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Contenido INFORME ESPECIAL
¿Cómo se declara la nulidad de un acto administrativo?
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GLOSARIO
¿Cómo se declara la nulidad de un acto administrativo? Ficha Técnica Autor :
Dr. Cristhian Northcote Sandoval
Título :
¿Cómo se declara la nulidad de un acto administrativo?
Fuente :
Actualidad Empresarial Empresarial Nº 312 312 - Primera Quincena de Octubre 2014
1. Introducción Los procedimientos administrativos tie-
nen por nalidad que se dicte un acto administrativo que concede, reconoce, regula o extingue un derecho, a solicitud de un administrado o de ocio. Este acto administrativo debe reunir ciertas características que le otorguen la validez y ecacia para que cumpla con su cometido. Estas características son los llamados requisitos de validez del acto administrativo. Sin estos requisitos, el acto administrativo no puede surtir efectos y, por lo tanto, requiere ser revisado para que se emita el acto de manera correcta. La revisión de los requisitos de validez de un acto administrativo puede llevar a la declaración de su nulidad, en el en tendido que alguno de dichos requisitos requisitos E falte. sta declaración de nulidad puede producirse de ocio o a pedido de un administrado. El objetivo de este informe es exponer los requisitos de validez del acto administra tivo, las causales de nulidad y cómo se declara dicha nulidad en virtud al pedido de un administrado o por declaración de ocio de la autoridad administrativa.
2. Marco legal Los requisitos del validez del acto administrativo están comprendidos en el N° 312
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artículo 3 de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. Asimismo, las causales de nulidad están previstas en el artículo 10 de la referida ley.
es su contenido, si otorga o deniega un derecho, si concede o deniega una solicitud o si resuelve un recurso favorable o desfavorablemente. Para tal efecto, la ley dispone que el contenido del acto administrativo debe ordenamiento jurídico; 3. Requisitos de validez del acto ser acorde con el ordenamiento por lo que debe ser lícito, es decir, que administrativo no debe exceder los límites impuestos Vamos Vamos a analizar cada uno de los requi- por las normas legales aplicables. sitos de validez del acto administrativo: Debe ser preciso, de tal manera que del acto administrativo se pueda desprender 3.1. Competencia Cuando nos referimos a la competencia claramente su alcance, sin dar lugar a en materia de Derecho Administrativo, confusiones sobre cuál es el derecho que hablamos de la capacidad de un ente de otorga, la infracción que sanciona o la la Administración Pública para emitir un controversia que resuelve. acto administrativo en el marco de las Debe ser posible física y jurídicamente, funciones que le han sido otorgadas y lo que implica que el acto administrativo con respecto al sector, localidad o ámbito no puede regular derechos o situaciones que en la realidad no puedan ser ejecutadel cual está encargada. dos o cumplidos o que, de acuerdo con Podemos entender el concepto de com- los principios del Derecho y las normas petencia con un ejemplo. Si una empresa legales aplicables, no sean susceptibles solicita la emisión de un permiso de pes- de ser otorgados o reconocidos. ca para el recurso hidrobiológico hidrobiológico anchoveta, la solicitud debería presentarse ante Finalmente, el objeto del acto adminisel Ministerio de la Producción, encargado trativo debe comprender las cuestiones decir, que el del sector pesquería, y debería ser este surgidas de la motivación, es decir, funcionario que ha emitido el acto debe Ministerio el que emita el permiso copronunciarse sobre todos los aspectos rrespondiente. Pero si el administrado cometiera un error y presentara la solici- que han sido materia de análisis para tud ante el Ministerio del Interior, Interior, y este dictar el acto. acoge la solicitud y emite una resolución otorgando el permiso para la actividad 3.3. Finalidad pública de pesca, estaríamos ante un supuesto de La nalidad pública implica que el acto un acto administrativo inválido, pues el administrativo no puede ser emitido Ministerio del Interior no es el encargado para favorecer intereses personales del de emitir los permisos para la pesca de funcionario que lo emite, aún de manera anchoveta ni de ninguna otra especie indirecta ni tampoco intereses personales distintos a los previstos por la norma hidrobiológica. legal que sustenta el acto. 3.2. Objeto o contenido Esto no quiere decir que un acto adminisLa Ley N° 27444 exige que el acto trativo trativo no pueda ser emitido emitido en benecio benecio administrativo deba señalar de manera de un sujeto particular o que no pueda expresa cuál es su objeto, es decir, cuál satisfacer intereses personales porque Actualidad Empresarial
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esa es justamente la nalidad de muchos actos administrativos, la satisfacción o el otorgamiento de derechos a favor de determinadas personas. A lo que hace referencia la ley cuando menciona la nalidad pública, es que el acto administrativo debe perseguir una nalidad que, en el fondo, es de carácter público porque las normas que sustentan el acto no han sido elaboradas para una persona en particular, sino para todas las personas que se encuentren en el ámbito de aplicación de dicha norma. Un aspecto importante de este requisito de validez es que la Ley señala que aún cuando no existieran normas que señalen la nalidad del acto, los funcionarios no pueden actuar con discrecionalidad, sino que deberán determinar la nalidad pública del acto que están emitiendo en función de los principios generales del Derecho Administrativo. 3.4. Motivación
La motivación del acto administrativo consiste en la sustentación fáctica y legal del derecho, sanción o controversia sobre la que se pronuncia. Así, el funcionario debe desarrollar la argumentación por la cual ha llegado a la conclusión expresada en la parte resolutiva del acto. En esta motivación, el funcionario deberá pronunciarse sobre todos los aspectos que hubieran sido sometidos a su análisis. También deberá sustentar su pronunciamiento con las normas legales vigentes y aplicables al caso concreto. Esto implica que el funcionario administrativo no puede obviar el ordenamiento legal aplicable y no puede resolver las solicitudes o recursos por su solo criterio. 3.5. Procedimiento regular
Tan importante como la legalidad del objeto del acto administrativo es que este se haya emitido como resultado de un procedimiento seguido conforme a la norma aplicable. Hablamos de un procedimiento regular cuando el funcionario ha seguido los pasos y etapas previstas en las normas aplicables al procedimiento en cuestión y ha respetado los derechos del adminis trado comprendidos en el Principio del Debido Procedimiento Administrativo.
4. Causales de nulidad Antes de analizar cuáles son las causales de nulidad del acto administrativo, vamos a determinar en qué consiste la nulidad y cuáles son sus efectos. La nulidad es la condición jurídica por la cual un acto jurídico, para efectos de este informe, un acto administrativo deviene X 2
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en inecaz por no reunir los requisitos de validez o ha incurrido en las causales de nulidad previstas en la normatividad aplicable. La nulidad genera que este acto no surta efectos desde su emisión, es decir, como si nunca se hubiera emitido. De tal manera que si ya hubiera tenido consecuencias en la realidad, estas deberán retrotraerse al momento anterior a la emisión del acto y, de no ser posible esto, se deberá resarcir a la persona o personas perjudicadas con el acto nulo. Vemos ahora cuáles son las causales de nulidad del acto administrativo previstas en la Ley N° 27444. • La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. De acuerdo con la Ley N° 27444, el acto administrativo que sea emitido sin observar la Constitución, las leyes o las normas reglamentarias es nulo y, por lo tanto, no debe surtir efectos. Al respecto, debemos tener en claro que cuando esta causal hace referencia a la Constitución, se trata de la Constitución Política del Perú vigente, es decir, la del año 1993. Cuando hace referencia a las leyes, se trata de las normas con rango de ley. Cuando hace referencia a las normas reglamentarias, se trata de las normas con rango inferior a la ley, pero que regulan el acto administrativo en cuestión. Sobre este punto, debemos mencionar un tema importante. Si bien es cierto que la Ley N° 27444 dispone al nulidad del acto emitido en contravención a la Constitución y las leyes, el hecho es que los funcionarios administrativos no gozan de la facultad discrecional para determinar cuando un acto no es acorde con las disposiciones constitucionales o legales. Es decir, si se emite una norma reglamentaria en virtud de la cual se reconoce un derecho a favor de los administrados, pero esta norma no se ciñe a las disposiciones de mayor rango como las leyes o la Constitución, el funcionario público no puede dejar de aplicar la norma reglamentaria, pues carece de la facultad para realizar un control de legalidad y negarse a emitir el acto por ser la norma reglamentaria ilegal o inconstitucional. • El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se reere el artículo 14. El acto administrativo es nulo cuando carece de alguno de los requisitos de validez, según ya hemos señalado.
Sin embargo, la Ley señala que la nulidad puede evitarse si se presenta alguno de los supuestos de conservación del acto administrativo previstos en el artículo 14 de la Ley. La conservación del acto administra tivo no implica que el acto deja de ser nulo, sino que, por determinadas circunstancias, la nulidad es superada por tratarse de defectos o vicios que no son trascendentes. • Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administra tivo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición. En este caso, el acto administrativo es nulo al haberse omitido alguno de los requisitos previstos para que se conceda la solicitud o recurso. • Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal o que se dicten como consecuencia de la misma. Este supuesto se reere a los casos en los que el acto administrativo consti tuye un delito tipicado por el Código Penal u otras normas con rango de ley. También se reere al caso en el que el acto administrativo es emitido como
consecuencia de un acto delictivo.
5. Declaración de nulidad De conformidad a las disposiciones de la Ley N° 27444, los administrados solo pueden solicitar la nulidad de los actos administrativos con motivo de la interposición de los recursos administrativos de reconsideración, apelación o revisión. Pero, también es posible que la nulidad sea declarada de ocio cuando agravien el interés público. La nulidad de ocio será declarada por el superior jerárquico del que expidió el acto. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario. Asimismo, si el acto cuestionado hubiera sido emitido por consejos o tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, no pueden ser objeto de declaración de nulidad de ocio.En tal caso, solo procede demandar su nulidad ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso-administrativo. A continuación, veremos cómo operan estos mecanismos de revisión del acto administrativo. N° 312
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Área Derecho de la Competencia y Propiedad Intelectual 6. Nulidad de ofcio
Cuando se presente alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10 de la Ley, se podrá declarar de ocio la nulidad de los actos administrativos, incluso si han quedado rmes al haber vencido los plazos para la interposición de los recursos administrativos. Pero, la Ley señala que la declaración de nulidad de ocio procede siempre que agravien el interés público. 6.1. Funcionario competente para declarar la nulidad
La declaración de nulidad solo puede efectuarla el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Cuando el acto lo emitió una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario. 6.2. Plazo para declarar la nulidad
La facultad para declarar la nulidad de ocio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos. Cuando ha prescrito el plazo de un año antes señalado, solo se podrá declarar la nulidad del acto mediante la interposición de una demanda ante el Poder Judicial en la vía del proceso contencioso administrativo, la cual deberá presentarse dentro de los dos años contados desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en instancia administrativa. 6.3. Actos emitidos por consejos o tribunales Cuando el acto administrativo es emi-
tido por consejos o tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, no puede ser declarado nulo de ocio. En tales casos, únicamente procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes a contar desde la fecha en que el acto quedó rme. 6.4. Revocación de ofcio
La revocación de ocio no está referida a los actos administrativos que adolecen de una causal de nulidad, sino a aquellos actos declarativos o constitutivos de derechos o de intereses legítimos que son modicados o sustituidos de ocio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Al respecto, la Ley establece una prohibición para que los actos sean revocados N° 312
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de ocio por los motivos antes señala- 7.2. Requisitos de los recursos dos, con excepción de las revocaciones En los recursos, deberá señalarse el acto con efectos a futuro de los siguientes que se impugna y se deberán cumplir supuestos: los requisitos previstos en el artículo 1 • Cuando la facultad revocatoria haya 113º de la Ley Nº 27444. Los recursos sido expresamente establecida por requieren ser autorizados por un abogauna norma con rango legal y siempre do habilitado para ejercer la profesión. que se cumplan los requisitos previs7.3. Sobre el recurso de reconsidera tos en dicha norma. ción • Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legal- El recurso de reconsideración tiene por mente para la emisión del acto ad- nalidad que el mismo funcionario revise ministrativo cuya permanencia sea nuevamente el expediente administratiindispensable para la existencia de la vo a raíz de una nueva prueba o hecho nuevo invocado por el administrado. relación jurídica creada. • Cuando al apreciar elementos de Efectivamente, en la reconsideración, juicio sobrevinientes se favorezca le- y de allí su nombre, se solicita que el galmente a los destinatarios del acto funcionario que resolvió la solicitud o el y siempre que no se genere perjuicios expediente, vuelva a pronunciarse sobre la misma materia. El sustento para esta a terceros. nueva evaluación es un nuevo medio Estos casos de revocación sólo podrán ser probatorio presentado por el adminisaplicados por la más alta autoridad de la trado o la ocurrencia de un nuevo hecho entidad competente, previa oportunidad que modica la situación en la que se a los posibles afectados para presentar resolvió inicialmente el expediente. Por sus alegatos y evidencia en su favor. ello, esta nueva prueba o el nuevo hecho son requisitos indispensables para que 6.5. Revisión de actos judicialmente proceda el recurso de reconsideración. confrmados Únicamente en aquellos casos donde la Cuando un acto administrativo es con- entidad que resolvió el recurso constifirmado por sentencia judicial firme, tuya la única instancia administrativa, no procede su revisión en instancias no será necesaria la presentación de la administrativas. nueva prueba. Por otra parte, el recurso de reconside7. Sobre la nulidad a pedido de ración constituye un recurso de carácter un administrado opcional, pues el administrado puede La nulidad también puede ser invocada optar por no interponerlo lo cual no imcon la interposición de un recurso admi- pide que se pueda presentar un recurso nistrativo, es decir, que la pretensión de de apelación, es decir, la reconsideración nulidad está contenida en los recursos no es requisito para la interposición del recurso de apelación. administrativos. Así lo dispone el artículo 11º de la Ley 7.4. Recurso de apelación Nº 27444 cuando señala que: “los Mediante el recurso de apelación, el administrados plantean la nulidad administrado solicita que el funcionario de los actos administrativos que les u órgano superior al que resolvió el ex conciernan por medio de los recursos pediente, lo revise nuevamente y emita administrativos”. una resolución que revoque o anule la resolución impugnada. Este recurso se 7.1. Plazo para la interposición de los dirige al mismo funcionario que emitió recursos
Según a lo dispuesto por el artículo 207º de la Ley Nº 27444, el plazo para interponer los recursos administrativos es de quince días hábiles contados a partir del día siguiente de la noticación del acto que se desea impugnar. Asimismo, dicho artículo dispone que las entidades deberán resolver los recursos en un plazo no mayor de treinta días hábiles contados desde el día siguiente a la interposición del recurso. Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando rme el acto que se deseaba impugnar.
1 Ley Nº 27444 - Artículo 113.- Requisitos de los escritos Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente: 1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente. 2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea posible, los de derecho. 3. Lugar, fecha, rma o huella digital, en caso de no saber rmar o estar impedido. 4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo. 5. La dirección del lugar donde se desea recibir las noticaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicación y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio. 6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el TUPA. 7. La identicación del expediente de la materia, tratándose de procedimientos ya iniciados.
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la resolución que se impugna, para que trámite a los recursos presentados, aún lo eleve a su superior jerárquico. cuando el administrado se hubiera equiComo tal, el recurso de apelación no re- vocado al calicarlo como de reconsidequiere sustentarse en una nueva prueba ración o de apelación, de tal manera que o hecho, sino en una diferente inter- si un administrado interpuso un recurso pretación de los argumentos o medios de reconsideración pero del sentido de prueba actuados en el expediente, del escrito se aprecia que su voluntad o cuando se trate de cuestiones de puro es que resuelva el superior jerárquico, derecho, es decir, aquellos casos donde entonces el funcionario debe tramitarlo el punto de discusión es la interpretación como un recurso de apelación y elevarlo a su superior. o aplicación de una norma. El recurso de apelación es la manifes- 7.7. Sobre los efectos de los recursos tación del derecho a la doble instancia La interposición de los recursos admiadministrativa que poseen los admi- nistrativos no determinan la suspensión nistrados, en virtud del cual, todos los de la ejecución del acto impugnado, actos administrativos están sujetos a la salvo que así se haya establecido en una revisión del superior jerárquico, con las norma legal. excepciones previstas por ley. Sin embargo, es posible que el funcionaSalvo en aquellos casos en los que cabe rio competente para resolver el recurso la interposición del recurso de revisión2, suspenda de ocio o a petición de parte la resolución del funcionario que re- la ejecución del acto impugnado, cuansuelve el recurso de apelación pone n do se hubiera presentado alguna de las a la vía administrativa, siendo impugnable únicamente a través del proceso siguientes situaciones: contencioso-administrativo. a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil repa7.5. Sobre el recurso de revisión ración. El recurso de revisión constituye un me- b) Que se aprecie objetivamente la canismo excepcional en el procedimiento existencia de un vicio de nulidad administrativo y se aplica únicamente en trascendente. aquellos casos en los que el recurso de apelación es resuelto por un funcionario 7.8. Sobre la resolución que resuelve los recursos o autoridad que no constituye la autoridad de competencia nacional en el sector La resolución de los recursos administracorrespondiente. tivos declarará fundadas o infundadas, En este caso, el recurso se interpone en todo o en parte, las pretensiones ante la autoridad que resolvió el recurso formuladas en el mismo o declarará su de apelación a n de que lo eleve a su inadmisibilidad. superior jerárquico. Si se constatara la existencia de una Se trataría entonces de una tercera causal de nulidad, la autoridad, además instancia en la que se revisaría el proce- de la declaración de nulidad, resolverá dimiento, a n de emitir una resolución sobre el fondo del asunto. Si esto no fuera posible, dispondrá la reposición denitiva en la vía administrativa. del procedimiento al momento en que el vicio se produjo. 7.6. Sobre la califcación de los recur sos
Como una garantía de los derechos de los administrados, los funcionarios de la administración están obligados a dar 2
Artículo 210.- Recurso de revisión Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
Siendo así, el mecanismo para cuestionar estas resoluciones que ponen n al procedimiento administrativo sería la demanda contencioso administrativa. Así lo prevé el artículo 218 de la Ley Nº 27444: “Artículo 218- Agotamiento de la vía administrativa 218.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo a que se refere el Artículo 148 de la Constitución Política del Estado. 218.2 Son actos que agotan la vía administrativa: a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa; o b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica; o c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refere el Artículo 210 de la presente Ley; o d) El acto que declara de ofcio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se referen los Artículos 202 y 203 de esta Ley; o e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales”.
8. Conclusiones Como hemos podido observar, la nulidad del acto administrativo puede ser determinada en virtud a los recursos que pueden interponer los administrados y a través de la declaración de ocio. 7.9. Sobre el agotamiento de la vía La importancia de esta revisión de los administrativa requisitos de validez del acto adminis trativo radica en que a través de un acto Dependiendo del procedimiento, la nulo pueden vulnerarse los derechos de resolución que resuelve los recursos administrativos de apelación o de revisión los administrados, pero también pueden constituyen la última instancia en la vulnerarse intereses públicos, pues un vía administrativa, por lo que quedaría acto administrativo puede otorgar o reagotada con las decisiones sobre estos conocer derechos en perjuicio del Estado o de la sociedad. recursos.
Glosario 1. ¿El nombre comercial debe coincidir con la razón o denominación social?
Un nombre comercial es un signo distintivo que identica a un empresario o a su actividad empresarial y puede coincidir o no con la razón o denominación social de la empresa. Así, un mismo empresario, ya sea persona natural o persona jurídica, puede utilizar varios nombres comerciales para identicar sus distintos establecimientos comerciales o actividades.
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2. ¿Para iniciar un procedimiento administrativo el administrado puede eximirse de presentar documentación que ya obra en otros expedientes tramitados ante la misma entidad?
De acuerdo con el artículo 40° de la Ley N° 27444, los administrados pueden eximirse de la obligación de presentar documentos que ya obran en los archivos de la entidad respectiva, en virtud a procedimientos tramitados con anterioridad y siempre que la información de dichos documentos no hubiera variado.
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