pengujian teori yang dipercaya sangat penting bagi disiplin ilmu sosial daripada mengidentifikasi variabel-variabel yang bisa menjelaskan sebuah masalah. Analis ini kurang terlalu tertarik dengan tujuan dan sasaran-sasaran spesifik, karena biasanya masalah yang mereka analisis adalah masalah umum yang terjadi dalam keseharian. Analis yang berorientasi pada aplikasi. Kelompok ketiga ini termasuk kelompok ilmuwan sosiologi terapan, psikologi terapan, dan antropologi terapan, juga sebagaimana para analis dari kalangan profesi seperti administrasi publik, pekerja sosial, dan riset evaluasi. Kelompok ini mencoba menjelaskan penyebab-penyebab dan konsekuensi program – program dan kebijakan publik, dan tidak tertarik dengan pengembangan dan pengujian teori yang berbasis ilmu, kecuali teori tersebut memberikan suatu pedoman pelaksanaan. Kelompok ini tidak hanya tertarik dengan variabel kebijakan, tetapi juga dengan identifikasi sasaran dan tujuan spesifik
kebijakan. Informasi sasaran dan tujuan spesifik memberikan dasar untuk memonitor dan mengevaluasi outcome serta dampak sebuah kebijakan. Ketiga style tersebut memiliki kelebihan dan kelemahannya. Analis yang berorientasi pada disiplin keilmuan sebagaimana juga yang berorientasi pada masalah jarang menghasilkan informasi yang secara langsung berguna bagi para pembuat keputusan. Informasi yang dihasilkannya bersifat makronegatif. Informasi makronegatif menjelaskan suatu basis (atau akar) penyebab-penyebab dan konsekuensi-konsekuensi suatu kebijakan, biasanya dengan memakai kumpulan data untuk menunjukkan bagaimana suatu kebijakan tidak bekerja. Bedanya, informasi mikropositif menunjukkan kebijakan-kebijakan dan program-program apa saja yang bekerja dalam suatu kondisi tertentu. Walaupun analis yang berbasis aplikasi memberikan informasi mikropositif, mereka akan kesulitan untuk mengkomunikasikannya dengan para praktisi analisis kebijakan ex ante, yang pada banyak kasus mereka itu adalah para ekonom profesional. Dalam agensi analis ex ante, yang pekerjaannya mencari solusi efektif secara optimal, sering memiliki akses terbatas pada informasi outcome kebijakan yang dihasikan melalui analisis retrospektif. Dalam hal ini, para praktisi analisis ex ante sering gagal memilah dalam jenis-jenis detil informasi kebijakan yang relevan yang mungkin akan sangat berguna dalam proses monitoring, evaluasi, dan implementasi rekomendasi yang mereka hasilkan. Dibandingkan dengan ketiganya, yang berorientasi pada keilmuan dan masalah kurang begitu berguna daripada yang berorientasi pada penerapan – yakni analisis retrospektif (ex post) secara keseluruhan kurang efektif dalam memecahkan masalah daripada analisis prospektif. Tapi walaupun begitu, ada beberapa keuntungan dari analisis tetrospeksi, yakni ia menempatkan secara penting hasil suatu aksi dan tidak memuat informasi outcome kebijakan yang diharapkan. Terlebih, analisis yang berorientasi pada disiplin keilmuan dan masalah menawarkan kerangka kerja baru untuk memahami proses-proses pembuatan keputusan, menantang formulasi konvensional masalah, pertanyaan mitos sosial dan ekonomi, dan membentuk iklim opini di masyarakat. Analisis retrospektif masih sangat penting dampak dan pemahamanya pada prioritas intelektual, dan tidak begitu efektif dalam menawarkan solusi untuk masalah-masalah politik tertentu. Analisis Deskriptif dan Normatif Gambar di atas juga menggambarkan perbedaan metodologis penting lainnya, perbedaan antara analisis kebijakan deskriptif dan normatif. Analisis kebijakan deskriptif pararel dengan teori keputusan deskriptif, yang mengacu pada seperangkat proposisi konsisten secara logis yang menerangkan/menjelaskan suatu aksi. Model teori deskriptif dan kerangka konseptualnya berasal dari ilmu politik, sosiologi, psikologi sosial, dan juga disebut dengan ilmu ekonomi positif. Fungsi dari teoriteori, model-model, dan kerangka ini adalah menerangkan, memahami, dan memperkirakan kebijakan dengan cara mengidentifikasi bentuk kausalitas. Pada gambar di atas, bentuk deskriptif digambarkan dengan panah yang bergerak dari kiri bawah (monitoring) ke kanan atas (peramalan). Analisis kebijakan normatif pararel dengan teori keputusan normatif, yang mengacu pada seperangkat proposisi yang konsisten secara logis dan mengevaluasi atau menentukan aksi. Pada gambar di atas, bentuk normatif analisis kebijakan bisa
digambarkan dengan panah yang bergerak dari kanan bawah (rekomendasi) ke kiri atas (evaluasi). Berbagai informasi dibutuhkan untuk menguji keputusan deskriptif dan normatif. Metode evaluasi dan rekomendasi memberikan informasi mengenai kinerja kebijakan dan kebijakan-kebijakan yang terpilih. Pencarian Masalah dan Pemecahannya Separuh atas dan bawah gambar di atas memberikan beberapa penjelasan penting. Setengah teratas menunjukkan metode yang didesain untuk tujuan pencarian masalah, sedangkan yang terbawah mendesain metode pemecahan masalah. Pencarian masalah berkenaan dengan pengungkapan elemen-elemen yang berguna dalam mendefinisikan masalah, dan juga pada solusinya. Metode pemecahan masalah ditempatkan di setengah terbawah gambar di atas yang didesain untuk memberikan solusi atas masalah. Pemecahan masalah biasanya teknis, bedanya dengan temuan masalah adalah lebih konseptual. Teknik pemecahan masalah meliputi analisis keuntungan-biaya, analisis keputusan, dan analisis implementasi berguna dalam menjawab pertanyaan-pertanyaan tentang penyebab kebijakan, estimasi statistik, dan optimisasi. Analisis Tersegmentasi dan Terpadu Analisis kebijakan terpadu menggabungkan beberapa segmen pada gambar di atas. Bentuk analisis retrospektif dan prospektif digabungkan dalam satu proses berkelanjutan. Bentuk deskriptif dan normatif dihubungkan sebagai metode yang didesain untuk mencari juga memecahkan masalah. Hal ini berarti bahwa analis kebijakan harus mampu menjembatani beberapa pilar analisis kebijakan multidisiplin, khususnya ilmu ekonomi dan politik. Kerangka kerja untuk analisis kebijakan terpadu membantu dalam menguji asumsiasumsi, kegunaan, dan keterbatasan metode yang digunakan beberapa disiplin ilmu dan profesi. Kerangka kerja mengidentifikasi dan menghubungkan elemen pokok analisis kebijakan – kebijakan informasional, metode kebijakan analitis, dan transformasi kebijakan informasional — yang bisa membuat kita melihat fungsi-fungsi khusus ditunjukkan oleh metode problem structuring, monitoring, evaluasi, peramalan, dan rekomendasi. Kerangka kerja kedua (gambar di atas, menunjukkan beberapa bentuk analsis kebijakan yang dilakukan sekarang: prospektif (ex ante) dan restropektif (ex post), deskriptif dan normatif, penemuan dan pemecahan masalah. PENGGUNAAN ANALISIS KEBIJAKAN
Logika Terkonstruksi lawan Logika yang sedang digunakan (logic – in-use) Proses analisis kebijakan yang diilustrasikan dengan gambar pertama dan gambar kedua merupakan sebuah rekonstruksi logika. Proses nyata dari melakukan analisis kebijakan bisa sesuai dan tidak sesuai dengan rekonstruksi diatas atau dengan rekonstruksi logika lainnya, termasuk dengan yang disebut “metode ilmiah”, sebab semua rekonstruksi logika merupakan representasi abstrak dari praktik nyata. Logika yang sedang digunakan dari analis yang menggunakannya selalu beragam dari satu tingkatan ke tingkatan lain sebab perbedaan karakteristik pribadi para analis, sosialisasi profesionalnya, dan setting kelembagaan dimana mereka bekerja. Style kognitif. Gaya kognitif pribadi dari para analis mempengaruhi mereka melalui berbagai cara permintaan, penjabaran, dan penggunaan informasi. Peran analitis. Analis kebijakan menampilkan peran wirausaha, politisi, dan teknisi. Hambatan waktu kelembagaan. Analis pemerintah tunduk pada hambatan waktu kerja
kelembagaan yang memiliki kecepatan tinggi, dan tentunya efisiensi tinggi, daripada para peneliti universitas yang memiliki sedikit hambatan waktu. Sosialisasi profesional. Ilmu dan profesi yang berbeda membuat analisis kebijakan mensosialisasikan anggotanya pada norma dan nilai yang berbeda. Kerja tim lintas bidang keilmuan. Banyak analisa yang dilakukan di agen publik dilakukan oleh tim lintas bidang. Beberapa orang anggota memiliki tanggung jawab untuk bagian analisis kebijakan tertentu. Efektivitas tim tergantung pada setiap orang yang memiliki pemahaman operasional metode analitis yang digunakan sepanjang proses analisis kebijakan terpadu. Biaya-biaya Peluang Metodologis Analisis kebijakan terpadu memiliki biaya peluang (opportunity cost). Dengan waktu dan sumber daya yang terbatas, alangkah sulit untuk melakukan analisis ekonomi, politis, dan keorganisasian di saat yang bersamaan. Di satu pihak, analisis kebijakan terpadu berusaha menerapkan triangulasi berganda, atau yang disebut dengan multiplisme kritis, sebagai payung untuk analisis lintas disiplin ilmu. Keuntungan dari multiplisme kritis ini adalah kemampuannya dalam hal memperkirakan kebenaran dengan menggunakan prosedur-prosedur segitiga dari berbagai perspektif tentang kebermaknaan dan efektivitas kebijakan. Kelemahan dari multiplisme adalah biaya. Biaya analisis bermacam-macam dengan jumlah dan berbagai tipe metode yang digunakan. Walaupun triangulasi diantara perspektif berbagai disiplin, atau penggunaan ukuran ganda, bisa dan sering fisibel, penggunaan metopde yang digunakan di buku ini meliputi biaya trade-off dan peluang. Nilai maksimum ditempatkan pada ketepatan pengukuran Nilai maksimum ditempatkan pada pemahaman perspektif stakeholder Nilai maksimum ditempatkan pada pemahaman kompleksitas sistem pembuatan kebijakan
Trade off dan biaya peluang melekat pada metode sistensis riset, atau meta analisis, yang menghendaki presisi pengukuran dan penyebab kebijakan umum pada ongkos pemahaman kompleksitas konteks kehidupan nyata pembuatan kebijakan. PEMIKIRAN KRITIS DAN KEBIJAKAN PUBLIK
Dunia praktik analisis kebijakan sangat kompleks. Analis harus menyaring dan mengevaluasi sejumlah data kualitatif dan kuantitatif, membuat pilihan sulit diantara metode dan teknik, dan cepat berubah. Keadaan sulit ini memerlukan pemikiran kritis – yakni, analisis dan evaluasi hati-hati alasan dan bukti yang digunakan untuk berargumentasi kebijakan publik. Salah satu metode yang berguna untuk tujuan ini adalah analisis argumen kebijakan. Struktur Argumen Kebijakan Argumen kebijakan adalah kendaraan utama untuk melakukan debat kebijakan publik. Proses dan struktur argumen kebijakan bisa digambarkan oleh enam elemen yang saling berkaitan di bawah ini: Informasi kebijakan yang relevan. (I) adalah titik awal argumen kebijakan. Klaim kebijakan. (C) merupakan konklusi dari argumen kebijakan. Perpindahan dari informasi kebijakan yang relevan ke klaim menyiratkan “oleh karena itu”. Klaim
kebijakan ada berbagai bentuk, ada yang deskriptif dan ada juga yang normatif. Normatif biasanya memerlukan pertimbangan etika atau nilai. Sedangkan deskriptif meliputi inferensi kausal yang tidak menetapkan apa yang seharusnya dilakukan, dan tidak memerlukan pertimbangan etika. Warrant. (W) merupakan jawaban dari pertanyaan “mengapa” dengan sebuah alasan, asumsi, argumen yang dimulai dengan sejak. Backing. B juga merupakan jawaban dari mengapa? Dengan alasan yang lebih umum, asumsi, atau argumen yang dimulai dengan karena. Apakah informasi I relevan dgn isu yg dihadapi? Dinamika Argumentasi, polemik, dan debat Publik Analisis informasi, klaim, warrant, dan backing menghasilkan analisis statis yang penting. Pertimbangan dari elemen tambahan membuat kerangka dinamik. Rebuttal (bantahan). R adalah alasan, asumsi, atau argumen yang menempatkan seterusnya dengan stakeholder lainya untuk menantang informasi (I), warrant (W), atau backing (B) dari argumen asal. Rebuttal merespin pada keculai dengan mengacu pada kondisi tertentu, pengecualian, atau kualifikasi yang mengurangi plausibility klaim asal. Qualifier. (Q) menunjukkan tekanan argumen dengan menetapkan lingkungan dimana klaim C adalah benar atau plausible. Proses argumentasi (gambar keempat) bersifat dinamis, tak hanya karena argumen awal dan kualifiernya bisa berubah dalam merespon rebuttal dengan stakeholder lain, tapi juga karena konklusi dari salah satu argumen yang bisa berperan sebagai informasi dalam argumen yang mendahului, penciptaan argumen tautan (cincin) atau bagan alur (tree). Perspektif ganda masalah dan solusi potensial ditemukan di warrant, backing, dan rebuttals stakeholder yang lain. Efek perspektif ganda yang informasi kebijakan relevannya sama diinterpretasikan dengan berbagai cara. KOMENTAR
Seorang analis kebijakan bertugas menghasilkan pengetahuan yang relevan bagi suatu kebijakan (knowledge-relevant-policy), baik yang sifatnya ex-post mupun ex-ante. Pengetahuan ini akan dijadikan dasar bagi seorang analis, maupun pembuat kebijakan dalam mengelola kebijakan lembaga. Pengetahuan yang bermutu tinggi, akan menentukan kualitas analisa yang dihasilkan. Seperti dikatakan oleh Dun (1994), Rae & Wilda (1985), Jones (1984) Suryadi dan Tilaar (1993) maupun ahli kebijakan lainnya bahwa proses pembuatan kebijakan maupun analisisnya merupakan suatu proses rasional. Artinya, kaidah-kaidah metode ilmiah berlaku dalam proses-proses di atas. Kaitannya dengan tugas seorang analis kebijakan di atas, tugas menghasilkan pengetahuan yang relevan tidak bisa dilepaskan dari prinsip metode ilmiah ini – walaupun ada yang menyatakan, bahwa selain proses rasional, proses analisis kebijakan juga bisa berpijak pada proses rasionalisasi. Pengetahuan yang relevan bagi kebijakan dihasilkan dari informasi-informasi yang didapatkan oleh seorang analis kebijakan. Informasi merupakan hasil olahan data yang berhasil dikumpulkan. Untuk mendapatkan informasi yang tepat, data yang
diperoleh haruslah lengkap dan memenuhi kaidah-kaidah metode ilmiah seperti yang dijelaskan di atas. Untuk mendapatkan data yang tepat, lengkap, dan tentunya memenuhi kaidah metode ilmiah, seorang analis mememerlukan suatu perangkat (utilitas) yang memudahkan pekerjaan itu. Kalau metode konvensional lebih banyak mengandalkan kualitas pribadi dalam membuat rasionalisasi, maka cara yang bijaksana adalah meninggalkan metode pencarian data seperti itu. Artinya, suatu terobosan baru dalam mencari dan menggali data yang berkaitan dengan kebijakan diperlukan. Ada hal yang perlu ditandaskan berkaitan dengan kedudukan data dalam analsis kebijakan. Data bagi seorang analis adalah harta yang sangat berharga. Ia tidak hanya menduduki peran sentral dalam menentukan/membuat suatu kebijakan, tetapi juga berguna bagi identifikasi kebutuhan, evaluasi kebijakan, dan prediksi. Seperti yang diterangkan Dunn (1994), proses sensing suatu gejala sebenarnya adalah proses menginderakan suatu fakta/data. Dari sana, kita bisa mengenali masalah yang sedang dihadapi. Kemudian atas fakta yang ada, yang mencerminkan apa adanya permasalahan atau the nature of problem, maka alternatif bisa dibuat sedemikian cocok dengan permasalahan. Kemudian berkaitan dengan prediksi, seperti dijelaskan pada bukunya, Public Policy: An Introduction, Dunn (1994) juga menyatakan bahwa metode-metode forecasting, peramalan, yang digunakan juga berdasarkan data tentang implementasi kebijakan yang telah dilakukan. Jadi, seperti itulah kedudukan data yang sedemikian pentingnya dalam proses analisis kebijakan.
Kajian Proses dan Definisi Kebijakan Proses diterjemahkan kamus sebagai serangkaian kegiatan/pelaksanaan yang membantu ke suatu akhir (a series of action/operations definitlyconducing to end). Secara jelas, proses dikaitkan dengan semua bentuk perilaku sosial. Pendekatan yang digunakan dalam kebijakan ditujukan untuk 1) menerangkan dan menganalisis kenyataan; dan interaksi kelompok formal; dan 2) Menekankan aspek politik yang mungkin tidak dipahami oleh pendekatan lain. Heinz Eulau mendefinisikan kebijakan sebagai suatu keputusan tetap yang bercirikan konsistensi perilaku dan keberulangan tentang siapa yang membuat dan siapa yang dipengaruhi olehnya. Kenyataanya, kata kebijakan sering digunakan secara bergantian dengan kata tujuan (goal), program, keputusan, hukum, standar, proposal, dan desain utama. Secara luas, kebijakan digunakan sebagai kata atau lambang yang sudah dipahamai orang, dan sebagai seperangkat karakteristik yang dikhususkan yang kemudian diidentifikasi melalui penelitian.
Kerangka Kerja Proses Kebijakan Dalam menganalisis suatu proses kebijakan, ada hal yang harus dilakukan yaitu dengan mengajukan pertanyaan atas aktivitas-aktivitas kebijakan yang dilaksanakan pemerintah. Pertanyaan itu dikelompokan kedalam 3 kelompok pertanyaan,yaitu 1) pemindahan masalah ke pemerintah (getting problems to government); 2) langkahlangkah yang ditempuh pemerintah dalam mengembangkan dan mendanai kegiatan;
dan 3) aktivitas yang dianggap sebagai manfaat dari program bagi pemerintah, yang intinya adalah proses evaluasi/penyesuaian/penghapusan program agar bisa direview dan dilakukan perubahan atasnya. Adapun ringkasan dari framework di atas bisa digambarkan pada gambar di bawah ini: Aktivitas Pertanyaan 1. Persepsi/ definisi. Apa masalahnya dan kepada siapa usulan diakukan 2. Aggregat. Berapa banyak orang yang berpikir bahwa itu merupakan masalah penting. 3. Organisasi. Seberapa bagus orang-orang ini diorganisir 4. Representasi. Akses yang seperti apa dibuat oleh pembuat keputusan 5. Setting agenda. Bagaimana status agenda bisa dicapai 6. Rumusan. Solusi apa yang diakukan, siapa yang mengembangkan dan bagaimana 7. Legitimasi. Siapa yang mendukungnya dan bagaimana dukungan mayoritas utama disiapkan 8. Penganggaran. Berapa uang yang disediakan, apakah mencukupi 9. Evaluasi. Siapa yang menilai ketercapaian dan dengan metode apa 10.Penyesuaian/terminasi. Penyesuaian seperti apa yang telah dibuat dan bagaimana terjadi
Empat Pandangan tentang Proses Kebijakan yang sedang Berlangsung Pandangan-pandang dari kaum rasionalis, teknisi, Inkrementalis, dan reformis tentang proses kebijakan yang sedang berlangsung dirangkum dalam tabel di bawah ini: Realitas yang ada di masyarakat tentang permasalahan adalah sebagai berikut: 1. Kejadian-kejadian yang ada di tengah-tengah masyarakat ditafsirkan dalam berbagai cara oleh orang yang berda-beda dan waktu yang berbeda pula. 2. Banyak masalah yang dihasilkan di kejadian yang sama 3. Tidak semua masalah masyarakat terjadi di pemerintah 4. Permasalahan pribadi/swasta terjadi di pemerintahan 5. Permasalahan pribadi/swasta yang terjadi di pemerintahan seolah-olah itu adalah permasalahan masyarakat 6. Banyak masalah yang tak bisa dipecahkan pemerintah 7. Pembuat kebijakan tidak berhadapan dengan masalah yang sudah diatur 8. Banyak orang yang tak ambil pusing dengan masalah orang lain 9. Masalah masyarakat yang berdampak langsung bisa kurang mendapat dukungan dari masyarakat itu sendiri..
Tentang Pembuatan Keputusan 1. Banyak pelaku kebijakan bertingkah laku seolah-olah tujuan membingungkan. 2. Banyak pembuatan keputusan yang didasarkan pada informasi yang tak cukup dan miskin komunikasi. 3. Masalah dan tuntutan didefinisikan dan didefinisikan ulang secara terus menerus di dalam proses pembuatan kebijakan. 4. Pembuat kebijakan kadang mendefinisikan masalah bagi orang yang tidak mendefinisikan masalahnya sendiri. 5. Banyak orang enggan memilih perubahan besar. 6. Banyak orang tak mampu mengenali kebijakan masyarakat. 7. Semua sistem kebijakan memiliki bias. 8. Tak ada sistem kebijakan yang ideal terpisah dari pilihan arsitektur sistem. 9. Banyak pembuat keputusan bertabiat inkremental. 10. Tiap orang memiliki tingkatan akses yang berbeda-beda ke proses kebijakan di pemerintahan.
Tentang Program 1. Program-program yang membutuhkan partisipasi antar pemerintahan masyarakat mengandung banyak interpretasi variabel tujuan. 2. Interpretasi tak konsisten dari tujuan program sering tak terpecahkan. 3. Program-program diimplementasikan tanpa pertimbangan akan kegagalan. 4. Program-program sering merefleksikan konsensus yang bisa dicapai daripada sebuah bukti-bukti substantif. 5. Banyak program dikembangkan dan diterapkan tanpa masalah yang didefinisikan secara jelas. Sumber : Public Policy Analysis : An Introduction. Thirth Edition by William N Dunn (Chapter 1)
