INSITUCIONES FORMALES VS. INFORMALES Reseña Crítica No. 1 Janeth Patricia Muñoz Eraso
Las relaciones humanas se encuentran regidas y direccionadas por una serie de instituciones formales e informales que interactúan en escenarios escenarios específicos y bajo dinámicas propias. Por tanto, en el análisis de las instituciones y en el análisis de las políticas públicas, es relevante tener en cuenta estos dos parámetros para llevar a cabo investigaciones acordes a las particularidades de nuestro objeto de estudio. estudio. En el análisis institucional, la tendencia ha sido más hacia la investigación investigación de las instituciones formales o “estructuradas” como las llama Shepsle (2006), por considerarse relevantes en las dinámicas políticas; en tanto que las instituciones informales o “no estructuradas” como las cita el mismo autor, han sido pensadas de manera más abstracta. No obstante, en las últimas décadas el examen de las instituciones informales ha cobrado importancia para comprender no solo la racionalidad de las personas sino también las reglas de juego que se establecen para tomar decisiones que afectan tanto el bienestar particular como el colectivo. En este contexto, contexto, Helmke y Levitsky Levitsky (2003) destacan la relevancia de examinar las reglas informales en el análisis político institucional ya que pueden ser determinantes en los resultados resultados políticos en cualquier cualquier escenario. Para Para los autores, el concepto de “Institución formal” corresponde a las normas que son abiertamente codificadas en el sentido que se hayan establecido y comunicado a través de canales que son aceptados como oficiales. En tanto que la Institución informal son las reglas socialmente compartidas, por lo general no escritas, que se crean, se comunican y ejecutan fuera de la aprobación de canales oficiales. Ahora bien, hay que tener claro el concepto de institución informal, para no entrar en improvisaciones en el análisis institucional. En este sentido, los autores proponen cuatro aspectos clave para distinguir la existencia de una institución informal: informal: (i) diferenciar las instituciones instituciones informales de las instituciones débiles (ii) diferenciar las instituciones informales y otras conductas informales (iii) diferenciar las instituciones informales informales del concepto de cultura (institución informal en términos de “expectativas compartidas” en lugar de valores compartidos) y, iv) 1 diferenciar las instituciones informales de organizaciones informales . La mirada hacia las instituciones informales, por parte de los diversos estudios, han tomado distintas caracterizaciones: algunos asumen las instituciones instituciones informales informales como una resolución de conflictos de manera manera funcional, funcional, otros como una solución solución a las problemas de interés social; muchos las conciben como una forma para mejorar el rendimiento de instituciones complejas; en cambio otras perspectivas plantean que las 1
El detalle de cada una de éstas diferencias se puede encontrar en las páginas 10-15 del texto de Helmke y Levitsky (2003) 1
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instituciones informales son disfuncionales, complejas y crean problemas ; los estudios recientes sugieren que las instituciones informales en muchos casos refuerzan o sustituyen a las instituciones formales cuando éstas se debilitan. Desde mi perspectiva y experiencia, las instituciones informales conllevan sus pro y contra; si bien se constituyen en formas de autorregulación, pueden dar pie también a formas autocráticas de gobierno, como lo observé en algunas comunidades rurales, donde por ejemplo, grupos de pescadores concertaron reglas informales para detener la sobre explotación del camarón, lo que se constituyó en una solución a un problema de interés comunitario; mientras que en otro caso, una asociación de productores también estableció reglas informales para la administración de su organización, lo que condujo a la concentración del poder en una líder que gestionó y usó a su antojo los recursos que eran destinados a las asociación. Las investigaciones también han planteado tener en cuenta los diferentes escenarios donde interactúan las instituciones formales e informales. En este sentido, Helmke y Levitsky, con base en Hans-Joachim Lauth, presentan una tipología que facilita el análisis institucional, bajo dos dimensiones: (i) en contextos donde las instituciones formales son eficientes y (ii) en ámbitos donde las instituciones formales son débiles o ineficientes. La combinación de éstas dimensiones producen cuatro tipologías de instituciones informales: 1.) Complementarias, 2.) “Que se acomodan” 3.) Competitivas 3 y, 4.) Sustitutivas . No obstante, los autores cuestionan estas tipologías observando que las mismas no se pueden dar como una fórmula en todos los escenarios: pueden varias de un país a otro, pueden pertenecer a más de una categoría, o pueden tener dinámicas propias, entre otros. Comparto la posición asumida por los autores, ya que las tipologías, enfoques y modelos propuestos tanto para el análisis institucional como para el análisis de las políticas públicas, no pueden tomarse como “camisa de fuerza” y replicarse en todos los contextos, porque esto sesgaría un análisis objetivo y real de la situación investigada. La interacción de las instituciones informales y formales, la podemos observar concretamente en un análisis de caso sobre el Partido Comunista en China, realizado por Shirk (1993), en el cual una serie de instituciones han influido en la lógica de la reforma política de ese país. Para determinar cómo ha sido el proceso de elección de los líderes del partido comunista y el escenario en que se ha dado la competencia por el liderazgo de ese partido, la autora parte de un recuento histórico, en el cual se reflejan las dinámicas que se han dado en las estructuras de poder, el rol de las élites chinas, el proceso de hacer las políticas públicas, así como las formas de rendición de cuentas (“accountability”) recíprocas. Como punto de partida, es preciso tener en cuenta que China es una República Socialista gobernada por el Partido Comunista, según un régimen unipartidista. La estructura de poder en la República Popular China se concentra en tres ámbitos: el 2 3
Pueden poner en evidencia fenómenos como el clientelismo, la corrupción, el patrimonialismo, etc.… Ver Figura 1 pp. 41 de Helmke y Levitsky (2003) 2
Partido Comunista, y, los subordinados a éste, el Ejército y el Estado. La jefatura del Estado corresponde al Presidente de la República Popular China, mientras que el líder del Partido es su Secretario General y el líder del Ejército Popular de Liberación es el Presidente de la Comisión Militar Central. Los líderes del Partido Comunista, que integran los diferentes órganos institucionales, 4 así como el Secretario General del Partido, son escogidos por un “Selectorado” que corresponde a una élite que ejerce influencia en todo el sistema político Chino. Así los “buscadores de poder”, acuden a ésta instancia para postularse a los diferentes cargos burocráticos. El recuento histórico de la política en China, refleja el papel que han jugado las diferentes instituciones en las reformas políticas del país. En este escenario, podemos observar el tipo de instituciones formales e informales propuestos por Helmke y Levitsky. Las instituciones formales, se evidencian en las instancias legalmente creadas para ejercer el gobierno, como son: el Politburó, el Comité Central, la Comisión Central para la disciplina, entre otros. Este tipo de instituciones se concentraban más en el proceso de formulación e implementación de políticas públicas, más que en regular o controlar la intromisión de los líderes prominentes sobre las decisiones del partido. Las instituciones informales, las observamos en las formas de autoridad informal que ejercen las personas más viejas, los militares y el líder prominente (o “líder natural”), quienes muchas veces sin estar en las instancias formales, están como dice Shirk, “detrás de la cortina” ejerciendo su poder, e inclusive votan en las reuniones del Politburó y el Comité Central, lo que se constituye en una clara violación a las reglas del partido. Estos personajes han construido su poder, por su status personal, adquirido en unos casos, por ser héroes de la guerra revolucionaria, o en otros, por ser fundadores del partido. La forma de autoridad informal condujo a que muchos líderes prominentes, por ejemplo, sean legitimados para continuar en las instancias de poder, aún después de su retiro o inclusive, después que la generación fundadora del Partido Comunista Chino muriera. Por tanto, los diferentes procesos de designación de los líderes en el Partido, estuvo marcado por una serie de violaciones a las reglas formales de elección y un marcado ejercicio del poder de los más viejos. De igual manera, los militares se constituyeron en actores clave en las decisiones sucesivas en China, dado que no existía una autoridad gubernamental civil que los controlara; cabe mencionar que muchos de los líderes más viejos del partido, fueron también militares. Otro aspecto importante que evidencia el rol de las instituciones informales en China, es la implementación de un sistema de rendición de cuentas recíprocas, en el cual los líderes escogen los oficiales y los oficiales escogen los líderes y por tanto, los ciudadanos y los líderes provinciales oficiales, son excluidos del juego político y no pueden controlar las acciones del partido y de los oficiales del gobierno. A mi modo de ver, este procedimiento refleja un manejo oscuro del poder y por tanto, el concepto de 4
El “líder titular” es el miembro más importante del selectorado. 3
rendición de cuentas, es desdibujado, ya que en la gestión pública el accountability es una herramienta que facilita transparencia en las acciones y permite dar cuenta a la sociedad de las políticas de administración, las actuaciones del gobierno y sus funciones. Por tanto, comparto lo que dice Susan Shirk, al referirse a la rendición de cuentas en China, como un modelo "clientelar y burocrático”.
Considero que el caso Chino plasma muy bien las situaciones en las cuales las instituciones informales son disfuncionales y complejas, como lo describe Helmke y Levitsky, ya que muestra situaciones de clientelismo, corrupción, autoritarismo, entre otros problemas, que obstaculizan el ejercicio de la democracia y la acción plena del Estado.
Conclusiones El análisis institucional y el análisis de las políticas públicas requieren una mirada integral de las instituciones formales e informales que interactúan en los diferentes contextos. Las investigaciones en torno a éstas instituciones, aportan criterios relevantes que facilitan su análisis; no obstante, los enfoques, modelos y metodologías propuestas no pueden ser tomadas como “camisa de fuerza” para ser replicadas uniformemente, puesto que los ámbitos geográficos en los cuales se desarrollan las diferentes instituciones, presentan características heterogéneas, en donde los actores sociales y políticos se mueven en sus propias dinámicas y bajo reglas de juego específicas. El análisis y el diseño de instituciones informales puede tener sus pro y contra: por un lado, puede conducir a la promoción de la cooperación entre las personas así como ayudar a resolver dilemas sociales de manera más eficiente, democrática y sostenible posible, tal como lo reflejan las investigaciones de Cárdenas, et.al (2009) quienes a través de instrumentos como la teoría del juego, técnicas económicas experimentales y la valoración ambiental, evidencian la racionalidad del comportamiento de las personas y cómo las instituciones formales e informales determinan conductas y decisiones que afectan tanto el bienestar individual como el colectivo. Por otro lado, puede generar situaciones de clientelismo, corrupción, autoritarismo, entre otros problemas, que obstaculizan la gobernabilidad y el ejercicio pleno de la democracia, tal como lo evidenció Shirk (1993), en el caso chino. Desde mi interés por la investigación de las políticas públicas dirigidas al sector rural, considero que las diferentes propuestas teóricas para el análisis de las instituciones formales e informales, aportan elementos interesantes que se deben tener en cuenta en la formulación, implementación y ejecución de las políticas públicas. No obstante, es preciso observar las particularidades y especificidades en que se desenvuelven éste tipo de instituciones, y en este sentido, en el contexto rural, es clave considerar: los actores internos y externos que confluyen, las dinámicas propias del territorio (ambiente, cultura, economía, etc.), las estructuras de poder y los roles de género; aspectos que indudablemente pueden afectar la implementación de una política o programa.
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Bibliografía Cárdenas, et.al (2009). Collective Action forWatershed Management: Field Experiments in Colombia and Kenya. DOCUMENTOS CEDE 006649, Universidad de los AndesCEDE. Bogotá Colombia. http://ideas.repec.org/e/pca171.html. Recuperado el 1 de Junio de 2010. Helmke and Levitsky, eds. (2006). Introduction, informal institutions and democracy: lessons from Latin America. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. 1-33 Shepsle, Kenneth A. (2006). “Rational Choice Institutionalism” in the Oxford Handbook of Political Institutions. New York: Oxford University Press 23-38
Shirk, Susan (1993). The political Logic of Economic Reform in China. Berkeley: University of California Press. 70-128
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