LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN Pero basta son las concepciones concepciones que que realiza la doctrina tiene nociones como: "la función de lograr que las cosas se realicen por medio de otros", u "obtener resultados a través de otros". se puede puede citar citar a MUL! MUL! quien quien acu#a acu#a una una definic definición ión de $dmin $dminist istrac ración ión P%blica&, entendida esta como $' aquella organización que el (stado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales ) satisfacerlas, a través de la transf transform ormaci ación ón de recurs recursos os p%blic p%blicos os en accio accione ness modifi modificad cadora orass de la realidad, mediante la producción de bienes, servicios ) regulaciones. Para MU*+ M+ la dministración P%blica es $' un con-unto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones ) otras formas de conducta umana que determinan como se distribu)e ) e-erce la autoridad pol/tica ) como se atiende los intereses p%blicos& . $Proceso integral para planear, organizar e integrar una actividad o relación de traba-o, la que se fundamenta en la utilización de recursos para alcanzar un fin determinado&. La administración también se puede definir como el proceso de crear, dise#ar ) mantener un ambiente en el que las personas, laborar o traba-ando en grupos, alcanc alcancen en con con eficie eficienci ncia a metas metas selecc seleccion ionada adas. s. (s necesa necesario rio amplia ampliarr esta esta defini definició ción n b0sica b0sica.. 1omo 1omo admin administ istrac ración ión,, las perso persona nass realiz realizan an funcio funciones nes administrativas de planeación, organización, integración de personal, dirección ) control.
II. ADMINISTRACION PÚBLICA 2e refiere a la actividad administrativa realizada por el Poder (-ecutivo en el e-er e-erci cici cio o de sus sus func funcio ione nes, s, aplic aplicar ar ) ace acerr cump cumplir lir las las le)e le)ess 3act 3activ ivid idad ad e-ecutiva4, dictar disposiciones o normas de rango inferior a la le) 3actividad regl reglam amen enta tari ria4 a4,, reso resolv lver er recl reclam amac acio ione ness en v/a v/a admi admini nist stra rativ tiva a 3act 3activ ivid idad ad -urisdiccional4. 5ace referencia al su-eto de la actividad el cual est0 constituido por un con-unto de órganos. La administración p%blica como ob-eto de conocimiento ) estudio est0 est0 trist tristem emen ente te impe impedi dida da,, debi debido do a la care carenc ncia ia de un fact factor or o méto método do coordinador universal. (l propósito de este ensa)o es sugerir que, de las apro6imaciones generales posibles a este ob-eto, ) aun limit0ndose a pa/ses en particular, la apro6imación istórica es la m0s prometedora. (6isten de eco mucos traba-os istóricos e6celentes que cubren la administración p%blica en
el conte6to de pa/ses o periodos espec/ficos o bien que la enfocan desde puntos de vista concretos, sin embargo son pocos los enfoques generales. s/ mismo podemos observar afirmación como que la administración no es m0s que una de las actividades del gobierno.
III. ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (n primer lugar, tenemos la llamada actividad de polic/a 7 o actividad de limitación 8, que implica la obligación de la dministración de fiscalizar, controlar ) asegurar la seguridad ) el orden, a fin de obtener la adecuación del comportamiento particular al interés p%blico, restringiendo la libertad o ciertos derecos de los particulares, pero sin sustituir la actuación de los mismos. (llo si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su función la dministración est0 autorizada a limitar ciertos derecos o intereses de los particulares. (s en uso de la actividad limitativa que la dministración P%blica puede otorgar autorizaciones, licencias ) permisos a fin que los particulares desempe#en determinadas actividades. La actividad prestacional de la dministración es la que est0 referida al mane-o de los servicios p%blicos. (n general, se entiende por servicio p%blico aquel cu)a prestación debe necesariamente asegurarse, por ser la misma de interés p%blico o interés com%n. (s decir, un servicio p%blico es la prestación obligatoria, individualizada ) concreta de bienes ) servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comunidad. La actividad de fomento consiste en la realización de determinadas acciones por parte de la dministración P%blica a fin de promover o estimular la realización de ciertas actividades por parte de los particulares, actividades que son consideradas de interés p%blico. 9ica actividad de la dministración no implica una imposición sino una a)uda para la realización de la actividad económica en cuestión. La actividad de fomento es desempe#ada fundamentalmente a través de las subvenciones ) los subsidios. La actividad normativa de la dministración consiste en la emisión de normas -ur/dicas de rango secundario 7 es decir, inferior al de la le) 7 denominadas en forma genérica $reglamentos&, los mismos que en principio sirven para complementar o acer operativas las le)es, ) que inclu)en los llamados reglamentos autónomos, los mismos que no requieren de una le) a la cual reglamentar. estas normas aremos referencia m0s adelante al tratar el sistema de fuentes del dereco administrativo. (s necesario se#alar que esta función no implica una intromisión en la función legislativa otorgada originariamente al Parlamento, puesto que la actividad normativa de la dministración siempre va a implicar la emisión de normas de rango inferior a la le) ) subordinadas a ésta.
La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto que permite a la dministración sancionar a los particulares por la comisión de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificación de delitos. 1omo veremos m0s adelante, la actividad sancionadora de la dministración posee ciertos principios que tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios. simismo, esta actividad no implica impartición de -usticia, toda vez que la dministración no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad. dem0s, debemos considerar la actividad cuasi -urisdiccional del (stado, por la cual la dministración P%blica se encarga de resolver controversias entre particulares o entre estos ) otras entidades del (stado, a través del empleo del denominado procedimiento administrativo trilateral, al cual aludiremos m0s adelante. 9ica actividad se e-erce a través de los llamados tribunales administrativos o de los entes encargados de componer conflictos o resolver controversias entre particulares o entre estos ) el propio (stado. inalmente, aun se discute la e6istencia de actividad arbitral en la dministración P%blica. Por actividad arbitral debemos entender aquella en la cual la autoridad administrativa resuelve de manera definitiva una controversia suscitada entre particulares, a través de una decisión que resulta ser vinculante para las partes en conflicto. (sta actividad debe diferenciarse de la actividad cuasi -urisdiccional en tanto esta %ltima no implica el efecto de cosa -uzgada que s/ generar/a el laudo arbitral.
IV. Objeto o contenido del acto adminit!ati"o# (l ob-eto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara o certifica la autoridad. (n ning%n caso ser0 admisible un ob-eto o contenido proibido por el orden normativo, ni incompatible con la situación de eco prevista en las normas; ni impreciso, obscuro o imposible de realizar.
V. $INES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
(s una función de regulación ) control para la productividad de bienes ) servicios. Una opinión menos completa los fines de la administración p%blica eran %nicamente el orden ) la utilidad p%blica; en su momento 2in embargo, consideramos m0s completo precisar que la administración p%blica, modernamente, es una forma de cooperación, generalmente requerida para atender las necesidades umanas, por lo que sus fines son ampl/simos ) numerosos, )a que en todo se precisa de esa cooperación. La colectividad necesita como un fin indispensable que se atienda a su progreso material a su ma)or bienestar ) felicidad para acer su vida, as/ como su progreso moral e intelectual necesita m0s de comunicación, provisión de subsistencias ) desarrollo de industrias, elementos que le aseguren la salud ) la igiene, etc., as/ como necesita la asistencia social para los asociados ) n%cleos que difundan la instrucción. (stas necesidades por satisfacer, constitu)en la cuarta esfera de la actividad del (stado ) se llama dministración de los asuntos interiores.
VI. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (n el plano doctrinario e6iste plena concordancia al sostener la e6istencia de una división de normas en materiales ) en instrumentales. rancesco 1arnelutti considera que las normas -ur/dicas pueden agruparse en dos categor/as distintas: una la compuesta por las normas dirigidas a resolver, indirectamente, los conflictos interindividuales; ) la otra, la integrada por aquellas que simplemente se dirigen a regular los requisitos de formación de un acto encaminado a solucionar tales conflictos interindividuales. (l procedimiento administrativo es la v/a o el camino a seguir por la autoridad administrativa para los efectos de emitir los actos administrativos, conceptuando as/ al procedimiento como el medio o v/a legal de realización de actos que en forma directa o indirecta concurren en la producción definitiva de los actos administrativos en la administración. Las formalidades deben estar se#aladas por la le) o, e6cepcionalmente, constitu)en pr0cticas consuetudinarias de los órganos administrativas instituidas para evitar arbitrariedades ) lograr resultados orientados a garantizar el bien p%blico ) la defensa del dereco de los administrados. Preceden, preparan ) contribu)en a la perfección de las decisiones administrativas, manteniendo el principio de la legalidad. Los actos procedimientos, son aquellos que se integran con una serie de de actos de alcances ) contenidos diferentes a los actos tr0mite, que los dirigen a lo que podr/a considerarse el %ltimo eslabón de una cadena, que viene a constituir el acto definitivo, en el que est0 signada la voluntad de la
administración, que por tal consideración no surge espont0neamente, pues viene a ser el refle-o del esfuerzo coordinado de diversos órganos orientados al logro de un mismo fin. =>>. OB%ETO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 2e coincide que el procedimiento administrativo tiene por ob-eto: •
•
La buena marca del administrativa;
órgano
administrativo:
1omo
garant/a
utelar intereses ) derecos invocados por los administrados, debiendo refle-arse en actos administrativos, debidamente motivados ) sustentados en el ordenamiento -ur/dico: 1omo garant/a -ur/dica.
(n suma, el procedimiento administrativo resulta un deber, precisamente para el logro de los ob-etivos remarcados en la 1onstitución Pol/tica peruana vigente. 2iendo as/, constitu)e una garant/a legal ) constitucional, producto de la desconfianza p%blica, ) que tiene diversas finalidades, entre otras, preservar el interés general, as/ como el interés particular.
VIII. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA LE&ISLACIÓN PER'ANA (n la actualidad, en materia de 9ereco dministrativo, la doctrina considera que cuando la dministración P%blica e-erce función administrativa, lo debe acer a través de las formas -ur/dicas que le est0n permitidas. (stas formas son: reglamentos, actos administrativos, contratos administrativos, actos de la administración ) por %ltimo los ecos administrativos. (stas manifestaciones de la administración p%blica pueden ser efectuadas tanto por 3i4 organismos, 3ii4 órganos ) 3iii4 personas8órgano, las mismas que pueden ser estatales o privadas. 2i bien estas e6plicaciones técnicas pueden parecer del todo claras, en la pr0ctica ) sobre todo en la legislación positiva, podemos observar una gran confusión conceptual, tal vez producto del $efecto pendular& de la legislación ) de la decisión pol/tica que toman los gobiernos en determinadas épocas. 2i se ace un recuento de la legislación peruana para verificar el concepto de $dministración P%blica& podemos mencionar a los siguientes dispositivos:
(l 9ecreto 2upremo
ACTOS ADMINISTRATIVOS
I.
De(inici)n de acto Adminit!ati"o
La le) de procedimientos administrativos general lo define en su articulo F. como: Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
Pero a su vez la palabra acto se emplea en dos sentidos en el dereco administrativo, en primer lugar como actividad de los su-etos u órganos de la administración p%blica, ) en segundo lugar como las decisiones o normas emanadas de la misma. (l acto administrativo se define como un acto -ur/dico cu)a caracter/sticas principales son que constitu)en una manifestación o declaración de voluntad, unilateral, potestativa ) e-ecutoria, que tiene por ob-eto crear, reconocer, modificar o e6tinguir una situación -ur/dica individual. (s una declaración unilateral realizada en e-ercicio de la función administrativa, que produce efectos -ur/dicos individuales en forma inmediata.
II.
Ditinta (o!ma de la acti"idad adminit!ati"a (l acto -ur/dico:
(s siempre una manifestación de voluntad de individuos, gobernantes o gobernados, en el e-ercicio de una facultad o poder legal, ) con el ob-eto de producir efectos de dereco. (s decir son actos voluntarios l/citos cu)o fin es crear o modificar el orden -ur/dico, no obstante el acto -ur/dico se distingue del acto material ) del eco -ur/dico.
Los actos materiales:
2on todas aquellas actividades u operaciones técnicas que realiza la administración de manera voluntaria pero que son estrictamente materiales, es decir que no tiene trascendencia -ur/dica. (-emplo: como colocar un florero o un adorno en la oficina o despaco de un funcionario, u otras
actividades ma)ores como por e-emplo: la construcción de carreteras, puentes, ospitales, etc.
Los ecos -ur/dicos:
2on acontecimientos naturales o del ombre que producen consecuencias -ur/dicas sin que e6ista la intención de producirlas. (l eco -ur/dico est0 constituido o bien por un acontecimiento natural al que la le) vincula ciertos efectos de dereco ) en el que los órganos de la administración se ven obligados a actuar, e-emplo: el nacimiento, la muerte, una inundación, un terremoto. + bien por un eco en el que la voluntad umana interviene ) en el que el orden -ur/dico entra en movimiento, e-emplo: un delito
III.
Ca!acte!*tica de lo Acto Adminit!ati"o
IV.
(s un acto -ur/dico que se e6presa en una declaración de voluntad. (s un acto de dereco p%blico. Lo dicta la administración p%blica o alg%n otro órgano estatal en e-ercicio de la función administrativa. Persigue de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés p%blico. (st0 destinado a producir efectos -ur/dicos, es decir crear, modificar o e6tinguir situaciones -ur/dicas concretas. 9e manera general su forma es escrita. 2on e-ecutivos ) e-ecutorios. 2on impugnables en sede administrativa ) -urisdiccional.
Elemento del acto adminit!ati"o
Por elementos debe entenderse a aquellos factores o ingredientes que concurren a la formación o integración del acto administrativo, los elementos de este tipo de actos son los mismos que los de cualquier acto -ur/dico.
(l 2u-eto del cto dministrativo
(ste tiene una naturaleza doble' 2u-eto activo'es el órgano de la administración p%blica que en e-ercicio de la función administrativa, e6terna de manera unilateral la voluntad estatal produciendo consecuencias -ur/dicas sub-etivas. (n otras palabras, el su-eto activo del acto administrativo ser0 siempre un órgano administrativo competente, el cual act%an por medio de funcionarios o empleados debidamente facultados para ello. 2u-eto pasivo del acto administrativo es el destinatario o persona en quien recaen los efectos del acto.
La =oluntad en el cto dministrativo.
1omo acto -ur/dico, el acto administrativo debe estar formado por una voluntad libremente manifestada, no debe estar viciada por error, dolo o violencia.
(l +b-eto del cto dministrativo.
2e identifica con la materia o contenido del acto, es en lo que consiste o sobre lo que incide la declaración administrativa, indica la sustancia del acto administrativo ) sirven para distinguir un acto de otro. (l ob-eto est0 constituido por los derecos ) obligaciones que el mismo acto administrativo establece, por ello el ob-eto puede ser una cosa 3que se e6propia4,una actividad 3concesional un servicio p%blico4, un status 3nombramiento de un servidor p%blico4,etc.
(l Motivo del cto dministrativo.
1onstitu)e el antecedente que provoca el acto administrativo, debe e6istir siempre como elemento del acto una relación inmediata de causalidad lógica entre la declaración ) las razones que lo determinaron, por ello el motivo se precisa con la contestación a la pregunta JPor quéK La administración se encuentra obligada a motivar todo acto administrativo, )a que la motivación es la e6posición delos motivos que an inducido a la administración a dictar un acto. Por tanto, un acto administrativo est0 legalmente motivado cuando e6iste previa ) realmente una situación legal o de eco previsto por la le). Los motivos del acto son la e6presión formal de la intencionalidad por la que se dicta.
(l in del cto dministrativo.
odo acto administrativo debe tener el fin propio dela función administrativa, que es el interés p%blico. (n consecuencia la administración publica no puede perseguir si no un fin de utilidad general, de interés p%blico, ) no una finalidad cualquiera, 3aunque sea de interés general4 si no aquella que marca o indica la le).
La orma en que debe dictarse los ctos dministrativos.
Los actos administrativos se dictan com%nmente por escrito, pero es posible debido a la naturaleza de ciertos actos, su producción verbal o por se#ales, as/ como consistir en actos materiales.
(l Mérito de los ctos dministrativos.
La oportunidad o mérito delos actos, consiste en la adecuación necesaria entre los medios de que se vale la autoridad para efectuar el acto, con la finalidades que persigue la realización del mismo, es decir ,con el encadenamiento lógico que debe e6istir entre el motivo ) el fin de ese acto. 2in embargo el mérito es la e6teriorización del principio dela oportunidad, por tanto, el mérito ) la oportunidad se les considera un solo elemento.
V.
Clai(icaci)n de lo acto adminit!ati"o
La doctrina tomando en cuenta el contenido de los actos administrativos los clasifica de la siguiente manera:
ctos imperativos: se les define como aquellos tipos de actos mediante los cuales la administración dicta un mandato o una proibición, en virtud de tales actos los administrados se ven obligados a adoptar una conducta determinada respecto de la administración.
ctos conformadores: mediante ellos se establecen, modifican o e6tinguen situaciones -ur/dicas o una relación -ur/dica concreta, e-emplo: la concesión administrativa, las licencias ) permisos o el nombramiento de un empleado o funcionario p%blico.
ctos declaratorios: se les conoce aquellos actos mediante los cuales la administración realiza una declaratoria de la que se derivan consecuencias -ur/dicas administrativas. (-emplo: la declaratoria de utilidad p%blica que pueda realizarse sobre una obra a construirse, o sobre un camino de uso del p%blico, o la declaración de una zona e caza ) pesca.
ctos registrales: no tiene por ob-eto la creación, modificación o e6tinción de una situación -ur/dica porque mediante ellos nada se crea ni se modifica, su ob-eto es el de constituir medios o instrumentos probatorios escritos, sobre datos o pruebas que )a e6isten en un registro p%blico.
1+<1LU2>+<(2: F. Los actos administrativos constitu)en una parte esencial de la administración p%blica, para el logro de los ob-etivos para el logro de los ob-etivos que esta pretende alcanzar siendo el 9ereco dministrativo una rama del 9ereco que busca brindar a la sociedad por medio de los servicios p%blicos para la satisfacción de las necesidades de la comunidad. Los actos administrativos, son erramientas utilizados por la actividad dministrativa. C. dministración p%blica es un término de l/mites imprecisos que define al con-unto de organizaciones estatales que realizan la función administrativa del (stado. E. La administración p%blica pone en contacto directo a la ciudadan/a con el poder pol/tico, satisfaciendo los intereses p%blicos de forma inmediata, por contraste con los poderes legislativo ) -udicial, que lo acen de forma mediata. (st0 integrada principalmente por el poder e-ecutivo ) los organismos que dependen de éste. La administración p%blica como factor involucrado en el cambio social, debe partir del lugar que ocupa ella misma en el modo de producción capitalista; m0s precisamente, de su ubicación con relación al (stado ) la sociedad civil.
