ÍNDICE PRESENTACIÓN ............................................................................................................ 7 INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 8 CAPÍTULO I .................................................................................................................. 10 ASPECTOSGENERALES ............................................................................................. 10 1.1.
GESTIÓN DEL DESARROLLO .................................................................... 10
1.2.
POBREZA ....................................................................................................... 11
1.2.1. 1.3.
Tipos ......................................................................................................... 11
ASPECTOS BÁSICOS DE LA PLANIFICACIÓN ....................................... 12
1.3.1.
Plan ........................................................................................................... 12
1.3.2.
Plan estratégico ......................................................................................... 13
1.4.
MARCO LÓGICO ........................................................................................... 14
1.4.1.
Estructura del marco lógico ...................................................................... 15
1.4.2.
Aspectos del marco lógico........................................................................ 15
1.5.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL .............................................................. 16
1.6.
SISTEMA DE INVERSIÓN PÚBLICA SNIP ................................................ 18
1.6.1. 1.7.
Proyectos .................................................................................................. 19
LA GESTIÓN DEL DESARROLLO Y LA INGENIERÍA AGRÍCOLA ...... 20
CAPITULO II ................................................................................................................. 23 PLANEAMIENTO E INGENIERIA AGRICOLA ........................................................ 23 2.1.
PLANEAMIENTO .......................................................................................... 23
2.1.1.
Necesidades de la planeación ................................................................... 23
2.1.2.
Propósito de la planeación. ....................................................................... 25 La planeación y otros beneficios ............................................................. 26
2.1.4.
Propósitos básicos de la planeación.......................................................... 26
2.1.5.
Componentes de la planeación ................................................................ 27
2.1.6.
Ámbitos de la aplicación .......................................................................... 28
2.2.
EL PLAN Y PLANEAMIENTO RURAL ...................................................... 28
2.2.1.
El Plan ...................................................................................................... 28
2.2.2.
Planeamiento Rural .................................................................................. 29
2.2.3.
El Planeamiento y la Planificación ........................................................... 31
2.3.
LA INGENIERÍA AGRÍCOLA ...................................................................... 32
2.3.1.
Definición de la Ingeniería Agrícola. ....................................................... 32
2.3.2.
Retos de la Ingeniería Agrícola. ............................................................... 33
2.3.3.
Definición de la ingeniería agrícola en otros países ................................. 34
2.4.
PLANEAMIENTO E INGENIERÍA AGRÍCOLA. ........................................ 35
CAPÍTULO III ............................................................................................................... 39 1
POBREZA, PLANIFICACION, DESARROLLO ......................................................... 39 3.1.
POBREZA ....................................................................................................... 39
3.1.1.
Definición ................................................................................................. 39
3.1.2.
Causas de la pobreza................................................................................. 39
3.1.3.
Factores de la pobreza ............................................................................. 40
3.1.4.
Características de la pobreza .................................................................... 42
3.1.5.
Tipos de pobreza....................................................................................... 42
3.1.6.
La pobreza en el Perú ............................................................................... 45
3.1.7.
La pobreza en Puno .................................................................................. 48
3.1.8.
Inclusión social ......................................................................................... 49
3.2.
PLANIFICACIÓN ........................................................................................... 50
3.2.1.
¿Qué es planificación? .............................................................................. 50
3.2.2.
¿Por qué se planifica? ............................................................................... 53
3.2.3.
Importancia de la planificación ................................................................ 53
3.2.4.
Dirección y planificación estratégica ....................................................... 55
3.2.5.
La planificación debe ser participativa ..................................................... 56
3.2.6.
Características de la planificación ............................................................ 57
3.2.7.
Tipos de planificación. ............................................................................. 58
3.2.8.
Planificación y la gestión del desarrollo ................................................... 60
3.2.9.
El planeamiento y la planificación ........................................................... 61
3.2.10.
Prospectiva territorial ............................................................................ 62
3.2.11.
El plan ................................................................................................... 63
3.3.
DESARROLLO ............................................................................................... 67
3.3.1.
Definición ................................................................................................. 67
3.3.2.
Desarrollo sostenible ................................................................................ 68
3.3.3.
Desarrollo sustentable............................................................................... 69
3.3.4.
Desarrollo económico y social ................................................................. 71
3.3.5.
Desarrollo humano ................................................................................... 72
3.3.6.
Desarrollo rural ......................................................................................... 75
CAPITULO IV ............................................................................................................... 80 PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA ............................................................................. 80 4.1.
ASPECTOS GENERALES ............................................................................. 80
4.1.1.
El plan ....................................................................................................... 80
4.1.2.
Planificación ............................................................................................. 81
4.1.3.
Estrategia .................................................................................................. 82
4.1.4.
Táctica ...................................................................................................... 83
4.1.5.
Técnica...................................................................................................... 83 2
4.1.6.
Relación entre táctica, técnica y estrategia. .............................................. 84
4.1.7.
La prospectiva como herramienta de la planificación estratégica ............ 84
4.1.8.
Actitud frente al cambio ........................................................................... 88
4.2.
PLANIFICACIÓN Y PLAN ESTRATÉGICO ............................................... 90
4.2.1.
Planificación estratégica ........................................................................... 90
4.2.2.
Plan estratégico ......................................................................................... 94
4.3.
CEPLAN ........................................................................................................ 108
4.3.1.
Organización del CEPLAN .................................................................... 108
4.3.2.
Funciones del CEPLAN ......................................................................... 109
CAPITULO V .............................................................................................................. 111 MARCO LOGICO ....................................................................................................... 111 5.1.
ANTECEDENTES DEL MARCO LÓGICO. ............................................... 111
5.1.1
¿Qué es el marco lógico? ........................................................................ 111
5.1.2
¿Dónde se usa el marco lógico? ............................................................. 112
5.1.3
Definición de proyecto. .......................................................................... 112
5.1.4
Para que se hace el marco lógico. ........................................................... 116
5.1.5
Cuáles son las ventajas del marco lógico. .............................................. 116
5.1.6
¿Qué es la matriz de marco lógico? ........................................................ 116
5.2.
METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE MARCO LÓGICO. ... 116
5.2.1
Análisis de involucrados. ........................................................................ 118
5.2.2
Análisis de problemas. ............................................................................ 122
5.2.3
Análisis de objetivos............................................................................... 125
5.2.4
Análisis de alternativas. .......................................................................... 130
5.2.5
Matriz de marco lógico. .......................................................................... 132
CAPITULO VI ............................................................................................................. 146 ORDENAMIENTO TERRITORIAL ........................................................................... 146 6.1.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 146
6.2.
Ordenamiento territorial en Francia ............................................................... 146
6.3.
Ordenamiento Territorial en Europa .............................................................. 147
6.4.
Objetivos de ordenamiento territorial ............................................................ 147
6.5.
Aspectos básicos del ordenamiento territorial ............................................... 148
6.5.1.
¿Qué es ordenamiento? ........................................................................... 149
6.5.2.
¿Qué es territorio? .................................................................................. 149
6.5.3.
¿Qué es ordenamiento territorial?........................................................... 149
6.5.4.
¿Para qué se hace? .................................................................................. 150
6.5.5.
¿Para qué sirve el ordenamiento territorial? ........................................... 150 3
6.5.6.
¿Qué se espera del ordenamiento territorial? ......................................... 151
6.5.7.
¿Cómo se hace el ordenamiento territorial? ........................................... 151
6.5.8.
¿Quiénes deben hacer el ordenamiento territorial? ................................ 151
6.6.
Clases del ordenamiento territorial ................................................................ 152
6.6.1.
Ordenamiento activo............................................................................... 152
6.6.2.
Ordenamiento pasivo .............................................................................. 152
6.6.3.
Ordenamiento integral ............................................................................ 152
6.7.
Principios y criterios del ordenamiento territorial ......................................... 152
6.7.1.
Principios: ............................................................................................... 152
6.8.
Criterios del ordenamiento territorial ............................................................ 153
6.9.
Variables para el ordenamiento territorial ..................................................... 154
6.10.
Zonificación ecológica económica ............................................................. 154
6.10.1.
Aspectos básicos de ZEE. ................................................................... 154
6.10.2.
¿Qué es la zonificación ecológica? ..................................................... 155
6.10.3.
¿Qué es la zonificación económica? .................................................. 155
6.10.4.
¿Qué es zonificación ecológica y económica?.................................... 155
6.10.5.
Potencialidades Socioeconómicas ..................................................... 156
6.10.6.
Objetivos de la zonificación ecológica económica ............................. 158
6.10.7.
Finalidad de la ZEE ............................................................................ 159
6.10.8.
Importancia de la zonificación ecológica y económica ................... 159
6.10.9.
Aspectos de la zonificación por zonas que podemos consideras: ....... 160
6.10.10.
Niveles de la zonificación ecológica económica ............................... 161
6.10.11.
FACTORES DE LA ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA 162
6.10.12.
Etapas de la zonificación ecológica económica .................................. 162
6.11.
Metodología para la elaboración de la ZEE ............................................... 164
6.11.1.
Fase de generación de información temática ...................................... 164
6.11.2.
Generación de información temática faltante ..................................... 166
6.11.3.
Sistematización de la información ...................................................... 166
6.11.4.
Fase de generación de datos ................................................................ 167
6.11.5.
Fase de análisis ................................................................................... 168
6.11.6.
Fase de modelamiento ........................................................................ 169
6.11.7.
Delimitación de las Unidades Ecológicas Económicas (UEE) ........... 169
6.11.8.
Obtención de mapa de unidades ecológicas ....................................... 170
6.11.9.
Obtención de mapa de unidades socioeconómicas ............................. 170
6.11.10.
Obtención de mapa de unidades ecológicas económicas .................... 171
6.11.11.
Submodelos para la zonificación ecológica económica...................... 174 4
6.11.12.
Determinación de las Zonas Ecológicas- Económicas ....................... 176
6.11.13.
Fase de validación de la propuesta ..................................................... 178
6.11.14.
Concertación y validación de la propuesta ......................................... 178
6.11.15.
Aplicación de la ZEE .......................................................................... 178
6.11.16.
Monitoreo, evaluación y actualización ............................................... 179
6.11.17.
Productos generados en el proceso de la ZEE .................................... 179
6.12.
Metodología para hacer el ordenamiento territorial ................................... 181
6.12.1.
Diagnóstico ......................................................................................... 181
6.12.2. Integración de los resultados de la evaluación para la elaboración de la propuesta de ZEE ...................................................................................... 181 6.12.3.
Elaboración del programa de desarrollo ............................................. 182
6.12.4.
Líneas estratégicas .............................................................................. 183
6.12.5.
Proyectos y actividades ....................................................................... 183
6.12.6.
Programa del Plan de Ordenamiento Territorial ................................. 183
6.13.
Esquema general para hacer el ordenamiento territorial ............................ 184
6.14.
Pasos a seguir para elaborar el POT ........................................................... 185
CAPÍTULO VII ............................................................................................................ 189 SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PÚBLICA (SNIP) ................................ 189 7.1.
ASPECTOS BÁSICOS DEL SNIP ............................................................... 189
7.1.1.
Antecedentes del SNIP ........................................................................... 189
7.1.2.
¿Por qué se crea el SNIP? ....................................................................... 189
7.1.3.
¿Qué es el sistema nacional de inversión pública (SNIP)? .................... 191
7.1.4.
¿Cuál es el objetivo del SNIP? ............................................................... 191
7.1.5.
¿Quiénes están sujetos al SNIP? ............................................................. 191
7.1.6.
Principios, procesos y metodologías del SNIP ....................................... 192
7.1.7.
Marco normativo actual .......................................................................... 193
7.1.8.
Finalidad ................................................................................................. 194
7.1.9.
Características del SNIP ......................................................................... 194
7.2.
ASPECTOS ORGANIZATIVOS DEL SNIP ............................................... 194
7.2.1.
Organismos que conforman el SNIP ...................................................... 195
7.2.2.
Funciones de los Organismos del SNIP ................................................. 196
7.3.
LOS PROYECTOS Y EL SNIP .................................................................... 205
7.3.1.
¿Qué es un proyecto de inversión pública –PIP? ................................... 205
7.3.2.
Que es el ciclo del proyecto .................................................................... 205
7.3.3.
Diagnóstico de proyecto ......................................................................... 215
7.4.
PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS EN LOS PIP. ..................................... 217
7.4.1.
Niveles mínimos de estudios del SNIP. ................................................. 217 5
7.4.2.
Registro del PIP en el banco de proyectos. ............................................ 218
7.4.3.
Evaluación .............................................................................................. 218
7.4.4.
Plazos para la evaluación de proyectos de inversión. ............................. 220
7.4.5.
Declaración de viabilidad de un proyecto .............................................. 220
7.5.
APLICACIÓN DEL SNIP EN PROYECTOS DE INGENIERÍA ................ 222
7.5.1.
Criterios para evaluar proyectos dentro del SNIP .................................. 229
7.5.2.
Requisitos que debe cumplir una buena evaluación de proyectos.......... 229
GLOSARIO DE TERMINOS ...................................................................................... 231 BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................... 241
6
PRESENTACIÓN En nuestros días todo lo que nos proponemos hacer, por lo general lo pensamos, tratamos de prever, estableciendo algunas preguntas básicas: ¿qué hacemos?, ¿cómo lo hacemos?, ¿dónde?, ¿cuándo?, ¿con qué recursos?, es decir, estamos tomando pautas previas que nos permitirán tomar una mejor decisión. Si lo hacemos así, es seguro que nuestros propósitos se cumplirán con muchas probabilidades de éxito, puesto que, estamos planificando. En el mundo de la gestión del desarrollo, en la que las organizaciones públicas, y privadas cumplen una labor clave, la cual es desarrollar acciones y proyectos que deben contribuir a combatir la pobreza, con mayor razón debemos tener en cuenta estos aspectos, es decir, los instrumentos que nos conduzcan a tomar buenas decisiones, por ello la importancia del proceso de la planificación, como un instrumento básico y clave de la gestión del desarrollo de territorios y de las organizaciones. En este contexto, es importante el presente Manual del Curso de Planeamiento Rural en la formación de nuestros futuros profesionales del campo de la Ingeniería, en la que recibirán conocimientos teóricos prácticos sobre este instrumento valioso para tomar decisiones en el quehacer del desarrollo rural, a través de la identificación de proyectos vinculados con la gestión del agua, irrigaciones, saneamiento rural, infraestructuras de proyectos rurales diversos, servicios para la población y la producción, la mecanización agrícola, el medio ambiente, entre otros, así como tener los elementos básicos para contribuir en mejor manera a gerencia, dirigir, ejecutar los planes de desarrollo estratégicos o planes de ordenamiento territorial, a través de los instrumentos como el Planeamiento Estratégico, el Marco Lógico, el Ordenamiento Territorial Rural e instrumentos normativos como el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP, así mismo, conocer las variables y componentes de la realidad rural, en la perspectiva de lograr más eficiencia y eficacia de los proyectos y acciones que se ejecuten, en la búsqueda del desarrollo rural, contribuyendo así y en forma real a combatir la pobreza, es decir, desde la gestación de los proyectos hasta el ¿cómo contribuyen al desarrollo?. Finalmente, consideramos que el presente Manual contribuirá en forma efectiva en la formación de los estudiantes y servirá de instrumento de consulta a los profesionales que de una u otra forma están vinculados con el desarrollo rural. 7
INTRODUCCIÓN El Planeamiento Rural, constituye uno de los componentes estratégicos de la gestión de proyectos y programas de desarrollo a nivel nacional, regional, local en el medio rural. Como sabemos el planeamiento significa prever, proyectar las acciones hacia un futuro deseado, en resumen, tomar decisiones, pero no son simplemente decisiones, éstas deben ser las mejores, las óptimas, para ello debemos planificar con una visión acertada a corto, mediano y largo plazo. La cultura de la planificación en nuestros países en desarrollo todavía está en proceso de consolidación y con altos y bajos, dependiendo del interés político de los gobiernos de turno y la visión que tenga el gobernante. En los últimos años, se han dado dispositivos a fin de implementar procesos de planificación a nivel regional y local, como la Planificación Estratégica, así mismo para aprobar los proyectos que requieren financiamiento del Estado como el Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP, pero todavía resultan insuficientes, requiriendo acciones de capacitación y sensibilización a fin de que se tenga clara su necesidad, importancia y operatividad en la gestión del desarrollo. Es en este contexto que los profesionales de las Ingenierías deben conocer no solo los aspectos conceptuales del planeamiento, sino también el instrumental necesario y así participar con convicción y en forma efectiva en el proceso de gestión de proyectos y programas en los diferentes niveles espaciales, sean éstos puntuales o a nivel integral en un territorio determinado, como una cuenca, una provincia, una micro región, región, macro región o el país en su conjunto. El presente manual contiene un resumen del curso de Planeamiento Rural que se dicta en la Facultad de Ingeniería Agrícola de la Universidad del Altiplano - Puno, realizado con la finalidad de contribuir en la formación académica de los futuros profesionales, permitiéndoles interiorizarse de los aspectos conceptuales y metodológicos teórico-práctico de esta importante disciplina que permitirá identificar, seleccionar y priorizar en forma efectiva los proyectos y contextuarlos en el marco de la planificación integral del desarrollo rural, con una visión holística en el territorio, optimizando las potencialidades y recursos, con criterio estratégico y mejorando las capacidades, contribuyendo así a tomar mejores decisiones que permitan mejorar la calidad de vida de los pobladores del medio rural. 8
No debemos olvidar que se planifica para lograr objetivos y resultados, optimizar recursos (materiales, físicos, económicos, humanos, tiempo, etc.), prever inconvenientes, es decir, ser más efectivos en los logros, en nuestro caso desarrollar, ejecutar y operar proyectos con eficiencia, eficacia y efectividad para lograr el desarrollo. El Manual contiene un primer Capítulo sobre conceptos básicos de pobreza, planificación y desarrollo, elementos claves que sirven como marco de referencia del planeamiento rural y la gestión del desarrollo. En el segundo Capítulo se trata sobre la Planificación Estratégica, que incluyen los conceptos básicos y la metodología respectiva, en el tercer Capítulo se contempla el Marco Lógico, los Aspectos Básicos y conceptuales, así como la metodología correspondiente, el Capítulo cuarto contempla los Aspectos Básicos del Ordenamiento Territorial, instrumento de planificación para ser aplicada en los espacios de desarrollo y finalmente, en el quinto Capítulo se trata el Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP. Las fuentes bibliográficas, que han servido para el presente documento son de diferentes libros y revistas especializadas, así como de artículos, libros y publicaciones de Internet. Consideramos que este primer esfuerzo del presente Manual, no está acabado y requerirá de una actualización permanente, sin embargo, el nivel al que se ha llegado constituye un aporte en el camino de sensibilizar a los actores claves, en el contexto de fortalecer una cultura planificadora que tanto requiere el país en el contexto del proceso de Gestión del Desarrollo de los espacios rurales, que constituye el tomo II de esta serie. Consideramos así mismo, que servirá como un texto de consulta a los diferentes profesionales que laboran y ejercen la carrera profesional en el medio rural. Finalmente, deseo expresar mi agradecimiento a la Facultad de Ingeniería Agrícola, por otro lado también a los alumnos de las dos últimas promociones por su valioso aporte durante la preparación del presente documento, muy especialmente la participación activa de mis alumnos.
Ing. Ricardo Bardales Vassi Autor
9
CAPÍTULO I
ASPECTOSGENERALES “Si tuviera sólo una hora para salvar el mundo la emplearía así: dedicaría los primeros 55 minutos para planificar y luego en los 5 restantes salvaría el mundo”. Albert Einstein 1.1. GESTIÓN DEL DESARROLLO ¿Qué es la Gestión del Desarrollo? Del latín gestĭo, el concepto de gestión hace referencia a la acción y a la consecuencia de administrar o gestionar algo. Al respecto, hay que decir que gestionar es llevar a cabo diligencias que hacen posible la realización de una operación o acciones para el logro de un objetivo o de un anhelo cualquiera. Administrar, por otra parte, abarca las ideas de gobernar, disponer dirigir, ordenar u organizar una determinada cosa o situación. En la teoría de la administración, tanto gestión como administración son palabras afines que hacen referencia al proceso que, en general, incluye las siguientes etapas: 1. Identificación de objetivos de desarrollo, como parte del proceso de planeación, 2. Definición y diseño dela mejor organización para el logro de dichos objetivos, 3. Establecimiento de mecanismos de dirección. 4. Control y evaluación de lo realizado. Las dos primeras etapas corresponden a la gestión mecánica o estática, pues corresponden a la planeación de lo que se va a ejecutar y las dos últimas a la gestión dinámica, que implica la ejecución, el seguimiento, el control y la evaluación. ¿Para qué sirve? Con una buena gestión del desarrollo rural se puede garantizar que los proyectos o programas puedan conducir al mejoramiento de la calidad de vida del poblador rural y ganar la confianza en las poblaciones, también llevar hacia adelante al equipo de 10
técnicos con el único objetivo de buscar el desarrollo de las personas más necesitadas, elaborando y ejecutando proyectos efectivos que conlleven a la solución de los problemas con la pobreza y con ello poder mejorar las condiciones de vida del poblador; en resumen, para obtener una buena gestión, desde el principio debemos tener los objetivos claros y las diferentes fases del ciclo de un proyecto. ¿Que Comprende? La Planificación La dirección La Organización La promoción La Ejecución La evaluación y seguimiento. ¿Cuáles son los Tipos de gestión? Gestión social Gestión de proyectos Gestión del conocimiento Gestión de riesgos Gestión ambiental Gestión del agua 1.2. POBREZA La pobreza es un fenómeno que tiene muchas dimensiones, por lo que no existe una única manera de definirla. Para efectos de su estudio práctico, la mayor parte de las veces, la pobreza se ha definido como la incapacidad de una familia de cubrir con su gasto familiar, es decir cubrir una canasta básica de subsistencia. 1.2.1. Tipos Según varios autores y estudios del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, y el Fondo Monetario Internacional, existen dos tipos de pobreza: A. Pobreza absoluta: Es el valor monetario necesario para la adquisición de una canasta de alimentos capaz de satisfacer un mínimo de necesidades nutricionales de las personas es decir que no disponen de los alimentos necesarios para mantenerse sanos. 11
B. Pobreza relativa: Son personas cuyos ingresos se encuentran muy por debajo de la media o promedio en una sociedad determinada, puede estar reflejada en las siguientes modalidades:
Pobreza educativa
Pobres extremos educativos
Pobres moderados
Pobreza de espacio habitacional
Pobreza de servicios
Pobreza de salud
Pobreza por ingresos
¿A qué se debe la pobreza? La pobreza no puede establecerse por una sola causa. Es un fenómeno, que puede ser causado por diferentes de factores (naturales, políticos, sociales), es decir, un grupo de social es excluido al no tener el mismo acceso a los recursos que el grupo de poder, lo cual se ve principalmente en las diferencias entre las zonas rurales y las zonas urbanas. A esto hay que sumarle la falta de planificación y ausencia de proyectos de desarrollo. Y esto origina carencias que tienen las familias como: •
Falta de salud
•
Falta de agricultura estable
•
Falta de vivienda
•
Falta de nutrición
•
Falta de ingresos
•
Falta de tecnología
•
Falta de empleo
•
Falta de educación
1.3. ASPECTOS BÁSICOS DE LA PLANIFICACIÓN 1.3.1. Plan ¿Qué es un Plan? Se denomina plan a la toma anticipada de decisiones que permite prever, organizar, coordinar y controlar situaciones, acciones para el logro de resultados esperados. 12
MORELLO, dice que el plan significa prefijar la sucesión temporal de los objetivos y de las medidas aptas para su consecución o sea, determinar prioridades, es tarea de estructuración de la acción, y como tal, a cargo de expertos llamados planificadores.
Se considera varias clasificaciones de planes, entre los principales tenemos: Plan estratégico Ordenamiento territorial La planificación según la temporalidad en que se aplica se puede Clasificar en: Planificación de Corto Plazo. El período que cubre es de un año (Plan operativo). Planificación de Mediano Plazo. El período que cubre es más de dos años y menos de cinco. Planificación de Largo Plazo. El período que cubre es de más de cinco años. Componentes técnicos de un plan: Diagnostico Necesidades Problemas Recursos Objetivos Políticas Estrategias Programas Proyectos 1.3.2. Plan estratégico ¿Qué es Plan Estratégico? El Plan estratégico es una herramienta que recoge lo que la organización quiere conseguir para cumplir su misión y alcanzar su propia visión (imagen futura). Entonces ofrece el diseño y la construcción del futuro para una organización, aunque éste futuro sea imprevisible. El plan estratégico define también las acciones 13
necesarias para lograr ese futuro. Entonces dicho plan es una apuesta de futuro y por eso, se adecua a un postulado de Ackoff R (1981), un gurú de planificación estratégica: El futuro no hay que preverlo sino crearlo. El objetivo de la planificación debería ser diseñar un futuro deseable e inventar el camino para conseguirlo. Objetivos: Analizar y diagnosticar la situación actual. Detectar los puntos fuertes y débiles de las mismas. Adecuar los planes de estudios conforme avanza el proyecto. Mejorar las relaciones externas y potenciar la imagen del centro. FIGURA N° 1.1. COMPOSICIÓN O PARTES
MISION
FUENTE: Elaboración propia. 1.4. MARCO LÓGICO ¿Qué es Marco Lógico? El Marco Lógico es una herramienta para la concepción, el diseño, la ejecución, el seguimiento de desempeño y la evaluación de un proyecto. Su objetivo es darle estructura al proceso de planificación y comunicar la información esencial del proyecto.
14
Puede ser usada en todo el ciclo del proyecto, desde la concepción hasta la evaluación ex-post y debe ser revisada, modificada y mejorada en todo el proceso de diseño y ejecución. Se usa como herramienta de diseño pero ayuda mucho también a preparar un Plan de Ejecución o calendario del proyecto o para el seguimiento del desempeño pues proporciona objetivos, indicadores y metas. 1.4.1. Estructura del marco lógico CUADRO N° 1.1 ESTRUCTURA DEL MARCO LOGICO OBJETIVOS INDICADORES
INDICADORES
MEDIOS DE VERIFICACION
SUPUESTOS
FIN PROPOSITO PRODUCTO ACTIVIDADES FUENTE: Elaboración Propia 1.4.2. Aspectos del marco lógico COLUMNAS 1. Objetivos Indicadores.- Esta columna resume la estrategia de intervención que hemos seleccionado. 2. Indicadores.- Aquí se incluyen las metas específicas a ser alcanzadas. 3. Medios de verificación.- Dónde puede obtenerse información de los indicadores. 4. Supuestos.- Factores que están fuera del control de la unidad de ejecución, que implican riesgos. FILAS Entregan información sobre objetivos y actividades, indicadores, medios de verificación y supuestos en cuatro niveles jerárquicos del proyecto. 15
1. Fin.- Al cual contribuirá el proyecto de manera significativa después de su ejecución. El fin del proyecto también es conocido como objetivo de desarrollo. Se refiere al impacto del proyecto. 2. Propósito.- Que se logra después de completar la ejecución del proyecto. Se conoce también como objetivo específico y se refiere al efecto directo del proyecto. 3. Componentes.- Que se producen durante la ejecución. Conocidos también como productos o resultados. 4. Actividades que se requieren para producir los componentes (o productos) planeados. Revisemos uno por uno cada elemento de las columnas. ¿DONDE SE USA EL MARCO LÓGICO? El marco lógico se utiliza o se aplica en la elaboración de proyectos para beneficio de la sociedad satisfaciendo las diversas necesidades que estas presentan como por ejemplo la elaboración de proyectos de carreteras, saneamiento, irrigaciones, etc. 1.5. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Es un proceso técnico, administrativo y político de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio. Considera las condiciones sociales, ambientales y económicas para la ocupación del territorio, el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar un desarrollo equilibrado y en condiciones de sostenibilidad, gestionando y minimizando los impactos negativos que podrían ocasionar las diversas actividades y procesos de desarrollo que se desarrollan en el territorio. Garantizando el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de vida. Para el desarrollo del proceso Ordenamiento territorial se emplean los siguientes instrumentos técnicos sustentatorios. La Zonificación Ecológica y Económica (ZEE)
16
Los Estudios Especializados (EE) El Diagnóstico Integrado del Territorio (DIT) El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Los momentos del ordenamiento territorial se pueden observar mejor en el siguiente gráfico. FIGURA N° 1.2 MOMENTOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
FASE I: La realidad
Organización y Planificación
ZZE
EE
Instrumentos técnicos
DIT
FASE II: La propuesta
Instrumentos de gestión
POT
Diseño del modelo prospectivo
Análisis prospectivo
La aprobación
FASE III: La implementación
Monitoreo y evaluación
Medición de indicadores
FUENTE: MINAM Objetivos: Mejorar las condiciones de vida. Proteger y conservar los recursos naturales y el ambiente. Realizar una planificación integral del desarrollo. 17
Sistema de información
Visión concertada a mediano y largo plazo del territorio. Territorialización o espacialización de las políticas y objetivos de Orientar el proceso de ocupación y transformación del territorio. Establecer apoyo institucional necesario para el desarrollo integral del territorio mediante la gestión de Planes de Ordenamiento de las entidades territoriales del país. ¿Por qué se hace? Porque es una política de estado. Por la inadecuada localización de las actividades y usos como la vivienda, el empleo y la infraestructura y equipamientos colectivos. Porque hay deterioro de la calidad de vida. ¿Para qué se hace? Inducir un desarrollo territorial equilibrado. Ubicar y reglamentar adecuadamente las actividades. socioeconómicas. Mejorar la gestión y administración pública. ¿Qué se espera? Control sobre el uso de la tierra. Integración social y geográfica. Mejorar la productividad. Mejora de la inversión pública. Orientar el proceso de desarrollo en forma sistemática y holística. 1.6. SISTEMA DE INVERSIÓN PÚBLICA SNIP ¿Qué es el SNIP? El SNIP es un sistema administrativo del estado que a través de un conjunto de principios métodos procedimientos y normas técnicas certifica la calidad de proyectos de inversión pública (PIP), y con ello busca la eficiencia en la utilización en recursos de inversión sostenibilidad y mayor impacto socioeconómico (mayor bienestar para el poblador rural).
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¿Para qué sirve? El SNIP está orientada a mejorar la capacidad prestadora de servicios públicos del estado de forma que esto se brinden a los pobladores de manera oportuna e eficaz y con es esto que cada sol invertido produzca el mayor bienestar social. 1.6.1. Proyectos ¿Qué es un proyecto de inversión pública? El concepto de proyecto puede definirse como la unidad operacional de la planeación del desarrollo que vincula recursos (humanos, físicos, monetarios, entre otros) para resolver problemas o necesidades sentidas de la población. Los Proyectos de Inversión Pública contemplan actividades limitadas en el tiempo, que utilizan total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado. El SNIP establece que todo PIP debe seguir el Ciclo de Proyecto que comprende las fases de Pre-inversión, Inversión y Post-inversión. FIGURA N° 1.3 CICLO DEL PROYECTO Sector/GR/GL
MEF Órgano Resolutivo (OR)
Relación institucional Relación Técnico - Funcional
Órgano Rector Dirección General de Política de Inversión (DGPI)
Oficina de Programación e Inversión (OPI)
Relación Funcional y/o Institucional
Unidad Formuladora (UF)
Unidades Ejecutoras (UE)
FUENTE: Cuadro MEF 19
¿Para qué sirve? Todo proyecto es único, ya que no supone una operación de rutina, sino un conjunto específico de operaciones diseñadas para lograr una meta singular, por eso existen muchos tipos de proyectos y por ello es habitual que un equipo de proyecto a menudo incluya a personas que normalmente no trabajan juntas, por proceder de organizaciones distintas o por provenir de ubicaciones geográficas diferentes, constituye el elemento básico para lograr el desarrollo. ¿Qué es gestión de proyectos? La gestión de proyectos es la disciplina del planeamiento, la organización, la motivación, y el control de los recursos con el propósito de alcanzar uno o varios objetivos. También se puede considerarse como una competencia estratégica para las organizaciones, ya que les permite vincular los resultados del proyecto a los objetivos de desarrollo o empresariales. La gestión del desarrollo rural según Bardales, comprende la planificación, la dirección, la organización, la promoción, la ejecución, y la evaluación y seguimiento, mientras que la gestión de proyectos está vinculada al ciclo del mismo comprendiendo la identificación, estudio, ejecución, puesta en marcha, operación y evaluación expost, ambas deben estar integradas en el espacio que corresponde. 1.7. LA GESTIÓN DEL DESARROLLO Y LA INGENIERÍA AGRÍCOLA El ingeniero agrícola está preparado para participar en todo el proceso de gestión del desarrollo especialmente en el medio rural desde la elaboración de Planes de Desarrollo o el Ordenamiento Territorial como estudios de Impacto Ambiental, Manejo de Cuencas así como en todo el proceso de la gestión de proyectos como la identificación, la formulación, la ejecución la operación y la evaluación. Entre los proyectos que están en el campo de la ingeniería Agrícola podemos citar: Diseño y ejecución de proyectos de riego. Diseño de presas. Construcciones rurales como:
Cobertizos 20
Almacenes.
Viviendas Rurales.
Proyectos de saneamiento como.
Agua potable.
Letrinas.
Carreteras. Instalaciones Agroindustriales. Planes Estratégicos y de Ordenamiento Territorial. Estudios de impacto Ambiental. Estudios Hidrológicos
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FIGURA N° 1.4 EL INGENIERO AGRÍCOLA Y EL PLANEAMIENTO RURAL
FUENTE: Elaboración propia El ingeniero Agrícola está capacitado para mejorar la calidad de vida del poblador rural mediante planes, formular proyectos y ejecutar los mismos 22
CAPITULO II
PLANEAMIENTO E INGENIERIA AGRICOLA 2.1. PLANEAMIENTO La planeación o planeamiento en el sentido más universal implica tener uno o varios objetivos a realizar junto con las acciones requeridas para concluirse exitosamente. Va de lo más simple a lo complejo, dependiendo el medio a aplicarse. La acción de planear en la gestión se refiere a planes y proyectos en sus diferentes, ámbito, niveles y actitudes. Decidir por adelantado lo que hará en el futuro. Es la tarea de tomar decisiones que determinan el curso futuro de la organización. Proceso a través del cual, estando previamente fijados los objetivos, se examinan los posibles cursos de acción eligiendo los más adecuados. 2.1.1. Necesidades de la planeación La planeación es necesaria cuando el hecho futuro que deseamos implica un conjunto de decisiones interdependientes; esto es, un sistema de decisiones, es decir dado un problema, podemos contar con varias alternativas de solución, con el planeamiento podremos llegar a la mejor decisión. El conjunto de decisiones, pueden ser complejas, otras sencillas. Pero lo más complejo de la planeación se deriva de las interrelaciones de las decisiones más que de las decisiones mismas; por ejemplo, al planear una casa, la decisión de ubicar la sala en un lugar específico, afecta la localización de cada uno de los otros cuartos y, por tanto, la funcionalidad general de la casa. Los conjuntos de decisiones que requieren planeación, tienen las siguientes características importantes:
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a) Son demasiado grandes como para manejar todas las decisiones al mismo tiempo. De allí que la planeación deba dividirse en etapas o fases que se desarrollan en secuencia por un organismo que toma las decisiones, o bien, simultáneamente por diferentes organismos, o por alguna combinación de esfuerzos simultáneos secuenciales. La planeación debe ser dividida en etapas o, dicho de otro modo, ella también debe planearse. b) El conjunto de decisiones no puede subdividirse en subconjuntos independientes. Por consiguiente, un problema de planeación no se puede dividir en problemas de sub-planeación independientes, sino que deben estar relacionados entre sí. Esto significa que las decisiones que se han hecho primero, en el proceso de planear, deben tenerse en consideración cuando se tomen decisiones posteriores en el mismo proceso, y que las decisiones anteriores deben revisarse a la luz de las que se adopten posteriormente. Esta es la razón por la cual debe realizarse la planeación antes de iniciar la acción. c) La planeación es un proceso que se dirige hacia la producción de estados deseados y que no es muy probable que ocurran a menos que se haga algo al respecto (prospectiva y acción).
Resolver problemas
Prevenir errores
Lograr los mejores resultados
Diseñar futuros
Etc.
La planeación es un proceso que se dirige hacia la producción de uno o más estados futuros deseados y que no es probable que ocurran a menos que se haga algo al respecto. Así pues, la planeación se interesa tanto por evitar las acciones incorrectas como por reducir los fracasos en aprovechar las oportunidades. Obviamente, si se cree que el curso natural de los acontecimientos ocasionará lo que se desea, no existe la necesidad de planear.
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La necesidad de planear las organizaciones es tan obvia y tan grande que es difícil encontrar a alguien que no esté de acuerdo con ella, pero es aún más difícil procurar que tal planeación sea útil, porque es una de las actividades más arduas y complejas que confronta el hombre, no hacerla bien no es ningún pecado, pero si lo es contentarse con hacerla menos que bien. Este aspecto contempla definir las metas de la organización, establecer una estrategia global para el logro de estas metas y desarrollar una jerarquía detallada de planes para integrar y combinar actividades, que de alguna manera se satisfagan los requerimientos de operación y destino final del proyecto. 2.1.2. Propósito de la planeación. Propósito hace referencia a una función o tarea básica de una organización o una agencia o de cualquier parte de ella. Es así como por lo general las organizaciones tienen un propósito relacionado con la producción y el desarrollo del sector rural. “La planeación por su parte tiene como propósito fundamental contribuir al alcance de los objetivos, es decir “facilitar el logro de los objetivos y de la organización.” Los demás propósitos de la planeación se derivan del anterior y entre ellos tenemos: PROPÓSITO PROTECTOR: Hace referencia a minimizar el riesgo reduciendo las incertidumbres que rodean el entorno de los negocios y aclarando las consecuencias de una acción administrativa en ese sentido. PROPÓSITO AFIRMATIVO: Plantea que se debe elevar el nivel de éxito de la organización. PROPÓSITO DE COORDINACIÓN: Con la planeación también se busca un esfuerzo combinado de los miembros de la organización, que permitan generar una eficiencia organizacional.
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La planeación y otros beneficios a) Alienta el pensamiento sistemático de la dirección viendo hacia el futuro, b) Conduce a una mejor coordinación de los esfuerzos de la organización, c) Conduce al establecimiento de normas de actuación para el control, d) Procura que la organización afine los objetivos y políticas que la orientan, e) Proporciona a los ejecutivos participantes un sentido más vivo de cuáles son sus responsabilidades. Además la planeación proporciona: Una dirección. Reduce el impacto del cambio. Minimiza las pérdidas y la redundancia. Establece estándares para facilitar el control. 2.1.4.
Propósitos básicos de la planeación.
FINES
Especificar metas y objetivos
L
MEDIOS
Elegir políticas, programas, procedimientos y prácticas para alcanzar los objetivos.
Determinar los tipos y cantidades de recursos RECURSOS
ESTRATEGIAS
SEGUIMIENTO EVALUACION
necesarios, alcanzar los objetivos.
Diseñar los procedimientos para tomar decisiones.
Diseñar un proceso para prever y detectar los errores o fallas del plan. 26
2.1.5. Componentes de la planeación PROPOSITOS: Aspiraciones fundamentales – Finalidades de tipo cualitativo que se orientan y persiguen a través de los objetivos – Directrices que definen la razón de ser de la empresa – Constituyen la misión que la identifica. DIAGNOSTICO: Constituye un método que permite detectar problemas, necesidades e intereses de las comunidades en su contexto real. OBJETIVO: Representan los resultados que las organizaciones desea obtener se establecen cuantitativamente y se determinan para realizarse transcurrido un tiempo específico. Se establecen a un tiempo específico y se determina cuantitativamente. ESTRATEGIAS: las estrategias son cursos de acción general o alternativas que muestra la dirección y el empleo general de los recursos y esfuerzos para lograr los objetivos en las condiciones más ventajosas. POLITICAS: Son guías para orientar la acción son criterios lineamientos generales a observar en la toma de decisiones son problemas que se repiten una y otra vez dentro de una organización. PROGRAMAS: Esquema que establece secuencias de actividades para realizar los objetivos, identificando actividades, cronogramas, interrelacionando y asignando actividades. PRESUPUESTO: Plan a desarrollar en términos económicos o monetarios, determinando el origen y la asignación de recursos para lograr objetivos, en un período determinado. PROCEDIMIENTOS (PROGRAMA): Secuencia para efectuar las actividades en orden cronológico, incluyendo el método de cómo llevar a cabo las tareas o rutinas de trabajo, expresados por escrito y en manuales, promoviendo la eficiencia, limitando
la
responsabilidad,
evitando
duplicidad
permanentemente. En términos generales podemos considerar las siguientes etapas:
Identificación del problema. 27
y
evaluándolos
Desarrollo de alternativas.
Elección de la alternativa más conveniente.
Ejecución del plan.
2.1.6. Ámbitos de la aplicación Dado que el planeamiento puede aplicarse en muy diversos ámbitos de la acción del hombre, mencionaremos algunos de los más populares:
Empresas
Desarrollo territorial (gobierno nacional, regional y locales).
Universidad
Educación.
Diferentes profesiones
Personal
Etc.
En general está presente en muchas de las ramas de la sociedad o ciencias, el resultando que se obtiene al planear es mejor en la búsqueda de los objetivos con calidad. 2.2. EL PLAN Y PLANEAMIENTO RURAL 2.2.1. El Plan 2.2.1.1.
¿Qué es un plan?
Es una herramienta imprescindible cuando se quiere poner en marcha un proyecto, sea cual fuere la experiencia profesional del promotor o promotores y la dimensión del proyecto que se quiere lograr.
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FIGURA N° 2.1 COMPONENTES DEL PLAN DE DESARROLLO
COMPONENTES DE UN PLAN DE DESARROLLO
PROBLEMAS DIAGNOSTICO RECURSOS Y NESECIDADES OBJETIVOS P L A N
POLITICAS ESTRATEGIAS PROYECTOS DE DESARROLLO ACTIVIDADES
FUENTE: Elaboración propia 2.2.2. Planeamiento Rural El Diagnóstico y el Plan realizado participativamente por distintas organizaciones ya sea gobiernos nacionales, regionales, distritales o ONGS, de Desarrollo Rural Sustentable dan como resultado, en primera instancia, las necesidades, inquietudes y, sobre todo, pone en evidencia la vulnerabilidad y falta de preparación y respeto a la naturaleza que tiene la gente del sector rural. El plan tiene la pauta a seguir para la probable solución de los problemas de cada uno de los ejes que tiene el desarrollo rural, para que los métodos de producción sean sostenibles y sustentables, así como para que las personas se realicen económicas, social y culturalmente. El desarrollo rural en nuestro región es de suma importancia, ya que el 80% de la población vive de los recursos que genera el campo, y es trascendente que el plan y el diagnóstico se hayan realizado para tener una guía de lo que se debe de hacer para generar bienestar en las poblaciones rurales.
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Un diagnostico pretende ser un instrumento de planeación que permita a los habitantes del medio rural dirigir el desarrollo rural de dicha comunidad mediante diferentes espacios de participación. 2.2.2.1. El Planeamiento de desarrollo rural El plan de desarrollo rural se concibe como el conjunto coherente de objetivos y medios relativos al desenvolviendo de un ámbito rural, donde se aborda el manejo del agua, suelos, bosques y otros recursos naturales, principalmente relacionados con la actividad agrícola y/o pecuaria; proveyendo los bienes y servicios que estas actividades requieren. Asimismo, se precisan los programas y proyectos vinculados con la atención de las necesidades de la población rural. 2.2.2.2. Consideraciones del planeamiento rural ¿Por qué se hace un planeamiento rural? Por qué indica acciones en el tiempo y en el espacio con el fin de alcanzar, el desarrollo rural. Porque, la libre operación de las fuerzas económicas, sociales y políticas conducirían a un desarrollo rural espontáneo. Porque la improvisación y reacción frente a situaciones apremiantes, serian la característica esencial de las acciones gubernativas rurales Porque define objetivos coherentes y consistentes para el desarrollo rural., Porque, determina con anticipación lo que tiene que hacerse y no lo que pueda hacerse para lograr los objetivos del plan de desarrollo rural, porque en suma hace intervenir la voluntad del hombre y sus instrumentos políticos en la creación de la sociedad del futuro. a) ¿Para qué se hace un planeamiento rural? Para evitar la improvisación. Para evitar la presión de situación inmediata. Para definir los objetivos claros y coherentes en el desarrollo de un espacio, un claro ejemplo sería un distrito, comunidad, etc. Para ofrecer criterios de decisiones más acertadas. 30
Para evitar decisiones espontáneas, debe ser participativo. Para brindar orientaciones de políticas económicas y sociales. Para anticiparse a cambio o modificaciones no previstas. Para asegurar que los proyectos sean sostenibles. Para evitar el derroche de los recursos. Para alcázar objetivos coordinados. Para orientar el proceso y la viabilidad del desarrollo, es decir brinda las bases para una buena gestión del desarrollo.
b) ¿Con que se hace el planeamiento rural? Con los dispositivos legales normativos. Con los estudios realizados anteriormente. Con los informaciones de los registros históricos. Con las informaciones censales. Con el conocimiento de las potencialidades y recursos. Con todas aquellas informaciones que sirven como elementos de juicio para alcanzar el desarrollo rural. 2.2.3.
El Planeamiento y la Planificación
La diferencia entre planificación y planeamiento se sitúa en aspectos puntuales y están referidos a como se concibieron, por un lado, la planificación se consolida en la década de los cincuenta, ligada básicamente a indicadores económicos (ingresos, PBI, PBI/PC, etc.) y posteriormente se incorporaron indicadores sociales (empleo, educación, salud, etc.),
mientras que el planeamiento se generó como un término ligado a la
incorporación del territorio como un componente básico de la planificación, es decir la variable del medio físico y el medio ambiente, en el que se desenvuelven los componentes sociales y económicos, en este contexto, aparece la cuenca que se constituye en el mejor espacio de planificación. (7) En la actualidad, se concibe como términos diferentes pero con un significado común, ambos integran los tres niveles: el económico, el social y el medio ambiental, que 31
incluye el espacio físico, es decir el planeamiento o planificación “integral”, cuyo trabajo debe ser prospectivo, interdisciplinario y holístico, en la búsqueda del bienestar social participativo y efectivo. Ambos términos propugnan el desarrollo económico y social en un espacio determinado, que tiene un medio físico, recursos naturales, una determinada población, los asentamientos, las actividades económicas, infraestructuras, servicios, con sus fortalezas y carencias, que requieren de una propuesta para su desarrollo sostenible y humano, plasmado en un Plan de Desarrollo. En resumen, la planificación o el planeamiento, se constituyen en la disciplina que nos enseña hacer los planes, siendo el plan (documento) el instrumento con el cual se plasma el proceso de la planificación, el mismo que debe ser formulado con la participación activa de la población y se debe basar en la realidad del espacio que se planifica, con un diagnóstico que defina la visión, los objetivos, estrategias, a fin de identificar los proyectos y actividades, que al cabo de su ejecución y operación brinden los mejores impactos, es decir el mejoramiento de la calidad de vida del poblador rural (MCVPR). 2.3. LA INGENIERÍA AGRÍCOLA 2.3.1. Definición de la Ingeniería Agrícola. La Ingeniería Agrícola, es una de las carreras que mejor se ajusta a la realidad, desde la planificación, el ordenamiento, la preparación de proyectos, la ejecución de obras de envergadura en cuanto a represas, canales de riego, centrales hidroeléctricas, el riego presurizado, el manejo del agua, la gestión integral de los recursos hídricos, la evaluación de los impactos ambientales. Por otro lado, las construcciones rurales y la mecanización agrícola en general, es un campo de acción tremendamente amplio, por lo que las esperanzas de desarrollo de los países en vías de desarrollo, ven puestas sus esperanzas en el profesional formado en Ingeniera Agrícola. Nuestro enfoque de desarrollo en amplio, tenemos la capacidad de poder desarrollar nuestra imaginación, así como de poder hacer llegar las aguas a los sitios más 32
inhóspitos, poder reverdecer las pampas con agua del subsuelo, regar en laderas, cosechar el agua y hacer la distribución a nivel anual de tal manera que las plantas no sufran ese estrés hídrico por lo que siempre buscaremos incrementar la productividad. Y así mejorar la calidad de vida del poblador rural. (Universidad Agraria LA Molina) El Ingeniero Agrícola es un profesional capacitado para liderar o participar en equipos multidisciplinarios que intervienen en la planificación, gestión, diseño, evaluación, ejecución y supervisión de proyectos de ingeniería, que promueven el desarrollo de infraestructura social y productiva, con énfasis en los sectores: agrícola, pecuario, agroindustrial y energético, teniendo en consideración la conservación de los recursos naturales y del medio ambiente. 2.3.2.
Retos de la Ingeniería Agrícola.
La Ingeniería Agrícola se enfrenta a un problema real que es el de preservar el ambiente para generaciones futuras. La calidad de vida de futuras generaciones depende de nuevos ingenieros que puedan desarrollar y usar las tecnologías sustentables y los procesos de manufactura, de tal forma que, simultáneamente puedan mantener una economía sana y a la vez preservar el ambiente. Mejorar los equipos de cultivo del suelo puede ayudar a prevenir la degradación y erosión del suelo utilizando las últimas tecnologías conocidas por Ingeniero Agrícola. Asimismo, el desarrollo de la agricultura sustentable depende ampliamente de la ingeniería agrícola. Ahora más que nunca, la ingeniería es necesaria como arma potente en la lucha por aliviar el hambre, la pobreza, para proteger el medioambiente y la salud humana. El futuro de la Ingeniería Agrícola se centra en la obtención de desarrollos tecnológicos para la producción agrícola, mediante reconversiones de energía, bajo un manejo eficiente y sostenible.
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Sobre el aspecto tecnológico y el rápido y creciente desenvolvimiento del sector de la informática, de las disponibilidades de los servicios de los satélites y de la fuerte tendencia de la aplicación de la robótica, la práctica de la Ingeniería Agrícola se ve cada día más ligada a estas áreas, situación que hace necesario adquirir destrezas y habilidades especiales para afrontar con idoneidad estos retos. a) Impulso al diseño en ingeniería, b) Complementar la formación con aspectos sociales y humanísticos que otorguen al ingeniero un sentido de responsabilidad y cuidado del medio ambiente. En síntesis, el Ingeniero Agrícola estará incidiendo en las siguientes áreas: Actuará sobre procesos pos-cosecha y agroindustriales de productos fundamentales para el desarrollo económico del país y en donde el componente ambiental será uno de los aspectos de mayor importancia. La búsqueda en la calidad de los productos, en competencia abierta con el mundo, será uno de los retos de la Ingeniería Agrícola y tendrá que asumirlo y superarlo. 2.3.3.
Definición de la ingeniería agrícola en otros países
2.3.3.1.Universidad Nacional de Loja (UNL) de Ecuador Definición de la ingeniería agrícola La Carrera de Ingeniería Agrícola es una unidad académica del Área Agropecuaria y de Recursos Naturales Renovables de la Universidad Nacional de Loja, que forma profesionales de tercer nivel, emprendedores y competitivos, con conocimientos de las ciencias exactas, agronómicas, sociales, culturales y ambientales, orientados a la solución de los problemas del sector agrícola inherentes a los campos de la Ingeniería Agrícola, a través de la gestión y optimización de los recursos naturales, humanos y económicos; desarrollando una agricultura tecnificada para obtener mayor producción y productividad, cuidando los aspectos ecológicos de la tierra, tendiente a mejorar las condiciones agro-socioeconómicas del sector rural, mediante un manejo sostenible de los recursos.
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2.3.3.2. Universidad nacional de Colombia sede Bogotá Definición de la ingeniería agrícola El Componente disciplinar o profesional se abordan las aplicaciones en que se fundamenta el conocimiento sobre las Ciencias de la Ingeniería, Automatización y Control, Maquinaría Agrícola y Mecanización, Ingeniería de Riego y Drenaje, Construcciones Rurales, Pos-cosecha de Productos Agropecuarios y Taller de Proyectos Interdisciplinarios; se relaciona estrechamente con materias propias de la profesión, aproximándose a las teorías, métodos y prácticas fundamentales del ejercicio profesional de la ingeniería, incluyendo el trabajo de grado. Dentro del programa curricular de Ingeniería Agrícola y como paso previo al estudio de las áreas de acción profesional, se incluyen asignaturas relacionadas con los fundamentos básicos de la Ingeniería. 2.3.3.3. Universidad de Concepción de chile Definición de la ingeniería civil agrícola A través del Plan de Estudios la carrera forma un profesional capaz de comprender, evaluar y optimizar los procesos productivos y administrativos de empresas agropecuarias y agroindustriales, aplicando las ciencias de ingeniería a la gestión de los recursos humanos, financieros, materiales y naturales, respetando el medio ambiente, y cumpliendo las etapas, normativas y estándares de diseño de ingeniería nacionales e internacionales; con capacidad para integrar y/o liderar equipos de trabajo multidisciplinario, actuando en forma autónoma, crítica, innovadora y creativa, haciendo uso de las herramientas tecnológicas disponibles para el ejercicio profesional, dentro de un estricto marco ético y moral. 2.4. PLANEAMIENTO E INGENIERÍA AGRÍCOLA. La Ingeniería Agrícola se encarga de realizar una serie proyectos entre ellos: proyectos de riego, carretera, viviendas rurales, establos lecheros, saneamiento, etc., Entonces todos estos proyectos no pueden ser ejecutados sin antes haber sido identificados a
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partir de un planeamiento. Cuando formulan los estudios de todo proyecto este proceso se puede considerar como una acción de “planeamiento” para la futura ejecución. Pero el planeamiento no solo interviene en esa fase sino también va incluido en las etapas de Identificación, diseño, evaluación, ejecución y supervisión de proyectos que promueven el desarrollo del sector agrícola, pecuario, energético y agroindustrial, proyectos viales, dotación de agua y desagüe, (saneamiento), vivienda rural, servicios a la producción y el mejoramiento de la maquinaria utilizada y muy especialmente entregar el agua en volúmenes y oportunidad a los agricultores a través de las irrigaciones , con la aplicación de modernas tecnologías, teniendo en cuenta la conservación de los recursos naturales y del medio ambiente. Para la concreción efectiva de estos proyectos se hace necesario el planeamiento, ello desde la definición de los problemas, potencialidades, recursos, la identificación, selección y priorización de los proyectos y en un segundo nivel y por ello no menos importante en cada proyecto, en el que se tiene que elaborar el estudio correspondiente que debe responder a:
¿A dónde vamos o qué queremos?
¿Cómo lo hacemos?
¿Dónde lo hacemos?
¿Con qué lo hacemos?
Estos elementos, tanto el planeamiento como los proyectos, constituyen los instrumentos claves para la gestión del desarrollo rural. Por ello la Ing. Agrícola como profesión líder del desarrollo rural debe estar en la capacidad de conducir programas en espacios como
una cuenca, microrregión, distrito, provincia, etc. Dirigiendo
exitosamente equipos multidisciplinario, visión integral y holística, involucrando las otras líneas de acción como el Aprovechamiento racional de os recursos agua y suelo; mejorar e incorporar la tecnología y la maquinaria agrícola; construcción en proyectos rurales y la gestión del desarrollo medio ambiente. Según Juan Jonatán Bocanegra Díaz. La Ingeniería Agrícola es una de las profesiones más completas; su rango de acción horizontal abarca conocimientos orientados al 36
manejo de los recursos de agua y tierra, la construcción en el ámbito rural y la mecanización agrícola. Por otra parte tiene injerencia en temas sanitarios, eléctricos, ambientales, energías renovables, planeamiento estratégico, manejo de cuencas, riego y drenaje, en obras hidráulicas, entre otras más. La carrera de Ingeniería Agrícola va acorde con nuestros tiempos y con la realidad de países como el mío: El Perú” De esta forma, la formación de nuevos ingenieros (Agrícola) ofrecerá nuevos retos y oportunidades diferentes de las conocidas. En proyectos que
conlleven hacia el
desarrollo de la sociedad rural evitando efectos adversos como contaminación ambiental. El componente sustancial del planeamiento es ofrecer las mejores decisiones y soluciones a los problemas materiales del bienestar de la sociedad, lo que constituye un verdadero reto. Por eso, el planeamiento con la ingeniería tiene un enorme compromiso social, ya que utiliza los recursos comunes en pos de la búsqueda creativa de soluciones a través de los múltiples proyectos que desarrollamos y que deben conducir al mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad, es decir nos constituimos en estrategas y visionarios para combatir a ese gran enemigo llamada POBREZA en el sector rural. En el fondo, el planeamiento e
ingeniería agrícola tiene mucho de creatividad,
entendida como la capacidad de propuesta de alternativas viables que solucionen problemas complejos y débilmente estructurados y, generalmente, bajo condiciones de limitación de recursos cuidando el medio ambiente. El planeamiento debe constituirse en un gran instrumento para diseñar los retos del futuro del Ing. Agrícola, donde la gestión del agua debe ser el eje principal, que debe conducir a lograr la dotación de agua potable en todos los asentamientos rurales.
Ampliar las fronteras agrícolas
Reducir la tasa de pobreza
Facilitar el acceso al agua potable.
Restaurar y mejorar las infraestructuras rurales. 37
Mejora de la Infraestructura de riego.
Consolidar la gestión de las irrigaciones.
Mejorar la calidad de vida del poblador rural a través de los nos compete como profesionales.
Planeamiento físico en Turismo rural
Gestión de riesgos
38
proyectos que
CAPÍTULO III
POBREZA, PLANIFICACION, DESARROLLO
3.1. POBREZA 3.1.1.
Definición
La pobreza es considerada como la forma de vida que surge como producto de la imposibilidad de acceso o carencia de los recursos para satisfacer las necesidades físicas y psíquicas básicas humanas que inciden en un desgaste del nivel y calidad de vida de las personas, tales como la alimentación, educación, vivienda que reúna los requisitos básicos para desarrollarse correctamente tenga, asistencia sanitaria, así como el acceso al agua potable. También se suelen considerar la falta de medios para poder acceder a tales recursos, como el desempleo, la falta de ingresos o un nivel bajo de los mismos. También puede ser el resultado de procesos de exclusión social, segregación social o marginación. 3.1.2.
Causas de la pobreza
Crecimiento poblacional.
Falta de planificación familiar y el control de la natalidad.
La baja inversión en infraestructura en el sector rural y en tecnología agrícola, así como los cambios climáticos.
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El aceleramiento del aumento de los precios de los alimentos (al igual que el de los metales, minerales y energéticos).
La baja capacidad de generación de ingresos del poblador rural.
Falta de inversión privada en el sector rural.
La falta de educación adecuada en provincias en todos sus niveles.
La falta de Oportunidades de Empleo.
El analfabetismo.
La corrupción.
Otros.
3.1.3.
Factores de la pobreza
Entre los factores de la pobreza se consideran: la ignorancia, la enfermedad, la apatía, corrupción y la dependencia. Estos factores deben verse simplemente como condicionantes. La de reducir la pobreza, tendrá que observar e identificar estos factores y emprender las acciones para eliminarlos como vía para superar este problema de la sociedad. Estos cinco grandes factores, a su vez, contribuyen a la generación de otros elementos secundarios, como escasez de mercados, infraestructura pobre, carencia de liderazgo, mal gobierno, bajo nivel de empleo, conocimientos insuficientes, absentismo, escasez de capital y otros. GRAFICO N° 3.1 FACTORES DE LA POBREZA
ENFERMEDAD
IGNORA NCIA
POBREZA
APATIA
DEPENDENCIA
CORRUPCION FUENTE: Elaboración Propia. 40
IGNORANCIA Es falta de información o de conocimientos. La relegación en la toma de decisiones; la marginación de los pobres no es más que la muestra que no poseen el conocimiento, y no se habla del conocimiento en general, sino del que se requiere para cada sector, de ahí que si bien es cierto se hace ineluctable la educación básica, la instrucción o educación aplicada es necesaria para competir adecuadamente. ENFERMEDAD Cuando una comunidad tiene una alta tasa de enfermedad, la productividad baja y se genera menos riqueza. Aparte de la miseria, aflicción y muerte que derivan de la enfermedad, es también un factor importante de pobreza en una comunidad. APATÍA La apatía es otro factor presente en los pobres, estos pierden interés en mejorar sus condiciones y su entorno, y acepta esa situación sin tan siquiera aprovechar el talento que es propio del ser humano. En lo político, existe una apatía lesiva, porque esto conlleva al conformismo y atenimiento, propio de las sociedades en pobreza. Son masas poco activas y no comprometidas con el futuro, presentan niveles altos de mediocridad, por lo que se observan en la realidad como sociedades no competitivas. CORRUPCIÓN Este fenómeno muy propio en sociedades en crisis y con rasgos de pobreza. La corrupción no es más que el reflejo de la falta de ética; de control de los principales órganos del Estado; es como una enfermedad que va expandiéndose en todos los niveles del aparato del Estado hasta llegar a la sociedad civil. Pero no solo es su expansión cuantitativa, es también la aceptación de esa corrupción, al permitir que se reproduzca y hasta avalarla de hecho. DEPENDENCIA La dependencia es el resultado de ser el extremo receptor de la caridad. A corto plazo, como tras un desastre, la caridad puede ser esencial para la supervivencia. A largo 41
plazo, esta caridad puede contribuir a la posible desaparición del receptor, y ciertamente a la continuación de su miseria. Existe la actitud, la creencia de que una persona o un grupo es tan pobre, tan desvalido, que no puede ayudarse a sí mismo, y que necesita depender de la asistencia exterior. Esta actitud es el factor de auto justificación que más contribuye a perpetuar la condición de que un grupo o individuo depende de la ayuda exterior. 3.1.4. Características de la pobreza Las características de la pobreza son sus mismas cualidades intrínsecas y va arraigada y sujeta a la falta de uno u otro renglón socioeconómico: Falta de Salud. Falta de Vivienda. Falta de Ingresos. Falta de Empleo. Falta de Agricultura estable. Falta de Nutrición. Falta de Tecnología. Falta de Educación. Mortalidad infantil. 3.1.5. Tipos de pobreza Según varios autores y estudios del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, y el Fondo Monetario Internacional, existen dos tipos de pobreza bases: La Pobreza Absoluta y La Pobreza Relativa.
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GRAFICO N° 3.2 TIPOS DE POBREZA
TIPOS DE POBREZA POBREZA ABSOLUTA
POBREZA RELATIVA
Es cuando no se tiene nivel de ingreso necesario para satisfacer todas o parte de las necesidades básicas
La pobreza absoluta es cuando ciertos estándares mínimos de vida tales como: educación, vivienda, salud y nutrición no pueden ser alcanzados.
Dentro de esta clasificación se encuentran: Pobreza educativa, habitacional, de servicios, de seguridad social, de salud y de ingresos.
FUENTE: Elaboración Propia 3.1.5.1. Pobreza absoluta La pobreza absoluta cuantifica el número de personas bajo un umbral de pobreza, que depende del espacio geográfico y del tiempo. Para que una medida de pobreza sea absoluta, la línea de pobreza tiene que ser la misma para todos los países sin importar tu cultura y su nivel de desarrollo tecnológico. Tal medida absoluta se considera que se encuentra estrechamente relacionada con la cantidad de ingresos que obtenga una persona. La desventaja de la pobreza absoluta es que esta es arbitraria hasta cierto punto debido a la misma cantidad de riqueza requerida para la sobrevivencia no es la misma en todos
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los lugares y en todos los periodos. Dentro de la pobreza absoluta están los siguientes factores: Carencia de vivienda. Analfabetismo. Existencia de enfermedades. Mortalidad. Desnutrición. 3.1.5.2. Pobreza relativa La pobreza relativa es cuando las personas o sectores de una sociedad se alejan comparativamente, en sus ingresos o beneficios, de la mayoría de la población. La pobreza relativa, por tanto, está determinada por una especie de mínimo de estándar de vida decente en relación a la sociedad en la que se mide y ese mínimo tiene una naturaleza móvil sustentada en la distribución del ingreso. Este es el criterio de pobreza generalmente empleado en las sociedades desarrolladas y es el que hemos utilizado para definir los siguientes puntos: a. Pobreza educativa: La pobreza educativa como su nombre lo manifiesta es la carencia de oportunidad de educación tanto laboral como pedagógica. Se dice que los pobres educativos son las personas de 15 años y más sin instrucción. b. Pobreza espacio habitacional: Esta pobreza es una variante modificada del hacinamiento. El sobre-cupo es igual a las personas que habitan en viviendas sobre ocupadas (hacinadas), menos la capacidad de alojamiento, de acuerdo con las normas de esas viviendas, zonas, países, o regiones. c. Pobreza de servicios: La indigencia de servicios es la situación que pueden sufrir los habitantes de viviendas que cuentan con los tres servicios básicos: Agua, Drenaje y Electricidad, por debajo de las normas y estándares debido a que en naciones subdesarrolladas siempre careceremos de una o dos al mismo tiempo, o paulatinamente.
44
d. Pobreza de seguridad social: Es una de los tipos de pobrezas más "relativos" que podemos citar, debido a que la sufren los que no tienen esa seguridad social requerida. e. Pobreza de salud: Estas personas no pueden acceder a los servicios básicos y efectivos de la salud. En consecuencia se ven obligados a recurrir a centros públicos o dispuestos en los barrios cuyas condiciones y resultados no suelen ser los ideales. Además les resulta mucho más complicado acceder a los medicamentos en caso de no ser dados sin cargo. f. Pobreza por ingresos: También esta pobreza se mide porcentualmente y es muy subjetiva, ya que es la población que vive en hogares en los cuales el ingreso per cápita es menor que la línea de pobreza per cápita. Es muy común y es tan relativa como su esencia ya que se sufre hasta en países desarrollados con altos índices de producto interno bruto, y altos ingresos per cápita. 3.1.6. La pobreza en el Perú En el Perú la pobreza nacional bajó dos puntos porcentuales al pasar de 27.8% por ciento en el 2011 a 25.8% por ciento en el 2012, con lo que 509,000 personas dejaron de ser pobres durante el 2012, según informó recientemente el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Las cifras oficiales, otorgadas por el INEI, estimaron un 23,9% de pobreza en el 2013 que se redujo al 20% en el 2015 y se estima una reducción al 18.7% para el 2016.
45
CUADRO Nº 3.1 TASA DE POBREZA EXTREMA POBREZA EN EL PERÚ POR DEPARTAMENTOS PUESTO
ENTIDAD
2008
2009
2010
2011
2012
TOTAL
PERU
36.2%
34.8%
31.3%
27.8
25.8
POBREZA BAJA 1º
Madre de dios
17.4%
12.7%
8.7%
6.3%
4.2%
2º
Ica
17.3%
13.7%
11.6%
10.9%
8.1%
3º
Moquegua
30.2%
19.3%
15.7%
12.6%
9.6%
4º
Lima
18.3%
15.3%
13.5%
16.0%
12.0%
5º
Tacna
16.5%
17.5%
14.0%
15.8%
12.8%
6º
Tumbes
17.2%
22.1%
20.1%
13.7%
13.0%
7º
Arequipa
19.5%
21.6%
19.6%
13.9%
11.7%
8º
Ucayali
32.5%
29.7%
20.3%
13.9%
13.2%
POBREZA MEDIO BAJA 8º
Ancash
38.4%
31.5%
29.0%
26.0%
22.0%
9º
San Martin
33.2%
44.1%
31.1%
28.1%
23.1%
10º
Junín
38.9%
34.3%
32.5%
29.5%
24.5%
11º
cusco
58.4%
51.1%
49.5%
31.0%
25.0%
12º
La libertad
36.7%
38.9%
32.6%
28.6%
25.6%
13º
Lambayeque
31.6%
31.8%
35.3%
31.3%
28.0%
POBREZA MEDIA 14º
Piura
41.4%
39.6%
42.5%
37.2%
34.9%
15º
Pasco
64.3%
55.4%
43.6%
40.6%
37.5%
16º
Puno
62.8%
60.8%
56.0%
48.1%
42.9%
17º
Loreto
49.8%
56.0%
49.1%
46.1%
43.1%
18º
Huánuco
61.5%
64.5%
58.5%
53.5%
44.9%
Amazonas
59.7%
59.8%
50.1%
47.1%
45.0%
POBREZA MEDIA ALTA 19º
Apurímac
69.0%
70.3%
63.1%
56.2%
51.2%
20º
Ayacucho
64.8%
62.6%
55.9%
52.5%
51.5%
21º
Cajamarca
53.4%
56.1%
49.1%
48.1%
53.5%
22º
Huancavelica
82.1%
77.2%
66.1%
57.2%
54.5%
FUENTE: Instituto Nacional de Estadística e Informática. 46
CUADRO Nº 3.2. TASA DE POBREZA Y EXTREMA POBREZA EN EL PERÚ TASA DE POBREZA Y EXTREMA POBREZA EN EL PERU 2008
ÁMBITO GEOGRÁFICO
Pobreza
2009
Extrema pobreza
Pobreza
Extrema pobreza
2010 Pobreza
Extrema pobreza
ÁREA DE RESIDÊNCIA Urbana
34.5%
5.3%
Rural
69.30%
28.6%
30.1% 60.5%
3.9%
36.2%
2.5%
36.2%
58.5%
28.5%
REGIONES NATURALES Costa
32.5%
3.2%
26.5%
2.0%
21.6%
1.3%
Sierra
58.6%
30. 4%
614%
32.4%
58.1%
26.2%
Selva
58.3%
20.5%
55.6%
205%
25.3%
16.5%
Costa rural
50.0%
13.4%
49.0%
14.4%
38.1%
10.5%
Sierra rural
77.3%
46.6%
76.5%
46.5%
73.3%
40.8%
Selva rural
65.6%
28.0%
62.3%
24.6%
55.3%
23.4%
DOMÍNIOS GEOGRÁFICOS
FUENTE: INEI - Encuesta Nacional de Hogares, 2008-2010 3.1.6.1. Ubicación de la pobreza en el Perú. De acuerdo al informe de pobreza 2009 del INEI, la pobreza extrema, en promedio, en la zona de la costa es 1.8%, en la sierra 23.8% y en la selva 16.9%. Dichas cifras resultan el 11.5% nacional. La incidencia de la pobreza extrema por departamentos tiene en la parte más alta a Huancavelica y Apurímac (entre 40.3 y 46.8% del total de su población), le sigue Huánuco, Loreto, Ayacucho, Puno, Amazonas, Cajamarca, Pisco y Cusco (20.7 y 32.8%). La Libertad, San Martín, Junín, Piura, Ucayali, Ancash y Lambayeque (6.5 y 12.9%), y los departamentos con los niveles más bajos de pobreza son Arequipa,
47
Tumbes y Moquegua (3.7 y 4.1%). Por último, Madre de Dios, Tacna, Lima e Ica (0.4 y 1.8%). Para determinar a la población de extrema pobreza, el INEI se basa en un valor de una canasta básica mensual de alimentos (línea de pobreza). Así el promedio nacional establece en S/.144 mensuales el valor de los alimentos de una canasta socialmente aceptada necesaria para cubrir un mínimo de requerimientos de energía Es decir, si el consumo de alimentos de una persona no alcanza dicha cantidad se le considera en extrema pobreza. Así, según el INEI, la pobreza total a nivel nacional al 2009 alcanzó el 34.8% de la población; en el área urbana se ubica en 21.1% y en la zona rural supera la mitad de la población de esta parte del país, alcanzando 60.3%. Incluso en la sierra rural alcanza 65.6%. Al analizar la incidencia de la pobreza por área de residencia, se observa un fuerte contraste entre los residentes del área urbana y los del área rural. Mientras que los primeros tienen un nivel de pobreza de 21,1%, en el caso de los residentes del área rural (60,3%) la pobreza es 2,9 veces superior. En el caso de la pobreza extrema, las disparidades entre los ámbitos rural y urbano son mayores que en el caso de la pobreza total. Así, mientras en el área urbana del país el 2,8% de la población es pobre extrema, en el área rural es el 27,8%. Por región natural, en la Sierra la pobreza afectó al 53,4% de su población, principalmente a los residentes de la Sierra rural (65,6%), donde alrededor de siete personas de cada diez son pobres, mientras que en la población urbana de esa región incidió en el 31,3%. 3.1.7. La pobreza en Puno La región Puno posee un alarmante índice de pobreza con múltiples necesidades que hacen que la población regional cuente con bajos niveles de calidad de vida. Por consiguiente el índice de desarrollo humano refleja niveles inferiores.
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Las provincias que presentan condiciones de vida crítica son aquellas poblaciones rurales de Carabaya, Moho, Huancané y Azángaro. En las ciudades de Puno y Juliaca predominan el comercio y la pequeña industria, existiendo menores niveles de pobreza extrema, dado las condiciones socioeconómicas que en cierta medida son adecuadas para subsistir. CUADRO N° 3.3. CIFRA DE POBREZA E INDICADORES, SEGÚN PROVINCIA 2010 POBLACIÓN PROVINCIA
PROYECTADA
INCIDENCIA POBREZA DESNUTRICIÓN ANALFABETISMO POBREZA
EXTREMA
CRONICA
N°
%
%
%
%
PUNO
243,441
50.1
20.5
15.6
10.3
AZANGARO
139,833
65.6
31.0
34.8
17.1
CARABAYA
85,406
76.6
45.1
43.3
15.6
CHUCUITO
140,263
66.5
32.1
23.1
10.7
EL COLLAO
84,782
68.0
35.5
19.4
14.6
HUANCANE
68,709
66.9
32.6
24.6
20.0
LAMPA
50,869
62.5
30.6
26.7
11.5
MELGAR
77,466
65.5
32.8
38.3
13.8
MOHO
27,252
80.4
47.6
28.0
20.8
60,061
46.4
13.6
39.4
11.7
SAN ROMAN
270,737
41.1
11.5
20.9
5.8
SANDIA
67,496
56.9
29.8
36.9
12.2
YUNGUYO
48,437
54.9
20.2
19.6
19.2
(2011)
UNIDAD DE MEDIDA
SAN ANTONIO DE PUTINA
FUENTE: Instituto Nacional de Estadística e Informática. 3.1.8.
Inclusión social
La exclusión es una realidad aun existente para ciertos grupos minoritarios y ésta limita sus posibilidades de interacción, de accesibilidad a los servicios a los que tienen derecho y, básicamente, limita sus posibilidades de desarrollo, pues los seres humanos
49
somos seres esencialmente sociales. Estos grupos los podemos ubicar en zonas rurales alejadas de los centros poblados y que son olvidados por el estado. Entendiendo que la inclusión social resulta crucial para el desarrollo, es apropiado incluirla como aspecto importante en el proceso natural de desarrollo del niño, joven y adulto con discapacidad intelectual, pues lograr que la inclusión social verdadera se dé, requiere de mucho trabajo y de múltiples apoyos, además de un cambio drástico en la mentalidad de la sociedad en general. 3.2. PLANIFICACIÓN 3.2.1.
¿Qué es planificación?
La planificación cumple algunos propósitos principales en las organizaciones. A continuación alguna definiciones sobre Planificación: Es el proceso que se sigue para determinar en forma exacta lo que la organización hará para alcanzar sus objetivos" Es un proceso de toma de decisiones para alcanzar un futuro deseado, teniendo en cuenta la situación actual y los factores internos y externos que pueden influir en el logro de los objetivos. Es el proceso de establecer objetivos y escoger el medio más apropiado para el logro de los mismos antes de emprender la acción". La planificación... se anticipa a la toma de decisiones. Es un proceso de decidir... antes de que se requiera la acción". “La planificación se refiere a las acciones llevadas a cabo para realizar o concretar planes y proyectos de diferente índole que permítanle mejoramiento de la calidad de vida en determinado espacio de desarrollo (país, región, gobiernos locales, etc.)”. En resumen estas definiciones tienen en común los siguientes elementos importantes: el establecimiento de objetivos o metas, la elección de los medios más convenientes para alcanzarlos (a través de los planes y programas) e implica además un proceso de toma de decisiones, así como un proceso de previsión (anticipación), visualización 50
(representación del futuro deseado) y de predeterminación (tomar acciones para lograr predeterminar el futuro). Planificar significa prever, pensar lo que se hará, programando con anticipación las acciones y actividades del grupo. La planificación nos debe dejar en claro (gráfico N° 3.3):
GRAFICO N° 3.3 ETAPAS DEL PLANEAMIENTO
¿Que see va a hacer? ¿Con qué recursos humanos y materiales se realizará?
¿Que se quiere hacer? ETAPAS DE PLANEAMIENTO
¿Cuándo se hará cada actividad y en qué orden?
¿Cómo se va a hacer?
FUENTE: Elaboración Propia. 3.2.1.1. La planificación como un proceso La planificación, bajo el enfoque estratégico, es concebida como un proceso mediante la cual los decisores en una organización, analizan y procesan información de su entorno interno y externo, evaluando las diferentes situaciones vinculadas a la ejecutoria organizacional para prever y decidir sobre la direccionalidad futura. En gran parte de las definiciones que los autores plantean en torno a la planificación se encuentran las siguientes características más o menos comunes:
51
La planificación es una metodología para la toma de decisiones. La planificación intenta optimizar el logro de los objetivos. La planificación trata de hacer coherente los objetivos con la disponibilidad de recursos y necesidades. La planificación es reflexión del presente para convertirla en reflexión sobre el futuro. La planificación es un proceso social. La planificación es un esfuerzo deliberado de cambiar una situación que resulta insatisfactoria. La planificación intenta elegir racionalmente las alternativas que mejor se ajustan a los valores de quien las elige. La planificación es un componente del proceso de gestión, entendiendo por gestión la conducción del funcionamiento y desarrollo de un sistema, sea este una organización o parte de ella y los procesos que involucra. La gestión, y por ende, la planificación se relacionan con el gobierno de los sistemas. De allí que la planificación tiene como finalidad facilitar el gobierno de las organizaciones estableciendo la direccionalidad que las mismas deben asumir en el futuro y encauzando el esfuerzo colectivo en la dirección trazada. GRAFICO Nº 3.4 PLANIFICACION ESTRATEGICA PLANIFICACION ESTRATEGICA
Programación Presupuestos Ejecución Información y control FUENTE: Dirección y planificación estratégicas en empresas y organizaciones – Andrés Fernández Romero 52
3.2.2. ¿Por qué se planifica? Como hemos señalado la planificación es la determinación de dónde uno quiere estar en el futuro y las acciones y recursos necesarios para llegar allí, que nos permite ordenar los conjunto de acciones que debemos desarrollar para alcanzar uno o más objetivos, que resuelvan un problema o varios problemas que hemos identificado previamente a través de un diagnóstico, con los mejores resultados. En una organización con recursos escasos y tiempo limitado, la planificación es la única manera de mantener las cosas bajo control y optimizar nuestras actividades. 3.2.3. Importancia de la planificación La planificación ayuda a una organización a trazar un rumbo para el logro de sus objetivos. La fijación de objetivos es un proceso continuo de dirigir conscientemente las acciones en base a unos principios, marcarse objetivos ayuda a centrar la atención y dirigir la energía a un punto, evitando la improvisación. El proceso se inicia con la revisión de las operaciones actuales de la organización y la identificación de lo que es necesario mejorar operativamente en el siguiente año. A partir de ahí, la planificación implica el anticipar los resultados que la organización desea alcanzar y determinar las medidas necesarias para llegar al destino deseado: el éxito, que se puede medir ya sea en términos financieros o en relación a metas que incluyen.
53
GRAFICO N° 3.5 IMPORTANCIA DE LA PLANIFICACIÓN
Establecimient o de metas
Adquirir nuevas experiencias
Gestion del riesgo y la incertidumbre
Uso eficiente de los recursos
Trabajo en equipo
Creacion de ventajas competitivas FUENTE: Elaboración Propia La planificación evita que caigamos en una actividad desordenada y sin rumbo, ayuda a unificar criterios y coordina los esfuerzos. La planificación nos ayuda a prever los recursos necesarios y situaciones que pueden presentarse, mejora el uso de nuestro tiempo, nuestra energía y evita interrupciones y fracasos. Al mismo tiempo nos capacitamos más y más en habilidades concretas, como: Formular objetivos. Hacer análisis de nuestra realidad. Buscar recursos. Preparar presupuestos. Conducir nuestras reuniones. Organizar campañas. Evaluar nuestro trabajo. 54
Quizás la principal causa por la cual se menosprecia el valor del planeamiento es pensar que es una actividad estática, que se realiza de una sola vez y no se cambia. Eso es totalmente erróneo ya que el planeamiento es un proceso dinámico que mediante un desarrollo sistemático del mismo permite revisar los aspectos del entorno que han cambiado y replantear así los objetivos o estrategias afectadas por dicha alteración. Así el planeamiento constituye una herramienta proactiva que le permite no solo anticiparse a las crisis sino que también aprovechar las oportunidades que se van presentando. 3.2.4. Dirección y planificación estratégica GRAFICO N° 3.6 DIRECCION Y PLANIFICACION ESTRATEGICA
El modelo refleja:
El vector de los fines (lo que se quiere lograr)
El vértice de la evaluación (posición competitiva en relación a la competencia)
El vector de las previsiones (que esperamos que suceda)
El arco de las estrategias (que tenemos que hacer)
FUENTE: Dirección y planificación estratégicas en empresas y organizaciones – Andrés Fernández Romero
55
GRAFICO N° 3.7 DIRECCION ESTRATEGICA
La planificación estratégica nos indica las acciones a emprender para conseguir los fines, teniendo en cuenta los demás parámetros.
Los programas y planes de acción nos indican qué hay que hacer, por quien, cuando, y con qué recursos.
El presupuesto es una expresión cuantitativa formal de los objetivos que se propone alcanzar.
Los sistemas de información, constituyen la base del control del cumplimiento del plan.
FUENTE: Elaboración propia 3.2.5. La planificación debe ser participativa Llamamos “planificación participativa” al proceso donde la comunidad participa en forma activa y decisoria en la elaboración de plan de desarrollo de su comunidad. Para que una planificación nos de buen resultado, debemos incorporar a todos/as los/as miembros del grupo, junta directiva, comité, población organización. De esa forma garantizamos que nos ayuden a: Identificar los problemas, necesidades que existen Discutir las acciones y actividades que ayudarán a solucionar esos problemas. Determinar quiénes asumirán las distintas tareas necesarias para la ejecución del plan. Implementar las acciones y actividades. Analizar y evaluar los resultados.
56
Existen diferentes etapas en la planificación y es importante que todos/as los/as integrantes de la organización tengan la oportunidad de contribuir o participar en cada una de ellas. No debemos olvidar que es humano, que cuando hemos participado en una determinada decisión, también nos sentimos comprometidos en la futura ejecución. 3.2.6. Características de la planificación Características más importantes de la planificación: 1. Sentido de Proceso: La planificación es una actividad continua, un reajuste permanente entre medios, actividades, fines y procedimientos. 2. Vínculo con el medio: Tiene en cuenta los diferentes factores sociales y factores contingentes que conforman el escenario donde se desarrolla. En muchos casos, este vínculo con el medio se efectúa a través de un diagnóstico preliminar. 3. Actividad preparatoria: La planificación se desarrolla en un escenario previo a la acción. Hay una separación entre el espacio de planificación y el de ejecución. 4. Conjunto de decisiones: Planificar implica la selección de algunas soluciones entre una gama de opciones. Sin embargo, más que una decisión única, la planificación es un conjunto de decisiones interrelacionadas y en progresión. 5. Para la acción: A pesar de que la planificación no es ejecución, siempre va dirigida hacia la realización de acciones. 6. Sentido de futuro: La planificación siempre es un esfuerzo prospectivo, se busca el logro de objetivos futuristas. 7. Tiende al logro de objetivos: El alcance de objetivos propuestos, concretos y definidos es una de las principales metas de la planificación. 8. Teoría causa-efecto: Relación de causalidad entre lo decidido y los resultados esperados. 9. Eficiencia: Para el logro de los objetivos, se busca el uso de los medios más eficientes. 10. El planificador debe estar vinculado con el medio, se debe ubicar en el terreno de la realidad social, una realidad construida por hombres que no siguen parámetros 57
lineales ni leyes generales, que no están condicionados irrenunciablemente, que están determinados por innumerables factores (biológicos, sociales, económicos, emocionales, culturales, etc.). En conclusión, la realidad social es compleja, indeterminada y plagada de incertidumbre. 3.2.7. Tipos de planificación. 3.2.7.1. Según el tiempo. Se consideran cinco tipos de planificación: A. LA PLANIFICACIÓN OPERATIVA.- Se centra más en el logro de metas y objetivos que en seguir normas y reglamentos. Consiste en formular planes a corto plazo que pongan de relieve los diferentes componentes de la organización y para la acción inmediata. Se utiliza para describir lo que las diversas partes de la organización deben hacer o ejecutar para el logro de sus objetivos, en un año calendario. El plan operativo se constituye en el instrumento de planificación anual que desagrega el Plan Estratégico Institucional a fin de ponerlo en operación, desagregándolo en programas, actividades, metas y proyectos, concordantes con los objetivos estratégicos y las políticas definidas por la gestión. El periodo que cubre es de 1 año. B. LA PLANIFICACIÓN A CORTO PLAZO.- El período que cubre es de 1 a 3 años. C. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA O A MEDIANO PLAZO.- Es un proceso continuo y sistémico que relaciona el futuro con las decisiones actuales en el contexto de cambios situacionales y que se expresa en la formulación de un conjunto de planes interrelacionados. El periodo que cubre es de 3 a 5 años. D. LA PLANIFICACIÓN A LARGO PLAZO.- El periodo que cubre esta entre 5 a 20 años.
58
E. LA PLANIFICACIÓN PROSPECTIVA.-
Se trata de
construir un futuro
deseado, motivándonos a emprender, desde hoy aquellas acciones que lo hagan posible, reduciendo la incertidumbre y tomando decisiones acertadas, para no cometer errores en el futuro, anticipándonos a los eventos que se presentaran, se realiza la prospectiva a partir de compromisos Institucionales y/o personales, siendo actores de un escenario con el propósito de mejorar la visión de las Organizaciones, Instituciones, Región o País. La palabra prospectiva se deriva del latín propicie que significa “mirar hacia delante”. Esta capacidad intelectual necesaria e indispensable de todo planificador exitoso reclama de él visualizar el futuro, lo que llamamos ser “visionario”. La prospectiva como aptitud supone un futuro deseable y pone en consecuencia todo el énfasis en las decisiones que se deberán tomar en cada caso y ante cada evento contextual para modificarlos si se pudiera o para adecuarnos cuando constituya una restricción que no puede vulnerarse. 3.2.7.2. Por su naturaleza de la entidad que formula el plan. Públicos (Sectores, Proyectos especiales, otros) Privados (Iglesia, ONGs, empresas) 3.2.7.3.
Por su cobertura espacial. Plan nacional: Corresponde al territorio de un país. Plan de una cuenca: Corresponde al territorio de una cuenca. Plan regional: El espacio de planificación es una región. Plan local: Puede ser a nivel de provincia, distrito o centro poblado. Plan comunal: Es el territorio de una comunidad.
3.2.7.4. Por los diversos escalones administrativos que comprenden el sector Plan sectorial a nivel nacional Plan de los organismos públicos descentralizados Plan de los órganos de la sede central
59
Plan Sectorial Regional Plan local Plan empresarial. 3.2.8.
Planificación y la gestión del desarrollo
Como se ha señalado anteriormente la planificación es el proceso de observar, analizar, tomar decisiones y hacer seguimiento para lograr los objetivos del desarrollo, en el caso de la planificación rural su propósito es contribuir a disminuir la pobreza de un territorio determinado. Por otro lado, la planificación es un proceso que garantiza plantear adecuadamente lo qué se quiere conseguir la visión y los (resultados) y para qué se quiere alcanzar estos resultados (propósitos). El planeamiento rural está relacionado con el aspecto territorial, el aspecto económico y el social. Donde los proyectos son los instrumentos básicos para alcanzar el desarrollo, requiriendo una adecuada identificación y gestión de las mismas. Cuando hablamos de planeamiento, nos estamos refiriendo entonces a uno de los primeros componentes de la gestión del desarrollo, en tal sentido, estamos hablando del instrumento que debe definir a donde queremos llegar, o lo que es lo mismo, que pretendemos alcanzar en nuestra organización o territorio en un determinado plazo y el cómo lo haremos, en que tiempo, con qué recursos y quienes participaran, en la prospectiva de lograr el mejoramiento de la calidad de vida del poblador.
60
GRAFICO N° 3.8 COMPONENTES DEL PROCESO DE LA GESTIÓN DEL DESARROLLO
PLANIFICACION ORGANIZACIÓN DIRECCIÓN PROMOCIÓN EJECUCIÓN
.
.
ORGANIZACION EVALUACIÓN
FUENTE: Elaboración Propia 3.2.9. El planeamiento y la planificación La diferencia entre planificación y planeamiento se sitúa en aspectos puntuales y están referidos a como se concibieron, por un lado, la planificación se consolida en la década de los cincuenta, ligada básicamente a indicadores económicos (ingresos, PBI, PBI/PC, etc.) y posteriormente se incorporaron indicadores sociales (empleo, educación, salud, etc.),
mientras que el planeamiento se generó como un término ligado a la
incorporación del territorio como un componente básico de la planificación, es decir la variable del medio físico y el medio ambiente, en el que se desenvuelven los componentes sociales y económicos, en este contexto, aparece la cuenca que se constituye en el mejor espacio de planificación. En la actualidad, se concibe como términos diferentes pero con un significado común, ambos integran los tres niveles: el económico, el social y el medio ambiental, que incluye el espacio físico, es decir el planeamiento o planificación “integral”, cuyo trabajo debe ser prospectivo, interdisciplinario y holístico, en la búsqueda del bienestar social participativo y efectivo. 61
Ambos términos
propugnan el desarrollo económico y social en un espacio
determinado, que tiene un medio físico, recursos naturales, una determinada población, los asentamientos, las actividades económicas, infraestructuras, servicios, con sus fortalezas y carencias, que requieren de una propuesta para su desarrollo sostenible y humano, plasmado en un Plan de Desarrollo. En resumen, la planificación o el planeamiento, se constituyen en la disciplina que nos enseña hacer los planes, siendo el plan (documento) el instrumento con el cual se plasma el proceso de la planificación, el mismo que debe ser formulado con la participación activa de la población y se debe basar en la realidad del espacio que se planifica, con un diagnóstico que defina la visión, los objetivos, estrategias, a fin de identificar los proyectos y actividades, que al cabo de su ejecución y operación brinden los mejores impactos, es decir el mejoramiento de la calidad de vida del poblador rural (MCVPR). 3.2.10. Prospectiva territorial La prospectiva es un instrumento utilizado por la planeación estratégica en los procesos a futuro avezar a procesos de cambio construcción colectiva de futuro y cambiar las tendencias en planeación tener una respuesta proactiva al cambio. La prospectiva se hace cuando: Hay problemas en la acción y planeación a corto tiempo Conflicto social y político por el cambio Se presenta una reducción de los recursos No hay solución de acciones en el corto plazo Falta de planeación La prospectiva es una de las herramientas más utilizadas para tratar de vislumbrar el futuro. Consiste en reunir las opiniones de diferentes personas con el fin de identificar diferentes tendencias que se proyectan en el área de análisis.
62
La prospectiva es por tanto una herramienta que permite, en función de la situación actual, tomar las decisiones necesarias para diseñar el futuro más favorable para nuestros intereses en el marco de la planificación estratégica. Esta herramienta constituye un conjunto de técnicas destinadas al establecimiento de prioridades de largo plazo, teniendo en cuenta los aspectos científicos, tecnológicos, sociales y económicos involucrados. Su objetivo es el de reducir el nivel de incertidumbre que afecta toda decisión de medio y largo plazo. Esta incertidumbre proviene de factores tales como la acelerada evolución de las tecnologías, las cuantiosas inversiones necesarias para llevarlas a cabo, el acortamiento de los ciclos de vida de las mismas, la globalización de las actividades, la contaminación ambiental, el incremento de las desigualdades, etc. El proceso no pretende predecir el futuro, sino crear una visión consensuada del medio y largo plazo, para identificar las líneas de que deben seguirse si se quiere estar mejor preparado para afrontar los acontecimientos que se produzcan. A partir de ahí, dos reflexiones son importantes: La prospectiva territorial se aplica tanto al desarrollo como a la ordenación del territorio. Esto no se evidencia en la totalidad de los casos, ya que la noción de desarrollo integrada a la noción de ordenación del territorio varía considerablemente en los países europeos. En la práctica francesa, desarrollo económico y ordenación territorial están estrechamente ligados. La prospectiva territorial puede comprender temas especializados o sectores. 3.2.11. El plan 3.2.11.1. ¿Qué es un plan? Es un instrumento imprescindible cuando se quiere poner en marcha un propósito, uno o más objetivos de una organización o los programas de desarrollo de un determinado espacio (región, provincia, distrito, cuenca, comunidad). La operatividad del Plan se 63
hace entonces a través de los programas, proyectos y actividades, que responden al cumplimiento de los objetivos de desarrollo. El proceso estratégico ha conducido a identificar dichos proyectos y actividades con un alto grado de pertinencia, oportunidad y viabilidad estratégica. Todo plan tiene tres características: son elementos necesarios de todo plan. Se trata de construir un futuro deseado y no de adivinarlo. GRAFICO N° 3.9 CARACTERISTICAS DE UN PLAN
1° Futurismo
2° Accion
3° Causalidad personal u organizacional
FUENTE: Elaboración propia 3.2.11.2.
Componentes técnicos de un plan.
En todo modelo y proceso de plan intervienen un conjunto de componentes del plan que son necesario tener en cuenta, aun en un sentido preliminar. Dichos elementos son los siguientes:
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GRAFICO N° 3.10 COMPONENTES DE UN PLAN
DIAGNOSTICO
RECURSOS NECESIDADES
OBJETIVOS PLAN
PROBLEMAS
Y
POLÍTICAS ESTRATEGIAS
PROGRAMAS DE DESARROLLO PROYECTOS Y ACTIVIDADES
FUENTE: Elaboración propia.
A. DIAGNOSTICO.- Es un proceso de investigación sobre una realidad determinada, que nos posibilita conocer las situaciones que afectan más a la organización, sus causas y los posibles cursos de acción y recursos para enfrentarlas y en la medida de lo posible, solucionarlas. Mediante el diagnostico se busca establecer los problemas y potencialidades del ámbito de planificación y en ciertas circunstancias, también la prognosis que viene a ser el conjunto de proyecciones que se hacen estimando el comportamiento futuro de ciertas tendencias observadas en el diagnóstico.
B. OBJETIVOS.-
Son los resultados concretos que la organización se propone
alcanzar en un lapso de tiempo determinado, hacia el desarrollo de su misión.
C. POLÍTICAS.-
Son guías generales, amplias y dinámicas que revelan las
intenciones de quienes conducen las organizaciones e instituciones, y que necesitan de interpretación durante su utilización y señala la dirección general que se debe seguir. Algunas consideraciones importantes de la formulación de políticas son los siguientes: la utilización de una política debe ayudar a alcanzar los objetivos del 65
plan, debe ser formulada a partir de los hechos concretos y no de criterios simplemente personales y decisiones voluntaristas; una política debe permitir la interpretación
de las acciones y no ser una descripción
de procedimientos
detallados; los pensamientos e ideas de quienes formulan las políticas deben estar condicionadas por las sugestiones y reacciones de quienes serán afectados por las mismas, deben ser expresadas con términos claros y precisos, entendibles por cada miembro de la organización, toda política debe conformarse a los factores externos de la organización tales como leyes normas que actúan “en bien del interés público”.
D. ESTRATEGIAS.-
Son las trayectorias que siguen las acciones
encadenamiento temporal de la secuencia, consideradas
en un
viables técnico,
económica, sociopolíticamente y ambientalmente en cada etapa del desarrollo. Es el conjunto de decisiones y acciones, que procuran hacer efectiva cada etapa de ello, basadas en un diagnóstico de situación y que tienen en cuenta además el modelo y objetivo de lo que se quiere alcanzar. La estrategia se ocupa del plan general para alcanzar los objetivos, mientras que la táctica precisa las jugadas específicas. Pueden existir un inmenso número de posibles estrategias. También se considera “la acción de proyectar un futuro deseado y los medios efectivos para conseguirlo y hacer que el futuro del país se comporte como se planeó”
E. METAS.-
Son la expresión cuantitativa
o calificativa de los objetivos
temporalmente dimensionados. Se orientan a ampliar la cobertura de los servicios, ofreciendo mayores oportunidades
en las áreas menos favorecidas, también
mejorar la productividad y a optimizar y racionalizar el uso de los recursos (naturales y humanos, etc.).
F. PROGRAMA.-
Es un conjunto coordinado de proyectos. Estos pueden ser
localizados en un territorio o en alguna unidad geográfica más pequeña. Se inicia
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en un periodo determinado, aunque el grado de coordinación puede variar en algunos aspectos.
G. PROYECTO.- En diversas definiciones de proyecto se expresa la idea de ordenamiento de antecedentes y datos, con el objeto de estimar la viabilidad de realizar determinada acción. El proyecto tiene como fin satisfacer una necesidad, corriendo el menor riesgo posible de fracaso, permitiendo el mejor uso de los recursos disponibles. Un proyecto también se concibe como la búsqueda de una solución inteligente al planteamiento de un problema, tendiente a resolver una necesidad humana.
H. ACTIVIDADES.- Son tareas y/o labores que se realizan al interior de los Proyectos. Conjunto de operaciones o tareas propias de una persona o Entidad al interior de un proyecto. 3.3. DESARROLLO 3.3.1. Definición El término desarrollo generalmente estuvo utilizado para referirse al proceso de transición o transformación, hacia una economía moderna, capitalista, industrial, modernización, el desarrollo de fuerzas de producción, etc. El segundo significado, muy de moda desde la década de 1970 en adelante, se define en términos de calidad de vida - estándar de vida y se refiere a la reducción de los niveles de pobreza y de las necesidades materiales. La direccionalidad implicada a la palabra “desarrollo” es este último sentido ya no es más histórica, si no moral. El desarrollo debe ser de las personas (ampliación de sus capacidades y oportunidades), por las personas (hechos por ellos mismos), y para las personas (asumiéndolas como objetivo principal). Además debe incorporarse el principio de sostenibilidad, haciendo que la mejora de vida de la generación presente, no signifique la hipoteca de las oportunidades para las generaciones futuras.
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3.3.2. Desarrollo sostenible El Documento Cumbre Mundial – 2005, señala que el desarrollo sostenible no se centra exclusivamente en las cuestiones ambientales. En términos más generales, las políticas de desarrollo sostenible afectan a tres áreas: económica, ambiental y social. Se refieren a los tres componentes del desarrollo sostenible, que son el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente, como “pilares interdependientes que se refuerzan mutuamente”. El desarrollo sostenible puede ser definido como un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades”. La sostenibilidad debe tener en cuenta el tiempo, es decir la permanecía o vida útil del proyecto. La satisfacción de las necesidades del futuro depende de cuánto equilibrio se logre entre los objetivos o necesidades sociales, económicas y ambientales en las decisiones que se toman ahora. Algunas de estas necesidades se han incluido en el diagrama:
GRAFICO N° 3.10 NECESIDADES QUE SATISFACE EL DESARROLLO SOSTENIBLE
CRECIMIENTO ECONÓMICO
DESARROLLO SOSTENIBLE EQUIDAD SOCIAL
PROTECCIÓN DEL M. A.
FUENTE: Elaboración propia.
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Del gráfico: Señala que es sostenible sí; “es económicamente viable; es consistente con las condiciones sociales, culturales e institucionales de su entorno; y cuando reproduce la base de los recursos necesarios para su existencia y posibilita la conservación del ecosistema”. Es sostenible cuando realmente por convicción es socialmente aceptado. 3.3.2.1. Características de un desarrollo sostenible Las características que debe reunir un desarrollo para que lo podamos considerar sostenible son:
Busca la manera de que la actividad económica mantenga o mejore el sistema ambiental.
Aseguran que la actividad económica mejore la calidad de vida de todos
Usa los recursos eficientemente.
Promueve el máximo de reciclaje y reutilización.
Pone su confianza en el desarrollo e implantación de tecnologías limpias.
Restaura los ecosistemas dañados.
Promueve la autosuficiencia regional.
Reconoce la importancia de la naturaleza para el bienestar humano.
3.3.3. Desarrollo sustentable La definición básica de desarrollo sustentable se refiere a aquel tipo de desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad y las posibilidades de las futuras generaciones para satisfacer las suyas. En este sentido, existe bastante consenso en la concepción de que el desarrollo sólo es duradero si las generaciones futuras tienen la probabilidad de heredar un medio ambiente cuya calidad es al menos igual a la que recibieron las generaciones anteriores. Además El desarrollo sustentable integra 3 aspectos: la sociedad, la economía y el medio ambiente. Su objetivo es lograr una relación equilibrada entre ellos, mediante un uso razonable de los recursos naturales y generando el mínimo impacto ambiental. En otras palabras el desarrollo sustentable se centra en dos aspectos:
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Garantizar a toda la población una calidad de vida digna (empleo, respeto a sus derechos humanos, democracia, educación, vivienda, equidad de género, salud y servicios básicos). Garantizar un manejo adecuado de los recursos naturales bajo un estricto respeto a las capacidades de recarga de los ecosistemas
los equilibrios
ecológicos, no sólo en el presente, sino también en el futuro. En este contexto se define al desarrollo rural sustentable, como, el mejoramiento permanente en los niveles de vida de la población rural, que no requiere de continuos apoyos financieros externos y que no degrade los recursos naturales. El desarrollo sustentable es un proceso integral que exige a los distintos actores de la sociedad compromisos y responsabilidades en la aplicación del modelo económico, político, ambiental y social, así como en los patrones de consumo que determinan la calidad de vida. IMPORTANCIA DEL DESARROLLO SUSTENTABLE El desarrollo sustentable también supone la utilización de los recursos tales como los árboles pero siempre asegurando que todo lo que se utilice deberá ser repuesto a fin de no generar daños en el medio ambiente en el cual vivimos. GRAFICO N° 3.11 DESARROLLO SUSTENTABLE
FUENTE: Elaboración propia
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3.3.4. Desarrollo económico y social El desarrollo económico y social es un proceso de promoción del bienestar de las personas en conjunción con un proceso dinámico de desarrollo económico. El desarrollo social es un proceso que, en el transcurso del tiempo, conduce al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la población en diferentes ámbitos: salud, educación, nutrición, vivienda, vulnerabilidad, seguridad social, empleo, salarios, principalmente. Implica también la reducción de la pobreza y la desigualdad en el ingreso. En este proceso, es decisivo el papel del Estado como promotor y coordinador del mismo, con la activa participación de actores sociales, públicos y privados. Para algunos autores, el desarrollo social debe conducir a igualar las condiciones de bienestar prevalecientes en las sociedades industrializadas. Si bien actualmente se acepta que el desarrollo social debe adecuarse a las condiciones económicas y sociales particulares de cada país, existen estándares internacionales que se consideran “metas sociales deseables”. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) y sus diferentes organismos asociados son el referente principal en esta materia. Si bien el desarrollo social implica el mejoramiento de las condiciones de vida y de bienestar de toda la población, la tendencia de las últimas décadas ha sido la focalización de los programas sociales y la restricción de las políticas sociales universales. 3.3.4.1.
Condiciones para el desarrollo sustentable
Se divide en las siguientes condiciones Ningún recurso renovable deberá utilizarse a un ritmo superior al de su generación. Ningún contaminante deberá producirse a un ritmo superior al que pueda ser reciclado, neutralizado o absorbido por el medio ambiente. Ningún recurso no renovable deberá aprovecharse a mayor velocidad de la necesaria para sustituirlo por un recurso renovable utilizado de manera sostenible.
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Según algunos autores, estas tres reglas están forzosamente supeditadas a la inexistencia de un crecimiento demográfico. Se llama desarrollo sostenible aquél desarrollo que es capaz de satisfacer las necesidades actuales sin comprometer los recursos y posibilidades de las futuras generaciones. Intuitivamente una actividad sostenible es aquélla que se puede mantener. Por ejemplo, cortar árboles de un bosque asegurando la repoblación es una actividad sostenible, consumir petróleo no es sostenible con los conocimientos actuales, ya que no se conoce ningún sistema para crear petróleo a partir de la biomasa. Hoy sabemos que una buena parte de las actividades humanas no son sostenibles a medio y largo plazo tal y como hoy en día están planteadas. 3.3.5. Desarrollo humano El desarrollo humano es mucho más que el crecimiento o caída de los ingresos de una nación. Busca garantizar el ambiente necesario para que las personas y los grupos humanos puedan desarrollar sus potencialidades y así llevar una vida creativa y productiva
conforme
con
sus
necesidades
e
intereses.
Esta forma de ver el desarrollo se centra en ampliar las opciones que tienen las personas para llevar la vida que valoran, es decir, en aumentar el conjunto de cosas que las personas pueden ser y hacer en sus vidas. Así el desarrollo es mucho más que el crecimiento económico. “El desarrollo de la gente, por la gente y para la gente” Fuente: programa de las naciones unidas para el desarrollo 3.3.5.1. Índice de Desarrollo Humano (IDH) Es un indicador estadístico compuesto que mide el adelanto medio del país en lo que respecta a la capacidad humana básica, representada por las tres oportunidades humanas más importantes y permanentes a través del tiempo: vida larga y saludable, nivel educacional y nivel de vida digno. Refleja cuán largo es el camino que ha de recorrer un país para mejorar las tres opciones esenciales (vida larga y saludable, nivel educacional y nivel de vida digno.) de todos 72
sus habitantes. No es una medida de bienestar, es en cambio, una medida de potenciación. Indica que cuando las personas disponen de esas tres capacidades básicas, pueden estar en condiciones de tener acceso también a otras oportunidades. 3.3.5.2. Indicadores que componen el Índice de Desarrollo Humano En el Perú, para el cálculo del Índice de Desarrollo Humano se ha considerado las tres oportunidades esenciales propuestas en los informes de Desarrollo Humano del PNUD: Esperanza de vida al nacer. Tasa de alfabetización adulta.
Ingreso per cápita mensual.
a) Esperanza de vida al nacer.- Con respecto al primer componente, la longevidad, el indicador clave es la esperanza de vida al nacer. La importancia de la esperanza de vida radica en la creencia común de que una vida prolongada es valiosa en sí misma y en el hecho de que varios beneficios indirectos (tales como una nutrición adecuada y una buena salud) están estrechamente relacionados con una mayor esperanza de vida. b) Índice o tasa de alfabetización.- El segundo componente, los conocimientos, se mide a través de las cifras de alfabetismo y la tasa de matrícula combinada de escuela primaria, secundaria y superior, ya que reflejan el acceso a la educación, particularmente a la educación de buena calidad, tan necesaria para llevar una vida productiva en la sociedad moderna.
c) Ingreso Familiar Per cápita.- El tercer componente clave del desarrollo humano, el manejo de los recursos necesarios para sostener una vida decente, se mide a través del producto interno bruto Per cápita que proporciona una aproximación del poder relativo de comprar artículos y de lograr control sobre los recursos para alcanzar un nivel de vida decente. Es entendida como la riqueza que le genera cada habitante al país por año. Se obtiene dividiendo el PBI de un país entre el total de su población. Si el PIB crece
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más deprisa que la población, se considera que aumenta el nivel de vida. Si la población crece más deprisa que el PIB se dice que el nivel de vida disminuye. GRAFICO N° 3.12 INDICADORES DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO
FUENTE: Elaboración propia. CUADRO N° 3.4 VALORES MÁXIMOS Y MÍNIMOS DE LOS INDICADORES DEL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO INDICADORES BÁSICOS
VALORES
VALORES MÍNIMOS
MÁXIMOS
Esperanza de vida al nacer
85 años
25 Años
Alfabetización adulta
100 %
0%
Promedio de años de estudio
16 Años de estudio
0 Años de estudio (sin estudio)
Ingreso promedio mensual
471.8 Nuevos soles
34.4 Nuevos soles
per cápita del hogar FUENTE: Bardales V. 2012 “Copia de clases”
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3.3.5.3. Utilidad del Índice de Desarrollo Humano. Puede ser una útil herramienta para formular una alternativa a muchas de las propuestas y políticas de desarrollo vigentes, las cuales valoran sólo el crecimiento económico. Además, puede constituirse en una herramienta orientadora para el establecimiento de programas internos orientados a lograr el bienestar de los habitantes. 3.3.6. Desarrollo rural El desarrollo rural es un proceso localizado de cambio social y crecimiento económico sostenible, que tiene por finalidad el progreso permanente de la comunidad rural y de cada individuo integrado en ella. Puede entenderse como la mejora de las condiciones de vida de los habitantes de los espacios rurales. La población total del país está bordeando los 30 millones de personas; el 24% es rural, sin embargo, con una definición más amplia de ‘población rural’, ésta puede llegar al 35%. Se estima que tres cuartas partes de esta población son ‘pobre’ o ‘muy pobre’, en este contexto el desarrollo rural es, pues, una necesidad, siendo distintas las características en cada región. En este contexto, consideramos que la agricultura aún juega un papel fundamental en la disminución de la pobreza de los espacios rurales, dado que es la actividad productiva predominante (en unas áreas más que en otras). A grandes rasgos, el desarrollo rural no ha tenido lugar en aquellas regiones en las que simultáneamente no se experimentaron incrementos en la productividad agrícola; quizás (juzgando por la exitosa experiencia asiática) éste sea el principal factor para el desarrollo. Los requerimientos para incrementar la productividad agrícola como la estructura de incentivos, tecnología, infraestructura, servicios, etc., son de vital importancia para mejorar las condiciones y medios para promover el desarrollo agrícola, sin embargo, si queremos propiciar el desarrollo rural, tenemos que pensar en promover no solo las actividades agrícolas, sino también las actividades no agrícolas, como la artesanía, la agroindustria, el turismo rural, la pesca, servicios, comercio, entre otros, con cadenas productivas y dirigidas a la exportación.
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En tal sentido, debe consolidar las actividades agropecuarias, al mismo tiempo implementar los proyectos de infraestructura (vial, energéticos e irrigaciones), así como aprovechar todas las potencialidades y recursos para el desarrollo de actividades no agrícolas que promuevan el empleo y los ingresos, cerrando el circuito de los proyectos 3.3.6.1. Objetivos del desarrollo rural. Su objetivo es promover el bienestar de la sociedad en general y la rural en particular, partiendo de una visión común de las oportunidades y desafíos de desarrollo que hay que construir, en un contexto territorial e histórico precisos. A partir de la visión compartida, es preciso definir estrategias, diseñar políticas e instrumentos, procurando corregir desequilibrios y creando las condiciones para la inclusión en el desarrollo de amplios sectores de la población FUENTE: Desarrollo rural sostenible con enfoque territorial: políticas y estrategias. Autor: Álvaro Ramos. 3.3.6.2. Retos de desarrollo territorial rural
El ordenamiento territorial como base de la sostenibilidad, la cuenca como unidad espacial.
Protección de la biodiversidad.
Mejorar los niveles de vida de la población.
Educativo, formación con ética y valores concepción del desarrollo
en los aspectos de la nueva
(colegios y universidades), búsqueda de la
efectividad de los proyectos.
Cultural, un equilibrio del avance tecnológico y valorando lo nuestro, valorar el pensamiento indígena respecto al
medio ambiente, uso racional e
inteligente de los recursos.
Promover la producción nacional incorporando mayor valor agregado.
Equidad de género. 76
con eficiente uso de los recursos e
Mejorar las capacidades humanas, con énfasis en la educación
Descentralización, con un enfoque regional rural - urbano.
Generación de empleo productivo y sostenible.
Avanzar en democracia representativa y participativa, con una conciencia.
Ciudadana a favor de un auténtico desarrollo.
Gestionar
el
desarrollo
con
responsabilidad,
honestidad
y
altos
conocimientos técnicos y humanos, que permita lograr impactos de alta calidad, en un entorno incierto y complejo, con una visión compartida, apoyados en la concertación pública y privada, donde todos seamos ganadores. 3.3.6.3. El plan de desarrollo rural Es un instrumento de programación y ejecución de proyectos. a. ¿Por qué un plan de desarrollo rural? Porque la planificación permite prever y estructurar estrategias. Las estrategias se definen a partir de metas y objetivos planteados en función del desarrollo rural, con lo cual se desea mejorar la calidad de vida de la población. Los factores y recursos disponibles son los elementos de trabajo con los que se cuenta para llevar adelante las tareas. Uno de los elementos básicos es el territorio. Otros insumos clave son el conocimiento la experiencia y la información. De la combinación de los factores y recursos así como de buenas decisiones surgirán las estrategias de intervención, que se concretarán en los proyectos y actividades. Porque es necesario realizar un plan de desarrollo rural que permita un crecimiento equitativo, sustentable e integral, en un espacio determinado. Porque el desarrollo agropecuario es un ámbito de intervención que forma parte de un proceso integral de crecimiento socioeconómico. Porque la actividad agropecuaria es de fundamental importancia para el desarrollo territorial y poblacional.
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Porque se favorecen actividades agropecuarias, industriales, forestales, agroindustriales, turísticas, de servicios, etc. Porque trasciende lo agropecuario, tiene que ver con las infraestructuras, servicios, actividades no agropecuarias, otras. b. ¿Que se espera de un plan de desarrollo rural? Que sea participativo. Que facilite el diálogo. Que promueva la colaboración entre los distintos agentes sociales, económicos e institucionales. Que sea disciplinario. Que logre un desarrollo equitativo, sustentable, e integral. Que ayude a coordinar las políticas y acciones públicas y privadas que se ejecuten en la zona a fin de optimizar los recursos. Que contribuya a dotar a nuestro sistema agroalimentario de capacidad de respuesta frente a los frecuentes cambios en la demanda, en tecnología, en seguridad alimentaria, etc. c. Estrategias de un plan de desarrollo rural. Apoyar la Integración, Organización y Capacitación como elemento básico de modernización. Mejorar la infraestructura del medio Rural. Incorporar mujeres y juventud rural a la actividad agropecuaria, al sector social y cultural del mundo rural. Mejorar la protección sanitaria de las producciones vegetales y animales, así como fomentar la calidad de los productos a fin de competir y garantizar presencia en los mercados. Promover la investigación, desarrollo, transferencia y extensión de tecnología al servicio del sector. Fomentar los sistemas de información como herramienta de apoyo al sector y facilitar el acceso y la interpretación de los datos. 78
Desarrollar mecanismos que disminuyan el riesgo y la incertidumbre de la empresa agropecuaria. Establecer mecanismos o estrategias de negocios, financiamiento y comercialización de acuerdo con las características de la zona. Fomentar la coordinación de políticas entre las diferentes instituciones públicas y privadas ejecutoras del Plan de Desarrollo Rural. Promover la preservación del medio ambiente. Establecer la consolidación territorial de la zona rural.
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CAPITULO IV
PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA 4.1. ASPECTOS GENERALES 4.1.1.
El plan
4.1.1.1. Antecedentes del plan.
ARRAEZ (2002); El término “plan” proviene del latín y significa “espacio que ocupa la base de un edificio”, y más tarde se entendió como “diseño de un edificio”, o, más precisamente, “distribución del espacio que ocupa la base de un edificio”. Lo que podría equivaler a “esquema básico de diseño de cimientos y base de un edificio”. Siglos después, su sentido se amplió hasta significar la “representación gráfica de cualquier lugar”.
COROMINAS (1976); El plan significaba entonces la prefiguración y el diseño de una planta edilicia, lo que hoy conocemos por “plano”. Era el resultado esperado y deseado de una obra por construirse. Más tarde el plan es definido como “escrito en que se apuntan las grandes líneas de una cosa”.
4.1.1.2. ¿Qué es el Plan? Se denomina plan a la toma anticipada de decisiones que permite prever, organizar, coordinar y controlar situaciones, acciones y resultados. MATUS (1993); “El plan es una apuesta y como tal tiene tanta incertidumbre como demuestre el análisis de la solidez de las apuestas parciales que lo componen y de la gran apuesta que lo sintetiza”. MORELLO (1966); El plan, significa prefijar la sucesión temporal de los objetivos y de las medidas aptas para su consecución o sea, determinar
80
prioridades, es tarea de estructuración de la acción, y como tal, a cargo de expertos llamados planificadores”.
4.1.1.3.
Características del Plan.
Reflexión previa dela acción para orientarla en el sentido pretendido. Enfoque racional de decisiones que se fundamenta en la selección y definición de objetivos y cursos de acción. Reducción del azar y la incertidumbre que genera a su mínima expresión. Anticipación de decisiones y acciones presentes orientadas a actividades y resultados futuros. Selección de opciones y provisión y ordenamiento de medios para alcanzar un futuro elegido. Previsión y promoción de acciones para la construcción de futuros deseados. Previsión de la sucesión temporal de objetivos y estructuración de la acción. Establecimiento de hipótesis de las acciones que se deberán hacer para conquistar el futuro deseado. Intención de modificar voluntariamente los acontecimientos. Apuesta, es decir, decisión de asumir riesgos para alcanzar los fines deseados. 4.1.2. Planificación 4.1.2.1. ¿Qué es planificación?
GÓMEZ (1976) “La planificación implica actividades futuras y concierne a las decisiones que se proponen y el futuro resultado de las decisiones del presente.
ARRAEZ (2002); La planificación es un proceso mediante el cual, partiendo de unos determinados antecedentes, se toman decisiones que
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permiten establecer tanto los objetivos que se desea alcanzar como la manera de alcanzarlos. NAVAJO (2009); La planificación es una actividad racional que tiene por objeto decidir sobre la asignación de recursos escasos en el logro de objetivos múltiples, a través de medios adecuados para su obtención. FRANCES (2006); Señala que la planificación es un proceso en el cual se definen de manera sistemática los lineamientos estratégicos, o líneas maestras, de la organización, y se los desarrolla en guías detalladas para la acción, se asigna recursos y se plasman en documentos llamados planes. 4.1.3. Estrategia 4.1.3.1. Antecedentes de la estrategia. En realidad el concepto de estrategia es muy antiguo y surgió para el desempeño de “EL ARTE DE GUERRA” (SunTzu, 500 a.c.) y las tareas militares. Para 1994 la estrategia brotó en el campo económico y académico para introducirse en la gestión de las organizaciones con los trabajos iniciales de Chandler, Steiner y Anckoff. En suma la estrategia se ha incorporado a las organizaciones para generar el desarrollo desde la década delos cincuenta en el siglo XX. 4.1.3.2. ¿Qué es estrategia? La estrategia se define como un estilo y un método de pensamiento referido a la acción, de carácter consciente, adaptativo y condicional. La palabra estrategia deriva del latín strategĭa, que a su vez procede de dos términos griegos: stratos (“ejército”) y agein (“conductor”, “guía”). Por lo tanto, el significado primario de estrategia es el arte de dirigir las operaciones militares (REAL ACADEMIA ESPAÑOLA). BEAUFRE (1965); La estrategia se emplea en la dirección básica a largo plazo, es cualitativa, proporciona orientación a los planes de corto plazo, integra los
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planes funcionales en un esquema general, es realista y se halla orientada a la acción. HANSOFF (1993); Señala que estrategia es el medio, la vía para la obtención de los objetivos de una organización. STEINER (2000); Señala que una estrategia es un patrón o plan que integra las metas mayores de una organización, las políticas y acciones secuenciales hacia un todo cohesionado. Una estrategia bien formulada ayuda al "Mariscal" a coordinar los recursos de la organización hacia una posición "única y viable", basada en sus competencias relativas internas, anticipando los cambios en el entorno y los movimientos contingentes de los oponentes inteligentes”. 4.1.4. Táctica 4.1.4.1. ¿Qué es la táctica?
COROMINAS (1976); La táctica es el proceso en que se conjugan todas las posibilidades físicas, técnicas, teóricas, psicológicas y demás, para dar una solución inmediata a las disímiles situaciones imprevistas y cambiantes que se crean en condiciones de oposición.
HORACIO (2006); Las tácticas son acciones parciales, forman parte de la estrategia y tienen su mismo objetivo.
4.1.5. Técnica 4.1.5.1. ¿Qué es técnica? La técnica se define como la ejecución de movimientos estructurales que obedecen a una serie de patrones tiempo - espaciales modelos, que garantizan la eficiencia. (4) Habilidad o destreza que tiene una persona para hacer uso de recursos para obtener algo.(15)
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4.1.6. Relación entre táctica, técnica y estrategia. La relación entre la estrategia y la táctica es fundamental. No es posible aplicarlos en forma independiente. Pues la estrategia nunca podría concretarse sin una táctica. Mientras que la estrategia presupone la actuación de los contrarios, mediante un análisis teórico que permite establecer planes posteriores, la táctica es el conjunto de componentes que se integran para satisfacer toda una serie de situaciones durante los enfrentamientos. La técnica al igual que la estrategia se presenta constantemente en la vida cotidiana. Se puede hablar de la técnica para; bailar, correr, escribir, saltar, etc. Resultando la técnica el medio que concreta la estrategia y la táctica. (16) 4.1.7. La prospectiva como herramienta de la planificación estratégica 4.1.7.1. ¿Qué es prospectiva? Según la Real Academia de la Lengua Española prospectiva es un conjunto de análisis y estudios realizados con el fin de explorar o de predecir el futuro en una determinada materia. Según la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) la prospectiva consiste en “tentativas sistemáticas para observar a largo plazo el futuro de la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad, con el propósito de identificar las tecnologías emergentes que probablemente produzcan los mayores beneficios económicos y sociales”. En el texto “Prospectiva y construcción de escenarios para el desarrollo territorial”, menciona que la Prospectiva es una expresión disciplina que tiene por propósito fundamental la exploración del porvenir en el contexto de las ciencias humanas y sociales. Se parte de una situación actual, considerándose las causas económicas, sociales, científicas, tecnológicas que ocurren en la sociedad, en la búsqueda de prever e imaginar situaciones derivadas o que podrían derivarse de influencias conjugadas. Es una reflexión científica sobre 84
el porvenir del hombre y de las sociedades, porvenir considerado como proceso evolutivo que se convierte en un esfuerzo de imaginación creativa. Godet (2000); Señala que la prospectiva estratégica se basa en el triángulo griego el cual une sinérgicamente tres componentes: ‘Logos’ (el pensamiento, la racionalidad, el discurso), ‘Epithumia’ (el deseo en todos sus aspectos nobles y menos nobles), ‘Erga’ (las acciones, las realizaciones). NAVAJO (2009); “La prospectiva es una disciplina con visión global, sistémica, dinámica y abierta que explica los posibles futuros, no sólo por los datos del pasado sino fundamentalmente teniendo en cuenta las evoluciones futuras de las variables (cuantitativas y sobretodo cualitativas) así como los comportamientos de los actores implicados, de manera que reduce la incertidumbre, ilumina la acción presente y aporta mecanismos que conducen al futuro aceptable, conveniente o deseado.
GRÁFICO N° 4.1. EL TRIÁNGULO DE LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA (TRIÁNGULO GRIEGO SEGÚN GODET)
ANTICIPACION {Logos} (Prospectiva y proyecto)
PROSPECTIVA ESTRATEGICA
ACCIÓN {Erga} (Acción participativa)
APROPIACIÓN {Epithumio} (Acción participativa)
FUENTE: Elaboración propia.
85
4.1.7.2. Importancia de la prospectiva. La prospectiva como herramienta de la planificación estratégica es importante porque: Genera el cambio y disminuye la incertidumbre Nos ayuda a construir el futuro Nos ayuda a fórmulas estrategias viables e innovadoras, conciliando los puntos de vista de los expertos. Nos permite influir sobre las decisiones del presente para afrontar con éxito los retos del futuro. 4.1.7.3. Métodos de la prospectiva. Existen más de 120 metodologías distintas, pero las más utilizadas son: Método Delphi Método de escenarios Método de análisis morfológico Mapeo de tecnologías críticas Análisis de tendencias Exploración de escenarios Árboles de pertinencia
86
CUADRO N° 4.1. CLASIFICACIÓN DE MÉTODOS EMPLEADOS EN EJERCICIOS PROSPECTIVOS.
EXPLORATORIOS Análisis
CUALITATIVOS
NORMATIVOS
/CUANTITATIVOS EXPERTOS
de Retrospectiva
tendencias
Cálculo
(futuro deseable y
Análisis de impactos
OPINIÓN DE
numérico
de tendencias,
o
factible alcanzado). Proyecciones. Árboles
cruzados. Consultas Delphi.
relevancia.
Modelos simulación.
Análisis
Consultas Delphi
morfológico.
Lluvias
Escenario de éxito.
Talleres
de
escenario
y
Consultas Delphi
cruzado.
Técnicas Delphi.
experto,
hipótesis.
de Análisis de impacto
Conocimient
de
Análisis
de
impactos
ideas
cruzados.
(Brainstornig).
Análisis
de
escenarios.
aspiraciones. FUENTE: Elaboración propia. Todos los métodos de la prospectiva se basan en la creatividad que estimula la innovación, el conocimiento que implica buscar a personas expertas que conozcan del tema y que interactúen en diferentes ámbitos de conocimiento.
87
GRÁFICO N° 4.2. PILARES DE LOS METODOS DE LA PROSPECTIVA CREATIVIDAD
Delphi
Escenarios
Paneles de expertos COMBINACIÓN DE METODOS. Tormenta de ideas
Hoja de ruta
INTERACCIÓN
CONOCIMIENTO
FUENTE: Elaboración propia. 4.1.7.4. La prospectiva y la planificación estratégica. La prospectiva como tal se
desarrolla en tres etapas: análisis, interpretación y
prospección; específicamente en la etapa de la prospección nos preguntamos “¿Qué podría suceder?” Y “¿Qué debería suceder?”. Pero empieza a ser estratégica cuando una organización se pregunta “¿Qué necesito hacer?”. Después de haber respondido a esas preguntas, la estrategia parte del “¿Qué debo hacer?” Para hacerse otras dos preguntas: “¿Qué voy a hacer?” Y “¿Cómo lo voy a hacer?”. Esto explica la interrelación entre la prospectiva y la estrategia. 4.1.8. Actitud frente al cambio 4.1.8.1. ¿Qué es el cambio? El cambio es el aspecto más importante, constante e inevitable en nuestras vidas porque es a través de él que llegamos a ser lo que somos y generamos un desarrollo y evolución evidente y necesaria en nuestra persona. 88
4.1.8.2. Sentimientos experimentados en el cambio. Los cambios son algo constante en la vida.
A medida que transcurre nuestra vida
pasamos por diversos cambios, algunos leves y otros fuertes que transforman totalmente nuestro modo de vivir. En esta ocasión, atenderemos esos cambios fuertes que trastornan nuestra vida cotidiana. Los cambios pueden ser ocasionados por: Causas Externas: son situaciones que se escapan de nuestro control.
En su
mayoría son fortuitas o accidentales. Causas Internas: son generadas por
nuestras propias actuaciones. Si las
prevemos, podemos adelantarnos al cambio y reaccionar a tiempo.
Una vez que el cambio ha ocurrido, ya sea por situaciones internas o externas, quienes están involucrados en la situación experimentan diversos sentimientos como: Temor: temor ante el futuro. Miedo a enfrentar la nueva situación a la que no estamos acostumbrados. Miedo a lo desconocido. Desesperanza: pérdida de nuestros planes y proyectos futuros que habíamos creado en las circunstancias anteriores. Creencia de que todo lo que vendrá es peor y de que adelante, no hay nada mejor. Inseguridad: pérdida de la confianza y la seguridad Ansiedad: intranquilidad, preocupación y angustia porque las cosas se mejoren. 4.1.8.3. Actitudes frente al cambio. De cara al futuro, los hombres pueden escoger entre cuatro actitudes fundamentales: sufrir el cambio (pasividad), actuar con urgencia (la reactividad), prepararse para los cambios previsibles (pre actividad) y, por último, actuar para provocar los cambios deseados (pro actividad). En un contexto de crisis, la reactividad prevalece sobre el resto, y en un contexto de crecimiento, es preciso anticiparse a los cambios y provocarlos, fundamentalmente, a través de la innovación.
89
CUADRO N° 4.2. ACTITUD FRENTE AL CAMBIO ACTITUDES FRENTE AL
TIPOS DE ESCENARIOS
ESTRATEGIAS
PRIVILEGIADOS
PRIVILEGIADAS
CAMBIO
Pasiva (pasividad)
Consiste en sufrir el cambio
Seguir la corriente
Reactivo (reactividad)
Consiste en actuar con urgencia Adaptación
Pre-activo (pre actividad)
Consiste en prepararse para los Prevención cambios previsibles.
Pro-activo (pro actividad) Consiste
en
actuar
para Voluntarismo
provocar los cambios deseados FUENTE: Elaboración propia. 4.2. PLANIFICACIÓN Y PLAN ESTRATÉGICO 4.2.1. Planificación estratégica 4.2.1.1. Antecedentes de la planificación estratégica. La planeación estratégica formal con sus características modernas fue introducida por primera vez en algunas empresas comerciales a mediados de 1950. En aquel tiempo, las empresas más importantes fueron principalmente las que desarrollaron sistemas de planeación estratégica formal, denominados sistemas de planeación a largo plazo. 1950. Creación del término Planificación Estratégica. 1960. Se vuelve muy popular. Se le considera la panacea para los problemas. 1980. La Planificación Estratégica es dejada de lado. 1990-3000. Revive la Planificación estratégica. La Planificación Estratégica es aceptada en la actualidad como una de las mejores herramientas de las que una sociedad dispone para lograr desarrollarse de manera equilibrada y sostenida a lo largo del tiempo, tanto en aspectos económicos como sociales.
90
4.2.1.2. ¿Qué es planificación estratégica? PIMENTEL (1999); señala que la planificación es un proceso de toma de decisiones para alcanzar un futuro deseado, teniendo en cuenta la situación actual y los factores internos y externos que pueden influir en el logro de los objetivos mediante este proceso, por el cual los miembros guías de una organización proveen su futuro y desarrollan los procedimientos y operaciones necesarias para alcanzarlo en un conjunto de acciones que deben ser desarrolladas para lograr los objetivos estratégicos, lo que implica definir y priorizar los problemas a resolver, planear soluciones, determinar los responsables para realizarlos, asignar recursos para llevarlos a cabo y establecer la forma y periodicidad para medir los avances.
RODRIGUEZ (1999); indica que la planificación estratégica es un proceso participativo en el que un grupo u organización, defina el futuro que ellos desean, considerando su situación actual y el esfuerzo que están dispuestos a aportar para lograr el cambio y así nos referimos a la capacidad de observación y de anticipación frente a desafíos y oportunidades que se generan, tanto de las condiciones externas a una organización, como de su realidad interna, que en función de la visión buscan aprovechar los factores positivos y eliminar los factores negativos, teniendo que cubrir una planificación necesaria para realizar una planificación estratégica, incluyendo los antecedentes necesarios para dirigir el proceso y así definir el marco estratégico del proyecto u organización, que es el que le da a las actividades coherencia y dirección.
4.2.1.3. Importancia de la planificación estratégica. La planificación estratégica es importante desde diferentes puntos de vista. Promueve el desarrollo de la organización al establecer métodos para la utilización racional de los recursos.
91
Reduce los niveles de incertidumbre que se pueden sujetar en el futuro, aunque no los suprime. Propicia en la gente una mentalidad futurista teniendo más visión del porvenir y un afán por lograr y mejorar las cosas. Condiciona la organización social al medio externo. Establece un sistema racional para la toma de decisiones, evitando el empirismo (intuición, improvisación) y el voluntarismo. Reduce al mínimo los riesgos y aprovecha al máximo las oportunidades. Suministra las bases racionales y técnicas (planes de trabajo) que servirán para la actuación de la organización. Maximiza el aprovechamiento del tiempo y los recursos utilizados en los diferentes niveles de la organización. Permite que el personal de trabajo conozca claramente lo que se espera de ellos y les facilita las oportunidades de tomar parte en las decisiones a que se llegan. Proporciona los elementos necesarios para llevar a cabo el monitoreo y la evaluación de lo planificado y ejecutado. 4.2.1.4.
Objetivos de la planificación estratégica.
La planificación tiene cinco propósitos fundamentales que se detallan a continuación: Minimizar el riesgo, reduciendo al mínimo la incertidumbre presente en las condiciones que rodean a las organizaciones. Proveer información referente a las condiciones que secundan un curso de acción, de tal manera que el elemento riesgo sea conocido y tenerlo como una probabilidad. 92
Elevar el nivel de éxito organizacional. Establecer un esfuerzo coordinado al interior de la organización. 4.2.1.5. Procesos de la planificación estratégica. ARRAEZ (2002) , señala que la planificación, bajo el enfoque estratégico, es concebida como un proceso mediante la cual los decisores en una organización, analizan y procesan información de su entorno interno y externo, evaluando las diferentes situaciones vinculadas a la ejecutoria organizacional para prever y decidir sobre la direccionalidad futura. La planificación es un componente del proceso de gestión, entendiendo por gestión la conducción del funcionamiento y desarrollo de un sistema, sea este una organización o parte de ella y los procesos que involucra para el logro de objetivos. CUESTA (2012); considera las siguientes actividades en el proceso de la planificación estratégica:
a) Iniciación o impulso: Iniciativa de realizar la planificación estratégica, bien por primera vez o bien cada vez que sea necesario. También incluye la acción de utilizar por primera vez la planificación, por persuasión o imposición. b) Normalización: Actividad consistente en estandarizar los documentos de la planificación. También puede consistir en estandarizar las etapas del proceso y su duración temporal. c) Coordinación: Dirección del proceso de planificación, estableciendo la asignación de recursos disponibles para el proceso, e indicando las actividades que debe realizar cada grupo o individuo. d) Elaboración: Aquí se desarrolla los componentes del plan estratégico de la organización.
93
e) Aprobación: Autorización a llevar a cabo el plan estratégico elaborado en la actividad anterior. Dicha autorización supone un cierto grado de poder, al menos formal, por parte de quien realiza la actividad. f) Difusión: Comunicación del contenido de los planes estratégicos dentro, y si procede fuera de la organización. g) Control: Análisis de la desviación entre los valores planificados y los realmente alcanzados de ciertos indicadores determinados en los planes estratégicos. 4.2.2. Plan estratégico 4.2.2.1. ¿Qué es un plan estratégico? Es un documento formal que sigue un proceso lógico, progresivo, realista y coherente, orientado a las acciones futuras que habrán de ejecutarse en una organización, utilizando los recursos disponibles, procurando el logro de los objetivos estratégicos y que, al mismo tiempo, establezca los mecanismos de control de dichos logros. El plan estratégico es el esfuerzo sistemático y más o menos formal de una compañía para establecer sus propósitos, objetivos, políticas
y estrategias básicas,
para
desarrollar planes detallados con el fin de poner en práctica las políticas y estrategias y así lograr los objetivos y propósitos fundamentales de la compañía. Así, el Plan Estratégico se redacta en función de los principales objetivos que la organización pretende y en él se especifican las políticas y líneas de actuación concretas orientadas a la consecución de los objetivos y los intervalos de tiempo precisos que deben ser cumplidos para cada una de las acciones propuestas. 4.2.2.2. Objetivos de un plan estratégico. Trazar un mapa de la organización, que nos señale los pasos para alcanzar nuestra visión. Identificar los proyectos y convertir los proyectos en acciones (tendencias, metas, objetivos, reglas, verificación y resultados).
94
Como objetivo general el plan estratégico debe constituir la herramienta principal en la dirección y en la toma de decisiones del proyecto, y en él se definen cuáles son las prioridades a abordar y la forma de acometerlas. Por todo ello, el objetivo general del plan estratégico es definir las líneas maestras de las actividades a realizar y los criterios de decisión a utilizar por los miembros del proyecto, durante el periodo de vigencia del mismo y como objetivo específico que concretan el objetivo general y usando la misma estructura que se ha utilizado para la elaboración del plan, tenemos los siguientes: Analizar y diagnosticar la situación actual del proyecto. Detectar los puntos fuertes y débiles de las mismas. Adecuar los planes de estudios conforme avanza el proyecto. Mejorar las relaciones externas y potenciar la imagen del centro. 4.2.2.3. Componentes de un plan estratégico. En el grafico 2.4 se establecen las diferentes componentes y su ubicación entre ellos; los cuales serán explicados más adelante.
95
GRÁFICO N° 4.4. ELABORACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO
DIAGNÓSTICO O - MISIÓN -VISIÓN -VALORES
Amenazas y Oportunidad es
ANÁLISIS EXTERNO Factores Instituciones Económicos Tecnológicos
ESTRATÉGIA
ANÁLISIS INTERNO Estructura Funciones Recursos
Líneas Estratégicas
Actividades - Proyectos
Programa de Desarrollo (Sistematización de proyectos y actividades por sectores y ámbitos)
Ejecución Operación de proyectos MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA DEL POBLADOR RURAL
FUENTE: Elaboración propia
96
Fortalezas y Debilidades
a. Diagnóstico.-Es el estudio ordenado de la realidad que se vive en una organización o sector. Es un proceso de investigación sobre una realidad determinada, que nos posibilita conocer las situaciones que afectan a la organización, sus causas los posibles cursos de acción y los recursos para enfrentar a la pobreza. Si se trata de un Plan de Desarrollo de un espacio determinado, se contemplan diferentes aspectos como la información básica, los aspectos físicos y de recursos naturales, la demografía, los aspectos sociales, económico-productivos, las infraestructura y servicios, como los institucionales, todos ellos deben ser vistos como un sistema, es decir están íntimamente relacionados unos con otros. Los componentes de un esquema de diagnóstico básico se puede sintetizar:
1. Aspectos generales: Ubicación Extensión Componentes de distritos Resumen de las características principales
2. Aspectos Físicos y Recursos naturales: 2.1.Aspectos Físicos Clima Geomorfología Geografía Geología Altitudes Topografía(pendiente) Pisos ecológicos 2.2. Recursos Naturales Agua Flora 97
Fauna Paisaje 3. Demografía y aspectos sociales: Asentamientos, tamaño, localización 3.1. Demografía Edades Sexo Urbano – rural 3.2. Aspectos Sociales Costumbres Organizaciones Interacción social, otros. 4. Aspectos Económicos: Todas las actividades económicas que se registran en la zona: Agricultura Pecuaria Forestal Turismo Agroindustrial Artesanía Con sus características, como cobertura, ubicación, rendimientos, niveles tecnológicos, sus fortalezas y limitaciones. 5. Aspectos de infraestructura y servicios: 5.1.Infraestructura Infraestructura de riego Infraestructura energético Infraestructura vial 5.2.Servicios Educación (wawauta o wawawasi, primaria y Secundaria) Salud (hospital, posta médica, posta sanitaria) Saneamiento 98
Vivienda Recreación Electrificación, otros 6. Aspectos institucionales: Privadas Publicas Cobertura, acciones específicas, impactos, limitaciones, etc. 7. Análisis integral del diagnóstico En el gráfico 2.5. Se muestra como se debe realizar el esquema de un diagnóstico.
GRAFICO 4.5. ESQUEMA DEL DIAGNÓSTICO
DIAGNOSTICO Componentes
Aspectos Generales
Aspectos Físicos y Recursos
Aspectos Demográficos
Aspectos Productivos
Aspectos de Infraestructura
Aspectos Institucionales
ANÁLISIS
Potencialidades
VS
FODA
FUENTE:Elaboracion Propia.
99
Aspectos Sociales
Problemas
b. Visión.-La Visión se define como la imagen objetivo de futuro o el sueño, a ser lograda por una organización; es decir, constituye una gran ambición, un enunciado de la configuración como una expresión de su desarrollo a largo plazo. Es decir, la visión es el ideal de la organización para el futuro; indica lo que a la organización le gustaría ser y cómo quiere ser percibida. Preguntas claves en visión
¿Cuál es la imagen deseada? Como vemos la población para la cual estamos trabajando; es decir, cuál es la situación futura deseada para nuestros beneficiarios.
¿Cómo seremos en el futuro? Veremos en una posición futura nuestra organización en relación a otras organizaciones.
¿Qué haremos en el futuro? Son las contribuciones distintivas que queremos hacer el futuro y cuáles son los principales proyectos y actividades que queremos desarrollar. c. Misión.-El propósito principal de la Misión es establecer el enfoque y la dirección de la organización; además, constituye la primera señal de la forma en que una institución visualiza las exigencias que enfrenta de parte de sus grupos de interés.
Preguntas claves en misión
¿Quiénes somos? Identidad y reconocimiento legal que otorga legitimidad a nuestra acción.
¿Qué buscamos? Las funciones principales de la organización. Cambios fundamentales que deseamos lograr en el medio en el cual trabajamos. Razón de ser de la organización.
100
¿Por qué lo hacemos? Valores, principios y motivaciones de orden moral, religioso, político, social y cultural.
¿Para quienes trabajamos? Sectores sociales hacia los cuales se orientan principalmente nuestros esfuerzos. d.
Los valores.- Son el conjunto de principios, creencias, reglas que regulan la gestión de la organización. Constituyen la filosofía institucional y el soporte de la cultura organizacional. (17) Toda organización implícita o explícitamente tiene un conjunto de valores, por lo tanto estos deben ser analizados, ajustados o redefinidos y luego divulgados. En resumen, el objetivo básico de la definición de valores es el de tener un marco de referencia que inspire y regule la vida de la organización. Mediante el liderazgo efectivo, los valores se vuelven contagiosos; afectan los hábitos de pensamiento a la gente. Responsabilidad: Es la virtud no sólo de tomar una serie de decisiones de manera consciente sino también de asumir las consecuencias que tengan las citadas decisiones y de responder de las mismas ante quien corresponda en cada momento. Es también asumir nuestro compromiso. Honestidad: Es una cualidad humana que consiste en comportarse y expresarse con coherencia y sinceridad, y de acuerdo con los valores de verdad y justicia. Identidad: Es la respuesta a las preguntas ¿quién soy?, ¿qué soy?, ¿de dónde vengo?, ¿hacia dónde voy?. Pero el concepto de identidad apunta también a qué quiero ser.
101
Respeto: Es aceptar y comprender tal y como son los demás, aceptar y comprender su forma de pensar aunque no sea igual que la nuestra. Honradez: Rectitud de ánimo, integridad en el obrar, respeto por las normas que se consideran adecuadas. La tolerancia: es la capacidad de conceder la misma importancia a la forma de ser, de pensar y de vivir de los demás que a nuestra propia manera de ser, de pensar y de vivir.
e. Análisis FODA.-Esta técnica expresa, las primeras letras de las palabras fortalezas (F), oportunidades(O), debilidades (D) y amenazas(A), es en verdad una técnica con grandes potencialidades para facilitar la elaboración de las líneas estratégicas y a partir de ello se elaboran proyectos y actividades. Y es que superando el viejo listado de problemas, el FODA nos orienta a valorar de manera equilibrada lo positivo y lo negativo, tanto de los factores internos de la organización como de los factores externos. De esa manera, se reconocen a las fortalezas y las debilidades como características internas de la organización, mientras que en el campo externo se reconocen a las oportunidades y a las amenazas. (7) Análisis Externo: La organización no existe ni puede existir fuera de un ambiente, fuera de ese entorno que le rodea, así que el análisis externo, permite fijar las oportunidades y amenazas que el contexto puede presentarle a una organización.
102
CUADRO N° 4.3. COMPONENTES EXTERNOS OPORTUNIDADES Son
factores,
AMENAZAS
circunstancias Son
factores,
situaciones,
externas que actúan a favor del circunstancias externas negativas, desarrollo,
que
pueden
ser que actúan en contra de su
aprovechados para avanzar hacia desarrollo y tienden a obstaculizar el logro de la visión.
el logro de la visión.
FUENTE: Elaboracion propia. Análisis Interno: El análisis interno, permite fijar las fortalezas y debilidades de la organización, realizando un estudio que permite conocer la cantidad y calidad de los recursos y procesos con que cuenta el ente.
CUADRO N° 4.4. COMPONENTES INTERNOS FORTALEZAS
DEBILIDADES
Son las capacidades, recursos, Son razones, circunstancias. Características, que potencialidades,
características dificultan aprovechar las oportunidades y hacer
propias, que pueden ser utilizados realidad la visión de desarrollo. Forman parte de para
aprovechar
las ellas, la costumbre, diferencias entre los
oportunidades y hacer realidad la recursos, servicios y capacidades de las visión del futuro.
personas.
FUENTE:Elaboracion propia.
103
GRÁFICO N° 4.5. FACTORES INTERNOS Y EXTERNOS DEL FODA.
OPORTUNIDADES +
AMENAZAS Externo
FORTALEZAS +
DEBILIDADES Interno
FUENTE: Elaboracion propia. LA CLAVE ESTRATEGICA:
Aprovecharlo y Potenciarlo, factores positivos (+)
Minimizar o eliminar, factores negativos (-) CUADRO N° 4.6 MATRIZ FODA
Oportunidades O Lista de oportunidades
Amenazas A Lista de amenazas
Fortaleza F
Debilidad D
Lista de fortalezas
Lista de debilidades
Estrategia FO
Estrategia DO
Aprovechar
Superar
Fortalezas para
Debilidades
tomar ventaja de
tomando ventaja
Oportunidades
de Oportunidades
Estrategia FA
Estrategia DA
Aprovechar
Minimizar
Fortalezas para
Debilidades y
enfrentar
enfrentar
Amenazas
Amenazas
FUENTE: Elaboracion propia 104
f. Líneas estratégicas.-Viene a ser la formulación de una propuesta en la cual se establece en forma literal, en forma específica; potencializar las fortalezas y oportunidades y por otro lado, minimizar o eliminar las debilidades y amenazas. Estrategias FO: Fortalezas-Oportunidades. Surgen de la combinación de fortalezas con las oportunidades, señalan las más prometedoras líneas de acción para la organización. Señalan las opciones a emplear utilizando las fortalezas disponibles y así aprovechar las oportunidades existentes. Estrategias FA: Fortalezas- Amenazas. Se basa en las fuerzas de la organización para enfrentar las amenazas. Señalan las opciones a implementar empleando las fortalezas, ya sean tecnológicas, financieras o administrativas, para minimizar los efectos de las amenazas que enfrenta la organización. Estrategias DO: Debilidades-Oportunidades. Señalan las opciones a adoptar para aprovechar las oportunidades existentes, pero al mismo tiempo minimizando las debilidades de la organización. Estrategias DA: Debilidades-Amenazas. Representa una seria advertencia, pues se trata de minimizar tanto las debilidades como las amenazas. Señalan las opciones que pueden emplearse para reducir el impacto de las amenazas existentes, dadas las debilidades que se tienen. A partir de esta propuesta que sale de la relación de la matriz FODA, vamos a tener como consecuencia la formulación de los proyectos y actividades necesarias para lograr la visión de la organización. g. Programas de desarrollo.-Se refiere a serie de proyectos, actividades sistematizadas y acciones organizadas con la finalidad de mejorar las condiciones de vida en una determinada zona o sectores en forma integral y sostenible. El programa favorece la distribución del presupuesto y el control del cumplimiento de las responsabilidades.
105
h. Proyectos.-Constituyen la unidad básica del desarrollo; el ciclo del proyecto parte de uno o más problemas o una necesidad, se formula la idea de proyecto o alternativas de solución, prosigue con la elaboración de un perfil, con el estudio de pre factibilidad y factibilidad, se consigue un financiamiento y se ejecuta, para luego ponerlo en operación y evaluarla posteriormente. Un proyecto sirve para resolver problemas, no es el fin pero es el medio o el camino que nos conducirá al logro de los objetivos del programa de desarrollo. i.
Actividades.-Son las tareas y/o labores que se realizan al interior de los proyectos.
1.- Ejemplo de análisis FODA. Visión: Ser una comunidad líder del desarrollo sostenible, articulado y ordenado territorialmente en un medio ambiente saludable con identidad cultural, mayor productor de cultivos andinos con calidad competitiva en el mercado Regional y Nacional.
Misión: Promover el desarrollo sostenible, con la participación de los miembros de la comunidad en el proceso productivo, generando cadenas de valor e innovando tecnologías apropiadas para proteger y mejorar el medio ambiente en beneficio de sus habitantes.
Valores: Para lograr en función al logro del progreso y desarrollo son los siguientes: Responsabilidad Identidad Honestidad Laboriosidad Responsabilidad Pro actividad Cultura Ambiental 106
Trabajo en Equipo Matriz FODA (se ha tomado solo un factor para el ejemplo) FORTALEZA. (F1) Disponibilidad de agua del agua en cantidad y calidad y suelos con potencial agrícola. DEBILIDAD. (D1) Limitada capacidad de organización de la comunidad del distrito de Conima. OPORTUNIDAD. (O1) Ofrecimiento de créditos por parte del Banco Agrario. AMENAZA. (A1) El distrito vecino de Tilali se encuentra formulando proyectos de riego por aspersión que son similares a los del distrito de Conima. Líneas estratégicas CUADRO N° 4.7 MATRIZ FODA
Oportunidad
Fortaleza
Debilidad
(F1,O1) Aprovechamiento
(D1,O1) Dar capacitación de
del recurso agua y suelo
organización a la comunidad,
para
la
sobre gestión empresarial y
comunidad, con el apoyo
organización y aprovechar el
de las autoridades del
financiamiento del proyecto
distrito de Conima.
por parte del distrito.
(F1,A1) No asumir riesgos
(D1,A1)
innecesarios.
charlas en organización y
beneficio
medidas Amenaza
de
de
Tomar precaución
Capacitación
disminuirlos
con
riesgos
contra estos fenómenos.
climáticos
Seleccionando
medidas de gestión de riesgos.
en
el
proyecto cultivos resistente a las heladas. FUENTE: Elaboración propia. Proyectos y Actividades Proyecto de riego por aspersión. 107
mediante
las
Tomar medidas preventivas contra los fenómenos climáticos adversos. Fortalecimiento de capacidades para organizaciones, producción, transformación y comercialización de cultivos con enfoque empresarial. 2. Diseño e implementación de modelos de unidades productivos, rentables y sostenibles para los productos priorizados. 4.3. CEPLAN Es un organismo técnico especializado que ejerce la rectoría efectiva del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico conduciéndolo de manera participativa, transparente y concertada, contribuyendo así al mejoramiento de la calidad de vida de la población y al desarrollo sostenible del país. I.- VISIÓN Ser una organización modelo del Sector Público con personal altamente calificado, que cumple con eficiencia su rol de liderar el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico consolidado como primer pilar de la Gestión Pública y articulado de forma que orienta efectivamente al desarrollo sostenible, equilibrado y equitativo del país. II.- MISIÓN CEPLAN es un organismo técnico especializado que ejerce la rectoría efectiva del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico conduciéndolo de manera participativa, transparente y concertada, contribuyendo así al mejoramiento de la calidad de vida de la población y al desarrollo sostenible del país. 4.3.1. Organización del CEPLAN La estructura orgánica del CEPLAN responde a un modelo de organización flexible y de gestión horizontal; es conformado por las siguientes Direcciones Nacionales:
Dirección Nacional de Prospectiva y Estudios Estratégicos
Dirección Nacional de Coordinación y Planeamiento Estratégico
Dirección Nacional de Seguimiento y Evaluación
108
Además cuenta en su estructura orgánica con comités multidisciplinarios, órganos técnicos especializados de naturaleza temporal integrados por expertos nacionales y/o extranjeros, que se crean con la finalidad de abordar y estudiar temas prioritarios para la gestión estratégica del Estado. 4.3.2. Funciones del CEPLAN Es la encargada de formular, coordinar, dar seguimiento y evaluar las estrategias y prioridades del Gobierno; es la institución que conduce el proceso de formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro del Perú en sus diferentes niveles de gobierno. El CEPLAN es la institución responsable de diseñar el país de las próximas décadas; el espacio que contribuye con la discusión de las opciones estratégicas del país, considerando la situación presente y las posibilidades del futuro con miras al 2021, en una primera etapa. Con el Acuerdo Nacional (2002), se vuelve a retomar la idea de la planificación estratégica, adoptándose la Quinta Política de Estado, por la cual se estableció la creación de un sistema nacional de planeamiento estratégico con una clara fijación de objetivos generales y específicos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo. Esta Quinta Política de Estado se formalizó el año 2005 mediante la promulgación de la Ley N° 28522 por la cual se crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el CEPLAN. No obstante la dación de esta Ley, es recién, a partir de junio del año 2008, con la dación del Decreto Legislativo N° 1088 que se implementa el CEPLAN.
109
CAPITULO V
MARCO LOGICO 5.1. ANTECEDENTES DEL MARCO LÓGICO. Este método fue desarrollado durante los años 60 para la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos. (USAID) para lograr el viaje interplanetario (Luna) y ha sido difundido ampliamente por todo el mundo desde la década del 70. En la actualidad es usado por empresas privadas, municipalidades y por casi todas las organizaciones internacionales de desarrollo para formular, valuar y hacer seguimiento y evaluación de proyectos/programas. El modelo de Marco Lógico, es un instrumento para la planificación de proyectos orientada a objetivos. El método también puede usarse para análisis, valuación, seguimiento y evaluación de proyectos. La utilización del método depende del rol de los usuarios y de sus necesidades. Se basa en la idea que el usuario, el propietario del proyecto, asume la responsabilidad principal en el proceso de planificación. Sin embargo, la asistencia en la planificación puede ser necesaria y útil. El ML tiene como meta mejorar la calidad de las operaciones de proyectos y esto sólo se puede alcanzar si el usuario conoce a fondo el método y lo usa a través de todo el ciclo de proyecto, en tal sentido deben estar capacitados para la acción 5.1.1
¿Qué es el marco lógico?
Es un instrumento de análisis lógico y pensamiento estructurado en la planificación de proyectos, pues proporciona una estructura para el diálogo entre las diferentes partes interesadas en un proyecto generando un clima de participación, responsabilidad, propiedad y sentido común que facilita identificar los obstáculos del cambio y hacer frente a los desafíos del desarrollo. El Marco Lógico es una herramienta de análisis estructurado, que facilita el proceso de identificación, diseño, ejecución y evaluación de políticas, programas, proyectos y diseños organizacionales, pudiendo aplicarse en 111
cualquier fase de los respectivos procesos de planificación. Se puede modificar y mejorar repetidas veces, tanto durante la preparación como durante la ejecución del proyecto o programa, incluso durante el funcionamiento del mismo. El marco lógico, es una reacción frente a tres problemas:
Planificación imprecisa y objetivos múltiples no relacionados con las actividades
Proyectos fracasados y sin clara responsabilidad gerencial
El marco lógico, responde tres preguntas:
¿QUÉ es lo que va a lograrse con el proyecto?
¿CÓMO se va a realizar el logro planteado?
¿CÓMO se va a saber si ese logro se ha cumplido?
Por lo tanto EL MARCO LÓGICO, permite un diseño que satisface tres requerimientos fundamentales de calidad en los proyectos: Coherencia, Viabilidad y Evaluabilidad. 5.1.2
¿Dónde se usa el marco lógico?
El marco lógico se utiliza o se aplica en la elaboración de proyectos para beneficio de la sociedad satisfaciendo las diversas necesidades que estas presentan como por ejemplo la elaboración de proyectos de carreteras, saneamiento, irrigaciones, etc. Estos proyectos facilitaran el crecimiento económico de la sociedad disminuyendo si notablemente la pobreza. (Estudiantes). 5.1.3
Definición de proyecto.
Conjunto de actividades que busca la satisfacción de necesidades para resolver problemas a través de la producción de bienes y servicios para disminuir la pobreza . Un proyecto sirve para convertir una situación insatisfactoria A en una situación satisfactoria, ver gráfico Nº 5.1
112
GRAFICO N° 5.1. SITUACIÓN DEL PROYECTO
SITUACION A
(Problemática)
PROYECTO
SITUACIÓN B (Mejorada)
FUENTE: Elaboración Propia. 5.1.3.1
Ciclo de proyectos.
Entendidos como una secuencia de actividades relacionadas entre sí destinadas a lograr un objetivo, en un tiempo determinado, y contando con un conjunto definido de recursosver gráfico Nº 5.2. GRAFICO N° 5.2. CICLO DEL PROYECTO
Diseño
Marco Lógico
Evaluación
Ejecución
FUENTE: Plinio Montalván.
113
a) Identificación. Se trata en esta fase, de determinar cuáles son los problemas que han de resolverse y las oportunidades que pueden aprovecharse. Algunas de las cuestiones relacionadas con la etapa de identificación tratan de responder a las siguientes preguntas: ¿qué sucede?, ¿por qué sucede?, ¿a quiénes y cómo afecta?, ¿cómo se puede solucionar? El Marco Lógico otorga una importancia central a esta fase ya que sobre ella se va a construir buena parte de la estructura, sistematización y lógica del proyecto. Una de las reglas de oro básicas a la hora de identificar un proyecto es que éste debe tener como beneficiarios a un colectivo concreto de personas y no a una institución. b) Diseño. Consiste en formalizar y organizar los resultados obtenidos en el proceso de identificación, estableciendo estrategias, plazos, recursos, costos, etc. Supone responder, fundamentalmente, a preguntas tales como: ¿qué queremos hacer?, y ¿cómo pretendemos realizarlo? Pero, también a cuestiones como ¿a quién se dirige la acción?, ¿por qué y para qué actuar?, ¿con quién, dónde, cuándo y con qué recursos? La formalización de todo esto se establece a través del documento de diseño del proyecto, que expresa la lógica de la intervención, supone una guía para la acción y constituye un elemento de comunicación necesario.
c) Ejecución. La ejecución es cuando los proyecto llámese proyecto de irrigación, carreteras, saneamiento, etc. Están en la etapa de construcción. Esta etapa tiene un tiempo determinado para que dicha obra esté terminada.
114
d) Operación. La etapa de operación supone el momento de aplicación del diseño ya terminado (y por consiguiente de la identificación) a la acción práctica con intención de transformar una determinada realidad. Sus márgenes de maniobra dependerán de la calidad, consistencia y pertinencia del correspondiente diseño. En esta etapa tiene que notarse o verse los resultados o metas planteados en el proyecto dichos resultados tiene que ser satisfactorios.
e) Evaluación y seguimiento. En esta fase se valora para extraer conclusiones y en lo posible utilizarlas el conjunto de las acciones antes, durante y después de su ejecución ver gráfico Nº 5.3. GRÁFICO N° 5.3. EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO. PROGRAMACIÓN Análisis de Participación
Viabilidad Impacto
Análisis de problemas
Eficacia
Análisis de Objetivos Análisis de Alternativas
Eficiencia Pertinencia Informes de Seguimiento
Evaluación
Identificación
Ejecución y Seguimiento
Diseño Formulación
Sistema de Información
Matriz de Planificación
Programación de Actividades
Programación de Recursos
Realización de Operaciones
Factores de Viabilidad
Plan de ejecución
Documento del Proyecto
FINANCIACIÓN FUENTE: Basado en Gómez Galán, M. Y Sainz Ollero, H. (1999, página 21).
115
5.1.4
Para que se hace el marco lógico.
El Marco Lógico se hace para: Clarificar el propósito y la justificación de un proyecto. Identificar las necesidades de información. Definir los elementos claves de un proyecto. Analizar el entorno del proyecto desde su inicio. Facilitar la comunicación entre las partes involucradas. Identificar cómo medir el éxito o fracaso del proyecto. 5.1.5
Cuáles son las ventajas del marco lógico.
Tiene las siguientes ventajas: Aporta una terminología que facilita la comunicación y evita las ambigüedades. Aporta un formato estándar y estructurado, que permite llegar a acuerdos entre los diversos agentes involucrados y responsables del proyecto. Suministra información para Organizar y preparar en forma lógica la programación operativa del proyecto. Enfoca el trabajo técnico en los aspectos críticos y puede acortar Documentos de proyecto en forma considerable. Proporciona una estructura para expresar, en un solo cuadro, la Información más importante sobre un proyecto. 5.1.6
¿Qué es la matriz de marco lógico?
Es una metodología para conceptualizar los proyectos y una herramienta analítica que tienen el poder de comunicar un proyecto complejo de manera clara y comprensiblemente en una simple hoja de papel. Es un sistema estructurado para Planificar, comunicar en un solo cuadro La información más importante sobre un proyecto. 5.2. METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE MARCO LÓGICO. Ver gráfico Nº 5.4
116
GRAFICO 5.4 METODOLGIA DE LA MATRIZ DEL MARCO LOGICO ANÁLISIS DE PROBLEMAS
ANÁLISIS DE OBJETIVOS
PROBLEMA CENTRAL
PROBLEMA CENTRAL
GRUPOS INTERESES PROBLEMAS RECURSOSO PERCIBIDOS
ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS
COSTOS
IMPACTO AMBIENTAL
OTROS VIABILIDAD
ALTERNATIVA_1 ALTERNATIVA_2
INDICADORES OBJETIVOS
INDICADORES
MEDIOS DE VERIFICACIÓN
SUPUESTOS
FIN PROPÓSITO COMPONENTES ACTIVIDADES
FUENTE: Elaboración Propia
El MARCO LOGICO nos ayuda a lograr los impactos positivos de los proyectos lo que denominamos eficacia. Si tenemos un PROYECTO DE RIEGO cuyas metas son:
117
Meta física: es la descripción de los componentes de la obra como por ejemplo: presa en m3, longitud de los canales. Meta presupuestal: S/4 000 000 Si yo cumplo con la meta física + la meta presupuestal he sido eficiente Si yo cumplo con la meta física + la meta presupuestal + metas complementarias he sido eficaz Al ser eficiente + eficaz tengo que ver el proyecto con impactos efectivos (hay un cambio de actitud ) se trabajó con eficacia. 5.2.1
Análisis de involucrados.
Permite estudiar a cualquier persona o grupo, institución o empresa susceptible de tener un vínculo con un proyecto dado. Al analizar sus intereses y expectativas se puede aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos con intereses coincidentes o complementarios al proyecto, disminuir la oposición de aquellos con intereses opuestos al proyecto y conseguir el apoyo de los indiferentes. Se trata de tener una visión, lo más precisa posible, de la realidad social sobre la que el futuro proyecto pretende incidir y Establecer el “quién es quién”. Se puede clasificar a los grupos según: Beneficiarios Directos Beneficiarios Indirectos Neutrales/Excluidos Perjudicados/Oponentes a) ¿Por qué es importante realizar el Análisis de Involucrados? Este análisis es importante para esclarecer e identificar: Cómo perciben los diferentes grupos las causas y efectos del problema. Cuáles apoyarían una determinada estrategia que se propone para superar un problema de desarrollo y qué grupos se opondrían. El poder (mandato legal o estatutario) que tienen las organizaciones para apoyar u obstaculizar la solución del problema y los recursos que tienen las
118
organizaciones para apoyar u obstaculizar o impedir la solución del problema mediante la estrategia que proponemos. Esto es de vital importancia. Cómo maximizar el apoyo y minimizar la resistencia cuando el proyecto se empiece a ejecutar.
b) ¿Por qué cambia constantemente? En primer lugar, porque los involucrados aparecen y desaparecen durante el ciclo del proyecto y cuando un proyecto está en la etapa de diseño, no es posible identificar a todos los involucrados que pueden ir apareciendo. En segundo lugar, porque, al elaborar los siguientes pasos del SML, volveremos a menudo a revisar el análisis de involucrados sobre todo al revisar las diferentes alternativas o estrategias para el proyecto, pues cada una de ellas puede afectar de manera diferente a cada grupo de involucrados. Comenzamos el Análisis de Involucrados con la preparación de un cuadro con cuatro (4) columnas y las filas que sean necesarias para cada grupo específico; teniendo en consideración que NO se consideran individuos en este análisis; únicamente grupos ver gráfico N° 5.5.
GRAFICO Nº 5.5. GRÁFICO DE ANÁLISIS DE INVOLUCRADOS
GRUPOS
INTERESES
PROBLEMAS PERCIBIDOS
RECURSOS
FUENTE: Elaboración propia 5.2.1.1
Primera columna del cuadro de involucrados (grupos).
Los Grupos son aquellos que están directa o indirectamente involucrados o afectados por el problema de desarrollo y sus posibles soluciones. Una manera que podemos usar para identificar a los Grupos, es refiriéndonos a una tipología. Por ejemplo, podríamos considerar grupos bajo las categorías siguientes:
119
Grupos de la población: agrupamos a la población en base a características pertinentes al problema de desarrollo, tales como localización, nivel de ingreso, etnia, género, edad, etc. Las mujeres, los niños, grupos indígenas, de la tercera edad, son ejemplos de grupos de la población. Organizaciones del Sector Público: ejemplos son ministerios de hacienda o finanzas, empresas de agua y saneamiento, ministerios de salud, organismos de seguridad social, organismos judiciales, policía, empresas públicas, municipalidades, etc. Organismos del Sector Privado: ejemplo son cámaras de la producción, cámaras de industria o comercio, empresas muy importantes, etc. Organizaciones
de
la
Sociedad
Civil:
incluyen
principalmente
organizaciones no gubernamentales (ONG’s) y otras organizaciones sin fines de lucro. Se pueden incluir Sindicatos. Organizaciones Religiosas: se incluyen iglesias y otras organizaciones religiosas influyentes en la comunidad. Grupos
Políticos:
incluyen
partidos
políticos,
organizaciones
de
municipalidades, grupos vecinales, etc. Organizaciones
Externas:
incluyen
otros
países,
otras
“ciudades
hermanadas”, agencias bilaterales, organismos internacionales, ONG’s internacionales, agencias de seguimiento de objetivos específicos (como derechos humanos), etc.
Se incluyen los nombres de los diferentes grupos de involucrados identificados. Se coloca cada Grupo en una fila diferente. 5.2.1.2
Segunda columna del cuadro de involucrados (intereses).
Se colocan los intereses de cada grupo, en relación con el problema de desarrollo. No se refiere a todos los intereses que pueden tener un determinado grupo, sino aquellos que tienen relación directa con el problema de desarrollo seleccionado. 120
Los intereses también pueden reflejar soluciones sugeridas por cada grupo que esté perjudicado por el problema de desarrollo. 5.2.1.3
Tercera columna del cuadro de involucrados (problemas percibidos).
Se colocan los problemas específicos o condiciones negativas, de la manera que son percibidos por el grupo de involucrados en relación con el problema de desarrollo, en la fila correspondiente. Es importante señalar que los problemas percibidos deben ser planteados de la manera más negativa posible; no deben constituir soluciones “encubiertas”. Por ejemplo: No es correcto decir “no tenemos taller de mantenimiento”, y sí es correcto decir “los vehículos están mal mantenidos”. Además las oraciones deben ser claras y no ambiguas. Por ejemplo: No es correcto decir “procesos burocráticos para la aprobación de proyectos”, en cambio sí es correcto decir “largas demoras para la aprobación de proyectos”. 5.2.1.4
Cuarta columna del cuadro de involucrados (recursos y mandatos).
Incluye los recursos y mandatos de cada grupo de involucrados. Recursos Los recursos pueden ser financieros y no financieros. Con frecuencia, los recursos no financieros (opinión pública, huelgas, influencia, votación) son más importantes que los recursos financieros. Cuando tenemos una organización formal involucrada, ésta tiene recursos financieros (su presupuesto) así como no financieros, en particular recursos humanos, que la organización puede facilitar para solucionar (o bloquear una solución propuesta) al problema de desarrollo. Sin embargo, los grupos de la población pueden tener recursos no financieros importantes para contribuir a una solución (o bloquear una solución propuesta) del problema de desarrollo, que incluyen: 121
Mano de obra; Influencia; Grupos de presión; así como, Presión política por medio de votación en referendos y elecciones. Mandatos Los mandatos normalmente corresponden a organizaciones formalmente constituidas y se encuentran en sus documentos oficiales, como estatutos, que describen los objetivos o la misión de la organización. 5.2.2
Análisis de problemas.
Magnitud del problema, en términos de cantidad o el porcentaje de la población de referencia que es afectada por el problema. Gravedad del problema, en el sentido de inminencia de pérdidas de vidas humanas o daños irremediables en general. Área o zona afectada, que será la base para la anterior definición del ámbito del proyecto. Al preparar un proyecto, es necesario identificar el problema que se desea intervenir, así como sus causas y sus efectos. El procedimiento contempla los siguientes pasos: Analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la situación a afrontar. A partir de una primera “lluvia de ideas” establecer el problema central que afecta a la comunidad, aplicando criterios de prioridad y selectividad. Definir los efectos más importantes del problema en cuestión, de esta forma se analiza y verifica su importancia. Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar qué elementos están o podrían estar provocando el problema. Una vez que tanto el problema central, como las causas y los efectos están identificados, se construye el árbol de problemas. El árbol de problemas da una imagen completa de la situación negativa existente ver gráfico Nº 5.6.
122
GRAFICO N° 5.6. EL ANÁLISIS DE PROBLEMAS EN EL PROCESO DEL MARCO LÓGICO
ANÁLISIS DE OBJETIVOS
ANÁLISIS DE PROBLEMAS
OBJETIVO CENTRAL
PROBLEMA CENTRAL
GRUPOS
INTERESES
PROBLEMAS
RECURSOSO
PERCIBIDOS
COSTOS
IMPACTO AMBIENTAL
OTROS VIABILIDAD
ALTERNATIVA_1 ALTERNATIVA_2
INDICADORES
MEDIOS DE VERIFICACIÓN
FIN PROPÓSITO COMPONENTES ACTIVIDADES
FUENTE: Elaboración Propia
123
SUPUESTOS
GRAFICO N° 5.7. ÁRBOL DE PROBLEMAS: CONTRIBUCIÓN DEL PROYECTO A LA SOLUCIÓN DEL PROBLEMA CENTRAL IDENTIFICADO SEGÚN LA METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO BAJA CALIDAD DE VIDA
ESCASO ACCESO A SERVICIOS
DESEMPLE O DESCAPITACION
BAJO PODER ADQUISITIVO BAJOS INGRESOS DE LOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS EL ALTIPLANO DE PUNO
REDUCIDO DESARROLLO DEL MARCADO DE LECHE Y DERIVADOS
BAJA PRODUCTIVIDAD DE LECHE
DEPREDACION DE LAS PRADERAS NATURALES
ABASTECIMIENTO DE BARRAJES DEFICIENTE
SOBREPASTOREO DE LAS PASTURAS NATURALES
Fuente: Elaboración propia
ESCASO CONTENIDO DE PROTEINAS
BAJA CALIDAD DE FORRAJES
FALTA DE TECNOLOGIA
ESCASOS CONOCIMIENTO S
FUENTE: Elaboración propia.
124
OFERTA ATOMIZADA DE LECHE Y
DEFICIENTE CALIDAD COMERCIAL DE LECHE Y QUESOS
DEFICIENTE NIVEL
DEBIL GRADO DE ORGANIZACION
Una vez identificado los problemas lomas sencillo para organizar es hacer un árbol de problemas identificando el problema central según la, metodología del marco lógico ver gráfico N°5.7 (página anterior). Las preguntas básicas que un análisis de problema debe responder son las siguientes:
¿Cuál es el problema principal que debe resolverse con la ayuda del proyecto? (¿Por qué es necesario un cambio/proyecto?)
¿Cuáles son las causas de este problema? (¿Por qué existe?)
¿Qué efectos tiene el problema? (¿Por qué es importante resolver el problema?)
¿Quién está afectado por el problema y quién es el “dueño” del problema?
5.2.3
Análisis de objetivos.
El análisis de los objetivos permite describir la situación futura a la que se desea llegar una vez se han resuelto los problemas. Consiste en convertir los estados negativos del árbol de problemas en soluciones, expresadas en forma de estados positivos. De hecho, todos esos estados positivos son objetivos y se presentan en un diagrama de objetivos en el que se observa la jerarquía de los medios y de los fines. Este diagrama permite tener una visión global y clara de la situación positiva que se desea. Una vez que se ha construido el árbol de objetivos es necesario examinar las relaciones de medios y fines que se han establecido para garantizar la validez e integridad del esquema de análisis. Si al revelar el árbol de causas y efectos se determinan inconsistencias es necesario volver a revisarlo para detectar las fallas que se puedan haber producido. Si se estima necesario, y siempre teniendo presente que el método debe ser todo lo flexible que sea necesario, se deben modificar las formulaciones que no se consideren correctas, se deben agregar nuevos El análisis de objetivos lo usamos para: Describir una situación que podría existir después de resolver los problemas Identificar las relaciones medio-fin entre objetivos 125
Visualizarlo en un diagrama ver gráfico Nº 5.8. GRAFICO N° 5.8. EL ANÁLISIS DE OBJETIVOS EN EL PROCESO DEL MARCO LÓGICO ANÁLISIS DE PROBLEMAS
ANÁLISIS DE OBJETIVOS
PROBLEMA CENTRAL
OBJETIVO CENTRAL
COSTOS
IMPACTO AMBIENTAL
OTROS VIABILIDAD
ALTERNATIVA_1 ALTERNATIVA_2
GRUPOS
INTERESES
PROBLEMAS PERCIBIDOS
INDICADORES
RECURSOSO
MEDIOS DE VERIFICACIÓN
SUPUESTOS
FIN PROPÓSITO COMPONENTES ACTIVIDADES
FUENTE: Elaboración Propia En lugar de tener las relaciones de causa-efecto (reflejadas en el Árbol de Problemas), el
diagrama que resulta, que llamamos Árbol de Objetivos, refleja
relaciones medio-fin. 5.2.3.1 ¿Cómo hacemos un análisis de objetivos? Se comienza tomando el problema que aparece en el nivel más alto en el Árbol de Problemas y se lo convierte en un objetivo (que es una manera de abordar el problema).
126
Después, se trabaja hacia abajo del Árbol de Problemas, para identificar objetivos para cada problema, que se convierten en medios para abordar el problema de desarrollo. Una vez que se hayan reformulado todas las condiciones negativas del Árbol de Problemas como condiciones positivas (objetivos) que son deseables y factibles en la realidad, se completa la revisión del diagrama que muestre las relaciones mediofin, en la forma de un Árbol de Objetivos. Si fuera necesario, se debe: Reformular los objetivos. Agregar nuevos objetivos (es decir medios), si se considera que son pertinentes y necesarios para lograr un objetivo (es decir, un fin) en el nivel inmediato superior; y se eliminan aquellos objetivos que no parezcan ser necesarios, o que no sean reales. 5.2.3.2
¿Porque empezamos el árbol de objetivos desde arriba luego continuamos hacia abajo?
Debido a que el Árbol de Problemas muestra las relaciones medio-fin (en lugar de las relaciones causa-efecto que muestra el Árbol de Problemas), es mejor identificar primero los fines y luego los medios para alcanzar o producir esos fines. Por lo tanto, empezamos con los fines en la parte superior del Árbol de Objetivos y después identificamos los medios que se necesitan para alcanzarlos. Conversión de los efectos del problema en fines del proyecto y elaboración del árbol de fines ver gráfico Nº 5.9 y Nº 5.10.
127
GRAFICO N° 5.9. COMPARACION ARBOL DE PROBLEMAS CON EL ARBOL DE OBJETIVOS Árbol de Objetivos
Árbol de Problemas Efecto Final
Fin principal
Efecto Indirecto 1
Finalidad indirecta 1
Efecto Directo1
Efecto Directo 2
Finalidad Directa 1
Problema Central
Finalidad Directa 2
Objetivo Central
FUENTE: Elaboración propia
128
GRAFICO N° 5.10. ÁRBOL DE OBJETIVOS CALIDAD DE VIDA ACEPTABLE
MEJORA EL ACCESO A SERVICIOS BASICOS
AUMENTO DE EMPLEO
CAPITALIZACIO N
AUMENTO DE PODER ADQUISITIVO
AUMENTO DE INGRESOS DE LOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS DEL ALTIPLANO DE PUNO
AUMENTO DE PRODUCTIVIDAD DE LECHE
MERCADO DE LECHE Y DERIVADOS DESARROLLADOS
EXPLOTACION TECNIFICADA DE PASTURAS
AUMENTO DEL VOLUMEN FORRAJERO
INSTALACION DE ALFALFARES DE SECANO
INCREMENTO DEL VALOR PROTEICO DEL FORRAJE
FORRAJES DE CALIDAD
TRANSFERENCI A TECNOLOGIA
DESARROLLO DE CAPACIDADES PRODUCTIVAS
FUENTE: Elaboración propia
129
OFERTA ORGANIZADA DE LECHE Y QUESO
OFERTA DE LECHE Y QUESOS DE CALIDAD
DESARROLLO DE CAPACIDADES DE MRCADO
ORGANIZACION ES FORMALIZADAS Y CAPACITADAS
5.2.4
Análisis de alternativas.
El análisis de alternativas consiste en identificar estrategias alternativas a partir del árbol de objetivos, que si son ejecutadas, podrían promover el cambio de la situación actual a la situación deseada. Después de identificadas las distintas estrategias se debe evaluar cada una con varias herramientas de análisis que en realidad son filtros para ir seleccionando. Ver gráfico Nº 5.11. Grafico 5.11. GRÁFICO DE ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS
COSTOS
IMPACTO AMBIENTAL
OTROS
VIABILIDAD
ALTERNATIVA_1 ALTERNATIVA_2 FUENTE: Elaboración propia La selección debiera hacerse tomando en cuenta: Los intereses de los beneficiarios del proyecto Los recursos financieros disponibles Los resultados de estudios económicos (costos totales, beneficios), financieros, sociales, institucionales y ambientales, impacto social, sostenibilidad, experiencias previas Los intereses y mandatos de entidades ejecutoras potenciable.
¿Cómo se elabora? Excluyendo los objetivos que no son factibles. Identificando diferentes combinaciones de “medio – fines” en diagrama de Objetivos, que pueden llegar a ser estrategias para el proyecto. Analizando las estrategias identificadas utilizando criterios como: o Recursos disponibles o Probabilidad de alcanzar los objetivos o Factibilidad política 130
o Duración del proyecto o Sostenibilidad del proyecto, impacto duradero y sostenido o Duplicación o complementación con otros proyectos o Otros que se consideren pertinente ver gráfico N° 5.12. GRAFICO N° 5.12. EL ANÁLISIS DE OBJETIVOS EN EL PROCESO DEL MARCO LÓGICO
ANÁLISIS DE PROBLEMAS
ANÁLISIS DE OBJETIVOS
PROBLEMA CENTRAL
OBJETIVO CENTRAL
COSTOS
IMPACTO AMBIENTAL
OTROS VIABILIDAD
ALTERNATIVA_1 ALTERNATIVA_2
GRUPOS
INTERESES
PROBLEMAS PERCIBIDOS
INDICADORES
RECURSOSO
MEDIOS DE VERIFICACIÓN
SUPUESTOS
FIN PROPÓSITO COMPONENTES ACTIVIDADES
FUENTE: Elaboración Propia
Para aplicar el Análisis de Alternativas, se deben seguir los pasos siguientes: Paso 1: Identificar diferentes conjuntos de objetivos, del Árbol de Objetivos, que podrían ser estrategias potenciales de un proyecto.
131
Paso 2: Considerar las alternativas a la luz de los recursos disponibles, la viabilidad política, así como los intereses de los beneficiarios, de la entidad ejecutora prevista y de las fuentes de financiamiento. Paso 3: Realizar los estudios pertinentes para el tipo de operación considerado: económico, financiero, social, ambiental, etc. Paso 4: Tomar una decisión sobre la estrategia o combinación de estrategias (alternativas) más apropiadas para ser la del proyecto. 5.2.5
Matriz de marco lógico.
La Matriz Marco Lógico es una herramienta para: La concepción El diseño La ejecución El seguimiento de desempeño; y, La evaluación de un proyecto ver gráfico N° 5.13.
GRAFICO N° 5.13. LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO INDICADORES MEDIOS
DE SUPUESTOS
VERIFICACIÓN FIN PROPÓSITO COMPONENTES ACTIVIDADES FUENTE: Elaboración propia. Debe ser revisada, modificada y mejorada en todo el proceso de diseño y ejecución ver gráfico Nº 5.14
132
GRAFICO N° 5.14. LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO EN EL PROCESO DEL MARCO LÓGICO
ANÁLISIS DE PROBLEMAS
ANÁLISIS DE OBJETIVOS OBJETIVO CENTRAL
PROBLEMA CENTRAL
COSTOS
IMPACTO AMBIENTAL
OTROS VIABILIDAD
ALTERNATIVA_1 ALTERNATIVA_2
GRUPOS
INTERESES
PROBLEMAS PERCIBIDOS
INDICADORES
RECURSOSO
MEDIOS DE VERIFICACIÓN
FIN PROPÓSITO COMPONENTES ACTIVIDADES
FUENTE: Elaboración Propia
133
SUPUESTOS
5.2.5.1
Componentes de la matriz de marco lógico. CUADRO 5.1. COMPONENTES DE LA MATRIZ DEL MARCO LOGICO
RESUMEN NARRATIVO DE
INDICADORES
OBJETIVOS
MEDIOS DE VERIFICACIÓN
SUPUESTOS
Los indicadores a nivel de Fin se Fuentes de información para cada Sostenibilidad
FIN
Objetivo(s) al(a los) cual(es) el proyecto refieren al impacto general que indicador, para verificar en qué Acontecimientos, condiciones o contribuirá
significativamente,
a
nivel tendrá el proyecto.
medida se logró el(los) Fin(es). decisiones importantes que son
sectorial o nacional. Se refiere al impacto
Pueden incluir fuentes primarias necesarias para la sostenibilidad
que tendrá el proyecto.
(encuestas, observación directa, (continuidad en el tiempo) de los etc.) así como fuentes secundarias beneficios (información
generados
por
el
recogida proyecto.
regularmente). PROPÓSITO
Los indicadores a nivel de Propósito Fuentes de información para cada Propósito a Fin(es)
Objetivo (hipótesis) que representa el efecto se refieren al efecto directo logrado indicador, para verificar en qué Acontecimientos, condiciones o directo a ser logrado como resultado de la después de terminada la ejecución medida se logró el Propósito. decisiones importantes (fuera del utilización de los Componentes por los del proyecto.
Pueden incluir fuentes primarias control del ejecuto r) que tienen
beneficiarios del proyecto. En el Sistema de Deben incluir metas que reflejen la (encuestas, observación directa, que ocurrir, junto con el logro del Marco Lógico, todo buen proyecto tiene un situación al finalizar el proyecto. etc.) así como fuentes secundarias Propósito, sólo propósito.
Cada indicador debe especificar (información regularmente).
134
para
contribuir
de
recogida manera significativa al(a los) Fin(es) del proyecto.
cantidad, calidad y tiempo del efecto a ser logrado. Los indicadores de los Componentes Fuentes de información para
COMPONENTES Son
los
productos
(obras,
servicios, son
descripciones
capacitación, etc.) que se requiere que claras,
de
cada
breves, uno
pero cada indicador, para verificar en Acontecimientos, condiciones o
de
los qué medida se produjo cada
complete el ejecutor del proyecto, de acuerdo Componentes que serán producidos Componente. con el contrato. Estos
deben
terminado
durante la ejecución. Cada uno debe fuentes expresarse
(sistemas
como
instalados,
trabajo especificar
cantidad,
Componentes a Propósito
calidad
Pueden
primarias
decisiones importantes (fuera del
incluir control del ejecuto r) que tienen
(encuestas, que
ocurrir,
junto
con
la
y observación directa, etc.) así como producción de los Componentes,
gente tiempo de los productos que deberá fuentes secundarias (información para lograr el Propósito del
capacitada, etc.).
entregarse. (No se refiere a los recogida regularmente).
proyecto.
insumos necesarios para producir los Componentes.) Esta celda contiene el costo para En esta celda se identifican los Actividades a Componentes
ACTIVIDADES
Son aquellas que el ejecutor debe cumplir cada
Actividad;
para producir cada uno de los Componentes representan
el
las costo
sumatorias registros contables y financieros Acontecimientos, condiciones o de
cada donde un evaluador puede obtener decisiones (fuera del control del
del proyecto y que implican costos. Se hace Componente a ser producido por el información para verificar si el ejecutor) que tienen que ocurrir, una lista de actividades importantes en orden proyecto.
presupuesto se gastó como estaba junto con las Actividades, para
cronológico
planeado.
para
producir
cada
Componente.
producir los Componentes del proyecto.
FUENTE: Elaboración Propia
135
5.2.5.2
Lógica básica de la matriz de marco lógico.
Antes de ingresar a la lógica vertical y horizontal de la Matriz del Marco Lógico, es importante señalar que existe una básica lógica ver gráfico Nº 5.15. GRÁFICO Nº 5.15. LOGICA DE LA MATRIZ DEL MARCO LOGICO
PROBLEMA
CAUSA
EFECTO
FUENTE: Elaboración propia. B) La lógica vertical de la matriz de marco lógico. Nos muestra las relaciones causa efecto entre nuestros objetivos de distinto nivel. Para cumplir el Fin, es necesario que se cumpla el Propósito. Para cumplir el Propósito, es necesario que se produzcan los resultados (componentes o productos). Para cumplir con los productos o componentes, es necesario realizar las actividades (para realizar las actividades es necesario contar con los insumos) ver gráfico Nº 5.16 GRAFICO N° 5.16. LA LÓGICA VERTICAL ¿CUAL ES LA FINALIDAD DEL PROYECTO?
FIN
¿POR QUE SE LLEVA ACABO EL POYECTO?
PROPOSITO
¿QUE DEBE SER PRODUCIDO POR EL PROYECTO?
COMPONENTES
¿COMO SE PRODUCIRAN LOS COMPONENTES?
ACTIVIDADES
FUENTE: Elaboración Propia a) Fin. Indicará el fin, el impacto al cual contribuirá el proyecto de manera significativa una vez que el mismo haya finalizado en su fase de operación. Es una expresión de la solución (parcial o total, según el problema sea complejo o no, respectivamente) al problema de desarrollo que se ha diagnosticado. Se expresa como un objetivo. Por convención, el objetivo expresado en el Fin debe redactarse como resultado logrado o producido. Debe reflejar logros, éxitos y metas cumplidas. 136
Todo proyecto responde a un problema u obstáculo al desarrollo, que ha sido detectado. Es muy importante delimitar el grado en que el proyecto contribuye a dicho fin. El fin responde a la pregunta ¿Para qué el cambio/el proyecto? Ej.: correcto: competitividad del sector turístico, mejorada; incorrecto: se mejorará la competitividad del sector turístico. Por ejemplo: Si el problema de desarrollo es la falta de competitividad del sector turístico de una ciudad (CT), el objetivo a nivel de fin sería: Competitividad del sector turístico, mejorada. Es fácil de comprender que éste es un problema complejo y se necesitarán dos o más proyectos para alcanzar ese fin. En este caso cada proyecto tendrá el mismo fin, pero cada uno hará su aporte concreto (que es el propósito del proyecto). b) Propósito. Es el efecto directo que se espera lograr después de completada la ejecución. Representa el cambio que fomentará el proyecto. Es el aporte concreto a la obtención del objetivo expresado en el fin. Todo proyecto debe tener un solo propósito. La razón es la claridad. Además, si hubiera dos es posible que en la ejecución se dé prioridad a uno en desmedro del otro. También el propósito, debe expresarse como objetivo y redactado como resultado logrado.
El propósito responde a la pregunta ¿Por qué hacer el cambio/el proyecto?
REGLA 1 PROYECTO = 1 PROPOSITO
Por ejemplo. Si el Fin es competitividad del sector turístico mejorada, el propósito de un proyecto podría ser segmentación definida; otro proyecto: cartelería y señalización, terminada. Otro: repavimentación calles de acceso, terminada cada proyecto aportará su cuota de logro al objetivo fijado en el Fin y en conjunto (se
137
espera) alcanzarán la totalidad del mismo. Todos estos proyectos conformarán un programa. c) Componentes. Son los resultados (tangibles e intangibles) específicos que se producen durante la ejecución. Son necesarios para alcanzar el propósito. Son los productos (tangibles e intangibles) que financia el proyecto. Obras, estudios, servicios, capacitación, etc. Además, debe ser razonable plantear que si todos los Componentes (Productos) son producidos de la manera planeada, se logrará el Propósito. Los Componentes (Productos) son, o debieran ser, parte esencial del contrato de préstamo. Los Componentes (Productos), deben ser redactados claramente y como resultado o productos finales; es decir, escuelas, o carreteras completadas, estudios terminados, etc. La administración del proyecto tiene la responsabilidad de producir los Componentes (Productos) del proyecto.
Los componentes responden a la pregunta ¿Qué hacer en el proyecto? d) Actividades. Son aquellas actividades necesarias para producir los componentes-productos. Deben confeccionarse detalladamente, porque se constituirán en el punto de partida para el plan de ejecución. Por lo tanto, salvo casos especiales, las actividades no se determinan como objetivos. Es importante tener una lista detallada de Actividades, porque es el punto de partida para la preparación de un Plan de Ejecución (calendario o cronograma del proyecto). Se coloca cada Actividad requerida para producir un Componente (Producto) en orden cronológico y se estima el tiempo y los recursos requeridos para realizarla. Por lo tanto, en la Matriz Marco Lógico, la ejecución está directamente vinculada al diseño del proyecto. Las Actividades responden a la pregunta ¿Cómo hacer el cambio?
138
En la MML se detallan las actividades agrupadas por componente y en orden cronológico, estimando el tiempo de realización y los recursos requeridos.
B) La lógica horizontal de la matriz de marco lógico. Nos muestra que no es suficiente cumplir con las actividades para obtener los productos sino que además deben ocurrir los supuestos de nivel de actividad para contar entonces con las condiciones necesarias y suficientes ver gráfico Nº 5.17. GRAFICO N° 5.17. MATRIZ DEL MARCO LÓGICO CONCEPTO
INDICADOR VERIFICACION SUPUESTO
FIN
PROPOSITO
COMPONENTE
ACTIVIDAD
MAS
SUPUESTO
MAS
SUPUESTO
MAS
SUPUESTO
FUENTE: Elaboración propia 5.2.5.3
Componentes de la matriz del marco lógico.
a) Indicadores objetivamente verificables. Se le puede definir como: “La especificación cualitativa o cuantitativa que utilizamos para medir el logro de un objetivo. Dicha especificación ha sido aceptada colectivamente por los involucrados como adecuada para medir el logro de los objetivos del proyecto”. Los Indicadores especifican de manera precisa de cada objetivo a nivel de Componente (Producto), a nivel de Propósito y a nivel de Fin, además especifican si estos se han logrado:
Indicadores de Fin y de Propósito Los indicadores hacen específicos los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, calidad y tiempo. 139
Ejemplo: El Propósito de un proyecto podría ser hacer que las condiciones sanitarias en las aguas ribereñas cumplan con las normas sanitarias y el indicador podría ser reducir el recuento promedio de doliformes totales por debajo de 1000 por 100 ml en una playa específica para el año 2000. Tal indicador es inequívoco. Enfoca a la gerencia del proyecto en un objetivo cuantitativo, mensurable, de menos de 1000 coliformes totales por 100 ml, más bien que las alternativas posibles (coliformes fecales o enterococos). Especifica la calidad (en este caso de la playa donde tiene que lograrse el resultado), y expresa cuándo se esperan los resultados. En algunos proyectos, como los de sectores sociales, puede ser difícil encontrar indicadores mensurables. A veces es necesario utilizar indicadores indirectos. Sin embargo, la disponibilidad de indicadores mensurables obviamente no debe determinar el diseño del proyecto. Tal como indicara alguna vez. Indicadores de los Componentes Los indicadores de los Componentes son descripciones breves de los estudios, capacitación y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especificar cantidad, calidad y tiempo. Cantidad: ¿cuánto? Calidad: ¿de qué tipo? Tiempo: ¿cuándo? Indicadores de actividades La celda de los Indicadores contiene los costos de las Actividades, (Resumen del Presupuesto), los cuales en total muestran el costo de cada Componente (Producto) y de ahí, el Presupuesto del proyecto. No puede haber relación de causa-efecto entre el indicador y el objetivo correspondiente Por ejemplo: Consultores contratados para completar un componente, no es el indicador adecuado. Un indicador es aquel que refleja el resultado especificado en el objetivo, no los medios utilizados para alcanzar ese resultado. 140
Elementos de un indicador Nombre: Expresión verbal que personifica el indicador Atributo: Cualidad del indicador: escolaridad, género, territorio etc. Unidad de medida: Unidad en la que se formula el indicador Fórmula de cálculo: Expresión matemática para medir la modificación de la variable Ejemplo Nombre del indicador: Tasa de desnutrición del adulto mayor Atributo: Por comuna Unidad de medida: Número de personas Fórmula de cálculo: Número de adulto mayores de 70 años desnutridos) / (número total de adultos mayores de 70 años)
Evaluación de la columna de los indicadores Al revisar la columna de los indicadores debe verificarse que: los indicadores de Propósito no sean un resumen de los Componentes, sino una medida del resultado de tener los Componentes en operación; los indicadores de Propósito midan lo que es importante; todos los indicadores estén especificados en términos de cantidad, calidad y tiempo; los indicadores para cada nivel de objetivo sean diferentes a los indicadores de otros niveles; el presupuesto sea suficiente para llevar a cabo las Actividades identificadas. b) Medios de verificación. El marco lógico indica dónde el ejecutor o el evaluador pueden obtener información acerca de los indicadores. Ello obliga a los planificadores del proyecto a identificar fuentes existentes de información o a hacer previsiones para recoger información, quizás como una actividad del proyecto. No toda la información tiene que ser estadística. La producción de Componentes puede verificarse mediante una inspección visual del especialista. La ejecución del presupuesto puede verificarse
141
con los recibos presentados para reembolso o como justificación para volver a integrar el fondo rotatorio. Fuentes secundarias: Datos que son recogidos regularmente y con frecuencia son publicados. Debiera hacerse un inventario de estas fuentes. Esta es la fuente de información menos costosa aunque los datos pueden requerir tabulaciones o procesamiento especial para que pueda aplicarse a la población objetivo. Fuentes primarias: Si no hay información de fuentes secundarias para el indicador debe considerarse recolectar o generar los datos. Teniéndose las siguientes consideraciones:
¿Quién financiará la recolección de datos? Si el proyecto financia la recolección de información, entonces debe ser incluida también (es decir, además de la columna de Medios de Verificación) en las Actividades, con su costo correspondiente (columna de Indicadores). Se debe considerar la frecuencia de recolección de información. ¿Quién hará la recolección de datos? ¿Será la entidad ejecutora del proyecto, una Oficina Nacional de Estadísticas u otra organización? ¿Qué cantidad razonable de información se requiere? Puede ser necesario ajustar el Objetivo (en la columna de Resumen Narrativo) y el Indicador, para evitar estos costos. c) SUPUESTOS. Cada proyecto comprende riesgos: ambientales, financieros, institucionales, sociales, políticos, climatológicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. El marco lógico requiere que el equipo de diseño de proyecto identifique los riesgos en cada etapa: Actividad, Componente, Propósito y Fin. Se refiere a la pregunta: ¿Cómo podemos manejar los riesgos?, después de todo, existen riesgos en todos los proyectos: ambientales, financieros, sociales, institucionales, políticos, climatológicos, u otros factores que podrían llevar a que 142
el proyecto fracase. La MML requiere que el equipo de proyecto identifique los riesgos en cada fase: Actividades, Componentes (Productos), Propósito y Fin.
Regla SUPUESTO = RIESGO
La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificación como en la ejecución. En la etapa de planificación sirve para identificar riesgos que pueden evitarse incorporando Componentes adicionales en el proyecto mismo. En la etapa de ejecución. Indican los factores que la gerencia del proyecto debe anticipar, tratar de influir, y/o encarar con adecuados planes de emergencia. Los supuestos deben incluir las condiciones y los factores externos al proyecto Implica asumirlos como:
Riesgo interno: Hipótesis del proyecto
Riesgo externo: Supuestos
Existen supuestos Críticos, ante los cuales:
No se puede hacer nada
Se debe cambiar el diseño del proyecto
Se puede agregar un nuevo proyecto
Se puede abandonar el proyecto
Clarificar los supuestos:
Identificar lo que excede el control
Compartir las probabilidades de éxito
143
5.2.5.4 Aplicación práctica resumen marco lógico. CUADRO Nº 5.2. EJEMPLO DE MATRIZ DEL MARCO LÓGICO DEL PROYECTO DE IRRIGACIÓN RESUMEN NARRATIVO U OBJETIVO
INDICADORES VERIFICABLES
MEDIOS DE
Incremento del 30% de los ingresos Mediante encuestas
FIN Mejorar la calidad de vida del poblador rural
INEI
de los 150 pobladores
SUPUETOS
VERIFICACION La
población
no
ha
mejorado su condición de
Otros
vida Otros
PROPOSITO Generar empleo
Incremento en la disponibilidad del
Mediante
visita Las autoridades fomentan
domiciliaria
el uso del sistema de riego
Generar ingresos agrícolas
agua 500 has bajo riego y 40% de
y su aplicación eficiente
Ampliación de áreas de cultivo
áreas de cultivo
del recurso agua.
Otros
Otros
Otros
Presas con capacidad de 1050m3
Visita a la obra
Presas
Bocatoma con un caudal de 50m3/h
Cuaderno de obra
Bocatomas
Captación de agua con capacidad de Expediente técnico
COMPONENTE
Captación de agua
Incremento del 50% de empleos
canales principales Canales secundarios Otros
Gobierno regional
500m3 Canales trapezoidales con caudal de 20m3/h Otros
144
La obra no ha sido construido de acuerdo a diseño Otros
ACTIVIDADES Estudio de factibilidad Levantamiento topográfico
Levantamiento topográfico en áreas Vista a campo Informes
rurales de 500 has 01 estudio hidrológico
supervisión
Rrealizar el estudio hidrológico, 01 estudio de suelos
de
cumplen
ingenieros
no
con
el
cronograma de ejecución de obra
suelos, calidad de agua y de 500 has de agua con sistema de riego impacto ambiental.
Los
por aspersión con 150 aspersores
Instalación del sistema de riego
por la distancia Los pobladores no apoyan con la mano de obra Otros
por aspersión Excavación de zanjas Otros FUENTE: Elaboración propia
145
CAPITULO VI
ORDENAMIENTO TERRITORIAL 6.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Los antecedentes históricos del Ordenamiento Territorial se pueden dividir en 3 etapas: a.- El desarrollo de políticas territoriales desde finales del siglo XIX hasta 1945, particularmente desde 1920. Originado por los efectos territoriales del liberalismo económico. b.- La etapa de corregir los daños causados por La Segunda Guerra Mundial y reconstruir las bases para el desarrollo, con la intervención del Estado. c.- La etapa es la actual y abarca varios procesos como: la asimilación de las doctrinas neoliberales, la incorporación de consideraciones medio ambientales en las políticas de desarrollo. Los antecedentes históricos del Ordenamiento Territorial proceden del “Urbanismo” que es la disciplina cuyo elemento de estudio son las ciudades, con el objetivo de ordenar sistemas urbanos. Hipódamo de Mileto (500 A.C.) considerado como el primer urbanista de la historia hizo el primer plan urbanístico en “El Pireo”, el puerto de Atenas; en el siglo XV, Felipe II utiliza ideas urbanísticas en las “Leyes de Indias” y en Europa también se fundan ciudades, con claros conceptos urbanísticos. El urbanismo se utilizó para designar los fenómenos de ordenación urbana, sin embargo el urbanismo fue desplazado por el concepto de “Ordenamiento Territorial” al referirse a suelos extra urbanos, intereses extra locales protegidos por instancias estatales en cuanto a defensa nacional, carreteras, medio ambiente y otros. 6.2. Ordenamiento territorial en Francia En Francia , el termino de ordenamiento territorial se refiere en primer lugar a las intervenciones directas del estado, con el objetivo de reforzar la cohesión del territorio nacional, a pesar de las dinámicas económicas y sociales que tienden a reforzar las disparidades entre las regiones , entre los territorios y entre las ciudades que compones este país
146
6.3. Ordenamiento Territorial en Europa La organización europea refleja distintas opiniones sobre el papel que juega el estado y la división de poderes entre el gobierno central y los gobiernos locales. Sin embargo a pesar de todas estas diferencias las naciones europeas tienen algo en común: han implementado políticas territoriales y también sistemas de ordenamiento territorial. Era necesario formular los flujos de información para respaldar el ejercicio de las funciones públicas; esta reformulación revelo la necesidad de establecer una infraestructura para la obtención de datos y el suministro de la información. Significa que la administración pública busca desempeñar la función que le compete en materia de información de manera organizada. Este método motorizado por dos elemento: Primero, la necesidad de información de calidad que sirva de respaldo a las decisiones Segundo, la optimización del retorno de las inversiones realizadas para disponer de información pública. Se deben eliminar ciertos problemas y barreras para capitalizar los beneficios de un mejor sistema de información, algo que en muchos casos no es posible sin atención y decisión políticas. 6.4. Objetivos de ordenamiento territorial El ordenamiento territorial como proceso y política pública puede tener diversos objetivos o fines: impulsar el desarrollo económico y el equilibrio regional, mejorar la calidad de vida, proteger el medio natural, mejorar la gestión del territorio, etc. Entre otros fines generales del ordenamiento territorial tenemos: Reconocimiento de las potencialidades, restricciones, desequilibrios y riesgos del territorio. Valoración del territorio y sus recursos por las poblaciones, como base de afirmación de su identidad territorial. Detener, estabilizar y reorientar los procesos de intervención espontánea y crecimiento urbano descontrolado, ordenando las áreas actualmente ocupadas por las poblaciones. Reducir desequilibrios demográficos entre poblados. Reducir desequilibrios espaciales de crecimiento económico. 147
Articulación sostenible de las actividades practicadas por los grupos sociales buscando el equilibrio entre utilización y conservación de los recursos naturales. Orientar los planes de inversión pública y privada en el territorio. Orientar el uso patrimonial del territorio. Prevención del riesgo de desastres, teniendo en cuenta las amenazas y vulnerabilidades naturales, así como los provenientes de las actividades humanas. Desarrollo de las capacidades de gestión descentralizada del territorio, por quienes se encuentran más cerca de él. 6.5. Aspectos básicos del ordenamiento territorial Todos los municipios, en algún momento, han realizado acciones de ordenamiento territorial. El simple hecho de establecer una ordenanza que prohíbe botar basura en las cercanías de un balneario, en respuesta a una queja de los visitantes o para mejorar los sitios turísticos, es una acción de ordenamiento territorial que involucra a turistas, a propietarios de negocios ubicados en las cercanías del lugar, a
funcionarios
municipales que vigilan y sancionan a los infractores, entre otros. El Ordenamiento Territorial es la definición de lineamientos sobre un territorio bajo una facultad normativa consensuada con los involucrados, ya sean beneficiados o afectados. Es ponerse de acuerdo sobre el uso y ocupación del territorio para mejorar la calidad de vida de la población en el mediano y largo plazo. Cuando una municipalidad promueve el Ordenamiento Territorial debe tener una visión integral y una planificación para el desarrollo social, económico y productivo de su región.
El ordenamiento territorial en un municipio sirve para definir los diversos usos del territorio: desde prohibir la venta de bebidas alcohólicas en los alrededores de una escuela hasta impulsar cambios en la forma de uso de la tierra, protección de reservas naturales, prevención de riesgos, protección del centro histórico u ordenamiento de la producción en sintonía con otros municipios.( CLEARY 2003)
148
6.5.1. ¿Qué es ordenamiento? En materia territorial, ordenamiento significa lograr “Un lugar para cada cosa y cada cosa en su Lugar”. Sin embargo, el ordenamiento del territorio no puede ser estático sino dinámico, debido a que las relaciones sociales y naturales que conforman el territorio no tienen temporalidad constante. (CONAM, 2006). 6.5.2. ¿Qué es territorio? Es el espacio geográfico, con los diferentes elementos y formas naturales que lo componen así como los grupos sociales organizados que lo habitan, en donde el proceso de integración de grupos organizados de personas en el tiempo ha resultado en procesos de creación y recreación de la cultura y de apropiación, uso, aprovechamiento y transformación de los elementos naturales para satisfacer sus necesidades de vida. La delimitación de dicho espacio geográfico es definido por la inter-relación de los grupos sociales basados en alguna característica específica que puede ser de tipo legal (linderos y mojones) o de tipo técnico (parte aguas) o de tipo cultural (grupos lingüísticos) o de tipo político administrativo (municipio), etc. (RAYMUNDO, 2010). 6.5.3. ¿Qué es ordenamiento territorial? Es un proceso planificado y una política de Estado, en donde se plantea el análisis de la estructura territorial, para organizar y administrar en forma adecuada y racional la ocupación y uso del territorio, así como el desarrollo físico espacial en un todo armónico con las condiciones naturales, a fin de prevenir y mitigar los impactos generados por las actividades económicas y sociales en una unidad territorial y contribuir al bienestar de población y la preservación de la oferta ambiental, a partir del diseño de acciones de intervención. (Ministerio del Ambiente-Segunda Edición – Mayo 2013)
149
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
FIGURA N° 6.1 FIGURA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
mejor nivel de vida
Actividades Sociales
Actividades Economicas DESARROLLO TERRITORIAL uso racional de los recursos naturales
mejor calidad de vida
Proteccion al Medio Fisico
FUENTE: elaboración propia 6.5.4. ¿Para qué se hace? Se hace ordenamiento territorial para proponer e implementar un uso del territorio, proyectando los aspectos sectoriales (políticas ambientales, sociales, culturales y económicos) y los aspectos territoriales (uso y ocupación) teniendo en cuenta la oferta ambiental, la demanda social, la mejor organización funcional del territorio y la posibilidad de uso múltiple del mismo, y facilitar de este modo a la administración municipal gestionar y planificar en forma concertada los programas
de
inversión,
propendiendo por el bienestar de la población.
(RAYMUNDO, 2010). 6.5.5. ¿Para qué sirve el ordenamiento territorial?
Para ponernos de acuerdo. En asamblea comunal debemos de pensar en cómo es que queremos salir de la pobreza, conservando las tierras y haciendo el buen uso de las aguas, viendo que cultivos nos da alimento todo el año y que cultivos debemos de sembrar para vender. Lo más importante es que después de los acuerdos deben de ser trabajados por todas las organizaciones de la comunidad. 150
Para elaborar lineamientos de política. Esos compromisos entre el campo y la ciudad se deben de escribir en actas y entonces se llaman lineamientos de política, sirve para que las instituciones y autoridades hagan el trabajo que deben y no otras cosas que a veces no necesitamos. Así todos ganamos.
6.5.6. ¿Qué se espera del ordenamiento territorial? Orientar el proceso de desarrollo y mejorar las condiciones de vida. Proteger y conservar los recursos naturales y el ambiente. Realizar una planificación integral del desarrollo, con el uso óptimo del suelo. Ubicar y reglamentar adecuadamente las actividades socioeconómicas. Integración social y geográfica. Mejorar la productividad. Mejorar la gestión y administración pública. 6.5.7. ¿Cómo se hace el ordenamiento territorial? Para iniciar un proceso de ordenamiento territorial a nivel comunitario nos acotamos a los siguientes criterios: a) La visión de futuro de la comunidad, es decir la estrategia de desarrollo a seguir. b) El uso de cada porción de su territorio, es decir las estrategias territoriales de manipulación de los recursos con que cuenta la comunidad (naturales, humanos, financieros, etc.). c) En todo sentido el ordenamiento territorial comprende un plan de ocupaciones del territorio, Zonificación Ecológica Económica y los instrumentos de política. 6.5.8. ¿Quiénes deben hacer el ordenamiento territorial? Los encargados de realizar el proceso de Ordenamiento Territorial son: El Gobierno Regional, la municipalidad provincial o distrital. Instituciones del estado. ONG. Forman un equipo de trabajo y en coordinación con las organizaciones de los centros poblados y los caseríos hacen reuniones conjuntas para elaborar el ordenamiento territorial. 151
6.6. Clases del ordenamiento territorial Entre las clases de ordenamiento tenemos: 6.6.1. Ordenamiento activo Intervención dinámica sobre el territorio. Estrategias buscan modificar desequilibrio que caracterizan modelo territorial establecido. Colonización y explotación de tierras nuevas. Impulso a industrialización de zonas deprimidas. Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas. Política de Reforma Agraria .Desarrollo Rural Integrado Uso. 6.6.2. Ordenamiento pasivo Integrado Uso de zonificaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio .Zonificaciones basadas en categoría especiales para las cuales se establecen usos permitidos, prohibidos, restringidos, acompañados de normas que dan soporte legal a los planes.. Zonificación Ecológica-Económica. Zonificación y regulación de áreas protegidas. Regulación de localización de viviendas e infra estructuras. Zonificación de áreas de riesgo. Regulación de uso y ocupación de áreas suburbanas. 6.6.3. Ordenamiento integral
Combina instrumentos pasivos y activos Basado en articulación funcional de las políticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupación y Aprovechamiento del territorio.( MUÑOZ 2004)
6.7. Principios y criterios del ordenamiento territorial 6.7.1. Principios:
Integralidad: Articulación del territorio con los componentes biofísicos, económicos, sociales, culturales y político institucionales.
Concurrencia: Promueve la articulación administrativa e institucional tanto en el nivel vertical (nacional, regional y local) como horizontal (sectorial).
152
Participación: Asume la integración entre entidades públicas como privadas y la Sociedad civil organizada en un proceso participativo, mediante el cual los actores sociales son sujetos y protagonistas del O.T.
Precautorio: establece un marco normativo tendiente a prevenir o mitigar prácticas que puedan provocar daños en el aprovechamiento y usos de los recursos.
Visión: Privilegiar la visión local de desarrollo y considerar como referencia las estrategias estatales o nacionales.
Estrategias: Establecer estrategias de segregación territorial para el manejo y resguardo delos recursos naturales. Tiempo: Considerar al Ordenamiento Territorial como un proceso de mediano y largo plazo.
FIGURA N° 6.2 PRINCIPIOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
FUENTE: Elaboración Propia. 6.8. Criterios del ordenamiento territorial El ordenamiento hace parte el plan de desarrollo nacional, departamental y municipal. Criterios básicos del ordenamiento territorial son 3: 1. Reconocer y aceptar la diversidad geográfica del país, la heterogénea étnicocultural de los grupos humanos que lo habitan y la variedad de unidades político administrativas que lo gobiernan. 153
2. Tratar el ordenamiento territorial como materia integral, física, social, administrativa, económica, técnica, jurídica, y política. 3. Diseñar el ordenamiento territorial de acuerdo con las características geoambientales del territorio con el fin de garantizar la salud del medio, la permanencia del patrimonio y la calidad de la población. 6.9. Variables para el ordenamiento territorial
El crecimiento poblacional, que define la demanda de espacios y necesidades para el desarrollo.
La pobreza y la desigualdad, porque permite conocer el grado y nivel de necesidades, problemas y conflictos.
La utilización de la tierra, que prácticamente define el ordenamiento actual, sus estilos, las tendencias y las posibilidades de ordenar o acondicionar el uso del territorio.
La vulnerabilidad a desastres naturales o la degradación de recursos, que permite categorizar los efectos o impactos por falta de ordenamiento.
El nivel de inversiones, para armonizar o reorientar el uso de los espacios, prever los conflictos y determinar las limitantes del ordenamiento.
La globalización, que permite relacionar el tipo de modelo de ordenamiento en función de los procesos regionales, internacionales y mundiales.
6.10. Zonificación ecológica económica 6.10.1. Aspectos básicos de ZEE. ¿Qué es la zonificación? La zonificación es un proceso de sectorización de un territorio en unidades espaciales relativamente homogéneas de acuerdo al criterio que se utilice. Estos criterios pueden variar, de acuerdo a los propósitos de la zonificación, y generalmente están relacionados a factores biofísicos, sociales, económicos, culturales, políticos o administrativos. 154
Por lo general, una zonificación tiene por objeto aplicar estrategias de desarrollo diferenciadas, a cada una de las zonas determinadas. 6.10.2. ¿Qué es la zonificación ecológica? Es un proceso de zonificación basado en criterios ecológicos. Consiste en la identificación, definición y caracterización de áreas o zonas que corresponden a las distintas condiciones ecológicas en un marco geográfico determinado. Tienen que ver con una multitud de variables del ambiente bio-geo-físico. Las variables determinantes en la zonificación son aquellas que se constituyen en factores propios del paisaje local de cada zona. 6.10.3. ¿Qué es la zonificación económica? Es un planteamiento que recalca el Proyecto, pues es necesario tener en cuenta ciertos criterios básicos para un tipo de uso de tierras, que no depende exclusivamente de las aptitudes físicas de un lugar, sino también de las capacidades que la población tenga para emprender actividades productivas. 6.10.4. ¿Qué es zonificación ecológica y económica? La Zonificación Ecológica Económica (ZEE) es un instrumento técnico de caracterización del territorio, principalmente de aspectos físicos y biológicos. Si bien es un instrumento importante, se requiere conocer las dinámicas del territorio y las posibilidades que tenemos como sociedad. En ese sentido, el Ordenamiento Territorial considera otros instrumentos como los Estudios Especializados (EE), que permiten la identificación y análisis de dinámicas sociales, económicas, cambios del uso del territorio, población, entre otros aspectos. Es un proceso participativo y concertado, dinámico y flexible, que forma parte del ordenamiento territorial, para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales. Una
155
vez aprobada la ZEE se convierte en un instrumento técnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. Es un instrumento que genera información sobre diversas alternativas de uso del territorio y de los recursos naturales y es base para la formulación de políticas y planes de ordenamiento y/o acondicionamiento territorial, políticas y planes de desarrollo (nacional, regional, local y sectorial). FIGURA N° 6.3 ZONIFICACION ECOLOGIA ECONOMICA
FUENTE: CRITERIO CONAM 6.10.5. Potencialidades Socioeconómicas Capital Natural: “El capital natural está constituido por todos los dones de la naturaleza que se encuentran a disposición de los hombres y de las sociedades. Las tierras, las aguas, los bosques, los mares, los lagos y los ríos, los animales, las plantas.....la tierra, como se suele decir en el Perú constituyen el acervo o capital natural. Su existencia es previa al hombre. El hombre ha contribuido con la naturaleza mejorando especies animales y vegetales, aunque también ha depredado. 156
Capital Físico: “El capital físico está conformado por todas aquellas cosas que el hombre ha creado, transformando la naturaleza una o varias veces. Las máquinas, las fábricas, las vías de comunicación, las plantas eléctricas, las computadoras los vehículos de transporte, las construcciones, las telecomunicaciones, los programas de informática, los artefactos domésticos, etc.” Capital Humano: “El capital humano es el conjunto de habilidades, capacidades (capacities), talentos y destrezas que tienen las personas. Estas capacidades no son totalmente transferibles de una persona a otra y sólo pueden ser utilizadas para crear, producir, transmitir información, generar conocimiento y todo aquello que el hombre es capaz de hacer con su cuerpo e intelecto. FIGURA N° 6.4 POTENCIALIDADES SOCIOECONOMICAS POTENCIALIDADES SOCIOECONÓMICAS
Capital Natural Existe sin intervención del hombre
Capital Físico Existe con intervención del hombre
La tierra
Vías de Comunicación
Las aguas
Capital Humano Habilidades y destrezas del hombre
Observar Recolectar
Infraestructura Los Bosques Los Mares Los Lagos
Producir Servicios
Maquinas
Los Ríos Los Animales
Transformar Informar Crear
Empresa e Industria
Las plantas
FUENTE: CRITERIO CONAM 157
Marco legal de la ZEE Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Decreto Supremo Nº 045-2001-PCM se declaró de interés nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el país. Decreto supremo Nº 027-2003 - Plan de acondicionamiento territorial. Decreto Supremo Nº 087-2004-PCM Reglamento para la Zonificación Ecológica y Económica. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867. Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972. 6.10.6. Objetivos de la zonificación ecológica económica Son objetivos de la Zonificación Ecológica y Económica-ZEE son: a. Conciliar los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. b. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del territorio, así como la gestión ambiental en concordancia con las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, y el bienestar de la población. c. Proveer el sustento técnico para la formulación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, en el ámbito nacional, regional y local. d. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción. e. Proveer información técnica y el marco referencial para promover y orientar la inversión pública y privada. f. Contribuir a los procesos de concertación entre los diferentes actores sociales sobre la ocupación y uso adecuado del territorio.
158
6.10.7. Finalidad de la ZEE La finalidad de la ZEE es orientar la toma de decisiones sobre los mejores usos del territorio, considerando las necesidades de la población que la habita y en armonía con el ambiente. 6.10.8. Importancia de la zonificación ecológica y económica La Zonificación Ecológica y Económica es un instrumento técnico que nos permite conocer las potencialidades y limitaciones de un territorio y de sus
recursos
naturales. Se trata de identificar el abanico de posibilidades de uso sostenible que tener
tiene
un
territorio determinado,
potencialidades
cual, cuando acuerdo a
se
entra
para a
pues
un
espacio
geográfico puede
diversas actividades económicas. A partir
del
la
de
etapa
de ordenamiento
territorial,
las oportunidades del entorno y de cara a la visión de desarrollo,
se seleccionan y asignan los usos más apropiados.
Mediante el Decreto Supremo Nº 045-2001- PCM se declaró de interés nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el país, constituyéndose la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental, que conforme al artículo 3 del referido Decreto Supremo fue encargada de proponer a la Presidencia del Consejo de Ministros, el proyecto de reglamento sobre Zonificación Ecológica y Económica.
Es así que mediante el Decreto Supremo Nº 087-2004-PCM se aprueba el reglamento de la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), que faculta su ejecución en todas las Regiones del País. Dado que en su artículo 1º establece que la ZEE, es un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales. Asimismo, el gobierno de la Región Puno, en atención con sus competencias en materia ambiental, territorial y en cumplimiento de su rol, desea contar con su plan de Ordenamiento Territorial en base a una ZEE, con el objeto de establecer las condiciones de uso y ocupación adecuada del territorio regional, propone la presente 159
propuesta, de ZEE del departamento de Puno que fue desarrollada a nivel de macro zonificación (escala de trabajo de 1:100 000). En este nivel se trata de dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿Qué Zonas poseen mayor vocación natural para promover el desarrollo agropecuario? ¿Qué Zonas son más propicias para promover el desarrollo forestal? ¿Qué Zonas poseen mayor potencialidad de recursos para promover el desarrollo pesquero? ¿Qué lugares poseen atractivos en términos de paisaje, biodiversidad, riqueza cultural y rasgos geográficos que permitan promover la conservación o el desarrollo turístico? ¿Qué Zonas por sus características socioculturales, requieren de un tratamiento especial? ¿Qué Zonas por sus características físicas, permiten promover la explotación minera? ¿Qué Zonas con problemas ambientales, requieren de un tratamiento especial? ¿Qué Zonas requieren programas de reforestación para recuperar áreas con conflictos de uso? ¿Qué Zonas por sus características físicas y ecológicas, requieren
de
protección? ¿Qué Zonas debido a la manifestación de deslizamientos, heladas, sequias, inundación o sismos, son de alto peligro para la seguridad de las poblaciones y sus medios de vida? 6.10.9. Aspectos de la zonificación por zonas que podemos consideras: Zonas para el desarrollo agropecuario Zonas para desarrollo forestal Zonas para diferentes usos de agua Zonas con atractivos turísticos Zonas de áreas naturales protegidas Zonas para la conservación de la biodiversidad Zonas con riesgo a la erosión e inundación 160
Zonas con potenciales socioeconómicos 6.10.10. Niveles de la zonificación ecológica económica A continuación tenemos: FIGURA N° 6.5 NIVELES DE ZZE
Niveles de ZEE
MACRO ZONIFICACIÓN
MESO ZONIFICACIÓN
MICROZONIFICACIÓN
CUENCA O COMUNIDAD
FUENTE: CRITERIO CONAM a) Macro zonificación. Se aplica a nivel nacional, macro-regional, regional y a nivel de provincias, cuencas hidrográficas y otros ámbitos espaciales con superficies relativamente grandes, delimitando grandes unidades espaciales en el territorio, definidos con criterios: biofísicos y socioeconómicos. b) Meso zonificación. Se aplica a nivel regional y a nivel de provincias y distritos, cuencas hidrográficas y otros ámbitos espaciales con superficies relativamente no muy grandes, incluyendo el área de influencia de zonas metropolitanas, delimitando unidades espaciales del territorio a semi detalle, con criterios biofísicos y socioeconómicos. c) Microzonificación. El propósito central de la microzonificación es generar información sobre las potencialidades y limitaciones del territorio que sirva de base para la elaboración, aprobación y promoción de los proyectos de desarrollo, planes de manejo en áreas y temas específicos en el ámbito local.
161
Se aplica a nivel local, en ámbitos espaciales con superficies relativamente pequeños, incluyendo el área de influencia de zonas urbanas, delimitando unidades espaciales del territorio a nivel de detalle, con criterios biofísicos, a nivel de atributos. 6.10.11. FACTORES DE LA ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA FIGURA N° 6.6 FACTORES DE LA ZEE ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA - ECONÓMICA
CUENCA O TERRITORIO FACTORES
BIOFÍSICOS
SOCIALES
ECONÓMICOS
CULTURALES
POLÍTICOS O ADMINISTRATIVOS
FUENTE: CRITERIO CONAM 6.10.12. Etapas de la zonificación ecológica económica FIGURA N° 6.7 ETAPAS DE LA ZEE
ETAPA INICIAL
ETAPA DE FORMULACIÓN
ETAPA DE APROBACIÓN
ETAPA DE APLICACIÓN
ETAPA DE MONITOREO, EVALUACIÓN Y ACTUALIZACIÓN
ZEE
FUENTE: CRITERIO CONAM
162
Después de la evaluación de las Unidades Ecológicas Económicas, con los diversos criterios establecidos, como Valor Productivo, Valor Bioecológico, Vulnerabilidad, Conflictos Ambientales y Aptitud Urbano Industrial, se debe proceder a llenar el Cuadro, con los resultados de dicha evaluación. Aquí cabe mencionar que las categorías reconocidas por Ley, como las Areas Naturales Protegidas, deben ser incluidas automáticamente como una categoría de uso en la propuesta de ZEE.
Todo el equipo interdisciplinario, deberá analizar esta información, para cada UEE, y por consenso, definir los usos que se le asignará. Los criterios generales que deben orientar este proceso, son los siguientes: Cuando una UEE sólo registra él más alto valor en un solo criterio, se debe asignar el uso correspondiente a este criterio. Por ejemplo, la UEE-01 posee alto valor para cultivos permanentes y bajo valor bioecológico, baja vulnerabilidad, no presenta conflictos ambientales y posee baja aptitud urbana. Industrial, la categoría que se debe asignar es zonas para cultivos permanentes. Cuando una UEE registra dos tipos de uso importantes, tal como por ejemplo: en aptitud productiva (cultivos permanentes) y en aptitud urbano- industrial muy alta, se puede presentar dos alternativas: si la UEE está en áreas adyacentes a una ciudad, la zona podría ser considerada como zona de expansión urbana, en cambio si esta UEE está fuera del área de influencia directa de una ciudad, la categoría asignada podría ser zona para cultivos permanentes. Cuando una UEE registra al mismo tiempo un alto valor productivo (manejo forestal) y alto valor bioecológico, se presentan dos alternativas: si la UEE es parte de cabecera de una cuenca, se debería asignar la categoría de uso: protección ecológica. En caso contrario, se podría asignar las dos categorías a la UEE, como zona de alto valor bioecológico asociado con manejo forestal.
163
Las UEE con conflicto ambiental, relacionado al uso agropecuario en áreas con vocación forestal o de protección, deben ser consideradas dentro de la categoría de zonas de recuperación.
Sobre el particular, cabe resaltar que la ZEE no es una política de ordenamiento territorial, sino más bien es un instrumento que proporciona información sobre las diversas posibilidades de uso que puede tener un área del territorio. En tal sentido, una misma zona puede tener un abanico de posibilidades de uso. Cuando se define una política de ordenamiento territorial, de este abanico de posibilidades, la sociedad civil de acuerdo a su visión de desarrollo, seleccionará el uso más apropiado para cada espacio. Por ello, cuando se presenta la leyenda en el mapa de ZEE, se debe incluir una matriz de los diversos usos, indicando cuatro categorías: usos recomendables, usos recomendables con restricciones, usos no recomendable y no aplicable. 6.11. Metodología para la elaboración de la ZEE FIGURA N° 6.8 FUNCIONES DEL EQUIPO TÉCNICO DE LA ZEE
GENERACIÓN Y PROCESAMIENTO DE INFORMACIÓ
EQUIPO MULTIDISCIPLINARIO
COCERTACIÓN Y DIFUSIÓN
CAPACITACIÓN
FUENTE: CRITERIO CONAM 6.11.1. Fase de generación de información temática Recopilación y análisis de información existente: Esta etapa comprende la recopilación y revisión de la información existente, referida a las variables, según nivel de la zonificación, que se presenta en él. 164
Esta información, tanto en forma de mapas, gráficos, textos y estadísticas, debe ser homogeneizada en cuanto a escalas y datos según la época de evaluación. De no ser así, se deben tomar con carácter referencial las escalas no compatibles con los objetivos del estudio.
Posteriormente, esta información deberá ser analizada y sistematizada para su correspondiente introducción en la base de datos computarizada. Se debe incluir la meta data de la información espacial, así como los datos primarios generado entra bajos de campo, identificando geográficamente los puntos o sitios de muestreo y los registros de campo. Esta información es clave para evaluar la calidad de los estudios disponibles, para identificar vacíos de información y para facilitar posteriores estudios. En la Comisión Técnica de ZEE se deberá definir el rol y funciones de cada una de las instituciones, definiendo compromisos para la participación en el proceso. Adquisición y preparación de material satelitario, aerofotográfico y cartográfico Dado que las imágenes de satélite, en cinta o disco, toman un tiempo para su adquisición, es conveniente iniciar el trámite con suficiente antelación al trabajo de campo, lo cual está en función de la institución en donde se va adquirir. En el caso de nuestro país principalmente, se obtiene del Centro de Levantamientos de Recursos Naturales por Sensores Remotos del Ecuador (CLIRSEN) o el Instituto Nacional de Pesquisas Espaciales (INPE) del Brasil. El tiempo de adquisición varía entre los 30 a 60 días. El órgano nacional que suministra las cartas nacionales es el Instituto Geográfico Nacional (IGN) y quien suministra las fotografías aéreas es el Servicio Aerofotográfico Nacional (SAN). El uso de las imágenes de satélite se ha convertido en una herramienta muy eficaz en el estudio de las características naturales y ambientales, especialmente el LANDSAT TM (Thematic Mapper, Mapeador Temático Multiespectral), SPOT (Systeme Probatoire d´ Observación de la Terre), BRASIL y últimamente IKONOS o QUIDBIRD para áreas pequeñas y que requieren de mayor detalle. Estas imágenes permiten a su vez tener una visión multitemporal de un área o de un fenómeno, para su análisis. Su mejor aprovechamiento está en función de las capacidades técnicas y equipamiento del usuario. 165
6.11.2. Generación de información temática faltante Si después de la recopilación y análisis de la información existente se establece la necesidad de generar una nueva o mayor información temática, o de ser el caso la actualización de la existente, entonces cada especialista realizará el trabajo del campo correspondiente. Todos los especialistas temáticos usarán el mismo mapa base, generado a partir de la información cartográfica base. 6.11.3. Sistematización de la información Toda la información, tanto generada, como recopilada y actualizada, debe ser homogeneizada y sistematizada por cada disciplina y presentada en mapas, en coordinación con el especialista en Sistemas de Información Geográfica. (SIG). Esto permitirá la generación de una base de datos estandarizada y una mejor aplicación de los modelos. Los mapas temáticos generados en esta fase según la escala de trabajo, nivel de zonificación y características biofísicas y socioeconómicas del área en estudio, son: 1. Mapa base hidrográfico 2. Mapa de geología 3. Mapa de geomorfología 4. Mapa oceanográfico 5. Mapa de fisiografía, suelos y pendientes 6. Mapas de las variables del clima (considerando eventos extremos que detallen localización, severidad, frecuencia, duración) 7. Mapa hidrológico (cuencas y acuíferos) 8. Mapa de vegetación 9. Mapa de diversidad biológica (especies, hábitats y ecosistemas) 10. Mapa sísmico 11. Mapa geodinámico (erosión, remoción, inundación, etc.) 12. Mapa de comunidades indígenas y campesinas. 13. Mapa demográfico 14. Mapa de frentes económicos 166
15. Mapa del proceso de deforestación 16. Mapa de ocupación del territorio y uso actual 17. Mapa de problemas ambientales (incluye pasivos y conflictos ambientales) 18. Mapa de elementos del patrimonio cultural 19. Mapas de áreas naturales protegidas (ANP) Con el propósito de facilitar la posterior evaluación de las UEE, adicionalmente se deberá elaborar los siguientes mapas: 1. Mapa de capacidad de uso mayor de la tierra 2. Mapa de potencial forestal 3. Mapa de potencial acuícola 4. Mapa de sitios con vocación recreacional y turística 5. Mapa de potencial minero 6. Mapa de potencial hidroenergético 7. Mapa de peligros naturales (desagregando geodinámicos e 8. Hidrometeorológicos) Los resultados obtenidos en esta fase deberán ser presentados y sustentados en la Comisión Técnica de ZEE, así como difundirlas y poner a disposición de todos los actores sociales. 6.11.4. Fase de generación de datos
167
FIGURA N° 6.9 FASE DE GENERACION DE DATOS Adquisición y preparación de material satelital, aerofotográfico y cartográfico
Recopilación y análisis de información existente
Generación de Información Temática Sistematización de la información y elaboración de los mapas temáticos Generación de Base de Datos Preliminar FUENTE: CRITERIO CONAM 6.11.5. Fase de análisis FIGURA N° 6.10 FASE DE ANALISIS GENERACION DE BASE DE DATOS PRELIMINAR
DESCRIPCIÓN DEL MEDIO FISICO -
Geología Geomorfología Suelos Relieve Clima (Delimitación de la unidades de tierra UIT)
DESCRIPCIÓN DEL MEDIO BIOLÓGICO -
Flora y Vegetación Fauna y Silvestre Recursos Hidrobiológicos
DESCRIPCIÓN DEL MEDIO SOCIO ECONÓMICO -
Delimitación Población Uso de la tierra Infraestructura Equipamiento Político administrativo
UNIDADES ECONÓMICAS
UNIDADES ECOLÓGICAS
UNIDADES ECOLÓGICAS ECONÓMICAS (UEE)
FUENTE: CRITERIO CONAM 168
6.11.6. Fase de modelamiento Se refiere a la manipulación interactiva de los mapas, a través de los diferentes sub modelos preparados y organizados de acuerdo con la hipótesis planteada. Según los sub modelos, se preparan matrices en las cuales se indica el modo y el peso en el que participan las variables y los atributos. Luego, se asigna las correspondientes calificaciones a cada atributo de cada sub modelo y mediante el programa (software) del Sistema de Información Geográfica utilizado, se obtienen mapas resultados. Estos mapas se pueden visualizar en pantalla, para el primer análisis con el especialista temático, con quien se verificará la consistencia de los mismos. Posteriormente, todos los mapas temáticos deben ser analizados en forma ínter disciplinariamente, con el propósito de compatibilizar unidades o categorías espaciales que son similares entre disciplinas, así como para evaluar la consistencia de la información. (CONAM) Esta fase comprende: 6.11.7. Delimitación de las Unidades Ecológicas Económicas (UEE) Unidades Ecológicas (UE) Las Unidades Ecológicas, son delineadas mediante la integración de mapas temáticos, como geología, geomorfología, suelos, cuencas hidrográficas, vegetación y fauna. Estas unidades o espacios geográficos, expresan características homogéneas entre sí, particularidades o rasgos de profundidad, o textura del suelo, litología o tipo de formación geológica, vegetación, paisajes naturales; es decir, propiedades típicas de cada una de ellas. Para generar estos espacios, se utilizan las siguientes variables: Geología y sedimentología Geomorfología Relieve-pendientes, batimetría (según sea el caso) Suelo Hidrografía, hidrología y oceanografía (según sea el caso) Climáticos Vegetación y fauna
169
Generalmente, se utiliza la vegetación como variable biológica, por cuanto es fácil su interpretación a partir del material satelitario y en cierta medida explica al resto de variables biológicas, cuando se trata de los ecosistemas terrestres. 6.11.8. Obtención de mapa de unidades ecológicas FIGURA N° 6.11 MAPA GEOMORFOLÓGICO MAPA DE ZONAS DE CLIMA MAPA DE SUELOS MAPA DE BASE HIDROGRÁFICO
MAPA DE UNIDADES ECOLÓGICAS
MAPA GEOLÓGICO MAPA DE VEGETACIÓN
FUENTE: CRITERIO CONAM Unidades socioeconómicas De acuerdo a las características del territorio se elaborará el mapa de unidades socioeconómicas integrando las variables correspondientes aspectos demográficos, socioculturales, económicos, turísticos y ocupación del territorio en concordancia con las hipótesis planteadas en la primera fase. 6.11.9.
Obtención de mapa de unidades socioeconómicas FIGURA N° 6.12 MAPA DEMOGRÁFICO MAPA DE VARIABLES SOCIOECONOMICAS
MAPA DE UNIDADES SOCIOECONÓMICAS
MAPA DE FRENTES ECONÓMICOS
170
FUENTE: CRITERIO CONAM Unidades Ecológicas Económicas Estas unidades ecológicas posteriormente son superpuestas con las variables socioeconómicas, con el propósito de delimitar las unidades ecológicas económicas. Hasta acá el proceso corresponde a la identificación y caracterización de las unidades espaciales relativamente homogéneas. Las variables que intervienen en la identificación de las Unidades Ecológicas Económicas dependerán del grado de heterogeneidad del territorio. 6.11.10. Obtención de mapa de unidades ecológicas económicas FIGURA N° 6.13 MAPA DE UNIDADES ECOLÓGICAS
MAPA DE UNIDADES SOCIOECONÓMICAS
MAPA DE UNIDADES SOCIOECONÓMICAS
Fuente: CRITERIO CONAM 6.11.10.1. Evaluación de las Unidades Ecológicas Económicas Para identificar el potencial y limitaciones del territorio y de sus recursos naturales, en relación a las diversas alternativas de uso sostenible, es necesario evaluar cada UEE, utilizando los siguientes criterios básicos: a. Valor productivo, orientado a determinar las UEE que poseen mayor aptitud para desarrollar actividad productiva con fines agropecuarios, forestales, industriales, pesqueros, mineros, turísticos, etc. b. Valor bio-ecológico, orientado a determinar las UEE que por sus características ameritan una estrategia especial para la conservación de la biodiversidad y/o de los procesos ecológicos esenciales.
171
c. Valor histórico-cultural; orientado a determinar las UEE que presentan una fuerte incidencia de usos ancestrales, históricos y culturales, que ameritan una estrategia especial. d. Vulnerabilidad, orientado a determinar las UEE que presentan alto riesgo por estar expuestas a la erosión, inundación, deslizamientos, huaycos y otros procesos que afectan o hacen vulnerables al territorio y a sus poblaciones, así como los derivados de la existencia de las fallas geológicas. e. Conflictos de uso, orientado a identificar las UEE donde existan incompatibilidades ambientales (sitios en uso y no concordantes con su vocación natural, así como sitios en uso en concordancia natural pero con problemas ambientales por el mal uso), así como conflictos entre actividades existentes. f. Aptitud urbana e industrial, orientada a identificar las UEE que poseen condiciones tanto para el desarrollo urbano como para la localización de la infraestructura industrial. g. En este sentido, para evaluar las diversas Unidades Ecológicas Económicas se requiere del desarrollo de los siguientes submodelos: Submodelo de aptitud productiva, sobre la base de las variables capacidad de uso mayor de la tierra, potencial forestal, potencial piscícola, vocación recreacional y turística, potencial minero y potencial hidroenergético. Submodelo de valor ecológico, sobre la base de las variables hidrografía, geomorfología, vegetación y diversidad biológica. Submodelo de valor histórico-cultural, sobre la base de las variables comunidades indígenas y sitios de interés histórico-cultural Submodelo de vulnerabilidad, sobre la base de las variables geología, geomorfología, pendiente, suelos, clima, vegetación, geodinámico, sismos y otras dependiendo del nivel y de las características particulares de la zona en estudio Submodelo de conflictos de usos, sobre la base de las variables capacidad de uso mayor de la tierra, uso actual de la tierra (mapa de ocupación del territorio), geodinámico, problemas ambientales y demografía.
172
Submodelo de aptitud urbano industrial, sobre la base de las variables vulnerabilidad, ocupación del territorio, potencial hidroenergético y valor bioecológico. 6.11.10.2.
Mapa de valor productivo
Contiene los siguientes mapas: Mapa de capacidad mayor de uso de la tierra Mapa de potencial minero Mapa de potencial piscícola Mapa de sitios con potencial forestal Mapa de potencial turístico 6.11.10.3.
Mapa de valor bioecológico
Contiene los siguientes mapas: Mapa de vegetación Mapa de diversidad biológica (especies, hábitats y ecosistemas) Mapa geomorfologico 6.11.10.4.
Mapa de valor histórico-cultural
Contiene los siguientes mapas: Mapa de comunidades indígenas y campesinas Mapas de elementos del patrimonio cultural 6.11.10.5.
Mapa de vulnerabilidad
Contiene los siguientes mapas: Mapa geomorfológico Mapa de pendientes Mapa de suelos Mapa de clima Mapa geológico Mapa de vegetación 173
6.11.10.6.
Mapa de conflictos de usos
Contiene los siguientes mapas: Mapa de capacidad mayor de uso de la tierra Mapa de deforestación Mapa de aptitud urbano industrial Contiene los siguientes mapas: Mapa de vulnerabilidad Mapa de servicios básicos Mapa de accesibilidad a mercados Mapa de áreas natrales protegidas Mapa de aptitud productiva Mapa de potencialidades socioeconómicas Contiene los siguientes mapas: Mapa demográfico Mapa de variables socioculturales Mapa de frentes económicos 6.11.11. Submodelos para la zonificación ecológica económica
174
CUADRO N° 6.1 SUB MODELOS PARA LA ZEE
Uso mayor de tierra
Potencial forestal
Vocación recreacional y turismo
Piscícola
Potencial minero
Potencial hidro energético
Hidrográfico
Geomorfología
Vegetación
Diversidad biológica
Sitios de interés histórico
Comunidades indígenas
Geología
Geomorfología
Pendiente
Suelos
Clima
Vegetación
Geodinámico
Sismos
Erosión
Uso mayor de tierra
Uso actual de tierra
Problemas ambientales
Potencial hidro energético
SUBMODELO DE APTITUD URBANO
Vulnerabilidad
INDUSTRIAL
Ocupación del territorio
Valor bio ecológico
SUBMODELOS DE APTITUD PRODUCTIVA
SUBMODELO DE VALOR ECOLÓGICO
SUBMODELO DE VALOR HISTÓRICO CULTURAL
SUBMODELO DE VULNERABILIDAD
SUBMODELO DE CONFLICTOS DE USO DE TIERRA
FUENTE: CRITERIO CONAM
175
6.11.12. Determinación de las Zonas Ecológicas- Económicas
La superposición de los resultados de los Submodelos anteriormente señalados, permite definir las zonas ecológicas económicas, expresados en el mapa de ZEE. Cada zona debe expresar las diversas alternativas de uso sostenible que posee un territorio. El tipo de la categoría corresponderá a la aptitud de uso predominante de dicha UEE. Las categorías de uso a utilizar en el proceso de ZEE serán las siguientes: a) Zonas productivas, que según la naturaleza del territorio, incluye zonas que tienen mayor aptitud para uso: agropecuario, forestal, industrial, pesquero, acuícola, minero, turístico, entre otras. b) Zonas de protección y conservación ecológica, que incluye las Áreas Naturales Protegidas en concordancia con la legislación vigente, las tierras de protección en laderas; las áreas de humedales (pantanos, aguajales y cochas). También se incluyen las cabeceras de cuenca y zonas de colina que por su disección son consideradas como de protección de acuerdo al reglamento de clasificación de tierras y las áreas adyacentes a los cauces de los ríos según la delimitación establecida por la autoridad de aguas. c) Zonas de tratamiento especial, que incluyen áreas arqueológicas, histórico culturales, y aquellas que por su naturaleza biofísica, socioeconómica, cultura diferenciada y geopolítica, requieren de una estrategia especial para la asignación de uso: (zonas de indígenas con aislamiento voluntario, zonas para la seguridad nacional, etc.); d) Zonas de recuperación, que incluye áreas que requieren de una estrategia especial para la recuperación de los ecosistemas degradados o contaminados. e) Zonas urbanas o industriales, que incluye las zonas urbanas e industriales actuales, las de posible expansión, o el desarrollo de nuevos asentamientos urbanos o industriales.
176
FIGURA N° 6.14 CATEGORÍAS DE USO ZONAS DE TRATAMIENTO ESPECIAL
ZONAS PRODUCTIVAS
ZONAS URBANAS E INDUSTRIALES
ZONAS DE PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN ECOLÓGICA
ZONAS DE RECUPERACIÓN
FUENTE: CRITERIO CONAM Complementario a estas zonas, en el mapa de ZEE y en la descripción de cada zona productiva se deberá incluir información sobre el nivel de potencialidades socioeconómicas. Así mismo, para cada zona se deberá especificar tres niveles de calificación para las diferentes categorías de usos: recomendables, recomendables con restricciones, no recomendables. Estos niveles de calificación se basarán en los aspectos técnicos de las características físicas, biológicas, socioeconómicas, y legal que el equipo de profesionales determine en el proceso de la Zonificación Ecológica y Económica-ZEE. a) Uso recomendable: cuando la zona presenta aptitud para la categoría de uso en referencia y cuyo manejo apropiado produce un mínimo impacto. b) Uso recomendable con restricciones: cuando la zona presenta determinadas características y para su manejo presenta limitaciones. c) No recomendable: cuando la zona no presenta aptitud para la categoría de uso. d) Los informes complementarios del mapa de ZEE, contienen la clasificación y descripción de estas Zonas Ecológicas Económicas; asimismo, en función de los componentes físico biológico y socioeconómico de cada unidad, se realiza la caracterización y se determina el potencial de uso, requerimientos de manejo o 177
recomendaciones de conservación de los ecosistemas involucrados, según el caso. Con los resultados preliminares (mapas y memoria), un equipo conformado por el Coordinador, el especialista SIG y un especialista para cada aspecto físico, biológico y social, deberán viajar a la zona de estudio para la verificación de los resultados y observaciones adicionales que permitan ajustar dichos resultados. Con los resultados corregidos, se prepara el Reporte y Mapa Preliminar de la Zonificación Ecológica y Económica, que contienen las características biofísicas y socioeconómicas de cada zona, así como las recomendaciones de uso, manejo, conservación y recuperación, según el caso. 6.11.13. Fase de validación de la propuesta Participación de la población involucrada. Los resultados técnicos de la ZEE deben ser puestos a consideración y evaluación de la población involucrada, con el propósito de internalizar este proceso y garantizar, su sostenibilidad. 6.11.14. Concertación y validación de la propuesta Esta participación se logra mediante la ejecución de Talleres de Trabajo con los Actores Sociales, en concordancia con el nivel de la Zonificación. Con los resultados de estos talleres, se debe preparar una nueva versión que incorpore las observaciones y sugerencias realizadas por los diversos actores sociales, con el propósito de contar con una propuesta de ZEE concertada y consensuada. 6.11.15. Aplicación de la ZEE El Gobierno Local, como máxima autoridad remite el documento de la ZEE a todos los sectores y niveles de gobierno con competencia en el otorgamiento de autorizaciones sobre el uso del territorio o recursos naturales, incluyendo al CONAM como ente rector del proceso de ZEE a nivel nacional.
178
6.11.16. Monitoreo, evaluación y actualización En el ámbito local, una vez iniciada la aplicación y articulación de la Zonificación Ecológica y Económica, corresponde al Gobierno Local y a la Comisión Técnica Local de ZEE y OT, proponer e implementar el mecanismo de monitoreo, evaluación y actualización de la ZEE. Como parte del proceso de monitoreo, además del Comité Técnico Local de ZEE y OT, se requiere la participación comprometida y abierta de personas e instituciones en la vigilancia ciudadana, tomando en cuenta la legislación existente para el cumplimiento de la aplicación de la ZEE. La actualización de la ZEE se realizará como producto del monitoreo y evaluación, especialmente en los siguientes casos: procesos socioeconómicos que justifiquen cambio de uso del espacio, avances científicos y tecnológicos, cambio de uso por los efectos de los fenómenos naturales, identificación de nuevos recursos naturales, entre otros. 6.11.17. Productos generados en el proceso de la ZEE a) Mapas Temáticos 1.
Mapa base hidrográfica
2.
Mapa de geología
3.
Mapa de geomorfología
4.
Mapa de fisiografía y pendientes
5.
Mapa de suelos
6.
Mapa de clima
7.
Mapa de cuenca
8.
Mapa de vegetación
9.
Mapa Forestal (incluye deforestación)
10. Mapa demográfico 11. Mapa histórico cultural
b) Mapas Síntesis Intermedios 1. Mapa de unidades ecológicas (o unidades ambientales) 2. Mapa de unidades socioeconómicas 3. Mapa de unidades ecológicas económicas 179
4. Mapa de capacidad de uso mayor de la tierra 5. Mapa de potencial piscícola 6. Mapa de sitios turística 7. Mapa de potencial minero
c) Mapa Síntesis Evaluativos 1. Mapa de valor productivo 2. Mapa de valor bio-ecológico 3. Mapa de vulnerabilidad 4. Mapa de conflictos ambientales 5. Mapa de valor histórico cultural 6. Mapa de potencialidades socioeconómicas d) Mapa Síntesis Propuesta Mapa de propuesta de ZEE FIGURA N° 6.15 OBTENCIÓN DE MAPA DE ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA MAPA DE VALOR PRODUCTIVO MAPA DE VULNERABILIDAD MAPA DE VALOR BIOECOLÓGICO MAPA DE ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA
MAPA DE VALOR URBANO INDUSTRIAL MAPA DE CONFLICTOS DE USO MAPA DE VALOR HISTORICO CULTURAL MAPA DE POTENCIALIDADES SOCIOECONÓMICAS
FUENTE: CRITERIO CONAM
180
6.12. Metodología para hacer el ordenamiento territorial Para realizar un plan de ordenamiento territorial se debe empezar con un diagnóstico. 6.12.1. Diagnóstico Es un proceso de investigación sobre una realidad determinada, que nos posibilita conocer las situaciones que afectan más a la organización, sus causas y los posibles cursos de acción y recursos para enfrentarlas
y en la medida de lo posible,
solucionarlas. Mediante el diagnostico se busca establecer los problemas y potencialidades del ámbito de planificación y en ciertas circunstancias, también la prognosis que viene a ser el conjunto de proyecciones que se hacen estimando el comportamiento futuro de ciertas tendencias observadas en el diagnóstico. Consiste en recopilar información mediante elaboración de diagnósticos sectoriales.
Como medio físico (RR.NN)
Sector de riesgo, amenazas y vulnerabilidad.
Demografía.
Marco legal e institucional.
Infra estructura-Sistemas productivos.
6.12.2.
Integración de los resultados de la evaluación para la elaboración de la propuesta de ZEE
Después de la evaluación de las Unidades Ecológicas Económicas, con los diversos criterios establecidos, como Valor Productivo, Valor Bioecológico, Vulnerabilidad, Conflictos Ambientales y Aptitud Urbano Industrial, se debe proceder a llenar el Cuadro, con los resultados de dicha evaluación. Aquí cabe mencionar que las categorías reconocidas por Ley, como las Areas Naturales Protegidas, deben ser incluidas automáticamente como una categoría de uso en la propuesta de ZEE. Todo el equipo interdisciplinario, deberá analizar esta información, para cada UEE, y por consenso, definir los usos que se le asignará. Los criterios generales que deben orientar este proceso, son los siguientes:
181
Cuando una UEE sólo registra él más alto valor en un solo criterio, se debe asignar el uso correspondiente a este criterio. Por ejemplo, la UEE-01 posee alto valor para cultivos permanentes y bajo valor bioecológico, baja vulnerabilidad, no presenta conflictos ambientales y posee baja aptitud urbana. Industrial, la categoría que se debe asignar es zonas para cultivos permanentes. Cuando una UEE registra dos tipos de uso importantes, tal como por ejemplo: en aptitud productiva (cultivos permanentes) y en aptitud urbano- industrial muy alta, se puede presentar dos alternativas: si la UEE está en áreas adyacentes a una ciudad, la zona podría ser considerada como zona de expansión urbana, en cambio si esta UEE está fuera del área de influencia directa de una ciudad, la categoría asignada podría ser zona para cultivos permanentes.
Sobre el particular, cabe resaltar que la ZEE no es una política de ordenamiento territorial, sino más bien es un instrumento que proporciona información sobre las diversas posibilidades de uso que puede tener un área del territorio. En tal sentido, una misma zona puede tener un abanico de posibilidades de uso. Cuando se define una política de ordenamiento territorial, de este abanico de posibilidades, la sociedad civil de acuerdo a su visión de desarrollo, seleccionará el uso más apropiado para cada espacio. Por ello, cuando se presenta la leyenda en el mapa de ZEE, se debe incluir una matriz de los diversos usos, indicando cuatro categorías: usos recomendables, usos recomendables con restricciones, usos no recomendable y no aplicable. 6.12.3. Elaboración del programa de desarrollo Análisis FODA Esta técnica expresa, las primeras letras de las palabras fortalezas (F), oportunidades(O), debilidades (D) y amenazas(A), es en verdad una técnica con grandes potencialidades para facilitar la elaboración de las líneas estratégicas y a partir de ello se elaboran proyectos y actividades. Y es que superando el viejo listado de problemas, el FODA nos orienta a valorar de manera equilibrada lo positivo y lo negativo, tanto de los factores internos de la organización como de los factores externos.
182
De esa manera, se reconocen a las fortalezas y las debilidades como características internas de la organización, mientras que en el campo externo se reconocen a las oportunidades y a las amenazas. Matriz FODA CUADRO N° 5.2 MATRIZ FODA MATRIZ FODA
D
A
F
F1,D1;F2,D1
F1,A1;F2,A1
F1,D2;F2,D2
F1,A2;F2,A2
O1,D1;O2,D1
O1,A1;O2.A1
O1,D2;O2,D2
O1,A2;O2,A2
O
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA 6.12.4. Líneas estratégicas Viene a ser la formulación de una propuesta en la cual se establece en forma literal, en forma específica; potencializar las fortalezas y oportunidades y por otro lado, minimizar o eliminar las debilidades y amenazas. A partir de esta propuesta que sale de la relación de la matriz FODA, vamos a tener como consecuencia la formulación de los proyectos y actividades necesarias para lograr la visión de la organización. 6.12.5. Proyectos y actividades Posteriormente se obtienen una serie de proyectos, obtenidos de la zonificación y analizados mediante la matriz FODA y las líneas estratégicas. 6.12.6. Programa del Plan de Ordenamiento Territorial Luego una vez optada el programa del plan de ordenamiento territorial, donde tenemos identificadas y programadas distintos proyectos que finalmente se ejecutaran y mejoraran la calidad de vida de la población.
183
6.13. Esquema general para hacer el ordenamiento territorial FIGURA N° 6.16 Metodología para hacer el Ordenamiento Territorial III) Elaboración del Programa de Desarrollo
II) Zonificación Ecológica y Económica (ZEE)
I) Diagnóstico para el O.T. (Gob.Reg, Gob. local)
Niveles Recopilación de la Información
Elab. de los Diagnósticos Sectoriales
Estudios, bases de datos y cartografía
Medio Físico y RR.NN.
Macro Zonifica ción - Nivel Nac. - Macro Reg.
FODA
Meso Zonificación - Nivel Prov. - Distrital
Líneas estratégicas
Micro Zonificación Superficies relativamente pequeñas
Proyectos y actividades Programa de O. T
Decisión Política (Gobierno regional, municipal, ANA, población) Análisis y Evaluación de la Información Disponible
Riesgos Amenazas y Vulnerabilidad
Definición de objetivos y alcances de la ZEE
Demografía
Formación del Equipo Técnico de Trabajo
Reconoci miento Territorial del área de Estudio
Marco Legal e Institucional
Recopilación de información existente
Ejecución FASE PRELIMINAR
Evaluación
M.C.V.P
Adquisición y preparación de material cartográfico
Generación de Información Temática
FASE DE GENER. DE INFORM.
Infraestructura Sistematización de Información Sistema Productivo
Generación de Base de datos Preliminar FASE DE ANALISIS
Descripción del Medio Físico
Descripción del Medio Biológico
Descripción del Medio Socio Económico
Identificación de las Unidades Ecológicas y Económicas (UEE)
FASE DE MODELAMIENTO
Evaluación de las Unidades Ecológicas Económicas: - Valor Productivo - Valor Bio ecológico - Vulnerabilidad - Valor Histórico Cultural - Conflictos de uso. - Aptitud urbano industrial
Elaboración de la Propuesta preliminar ZEE Validación de la Propuesta de ZEE Aprobación de la Propuesta de ZEE Aplicación de la ZEE Monitoreo Evaluación y Actualización
FUENTE: Elaboración propia.
184
FASE DE VALIDACIÓN
6.14. Pasos a seguir para elaborar el POT FIGURA N° 6.17 FASE INICIAL
DIAGNOSTICO ZEE PROSPETIVA
INSTRUMENTACION
EJECUCION
FUENTE: Elaboración propia
LA FASE INICIAL La fase preparatoria, definición del marco bajo el cual se va a desarrollar el proceso de formulación del O.T. PRODUCTOS DE LA FASE INICIAL
Acuerdos de concejo para iniciar el proceso.
Propuesta técnica y plan operativo del proceso
Convenio interinstitucional para desarrollar el proceso
Equipos locales, conformados.
Estrategia comunicacional, formulada.
ACCIONES A DESARROLLADAS: 1. Identificación de los actores comprometidos de los actores comprometidos en el proceso y definición de sus roles. 2. Revisión y análisis de la normativa más relevante sobre ordenamiento territorial. 3. Elaboración, concertación y socialización de la propuesta técnica y plan operativo para el proceso de formulación de POT. 185
4. Revisión y entendimiento de algunos conceptos básicos sobre ordenamiento territorial. 5. Formulación de la estrategia comunicacional y ejecución de acciones de educación y comunicación. 6. Compendio de información secundaria del distrito de morropon. 7. Conformación de equipos técnicos locales. FASE DE DIAGNOSTICO Investigación y evaluación integral del territorio: algunos de las potencialidades y limitantes. PRODUCTOS DE LA FASE DE DIAGNOSTICO:
sistema de información geográfica distrital.
Estudio de capacidad de uso mayor de los suelos.
Diagnóstico integral del territorio:
Potencialidades y limitantes de cada sistema territorial. PASOS SEGUIDOS: 1. Capacitación al equipo de facilitadores 2. Diseño de herramientas de diagnóstico. 3. Acciones de comunicación y educación. 4. Talleres de diagnóstico territorial participativo. 5. Sistematización de la información obtenida en los talleres de diagnóstico. 6. Formulación de diagnóstico integral de territorio. 7. Estructuración del sistema de información geográfica. 8. Evaluación integral del territorio y propuesta de ZEE. FASE PROSPECTIVA Diseño de escenarios, visión del territorio y alternativas para el uso y ocupación ordenada de territorio.
Propuesta del plan de ordenamiento territorial del territorio Visión del territorio, políticas de uso del suelo, líneas estratégicas, programas y proyectos para el ordenamiento del territorio y la reducción de la vulnerabilidad territorial. 186
EL PROCESO Condiciones actuales del territorio. Variables claves. Escenarios(tendencias, alternativas, concertado) Estrategias(dimensiones, objetivos, acciones) Condiciones deseadas. FASE DE INSTRUMENTACION: Discusión y aprobación del plan de ordenamiento territorial y concertación de normas requeridas. Estrategias de comunicación de educación para la difusión y aprobación social y política del plan de ordenamiento territorial Normas, reglamentaciones y acuerdos orientados a la implementación del plan. CUADRO N° 6.3. EVALUCION GENERAL DE LA SITUACION ACTUALSITEMA FUNCIONAL POTENCIALIDADES
LIMITANTES
VARIABLES FORTALEZAS OPORTUNIDAD ARTICULACION REGIONAL ARTICULACION INTRAMUNICIPAL AREA DE INFLUENCIA SEVICIOS PUBLICOS
MOVILIDAD ESPACIAL
187
DEBILIDADES
AMENAZAS
CUADRO N° 6.4 ESCENARIO
DIMENSION VARIABL CLAVE
ESCENARIOS
ESCENARIOS
TENDENCIAL ALTERNATIVOS CONCERTADOS
1
ADMINISTRACION
2
VEGETACION
2
AGUA
2
SUELO
2
SUBSUELO
2
AIRE
3
POBLACION
3
EMPLEO
CUADRO N° 6.5 PROYECTOS POR REALIZAR SEGÚN EL PROGRAMA DE EJECUCION DEL POT PROYCTOS A CORTO PLAZO
SECTOR 2009
2010
LARGO PLAZO
LARGO PLAZO
2011-2015
2015-2020
2011
INSTITUCIONAL BIOFISICO AMBIENTAL SOCIAL Y CULTURAL ECONOMICO FUNCIONAL REGIONAL Y FUNCIONAL
VALIDACION DEL DOCUMENTO DE POT Validación y aprobación social del plan de ordenamiento territorial: zona urbana y zona rural.
188
CAPÍTULO VII SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PÚBLICA (SNIP) 7.1. ASPECTOS BÁSICOS DEL SNIP 7.1.1. Antecedentes del SNIP En el año 2000 se crea el SNIP para mejorar la calidad de la inversión; en ese entonces no se incluían a los gobiernos locales (excluía a los municipios). Y en el año 2002, la ley de bases de descentralización dispone el desarrollo progresivo del SNIP en los gobiernos locales, en su condición de Sistema Administrativo del Estado (incluye a gobiernos locales al SNIP). Ver gráfico 7.1: GRAFICO 7.1: ANTECEDENTES DEL SNIP
INICIOS DEL SNIP En el año 2000 se crea el SNIP para mejorar la calidad de la inversión. En ese momento no se incluyeron a los gobiernos locales.
En el año 2002 se crea la ley de bases de descentralización, dispone el desarrollo progresivo del SNIP en los gobiernos locales en su condición de Sistema Administrativo del Estado.
2000 LEY DEL SNIP (Excluía a gobiernos locales)
2002 LEY DE DESCENTRALIZACIÓN (Incluye a gobiernos locales al SNIP)
FUENTE: Elaboración propia 7.1.2. ¿Por qué se crea el SNIP? Durante muchos años fue común en las entidades públicas, pasar directamente de la idea de un proyecto, a la elaboración del expediente técnico, para luego llegar a la ejecución de la obra, obteniendo como resultado (en muchos casos) proyectos que no resolvían problemas, que no contaban con recursos para su Operación y Mantenimiento, etc. Ver gráfico 7.2 y 7.3: 189
GRAFICO 7.2: GESTION DE LOS PROYECTOS ANTES DEL SNIP Idea de proyecto
Expedient e técnico
Ejecución
Proyectos no sostenibles
Proyectos no rentables Duplicidad de inversión
Proyectos riesgosos
Proyectos sobredimensionad os USO INEFICIENTE DE LOS RECURSOS PÚBLICOS
FUENTE: El ABC del ABC/proyectos de inversión pública y privada. GRAFICO 7.3: GESTION DE LOS PROYECTOS CON EL SNIP
Idea del proyecto
Estudio de pre-inversión (declaración de viabilidad)
Expediente técnico
Proyectos rentables
Proyectos sostenibles
Proyectos bien dimensionados
Proyectos coordinados
Proyectos enmarcados en planes de desarrollo
Uso eficiente de los recursos públicos
FUENTE: Manual de proyectos de inversión para el sector público.
190
Ejecución
7.1.3. ¿Qué es el sistema nacional de inversión pública (SNIP)? El SNIP es un sistema administrativo del Estado peruano que norma y rige el proceso de inversión pública, a través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas. Los cuales certifican la calidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP), que están orientados a la formulación, evaluación y ejecución de proyectos de inversión realizados con fondos públicos, con el objeto de que respondan a las estrategias, políticas de crecimiento y desarrollo económico social de la nación. (snip.gob.pe).
Con la participación del Sistema se buscan lo siguiente: a) Eficiencia en la utilización de recursos; b) Sostenibilidad en la mejora de la calidad o ampliación de la provisión de los servicios relacionados a los proyectos y; c) Mayor impacto socio-económico, es decir, un mayor bienestar para la población. 7.1.4. ¿Cuál es el objetivo del SNIP? a. Objetivo general El Sistema Nacional de Inversión Pública tiene como objetivo principal optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión mediante el establecimiento de procesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las diversas fases de los proyectos. b. Objetivos específicos a) Propiciar la aplicación del ciclo del Proyecto de Inversión Pública: perfil, factibilidad, expediente técnico, ejecución, evaluación ex post. b) Fortalecer la capacidad de Planeamiento o Planeación del Sector Público. c) Crear las condiciones necesarias para la elaboración de los Planes de Inversión Pública por períodos multianuales no menores de 3 (tres) años. 7.1.5. ¿Quiénes están sujetos al SNIP? Todas las entidades y empresas del sector público no financiero que ejecuten proyectos de inversión con recursos públicos. Es decir, comprende a: 191
Los ministerios y sus órganos desconcentrados.
Los organismos públicos descentralizados.
Los organismos constitucionalmente autónomos.
Los gobiernos regionales, sus empresas y las entidades adscritas a estos.
Los gobiernos locales, sus empresas y las entidades adscritas (no todos).
Las empresas del estado, de derecho público o privado y las empresas mixtas en las que el control de las decisiones de los órganos de gestión este en manos del estado.
Y cualquier otra entidad del sector público no financiero, sin importar su denominación y oportunidad de creación. Adicionalmente, incluye los proyectos del sector privado cuando, después de la ejecución, los gastos permanentes de operación y mantenimiento deban ser asumidos por una entidad del sector público con cargo a su presupuesto institucional.
7.1.6. Principios, procesos y metodologías del SNIP Parar la mejor comprensión e interpretación de los diferentes especialistas y técnicos en materia de Proyectos de Inversión Pública, se ha esquematizado el contenido de los principios, procesos, metodologías y normas técnicas que son homogéneas del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que a continuación presentamos en forma esquemático. (snip.gob.pe). Ver gráfico 7.4, 7.5 y 7.6.
GRAFICO 7.4: PRINCIPIOS DEL SNIP
PRINCIPIOS
ECONOMÍA
Ahorro de recursos
EFICACIA
Grado de avance y/o cumplimiento de metas previstas.
EFICIENCIA
Capacidad de lograr el efecto deseado al menos costo
FUENTE: Elaboración propia. 192
GRAFICO 7.5: PROCESOS DEL SNIP
Pre-Inversión
PROCESOS
CICLO DE PROYECTOS
Inversión
Post-Inversión
FUENTE: Elaboración propia
GRAFICO N° 7.6 METODOLOGIAS DEL SNIP Contenidos Mínimos Parámetros (Precios Sociales) PRE-INVERSION
Guía General Guía Sectoriales Normas Técnicas Sectoriales
METODOLOGIAS Y NORMAS TECNICAS
INVERSION
Sistema de Seguimiento y Monitoreo (en elaboración)
POST INVERSION
Evaluaciones Ex post (en elaboración).
FUENTE: Elaboración propia 7.1.7. Marco normativo actual Ley Nº 27293 (promulgada el 28/06/2000), modificada por las Leyes N°28522 y 28802 y por el Decreto Legislativo N°1005. Reglamento del SNIP, aprobado por DS Nº 102-2007-EF, modificado por DS N°185-2007-EF y DS N°038-2009-EF. 193
Directiva General del SNIP, aprobada por RD Nº 002-2009-EF/68.01, modificada por RD N°003-2009-EF/68.01 y RD N°004-2009-EF/68.01. RM delegaciones PIP con endeudamiento interno, RM Nº 314-2007-EF/15. 7.1.8. Finalidad El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) tienen como finalidad específica la de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la Inversión Pública, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los Proyectos de Inversión Pública. A continuación mencionamos las finalidades:
Proyectos Rentables
Proyectos Sostenibles
Proyectos enmarcados en planes que contribuyan a alcanzar una visión de largo plazo
Proyectos Integrados, que eviten duplicación de esfuerzos
Proyectos bien dimensionados
7.1.9. Características del SNIP Las características del SNIP son las siguientes: a) Sistema único. b) Establece criterios, normas técnicas, métodos y procedimientos. c) Se basa en los principios de economía, priorización, eficiencia y eficacia. d) Tiene aplicación progresiva. e) Establece claramente atribuciones y responsabilidades. 7.2. ASPECTOS ORGANIZATIVOS DEL SNIP Para el funcionamiento del SNIP, el Ministerio de Economía y Finanzas ha considerado la organización de las siguientes entidades: Ver gráfico 7.7.
194
GRAFICO N° 6.7 ORGANIZACIÓN DEL SNIP
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS (MEF)
Dirección General de Políticas de Inversión (DGPI)
Órganos Resolutivos: Gob. Nacional, Regional, Provincial y Local
Oficina de Programación e Inversión (OPI)
Unidades Formuladoras (UF)
Unidades Ejecutoras (UE)
FUENTE: Elaboración propia 7.2.1. Organismos que conforman el SNIP Dirección General de Políticas de Inversión (DGPI) Los Órganos Resolutivos (OR) Las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) Las Unidades Formuladora (UF) Las Unidades Ejecutora (UE) Las disposiciones del SNIP se aplican a más de 1980 Unidades Formuladoras (UF) y más de 920 Oficinas de Programación de Inversiones (OPI) de alrededor de 850 entidades sujetas al sistema entre Ministerios, Institutos, Escuelas Nacionales, Universidades Nacionales, Empresas de FONAFE, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, Empresas de Tratamiento Empresarial, etc. Ver gráfico 7.8:
195
GRAFICO 7.8: PRINCIPALES FUNCIONES EN EL SNIP
UF Formular el proyecto de inversión pública
OPI Evaluar el proyecto inversión pública.
UE Ejecutar el proyecto de inversión pública
DGPI Declarar la viabilidad del proyecto inversión
OR Priorizar la ejecución del proyecto de inversión pública
FUENTE: Manual de proyectos de inversión para el sector público. 7.2.2. Funciones de los Organismos del SNIP 7.2.2.1.Funciones de la Dirección General de Políticas de Inversión (DGPI) La DGPI pertenece al Ministerio de Economía y Finanzas, es la máxima autoridad técnico normativo del SNIP. Mantiene relación técnico funcional directa con la OPI y a través de ella con la Unidad Formuladora y la Unidad Ejecutora. Entre sus principales funciones tenemos:
a. Aprobar a través de Resoluciones las Directivas necesarias para el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública. b. Declara la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública que sean financiados total o parcialmente con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado, conforme a la normatividad del endeudamiento público. c. Establecer los niveles mínimos de estudios de pre inversión que requieren los Proyectos de inversión para poder declarar su viabilidad. 196
d. Apoya técnicamente a la Oficinas de Programación de Inversiones (OPI) sectoriales, regionales y locales, Unidades formuladoras y Unidades ejecutoras. e. Regula los procesos y procedimientos en las fases y etapas del Ciclo del Proyecto, así como emitir opinión técnica a solicitud o de oficio, sobre los Proyectos de Inversión Pública en cualquier fase del Ciclo del Proyecto. f. Coordina sus normas y directivas para el correcto funcionamiento del sistema nacional de Inversión pública, a fin de optimizar la asignación de recursos de Proyectos de Inversión Pública. g. Regular las funciones y atribuciones de los órganos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), así como emitir la opinión legal respecto del cumplimiento de las mismas. h. Realizar el seguimiento de los Proyectos de inversión Pública, velando porque las declaraciones de viabilidad que se otorguen, reúnan los requisitos de validez técnica y legal. Asimismo, realizar el seguimiento de la Fase de inversión de los Proyectos de inversión Pública, buscando asegurar que esta sea consistente con las condiciones y parámetros bajo las cuales fue otorgada la viabilidad. i. Solicita a las Unidades formuladoras y a las Oficinas de Programación e Inversión de los sectores, información que considere pertinente sobre los Proyectos de Inversión Pública. j. Capacita a las oficinas de Programación e Inversiones y Unidades Formuladoras en la metodología de elaboración y evaluación de Proyectos de Inversión Pública. k. Autoriza la elaboración de los estudios de factibilidad. l. Administrar el Banco de Proyectos. Ver gráfico 6.9
197
GRAFICO N° 7.9: FUNCIONES DE LA DGPI FUNCIONES DGPI
Declara la viabilidad de los PIP. Autoriza la elaboración de los estudios de factibilidad. Apoya técnicamente a la OPI, UF y UE sectoriales, regionales y locales.
Capacita a las OPI y UF en la metodología de elaboración y evaluación de PIP. Regula los procesos y procedimientos en las fases y etapas del Ciclo del Proyecto. Solicita a las UF y a las OPI de los sectores, información que requiera sobre los PIP.
FUENTE: Elaboración propia. 7.2.2.2. Funciones de los Órganos Resolutivos El Órgano Resolutivo es el Titular o la máxima autoridad ejecutiva en cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local. Por tanto, se constituye en el Órgano Resolutivo (OR) los siguientes gobiernos:
Gobierno Nacional: Máxima autoridad del sector (Ministros)
Gobierno Regional: Presidentes Regionales.
Gobierno Local: Alcaldes.
a. Para los Sectores, aprueban los lineamientos de política en los cuales deben enmarcarse los Proyectos de Inversión Pública. b. Pueden delegar las facultades que hayan recibido su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local para la evaluación de los Proyectos de su responsabilidad. c. Autorizan la ejecución de los proyectos viables. Esta autorización se entiende ya realizada para los proyectos aprobados. d. Para los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, aprobar en el marco de los Lineamientos de Política Sectoriales Nacionales y de sus Planes de Desarrollo Concertados, el Proyectos de Inversión Pública. 198
e. Designar al órgano encargado de realizar las funciones de la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) en su Sector, informando a la DGPM dicha designación, la misma que debe recaer en una persona que cumpla con el perfil profesional. f. Autorizar la elaboración de expedientes técnicos o estudios definitivos y la ejecución de los Proyectos de Inversión Pública declarados viables. Dicho acto se entiende ya realizado respecto a los proyectos aprobados en la Ley de Presupuesto. g. Velar por la aplicación del ciclo del proyecto. h. Promover la generación y fortalecimiento de capacidades del personal de la OPI de su sector, Gobierno Regional o Local, así como de sus Unidades Formuladoras. Ver cuadro 7.1 y grafico 7.10:
CUADRO 7.1: ORGANISMOS QUE CONFORMAN EL SNIP
ORGANISMOS RESOLUTIVOS
INSTANCIA
( AUTORIDADES)
TÉCNICA
MINISTERIO DE GOBIERNO NACIONAL
La máxima autoridad del sector (Ministros) GOBIERNO REGIONAL GOBIERNO LOCAL
DGPI
ECONOMIA Y FINANZAS
PRESIDENTES REGIONALES ALCALDES
OPIs/ UFs / UEs
OPIs/ UFs / UEs OPIs/ UFs / UEs
FUENTE: Manual de proyectos de inversión para el sector publico
199
GRAFICO 7.10: FUNCIONES DE ORGANOS RESOLUTIVOS PRINCIPALES FUNCIONES ORGANOS RESOLUTIVOS
Designar al órgano encargado de realizar las funciones de la OPI-GR, OPI-GL.
Para los GR o GL aprobar el PIP en el marco de los Lineamientos de Política Sectoriales Nacionales y de sus Planes de Desarrollo. Concertados.
Autorizar la elaboración de expedientes técnicos y la ejecución de los PIP declarados viables. Dicho acto se entiende ya realizado respecto a los proyectos aprobados en la Ley de Presupuesto.
FUENTE: Elaboración propia 7.2.2.3. Funciones de la Oficina de Programación e Inversión (OPI) La Oficina de Programación e Inversiones Públicas es el órgano técnico del Sistema Nacional de Inversión Pública en cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local. En el nivel de Gobierno Nacional, sus competencias están relacionadas tanto al ámbito institucional del Sector, como a la Responsabilidad Funcional que le sea asignada. En el nivel Regional o Local, sus competencias están relacionadas al ámbito institucional del Gobierno Regional o Gobierno Local, en el marco de sus competencias, establecidas por la normatividad de la materia. En consecuencia, le corresponde:
a.
Evaluar y aprobar los estudios de Pre-Inversión: La OPI evalúa y emite informes técnicos sobre los estudios de Pre-inversión (perfil y factibilidad).
b.
Aprobar y declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública que se financien con recursos provenientes de operaciones de endeudamiento, siempre que haya recibido la delegación de facultades.
c.
Capacitar a las Unidades Formuladoras: permanentemente será capacitado el personal técnico de las unidades formuladoras, el que está encargado de la identificación, formulación y evaluación de proyectos de su sector. 200
d.
Emite opinión técnica sobre cualquier PIP en cualquier fase del Ciclo de Proyecto. En el caso de las OPI-GR y OPI-GL, emite opinión sobre los PIP que se enmarquen en sus competencias.
e.
Mantener actualizada la información registrada en el banco de Proyectos, sobre los proyectos recibidos para su evaluación.
f.
Recomendar y solicitar la declaración de viabilidad. Ver gráfico 7.11:
GRAFICO 7.11: FUNCIONES DE LA OFICINA DE PROGRAMACIÓN E INVERSIÓN FUNCIONES DGPI
Declara la viabilidad de los PIP. Autoriza la elaboración de los estudios de factibilidad. Apoya técnicamente a la OPI, UF y UE sectoriales, regionales y locales. Capacita a las OPI y UF en la metodología de elaboración y evaluación de PIP. Regula los procesos y procedimientos en las fases y etapas del Ciclo del Proyecto. Solicita a las UF y a las OPI de los sectores, información que requiera sobre los PIP.
FUENTE: elaboración propia 7.2.2.4. Funciones de Unidades Formuladoras (UF) La Unidad Formuladora es cualquier órgano o dependencia de las Entidades (Todas las entidades y empresas del sector público) a que se refiere a la norma, registrada ante la Dirección General de Proyectos de Inversión del Sector Público, a pedido de una Oficina de Programación e Inversiones. Sus funciones son: 201
a. Elabora y suscribe los estudios de pre-inversión y los registra en el Banco de Proyectos. b. Formular proyectos en concordancia con los Lineamientos de Política dictados por el Sector responsable de la Función, Programa o Subprograma en el que se enmarca el Proyecto de Inversión Pública, el Programa Multianual de Inversión Pública, el Plan Estratégico Sectorial de Carácter Multianual y los Planes de Desarrollo Regionales o Locales. c. En el caso de las Unidades Formuladoras de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, solamente pueden formular proyectos que se enmarquen en las competencias de su nivel de Gobierno. d. Mantener actualizada la información registrada en el Banco de Proyectos. Ver gráfico 7.12:
GRAFICO 7.12: FUNCIONES DE LAS UNIDADES FORMULADORAS FUNCIONES UF
Elaboran los Proyectos de Pre-inversión
Registran la información en el Banco de Proyectos.
Formular proyectos en concordancia con los Planes de Desarrollo Regionales o Locales.
Realizar, coordinaciones y consultas con el OR o la entidad respectiva para evitar la duplicación de proyectos.
FUENTE: Elaboración propia 7.2.2.5. Funciones de Unidades Ejecutoras (UE) La Unidad Ejecutora es cualquier órgano o dependencia de las Entidades con capacidad legal para ejecutar Proyectos de Inversión Pública de acuerdo a la normatividad presupuestal vigente.
202
Es la responsable de la fase de inversión, aun cuando alguna de las acciones que se realizan en esta fase sea realizada directamente por otra dependencia de la entidad. Y tiene las siguientes funciones:
a. Son responsables de la elaboración de los estudios definitivos y expedientes técnicos. b. Ejecutan los proyectos viables y realizan la evaluación ex post. c. Informa oportunamente al órgano que declaró viabilidad, toda modificación en la fase de inversión. d. Remite a la OPI la información necesaria sobre las modificaciones. e. Elabora el Informe de Cierre del PIP. Ver gráfico 7.13:
GRAFICO 7.13: FUNCIONES DE LAS UNIDADES EJECUTORAS
FUNCIONES
UE
Ejecutan los proyectos viables.
Son responsables de la elaboración de los estudios definitivos y expedientes técnicos. Son responsables de la evaluación ex post.
Remite a la OPI la información necesaria sobre las modificaciones. Elabora el Informe de Cierre del PIP.
FUENTE: Elaboración propia
203
7.2.2.6. Esquema de interrelación entre organismos GRAFICO 7.14: ESQUEMA DE INTERACCIÓN ENTRE ORGANISMOS SECTOR / GR / GL
MEF
Órgano Resolutivo (OR)
Oficina de Programación e Inversiones (OPI)
Unidad Formulador (UF)
Dirección General de Programación Multianual del Sector Público
Unidad Ejecutora (UE)
FUENTE: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. 7.2.2.7. Banco de Proyectos Es un aplicativo informático que sirve para almacenar, actualizar, publicar y consultar información resumida, relevante y estandarizada de los proyectos de inversión pública en su fase de pre inversión. Entró en funcionamiento en diciembre del año 2000, pionero a nivel nacional y en la región andina usando tecnología web para este tipo de soluciones (Gobierno Electrónico). Gracias a esta herramienta, el SNIP cuenta con una base de datos estandarizada de la información más relevante de los proyectos que han sido formulados y evaluados por diferentes Unidades Formuladoras y Evaluadoras del país y que puede ser consultada a través de nuestro sitio web por cualquier ciudadano que cuente con acceso a internet. 7.2.2.8. ¿Cuándo y cómo se actualiza la información de un Proyecto registrado en el Banco de Proyectos? La Ficha de un Proyecto de Inversión Pública (PIP) que ya ha sido registrado en el Banco de Proyectos podrá ser actualizada o modificada cuando el PIP haya sido: 204
“Observado” por la OPI luego de su evaluación. Puesto "En Modificación" por la OPI, para que se realice una corrección menor antes de su evaluación. “Aprobado” y requiera un nivel de estudio adicional (factibilidad). En este caso el aplicativo guardará una copia de la versión actual de la ficha permitiendo que luego pueda ser actualizada conforme a la información contenida en los siguientes niveles de estudio. Si el PIP ya ha sido declarado viable, su Ficha de Registro sólo podrá ser modificada a solicitud expresa de la OPI que lo declaró viable, donde señale las causales de actualización. Para todos los casos, la información contenida en la ficha debe guardar estricta correspondencia con la información contenida en el estudio de pre inversión declarada viable. 7.3. LOS PROYECTOS Y EL SNIP 7.3.1. ¿Qué es un proyecto de inversión pública –PIP? Los Proyectos de Inversión Pública (PIP), son intervenciones limitadas en el tiempo que utiliza recursos públicos con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios de una Entidad. El SNIP establece que todo PIP debe seguir el Ciclo de Proyecto que comprende las fases de Pre inversión, Inversión y Post inversión. (snip.gob.pe). 7.3.2. Que es el ciclo del proyecto El proyecto de Inversión Pública pasa por un proceso denominado ciclo del proyecto, que es la secuencia que deberá seguir todo Proyecto de Inversión Pública dentro del SNIP. Este ciclo comprende tres fases: las Fases de Pre inversión, Inversión y Post inversión. Durante la Fase de Pre inversión de un proyecto se identifica un problema determinado y luego se analizan y evalúan dando alternativas de solución que permitan encontrar alternativas de mayor rentabilidad social. En la Fase de Inversión se pone en marcha la ejecución proyecto conforme a los parámetros aprobados en la declaratoria de viabilidad para la alternativa seleccionada, en la Fase de Post Inversión, el proyecto entra a operación y mantenimiento y se efectúa la evaluación ex post. (snip.gob.pe). Ver gráfico 7.15: 205
GRAFICO 7.15: CICLO DEL SNIP
Pre Inversión
I D E A
Perfil
Inversión Estudios definitivos/ex pediente técnico
Factibilidad
Post Inversión Operación y mantenimiento
F I N Evaluación Ex-post
Ejecución
Retroalimentación FUENTE: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. 7.3.2.1. Fase de Pre inversión La Pre inversión tiene como objetivo evaluar la conveniencia de realizar un Proyecto de Inversión Pública (PIP) en particular. En esta fase se realiza la evaluación destinados a determinar la pertinencia, es decir exige contar con los estudios que sustenten que es socialmente rentable, sostenible y concordante con los lineamientos de política establecida por las autoridades correspondientes. Estos criterios sustentan su declaración de viabilidad, requisito indispensable para iniciar su ejecución. Los estudios de Pre inversión se deben basar en un diagnóstico del área de influencia del PIP, del servicio sobre el cual se intervendría, así como de los grupos involucrados en todo el ciclo. Con sustento en el diagnóstico se definirá el problema a solucionar, sus causas y sus efectos; sobre esta base, se plantea el PIP y las alternativas de solución. Es necesario conocer la brecha de servicios que atenderá el PIP, que será el punto de referencia para dimensionar los recursos y estimar los costos de inversión, operación y mantenimiento. Finalmente, se estimarán los flujos de beneficios y costos sociales para definir su rentabilidad social. Es importante, así mismo, demostrar la sostenibilidad en la provisión de los servicios objeto de intervención. 206
Comprende la elaboración de tres niveles de estudios: el perfil y estudio de factibilidad. a)
Perfil:
Es la primera etapa de la Fase de Pre Inversión y su elaboración es obligatorio. Tiene como objetivo principal la identificación del problema que ocasiona la necesidad de elaborar un PIP. Al identificar el problema también se identifican las causas, los objetivos del proyecto, las alternativas de solución del problema, así como una evaluación preliminar de dichas alternativas. La OPI recibe el Perfil, verifica su registro en el Banco de Proyectos y registra la fecha de su recepción, Evalúa el PIP, emite un informe Técnico y registra en el Banco de Proyectos dicha evaluación. Con dicho informe, la OPI puede:
a) Aprobar el Perfil y recomendar otro nivel de estudios b) Aprobar el perfil y solicitar la declaración de viabilidad del PIP a la DGPM, en cuyo caso se remite el Perfil visado acompañado del Informe Técnico. c) Declarar la viabilidad del PIP, en cuyo caso acompaña al informe técnico el formato SNIP-10. d) Observar el estudio, en cuyo caso, deberá pronunciarse de manera explícita sobre todos los aspectos que deban ser reformulados. e) Rechazar el PIP. Ver gráfico 7.16:
207
GRAFICO 7.16 GRÁFICO QUE ESQUEMATIZA EL PROCESO DE PRESENTACIÓN Y EVALUACIÓN DEL PERFIL. UF
OPI Sectorial / Regional / Local
Elaboración de Perfil
Evalúa Perfil
Perfil del Proyecto
¿Rechaza?
Si
No
FIN
No ¿Observa ?
Mejora del Perfil
No Perfil Aprobado
¿Requiere Estudios Adicionales ?
Si
Autorización Siguiente Estudio
Declaración de Viabilidad
FUENTE: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.
b)
Factibilidad:
Una vez que la OPI aprueba el estudio de pre inversión de nivel anterior, la UF procede a elaborar el estudio de Factibilidad. La OPI recibe el estudio, verifica su actualización en el Banco de Proyectos y registra la fecha de su recepción. Evalúa el PIP, utilizando el Protocolo de Evaluación, emite un Informe Técnico y registra en el Banco de Proyectos dicha evaluación. Con dicho Informe, la OPI puede: 208
a) Aprobar el estudio de Factibilidad y solicitar la declaración de viabilidad del PIP a la DGPM, en cuyo caso se remite el estudio de factibilidad, acompañado del Informe Técnico. b) Observar el estudio, en cuyo caso, deberá pronunciarse de manera explícita sobre todos los aspectos que deben ser reformulados; c) Rechazar el PIP. Ver gráfico 7.17: GRAFICO 7.17: GRÁFICO QUE ESQUEMATIZA EL PROCESO DE PRESENTACIÓN Y EVALUACIÓN DEL ESTUDIO DE FACTIBILIDAD.
UF
OPI Sectorial / Regional / Local Autorización del Estudio de Factibilidad
Elaboración Estudio de Factibilidad
Evalúa Estudio
Estudio de Factibilidad
Si
¿Rechaz a?
No Si Mejora del Estudio
FIN
¿Observ a?
No Estudio Aprobado
Declaración de Viabilidad
FUENTE: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública. 7.3.2.2. Fase de Inversión Una vez que un proyecto ha cumplido la fase de pre inversión, es decir, cuenta con los estudios de pre inversión (perfil, pre factibilidad y factibilidad). Puede pasar a la fase 209
de Inversión solo si ha sido declarado viable por la OPI y es priorizado por el Órgano Resolutivo. Esta fase es desarrollada por la Unidad Ejecutora. En esta fase se puede distinguir las etapas de: Diseño (el desarrollo del estudio definitivo, expediente técnico u otro documento equivalente) y la ejecución misma del proyecto, que debe ceñirse a los parámetros técnicos, económicos y ambientales con los cuales fue declarado viable.
a) Estudio definitivo o Expediente técnico Detallado Estudio que permite definir a detalle la alternativa seleccionada en el nivel de Pre Inversión y calificada como variable. Para su elaboración se debe realizar estudios especializados que permitan definir a detalle el proyecto.
b) Ejecución del proyecto Es la etapa en la cual se pone en marcha la alternativa seleccionada del PIP, En esta etapa se realizan las acciones del proyecto, la licitación de los bienes, servicios u obras a adquirir e implementar, el seguimiento y control de los contratos así como la revisión periódica de los avances de la ejecución del proyecto. En principio los PIP deben ser ejecutados según parámetros bajo los cuales fue otorgada su viabilidad. El cierre de la ejecución del proyecto marca el fin de la Fase de Inversión.
c) Seguimiento La DGPM y las OPI, ya sea por su responsabilidad institucional o funcional, se encuentran facultadas para realizar coordinadamente el seguimiento de las metas físicas y financieras de los PIP. Dicha facultad se ejerce a través de instrumentos y procedimientos de observancia obligatoria para todas las UE.
d) Modificación de un PIP durante la fase de Inversión Durante la fase de inversión, un PIP puede ser objeto de modificaciones sustanciales y no sustanciales que pueden afectar o no la viabilidad del PIP. Los tipos de modificaciones y las acciones a realizar son las siguientes: Ver cuadro: 7.2: 210
CUADRO 7.2: FASE DE INVERSION FASE DE INVERSIÓN Elaboración del Expediente Técnico (hasta antes de M
ACCIÓN
Ejecución del PIP
iniciar ejecución)
O El monto de inversión se - El monto de inversión se incrementa o I) No es necesario D
incrementa hasta en 10% disminuye por la actualización de precios verificar la viabilidad
I
respecto
F
establecido
I
en
C
preinversión por el que se último caso
A
otorgó la viabilidad, por:
C
-
I
precios; ó
O N
el
del
valor por aplicación de las fórmulas polinómicas del PIP, siempre que de reajuste de precios o disminuye como
estudio
Actualización
Modificaciones
sustanciales
Siga siendo rentable
de resultado del proceso de selección; en este socialmente, se aplican los
límites consecuencia la UE
establecidos en la normatividad de
puede
iniciar
o
con
la
de contrataciones y adquisiciones o la que continuar resulte aplicable ó, no -
A
causa
de
en
ejecución modificaciones
del
PIP,
no según sea el caso.
sustanciales, el monto de inversión se
E
incrementa hasta en 10% respecto del valor
S
establecido en el estudio de preinversión por el que se otorgó la viabilidad. - A causa de modificaciones no sustanciales, el monto de inversión se II) Debe realizarse la incrementa en más del 10% y menos del 30% respecto del valor verificación
de
la
establecido en el estudio de preinversión por el que se otorgó la viabilidad del PIP. viabilidad; ó,
III) No procede la
- Si el proyecto pierde alguna condición necesaria para su verificación sostenibilidad;
de
viabilidad del PIP.
- Se suprimen metas asociadas a la capacidad de producción del servicio o componentes, aunque el monto de inversión no varíe. - A causa de modificaciones no sustanciales, el monto de inversión se incrementa en más del 30% respecto del valor establecido en el estudio de preinversión por el que se otorgó la viabilidad; ó, - El PIP es objeto de modificaciones sustanciales.
FUENTE: Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.
211
la
7.3.2.3. Fase de Post inversión La post inversión comprende la operación y mantenimiento del proyecto así como la evaluación ex post. Esta última fase se inicia cuando se ha cerrado la ejecución del proyecto y éste ha sido transferido a la Entidad responsable de su operación y mantenimiento. En esta fase, y durante todo su periodo de vida útil, se concreta la generación de beneficios del proyecto. a) Operación y mantenimiento del PIP: En esta etapa se debe asegurar que el proyecto ha producido una mejora en la capacidad prestadora de bienes o servicios públicos de una entidad de acuerdo a las condiciones previstas en el estudio que sustentó su declaración de viabilidad. Para ello, la Entidad responsable de su operación y mantenimiento, deberá priorizar la asignación de los recursos necesarios para dichas acciones. b) Evaluación ex post: Es el estudio por el cual se busca determinar la eficiencia oficial e impacto de las actividades desarrolladas para alcanzar los objetivos del Proyecto de Inversión Pública. Es un proceso que permite investigar en qué medida las metas alcanzadas por el proyecto se han traducido en los resultados esperados en correlación con lo previsto durante la fase de pre inversión. 7.3.2.4. Recursos para financiar etapas del ciclo de proyecto. Los gastos para la elaboración de los estudios a nivel de perfil se registran como gasto corriente. Cabe señalar que los Gobiernos Regionales y Locales que reciben recursos del canon, sobrecanon y regalía minera pueden destinar hasta un 5% de dichos recursos para financiar la elaboración de perfiles. Con dicho porcentaje también pueden financiar la evaluación de los estudios de preinversión (estudios de Perfil y Factibilidad) de los proyectos de inversión pública. Asimismo, las entidades (Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) que no reciban recursos del canon, sobrecanon y regalía minera o que, en conjunto, los reciban en montos anuales iguales o menores a UN MILLÓN Y 00/100 212
NUEVOS SOLES (S/. 1 000,000.00), pueden destinar hasta un 8% del monto previsto en proyectos de inversión para financiar la elaboración de perfiles. Con dicho porcentaje también pueden financiar la evaluación de los estudios de preinversión (estudios de Perfil y Factibilidad) de los proyectos de inversión pública. Para los fines antes indicados, las entidades están exoneradas de lo dispuesto en el artículo 41 numeral 41.1 literal c) de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
BASE LEGAL: Décimo Tercera Disposición Final de la Ley Nº 29289 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009, con vigencia permanente dispuesta por la Centésima Décima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29812 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012. 7.3.2.5. ¿Cómo se determina que OPI evaluará un Proyecto de Inversión Pública (PIP)? La determinación de la OPI a la que le corresponde evaluar un PIP depende del nivel de gobierno de la unidad que lo formula, del servicio sobre el cual intervendrá el PIP y de la fuente de financiamiento. De esta manera, los PIP formulados por las Unidades Formuladoras de los Gobiernos Regionales y Locales incorporados al SNIP serán evaluados y declarados viables por sus respectivas Oficinas de Programación e Inversiones Regionales y Locales según corresponda excepto los proyectos que se financien con endeudamiento interno por un monto mayor a S/. 10 millones (RM N° 314-2007-EF/15), o externo que requieran aval del Estado en cuyo caso corresponde a la Dirección General de Política de Inversiones su declaratoria de viabilidad. Para el caso de los Proyectos formulados por las Unidades Formuladoras del Gobierno Nacional la OPI se determinará según el servicio principal sobre el cual intervendrá el PIP según el Anexo SNIP 04: Clasificador de Responsabilidad Funcional del SNIP, con excepción de los proyectos que se financien con endeudamiento sea interno o externo, que requieran aval o garantía del Estado.
213
7.3.2.6. Los proyectos de inversión y los gobiernos locales Es imperiosa la necesidad de fortalecer la capacidad técnica de nuestros municipios y de los gobiernos regionales emergentes con especialistas en proyectos de inversión, tanto para su etapa de pre-inversión como para la ejecución misma. Para dicho desarrollo, se debe tomar como base los recursos naturales y ventajas comparativas de cada una de las regiones y municipios del país, generando inversión, empleo y riqueza a partir de sus propias potencialidades y con la participación de sus agentes sociales más representativos, tales como sus colegios profesionales y sus universidades, los cuales han de establecer alianzas estratégicas, de forma tal que se generen las sinergias necesarias. En tal sentido es posible establecer convenios de carácter ínter-institucional que incorporen a las municipalidades con los gobiernos regionales y las universidades, a partir de los cuales se establezcan las sinergias necesarias que permitan asumir adecuadamente los proyectos y recursos que serán transferidos por parte del gobierno central a las regiones y municipalidades del país. 7.3.2.7. Gobiernos Locales sujetos al SNIP No todos los Gobiernos Locales están sujetos al SNIP, por ahora la incorporación es progresiva. 7.3.2.8. Incorporación de los gobiernos locales al SNIP El mecanismo de incorporación de los Gobiernos Locales se hace a través de dos modalidades: a) Normativa: Mediante resolución que emite la Directiva General de Programación Multianual. b) Voluntaria: Los Gobiernos Locales que por acuerdo de su Consejo Municipal decidan incorporarse al SNIP, automáticamente quedan incorporados al ámbito de aplicación de las normas del SNIP.
i.
Las normas del SNIP se aplican a los PIP nuevos de los Gobiernos Locales que se incorporan al SNIP voluntariamente, considerándose como proyectos nuevos 214
a aquellos que a la fecha del acuerdo de incorporación al SNIP del Concejo Municipal no se encuentran en ejecución, no cuentan con un Estudio Definitivo o Expediente Técnico vigente o la elaboración de dicho estudio no está sometida a un contrato suscrito o no está en proceso de elaboración por administración directa a dicha fecha. En el supuesto caso de que el estudio estuviera en proceso de elaboración por la administración directa, este deberá ser culminado y aprobado en el plazo máximo de 1 año contado desde la fecha antes señalada, caso contrario, el proyecto deberá evaluarse en el marco del SNIP. ii.
Se considera que un PIP está en ejecución si este se ha iniciado por administración directa, si el proceso de selección ha sido efectivamente convocado: financiamiento efectivamente suscrito a la fecha del Acuerdo del Concejo Municipal que dispone la incorporación del Gobierno Local al SNIP.
iii.
Se considera un Expediente Técnico o Estudio Definitivo vigente aquel cuya antigüedad no es mayor a tres años, a partir de la fecha de la culminación de su elaboración, aun si ha sido aprobado en ese periodo.
7.3.3. Diagnóstico de proyecto Diagnóstico de la Situación Actual El diagnóstico es el estudio mediante el cual se recoge la información necesaria para realizar una correcta identificación del problema central del proyecto.
Que se busca con el Diagnostico Se Busca entender las condiciones actuales en las que se brinda la prestación de servicios. Es una "fotografía" de la localidad al momento del diseño del proyecto. El Diagnóstico responde a la pregunta ¿En qué condición se encuentra el bien o servicio en la localidad?
El problema central El problema central es aquella situación negativa que afecta a un sector de la población ¿Qué características debe cumplir un problema central adecuadamente identificado? 215
GRAFICO 7.18: CARACTERÍSTICAS DEL DIAGNÓSTICO DEL PROYECTO Requiere intervención Pública
Debe justificare que el problema debe ser afrontado por el Estado y no por el Sector Privado.
Suficientemente Específico
Debe ser específico para poder ser atendido por UN SOLO proyecto de inversión pública.
Suficientemente General
Debe ser suficientemente General, de modo que admita varias alternativas de solución, delineadas a partir del análisis de causas
FUENTE: Elaboración propia
Análisis de demanda El análisis de demanda consiste en identificar y proyectar a lo largo del horizonte de evaluación. A partir de:
Se busca responder a las preguntas: ¿Qué determina la demanda? ¿Qué factores influyen en la determinación de la demanda? ¿Cómo se comporta la demanda en el tiempo?
Análisis de Oferta El Análisis de Oferta consiste en 4 puntos: 216
1. Diagnóstico de la situación actual de la oferta de servicios. 2. Identificación de los recursos físicos y humanos disponibles, los cuales se encuentran directamente vinculados con los proyectos alternativos. 3. Los estándares óptimos de uso de los recursos físicos y humanos. 4. Identificación y proyección de la oferta optimizada. El análisis de oferta radica en identificar y proyectar la capacidad con la que se cuenta actualmente para brindar los servicios deseados. Trabaja sobre la base de la oferta optimizada. Oferta Optimizada debe estar en las mismas unidades de medida que la demanda efectiva con proyecto. Balance Oferta - Demanda Luego de identificar el tamaño de la demanda del servicio que se generaría con la presencia del proyecto, y la oferta optimizada actual de servicios, es necesario identificar en qué medida la demanda está siendo satisfecha por la capacidad de oferta actual. El balance oferta-demanda se realiza para identificar la brecha existente entre la demanda por un bien o servicio y la capacidad óptima de oferta de dicho bien o servicio. 7.4. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS EN LOS PIP. 7.4.1. Niveles mínimos de estudios del SNIP. Los niveles de estudios de pre inversión mínimos que deberá tener un proyecto para poder ser declarado viable son los siguientes: PERFIL: Para los PIP cuyos montos de inversión, a precios de mercado, sean iguales o menores a S/. 6’000,000.00 (Seis Millones y 00/100 Nuevos Soles). FACTIBILIDAD: Para los PIP cuyos montos de inversión, a precios de mercado, sean mayores a S/. 10’000,000.00 (Seis Millones y 00/100 Nuevos Soles). Los estudios de Pre-inversión, deberán ser elaborados siguiendo: Los contenidos mínimos(Anexo SNIP-05,06 Y 07), que son obligatorios Los parámetros de formulación(Anexo SNIP-13) 217
Los parámetros de evaluación (Anexo SNIP-09). Ver cuadro 7.3: CUADRO 7.3: NIVELES DE ESTUDIO Y MONTO DEL PROYECTO MONTO DE UN
ESTUDIO REQUERIDO
PROYECTO
PERFIL SIMPLIFICADO
Hasta 1’200,000.00
PERFIL:
Hasta 6’000,000.00
FACTIBILIDAD:
Mayores 10’000,000.00
FUENTE: Elaboración propia 7.4.2. Registro del PIP en el banco de proyectos. El banco de proyectos contiene el registro de todos los PIP para los que hayan elaborado los estudios a nivel de PRE INVERSION (perfil y factibilidad). La información registrada en el banco de proyectos es de acceso universal. Una vez terminada la elaboración de un estudio de pre inversión, la UF debe registrar el proyecto en el Banco de Proyectos. La DGPI establecerá códigos de acceso para el ingreso de información al Banco de Proyectos, este define automáticamente a la OPI responsable de la evaluación. La OPI requiere contar con el estudio de pre inversión y ficha de registro para empezar con la evaluación del PIP. Con el fin de que las UF y las OPI accedan a dichas funciones deberán registrarse utilizando el formato SNIP-01 y siguiendo los procedimientos establecidos en el Anexo SNIP-02. 7.4.3. Evaluación a. Por parte de la OPI. Una vez registrado el PIP en el banco de proyectos, la unidad formuladora debe remitir a la OPI correspondiente el estudio de pre inversión junto con la ficha de registro (formato SNIP-02). La OPI recibe el estudio de pre inversión, verifica su registro y/o actualización en el banco de proyectos y registra la fecha de su recepción. 218
Cuenta con un plazo para la evaluación de los estudios de pre inversión, luego del cual se emitirá un informe técnico, con los siguientes posibles resultados: Remite la aprobación a la unidad formuladora para que inicie el siguiente nivel de estudio de pre inversión. Observa el estudio de pre inversión y lo remite a la unidad formuladora (junto con la lista de observaciones) para que esta realice las modificaciones del caso. Rechaza el estudio de pre inversión. Aprueba el estudio y lo remite a la DGPI para la declaración de viabilidad, acompañado del informe técnico. b. Por parte de la DGPI. Una vez evaluado el PIP por la OPI, esta debe remitir a la DGPI el estudio de pre inversión junto con su informe técnico. La DGPI requiere contar con los dos documentos para empezar con la evaluación del PIP. La DGPI verifica el registro del PIP, el registro de la evaluación de la OPI y registra la fecha de recepción en el banco de proyectos. Cuenta con un plazo para la evaluación de los estudios de pre inversión, luego del cual emitirá un informe técnico y registrara dicha evaluación en el banco de proyectos. El informe tiene los siguientes posibles resultados. Recomienda la elaboración del estudio de pre inversión siguiente. Observa al estudio de pre inversión y lo remite a la unidad formuladora (junto con la lista de observaciones) para que esta realice las modificaciones del caso. Rechaza el estudio de pre inversión. Otorga declaración de viabilidad.
219
7.4.4. Plazos para la evaluación de proyectos de inversión. Los plazos de evaluación para los estudios de pre inversión se cuentan en días útiles, rigen a partir de la recepción de toda la información necesaria, a su término debe emitirse el informe técnico, cumpliendo con los siguientes requisitos: a) Para la evaluación de un PIP o Programa de Inversión, la OPI y la DGPM tienen, cada una, un plazo no mayor de: i.
Veinte (20) días hábiles para la emisión de informe Técnico, a partir de la fecha del recepción del Perfil.
ii.
Treinta (30) días hábiles parar la emisión del informe Técnico, a partir de la fecha de recepción del estudio a nivel de Prefactibiladad.
iii.
Cuarenta (40) días hábiles para la emisión del Informe Técnico, a partir de la fecha de recepción del estudio a nivel de Factibilidad.
b) Cuando se presentan solicitudes para autorizar la elaboración del estudio de Factibilidad, la OPI o la DGPM según corresponda, tienen un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles, para emitir el Informe Técnico correspondiente. c) En el caso de solicitudes para aprobar Términos de Referencia de estudios de preinversion, la OPI y la DGPM tienen, cada una, un plazo no mayor de quince (15) días hábiles, para emitir el Informe Técnico correspondiente. d) Estos plazos rigen a partir de la recepción de toda la información necesaria. Ver cuadro 7.4.
CUADRO N° 7.4 PLAZOS PARA LA ELABORACIÓN DE UN PROYECTO OPI
DGPI
(días útiles)
(días útiles)
PERFIL
30
20
FACTIBILIDAD
45
30
ESTUDIO DE PREINVERSIÓN
FUENTE: Manual de proyectos de inversión para el sector público. 7.4.5. Declaración de viabilidad de un proyecto La viabilidad de un proyecto es requisito previo a la fase de inversión. Se aplica a un Proyecto de Inversión Pública que a través de sus estudios de preinversion ha 220
evidenciado ser socialmente rentable, sostenible y compatible con los Lineamientos de Política. La declaración de viabilidad solo podrá otorgarse si cumple con los siguientes requisitos: Ha sido otorgada a un PIP, de acuerdo a las definiciones establecidas. No se trata de un PIP fraccionado. La UF tiene la competencia legal para declarar la viabilidad del proyecto. La OPI tienen la competencia legal para declarar la viabilidad de proyecto. Las entidades han cumplido con los procedimientos que se señalan en la normatividad del SNIP. Los estudios de preinversion del proyecto han sido elaborados considerando los Parámetros y Normas Técnicas para Formulación y los Parámetros de Evaluación (Anexos SNIP-08 y SNIP-09). Los estudios de preinversion del Proyecto han sido formulados considerando metodologías adecuadas de valuación de proyectos, las cuales se reflejan en las Guías Metodológicas que publica la DGPM. Los proyectos no están sobredimensionados respecto a la demanda prevista, y los beneficios del proyecto no están sobreestimados. Ver gráfico 7.19:
GRÁFICO N° 7.19 DECLARACIÓN DE VIABILIDAD
MONTO DE INVERSIÓN
0 – 6 millones
10 – a más Millones
Perfil
Factibilid ad
Pre factibilidad
FUENTE: Elaboración propia
221
DECLARACIÓN DE VIABILIDAD
7.5. APLICACIÓN DEL SNIP EN PROYECTOS DE INGENIERÍA La aplicación del Sistema Nacional de Inversión Pública fue en forma progresiva ya que en sus inicios excluía a los gobiernos locales de su aplicación, para posteriormente a través de la Resolución Directoral Nº 007-2003-EF/68.01, aprobar la Directiva Nº 004-2003-EF/68.01 Directiva para los Gobiernos Regionales y Gobiernos locales donde se determina incluirlos según parámetros establecidos. Los PIP se sujetan al ciclo del proyecto. Ver gráfico 7.20. GRAFICO N° 7.20. PERFIL DE UN PROYECTO DE INVERSIÓN PÚBLICA
PERFIL DE PIP
ASPECTOS GENERALES
IDENTIFICACIÓN
Nombre del proyecto
Diagnóstico situación actual
UF y UE
Definición del problema, causas, efectos
Matriz de involucrados Marco de referencia
Objetivo del proyecto
FORMULACIÓN N
EVALUACIÓ N
Análisis de la demanda
Evaluación social
Análisis de la oferta
Análisis de sensibilidad
Balance hídrico
Sostenibilidad
Planteamiento de alternativas de solución
Alternativas de solución
Costos a precios de mercado
Impacto ambiental Selección de alternativas Organización y gestión Cronograma de ejecución Del Matriz del marco lógico (MML)
FUENTE: Elaboración propia
222
GRAFICO N° 7.21 SNIP Y PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA FINALIDAD
PROYECTOS DE INVERSION PÚBLICA
Optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión.
El SNIP busca certificar la calidad de los proyectos y todo PIP debe seguir el Ciclo del Proyecto.
PRINCIPIOS
Economía, Priorización y Eficiencia CICLO DEL PROYECTO BASE LEGAL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIO N PÚBLICA
Ley N° 27 293 Reglamento DS N° 102-2007- EF Directiva General por RD Nº 002-2009EF/68.01, modificada por RD N°003-2009EF/
AMBITO DE APLICACIÓN
Se encuentran sujetas todas las entidades y empresas del sector público
PREINVERSION
INVERSION
POSTINVERSION
PERFIL:
Inversión hasta 6 millones.
ESTUDIO DEFINITIVO/EXPEDI ENTE TÉCNICO
OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO
FACTIBILIDAD:
EJECUCIÓN
EVALUACION EX POST
De 6 a más millones
Requisito Indispensable DECLARATORIA DE VIABILIDAD OPI-DGPI
ORGANISMOS DEL SNIP
DGPI Órganos Resolutivos Las OPI, UE, UF
223 FUENTE: Elaboración propia
GRÁFICO N° 7.22: DECLARACIÓN DE VIABILIDAD A NIVEL DE PERFIL PROYECTOS DE INVERSION PÚBLICA
FINALIDAD
SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PÚBLICA
Optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión.
El SNIP busca certificar la calidad de los proyectos y todo PIP debe seguir el Ciclo del Proyecto.
CICLO DEL PROYECTO PRINCIPIOS
Economía, Priorización y
INSTITUCIÓN PÚBLICA
UNIDAD FORMULADORA
Elabora el perfil
Registra el perfil en la ficha de registro del Banco de Proyectos
PREINVERSIÓN
POSTINVERSIÓN
OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO
OPI
ESTUDIO DEFINITIVO/EXPEDI ENTE TÉCNICO
Evalúa el perfil
EJECUCIÓN
EVALUACION EX POST
SECTOR
Emite informe técnico cuyo resultado puede ser:
Aprobar el perfil y declarar la
viabilidad Presenta el perfil Observar el perfil y lo devuelve a la UF para su corrección. Rechazar el perfil, Fin del proyecto
224 FUENTE: Elaboración propia
INVERSIÓN
GRAFICO N° 7.23: DECLARACIÓN DE VIABILIDAD A NIVEL DE PREFACTIBILIDAD SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PÚBLICA
FINALIDAD
PIP
Optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión.
CICLO DEL PROYECTO
PREINVERSIÓN
INSTITUCIÓN PÚBLICA
UNIDAD FORMULADORA
Estudio de perfil aprobado
INVERSIÓN
POSTINVERSIÓN
OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO
OPI
ESTUDIO DEFINITIVO/EXPEDI ENTE TÉCNICO
Evalúa el estudio factibilidad
EJECUCIÓN
EVALUACION EX POST
SECTOR
Emite informe técnico cuyo resultado puede ser:
Elabora el estudio a nivel de factibilidad Aprobar el estudio de factibilidad y declarar la
Actualiza la ficha de Registro en el Banco de Proyectos Presenta el estudio de factibilidad
viabilidad Observar el estudio de factibilidad y lo devuelve a la UF para su corrección.
Rechazar el estudio de factibilidad Fin del proyecto
225 FUENTE: Elaboración propia
El SNIP busca certificar la calidad de los proyectos y todo PIP debe seguir el Ciclo del Proyecto.
GRAFICO N° 7.24: PROCESO DE LA GESTIÓN DE PROYECTO EN EL MARCO DEL SNIP
ciclo del Proyecto Instituciones COMUNIDAD
Órgano resolutivo (Pte. Reg.) BANCO DE PROYECTOS (B.P.) OFICINA DE PROYECTOS DE Gobierno INVERSION Regional (OPI) UNIDAD FORMULADORA (UF)
PREINVERSION Identificación Estudio de preinversión
INVERSION Estudio Ejecución definitivo
POSTINVERSION Puesta en Evaluación Marcha ex post
La comunidad de Camacani del distrito de platería - puno Solicita un proyecto riego
La comunidad pone en marcha el proyecto
Emite a la OPI para su evaluación de la idea del proyecto
Al tener la viabilidad, se da el cód. SNIP
El G.R. inaugura el proyecto
El G.R. de puno solicita el financiamiento
proyecto. U.F. registra para dar el Cod. SNIP.
La OPI es designada para revisar la idea del proyecto
U.F. actualiza su registro en el B.P.
Evalúa el plan de trabajo, registrado
Formula un plan de trabajo
Evalúa el estudio P.I. Da la viabilidad
Formula el estudio de pre inversión
UNIDAD EJECUTORA (U. E.)
La UE realiza el estudio definitivo o expediente técnico
MEF M.E.F. D.G.P.I. FUENTE: Elaboración propia
226
La UE empieza a ejecutar el proyecto
U.E. pone en marcha el proyecto
U.E. hace la evaluación, ex post.
7.5.1. Criterios para evaluar proyectos dentro del SNIP La evaluación de proyectos, en sus distintos tipos, contempla una serie de criterios base que permiten establecer sus conclusiones. No existen criterios únicos, por lo general los criterios surgen en función de la naturaleza de cada proyecto empero existe cierto consenso en la necesidad de analizar la pertinencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad de los proyectos. (snip.gob.pe). En los cuales detallaremos los criterios de evaluación del proyecto: Pertinencia: Observa la congruencia entre los objetivos del proyecto y las necesidades identificadas y los intereses de la población e instituciones (consenso social). Se observa especialmente en la evaluación ex-ante pero también en los demás tipos de evaluación. Eficacia: Es el grado en que se han cumplido los objetivos. Se observa en las evaluaciones de tipo continua y ex-post. Eficiencia: Indica el modo en que se han organizado y empleado los recursos disponibles en la implementación del proyecto. Este criterio es usual en el análisis costo-beneficio realizado en la evaluación ex-ante. Sostenibilidad: Establece la medida en que la población y/o las instituciones mantienen vigentes los cambios logrados por el proyecto una vez que este ha finalizado. Suele considerarse en las evaluaciones de impacto. 7.5.2. Requisitos que debe cumplir una buena evaluación de proyectos Toda evaluación cumpla algunos requisitos metodológicos para garantizar que la información que genere puede ser usada en la toma de decisiones. Así, se espera que todo proceso de evaluación sea: (snip.gob.pe). Objetivo: Debe medirse y analizarse los hechos definidos tal como se presentan. Imparcial: La generación de conclusiones del proceso de evaluación debe ser neutral, transparente e imparcial. Quienes realizan la evaluación no deben tener intereses personales o conflictos con la unidad ejecutora del proyecto.
229
Valido: Debe medirse lo que se ha planificado medir, respetando las definiciones establecidas. En caso el objeto de análisis sea demasiado complejo para una medición objetiva, debe realizarse una aproximación cualitativa inicial. Confiable:
Las
mediciones
y
observaciones
deben
ser
registradas
adecuadamente, preferentemente recurriendo a verificaciones in-situ. Creíble: Todas las partes involucradas en el proyecto deben tener confianza en la idoneidad e imparcialidad de los responsables de la evaluación, quienes a su vez deben mantener una política de transparencia y rigor profesional. Oportuno: Debe realizarse en el momento adecuado, evitando los efectos negativos que produce el paso del tiempo. Útil: Debe ser útil y elaborarse en un lenguaje conciso y directo, entendible para todos los que accedan a la información elaborada, los resultados de una evaluación no deben dirigirse sólo a quienes tienen altos conocimientos técnicos sino que debe servir para que cualquier involucrado pueda tomar conocimiento de la situación del proyecto. Participativo: Debe incluirse a todos los involucrados en el proyecto, buscando de reflejar sus experiencias, necesidades, intereses y percepciones. Retro Alimentador: Un proceso de evaluación debe garantizar la diseminación de los hallazgos y su asimilación por parte de los involucrados en el proyecto (desde las altas esferas hasta los beneficiarios), para así fomentar el aprendizaje organizacional. Costo/Eficacia: La evaluación debe establecer una relación positiva entre su costo (económico, de tiempo y recursos) y su contribución en valor agregado para la experiencia de los involucrados en el proyecto.
230
GLOSARIO DE TERMINOS Afectación: Acción por el cual se destina un terreno para obras públicas o de interés social. Alternativa, En el lenguaje corriente y dentro de la teoría de la decisión, una alternativa es una de al menos dos cosas (objetos abstractos o reales) o acciones que pueden ser elegidas. Ámbito, Espacio comprendido dentro de límites determinados. Campo en que se realiza una actividad o una acción. Amenaza Natural. Probabilidad de ocurrencia de un fenómeno o evento potencialmente desastroso (deslizamiento, avalancha, inundación, entre otros) durante cierto periodo de tiempo, en un sitio específico. Análisis Costo Beneficio: Metodología de evaluación de un PIP que consiste en identificar, medir y valorar monetariamente los costos y beneficios generados por el PIP durante su vida útil, con el objeto de emitir un juicio sobre la conveniencia de su ejecución. Análisis Costo Efectividad: Metodología que consiste en comparar las intervenciones que producen similares beneficios esperados con el objeto de seleccionar la de menor costo dentro de los límites de una línea de corte. Análisis Foda. Es una técnica con grandes potencialidades para facilitar la elaboración de las líneas estratégicas y a partir de ello se elaboran proyectos y actividades. Ancho De La Vía. Es la medida de la zona de uso público tomada entre las líneas de demarcación. Área Construida. Es la parte edificada dentro de las áreas urbanizables o desarrolladas y corresponden a la suma delas áreas de los pisos, excluyendo azoteas y áreas duras sin cubrirlo techar. Área De Actividad Agrícola. Son aquellas que según su localización, cualidades de suelo y características topográficas, son de mayor o menor grado aptas para desarrollar usos agropecuarios.
231
Área De Cesión. Es el área que sede el urbanizador o persona natural a título gratuito al Municipio de Corinto, dicho terreno se destina a obras de interés social, comunal y servicios públicos. Área De Expansión Urbana. Es aquella que estando delimitada entre los perímetros urbanos y suburbanos, presentan condiciones aceptables para la urbanización, y aunque no posee la totalidad de servicios públicos, podrá ser dotada de ellos, pudiendo estar estos integrados o no a la infraestructura urbana. Área De Reserva Ambiental. Es la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de dicha área. Calidad de vida: Es un concepto utilizado para evaluar el bienestar social general de individuos y sociedades por sí mismas, es decir, informalmente la calidad de vida es el grado en que los individuos o sociedades tienen altos valores en los índices de bienestar social. Ciclo del Proyecto: Comprende las fases de pre-inversión, inversión y postinversión. La fase de pre-inversión contempla los estudios de perfil, pre-factibilidad y factibilidad. La fase de inversión contempla el expediente técnico detallado así como la ejecución del proyecto. La fase de post-inversión comprende las evaluaciones de término del PIP y la evaluación ex-post. Conglomerado: Es un conjunto de Proyectos de Inversión Pública de pequeña escala, que comparten características similares en cuanto a diseño, tamaño o costo unitario y que corresponden a una misma función y programa, de acuerdo al Clasificador Funcional Programático. Conservación. Son aquellas actividades orientadas al estricto cuidado y sin ninguna clase de intervención que afecte el equilibrio de los ecosistemas. Hacen parte las zonas protegidas bajo régimen jurídico especial. Desastre. Evento de origen natural, tecnológico o antrópico que produce intensas alteraciones en las personas, los bienes, los servicios y/o el medio natural. Diagnóstico: Es el análisis que se realiza para determinar cualquier situación y cuáles son las tendencias. Esta determinación se realiza sobre la base de datos y 232
hechos recogidos y ordenados sistemáticamente, que permiten juzgar mejor qué es lo que está pasando en un determinado territorio. Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM): Órgano del Ministerio de Economía y Finanzas que es la más alta autoridad técnico normativa del SNIP. Diversificación económica: son diversas ofertas tales como la producción agraria, el recreo y turismo, la agroindustria, la artesanía, la restauración, la valorización ambiental que generan economía. Eficaz, La palabra eficiencia proviene del latín 'efficialityly' que en español quiere decir: acción, fuerza, producción. Se define como la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un objetivo determinado con el mínimo de recursos posibles viable Empirismo: Es una teoría filosófica que enfatiza el papel de la experiencia, ligada a la percepción sensorial, en la formación del conocimiento. Para el empirismo más extremo, la experiencia es la base de todo conocimiento, no sólo en cuanto a su origen sino también en cuanto a su contenido. Erosión. Hace alusión a la remoción del suelo en capas. Estrategia, es como logramos los objetivos, la manera, forma de llagar a los objetivos con menos recursos y con más efectividad. Estudio Definitivo: Estudio que permite definir a detalle la alternativa seleccionada en el nivel de pre-inversión y calificada como viable. Para su elaboración se deben realizar estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento a detalle del proyecto, los costos unitarios por componentes, especificaciones técnicas para la ejecución de obras o equipamiento, medidas de mitigación de impactos ambientales negativos, necesidades de operación y mantenimiento, el plan de implementación, entre otros requerimientos considerados como necesarios de acuerdo a la tipología del proyecto. En proyectos de infraestructura, a los estudios especializados se les denomina de ingeniería de detalle (topografía, estudios de suelos, etc.) Los contenidos de los Estudios Definitivos varían con el tipo de proyecto y son establecidos de acuerdo con la reglamentación sectorial vigente y los requisitos señalados por la Unidad Formuladora y/o Unidad Ejecutora del Proyecto. 233
Estudio de Factibilidad: Valoración precisa de los beneficios y costos de la alternativa seleccionada considerando su diseño optimizado. Estudio de Pre-factibilidad: Estudio de las diferentes alternativas seleccionadas en función del tamaño, localización, momento de iniciación, tecnología y aspectos administrativos. Ésta es la última instancia para eliminar alternativas ineficientes. Evaluación Privada: Análisis de la rentabilidad del proyecto desde el punto de vista del inversionista privado. Evaluación Social: Medición de la contribución de los proyectos de inversión al nivel de bienestar de la sociedad. Evento. Fenómeno natural que puede suceder. Expediente Técnico Detallado: Documento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo. Factibilidad: Posibilidad de alcanzar un resultado deseado en un marco de presiones entre diferentes actores sociales que sostienen objetivos conflictivos o complementarios. Gastos de Mantenimiento de la Entidad: Son aquellos que financian el conjunto de actividades operaciones y procesos requeridos para que la infraestructura, maquinaria, equipos y procesos regulares de la Entidad conserven su condición adecuada de operación. Gastos de Mantenimiento del PIP: Forman parte de los gastos de mantenimiento de la Entidad. Son aquellos que financian el conjunto de actividades operaciones y procesos requeridos para que la infraestructura, maquinaria, equipos y procesos del PIP conserve su condición adecuada de operación. Gestión de desarrollo: Es un nuevo sistema de aprendizaje y desarrollo tecnológico y político de la gerencia moderna para dirigir y lograr el desarrollo de las poblaciones a través del trabajo coordinado y de la gestión de estrategias de mejoramiento del conocimiento, donde los proyectos se constituyen en el factor clase. Horizonte de Evaluación del Proyecto: Periodo establecido para evaluar los beneficios y costos atribuibles a un determinado proyecto de inversión pública. En algunos casos, dicho periodo podrá diferir de la vida útil del proyecto. 234
Impacto, Muestra los efectos (directos o indirectos) producidos como consecuencia de los resultados y logros de las acciones sobre un determinado grupo de clientes o población. Indicador: Son señales concretas que se pueden medir y el reflejo de que algo ha ocurrido. Por ejemplo, un aumento del número de estudiantes aprobados es un indicador de la mejora de la enseñanza y el aprendizaje. El medio de verificación (la prueba) es la lista oficial de aprobados. Industrial. Comprende actividades de manufactura y transformación de materias primas con maquinaria liviana y mediana, dé bajo impacto. Las demás actividades industriales compatibles pero condicionadas, posibles de establecer. Influencia, es la habilidad de ejercer poder (en cualquiera de sus formas) sobre alguien, de parte de una persona, un grupo o de un acontecimiento en particular. Institucional. Actividades correspondientes a la prestación de servicios en general (sociales, domiciliarios, complementarios, profesionales, demás actividades y sus instalaciones o infraestructura). Interés, es un índice utilizado para medir la rentabilidad de los ahorros o también el costo de un crédito. Se expresa generalmente como un porcentaje. Introyección: Es un proceso psicológico por el que se hacen propios rasgos, conductas u otros fragmentos del mundo que nos rodea, especialmente de la personalidad de otros sujetos. La identificación, incorporación e internalización son términos relacionados. Intuición: Es un concepto básico de la teoría del conocimiento y aplicado en la epistemología que se describe como aquel conocimiento que es directo e inmediato, sin intervención de la deducción o del razonamiento, siendo habitualmente considerado como evidente. Involucrado, Se puede definir como cualquier persona o entidad que es afectada o concernida por las actividades o la marcha de una organización; por ejemplo, los trabajadores de esa organización, sus accionistas, las asociaciones de vecinos afectadas o ligadas, los sindicatos, las organizaciones civiles y gubernamentales que se encuentren vinculadas, etc.
235
Línea de base, Es la primera medición de todos los indicadores especificados para una acción. Debe realizarse al inicio, con la finalidad de contar con una “base” que permita luego cuantificar los cambios ocurridos en razón de la intervención. Lógica, es la dimensión horizontal es una descripción de cómo los gerentes de proyectos, el responsable del monitoreo y los evaluadores, pueden medir el nivel de logro de los resultados esperados para cada nivel de objetivos. Lógica horizontal, Principio de la correspondencia que vincula cada nivel de objetivos a la medición del logro (indicadores y medios de verificación) y a las condiciones que pueden afectar su ejecución y posterior desempeño (supuestos principales). Lógica vertical, Relaciones lógicas verticales de causa -efecto entre las diferentes partes de un problema que corresponde a los diferentes niveles de la matriz, relacionando las actividades (insumos), los componentes (o productos), el propósito y el fin como el conjunto de objetivos jerarquizados. Mandatos, se refieren a la autoridad formal que tiene un grupo de involucrados para proporcionar un servicio o cumplir una función determinada. Meta: La meta en su acepción más conocida y utilizada, sirve para que cualquier organización la utilice en orden a denominar la finalidad o el objetivo que se ha trazado a cumplir. Minería. Extracción de materiales minerales o recursos naturales del subsuelo. Misión: Propósito o razón de existir de una organización. Mixto. Corresponde a un uso combinado de establecimientos comerciales de servicios de baja intensidad y bajo impacto negativo, con uso residencial. Optimizar: Buscar la mejor manera de realizar una actividad. Planificar una actividad para obtener los mejores resultados Plan: toma anticipada de decisiones. Reflexión sobre los fines y los medios. Planificación, es una toma de decisiones que nos enseña a hacer planes. Población Ocupada: Parte de la población económicamente activa que tiene un empleo, remunerado.
236
Población desempleada: Dícese del total de personas que, perteneciendo a la población económicamente activa, no se encuentran trabajando pero está buscando empleo. Políticas: Son guías generales, amplias y dinámicas que revelan las intenciones de quienes conducen las organizaciones e instituciones, y que
se necesitan de
interpretación durante su utilización y señala la dirección general que se debe seguir. Premisas: Es cada una de las proposiciones anteriores a la conclusión de un argumento. En un argumento válido, las premisas implican la conclusión, pero esto no es necesario para que una proposición sea una premisa lo único relevante es su lugar en el argumento, no su rol. Previsión: Conjetura o cálculo anticipado que se hace de una cosa que va a suceder, a partir de unas determinadas señales o indicios. Problemas, es una determinada cuestión o asunto que requiere una solución. Proceso, Un proceso es un conjunto de actividades o eventos (coordinados u organizados) que se realizan o suceden (alternativa o simultáneamente) bajo ciertas circunstancias con un fin determinado. Este término tiene significados diferentes según la rama de la ciencia o la técnica en que se utilice. Proceso de Conversión: Espacio de articulación de las acciones de dirección y adaptación institucionales con las de conversión, mantenimiento, con los procedimientos establecidos y las aptitudes y actitudes de las personas involucradas en el proceso. Propensión: Disposición o inclinación a hacer alguna cosa. En economía keynesiana se interpreta que el coeficiente de una variable es la propensión media a utilizar esa magnitud para el fin expresado por la variable dependiente. Propósito, Una definición es una proposición mediante la cual se trata de exponer de manera unívoca y con precisión la comprensión de un concepto o término o dicción o si consta de dos o más palabras de una expresión o locución. Prospectiva: Enfoque que reconoce la creatividad del sujeto y la pluralidad de futuros posibles. Recreación. Comprende las actividades de esparcimiento y recreación pasiva y activa abiertas al público. 237
Recursos, son aquellos que un grupo puede poner a disposición para contribuir a solucionar el problema de desarrollo (o para bloquear una solución propuesta). Recursos Públicos: Todos los recursos financieros y no financieros de propiedad del Estado o que administran las Entidades del Sector Público. Rehabilitación. Conjuntó de prácticas mediante las cuales se adelanta acciones de restauración de ecosistemas severamente degradados o en inminente peligro de degradarse. Reposición: Es el reemplazo de un activo cuyo tiempo de operación ha superado su periodo de vida útil o ha sufrido daños por factores imprevisibles que afectan la continuidad de sus operaciones. En consecuencia, no constituye PIP aquella reposición de activos que: (i) se realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto declarado viable; (ii) esté asociada a la operatividad de las instalaciones físicas para el funcionamiento de la entidad; o (iii) no implique ampliación de capacidad para la provisión de servicios. Residencial. Comprende el uso dado a las construcciones y espacios definidos para ser habitados por personas o familias y los servicios públicos y sociales requeridos para su desarrollo. Retroalimentación: Consiste en la evaluación del funcionamiento del sistema al comparar los resultados obtenidos con las demandas, los recursos y el apoyo u oposición que recibió el sistema administrativo. Reubicación. Es el cambio de personas o residencias a un lugar diferente y de condiciones habitables. Riesgo. Grado de perdidas esperadas debido a la ocurrencia de un evento particular y como una función de la amenaza y la vulnerabilidad. Sector: Conjunto de Entidades y Empresas agrupadas, para los fines del SNIP, según el Clasificador Institucional del SNIP. Sinergia: Ahorro de energía producto de un proceso de conciliación. Esta economía de fuerzas es sinónimo de productividad. Sistema: Conjunto complejo de elementos interdependientes que persiguen un objetivo común.
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Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (SOSEM): Conjunto de procesos, herramientas e indicadores que permiten verificar los avances de la ejecución de los proyectos. Sostenibilidad: Es cuando el desarrollo no debe poner en peligro los recursos para generaciones futuras, sino más bien, y en concreto el desarrollo de la actividad agraria, tener entre sus objetivos cuidar el paisaje y mantener el espacio natural de un modo que dichos valores. Súbitas: Que se produce de pronto o sin preparación o aviso. Tácticas: Una táctica es, en términos generales, un método empleado con el fin de tener un objetivo. Originalmente, en el ámbito milicia se entiende como táctica a una acción o método empleado para lograr enfrentarse al enemigo con éxito en batalla. Sin embargo su uso hace tiempo que se ha extendido, con su significado más general, a otros usos y campos tanto teóricos, como prácticos. Unidad Ejecutora (UE): Las denominadas como tales en la normatividad presupuestal y que tienen a su cargo la ejecución del PIP, así como a las Empresas del Sector Público No Financiero que ejecutan PIP. Unidad Formuladora (UF): Cualquier dependencia de una entidad o empresa del Sector Público No Financiero responsable de los estudios de preinversión de PIP, que haya sido registrada como tal en el aplicativo informático. Uso. Es el tipo de utilización asignado a una edificación o parte de estos o a una zona determinada. Uso Compatible. Es aquel que no perturba ni obstaculiza la actividad o función del uso principal y no ocasiona peligro a la salud, seguridad y tranquilidad pública. Uso Complementario: Es el que contribuye al menor funcionamiento del uso principal de un área de actividad. Uso Permitido: Es aquel que puede funcionar en cualquier medio de un área de actividad, independiente del tratamiento a que está sometida esta área. Uso Principal: Es aquel señal como uso predominante que establece el carácter asignado a áreas o zonas de actividad. Uso Restringido: Es aquel cuyo funcionamiento en un área de actividad está supeditado al tratamiento al cual se somete el área; se expide en forma condicional y 239
deberá Cumplir para su funcionamiento con el concepto que emita la Oficina de Planeación municipal y la oficina de Control Fiscal del Municipio. Viabilidad: Condición atribuida expresamente, por quien posee tal facultad, a un PIP que demuestra ser rentable, sostenible y compatible con las políticas sectoriales. Vida útil del Proyecto: Periodo durante el cual un proyecto de inversión pública es capaz de generar beneficios por encima de sus costos esperados. Visión: Aspiraciones y valores fundamentales de una organización, generalmente atractivos para las mentes y los corazones de sus miembros. Visionario.- Que se adelanta a su tiempo o tiene visión de futuro. Vulnerabilidad. Incapacidad para poder afrontar un cambio. Zona: Es el área correspondiente a subdivisiones de las áreas de actividad. Zona De Influencia: Es la zona afectada por el desarrollo de una actividad aledaña. Zona De Protección Ambiental: Es la franja verde longitudinal que se fija a lado de la vía con el propósito de aislar la zona de circulación de vehículos propiamente dicha de las zonas de circulación peatonal y/o edificables, para tal efecto deben adecuarse paisajística y ambientalmente con zonas verdes y/o arborización. También se denomina a sí a la franja longitudinal que separa las calzadas de un canal de aguas lluvias. Zona De Reserva Ambiental: Es aquella en la cual es necesario proteger y conservar los elementos naturales existentes con mérito o valor para el paisaje urbano o rural. Zona Verde: Es el espacio abierto de uso público o privado, ubicado dentro de la ciudad o muy próximo a ella, destinado a la ornamentación y/o recreación de la comunidad. Zona Vial: Es el uso del suelo destinado para el trazado y construcción de una vía vehicular o peatonal. Zonificación: Es la división territorial en áreas de actividad, con el fin de regular en forma ordenada los usos e intensidad de éstos, a los cuales se destina el terreno y las características delas edificaciones.
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