Dedicatoria. Dedicamos este humilde y trabajo A su persona Señor Docente por la gran labor de formar personas de bien para la sociedad a través del conocimiento.
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INTRODUCCIÓN El 11 de octubre de 211 se cumplen die! años de vigencia de la "ey #$ 2%&&& ' "ey "ey del del (roc (roced edimi imien ento to admi admini nist stra rativ tivo o )ene )enera rall *en *en adel adelan ante te++ la "(A "(A),+ ),+ publicada el 11 de abril de 21+ norma -ue marca un hito en la moderni!acin del derecho administrativo peruano. "a "(A) recoge todos a-uellos cambios -ue le dieron un nuevo rostro a la administracin (/blica+ ya no vista como una entele-uia lenta+ obstruccionista+ impredecible y costosa+ sino m0s bien 0gil y din0mica+ respetuosa de los derechos fundamentales y cuya actuacin busca seguridad jurdica+ predictibilidad y menores costos para los ciudadanos. Durante la década de 1 de la centuria pasada+ diferentes instituciones del derecho administrativo nacieron+ crecieron o mutaron al ritmo -ue marcaba el proc proces eso o de refo reform rma a del del esta estado do -ue -ue se dio dio en el pas pas.. apos aposta tarr por por las las privati privati!ac !acion iones+ es+ la promoc promocin in de la invers inversin in priva privada+ da+ la desreg desregula ulaci cin+ n+ la liberali!acin de los mercados+ la apertura comercial+ la desmonopoli!acin y concesin de los servicios p/blicos+ entre otras acciones+ implicaba también reducir los costos de transaccin generados por la actuacin estatal y adoptar posturas nuevas respecto de la solucin de los conflictos -ue se daran en el mercado+ escenario escenario donde la regla de de juego sera la libre y leal competencia competencia y donde los 0rbitros seran entidades administrativas y no el (oder 3udicial+ -uien conservara el rol de controlador de la actuacin administrativa con nuevas facultades y mayor autonoma. el proceso de simplificacin administrativa fue clave en dicho cambio4 en los noventa se consolidaron las reglas vinculadas al procedimiento de aprobacin autom0tica+ el silencio administrativo+ el te5to 6nico de (rocedimientos administrativos *78(A,+ la presuncin de veracidad+ la fiscali!acin e5 post+ entre otras instituciones medulares del régimen de simplificacin administrativa.
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Estos nuevos 0rbitros el instituto #acional de defensa de la 9ompetencia y de la (rot (rotec ecci cin n de la (rop (ropie ieda dad d inte intele lect ctua uall *:#D *:#DE9 E9;( ;(:, :, y los ;rga ;rgani nism smos os
el es-uema institucional de resolucin de los conflictos entre los actores -ue participan en el mercado *incluyendo al estado,+ mencionar los rasgos distintivos del (rocedimiento trilateral sancionador y evidenciar -ue en el (rocedimiento trilateral sancionador o no' la autoridad administrativa ejerce facult facultade adess similar similares es y en alguno algunoss casos casos idénti idénticas cas a las ejerci ejercidas das por las autoridades jurisdiccionales.
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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL
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1. Definición del Procediiento Trilateral "a "(A) define al (rocedimiento trilateral como el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o m0s administrados ante un rgano administrativo. 9on el nombre de procedimiento triangular+ . En el (rocedimiento trilateral un rgano de la administracin (/blica colegiado o unipersonal resuelve un conflicto de intereses entre dos o m0s administrados. el rgano administrativo act/a como un jue! al resolver la contencin+ por lo -ue debe actuar con independencia e imparcialidad. "as partes en contencin son =administrados>+ en principio privados *personas naturales o jurdicas,+ pero también entidades de la administracin (/blica en condicin de administrados en la relacin jurdico'procedimental+ es decir+ en igualdad procesal -ue la otra parte. "o -ue define al (rocedimiento trilateral no es -ue en él hay tres partes involucradas *la administracin y dos administrados en contencin,+ lo -ue es un asunto secundario+ sino la independencia e imparcialidad de la autoridad -ue resuelve el conflicto y la naturale!a del conflicto suscitado entre los dos administrados+ -ue es un conflicto intersubjetivo -ue podra ser resuelto en el (oder 3udicial. esas son las notas distintivas del (rocedimiento trilateral. este procedimiento sirve para resolver conflictos -ue podran ser resueltos por una autoridad jurisdiccional pero -ue el legislador ha decidido otorgarle competencia primaria a una autoridad administrativa para -ue ella act/e como si fuera una autoridad jurisdiccional+ slo -ue en sede administrativa+ por tanto no e5actamente con los mismos poderes y privilegios -ue un jue!+ aun-ue s 5
con independencia y mayores prerrogativas *como se ir0 viendo m0s adelante, -ue las atribuidas a una autoridad administrativa -ue resuelve los cl0sicos procedimientos bilaterales. "os asuntos -ue son materia de competencia de la autoridad administrativa en un (rocedimiento trilateral son a-uellos? *i,
Bue fueron e5trados del 0mbito del (oder 3udicial *v.g. los procedimientos concursales,4
*ii,
Bue ofrecen una va de solucin de conflictos alternativa al (oder 3udicial *v.g. los procedimientos de proteccin al consumidor,4
*iii,
Bue ofrecan inicialmente mecanismos de tutela judicial y administrativo+ pero luego se opt por canali!ar la solucin de las controversias /nicamente en la va administrativa *v.g. los procedimientos
de
investigacin
y
sancin
de
conductas
anticompetitivas,4 *iv,
En los -ue desde un inicio se apost por la va administrativa como instancia inicial de solucin de conflictos ante los nuevos escenarios post'reforma del estado *v.g. procedimientos sobre intercone5in de redes o los procedimientos para la determinacin de importaciones con precios de dumping o subsidiados,.
*v,
Bue combinan con distintas intensidades los aspectos antes mencionados
*los
procedimientos
de
control
de
barreras
burocr0ticas,. "a act!ación de lo" ór#ano" adini"trati$o" est0 sometida a diferentes tipos de control. en sede administrativa+ el control opera a pedido de los administrados perjudicados por la actuacin administrativa+ a instancia de la entidad p/blica -ue emiti el acto+ por intervencin del sistema #acional de 9ontrol o mediante los rganos con competencia en materia de régimen disciplinario y ética p/blica.
Lo" adini"trado" pueden plantear los llamados recursos administrativos *reconsideracin+ apelacin y revisin, para solicitar la declaracin de nulidad o 6
la revocacin de a-uellos actos administrativos -ue les son lesivos. La
adini"tración puede declarar de oficio la nulidad de sus propios actos administrativos si estos adem0s agravian el interés p/blico. La Contralor%a
&eneral de la Re'()lica* lo" Ór#ano" de Control in"tit!cional + lo" a!ditore" e,terno" controlan la legalidad de la actividad administrativa . - lo" f!ncionario" + "er$idore" '()lico" pueden ser procesados y sancionados por la comisin de infracciones disciplinarias o éticas en sede jurisdiccional+ el control por e5celencia est0 a cargo del (oder 3udicial a través del proceso contencioso administrativo+ ante el cual se pueden impugnar actos administrativos4 el silencio administrativo+ la inercia y cual-uier otra omisin de la administracin (/blica4 la actuacin material4 las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente de la administracin4 y+ en va subsidiaria+ las actuaciones u omisiones de la administracin sobre la valide!+ eficacia+ ejecucin o interpretacin de los contratos de la administracin. el proceso contencioso administrativo no es el /nico instrumento de control jurisdiccional4 los procesos de amparo+ h0beas corpus+ h0beas data y la accin de cumplimiento se erigen como mecanismos de proteccin constitucional de derechos fundamentales frente a la actividad o inactividad administrativa. adicionalmente+ la accin (opular posibilita el control judicial de los reglamentos administrativos.
aunado a lo anterior e5iste+ desde 12+ un
control especial sobre las barreras burocr0ticas ilegales o irra!onables. este control protege a los agentes econmicos de los sobrecostos -ue impone la administracin (/blica+ eliminando las barreras burocr0ticas ilegales o irra!onables -ue limitan o restringen el acceso o permanencia de los agentes econmicos en el mercado. "a finalidad p/blica del control de las barreras burocr0ticas no es slo la proteccin de derechos fundamentales como la libre iniciativa privada y la libertad de empresa+ sino también el procurar -ue en los mercados haya competencia efectiva *presin competitiva,.
el control de las barreras
burocr0ticas aparece con el decreto "ey #$ 2C11C+ cuya segunda disposicin 9omplementaria cre a la 9omisin de simplificacin del acceso y salida del ercado. su tercera disposicin 9omplementaria estableci -ue dicha 9omisin tena por objeto supervisar -ue no se impusieran barreras 7
burocr0ticas -ue impidieran u obstaculi!aran el acceso o salida de las empresas de la actividad econmica+ velando por el cumplimiento de las disposiciones sobre simplificacin administrativa contenidas en el ttulo : del decreto "egislativo #F %G% *publicado el 1H de noviembre de 11, "ey arco para el 9recimiento de la inversin (rivada. el ttulo iv del decreto "egislativo #F %G%+ denominado =de la seguridad 3urdica de las inversiones en ateria administrativa>+ contena normas de simplificacin administrativa+ como las referidas al régimen del 78(A+ el procedimiento de aprobacin autom0tica+ el silencio administrativo positivo y negativo+ la presentacin de copias simples en lugar de originales+ la regla de -ue el monto de los derechos de tramitacin no podr0 e5ceder del costo real del servicio+ entre otros. El primer 78(A de :#DE9;(: se aprob por decreto supremo #$ 'H' :7:#9i+ publicado el G de junio de 1H. su ane5o+ publicado el 2 de ese mes+ recoga los procedimientos a cargo de la 9omisin de simplificacin del acceso y salida del ercado+ siendo uno de ellos el procedimiento para la eliminacin de barreras burocr0ticas -ue obstaculicen el acceso de las empresas en la actividad econmica *simplificacin administrativa,. el monto por derecho a tr0mite ascenda a una 8nidad impositiva tributaria+ y se mencionaba e5presamente -ue el interesado poda solicitar la eliminacin de la barrera burocr0tica. Iablar de procedimientos trilaterales implica diferenciarlos de los bilaterales+ en los -ue administracin act/a como jue! y parte+ lo -ue ocurre en los procedimientos sancionadores puros4 los procedimientos de habilitacin conducentes al otorgamiento de permisos+ licencias o autori!aciones4 los procedimientos
registrales4
procedimientos
tributarios+
etc.
en
estos
procedimientos el administrado se dirige a la autoridad administrativa a solicitar algo de ella o esta se dirige al administrado con una intencin especfica+ por lo general en ejercicio de potestades de fiscali!acin+ protegiendo el interés p/blico. a diferencia de ello+ en los procedimientos trilaterales la administracin act/a no slo como gestora del interés p/blico+ sino también como 0rbitro entre intereses privados en conflicto+ por lo -ue tiene -ue actuar con imparcialidad1G.
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en los procedimientos trilaterales+ la administracin es jue!+ nunca parte. ahora bien+ debe precisarse -ue su rol no es e5actamente igual a la de un jue! director de un proceso civil+ el cual siempre se mantiene distante y deja -ue la actividad probatoria esté en manos de las partes *demandante y demandado,. En el (rocedimiento trilateral la autoridad administrativa es un jue! con capacidad para actuar pruebas de oficio+ consecuencia de la aplicacin del principio de verdad material *diferente a la verdad formal de los procesos civiles, y debido a la necesidad de salvaguardar el interés p/blico involucrado. eso es lo particular del (rocedimiento trilateral. en él se aplican tanto instituciones del derecho administrativo como las de la teora general del proceso+ en algunos casos las instituciones del proceso civil+ y en otras las del proceso penal. 9u0ndo aplicar unas+ cu0ndo aplicar otras+ depender0 del tipo de (rocedimiento trilateral. Iay (rocedimientos trilaterales en los -ue el interés privado y el interés p/blico juegan un rol casi simétrico *el procedimiento de reconocimiento de créditos,+ mientras -ue en otras el interés p/blico es el predominante *v.g. el procedimiento de investigacin y sancin de conductas anticompetitivas,. "as intensidades varan+ y este fenmeno origina la aplicacin y modulacin de las instituciones involucradas+ tales como la forma de inicio del procedimiento+ el principio de congruencia procesal+ el silencio administrativo+ la rebelda+ la prescripcin+ etc.
. DISE/O - CARACTER0STICAS DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL "a parte -ue inicia el procedimiento con la presentacin de una reclamacin se llama =reclamante> y cual-uiera de los empla!ados se denomina =reclamado>. 7anto reclamante como reclamado pueden ser personas naturales o jurdicas+ de derecho privado o p/blico. Adem0s de lo establecido en la "(A)+ el reclamo del reclamante debe cumplir con los presupuestos de admisibilidad y procedencia respectivos para -ue sea admitido a tr0mite por la autoridad administrativa. "os presupuestos de admisibilidad son los re-uisitos formales e5igidos en el 78(A. si el reclamante omite presentar alguno de estos re-uisitos+ la autoridad le concede el pla!o de dos das h0biles para subsanarlo4 de lo contrario+ declara inadmisible el 9
reclamo. 8n presupuesto de procedencia es la competencia de la autoridad. en algunos procedimientos constituye un presupuesto de procedencia -ue el reclamante tenga una situacin jurdica determinada+ como por ejemplo la condicin de consumidor final en los procedimientos de proteccin al consumidor previstos en la "ey #F 2G%1 ' 9digo de (roteccin y defensa del 9onsumidor *en adelante+ 9digo de 9onsumo,. Admitida a tr0mite la reclamacin+ la autoridad corre traslado de ella al reclamado para -ue se pronuncie.
•
El pla!o para contestar los descargos depende de lo establecido en la "ey especial4 en su defecto+ el pla!o es de -uince das h0biles.
•
El reclamado debe pronunciarse sobre todos los puntos controvertidos de hecho y de derecho contenidos en el reclamo.
•
"as alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin+ salvo -ue hayan sido especficamente negadas en la contestacin+ se tendr0n por aceptadas o merituadas como ciertas. Si el reclamado no contesta en el pla!o correspondiente ser0 declarado rebelde por la autoridad. Si se apersona+ no solamente podr0 contradecir el reclamo+ sino -ue incluso podr0 presentar una réplica *una suerte de reconvencin, alegando violaciones a la legislacin respectiva si la autoridad -ue conoce el (rocedimiento trilateral es competente para conocer este e5tremo. 9omo es evidente+ en este escenario el reclamante tiene derecho a refutar las imputaciones planteadas en la réplica.
El artculo 22&$ de la "(A) señala -ue la réplica a las contestaciones de las reclamaciones no est0 permitida+ y -ue los nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado ser0n considerados como materia controvertida. esta disposicin no debe ser entendida en el sentido de -ue el reclamante est0 impedido de presentar alegaciones frente a la contestacin presentada por el reclamado. el car0cter contradictorio del (rocedimiento trilateral permite -ue ambas partes presenten las alegaciones -ue estimen pertinentes durante la tramitacin del procedimiento. "o -ue debe entenderse a partir de lo señalado 10
en el referido artculo es -ue luego de la contestacin de la reclamacin+ el reclamante no puede agregar peticiones adicionales a su reclamo. Dicho+ en otros términos+ el reclamante puede refutar la réplica del reclamado+ pero no efectuar una nueva réplica+ es decir+ incorporar hechos o denuncias nuevas a su reclamo. el artculo 22&$ de la "(A) se entiende f0cilmente si consideramos a la =réplica> como algo similar a la =reconvencin> o =contrademanda>. El artculo 22G$ de la "(a)21 estipula -ue+ sin perjuicio de lo establecido sobre la carga de la prueba+ la actuacin probatoria+ los medios de prueba+ los gastos de las actuaciones probatorias y dem0s asuntos regulados en los artculos 1C2$ a 1J$ de la "(A)+ la autoridad administrativa /nicamente puede prescindir de la actuacin de las pruebas ofrecidas por cual-uiera de las partes por acuerdo un0nime de estas. esta disposicin es aplicable en tanto no haya evidencia de afectacin a terceros o al interés p/blico. si e5isten indicios de -ue el pronunciamiento puede afectar a terceros o al interés p/blico+ la autoridad puede actuar de oficio pruebas adicionales e independientemente de lo alegado por ambas partes. 8n buen ejemplo de ello se da en sede concursal+ en los procedimientos de reconocimiento de créditos. si la autoridad concursal advierte indicios de -ue el acreedor y el deudor pretender el reconocimiento fraudulento de un crédito *la simulacin de obligaciones por lo general tiene el propsito de reconocer un crédito ine5istente con el fin de controlar la 3unta de acreedores,+ puede actuar pruebas de oficio a fin de hallar la verdad material+ sin importar -ue+ por ejemplo+ el deudor se hubiera allanado a la peticin del acreedor. En cual-uier etapa del (rocedimiento trilateral+ de oficio o a pedido de parte+ podr0n dictarse medidas cautelares si hubiera la posibilidad de -ue sin su adopcin se arriesgara la eficacia de la resolucin final. si el reclamado no cumpliera lo ordenado en la medida cautelar+ la autoridad administrativa le puede imponer multas coercitivas. es necesaria la apelacin contra la resolucin -ue dicta una medida cautelar dentro del pla!o previsto en la "ey especial o+ en defecto de ello+ en el pla!o de tres das h0biles contados a partir de la notificacin de la resolucin -ue dicta la medida. salvo disposicin legal o
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decisin de la autoridad en contrario+ la apelacin no suspende la ejecucin de la medida cautelar. En los casos en los -ue la "ey lo permita y antes de -ue se notifi-ue la resolucin final+ la autoridad podr0 aprobar acuerdos+ pactos+ convenios o contratos de los administrados -ue importen una transaccin e5trajudicial o conciliacin+ con el alcance+ re-uisitos+ efectos y régimen jurdico especfico -ue en cada caso prevea la disposicin -ue lo regule+ pudiendo tales actos poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones -ue se hubieren dictado en el procedimiento. sin embargo+ la autoridad podr0 continuar el procedimiento de oficio si del an0lisis de los hechos considera -ue podra estarse afectando intereses de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento pudiera comprometer el interés p/blico. Kinalmente+ contra la resolucin final recada en un (rocedimiento trilateral e5pedida por una autoridad u rgano sometido a subordinacin jer0r-uica+ procede slo la interposicin del recurso de apelacin. de no e5istir superior jer0r-uico+ cabe plantear recurso de reconsideracin. En resumen+ el (rocedimiento trilateral de la "(A) tiene las siguientes caractersticas? •
Se inicia de oficio o a pedido de parte.
•
"a reclamacin o denuncia debe cumplir con los presupuestos de admisibilidad y procedencia correspondientes.
•
Si el reclamado o denunciado no presenta sus descargos+ se le declarar0 rebelde+ lo -ue supone considerar como ciertos los hechos y alegaciones invocados en la reclamacin o denuncia.
•
En principio+ los hechos alegados por las partes deben ser probadas por ellas. #o obstante+ la autoridad puede actuar pruebas de oficio para alcan!ar la verdad material y salvaguardar el interés p/blico involucrado.
•
El reclamante o denunciante puede solicitar medidas cautelares a su favor -ue garanticen la eficacia de la resolucin final. 12
•
El procedimiento puede concluir si las partes conciliar o transan e5trajudicialmente. sin embargo+ la autoridad puede continuar de oficio si el asunto controvertido puede afectar a terceros o al interés p/blico. L el reclamante o denunciante puede impugnar la decisin -ue declara infundado su reclamo o denuncia.
Si uno observa el diseño del (rocedimiento trilateral previsto en la "(A) apreciar0 -ue la =trilateralidad>4 es decir+ la conjuncin de H partes *los dos administrados en conflicto y la autoridad llamada a resolverlo,+ se presenta desde un inicio+ no por aplicacin de la figura de la =intervencin de terceros>+ no como consecuencia de una =apelacin>+ sino por-ue desde el inicio del procedimiento el campo de juego est0 marcado para la pelea entre dos oponentes. 9omo un partido de f/tbol? dos e-uipos y un 0rbitro. "a e5cepcin a esta regla lo constituyen los procedimientos de reclamos de usuarios de servicios p/blicos. en estos+ la primera instancia consiste en un procedimiento bilateral -ue involucra al usuario -ue reclama y a la empresa prestadora del servicio p/blico reclamada+ siendo esta -uien act/a como jue! y parte. "a apelacin del usuario contra la decisin de la empresa prestadora ante la 3unta de apelaciones de
. SU2ETOS EN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL Sujetos del (rocedimiento 7rilateral? M LOS SU2ETOS3
a4
)4 . En tal sentido+ y dado -ue la "(A) en su artculo 21.1+ define al procedimiento trilateral como a-uel =procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o m0s administrados ante las entidades de la administracin y para los descritos en el inciso J, del Artculo : del 7tulo (reliminar de la presente "ey>+ e5iste una posicin seg/n la cual el procedimiento administrativo sera /nicamente aplicable cuando la administracin decide respecto de conflictos suscitados entre administrados+ entendiendo a éstos como cual-uier persona fsica o jurdica considerada desde su posicin privada respecto a la Administracin (/blica o a sus agentes. En tal sentido+ ésta posicin+ -ue denominaremos tesis restrictiva+ concibe al procedimiento administrativo trilateral como a-uélla clase de procedimiento administrativo contencioso+ donde la Administracin act/a como un tercero imparcial+ !anjando un conflicto suscitado entre dos o m0s particulares+ puesto -ue se asume la conceptuali!acin del administrado como una persona fsica o jurdica considerada desde su posicin privada *activa o pasiva, frente a la 14
Administracin. Esta tesis es tributaria de las esbo!adas en su oportunidad por destacados autores españoles+ como );#NA"EN #AA<<; y A<7O# A7E;. En la doctrina nacional esta tesis es adoptada abiertamente por DA#;S ;. En contraposicin a los argumentos sostenidos por los autores citados en el p0rrafo precedente+ nosotros sostenemos la tesis -ue denominaremos amplia+ puesto -ue podran ser materia de composicin por la va del procedimiento trilateral+ tantos conflictos e5istentes entre dos o m0s administrados+ entre la administracin y administrados+ y entre entidades de la administracin. "a idea central es -ue el concepto de administrado contenido en el artculo GF "(A)+ incluya también a entidades de la administracin p/blica. En efecto+ el artculo GF "(A) prescribe lo siguiente?
5Art%c!lo 67. S!8eto" del 'rocediiento. (ara los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo+ se entiende por sujetos del procedimiento a?
1.
Adini"trado"3 la persona natural o jurdica -ue+ cual-uiera sea su
calificacin o situacin procedimental+ participa en el procedimiento administrativo. 9uando una entidad interviene en un procedimiento como administrado+ se somete a las normas -ue lo disciplinan en igualdad de facultades o deberes -ue los dem0s administrados.
. A!toridad adini"trati$a3 el agente de las entidades -ue+ bajo cual-uier régimen jurdico+ y ejerciendo potestades p/blicas conducen el inicio+ la instruccin+ la sustanciacin+ la resolucin+ la ejecucin+ o -ue de otro modo participan en la gestin de los procedimientos administrativos.> En nuestra opinin+ la disposicin contenida en el artculo G.1 de la "(A)+ habilita de manera e5presa la denominada tesis amplia+ -ue entre otros+ es seguida en nuestro pas por ;<;# 8
procedimiento administrativo trilateral est0 diseñado para resolver las siguientes clases de conflictos o controversias?
a4 Conflicto" entre adini"trado"3
"a definicin contenida en la "(A)
concibe al procedimiento administrativo trilateral como uno de car0cter contencioso. En esencia+ la administracin resuelve un conflicto suscitado entre particulares+ respecto de una relacin jurdica respecto de la cual la administracin no es parte. Debe considerarse+ sin embargo+ -ue la relevancia del conflicto sometido a la competencia de la entidad+ se encuentra ntimamente relacionada con el interés p/blico presente en la resolucin del conflicto de intereses suscitado entre dichas partes. A-u se aplica lo -ue en doctrina administrativa se conoce como la denominada =jurisdiccin administrativa primaria> o =jurisdiccin retenida>+ doctrina -ue indica -ue cuando una ley crea un ente gubernamental y le atribuye competencia para resolver en instancia administrativa cierto tipo de casos+ los tribunales deben abstenerse de intervenir hasta tanto el ente se haya pronunciado. Sin embargo+ la mal denominada =jurisdiccin primaria>+ no transfiere una competencia e5clusiva a los organismos administrativos en detrimento de los tribunales. Simplemente+ se establece una competencia prioritaria o previa. 8na ve! -ue el organismo administrativo dicta resolucin+ agotando la va administrativa+ se puede acudir a los tribunales para -ue controlen la actividad administrativa+ mediante la garanta del proceso contencioso administrativo. Al respecto+ 9;AD:
)4 Conflicto" entre !na entidad '()lica + !n 'artic!lar. Este tipo de controversia se suscita con motivo de una actuacin previa efectuada por una entidad p/blica. :nicialmente+ dicha actuacin previa puede haberse generado 16
en funcin del papel -ue deba cumplir una entidad p/blica como encargada de resolver una pretensin planteada por el administrado en un tpico procedimiento administrativo com/n. Sin embargo+ al plantearse la posibilidad de -ue un administrado cuestione o impugne la decisin inicialmente e5pedida por una entidad p/blica+ la autoridad inicial pasa a tener la condicin de empla!ado dentro de un procedimiento administrativo *sujeto,+ cuya resolucin ser0 de competencia de una autoridad superior a la -ue inicialmente emiti la decisin impugnada. En este caso+ se delimita con absoluta certe!a+ el rol de parte y autoridad de la administracin y la ine5istencia de una relacin subordinada entre la entidad llamada a resolver la controversia y la entidad p/blica -ue ha emitido el acto materia de impugnacin. En rigor+ la contienda se produce entre el rgano -ue emiti la decisin y el administrado. Seg/n ":#A
c4 Conflicto" entre entidade" '()lica". 8na tercera clase de controversias -ue pueden suscitarse en este tipo de procedimientos+ son las -ue se entablan entre diversas entidades p/blicas entre s. (artiendo de la premisa de -ue dichas entidades pueden participar en un procedimiento administrativo sin 17
ninguna prerrogativa especial+ no e5istira inconveniente para sustentar -ue tiene la condicin jurdica de administrados y+ en consecuencia+ pueden ser sujetos de este tipo de procedimientos. Se ha pretendido objetar los alcances de esta postura+ bas0ndose en el hecho de -ue las entidades p/blicas no poseen derechos sino competencias y -ue+ a partir de dicha delimitacin+ no e5istiran fundamentos para e5tender el procedimiento administrativo a este tipo de controversias. A partir de ello+ se afirma -ue la capacidad jurdica de una entidad p/blica coincide con el conjunto de potestades -ue le han sido atribuidas por el ordenamiento. Ello es entendido as por )A<9:A DE E#7E<<:A+ cuando señala -ue el principio de legalidad de la Administracin implica -ue los entes p/blicos no pueden entrar en el tr0fico jurdico ilimitadamente. Esta competencia es definida como la aptitud legal de una
entidad
administrativa
para
ejercer
potestades
administrativas+
predeterminadas previamente por una norma habilitante. (or ello+ en caso de conflictos entre entidades p/blicas+ la va para resolverlos es mediante la figura del conflicto de competencias. En este conte5to+ no sera viable el procedimiento trilateral basado en la controversia e5istente entre dos entidades. "a realidad+ sin embargo+ nos demuestra -ue esta posicin no toma en cuenta+ -ue en virtud de la prescripcin contenida en el Art. G. 1F de la "(A)+ una entidad p/blica puede actuar como administrado en un procedimiento sin -ue ello impli-ue desnaturali!ar la esencia de a-uel. El hecho mismo -ue una entidad p/blica se someta al desarrollo de un procedimiento administrativo trilateral no enerva ni despoja a dichas entidades de sus propias competencias. (ues bien+ ésta sumisin de una entidad p/blica a otra+ en el marco de un procedimiento
para
obtener
un
pronunciamiento
de
una
autoridad
administrativa+ puede dar también lugar a -ue se genere una controversia con otra entidad p/blica respecto del procedimiento iniciado. #o cabe duda -ue en esta situacin se presenta una contienda entre dos entidades de la administracin p/blica -ue act/an en dicho procedimiento trilateral como =administrados>+ lo -ue evidencia -ue e5iste una tercera clase de conflictos -ue pueden desarrollarse bajo el marco legal del procedimiento trilateral? los
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conflictos entre entidades de la administracin p/blica cuando act/an en sede administrativa como administrados.
9. CON:LICTOS EN EL PROCESO TRILATERAL En nuestro ordenamiento jurdico+ ;<;# precisa -ue es partir del Decreto "ey 2C111+ en el -ue se introduce normativamente por primera ve!+ la regulacin normativa del procedimiento administrativo trilateral. Esta afirmacin se sustenta en los alcances de la modificatoria -ue+ sobre el artculo 1$ del Decreto Supremo C'C%'S9 *antiguo
a4 "os procesos administrativos -ue se siguen ante las diversas entidades de la Administracin (/blica -ue resuelven cuestiones contenciosas entre dos o m0s particulares+ entre éstos y la Administracin (/blica o entre entidades de ésta /ltima4 *,> 7al como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida por el Decreto "ey 2C111+ e5ista el reconocimiento e5preso -ue podan suscitarse controversias en sede administrativa+ en las cuales podran estar involucradas tres tipos de cuestiones contenciosas? a, "as controversias entre dos particulares ante la administracin p/blica. b, "as controversias entre un particular y la administracin p/blica4 y c, "as controversias entre dos entidades p/blicas. #o obstante+ lo señalado por ;<;#+ a/n antes de la dacin del Decreto "ey 2C111+ ya se haba consagrado legislativamente la posibilidad de -ue e5istan
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conflictos en sede administrativa entre dos o m0s partes+ conforme a los supuestos antes descritos. En efecto+ desde la entrada en vigencia del Decreto "egislativo %1+ norma -ue dispone la eliminacin de las pr0cticas monoplicas+ controlistas y restrictivas de la libre competencia+ se haba ya previsto la posibilidad de -ue determinadas autoridades en sede administrativa+ puedan resolver este tipo de controversias. #os parece -ue este es el antecedente m0s claro de la regulacin del procedimiento administrativo trilateral+ dado a nivel de una materia especial+ como es la defensa de la competencia. En realidad+ creemos -ue los procesos de reforma del Estado+ -ue desarticularon la estructura de intervencin del aparato estatal de a-uel entonces+ iluminada por visos de desregulacin y liberali!acin de las estructuras administrativas+ hicieron necesaria la creacin de organismos especiali!ados en materias consideradas como nuevas+ como las constituan la defensa de la competencia+ la proteccin al consumidor+ la propiedad intelectual o la regulacin de los servicios p/blicos. T justamente la esencia de dichas actividades es la intervencin administrativa en la economa para arbitrar las conductas de los particulares en el mercado. En este conte5to+ si se arbitran conductas+ lgicamente es -ue puedan presentarse contiendas entre los administrados+ las mismas -ue por imperio de la ley+ son resueltas en va administrativa por organismos especiali!ados de la Administracin (/blica.
6. AUTORIDAD ANTE + es -ue se adaptan algunos de los postulados b0sicos del reglamentarismo procesal+ pero sin perder de vista la esencial caracterstica del informalismo del procedimiento administrativo como garanta a favor de los administrados. #o obstante+ ello+ cuando la administracin act/a decidiendo respecto de un conflicto suscitado entre administrados+ asume un rol arbitral+ o similar al -ue desarrollan los rganos jurisdiccionales cuando resuelven un conflicto de intereses con relevancia jurdica. As+ en el desarrollo de los procedimientos trilaterales o triangulares+ =*, es predominante el 20
interés o derecho del particular -ue est0 en causa+ por ello+ la Administracin asume o debe asumir en el cumplimiento de esta actividad una actitud de rigurosa neutralidad+ e5actamente la misma -ue han de adoptar los rganos judiciales en los procesos civiles>. En el procedimiento administrativo trilateral+ la entidad -ue asume el rol de instruccin y resolucin del mismo+ debe observar necesariamente una actitud de imparcialidad+ -ue debe guardad compatibilidad con la naturale!a de los derechos sometidos a su decisin+ en la medida en -ue la imparcialidad+ garanti!a el respeto de la igualdad de las partes en su posicin en el procedimiento+ as como la vigencia del principio de contradiccin en el desarrollo del mismo. "a imparcialidad es una calidad inherente a la persona del ju!gador en los procesos judiciales+ pero es igualmente aplicable a la autoridad administrativa resolutora en el procedimiento administrativo trilateral. Ella no puede crear ventajas a una parte interviniente en el procedimiento en desmedro de otra y est0 obligada a respetar el principio de contradiccin en el procedimiento. Asimismo+ deben asegurarse el respeto de los derechos correspondientes al debido procedimiento administrativo.
=. :UNCIONES DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL
El procedimiento trilateral es lo m0s cercano -ue e5iste en el 0mbito administrativo a la funcin tpicamente jurisdiccional. De hecho. El procedimiento trilateral tiene como una de sus funciones descongestionar la labor del (oder 3udicial de resolver conflictos+ lo -ue la teora general del proceso denomina heterocomposicin. "a actividad administrativa sirve de filtro para -ue+ en la medida de lo posible+ solo llegue al (oder 3udicial a-uello -ue no puede resolverse de manera definitiva en el 0mbito administrativo. De hecho+ en algunos sectores resulta ser relativamente reducida la cantidad de procesos contenciosos administrativos iniciados en contra de resoluciones emitidas por el respectivo tribunal administrativo. (or otro lado+ mediante el ejercicio de la actividad cuasi jurisdiccional de la administracin p/blica se pretende crear una instancia especiali!ada en la 21
resolucin de conflictos+ mediante el empleo adicional de criterios técnicos. Es decir+ la actividad cuasi jurisdiccional es reali!ada por entes+ en general colegiados+ cuyos miembros posee conocimientos importantes de la materia a resolver+ la misma -ue no necesariamente es de conocimiento pleno de las diversas instancias del (oder 3udicial. Sin embargo+ esta constatacin -ueda desvirtuada por el hecho de -ue la controversia siempre se encuentra en condiciones de ser conocida por el (oder 3udicial. 7al situacin permite a ciertos juristas a proponer -ue los tribunales administrativos entren a formar parte del (oder 3udicial+ cmo rganos jurisdiccionales especiali!ados+ lo cual reduce las instancias a las cuales debe recurrir el particular con el consecuente beneficio al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Kinalmente+ y en el fondo+ la e5istencia de procedimientos administrativos trilateral implica una evidente falta de confian!a del ordenamiento en el (oder 3udicial como ente de resolucin de conflictos. Esta falta de confian!a es m0s bien propia de la tradicin europeo continental del derecho administrativo+ muy influida por la necesidad de asignar facultades a la Administracin (/blica como re!ago de principios mon0r-uicos -ue a/n subsisten. "a tradicin anglosajona+ en cambio+ se caracteri!a por una mayor competencia del (oder 3udicial frente a la Administracin (/blica+ El concepto de tribunal administrativo proviene m0s bien de dicha tradicin europeo continental. Esta consideracin invade todo derecho p/blico+ lo cual se muestra+ por ejemplo+ en el hecho de -ue los jueces europeos en general carecen de la facultad de aplicar el control difuso en caso de -ue una ley entre en conflicto con la 9onstitucin+ as como en la generali!acin de la autotutela y la ejecutoriedad en el derecho administrativo europeo+ Esto no ocurre en el 0mbito nacional+ en el cual se ha considerado incluso la posibilidad de la -ue la Administracin (/blica pueda aplicar control difuso ante la presencia de una norma -ue vulnere la 9onstitucin. >. PRINCIPIOS
El procedimiento trilateral se caracteri!a por mostrar cierta atenuacin o mediati!acin de importantes principios del procedimiento administrativo general+ situacin derivada de la naturale!a del mismo+ en gran medida 22
intermedia entre el procedimiento administrativo cl0sico o bilateral y el proceso judicial. En primer lugar+ notamos una mayor rigide! y formalidad a nivel del procedimiento trilateral -ue el -ue encontramos en el procedimiento administrativo
general+
mientras
-ue
el
procedimiento
bilateral
es
eminentemente informal. Ello+ dada la aplicacin de pla!os y momentos especficos para determinadas actuaciones. En segundo lugar+ y como consecuencia de lo anterior+ observamos una importante atenuacin del principio de verdad material+ y en consecuencia+ el de oficialidad de la prueba+ puesto -ue la Administracin se conforma+ en principio+ con las pruebas aportadas por las partes+ las mismas -ue poseen la obligacin de probar los hechos -ue alegan. Sin embargo+ como ya lo hemos señalado+ la asignacin de la carga de la prueba pasa por determinar -uien se encuentra en mejor capacidad para probar algo+ con lo cual la carga de la prueba no necesariamente corresponde a -uien afirma un hecho. Kinalmente+ e5iste una importante atenuacin a los principios de no resolutio y no reformatio in pius, señalados en captulos anteriores del presente
trabajo+ puesto -ue es posible -ue+ en una instancia superior+ e incluso en la misma instancia+ la situacin del reclamante pueda empeorar en relacin con -ue lo afectaba en la primera instancia+ la situacin del reclamante pueda empeorar en relacin con la -ue lo afectaba en la primera instancia administrativa. Ello se debe a la e5istencia de una controversia entre las partes+ la cual genera la necesidad de establecer beneficios para uno+ -ue se convierten en perjuicios o grav0menes para el otro+ "os principios antes señalados son aplicables a procedimientos administrativos bilaterales+ en los cuales se reconoce el mayor poder de la Administracin (/blicos (/blica frente al administrado. (or otro lado+ es preciso indicar -ue en el procedimiento trilateral la imparcialidad
y
neutralidad
de
la
Administracin
debe
acentuarse
notablemente+ dada la e5istencia de un conflicto de intereses entre varios administrados. "a autoridad administrativa debe cuidar entonces de resolver la tensin entre la obligacin de la entidad de tutelar el interés general y la necesidad de resolver la controversia. De hecho+ la resolucin del conflicto de 23
intereses -ue se presenta a la autoridad administrativa entraña un componente de interés general -ue resulta ineludible. ?. LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
"a tramitacin de los procedimientos trilaterales se sujeta a determinadas reglas -ue pretenden asegurar la resolucin justa de la controversia generada+ as como el cumplimiento de los objetivos generales de la entidad administrativa -ue corresponda. Ello implica+ en primer término+ el respeto irrestricto de principio del debido proceso+ con ciertos elementos propios m0s bien del proceso judicial. Asimismo+ la tramitacin del procedimiento trilateral debe permitir la participacin activa de la autoridad administrativa como un tercero
imparcial
encargado
de
la
reali!acin
de
la
funcin
de
heterocomposicin+ -ue es en este caso la administracin p/blica. Kinalmente+ la Administracin debe favorecer la solucin concertada del conflicto+ a través de la respectiva conciliacin+ mecanismo -ue como veremos m0s adelante pone fin a la controversia y es m0s deseable -ue la propia resolucin a ser emitida por la autoridad administrativa. ?.1.
Iniciación del 'rocediiento trilateral
El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una reclamacin+ o de oficio. "a reclamacin es el escrito a través del cual el interesado activa el procedimiento trilateral+ -ue no debe confundirse con otros mecanismos denominados de la misma manera+ como la reclamacin cuando -uien lo inicia es la propia administracin. Sin embargo+ resultan ser muy raros los procedimientos trilaterales iniciados de oficio. Iay procedimientos+ como los seguidos ante la 9omisin de Defensa de la "ibre 9ompetencia de :#DE9;(: en aplicacin de Decreto "egislativo #F. 1H&+ -ue+ si bien pueden iniciarse a pedido de parte+ también pueden iniciarse de oficio. En el primer caso+ nos encontramos ante un procedimiento trilateral+ en el segundo caso+ sin embargo+ a naturale!a del procedimiento es bilateral. Ahora bien+ la parte -ue inicia el procedimiento con la presentacin de una reclamacin se denomina reclamante y cual-uiera de los empla!ados ser0 designado como reclamado. "os términos pueden ser considerados an0logos a 24
los de demandante y demandado propios del proceso judicial com/n. Es necesario señalar -ue en el 0mbito de los procedimientos seguidos ante el :#DE9;(: se hace referencia a denunciante y denunciado cuando en puridad dichos procedimientos+ en su mayora+ son de naturale!a trilateral y no sancionadora+ como por ejemplo los procedimientos seguidos ante la 9omisin de (roteccin al 9onsumidor. A este nivel hay -ue diferenciar dos supuestos distintos de iniciacin del procedimiento trilateral a instancia de parte. En primero lugar+ el supuesto en el cual la reclamacin se presenta directamente ante el organismo encargado de resolver el procedimiento+ el mismo -ue puede admitir una segunda instancia+ -ue resuelve en definitiva la controversia como instancia superior respecto a lo resuelto por una de las partes+ Esto /ltimo ocurre por ejemplo en el 0mbito de los organismos reguladores de servicios p/blicos o en materia de contratacin estatal+ en donde el procedimiento -ue se tramita en la instancia previa es de naturale!a bilateral o concurrencial.
Re@!i"ito" de la reclaación "a reclamacin deber0 contener los re-uisitos de los escritos previstos en el artculo 11HF de la ley -ue señala los re-uisitos -ue debe contener todo escrito administrativo+ as como el nombre y la direccin de cada reclamado+ los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa. Es necesario señalar -ue la generacin de sanciones es un procedimiento trilateral no se opone a su naturale!a+ toda ve! -ue pueden ser resultado de la resolucin del conflicto de intereses. A su ve!+ la accin afirmativa implica -ue el resultado del procedimiento sea la correccin de la situacin de hecho generada+ de tal manera -ue la misma vuelva a ser la e5istente antes del supuesto perjuicio generado por el reclamado. "a norma señala -ue reclamacin deber0 ofrecer las pruebas -ue el reclamante considere apropiadas para sustentar su pretensin y acompañar0 como ane5os las pruebas -ue tenga en su poder. Esta precisin+ copia al carbn de la consignada en el ordenamiento procesal civil+ tiene por finalidad 25
asegurar la celeridad del procedimiento. Sin embargo+ ello no implica -ue el reclamante no pueda presentar u ofrecer pruebas posteriormente+ en el transcurso del procedimiento. Kinalmente+ la autoridad podr0 solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla+ cuando e5istan dudas en la e5posicin de los hechos o los fundamentos de derechos respectivos. El principio del informalismo+ en consecuencia+ se encuentra presente también en el procedimiento trilateral+ puesto -ue se prefiere el pedido de aclaracin al recha!o de la reclamacin.
Tra"lado de la reclaación 8na ve! admitida a tr0mite la reclamacin se pondr0 en conocimiento del reclamado a fin de -ue éste presente su descargo o contestacin+ en uso de su derecho de defensa. #o cabe en consecuencia+ en un procedimiento trilateral+ -ue la autoridad administrativa pueda resolver sin poner en conocimiento del reclamado lo e5presado por el reclamante+ por m0s evidente -ue pueda ser la pertinencia de su pretensin. Ello es resultado de la aplicacin de los conceptos de debido proceso+ en especial del contradictorio por el cual las partes act/an en igualdad de condiciones en el procedimiento+ siendo la Administracin /nicamente el tercero imparcial -ue debe resolver la controversia.
?. Conte"tación de la reclaación El reclamado deber0 presentar la contestacin de la reclamacin dentro de los -uince *1G, das posteriores a la notificacin de ésta4 vencido este pla!o+ la Administracin declarar0 en rebelda al reclamado -ue no la hubiera presentado. Sin embargo+ en el caso de -ue el reclamado no cumpla con presentar la contestacin dentro del pla!o establecido+ la administracin podr0 permitir+ si lo considera apropiado y ra!onable+ la entrega de la contestacin luego del vencimiento del pla!o+ lo cual resulta ser muy discutible+ puesto -ue la norma no e5plica cu0l es el efecto de la contestacin presentada fuera del pla!o+ ni tampoco establece par0metros para esta facultad -ue se muestra discrecional.
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"a contestacin también deber0 contener los re-uisitos de los escritos+ previstos en el artculo 11HF de la presente "ey+ as como la absolucin de todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Esto implica adem0s -ue las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin+ salvo -ue hayan sido especficamente negadas en la contestacin+ se tendr0n por aceptadas o merituadas como ciertas. En consecuencia+ debemos deducir -ue la declaracin de rebelda genera presuncin de verdad respecto a lo señalado en la reclamacin+ de manera similar a lo -ue ocurre en el proceso civil+ ra!n por la cual no entendemos la previsin señala en el p0rrafo precedente en cuanto a la posibilidad de -ue la autoridad administrativa acepte la contestacin a la reclamacin a/n fuera del pla!o. "as cuestiones -ue tienen -ue ver con el cumplimiento de re-uisitos de admisibilidad o precedencia de la reclamacin+ la contestacin o las pruebas aportadas se proponen conjunta y /nicamente al contestar la reclamacin o la réplica y son resueltas con la resolucin final+ previsin -ue entendemos tiene por finalidad evitar -ue el procedimiento se dilate con articulaciones paralelas. Adicionalmente a la contestacin+ el reclamado podr0 presentar una réplica alegando violaciones a la legislacin respectiva+ dentro de la competencia del organismo correspondiente de la entidad. "a presentacin de réplicas y respuestas a a-uellas réplicas se rige por las reglas para la presentacin y contestacin de reclamaciones+ e5cluyendo lo referente a los derechos administrativos de tr0mite.
Re"'!e"ta" a la" conte"tacione" de la" reclaacione" 9onforme a lo establecido por la "ey+ y como evidente lmite al contradictorio+ la réplica a las contestaciones de las reclamaciones no est0 permitida. "os nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado ser0n considerados como materia controvertida. Esta previsin tiene por finalidad de evitar una cadena de réplicas y d/plicas -ue podra prolongarse ad infinitud, no obstante -ue podra considerarse una norma -ue genera un mayor
formalismo del procedimiento administrativo trilateral. ?..
Act!ación Pro)atoria en lo" 'rocediiento" trilaterale" 27
En los procedimientos trilaterales se da una actuacin probatoria intensa+ en tanto e5iste pruebas aportadas por el reclamante+ el reclamado e incluso+ la propia administracin. Ello implica la completa aplicacin de principios como los de oficialidad de la prueba en los procedimientos trilaterales.
Es evidente+ por otro lado+ -ue resultan aplicables al procedimiento trilaterales las normas -ue regulan la actuacin de pruebas en el procedimiento administrativo general establecidas en los artculos 1C2F a 1JF de la "ey+ en tanto normas del procedimiento general. Kinalmente+ dada la especial naturale!a contradictoria del procedimiento trilateral+ la administracin no puede prescindir de la actuacin de las pruebas ofrecidas por cual-uiera de las partes+ salvo la e5istencia de acuerdo un0nime de éstas.
. MEDIDAS CAUTELARESEN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL
En cual-uier etapa del procedimiento trilateral+ de oficio o a pedido de parte en especial+ del reclamante+ podr0n dictarse medidas cautelares conforme a las normas pertinentes de la "ey *artculo 1&CF de la misma,. En este caso+ las medias cautelares tienen por finalidad proteger el interés del reclamante+ evitando la generacin de un perjuicio o -ue el -ue ya se a producido se agrave. Asimismo+ las medidas cautelares permiten asegurar el resultado de la resolucin final -ue se emita. Sin embargo+ la ley no señala si el pedido de medida cautelar debe ser notificado a la parte afectada por la misma. Entendemos -ue hacerlo afectara el principio de inaudita pars aplicable a las medidas cautelares+ por el cual la medida cautelar se decide y ejecuta sin -ue dicha decisin sea puesta en conocimiento de la parte afectada sino hasta su ejecucin.
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Ahora bien+ si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenada por la administracin no lo hiciere+ se aplicar0n las normas sobre ejecucin for!osa previstas por la propia ley. Es evidente entonces -ue el acto administrativo -ue ordena la medida cautelar go!a de ejecutoriedad.
.1.
I'!#nación de la re"ol!ción @!e decide !na edida ca!telar
9abe la apelacin contra la resolucin -ue dicta una medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del pla!o de *H, das contados a partir de la notificacin de la resolucin -ue dicta la medida. "a ley señala -ue la apelacin deber0 elevarse al superior jer0r-uico en un pla!o m05imo de *1, da+ contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser0 resuelta en un pla!o de *G, das. Salvo disposicin leal o decisin de la autoridad en contrario+ la apelacin del acto administrativo en cuestin no suspende la ejecucin de la medida cautelar+ -ue como lo hemos señalado es ejecutoria. "a medida cautelar se ejecuta en tanto acto administrativo aun en contra de la voluntad del administrado afectado. Ahora bien+ la norma no señala -ue ocurre si es -ue no e5iste superior jer0r-uico del funcionario -ue ha decidido la medida cautelar en el procedimiento administrativo trilateral. En este caso debe entenderse -ue cabe el recurso de reconsideracin+ a fin de no afectar el derecho del reclamado en el procedimiento.
17.
RECURSOS
PUEDE
INTERPONERSE
EN
LOS
PROCEDIMIENTOS TRILATERALES 9ontra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral+ e5pedida por una autoridad u rgano sometido a subordinacin jer0r-uica slo procede la interposicin del recurso de apelacin+ de e5istir superior jer0r-uico. #o cabe la interposicin de recurso de reconsideracin+ ni mucho menos de revisin. 6nicamente cuando no e5iste superior jer0r-uico+ cabe plantear recurso de reconsideracin. 8na ve! resuelto el recurso+ se tendr0 por agotada la va administrativa+ teniendo cual-uiera de las partes e5pedito el derecho de recurrir al (oder 3udicial+ a través de proceso contencioso administrativo+ en el cual de 29
participar también a-uella parte -ue fuera favorecida por la resolucin impugnada.
17.1. Traitación del rec!r"o adini"trati$o "a apelacin de una resolucin emitida en un procedimiento trilateral deber0 ser interpuesta ante el rgano -ue dict la resolucin apelada dentro de los -uince *1G, das de producida la notificacin respectiva. El e5pediente respectivo deber0 elevarse al superior jer0r-uico en un pla!o m05imo de dos *2, das contados desde la fecha de concesin del recurso r espectivo. Algunos ven en esta previsin la e5istencia de una facultad a favor del rgano -ue emite la resolucin a fin de -ue pueda evaluar la admisin o procedencia del recurso presentado+ facultad -ue no e5iste en los casos de tramitacin de recursos administrativos en procedimientos -ue no son trilaterales. Seguidamente y dentro de los -uince *1G, das de recibido el e5pediente por el superior jer0r-uico se correr0 traslado a la otra parte y se le conceder0 el pla!o de -uince *1G, das para la absolucin de la apelacin. El contradictorio+ propio del procedimiento trilateral+ contin/a entonces en el 0mbito de la apelacin. 9on la absolucin de la otra parte o vencido el pla!o a -ue se refiere el p0rrafo precedente+ la autoridad -ue conoce de la apelacin podr0 señalar da y hora para la vista de la casa -ue no podr0 reali!arse en un pla!o mayor de die! *1, contados desde la fecha en -ue se notifi-ue la absolucin de la apelacin a -uien la interponga+ Dicha vista de la causa+ por su naturale!a+ autori!a la presentacin de informes orales por las partes+ tal como ocurre en los procedimientos trilaterales regulados por leyes especiales. Kinalmente+ la norma señala -ue la administracin deber0 emitir resolucin dentro de los treinta *H, das siguientes a la fecha de reali!acin de la audiencia señalada en el p0rrafo precedente. 7ranscurridos los cuales+ resulta aplicable el silencio administrativo negativo -ue corresponda+ conforme la "ey #F 2C.
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11. CONCILIACIONES O TRANSACCIONES EN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL Durante el desarrollo del procedimiento trilateral+ la administracin debe favorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia e5istente. Ello en fin de evitar la continuacin del conflicto y su posible llegada al (oder 3udicial mediante la solucin de la controversia en sede administrativa+ dado -ue la conciliacin tiene los efectos de la cosa ju!gada. "o -ue ocurre es -ue la resolucin emitida en un procedimiento administrativo trilateral+ como toda resolucin administrativa+ es susceptible de ser impugnada judicialmente. En consecuencia+ el citado acto administrativo no necesariamente pone fin a la controversia. "os mecanismos alternativos de solucin de conflictos+ en cambio+ proporcionan una solucin definitiva al conflicto e5istente. T es -ue+ en la actualidad+ el derecho administrativo moderno en especial en el derecho europeo y en el derecho y en el conte5to de procedimientos en materia econmica est0 favoreciendo la terminacin concertada de procedimientos administrativos+ a fin de evitar -ue la controversia contin/e incluso en el 0mbito jurisdiccional+ dada la naturale!a definitiva de la conciliacin+ lo cual permite reducir costos administrativos y costos de transaccin+ favoreciendo los
intereses
de
los
administrados y
el
funcionamiento del mercado. Estos mecanismos de terminacin concertada son muy comunes por ejemplo en procedimientos trilaterales seguidos por organismos reguladores -ue supervisan a entidades privadas prestadoras de servicios p/blicos+ a través de sus tribunales de resolucin de controversias. Estas facultades son consistentes con el rol de dichos organismos de proteger al usuario y de resolver los conflictos -ue se generen entre las partes en el 0mbito de la prestacin del servicio.
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En consecuencia+ y en los casos en los -ue la "ey lo permita+ y antes de -ue se notifi-ue la resolucin final+ la autoridad podr0 aprobar acuerdos+ pactos+ convenios o contratos de los administrados -ue importen una transaccin e5trajudicial o conciliacin+ con el alcance+ re-uisitos+ efectos y régimen jurdico especifico -ue en cada caso prevea la disposicin -ue lo regule. 7ales actos pueden poner fin al procedimiento administrativo tal como lo hemos señalado cuando nos hemos referido a la terminacin del procedimiento e incluso dejar sin efecto las resoluciones -ue se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podr0 ser recogido en una resolucin administrativa+ para darle ejecutividad al mismo. Iabra -ue preguntarse+ sin embargo+ si este acuerdo go!ara de ejecutoriedad+ lo cual en realidad depende de la norma -ue regule el respectivo acuerdo conciliatorio. 9aso contrario+ la regulacin es la -ue corresponde a la conciliacin e5trajudicial+ siendo necesaria la ejecucin judicial del acuerdo celebrado+ al constituir cosa ju!gada.
11.1 Re@!i"ito" de lo" in"tr!ento" @!e contienen tran"accione" o conciliacione" "a norma señala -ue los instrumentos -ue contengan transacciones o conciliaciones e5trajudiciales deber0n constar por escrito y establecer como contenido mnimo la identificacin de las partes -ue intervienen y el pla!o de vigencia. Esta previsin tiene por lgico objeto asegurar la pertinencia del acuerdo y su valide!+ de gran importancia para una eventual ejecucin judicial en caso de -ue alguna de las pares se niegue al cumplimiento del acuerdo del acuerdo y teniendo en cuenta -ue el mismo genera el mismo efecto de la cosa ju!gada+ concluyendo con la controversia.
11. Contin!ación del 'rocediiento de oficio Sin embargo+ al aprobar los acuerdos -ue ponen fin a las controversias materia del procedimiento trilateral+ la autoridad podr0 continuar el procedimiento de oficio si del an0lisis de los hechos considera -ue podra estarse afectando intereses de terceros dado -ue ellos no han participado del 32
acuerdo o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento e5trañase interés general+ como puede ser los procedimientos seguidos ante las comisiones de :#DE9;(: en materia de proteccin del consumidor o de defensa de la competencia+ en los cuales la finalidad de la actuacin administrativa va m0s all0 de la simple solucin de la controversia+ tiendo como finalidad tutelar el derecho de los consumidores en su conjunto o la proteccin del mercado. 1. CONCLUSIÓN
A ;D; DE 9;#9"8S:;#. 1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la solucin de controversias en sede administrativa. "a especialidad de este tipo de procedimiento no se encuentra slo en su ubicacin sistem0tica en la "(A) *como una categora distinta al procedimiento com/n,+ sino en su fuer!a e5pansiva a otro tipo de procedimientos. 2. "a e5istencia de este tipo de procedimiento no es una =creacin heroica> de la "(A)+ sino -ue se sustenta en las e5periencias previas de la regulacin normativa de los diversos procedimientos administrativos especiales+ tales como los seguidos ante las diversas ;ficinas y 9omisiones del :#DE9;(: y ante los ;rganismos
H. #o
debe
confundirse
el
procedimiento
trilateral
con a-uellos
procedimientos en los -ue participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los procesos arbitrales -ue se regulan por su normativa especial.
&. E5iste un conjunto de re-uisitos mnimos para reconocer la e5istencia de un procedimiento administrativo trilateral+ tales como la especialidad del mismo+ la materia administrativa sobre la cual debe reposar+ as como el 33
sentido de imparcial formal y material -ue debe tener la autoridad encargada de resolver las controversias planteadas.
G. "as autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos+ deben ser lo suficientemente cautelosas+ para aplicar en su e5acta dimensin el principio de verdad material -ue informa a todo tipo de procedimiento administrativo+ a fin de -ue no se termine distorsionando el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia+ la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos+ no deber0 sustituir el deber probatorio de las partes.
C. En cuanto a los sujetos -ue participan en este tipo de procedimiento+ no e5iste un consenso un0nime con respecto al rol -ue pueden cumplir las entidades p/blicas como parte de este tipo de procedimiento. En tal sentido+ e5isten posiciones restrictivas y amplias sobre este tema+ las -ue en el fondo difieren sobre el alcance de la nocin jurdica de administrado.
%. 8no de los mayores riesgos -ue deber0 afrontar este tipo de procedimiento+ es su e5cesiva impronta judicial+ lo -ue+ en muchos casos+ puede llevar a la aplicacin de soluciones o respuestas propias del proceso judicial. Es pues+ absolutamente imprescindible -ue se tome en consideracin el car0cter preferente del sistema de fuentes plasmado en el Artculo del 7tulo (reliminar de la "(A)+ y -ue+ de una u otra forma+ implican la aplicacin del =blo-ue de normatividad administrativa> sobre los preceptos del derecho procesal civil.
1.BIBLIO&RA:0A
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