INTRODUCCION Una
de
las
reformas
más
importantes
que
LA
LEY
DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRA ADMINISTRATIVOS TIVOS incorporó a las Normas Generales de Procedimientos Administrativos fue comprender dentro de su alcance a una serie de procedimientos surgidos espontáneamente dentro de la Administración Pública para conducir y resolver conflictos de intereses entre dos o más sujetos proced procedime imenta ntales les así como como tambié también n incorp incorporo oro las formas formas de sanció sanción n mas adecuadas para resolver de esa manera conflictos que surgen dentro de una institución. La realidad administrativa imponía dar reconocimiento formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la Administración Administración no actuaba de la manera manera tradic tradicion ional al siendo siendo parte parte del del proce procedim dimien iento to y porta portador dora a del interé interéss público sino más bien a modo de intermediario entre los intereses de dos sujetos de derecho, a los cuales convoca, bajo su imperio, para decidir la controversia o las sanciones que obviamente debe versar sobre algún aspecto de interés público. Por ello, aún cuando confluyan más administrados ante el Estado, puede que no exista entre ambos un conflicto de intereses cuya decisión sea materia del proces procesami amient ento o y que el funcio funcionar nario io públic público o ejerza ejerza tareas tareas defini definitor torias ias respecto de ellas. En tal sentido, podemos definir el procedimiento cuasi jurisdiccional, administrativo contencioso o trilateral, como aquel desarrollado en el ámbito de la Administración Pública dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado con motivo de la actuación pública o en asuntos de interés público y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes a la jurisdicción retenida. Mediante este tipo de procedimiento la Administración Pública tiene competencia para conocer, instruir y resolver:
I PROCEDIMIENTO TRILATERAL 1. CONCEPTO En el penú penúlti ltimo mo Títu Título lo la Ley Ley inco incorp rpor ora a los los Proc Proced edim imie ient ntos os Espe Especi cial ales es deno denomi mina nado doss
PROC PROCED EDIM IMIE IENT NTO O
TRIL TRILA ATERA TERAL L
y
PROC PROCED EDIM IMIE IENT NTO O
SANC SANCIO IONA NADO DOR, R, seña señalá lánd ndos ose e por por los los auto autore res, s, sobr sobre e el prim primer ero, o, con con propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa imponía dar reconocimiento form formal al y cobe cobert rtu ura lega legall a un con conjun junto de proc rocedim edimie ient ntos os donde onde la Administración no actuaba de la manera tradicional" (1), porque en ellos no se constituía en juez y parte a la vez. Ciertamente, antes de la -vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo diversas modificaciones, propiciando la promulgación del Texto Texto único Ordenado dero deroga gado do,, ya exis existí tían an en dive divers rsas as norm normas as,, lega legale less y regl reglam amen enta tari rias as,, principalmente en materia de procesos de selección, llámense Licitación o Concursos Públicos, aplicables para la ejecución de obras públicas, para las actividades de Consultoría, así como para la adquisición de bienes y servicios. Esto queda comprobado en el año 1958, a partir del cual las licitaciones públicas para la ejecución de obras, son reguladas por un Reglamento General sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas dictado en el año 1961, que rigió hasta 1980. Año en el cual se dictó el Reglamento único ico
de
Lici icitacion iones
y
Contrato
de
Obras
Públicas.
Paralelamente, regían el Reglamento único de Adquisiciones Adquisiciones para el Suministro de Bienes y Prestación de Servicios No Personales, sancionado por el Decreto Supremo Supremo Nº 065-85-PCM 065-85-PCM;; y la Ley que normaba normaba la actividad actividad de Consultoría, Consultoría, con su correspondiente Reglamento. En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solución de conflictos surgidos entre los postores a través de los medios de impugnación prev previs isto toss en ella ellas; s; orig origin inán ándo dose se los los ahor ahora a deno denomi mina nado doss proc proced edim imie ient ntos os trilat trilatera erales les.. Por, Por, ejempl ejemplo, o, en una una licita licitació ción n públic pública a convo convoca cada da para para llevar llevar 1.- HUTCHINSOM, HUTCHINSOM, tomas; “Justicia “Justicia administrativa. Reflexiones sobre la justicia admisnitrativa admisnitrativa en el final el siglo siglo XX XX p.703
adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pública, el postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, podía impugnar tal decisión, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la entidad convocante; y, en segunda y última instancia, al Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas. Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas, por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicación de las Leyes N°s 27330 y 28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el año 1997: conforme al cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del Comité Especial, encargado de la organización, conducción y ejecución de la integridad del proceso de selección hasta antes de la suscripción del contrato respectivo. Estos recursos son el de Apelación y el de Revisión que se interponen para resolver las discrepancias con actos admínistrativos producidos desde la convocatoria hasta la suscripción del contrato, inclusive, correspondiendo la atención del primero al Titular del Pliego o a la máxima autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el segundo, al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones, en última instancia, fallo que causará estado. Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos especiales que han adquirido enorme trascendencia en los últimos años" que no fueron regulados adecuadamente por la legislación vigente antes de la nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia.
(2)
No pueden quedar al margen en este aspecto las normas vinculadas a los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en Servicios Públicos, en las cuales subyacen los procedimientos trilaterales, en armonía con la definición de la Ley, y en razón de la función de solución de controversias y de reclamos previstos en la Ley Marco y en las respectivas normas especificas, a saber:
2.- JOSE BARTRA CAVERO, Proceso Administrativo, expocision de motivos, comentario y concordancia, edit. Huallaga Pág. 254
OSIPTEL.- El reglamento, aprobado por el Decreto Supremo NO 0082001PCM, así como sendas directivas, establece que las controversias entre empresas prestadoras del servicio estarán sujetas a la decisión en primera instancia, de Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, en vía de Apelación, del Tribunal de Solución de Controversias. Los reclamos de usuarios contra las empresas prestadoras. También están sujetos a dos instancias, en la primera corresponde conocer y resolver a la propia empresa operadora, siendo competencia del Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos, conocer y resolver, en vía de apelación, corno última instancia administrativa OSINERG.- La función de solución de controversias entre entidades, entre éstas y los usuarios libres y entre éstos, corresponde en primera instancia a Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, al Tribunal de Solución de Controversias; y la de los reclamos de usuarios, en primera instancia, a las propias entidades prestadoras; y en segunda instancia, a la Junta de Apelaciones de reclamos, de conformidad con el Reglamento aprobado por el Decreto Supremo No 054-2001-PCM. OSITRAN.- El Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N' 0 10-200 1 PCM, establece igual tratamiento al establecido en el organismo anterior, para la solución de Controversias y de Reclamos. SUNAS.- El respectivo Reglamento sancionado por el Decreto Supremo No 017-2001-PCM, determina similar procedimiento al adoptado por las dos anteriores para la solución de controversias y los reclamos de los usuarios.
1.1 El PROCEDIMENTO TRILATERAL.- Llamado también casi jurisdiccional o contencioso administrativo, tripartito o triangular, es definido por Danos Ordoñez como aquel en el que la administración decide un conflicto entre dos particulares, a diferencia del típico procedimiento bilateral en el que la Administración es al mismo tiempo juez y parte. Es el desarrollado, dice Moron Urbina, en el ámbito de la administración Pública dirigido a decidir un conflicto
de intereses suscitado con motivo de la actuación pública o en asuntos de interés público y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes a la jurisdicción retenida. El PROCEDIMIENTO TRILATERAL forma parte del Título IV de la Ley, que en los artículos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda sometido, de la rnisma manera la iniciación, contenido de la reclamación, contestación, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas cautelares aplicables, impugnación de las resoluciones emitidas y la conciliación o transacción extrajudicial. Sin matices, diferencias o clases, salvo los necesarios que permitan distinguirlo del procedimiento común, es definido por el artículo 219' como un proceso administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración, y ante las personas jurídicas de derecho privado que en razón de concesiones, delegación o autorización del Estado, prestan servicios públicos o ejercen función administrativa; denominando a los que lo inician simplemente 'reclamantes" y a cualquiera de los emplazados reclamado". La instrucción del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en primera instancia por un órgano o autoridad sometida a subordinación jerárquica y, en última instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo, de acuerdo a las disposiciones específicas sobre la materia. Son calificados como procedimientos de evaluación previa, con aplicación del silencio administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en los cuales confrontan intereses dos o más administrados, exigiendo en consecuencia el máximo de imparcialidad de la autoridad administrativa. Si bien es cierto que su desarrollo se produce en el ámbito del Derecho Administrativo; es cierto también, que asume algunos matices propios del proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el
Título IV y por las demás normas previstas en la Ley, que en relación a procedimientos de la misma índole regulados por leyes especiales tendrá carácter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artículo 2201, supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposición Complementaria y Final de la norma procedimental general.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos Artículo 219°.- Procedimiento trilateral 219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración y para los descritos en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la presente Ley. 219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una reclamación será designada como "reclamante" y cualquiera de los emplazados será designado como "reclamado".
Artículo 220°.- Marco Legal El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Capítulo y en lo demás por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este capítulo tendrá únicamente carácter supletorio.
2. INICIACIÓN DEL PROCESO TRILATERAL Se puede originar mediante la RECLAMACIÓN, de uno de los administrados, denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la propia Administración; quedando obligada ésta durante el desarrollo del procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solución conciliada de la controversia, de acuerdo con el artículo 221°, numerales 221. 1 y 221.2.
Admitida que sea la RECLAMACIÓN se correrá traslado al RECLAMADO, así designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su derecho conviniera.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en el siguiente artículo Artículo 221°.- Inicio del procedimiento. 221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una reclamación o de oficio. 221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administración debe favorecer y facilitar la solución conciliada de la controversia. 221.3 Una vez admitida a trámite la reclamación se pondrá en conocimiento del reclamado a fin de que éste presente su descargo.
3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en general por el artículo 1130 de la Ley, agregándose el nombre y la dirección de cada reclamado, si hubiera más de uno, los motivos de la reclamación, petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa corno lo dispone el numeral 222. 1. En el mismo escrito se ofrecerán las pruebas, acompañando, las que disponga, como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposición de los hechos o de los fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administración a solicitar la aclaración respectiva. Las pruebas se rigen por lo previsto en los artículos 1620 a 1800. de cuya actuación no podrá prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes intervinientes, de conformidad con el artículo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos
Artículo 222°.- Contenido de la reclamación 222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el
Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección de cada reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa. 222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará como anexos las pruebas de las que disponga. 222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla, cuando existan dudas en la exposición de los hechos o fundamentos de derechos respectivos.
Sobre la CONTESTACIÓN: a)
PLAZO: Quince (15) días improrrogables, posteriores a la notificación de
la Reclamación, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o de derecho. Se tendrán por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas. por la Administración, si no se negaran en la contestación, las alegaciones y los hechos realmente relevantes contenidos en la reclamación.
b)
REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD. Vencido el plazo
sin mediar contestación, el reclamado incurrirá en rebeldía que será declarada por el instructor; no obstante podrá admitirse la contestación extemporánea, si se considera apropiado y razonable por la Administración en uso de la facultad que en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las cuestiones propuestas conjunta y únicamente en la contestación o en la réplica se decidirán en la resolución final, como lo previene el numeral 223.2; en la réplica el reclamado alegará únicamente violaciones a la legislación. En cambio la réplica a las contestaciones de las reclamaciones no está permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la contestación serán estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad con el artículo 2240.
Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrán dictarse MEDIDAS CAUTELARES , de oficio o a petición de parte, constriñéndose a lo dispuesto por el artículo 146°, que exige decisión motivada y elementos de juicio suficientes, en previsión de la pérdida de eficacia de la decisión final. Bajo responsabilidad de la Administración, cuidando que Su adopción no configure perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos. Artículo 222°.- Contenido de la reclamación 222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el
Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección de cada reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa. 222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará como anexos las pruebas de las que disponga. 222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla, cuando existan dudas en la exposición de los hechos o fundamentos de derechos respectivos.
Artículo 223°.- Contestación de la reclamación 223.1 El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación dentro de los quince (15) días posteriores a la notificación de ésta; vencido este plazo,
la Administración declarará en rebeldía al reclamado que no le hubiera presentado. La contestación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el Artículo 113° de la presente Ley, así como la absolución de todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamación, salvo que hayan sido específicamente negadas en la contestación, se tendrán por aceptadas o merituadas como ciertas.
223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y únicamente al contestar la reclamación o la réplica y son resueltas con la resolución final. 223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestación dentro del plazo establecido, la administración podrá permitir, si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestación luego del vencimiento del plazo. 223.4 Adicionalmente a la contestación, el reclamado podrá presentar una réplica alegando violaciones a la legislación respectiva, dentro de la competencia del organismo correspondiente de la entidad. La presentación de réplicas y respuestas a aquellas réplicas se rige por las reglas para la presentación y contestación de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos administrativos de trámite.
Artículo 224°.- Prohibición de responder a las contestaciones La réplica a las contestaciones de las reclamaciones, no está permitida. Los nuevos problemas incluidos en la contestación del denunciado serán considerados como materia controvertida.
Artículo 225°.- Pruebas Sin perjuicio de lo establecido en los Artículos 162° a 180° de la presente Ley, la administración sólo puede prescindir de la actuación de las pruebas ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unánime de éstas.
Artículo 226°.- Medidas cautelares 226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte, podrán dictarse medidas cautelares conforme al Artículo 146°. 226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la administración no lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa prevista en los Artículos 192° al 200° de esta Ley. 226.3 Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) días contados a partir de la notificación de la resolución que dicta la medida. Salvo disposición legal o decisión de la autoridad en contrario, la apelación no suspende la ejecución de la medida cautelar.
La apelación deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1) día, contado desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será resuelta en un plazo de cinco (5) días.
4. IMPUGNACIÓN El artículo 227° permite la IMPUGNACION de la resolución dictada dando por concluido el procedimiento, por la autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, pero sólo mediante el RECURSO DE APELACIÓN. Si se tratara de la
máxima
instancia
administrativa,
procederá
el
RECURSO
DE
RECONSIDERACÍON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente en páginas anteriores. Serán interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 días de efectuada la notificación del acto impugnado, debiendo el superior jerárquico dentro del plazo similar correr traslado a la otra parte, concediéndole el mismo numero de días para la absolución del recurso. Absuelto el traslado, o de no producirse éste dentro del plazo conferido, la autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no mayor a diez (10) días podrá fijar día y hora para la vista de la causa. La Resolución se emitirá en el plazo de treinta (30) días siguientes a la fecha en que se realizó la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes de la notificación de la resolución, se pueden adoptar acuerdos, pactos o convenios, dentro de los alcances de la legislación pertinente, que al significar conciliación o transacción judicial, podrán poner fin al procedimiento, dejando insubsistente la resolución que pudiera haberse dictado. La ley exige aprobación por parte de la Administración mediante resolución: que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicándose por lo menos la identificación de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el
procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o existiera un interés general que prevalecerá.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos. Artículo 227°.- Impugnación 227.1 Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral expedida por una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, sólo procede la interposición del recurso de apelación. De no existir superior jerárquico, sólo cabe plantear recurso de reconsideración. 227.2 La apelación deberá ser interpuesta ante el órgano que dictó la resolución apelada dentro de los quince (15) días de producida la notificación respectiva. El expediente respectivo deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de dos (2) días contados desde la fecha de la concesión del recurso respectivo. 227.3 Dentro de los quince (15) días de recibido el expediente por el superior jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le concederá plazo de quince (15) días para la absolución de la apelación. 227.4 Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el artículo precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá señalar día y hora para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de diez (10) días contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la apelación a quien la interponga. 227.5 La administración deberá emitir resolución dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de realización de la audiencia.
Artículo 228°.- Conciliación o transacción extrajudicial 228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la resolución final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados que importen una transacción extrajudicial o conciliación, con el alcance, requisitos, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido en una resolución administrativa. 228.2 Los citados instrumentos deberán constar por escrito y establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes y el plazo de vigencia. 228.3 Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad podrá continuar el procedimiento de oficio si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento entrañase interés general.
II PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 1. LA LEGALIDAD COMO SUSTENTO DE LA SANCION La expresión cabal de la democracia y de los gobiernos democráticos, es el Estado de Derecho, del que no pueden apartarse las autoridades, ni mucho menos los funcionarios públicos. La doctrina, a través de distinguidos tratadistas extranjeros y nacionales, coincidentemente sostiene: "El Estado de Derecho es el servidor de la sociedad y no su amo". "Está sometido a un sistema de normas jurídicas y políticas y tiene como finalidad la protección de los derechos de las personas". 'Consiste, pues, en el gobierno de las leyes y no en el gobierno de los hombres, mediante el imperio de la legalidad, que complementado por las decisiones de los tribunales constituye el régimen de la juricidad". Significa, entonces, que la arbitrariedad en un Estado de Derecho es recusada, rechazada, deviene en imposible por cuanto el poder está sometido a órdenes impersonales, ciertas, justas y objetivas. La superioridad del derecho sobre el Estado es lo característico del Estado de Derecho, debiendo entenderse éste no sólo como el imperio de la ley positiva sino como un ideal de la justicia.
El ámbito de aplicación del proceso sancionador lo señala la ley de procedimientos administrativos en los siguientes artículos. Artículo 229°.- Ámbito de aplicación. 229.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados. 229.2 En las entidades cuya potestad sancionadora está regulada por leyes especiales, este Capítulo se aplicará con carácter supletorio. La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.
El principio de la legalidad expresa el monopolio de la ley como fuente ineludible para establecer el delito, la falta, etc; e igualmente, para establecer la pena o sanción administrativa, según sea el caso. La Ley interviene para precisar limitaciones a la discrecionalidad de los encargados de administrar justicia. La sanción orienta la voluntad hacia el cumplimiento de la norma: es la consecuencia del incumplimiento del deber jurídico que recae sobre el sujeto obligado o la medida empleada para tal incumplimiento se produzca.
(3)
Puede
disminuir, debilitar, incluso eliminar algún espacio de la esfera jurídica de los particulares, por imponerle un deber u obligación. (4) Calificando la naturaleza de la sanción administrativa, Dromi (5) considera que la decisión de la administración imponiendo una sanción. Es un acto administrativo típico, no constituyendo un acto jurisdiccional, ni produce cosa juzgada, por lo que puede ser cuestionada por los medios impugnatoríos previstos por la ley para atacar un acto administrativo. Mediante ella indirectamente se pretende mantener el respecto a la norma, restablecer el orden jurídico violado, evitando que prevalezcan los actos contrarios al ordenamiento jurídico. Las potestades administrativas son varias, necesarias para que la administración pueda desarrollar sus actividades y lograr los propósitos que le son propios.
2. POTESTAD SANCIONADORA La POTESTAD SANCIONADORA, es una de ellas, que viene a constituir una atribución correspondiente a la administración para imponer correcciones a los ciudadanos o a los administrados. Se divide en correctiva y disciplinaria, según que ella se dirija al administrado o al empleado o al funcionario. 3. Alzamora Valdez. Mano. Introducción a la Ciencia del Derecho. Pág. 148. 4. Bermejo Vera. José. Derecho Administrativo - Parte Especial. Pág. 71. 5. Drorni, José Roberto. Manual de Derecho Administrativo. T. 1. pág. 187.
La doctrina encuentra su fundamento en la necesaria existencia de una disciplina interna y externa, coadyuvante para el cumplimiento de la compleja labor encomendada a la admínistración; caso contrario ésta devendría en indefensa, generándose un desorden incontrolable. Coinciden Santa María de Paredes, García Oviedo, Jeze y Marienhoff, al sostener que es de naturaleza decididamente penal, pero que no incluye en su contenido a los delitos, tan sólo a las faltas, debiendo respetarse en su ejercicio el debido proceso legal principalmente, el derecho de defensa. La Ley del Procedimiento Administrativo español, a diferencia de la nuestra, no establece los trámites del procedimiento sancionador, limitándose aa señalar los principios en los cuales debe sustentarse, y los principios de la potestad sancionadora. En el artículo 127° dicha ley indica los principios de legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporción habilidad: igualmente, se refiere a la prescripción y a la concurrencia de sanciones. Por otro lado, el artículo 1340 se refiere a los principios del procedimiento sancionador: Garantías, derechos del presunto responsable, medidas de carácter provisional que pueden adoptarse para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin el procedimiento y la presunción de inocencia. El Capitulo II del Título IV es destinado por la Ley nacional a la POTESTAD SANCIONADORA y al PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, en cuyo artículo 2290 se fija que las disposiciones contenidas en el mismo tiene por objeto regular la facultad atribuida a la administración para establecer infracciones y las correspondientes sanciones aplicables a los administrados; que en el caso de la existencia de legislación especial, las indicadas disposiciones tendrán únicamente carácter supletorio.
3. PRINCIPIOS
El artículo 230, enumera los principios que regirán la POTESTAD SANCIONADORA de la Administración, similares a los previstos en la legislación española:
1. LEGALIDAD.- Es cierto que en la Constitución del Estado no existe norma reconociendo la potestad sancionadora de la administración; es cierto, también, que tampoco consagra prohibición alguna respecto a ella, razón por la cual estimo que la ley que la establezca no sería inconstitucional. Es más, refuerza esta posición la Sentencia del Tribunal Constitucional, órgano de control constitucional en armonía con el artículo 201°' de la Carta Magna, recaída en la Causa 274-99-A. A/TC, cuando determina que "la prohibición constitucional de no ser procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible, así como la prohibición de inaplicabilidad por analogía de la ley penal y de las normas que restrinjan derechos, reconocidos en el literal "e" del inciso 24) del artículo 2° y en el inciso 9) del artículo 1390 de la Constitución, respectivamente, no constituyen garantías procesales constitucionalmente reconocidas que puedan resultar aplicables únicamente en el ámbito de los procesos de naturaleza penal, sino que por extensión, constituyen también garantías que deben observarse en el ámbito de un proceso administrativo disciplinario y, en general, de todo procedimiento de orden administrativo que se pueda articular contra una persona". En esta Sentencia se encuentra el sustento del principio consagrado en el artículo 230. 1, aunque hubiera sido más adecuado que la Constitución hubiera incorporado artículo similar al 25.1 de la Constitución española, que configurando también la potestad sancionadora de la administración dice: "Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa", según la legislación vigente en aquel momento», lo cual permite a García de Enterria conceptuar que el principio bajo comentario "Es la expresión del
principio nullum crimen, nulla poena sine lege". La ley ha de preceder a la conducta sancionable lex previa, debiendo determinar el contenido de la sanción que pueda imponerse.
(6)
En consecuencia, de acuerdo al ordenainiento vigente, sólo por norma con rango de ley puede otorgarse a la administración la potestad de sancionar, as¡ como establecer la sanción aplicable. Debe entenderse que esta atribución puede surgir de la ley propiamente dicha, y del Decreto Legislativo por tener ambos igual jerarquía de conformidad con los artículos 1040 y 2000 4) de la Constitución. La potestad atribuida por la ley, no faculta privar de la libertad al administrado: a diferencia con lo dispuesto por el artículo 70' de la Ley mejicana que faculta a la administración de aplicar arresto hasta por 36 horas (Art 70 (M
2. DEBIDO PROCEDIMIENTO.- Los alcances de este principio están expuestos ampliamente expuesto en el artículo IV (1.2), por lo que nos remitimos a los comentarios que al respecto efectuamos anteriormente.
3. RAZONABILIDAD.- Conocido también como PROPORCIONALIDAD, que fue comentado anteriormente. Dice al respecto uno de los miembros de la Comisión que formuló el proyecto de la Ley, "postula adecuación entre medios y fines, de modo que la Administración Pública no debe imponer ninguna carga, obligación, sanción o prestación más gravosa que la que sea indispensable para cumplir con la exigencia del interés público". Esta previsto en el artículo 230° 3) que en esencia persigue disuadir al administrado de cometer la infracción por devenir más ventajosa que cumplir con el ordenamiento legal que le impone una obligación. La Ley española mediante este principio dispone, al igual que nuestra Ley, respecto al principio de legalidad, que las sanciones "en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad" y que la -comisión de infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el 6.-
García de Enterria, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. T. U, pág. 174.
cumplimiento de las normas infringidas" (Art. 131°) . En términos más o menos parecidos ambas leyes previenen que en la determinación de la normativa y de la sanción se considerarán la existencia o no de la intencionalidad -existencia de intencionalidad o reiteración-; el perjuicio causado naturaleza de los perjuicios causados; las circunstancias de la comisión de la infracción, y la repetición en la comisión de infracción, reincidencia, por comisión en el término de un año o más de una infracción de la misma naturaleza cuando, haya sido declarado por resolución firme. En consecuencia supone una correspondencia entre la infracción y la sanción suprimiendo o eliminando medidas excesivas.
4. TIPICIDAD. - Está ligado con el principio de la. legalidad, por ser descripción legal de una conducta específica a la que se conectará una sanción administrativa, requiere necesariamente de una doble exigencia: (i) del principio general de libertad, sobre el que se organiza todo el Estado de Derecho, que impone las conductas sancionables sean excepción a esa libertad: y (ii) a la correlativa exigencia de la seguridad jurídica que no se podría cumplir o alcanzar si la descripción de lo sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos (lex certa), nos enseña el autor español García de Enterria. Concordantemente con lo antes expuesto el 230° (4) dispone que son conductas sujetas a sanción administrativa las infracciones explicitadas en normas 'con rango de ley", no admitiéndose interpretación extensiva o analógica de tal suerte que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción. Se imposibilitará el excesivo arbitrio del órgano sancionador, propiciando, por el contrario, actuar prudente y razonable. El segundo párrafo del mismo numeral contiene lo que diversos autores y la legislación denominan «colaboración reglamentaria ». en cuya virtud las normas reglamentarias, podrán especificar conductas y graduar sanciones. No permite que por esta vía se constituyan nuevas conductas sancionables, salvo que por ley expresa se delegue en el reglamento.
5. IRRETROCTIVIDAD.- Por tratarse un principio general basado en la irretroactividad de la ley y la aplicación de la norma benigna en favor del procesado, el numeral 230 (5) dispone que la infracción será sancionada con la norma vigente en el momento que produzca o las posteriores si resultan más favorables al administrado infractor.
OTROS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LA LEY.- El tantas veces mencionado artículo 230 reconoce también los principios de CONCURSO DE INFRACCIONES (6). CONTINUACIÓN DE INFRACCIONES (7). CAUSALIDAI) (8) y PRESUNCIÓN DE LICITUD(9), que respectivamente significan que en caso que con una misma conducta se incurra en más de una infracción, la sanción aplicable será la prevista para la infracción más grave. Se requiere el transcurso de treinta (30) días desde la última sanción, para imponer sanciones en casos de infracciones continúas; la responsabilidad recaerá en el administrado que realice la conducta omisiva o constitutiva de infracción que amerite sanción; y debe presumirse que el administrado actúa siempre cumpliendo sus deberes, salvo evidencia en contrario. Este último principio es denominado en la ley española PRESUNCIÓN DE INOCENCIA, cuyo artículo 137 lo define de manera impecable y precisa, de la forma siguiente: "Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario". En el numeral 230° 10) queda consagrado el principio de CONCURRENCIA DE SANCIONES, denominándolo NON BIS IN IDEM, recusando la aplicación sucesiva o simultánea de una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho, al existir identidad del sujeto, hecho y fundamento. La potestad sancionadora sólo podrá ser ejercida por las autoridades facultadas expresamente por disposición legal o reglamentaria, establece el artículo 2310; coligiéndose, en consecuencia, que puede ser atribuida por cualquier disposición que emane de autoridad competente, o con jerarquía de ley, Decreto Legislativo, incluso, por norma reglamentaria. El mismo numeral no
admite que pueda ser delegada en otra autoridad distinta a quien le ha sido atribuida. El artículo 2321 establece tres aspectos muy importantes, en el sentido que la sanción administrativa impuesta conlleva la obligación de reponer las cosas al estado anterior al momento de haberse alterado con la infracción: la indemnización de daños y perjuicios ocasionados, que no serán determinados en sede administrativa, sino por el órgano jurisdiccional que actúe en el correspondiente proceso incoado por quien corresponda, principio que debe prevalecer en todos los casos, y la solidaridad, cuando las obligaciones correspondan a varias personas, las infracciones en las que incurran generan las sanciones que se impondrán a todos los involucrados. Respecto a la PRESCRIPCIÓN el plazo para que opere deberá ser fijado por lev especial; y, en el caso que no se determinará en esa forma el artículo 233° establece un plazo ordinario de cinco (5) años que regirá a partir de la fecha en que se incurrió en la infracción o desde que cesó si se tratara de acción continuada. Este plazo se interrumpirá al incoarse el procedimiento sancionador, pero se reanuda sí el expediente queda paralizado por cualquier razón no imputable al administrado por más de un mes (232.2). Planteada la prescripción como medio de defensa, sin más tramite que la verificación del plazo la autoridad deberá resolverla. Al declararla fundada, se dispondrá
las
indagaciones
correspondientes
para
establecer
las
responsabilidades por la inacción incurrida (233.3). El plazo ordinario previsto por la norma no favorece al administrado. Debiendo fijarse puntualmente en la ley los plazos impidiendo de esta manera que la administración mantenga por un largo período el derecho para ejercer esta potestad.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos. Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción; así como que la determinación de la sanción considere criterios como la existencia o no de intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisión de la infracción y la repetición en la comisión de infracción.
4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.
5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. 6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.
7. Continuación de Infracciones.- Para imponer sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días desde la fecha de la imposición de la última sanción y se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.
9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
10. Non bis in ídem.- No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
4. CARACTERES DEL PROCEDIMENTO Los CARACTERES del Procedimiento Sancionador son tratados en el sub. Capítulo II del Capítulo II del Titulo IV, bajo la denominación de Ordenamiento del Procedimiento Sancionador, disponiéndose en el artículo 234° que la potestad sancionadora será ejercida cumpliendo obligatoriamente el procedimiento legal o reglamentarlo, cuyas características permitirán que la autoridad aplacadora de la sanción sea diferente a la que instruyó, las resoluciones judiciales probatorias de los hechos tienen efecto vinculante en los procedimientos sancionadores; la notificación indicará los hechos imputados, la calificación de las infracciones en que pudiera haber incurrido, las sanciones aplicables, señalar la autoridad competente y la norma que le atribuya tal competencia, adecuada disposición que permitirá al administrado ejercer cabalmente el ejercicio de defensa. El mismo numeral concede cinco (5) días para que el administrado efectúe las alegaciones del caso utilizando los medios de defensa previstos en el numeral 162.2, es decir, ofrecer y actuar pruebas contenidas en documentos e informes, pericias, testimonios, inspecciones. y la actuación de cualquier diligencia que
no esté prohibida. De ninguna manera el no ejercicio de este derecho podrá redundar en perjuicio del adininistrado o, como lo dicen "sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio contrario a su situación". Se inicia siempre de oficio por quien tenga esta atribución y en el caso de estar sometida a subordinación por orden superior, por petición motivada de otros órganos o por denuncia, como lo dispone el numeral 235.1; quedando facultada la autoridad para efectuar investigaciones, averiguaciones e inspecciones antes del inicio del procedimiento a fin de determinar preliminarmente si concurren circunstancias que lo ameriten. Dispuesta la iniciación del procedimiento, previa notificación cumpliendo los requisitos antes mencionados, el administrado contará con un plazo no menor de cinco (5) días hábiles a partir de la fecha de la notificación a fin de que formule los descargos o alegatos que viere por conveniente; a cuyo vencimiento, haya ejercido o no dicho derecho, de oficio se examinarán los hechos, se recabarán datos o informaciones que permitan determinar la existencia de la infracción y la aplicación de la sanción pertinente. Concluida esta etapa, la autoridad instructora, si fuere el caso, decide o no la imposición de la sanción. Cuando la organización de la entidad lo permita, el instructor solo podrá proponer motivadarnente, de probarse la existencia de infracción la correspondiente sanción. El órgano competente para adoptar la decisión, si fuera indispensable, podrá realizar actuaciones complementarias a las efectuadas durante la instrucción. En concordancia con el artículo 236°, 1 durante el período de instrucción pueden disponerse medidas de carácter provisional que no serán otras que las contempladas en la ley, en aplicación de autorización conferida por artículo 146°. Finalmente, conforme a lo dispuesto por el artículo 237.2, queda terminantemente prohibido que la resolución dictada ante la impugnación
interpuesta, pueda imponer sanción más grave que la original: Prohibición de la Reforma peyorativa.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos. Artículo 234°.- Caracteres del Procedimiento sancionador Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por:
1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción, cuando la organización de la entidad lo permita.
2. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.
3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo la calificación de las infracciones que tales hechos pueden construir y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia.
4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico conforme al numeral 162.2 del Artículo 162°, sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a su situación.
Artículo 235°.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ceñirán a las siguientes disposiciones:
1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán realizar actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con el objeto
de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen su iniciación.
3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de la notificación.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que instruye el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento resuelve la imposición de una sanción, o la no existencia de infracción. En caso de que la estructura del procedimiento contemple la existencia diferenciada de órganos de instrucción y órganos de resolución concluida la recolección de pruebas, la autoridad instructora formulará propuesta de resolución en la que se determinará, de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción para dicha conducta y la sanción que se propone que se imponga; o bien se propondrá la declaración de no existencia de infracción. Recibida la propuesta de resolución, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción podrá disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que sean indispensables para resolver el procedimiento.
6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quien denunció la infracción, de ser el caso.
Artículo 236°.- Medidas de carácter provisional
236.1 La autoridad que instruye el procedimiento podrá disponer la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer, con sujeción a lo previsto por el Artículo 145° de esta Ley. 236.2 Las medidas que se adopten deberán ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto concreto. 236.3 El cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional que en su caso se adopten, se compensarán, en cuanto sea posible, con la sanción impuesta.
Artículo 237°.- Resolución 237.1 En la resolución que ponga fin al procedimiento no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. 237.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva. 237.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado.
INDICE
I PROCEDIMIENTO TRILATERAL 1.1 El PROCEDIMENTO TRILATERAL 2. INICIACIÓN DEL PROCESO TRILATERAL 3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN Sobre la CONTESTACIÓN: 4. IMPUGNACIÓN
II PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 1. LA LEGALIDAD COMO SUSTENTO DE LA SANCION 2. POTESTAD SANCIONADORA 3. PRINCIPIOS OTROS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LA LEY.4. CARACTERES DEL PROCEDIMENTO
BIBLIOGRAFIA
HUTCHINSOM, tomas; “Justicia administrativa. Reflexiones sobre la justicia admisnitrativa en el final el siglo XX JOSE BARTRA CAVERO,
Proceso Administrativo, expocision de
motivos, comentario y concordancia, edit. Huallaga. Alzamora Valdez. Mano. Introducción a la Ciencia del Derecho. Bermejo Vera. José. Derecho Administrativo - Parte Especial. Drorni, José Roberto. Manual de Derecho Administrativo. T. 1. García de Enterria, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. T. U
