Stjepan Gredelj Zoran Gavrilovi} Natalija [oli}
PROFESIJA (I) KORUPCIJA Aktiviranje profesionalnih udru`enja u borbi za integritet profesija i protiv korupcije
Centar za monitoring i evaluaciju Beograd, 2005.
Stjepan Gredelj, Zoran Gavrilovi}, Natalija [oli}: Profesija (i) korupcija. Aktiviranje profesionalnih udru`enja u borbi za integritet profesije i protiv korupcije. Izdava~: Centar za monitoring i evaluaciju, Rastka Petrovi}a 31/14, Beograd Biblioteka: Monografije Za izdava~a: Marko Savi} Urednik monografije: Stjepan Gredelj Recenzent: Sre}ko Mihajlovi} Kompjuterska priprema i prelom teksta: Nata{a Vukosavljevi} Likovno-grafi~ko re{enje korice: Predrag Mijatovi} Fotografija na korici: Milena Jano{evi}: "Mi samo ~ekamo..." [tampa: "BIROGRAFIKA", Beograd Tira`: 500 Beograd, 2005. ISBN 86-85509-00-9
Copyright: Centar za monitoring i evaluaciju ©
CIP - Katalogizacija u publikaciji Narodna biblioteka Srbije, Beograd
343.352:[331.352:061(497.11) 343.85:343.352 (497.11) 343.9:316.624 (497.11) 174:331.543 (497.11) GREDEQ, Stjepan Profesija (i) korupcija : aktiviranje profesionalih udru`enja u borbi za integritet profesija i protiv korupcije / Stjepan Gredelj, Zoran Gavrilovi}, Natalija [oli} . - Zemun : Centar za monitoring i evaluaciju, 2005 (Beograd : Birografika).- 188 str. ; 24 cm .- (Biblioteka Monografije / [Centar za monitoring i evaluaciju, Beograd]) Tira` 500. - Napomene i bibliografske reference uz tekst . - Bibliografija : str. 137 .- Summary: Profession (and) corruption .- Registar. ISBN 86-85509-00-9 1. Gavrilovi}, Zoran 2. [oli}, Natalija a) Korupcija - Suzbijawe - Interdisciplinarni pristup - Srbija b) Korupcija - Profisionalna udru`ewa - Istra`ivawe - Srbija c) Profesionalna etika - Srbija COBISS.SR-ID 120432652
Izdanje ove monografije finansijski je omogu}io Fond za otvoreno dru{tvo Srbija. Fond za otvoreno dru{tvo Srbija nije odgovornan za stavove i zaklju~ke iznete u monografiji.
SADRŽAJ
Reč unapred..........................................................................7 UVOD "Uključivanje profesionalnih udruženja u borbu protiv korupcije" .................................................................. 13 PRVI DEO Zašto o profesionalnim etičkim kodeksima i korupciji? ....... 17 Korupcija u Srbiji ................................................................ 27 Profesije i korupcija ............................................................ 34 DRUGI DEO Sociološka analiza kodeksa profesionalne etike................ 49 Diskurs analiza izabranih kodeksa, nacrta kodeksa, pravila službe...................................................................... 52 Sekvencijalni zaključci desktop analize i preporuke............ 60 TREĆI DEO Baseline istraživanje - fokus grupe sa predstavnicima izabranih profesija...................................... 63
3
ČETVRTI DEO Proširenje projekta ............................................................. 75 Carina................................................................................. 75 Špedicija............................................................................. 85 Sudstvo .............................................................................. 92 Zdravstvo i farmacija .......................................................... 99 Stanje na univerzitetima ................................................... 116 Računovođe ..................................................................... 121 Zaključci ........................................................................... 123 PETI DEO Antikorupcijske inicijative .................................................. 127 Antikorupcijski kodeks profesija (Nacrt)............................ 134 BIBLIOGRAFIJA................................................................ 137 PRILOZI ............................................................................. 139 Summary...........................................................................183 Index..................................................................................187
4
Biblioteka: Monografije
PROFESIJA (I) KORUPCIJA
5
6
Reč unapred Podizanje nivoa integriteta i etičnosti u okviru javnih službi se često ističe kao jedna od strategija antikorupcijske borbe i podrške standardima u javnom i profesionalnom životu. Pretpostavka je da unapređivanje profesionalne etike može značajno doprineti obuzdavanju korupcije u pojednim profesijama finansiranim iz budžeta Republike Srbije, koje su, po opštem mišljenju, ujedno i najviše obolele od korupcije. Ojačavanje profesionalne etike je neformalan način regulisanja ponašanja pripadnika profesionalnih grupa. U Srbiji, nizak nivo profesionalne etike, u kombinaciji sa nedostacima pravnog sistema, neposredno doprinosi raširenosti korupcije u pojedinim profesijama. S obzirom da se radi o profesijama koje su od ključnog značaja za funkcionisanje države i društva projektom su obuhvaćeni upravo njihovi (eventalni) etički standardi i stavovi njihovih pripadnika o nivou njihove profesionalne etike. Generalni cilj projekta, čiji se rezultati izlažu u ovoj monografiji, je bio jačanje profesionalnih udruženja, odnosno izgradnja profesionalnih udruženja profesija (tamo gde ih nema, ili gde su slaba) koje su od interesa za naše društvo, da bi ona postala subjekti društvenih dešavanja, i da u značajnoj meri preuzmu inicijativu, što delovanjem u svojoj profesiji, što delovanjem u široj društvenoj zajednici. Projekat je realizovao Istraživački i analitički centar ARGUMENT iz Beograda u saradnji sa Misijom OEBS-a u Srbiji i Crnoj Gori. Svrha projekta je bila analiza postojećeg stanja unutar profesionalnih udruženja posmatranih profesija i sociološko-pravna analiza njihovih kodeksa profesionalne etike. Pretpostavka je bila da su, s jedne strane, profesionalna udruženja najvećma "dezorganizovana", iznutra rascepkana, posvađana i marginalizovana, dok su, s druge strane, tzv. kodeksi profesionalne etike tek puke proklamacije (na papiru), kojih se malo koji pripadnik profesije pridržavao, naravno, ukoliko je uopšte s njima bio upoznat. Smisao i namena ovog projekta je bila akciona komponenta, odnosno utvrđivanje 7
modela i širenje antikorupcijske borbe iznutra, direktnim angažmanom profesionalnih udruženja. Na osnovu desktop i baseline istraživanja (sprovedenih tokom druge polovine 2003. godine među pripadnicima četiri profesije: sudije, carinici, lekari i univerzitetski profesori unutar njihovih profesionalnih udruženja) utvrdili smo da je tada postojao interes da se radi na dopuni i inoviranju kodeksa profesionalnog ponašanja u okviru dve profesije – sudija i univerzitetskih profesija, s posebnim naglaskom na borbu protiv korupcije unutar njihovih udruženja. Navedena desktop i baseline istraživanja su utvrdila da postoji kritična masa unutar pripadnika nekih posmatranih profesija da se njihova profesionalna udruženja angažuju u borbi protiv korupcije ali, takođe, da mehanizmi te borbe nisu ni normativno niti aplikativno razrađeni u postojećim kodeksima, ili njihovim nacrtima, tamo gde ovi postoje. Poseban problem je da pojedine profesije (recimo, carinici) nemaju normativno okruženje unutar kojeg bi bilo moguće formiranje nezavisnog strukovnog udruženja i formulisanje delatnog Kodeksa ponašanja službenika, pošto je ovo strogo hijerarhizovana državna služba sa gotovo neograničenim ovlašćenjima viših nivoa hijerarhije i, sledstveno, minimalnim pravima nižih nivoa. Stoga je očekivani rezultat ovog projekta bio da se interaktivno, saradnjom realizatora projekta i ovlašćenih predstavnika strukovnih udruženja, sačini aplikativni kodeks ponašanja koji bi, na osnovu autoriteta udruženja, bio obavezujući za sve članove udruženja i, shodno tome, vrednosnonormativni okvir iza kojeg bi stajala ta udruženja. Drugim rečima, konačni rezultat projekta ne bi bilo nametanje određenog modela profesionalnog ponašanja izvana, već bi to trebalo da bude "proizvod" i "vlasništvo" legitimne institucije unutar posmatrane profesije, ovlašćene da kodeks dalje diseminira pripadnicima profesije. S ovom svrhom organizovane su akciono orijentisane fokus grupne diskusije sa predstavnicima profesionalnih udruženja izabranih profesija (sudije i univerzitetski profesori) na preradi i dopuni postojećih kodeksa profesionalnog ponašanja, sa posebnim akcentom na unošenju antikorupcijskih 8
članova. Naime, analiza postojećih kodeksa i/ili njihovih nacrta, je utvrdila da su antikorupcijski elementi u njima dosta uopšteni i da ne pružaju dovoljno elemenata za antikorupcijsko delovanje, te da je potrebna njihova operacionalna razrada, tj. mehanizmi utvrđivanja i sankcionisanja koruptivnog ponašanja pripadnika ciljanih profesija. Fokus grupe su bile planirane u saradnji pravnih eksperata projekta sa ograncima Društva sudija Srbije i sa Savetima univerziteta i Sudovima časti u četiri grada u Srbiji: Beograd, Niš, Novi Sad i Kragujevac. Rezultat ovih fokus grupnih diskusija trebalo je da budu inovacije u kodeksima ponašanja, koje bi potekle od samih pripadnika profesija, predstavnika njihovih udruženja i dosad dosta uopštenih sankcijskih institucija (recimo, Sudova časti), koje bi trebalo da rezultiraju obavezujućim dejstvom na pripadnike profesija. Planirani output je i bila "Strategija primene profesionalnih kodeksa ponašanja pripadnika izabranih profesija". Naredni korak u realizaciji projekta je bio zamišljen kao akciona diseminacija predloženih i usvojenih kodeksa ponašanja pripadnika izabranih profesija i navedene "Strategije" na dole, od udruženja ka članovima, koja je u narednoj fazi pretpostavljala znatno širu geografsku disperziju. Ona bi obuhvatila širu teritoriju od ove predviđene pilot-projektom (dakle, izvan inicijalnih centara) i predstavljala bi u potpunosti akcionu komponentu projekta, tj. delovanje na praktičnoj implementaciji usvojenih standarda profesionalnog ponašanja. Kao i svaki sličan aktuelistički projekat, i ovaj je nosio rizik da se idealni početni plan može suočiti s nepremostivim teškoćama, koje su povezane s promenama u društvenom okruženju. U konkretnom slučaju, radilo se o neočekivanim "situacionim turbulencijama" unutar ciljanih profesija, izazvanih i institucionalnim promenama (unutar struktura uticajnih nosilaca "političke volje").1 1
Proces normativno-instutucionalne reforme (sudstva, zdravstva, visokog obrazovanja i carine) ima dve faze. Prva faza je faza oktroisanog reformisanja. U ovoj etapi reformisanja inicijatori i kreatori promena su državni organi koji su neposredno ili posredno vezani za sudstvo, zdravstvo, visoko obrazovanje i carinu. Druga faza nastupa 9
Na osnovu analize, recimo, pravosudnog sistema moglo se zaključiti da je ovaj segment društvenog sistema u stanju nepotpune održivosti. Ovakvo stanje je delimično uzrokovano nemogućnošću sudstva da zadovolji potrebe, kako zaposlenih u njemu, tako i građana kao klijenata sudstva. S druge strane, sudski sistem nije u mogućnosti da ostvari potreban stepen autonomije kako bi ostvario svoju društvenu funkciju slepog delioca pravde. Naš projekat je započet upravo u fazi "novih" najavljenih promena u sudstvu, tj. novog revanšističkog povratka na staro. Nepredvidivi efekti ovih promena, neizvesnost pa i egzistencijalna nesigurnost velikog broja sudija potisnuli su u drugi plan pitanja sudijske etike, pa i u okviru Društva sudija Srbije. Nešto drugačija, mada u osnovi slična je situacija na univerzitetima. Naime, i na njima geneza neodrživosti ima iste elemente, a to je loša materijalno tehnička opremljenost fakulteta, u proseku niska primanja profesora i (naročito) saradnika, nefunkcionalan sistem evaluacije i kriterijuma za napredovanje u karijeri. Započet je mukotrpan proces reforme univerzitat (Bolonjska deklaracija), sa zasad nepredvidivim ishodima, jer postoji nepostojani ekvilibrijum (ravnoteža straha) između podržavalaca i protivnika reformi. Ono što univerzitete razlikuje od drugih delova društvenog sistema je tendencija ka upostavljanju sopstvene autonomije na svim nivoima bitnim za ostvarivanje njihove funkcije. Sticajem navedenih, ali i drugih okolnosti, početni, gotovo "minimalistički" ciljevi projekta morali su "u hodu" biti prošireni, i sadržajno i metodološki. Praktično, najznačajniji efekat ovog proširenja je bila mogućnost da se neke profesije kada inicijativu reformisanja preuzima profesionalna zajednica. Može se tvrditi da je reformisanje u najvećoj meri još uvek u prvoj fazi, odnosno da samo sudstvo, zdravstvo, visoko obrazovanje ili carina još nisu u mogućnosti da svoju sudbinu preuzmu u svoje ruke. U takvoj konstelaciji teško je očekivati autonomnost pomenutih oblasti društvenog sistema u odnosu na druge elemente, koji ih svim silama žele kooptirati u uspostavljene strukture moći i vlasti. Pitanje konstituisanja profesionalnih zajednica je ključno pitanje autonomije i mogućnosti da se one izbore za subjektivitet na društvenoj pozornici. 10
osmotre komplementarno (kao dva Janusova lica istog, koruptivnog ambijenta), ali da se uključe i neke druge profesije. Jer, na primer, teško je bilo steći celovit uvid u antiprofesionalno delovanje na carini bez uvida u funkcionisanje (i umešanost) špediterskih preduzeća; mehanizme korupcije u lekarskoj profesiji bez takvih mehanizama u farmaciji; pozadinu korupcije u sudstvu bez advokatske profesije, itd. Otuda smo, u proširenoj verziji, u projekat uključili ukupno osam profesija: sudije, advokate, lekare, farmaceute, carinike, špeditere, profesore univerziteta i računovođe. U metodološkom smislu, projekat je proširen, pored fokus grupnih razgovora, i dubinskim intervjuima sa predstavnicima nekih profesija, te analizom sekundarne građe, dokumenata i pisanja medija. Projekat je u početnoj verziji sproveden zahvaljujući finansijskoj podršci misije OEBS-a u Srbiji i Crnoj Gori, dok je proširenje projekta i objavljivanje ove monografije rezultat finansijske podrške Fonda za otvoreno društvo u Beogradu. Projektni tim činili su: 1. Mila Koniković, rukovodilac na projektu ispred misije OEBS-a u Srbiji i Crnoj Gori; 2. dr Stjepan Gredelj, rukovodilac projekta ispred Istraživačkog i analitičkog centra ARGUMENTA, koautor i urednik monografije; 3. Zoran Gavrilović, autor projekta, autor vodiča i moderator fokus grupnih razgovora, koautor monografije; 4. Natalija Šolić, (advokat Komiteta pravnika za ljudska prava), pravni konsultant na analizi kodeksa, koautorka monografije; 5. Michaela Ćurić, selektiranje učesnika fokus grupa i logistika; 6. Marko Savić, realizator i analitičar dubinskih intervjua; 7. Snežana Frankić, Snežana Hristovski i Aleksandra Markov - administracija projekta. Treba naglasiti da stavovi i zaključci, izneti u ovoj monografiji, ne izražavaju nužno i stavove misije OEBS-a u Srbiji i Crnoj Gori, niti Fonda za otvoreno društvo. Odgovornost 11
za iznete stavove i zaključke snose isključivo (ko)autori monografije. Ova monografija nije u žanrovskom smislu mehanički zbir separatnih, "sektorskih" priloga potpisanih autora, već je rezultat zajedničkog rada na usaglašavanju (sadržinskom i stilskom) konačne verzije teksta. Zbog toga (osim izuzetno) pojedini odeljci monografije uglavnom nisu autorski potpisivani, što nije podrazumevalo i ograničenje autorske autonomije u okviru pojedinih priloga. Autori
12
UVOD "Uključivanje profesionalnih udruženja u borbi protiv korupcije" Inicijalni impuls za pokretanje projekta "Uključivanje profesionalnih udruženja u borbi protiv korupcije" su bili višekratni, za javnost u Srbiji šokantni nalazi međunarodne nevladine organizacije Transparency International, prema kojima je Srbija bila izuzetno visoko rangirana na listama najkorumpiranijih zemalja u svetu (koje su varirale od drugog do šestog mesta na ovoj neprijatnoj listi). Ma koliko opravdane bile (neke) eventualne sumnje u "objektivnost" kriterijuma formiranja ovih lista, ključna gorka činjenica je opstajala kao izvestan fakat: većina ključnih javnih institucija zemlji je (u eksternim percepcijama, s razlogom) bila proskribovana kao do grla impregnirana i utopljena u koruptivnu praksu, koja se ne može olako podvesti pod sporadične "ekscese", već predstavlja osoben, sistematski razvijan društveno-patološki "model". Naime, nalaze međunarodnih posmatrača su u dobroj meri podupirali rezultati domaćih i regionalnih istraživanja javnog mnjenja (naročito učestalih posle oktobra 2000. godine), u kojima su građani/ispitanici iz Srbije iznosili stavove i mišljenja sukladne ovim nalazima. Korupcija, zloupotreba položaja, zanemarivanje javnog u korist različitih spletova "privatnih" i "grupnih" interesa, pljačka društvenih resursa i slično, prožele su praktično sve segmente javnog života, postajući tako prihvatljivi (štaviše, poželjni) obrazac ponašanja i u "privatnoj" sferi. (Cinično rečeno, krilatica "Quo dicet Jovi, non dicet bovi" se postepeno jednostavno obrnula: "ako mogu oni, što ne bismo mogli i mi"). Konsekvenca je bila dalekosežna: prećutni konsenzus (oko kršenja svih mogućih moralnih i profesionalnih normi) postao je prećutna norma: "patološko" je postalo "normalno", svakodnevno, i obrnuto. I svi zadovoljni, "dobro shvaćeni" uzajamni "privatni" interesi na delu. Uz "mali deficit" javnog interesa, odnosno zajedničkog dobra. Oba navedena činjenička inputa su ukazivala da je (u dijahronijskoj ravni od petnaestak godina) došlo do dramatične 13
erozije i "situacionih poništavanja" profesionalno-etičkih standarda u brojnim izuzetno značajnim institucijama države i društva (koje su, ranije na oba nivoa) predstavljale bar privid nekakvog respektabilnog institucionalnog sistema. Ova (erozija) relativizovala je pa i poništavala ionako tanko poverenje u ključne državne i društvene institucije, odnosno spremnost građana da te institucije uvažavaju i poštuju. Jer, ako se u aktuelnim percepcijama građana najmanje kredibilnim (državnim) institucijama smatraju zakonodavna (parlament), izvršna (vlada), upravna (lokalna vlast, policija, carina) i pravosudna (tužilaštvo i sudstvo), a među društvenim zdravstvo, prosveta i mediji, šta im, građanima, onda preostaju kao oslonci vertikale društvene sigurnosti i stabilnosti? Dakako, ključni vrednosni bastioni prošlosti: Vojska i Crkva! (Fali još "monarhija", koja se ovde zasad slabo "prima", kao vrhunjenje jedinstva tradicionalističkog saborovateljstvujušćeg tripartizma "mača, krsta i krune"!) Logično, "davljenik" u identitetskom haosu se i za ovakvu "slamku hvata". Dok "slamka" ne potone zajedno s "davljenikom"! Drugačiji odgovor na ovako skiciranu krizu identiteta građanina bio je (rizičan) pokušaj podsticaja vraćanju dostojanstva poljuljanim građanskim profesijama (državnim i društvenim), koji je proistekao i iz (utopijskog?) uverenja da je još uvek sačuvano (i opstalo) nekakvo, makar i minimalno kritično jezgro reanimacije latentne, ali prisutne (možda i većinske?) profesionalne svesti da sve u profesionalnom smislu nije propalo, niti da je bespovratno protraćeno. To je bio drugi inicijalni motiv pokretanja ovog projekta i njegovo rodno mesto. Pretpostavili smo da, makar latentno, postoje rudimenti nekakve očajničke profesionalne svesti, koja ne pristaje tek tako na sopstveno posvemašnje samoponištavanje i nipodaštavanje i koja sadrži (ma koliko neartikulisan) potencijal samoodržanja dostojanstva profesija, uprkos svemu u okruženju. Dakle, računali smo da postoji spontani refleks (ili sećanje) na neku ortopediju uspravnog profesionalnog hoda, čak i u minimalističkom obliku nekakve, makar nominalne profesionalne etike, koja bitno (sankciono) ne obavezuje, ali koja bar eksplicitno kodifikuje elementarne 14
profesionalne skrupule, unutar kojih je vlasna da (s)nalazi indulgencije za eventualna "proklizavanja", u sferi idealno-tipski postavljenih standarda. Ovakva zamisao je potencijalno sadržavala bar dva rizika, odnosno dubioze. Prvi je bio relativno kalkulisan. Naime, normativno, (p)osmatranim kodeksima profesionalne etike malo šta bi se moglo globalno zameriti. Oni gotovo da izražavaju ideale pravne države per definitionem. Takoreći, oni su idealni, samo da se još ostvaruju. (Istina, minuciozna pravno-ekspertska analiza, iz pera advokatkinje Natalije Šolić u ovoj studiji i to u znatnoj meri dovodi u sumnju.) Drugi rizik je bio apsolutno nekalkulabilan, a to je apsolutno deregulisano društveno polje implementacije profesionalnih kodeksa u Srbiji. (Žargonski rečeno, "Norme su norme, ali ništa ne mora da važi". Može i na drugi način: "Propisi drumom, a praksa šumom"). Nepovoljno delovanje navedenih rizika pokušali smo da relativizujemo omeđavanjem ("realističkim pristupom") očekivanih dometa projekta. Tako istraživanje nije planirano kao detaljna analiza dostupnih kodeksa u njihovom normativnom aspektu, već kao traganje za (eventualnim dubinskim i zapretenim) antikorupcijskim odrednicama u postojećim kodeksima i elementima održanja, očuvanja i unapređivanja integriteta konkretne profesije i njenih pripadnika, dostojanstva, objektivnosti, nepristrasnosti, odgovornosti, kredibiliteta, efikasnosti, transparentnosti (otvorenosti) i delovanja ličnim primerom u vršenju javne funkcije, podjednako u cilju promocije vlastite profesije kao i očuvanja javnog dobra. Analizom su obuhvaćeni kodeksi profesionalne etike samo onih profesija čiji pripadnici se najšire određuju kao “državni“ (javni) službenici, tj. oni koji su finansirani iz državnog budžeta. Otuda je u prvoj, eksplorativnoj fazi, detaljnije razmotren sociološki aspekt problema: društvo zakržljale profersionalne etike! Sociološka analiza je trebalo da utvrdi primerenost pojedinih kodeksa ciljevima i društvenoj ulozi konkretnih 15
profesija i da ukaže na tačke u kojima bi se kodeksi profesionalne etike (eventualno) mogli (i morali) nadograditi, posebno u antikorupcijskom aspektu. Ovom zadatku bila je posvećena druga dimenzija projekta, koja je trebalo da bude sprovodena u saradnji sa pripadnicima profesionalnih udruženja. Ona je imala bitno akcionu komponentu: "oživeti" profesionalnu etiku, u interakciji sa akterima pojedinih profesija.
16
PRVI DEO Zašto o profesionalnim etičkim kodeksima i korupciji? Kodeks profesionalne etike predstavlja skup etičkih normi koje regulišu ponašanje određene profesije. On bi trebalo da predstavlja širenje horizonata etike i njene rehabilitacije u zahtevu za posebnim etičkim normativima koji pomažu ličnoj odgovornosti i olakšavaju odgovornost pred dilemama koje nadilaze individualni moral. Kako postoji jaka međusobna veza profesionalnog poziva i etičkog ponašanja i delovanja, nije moguća nijedna profesija bez etike, niti etika bez profesionalnosti. Svaki kodeks profesionalnog ponašanja bi trebalo da odražava pitanja koja utiču na ljude na koje se on odnosi. Međutim, on ne bi trebalo da bude koncipiran suviše usko ili da bude sastavljen kao trajni dokument – koji će izdržati “probu vremena”. Dakle, treba da bude istovremeno dovoljno univerzalan, dovoljno specifičan, ali i dovoljno fleksibilan za nove “izazove vremena” i “znakove pored puta”. Kodeks nije jednostavan priručnik pragmatičkih tehnika poslovnog ponašanja, nego je tek lista teorijsko-praktičnih uputstava za onoga koji nastoji da ispravno i uspešno posluje i da profesionalno postupa, uzimajući u obzir potrebu za njegovim/njenim širokim znanjem i obrazovanjem, ali i tako značajnim činiocima kao što su moralna izgrađenost i kreativnost. Kodeks je društveno-moralni orijentir, pokazatelj kako treba usmeriti praksu, zadovoljavajući neke osnovne realne norme. Kodeksom se ne reguliše sama praksa. Reč je o aksiološkoj sferi, sa širokom skalom vrednosti: kompetentno znanje, obrazovanje, uspešnost, sposobnost, razboritost, jasnost, promišljenost, iskustvo, veština, čestitost, istinoljubivost, pravednost, marljivost, poštenje, poverljivost, strpljivost, istrajnost, opreznost i druge. Odredbe kodeksa etike pridonose upoznavanju etičkog imperativa, kao principa opštosti, koji postaje odrednicom ispravnog profesionalnog delovanja i time pretpostavkom izgradnje sveta na osnovu stepena razvijenosti, znanja i iskustva, prosuđivanja, razmatranja pojedinačnih slučajeva, prevladavanja teškoća i snalaženja u konfliktnim situacijama i u sukobima. 17
Pojam korupcije Sam pojam i ostali, iz njega izvedeni, imaju latinski koren.2 Korupcija (lat. corruptio) = pokvarenost, kvarnost, izopačenost, razvrat, potkupljivanje, podmićivanje, potkupljenje, podmićenje; kvarenje, ukvarivanje, truljenje, raspadanje; krivotvorenje (spisa, mere, tega i sl.). Korumpirati (lat. corrumpere) = kvariti, pokvariti, izopačiti; podmititi, podmićivati, potplatiti, potplaćivati, potkupiti, potkupljivati. Koruptivan (lat. corruptus) = pokvaren, potplaćen, podmićen; naopak, nastran, posuvraćen. Koruptela (lat. corruptela) = kvarenje, izopačavanje; podmićivanje, potplaćivanje, zavođenje, beščašćenje. Koruptibilitet (lat. corruptibilitatis) = pokvarljivost, podložnost truljenju, podmitljivost, potkupljivost. Korupcionist(a) (lat. corruptio) = pokvarenjak, pokvaren čovek; naročito onaj koji prima mito. Iako je pojava najpreciznije definisana u latinskom jeziku, to ne znači da su je Rimljani prvi uočili, njeni koreni sežu daleko dublje u prošlost.3 U trojanskom mitu sadržana su sva 2
Vujaklija, Milan, Leksikon stranih reči i izraza, Prosveta, Beograd, 1986. 3 U tom smislu je zanimljiva jedna interpretacija (pra)uzroka Trojanskog rata. Besna što nije pozvana na jednu božansku svadbu, boginja srdžbe Erida se pojavila nepozvana i bacila među olimpske dame zlatnu jabuku na kojoj je pisalo “najlepšoj”. Problem je bio što su čak tri moćne gracije (Hera, Atena Palada i Afrodita) pretendovale na jabuku, odnosno na laskavu titulu. Zevs se mudro izvukao od arbitraže odredivši da predsednik i jedini član žirija bude smrtnik, pastir božanskog porekla po imenu Paris. Tokom njegove vizuelne ekspertize, svaka od pretendentkinja je pokušavala da ga podmiti. Hera mu je ponudila bogatstvo i vlast. Atena Palada mudrost (pamet) i moć, a Afrodita lepu, ali udatu ženu, Jelenu, tj. ostvarenje žudnje i strasti. U Parisovoj odluci o dodeli zlatne jabuke prevagnula je marketinški najbolja ponuda: žudnja nad pameću i vlašću, strast nad bogatstvom i moći. (Iako, smešano, najlakše se prima!) (Ovu lucidnu interpretaciju dugujemo sociologu mr Srećku Mihailoviću, citirano 18
(ne)savršenstva ljudske prirode kojima su bogovi obdarili ljude: i vrline i mane. Zloba – sujeta – izazov dvosmislene ponude – nezajažljivi lični interes – manipulacija – (ne)sloboda izbora – nezaslužena naknada – kazna. Otuda ljudskim ponašanjem upravljaju različito smešane kombinacije iskušenja božanskog pastira Parisa: žudnja za vlašću, strast prema bogatstvu, manjak pameti i zloupotreba moći – naročito varanjem.4 Da li bi ovo trebalo da znači da priča o korupciji počinje na Olimpu? Ne nužno i ne u potpunosti, naravno. Ova priča, ipak, počinje sa dvosmislenom institucijom – državom, koju su ljudi nadredili sebi upravo u svrhu uređenja i kontrole nad nesavršenstvima svoje prirode.5 Ali, i državu čine – ljudi, često nepregledna i izukrštana mreža njihovih odnosa povezanosti, međuzavisnosti, (dis)balansa moći, od (re)distribucije (uvek oskudnih) materijalnih i drugih resursa, pa do vlasti, kao mehanizma upravljanja tim resursima. Država, tj. njeni instituti, posebno vlast, su, otuda, izvorno "rodno mesto" korupcije. prema: Grupa autora, Uputstvo za upotrebu korupcije, Argument, Beograd, 2002). 4 Lord Fransis Bejkon, osim što je bio poznati filozof, bio je i visoki državni službenik Krune – Lord Kancelar. Bio je poznat još po nečem: imao je “lepljive” prste i nije bio gadljiv prema primanju mita, i to na osoben način: uzimao je mito od obe zainteresovane strane. Kada je napokon preterao, branio se argumentacijom da je to činio kako bi “prljav” novac bio u sigurnim, tj. u njegovim rukama. Nije mu mnogo pomoglo – završio je u Taueru, ne zbog svoje teorijske, već zbog “praktične” filozofije! 5 "Korupcija ne bi bila ni toliko stara, ni tako teško iskorenjiva da nije tesno povezana s ljudskom prirodom. Ne upuštajući se u antropologiju i definisanje ljudske prirode i raspravu da li je čovek po prirodi dobar ili loš, usudio bih se da kažem da je ljudska priroda u jednom smislu podložna korupciji i slaba u prevladavanju egoizma. Da budemo sebični i agresivni dovoljno je da sledimo svoje instinkte. Ali, da bismo bili dobri i moralni treba nam veći ili manji napor u savlađivanju instinkata. Živeći u društvu, čovek je izložen mnogim iskušenjima i malo je onih koji će priznati kao Oskar Vajld: svemu mogu da se oduprem, izuzev iskušenjima." (Dragoljub Mićunović, predgovor za knjigu Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno demokratske studije, Beograd, 2001, str. 7). 19
Stari cinik Makijaveli, inspirisan Polibijem, je (us)tvrdio da je korupcija "merilo kvaliteta kvarenja vlasti". Lord Ekton je tvorac čuvene formule: vlast kvari, neograničena vlast kvari neograničeno. Da bi se ova formula relativizovala, Monteskije je "lek" (ili bar preventivu) video u (samo)ograničavanju vlasti, tj. u razdvojenosti i relativnoj nezavisnosti, te time u uzajamnoj kontroli zakonodavne, sudske i izvršne vlasti, osobito ove druge (to je bila proto-ideja "vladavine prava"). Na istom tragu, Dejvid Hjum deli zabrinutost da se zbog prekomerne moći države izbori ne svedu na podmićivanje i korupciju. Izneta stanovišta iz istorije društvene misli upućuju na zaključak da tamo gde postoji politička moć i uticaj postoji i, u većoj ili manjoj meri, korupcija. Kako je institucionalizovana moć (vlast) "uvezana" u korupciju? Formula je, idealnotipski, jednostavna: Korupcija = monopol (vlasti) + diskreciono pravo odlučivanja organa vlasti – odgovornost tog organa (odnosno, neodgovornost). Koja su osnovna polja korupcionašenja? (Ima ih, dakako, više!) Ipak: 1) Pristup oskudnim resursima i benefitima i izbegavanje troškova; 2) Ostvarivanje koristi za koje su potrebne dozvole; 3) Ostvarivanje ekstradobiti (profita, rente), koja inače ne bi bila ostvarena u regularnim uslovima; 4) Dobijanje usluga brže i kvalitetnije; 5) Pristup poverljivim informacijama; 6) Zaštita od konkurencije ili stvaranje troškova konkurenciji, itd.
20
Teorijski pristup6 U literaturi koja se bavi fenomenom korupcije, postoji razne definicije korupcije kojima se ovde, iz razumljivih razloga, ne možemo baviti. Za potrebe projekta, odnosno izradu predloga Antikorupcijskog kodeksa profesija, kao sistema monitoriga i evaluacije korupcije na nivou profesije formulisali smo definiciju korupcije, čije je teorijsko utemeljenje nalazi u delima Emila Dirkema i teorijama društvene dezorganizacije. Emil Dirkem smatra da se društveni progres postiže uspostavljanjem sklada između prirodnih dispozicija ljudi i društvenih funkcija koje proizilaze iz podele rada. Na taj način se postiže jačanje društvene solidarnosti i socijalne kohezije. U slučajevima nepostojanja pomenutog sklada nastaje “negativna solidarnost”, odnosno nastaju iskrivljeni oblici društvene podele rada, što za posledicu ima ugrožavanje “ugovorne solidarnosti” među pripadnicima društva. Da bi se nadomestio nedostatak ugovorne solidarnosti pribegava se gomilanju propisa, što je znak da je socijalna organizacija društva ugrožena, tačnije da ona više ne odgovara potrebama pojedinaca i grupa. Slom regulatorne moći društva dovodi do porasta društvenih devijacija, devalvacije moralnih vrednosti, moralne dezintegracije ličnosti i neefikasnosti do tada važećih pravila. Relativno sličan ugao posmatranja imaju zagovornici teorije društvene dezorganizacije, koji polaze od pretpostavke da je sa naučno-heurističkog aspekta svrsishodnije koncepta društvene patologije i pojma "bolesno društvo" zameniti konceptom u kojem se društvo posmatra kao dinamička kategorija koja ima svoj razvoj, tako da je društvena struktura podložna promenama te da sve promene nisu apriori dobre ili loše. I pored postojanja značajnog broja teorijskih i empirijskih opravdanja ovakvog pristupa devijacimama, još uvek je prisutniji socijalno-patološki pristup devijacijama, koji je najstariji u ovoj grani sociologije. Zagovornici ovog pristupa devijacije objašnjavaju pojmovnim aparatom biologije ili medicine, tako da 6
Autor Zoran Gavrilović 21
je svaka devijacija po definiciji bolest. Kada je u pitanju korupcija i kod stručne i kod laičke javnosti dominira ovaj pristup. Razloge ovome treba tražiti u činjenici da korupcija kao pojava nije dobila odgovarajući tretman u sociološkoj nauci, te da su u prvom redu politikolozi, pravnici, ekonomisti i antikorupcijski tribuni gradili pojmovni aparat kojim se korupcija jednači sa zlom, alom ili bolestima kao što je kancer, gangrana, čir i odumrlo tkivo. Ne sporeći negativne posledice korupcije, o čemu će kasnije biti reči, ovakav pristup korupciji u značajnoj meri sputava mogućnost njenog multidisiciplinarnog istraživanja. Upravo drugi ponuđeni koncept, po kojem su devijacije rezidue društvenog razvoja, te da one apriori ne moraju biti negativne, već mogu biti i izvor za nešto novo, daju mogućnost sveobuhvatnijeg i heuristički adekvatnijeg istraživanja korupcije. Robert Merton na Dirkemovom tragu gradi teoriju devijantnog ponašanja. On smatra da devijacije nastaju kao posledica neusklađenosti kulture i društvene strukture, konkretnije neusklađenosti između potreba i mogućnosti. U situaciji kada ne postoji sklad između kulturno dozvoljenih sredstava i mogućnosti da se njima zadovolje pojedinačni ili grupni interesi neki od pojedinaca ili grupa koriste kulturno nedozvoljena sredstva za ostvarenje svojih potreba. Ovakvo stanje Merton naziva anomijom, kojoj prethodi dezorganizacija, stanje kada institucije nisu u mogućnosti da zadovolje potrebe pojedinaca i grupa. Posledice anomije su neusklađenost vrednosti, ciljeva, nepostojanje ili dvosmislenost pravila i neslaganja u tumačenju pravila. Merton ide korak dalje, pokušavajući da otkrije latentne (skrivene) funkcije društvenih elemenata i procesa koju su disfunkcionalni u odnosu na postojeći normativno-institucionalni okvir. Na taj način devijacijama se u istraživanjima ne pristupa kao apriori negativnim pojavama, već se kroz dubinsku analizu njenog determinizma pokušava uočiti njena geneza i (dis)funkcionalnost. Zaokruživši ovu kratku prezentaciju teorijskog pristupa navešćemo Talkota Parsonsa, koji društvenu dezorganizaciju opisuje kao stanje nesklada između uloga, statusa, nagrada i očekivanja na nivou institucija, što za posledicu ima povećanje 22
mobilnosti pojedinaca, njihove frustriranosti i poremećenost društvenih odnosa. Slično njemu, Rajt Mils definiše dezorganizaciju kao promenu velikog broja statusa i uloga u kratkom vremenskom intervalu. To za posledicu ima sukob "starog" i "novog". O sukobu starog i novog vrednosnog sistema kao izvoru dezorganizacije pisali su američki sociolozi poljskog porekla Tomas i Znanjecki, istražujući ponašanje svojih sunarodnika poreklom sa sela nakon dolaska u SAD. Na putu ka generičkoj definiciji, objasnićemo značenja glavnih pojmova. Institucije su elementi društvene strukture koje društveni život čine vidljivim. One imaju funkciju regulacije i stabilizacije društvenog sistema i u zavisnosti od ostvarivanja ove funkcije zavisi njihov legitimitet. Svaka institucija ima vrednosti i norme čijim se prihvatanjem postaje njen deo. Jedna od sekundarnih funkcija institucija je pružanje sigurnosti, jer procedure koja reguliše njeno funkcionisanje istovremeno rasterećuje čoveka na taj način što se odluke donose po automatizmu na osnovu ustaljene procedure. U našem analitičkom okviru institucije smo tretirali kao društvene entitete kroz koje pojedinci, grupe i organizacije ostvaruju i regulišu svoja prava, obaveze i interese. Svaka institucija ima svoje komponente: materijalno-tehničku (tehnička opremljenosti, materijalna sredstva), personalnu (znanja, veštine, interese, vrednosti...), organizacionu (koordinacija, komunikacija) i normativno-vrednosnu komponentu (statuti, pravilnici, kodeksi...). Funkcionalno-strukturalna analiza institucije ima dva aspekta. Prvi aspekt analize odnosi se na utvrđivanje u kojoj meri, i na koji način se ostvaruju interesi, potrebe i prava pripadnika institucije, klijenata i društva kao sistema. S druge strane, strukturalnom analizom institucije se utvrđuje karakter formalne strukture institucije, koju čine: vrednosni sistem (vrednosne orijentacije), normativni sistem – (norme), organizacijski sistem (status i uloge), kadrovski sistem (kadrovi-akeri) i komunikacijsku sistem (informacija). Odnos funkcija i struktura definiše "održivost" institucije. Održivost institucije se meri usklađenošću struktura i funkcija. Neodrživost dovodi do nastanka alternativnh struktura funkcija. Institucija je održiva ukoliko postoji sklad: 23
Interesa, potreba i prava pripadnika institucije sa njenom strukturom – interna održivost; Interesa, potreba i prava klijenata institucije sa njenom strukturom - eksterna održivost; Interesa, potreba i prava društvenog sistema s njenom strukturom – sistemska održivost Stanje neodrživosti za direktnu posledicu ima narušenost principa "legitimiteta" i "legaliteta", što je uvod u dezorganizaciju i anomije. Nepostojanje, odnosno narušenost legaliteta ili legitimiteta institucije ima dva nivoa. Prvi nivo je interni, a drugi je eksterni. Shema 1. Narušavanje principa održivosti institucija
Legalitet
Legitimitet
Eksterni
Interni
nepostojanje ili nepoštovanje normativnog sistema koji reguliše prava i obaveze institucije i članova institucije prema pravnom sistemu, klijentima
nepostojanje ili narušenost normativnog sistema koji reguliše prava i obaveze prema instituciji i klijentima
neostvarivanje društvene funkcije
nemogućnost pripadnika institucije da ostvare svoja prava i interese koje kao takva pruža institucija u skladu sa svojom svrhom
Ovako nastala neodrživost institucije se prevazilazi građenjem nove interesne povezanosti pripadnika institucije, 24
klijenata i sistema. Usled povećanja neodrživosti dolazi do porasta devijantnosti, odnosno stvara se alternativni model održivosti institucije. Upravo stanje neodrživosti i nastanak alternativnih struktura i fukcija na nivou institucija ćemo definisati kao korupciju. Mera korupcije, je definisana vertikalom na čijem jednom kraju se nalazi javni interes/javno dobro, u sredini funkcija koju ima institucija u društvenom sistemu, a na drugom kraju građanin sa svojim pravima, potrebama i interesima. Odstupanje alternativne strukture od ove vertikale predstavlja kvantitet i kvalitet korumpiranja institucije. (Shema 2 u Prilogu) Tako dolazimo do tri indikatora korupcije: anomija, dezorganizacija i zarobljena država. Alternativne strukture i fukcije su reakcije u formi devijacija na dezorganizaciju institucije. One mogu biti personalnog (kognitivnog, konativnog i afektivnog), grupnog (organizacija, vrednosti, komunikacija..) ili institucionalnog karaktera (struktura i funkcija). Novi model održivosti gradi se uspostavljanjem interesne simbioze klijenata, pripadnika institucija i društvenog sistema. Nakon uspostavljene interesne simbioze definiše se funkcija, organizacija i resursi institucije. Nastanak alterantivnih struktura ima tri ishoda. Prvi je deinstitucionalizacija (nestanak institucije), drugi je reinstitucionalizacija (delimična promena institucija na nivou strukture ili funkcije) i treći nova institucionalizacija (nastanak nove institucije, s novom strukturom i funkcijom). Novonastale devijacije se dele na inovativne i koruptivne. Inovativne devijacije su u funkciji reinstitucionalizacije ili opstanka instutucije sa neznatnim izmenama u okviru fukcije i/ili strukture. Koruptivna devijantnost vodi ka deinstitucionalizaciji, to jest nestanku institucije. Devijacije koruptivnog karaktera predstavljaju anomijsku razmenu dobara, prava i interesa između dve ili više osoba. "Anomijska razmena" je razmena materijalnih dobara, prava i interesa između dve ili više strana, pri kojoj se zbiva kršenje etičkih i pravnih normi. Korupcija na delatnom aspektu ima tri nivoa. Prvi nivo je latentna korupcija – korupcija ugleda i običaja. Motivacija oba aktera je najčešće nematerijalne ali 25
definitivno instrumentalne prirode ili, kako bi se to veberovskim jezikom reklo, to je korupcija iza koje stoji tradicionalno ili emocionalno delanje. U osnovi ove forme korupcije nalazi se antropološki model darivanja, jer se koruptivni medijum se doživljava kao poklon, odnosno dar. Darivanje je u funkciji poštovanje običaja (mada i "zaduživanja" za ubuduće, moderno rečeno, "kreditiranja" i "investicije"). Inicijator u latentnoj korupciji je najčešće koruptor. Primetno je da ne postoji uvek saglasnost/volja oba aktera, koruptora i korumpiranog da se stupi u korupciju. (Korumpirani može, ali i ne mora da pristupi "transakcionom dogovoru"). Drugi nivo je manifestna korupcija - korupcija interesa i moći. U ovoj vrsti korupcije motivacija obe strane je ciljno racionalna, uz jasno izraženu saglasnost aktera da se na anomijski način razmene materijalna sredstva, prava i interesi. Koruptivni medijum se doživljava kao naknada/cena za učinjeno delo. Pojavna forma manifestne korupcije je transakcija jedan na jedan – aktivno/reaktivna korupcija. Korupcija u formi klike je treći nivo (transakcija više aktera - sistemska korupcija). Kao i kod svake devijacije koja poprimi formalni ali i ili neformalni oblik organizovanja, razvija se potkulturni model sa prepoznatljivim elementima. Upravo su klike i njihova koruptivna potkultura ključni izvor nastajanja alternativnih struktura. Svojim neformalnim karakterom, klika posreduje između neodržive institucije i pojedinca, bivajući nekada rešenje i za instituciju i za pojedinca. Pomeranje fokusa definicije od pojavnog (manifestnog) ka uzročnom (generičkom) nivou nije samo formalne prirode, već ima nekoliko ciljeva: Razvijanje multidiscipliniranog pristupa, kako istraživanju tako i prevenciji korupcije. Dosadašnja iskustva govore da u oblasti istraživanja i eksplanacije korupcije vlada pravno-ekonomsko-etički redukcionizam, odnosno da su zanemarena postojeća saznanja u antrologiji, socijalnoj psihologiji, psihologiji i sociologiji organizacije i sociologiji devijacija Fokusiranje na institucije i njihovo stanje prilikom monitoringa i prevencije korupcije, jer čin korupcije nije 26
hiroviti čin pojedinca, već je njegov izbor i reakcija na stanje u institucijama. Ostvarivanje ideala naučnog profetizma i povećanja predviđalačke moći definicije korupcije. Operacionalizacijom ovakve definicije monitoring korupcije uključuje više dimenzija i indikatora, što za pozitivnu posledicu ima dobijanje informacija koje su u kvalitativnom i kvantitativnom pogledu bolje. Korupcija u Srbiji U većini zemalja bivšeg socijalističkog poretka korupcija je imala korene u prethodnim režimima. Što je kriza ovih društava bila duža, obim korupcije je postajao sve veći. Kada korupcija dobije enormne dimenzije, kada prodre u sve službe, institucije i ustanove, kada uđe u sve pore društva, nastaje ubrzano truljenje svega. Policija prvo sarađuje s kriminalcima, a zatim ih sama organizuje; carinici sarađuju s švercerima,a zatim sami organizuju šverc. Sudstvo, zdravstvo, prosveta, a posebno privreda potpadaju pod uticaj organizovane korupcije. Nastaje simbioza normalnih i patoloških pojava, nema borbe protiv udruženih snaga korupcije, svi sarađuju na istom poslu. To je stanje koje se uslovno može nazvati kleptokratijom. Svi uticajni faktori društva udružuju se u krađi javnog dobra, čine jednu lopovsku oligarhiju.7 Ovaj fenomen nije bio istorijski novum: u principu se vezuje za "jaku", ali neuređenu državu (u smislu slabih institucija, ali jake koncentracije moći i nepodeljenosti njenih sektora), najčešće "partijsku" ili oligarhijsku para-državu, koja centralizuje korupcijsku dobit i "distribuira" je voluntaristički, po principu sinekura, lena i diškrecije. Negde do 2000. godine, korupcija je bila zanemarljivo uočena pojava u Srbiji, kako u javnom mnjenju, tako i u stručnim (istraživačkim i ekspertskim) krugovima. Prioriteti su, očito, bili neki drugi. Paradoksalno je da je najveća "povika" protiv raširene korupcije i organizovanog kriminala dolazila od 7
Dragoljub Mićunović, citirani predgovor za knjigu Korupcija u Srbiji, str. 7. 27
glavnih "organizatora", "promotera" i "korisnika" ovih pojava na meta-državno/partijskom nivou (po modelu "Drž'te lopova! ", ili, "Na vukove povika, a lisice meso jedu! "), dakle, profitera centralizovane korupcije. "Velovi neznanja" bili su delimično razgrnuti frapantnim izveštajem Transparency International 1996 godine, u kojem je Srbija svrstana na (visoko ili nisko, kako se gleda) drugo mesto najkorumpiranijih država u svetu (posle Nigerije)! Ipak, još je izvesno vreme proteklo dok je korupcija postala tema, tj. dok je ušla u žižu pažnje javnosti (najpre, u istraživanjima javnog mnjenja, kao "usputna" tema, a potom i u aktivnostima nevladinih organizacija). A onda "se otvorilo". Mogu se uočiti tri etape u razvoju "diskursa o pojavi". Prva etapa je bila kognitivna – prepoznavanje pojave i stavova prema njoj, naročito kroz istraživanja javnog mnjenja.8 Zajednička karakteristika ovih istraživanja je bila da ona nisu imala ambiciju da se bave empirijskom raširenošću pojave (niti su to mogla), već su merila odnos građana (ispitanika) prema njoj. Nalazi su bili, u osnovi, slični i ukazivali su na ambivalentan odnos ispitanika prema korupciji. U većini istraživanja bila je uočljiva diskrepancija između "generalno negativnog" stava prema korupciji na opštem (principijelnom) nivou9 i znatno skromnijeg ličnog iskustva, pa time i iskristalisanog stava o (eventualnom, sopstvenom, svojevoljnom ili "iznuđenom") učešću. Rečju, na širem društvenom planu, ispitanici su "prepoznavali" korupciju kao društveno zlo, često u 8
Bilo bi teško, ako ne i nemoguće, pobrojati sve istraživačke institucije koje su se bavile proučavanjem svesti o ovoj pojavi na stavovoskom nivou (o tome, uostalom, postoji relevantna literatura). Izdvojili smo istraživanja Centra za proučavanje alternativa, Analitičkog i istraživačkog centra ARGUMENT, Transparency Serbia i i Centra za liberalno-demokratske studije. 9 Na ovom nivou, praktično nema neslaganja oko stavova da je korupcija: Krivično delo za koje se ide u zatvor, pljačka državne kase, moralno nedopustiv čin, uskraćivanje ličnih prava (lično, i porodici, tj. potomcima), trenutna, lažna korist ali trajna i dugoročna šteta, siromašenje države, a time i većine građana, pokvarenost, izopačenost, prevara... 28
neverovatnim srazmerama u okviru pojedinih proskribovanih javnih službi (ponegde, u preko 70% slučajeva). Kada bi zaista bilo tako, teško da bi kakva-takva država uopšte mogla funkcionisati. Na "ličnom" planu, planu ličnog iskustva, ovi procenti procena zla su padali i do deset puta! O čemu je reč? Na ličnom planu se reflektovala veća "benevolentnost", takoreći "autoindulgencija" za koruptivno ponašanje! Kada nam neko zatraži mito, on/ona čini krivično delo. Kada mi to uradimo (naravno, pritisnuti nekom nuždom!), to je OK, jer se isplati. Pogotovo, jer to i nije korumpiranje - evo dodatnog, ne-latinskog priloga definiciji korupcije u srpskom jeziku - to je samo bakšiš, poklon, čašćavanje, pažnja, zahvalnost; nadalje, "ljudi smo, naši smo, pamti pa vrati" (nepotizam, kronizam, zavičajni lobiji i druge, tako reći, tradicionalne lojalnosti), podmazivanje (da se točkovi lakše kotrljaju). U najmanju ruku – dvojni moral: duodrama s dva aktera – korupcija uvek mora da ima dva aktera, sa dobro shvaćenim interesima.10 U narednom koraku – spontano/situaciono novousvojeni "način života", odnosno posuvraćena normalnost, trenirana i implementirana deceniju i više, smišljenom erozijom i pervertiranjem vrednosnog sistema većine. Kvintesencija ovakvog stvaranja konsenzusa čine, recimo, i ovakvi stavovi prosečnih, "malih" ljudi u empirijskim istraživanjima: 1) Sa stavom da je davanje mita je opravdano "Ako je to jedini način da čovek ostvari svoj interes" složilo se dve petine (40%) ispitanika, polovina (51%) se usprotivila, a 9% se nije moglo opredeliti;
10
Izuzetak je, naravno, “korupcija” u zdravstvu. Šta dodatno kroz koruptivno davanje plaćamo lekaru? Pravo na zdravlje i život, svoje ili nekog sebi bliskog? Kod ostalih vrsta plaćenih (ili post-plaćenih) usluga, situacija je jedan na jedan: možemo da biramo, hoćemo li ili nećemo (radi se o ravnopravnoj trgovini: prljavi novac za nelegalno beneficiranu uslugu). U post-plaćanju zdravstvenih “usluga”, mi smo, ustvari, egzistencijalno ucenjeni. Korupcija u zdravstvu, otuda, i nije “čista” korupcija, već mnogo više od toga: to je najnemoralnija iznuda od strane ljudi koji su se zavetovali da štite zdravlje i život. Ako je čin korupcije krivično delo, iznuđivanje novca potencijalnom pretnjom zdravlju ili životu je – zločin. 29
2) Sa stavom da je davanje mita je opravdano "Ako je to jedini način da čovek ostvari interes svoje porodice" složilo se tri petine (58%), trećina (33%) se usprotivila, dok se ponovo 9% nije moglo opredeliti. U oba slučaja se navodna "neopredeljenost" može više pribrojati slaganju nego neslaganju sa stavom. Znači, na mikro-nivou, korupcija se polovično smatra "korisnom" (funkcionalnom) za pojedinca, više nego dvotrećinski korisnom za uže okruženje, odnosno osnovnu ćeliju društvene organizacije (porodicu). Drugačije rečeno, radi se o ostvarenoj nadmoći partikularnih nad opštim, javnim interesom, odnosno o relativizaciji percepcije korupcije kao društvene opasnosti. O tome dovoljno jasno govore i rezultati komparativnog regionalnog istraživanja stavova građana prema korupciji, tj. njenoj društvenoj opasnosti, sprovedenog 2001. godine u sedam zemalja "Zapadnog Balkana": Albaniji, Bosni i Hercegovini, Bugarskoj, Makedoniji, Rumuniji, Hrvatskoj i Srbiji/SRJ. (Gore navedeni stavovi su iz tog istraživanja na teritoriji Srbije/SRJ.) U tri posmatrane zemlje, korupcija je ocenjena kao prvorangirana društvena opasnost (Albanija – 60% ispitanika, Rumunija – 59% i BiH – 47%). U Hrvatskoj je ona drugorangirana (41% ispitanika), u Makedoniji je rangirana na treće mesto (35%, na prvom mestu je problem nezaposlenosti), u Bugarskoj na četvrtom mestu (37%, na prvom mestu je problem nezaposlenosti), dok je u Srbiji i Crnoj Gori rangirana na peto mesto (37%, na prvom mestu je politička nestabilnost). Dakle, Srbija ponovo »lider« na Balkanu – u negativnom smislu! Nakon "prepoznavanja" pojave (i odnosa prema njoj), usledila je druga etapa – moralističko-motivaciona, koja je vremenski koincidirala s promenom na vrhu vlasti u Srbiji, nakon zavrzlama s izbornim rezultatima u septembru/ oktobru/ decembru 2000. godine. Najednom je tema korupcije postala "konjunkturna mantra" (i vlasti i opozicije), oko koje su se grupisale podjednako nevladine organizacije (s nesumnjivom prethodnom komparativnom prednošću inicijatora)11 odnosno 11
Dobar primer “konjunkturne NVO tematizacije” predstavlja serija okruglih stolova “Otvoreno o korupciji”, u organizaciji nevladinih 30
"vladini servisi" (s nesumnjivom prednošću korisnika prethodnih saznanja i implementatora moći).12 Vlada Republike Srbije (naročito resor Ministarstva finansija i ekonomije) je preduzela niz konkretnih mera u cilju suzbijanja korupcije, pre svega na promeni institucionalnog okvira. Srbija je pristupila Antikorupcijskoj inicijativi Pakta za stabilnost jugoistočne Evrope (SPAI), ratifikovane su konvencije Saveta Evrope o borbi protiv korupcije, potpisana je Konvencija UN protiv korupcije (Meksiko, 2003). Na domaćem terenu, osnovan je 21 antikorupcijski tim sačinjen od predstavnika policije i javnog tužilaštva u većim gradovima Srbije; pri Ministrarstvu finansija i ekonomije formirana je kancelarija za koordinaciju antikorupcijskih aktivnosti Vlade Republike Srbije; Zakonom o izmenama i dopunama Krivičnog zakona Rapublike Srbije uvedena je posebna nova glava koja se odnosi na krivična dela korupcije i utvrđene strožije kazne za ranije postojeća dela koja u sebi sadrže elemente korupcije13; Zakonom o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala omogućeno je efikasnije otkrivanje i gonjenje učinilaca krivičnih dela davanja i primanja mita sa elementima organizovanog kriminala; usvojeni su Zakon o budžetskom organizacija “Friedrich Ebert Stiftung”, “Evropskog pokreta u Srbiji”, “Transparency International Serbia”, odnosno vladino-budžetskog Instituta društvenih nauka tokom 2001. i 2002. godine. Serija je bila organizovana u okviru šest sesija: “Korupcija u carini” (29. 09. 2001), “Korupcija u zdravstvu” (27. 10. 2001), “Korupcija u školstvu” (24. 11. 2001), “Korupcija u policiji” (26. 01. 2002), “Korupcija u pravosuđu” (02. 03. 2002) i “Korupcija u poreskim službama” (26. 04. 2002). “Ovo je bio prvi (hm!) pokušaj u Srbiji da se problem korupcije analizira na konkretnim primerima i da se u razgovoru sa ljudima u čijim službama izvesno postoji korupcija, potraže rešenja da se suzbije korupcije.” (Autor projekta Radojka Nikolić, Uvod, Otvoreno o korupciji: Poreske službe, Friedrich Ebert Stiftung, Beograd, 2002.) 12 Na ovom delu spektra pojavila se, iznenadno, Vlada Republike Srbije, kao novonastali prvoborac u borbi protiv korupcije, tačnije njeno Ministarstvo za finansije, koje je (s pravom, u liku ministra Božidara Đelića) preuzelo autorstvo na inauguraciju vladinog/nevladinog Saveta za borbu protiv korupcije. 13 Videti detaljnu analizu promena u legislativi Vesne Krstić u publikaciji ARGUMENTA Uputstvo za upotrebu korupcije. 31
sistemu, Zakon o privatizaciji, Zakon o finansiranju političkih stranaka i Zakon o javnim nabavkama; sprovedena je obimna kontrola raspolaganja budžetskim sredstvima u protekloj deceniji; izvršena je sveobuhvatna reforma poreske politike i ukinuta su brojna diskreciona ovlašćenja (kvote, dozvole, kontingenti i sl.). Zakon o duvanu, Zakon o igrama na sreću, Zakon o donacijama, Zakon o udruženjima i Zakon o narodnom advokatu (ombudsmanu) upućeni su Narodnoj skupštini radi usvajanja; pripremljeni su i brojni drugi propisi koji predstavljaju sastavne delove institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije.14 14
Navedeno prema: Vlada Republike Srbije, "Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije (akcioni plan") Uvod, interni tekst, 2002. Na prvi pogled, impresivno, s obzirom na prethodno stanje. U tekstu je dat i pregled "ostvarenih početnih rezultata": antikorupcijskim timovima Ministarstva unutrašnjih poslova za prvih osam meseci 2002. godine javilo se 1.575 građana; podnete su 84 krivične prijave protiv 157 lica, od kojih je 117 lišeno slobode; Ministarstvo finansija i ekonomije podnelo je krivične i prekršajne prijave protiv više od 200 odgovornih lica (od kojih 16 bivših ministara) zbog nezakonitog i nenamenskog trošenja budžetskih sredstava; Srbija je zauzela visoko treće mesto u komparativnom pregledu antikorupcijskih stubova u 21 zemlji sveta koji je uradila Transparency International; na neformalnoj listi "Indeksa percepcije korupcije" ove organizacije Srbija je u toku prošle godine prešla sa 126. na 91. mesto. Ovo potonje govori da je, ipak, percepcija korupcije u našem društvu i dalje visoka: građani i dalje smatraju da ne mogu svoja prava da ostvare na pravi način, a da korupcija i dalje koči razvoj. Zašto? Zato što navedeni "impresivni" institucionalni rezultati, uglavnom, nisu bili praćeni i praktičnim pokazateljima uspešnosti borbe protiv korupcije, vidljivim za "obične" građane. Konkretno, "Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije" još nije doneta a i ne zna se kada će doći na red. Nijedan prekršilac nije procesuiran zbog nezakonitog i nenamenskog trošenja budžetskih sredstava, iako su svi oni poznati imenom i prezimenom, svi "slučajevi" su se zaustavili na nivou javnih tužilaštava, koja nisu podnela nijednu krivičnu prijavu. Tužilaštvo je, očigledno, usko grlo efektivne borbe protiv korupcije. Krivične prijave koje su podnete (prema ovom izveštaju Ministrarstva) uglavnom su se odnosile na "sitnu korupciju" (u rasponu od pakovanja kafe, pića ili bombonjera, pa do 100-200 evra). Nadalje, kompozicija opštinskih antikorupcijskih timova sadržavala je još jednu komponentu, koja nije mogla da 32
Sve u svemu, prevladala je "nova nepreglednost", možda s dobrim namerama, ali "i put u pakao je bio popločan... "15 značajno poveća poverenje građana u njihovu nepristrasnost. U principu je treći član tima bio pripadnik Službe državne bezbednosti, što se, posebno u manjim sredinama, više prepoznavalo kao potencijalna pretnja eventualnim podnosiocima prijava, jer je upravo ova služba u prethodnom periodu bila osnovni nosilac "centralizovane korupcije"! Napokon, iako ne i na poslednjem mestu, koordinacija napora Vlade Srbije i nevladinih organizacija u borbi protiv korupcije bila je, u najmanju ruku, traljava: NVO sektor je, izgleda, više bio shvatan kao konkurent nego kao saradnik na istom poslu. Ilustrovaću to samo jednim primerom. Istraživački i analitički centar ARGUMENT je u saradnji sa međunarodnim vladinim organizacijama Catholic Relief Services i Freedom House realizovao šestomesečni akcioni projekat "Kako suzbiti korupciju u Srbiji". Cilj projekta je bio osposobljavanje nevladinih organizacija u borbi protiv korupcije na lokalnom nivou. Rezultat projekta je, pored ostalog, bila publikacija Uputstvo za upotrebu korupcije, koja je štampana u 11.000 primeraka na srpskom i engleskom jeziku, s ciljem da se distribuira besplatno NVO sektoru u Srbiji. Trideset posto tiraža je ustupljeno Ministarstvu finansija i ekonomije. Veoma mali deo tiraža ove publikacije je distribuiran! 15 Da li se radilo o putu u pakao sa dobrim namerama, ili o virtuelnoj borbi protiv korupcije, može da pokaže slučaj vladinog Saveta za borbu protiv korupcije. Osnovan kao savetodavno telo, istina, bez neophodnih ingerencija ("mandata") da se ovim fenomenom u potpunosti meritorno (i autorizovano) bavi, osim kao "savet mudrih ljudi, sa čistim rukama", Savet je, uočivši da korupcija opstaje kao sistem, te da je demokratska transformacija društva pod znakom pitanja, krenuo u prezentovanje izveštaja o slučajevima korupcije. Reakcije su bile različite. Građani su Savet prepoznali kao mesto koje im može pomoći da ostvare svoja uskraćena prava. Za nešto više od prethodnih godinu dana, Savetu je upućeno oko 900 vapaja za pomoć odnosno umesnih i utemeljenih predstavki. Najviše je bilo onih iz oblasti dubiozne privatizacije i bespravne izgradnje, u kojima su pepoznavani elementi korupcije. (Videti: www.antikorupcijasavet.sr.gov.yu). Vlada, koja je osnovala ovo telo, se u prvo vreme kitila Savetom, kako pred domaćom tako i pred inostranom javnošću, kao dokazom svoje ozbiljne namere da se "bori protiv korupcije". Skladna kohabitacija je trajala sve do trenutka kada su se izveštaji o slučajevima korupcije počeli baviti Vladinim agencijama (ne)posredno. Tada se prelazilo na "birokratsko-ekspertski nivo" i Savetu je 33
Profesije i korupcija Konjunkturna mantra je izbacila u žižu negativnog javnog publiciteta (dakle, "najosumnjičenijih", takoreći koruptivno najozloglašenijih profesija) jednu gotovo standardizovanu "crnu" listu: carinici, policija, tužioci, sudije, zdravstveni radnici, prosvetari, službenici javne uprave...Nema razloga da se previše sumnja da je ovakav vox popoli utemeljen na nekakvom iskustvenom saznanju, no to je tek potreban ali ne i dovoljan uslov da se u to potpuno pouzdamo kao u gotovu istinu, a ne cum grano salis prema bilo kojoj (navodno konačnoj) istini. Pogotovo, jer se složeni društveni problemi ovih (i drugih) profesija ne povinuju tek tako short-cut opisima i definicijama, koji se (kao takvi) obično pokazuju kao palijativna, dakle, oneissue "viđenja" za aktuelnu upotrebu.16 Recimo, šta ona govore o dvosmislenosti korupcije, kao disproporciji između "zamamnih rešenja", na jednoj, odnosno "vapijućih nepravdi", na drugoj strani? Koliko se ove druge, u sveopštim checks and ballances, zamerana nestručnost i "prekoračivanje mandata" koji mu je bio namenjen. Kada ni to nije bilo dovoljno, prelazilo se u medijsku satanizaciju, uskraćivanje finansiranja i podizanje krivičnih prijava (!) protiv pojedinih članova Saveta. Mada je druga postmiloševićevska (?) Vlada u svom koalicionom sporazumu istakla podršku Savetu, ona primenjuje, uz prethodne dve navedene, i strategiju ignorisanja. Policija i tužilaštvo su ostajali nemi pred validnim dokaznim materijalom o postojanju korupcije u slučaju izvoza šećera, privatizaciji (Jugoremedija, Veterinarski zavod, C market, Putnik, Robne kuće, ..) prodaji Sartida, Nacionalnoj štedionici, bespravnoj gradnji... Što se tiče medija, oni su se prema Savetu odnosili u zavisnosti od interesa koje su imali njihovi finansijeri ili zakupci reklamnog prostora, a neretko i samog (ignorantskog i nipodaštavajućeg) odnosa novinara prema Savetu. 16 Nešto od ovakvih aktuelističkih mantri može se ilustrovati i sledećim katalogom, nesumnjivo tačnih, ali ipak opštih “moralističkih” mesta i slogana: “Korupcija je nemoral i nepoštenje”; “Mito i korupcija su rak rana našeg društva”; “Korupcija najviše šteti najsiromašnijima, društvu u celini i javnom moralu”; “Korupcija i mito raslojavaju društvo na a) pojedince koji zloupotrebljavaju političku i stručnu moć radi lične koristi; b) na one koji još mogu da plate za svoja prava i c) na građane koji, usled nedostatka novca, ostaju potpuno obespravljeni”. 34
u krajnjoj liniji kompenzuju, i na koji način, uštedama, prednostima, dobitima onih prvih? Ko, doista gubi, a ko dobija u toj ambivalentnoj "razmeni"? Konkretnije: koje se eksplicitno prozvane profesije mogu "odbraniti" od ovakvog (opšteprihvaćenog) odijuma javnosti, koje ga mogu tek relativizovati, a koje ga moraju prihvatiti kao "činjenicu"? Ovako diferenciran pristup bio je moguć tek u trećoj etapi, uključivanjem aktivističke komponente, odnosno mobilizacije pripadnika profesija za borbu protiv korupcije unutar sopstvenih profesija. Pokazalo se, naime, iz svih prethodno navedenih razloga, da se uspešna borba protiv korupcije ne može voditi samo kroz uspostavljene, čvrste, institucionalne okvire i aranžmane, a protiv profesija. U ovako shvaćenoj borbi društveno važne profesije (mada ne postoje nevažne!) mogu da izgube dignitet i kredibilitet. Naprotiv, treba raditi na niihovom re-uspostavljanju iznutra, tako da, recimo, na skali ugleda profesor univerziteta, sudija, lekar, apotekar, zašto ne, i carinik, itd. ponovo budu na vrhu željenih profesija, suprotno inverznoj skali vrednosti, uspostavljenoj tokom devedesetih godina prošlog veka, kada su istraživanja među mladima pokazivala da se na njihovoj listi poželjnih budućih zanimanja na vrhu nalazi policijac! Recimo, šta to govori o dvosmislenosti korupcije, kao disproporciji između "zamamnih rešenja", na jednoj, odnosno "vapijućih nepravdi", na drugoj strani? Koliko se ove druge, u sveopštim checks and ballances, u krajnjoj liniji kompenzuju, i na koji način, uštedama, prednostima, dobitima onih prvih? Ko, doista gubi, a ko dobija u toj ambivalentnoj "razmeni"? Konkretnije: koje se eksplicitno prozvane profesije mogu "odbraniti" od ovakvog (opšteprihvaćenog) odijuma javnosti, koje ga mogu tek relativizovati, a koje ga moraju prihvatiti kao "činjenicu"?
35
Profesije (i korupcija)17 Profesija ima dugu istoriju definisanja pojma, koja je započeta shvatanjem profesije u kontekstu eshatološkog pojma poziva (nem. Beruf) tokom XVI veka. Nakon srednjeg veka profesija dobija novu, ali u suštini ne mnogo izmenjenu definiciju, po kojoj je ona shvatana kao zanimanje kojem se pojedinac u potpunosti predaje kao svom pozivu. U tom periodu status profesije su imala sveštenička, lekarska, pravnička, naučnička i umetnička zanimanja. Ove profesije su bile dostupne samo pripadnicima viših nivoa društvene stratifikacije, odnosno onima koji su bili slobodni (od potrage za materijalnim dobrima) tako da su ove profesije upravo zbog toga dobile epitet “slobodne”. Savremene definicije profesije se zasnivaju na dugotrajnom i univerzitetskom obrazovanju, autonomnosti i visokom društvenom ugledu. U sociološkom diskursu profesija pripada grupi elemenata društvene strukture, čijim istraživanjem je moguće analizirati značajan deo društvenosti bilo kojeg društva, jer se upravo kroz profesiju prelama značajan deo kulturnoantropoloških, političkih, socijalnih, ekonomskih i psiholoških determinističkih spletova. U prilog tome govori obimna literatura, kojoj su veliki doprinos dali u prvom redu Dirkem, Veber, Merton, Parsons, Guldner, Grinwud i Gud. Opisijući društvenu podelu rada, Emil Dirkem ističe da sa njenim razvojem dolazi do specijalizacije znanja, te tako nastaje novi element društvene strukture, profesija. On već tada uviđa značaj profesionalnih udruženja, koja treba da spreče narastajuću anomiju. Funkcija profesionalnog udruženja, po Dirkemovoj zamisli, je da razvije nove forme profesionalne solidarnosti i tako predupredi nastupajuću društvenu anomiju. Maks Veber je izneo tezu o nastanku profesije smatrajući da one nastaju sa razvojem duha racionalnosti. Istražujući
17
Autor Zoran Gavrilović 36
nastanak i genezu "miroljubivog i građanskog kapitalizma"18, Veber protestansku etiku smatra modelirajućom determinantom nastajanja kapitalizma u XIV i XV veku. Objašnjenje za ovu tvrdnju Veber nalazi u činjenici da je protestantska etika razvila pozitivan stav prema predanom i disciplinovanom radu kao načinu spasenja, napravivši diskontinuitet sa dotadašnjom hrišćanskom teologijom, koja je rad tretirala kao kaznu za prvobitni greh. U okvirima protenstantizma, smatra Veber, nastala je etika dužnosti, koja se oslanjala na kalvinističko učenje o predestinaciji, prema kojem je čovekova sudbina samo deo u suštini nepromenljive Božanske volje. Prema tom učenju, svaki čovek je dužan da uporno i predano radi, uzdržavajući se od luksuza i uživanja u stečenim dobrima. Kada je u pitanju spasenje, kao cetralno mesto u hrišćanskoj teologiji, ono je individualnog karaktera. Naime, niko ne može biti siguran da je izabran za spasenje, mada se to moglo prepoznati pomoću pojedinih znakova. Prvi i najvažniji od njih je uspeh u poslu, kojim se dotični pojedinac bavi. Tako je podruštvljavanje protestanske etike bio put ka uspostavljanju racionalnosti, na taj način što su religijski sadržaji doprineli sistematskom radu i racionalnom odnosu prema poslovanju stavarajući, kao ni jedna religija do tada, privrednu etiku. Racionalnost nije opstala samo u ekonomskom sistemu društva. Ona je postala osnov za izgradnju birokratske državne uprave u čijoj se osnovi nalaze zakon, procedura i bezlični državni službenik. Talkot Parsons, navodi tri principa nastanka profesije: princip veće racionalnosti, princip funkcionalne specifičnosti i princip nesocijalne selektivnosti u pružanju usluga. Parsons smatra da se profesija bazira na posedovanju racionalno strukturiranog znanja o nekom području stvarnosti koja se
18
Pored ove vrste kapitalizma Veber je smatrao da postoji i "politički kapitalizam". Politički kapitalizam je bio karakterističan za Rimsko carstvo, kada se materijalna dobra nisu sticala kroz racionalan i disciplinovan rad, već špekulacijom i korišenjem političkog uticaja i privilegija. 37
institucionalizuje kroz obrazovni proces, ali tek onda kada to znanje bude funkcionalno bitno za društvo. Od savremenih teoretičara profesije pomenućemo E. Grinvuda koji smatra da profesija ima sledeće osobine: Profesionalno znanje se bazira na odgovarajućem naučno teorijskom znanju Posedovanje stručnog i ekspertskog autoriteta Profesionalna aktivnost je zaštićena određenim društvenim pravilima, kojima su dati instutucionalni okviri za obavljanje date delatnosti Profesionalno delovanje je regulisano etičkim kodeksom Pripadnici profesije formiraju svoju profesionalnu subkulturu19 Za potrebe ovog istraživanja koristili smo Wotsonovu definiciju profesije20, gde on profesiju definiše kao zanimanje koje uspeva da stekne visok položaj i autonomiju u društvu na osnovu svoje ekspertnosti i monopola u datoj oblasti. Pošto unutar ove definicije postoji novi pojam, zanimanje, potrebno ga je pojasniti. Zanimanjem se smatra posao koji pojedinac obavlja i od kojeg živi, iza kojeg stoji stručno obrazovanje. Da bi neko zanimanje postalo profesija potrebno je da ima: Razvijenu osnovu teorija i tehnika koje čine sistematski zaokruženu celinu i osnovu za profesionalo delovanje Monopol na stručnu ekspertizu Prepoznatljivost od strane javnosti Profesionalnu organizovanost Razvijenu profesionalnu etiku Profesionalni žargon Na osnovu ovih pet dimenzija moguće je pratiti stepen izgrađenosti profesije. Pored navednih pokazatelja organizovanost profesije može se meriti i stepenom organizovanosti institucija za profesionalno obrazovanje, tipovima organizacija u kojima se pripadnici profesije najviše zapošljavaju i organizova19
Navedeno prema: Silvano Bolčić (2003), Svet rada u transformaciji, Plato, Beograd 20 Silvano Bolčić, Ibid. 38
nosti profesionalnih udruženja. Izgradnje profesije ima nekoliko faza: Stvaranje zanimanja koje zauzima puno radno vreme, odnosno prelazak od zanimnja ka profesiji Izgradnje profesionalnog udruženja Stvaranje institucija za profesionalno obrazovanje Izgradnja autonomnosti u odnosu na srodne profesije Posmatrano iz strukturalne vizure, svaka profesija ima pripadnika profesije, sistem školovanja, profesionalno udruženje, ustanove u kojima su pripadnici profesije zaposleni i profesionalnu etiku. Pored navedenog, profesija ima i okruženje, odnosno klijente, državne organe koji su za nju nadležni/superordirani i društvo u najširem smislu te reči. Proces izgradnje profesije kroz uspostavljanje sistema školovanja, priznavanje diploma od strane države, uspostavljanje profesionalnog udruženja i sistema profesionalnih vrednosti, kao i načina sankcionisanja onih ponašanja koji smanjuju ugled profesije u društvu i formiranje prepoznatljivog ponašanja pripadnika profesionalne zajednice naziva se profesionalizacijom. Profesionalizacija se shvata i kao povećanje broja novih profesija. Naime, opadanjem značaja srednjevekovne skolastike i moći crkve kao proto-državne institucije, te razvijanjem društvene podele rada i naučnotehnološkim napretkom, povećavao je se broja profesija.21
21
Uvidom u istoriju profesionalizacije uočava se postojanje dva načina nastajanja profesija. Prvi je bio etatističkog, a drugi voluntarističkog karaktera. Etatistički model profesionalizacije karakteriše dominacija države u izgradnji profesije. Država preko izvršne vlasti organizuje sistema obrazovanja, vrši finansiranje rada ustanova, donosi zakone u oblastima vitalnim za delovanje profesije, osniva i uređuje profesionalno organizovanje. Etatistički model profesionalizacije je bio dominirajući u Srbiji. U najvećem broju slučajeva posebnost i značaj profesije su određivali potrebu države da inicira njeno formiranje, jer je ona bila od strateškog značajna za razvoj nekog dela društva. Ova tvrdnja posebno važi za period nakon Drugog svestskog rata. U želji da kontroliše celinu društvenog života, socijalistički poredak je profesionalizaciju stavio u funkciju etatizacije društvenog života. Sa 39
Centralnu ulogu u procesu profesionalizacije ima profesionalna socijalizacija, proces koji ima za cilj razvijanje profesionalnog identiteta novoiniciranog člana profesionalne raspadom socijalističkog sistema etatistički model profesionalizacije je zapao u krizu, koja ni do danas nije prevaziđena. U situaciji kada je sa jedne strane etatistički model profesionalizacije u krizi, a sa druge strane se intenziviraju procesi deetatizacije društvenog života, profesionalizacija dobije nove konture. Novi akteri profesionalizacije postaju istaknuti pripadnici profesije, delovi ili cela profesionalna zajednica, odnosno delovi ili cela profesionalna udruženja. U zavisnosti od karaktera profesija, dolazi do različitih promena u procesu profesionalizacije. Negde se promene dešavaju na svim nivoima, koji su zakonom dozvoljeni, a negde samo u onim aspektima gde pripadnici profesije imaju interes ili mogućnosti. Tako se od etatističkog modela profesionalizacije prelazi ka voluntarističkom. Negativna posledica institucionalnog vakuuma na nivou profesionalnog organizovanja je jačanje tendencija deprofesionalizacije, koja je više izražena u onim profesijama koje su bile više vezane za državu. Ovo se u prvom redu odnosi na vojsku, policiju i ostale službe bezbednosti, zatim sudije i tužioce, carinike, javne službenike, te lekare, farmaceute i, na kraju, srednjoškolske i univerzitetske profesore. Svaka od ovih profesija u Srbiji je na različite načine bila deprofesionalizovana tokom protekle decenije. Zajedničko svim navedenim profesijama je činjenica da je deprofesionalizacija bila sprovedena uz (prećutnu) saglasnosti profesionalnih zajednica. Profesionalne zajednice bivajući nespremne da (od)brane svoju profesionalnu autonomnost i autokefalnost (Veber, 1976), prihvatile su saučesništvo u samoponištenju. Kao mehanizmi deprofesionalizacije korišćeni su: umanjivanje novčanih izdvajanja za rad ustanova i zaposlenih, kadriranje politički lojalnih upravnih organa koji su u situaciji bezakonja dovodili ustanove u stanje koruptivne organizovanosti. Ovome treba dodati i usvajanje zakonskih akta, kojima se legalizuje deprofesionalizacija, kao i osnivanje ili podržavanje rada onih profesionalnih udruženja koja su pod kontrolom partijski lojalnih pojedinaca.
40
zajednice. Profesionalnom socijalizacijom on upoznaje način organizovanja sopstvene profesije, usvaja vrednosti, principe, ideale karakteristične za profesiju, razvija etiku profesionalne odgovornosti kako prema profesiji tako i prema građanima klijentima i na kraju, razvija svesti o profesionalnim interesima i potrebi profesionalne solidarnosti i organizovanja. Kao i svaka druga socijalizacija, tako i profesionalna ima agense: obrazovne institucije u kojima se obrazuju pripadnici profesije, ustanove u kojima rade, časopisi koji se bave stanjem u profesiji i profesionalna literatura, profesionalni autoriteti, profesionalno udruženje i profesionalni kodeks. Pored agenasa tu su i sadržaji profesionalne socijalizacije su stručna znanja, vrednosti, interesi i pravila ponašanja u javnom životu. Socijalizacija pripadnika profesije je nezamisliva bez dva elementa: profesionalnog udruženja kao institucionalnog i profesionalnog kodeksa kao normativnog elementa. Profesionalno udruženje je institucionalizovana energija profesionalne zajednice u funkciji razvijanja profesionalne zajednice, kako iznutra, tako i prema spolja u odnosu prema državnom i civilnom sektoru. Energija profesionalnog udruženja se manifestuje u istoriji, članstvu, organizovanosti, aktivnostima, autoritetu kod pripadnika svoje i drugih profesija, ali i uticajem koji ostvaruje na državni i civilni sektor. Među teoretičarima profesije postoji saglasnost da bez postojanja profesionalnog udruženja nema profesije, a neki ga, kao Caplow, stavljaju na prvo mesto. Profesionalna udruženja se razlikuju po stepenu kompleksnosti, hijerarhičnosti i rigidnosti. Neretko pripadnici profesije svoje profesionalne interese pokušavaju ostvariti kroz sindikalne organizacije. Dijapazon ciljeva koje sebi postavljaju profesionalna udruženja se kreće od okupljnja zarad razmene stručnih znanja i druženja, kako je to najčešće u totalitarnim režimima, pa do toga da ona preuzimaju u delu ili celini "pravo raspolaganja monopolom na ekspertizu", što znači da imaju pravo da lustriraju one članove profesionalne zajednice koji se ogreše o profesiju ili struku. Vrlo često profesionalna udruženja su sukreatori strategije razvoja u oblasti koja je od interesa za profesiju kao i politike obrazovanja, ona kontrolišu proces regrutacije novih pripadnika i 41
unapređuju stručna znanja pripadnika, kontrolišu profesionalnog rada i pregovaranje oko cene usluga.
tržišta
* * * Primenivši gore razmotreni pristup korupciji nastojali smo da oslikamo deterministički sklop korupcije na nivou profesije. Na prvom nivou se nalazi "monopol na interpretaciju stvarnosti" – pravo ekspertize. Upravo ova činjenica otvara pitanje granice između narušavanja autonomnosti profesije i zaštite prava ekspertize koju svaka profesija ima, te predupređivanja i sankcionisanja eventualnog zloupotrebljavanja monopola stručnosti. U istoriji prevencije korupcije poznat je slučaj američkih lekara bez čije saradnje sa timom advokata nije bilo moguće dokazati korupciju jednog lekara. U tom kontekstu, od suštinskog značaja je jačanje profesionalnih udruženja, koja će, u okviru svojih organa, lustririrati korumpirane pripadnike profesije, što je najefikasniji način da "prirodni monopol" određene profesije ne bude zaklon za korupciju. Drugi nivo se odnosi na sukob tradicionalizma, koji je posebno prisutan u starijim profesijama (lekari, profesori, sveštenici, sudije učitelji) i duha racionalnosti, koji prožima institucionalni sistem modernih društava. O ovom fenomenu govori i A. Mok analizirajući odnos starih i novih profesija. On ističe distinkciju u prioritetima i mehanizmima funkcionisanja ova dva tipa profesija. Prema tvrđenju ovog autora tradicionalne profesije su usmerene na upotrebu znanja, svestrano obrazovanje, prednost primenjenog nad fundamentalnim znanjem, insistiranje na samostalnosti stručnjaka, usmerenost prema nauci, težnja ka nezavisnom statusu, kontrola profesionalnog ponašanja i kombinovanje praktičnog i teorijskog rada. Novije profesije imaju suprotnu orijentisanost: usmerenost na proizvodnju znanjem i okrenutost ka fundamentalnom znanju, timskom radu, težnja za stručnimm priznanjem i prihvatanjem profesionalnog nadmetanja. Profesionalna kontrola se sprovodi kroz kontrolu znanja i veliki značaj se pridaje učešću u akademskoj zajednici i kultivisanju teorijske 42
i metodološke kompetentnosti. Ova podela nije uočljiva samo na nivou različitih profesija, već je ona prisutna i unutar iste profesije. Ta napetost direktno utiče na održivost institucija nastajanjem diskrepancije između onoga što pripadnici profesije žele i onoga što im pripada i na šta se obavezuju. Prethodno rečeno se najbolje manifestuje na nivou motivacije za izbor i bavljenje profesijom, zatim karakterom i mogućnostima napredovanja i nazadovanja, kao i očekivanjima od klijenta i društva u pogledu prestiža, poštovanja, nagrađivanja (i u materijalnom i u nematerijalnom smislu) i uticaja. Treći nivo je neodrživost institucionalno-normativnog sistema koja se ogleda u: 1. neadekvatnoj materijalno-tehničkoj opremljenosti institucija 2. neadekvatnom materijalnom položaju zaposlenih u institucijama 3. neadekvatnoj kadrovskoj politici koja, s jedne strane, stvara disproporcije u strukturi kadrova, a s druge, ne uspostavija jasan sistem evaluacije učinka zaposlenih 4. prevelikoj zavisnosti od "nadređenog okruženja", odnosno zakonodavne i izvršne vlasti 5. nepostojanju strategija razvoja navedenih podsistema društva. Stanje neodrživosti institucija direktno stvara njihovu dezorganizaciju, koja se manifestuje u: 1. frustriranosti materijalnim položajem 2. frustriranosti položajem u društvu 3. postojanju nejasanog sistema napredovanja i nazadovanja u karijeri 4. postojanju svesti da ništa ne zavisi od stručnog i profesionalnog angažmana i kvaliteta 5. postojanju nejasnog sistema nagrađivanja i sankcionisanja 6. nepostojanju vrednosne saglasnosti na nivou institucije o karakteru odnosa unutar institucije i odnosa prema društvenom okruženju 7. sukoba između onih koji su protiv promena i onih koji su za promenu stanja 8. nepoverenja u institucije od strane klijenata 43
U situaciji kada procesi (re)institucionalizacije nisu dovoljno prisutni rešenje za deo institucija je u alternativnim strukturama. Alternativne strukture se neretko pretvaraju i u koruptivne devijacije, čime se postiže izvesnost, smanjenje frustriranosti zaposlenih i klijenata, jasan sistem koordinacije i komunikacije, jasan sistem nagrađivanja za uložena zalaganja, mogućnost pripadnika profesije da se "zbiju" ("solidarnost", l'esprit des corps) na grupnom i profesionalnom i institucionalnom nivou.22 Tako dolazimo do opšte sheme (Shema 3 u Prilogu), koja skicira deterministički sklop korupcije na nivou profesije, oslanjajući se na generičku definiciju korupcije. Naime, determinacija korupcije na nivou profesije ima dva suštinska izvora. Prvi se nalazi unutar profesije, a drugi u njenom funkcionalnom okruženju. U oba slučaja izvori indukcije korupcije se mogu segmentirati na neposredne i posredne aspekte, a opet unutar postoje institucionalni, grupni i personalni nivoi determinacije. Priložena shema locira sve potencijalne "rizične tačke", koje same ili u sadejstvu sa ostalim indukuju korupciju. Te rizične tačke unutar profesije su profesionalno udruženje, matične ustanove u kojima su zaposleni pripadnici profesije, društveni identitet pripadnika profesije (profesionalna podkultura), personalni habitus, neizgrađenost (anti)koruptivnog normativa i postojanje koruptivnog potencijala, kako na grupnom tako i na personalnom nivou pripadnika profesije.
22
Što se tiče alternativnih struktura i funkcija iz kojih nastaju koruptivne devijacije, za njihovu analizu potrebna je obimnija i empirijska građa. Ipak na osnovu analize raspoloživog istraživačkog materijala može se postaviti nekoliko pitanja. Jedno od njih je u kojoj meri je korupcije na nivou nekih profesija posledica nefunkcionalnosti sindikalnog organizovanja, odnosno u kojoj meri pripadnici nekih profesija svoja sindikalna prava ostvaraju kroz korupciju. Kada su u pitanju alternativne strukture koje stvaraju korupciju su kampanelizam, kronizam, etnoreligijski, generacijski, profesionalni, klasni favorizam, nepotizam, lobiranje... .
44
Kada je u pitanju profesionalno udruženje, samo njegovo nepostojanje je dovoljan indikator korumpiranosti profesije. Drugi indikator obima i karaktera korumpiranosti profesije je u kojoj meri profesionalno udruženje obavlja svoju funkciju i tako posredno utiče na prevenciju korupcije. To u konkretnom slučaju znači da samo profesionalno udruženje mora da svojim aktinostima ojača proces profesionalne socijalizacije i unapredi profesionalni identitet pripadnika profesije. Pored profesionalnog udruženja, na institicionalnom nivou kao potencijalni kreator korupcije je matična ustanova. Način upravljanja, selekcija kadrova, modeli komunikacije, sistem evaluacije rada, mogućnosti i načini stručnog i upravnog napredovanja, karakter radnog zadovoljstva su više nego zahvalni pokazatelji potencijala za korupciju. Naime, ukoliko je upravljačka struktura bliža autokratskom ili oligarhijskom modelu distribucije vlasti i moći to je mogućnost za korupciju veća. Što se tiče veze između selekcije kadrova i korupcije, ona je posredavana postojanjem jasnih kriterijuma. Isto važi i za napredovanja unutar ustanove. I, na kraju, radno zadovoljstvo je možda i najbitniji indikator potencijalne korupcije. Nezadovljstvo radom nije samo uslovljeno uslovima rada i platom, već ono ima i personalnu dimenziju koja je uslovljenja ukupnom životnom motivacijom. Povezano sa prethodnim je i sledeći uzrok korupcije na nivou profesije. To je društveni identitet pripadnika profesije ili njihova profesionalna potkultura. Profesionalna potkultura kao uzrok se javlja dvojako, kada ne postoji i kada postoji. Kada ne postoji profesionalna potkultura na korupciju utiče preko anomije, stanja kada nastupi voluntarizam pripadnika profesije, te se svaki pripadnik profesije prepusti sebi. U slučaju postojanja profesionalne potkulture sami sadržaji (stilovi života, vrednosti, ideali) mogu biti izvor koruptivnog ponašanja. Već smo istakli značaj životne motivacije pripadnika profesije kao izvora korupcije u kontekstu radnog zadovoljstva. Neusklađenost životne motivacije sa onim što pojedinac dobija od profesije je u mnogim slučajevima uzrok korupcije. Upravo taj disbalans se rešava koruptivnom kompenzacijom. 45
Kao i kod posrednih tako i kod neposrednih faktora korupcije, u predloženoj shemi oni su podeljeni na institucionalni, grupni i individualni nivo. Na institucionalnom nivou akcenat je stavljen na postojanje antikoruptivnog normativnog okvira i antikoruptivnog aktivizma u režiji profesionalnog udruženja. Što se tiče ostala dva nivoa pažnja je usmerena na razvijanost antikoruptivnog ponašanja, kada je u pitanju grupni nivo, odnosno kognitivna, konativna i emocionalna komponenta koruptivnog ponašanja pripadnika profesije kada je u pitanju personalni nivo. Vanprofesionalni determinizam profesionalne korupcije je analogno profesionalnom determinizmu podeljen na posredni i neposredni. Na posrednom nivou, kao izvor korupcije se javlja odnos države kako prema profesiji, tako i prema segmentu društvenog sistema u kojem ona egzistira. Da bismo utvrdili karakter i obim uzroka potencijalne korupcije potrebno je napraviti analizu strategije razvoja i iz nje proisteklog institucionalno-normativnog okvira. Ovaj faktor korupcije ima dve dimenzije. Pored države, kao okruženje profesije javljaju se klijenti profesije, pravna i fizička lica, i nadređeni državne ustanove i organi. Njihova karakterologija i ponašanje može biti značajan izvor korupcije. Na neposrednom nivou izvore korupcije treba tražiti u nepostojanju antikoruptivnog normativnog okvira i njegovog kvaliteta, odnosno antikoruptivnom potencijalu klijenata i pripadnika nadređenih državnih ustanova i organa. Ovako posmatrana, korupcija se može klasifikovati na sistemsku i tranzicionu. Sistemska korupcija je indukovana uspostavljanjem institucionalno-normativnog okvira koji na posredan ili neposredan način stvara uslove da institucije postanu neodržive, odnosno da se stvore legalni uslovi za njihovu korupmiranje.23 Tranziciona korupcija je posledica reformisanja ili izgradnje institucionalno-normativnog okvira u 23
Primeri sistemske korupcije u Srbiji su donošenje Zakon o sudijama, Zakon o organizaciji rada sudova, Zakon o zdravstvenoj zaštiti i Zakon o lekarskim komorama, kojima se legalizuje dominacija izvršne vlasti i umanjuje autonomnost navedenih segmenata društvenog sistema. 46
nekom delu društvene strukture. Najbolji primer tranzicione korupcije je nespremnost dosadašnjih vlada da reorganizuju zdravstvo na prevashodnoj ekonomskoj održivosti. Takva neodrživost je dovela do toga da je koruptivna cena zdravstvene usluge veća nego da su te cene ustanovljene na tržištu zdravstvenih usluga. U dezorganizovanom okruženju profesionalno organizovanje nije u vidokrugu pripadnika profesije, jer funkciju profesionalne reprezentacije je preuzela korupcija. Nemogućnost da se zadovolje bazični interesi obesmišljava ideju i umanjuje spremnost na profesionalno organizovanje. Ovome treba dodati da su profesije u našem društvu na niskom nivou institucionalne izgrađenosti, te da je proces profesionalne socijalizacije kao centralni element u izgradnji profesije još uvek rudimentaran. To za posledicu ima nizak nivo profesionalne identifikacije i aktivizma, koji bi imao za cilj jačanje profesije kako iznutra, gradnjom i jačanjem profesionalnog udruženja i intenziviranjem njegovih aktivnosti, tako i bolje društveno pozicioniranje profesije, koja ima autentičan i osoben l`ésprit des corps. Nasuprot tome, s jedne strane smo naišli na sporadični individualni "entuzijazam" i akcidentalnost (ponekad na rubu incidentnosti24 u pokušajima izgradnje i/ili očuvanja dostojanstva profesije i, s druge strane, na masovnu, prećutnu ili eksplicitnu apatiju i anomiju ("vrednosni vakuum") kod ostalih pripadnika profesija, koji rešavanje svojih problema, između ostalog, vide što u pojedinačnim, što u grupnim koruptivnim aranžmanima. Na nivou profesije mogu se identifikovati dve vrste korupcije. 24
Na fokus grupnom razgovoru u Kragujevcu, sa članovima Srpskog lekarskog društva – Okružna podružnica Kragujevac – je rečeno da je 2002. lokalna kampanja nekih članova ove podružnice “Za zdravstvo bez korupcije” naišla na najžešće otpore, pored “centrale” u Beogradu, upravo među “ugroženim” članovima Podružnice! (Lažna ili prava esnafska solidarnost?) Možda i zbog toga što je moto ove kampanje bio: “Zbog nas koji to nismo, kažite glasno imena onih koji to jesu”. Iako je leaflet kampanje sadržao i mogućnost da se upišu imena onih koji jesu, u “glasačkim kutijama” nije se našla nijedna (a mogla je biti anonimna) prijava od strane pacijenata! 47
Prvi tip korupcije je eksterna korupcija, korupcija između pripadnika profesije i klijenta (u našem slučaju pacijenta, studenta, građanina u sporu i građanina na carini, odnosno pravnog lica - preduzeća25). Drugi tip korupcije je interna korupcija, gde se u ulozi korumpiranog i koruptora nalaze pripadnici profesije. Nezavisno od toga o kojoj profesiji je reč, eksterna korupcija je posledica neadekvatnih plata, uslova rada, ali i neodgovarajuće politike sankcionisanja velike korupcije, koja je prisutna, kod kako pripadnika bivše tako i sadašnje vlasti, te spremnosti klijenata da svoja prava »plate« na koruptivan način. Eksterna korupcija je u funkciji sticanja materijalnih dobara. Interna korupcija je posledica nepostojanja adekvatnih mehanizama selekcije unutar profesije, bilo kada je u pitanju stručno napredovanje ili napredovanje u upravljačkoj strukturi, ili uticaja lokalnih i republičkih centara moći na rad institucija.
25
U fokus grupnim razgovorima sa carinicima bili smo u prilici da se upoznamo sa “žargonom autentičosti” u kojem su kodirane sitna i krupna korupcija. “Ići kući sa kesom” označavalo je model preživljavanje “sitno korumpiranih” (viski, box cigareta ili slični mali pokloni). Model “Otvori – zatvori” je šifra za krupnije dilove – pre svega, poslove u okviru špedicije. 48
DRUGI DEO Sociološka analiza kodeksa profesionalne etike26 - Desktop istraživanje postojećih kodeksa profesionalne etike Desktop analiza je sprovedena kao pretekst terenskog baseline istraživanja među pripadnicima izabranih profesija. Ona je trebalo da utvrdi primerenost pojedinih postojećih kodeksa ciljevima i društvenoj ulozi konkretnih profesija i da ukaže na tačke u kojima bi se kodeksi profesionalne etike (eventualno) mogli (i morali) nadograditi, posebno u antikorupcijskom aspektu. U metodskom smislu, to je bila analiza sekundarnih podataka, dokumenata, kodeksa, normativnih akata, uputstava i uredbi o propisanim načinima ponašanja i delovanja pojedinih profesija i medijskih napisa. Desktop istraživanje kodeksa profesionalne etike je realizovano na osnovu sledećih izvora: Arhive Komiteta pravnika za ljudska prava (YUCOM); Arhive OEBS (OSCE); Postojećih Kodeksa i Nacrta kodeksa profesionalnih udruženja i institucija; Press-clippinga ARGUMENTA INTERNET pretraživanja i Dokumenata prezentovanih na seminaru “Standardi u javnom životu – seminar za Srbiju i Albaniju”, British Association for Central and Eastern Europe (BACEE), London, 2003. Klasifikacija analiziranih kodeksa
2003.)
1. Kodeks sudijske etike (1998.) 2. Standardi sudijske etike (Društvo sudija Srbije 30. 06.
3. Kodeks ponašanja izabranih predstavnika lokalne vlasti opštine Čukarica 4. Privremeno pravilo ponašanja radnika carinske službe 26
Autor Stjepan Gredelj 49
5. Strategija borbe protiv korupcije u carinskoj službi 6. Kodeks ponašanja (na carini) 7. Kodeks ponašanja radnika UBPOK (Uprava za borbu protiv organizovanog kriminala MUP) 8. Kodeks policijske etike Kao analitički okvir za analizu kodeksa pogodno sredstvo predstavljali su tzv. Nolanovi “Standardi ponašanja javnih službenika“ (Komitet za standarde u javnom životu u britanskom parlamentu, Prilog 3) i uputstvo “Državna služba, etika i pristojnost” (Prilog 4). Kombinovanjem načela iz ova dva dokumenta formirali smo listu opštih i posebnih principa koji svaki etički kodeks minimalno treba da propisuje. Opšti principi (sadržani u oba dokumenta): • Objektivnost/nepristrasnost • Odgovornost • Poštenje/iskrenost • Otvorenost • Nesebičnost/pravičnost • Integritet Ovaj set principa se prvenstveno odnosi na doličnost javnog službenika, integrišući njegov/njen moralni odgoj, etičko znanje, lični i poslovni moral kojima se rukovodi u svom delovanju i u ophođenju sa drugima, okolinom i društvom u celini. Drugi set se odnosi na Posebne principe: • Efikasnost • Nezavisnost • Poverljivost • Lojalnost/poslušnost u službi • Rad u skladu sa zakonom • Primerena, svrshishodna i efikasna upotreba državnog novca Ovaj set principa se prvenstveno odnosi na profesionalni kredibilitet (profesionalnost i uspešnost stalnih zaposlenikabirokrata). Posredujući princip između ova dva seta (koji pripada podjednako i prvom i drugom) je: • Delovanje ličnim primerom. 50
Naravno, ne postoji hijerarhija principa – tako da bi opšti bili viši a posebni niži, ili obrnuto. Oni su međuzavisni, proizlaze jedni iz drugih i uzajamno se podržavaju. Teško bi bila zamisliva doličnost bez rada u skladu sa zakonom, poštenje/iskrenost bez lojalnosti, efikasnost bez odgovornosti i slično. Niti bi principi integriteta, nepristrasnosti i objektivnosti bili išta osim običnih fraza bez obaveze javnog polaganja računa o, recimo, raspolaganju javnim fondovima i upravljanju telima koja se fondovima bave. Ono što drugi set principa čini “posebnim” je činjenica da oni mogu imati (i imaju) različita značenja za različite profesije. Jedno je, recimo, kanon “nezavisnosti” u sudijskoj profesiji (što podrazumeva nezavisnost sudske od drugih oblika vlasti), koji bi za sudijsku profesiju spadao u opšte principe. Drugo značenje ovaj princip ima za administrativnog službenika, koji je više vezan principom lojalnosti/poslušnosti u službi, u okviru koje mu (ni)je data tolika diskreciona autonomija, koju ima sudija. On uopšte nije primenjiv, recimo, za strogo hijerarhijski uređene službe kao što su policija i carina. Ili: jedno značenje ima princip "poverljivosti" za računovođu, a drugo za policajca. Iako i jedan i drugi u svom delokrugu kompetencija imaju posla sa poverljivim informacijama, konsekvence kršenja principa poverljivosti mogu imati veoma različite posledice za žrtve nepoštovanja ovog principa. Za jedne, možda, slabije poslovne rezultate, pa i bankrot, za druge – krivično gonjenje, pa i zatvor. Ili: upotreba državnog novca. Za neke profesije moguća je, koliko-toliko, racionalna kalkulacija ”kvaliteta za novac”, recimo za kompletno budžetski finansirane (sudstvo: broj potvrđenih prvostepenih presuda; univerziteti: prolaznost na ispitima, broj redeovno diplomiranih studenata). Kako to sprovesti za carinsku službu, koja jeste na budžetu, ali istovremeno je jedan od najvažnijih generatora punjenja budžeta?! Verovatno efikasnošću punjenja budžeta. No, kako se mogu odrediti parametri te “efikasnosti”: zadati procenat popunjavanja budžeta (koji?)
51
Diskurs analiza izabranih kodeksa, nacrta kodeksa, pravila službe U skladu sa osnovnim ciljem projekta izvršena je tekstualna analiza kodeksnih dokumenata koji se odnose na ciljane profesije, finansirane iz budžeta (i, s druge strane, najčešće osumnjičene za korupciju) – za sudije, lekare, profesore univerziteta i carinike27 – kao i još dve profesije iz iste kategorije (policija i činovnici javne uprave), koje bi (pokazalo se) trebalo da budu uključene u narednoj fazi realizacije projekta. 1. Standardi sudijske etike (Društvo sudija Srbije, 30. 06. 2003.) Ovaj dokument predstavlja proširenu i razrađenu verziju “Kodeks sudijske etike” iz 1998. godine. Sadrži Preambulu i 6 Kanona, operacionalizovanih kroz 32 principa (Prilog 5): 1. Nezavisnost (4 principa); 2. Nepristrasnost (9 principa); 3. Profesionalnost (6 principa); 4. Integritet (6 principa); 5. Posvećenost (4 principa); 6. Odanost standardima sudijske etike – Kodeksu (3 principa) “Standardi...” uključuju svih šest opštih, jedan zajednički (“liderstvo”, tj. “delovanje ličnim primerom”) i dva jaka posebna principa (nezavisnost i profesionalna efikasnost). “Rad u skladu sa zakonom”, “lojalnost instituciji sudstva” i “poverljivost” se, očigledno, prećutno podrazumevaju. Slaba tačka je nepostojanje eksplicitne ponude “kvaliteta za novac”, koja bi obezbedila da institucija radi na ekonomičan, efikasan i brz način, u okviru ponuđenih sredstava, uz nezavisnu ocenu radnog performansa, kad god je to moguće. Dakle, nedostaje značajan eksplicitan 27
Uključivanje pripadnika još jedne ciljane profesije – javnih tužilaca – nije ostvareno zbog nemogućnosti (tačnije, odbijanja) komunikacije sa predstavnicima navodno postojećeg Udruženja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca u Beogradu i Novom Sadu. 52
reper “profesionalnog kredibiliteta”. Povezano sa gore navedenim “podrazumevanjima”, ovo daje previše prostora nekontrolisanoj “diskreciji”,28 u kojoj pozitivno-diskriminatorni kriterijum “novac za kvalitet” (poboljšanje materijalnog položaja) nije dovoljan garant profesionalnog performansa, jer, ne zaboravimo da i dalje važi: “niko me ne može toliko (malomnogo) platiti, koliko (malo i loše) ja mogu raditi”. “Standardi...” sadrže, formalno gledajući, veoma eksplicitna prohibiciona uputstva protiv nepotizma i kronizma, korupcije i ostalih oblika ostvarivanja “materijalne i nematerijalne lične i/ili grupne koristi”, izvedene iz sprovođenja sudijske funkcije, što je za svaku pohvalu. Ono što nedostaje su predlozi mera i sankcionih mehanizama za ovako uočene oblike ponašanja (moguće: presuda Suda časti, javna osuda, lustracija...)
28
“Diskrecija znači izvestan stepen slobode delovanja u donošenju odluka u oblasti zakonski određenih ovlašćenja. Diskrecija uključuje elemenat izbora, u kojem su jedna ili više mogućih odluka ili pravaca delovanja otvoreni. Diskrecija ne znači nužno nezakonitost; naprotiv, legalna diskrecija je legitiman način praktikovnja ovlašćenja u datom kontekstu. Diskrecija se ne mora posmatrati kao isključivo subjektivan čin; neizbežno sadrži izvestan deo subjektivnog prosuđivanja, ali praktikovanje diskrecije mora takođe da se suoči sa određenim zakonskim ograničenjima. Ona mora biti razumna, mora uzeti u obzir relevantne pretpostavke i odbaciti irelevantne i mora biti sprovođena prema svrhama propisanim vladajućim pravom, kao što mora biti praktikovana u skladu sa posvećenošću koja je saglasna relevantnim važećim proceduralnim zahtevima.” (Galligan, Langan and Nicandrou (eds), Administrative Justice in the New European Democracies: Case Studies of Administrative Law and Process in Bulgaria, Estonia, Hungary, Poland and Ukraine, Center for Socio-Legal Studies, University of Oxford and Constitutional and Legislative Policy Institute, Budapest, 1998) 53
2. Kodeks policijske etike (Izvor - MUP: Nacrt “Kodeksa policijske etike“ (bez datuma) i “Uputstvo o policijskoj etici i načinu obavljanja poslova policije“, 2003) “Uputstvo...“ predstavlja proširenu verziju nacrta Kodeksa policijske etike, koji je bio jezgrovitiji, kraći i čitljiviji (17 članova). “Uputstvo...“ je, naprotiv, ekstenzivno štivo (45 članova) i predstavlja mešavinu opštih zakonskih odredbi o delovanju policije, pravila službe i tek u naznakama etičkog kodeksa ponašanja, sa dosta opštih mesta i fraziranja.29 Ovakav pristup naišao je na oštru kritiku kompetentne javnosti.30 Upravo zbog toga smo prvenstveno analizirali Nacrt Kodeksa, kao “čistiji“ tekst (Prilog 6), uz poređenje sa “Uputstvom...“, tamo gde je ono kompletnije. Kodeks pokriva četiri opšta principa (nepristrasnost, odgovornost, zaštitu javnog interesa i integritet31) i četiri posebna. Dobra strana je eksplicitna obaveza poštovanja ljudskih i građanskih prava kao i zabrana policijske torture. Antikoruptivni član Kodeksa (član 10) je u članu 25 “Uputstva..“ je nešto bolje razrađen: “Pripadnik Ministarstva suprotstavlja se svakom aktu korupcije, protivpravno ne pribavlja bio kakvu korist za sebe ili drugog, ne prima poklone i ne bavi se poslovima koji su 29
Dovoljno je navesti sledeći član (11): “Na zahtev nadležnih organa i po sopstvenoj inicijativi, policija pruža potrebne podatke i priprema izveštaje, druge materijale i predloge u vezi sa promovisanjem i primenom etičkih i drugih principa iz ovog uputstva, kao i preporuka sa kojima su oni usklađeni – sadržani u evropskom kodeksu policijske etike“. (Kurziv moj, S. G.) 30 “Etika se ne formira i ne razvija instrukcijama. Od Hipokratove zakletve uobičajeno je da se osnovni etički principi od značaja za neku profesiju izloženi u jednom jezgrovitom kodeksu koji je razumljiv, precizan i kratak i u kome nema nepotrebnog fraziranja i zamornog ponavljanja.“ (Budimir Babović, policiolog, “Nepotrebne nejasnoće“, Politika, 14. 05. 2003. 31 U “Uputstvu…“ je dodat i peti princip – otvorenost prema javnosti (član 36, stav 2): “..Policija se organizuje tako da javnosti pruža objektivne informacije o svojim aktivnostima, bez otkrivanja poverljivih informacija.“ 54
nespojivi sa službenom dužnošću i koji bi mogli uticati na njegov rad i narušavati ugled policije i države.“ (Boldirane su formulacije iz “Uputstva“.) Iz nepoznatog razloga, član Uputstva “Mere za efikasno sprečavanje i borbu protiv korupcije preduzimaju se na svim organizacionim nivoima policije“ je razdvojen od prethodnog člana (pod brojem 37), mada bi bilo prirodnije da bude dodat kao drugi stav člana 25. U svakom slučaju, ni ovi antikorupcijski članovi Kodeksa, odnosno Uputstva ne predlažu, osim deklarativnog, konkretnije načine (“mere“) “suprotstavljanja svakom aktu korupcije“, niti su predviđene sankcije, bilo za "aktivnu" (traženje mita) ili za "pasivnu" (prihvatanje mita) korupciju. 3. Kodeks ponašanja radnika UBPOK-a Ovaj Kodeks (Prilog 7), donet marta 2002. godine, sadrži Uvodni deo (Preambulu) i osam celina: Ličnost radnika Ponašanje prilikom poseta Komunikacija Korespondencija Spoljašnji izgled Odnos prema poverenim materijalno-tehničkim sredstvima Odnos sa javnošću Ne zaboravite! Za razliku od Kodeksa i Uputstva policijske etike, Kodeks Uprave za borbu protiv organizovanog kriminala je pisan lepim jezikom, razumljiv je, jasan i precizan.32 Iako i u ovom dokumentu ima izvesnih preterivanja i brkanja sa pravilom službe (recimo, ponašanje prilikom poseta, način odevanja i telefoniranja) u zgusnuto pisanom tekstu su sadržani svi opšti principi, delovanje ličnim primerom i tri posebna: profesionalnost i efikasnost, lojalnost i zakonitost u radu. I ovde se u obaveze policije stavlja zaštita ljudskih i građanskih prava 32
Izvesno je da je ovim kvalitetima ključno doprinela činjenica da je konsultant na izradi Kodeksa UBPOK bio, naš nedavno preminuli sociolog, mr Dragan Radulović. 55
(“Policijska ovlašćenja nikada ne isključuju ljudska prava“), a osveženje predstavljaju norme kulturnog ophođenja i očuvanja kredibiliteta i ugleda profesije. Najslabiji deo Kodeksa je princip integriteta, koji je veoma uopšten i samo u slabom nagoveštaju podrazumeva i mogućnost narušavanja integriteta kroz korupciju. A upravo je oblast borbe protiv organizovanog kriminala ujedno i polje susretanja sa potencijalnom velikom korupcijom. 4. Univerzitetski kodeksi Tokom 2003. godine doneta su dva univerzitetska etička kodeksa: 1) Etički kodeks Univerziteta u Beogradu (11. 03. 2003.) 2) Etički kodeks Univerziteta u Nišu (26. 05. 2003.) Oba su doneta na sednicama Saveta univerziteta a na predlog Sudova časti. Iako slede u principu istu “filozofiju“, za analizu smo odabrali Etički kodeks Univerziteta u Nišu (Prilog 8), koji je manje uopšten i koji, što je važnije, eksplicitno pokriva problem korupcije u visokom školstvu. Kodeks sadrži 6 članova: I Profesionalna sloboda (4 stava) II Odnos prema studentima (6 stavova) III Kolegijalni odnosi (6 stavova) IV Odnos prema instituciji (5 stavova) V Društvena misija (3 stava) VI Primena (2 stava) Kodeks sadrži četiri jaka opšta principa (nepristrasnost, odgovornost, zaštita javnog interesa i integritet), zatim, delovanje ličnim primerom i jedan poseban – nezavisnost/slobodu profesije. Osim obaveze poštovanja ljudskih prava i dostojanstva i očuvanje kredibiliteta i ugleda profesije, dobra novina je kategorija “doličnosti“, koja supsumira znanje, savesnost, poštenje, kulturu i posvećenost pozivu. Iako je princip integriteta obuhvaćen i u segmentu sprečavanja sukoba interesa i u segmentu mita i korupcije, i on zahteva doradu u smislu definisanja mehanizama delovanja protiv, kao i sankcionisanja ovih pojava. 56
5. Kodeks ponašanja izabranih predstavnika lokalne vlasti opštine Čukarica Kodeks je donet u decembru 2002. godine (Prilog 9). Pod “izabranim predstavnicima“ podrazumevaju se sva lica koja su mandat lokalne vlasti dobila putem neposrednog izbora (odbornici) kao i lica koja su mandat dobila putem posrednog izbora (izabrana i postavljena lica, član 1). Cilj Kodeksa je “da precizira standarde ponašanja koji se očekuju od izabranih predstavnika u obavljanju njihovih dužnosti i da obavesti građane o stanardima ponašanja koje oni imaju pravo da očekuju od svojih izabranih predstavnika“ (član 2). Kodeks sadrži ukupno 18 članova, podeljenih po sledećim odeljcima: Opšti principi (3 člana) Obavljanje dužnosti (6 članova) Odnosi sa javnošću (1 član) Odnosi sa zaposlenima u opštinskoj upravi (3 člana) Odnosi sa medijima (1 član) Upoznavanje sa Kodeksom (2 člana) Iako skroman po obimu, ovaj Kodeks je najkompletniji od svih analiziranih. Sadrži sve opšte principe, delovanje ličnim primerom, a među posebnim principima ima dve značajne novine: “obezbeđivanje dostupnosti javnim informacijama” i “primerena, svrsishodna i efikasna upotreba državnog novca”. Stiče se utisak da su autori Kodeksa studiozno proučili strana iskustva i kreativno ih prilagodili sopstvenoj svrsi (uključujući i dva seta principa koje smo primenili kao analitičku matricu u ovom istraživanju). Uz male korekcije, ovaj Kodeks bi mogao biti uzet kao model za stvaranje etičkog kodeksa ponašanja javnih službenika, posebno u lokalnoj samoupravi. Iako je integritet dosta detaljno razrađen (pa se tako, pored nužnosti izbegavanja i obaveznog prijavljivanja potencijalnog konflikta interesa, govori podjednako i o aktivnoj i o pasivnoj korupciji), valjalo bi da bude dopunjen i mehanizmima za sprečavanje “iskušenja” (challenge).
57
6. Nacrt Kodeksa lekarske etike Srbije Ovaj dokument nije nastao u okviru Srpskog lekarskog društva, kako bi bilo očekivano, već je delo ekspertske grupe Jugoslovenskog udruženja za medicinsko pravo iz marta 2003.33 Propisujući etička načela ponašanja lekara Srbije, Nacrt kodeksa ima za cilj da pojača poverenje između lekara i njihovih pacijenata, koje je u velikoj potkopano; da osigura kvalitet lekarskih usluga u interesu zdravlja stanovništva; da čuva slobodu i ugled lekarske profesije; da potpomogne i podrži kolegijalni odnos među lekarima; da ukaže na ponašanja koja dolikuju lekarskoj profesiji i spreči ponašanja koja joj ne dolikuju. Ovaj ogroman dokument (123 člana) sastoji se iz osam odeljaka. Posle preambule i osnovnih etičkih načela lekarske profesije, ostali odeljci su: Treći odeljak: Odnos lekara prema pacijentima – sa šest pododeljaka Četvrti odeljak: Međusobni odnosi lekara Peti odeljak: Profesionalna komunikacija s javnošću Šesti odeljak: Obavljanje lekarskog zanimanja Sedmi odeljak: Odnos lekara prema društvu Osmi odeljak: Završne odredbe Uprkos ovakvoj ekstenzivnosti, ovaj nacrt lekarskog “ustava“ praktično ne sadrži eksplicitne odredbe o sprečavanju, odnosno sankcionisanju korupcije u lekarskoj profesiji.
33
Ekspertski tim su činili: prof. dr Jakov Radišić, dr Hajrija MujovićZornić, dr Vesna Klajn-Tatić, mr Marta Sijenčić i lekari prof. dr Slobodan Kovačević, prof. dr Branislav Dimitrijević i prim. dr Marko Dragović. Sudbina ovog Nacrta je, prema rečima dr Vesne Klajn-Tatić, “neizvesna“. Da bi Kodeks zaživeo, uslov je da ga donesu skupštine Lekarske i stomatološke komore Srbije, a na osnovu Zakona o lekarskoj, stomatološkoj i farmaceutskoj komori Srbije, koji još nije donet, tako da Srbija sada nema ni Komore, niti njene organe. A upravo bi zadatak Komore bio da protiv lekara/stomatologa koji se ne pridržava Kodeksa etike da pokrene postupak pred Sudom časti. 58
7. Carina Ova veoma važna državna služba nema (još) svoj profesionalni kodeks ponašanja.34 Jedan predlog mogućeg Kodeksa pokušali smo da sačinimo na osnovu dva normativna dokumenta (Savezne) Uprave carina iz 2001. godine: “Privremeno pravilo ponašanja radnika carinske službe“ i “Strategija borbe protiv korupcije u carinskoj službi“. Kombinacijom rešenja iz ova dva dokumenta (Prilog 10) utvrdili smo da se u njima u značajnoj meri propisuju sledeći principi: o Nepristrasnost o Odgovornost o Poštenje/iskrenost o Otvorenost o Javni interes o Integritet o Profesionalnost i efikasnost o Lojalnost o Zakonitost o Kredibilitet i ugled Dakle, govori se o svih šest opštih proncipa, o tri posebna i o očuvanju ugleda profesije. Istina, u ovom obliku oni su dosta “sirovi“, birokratsko-naredbodavni, i zahtevali bi “prevođenje“ iz obaveza i pravila službe u etičke kanone, no osnova za stvaranje kodeksa očigledno postoji.
34
Istina, novim Carinskim zakonom, u članu 317 predviđen je Kodeks ponašanja carinskih službenika na sledeći način: (1) Kodeksom ponašanja utvrđuju se opšta pravila ponašanja carinskih službenika prilikom obavljanja poslova u Upravi carina i van nje, kao i ponašanje carinskih služenika u toku i van radnog vremena. Kodeksom ponašanja utvrđuje se ponašanje carinskih službenika prema javnosti, kolagama, rukovodiocima i službenicima, kojima rukovode, kao i prema drugim državnim službenicima. (2) Kodeks ponašanja, na predlog direktora, utvrđuje ministar. (3) Primenu Kodeksa ponašanja, radi njegove pravilne primene, kontrolišu rukovodioci. (Kurziv moj, S.G.) 59
Sekvencijalni zaključci desktop analize i preporuke Analizirani kodeksi su ili dosta uopšteni i tako normativno bezobalni i opšteprihvatljivi (bez izričite obaveznosti, recimo, Kodeks BU) – niko ne bi javno odbacio takve principe ponašanja, pogotovo ako oni nikoga ni na šta konkretno ne obavezuju - niti predviđaju iole efikasnu sankciju za nepoštovanje, osim tobože moralne, što je ovde postala krajnje fleksibilna kategorija; ili su do te mere specifični i usitnjeni, da više predstavljaju Statute interesnih grupacija koji s javnim interesom imaju veoma male ili veoma daleke veze. A još manje s obuzdavanjem (moguće) korupcije unutar profesija. Ova analiza je bila korisna jer je ukazala na znatnu insuficijentnost, konfuziju i neshvatanje javnog interesa, javne obaveze, javne odgovornosti i principa integriteta profesije kao javne delatnosti. Njihova (normativna) parcijalnost, uskogruda zatvorenost, esnafska parohijalnost i samodovoljnost su, u dobroj meri, i merilo uznapredovalog procesa rasula, fragmentacije, marginalizacije i obezvređivanja principa profesionalnosti, javnog statusa i ugleda pojedinih profesija. Kodeksi profesionalnog ponašanja tipično treba da sadrže tri osnovna elementa: I Utvrđivanje javnih standarda prema kojima se javni službenici mogu rukovoditi u svom ponašanju i prema kojima se to ponašanje može ocenjivati (doličnost i dostojnost) II Obezbeđenje dogovorene osnove za reagovanje na ponašanje koje se smatra neprihvatljivim.35 Ključna kategorija 35
Dobar primer su sledeći članovi “Kodeksa državne uprave UK” (paragrafi 11-13): “Kada državni službenik veruje da se od njega očekuje da se vlada na način koji je: nelegalan, nedoličan ili nemoralan; u neskladu s ustavnom konvencijom ili profesionalnim kodeksom; podrazumeva administrativnu prevaru ili je u neskladu s ovim Kodeksom; obavezan je da to prijavi nadležnima...” “Kada državni službenik veruje da odgovor na njegovu prijavu nije primeren, o tome pismeno može da izvesti Komesare državne 60
ovog elementa je odgovornost, odnosno sankcionisanje grešaka ili nepravilnosti u radu.36 III Uveravanje javnosti da je poverenje koje je dato javnim službenicima opravdano. Javnosti, odnosno korisnicima usluga treba da bude jasno pokazano da će kršenje odgovornosti javnih službenika biti sankcionisano, kao i koje su metode tih sankcija.37 Nijedan od analiziranih kodeksa ne sadrži sva ova tri elementa u celosti, pogotovo su slabo razrađeni drugi i treći. U kodekse bi takođe trebalo ugraditi i mehanizme (samo)zaštite javnih službenika od pokušaja aktivne korupcije od strane klijenata. Kao dobar putokaz može poslužiti, recimo, bugarski “Etički kodeks sudskih službenika“ u kojem su razrađeni mehanizmi (samo) zaštite interesa službenika suda “On/ona treba da preduzmu sledeće korake da zaštiti svoj interes: službe...Ukoliko se na pritužbu ne odgovori na način koji je za državnog službnika prihvatljiv, on/ona treba da se obrati Ministru, ili da napusti državnu službu.” (Izvor: sesija Dr Richarda Jarvisa na seminaru "Standardi u javnom životu" za učesnike iz Albanije i Srbije, organizovanom od strane Britanske asocijacije za Centralnu i Istočnu Evropu (BACEE), London, 21-28. juni 2003) 36 “U popularnoj percepciji, većina ljudi poistovećuje sankcije s pravnim obavezama, standardima i kaznama, sadržanim u zakonima, statutima i pravilnicima, ali sankcije mogu imati i širi obuhvat. One, na primer, uključuju profesionalna pravila ponašanja i delovanja, koja nemaju status zakonske obaveze, kao i podsticaje koji predstavljaju nagrađivanje dobro ponašanje, odnosno odvraćanje od rđavog ponašanja, a da nužno ne uključuju pribegavanje zakonskim prinudama...Naredna kategorija "mekših" sankcija podrazumeva i rizik izlaganja javnom prosuđivanju, odnosno negativnom publicitetu, kroz javne panel-istrage (public hearing), medijske kampanje ili izloženost monitoring-u civilnodruštvenih organizacija (watchdogs). (Derek W. Brinkerhoff, “Accountability and administrative Abuse?“, Local Government Brief, Summer 2003, pp. 20-21) 37 "Sankcije lišene određene doze prinude mogu značajno da umanje poverljivost. Odsustvo prinude, ili njena selektivnost, podriva poverenje građana da su vladine službe poverljive i odgovorne i doprinosi uspostavljanju "kulture nekažnjavanja", koja može podstaći javne službenike da se upuste u koruptivne aktivnosti". (Op. cit. p 21) 61
1. Da pokuša da identifikuje osobu koja je ponudila mito i da utvrdi zašto se mito nudi; 2. Da izbegne duge kontakte sa osobom koja nudi mito; 3. Ako se poklon ne može odbiti ili vratiti pošiljaocu, on se mora sačuvati ali ne i upotrebiti; 4. Obezbediti prisustvo svedoka, ako je moguće, recimo kolege u blizini; 5. Prijaviti pokušaj podmićivanja svom nadređenom i relevatnim institucijama; 6. Nastaviti normalno s radom ne uzimajući u obzir ponuđeni mito.“
62
TREĆI DEO Baseline istraživanje - fokus grupe sa predstavnicima izabranih profesija Istraživanjem u okviru četiri profesije (sudije, lekari, univerzitetski profesori i carinici) utvrdili smo da, nezavisno od toga o kojoj profesiji je reč, postoji: subjektivan doživljaj lošeg materijalnog stanja, neadekvatnih uslova rada i tehničke opremljenosti, odsudstvo, kako zakona tako i strategije nadležnih ministarstava u oblastima u kojima deluju ove profesije, nepostojanje ili nefunkcionisanje na potrebnom nivou profesionalnih udruženja, uz visoko izraženu nespremnost pripadnika profesije da se aktivno uključe u delovanje matičnih udruženja. Iz navedenog možemo da zaključimo da su profesije u našem društvu na niskom stepenu institucionalne izgrađenosti i da je proces profesionalne socijalizacije kao centralni element u izgradnji profesije još uvek neadekvatan. To za posledicu ima nizak nivo profesionalne identifikacije i aktivizma, koji bi imao za cilj jačanje profesije kako iznutra, gradnjom i jačanjem profesionalnog udruženja i intenziviranjem negovih aktivnosti, tako i bolje društeno pozicioniranje profesije, koja ima autentičan i osoben l`ésprit des corps. Nasuprot tome, s jedne strane smo naišli na sporadični individualni "entuzijazam" i akcidentalnost (ponekad na rubu incidentnosti, o čemu je već bilo reči) u pokušajima izgradnje i/ili očuvanja dostojanstva profesije i, s druge strane, na masovnu, prećutnu ili eksplicitnu apatiju i anomiju (»vrednosni vakuum«) kod ostalih pripadnika profesija, koji rešavanje svojih problema, između ostalog, vide što u pojedinačnim, što u grupnim koruptivnim aranžmanima. Fokus grupe su realizovane u pet gradova u Srbiji: Beogradu, Novom Sadu, Subotici, Kragujevcu i Nišu.
63
Antikorupcijski aktivizam Istraživanjem smo utvrdili da postoji spremnost za daljnje angažovanje na projektu. Kada su u pitanju sudije, postignut je dogovor sa Društvom sudija Srbije da se pristupi definisanju antikorupcijskih odredbi u okviru novonastajućeg kodeksa ovog udruženja. Na sličnu spremnost smo naišli i kod članova podružnice Srpskog lekarskog društva u Kragujevcu, sa napomenom da je potrebno kontaktirati centralu udruženja u Beogradu, kako bi i ona bili uključena u projekat, odnosno kako bi i ovo udruženje uvrstilo antikorupcijske odredbe u svoj kodeks koji se trenutno (navodno) formira. Članovi Udruženja profesora i istraživača u Nišu su takođe izrazili spremost da nastave saradnju na projektu, ali je potrebno da donesu odluku da li će to raditi autonomno, ili na nivou republičkog Udruženja profesora i istraživača, sa čijim je središtem u Beogadu već duže vreme prekinuta komunikacija. Carinici su izrazili potrebu i želju da se osnuje profesionalno udruženje carinika na prostoru Srbije.38
38
Ova ideja, koja je veoma zdušno podržana na fokus grupnim razgovorima sa carinicima u Novom Sadu i Subotici, ostaće, izgleda, samo lepa želja, uostalom tada verovatno uslovljena strahom od predstojeće “diferencijacije” unutar službe. Naime, tokom same realizacije istraživanja usvojen je nov Zakon o carinama koji takav tip samoorganizovanja ne predviđa, naprotiv, njime je pojačano izrazito hijerarhijsko, vertikalno odlučivanje u Upravi carina. Dominantno je prenet duh načela iz “Privremenog pravila ponašanja radnika carinske službe” iz 2001. godine, po kojem “kolegijalno povezivanje radnika sa tajnim, nelegalnim interesnim ciljevima obično su koterije ili klike, nezdrave ili neprihvatljive za službu”. Verovatno je da su rešenjima o otpuštanju iz službe oko 320 radnika carine mnoga od potencijalnih jezgara “koterija ili klika” raspuštena. 64
Korupcija među univerzitetskim profesorima Fokus grupnim istraživanjem univerzitetskih profesora u Nišu došli smo do sledećih nalaza: 9 Među sagovornicima nije postojala saglasnost oko obima korupcije na nivou Univerziteta u Nišu39, ali su se složili da to u velikoj meri zavisi od perspektivnih materijalnih mogućnosti koje nosi diploma pojedinog fakulteta. Tako je na prvom mestu po korumpiranosti "osumnjičen" Medicinski fakultet, u okviru kojeg se nalazi i Stomatološki fakultet. Kao pojavne forme korupcije sagovornici su naveli plaćanje ispita, podučavanje studenata kod profesora kod kojih treba da polažu ispit uz naknadu, prinuđivanje studenata da kupe knjigu kod profesora koji je njen autor kao uslov za polaganje ispita, protekcionizam (diskreciono pravo rektora, nepotizam i kronizam) pri upisu na fakultet ili pri polaganju ispita za decu ili članove rodbine donatora novca, kojim se finansira izdavanje udžbenika koji profesor mora svake godine da objavi ako želi da zadrži "svoj" predmet ili napreduje u zvanju. 9 Ispitanici su izneli dve oprečne "škole mišljenja" oko uzroka korupcije. Prvi stav je da je korupcija posledica neadekvatnog materijalne i statusne pozicije profesora, dok je druga grupa sagovornika bila mišljenja da je korupcija posledica nedovoljne etičnosti samih profesora koji rade na Univerzitetu, ”jer niko nije bio korumpiran za kilogram hleba, već se radilo o korupciji od preko 500 evra po učinjenoj usluzi”. Ipak je prevladalo mišljenje da postoji pritisak ”korumpirane većine profesora” ka korupciji. 39
Tokom razgovora su izneti preliminarni i parcijalni rezultati jednog istraživanja među studentima Univerziteta (koje, nažalost, nije sprovedeno na svim fakultetima). Prema tom istraživanju, više od tri četvrtine (78%) studenata Filozofskog fakulteta “ne zna” ima li na njihovom fakultetu korupcije, dok 15% smatra da je ima. Njihove kolege sa Fakulteta zaštite na radu većinom (55%) smatra da korupcije ima, dok tek svaki dvadeseti smatra da je nema. 65
9 Pored standardnih izvora korupcije, a to su loš materijalni položaj srozavanje statusa i ugleda univerzitetskih profesora, sagovornici su kao dodatni eksterni uzrok pasivne ali i aktivne korupcije navodili prisutnost velikog broja stranih studenata, u prvom redu iz Grčke, koji su često inicijatori koruptivnog ponašanja, uključujući i uspostavljanje svojevrsnog "cenovnika usluga": gotovo da je javna tajna koliko polaganje pojedinih ispita vredi na tržištu nelegalnih "intelektualnih usluga". Jedan od značajnih izvora korupcije je i sistemski loše rešen način napredovanja profesora u karijeri – permanentno obnavljanje i objavljivanje udžbenika, čije štampanje moraju sami da finansiraju. U toj situaciji oni traže (i nalaze) "donatore" koji za uzvrat traže određene privilegije na fakultetu za svoju decu ili za nekog drugog (prijatelje, rodbinu, poslovne partnere) - nepotizam i kronizam. 9 Kada je u pitanju korupcija unutar profesije, ona je ocenjena kao veoma prisutna pojava. Kao pojavna forma navedeni su izbori u zvanje. Uzrok ove vrste korupcije sagovornici su videli u neadekvatnim kriterijumima za napredovanje. Neadekvatnost kriterijuma se ogleda u tome što oni nisu dovoljno selektivni, odnosno da ne deluju kao čvrsti standardi ocene kompetencije, već to često zavisi od »esnafske solidarnosti«, lobiranja i protežiranja unutar klikaških grupa. 9 Kada su u pitanju faktori korupcije koji su vanprofesionalnog karaktera ispitanici su naveli: neadekvatan odnos države prema univerzitetu kao instituciji, tačnije nadležnog ministarstva, neselektivno otvaranje privatnih fakulteta, nerešeno pitanje autorskih prava, raširena svest samofinansirajućih studenata i njihovih roditelja (pogotovu iz redova nove preduzetničke elite), koja se ogleda u stavu: “ako platim upis na fakultet, mogu da platim i ispit.“ 9 Naši sagovornici smatraju da bi u prevenciji korupcije u visokom školstvu od presudnog značaja bilo uspostavljenja jasnog sistema identifikovanja korupcije na pravnom (krivična prijava) na watchdog nivou 66
(monitoring pojave), reorganizovanje fakulteta i načina polaganja ispita, davanje mogućnosti studentima ocenjivanja rada profesora, razvijanje duha moralnosti među profesorima i studentima, uspostavljenje jasnih kriterijuma ocenivanja studenata, kao i reaktiviranje profesionalnog udruženja, koje bi se posebno bavilo pitanjima esnafskog očuvanja i jačanja kredibiliteta i ugleda profesije, dakle, profesionalnom etikom.40 Ohrabrujući primer za realizaciju ove ideje je nedavno usvojeni “Etički kodeks Univerziteta u Nišu“. 9 Kao primer neadekvatne borbe protiv korupcije sagovornici su naveli ideju rektora Univerziteta u Nišu da se legalizuje pripremanje studenata kod profesora kod kojih treba da polažu ispit, uz uslov da profesor od tako zarađenog novca fakultetu ispostavi 80% a da sebi zadrži 20% (!). Suština ove neobične ideje je logika da se “prljav novac” zadrži (u najvećoj meri) u “legalnim tokovima”. (Prisetimo se poučnog primera lorda kancelara Frensisa Bejkona!) Korupcija među lekarima Na osnovu održanih fokus-grupne diskusije sa članovima podružnice Srpskog lekarskog društva u Kragujevcu, predstavnikom sindikata i lekarima koji nisu članovi SLD-a niti sindikata, došli smo do sledećih nalaza: 9 Sagovornici su većinski izrazili mišljenje da je stepen korumpiranosti lekara nizak, uz istovremeno naglašava40
Udruženje profesora i istraživača Univerziteta u Nišu je deo republičkog udruženja sa sedištem u Beogradu. U prošlosti udruženje se bavilo pitanjima rekreacije, zabave profesora i istraživača, bilo je konsultovano pri izboru u zvanje i imalo je svoj časopis. Trenutno stanje je da udruženje nema aktivnosti, jer postoji sukob u beogradskoj centrali oko vlasništva nad prostorijama između dve frakcije u udruženju. Od septembtra bi trebalo da se obnovi rad udruženja ili u okviri republičkog udruženja ili autonomnog, koje bi bilo osnovano na Univerzitetu u Nišu. 67
nje da je u pitanju uglavnom "mala korupcija", takoreći sitni pokloni nominalne vrednosti ispod 100 Eura (kafa, bombonjere ili pića). Ovaj tip korumpiranja se smatra "normalnim" i ne postoji svest o korupciji i na ovom nivou. S druge strane, kada je u pitanju korupcija u visini do 200 ili 300 evra, pojavila su se mišljenja da je takva vrsta korupcije opravdana, s obzirom na male plate i teške uslove rada (preveliki broj pacijenata po jednom lekaru i neispravna oprema). Kao još jedan razlog za opravdavanje ove vrste korupcije navođena je činjenica da se velika korupcija u zdravstvu ne sankcioniše i da obično stradaju "sitne ribe" (što je, inače, tačno!). 9 Jedan od izvora korupcije među lekarima je nepostojanje jasnog sistema evaluacije rada i učinka rada lekara. Na taj način se stvara ”platežna uravnilovka”, koja dovodi do toga da neki lekari svoj »višak« neplaćenog rada naplaćuje preko korupcije. 9 Kada su u pitanju materijalni faktori korupcije, u njih se sigurno ubraja i stav lekara da oni nisu do sada ”naplatili svoje školovanje”, tako da je korupcija ne samo način za povećanje i kompenzaciju malih plata, već i način da se obezbedi stan, kola, udoban život i sve ostalo što bi doprinelo postizanju i očuvanju društvenog statusa koji treba da ima jedan pripadnik lekarske profesije. Pored eksterne korupcije (korupcije u odnosima sa korisnicima zdravstvenih usluga) istraživanjem je indentifikovano postojanje korupcije unutar lekarske profesije. Glavni uzrok interne korupcije (korupcija unutar lekarske profesije) je nepostojanje jasnog sistema za napredovanje u profesiji, gde je snažno izraženo diskreciono pravo moćnika (“autoriteta“). Ova konstatacija se najviše odnosi na mogućnost specijalizacije, gde u selekciji budućih specijalizanata ne postoji jasni kriterijumi, već je to prepušteno voluntarističkom ponašanju za to nadležnog organa. Ovome treba dodati da pri izboru direktora zdravstvenih ustanova veliku ulogu igra politička podrška lokalne vlasti. 9 Srpsko lekarsko društvo je kao profesionalno udruženje organizovano na nivu opštinskih i regionalnh podružni68
9 9
9
9
ca, sa centralom u Beogradu. U poslednjih 15 godina komunikacija SLD-a sa podružnicama je veoma slaba, skoro da ne postoji. Među lekarima koji pripadaju podružnici SLD-a u Kragujevcu postoji mala zainteresovanost za angažman u »glavnom« SLD. Podružnica SLD-a u Kragujevcu je pokrenula inicijativu za prevenciju korupcije u zdravstvu - ”Za zdravstvo bez korupcije”. Ta inicijativa je od dela lekara pozdravljena, dok je drugi deo lekara protestvovao, smatrajući to izdajom profesije, jer ”i drugi su korumpirani, ali ne pričaju o korupciji u svojim redovima”. Potreba za antikorucijskim aktivizmom je najuočljivija kod mladih lekara i lekara koji su profesionalni autoriteti. Dosadašnji antikorupcijski aktivizam je svoju snagu crpeo iz entuzijazma pojedinaca, uz odsudstvo sistemske podrške o strane profesionalnog udruženja, SLD-a. U prevenciji korupcije, prema mišljenju naših sagovornika, od prvorazrednog značaja je poboljšanje materijalnog položaja lekara i uslova rada, uz donošenje normativa koji će biti u funkciji pravične naknade rada lekara. Značajan doprinos, kako smanjenju spremnosti na korupciju tako i jačanju antikoruptivnog aktivizma, dalo bi kažnjavanje aktera u aferama iz oblasti velike korupcije u prethodnom sistemu (npr. Bojić i Đorđević). Naši sagovornici su u velikoj većini bili mišljenja da je zdravstveni sistem u funkciji održavanja socijalnog mira, jer građani ne plaćaju ekonomske cene lekarskih usluga (kao, recimo, struje ili komunalnih usluga), već izrazito depresirane, čak “uvredljive“ cene. (Jedan pregled kod lekara opšte prakse plaće se 56 dinara! Ekvivalent je 200 grama kafe.) Na taj način se održava ”mit o besplatnom zdravstvu”. Sve dok cene zdravstvenih usluga ne budu računate prema realnim troškovima lečenja (uz subvencije države onima koji ne mogu da plate, ili uz jasno definisanje paketa “osnovnih“ usluga ) biće korupcije, jer što lekari ne dobiju od države kao naknadu za svoj rad, uzimaće od pacijenata. U želji da se “poboljša“ materijalni položaj lekara, nekim novim 69
zakonskim rešenjima se od strane države direktno stvara prostor za korupciju, ili bar zloupotrebu profesije. Kao primer je navedeno “pravo“ dato lekarima iz državnih bolnica da, nakon radnog vremena, 4 sata dnevno rade u privatnim klinikama. I tako legitimno ostvaruju sukob interesa! Verovatno na štetu državne službe. A da se ne govori o kršenju odredbi Zakona o radu, koji ne dozvoljava 12-satno radno vreme dnevno. Drugi akt koji može da doprinese opstajanju i povećanju korupcije ili izvrdavanja principa legaliteta i jednakih prava građana na (osnovnu) zdravstvenu zaštitu je zakonski predlog koji prati ideju obnovljenja institucije ”izabranog (porodičnog) lekara”. 9 U smanjenju korupcije od velikog značaja je promena odnosa države prema zdravstvu. Pri tome se u prvom redu misli na donošenje sistemskih zakona u oblasti zdravstva (nijedan zakonski predlog sada već ministra zdravlja u ostavci nije prošao), a posebno Zakona o Lekarskoj komori. Korupcija među sudijama Na osnovu fokus grupne diskusije koja je održana u Beogradu došli smo do sledećih nalaza: 9 Da su, izuzev trenutnog, ad hoc poboljšanja materijalnog položaja (plata od 500 evra) svi ostali elementi položaja sudija na nezadovoljavajućem nivou. Tu se u prvom redu misli na političke pritiske i želju izvršne vlasti da sudstvo stavi pod kontrolu, što je prema mišljenju ispitanika faktički učinjeno postavljanjem Sonje Brkić za v.d. predsednika Vrhovnog suda, a da pri tome nije poštovana zakonom definisana procedura. Postavljenja sudija se vrše po partijskoj liniji, složila se većina naših sagovornika. 9 Pri prijemu novih sudskih pripravnika, budućih sudija, ne postoje mehanizmi selekcije već je odluka prepuštena predsedniku suda. 70
9 Ne postoji adekvatan sistem evaluacije rada sudija, kako pri napadima na njih, tako i pri određivanju radne norme i plate. 9 Sistem bezbednosti sudija nije na adekvatnom nivou, jer se dešavaju pretnje i ucene, a da pri tome sudije nemaju efikasan sistem obezbeđenja za sebe i porodicu. 9 Kada je u pitanju stanje Društva sudija Srbije (DSS), ono je nastalo kao oponent režimu Slobodana Miloševića i u tom periodu je imalo oko 400 članova, da bi nakon promena broj članova narastao na 2000. 9 DSS se doživljava kao politički subjekt od onog dela sudija koji trenutno nisu njegovi članovi, zbog uloge u Miloševićevom periodu. Stav je ispitanika da izvršna i zakonodavna vast treba da stvore normativni i strateško razvojni okvir koji bi omogućio autonomiju sudstvu u Srbiji. Kada je u pitanju uloga DSS-a u borbi za autonomiju sudstva i bolji položaj sudija, ispitanici ne vide mogućnost da DSS ima značajniju ulogu. 9 Trenutne aktivnosti DSS-a su usmerene na reinstitucionalizaciju udruženja. U tu svrhu usvojene je jednogodišnji plan delovanja, kojim treba da se obezbede materijalna sredstva za realizaciju projekata, ojača infrastruktura i poboljša edukacija sudija iz oblasti koje su bitne za razvoj pravnog sistema u Srbiji. Preporuke na osnovu istraživanja Centralno mesto u izgradnji profesije ima profesionalna socijalizacija. Profesionalna socijalazicija je nezamisliva bez profesionalnog udruženja, koje ostvaruje svoju funkciju kao agens socijalizacije, s jedne strane, i profesionalnog kodeksa, kao najbitnijeg činioca u izgradnji profesionalnog identiteta, s druge. U tom smislu, uspešna borba protiv korupcije na nivou profesija podrazumeva uporedno organizaciono jačanje profesionalog udruženja, koje će biti u mogućnosti da odgovori profesionalnim potrebama članova i na taj način utiče na smanjenje izvora korupcije na nivou profesije. Istovremeno je potrebno ugraditi i antikoruptivne odredbe u profesionalni kodeks i 71
obezbediti njihovi primenu. Jedino uporednim razvojem ova dva procesa moguće je stvoriti antikoruptivni okvir koji bi u narednom periodu doprineo smanjanju korupcije u profesijama koje se finansiraju iz budžeta Srbije. U uvodnom delu kodeksa (preambuli) potrebno je detaljno definisati za svaku profesiju ponaosob šta je korupcija i koje pojavne forme korupcije će se smatrati koruptivnim delom. Sudeći prema atmosferi na fokus grupama, projekat je “oživeo“ interesovanje pripadnika profesija za ojačavanje i/ili oživljavanje standarda profesionalne etike i blago opadanje skepticizma da se na tome može delovati kroz aktivnosti strukovnih udruženja (od kojih su mnoga, istina, pocepana, razjedinjena, posvađana unutar sebe i slično). Nastavak projekta na izradi ili doradi kodeksa ima smisla u saradnji sa Društvom sudija Srbije, Podružnicom Srpskog lekarskog društva u Kragujevcu (sa ili bez učešća “centrale“ iz Beograda, jer SLD nema svoj kodeks, ako se ostavi po strani prastari iz 1965. godine) i Savetom Univerziteta u Nišu (ili eventualno reaktiviranim Udruženjem profesora i istraživača). Carinici Carinici su specifičan slučaj. Oni nemaju svoje strukovno udruženje (niti ga, po zakonu, mogu imati), ali bi se mogao iskoristiti pomenuti član 317 Zakona o carini i Upravi carine i ponuditi tekst Kodeksa ponašanja, koji bi bio dorađena verzija onoga što je ponuđeno ovim projektom. Držeći se principa "zaštite izvora" istraživačkih podataka, u ovoj monografiji se, shodno eksplicitnom obećanju datom "izvorima", ne iznose sadržaji iskaza carinika na fokus grupnim razgovorima, koji bi, eventualno, mogli ugroziti njihov profesionalni, odnosno egzistencijalni status. Reč je o strogo hijerarhozovanoj, praktično polu-vojnički organizovanoj državnoj službi i pristup ovoj ciljnoj grupi bio je moguć samo na osnovo odobrenja odozgo. Realizatori istraživanja nisu bili u poziciji da izvrše autonomnu, at random selekciju učesnika fokus grupnih razgovora, već je njihov izbor izvršila Uprava carina (tj. njena služba Unutrašnje kontrole). Nije nelogično bilo pretpostaviti da 72
je dotično odobrenje sadržavalo i spiskove ljudi kojima je omogućeno/naloženo da učestvuju u fokus grupama pod određenim uslovima (a koji su, učesnici, u Upravi carine mogli biti jasno prepoznati). Kalkulišući ovu okolnost, kao i situaciono izrazito nepovoljan tajming sprovođenja istraživanja41, tim projekta je odlučio da ne objavi sadržaje iskaza carinika/sagovrnika na fokus grupama u Subotici i Novom Sadu. Kako god bilo, audio zapisi ovih diskusija su sačuvani u dokumentaciji projekta.
41
Naime, tajming istraživanja se poklopio s neformalno najavljenom "kadrovskom redukcijom" u carinskoj službi (prevedeno: s planom otpuštanja znatnog dela postojećeg carinskog kadra, u skladu s novim Zakonom o carini), koja je izazvala veliku egzistencijalnu nesigurnost i strah carinika. 73
74
ČETVRTI DEO Proširenje projekta Carina U praktično svim istraživanjima o korupciji carinska služba je od strane građana/ispitanika proglašavana najkorumpiranijom državnom službom. Izvesno, s razlogom, jer su građani imali ovaj ili onaj neposredni oblik iskustva s korupcijom na carini. Istina, to se iskustvo zasnivalo samo na "vrhu ledenog brega", sitnom reketiranju i iznudi na graničnom carinskom prelazu (boks cigareta, boca viskija, dvadesetak evra u pasošu...), bez opipljivih spoznaja o uključenosti carine u organizovani kriminal krupnih razmera, koji se ne odvija na granici nego negde "u dubini" državne teritorije (neevidentiranje robe, odnosno krivitvorenje dokumenata o robi, neadekvatna kontrola sadržaja, loša kontrola konačne destinacije, itd.) No, već je i ova sitna, takoreći vidljiva zloupotreba jedne od najvažnijih državnih službi, preko koje se posredno odvija protok robe i novca, dakle, time puni državni budžet, bitno doprinela strmoglavnom srozavanju ugleda ove profesije.42 Ovo srozavanje, složila se većina naših sagovornika, počelo je sa uvođenjem sankcija SRJ, 1992. godine, i to srozavanje je inicirano "odozgo". Sprovedeno je svesno suspendovanje unutrašnjeg pravnog poretka i principa legalnosti i uveden je princip celishodnosti. U državi pod međunarodnom izolacijom došlo je do formiranja državnih programa šverca, krijumčarenja i ilegalnog uvoza i izvoza strateških proizvoda (nafte, duvana, alkohola, ali i hrane, lekova i sl.) Prema tome, šverc nekih proizvoda u Srbiji i Crnoj Gori nije bila siva 42
Velika većina naših sagovornika, koji su iz razumljivh razloga insistirali na punoj anonimnosti, je s velikom nostalgijom pričalo o vremenima one "velike" Jugoslavije, kada je carina bila izuzetno prestižna profesija, pre svega, "sigurna državna služba", sa dobrim primanjima, u kojoj su strogo poštovani kriterijumi obrazovanja, kompetentnosti solidnosti. "Niko (ili bar veoma retki) nije bio lud da zbog šteke cigareta ili flaše viskija rizikuje gubitak cenjenog i dobro plaćenog državnog posla." 75
ekonomija. Siva ekonomija je ono što u zemlju uđe u cegerima, putnim torbama, eventualno u prtljažniku putničkog automobila i, ako se ne potroši za sopstvene potrebe, završi na "otvorenim pijacama" (buvljacima).43 Ovo su bile situacione mere vođenja "ekonomske politike", inicirane s državnog vrha, koje nije bilo moguće realizovati bez pune logističke podrške nosilaca svih segmenata vlasti. U to su bile uvezane policija, vrhovi carine, finansijska policija, privilegovani državni "preduzetnici" (famozne kvote i dozvole), nosioci organizovanog kriminala (uglavnom iz kruga "porodice" i "koza nostre"), tužilaštvo i pravosuđe. Nekontrolisani protok akciznih roba je premrežio zemlju, šleperi, vozovi i avioni (!) su ulazili (i izlazili) preko "mekih granica" Republike Srpske (najviše), Makedonije, Bugarske, Rumunije ("dunavski put"), ali i Albanije (prema Crnoj Gori), pa i Mađarske (malogranični promet, pre svega, neoporezovanim "uvozom" naftnih derivata je enormno skočio). Ovi tzv. državni programi su suspendovali legalne kanale uvoza i izvoza roba, plaćanja, iz toga je proizišao i šticung, neregistrovano iznošenje deviza van granice zemlje (prikupljenih, pre toga, namernim proizvođenjem inflacije i hiperinflacije, tj. "nenasilnom", para-državnom pljačkom većine građana). Ono što je 43
Neretko je i ovo "malogranično" navodno torbarenje, tj. siva ekonomija kao (prećutno dopušten) način socijalnog preživljavanja "sirotinje", tj. dozvoljenog skupljanja mrvica sa trpeze krupne, grand korupcije, bilo spregnuto u organizaciju krupnog švercerskog biznisa. "Imamo konkretne primere i u Subotici, i na Gradini, i u opštini Dimitrovgrad, gde se, u suštini, pod tim sitnim krijumčarenjima i sivom ekonomijom, krije u stvari jedan organizovan biznis, iza kojeg stoje po tri - četiri porodice, ili neki veći finansijeri, za koje ti nezaposleni ljudi iz tih lokalnih sredina vrše prenos robe. Na Gradini, na primer, nezaposleni ljudi sa te teritorije, otprilike ih ima 500 do 800, ne zna se tačno, celog dana su na prelazu. Odlaze u neki međuprostor ("Free shop" zonu), u neki kontejner u kojem kupuju cigarete i onda prenose i pozivaju se na carinsku povlasticu. Mislim da smo mi, kao i u svemu ostalom što smo dosta maštoviti, da smo jedini koji smo uveli takav način putovanja u inostranstvo, što verovatno nigde drugde nije zabeleženo." (Boris Begović (bivši post-peto-oktobarski direktor Savezne uprave carina, "Potrebna su veća ovlašćenja i odgovornost", u: Radojka Nikolić (ur.) Otvoreno o korupciji - carina, Friedrich Ebert Stiftung, Beograd, 2001). 76
bila najtragičnija posledica jeste da su ljudi iz institucija, koji su bili zaduženi da se bore protiv pojava korupcije i kriminala, bili uključeni u organizaciju tog posla.44 Potom je nastao snowball efekat: "situaciona strategija" je postala "sistem", koji je nastavio da funkcioniše "autonomno", čak i kada je prestala potreba "državnog krijumčarenja", tj. posebne ekonomske politike, zasnovane na kršenju sopstvenog zakonodavstva, da ne govorimo o međunarodnom pravu. Tu su se praktično stvorili klanovi, interesne grupe, prijateljstva, poznanstva, poslovna partnerstva ("udruge burazerske krimiekonomije") i to jeste i sada karakteristika tih službi, ne samo carine, već i policije, finansijske policije i segmenata tužilaštva i sudstva, uz sve ostale prateće službe (špedicija, tržišna inspekcija, ovlašćene laboratorije za verifikovanje autentičnosti deklarisane uvezene robe, skladišta robe za carinjenje, turističke agencije). Carina u vreme Mihalja Kertesa je idealan, školski primer kako jedna institucija može biti organizovana na koruptivan način i kao takva biti održiva za one koji su interesno povezani sa tom institucijom. U konkretnom slučaju, to su bile osobe poslovno povezane sa režimom, rukovodstvo carine, carinici i špediteri. Simbioza njihovih interesa je održavala carinu kao pseudoinstituciju, mada je ona kao takva odavno izgubila svoju zakonski definisanu funkciju i legitimitet. Da bi se napravila korumpirana carina, odnosno bilo koja druga institucija, potrebno je uraditi sledeće: 1. ukupna (redovna i vanredna, u vidu terenskih dodataka) primanja zaposlenih ne smeju prelazili egzistencijalni minimum zaposlenog;45
44
"Ono što je logična posledica jedne takve suspenzije legaliteta jeste kontaminacija institucija. Korupcija je od ulice, od graničnog prelaza kretala prema vrhovima institucija, a s druge strane vrh institucija je već bio u organizaciji organizovanog kriminala, tako da se može konstatovati da su odozdo na gore i odozgo na dole kompletne insitucije kontaminirane virusom korupcije u kontinuitetu sedam, osam, deset godina." (dr Nebojša Medojević, "Korupcija i reforme institucija", u: Radojka Nikolić (ur.) Otvoreno o korupciji - carina, Friedrich Ebert Stiftung, Beograd, 2001). 77
2. u instituciju ubaciti što više novih, koji će svojim "znanjem" i "zvanjem" uvek biti u zavisnosti od svojih nadređenih, dakle, bespogovorno lojalni;46 3. sve kriterijume ocenjivanja pri određivanju primanja ili napredovanja odnosno otpuštanja treba neformalno proglasiti nevažećim, tj. suspendovati; 4. organizovati neformalnu strukturu koordinacije, koja predstavlja visoko centralizovanu hijerarhiju, zasnovanu na lojalnosti prema volji nadređenog odnosno upravnika ili direktora; 5. zakone i norme, ako se ne mogu staviti u stranu, onda ih tumačiti na dvosmislen način; 6. zaposlene koji prihvate koruptivni model nagrađivati, a protivnike šikanirati ili ih izvrgavati ruglu, dok sami, pod pritiskom kazni, ne odu iz institucije; 47 7. stvoriti "baze podataka" o delima korupcije i na taj način "neposlušne" uvek imati čime uceniti.
45
Tokom Kertesovog "uredovanja" Saveznom upravom carina, prosečna plata carinskog službenika na carinskoj ispostavi bila je 7.000 do 9.000 dinara (cca 120-160 DEM). Da bi kompenzovao ovako "lošu materijalnu situaciju", Kertes je (ne)formalno legalizovao ubiranje reketa od strane svojih službenika - boks cigareta, boca viskija, delić "uzorka" carinjene robe (patike, odeća, čak i konzerva hrane ili sitan "bakšiš"! U završnoj fazi erozije profesije, carinski reketaši su se zadovoljavali i dopunskom karticom za mobilni telefon, dok je sam mobilni telefon bio čisti "kapitalac".) Naši sagovornici su, često sa dosta ogorčenja, pričali o tome kako su u svojim sredinama bili prepoznavani kao ljudi "koji se s posla vraćaju s kesama". 46 "Mi smo u službi zatekli ljude koji su krivično gonjeni, imamo oko 1600 ljudi koji su primljeni bez ikakve kontrole, znači, ne zna se uopšte kakvi su i da li imaju radne navike. Tu se čak sumnja da ima i narkomana, nismo to utcrdili, ali zato imamo i mlinare i kuvare, imamo svih profila koji nama nisu potrebni." (Boris Begović, citirani tekst) 47 "Ljudi koji nisu želeli da uđu u lanac, bili su kažnjavani za pokušaje da rade po zakonu, išli su ili na manje ispostave, ili tamo gde nije bilo nekakvog posla, jednostavno, davalo im se do znanja da se kažnjavaju." (Boris Begović, citirani tekst) 78
Analizu stanja na carini ćemo potkrepiti rezultatima istraživanja koje je sprovedeno među carininima u organizaciji Centra za liberalno demokratske studije. Rezultati istraživanja pokazuju zašto je carina bila u stvarnosti koruptivno organizovana institucija. Nalazi su sledeći: • samo 20% ispitanika smatra da poznaje propise • dve trećine carinika smatra da ima problema u tumačenju propisa • 8 od deset ispitanika je motivaciju za posao videlo u plati • ako se izuzme stručnost i učinak iz razloga prva tri nalaza, indikativno je da je na položaj zaposlenog na carini najviše uticao njegov odnos sa pretpostavljenim, rang, dužina staža, rođačka i politička zaleđina • pri selekciji za posao carinika posedovanje iskustva i stručnost nisu bili bitni • u 50% ispitanih slučajeva dat je potvrdan odgovor na pitanje da li se vrši procena učinka • tek za 50% ispitanih carinika sistem ocenjivanje je jasan i pravedan • 50% je zaposleno u periodu od 1994. do 1999, od kojih se 2/3 nikada nije bavilo poslovima koji su slični carini • postoji prijateljsko-rodbinski kanali pri zapošljavanju • intrinzična motivacija pri zapošljavanju (plata, nemogućnost drugog posla) • nedovoljna sredstava za obuku kadrova, i neodgovarajuća selekcija kadrova • O korupciji: da je pre bila velika i da će biti sve manja, samo neki su bili korumpirani, razlog je siromaštvo, prevencija je u većim platama, boljoj kontroli i nadzoru, kao i u promeni zakona U istoj studiji se pravnom analizom dolazi do zaključaka da postoji veliki raspon carinskih propisa, da pravni propisi zbog zastarelosti ne omogućavaju efikasnu kontrolu i brz protok roba, novca i ljudi, da je izražena nepreciznost definicija pojmova u propisima, tarifnim sistemima, da postoji nesrazmera između dozvoljenog i zabranjenog i da je visok stepen diskrecionih ovlašćenja. 79
Nakon promena od 5. oktobra 2000. počelo je i raščišćavanje stanja na carini. Ne može se ustvrditi da ništa nije postignuto, ali je izvesno da se moglo postići i mnogo više, tvrde zaposleni na carini. O onome što je postignuto u samo dve godine može se videti iz uporednih podataka o procentualnom rastu uplate carinskih dažbina. Januar 2001 - januar 2002. 38% Februar 2001 - februar 2002.
62%
Mart 2001 - mart 2002. April 2001 - april 2002. Maj 2001 - maj 2002.
62% 96% 108%
Prosečan rast 73% Kada se uporedi ukupni iznos uplate prihoda od carina za prvih pet meseci 2001. godine (92.551.336 €) sa iznosom za prvih pet meseci 2002. godine (163.640.937 €) uočava se povećanje od 43%. S druge strane, carina je već 2001. godine učestvovala u punjenju (saveznog) budžeta sa 29%.48 Istovremeno su ukupna izdvajanja iz budžeta za carinu činila svega 1,7%, tj. veoma malo je uloženo u poboljšanje plata i uslova rada carinika. "Kao da je nekome odgovaralo da se ništa ne promeni jer se mnogo ljudi obogatilo na nelegalnom uvozu i mahinacijama robom koja je dolazila sa strane" (Dragan Stain). Koliko se ovaj deo državne uprave (Uprava carina je formalno odsek, uprava u okviru Ministarstva finansija) smatra važnim u svakoj vlasti (pa i protodemokratskoj, uspostavljenoj posle oktobra 2000. godine), u smislu njenog držanja pod kontrolom, postavljanjem "svojih" ljudi od poverenja na strateška mesta, svedoče i česte smene na vrhu ove Uprave. Postoktobarski direktor (savezne) Uprave carina, Boris Begović, koji je i počeo sa raščišćavanjem Augijevih štala carine je, izgleda, "suviše ozbiljno" shvatio svoj posao i to je "nekome" zasmetalo, pa je smenjen i "utešen" postavljanjem za direktora Uprave za duvan. Nakon "carinskog razdruženja" s Crnom Gorom, prestala je da postoji Savezna uprava carina i Srbija je preuzela 48
Svi kvantitiavni podaci dobijeni su od Dragana Staina i tima stručnjaka Saveta za borbu protiv korupcije Narodnog pokreta "Otpor". 80
poslovanje u svom ataru, preko novouspostavljene Republičke uprave carina. Na njeno čelo je postavljen dotadašnji gradonačelnik Niša, Aleksandar Krstić, poznat, s jedne strane, kao intimus i politički prijatelj potpredsednika DS Zorana Živkovića, i s druge strane, po pitoresknim nadimcima ("Trojeručica", "gospodin 10%"). Kao glavni "argument" za njegovo "postavljenje" bila je javno mantrana činjenica da je on "ekonomski nezavisan", bogat čovek i da je otuda manje rizičan da bude "koruptivan" (hm, setimo se nadimaka!). Za njegova "vakta" donet je, po hitnom postupku i bez javne rasprave, novi Carinski zakon Srbije u julu 2003. (koji je doživeo brojna osporavanja, pa i zahtev za ocenu ustavnosti pojedinih odredbi).49 U svrhu "kadrovske reforme" na carini, a po slovu tek oktroisanog Zakona, već u avgustu 2003. godine Uprava carina je uručila 334 rešenja radnicima te službe na osnovu kojih su oni prešli u status "neraspoređenih radnika" i čekaju da im se u Savetu ministara Srbije i Crne Gore nađu nova radna mesta. Faktički, oni su bili otpušteni, ali niko to nije želeo javno da kaže. Onima koji nisu, uvećane su plate za oko 100%. To je, verovatno, uz strah da se ne nađu na sličnim spiskovima, koji su, inače, pravljeni dosta voluntaristički i uz rastegljivu primenu kriterijuma (nedovoljno/neadekvatno obrazovanje, profesionalna nekompetentnost, niska "efikasnost" u carinskom "lovu", nepotizam i kronizam, prekršajni postupci tokom ranijeg rada, itd) uticalo na potpuno neiskazivanje solidarnosti s otpuštenim kolegama, čak i od strane strukovnog sindikata. Izlišno je reći da u ovu mrežu nije upecana nijedna "krupnija riba", mahom su to bili famozni 49
U dopisu Ustavnom sudu 15. 02. 2004. godine od strane Udruženja malih i srednjih špeditera Srbije uočeno je (detaljnom analizom pojedinih članova Carinskog zakona Srbije) "postojanje obilja nejasnoća, zlih namera, rešenja neprimerenih našem pravnom i privrednom sistemu, te stoga predlažemo povlačenje zakona iz upotrebe, formiranje stručne grupe sastavljene od eksperata iz carine, Privredne komore Srbije i špeditera, koj bi u kratkom vremenskom roku dogradili i prilagodili novi Carinski zakon potrebama države i ekonomskih subjekata. Mišljenja smo da nam nije bio toliko potreban novi carinski zakon, koliko bolja primena postojećeg, a to se ne postiže menjanjem okvira u kojem carina radi nego menjanjem carine" 81
ljudi "s kesama". Potpuno izrugivanje pravu i pravednosti predstavlja i činjenica da se začetnik srozavanja carine, finansijer "familije" i "koza nostre", krijumčar deviznih rezervi van zemlje, suosnivač Crvenih beretki i logističar krvavih ratova devedesetih slobodno šeta Beogradom, doduše u pratnji telohranitelja. Za njega ni najrastegljviji "kriterijumi odgovornosti", očito, nisu važili! Ubrzo nakon ovakvog "velikog spremanja po kući" i Krstić je promenjen, doduše, po očigledno političkim kriterijumima najnovije "nove" demokratske vlasti, uklopljenih u njenu strategiju "temeljnog diskontinuiteta". Na njegovo mesto je postavljen bivši upravnik Carinarnice Beograd. Još jedan u plejadi "nestranačkih" eksperata i još jedne "čiste ruke", Dragan Jerinić. Ipak, ulazak u dotad za javnost potpunu terra incognita carine i špedicije omogućio je da se shvati zašto je carina prava "tegla meda" u koju mnogi rado umaču prste. Najveći napor u tom pravcu uložio je Savet za borbu protiv korupcije Narodnog pokreta Otpor, u okviru svojeg projekta "Vratimo dostojanstvo carini" 2002. godine. Jedan pravac delovanja bio je usmeren na otkrivanje uzroka korupcije carinskih organa. Napravljena je analiza načina na koji se roba krijumčari na carinskim punktovima. Ideja je bila da se demistifikuje rad organizovanih grupa koje na različite načine uspevaju da u našu zemlju uvezu robu a da, pri tom, ne plate carinske i poreske dažbine. Analiza je trebalo da pokaže ko i na koji način izbegava poštovanje propisa, što je uslovilo enormno bogaćenje pojedinaca i čitavih grupa "poslovnih ljudi". Metode krijumčarenja kao primarnog izvora korupcije i kriminala mogu se svrstati u šest grupa (Izvor: Dragan Stain). Prva se odnosi na dvostruke carinske propratnice, ili ono što se u životu običnog "poslovnog čoveka preduzetnika" u Srbiji naziva duplim knjigama. Kada se vozilo s carinskom robom pojavi na graničnoj ispostavi, prijavljuju se dve fakture i dva carinska dokumenta nadzora. Jedan set dokumenata je ispravan i odgovara stanju robe u vozilu, dok je u drugom dokumentu znatno umanjena količina robe ili njeno postojanje čak nije konstatovano. Carinik overeva oba seta dokumenata i ne unosi potvrdu u računar. U sledećoj fazi vozilo se s oba seta 82
dokumenata upučuje na carinsku ispostavu recarinjenja i u slučaju dodatne provere policije na putu pokriva se ispravnim dokumentima. Vozilo stiže na carinsku ispostavu i vozač ili špediter javlja se cariniku na graničnom prelazu koji potvrđuje lažnu propratnicu, na osnovu koje se vrši lažno carinjenje. U fazi pregleda, pri carinjenju, carinski pregledač «ne primeti» razliku u količini i vrsti robe u vozilu u odnosu na onu koja je prijavljena. Drugi način krijumčarenja robe baziran je na lažnim carinskim propratnicama i odvija se u tri faze: najpre, motor, šasija ili vozilo koje se želi uvesti u zemlju već se nalaze na mestu uvoza. Špediter dolazi na granični prelaz prema BiH s lažnom saobraćanom dozvolom i od našeg carinika dobija lažnu propratnicu za odnosno vozilo, kao da je ono uvezelo iz pomenute susedne zemlje. Zatim se vozilo carini, legalizuje i a njega se plaćaju carinske dažbine koje važe za uvoz iz BiH.50 Da bi se ovaj metod demistifikovao, potrebno je proveravati registracije motornih vozila u zemlji iz koje se pretpostavlja da ona dolaze. Treći način krijumčarenja robe odvija se u slobodnim carinskim zonama gde uvoznik po nalogu pošiljaoca vlasnika upućuje robu na konačno carinjenje van zemlje, inostranom kupcu. U ovom slučaju, špediter donosi cariniku na granični prelaz istupa dokumenta i carinik overava istup vozila i robe iz zemlje. «Kvaka» je u tome što se ni vozilo ni roba nisu zaista pojavili na graničnom prelazu. Da bi se ovo sprečilo, potrebno je proveravati ulazak robe u susednu zemlju, odakle ona navodno izlazi od nas. Četvrti uočeni metod zasniva se na lažnom prijavljivanju robe koja se uvozi i na neažurnosti carinika koji pregleda pošiljku. U praksi to izgleda ovako: špediter prijavljuje za carinjenje komponentu i carini podnosi pripremljeni uzorak koji odgovara deklarisanoj robi, dok je u cisterni vozilu roba koja podleže akciznoj naplati. Jednostavno rečeno, uvoznik prijavljuje 50
Ovaj sistem uočen je u zoni odgovornosti Carinarnice Beograd – Sremska Rača, Zvornik, Luka Beograd, fizička lica. Provera je pokazala da je od ocarinjenih i proverenih 84 vozila, samo 17 bilo zaista registrovano u BiH. 83
komponentu za proizvodnju, carinik ne vrši proveru na pravi način, «mrzi ga» da se penje na cisternu i uzima uzorak, a u zemlju ulazi gotov proizvod. Ranije pripremljeni uzorak šalje se na analizu u akreditovanu laboratoriju i iz nje stiže potvrda carini da odgovara tarifnom stavu iz deklaracije. Dalji postupak je jednostavan: uvoznik plaća carinu za komponentu, a na tržište plasira gotov proizvod za koji nije plaćena odgovarajuća carina i nisu plaćene akcize. Da bi se ovaj metod poništiom potrebno je pooštriti način uzorkovanja i proveriti na koji način rade akreditovane laboratorije. Ako se sve ovo zaustavi, krijumčarima ostaje još mogućnost da izbegnu pravu kontrolu. Uvoznik primeni prvi metod dvostrukih carinskih propratnica – duplih knjiga – pa nadzoru prijavljuje deo robe i vozilo se bez dodatnog pregleda i kontrole službe nadzora upućuje u magacin. Prevara se desi na putu do magacina, jer se višak robe negde istovari i cariniku preostaje da carini ono što je došlo do magacina i ukoliko on ne primeti da se u kamionu zapremine 20 tona prevozi roba od pet tona, višak robe odlazi u crne tokove koje je kasnije teško pratiti. U ovakvim situacijama bilo bi potrebno vršiti dopunsku, dubinsku kontrolu vozila, pre smeštaja u magacin. Poslednji uočeni način krijumčarenja robe odnosi se na postojanje i rad tzv. fantomskih firmi. Ovaj način krijumčarenja uslovno je vezan za carinski postupak i carinu uopšte, jer u suštini predstavlja način da se izbegne plaćanje poreza i na taj način stekne protivpravna imovinska korist od 20% pri samom uvozu robe, a u odnosu na ostale carinske obveznike koji poštuju regularni carinski postupak. Radi se o tome da veliki uvoznici, uglavnom oni koji imaju ekskluzivno pravo od partnera u inostranstvu, osnivaju po nekoliko fiktivnih firmi u različitim gradovima radi samo jednog ili nekoliko uvoza. Fiktivna, fingirana firma s lažnom dokumentacijom legalno uvozi robu poznate marke, plaća carinu i gasi se, ne plativši porez pri tom. Roba uvezena na ovaj način završava u tajnom magacinu i iznosi se sukcesivno na tržište kroz prodajnu mrežu ovlašćenog uvoznika i prodaje se po ceni kao ostala roba na koju je plaćen porez. Da bi se ovakve stvari sprečile, bilo bi potrebno da se porez plaća pri carinjenju ili da carinski inspektori kontrolišu promet na računu uvoznika preko matičnog broja firme. 84
Drugi deo akcije Otpora bio je fokusiranje na ključne slabe tačke: carinika, pregledača robe i dubinsku kontrolu robe koja ulazi u zemlju. Cilj je bio da se zaradi novac da bi se zatražilo povećanje plata carinika. Jer, male plate ljudi koji su svakodnevno izloženi mitu su dobar osnov da se u nekim situacijama poklekne. Carinik ne sme da radi dodatni posao da bi preživeo, već mu treba povećati platu. Novac je, kao što je u gore citiranim podacima rečeno, pristizao u budžet, ali s zanemarljvim efektom poboljšanja materijalnog položaja onih koji novac doprinose budžetu. Istina, difuzni šverc (model "vraćam se kući s kesom – kafa, cigarete, viski, reket na sitnu robu") je ubrzo gotovo zaustravljen, ali on i nije nešto gde se gubi veliki novac. Ljudima na prelazima je stavljeno do znanja da je uspostavljena stroža unutrašnja kontrola, da, ako puste neku robu neprijavljenu, može da se dogodi da će prevara biti otkrivena na drugom mestu, a onda slede posledice po sve koji učestvuju u švercu i krijumčarenju. Problem je ostao krupni šverc kao organizovani kriminal, prevara i pljačka državne kase, tj. budžeta (model "otvori – zatvori"), koji se carinski ne završava na graničnoj ispostavi, već negde drugde, u poverenju (diškreciji), između sinovaca i stričeva. Špedicija Šta je špedicija i koje je njeno mesto u lancu usluga? Za špeditersku delatnost je bitan sklop usluga, ona prevashodno obuhvata bavljenje transportnim uslugama, organizacijom i pružanjem carinskih usluga, organizacijom usluge i inspekcijske kontrole. Kada roba iz inostranstva dođe na granicu, gleda se na carini vrsta robe, kontrolišu propratni papiri i deklaracije. Tgovac hoće da uveze nešto iz inostranstva i to hoće da prodaje. Špediterske kuće pružaju sve te servise, nađu transportera i predlažu najjeftiniji način da se to doveze, sugerišu, obezbeđuju sva potrebna dokumenta za to, posreduju u ime trgovca i za njegov račun kod državnih organa, carine i inspekcijskih službi. Organizuju to fizički. Znači, spektar servisa 85
je dosta širok. Posredovanje, transportno posredovanje, to bi bile špediterske kuće. Prikupljanje sve potrebne dokumentacije i sugerisanje najpovoljnijih rešenja. Do početka devedesetih godina prošlog veka ovo je bila vrlo cenjena profesija, organizovana na nivou velikih državnih špedicijskih preduzeća. "Imao si krupne firme, spoljnotrgovinske, špediterske. Bilo je dvadesetak špediterskih firmi. Mi smo svi igrom slučaja radili u "Feršped"-u. Te špediterske i spoljno-trgovinske kuće su bile organizovane na profesionalnom nivou. Jako konzistentne unutrašnje organizacije, velikog znanja i radile su kompletne poslove, od početka do kraja. Od vrata do vrata, kako god hoćeš. Carina je bila konzistentna. U carini su radili profesionalci. Morali su da rade. Nisu se menjali propisi svakog dana. Ali, šta je sve tu bilo povoljno u celom tom sistemu, nije postojala privatna svojina, nije postojala korupcija u tom smislu. Sve je bilo na svom mestu. Onako kako treba da funkcioniše. U bivšoj Jugoslaviji bilo je 252 carinskih punktova. Ipak, i onda ste imali ljude koji su padali u iskušenje. Živ čovek uvek padne u iskušenje. Ja ću vam reći jedan primer. U jednoj carinskoj ispostavi u kojoj sam ja radio, čovek je radio za koga je ustanovljeno da je sklon, da tako kažem, gruboj pljački. On je izdavao strankama jednu priznanicu za ono što oni trebaju da plate, davao za arhiv carine sasvim drugo, a razliku je stavljao sebi u džep. Za takvu stvar, on je to radio samo za sitne stvari, gde je to moglo. To se nije radilo samo na tom jednom mestu. On je izbačen iz službe i dobio je 18 meseci zatvora. Ceo sudski postupak je trajao, u tri stepena, možda godinu i nešto. Znači, godinu i nešto trostepeni postupak. A dobio je 18 meseci, i uz primerno vladanje, jedno godinu dana. Tada je sistem funkcionisao i vrlo je mali broj ljudi padao u iskušenje. Malo je njih smelo da se drzne da pokuša tako nešto. Možda je to bio i preterano strog odnos sistema, ali sada to nemate. 51 A 51
"Sad se svi prekršaji za koje je utvrđeno da su nađeni neosporni dokazi u prethodnih deset godina, ma nijedan nije procesuiran. Niko još nije odgovarao. / nije stiglo do sudije. Ostaje kod tužioca. / Dođe do tužilaštva. / Da li su završili na nivou tužilaštva, ili završe u MUP-u, još pre nego što dođe do tužilaštva. Dobar deo njih se na osnovu dobrih veza u MUP-u obustavi još kod MUP-a. U toj fazi to i nije 86
onda je došla potpuna anarhija. Nemate sudske vlasti, oni su u katastrofalnom stanju." Uporedo sa privatizacijom sektora špediterskih usluga nastajala su špediterska preduzeća u privatnoj svojini. Njihovi prvi osnivači su bili bivši radnici u društvenim preduzećima koja su se bavila špediterskim uslugama. Tokom devedesetih, kao posledica opšteg trenda korumpiranja carinskog sistema osnivači špediterskih preduzeća postajali su anktivni ili bivši carinici, odnosno članovi njihovih porodica ili prijatelji. Tako danas ima oko 1600 špediteskih preduzeća koja su registrovana kod Uprave Carine, u kojima radi između 8.000 i 10.000 zaposlenih. U ovom periodu je došlo do jasne segmentacije špeditera na velike52 (njih oko 10) i ostale, koji se mogu podvesti pod kategoriju "srednjih i malih". Veliki su postali veliki jer radili velike poslove uz korumpiranu carinu, uz blagonaklonost državnih organa, dok su mali nastali i opstajali sakupljajući mrvice. Trenutno stanje u oblasti špediciji ima dva trenda. Prvi je pokušaj velikih špeditera da, koristeći raniji stečen položaj u sistemu, ozakone svoju veličinu i uspostave monopol na tržištu špediterskih usluga, lobirajući za zakonska rešenja koja će smanjiti broj špeditera, odnosno potencijalnih konkurenata. Pored lobiranja, oni koriste institucije sistema, koje su izgubile svoj legitimitet, ali pružaju legalitet odlukama koje takve institucije donose za njihov interes. Ovde se u prvom redu misli na Privrednu komoru Srbije.53
bitno." (Svi delovi teksta koji su pod navodnicima su izvorna izlaganja učesnika fokus grupa ili intervjua.) 52 Kao vodeća preduzeća špediciji se navode Milšped, Tranšped i Interjug 53 U Komori, anahronoj relikviji samoupravne "dogovorne ekonomije", postoje strukovna udruženja, postoje grupacije. Komora je zbir udruženja i grupacija. Znači, to je privreda koja kroz Komoru i nekakve organizacije donosi neke deklarativne odluke i savete. Ona ima savetodavnu i stručnu ulogu, i to prosleđuje Vladi, koja to dalje prosleđuje Parlamentu. Vrlo često je u prethodnom sistemu imala i velika materijalna ovlašćenja. U smislu da je bila ovlašćena da daje 87
Kao reakcija na ovaj proces javlja se inicijativa malih i srednjih špeditera, koji pokušavaju da opstanu na špediterskom tržištu i odbrane se od monopolizacije velikih. Već smo napomenuli da postoji podela unutar špediterskih preduzeća. Šta je to što male špeditere čini malim? U pravom redu, mali obim posla, zatim mali materijalni, kadrovski i tehnički kapaciteti. Svoje opstajanje na tržištu baziraju na visokom stepenu prilagodljivosti tržišnim fluktacijama i činjenici da baš kao mali imaju male utroške, tako da je realno njihov profit adekvatan ulaganjima. Pored odnosa sa velikim špediterima, značajan problem ove grupe špeditera je nastanak nelojalne konkurencije tokom proteklih godina. Naime špedicijom je počeo da se bavi veliki broj ljudi i preduzeća, koji nisu stručno osposobljeni54. Ovome treba dodati da su tako osnovana špediterska preduzeća postajala deo lanca korupcije u organizaciji carine. Imajući u vidu da je postupak carinjenja za sve isti, odnosno da su troškovi relativno identični, posao i profit dobija onaj ko carinsku proceduru može da završi za što kraće vreme. U takvoj situaciji brzina završavanja posla zavisi od ponašanja carinika. Pored unutar-špediterskih, izvor problema je i stanje u ekonomskom sistemu, tačnije negativna kretanja u privredi i spoljnotrgovinskom poslovanju, od čijeg stanja zavisi obim posla u špediciji. Što se tiče normativnog sistema koji reguliše sistem carine i špedicije, on je od sagovornika okarakterisan kao nejasno definisan, uz zakonom data diskreciona ovlašćenja, koja omogućuju veliki voluntarizam cariniku, a time i otvoreno polje za korupciju.
sertifikate. Tako da mogu i da lažiraju dokumentaciju. Predsednik Udruženja grupacije špeditera je direktor Interjuga. 54 "Osim nas profesionalaca koji smo ostali u nekakvoj toj struci, jer to jeste struka, došle su desetine hiljada ljudi. Došli su ljudi koji su saznavali posao tako što pitaju kako se popunjava ova dekleracija, carinika pitaju kako se popunjava ova rubrika, tako su oni saznavali posao." 88
Profesionalno organizovanje "Udruženje Malih i srednjih špeditera" je osnovano 2000. godine i ima 108 članova. Centar udruženja se nalazi u Beogradu. Infrastruktura udruženja je slabo razvijena usled malih materijalnih, stručno-kadrovskih i tehnički kapaciteta. Naime dosadašnji rad udruženja je zasnovan na volonterskom angažmanu predsednika Dragana Staina i grupe oko njega. Trenutno udruženje nije u mogućnosti da ima adekvatne službe i stručnjake koje bi imale zadatak da institucionalizuju rad udruženja do onog nivoa koji je trenutno neophodan. Povod za samoorganizovanje je bila namera velikih špeditera da se kroz nove normative zakonski smanji broj špeditera. Prvi korak je bio zahtev da se u nacrt Zakona o carini unese odredba "da svako ko želi da se bavi špediterskim uslugama mora da ima depozit od 5,000,000 dinara ili 80,000 Evra, pet poslovnica, najmanje 500 m² skladišnog prostora, iznad 5 zaposlenih, kompjutersku opremu". Dakle, sve ono što u ovoj "maloj bari punoj krokodila" mogu sebi da priušte samo "veliki" (krokodili). Suština ovakvog monopolskog zahteva nije samo - monopol. "Kad bi dva do četiri velika špeditera preuzela celokupnu špediciju, ne bi je preuzeli da bi preuzeli tržište, pa da zarađuju od toga što će uzeti one tri hiljade dinara po carinskoj deklaraciji koje uzmem ja, ili što uzme neko drugi od nas, nego da bi se podelili između sebe šta će ko da švercuje. To je suština. I oni samo tako mogu da rade. Oni mali, koje pravi neki šef carinske ispostave, i koji radi neke besmisleno sitne poslove, tu jeste i šverc, i korupcija i neke kriminalne stvari, ali oni nisu opasni. Oni veliki, oni su opasni." U proteklom periodu od osnivanja, Udruženje je članovima pružalo pravnu pomoć i zastupalo njihove interese pred državnim organima. Pored toga, Udruženje je obraćanjem nadležnim ministarstvima i direktoru Uprave carine delovalo na zaštiti profesionalnih interesa. Tako je Udruženje, nakon usvajanja novog Zakona o carini, uradilo pravnu analizu i pokrenulo inicijativu pred Ustavnim sudom o oceni ustavnosti pojedinih odredbi Zakona. U perspektivi, Udruženje namerava da pokrene inicijativu da svako obraćanje špeditera prema institucijama 89
carine ide kroz udruženja, a iznad nivoa šefa carinske ispostave. Znači, ako ima neki problem, špediter pojedinačno može da komunicira samo sa šefom carinske ispostave, a ako je problem krupniji, onda posredovanje ide preko Udruženja. Da bi ovo posredovanje bilo efikasno, potrebno je da se na svakoj carinskoj ispostavi organizuje podružnica Udruženja. Generalno gledano, profesionalni aktivizam špeditera je vrlo niskog intenziviteta. Razloge tome treba tražiti u činjenici da samo profesionalno organizovanje zahteva vreme i mogućnost da se izgubi novac za vreme potrošeno na radu za profesionalno udruženje. Drugi razlog treba tražiti u činjenici da je značajan broj špeditera sistemski vezan za korumpirane delove carine i da bi bilo koji čin učestvovanja u aktivnostima, kojima bi se promenilo postojeće (korumpirano) stanja, doveo do smanjenja ili gubitka poslova. I na kraju, sama profesionalna solidarnost i odgovornost špeditera u prethodno opisanom okruženju je vrlo niska. Korupcija Predstavnici Udruženja korupciju vide na dva nivoa. Prvi nivo gde oni vide korupciju je uticaj »velikih« špeditera na rad Uprave carina i Privredne Komoru, ogranak za špediciju, preko kojih realizuju svoje interese. Druga tačka korupcije je postojanje vezanosti carinika i špeditera, gde je špediter u suštinskoj zavisnostii od carinika, odnosno carinik preko špeditera zarađuje na taj način što pusti špeditera da prekši zakon ali mu to naplati. Kao izvore korupcije u oblasti špedicije ispitanici su naveli: • Nepostojanje adekvatnog zakonskog okvira, odnosno postojanje koruptivnih odredbi u samom Zakonu o carini • Nepostojanje sistema koji bi regulisao ko sve može da se bavi špedicijom u pogledu aktivnih ili bivših pojedinaca koji su, ili su bili zaposleni na carini, odnosno mogućnost da bilo ko sa bilo kakvim sposobnostima može da se bavi špedicijom. 90
•
Nesrazmera između obima posla i broja špeditera što dovodi do toga da od odnos sa korumpiranim delovima carine zavisi obim posla i visina profita • Prelivanje korupcije sa carine na špediciju, koja se manifestuje u stavu "carinik je taj koji ima ovlašćenja i samo je pitanje da li će ih on prodati ili ne" Što se tiče antikotuptivnog aktivizma, on je na nivou incidenta i stvar je ličnog volunatarizma ili iznude (ako špediter nije uspeo ni korupcijom da dođe do svojih prava). Zaključna razmatranja Iz dosadašnje analize se može zaključiti da je institucionalno-normativni sistem na carini, koji je postojao do 1990. godine prestao da postoji, a da u proteklom periodu novi nije uspostavljen. Polazeći od definicije korupcije kao stanja neodrživosti odnosno nefunkcionalnosti institucionalnog sistema, možemo tvrditi da je postojeća korupcija alternativan način opstajanja u špediciji. Tako uspostavljen alternativan (korumpiran) način organizacije u špediciji se bazira na legitimizaciji kroz simbiozu: • Interesa države da ima servis koji će biti produženi deo korumpirane carine i na taj način kontrolisan od nje • Interesa preduzeća da mogu da posluju • Interesa špeditera da rade i zarade • Interesa carinika da rade i zarade U tako "održivom" sistemu obuhvatnije profesionalno organizovanje nije moguće, jer "etika" "cilj opravdava sredstvo" dominira nad "etikom profesije". Postojeći angažman Udruženja malih i srednjih špeditera se zasniva na egzistencijalnoj ugroženosti od velikih konkurenata. Preporuke •
Jačanje kapaciteta Udruženja malih i srednjih špeditera u domenu organizacije, kadrova i razvijanja infrastrukture po gradovima Srbije
91
•
Izrada interprofesionalnog kodeksa između špeditera i carinika, uz prateći mehanizam monitoringa primene kodeksa Sudstvo Stanje u sudstvu i reforme
Problemi sudstva koji su postojali i pre, ostali su i posle 5. oktobra. Izbor sudija u značajnoj meri je pod uticajem politike, tako da one sudije koje nisu politički podobne ne mogu da napreduju. Posledice ovoga su politički poslušno sudstvo, s jedne, i nekompetentno, nedovoljno stručno sudstvo s druge strane. Kada je u pitanju položaj sudije, on je definisan malom platom, niskim stepenom motivisanosti za rad, svešću da napredovanje u karijeri ne zavisi od kvaliteta. Sve to stvara apatiju koja godinama proizvodi taj loš kadar.55 Jedan od gorućih problema sudijske profesije je kadrovska politika. Problem politike kadrova otvara dva pitanja: prvo je kako omogućiti najboljima da dođu na mesto sudije, i drugo - kako nasleđeni kadar udaljiti iz sudstva. Za sve pa i za ovo potrebna je politička volja, međutim ni postpetookobarska vlast nije imala iskrene namere. Društvo sudija Srbije nikada nije imalo pravu saradnju sa Vladom. U početku, kada je osnovano 1996. godine neke sudije su izgubile posao zbog toga što su bili članovi DSS (Karamarković, Ivošević...). Jedino gde su do sada sarađivali Društvo sudija Srbije i Vlada jeste Savet za reformu pravosuđe, no učinak tog
55
"Nemci, posle ujedinjenja Istočne i Zapadne Nemačke, oni su bili u zakonski povoljniijoj sutuaciji jer je u tom trenutku svim sudijama u Istočnoj Newmačkoj bio prestao mandat – oni su se birali na 8 godina. Ali, nakon ujedinjenja, oni nisu rekli: ajde sad da pootpuštamo sve te sudije zato što su služile režimu, ili što su funkcionisali u tom režimu. Neprotiv, oni su rekli: sve sudije ostaju na funkcijama, a mi ćemo sada polako natenane svakog od njih da preispitamo. Oni koji smatraju da niusu radili dobro, mogu sami da odu i veliki broj je otišao. Postavljeni su neki kriterijumi." (Intervju sa Omerom Hadžiomerovićem, predsednikom Društva sudija Srbije. Celovitije navode iz intervjua videti u Prilogu 11) 92
tela je bio takav da se za njega danas može reći da je bio i ostao dekor.56 Ono što ukazuje da reformi u pravosuđu zapravo nema je nepostojanje strategije, jer bez nje ne može da se deluje. Dosadašnje promene su bile ad hoc, stihijske, sa ciljem da se razreše neki dnevno-politički problemi. Vrlo su često menjani sistemski zakoni, koji su zemlji trebali da donesu političku stabilnost i pravni sistem među sudije. Svaka izmena je postavljala potpuno novu koncepciju za sudstvo i tužilaštvo. Uspešna reforma je nemoguća bez promene ustavnog i zakonskog okvira, kojim bi se uspostavila materijalne nezavisnost sudova i poštovala načela nezavisnosti sudova. Umesto toga imali smo vanustavno razrešavanje sudija za vreme vanrednog stanja57. Kada je u pitanju prevencija korupcije u sudstvu, ona je teško sprovodiva, jer mi imamo skup zakona koji su međusobno neusklađeni, pa se dešava da je često ispravno i jedno i drugo, a to je direktan izvor korupcije. Pored toga, izvore korupcije treba prevashodno tražiti u malim platama, lošoj selekciji kadrova i profesionalnoj nesigurnosti sudija.
56
"Ja sam postavio pitanje na tom Savetu: Hajde da pitamo Vladu da li im trebamo?" (isti izvor) 57 "Ako imate problem sa jednim jezerom koje je zagađeno, a to je pravosuđe, vi problem nećete rešiti tako što ćete u njega sipati zdrave ribe, nove sudije, jer će i one da oslepe kroz dva meseca. Treba menjati uslove. Kod nas se pre svega ne radi tako da prvo tačno utvdimo polja na kojima ćemo delovati i da radimo pre svega sistematski." 93
Društvo Sudija Srbije - organizacija i sadašnje aktivnosti Društvo sudija Srbije je osnovano 26. aprila 1997. godine, kao jedna od sekcija Udruženja pravnika Srbije, na talasu građanskih protesta protiv režima koji je personifikovao Slobodan Milošević. Glavni motiv 600 sudija na osnivačkoj skupštini je bio odbrana profesije i nezavisnosti sudstva, a neposredni povod prekrajanje rezultat opštinskih izbora u novembru 1996. godine. Tadašnje Ministarstvo unutrašnjih poslova nije Društvu dozvolilo upis u registar udruženja. Tu odluku je potvrdio i Vrhovni sud Srbije. Osveta prema neposlušnim sudijama je nastavljena smenom tridesetak sudija, od kojih su njh trinaestoro bilo članovi Upravnog odbora Društva sudija Srbije. Aprila 2001. godine, nakon odluke Narodne skupštine Srbije o poništaju odluka o nezakonitom razrešenju ovih sudija, održana je skupština Društva sudija Srbije na kojoj su izabrani novi organi i usvojen novi Statut Društva. Danas Društvo broji 1800 članova u 20 odeljenja, što je tri četvrtine od ukupnog broja sudija u Srbija. Društvo sudija Srbije trenutno realizuje projekat sa medijima u kome pokušava da obuči novinare koji izveštavaju iz sudova, kao i da im pruži svaku pomoć. U okviru Centra za stručno usavršavanje sudija organizovani su brojni kursevi. U toku je Škola krivičnog prava za neiskusne sudije. Ovaj projekat je podržan od strane Evropske komisije. Neprekidno se organizuju okrugli stolovi sa različitim temama, od usavršavanja rada sudija, do rasprava o nekim zakonima koji su doneti ili treba da se donesu. Na godišnjoj skupštini Društva je zaključeno da nije ostvaren napredak u uspostavljanju efikasnog, profesionalnog i nezavisnog sudstva. U cilju svoje izgradnje Društvo je usvojilo Strateški plan, kojim se vrši jasna podela aktivnosti i ciljeva koja treba ostvariti u narednom periodu. Ono što trenutno otežava rad Društva sudija je činjenica da je, od 600 ono preraslo u organizaciju od 1800 članova, u vrlo kratkom periodu. Pored toga, kao trenutni problem koji ima strateški značaj, je nedostatak svesti kod sudija da same sudije shvate šta znači nezavisnost i odgovornost. I pred ovih 94
problema, Društvo računa na ugled koje je steklo u zemlji i inostranstvu, autoritet, masovnost I kompetentnost. Kodeks sudijske etike Kodeks sudijske etike ima karakter moralnih pravila ove profesionalne zajednice. Kao i kod kodeksa drugih profesionalnih udruženja, njegova pravila nemaju karakter pravne, već čisto etičke norme. Zasnovan je na pravilima koja ustanovljavaju određene standarde, neophodne za očuvanje časti i ugleda profesije, zaštite svojih interesa i zaštite nezavisnosti sudstva.58 Kodeks sadrži, pored kratkog teksta iz Dušanovog zakonika, i preambulu (uvod), što već na samom početku daje posebnu težinu tj. značaj ovim moralnim pravilima. Formalno pravno gledano, Kodeks je pisan u svečanoj formi, kao tekst svečane zakletve koja se potpisuje ( i koju bi trebalo razlikovati od zvanične zakletve koju sudije polažu pre pristupanja na sudijsku funkciju ), iako se takva zakletva nigde ne pominje u tekstu. Ako se pođe od značaja i ugleda ove profesije koja ona ima u društvu, začuđujuće je to što je ovaj Kodeks kratak, pre svega uprošćen i sadrži samo 10 pravila. Ima se utisak da je rađen po uzoru na Biblijska pravila, ne samo iz razloga što ih ima 10, već i iz razloga što su data u obliku kanona-zapovesti. To se reflektuje i kroz same formulacije sadržane u pomenutih 10 pravila. Pisani su kao zapovesti – Budi nezavistan, budi pravedan... i sl. Iz analize Kodeksa ne vidi se koga sve, osim sudija, pravila ovog etičkog kodeksa obavezuju i kakve sankcije će 58
Analizu Kodeksa sudijske etike koja sledi, sačinila je advokat Natalija Šolić iz Komiteta pravnika za ljudska prava. Osim toga, pošto advokatura stricto sensu ne spada u javne servise, kao ostale posmatrane profesije, njome se nismo posebno bavili, osim što su advokati, po prirodi svoje delatnosti, veoma bliski sudstvu. Natalija Šolić je sačinila i analizu advokatskog kodeksa (Videti Prilog 12) 95
snositi onaj koji ih ne prihvati ili ne postupa po njima. Naime, svaki kanon započinje sa '' Sudija bi trebalo da...'' , što znači da se prostim tumačenjem ovih pravila dolazi do toga da se formalno odnosi samo na sudije. Međutim, trebalo bi da se ova moralna pravila odnose i na ostale zaposlene u sudu, pre svega stručne saradnike i sudijske pripravnike (kao što je to jasno vidljivo u Kodeksu profesionalne etike advokata). Kanon 1. – Budi nezavistan Ovo pravilo je neprecizno formulisano, iako se na prvi pogled stiče utisak da je sveobuhvatno i da iz njega jasno proizilazi intencija samog pravila – institucionalna i individualna nezavisnost kao preduslov vladavine zakona i tj. pravednog suđenja. Nije potpuno prihvatljiv tekst da sudija sudi ''...na osnovu sopstvene procene činjenica i sopstvenog shvatanja zakona ...''. Tekst bi trebalo upotpuniti (u skladu sa pozitivnim propisima), dakle sudi na osnovu zakona, na osnovu sopstvene procene činjenica ali u skladu sa zakonom, i to bez ograničenja, spoljašnjih i unutrašnjih uticaja, pritisaka, pretnji, intervencija i sl. Kanon 2. – Budi pravedan Nejasna je formulacija iz kanona 2 '' ... sudija treba svakom da prizna ono što mu pripada...'' kao i ''...u nejednakom postupanju sa nejednakim stvarima, srazmerno njihovoj nejednakosti...''. Tekst bi trebalo preformulisati i uprostiti. Sudija bi trebalo da sudi bez predubeđenja i predrasuda, posebno onih na osnovu rase, pola, nacionalnog porekla, religije, godina i sl. Odluku koju donosi treba da zasniva na potpuno i istinito utvrđenim činjenicama, rukovođen pre svega istinom i pravdom. Kanon 3. – Budi profesionalan Profesionalnost je samo jedna od karakteristika, načela sudijske profesije, te je neshvatljivo da ovaj kanon pod profesionalnošću obuhvata i druga, koja su u rangu po težini ista načela, na primer, stručnost, efikasnost, savesnost, nepristrasnost, kulturnost, što, čini se, nije obuhvaćeno pojmom profesije. Svako od ovih načela zaslužuje svoju samostalnu konkretizaciju. Profesionalnost, pre svega, određuje znanje, veština, pripremljenost, iskustvo, ažurnost (kvalitet i blagovremenost 96
odluka, urednost) kao i nastojanje za stalnim usavršavanjem profesionalnih svojstava i kompetencije kroz dalju profesionalnu socijalizaciju. Kanon 4. – Budi slobodan Ovo pravilo jasno je formulisano. Njegovim tumačenjem potpuno je jasno da pravičnu i na zakonu zasnovanu odluku sudija može doneti samo ako je slobodan u svakom smislu – od pritisaka bilo koje vrste, uticaja unutra i spolja, iskušenjima i različitim interesima. Kanon 5. – Budi hrabar ''Sudija mora da odoleva pretnjama i ucenama i drugim nasrtajima na njegovu ličnost i njegov integritet '' Ovo pravilo podstiče hrabrost kao vrlinu, ali bi je trebalo i pravno uokviriti, dakle, dati joj neki vid potpore u pravnom smislu. Puko implementiranje ovog standarda u Kodeks, sa aspekta naše društvene i političke situacije, može biti diskutabilno. Ovaj standard svakako treba da postoji, ali je potrebno bar nagovestiti neki mehanizam njegove zaštite. Kanon 6. – Budi doličan Ovo pravilo dobro je formulisano. Upućuje na adekvatno ponašanje i to kako u profesionalnom tako i u privatnom životu. Sudija mora da prihvati lična ograničenja, s obzirom da je izložen stalnom sudu javnosti, a pre svega mora da se ponaša na način koji je u skladu sa dignitetom sudijske funkcije. Kanon 7. – Budi nepodmitljiv S obzirom na težinu i važnost ovog standarda, ovaj kanon bi trebalo upotpuniti. Osim što ne sme da sudi očekujući ili ostvarujući bilo kakvu korist (poklon, zaveštanje, ali i uslugu) za sebe ili drugog, dužan je da se uzdržava od svakog postupka kojim se stvara ili održava utisak o postojanju korupcije u sudu. Kanon 8. – Budi posvećen Da bi bio posvećen svom poslu, a pre svega da bi sudio profesionalno, stručno, efikasno, marljivo (dakle, po standardima koji su utvrđeni pravilima Kodeksa), potpuno je prirodno i razumljivo da ne može obavljati drugu dužnost, službu ili posao, koji su oprečni dostojanstvu i nezavisnosti sudije ili štete ugledu suda. 97
To, pre svega, podrazumeva da ne može biti na dužnosti u organima koji donose ili izvršavaju propise, biti član političke stranke, baviti se bilo kojim javnim ili privatnim plaćenim poslom, niti pružati pravne usluge ili savete uz naknadu, uz izuzetke – naučna i stručna delatnost. Ovo nije karakteristično samo za sudijsku funkciju, već i za druge profesionalne delatnosti (slično stoji i u Kodeksu profesionalne etike advokata). Kanon 9. – Budi apolitičan Ovo pravilo nije neophodno izdvajati iz konteksta. U prethodnim pravilima izneto je da mora odolevati raznim iskušenjima, pobudama, uticajima i sl, tako da je ono praktično već obuhvaćeno standardima u prethodnim kanonima, a pre svega načelima nezavisnosti, profesionalizmom, slobodom i doličnošću. Kanon 10. – Budi odan kodeksu Ovo pravilo ne treba posebno komentarisati, pogotovo ako se uzme u obzir i tekst preambule tj. uvoda na samom početku kodeksa, jer ako su zaista '' ... svesni da, kao sudije, odlučuju o životu i smrti, slobodi i neslobodi, svojini i imovini, ljudskim pravima i patnjama, istini i laži, upotrebi i zloupotrebi prava, ustavnosti i zakonitosti ...sa osećajem odgovornosti za javno poverenje koje im je ukazano i ugled profesije kojom se bave...'', moralna pravila ovog kodeksa svakako treba da postanu njihova filozofija i način života.
98
Zdravastvo i farmacija Zdravstveni sistem je u poteklim godinama prolazio kroz razne faze. Retko koji deo društva tako slikovito pokazuje ono što se dešavalo u našoj nedavnoj prošlosti. Raspoložive statistike ukazuju da je za probleme u kojima se danas nalazi ovaj segment društvenog sistema u izvesnoj meri odgovorno i samo zdravstvo, konkretnije lekarska zajednica. Deo te odgovornosti se nalazi u nepostojanju adekvatne kadrovske politike, koja je svojim lošim rešenjima dovela do povećanja broja lekara u periodu od 1961. do 2000. godine za tri puta, tako da ih danas ima 2314159, što nije praćeno paralelnim rastom broja postelja i tehničkom opremljenošću, čime bi se povećali kapaciteti za lečenje građana. Rezultat stanja je opadanje broja postelja po jednom lekaru u poslednjih 15 godina. S druge strane, između 70% i 75% lekara u svim zdravstvenim ustanovama su specijalisti. Na taj način je opšta praksa, kontakt zona sa građanstvom, ruinirana umanjenjem stručnog i ljudskog potencijala. Pored porasta broja lekara, povećava se broj zdravstvenih radnika sa srednjom i višom školom, koji se sa 6883 (1961. godine) popeo na 67884 (2000. godine). Tako, s jedne strane, imamo kadrovsko omasovljenje zdravstva koje, s druge, nije bilo praćeno adekvatnim povećanjem kapaciteta zdravstvenog sistema. Strategija reformisanja zdravstvenog sistema ima za cilj uspostavljanje fiskalno održivog sistema zdravstva. Fiskalna održivost zdravstvenog sistema bi se postigla kroz veću štednju, bolje i ekonomičnije korišćenje raspoloživih resursa i uvećanje legalnog naplaćivanja zdravstvenih usluga. Namera je da se ostvari jednakost u pravima pacijenata i pravednija raspodela iz zdravstvenog osiguranja. Projektovani zdravstveni sistem će imati primarni, sekundarni i tercijerni sektor. U perspektivi se namerava da se u sklopu ukupne decentralizacije vlasti u Srbiji primarni sektor zdravstva prenese sa republičkog na lokalni nivoa ingerencija. U sklopu reformi izvršiće se racionalizacija mreže zdravstvenih usluga, što znači da će broj kreveta u državnim bolnicama biti sveden na 5 postelja na 1000 59
Statistički godišnjak za 2002. godinu 99
građana, 3 kreveta za akutno obolele na 1000 građana, dok će 0,6 do 0,7 postelja na 1000 biti obezbeđeno u bolnicama i poliklinikama tercijernog sektora. Okvir u kojem će ubuduće funkcionisati zdravstveni sistem je definisan Nacionalnim standardima za planiranje zdravstvene zaštite i vodičem za zdravstvene ustanove. Deo Nacionalnih standarda predstavlja Glavni plan kojim će biti redefinisani nivoi zdravstvene zaštite, obim i sadržaj usluga, osnovni paket zdravstvenih usluga za RZZO i kategorizacija zdravstvenih usluga. Planira se da se u naredne 4 do 6 godina definiše i redukuje kapacitet zdravstvenih ustanova na nivou regiona. Za svaki nivo zdravstvene zaštite će biti određen paket besplanih usluga. U protekle tri godine u zdravstveni sistem su, kroz sistem bespovratnih donacija i beskamatnih kredita a u cilju tehničke, normativne i instutucionalne izgrađenosti zdravstvenog sistema, uložena značajna sredstva od međunarodnh organizacija.60 Svrha te pomoći bila je povećanje isporuka u lekovima, rehabilitacija ili zamena medicinske opreme, poboljšanje uslova lečenja ugroženih društvenih grupa, rekonstrukcija i racionalizacija mreže zdravstvenih ustanova i razvoj ljudskih resursa. Uprkos ovako značajnim ulaganjima, problemi sistema zdravstva gotovo da nisu pomereni s početne, katastrofalne pozicije, stvorene dugoročnim delovanjem na eroziji jedne od najvažnijih društvenih institucija. S ovakvom ocenom se, paradoksalno, slažu i "vladini" faktori (Ministrastvo zdravlja), i 60
Reforma zdravstvenog sistema u Srbiji je podržana od međunarodnih organizacija i vlada. Glavni učesnici u revitalizaciji zdravstva u Srbiji su bile Svetske banka i Evropske agencija za rekonstrukciju. Evropska agencija za rekonstrukciju je investirala 25 miliona evra u rekonstrukciju 13 bolnica. Japanska vlada je pomogla sa 12,5 miliona u medicinskoj opremi za rekonstrukciju bolničkih centara u Srbiji. Međunarodno udruženje za razvoj je kreditom od 20 miliona dolara je pomoglo reformisanje kapaciteta za razvoj održivog sistema zdravstvene zaštite kroz unapređivanje finansiranja, upravljanja i odlučivanja u državnom sistemu zdravstvene zaštite. Pregled donacija i njihovih namena je prezentovan u publikaciji Vlade Rebulike Srbije “Srbija u pokretu” 100
strukovno udruženje (Srpsko lekarsko društvo) i pripadnici profesije, bilo da su zaposleni u javnom ili u privatnom sektoru (a poneki od njih i u oba, na osnovu dubiozne dozvole da lekari iz javnih ustanova mogu nakon radnog vremena da rade i četiri sata "u fušu"). Naravno da se pogledi na problem razlikuju. Da li su u "državnom zdravstvu" zadovoljni strategijom reforme koju nudi Ministarstvo zdravlja, ili ne žele da se „eksponiraju“, tek privatnici su najglasniji u kritikama. "Jasno je da između javnog i privatnog zdravstva postoji sukob interesa", kaže profesor dr Višeslav Hadži-Tanović, predsednik Privatne lekarske komore. Privatnici su odavno na tržištu, a za menadžment javnog sektora zdravstvo je još socijalna kategorija. Mi tačno znamo cenu usluge, prostora, rada i ako se ne „pokrijemo“ bankrotirali smo. Javno zdravstvo je, međutim, odavno bankrot, ali se u njega preliva novac iz državne kase. Ovoliko koliko se kod nas troši u državnom zdravstvu ne može da isfinansira ni Amerika." Odgovornima u javnom zdravstvu prof. Hadži-Tanović najviše zamera što nisu ušli u realnu procenu stanja koliko novca ima za zdravstvo i koji nivo usluga time može da se „pokrije“. "Pacijenti su nezadovoljni i beže iz javnog zdravstva kaže prof. Hadži-Tanović. U tom sektoru se već 50 godina ništa ne menja: pacijentima se servira priča da je sve besplatno, a kada dođu na šalter zakažu im pregled za šest meseci. Ako hoće brže do lekara, moraju da plate uslugu. Oko 40 odsto ljudi koji uredno plaćaju zdravstveno osiguranje leči se kod privatnika. Ko sebi daje za pravo da ih diskriminiše i primorava da dva puta plaćaju lečenje? Svuda u svetu privatnici su deo državnog zdravstva, a ovde smo diskriminisani. Kao zdravstveni osiguranici, mi tražimo da kasa zdravstvenog osiguranja bude javna i hoćemo da utičemo na tokove novca. Ova država hoće u Evropu, a tamo je privatni sektor zdravstva ne samo većinski, već i ravnopravan. Gotovo 40 odsto kapaciteta u bolnicama je višak i taj prostor bi trebalo da „ide“ na tender. Ako se sve privatizuje, zašto je zdravstvo mimo toga? Stalno se priča da u državnom zdravstvu nema para, a nije baš tako, jer najbogatiji ljudi u zdravstvu su upravo bivši direktori zdravstvenih ustanova." 101
Strukovno udruženje lekara, Srpsko lekarsko društvo, je nekako u procepu. "Srpsko lekarsko društvo kao dobrovoljna i strukovna organizacija", prema rečima dr Zorana Milićevića, hirurga u KBC „Zvezdara“, "ne može da odgovori na sve zahteve struke, ali za probleme u zdravstvu mnogi prozivaju SLD, " jer je Ministarstvo zdravlja prilično nedodirljivo. Ministarstvo zdravlja nije dovoljno pripremilo, ili se bar za to ne zna, nove reformske zakone, koji bi jasno definisali i regulisali situaciju i stanje u zdravstvu i postavili ih na zdrave noge", kaže dr Milićević. "Zbog toga se stvara prostor za manevar pojedinih interesnih grupa, a jaz između privatnog i javnog zdravstva i inače postoji, samo je sad malo i predimenzioniran. Jer, na terenu privatni i državni doktori „sinhronizovano“ rade, a cenovnikom usluga izbalansirani su njihovi interesi. Privatnici opravdano traže da se reguliše odnos javnog i privatnog zdravstva, ali iza žestokih kritika stoje i lične liderske ambicije." Ovakva, dosta turobna slika stanja u zdravstvu, bila je dobar šlagvort za analizu delovanja strukovne organizacije lekara.
102
Srpsko lekarsko društvo SLD je asocijacija lekara koja je među najstarijima u Evropi (132 godine)61 i koja predstavlja oko 25000 medicinara, lekara i stomatologa, od čega je oko 14000 članova. SLD je organizovano po teritorijalnom principu, ima podružnice, oko 80, koje obuhvataju jednu ili više opština, ili su raspoređene po većim zdravstvenim ustanovama. Takođe, organizovano je i po specijalnostima kojima se članovi bave. Postoji oko 80 specijalističkih sekcija. Osnovni vid rada SLD su stručni skupovi. Godišnje se pod okriljem SLD organizuje preko 1000 stručnih skupova. Skupovi se organizuju i po podružnicama, gde lekari iz cele zemlje razmenjuju iskustva, ponekad uz prisustvo stranih stručnjaka. To je jedna vrsta edukacije, permanentne edukacije i obrazovanja. SLD Ima i izuzetno razvijenu izdavačku delatnost. Izdaje kontinuirano već 130 godina list koji se zove Srpski arhiv. To je najstariji medicinski časopis štampan na ćirilici u Evropi. Izdaje i
61
Profesionalno i stručno organizovanje lekara u Srbiji ima dugu istoriju koja počinje 1872. godine. Tada je grupa mladih lekara povratnika sa studije iz Evrope, na čelu sa vojnim lekarom dr Vladanom Đorđevićem, započela profesionalno organizavanje lekara i izgradnju, ne samo lekarske profesije, već je bila aktivni kreator zdravstvenog sistema u Srbiji. 1842. godine su dva lekara Karlo Paček i Emerlih Lidermajer predlozili da se osnuje lekarske čitaonice koja bi doprinela stručnom usavršavanju lekara. Nerazumevanje tadašnjih vlasti potrebe da se lekari stručno I profesionalno organizuju, dovelo je do toga da je tek. 8. juna 1872. dopuštena registracija Srpskom lekarskom društvu. Nakon registracije na osnivačkoj skupštini, kojoj su prisustvovali Aćim Medović, Jovan Mašin, Đorđe Klinkovski, Jovan Valenta, Panajot Papakostopulos, Josih Hocelj, Bernard Bril, Sava Petrović, Julius Lenk, Marko Polak, Vladan Đorđević, Petar Ostojić i Ilija Ranimir, usvoj je ustav Srpskog lekarskog društva. Društvo je delovalo na profesionalnom i stručnom nivou. Srpsko lekarsko društvo je iniciralo osnivanje Crvenog krsta, Glavnog sanitetskog saveta, Medicinskog fakulteta, kao što je bilo aktivan učesnik u izradi zdrastvenog zakonodavstva od 1941. godine. 103
časopise za različite specijalističke grane, a takođe je jaka izdavačka delatnost i po podružnicama. 62 U kakvoj je situaciji SLD danas? Predsednik društva je stanje sažeo u tri tačke. Snaga SLD su tradicija, izdavačka delatnost, neumešanost u politiku. "U najvišem rukovodstvu SLD nema nijedne stranačke ličnosti. Naša osnovna ideologija je lekarska struka, a ne politika i ja se trudim da maksimalno izbacim politiku iz SLD". Slabost je, pre svega, materijalni položaj, koji je jako loš. "Nemamo službeni auto, a idemo na predavanja po celoj Srbiji. On nas sprečava da još više ojačamo izdavačku delatnost. Imamo nešto donacija, prošle godine smo od Ministarstva dobili pomoć, ali to je nedovoljno. Ako bi imali veću funkciju, na primer, na polju permanentne edukacije, mi bi imali još veći značaj". Opasnost je "da budemo marginalizovani. Pošto postoji sindikat lekara, a mi smo ga podržali, jer ne želimo da se SLD bavi sindikalnim pitanjima i politikom, želimo da se bavimo samo strukom. Tako sada imamo sindikat, SLD i imaćemo Komoru. Ukoliko Komora bude nezavisna, ona neće ugrožavati SLD. Međutim, ako neka vlast, bilo koja, bude imala moć nad Komorom, oni će pokušati da uguše SLD. Ja smatram da od ta tri stuba, svaki ima svoj značaj. Sindikat da se bavi sindikalnim radom, SLD da se bavi stručnim radom i Komora da organizuje licenciranje. Dakle, jedina opasnost je marginalizacija. Ja se nadam da ministri, i oni su u principu lekari, neće rušiti jednu takvu instituciju."
62
Navodi su iz intervjua sa dr Zoranom Ivankovićem, predsednikom SLD. 104
Kakvo je stanje lekarske profesije? Najjača strana u lekarskoj profesiji u Srbiji su kadrovi u poređenju sa opremom, infrastrukturom i ostalim. "Imamo dovoljan broj lekara, pa čak i višak. Oni su obrazovani na pristojnom nivou. Imali smo zaostatke za Evropom, pre svega zbog političkog perioda, rata i sankcija. Imamo dovoljno i specijalista i lekara opšte prakse." Opremljenost ustanova je, u celini, najslabija tačka.63 Istina, više se na traži od pacijenata da sami kupe određeni medicinski materijal (gazu, lekove itd.) u KBC Zvezdara. Ona jeste u malo boljem položaju od ostalih medicinskih ustanova. Više je onih koje su u gorem, ali ima i retkih koje su u boljem položaju, pre svega zato što su imale neke povlastice, naročito od strane tadašnjih vlasti. Što se tiče materijalnog položaja, "zdravstvo i lekari dele sudbinu države i naroda. Materijalni položaj je nezadovoljavajući i iz toga proizilaze mnogobrojni problemi koji se javljaju u zdravstvu. Pre svega, prisustvo korupcije. Ona nije ni veća ni manja nego u ostalim segmentima društva (prosveta, sudstvo, carina), ali je u zdravstvu vidljivija." Ubeđen je da bi korupcije bilo manje kada bi materijalni položaj bio bolji. "Kada jedan hirurg ima platu 300 evra, sve stvari su u opticaju." Od 5. oktobra materijalni položaj i opremljenost jesu bolji, ali je to još uvek nedovoljno. "Iz budžeta se jako malo odvaja za zdravstvo, a naš nacionalni dohodak je jako mali. To je duplo vezano, a svaki sistem zdravstva, čak i najsavršeniji, jeste jako skup. A mi nemamo dobar sistem, a još malo odvajamo i malo zarađujemo. Dok privreda ne funkcioniše, dok se ne poveća procenat izdvajanja za zdravsvo – nivo zdravstvene zaštite kakav mi želimo je nemoguć."
63
U KBC Zvezdara, na primer, ali i zdravstvu uopšte (dr Z. Ivanković je direktor ove ustanove, op. intervjuera), oprema je amortizovana 82%. Jedini operativni mikroskop na odeljenju za otorinolaringologiju (uho, grlo, nos) je star 39 godina. 105
Reforme u zdravstvu Do danas, nikakve ozbiljne reforme nisu ni preduzete, reformski zakoni su tek na redu: Zakon o Komori, Zakon o lekovima itd. Ipak, ne vrede reforme same po sebi, osnovna je stvar novac. Učešće SLD u reformama: "SLD, i pored toga što okuplja ogroman broj lekara, ima izgrađeno ime i tradiciju, nema neku silu i snagu. Zato i podržavamo Komoru koja će imati mogućnosti donošenja određenih sankcija. Naše iskustvo sa prethodnim ministrom je veoma pozitivno. On je sa nama komunicirao, mi smo diskutovali o mnogim stvarima, pokušavali da sugerišemo, nametnemo neke svoje ideje, negde smo uspevali, negde nismo. Ja sam ubeđen da ćemo sada više uspeti. Mi podržavamo predloge Vlade, iako se ne slažemo u potpunosti sa njima, jer smatramo da je bolje dobiti bilo kakvu Komoru, nego je nemati. Mi već više od 60 godina nemamo Komoru. Znači, ta Komora može sutra statutarnim odredbama da se modifikuje, da se popravlja." Nešto drugačija mišljenja iznosili su "obični" članovi Podružnice SLD u Kragujevcu. Srpsko lekarsko društvo je kao profesionalno udruženje organizovano na nivu opštinskih i regionalnh podružnica, sa centralom u Beogradu. U poslednjih 15 godina komunikacija SLD-a sa podružnicama je veoma slaba, skoro da ne postoji. Srpsko lekarsko društvo je (samo)marginalizovano, organizacija Društva "iz centra" se sve više pokuzuje kao anahrona. Među lekarima koji pripadaju podružnici SLD-a u Kragujevcu postoji mala zainteresovanost za angažman u "glavnom" SLD, ali i obrnuto, mala zainteresovanost "centrale" za aktivnosti podružnice.64 64
Podružnica SLD-a u Kragujevcu, tj. neki njeni članovi, je 2002. pokrenula inicijativu za prevenciju korupcije u zdravstvu - ”Za zdravstvo bez korupcije”. Ta inicijativa je od dela lekara pozdravljena, dok je drugi deo lekara protestovao, smatrajući to izdajom profesije, jer, ”i drugi su korumpirani, ali ne pričaju o korupciji u svojim redovima”. (Lažna ili prava esnafska solidarnost?) Možda i zbog toga što je moto ove kampanje bio: “Zbog nas koji to nismo, kažite glasno imena onih koji to jesu”. Iako je leaflet kampanje sadržao i mogućnost 106
Korupcija u zdravstvu Sagovornici su većinski izrazili mišljenje da je stepen korumpiranosti lekara nizak, uz istovremeno naglašavanje da je u pitanju uglavnom mala korupcija (kafa, bombonjera ili piće). Ovaj tip korumpiranja se smatra "normalnim" i ne postoji svest da se radi o korupciji i na ovom nivou, već se to podvodi pod "običajnost". "zahvalnost", "sitan poklon", odnosno "čašćavanje". S druge strane, kada je u pitanju "koverat" u težini do 200 ili 300 evra, pojavila su se mišljenja da je takva vrsta korupcije opravdana, s obzirom na male plate i teške uslove rada (preveliki broj pacijenata po jednom lekaru i neispravna oprema). Radilo bi se, dakle, o "kompenzacionoj korupciji", takoreći, zasluženom "honoraru" ili "bakšišu". Kao još jedan razlog za opravdavanje ove vrste korupcije navođena je činjenica da se velika korupcija u zdravstvu ("ugrađivanje", uvozne olakšice, monopoli nad veledrogerijama) ne sankcioniše i da obično stradaju "sitne ribe" (petit corruption). Jedan od izvora korupcije među lekarima je nepostojanje jasnog sistema evaluacije rada i učinka rada lekara. Na taj način se stvara ”platežna uravnilovka”, koja dovodi do toga da neki lekari svoj višak neplaćenog rada naplaćuju preko korupcije. Kada su u pitanju materijalni faktori korupcije, u njih se sigurno ubraja i stav lekara da oni nisu do sada ”naplatili svoje školovanje” (korupcija "minulog rada"), tako da je korupcija ne samo način za povećanje i kompenzaciju malih plata, već i način da se obezbedi stan, kola, udoban život i sve ostalo što bi doprinelo postizanju i očuvanju društvenog statusa, koji treba da ima jedan pripadnik lekarske profesije.
da se upišu imena onih koji jesu, u “glasačkim kutijama” nije se našla nijedna (a mogla je biti anonimna) prijava od strane pacijenata! Potreba za antikorucijskim aktivizmom je najuočljivija kod mladih lekara i lekara koji su profesionalni autoriteti. Dosadašnji antikorupcijski aktivizam je svoju snagu crpeo iz entuzijazma pojedinaca, uz odsudstvo sistemske podrške od strane profesionalnog udruženja, SLD-a. 107
Pored eksterne korupcije (korupcije u odnosima sa korisnicima zdravstvenih usluga), istraživanjem je indentifikovano postojanje korupcije unutar lekarske profesije. Glavni uzrok interne korupcije (korupcija unutar lekarske profesije) je nepostojanje jasnog sistema za napredovanje u profesiji, gde je snažno izraženo diskreciono pravo moćnika (“autoriteta“). Dakle, radi se o trgovini uticajima, nadležnostima i moći. Ova konstatacija se najviše odnosi na mogućnost specijalizacije, gde u selekciji budućih specijalizanata ne postoji jasni kriterijumi, već je to prepušteno voluntarističkom odlučivanju za to nadležnog organa. Ovome treba dodati da pri izboru direktora zdravstvenih ustanova veliku ulogu igra politička podrška lokalne vlasti. U prevenciji korupcije, prema mišljenju naših sagovornika, od prvorazrednog značaja je poboljšanje materijalnog položaja lekara i uslova rada, uz donošenje normativa koji će biti u funkciji pravične naknade rada lekara. Značajan doprinos, kako smanjenju spremnosti na korupciju tako i jačanju antikoruptivnog aktivizma, dalo bi kažnjavanje aktera u aferama iz oblasti velike korupcije u prethodnom sistemu (npr. Bojić ili Đorđević). Naši sagovornici su u velikoj većini bili mišljenja da je zdravstveni sistem u funkciji održavanja socijalnog mira, jer građani ne plaćaju ekonomske cene lekarskih usluga (kao, recimo, struje ili komunalnih usluga), već izrazito depresirane, čak “uvredljive“ cene. (Jedan pregled kod lekara opšte prakse plaće se 56 dinara! Ekvivalent je 200 grama kafe.) Na taj način se održava ”mit o besplatnom zdravstvu”. Sve dok cene zdravstvenih usluga ne budu računate prema realnim troškovima lečenja (uz subvencije države onima koji ne mogu da plate, ili uz jasno definisanje paketa “osnovnih“ usluga) biće i korupcije, jer što lekari ne dobiju od države kao naknadu za svoj rad, uzimaće od pacijenata. U želji da se “poboljša“ materijalni položaj lekara, nekim novim zakonskim rešenjima se od strane države direktno stvara prostor za korupciju, ili bar zloupotrebu profesije. Kao primer je navedeno “pravo“ dato lekarima iz državnih ustanova da, nakon radnog vremena, 4 sata dnevno rade u privatnim klinikama. I tako legitimno ostvaruju sukob interesa! Verovatno na štetu 108
državne službe. A da se ne govori o kršenju odredbi Zakona o radu, koji ne dozvoljava 12-satno radno vreme dnevno. Drugi akt koji može da doprinese opstajanju i povećanju korupcije ili izvrdavanja principa legaliteta i jednakih prava građana na (osnovnu) zdravstvenu zaštitu je zakonski predlog koji prati ideju obnovljenja institucije ”izabranog (porodičnog) lekara”. U smanjenju korupcije od velikog značaja je promena odnosa države prema zdravstvu. Pri tome se u prvom redu misli na donošenje sistemskih zakona u oblasti zdravstva, a posebno Zakona o lekarskoj Komori. Lekarska komora Očekuje se da Skupština Srbije izglasa Zakon o komorama zdravstvenih radnika. Kao i pre 130 godina, lekari čekaju državu da im da pravo na svoje organizovanje, što predstavlja prilog tezi o kontinuitetu etatizacije lekarske profesije u Srbiji. Zašto je potrebno da se država stara o profesionalnom organizovanju lekara, a ne, na primer, sudija, tužilaca, univerzitetskih profesora ili carinika (carinicima je uzgred to pravo uskraćeno). Nacrt Zakona o lekarskim komorama predviđa da se Komora bavi razvojem, praćenjem, unapređivanjem profesionalene svesti i identiteta lekara, sankcionisanjem onih oblika ponašanja koji narušavaju ugled pripadnika lekarske profeije u društvu ili kojima se krše pravila ekarske Komore, reprezentuje interese profesije pred relevantnim društvenim akterima, pruža pomoć građanima u slučaju nestručnog i nesavesnog rada pripadnika Komore. Komora bi trebalo da ima svoju Skupštinu, direktora, Nadzorni i Upravni odbor. Zakon deli lekare na one koji rade u državnoj i privatnoj lekarskoj praksi, na taj način što predviđa postojanje dva veća unutar Skupštine Komore. To za posledicu može imati podeljenost cele profesije, jer se mora imati u vidu materijalni položaj lekara u državnim i u privatnim zdravstvenim ustanovama. Zakonom je ustanovljen mehanizam za etički razvoj profesije i njega čine Etički odbor i Sud časti. Etički odbor se 109
bavi pitanjima lekarske profesije, evaluira rad članova Komore kroz prizmu profesionalen etike, promoviše lekarsku etiku. Sud časti ima ima dva nivoa Sud časti prvog stepena, koji se se obrazuje na nivou ogranaka i Sud časti drugog stepena, u sedištu Komore. Predviđene kazne za prekršioce su javna opomena, novčana kazna do 20% od prosečne zarade u Republici, privremena zabrana delovanja ili svih poslova u zdravstvu (trajna ne postoji???) Kada je u pitanju pozicioniranje lekarske Komore kao zastupnika profesionalnih interesa lekarkse profesije u zdravstvenom sistemu, ovim zakonom ona je dobila izvestan nivo mogućnosti što direktnog, što indirektnog uticaja. Ovo se odnosi na učestvovanje u oceni ispunjenosti uslova za početak rada zdravstvenih ustanova (kao poveren posao), davanje inicijative i bliže uređivanje način polaganja pripravničkih ispita i stručnih ispita te nadzoru nad radom zdravstvenih ustanova i zdravstvenih radnika. Kodeks lekarske etike Značajno mesto u izgradnji profesionalnog kodeksa lekarske profesije pripada Jugoslovenskom udruženju za medicinsko pravo, koje je osnovano sa namerom da populariše i unapređuje nauku i praksu medicinskog prava, koja se na našim univerzitetima uopšte ne izučava. Jedan od razloga za osnivanje je ukazivanje na potrebu da lekari što pre kodifikuju svoj profesionalni etos, tj. da usvoje pravila deontologije. Pored ostalog, ovo udruženje ukazuje na značaj osnivanja komora kao profesionalnih reprenzentanata. Ovo udruženje je marta 2003. godine izradilo prvi nacrt Etičkog kodeksa lekarske profesije. Zanimljivo je da je ovakva inicijativa potekla od, ipak, pobočnog strukovnog udruženja, a ne od izvornog profesionalnog udruženja. Možda i ova činjenica dovoljno govori, kao i činjenica da ovaj predlog Kodeksa još nije dobio "zeleno svetlo" SLD. 65
65
Sudbina ovog Nacrta je, prema rečima dr Vesne Klajn-Tatić, “neizvesna“. Da bi Kodeks zaživeo, uslov je da ga donesu skupštine 110
Propisujući etička načela ponašanja lekara Srbije, Nacrt kodeksa ima za cilj da pojača poverenje između lekara i njihovih pacijenata, koje je u velikoj meri potkopano; da osigura kvalitet lekarskih usluga u interesu zdravlja stanovništva; da čuva slobodu i ugled lekarske profesije; da potpomogne i podrži kolegijalni odnos među lekarima; da ukažena ponašanja koja dolikuju lekarskoj profesiji i spreči ponašanja koja joj ne dolikuju. Ovaj ogroman dokument (123 člana) sastoji se iz osam odeljaka. Pored preambule i osnovnih etičkih načela lekarske profesije, ostali odeljci su: Treći odeljak: Odnos lekara prema pacijentima – sa šest pododeljaka Četvrti odeljak: Međusobni odnosi lekara Peti odeljak: Profesionalna komunikacija s javnošću Šesti odeljak: Obavljanje lekarskog zanimanja Sedmi odeljak: Odnos lekara prema društvu Osmi odeljak: Završne odredbe Uprkos ovakvoj ekstenzivnosti, ovaj nacrt lekarskog “ustava“ praktično ne sadrži eksplicitne odredbe o sprečavanju, odnosno sankcionisanju korupcije u lekarskoj profesiji. Analiza stanja u profesiji farmaceuta Ono što karakteriše oblast farmacije, a što direktno utiče na korupciju, je normativno-institucionalna neuređenost. To se prevashodno vidi u nepostojanju bitnih Zakona o lekovima i Zakona o komorama, kao i jasno formulisane strategije razvoja farmaceutske oblasti u Srbiji. Desetogodišnji haos u oblasti apotekarstva, kao dela farmaceutske profesije, doveo je do ozbiljnih problema koji na posredan ili neposredan utiču na korupciju. Lekarske i stomatološke komore Srbije, a na osnovu Zakona o lekarskoj, stomatološkoj i farmaceutskoj komori Srbije, koji još nije donet, tako da Srbija sada nema ni Komore, niti njene organe. A upravo bi zadatak Komore bio da protiv lekara/stomatologa koji se ne pridržava Kodeksa etike pokrene postupak pred Sudom časti. 111
Sa izolacijom i raspadom ex-jugoslovenog tržišta lekova došlo je do potrebe za "snalaženjem", kako bi se rešili nastali problemi. U takvoj situaciji postojeći zakonski okvir je pogažen zarad potrebe da se stanovništvo snabdeva lekovima. Tako su nastajale apoteke koje nisu bile ni stručno niti tehnički opremljene za obavljanje ove zahtevne delatnosti. Osnivači tih apoteka su bili ljudi koji su mogli potrebne lekove nabaviti u inostranstvu ili ih "kešom" platiti kod domaćih veledrogerija, odnosno farmaceutskih "kompanija". Oni u većini slučajeva nisu bili faramceuti, što samo po sebi ne mora da bude problem. Problem je u činjenici da su oni kršili postojeće zakone koji regulišu ovu oblast i principe farmaceutske struke. To za posledicu ima da se apoteke vrlo često ne mogu tada a ni danas razlikovati od prodavnice za parfimerijske i dijetetske proizvode. U apotekama nije radilo potrebno farmaceutsko osoblje i nisu bile tehnički opremljene. Pored ovog izvora problema koji je direktno uticao na procese korumpiranja, treba napomenuti i fenomen latentne privatizacijske simbioze, koja se sprovodila na relaciji državno zdravstvo i nastajuće privatno apotekstvo, a gde su vlasnici privatnih apoteka u većini slučajeva bili bivši radnici iz državnog zdravstva. Takođe, neretko, svaki korumpirani lekar je imao svog korumpiranog privatnog apotekara, koji je najčešće bio kolega prethodno zaposlen državnoj apoteci.Prvi bi drugom slao pacijente, koji su kod njega kupovali lekove (medicinska pomagala i sl.) kojih u državnim apotekama nije bilo, jer ih je prvi prethodno nekontrolisanim prepisivanjem lekova, odnosno uputa, prebacivao u apoteku kod svog korumpiranog kompanjona/apotekara. Često je to imalo formu iznude.66 66
Mehanizam je funkcionisao po modelu koji je opisan u ličnoj ispovesti jedne pacijentkinje, objavljenom u medijima (nedeljnik Vreme, 2002.) Pacijentkinja je imala probleme s kukom i bila joj je potrebna ugradnja veštačkog kuka. Lekar-ortoped sa Klinike za ortopediju je izrazio spremnost da izvrši narečeni zahvat. Ali, avaj, klinika nije imala na raspolaganju ovaj veštački organ. Stoga je podučio da ode do privatne apoteke, odmah tu, dve ulice dalje, i da ga kupi. Žena je bila frapirana cenom (recimo, 3000 DEM). Sticajem okolnosti, imala je rođake u Nemačkoj i oni su joj nabavili isti model pomagala, po ceni od 600 DEM, sa sve plaćenom carinom. Kada se, 112
Apotekarski sistem (nabavka i distribucija lekova) je uvođenjem sankcija i raspadom bivšeg tržišta lekova postao neodrživ u formi u kojoj je do tada postojao. Tako da se javila potreba za alternativnim (koruptivnim) sistemom. Rezultat koruptivno organizovanog apotekarstva je da se jedna javna institucija, apotekarstvo, s jedne strane, na neformalan način privatizuje a, s druge strane, oni koji su formalni "privatnici" u apotekarstvu "posluju" kršenjem zakona uz (prećutnu) saglasnost države. Cenu koruptivno organizovanog apotekarstva, nemajući stvarnu alternativu, plaćali su pacijenti. Kao dodatak svemu treba navesti činjenicu da je farmaceutska industrija kod nas, u odnosu na ostale segmente privrede, značajno razvijenija i profitabilnija, tako da je, kao takva, interesantna za svaku vlast. U tom kontekstu treba i posmatrati dosadašnju nameru države da na nivou, kako farmacije kao dela zdravstva, tako i na nivou profesionalnog i stručnog organizovanja, zadrži i uveća monopole, jer je bez kontrole nad farmaceutskom profesijom koja pripada visokoobrazovanim profilima, teško imati kontrolu nad radom farmaceutske industrije. Farmaceutska profesija je jedna od retkih čiji pripadnici nemaju problem prilikom zapošljavanja, jer je broj farmaceuta manji od potreba. To ih na izvestan način dovodi u situaciju stvaranja monopola, kada su u pitanju zahtevi za visinom plate i uslovi rada. Sa druge strane, ova profesija i pred svog relativno dobrog položaja spram poslodavaca, nije uspela da izgradi bolji položaj u odnosu na druge slične profesije, u prvom redu na lekare, koji su dosta penetrirani u farmaciju. Ovo se najbolje vidi iz profesionalne strukture direktora Apotekskih ustanova i rukovodećeg kadra u nadležnim ministarstvima. U želji da očuvaju sadašnji broj faramceuta u Srbiji, vrlo je izraženo protivljenje prema otvaranju novih katedri, viših i srednjih škola za školosva srećna, pojavila kod svog ortopeda, ovaj je odbio da izvrši hiruršku intervenciju, jer "nije poslušala njegov savet" i pomagalo nije kupila u narečenoj "preporučenoj" apoteci. Nemajući kud, nesrećna žena je kupila veštački kuk gde joj je rečeno i operacija je izvršena. Pošto joj se pojavio "višak" pomagala, upitala je svog lekara da li bi mogla da ga proda u istoj apoteci. Odgovor je bio: naravno, ali po ceni od 600 DEM! 113
vanje pripadnika ove profesije, koje bi stvarale nove kadrove i na taj način, izvesno povećanjem konkurentnosti, umanjile sadašnja primanja i uslove rada. Na deklarativnom nivou postoji stav o farmaceutskom kao humanom pozivu, odnosno rasprostanjen je stav da farmaciju ljudi upisuju radi ljubavi prema svom budućem pozivu i spremnosti da pomažu ljudima. Činjenica da trenutno ima posla za sve farmaceute uslovljava da je antagonizam usmeren izvan profesionalne zajednice, prema vlasnicima apoteka koji nisu farmaceuti67 i lekarima kao profesiji, koja je prepoznata kao profesija koja ima bolji i društvenu i političku pozicioniranost, što ima reperkusije i na stanje u farmaciji. Oskudni uslovi su doveli do redukcije usmeravanja pripadnika farmaceutskog poziva na apotekarstvo, što bismo mogli definisati kao stručnu regresiju, koja ima uticaj na profesionalni ugled farmaceuta kod srodnih profesija, a posebno lekara sa kojima farmaceuti vode "neobjavljen rat". Među našim ispitanicima je primetan osećaj devalvacije profesije u proteklom periodu i nepostojanje satisfakcije, kada je u pitanju odnos države prema farmaceutima. Kada je u pitanju profesionalna solidarnost i organizovanost, prema mišljenju ispitanika, ona je na niskom nivou. Upravo činjenice da je profesionalni aktivizam farmaceuta mali, a da je interes države i interesnih grupa veliki, dovele su do toga da je 1996. godine osnovana Farmaceutska komora, koju je osnovala država. Po prvi put, deo komore postali su i privatnici, koji su nastali na način koji je prethodno pomenut. Naši ispitanici su to obrazložili stavom da je "nju osnovala država, da bi privatnicima uzimala pare"68. Kao što to i biva sa institucijama 67
"Šareno, zakon im je dao različite mogućnosti, zakonska regulativa je bila da nosilac poslova mora da bude farmaceut, a osnivač i vlasnik može da bude bilo ko – tu je greška, zato što su oni koji su imali para, a nisu te struke, oni su otvarali apoteke, pa se dešavalo da pojedini vodinstalateri i ne znam ni ja šta, penzioneri neki, neko ko ima para – povratnici, oni su bili vlasnici i oni su i otvarali apoteke." 68 "Naša komora je osnovana 1996. godine – to je jedna artificijelna komora, znači komora koja je osnovana od strane države, mi govorimo o postojećoj komori – tu komoru je osnovala država iz samo 114
koje nemaju legitimitet, i pored delimične izgrađenosti (postoji statut i kodeks), Komora nije zaživela. Objašnjavajući ovaj potez, neki od ispitanika su zastupali stav da država zbog velikih profita u farmaciji neće da se odrekne kontrole upravljačkih mehanizama. U tom kontekstu treba posmatrati i činjenicu da je država za sebe ostavila pravo licenciranja, ko se može, a ko ne baviti apotekarstvom. U dosadašnjem radu, farmacetska profesija je preko Farmaceutskog društva učestvovala u izradi zakona, ali samo iz pozicije konsultanta, a ne ravnopranog učesnika. O korupciji Kada je reč o stavu prema rasprostranjenosti korupcije, među ispitanicima je vladalo jednodušno mišljenje da je korupcija mala, ili da je nema. Ovo se posebno odnosi na onaj deo apotekarstva koji je u privatnoj svojini, dok je korupciji podložniji društveni sektor apotekarstva. U odnosu na ostale segmente društva, korupcija u apotekstvu je manja. Istovremeno, farmaceuti su izrazili stav da je onaj deo vlasnika apoteka koji nije po osnovnom obrazovanju farmaceut, skloniji korupciji. Ne postoji svest o tome da je korupcija svaka vrsta čašćavanja (npr. davanje bombonijera, čokolada)69
jednog jedinog razloga – da uzme pare i to da uzme pare od privatnog sektora! Zašto? Zato što je propozicija bila da svi privatnici moraju da plate veliku upisninu ... / članstvo u komori / upisninu, jer je komora profesionalna organizacija i ona je obavezna / članstvo je mnogo veće nego od društvenih / svaki farmaceut je obavezan da bude član komore, privatni farmaceut mora da plati upisninu." 69 "Ja sam za Novu godinu dobila paketić „Milka“ za svoje dete od pacijentkinje. Niko me nije potkupio da ja to njemu uradim razumete nego jednostavno se osetite da je neko to procenio da to nešto vredi, to nema veze sa vrednošću onoga što je urađeno nego je neko eto prosto zahvalan što ste se potrudili – ne što sam skinula ono sa rafa, ja kažem u apotekama nema samo onih lekova da se daju pacijentima kojih ima nego mnogo treba da se potrudi da se dođe do nečega – i novoregistrovani lekovi, pa da li ih ima u prometu, da li ih ima ova veledrogerija i po kojoj ceni, privatnici o tome vrlo vode računa ali verujte i u državnim apotekama mnogo, znači strahovito mnogo 115
Što se tiče prevencije korupcije, oni očekuju donošenje Zakona o komori, koja će preduzeti deo nadležnosti na taj način što će imati ovlašćenja i mogućnost da se vinovnici korupcije sankcionišu pred Sudom časti. Istovremeno, oni očekuju da država većom kontrolom i većim kažnjavanjem vinovnika doprinese smanjanju korupcije Antikoruptivni aktivizam farmaceuta u ovoj fazi je usmeren na borbu protiv onih koji su u apotekarstvu a nisu farmaceuti, odnosno ne poštuju principe farmaceutske struke. Šira svest o potrebi antikoruptivnog aktivizma unutar farmaceutske profesije ne postoji Stanje na univerzitetima Univerziteti u Srbiji se nalaze u permanentnom "stanju reformisanja" koje više govori o permanentnoj krizi visokoškolskih institucija, nego o stvarnom naporu da se one modernizuju i prilagode evropskim standardima. Usaglašavanje sa tzv. "Bolonjskom deklaracijom", započeto pod prethodnim Ministarstvom prosvete i sporta, iako veoma ambiciozno zamišljeno, nailazi i na velike otpore anahronih struktura na univerzitetima radi očuvanja stečenih, pre svega profesorskih sinekura. Pitanje je koliko će novo Ministarstvo prosvete nastaviti ovaj proces reformisanja univerziteta.
vodimo računa, pa zovemo veledrogerije, pa tražimo lager liste, pa upoređujemo cene, pa gledamo znate da i tu državu ne oštetimo, i tu ustanovu u kojoj radimo da ne oštetimo, a da opet izađemo u susret pacijentu." 116
Profesionalna udruženja Sve do 1997. godine Udruženje univerzitetskih profesora i naučnih radnika Srbije (UUPNRS) je bilo udruženje u kojem su se univerzitetski profesori organizovali zarad svojih, uglavnom strukovnih interesa. Ipak, ono praktično nije funkcionisalo od jeseni 1996, posebno u gradovima gde je tadašnja opozicija osvojila lokalnu vlast, jer je iskazalo (inače poslovičnu) lojalnost režimu i ostalo je po strani od peticije 3500 profesora i saradnika, u znak podrške studentskom štrajku zbog krađe izbora. Tada se formira Udruženje profesora i istraživača, koje je nastalo u istim okolnostima i istim povodom kao i Društvo sudija Srbije. Istovremeno je pokrenuta inicijativa da se oživi rad UUPNRS-a na novim osnovama. Posle neuspelih napora da se izvrši primopredaja između dotadašnjeg predsednika i novoizabranog predsednika, skupštine i upravnog odbora, pobunjeni profesori i istraživači pokreću inicijativu za osnivanjem novog Udruženja nastavnika i profesora Srbije, čija registracija biva odbijena od strane policije. Mada formalno "nije postojalo", udruženje 800 profesora i istraživača je 1998. uputilo protest protiv tada usvojenog Zakona o Univerzitetu. Novi pokušaj institucionalizacije udruženja profesora i istraživača je uspeo tek avgusta 1998. godine, kada je savezno Ministarstvo pravde prihvatilo njegovu registraciju. Ono što je kao nasleđe borbe protiv UUPNRS –a ostalo je nerešeno pitanje prostorija u Šafarikovoj ulici broj 7, koje ni do danas nije rešeno. Neposredno po svom osnivanju UPI usvaja kodeks koji je u velikoj meri kopija Asocijacije univerzitetskih profesora u SAD. Ni ovaj model nije jednodušno prihvaćen, što samo govori o veoma labavim kontaktima i saradnji univerzitetskih zajednica u Srbiji. Tako su tokom 2003. godine, potpuno nesinhrovano, doneti Kodeksi ponašanja univerzitetskih radnika na Beogradskom i na Niškom univerzitetu. Pošto je prvi veoma uopšten i pun fraza i opštih mesta, boljim smatramo "Niški" kodeks.
117
Pravna analiza Etičkog kodeksa Univerziteta u Nišu Kao specifični subjekat javnog prava – javna služba odnosno ustanova u oblasti obrazovanja koja obavlja delatnosti od opšteg interesa, i čiji je osnivač Vlada Republike Srbije, Univerzitet u Nišu doneo je Etički kodeks sredinom aprila 2003. godine, sa ciljem uvođenja etičkih standarda univerzitetske zajednice ovog Univeziteta (uključujući i studente Univeziteta u Nišu). Sam po sebi, ovaj tip etičkog kodeksa, obuhvata zbir društvenih normi moralnog karaktera. Za razliku od pravne norme, kao specifičnog oblika društvene norme koja se definiše kao obavezno pravilo (imperativ, zapovest) o ponašanju (držanju, delatnosti, aktivnosti) ljudi u društvu garantovano državnim autoritetom, etički standard prvenstveno treba tumačiti kao društvenu normu, moralno pravilo, koje, samo po sebi nije garantovano državnim, već moralnim autoritetom, univerzitetske zajednice u Nišu. Nalazeći pravni osnov u donošenju ovog Kodeksa u članu 104. st. 12. ("Savet obavlja.... i druge poslove utvrđene statutom univerziteta") Zakona o univerzitetu, Kao i u članu 39b Statuta Univerziteta u Nišu (Glasnik Univerziteta u Nišu br. 4/02 i 7/02), ovaj Etički kodeks je skup/ pregled osnovnih moralnih pravila niške univerzitetske zajednice. Uporednopravno iskustvo govori u prilog činjenici da se država sve više transformiše iz aparata fizičke sile i prinude u servisno orijentisanu javnu službu. U tom smislu, Etički kodeksi danas i nisu instrument državnog naređenja i prinude već instrumenti specifičnih profesionalnih grupacija i zajednica. Zato pitanje Etičkog kodeksa, u principu nije predmet zakonodavne ili podzakonske regulative, već moralne regulative samih profesionalizovanih zajednica, koje ustanovlja moralne standarde neophodne za očuvanje časti i ugleda profesije. To dokazuje i forma ovog akta, koja nema formu klasičnog pravnog akta, jer i ne sadrži posebne članove kao obaveznog elementa forme pravnog akta, već stavove - prvenstveno moralne vrednosti. Iako je tekst Etičkog kodeksta Univerziteta u Nišu, zapravo, neznatno izmenjen tekst Etičkog kodeksa američke asocijacije univerzitetskih profesora i istraživača koji je usvojen 118
1987. godine, postavlja se pitanje značaja pukog prenošenja određenih formulacija Američkog kodeksa u sadržaj Etičkog kodeksa Univerziteta u Nišu, jer ono otvara pitanje njihove primenljivosti u situaciji koja danas postoji u Srbiji, i u krajnjoj liniji Univeziteta u Nišu.. Puko implementiranje stranih standarda čak i u domenu Etičkih kodeksa, sa stanovišta naše društvne i političke situacije i prakse u određenoj situaciji može biti i kontraproduktivno, što ne znači da standardi kao standardi ne treba da postoje, ali se onda postavlja i pitanje na koji način standarde sadržane u etičkim kodeksima i implementirati i usvojiti ih u svakodnevnom životu članova niške Univerzitetske zajednice. Etički kodekst Univerziteta u Nišu, sastoji se iz 9 posebnih stavova, koji treba da obezbede podizanje moralnih kapaciteta i standarda univezitetske zajednice u Nišu. Analizom Etičkog kodeksa dolazimo do sledećeg: U stavu 1 Etičkog kodeksa, kaže se da je Etički kodeks Univerziteta ... akademski zavet akademskih građana samim sebi, kod autonomije Univerziteta, personalne i profesionalne autonomije svih članova akademske zajednice; kodeks lične odgovornosti za autonomiju ličnosti, profesije i akademsih institucija .... i dr. Akademski zavet koji se pominje u stavu 1. ima karakter zakletve članova akademske zajednice, a rečima ...samim sebi... ukazuje se da je reč o moralnom pravilu koji se zasniva na slobodni savesti, koja je kao takva veoma značaja za autonomiju duha i svesti svih članova niške univerzitetske zajednice. Ovo etičko pravilo, samim tim i treba da doprinese podsticanju, pre svega moralnog uzdizanja članova akademske zajednice, implementaciji etičkog standarda u vršenju profesije i odnosima između različitih članova akademske zajednice, koje treba da doprinese autonomiji svih članova akademske zajednice, lične odgovornosti i autonomiju ličnosti. Međutim, zbunjuje termin ...kodeks lične odgovornosti za autonomiju ličnosti, jer iz nastavka Etičkog kodeksa nije jasno na koji način se lična odgovornost utvrđuje, kao ni specifičan oblik moralne sankcije. U stavu 2. Etičkog kodeksa, sadržana je proklamacija, jedan oblik preambule, o značaju vere akademskih građana u nauku, umetnost i filozofiju, kulturu i civilizaciju kao dobra za 119
sve ljude, u čemu se i traži smisao akademskih institucija. Reč je o stavu filozofskog karaktera, bez upotrebne pravne prednosti, jedan oblik konstatacije koji kao takav treba da doprinese shvatanju nauke od strane strukovne zajdnice u savremenim društvenim tokovima. U stavu 3. kroz formulaciju prve rečenice, obuhvaćeno je značenje akademskih građana u duhu ovog etičkog kodeksa. Sam termin ...akademski građani... je suviše širok, jer ne podrazumeva samo pripadnike univerziteske zajednice u Nišu, te se postavlja pitanje ...primarne odgovornosti... akademskih građana... da brane istinu, onako kako je razumeju i shvataju, u atmosferi dijaloga i tolerancije. I ova norma je deklarativnog, moralnog karaktera, jer iz tzv. odgovornosti ne proizilazi i sankcija, kao ni način sprovođenja sankcije. Takođe se ne razume izraz... zakon čovečnosti jer se ne vodi računa o postojećim univerzalnim standardima ljudskih prava koji bi kao takvi bili obavezan deo ovog kodeksa. I stav 4. je kao takav isključivo deklarativan, i na osnovu njega se ne može govoriti na koji način se ovi standardi, sadržani u ovom stavu, kontrolišu, unapređuju i primenjuju. Slično je i sa stavom 5. koji nameće obavezu.... nastavnicima, istraživačima i saradnicima da učestvuju u životu akadmeske zajednice. Stav 6 ponovo se vraća na pojam akademski građanin (ovaj pojam ne podrazumeva samo nastavnike, saradnike, istraživače i studente već i sve one koji su ikada, na bilo kom Univezitetu stekli univezitetsku diplomu) što ponovo otvara pitanje širine Etičkog kodeksa Univeziteta u Nišu, odnosno širine pojma akademske zajednice, jer u tom smislu, Etički kodeks ne bi smeo da nosi naziv Etički Kodeks Univerziteta u Nišu, već etički Kodeks akademske zajednice Niša, uz prethodno naznačenje koja lica ova pojam obuhvata i na koji način se sam zavet realizuje. Kao logičan sled okolnosti, u stavu 7, donosilac ovog akta se ponovo vraća na uži pojam članovi akademskih institucija, a u članu 8 na pojam akademski građani koji su angažovani i izvan akademskih institrucija. U završnom stavu (9) napokon je dato razrešenje pojma akademski građanin (nastavnik, istraživač, saradnik, student i 120
bilo koji zaposlen na fakultetima, akademijama, institutima, bibilotekama, stručnim službama i drugim institucijama Univerziteta u Nišu). Umesto da ovaj stav, kao takav bude prvi, i otkloni pojmovne nedoumice koje proističu iz prethodnih stavova Kodeksa, to je, poprilično nestručno učinjeno na kraju. U istom stavu se kaže da se Akademski građanin ... zavetuje da će uvek i u svakoj situaciji poštovati moralni zakon i principe Etičkog kodeksa Univerziteta, bez navođenja načina na na koji se zavet daje. Puko usvajanje Etičkog kodeksa od strane Saveta Univerziteta u Nišu, ne može se smatrati zavetom svih članova akademske zajednice u Nišu, te je, čini se, neophodan skaraćeni oblik zakletve, koje bi davali akademski građani, ili potpisivanje ovog dokumenta od strane svih članova univerzitetske zajednice, navedenih u ovom dokumentu. Postavlja se i pitanje da li su, i na koji način studenti kao akademski građani zaista i upoznati po fakultetima Univerziteta u Nišu sa ovim Etičkim kodeksom, niti šta se dešava u slučaju da se tzv. akademski građani, ne pridržavaju Etičkog kodeksa. Ovaj problem bi mogao biti rešen obrazovanje jednog ad hoc tela, koje bi činili različiti članovi univerzitetske zajednice, a koje bi moglo voditi računa o istinskoj primeni moralnih pravila utvrđenih ovim Kodeksom. Računovođe Profesija računovođa je jedna od najznačajnijih za skladno funkcionisanje privrednog sistema, privrednih subjekata, javnih ustanova u smislu poštovanja zakonskih propisa, uspešnosti poslovanja i ukupne ekonomske politike. Etika je važna u računovodstvu zato što se od računovođa često zahteva da donose odluke koje imaju etičke implikacije. Aktivnosti izvršene od strane računovođa imaju veliki uticaj na mnoge pojedince, preduzeća i ostale institucije. Odluke računovođa mogu da utiču na takve stvari kao što su: - iznosi novca koji korporacija raspoređuje svojim akcionarima; - cena koju kupac plaća za privredno preduzeće; 121
- iznosi naknada za menadžere i direktore; - uspeh ili neuspeh specifičnih odeljenja; - iznos lokalnog i državnog poreza plaćenog od strane pojedinaca ili preduzeća. Drugi aspekt računovodstva koji ilustruje važnost etičkog ponašanja uključuje pitanje poverljivosti. Računovođe, po samoj prirodi svojih poslova, često rade sa veoma poverljivim informacijama. Na primer, računovođe imaju uvid u evidencije individualnih plata, buduće poslovne planove i budžete i mnoštrvo informacija o finansijskom položaju svojih klijenata i poslodavaca. Polazeći od etike računovođe moraju poštovati i održavati poverljivost ovih informacija. Profesionalno udruživanje Jugoslovensko udruženje računovođa je osnovao na 27.6.1999. godine Razlog za osnivanje ovog udruženja je nametnuta obaveza novim Zakonom o računovodstvu računovođama na teritoriji tadašnje SRJ da počev od 2000. godine moraju imati sertifikat, odnosno zvanje kako bi mogli da se bave računovodstvenim uslugama. Ovakvu odluku je podržalo tada jedino udruženje, Savez računovođa. Obaveznost i visina naknade su bili pokretači nezadovoljstva među članovima, tako da je pokrenuta inicijativa za osnivanjem drugog udruženja koje bi se usprotivilo ovakvoj odluci. Incijalni odbor je nakon konstituisanja uputio zahtev tadašnjem Ministarstvu finansija za izmenu spornih članova zakona, kao i Ustavnom sudu Srbije zahtev za oceni ustavnost i usklađenost sa Zakonom o preduzećima i Zakonom o osnovama radnih odnosa novousvojenog Zakona o računovodstvu. Na osnivačkoj skupštini je usvojen statut, izabrani organi udruženja. U proteklom periodu glavna preokupacija Udruženja je organizovanje stručnih ispita, čija obaveznost je ostala ali je umanjen iznos za polaganje. Pored ove Udruženje je do sada
122
izdalo tri Biltena udruženja u kojima su, pored izveštavanja o aktivnostima Udruženja, prisutni edukativni sadržaji.70 Udruženje nema svoj Kodeks etike, pa se uglavnom oslanja na Kodeks etike Međunarodne asocijacije računovođa za računovođe sa vrhunskim profesionalnim zvanjem. Pored neprofitnih aktivnosti, Udruženje se bavi i profitnim na taj način što je organizovana Zadruga računovođa. Zaključci Rezultat projekta trebalo je da bude uobličavanje kodeksa etike i profesionalnog ponašanja i njihovo prihvatanje od strane profesionalnih udruženja, kao zvaničnih dokumenata uključenih udruženja. Uspešnost ostvarenja ovog cilja je bila pretpostavka naredne faze projekta, u kojoj bi ovi kodeksi bili predstavljeni i usvojeni od strane većine članova profesionalnih udruženja u Srbiji. Zadati ciljevi projekta nisu u potpunosti ostvareni kako je bilo planirano, pre svega zbog izrazite nezainteresovanosti (sa retkim izuzecima) pripadnika ciljanih profesija da se uključe. I to je donekle pokazatelj odnosa prema profesionalnoj etici. Drugi razlog je gotovo potpuna dezorganizacija većine strukovnih i profesionalnih udruženja, često rascepkanih i iznutra posvađanih. Otuda smo u hodu delimično redefinisali ciljeve i u projekat uključili i druge profesije, koje nisu bile planirane. Efekat ovog proširenja je bio dobar, jer se mogao steći širi uvid u stanje unutar nekih drugih profesija, često (opravdano ili neopravdano) osumnjičenih za visok nivo korumpiranosti (pre svega, carina i zdravstvo). Napokon, na osnovu ovakvog uvida sačinili smo nacrt antikorupcijskog kodeksa profesionalne etike, koji je dovoljno obuhvatan da bi mogao poslužiti kao osnova za formulisanje i 70
O značaju reorganizacije profesionalnih udruženja govori i jedan od zaključaka sa Kongresa Evropske asocijacije računovođa, u kojoj se pred ostalog navodi da profesionalana udruženja moraju biti kompatibilna evropskim. 3/2001 str.35 123
posebnih kodeksa. Naravno, ne očekujemo da će on biti promptno prihvaćen, ali smatramo da ima svrhe da se on diseminira različitim profesionalnim udruženjima na javnu raspravu. Vrativši se na početak i teorijsko polazište ovog istraživanja možemo zaključiti da trenutna socijalna organizacija društva nema legitimitet, odnosno da ne postoji sklad između potreba i mogućnosti pripadnika društva i postojećeg institucionalnog okvira. Ovakva konstatacija ima dva pravca objašnjenja. Prvi pravac objašnjenja je da trenutno institucionalnonormativni okvir u principu i ne postoji. Drugo objašnjenje ide korak dalje i zahteva odgovor na pitanje u kojoj meri je postojeći institucionalno-normativni okvir u saglasju sa društvenim karakterom, političkom i pravnom kulturom, odnosno kulturnim identitetom ovog društva. Bilo kojim od ova dva pravca da se krene, dolazimo do činjenice da ovim društvom dominiraju latentne nad manifestnim društvenim strukturama, odnosno da društvenim sistemom dominira latentna funkcionalnost. To konkretno znači da u slučaju da neki element institucionalne društvene strukture ne obavlja svoju funkcije, nastaju dve alternative. Prva je da postojeći element društvene strukture preuzima i obavlja funkciju koje ne odgovara njegovom funkcionalnom položaju unutar društveog sistema. Druga alterntiva je nastanak novih elemenata društvene strukture koji preuzimaju obavljanje neke funkcije. Ako ovu analitičku matricu primenimo na korupciju doćićemo do zaključka da se funkcionalnost korupcije ogleda na • personalnom nivou: to je način da se ostvare prava i interesi koji pojedincima (ne) pripadaju; • grupnom nivou: korupcija je način centralizacije javnih resursa u korist grupe koja ima od države dato pravo da njima manipuliše, s jedne strane, a s druge, način da se kroz grupno organizovanje u formi klika ostvare ili zaštite zajednički interesi pripadnika grupe tokom dezorganizacije institucionalnog sistema; • institucionalnom nivou: to je način da institucija u stanju sopstvene nefunkcionalnosti uredi sistem upravljanja, finansiranja, koordinacije, komunikacije i selekcije, te održavanja kadrova. 124
Latentna funkcionalnost korupcije na nivou profesije se ogleda u razvijanju motivacije za rad, povećanja izvesnosti nagrada za uložen rad, stvaranju osećaja solidarnosti i podrške među pripadnicima profesije u stanju dezorganizacije. Istovremeno, korupcija subjektivizira profesiju u stanju društvene dezorganizacije. Pored ovih, korupcija ima latentno "sindikalnu" funkciju. Naime nefunkcionalnost sindikalnog organizovanja istraživanih profesija dovodi do spremnosti pripadnika profesije da svoje materijalne interese ostvari učestovanjem u korupciji sa klijentima. Na ovaj način pripadnik profesije prodaja svoju uslugu po ceni koju nije uspeo da dobije od svog poslodavca, odnosno države. Usled nefunkcionalnosti profesionalnog udruženja pripadnici profesije grade latentne profesionalne grupe sa ciljem da zaštite svoje lične i profesionalne interese u odnosu prevashodno na konkurentske srodne profesije i u odnosu na državu. U tom slučaju da bi neki pripadnik profesije ostvario svoje interese mora biti član neke od latentnih profesionalnih zajednica. Za svoja prava i interese ove grupe koriste uticaj i moć svojih članova, neformalne odnose, neretko zasnovane i na generacijskom, regionalnom ili nekom drugom principu solidarnosti. I, na kraju iako ne i na poslednjem mestu, "etička" funkcija korupcije se ogleda u fenomenu "etike anomije". Etika anomije je posledica stanja dezorganizacije, kako na nivou institucija sistema, tako i na nivou profesionalnih udruženja. Imajući u vidu da je moral nešto što je uslovljeno, kako globalnim društvenim konjunkturama, tako i trendovima u podsistemu društva, moral je samo refleksija trenutnog stanja tih podsistema. U dezorganizovanim institucijama važeći etos, odnosno kodeks postaje prošlost i među zaposlenima skladno njihovim intersima javlja novi etički okvir koji će ispuniti fukciju koju je imao profesionalni moral. U uvodnom delu smo pomenuli koje su to funkcije morala kao društvene činjenice, a to su povećanje izvesnosti i sigurnosti, odnosno da stvarnost pojedincima učini predvidivom i na taj način smanji strah i frustriranost. Da bi novi moral koji nastaje ispunio u postojećim dezorganizovanim institucijama svoju funkciju, on za svoj glavni sadržaj uzima principe koji legitimiziraju korupciju a to su egoizam, pragmatizam, instrumentalizacija i dominacija principa 125
moći. Tako nastala etika anomije supstituiše profesionalni moral. Tako nastala etika anomije postaje sadržaj profesionalne socijalizacije koji, uz promenu funkcija agenasa, proces profesionalne socijalizacije stavlja u funkciju reprodukcije korupcije.
126
PETI DEO Antikorupcijske inicijative U poslednjih deset godina kako u razvijenim, tako i u društvima u tranziciji sve se više pažnje poklanja razvijanju etičnosti u cilju smanjenja korupcije u javnom sektoru. Iz ove ideje, a na inicijativu OECD-a nastao je sistem upravljanja etikom u javnom sektoru. Novoustrojeni sistem sadrži načela na osnovu kojih treba izgraditi i implementirati etičke kodekse. Prvi princip je jasnost etičkih standarda i dostupnost etičkih kodeksa javnim službenicima. Drugi princip insistira na oslonjenosti sadržaj etičkog kodeksa na postojeći zakonski okvir. I na kraju svaki kodeks mora imati sistem sankcionisanja za slučajeve kršenja. Pionirski poduhvat u ovoj oblasti je 1978. godine uradila Vlada SAD-a osnivanjem Službe za etičnost. Ovo telo je imalo zadatak da prati i unapređuje etičnost kroz programe edukacije zaposlenih. Australijska država Kvinslend je 1994. godine donela Zakon o etici u javnom sektoru, koji je se sastojao od sledećih "Moralnih obaveza": poštovanje zakona i parlamentarne domokratije poštovanje ličnosti integritet – održavanje poverenja u čestitost javne administracije ekonomičnost i delotvornost U Kanadi brojne pokrajine imaju svoje "poverenike za etiku" koji imaju zadatak da javnim službenicima pomognu u tumačenju etičkih kodeksa, kao i u tumačenju zakona koji regulišu oblast sukoba interesa.
127
Pored navedenih primera postoji znatan broj nacionalnih i međunarodnih organizacija koje imaju svoje etičke kodekse sa cilje prevencije korupcije71 Antikorupcijski Kodeks profesije (Nacrt) 72 Osnova za izradu Antikorupcijskog kodeksa profesije je generička definicija korupcije, koja ovu pojavu shvata kao stanje alternativnog organizovanja instuticije usled njene neodrživosti, odnosno gubitka legaliteta ili/i legitimiteta. Polazeći od ove definicije korupcije cilj Antikorupcijskog kodeksa je da kroz sistem kanona doprinese održivosti institucija sa materijalnog-tehničkog, kadrovskog, upravljačnog, normativnog i funkcionanog aspekta, zatim da doprinese razvijanju profesionalnog integriteta pripadnika profesije i, na kraju, da razvije antikoruptivni aktivizam pripadnika profesije. ¾ Profesija i trenutno zanimanje su moj izbor. To je izbor predanosti, lične i profesionalne satisfakcije, stručnog usavršavanja, poštovanja kolega sa kojima radim bili oni deo moje profesije ili neke druge, ustanove u kojoj radim, profesionalne zajednice kojoj pripadam i klijenata zbog koji i postoji ova profesija. ¾ Pošto su ova profesija i zanimanje moj izbor spreman sam da prihvatim sve počati i naslade, ali i iskušenja, kako ona koja sama profesija zahteva od mene, tako i ona koja nastaju kao posledica lošeg položaja profesije Ovim kanonima se želi staviti akcenat na lični integritet pripadnika profesije potenciranjem svojevoljnog izbora profesije. Svest o svojevoljnom izboru je bitna osnova ličnog integriteta. Svojevoljnost izbora je ono što povezuje lični i profesionalni integritet, jer je drugi bez prvog teško zamisliv. Ako se pogleda generička definicija korupcije, onda se lako može uočiti odsudstvo izbora, odnosno dominacija iznude nad izborom. Lični i profesionalni integritet su najbolja prepreka kvarenju 71
Opširnije u Džeremi Poup (2004): Antikorupcijski priručnik, Beograd: Transaprency Internacional i OESCE Misija u Srbiji i Crnoj Gori 72 Autor ovog nacrta Antikorupcijskog Kodeksa je Zoran Gavrilović 128
institucija, jer one su garant da su «pravila u čoveku a ne na papiru«. ¾ Bilo koja vrsta nezadovljastva poslom, kolegama, ustanovom ili profesijom, izazvanog od bilo koga ili bilo čega, ne daje mi za pravo da svojim neetičkim i nezakonitim postupanjem iskoristim svoja znanja, uticaj i položaj i nanesem štetu klijentima, kolegama, ustavnovi u kojoj radim, profesiji ili javnom dobru i interesu u cilju nadomeštanja posledica nezadovoljstva koje su nastale ili koje će nastati. Legitimnost korupcije u znatnoj meri počiva na činjenici da je ona u postojećem institucionalno normativnom okviru kraći put koji se vrlo često ide. O čemu se zapravo radi. Monopol koji proizlazi iz položaja i posedovanja relativno specifičnih znanja i prava datog od strane države da obavljaju neke poslove omogućava pripadnicima pojedinih profesija da kroz korupciju ostvaruju prava i interesi koje ne mogu da se ostvare kroz nefunkcionalne institucije. Pored toga razlog ono što stvara korupciju je nespremnost pripadnika profesije da se angažuju u institucijama koje su nadležne za rešavanje sindikalnih, stručnih, profesionalnih ili bilo kojih drugih problema. ¾ U situacijama nezadovoljstva preispitaću izbor profesije i trenutnog zanimanja, radnu motivaciju i stručne sposobnosti. Zatim ću pokušati ličnim i udruženim delovanjem zainteresovanih kolega kroz sindikalne i profesionalne organizacije da otklonim uzroke nezadovoljstva. Ukoliko ovim delovanjem ne budem postigao smanjenje ili nestanka nezadovoljstva, ili ću prihvatiti postojeće stanje ili promeniti zanimanje odnosno profesiju. To što sam ja nezadovoljan zbog nekog ili nečeg neće biti razlog da neko drugi bude nezadovoljan zbog mog koruptivnog načina bavljenja profesijom koju sam sam birao Ovaj kanon je povezan s prethodnom, i on se bavi istim fenomenom, samo sa drugog aspekta. Naime, u istraživanju je primećen visok stepen profesionalnog konzervativizma koji se ogleda u nespremnosti da se menja, kako trenutno zanimanje, tako i profesija i pored činjenice da postoji znatno izražen stepen nezadovoljstva. Tako je stav »jedna profesija, jedno 129
zanimanje, jedna ustanova i jedno radno mesto za ceo radni vek« u funkciji reprodukcije korupcije tako što, umesto da zbog evidentnog nezadovoljstva pripadnici profesije nešto menjaju, oni svoje nezadovoljstvo rešavaju kroz korupciju ¾ Da ću u na svom radnom mestu promovisati profesionalne vrednosti, ideale, rad profesionalnog udruženja i unapređivati saradnju sa kolegama koji su pripadnici drugih profesija i na taj način doprinositi što boljim razumevanju i saradnji naših profesija, a u korist ustanove u kojoj zajedno radimo i klijenata u čiju korist postojimo ¾ Da ću sve ideje i predloge kao i iskustva i saznanja preneti profesionalnom udruženju učestvovati u njihovoj implementaciji Postojanje i najidealnijeg kodeksa je besmisleno ukoliko ne postoje oni koji će taj kodeks prihvatiti kao sastavni deo svog profesionalnog idetiteta. U tom smislu smo ovim članom kodeksa pokušali da doprinesemo profesionalnom aktivizmu, koji će osnovu imati upravo u etičkom kodeksu profesije. Imajući u vidu da kodeks jeste upustvo za profesionalnu socijalizaciju on kao takav, pored razvijanja profesionalnog identiteta, preventivno deluje na obuzdavanje korupcije. ¾ Da ću se, dok se bavim trenutnim zanimanjem i profesijom, rukovoditi principima stručnosti, običajima i pravilima struke koju obavljam, odnosno vrednostima, normama i idealima profesije kojoj pripadam. U istom duhu je i naredni kanon koji ima za cilj da, pored profesionalnog, potencira značaj stručnog rada i »dobre prakse«. Na ovaj način se stručnost uspostavlja kao imperativ i na taj način ona postaje vrednost po sebi. To indirektno deluje na opstajanje održivosti institucija kada je u pitanju kadrovska politika i sprečava ono što smo ovde nazvali unutarprofesionalnom korupcijom. ¾ Da ću u želji za stručnim i napredovanjem u karijeri stalno sticati potrebna znanja i samo na osnovu tako stečenih znanja i zvanja polagati pravo na nova napredovanja u karijeri Ovim kanonom se želi razviti ideal stručnog usavršavanja kao načina napredovanja u profesiji i karijeri. 130
Dominacijom principa stručnosti, odnosno stvaranje sistema u kojem je stručnost dominirajući element napredovanja u karijeri direktno se deluje na korupciju, na taj način što stručnost postaje kriterijum. Uspostavljanje jasnih kriterijuma, koji su pored toga funkcionalno razvojni, je najbolji način prevencije korupcije. ¾ Da ću, kad se za to ukaže prilika i mogućnost, iskustva svoje profesionalne zajednice preneti drugim profesijama, ako im je to od koristi u izgradnji ili unapređivanju profesionalnog udruženja ili profesionalne etike Cilj ovog kanona je da se stimuliše interprofesionalni aktivizam. Nema razvoja bilo koje profesije ako profesionalno organizovanje ne postane sistem na nivou društva. (U neslobodnom društvu nema slobodnih, mada Spinoza smatra da se slobodan može biti i u zatvoru). Intencija ovog kanona je da se saradnjom sa drugim profesijama i pružanjem podrške drugim profesijama gradi i svoja profesija. Naime, u onim profesijama koje su funkcionalno vezane, kao što su to sudije i advokati, dolazi do »prelivanja« korupcije iz više u manje korumpiranu profesiju. MATERIJALNA ODRŽIVOST USTANOVA ¾ Da ću raspoložive materijalne i tehničke resurse koristiti racionalno, odnosno u svrhu svog posla, ustanove u kojoj radim i klijenata u čijem interesu ustanova i moj posao postoje. Svaka upotreba javnih resursa u ličnu korist je za mene neprihvatljiva Nepotpunost zakona u oblasti raspolaganja javnim doprima, odnosno zakonska autonomnost koja proizilazi iz zakonom datog prava na obavljanje određenih poslova za potrebe društva, otvara mogućnost neracionalnog postupanja sa javnim dobrima. U tom smislu je potrebno da se kroz profesionalni kodeks reši ovaj problem »nesavršenosti zakona« i direktno utiče na prevenciju korupcije.
131
NORMATIVNA ODRŽIVOST USTANOVA ¾ Da ću poštovati sve principe i norme koje regulišu rad ustanove u kojoj sam zaposlen, kao i da ću sam inicirati i učestovati u inicijativama koje za cilj imaju unapređivanje uređenosti organizacije instucije ¾ Da ću podržati i učestvovati u skakoj akciji koja ima za cilj odranu principa da ustanovom vladaju norme. Uvek ću se protiviti nameri da volja ili hir pojedinca ili grupe pripadnika ustanove normativna održivost ¾ Da neću prihvatiti da budem deo bilo koje grupe kolega ili pripadnika profesije koja ima za cilj da zarad ostvarivanja sopstvenih interesa naruši funkcionisanje ustanove kojoj pripadam, naruši prava i interese klijenata ili naruši ugled profesionalnog udruženja ili profesije u celini normativna održivost Normativna neuređenost institucije je put ka njenom korumpiranju. U tom pogledu kanoni ovog kodeksa imaju za cilj poštovanje postojećeg normativnog sistema, zalaganje za njegovu legitimnu i legalnu promenu i neprihvatanje učestovanja u rušenju postojećeg normativnog sistema. Narušavanje normativnog sistema je dokaz da postoji neformalna struktura moći unutar institucije koja namerava da »privatizuje« instituciju. U tom pogledu ovaj kodeks insistira na neprihvatanju učešće pripadnika profesije u neformalnim grupama. KADROVSKA ODRŽIVOST USTANOVA ¾ Da ću se prema kolegama ponašati u skladu sa propisanom procedurom i ovlašćenjima koja iz nje proizilaze. Izbegavaću da stručne i profesionalne odnose među kolegama gradim na ličnim simpatijama ili netrpeljivosti. Eventulano postojanje takvih odnosa neće uticati na odnose pri ocenjivanju rada, podeli poslova, ocenjivanju kolega za napredovanje ili nazadovanje ¾ Da ću sva raspoloživa znanja staviti kolegama na raspolaganja, ukoliko oni to od mene budu zahtevali ili procenim da su ona kolegi neophodna da bi njegov doprinos ustanovi i klijentu veći 132
¾ Da ću se zalagati da pri prijemu na rad, ocenjivanju rada, odlučivanju pri napredovanju ili nazadovanju napravi model zasnovan na stručnim i profesionalnim kriterijmima, koji su naučnom metodologijom merljivi, a podržani od profesionalne zajednice Pored normativne komponente, za održivost institucija je bitna kadrovka reprodukcija. U tom smislu ovaj kodeks pokušava da promoviše principe koji će neposredno delovati na što bolju politiku kadrova, a posredno na korupciju. Kada su u pitanju principi prvi od njih je impersonalizacija u proceni i odnosu prema kolegama bilo da su oni potređeni ili nadređeni, bilo da su pripadnici bilo koje rase, nacije, vere ideologije ili neke druge društvene grupe. Značaj persoanlizacije odnosa je u tome što je ona kao način »privatizacije javnog« jedan od mehanizama korupcije. Kao najblji način za sistemsko rešenje personalizacije je uspostavljanje mehanizma koji će biti zasnovan na verifikovanim i proverivim indikatorima uspešnosti u radu odnos posedovanja ili neposedovanja potrebnih znanja, veština i sposobnosti. Obaveznost diseminacije znanja i informacija put ka jačanju kadrovskih kapaciteta institucije. Voluntarizam u distribuciji znanja i informacija među kolegama je isto tako vrsta privatizacije koja stvara korupciju. UPRAVLJAČKA ODRŽIVOST USTANOVA ¾ Da ću, ako budem izabran u bilo koji upravljački organ, pri donošenju odluka imati u vidu interese zaposlenih u ustavi, ustanove i njenih klijenata upravljačka održivost ¾ Da ću odluke donositi u skladu da verifikovanim znanjima i iskustvama na osnovu sopstvenog znanja ili u konsultaciji sa poznavaocima tih znjanja - upravljačka održivost ¾ Da ću tokom obavljanja svoje upravljačke funkcije sticati ona nedostajuća znanja koja su neophodna za adekvatno obavljanje upravljačke funkcije upravljačka održivost ¾ Da ću svoj rad podrediti pravima i interesima klijenata i prema njima se ponašati onako kako to od mene 133
zahteva Zakon ili etika moje profesije i pravila ustanove u kojoj radim ¾ Da ću pre donošenja odluka diskutovati sa zaposlenima kojih se odluka tiče i klijentima institucije. Na taj način ću obezbediti legitimitet odluke, jer ću pronaći onu formu odluke koja će biti podržana od reprezentativne grupe zaposlenih u ustanovi ili njenih klijenata U ovih pet kanona želi se, zagovaranjem stručnog i demokratskog upravljanja, posredno uticati na prevenciju korupcije. Naime već pominjanom principu stručnosti koji se u ovom delu odnosi i na upravljačke organe, dodaje se princip demokratske participacije. Ovaj princip nosiocima upravljačkih funkcija sugeriše da pri donošenju odluka od interesa za institiciju kojom upravljaju konsultuju i interese kako zaposlenih tako i klijenata. Na taj način, pored stručnosti, odluke ovako donete dobijaju na legitimnosti, odnosno institucija pokazuje da je funkciji interesa onih koji pružaju neke usluge (šire shvaćeno) i onih koji te usluge dobijaju. Dosadašnje iskustva nam govore da je javni sektor od strane političkih stranaka doživljavan kao postizobrni plen, tako da je korupcija bila način da se taj plen zakonito prisvoji. Ovim stavkama se pokušava koliko je to moguće izvršiti profesionalizacija upravljanja javnim službama, insistiranjem na posedovanju upravljačkih znanja i konsultovanjem sa stručnjacima. Na ovaj način, u situaciji kada ne postoje adekvatna zakonska rešenja, preventivno se deluje i na privatizaciju javnog sektora od strane pobednika na parlamentarnim izborima. ANTIKORUPTIVNI AKTIVIZAM ¾ Da svojim ponašanjem neću dovesti u situaciju bilo koju osobu da pomisli ili učini bilo šta što bi joj omogućilo da ostvari prava koja joj ili pripadaju ili ne pripadaju na nezakonit način ¾ Da ću svojim ponašanjem staviti do znanja ostalim kolegama da neće prihvatiti da bilo u bilo kojoj situaciji i da bilo koju osobu navedu na pomislao da učini ili ne 134
učini bilo šta što bi joj omogućilo da ostvari prava koja joj ili pripadaju ili ne pripadaju na nezakonit način ¾ Da ću svaki čin koji je u suprotnosti sa ovim Kodeksom, a doprinosi korupciji učiniti javnim kako pred ostalim zaposlenim, tako i pred institucijom nadležnom za ovaj kodeks ¾ Da ću svaki pokušaj učinjenog dela korupcije učiniti javnim, kako pred ostalim zaposlenim, tako i pred institucijom nadležnom za ovaj Kodeks. ¾ Da će ako se to od njega bude zahtevlo pružiti sve informacije i znanja kako o konkretnom slučaju koji je predhodno učinio javnim ¾ Da će u slučaju kada se od nje traži pružiti stručna pomoć (konsalting) ili mišljneje u identifikaciji bilo kog drugog čina korupcije ¾ Da će svakom pripadniku profesije pružiti sva znanja ili uputiti gde ih može dobiti kako bi taj pripadnik profesije izbegao korupciju ¾ Da će svaki put kada to od nje bude zahtevano pružiti stručnu pomoć (konsalting) osobama koje su žrtve korupcije ¾ Da će pripadnicima profesije koji se angažuju u borbi protiv korupcije u slučaju da mu bude predloženo prižiti stručnu i moralnu pomoć ¾ Da ću se starati da se u mojoj ustanovi štite interesi moje profesije i sprovede odluke udruženja, uključujući i one o korupciji ¾ Da ću se starati da se svaka odluka profesionalnog udruženja ili nekog njegovog organa koja se odnosi na korupciju u najboljoj meri sprovede U delu kodeksa koji se odnosi na antikoruptivni aktivizam kanoni se mogu podeliti na one: • Koji spečavaju učešće u korupciji • Koji obavezuju člana profesije da obznani slučaj korupcije • Koji obavezuju člana profesije da učini javnim sve informacije koje se odnose na slučaj korupcije • Koji obavezuju člana profesije da pruži konsalting kako državnim organima, žrtvama korupcije i 135
kolegama koje su u funkciji prevencije ili sankcionisanja dela korupcije • Koji sugerišu pružanje podrške pripadnicima profesije koji se angažuju u prevenciji ili sankcionisanju korupcije • Koji obavezuju člana profesije da učestvuje i pomogne u implementaciji aktivnosti koje doprinese prevenciji i sankcionisanju korupcije Cilj ovog dela kodeksa je da na podlozi koju čine profesionalno udruženja kao institucionalna komponenta i profesionalna etika kao vrednostna komponenta izgradi sistem za prevenciju i sankcionisanje korupcije. Taj sistem na opštem nivou čini sistem prava i obaveza pripadnika profesije. Na praktičnom nivou njega čine alati (tools). Prvi alat je institucionalna podrška profesionalnog udruženja i nekorumpiranog dela institucije. Drugi alat je pristup svim relevantim izvorima informacija kada je u pitanju otkrivanje i sankcionisanje dela korupcije, odnosno aktivizam članstva kada je reč o prevenciji korupcije kao pojave. Treći alat je stručni konsalting koji pripadnik profesije mora da pružu instituciji ili osobi koja to od nje traži. Ovako koncipiran kodeks, koji obavezuje pripadnike profesije na saradnju sa nadležnim istražnim i sudskim organima trebalo bi da dovede do lakšeg otkrivanja i sankcionisanja korupcije. Na taj način korupcija kao krivično delo dobija na ceni, odnosno dosadašnji rizik otkrivanja i sankcionisanja bi se povećavao. Na taj način bi se sa aspekta sankcije preventivno delovalo na korupciju. Međutim strateško pitanje prevencije korupcije i dalje ostaje održivost institucionalnog sistema, jer vrlo je verovatno da bi mi u postojećoj situaciji došli do osobe koja je učinila korupciju, ali nju ne bi imao ko da procesuira i sankcioniše, ukoliko samo sudstvo i tužilaštvo ne budu za to sposobne kao institucije.
136
BIBLIOGRAFIJA - Bolčić, S (2003), Svet rada u transformaciji, Plato, Beograd - Brinkerhoff, D. W. (2003), “Accountability and administrative Abuse?“, Local Government Brief, Summer, London - Galligan, Langan and Nicandrou (eds, 1998), Administrative Justice in the New European Democracies: Case Studies of Administrative Law and Process in Bulgaria, Estonia, Hungary, Poland and Ukraine, Center for Socio-Legal Studies, University of Oxford and Constitutional and Legislative Policy Institute, Budapest - Grupa autora (2001, Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno demokratske studije, Beograd - Grupa autora (2002), Uputstvo za upotrebu korupcije, Argument, Beograd - Nikolić, R. (ur, 2001 - 2002) Otvoreno o korupciji, Friedrich Ebert Stiftung, Beograd (Serija publikacija: Korupcija u carini, Korupcija u zdravstvu, Korupcija u školstvu, Korupcija u policiji, Korupcija u pravosuđu i Korupcija u poreskim službama) - Nolan, M. (1998), “Just and Honest Government“, Public Administration and Development, Vol 18, No. 5 - Poup, Dž. (2004): Antikorupcijski priručnik, Beograd: Transaparency Internacional i OESCE Misija u Srbiji i Crnoj Gori, Beograd - Veber, M. (1976), Privreda i društvo, Prosveta, Beograd - Vujaklija, M. (1986), Leksikon stranih reči i izraza, Prosveta, Beograd
137
138
PRILOZI
139
140
Prilog 1. Shema 2
NARUŠAVANJE PRINCIPA LEGITIMITETA POTREBE I INTERESI NARUŠAVANJE PRINCIPA LEGALITETA – PRAVA
NEODRŽIVOST INSTITUCIJE upravljačka normativna kadrovska tehnološka materijalna javna (funkcionalno okruženje)
DEZORGANIZACIJA INSTITUCIJE Nemogućnosti institucije da zadovolji potrebe i prava
DEVIJACIJA
ALTERNATIVNE STRUKURE I FUNKCIJE – KORUPCIJA na personalnom na grupnom na institucionalnom nivou J A V N I INOVATIVNA DEVIJACIJA KORUPTIVNA DEVIJACIJA I N T E R E S POTREBE, INTERESI, PRAVA PRIPADNIKA I KLIJENATA INSTITUCIJE
141
Prilog 2. Shema 3. Deterministički sklop korupcije na nivou profesije
U PROFESIJI Institucionalni nivo: ¾ Antikoruptivna normativa na nivou profesionalnih udruženja ¾ Antikoruptivni aktivizam na nivou profesionalnih udruženja
Institucionalni nivo: ¾ Antikoruptivna normativa na nivou države i nadređenih državnih ustanova i organa ¾ Antikoruptivni aktivizam na nivou profesionalnih udruženja
Grupni nivo Antikoruptivni potencijal pripadnika profesije kao grupe
Grupni nivo ¾ Antikoruptivni potencijal klijenata kao grupe ¾ Antikoruptivni potencijal pripadnika nadređenih državnih ustanova i organa kao grupe
Personalni nivo – pripadnik profesije: ¾ Upoznatost sa pojmom korupcije ¾ Afektivan odnos prema kotupciji kao pojavi ¾ Struktura motivacija za korupciju ¾ Personalni antikoruptivni aktivizam
Personalni nivo – klijent profesije i pripadnik nadređenih državnih ustanova i organa: ¾ Upoznatost sa pojmom korupcije ¾ Afektivan odnos prema kotupciji kao pojavi ¾ Struktura motivacija za korupciju ¾ Personalni antikoruptivni aktivizam
¾ NEPOSREDNI FAKTORI KORUPCIJE
142
VAN PROFESIJE
POSREDNI FAKTORI KORUPCIJE
U PROFESIJI
VAN PROFESIJE
Institucionalni nivo: ¾ Profesionalno udruženje o Organizacija o Delovanje o Legitimitet ¾ Radno mestomatične ustanove o Tip organizacije o Način upravljanja o Selekcija kadrova (kriterijuma za napredovanje i nazadovanje) o Sistem kriterijuma za evaluaciju rada o Tehničkotehnološka opremljenost o Normativni sistem
Institucionalni nivo: ¾ Organi zakonodavne, izvršne i sudske vlasti o Politika razvoja sektora u kojem profesija deluje – strategija o Zakoni o Uredbe o Propisi ¾ Nadređeni državni organi o Vrsta ovlašćenja o Obim ovlašćenja ¾ Pravna lica i fizička lica – klijenti o Formalna prava o Neformalna moć
Grupni nivo:
Grupni nivo:
¾
Pripadnici profesije kao društvena grupa (vrednosti, interesi, položaj u društvu, uslovi rada)
¾
¾
Klijenti kao društvena grupa (vrednosti, interesi, položaj u društvu, uslovi rada) Pripadnici nadređenih državnih ustanova i organa kao grupa
143
Personalni nivo: ¾
144
Socijalnopsihološka karakterologija pripadnika profesije
Personalni nivo ¾ Socijalno-psihološka karakterologija klijenata ¾ Socijalno psihološka karaterologije pripadnika nadređenih državnih ustanova i organa kao grupa
Prilog 3. Nolanovi standardi ponašanja javnih službenika (Komitet za standarde u javnom životu u britanskom parlamentu, 1998.)73 Nesebičnost (Selflessness) – Nosioci javnih funkcija treba da donose odluke koje su isključivo u javnom interesu. Oni ne treba da donose odluke da bi obezbedili finansijsku ili bilo koju drugu materijalnu korist sebi, drugim institucijama ili političkim partijama. Integritet (Integrity) – Nosioci javnih funkcija ne bi smeli da imaju bilo kakve finansijske ili druge obaveze prema bilo kojem pojedincu ili organizaciji izvana, koji bi mogle uticati na obavljanje njihovog posla i vršenje njihovih dužnosti. Objektivnost (Objectivity) – U obavljanju javne dužnosti, uključujući imenovanje na javne dužnosti, dodeljivanje ugovora ili preporučivanje kandidata za dodelu nagrada i beneficija, nosioci javnih funkcija moraju donositi odluke u skladu sa zaslugama i odlikama kandidata. Odgovornost (Accountability) – Nosioci javnih funkcija su odgovorni javnosti za svoje odluke i dela i moraju se podvrći svakoj potrebnoj kontroli primerenoj njihovoj dužnosti. Otvorenost (Openness) – Nosioci javnih funkcija moraju u najvećoj mogućoj meri biti transparentni u donošenju odluka i svom delovanju. Poštenje (iskrenost) (Honesty) – Nosioci javnih funkcija imaju dužnost da obelodane svaki elemenat privatnog interesa pri obavljanju javne funkcije i da preduzmu korake ka razrešavanju mogućeg sukoba interesa tako što će prvenstveno štititi javni interes. Delovanje ličnim primerom74 – Nosioci javnih funkcija moraju podsticati i podržavati ove principe svojim ličnim primerom i delovanjem.
73
Nolan, Lord Michael, 1998. “Just and Honest Government“, Public Administration and Development, Vol 18, No.5, pp. 447-457. 74 U izvornom dokumentu, ovaj princip glasi “Leadership“, no smisao je kao u prevodu 145
Prilog 4. “Državna služba, etika i pristojnost u UK” (Government`s Centre for Management and Policy Studies, CMPS) Principi: • Lojalnost zakonito ustanovljenoj Vladi • Integritet, poštenje, nepristrasnost, objektivnost, poverljivost i poslušnost u ministarskoj službi • Odgovornost ministrima • Rad u skladu sa zakonom • Predusretljiv, efikasan, brz i bespredrasudan rad s javnošću • Primerena, svrsishodna i efikasna upotreba državnog novca • Odsustvo obmanjivanja ministara, Parlamenta ili javnosti • Odsustvo protežiranja vlastitih interesa (Prvi put objavljeno januara 1996, ponovo objavljeno 1999)
146
Prilog 5. STANDARDI SUDIJSKE ETIKE Princip
Deo kodeksa
Objektivnost, nepristrasnost
Preambula Kanon 2 (Nepristrasnost)
Nezavisnost
Preambula; Kanon 1 (Nezavisnost), principi 1-4 Preambula
Odgovornost Integritet
Kanon 4 (Integritet), principi 4,5,6
Poštenje (iskrenost)
Kanon 3 (Profesionalnost), princip 4
Formulacija Pravičnost i vladavina prava... Sudija će obavljati svoju sudijsku dužnost bez naklonosti, predubeđenja ili predrasuda... Sudija će vršiti sudsku funkciju nezavisno, na osnovu sudijske procene činjenica... Odgovornost za javno poverenje... Sudija ne sme da koristi ili ustupa prestiž sudijske funkcije radi zadovoljenja sopstvenih interesa ili interesa članova porodice ili bilo čije druge... Sudija ne sme da sudi ostvarujući ili očekujući bilo kakvu korist za sebe ili drugog i dužan je da se uzdržava od svakog postupka kojim se stvara i održava utisak o postojanju korupcije u sudu... Ni sudija ni članovi njegove porodice neće tražiti niti primati bilo kakav poklon, zaveštanje, pozajmicu ili uslugu vezano za bilo šta što sudija treba da uradi ili propusti da uradi u vezi sa obavljanjem sudijske dužnosti... Sudija će obavljati sve sudijske dužnosti...pošteno
147
Princip Otvorenost i poverenje javnosti
Nesebičnost (javni interes)
Deo kodeksa Preambula; Kanon 1 (Nezavisnost), princip 3; Kanon 6 (Odanost standardima sudijske etike – Kodeksu), princip 2 Kanon 6 (Odanost standardima sudijske etike – Kodeksu), princip 2; Kanon 4 (Integritet), princip 3
Profesionalnost i efikasnost
Kanon 3 (Profesionalnost), principi 2 i 4
Delovanje ličnim primerom
Kanon 6 (Odanost standardima sudijske etike – Kodeksu), princip 3
Formulacija Poverenje javnosti u sudstvo i poštovanje suda... Sudija će promovisati i pridržavati se visokih standarda sudijskog ponašanja u cilju jačanja poverenja javnosti u nezavisnost sudstva... Ponašanje i držanje sudije mora ljudima da vrati veru u integritet sudstva Pravda ne samo da mora da bude zadovoljena već mora biti očigledno da se to čini... Kao lice izloženo stalnom sudu javnosti, sudija mora da prihvata lična ograničenja koja prosečni građani mogu smatrati otežavajućim...posebno, sudija mora da se ponaša na način koji je u skladom s dignitetom sudijske funkcije... Profesionalnost sudije određuju znanje, veština, doličnost, pripremljenost, efikasnost, ažurnost, kvalitet i blagovremenost odluka, pismenost i urednost... Sudija će obavljati sve sudijske dužnosti efikasno... i pravovremeno... Sudija će standardima, podsticati i druge da ih se pridržavaju i postupaju u skladu s njima...
148
Prilog 6. KODEKS POLICIJSKE ETIKE Princip
Član kodeksa
Princip zakonitosti
Član 1
Obezbeđenje ljudskih prava Nepristrasnost
Član 1
Profesionalnost i efikasnost
Član 11
Odgovornost
Član 7
Lojalnost
Član 8, stav 1
Zaštita javnog interesa
Član 8, stav 2
Član 2
Formulacija Pripadnici policije svoje dužnosti ispunjavaju pridržavajući se principa zakonitosti Obezbeđujući ostvarivanje ljudskih prava i sloboda U svom poslu pripadnici policije rukovode se načelom nepristrasnosti u sprovođenju zakona bez obzira na nacionalno ili etničko poreklo, rasu, jezik i društveni položaj onoga na koga zakon primeniti Pripadnik policije dužan je, čak i kada nije na dužnosti da na sopstvenu inicijativu pruži pomoć svakom licu koje se nalazi u opasnosti, zatim da spreči i suzbije neku radnju koja može da naruši javni red ili ugrozi život, imovinu i integritet građana, imovinu zajednice i Ustavom utvrđeni poredak Organ kome je poverena funkcija komandovanja odgovara za naredne koje izdaje, za njihovo izvršavanje i njihove posledice. On je odgovoran i za radnjepotčinjenog koga ovlasti da nastupa umesto njega, kao i za radnje koje potčinjeni izvršavaju u okviru redovnih poslova i dobijenih naređenja ...Potčinjeni je dužan da lojalno izvršava naređenja pretpostavljenog i odgovara za njihovo izvršavanje i za poseldice njihovog neizvršavanja Ako oceni da izvršenje ne bi predstavljalo krivično delo, ali da je naredba očigledno nezakonita i može ozbiljno da ugrozi javni interes, potčinjeni je dužan da na to skrene pažnju organu koji je naredbu izdao. 149
Princip
Član kodeksa
Integritet (nepotkupljivost)
Član 10
Politička korektnost
Član 14
Poverljivost podataka
Član 12
Zabrana torture
Član 3
Formulacija Pripadnik policije suprotstaviće se svakom aktu korupcije. Njemu je zabranjeno da protivpravno pribavlja korist za sebe ili drugog i da se bavi poslovima koji su nespojivi sa službenom dužnošću i koji bi mogli uticati na njegov rad i narušavati ugled policije Pripadnik policije ne sme: delovati u prilog niti protiv neke političke partije, prisustvovati nekom političkom skupu ili učestvovati u društvenim i sličnim aktivnostima, ako i takvo učestvoanje moglo biti tumačeno kao njegova podrška nekoj političkoj partiji Podaci lične prirode koji su poverljivog karaktera i koje na osnovu zakona policija poseduje i prikuplja, predstavljaju tajnu koja ne sme biti zloupotrebljena niti prekršena Nikome u policiji nije dozvoljeno da naredi, izvrši, izaziva ili toleriše mučenje ili kakvo drugo surovo i nehumano postupanje kojim se ponižava ličnost čoveka.
150
Prilog 7. KODEKS PONAŠANJA RADNIKA UBPOK (UPRAVA ZA BORBU PROTIV ORGANIZOVANOG KRIMINALA) Princip
Član kodeksa
Zakonitost
Uvodni deo (preambula), posredno
Obezbeđenje ljudskih prava Nepristrasnost
Odeljak 8, stav 3
Poštenje (iskrenost)
Uvodni deo (preambula)
Lojalnost (i granice)
Odeljak 1, tačka 2
Profesionalnost i efikasnost
Odeljak 1, tačke 2, 10
Odeljak 1, tačka 12
Formulacija Naš posao je postao naš način života koji ima svoju svrhu i smisao. Taj smisao nema politički karakter, već se odnosi na borbu za očuvanje društveno zaštićenih vrednosti u situacijama kada su one ugrožene najopasnijim vidom kriminala – organizovanog kriminala Policijska ovlašćenja nikad ne isključuju ljudska prava (Radnik UBPOK-a) poštuje razlike među ljudima po rasnim, verskim, etničkim i drugim obeležjima Grupni duh (i uzajamna lojalnost) je pozitivan, sve dok zbija i povezuje naše redove a postaje štetan ako počne sa potenciranjem socijalne izolacije, malodušnosti, grupašenja, širenja neistina ili tolerisanja neproverenih prepričavanja, pa sve do opasnosti od skrivanja grešaka i propusta pojedinaca Da izvršava naređenja pretpostavljenog, ali i da ukaže na sve što smatra da nije u skladu sa važećim propisima Bude marljiv, prilježan na poslu; Blagovremeno i savesno ispunjava svoje radne obaveze i da se svestrano angažuje u nastojanjima usmerenim ka daljem razvoju Uprave kojoj pripada
151
Princip
Član kodeksa
Lični primer
Uvodni deo (preambula)
Zaštita javnog interesa
Odeljak 1, tačka 6
Integritet
Odeljak 1, tačke 3, 7
Formulacija Svi smo mi brižljivo izabrani za ovaj težak zadatak, poklonjeno nam je veliko poverenje društva koje od svakog pojedinačno očekuje maksimalan doprinos u radu; Nastojimo da sebe neprestano unapređujemo, ne samo u stručnom pogledu, već i u domenu svoje ličnosti, opšte kulture i obrazovanja; Nastojimo da razvijamo inicijativu, preduzimljivost, samostalnost Nastoji da svojim izgledom i ponašanjem ne odudara od okoline, te da u zajednici u kojoj živi uspostavlja prijateljske odnose i odnose poverenja. Time će konstantno poboljšavati uslove za uspešno obavljanje svojih dužnosti i za zaštitu zajednice čiji je i sam član ...Ne obavlja poslove nespojive s dostojanstvom profesije, njegovim ugledom ili ugledom uprave uopšte; Svojim ličnim i porodičnim životom ne dovodi u pitanje moralni integritet pripadnika MUP-a
152
Princip
Član kodeksa
Formulacija
Kultura ophođenja
Odeljak 1, tačke 5 i 9; Odeljak 3 (u celini), posebno stavovi 3 i 5; Odeljak 5, stav »Zajednički maniri«
Transparentnost (odnosi sa javnošću)
Odeljak 7. Odnosi sa javnošću UBPOK-a imaju dva osnovna cilja: 1) Unapređenje uslova za uspešno stvarivanje službenih zadataka kroz taktiku informisanja 2) Informisanje javnosti o svim relevatnim podacima, na način koji neće ugroziti izvršavanje službenih zadataka a koji će obezbediti javnost u radu UBPOK-a
Da razvija osećanje ličnog dostojanstva i časti, svesti o potrebi poštovanja tuđe ličnosti i korektnog ophođenja; Održava, neguje i proširuje stručnu i profesionalnu saradnju i kolegijalne odnose među zaposlenima; Trudite se da budete ljubazni, jer nervoza, nestrpljenje i neljubaznost, po pravilu, kod sagovornika izazivaju istu reakciju; Pažljivo slušajte sagovornika i budite spremni da ponudite adekvatno rešenje, odgovor ili savet; U direktnoj komunikaciji nemojte se previše približavati i unositi u lice osobi sa kojom razgovarate Učestalost, način prezentacije i obim informacija koje se predstavljaju javnosti zavisiće od konkretne situacije a posle svake dovršene akcije UBPOK će rezultate predstavljati javnosti na konferenciji za štampu, kako bi informacije svim zainteresovanim medijima, jednako bile dostupne i blagovremene, naglašavajući uvek da se radi o licima osumnjičenim za određena krivična dela a nikako o njihovoj već dokazanoj krivici
153
Princip
Član kodeksa
Odgovornost, kontrola rada
Odeljak 8, stavovi 2 i 4
Kredibilitet i ugled profesije
Odeljak 1, tačke 1, 11
Formulacija Policijska ovlašćenja ne podrazumevaju samo pravo, već pre svega odgovornost; Radnici UBPOK-a su u svakom trenutku spremni da se podvrgnu internoj i spoljnoj kontroli rada U svom radu i životu uopšte brani čast, dostojanstvo i ugled svoje profesije; Ima na umu da on u svakom trenutku i u svakoj prilici predstavlja ne samo sebe kao jedinku, već i celu službu kojoj pripada
154
Prilog 8. ETIČKI KODEKS UNIVERZITETA U NIŠU Princip Profesionaln a sloboda, nezavisnost
Član kodeksa Član 1, tačka 1
Poštovanje ljudskih prava i dostojanstva
Član 1, tačka 2
Nepristrasno st (objektivnost)
Član 2, stav 4; Član 3, stav 3
Doličnost
Član 2, stav 6, Član 4, stav 1
Delovanje ličnim primerom
Član 2, stav 1
Formulacija Nastavnici, saradnici i istraživači su slobodni i odgovorni da u svom radu traže i brane istinu, onako kako je razumeju i vide, u atmosferi dijaloga i tolerancije Profesionalna sloboda, naučna radoznalost i istraživački duh ne mogu biti opravdanje za povredu osnovnih prava čoveka i dostojanstva kolega ili drugih građana Sistem praćenja rada i ocenjivanja znanja studenata mora biti objektivan, pouzdan u ujednačen, tako da svaka ocena za svakog studenta tačno vrednuje isključivo vrednosti relevantne za ocenjivanje; Nastavnici, saradnici i istraživači dužni su da budu objektivni u profesionalnom vrednovanju kolega Nastavnici i saradnici ne smeju bilo neposredno bilo posredno iskorišćavati, zloupotrevljavati, šikanirati, ucenjivati i diskriminisati studente, niti se prema njima ponašati na nedoličan ili drugi način koji vređa njihovo dostojanstvo; Nastavnici, saradnici i istraživači čuvaju integritet i dostojanstvo akademske institucije i rade po svom najboljem znanju, savesno, pošteno, kulturno i posvećeno Nastavnici i saradnici treba da podstiču svoje studente na slobodan i ozbiljan prilaz učenju, primenjujući najbolje moralne, profesionalne i stručne standarde u nastavi
155
Princip Zaštita javnog interesa
Član kodeksa Član 5, stav 3; Član 1, stav 4; Član 5, stav 2
Integritet 1 (nepotkupljiv ost)
Član 4, tačka 5
Integritet 2 (Sprečavanje sukoba interesa)
Član 4, 4
Odgovornost
Član 4, tačka 3
Kredibilitet i ugled profesije
Član 5, stav 1
Formulacija Nastavnici, saradnici i istraživači ne smeju zloupotrebljavati akademski autoritet radi ostvarivanja ličnih, porodičnih i političkih interesa; Trenutni i usputni interesi, bilo moralne bilo materijalne prirode, ne smeju ugroziti ili kompromitovati slobodu stvaranja, istraživački i stvaralački duh; Kada istupaju kao privatna lica, nastavnici, saradnici i istraživači dužni su da onemoguće stvaranje utiska da to čine u ime svojih kolega ili akademske institucije Protekcionizam, lobiranje, ucene i pritisci, mito i korupcija i drugi oblici nečasnog uticanja na kršenje stručnih kriterijuma i standarda u obavljanju akademskih poslova predstavlja najgrublju povredu pravila akademskog ponašanja Nastavnici, saradnici i istraživači su dužni da vode računa o sukobu interesa i nespojivosti drugih javnih i privatnih funkcija i poslova sa akademskim statusom U slučaju angažmana van akademske institucije, karakter i obim obaveza mora biti usklađen sa radom i interesima institucije Nastavnici, saradnici i istraživači učestvuju u društvenom i političkom životu kao i svi građani, ali svoj lični angažman usklađuju sa obavezama prema predmetu, studentima i nastavi i interesima u akadamskoj instituciji
156
Prilog 9. Izabrani predstavnici lokalne vlasti (opština Čukarica) Princip Nesebičnost
Član kodeksa Član 6; Član 9
Integritet 1 (Izbegavanje sukoba interesa)
Član 8, stav 2
Integritet 2 (Nepodmitljivost)
Član 10; Član 14, stav 2
Formulacija U obavljanju svojih funkcija izabrani predstavnici će služiti opštem interesu, a ne svom direktnom ili indirektnom ličnom interesu ili privatnom interesu pojedinaca ili grupa pojedinaca sa ciljem postizanja direktne ili indirektne lične koristi. U vršenju diskrecione vlasti izabrani predstavnici neće sebi pružati bilo kakvu direktnu ili indirektnu ličnu prednost niti davati prednost bilo kojem pojedincu ili grupi pojedinaca sa ciljem ostvarivanja direktne ili indirektne lične koristi od toga Izabrani predstavnici neće obavljati funkcije, imati izborne mandate, zanimanja ili službene dužnosti koje obuhvataju nadzor nad njihovim sopstvenim funkcijama kao izabranih predstavnika ili koje su oni sami dužni da nadziru u svojstvu izabranih predstavnika Izabrani predstavnici će se u obavljanju svojih funkcija uzdržati od bilo kakvog ponašanja koje bi po važećim domaćem zakonodavstvu moglo da se okarakteriše kao aktivno ili pasivno podmićivanje. Oni neće zahtevati od zaposlenih u upravi da preduzmu ili da propuste da preduzmu bilo kakve radnje kojima bi sebi omogućili direktnu ili indirektnu ličnu prednost ili dali prednost pojedincima ili grupama pojedinaca sa ciljem ostvarivanja direktne ili indirektne lične koristi.
157
Princip
Član kodeksa
Objektivnost
Član 13, stavovi 1 i 2; Član 14, stav 1
Zakonitost
Član 3
Odgovornost
Član 4; Član 12, stav 1
Profesionalnost i efikasnost
Član 15, stav 1
Formulacija Izabrani predstavnici će preduzeti mere da spreče bilo koje postavljenje (zaposlenje, raspoređivanje) zaposlenih u opštinskoj upravi koje nije zasnovano na principima priznavanja vrednosti i profesionalne sposobnosti ili koje ima cilj različit od ciljeva i potreba službe; U slučajevima unapređenja, izabrani predstavnici će takođe donositi objektivne i razumne odluke, zasnovane na principima iz prethodnog stava i pokazujući punu odgovornost. U obavljanju svojih funkcija izabrani predstavnici će uvažavati ulogu zaposlenih u opštinskoj upravi koji su im podređeni, bez predrasuda u pogledu legitimnog sprovođenja svog hijerarhijskog autoriteta Izabrani predstavnici obavljaju dužnost po zakonu i u svim slučajevima moraju postupati u skladu sa zakonom, drugim propisima i opštim aktima opštine Čukarica Izabrani predstavnici će obavljati svoje funkcije savesno, uz otvorenost i spremnost da odgovaraju za svoje odluke. Izabrani predstavnici će biti odgovorni celokupnom stanovništvu opštine Čukarica za vreme svog mandata. U obavljanju svojih funkcija izabrani predstavnici će obezbediti da se uloga i zadaci zaposlenih u opštinskoj upravi , koji su njima podređeni, ostvaruju u potpunosti
158
Princip
Član kodeksa
Otvorenost
Član 12, stavovi 2, 3 i 4; Član 16, stav 2
Dostupnost javnim informacijama
Član 16, stav 1
Poštenje (iskrenost)
Član 7
Formulacija Izabrani predstavnici će detaljno obrazložiti svaku odluku koju donesu, navodeći sve činjenice na kojima je odluka zasnovana, a posebno propise koji su na istu primenjeni. Izabrani predstavnici će uredno odgovarati na bilo koji javno izrečeni zahtev koji se odnosi na obavljanje njihovih funkcija, obrazloženja njihovih postupaka ili funkcionisanja organa i službi za čiji rad snose odgovornost. Oni će podržavati i podsticati sve postupke i mere koje znače transparentnost u vršenju njihove funkcije i u funkcionisanju organa i službi za čiji rad su odgovorni. Oni će ohrabrivati i podsticati sve mere koje imaju za cilj unapređenje medijskog praćenja njihovih aktivnosti, obavljanja njihovih funkcija i funkcionisanja organa i službi za čiji rad su odgovorni. Izabrani predstavnici će istinito i u potpunosti odgovarati na sve zahteve sredstava javnog informisanja za davanje informacija vezanih za obavljanje njihovih funkcija, ali neće pružati nijednu poverljivu informaciju ili informaciju koja se tiče privatnog života izabranih predstavnika ili trećeg lica Kada izabrani predstavnici imaju direktan ili indirektan lični interes u materiji koju ispituju lokalni organi vlasti, oni će objaviti te interese pre većanja ili glasanja
159
Princip
Član kodeksa
Primerena, svrsishodna i efikasna upotreba državnog novca
Član 11
Delovanje ličnim primerom
Član 15, stav 2
Formulacija Izabrani predstavnici će se pridržavati budžetske i finansijske discipline koja obezbeđuje ispravno upravljanje javnim prihodima, odnosno izvršenjem javnih rashoda na način regulisan važećim zakonodavstvom. U obavljanju svojih dužnosti izabrani predstavnici neće preduzimati mere i izdavati naloge kojima bi prekoračili kvote planiranih pozicija budžeta i sredstava donatora. Izabrani predstavnici neće preduzimati mere čija bi realizacija, direktno ili indirektno, imala za posledicu korišćenje sredstava direktnih ili indirektnih korisnika budžeta u lične svrhe. U obavljanju svojih funkcija izabrani predstavnici će ohrabrivati i podsticati sve mere i aktivnosti koje doprinose unapređenju u obavljanju poslova odeljenja ili službi za čiji rad su odgovorni i za motivaciju zaposlenih koji taj rad obavljaju
160
Prilog 10 Carina Princip
Deo pravila ponašanja
Profesionalnost
Ponašanje radnika u službi i van nje
Zakonitost
Strategija borbe protiv korupcije u carinskoj službi
Javni interes
Odnos prema radnim obavezama; Ponašanje radnika u službi i van nje
Integritet
Strategija borbe protiv korupcije u carinskoj službi
Formulacija Odnos prema strankama u postupku mora biti profesionalan i korektan, a verbalna komunikacija bez podizanja tona, nervoznih reakcija i privatizacije odnosa, čuvajući njihovu čast, ugled i lično dostojanstvo Radi suzbijanja korupcije s jedne strane, a s druge strane zbog potrebe pojednostavljanja i ubrzanja carinskog postupka i jačanje kontrolene uloge carinske službe, potrebno je pripremiti i doneti nove sistemske zakonske i podzakonske propise iz oblasti spoljnotrgovinskog, carinskog i poreskog sistema po ugledu na zakonodavstvo zemalja Evropske Unije Obavljajući svoj posao radnik je dužan da omogući uspešno i kvalitetno ostvarivanje prava i pravnih interesa učesnika u carinskom procesu poštujući, u isto vreme, zakonom utvrđeni javni interes; Radnici carinske službe koji rade na graničnim prelazima su javne ličnosti i moraju biti svesni činjenice da svojim ukupnim ponašanjem stvaraju putnicima prvi utisak o zemlji u koju ulaze Zabrana obavljanja delatnosti nespojivih sa carinskim poslovima (trgovina, špedicija, prevoz, usluge skladištenja i dr.) Strože kažnjavanje zbog nuđenja ili primanja mita
161
Princip
Deo pravila ponašanja
Poštenje (iskrenost)
Radne obaveze na planu suzbijanja zloupotreba u službi; Iznenadne kontrole rada i ponašanja u službi
Odgovornost
Ponašanje radnika u službi i van nje; Hijerarhijski i kolegijalni odnosi u službi
Formulacija Suštinski preduslov za normalan rad carinske službe su poštene namere i pošten pristup radnika poslovima i zadacima, nezavisno od vrste i dimenzija mogućih iskušenja... Poverenje, kao moralno psihološka kategorija, u carinskoj službi je uslov bez koga nije moguć operativan rad. Zbog mogućih iskušenja i mogućnosti zloupotrebe poverenja, kontrola u carinskoj službi je uslov bez koga nije moguć normalan rad. U toku radnog vremena, odnosno za vreme obavljanja poslova i zadataka, radnici su dužni da čuvaju ugled službe u kojoj rade; Nivo ovlašćenja i odgovornosti uslovljen je stepenom složenosti i društvene važnosti poslova i zadataka, odnosno radnih obaveza; Nosioci odgovornosti su izvršioci poslova i zadataka na radnim mestima definisanim važećim aktom o sistematizaciji radnih mest u carinskoj službi; U carinskoj službi postoji obaveza poštovanja statusnog autoriteta prema zvanično utvrđenoj hijerarhiskoj lestvici
162
Princip Unutrašnja kontrola
Deo pravila ponašanja Radne obaveze na planu suzbijanja zloupotreba u službi
Formulacija Suština zloupotreba je naknada carinskom radniku za usluge puštanja robe u slobodan promet u zemlji bez naplate ili sa bitno umanjenom naplatom carinskih dažbina, akciza i poreza na promet; Ovakvo stanje nalaže Službi za suzbijanje krijumčarenja i carinske istrage, Službi za reviziju i Službe unutrašnje kontrole stalno osmišljavanje, organizovanje i efikasno sprovođenje sistema mera na planu zloupotrebe službene dužnosti carinskih radnika (kako u carinarnicama tako i u Upravi carina); Uspostava samokontrole kod carinskog radnika je najveći rezultat moguće kontrole
163
Prilog 11. Intervju sa Omerom predsednikom Društva sudija Srbije
Hadžiomerovićem,
Aktivnosti DSSa: Trenutno realizuje projekat sa medijima u kome pokušava da obuči novinare koji izveštavaju iz sudova, kao i da im pruži svaku pomoć koju zatraže. Sudije, u zavisnosti od specijalizacije, su se stavile na raspolaganje novinarima i dale im sve svoje kontakte. Sem toga, formiran je i Centar za stručno usavršavanje sudija u saradnji sa Vladom Srbije. Uključeni i tužioci. Oni su već organizovali brojne kurseve. Još postoji i Škola krivičnog prava za malo iskusnije sudije (u saradnji sa Evropskom komisijom). Neprekidno se organizuju okrugli stolovi sa različitim temama, od usavršavanja rada sudija do rasprava o nekim zakonima koji su doneti ili treba da se donesu itd. Imali su i godišnju skupštinu, na kojoj su zaključili da one ciljeve (napredak u uspostavljanju efikasnog, profesionalnog i nezavisnog sudstva, unapređenje prava, podizanje pravne kulture...) koje su postavili baš i nisu najbolje ispunili. Narodski rečeno, veliki promet, mala zarada. Zato su usvojili Strateški plan DSS. Reforme: Smatra da reformi nema, jer strategija reforme pravosuđa u Srbiji nije definisana, a bez nje ne može ni da se deluje. Zato ni DSS, a ni druge NVO koje se bave pravosuđem, ne mogu efikasno da deluju. Novi ministar pravde će pre svega morati da donese jednu jasnu strategiju pre nego što se u reforme uđe – moraju da se postave kratkoročni i dugoročni ciljevi, a pre toga mora da se uradi neka otzbiljna analiza postojećeg stanja. Ove promene do sada su bile ad hoc, stihijske, sa ciljem da se razreše neki dnevno-politički problemi. Vrlo su često menjani zakoni, sistemski zakoni koji su zemlji trebali da donesu političku stabillnost i pravni sistem među sudije. Svaka izmena je postavljala potpuno novu koncepciju za sudstvo i tužilaštvo. Neka uspešna reforma je nemoguća ako se ne sprovede na svim frontovima. Tu mislim dakle na Ustavni i zakonski okvir, mislim na jedan materijalni okvir u smislu finansijske i materijalne nezavisnosti i sudova kao i organa, sudija, u smislu jedne klime za rad, u smislu poštovanja načela nezavisnosti sudova. 164
Imate i česte izjave političara: Mi nikada nismo telefonom pozvali sudiju da mu kažemo kako da presudi. Ako pod tim podrazumevamo nezavisno pravosuđe, onda imamo nezavisno pravosuđe, zaista ne zove niko telefonom, ali mislim da to nije ono pravo pitanje. Ako je to problem, zabranićemo sudijama da koriste telefone! ... I danas se dešava da se vanustavno razrešuju sudije, npr. za vreme vanrednog stanja, pa javnost stiče utisak da su oni imali neke veze sa kriminalcima. Jedna izjava političara kao npr.: Mi čemo da poštujemo sudsku odluku bez obzira kakva će ona da bude. Kao da sudska odluka zavisi od njih! Tako javnost stiče utisak da sudstvo nije nezavisno... Ne moze jedan ministar za vreme vanrednog stanja da kaže: Imaćemo 6 svedoka saradnika. O tome on ne odlučuje... Političari razmišljaju kratkoročno, bez plana. Javnost stiče utisak da treba samo ovaj problem i sve će biti rešeno. Tako je bilo npr, sa lustracijom. Ako imate problem as jednim jezerom koje je zagađeno,a to je pravosuđe, vi problem nećete rešiti tako što ćete u njega sipati zdrave ribe, nove sudije, jer će i one da oslepe kroz dva meseca. Treba menjati uslove. Kod nas se pre svega ne radi tako da prvo tačno utvdimo polja na kojima ćemo delovati i da radimo pre svega sistematski. Tako se moramo boriti i sa KORUPCIJOM. Mora se uspostaviti pravni sistem. Mi nemamo pravni sistem, već samo skuip zakona koji su međusobno neusklađeni. Često je ispravno i jedno i drugo, u ovakvoj situaciji, i to je itekakav izvor korupcije. Slabe su plate, loš je materijalni položaj sudija, ljudi lako dolaze u iskušenje, a druge okolnosti još to pojačavaju. Kada bilo koji problem posmatramo, moramo da ga posmatramo celovito. U javnosti se trenutno potura teza da je problem u tome što je pravosuđe suviše nezavisno, a upravo je obnuto. Kod nas je pravi problem u tome što je pravosuđe uvek bilo suviše zavisno. Dobro je što su snimljeni problemi. Postoje kadrovski problemi u pravosuđu, postoje ljudi koji su nestručni, ljudi koji su neodgovorni, odani režimu iz političkih razloga. 165
Problemi u profesiji: Kako je vršen izbor sudija pre 5. oktobra? Preko odbora za pravosuđe, koji je skupština u malom. Znači, politički, a nije postojao čvrst pravni okvir koji bi odbor obavezivao da bira najbolje, e ne najpodobnije. Tako su se birali ljudi koji to nisu zaslužili svojim kvalitetima. Posledice su dve stvari: prvo, da ste imali politički poslušno sudstvo, a drugo, nekompetentno, nedovoljno stručno sudstvo. Nije postojala nikakkva edukacija sudija, svaki sudija je prepušten sebi. Ne da nema edukacije, nego ni zakona. Sudije imaju slabu platu, pa nisu motivisane da rade, napredovanje u karijeri im ne zavisi od kvaliteta, imate apatiju koja proizvodi godinama taj loš kadar koji se namnožio i to ne može da se promeni tek tako. Nemci, posle ujedinjenja Istočne i Zapadne Nemačke, oni su bili u zakonski povoljnijoj sutuaciji jer je u tom trenutku svim sudijama u Istočnoj Newmačkoj bio prestao mandat – oni su se birali na 8 godina. Ali, nakon ujedinjenja, oni nisu rekli: ajde sad da otpootpuštamo sve te sudije zato što su služile režimu, ili što su funkcionisali u tom režimu. Neprotiv, oni su rekli: sve sudije ostaju na funkcijama, a mi ćemo sada polako natenane svakog od njih da preispitamo. Oni koji smatraju da niusu radili dobro, mogu sami da odu i veliki broj je otišao. Postavljeni su neki kriterijumi... Kod nas nije uspostavljen sistem, jer mi patimo da odmah srušimo sve što je bilo pre, da zaboravimo, uvek idemo iz krajnosti u krajnost. Problem poboljšanja kadrova otvara dva problema: prvi je kako omogućiti najboljima da dođu na mesto sudije, i drugi kako da rešimo postojeći kadar. Rešenje je da se sedne polako, da se neki ljudi posvete samo tome, da se oforme institucije, radna tela. Naš problem je što imamo loše institucije u svim sferama. NVO su uradile posle 5. oktobra ogroman posao koji pripada institucijama: predlagale su zakone, sprovodile projekte itd. Sada to treba da pređe u institucije. Problem je i u odgovornosti. Ona mora da se jača paralelno sa nezavisnošću. DSS nije nikada imalo pravu saradnju sa vladom, u početku, kada je osnovano 1996. neke sudije su izgubile posao zbog toga sto su bili članovi DSSa (Karamarković, Ivošević...). 166
Mi smo radili na polju edukacije, organizovali smo međunarodne skupove, okrugle stolove, seminare sa ciljem da se borimo za nezavisnost, nepristrasnost i odgovornost. Mi dajemo predloge za reforme pravosuđa. Jedino gde su sarađivali jeste u Savetu za reformu pravosuđe, ali je to telo oformljeno i samo služilo kao dekor. Njemu Vlada nikada nije postavila nijedno pitanje, nikada nije tražila savet. Ja sam postavio pitanje na tom Savetu: Hajde da pitamo Vladu da li im trebamo? Ako joj ne trebamo, nek nas onda raspuste... Taj savet nije loša ideja, jer su u njemu svi – i sudije i tužioci, svi oni na koje se odnosi reforma. To je pravo mesto za sukobljavanje ideja, raspravu. Da se ne prepucavaju preko medija i prebacuju krivicu jedni na druge. Bez zajedničke akcije nema rezultata. Vezano za predstojeće ustavne promene, DSS je pokrenuo projekat definisanja ustavnog okvira pravosuđa. Upravni odbor je usvojio polazne osnove za reformu pravosuđa. Na osnovu toga, pokrenuta je rasprava unutar organizacije.Organizovana su 4 okrugla stola, pa je formulisan novi predlog, pa sada idu dva međunarodna okrugla stola sa gostima iz inostranstva i predstavnicima Vlade, koji će dati svoje komentare pre nego što se formuliše konačan predlog koji će biti dostavljen Ustavnoj komisiji. DSS ima oko 1800 članova, od oko 2300 sudija u Srbiji. Organizovano je po podružnicama, koje deluju u regionima gde deluju i okružni sudovi. Okruga u Srbiji ima 30, ali ih je 5 na Kosovu, tako da DSS ima podružnice u 23-24. Drugi način organizovanja je po sekcijama: krivično, građansko pravo... Pomažu nam strane organizacije: Savet Evrope, Evropska komisija, OEBS Fond za otvoreno društvo itd, a uveli smo i simboličnu članarinu. Sarađuju sa velikim brojem domaćih NVO. Slabosti DSS: Grupa problema bila je u organizacionom smislu, jer je DSS posle 5. oktobra narastao sa 600 na 1700 članova. Drugi je promena svesti kod sudija, da same sudije shvate šta znači nezavisnost i odgovornost. DSS ima kodeks koji je ideal, tj. predstavlja ono što bi sudija trebalo da bude. On služi da sudije shvate da za njih postoje viši standardi ponašanja upravo zbog funkcije koju vrše. Čak i povećanje plata sudija nije samo iz materijalnih razloga, 167
već i zbog zaštite profesije: sudija mora da ima lepo odelo, ne može da ide u bircuz gde može da izbije tuča. A s druge strane, mora biti materijalno obezbeđen da ne bi došao u opasnost od korupcije. Ta plata se daje sudiji ne samo zato što je taj posao težak, već zato što zahteva jedan viši standard koji za druge ljude ne važi. Moramo da sudije nateramo da o tome razmišljaju, a to se radi kroz Kodeks sudijske etike, čiji je rezultat u Sud časti, koji nije profunkcionisao, ali se oni trude da se konačno uspostavi. Ipak, to ne znači da ne treba da postoji disciplinska odgovornost za neprofesionalni rad. To je i problem sa lustracijom koja je postavljena tako da ili imaš posao ili nemaš. Ne postoji više vrsta kazni, opomena, suspenzija itd. Snaga DSS: Ugled koje je steklo i u zemlji i u inostranstvu. Autoritet, masovnost, kompetentnost, pomoć koji može da pruži svima, pa i Vladi po pitanjima pravosuđa. Opasnost za DSS: Građani ih ne razlikuju od suda. Nedostatak podrške donatora ako ne rade dobro. Nedostatak saradnje sa organima države, pre svega sa Ministarstvom Pravde. Trenutno stanje je da još nisu pričali sa novim ministrom, ali su pokrenuli inicijativu. Misle da mogu mnogo da im pomognu, a sada je potez u rukama Ministarstva. Sa prethodnim Ministarstvom nije bila uspostavljena prava saradnja, samo formalna. Prilike i perspektive: Promena Ustava i zakona, gde mogu dati svoj doprinos. Aktivnost na podizanju svesti i pravne kulture kod građana i medija. Ja se iskreno nadam da će jednog dana najveći problem DSSa biti da li da promene bilijar sto u svojim prostorijama...
168
Prilog 12. Kodeks profesionalne etike advokata Osnivačka skupština Advokatske komore Jugoslavije na sednici održanoj januara 1999. godine donela je Kodeks profesionalne etike advokata. Kodeks je sveobuhvatan i ima ukupno 151 član. Celokupna materija podeljena je na 3 veća segmenta (Uvodna pravila, opšta pravila i posebna pravila), koji imaju opšti karakter ali se dalje raščlanjuju na manje celine. Formalno pravno gledano kodeks je pisan u formi zakona (odeljci, članovi, stavovi i tačke ) iako ova pravila nemaju karakter pravne norme. UVODNA PRAVILA – Pravila o kodeksu To je poseban odeljak koji pre svega ističe da je reč o skupu pravila o dužnostima i pravima advokata, a koja su zasnovana na posebnoj vrsti i visokom stepenu njihove profesionalne i moralne odgovornosti. U tom istom delu, dakle na samom početku Kodeksa, među prvim tačkama nalaze se i one kojima se naglašava kao obaveza, da je advokat pre nego što otpočne advokatsku delatnost dužan da se upozna sa sadržajem Kodeksa i Statuta Advokatske komore. Posebnu pažnju zaslužuje pravilo 6 gde stoji: Advokatska komora nadzire poštovanje Kodeksa, propisuje da li povreda Kodeksa ima za posledicu disciplinsku odgovornost advokata i utvrđuje i sankcioniše takvu odgovornost. Dobra strana je što je već u samom uvodnom delu naglašeno da se osim Zakona o advokaturi i drugih pozitivno pravnih propisa i Kodeks pojavljuje kao ravnopravno pravilo, a na neki način naglašava se i obaveznost ovakvog moralnog pravila.
169
OPŠTA PRAVILA Osnovi profesionalne etike i odgovornosti Ovo je deo koji sadrži osnovne pretpostavke na kojima se zasniva poseban sadržaj profesionalne etike i visoki stepen odgovornosti advokata. Osim što je slobodna profesija i zanimanje je u okviru javnog poretka. Nesumnjivo se stiče utisak njene važnosti kao posebnog činioca pravosuđa. Poređenje, gde advokat sa jedne strane ostvaruje i štiti interese klijenta, da služi pre svega u domenu ugroženih sloboda i prava lica koja mu se obrate za pomoć, ali i da sa druge strane služi i interesima pravde i da je obavezan da svojim profesionalnim i drugim javnim delovanjem i ličnim primerom doprinosi vladavini prava i društvu na poštovanju zakona. Posebna pravila ( 12-27 ) odnose se na nezavinost, stručnost i samostalnost kao i na profesionalni ugled. Nezavisnost, stručnost i samostalnost u obavljanju advokatske profesije predstavlja jednu od osnovnih garancija u ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih prava i sloboda. Dakle, advokat obavlja svoju delatnost u skladu sa pozitivno pravnim propisima ali i po svojoj savesti i pravilima etike, pri čemu je samostalan i nezavistan u svom radu. Načela su ona koja su zajednička i na kojima se temelje i kodeksi drugih profesija i zanimanja. Ali, za razliku od drugih kodeksa, koji ova načela ili taksativno navode ili obrađuju u jednom odeljku grupno, ovde se ona prožimaju kroz skoro ceo tekst kodeksa, ističući time njihovu važnost. Dakle, zasniva se na doslednom poštovanju principa nezavisnosti i samostalnosti advokatske profesije kao temelja za njeno pravilno funkcionisanje. Reč je o advokaturi organizovanoj kao profesionalno zanimanje koje će na stručan i etički način biti sposobna da pruža pravnu pomoć pravnim subjektima u ostvarivanju i zaštiti njihovih prava i koja će odgovorno pomoći sudovima i drugim državnim organima u primeni prava i zaštiti sloboda i prava građana. 170
Međutim, načelo samostalnosti i nezavisnosti advokature zahteva da njeni organi propišu pravila profesionalnog ponašanja ali i vode disciplinske postupke protiv onih koji ta pravila prekrše. Stav 5 pravila 20-27 – Profesionalni ugled, stoji odredba da će se smatrati da advokat i lice koje želi da postane advokat ( misli se na pripravnike ), nisu dostojni poverenja za obavljanje advokatske profesije ukoliko se zalažu ili su se zalagali protiv osnovnih načela i interesa advokature. Dakle, Komora osim što s jedne strane članove upoznaje sa tekstom Kodeksa, dužna je da pazi na poštovanje usvojenih načela i rešenja, da pokrene disciplinski postupak i utvrdi odgovornost i tu je reč o profesionalnoj odgovornosti. Stav 6 pravila 28-35 – Dopuštenost sredstava Ova pravila jasno govore čime i na koji način advokat može da se služi u obavljanju svoje delatnosti. Važnost ovih odredbi izlazi u prvi plan upravo zbog toga što su neke od tih odredbi već obrađene tj. predviđene u pozitivnim propisima u Zakonu o advokaturi i KZRS (Krivičnom zakonu republike Srbije). Dozvoljena su samo dopuštena i časna sredstva, zabranjeno je nedozvoljeno pribavljanje prava ili dokaza, kao i pozivanje na dokaze koji su neistiniti. U tom smislu, interes i nalog klijenta nisu opravdanje za kršenje Zakona, Statuta i Kodeksa. Stav 7 pravila 36-39 – Zabrana reklamiranja Jasan je stav da je advokatu najbolja reklama i preporuka znanje koje poseduje, uspeh koji je ostvario kao i ugled i poverenje koje je stekao svojim radom i ponašanjem. U ovom odeljku taksativno se navode slučajevi kada se smatra da advokat nudi svoje usluge i stiče klijente na nečastan i nedopušten način, a naročito ako Sa osobama zaposlenim u sudu, tužilaštvu, policiji, zatvoru ili drugim organima vlasti unapred dogovara upućivanje nepoznatih ili u zavisnom položaju stečenih stranaka ili obećava ili nagoveštava korišćenje veza i sopstvenih ili tuđih neprofesionalnih uticaja, 171
kao i uticaja koje može da ostvari zahvaljujući svom prethodnom zaposlenju ili prethodnom ili postojećem političkom, društvenom ili poslovnom angažmanu. Tačka 6 pravila 38 jasno pokazuje na koja nedopuštena sredstva i načine se misli: Ako podstiče ili ne osporava uverenje klijenta u efikasnost korupcije i predlaže ili nagoveštava sopstveno posredovanje u tome. Tačka 16 pravila 38 – ako prima za honorarne saradnike sudije, tužioce i njihove zamenike, operativne radnike u policiji, kao i rukovodioce službi u sudu, tužilaštvu i organima uprave, ili ova lica, bilo da su u istom zvanju ili im je ono prestalo, vodi sa sobom na rasprave, sa svrhom da izazove utisak važnosti i moći. Dosadašnje iskustvo advokatskih komora ukazuje da znatan broj advokata koji u advokaturu dolazi iz pravosuđa, policije i drugih organa uprave, koriste svoje dotadašnje funkcije, radi nelojalnog pribavljanja klijentele i imaju povlašćen tretman u postupcima pred sudovima odnosno organima u kojima su radili. Primećeno je da se stranke po pravilu obraćaju ovim licima prvenstveno zbog ličnih veza koje imaju sa nosiocima pravosudnih i drugih funkcija i službenicima često radi postizanja ciljeva koji nisu u skladu sa zakonom. Veliki broj neprofesionalnih postupaka upravo potiče od ovakvih lica. Odredba da se ovim licima ograniči pravo upisa u Imenik advokata u određenom periodu od dana prestanka funkcije na teritoriji gde su tu funkciju obavljali, postojala je u predratnom Zakonu o advokaturi i preuzeta je iz nekih drugih stranih propisa. Jasna je potreba da se ova antikorupcijska mera ugradi u sve postojeće pravne akte. Daljom analizom dolazi se do stava br.9 – Nespojivi poslovi (43-52) Reč je o onim poslovima koji bi mogli ugroziti nezavisnost i naškoditi značaju i ugledu advokatske profesije. Ovaj segment dat je samo načelno u Zakonu o advokaturi u odeljku koji reguliše prava i dužnosti advokata u članu 16 gde 172
stoji: Advokat ne može da se bavi poslovima koji su nespojivi sa ugledom i nezavisnošću advokature. Ali interesantno je da sam zakon već u narednom stavu sam upućuje na dalju primenu Kodeksa, budući da se Kodeksom dalje razrađuje pitanje nespojivih poslova. U tom smislu Kodeks precizira koje su to oblasti u kojima advokat sme da deluje istovremeno sa obavljanjem advokatske delatnostioblast nauke, kulture, književnosti, umetnosti, pedagogije, prevodilaštva i sporta. Pažnju privlači tačka 49 u kojoj se precizira: Za vreme obavljanja poslova na rukovodećem položaju u organima vlasti, drugim državnim organima, javnim službama i preduzećima, ukoliko se ne odluči za brisanje iz imenika advokata, advokat je dužan da zatraži od Advokatske komore mirovanje advokatskih prava i dužnosti. Opravdano je da se ne može baviti drugim samostalnim delatnostima, zasnovati radni odnos ili obavljati dužnosti direktora ili odgovornog lica u nekom pravnom licu. Ovo stoga štose, pre svega, štite načela samostalnosti i nezavisnosti, ali i iz razloga što pružanje pravne pomoći podrazumeva potrebu stalnog profesionalnog angažovanja advokata i ni u kom slučaju to ne sme biti sporedno zanimanje. S druge strane, ovim se ide za tim da se smanji prostor za korupciju i sukob interesa. U kodeksu ne postoji poseban odeljak u kome bi detaljno i taksativno bila navedena Prava i dužnosti advokata, kao i koje su sankcije, ko ih primenjuje u slučaju njihovog kršenja. Ali čitajući Kodeks u celini, stiče se utisak da svaki odeljak, svaki stav ili tačka, jasno odslikavaju da su prava i dužnosti protkane kroz sve segmente-od načela, preko načina pružanja pravne pomoći, odnosa prema klijentu, ali i odnosu prema nosiocima vlasti. Obaveznost koju nosi Kodeks odslikava se i činjenicom da pre upisa u Imenik advokata, advokat polaže zakletvu i time se u svakom smislu obavezuje na poštovanje pravila kodeksa.
173
POSEBNA PRAVILA Treći i poslednji deo Kodeksa čine posebna pravila, koja uređuju različite odnose, pre svega odnos advokat – klijent, ali i odnose prema drugim advokatima, suprotnoj strani, sudu , kao i pitanja Nagrade i naknade troškova, čuvanje advokatske tajne i dr. Advokat i klijent ( 53-86 ) Pravila koja regulišu ovaj odnos svakako zauzimaju dosta prostora u Kodeksu, a s obzirom na važnost samog odnosa. Osnovno je pravilo Sloboda međusobnog izbora i međusobno poverenje između advokata i klijenta osnovne su pretpostavke za prihvatanje i trajanje i za uspešnu pripremu i organizaciju zastupanja. Načelno advokat slobodno odlučuje da li će se prihvatiti zastupanja, ali u granicama zakonskih zabrana i naloga predviđenih Kodeksom i Statutom. Tačke 54-64 tačno navode situacije kada advokat može ( ali ne mora ) odbiti zastupanje, kada bi trebalo a kada je dužan odbiti zastupanje. Dobra strana je što se i njegova slobodna procena pa i opravdani razlozi za odbijanje zastupanja ipak ograničavaju. Naime, tačka 58 podrobno objašnjava šta se smatra opravdanim razlozima ( preopterećenost poslom, ako je obest osnovni motiv stranke, ako su zahtevi stranke očigledno suprotni njenim interesima, ako stranka uslovljava plaćanje uspehom u sporu, ako advokat oceni da su izgledi na uspeh neznatni ili malo verovatni i sl.). Tačka 59 ipak izdvaja ulogu advokata u krivičnom postupku, gde se navodi da se opravdanim razlogom za odbijanje odbrane ne smatraju odlike ličnosti okrivljenog, osuda ili uznemirenje koje je delo izazvalo u javnosti, ponašanje oštećenih ili mali izgledi na uspeh. U krivičnom postupku dužnost branioca upravljena je na ostvarivanje osnovnog cilja krivičnog postupka – ‘’da niko nevin ne bude osuđen ‘’ ( član 1 ZKP ). Odbrana ima značaja ne samo sa stanovišta interesa okrivljenog, već i sa stanovišta boljeg ostvarivanja krivičnog pravosuđa. 174
Odbrani ima mesta u punoj meri i onda kada je okrivljeni nesumljivo kriv. Njen moralni osnov je tada u tome da spreči gore i teže postupanje prema okrivljenom za vreme postupka, odnosno gori i teži ishod postupka od onog koji zakon propisuje. Tačke 60 i 61 obrađuju slučajeve kada advokat treba odnosno kada je dužan da odbije zastupanje. Posebno se izdvajaju sledeći slučajevi: Ako je sa suprotnom strankom ili njenim punomoćnikom u takvim porodičnim, ličnim ili poslovnim odnosima, kakvi bi po opštim merilima mogli nepovoljno da utiču na nepristrasnost i doslednost u njegovom radu. Ako je kao sudija, tužilac ili drugo službeno lice u organima vlasti postupao u predmetu u kojem je rešavano o slučaju koji predstavlja prethodno pitanje za predmet u kojem bi trebalo da zastupa. Dakle, u principu je stvar slobodne procene da li će uzeti zastupanje ali je ipak vezan moralnim kao i pravnim standardima. Daljom analizom dolazi se do odeljka o Punomoćju ( 65-70) Ono predstavlja jednu vrstu pravnog posla, ugovor kojim se praktično uređuje sadržina odnosa advokat - klijent.Reguliše međusobne odnose, tačnije sadrži konkretne pravne radnje na koje se advokat ovlašćuje, tj. radnje koje treba da preduzima kao i pitanja pred kojim sve organima. U ovom delu taksativno se navode svi podaci koje punomoćje treba da sadrži, kao i šta ne sme da sadrži. Time se praktično već na samom početku postavlja pravni okvir delovanja prilikom zastupanja. Pravila 71-76 Obaveze prema klijentu Ova pravila predstavljaju samo konkretizaciju onog segmenta kojim advokat treba da nastoji da stekne i sačuva poverenje klijenta. Zapravo šta sve treba da kaže klijentu prilikom prvog razgovora ( priprema za zastupanje), čega je dužan da se pridržava ( da se jednako i savesno i stručno odnosi prema 175
svim klijentima, da postupa bez odugovlačenja, da klijenta obaveštava redovno o toku predmeta kao i o preduzetim radnjama, da mu omogući uvid u Tarifu i sl.). Pravilo 77 – Nedopušteni postupci Ovaj deo pojavljuje se kao posebni, mali segment jedne šire pravne celine, a koja bi svakako trebalo da se ipak na neki način uočljivije izdvoji. Suprotno je pravilima Kodeksa da, pre svega, primajući nove klijente ili predmete ugrožava ispunjenje obaveza za one koje je već uzeo u rad, da klijenta izlaže nepotrebnim troškovima i izdacima, pogotovo namernim prouzrokovanjem odlaganja ili povećanjem broja rasprava, ali suprotno je Kodeksu i da klijentu iz svojih sredstava plaća jemstvo, obezbeđenje, novčanu kaznu, paušalni iznos ili troškove postupka. Dakle Kodeks, sa jedne strane, propisuje pravila kojima štiti klijente od nesavesnog i nestručnog rada advokata, a sa druge strane štiti i određena, prava ali i ugled advokata. Tačka 3 pravila 77 – Suprotno je pravilima Kodeksa kada advokat sa klijentom zaključuje ugovor o doživotnom izdržavanju ili ugovor kojim od klijenta besteretno stiče imovinu i imovinska prava. Ova odredba veoma je značajna, ali ne samo sa aspekta etike i morala, već i sa aspekta pravne dopuštenosti takvih radnji. Pitanje nije samo etičko, dakle pitanje je i da li bi takav pravni posao uopšte po pozitivnim propisima mogao proizvoditi pravno dejstvo. Pravila 78-84 – Otkazivanje punomoćja Ovaj odeljak obrađuje pitanja kada, pod kojim uslovima, u kojoj fazi zastupanja i na koji način advokat može otkazati klijentu punomoćje. Uglavnom su to isti ili slični razlozi kao i kod odbijanja zastupanja. Advokat je dužan da pravnu pomoć pruža na kvalitetan način, poštujući pozitivne propise i pravila Kodeksa. Praktično je 176
ovlašćen da samo u izuzetnim slučajevima uskrati pružanje pravne pomoći stranci. Advokat, međutim, mora odbiti pružanje pravne pomoći u slučaju da se pojavi mogućnost sukoba interesa. Možda bi celishodnije bilo, i sa pravnog aspekta praktičnije, da su se ove odredbe našle u jednom istom delu, dakle u celini sa onim u kome se regulišu uopšte pitanja zastupanja. Pravila 85-86 – Rukovanje imovinskim vrednostima Kodeks ustanovljava obavezu advokata da sa imovinskim vrednostima klijenta ( novac, hartije od vrednosti i sl.) postupa sa posebnom pažnjom tj. brižljivošću i da ne meša sa svojom imovinom i ne raspolaže njome u svoje ime i za svoj račun. Ovo pravilo ne treba posebno komentarisati. II deo posebnih pravila – Advokatska tajna Kao osnovno pravilo – Obaveza čuvanja advokatske tajne bitna je pretpostavka poverenja klijenta u advokata i nezavisnosti advokatske profesije. Pravila 88-98 objašnjavaju šta zapravo predstavlja tajnu ( predmet tajne ), način postupanja sa podacima koji tu tajnu predstavljaju, ali i slučajeve kada je oslobođen čuvanja tajne ( ako je to u interesu samog klijenta, ili interesu društva i državejavni interes ). Temelj poverenja stranke i advokata je obaveza na čuvanje profesionalne tajne. Iz tih razloga, advokat prema odredbama ZKP-a ( Zakona o krivičnom postupku ) nije dužan da bude svedok o onome što mu je klijent poverio. Iz istih razloga advokat ne sme da bude izložen pritiscima i pretnjama ( pretres kancelarije, pritvaranje i sl.). Osim što je ovo detaljno obrađeno u Kodeksu, odgovornost može biti ne samo disciplinska, već i krivična. 177
Naime, u članu 73. Krivičnog zakona RS predviđeno je krivično delo Neovlašćeno otkrivanje tajne. I. Advokat, branilac, lekar ili drugi zdravstveni radnik ili drugo lice koje neovlašćeno otkrije tajnu koju je saznalo u vršenju svog poziva, kazniće se kaznom zatvora do 1 godine. II. Neće se kazniti za delo iz stava I. ovog člana ko otkrije tajnu u opštem interesu ili u interesu drugog lica koji je pretežniji od interesa čuvanja tajne. III deo posebnih pravila – Advokatska kancelarija Sa aspekta pravne analize ova pravila nisu toliko suštinski značajna kao npr. prava i obaveze advokata, ali s obzirom da po Kodeksu prostor, uređenje i označavanje kancelarije treba da odgovaraju značaju i ugledu advokatske profesije, to je razumljivo da se i ova materija bar spomene u pravilima Kodeksa. Pravila 100-107 regulišu pitanje označavanja kancelarije ( bilo individualne ili zajedničke). Važnost svakako imaju pravila o oglašavanju promena ( otvaranje, preseljenje ili preuzimanje i udruživanje), kao i pravila o upotrebi pečata. Ova pitanja nisu samo regulisana pravilima Kodeksa, već su predmet i druge zakonske regulative. IV deo posebnih pravila - Nagrade i naknade troškova Ovo pitanje, koje je uređeno propisanom Advokatskom tarifom, zauzima ipak i dosta mesta u samom Kodeksu. Naplata troškova, predujma i nagrade ne sme biti proizvoljna, već se prvenstveno vezuje za vrstu i obim rada, ali u jasnim okvirima Tarife. Dužan je pridržavati se postojeće Tarife, uz dozvoljena odstupanja. Ovde je značajno što je među ovim pravilima svoje mesto našla i odredba koja reguliše pitanje naplate tzv. službene odbrane. 178
Naime, advokatura ima obavezu službenih odbrana ( po fiksno utvrđenim netržišnim cenama ), što ostale samostalne delatnosti nemaju. U praksi postoje slučajevi da advokat koristi neznanje i neupućenost stranke i da, ne retko, naplati odbranu koja se inače plaća iz budžeta ili da obećava sa sigurnošću neku radnju za određenu naknadu a da je nastupanje te radnje po samom zakonu izvesno ( npr. za određenu naknadu obećava da će klijent biti pušten iz pritvora, a pritvor se ukida samim istekom roka koji je predviđen zakonom). Zato je dobro ovako osetljiva pitanja regulisati ne samo zakonom već ih treba obraditi i pravilima Kodeksa, kao što je to ovde slučaj. Međusobni odnosi advokata Osnovno pravilo: Međusobni odnos advokata treba da izražava uvažavanje same advokatske profesije. Ova pravila ne odnose se samo na odnose poštovanja i uvažavanja svojih kolega, bilo u različitim ili istim postupcima, već i u odnosima pred klijentom, ali i pred sudom i drugim organima. Podrobno se regulišu pitanja pravne korespodencije (odgovaranje na službena obraćanja drugog advokata, obaveštavanje o nepristupanju na ročište, zabrana zloupotrebe procesnih prava u cilju prolongiranja postupka i sl.). Kodeks upućuje na kolegijalnu saradnju, ali opet ukoliko su kolegijalni obziri u suprotnosti sa interesima klijenta, interesi klijenta dobijaju prednost. Osim interesa klijenta ističu se interesi profesionalne saradnje i kolegijalnosti. Pod kolegijalnom saradnjom podrazumevaju se i slučajevi zamene (usled sprečenosti, bolesti ili preopterećenosti).Ovo tim pre što je ta saradnja nekada, na neki način, nametnuta upravo pravom klijenta da u istoj stvari ima više od jednog zastupnika. Zajedničko zastupanje tj. stepen uvažavanja drugog advokata, usaglašavanje stavova i mišljenja, pre svega, mogu da se odraze na interes samog klijenta. Ukoliko je taj odnos 179
poremećen, utoliko pre ide na štetu ne samo klijentu već i drugim učesnicima postupka u celosti. VI deo – Advokat i Advokatska komora Poseban deo u Kodeksu predstavljaju pravila koja regulišu međusobne odnose advokata i njigove komore. Koje su obaveze prema Komori ( uvažavanje njenog ugleda, autonomije i integriteta, poštovanje i izvršavanje njenih odluka, prijavljivanje svih promena koje se beleže u njenim evidencijama, učestvovanje u radu njenih organa i dr.). Analizom se dolazi do njene najznačajnije uloge a to je da je ona središte zaštite advokatske profesije i ostvarivanja statusnih prava advokata. S obzirom da se Komori poveravaju određena javna ovlašćenja npr. donošenje Kodeksa profesionalne etike, Statuta i drugih opštih akata, Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad advokata i propisivanje postupka za izricanje disciplinskih mera, iako je ovo pitanje regulisano drugim aktima, pravično je da se u Kodeksu nađu i te odredbe koje mogu makar da podsete na važnost i značaj Advokatske komore. Ne treba zaboraviti da ona pre svega zastupa i štiti interese advokata. VII deo posebnih pravila – Advokat, sud i drugi organi vlasti Pravila 138-142 regulišu odnose prema sudu i drugim organima vlasti, polazeći od toga da tim odnosom advokat izražava uvažavanje načela zakonitosti i uvažavanje sopstvenog poziva, kao ravnopravnog činioca pravosuđa. Najznačajnije je što se u ovim pravilima našlo kao nedopuštena i zloupotreba prijateljskih odnosa sa sudijama ili drugim predstavnicima vlasti, ulazak u sudnicu pre prozivanja ili posle završetka rasprave, ali prvenstveno zbog ostavljanja lažnog utiska važnosti na stranku. Ovde nije eksplicitno rečeno ali daljim tumačenjem postaje očigledno da ovakve odredbe ukazuju i na mogućnost korupcije.
180
VIII deo posebnih pravila – Advokat i advokatski pripravnik Osposobljavanje za samostalno obavljanje advokatske profesije i drugog zvanja u pravosuđu ne podrazumeva samo prenošenje svog pravničkog znanja i iskustva, već i upoznavanje sa osnovnim značajem i ugledom koja ta profesija kao takva ima. Obaveza je, po Kodeksu, da advokat svog pripravnika uputi i upozna sa sadržajem Statuta i Kodeksa. Iako je ovo pitanje uređeno drugim zakonskim propisima npr. Zakonom o advokaturi, bilo bi celishodnije da su i odredbe o disciplinskoj odgovornosti advokata i advokatskih pripravnika bar okvirno našle svoje mesto i u Kodeksu. IX deo posebnih pravila – Advokat i suprotna stranka Poslednji segment ovog Kodeksa uređuje pitanje odnosa sa suprotnom strankom. Određene su neke moralne vrednosti kojih je advokat dužan da se pridržava, ali načelno principi su skoro isti kao i u ophođenju sa strankom koju zastupa. Ovako šire regulisana materija odnosa samo pokazuje koliki uticaj i doseg advokatura ostavlja u svim segmentima društva. Verovatno je to bio i osnovni motiv što je ovaj Kodeks ipak, u odnosu na neke druge, sveobuhvatniji i konkretniji u materiji koju obrađuje.
181
182
Summary Profession (and) corruption Raising level of integrity and ethics within public servants is frequently mentioned as one of the strategies in struggle against corruption and a support to standards in public and professional life. The main assumption is that improvement of professional ethics could contribute to diminishing of corruption in some professions, finansed from the state budget, usually observed as highly corrupted. Namely, strenghtening of professional ethics is informal mode for regulation of professional behavior of the public officials. This was the main aim of the project, reported in this monography: attempt of strenghtening the role of professional associations in their public performance through development, improvement and promotion of their codes of ethics. The professions covered with the project were those generally suspected as the most corrupted in public opinion polls: judges, university professors, public attornies, medical doctors, customs officers. The project was designed as a combination of threestep activities: (a) sociological desktop survey on current state of codes of ethics within observed professional associations in actual social environment; (b) legal analysis of available codes of professional ethics (weak and strong points in them), with special emphasis on inclusion/exclusion of anti-corruption standards; (c) action-oriented aspect, based on interactive communication with and within representatives of professional associations (focus-group disscussions), aimed to give positive impulses to afirmation of their professional standards. The expected results were improvement, redisigning, modernization and adjustment of existing codes of ethics and/or their development there where they do not exist (customs officers, for example). Ultimate goal was drawing, if possible, 183
the draft of "universal" Code of conduct, appropriate and acceptable for all public services and public servants. These results were achieved only partly. Namely, the project indicated more weak than strong points in the status of observed professions. Long-term and systematic activities in their disintegration and advanced proccess of their deprofessionalization under previous regime in Serbia took the toll. Former strong and broadly accepted professional values (such "old-fashioned" values as competence, reputation, loyalty to own proffesion and devotion to clients, non-selfishness, openness, fairness, merits and promotion based on knowledge, skills and public recognition, etc) had flinched in favour of selfishness, unfair competition, immorality, neglecting of clients, tyrany of conformism, half-education and mediocrity. Merits and promotion found the ground in nepotism, cronism, "homeland" cliques and political obedience. The last, but not the least - in corruption, i.e. in private exploatation and benefits from the clients' interests. In a word, total betrayal of profession(s). Proffesional associations and other agencies for selfprotection of employees (such as tradeunions) shared the destiny of their professions. If they did not vanish, they were turned into position of powerless, formally existing but actually "semidead" institutions, without programs, activities, membership, dignity, credibility and any significant impact. Better to say, they became sad caricatures of their real role. Above all (if they even survived in this shape), they are very often hopelessly devided from within disputing about all kinds of hairsplitting issues. Thus return to professional standards of conduct into public sphere presupposes, above all, renewall of professional associations and rebuild of their codes of conduct and codes of ethics, adjusted to transition circumstances in Serbia.
184
Codes of conduct should contain three basic elements: I Formularion of public standards which public agents should follow in their conduct and establishment of measures for evaluation of their conduct (appropriateness and worthy). II Agreement about which conduct is considered unacceptable. Key category is responsibility, i.e. sanctions for mistakes and irregularities in professional work. III Convincing the public that confidence given to public agents is justifiable. Public and clients shoule be convinced that any violation of responsibility of public agents will be sanctioned and should be informed about the methods of these sactions. In the popular view most people equate sanctions with requirements, standards, and penalties embodied in laws, statutes, and regulations, but sanctions can be thought of more broadly. They include, for example, professional codes of conduct, which do not have the status of law, or incentives that are intended to reward good behavior and deter bad behavior without necessarily involving recourse to legal enforcement…Another category of “softer“ sanctions concerns the threat of public exposure or negative publicity by investigative panels, the media, and civil society watchdog organizations. Self-policing among service providers is another example of this type of sanction, where professional codes of conduct are used as the standard.“ (Brinkerhoff, 2003) On the other hand, each code of professional ethics should contain at least two sets of principles. The first set of general principles reffers to worthy of a public clerc: (a) objectivity/impartiality; (b) responsibility; (c) honesty/sincerity; (d) openness; (e) nonselfishness/fairness; (f) integrity. The second set reffers to professional credibility of the service providers: (a) efficiency; 185
(b) independence in conduct; (c) confidentiality; (d) loyalty; (e) conduct in accordance to law; (f) transparent spending of the budgetary funds. Following the above listed principles, we had drafted a "Proposal for code of conduct and code of professional ethics" in the last chapter of the monography.
186
INDEX Anomija Antikorupcija
15, 16, 18, 19, 28, 36, 39, 54, 112 24, 37, 38, 40, 46, 55, 59, 60, 62, 95, 102, 110, 113, 114, 120 Argument 1, 5, 11, 21, 24, 25, 40, 120 Begović 65, 66, 67, 69 Bejkon 12, 58 Bolčić 29, 120 Bolonjska deklaracija 4, 103 Brinkerhoff 53, 120 Caplow 32 Centar za liberalno-demokratske studije 12, 21, 120 Centar za proučavanje alternativa 21 Dirkem 13, 14, 28 Deprofesionalizacija 31 Devijacija 14, 15, 17, 18, 19, 35, 122 Dezorganizacija 13, 14, 15, 16, 17, 34, 110, 111, 112, 122 Država 12, 20, 21, 31, 89, 96, 101, 102, 105, 113 Ekton (lord) 12 Etičnost 1, 56, 113 Fond za otvoreno društvo 5, 140 Friedrich Ebert Stiftung 23, 65, 120 Grinvud 28, 29 Guldner 28 Gud 28 Hjum 12 Institucija 2, 3, 6, 7, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 30, 31, 32, 34, 35, 38, 65 Integritet 8, 41, 42, 44, 46, 47, 48, 48, 49, 51, 52, 85, 113, 114, 125 Kodeks 1, 2, 3, 5, 8, 10, 13, 16, 29, 45, 47, 50, 51, 52, 83, 97, 114 Kronizam 21, 35, 56, 57, 70 Legalitet 16, 17, 60, 65, 76, 95, 114, 122 Legitimitet 15, 16, 17, 66, 75, 101, 110, 114, 117, 122, 124 Makijaveli 12 Merton 14, 15, 28 187
Monteskije Mićunović Mils Mito Moral
12 12, 20 15 11, 12, 21, 26, 53, 132 6, 10, 12, 14, 21, 22, 23, 26, 41, 52, 57, 83, 86, 104, 105, 106, 107, 108, 112, 113, 119, 129, 131, 136, 141, 144, 145, 149 Nepotizam 21, 37, 56, 57, 70 Nolan 41, 120, 125 Norme, normativno 2, 3, 6, 8, 10, 15, 16, 17, 18, 32, 34, 36, 37, 38, 40, 47, 51, 52, 59, 61, 67, 76, 77, 79, 83, 88, 95, 98, 104, 106, 110, 114, 115, 116, 117, 122, 123, 124, 141 OEBS (OSCE) 1, 5, 40, 140 Otpor 69, 70, 73 Parsons 15, 28, 29 Profesija 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 13, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 39, 40, 52, 54, 62, 74, 100, 101, 108, 110, 111, 114, 115, 124, 141, 142, 148 Profesionalizam, profesionalizacija 30, 31, 86, 105 Profesionalna etika 1, 8, 10, 40, 62, 83, 86, 110, 115, 141, 148 Profesionalno, strukovno udruženje 30, 32, 36, 52, 55, 59, 62, 63, 77, 78, 88, 89, 93, 97, 103, 108, 109, 124 Reforme 3, 4, 24, 38, 65, 69, 80, 81, 87, 88, 89, 90, 92, 103, 138, 139 Racionalnost 28, 29, 33 Stain 69, 71, 77 Savet(i) za borbu protiv korupcije 23, 25, 69, 70 Tomas 15 Transparency 6, 20, 21, 23, 24 Veber 18, 28, 31, 120 Wotson 29 Znaniecki 15 188
