Guiñazú
Estado y reforma en las nuevas recomendaciones del banco mundial: conceptos y teorías. Del “Consenso de Washington” al “Consenso de Santiago” Consenso de Washington: conjunto de recomendaciones de corte neoclásico para lograr la estabilidad económica con crecimiento en la región. Estas sugerencias iban acompañadas por propuestas de ajuste estructural, orientadas a modificar sustancialmente el modelo de desarrollo por industrialización sustitutiva, en el que el estado desempeñaba un rol central como motor del crecimiento. Idea de desmantelar al llamado “estado populista”. Varios años mas tarde las recetas cedían el paso a la cautela, y se fue generando una revalorización del rol del estado en la economía. Esta nueva perspectiva, “ Consenso de Santiago”, sostiene que sin un “estado efectivo” el desarrollo económico y social de los países latinoamericanos es imposible. Se reconoce que el estado crea las condiciones para el desarrollo del libre mercado y se elaboran marcos conceptuales afinados para delinear el rumbo de las reformas de “segunda generación”.
Conceptos y teorías Este trabajo con base en los documentos del Banco Mundial “La hora de la reforma institucional” y “The state in a changing world”, se seleccionan 4 conceptos recurrentes en las sugerencias del Banco Mundial para la reforma institucional: Capacidad: de las instituciones estatales. • Efectividad: en la implementación de las políticas de reforma. • Autonomía: del estado. • Legitimidad: de las instituciones públicas. • Por otro lado, se examinan estas nociones con relación a cuatro enfoques teóricos contemporáneos. En primer lugar, el “neoliberal” expresado en la perspectiva del “estado mínimo”: en segundo término, la versión revisada de esa concepción, tal como se expresa en el “consenso de Santiago”, elaborado en el marco de la “Nueva economía Institucional”; y, por último, el debate entre el Neo-marxismo y lo que podríamos denominar “Neo-institucionalismo histórico”. La utopía del Estado mínimo Las prescripciones económicas ortodoxas para el ajuste estructural coincidieron, en una primera fase, con teorías minimalistas del Estado, reconocidas bajo la etiqueta de “neoliberales”. 3 ideas centrales que configuran el sentido común de la “primera ola” de propuestas para definir el rol del Estado en el contexto de la liberalización económica: La intervención estatal en la economía no sólo es ineficiente sino también • injusta. Todas las alternativas al libre mercado son intrínsecamente equívocas. Son • mas probables las falla del estado que las del mercado. La esfera de acción legítima del estado debe restringirse al cumplimiento de • un conjunto discreto de funciones básicas (garantizar la ley y el orden, proteger la propiedad privada, etc).
Supuestos filosóficos, teóricos y metodológicos: Naturaleza humana y sociedad Estas teorías coinciden en considerar que los individuos se comportan racionalmente, motivados por un conjunto de preferencias relativamente uniformes que buscarán satisfacer de la manera mas ventajosa posible, en función de la utilidad esperada o fines propuestos (racionalidad instrumental orientada hacia un objetivo o conjunto de objetivos). Mercado, Estado, Democracia La libertad como objetivo de la organización social es compatible con un Estado mínimo y con un régimen democrático conformado centralmente por ciudadanos portadores de derechos civiles y políticos (votantes) y consumidores. Dos conceptos interpretativos de la crisis del Estado de bienestar Sobrecarga (overload), el nudo político de las dificultades económicas de los • ’70 reside en el intervencionismo estatal y en el aumento fiscal destinado a satisfacer las demandas crecientes de diferentes grupos sociales. Captura, el estado queda capturado por intereses especiales, deja de ser • percibido como autor autónomo, representante del interés general. Una ilustración para América Latina Estas nociones pueden detectarse claramente en diagnósticos posteriores sobre la crisis de las economías latinoamericanas y en las justificaciones políticas para el ajuste estructural. A principios de los ’90 se popularizó el concepto de “populismo económico” como síntesis explicativa del fracaso del estado “asistencialista” en la región. Las palabras y las cosas Retomando los 4 conceptos: En la visión minimalista el estado debe ser autónomo en el sentido de evitar la “captura” por parte de intereses especiales. Un estado legítimo, representa genuinamente el interés general restringiendo sus acciones a ciertas funciones básicas que han de ser congruentes con sus capacidades, es decir con la dotación disponible de recursos institucionales, financieros y técnicos para proporcionar bienes públicos. En especial, para garantizar la efectividad de su rol arbitral, el estado debe abstenerse de expandir sus actividades más allá de su capacidad fiscal.
El “Consenso de Santiago” y la reforma institucional El estado como sujeto y objeto del cambio Algunos analistas comenzaron tempranamente a advertir que las políticas ortodoxas contenían una expectativa paradojal: que el estado (diagnosticado como la raíz del problema) debía constituirse en el principal agente de la estabilización económica y del ajuste estructural, transformándose entonces en la “solución” del problema. La multiplicación de estudios académicos empíricos sobre la relación entre las variables político-institucionales y el éxito o fracaso relativo de los procesos de liberalización económica en curso, contribuyeron lentamente a generar un mayor interés por el rol estabilizador de la reforma institucional. Repensando el rol del estado:
Los aportes de la Nueva Economía Institucional Supuestos teóricos, filosóficos y metodológicos El marco teórico y buena parte de las definiciones utilizadas en los dos documentos del Banco Mundial seleccionados se toman de la “Nueva Economía Institucional”. Este grupo de teorías se caracterizan por considerar que la economía no se sustenta independientemente del entorno político y social del cual forma parte. Esto procura enriquecer el análisis económico convencional incorporando “las preocupaciones e ideas centrales del análisis político”. Justamente, en contraposición a la tradición sociológica, la Nueva Economía Institucional continúa sosteniendo el presupuesto económico-liberal acerca de la racionalidad instrumental de los individuos, al tiempo que utiliza herramientas analíticas basadas en el individualismo metodológico para estudio de la economía, la política y la sociedad. Definiciones y recomendaciones para “El príncipe” En el proceso de transformación del rol y funciones del estado de este fin de siglo, el World Development Report de 1997 propone una estrategia en dos etapas: 1°) Articular el rol del estado a su capacidad, el estado debe esntonces restringir sus acciones en aquellas tareas que puede y debería realizar. 2°) Incrementar la capacidad del estado a través de la reforma institucional, diseñando reglas y controles efectivos sobre las acciones arbitrarias del estado. Los consejos centrales para la dirección política del estado son principalmente 3: Formación de alianzas estratégicas, incentivando desde las instituciones • estatales la inclusión de aquellos sectores que activa o pasivamente favorezcan las reformas y, neutralizando de modo táctico la oposición. Reorganización del sistema de intermediación política de intereses, tratando • de armonizar las metas de “interés público”, con las metas de corto y mediano plazo de políticos y burócratas tales como la supervivencia en los cargos, la promoción y la reelección. Tareas de construcción de “capital social”, de fortalecimiento de la sociedad • civil. El supuesto de esta recomendación es que sociedades civiles robustas, con un stock importante de “capital social”, favorecen la estabilidad política. Otra vuelta de tuerca: debates y aportes del Neo-institucionalismo histórico Instituciones como arenas de acuerdo y conflicto El Neo-institucionalismo histórico parte del supuesto de que las instituciones estatales, representativas e intermedias de los países, desempeñan un papel central en la estructuración de resultados políticos específicos. Las instituciones constituyen construcciones históricas que dan forma a la interacción social, cultural y política de los actores y, más importante aún, representan acuerdos sobre la trama cambiante del poder y del conflicto político. Racionalidad humana y sociedad Esta concepción se apoya en la tradición sociológica. La racionalidad humana y las preferencias individuales son creaciones sociales. La conducta humana se encuentra configurada por las instituciones, valores y significados que los actores sociales construyen en su interacción recíproca. Las sociedades políticas son algo más que un conjunto agregado de individuos; constituyen sistemas complejos de estructuras interdependientes, políticas, económicas y sociales.
Estado y mercado Del mismo modo, las instituciones económicas son creaciones sociales y se encuentran socialmente situadas. Frente a la visión neoclásica de los mercados auto-regulados evolucionando de un modo casi “natural”, este enfoque señala que su emergencia ha sido, producto de la intervención estatal, que rompió de forma a veces violenta con patrones pre-existentes de organización social. Comentarios finales La agenda política propuesta y en parte ejecutada, involucra nada menos que la transformación, cuando no el desmantelamiento, de andamiajes institucionales y técnicos de larga data, no siempre totalmente obsoletos, y al mismo tiempo la reconstrucción de la capacidad, efectividad, legitimidad y relativa autonomía de las instituciones públicas, condiciones que ciertamente no han abundado en la historia política de la región.
