Promoción Interna al Cuerpo de Gestión de la Administración de Castilla y León
TEMA 16
Promoción Interna al Cuerpo de Gestión
Tema 16
Gestión Financiera
de la Administración de Castilla y León
TABLA DE CONTENIDO 1. EL PRESUPUESTO: CONCEPTO Y PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS ................................................................................... ...................................................................................3 3 1.1. INTRODUCCIÓN AL CONCEPTO...................................................................................................................................... CONCEPTO......................................................................................................................................3 3 1.2. CONTENIDO .................................................................................................................................................................. ..................................................................................................................................................................6 6 1.2.1. Ámbito institucional. ......................................................................................................................................................... .........................................................................................................................................................6 6 1.2.2. Núcleo fundamental: estados numéricos y parte normativa............................................................................................ normativa. ...........................................................................................9 9 1.2.3. Estados numéricos. ......................................................................................................................................................... 10 1.2.4. Marco jurídico. Marco jurídico. ................................................................................................................................................................ 11 1.3. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS................................................................................................................................... PRESUPUESTARIOS...................................................................................................................................11 11 1.3.1. Principios políticos. ......................................................................................................................................................... 12 1.3.2. Principios contables. ....................................................................................................................................................... 19 1.3.3. Principios económicos..................................................................................................................................................... económicos..................................................................................................................................................... 19 1.3.4. Normas de programación presupuestaria....................................................................................................................... presupuestaria.......................................................................................................................21 21 1.3.5. Normas de gestión presupuestaria del sector público.................................................................................................... público. ...................................................................................................37 37 2. ELABORACIÓN, ESTRUCTURA Y CLASIFICACIÓN PRESUPUESTARIA .............................................................................. ..............................................................................39 39 2.1. ELABORACIÓN. ........................................................................................................................................................... ...........................................................................................................................................................39 39 2.1.1. Fase previa o de programación. ...................................................................................................................................... 40 2.1.2. Fase de elaboración presupuestaria. .............................................................................................................................. ..............................................................................................................................44 44 2.1.3. Régimen de las empresas públicas y fundaciones públicas de la Comunidad................................................................. Comunidad.................................................................46 46 2.2. ESTRUCTURA Y CLASIFICACIÓN PRESUPUESTARIA....................................................................................................... PRESUPUESTARIA.......................................................................................................47 47 2.2.1. Estructura de los estados de gastos (art. 93). ................................................................................................................. .................................................................................................................48 48 2.2.2. Estructura del estado de ingresos (art. 98). .................................................................................................................... 49 2.2.3. Clasificación Presupuestaria Según la Orden de elaboración de Presupuestos. ............................................................. .............................................................50 50 2.2.3.1. Clasificación de los ingresos. ........................................................................................................................................... 50 2.2.3.2. Clasificación de los gastos. .............................................................................................................................................. 51 3. EL CICLO PRESUPUESTARIO......................................................................................................................................... PRESUPUESTARIO .........................................................................................................................................55 55 3.1. PRESENTACIÓN........................................................................................................................................................... PRESENTACIÓN ...........................................................................................................................................................56 56 3.2. TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA ................................................................................................................................ ................................................................................................................................56 56 3.2.1. Limitación al derecho de enmienda. ............................................................................................................................... 57 3.2.2. Limitación para modificar ciertos créditos...................................................................................................................... créditos. .....................................................................................................................58 58 3.3. APROBACION.............................................................................................................................................................. APROBACION ..............................................................................................................................................................61 61 3.4. DOCUMENTACIÓN ANEXA .......................................................................................................................................... ..........................................................................................................................................61 61
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TABLA DE CONTENIDO 1. EL PRESUPUESTO: CONCEPTO Y PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS ................................................................................... ...................................................................................3 3 1.1. INTRODUCCIÓN AL CONCEPTO...................................................................................................................................... CONCEPTO......................................................................................................................................3 3 1.2. CONTENIDO .................................................................................................................................................................. ..................................................................................................................................................................6 6 1.2.1. Ámbito institucional. ......................................................................................................................................................... .........................................................................................................................................................6 6 1.2.2. Núcleo fundamental: estados numéricos y parte normativa............................................................................................ normativa. ...........................................................................................9 9 1.2.3. Estados numéricos. ......................................................................................................................................................... 10 1.2.4. Marco jurídico. Marco jurídico. ................................................................................................................................................................ 11 1.3. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS................................................................................................................................... PRESUPUESTARIOS...................................................................................................................................11 11 1.3.1. Principios políticos. ......................................................................................................................................................... 12 1.3.2. Principios contables. ....................................................................................................................................................... 19 1.3.3. Principios económicos..................................................................................................................................................... económicos..................................................................................................................................................... 19 1.3.4. Normas de programación presupuestaria....................................................................................................................... presupuestaria.......................................................................................................................21 21 1.3.5. Normas de gestión presupuestaria del sector público.................................................................................................... público. ...................................................................................................37 37 2. ELABORACIÓN, ESTRUCTURA Y CLASIFICACIÓN PRESUPUESTARIA .............................................................................. ..............................................................................39 39 2.1. ELABORACIÓN. ........................................................................................................................................................... ...........................................................................................................................................................39 39 2.1.1. Fase previa o de programación. ...................................................................................................................................... 40 2.1.2. Fase de elaboración presupuestaria. .............................................................................................................................. ..............................................................................................................................44 44 2.1.3. Régimen de las empresas públicas y fundaciones públicas de la Comunidad................................................................. Comunidad.................................................................46 46 2.2. ESTRUCTURA Y CLASIFICACIÓN PRESUPUESTARIA....................................................................................................... PRESUPUESTARIA.......................................................................................................47 47 2.2.1. Estructura de los estados de gastos (art. 93). ................................................................................................................. .................................................................................................................48 48 2.2.2. Estructura del estado de ingresos (art. 98). .................................................................................................................... 49 2.2.3. Clasificación Presupuestaria Según la Orden de elaboración de Presupuestos. ............................................................. .............................................................50 50 2.2.3.1. Clasificación de los ingresos. ........................................................................................................................................... 50 2.2.3.2. Clasificación de los gastos. .............................................................................................................................................. 51 3. EL CICLO PRESUPUESTARIO......................................................................................................................................... PRESUPUESTARIO .........................................................................................................................................55 55 3.1. PRESENTACIÓN........................................................................................................................................................... PRESENTACIÓN ...........................................................................................................................................................56 56 3.2. TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA ................................................................................................................................ ................................................................................................................................56 56 3.2.1. Limitación al derecho de enmienda. ............................................................................................................................... 57 3.2.2. Limitación para modificar ciertos créditos...................................................................................................................... créditos. .....................................................................................................................58 58 3.3. APROBACION.............................................................................................................................................................. APROBACION ..............................................................................................................................................................61 61 3.4. DOCUMENTACIÓN ANEXA .......................................................................................................................................... ..........................................................................................................................................61 61
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EL PRESUPUESTO DE LA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA DE CASTILLA Y LEÓN: Y LEÓN: CONCEPTO Y PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. ELABORACIÓN, ESTRUCTURA Y CLASIFICACIÓN Y CLASIFICACIÓN PRESUPUESTARIA. EL CICLO PRESUPUESTARIO
1.
EL PRESUPUESTO: CONCEPTO Y PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS 1.1.
INTRODUCCIÓN AL AL CONCEPTO
Históricamente el peso del sector público en la economía se ha ido incrementando, surgiendo la necesidad de intervenir ante los fallos que presentaba el mercado como eficiente asignador de los recursos. De esta forma nació la necesidad de proveer bienes públicos puros ‐aquellos que presentan como característica la no rivalidad en el consumo o de consumo colectivo y donde es imposible aplicar el principio de exclusión‐ (Ej.: la defensa), así como, así como, otros bienes con externalidades (Ej.: la sanidad). El Estado va a desarrollar una serie de actividades, por lo que necesita recursos financieros para hacer frente a los gastos que aquellas actividades originan. Esta actividad económica del grupo político se denomina actividad financiera. Con el presupuesto se van a: •
Definir y clasificar tales actividades o gastos públicos que se van a realizar.
•
Cuantificar monetariamente los gastos.
•
Calcular los medios y recursos que son necesarios para desarrollarlos.
La aparición y generalización del presupuesto en las diversas economías estatales tiene lugar entre finales del s. XVIII y principios del s.XIX. Esta tardía aparición del presupuesto se debe según el hacendista Newmark a una serie de razones: •
•
•
Políticas: en la época medieval existía un fraccionamiento y dispersión del Estado, con un desconocimiento de las actividades económicas. Económicas‐financieras: escasa dimensión de la actividad económica. Constitucionales: el sistema democrático va unido a la institución presupuestaria, concreta con exactitud los límites dentro de los cuales el poder legislativo concede su mandato al ejecutivo para la gestión presupuestaría.
Así nace el presupuesto, aproximadamente a comienzos del s.XIX con el fin de cumplir una serie de razones o funciones que justifican que justifican la elaboración de este.
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1. Racionalizar la ordenación del conjunto de gastos e ingresos de las Administraciones Públicas ante el volumen, magnitud y diversidad de las actividades públicas en el Estado moderno. 2. Concretar documentalmente el mandato del legislativo al ejecutivo. 3. Servir de instrumento de la política económica. Lo que el hacendista Musgrave denomina dimensión funcional del presupuesto: •
Asignadora de bienes públicos preferentes.
•
Distribuidora a través de impuestos‐transferencias, sistemas tributarios, subvenciones...
•
Estabilizadora para la consecución del pleno empleo, inflación, balanza de pagos, crecimiento.
Existen varias definiciones clásicas de presupuestos que se han dado por la doctrina que estudia esta materia, pero todas son coincidentes. Para Naharro Mora: “el presupuesto es la expresión contable del plan económico de la Hacienda, para un periodo de tiempo determinado” . Para el hacendista alemán Fritz Newmark: “el presupuesto es el resumen sistemático confeccionado en periodos regulares, de las previsiones en principio obligatorias de los gastos proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir dichos gastos”. Por tanto podemos definir el presupuesto como el documento jurídico político elaborado periódicamente en el que de forma contable se recoge la autorización del techo de gastos y las previsiones de ingresos que realizará la Hacienda Pública durante el ejercicio económico correspondiente en consonancia con el plan económico de la misma. De acuerdo con esta definición podemos destacar como características fundamentales del presupuesto: •
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•
•
•
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Carácter jurídico: adopta la forma de ley. Carácter político: su elaboración por el ejecutivo y aprobación por el legislativo – y en cierta medida su ejecución – se incardina en un proceso político de toma de decisiones. Elaboración periódica: ya que tiene una vigencia temporal. Adopta una forma contable: se presenta formalmente equilibrado siendo el montante de gastos igual a las previsiones de ingresos. Constituye una autorización (de los gastos a realizar) y acto de previsión (de los ingresos a obtener). Plan económico de la Hacienda: para el logro de unos objetivos.
Para definir los Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León hay que tener en cuenta los siguientes preceptos:1
1
No obstante, como señalamos en el tema anterior, hay que reinterpretar toda la normativa presupuestaria española en atención a los principios establecidos por: 1º) La Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros. 2º) REGLAMENTO (UE) nº 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro. 3º) La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
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“Art. 89 del Estatuto de Autonomía:2 a.
Los presupuestos de la Comunidad constituirán la expresión cifrada conjunta y sistemática de las obligaciones que como máximo pueden reconocer y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio. Tendrán carácter anual e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades que la integran, y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos atribuidos a la Comunidad de Castilla y León.
b.
Corresponderá a la Junta de Castilla y León la elaboración de los Presupuestos de Castilla y León y a las Cortes de Castilla y León su examen, enmienda, aprobación y control. La Junta presentará el proyecto de Presupuestos a las Cortes de Castilla y León antes del 15 de octubre de cada año. Si no fuera aprobado antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedarán automáticamente prorrogados los del año anterior hasta la aprobación del nuevo.
c.
Los Presupuestos de la Comunidad se presentarán equilibrados, se orientarán al cumplimiento de los objetivos de política económica, cumplirán los objetivos de estabilidad presupuestaria establecidos para el ejercicio por los principios y la normativa estatal, y su elaboración y gestión se efectuará con criterios homogéneos a los del Estado, de forma que sea posible su consolidación.
d.
La elaboración de los Presupuestos de la Comunidad podrá enmarcarse en un escenario económico plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria.
e.
La contabilidad de la Comunidad se adaptará al Plan General de Contabilidad Pública que se establezca para todo el sector público.”
“Art. 89 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León:3 Los presupuestos generales de la Comunidad, de manera cifrada, conjunta y sistemática, contienen: a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer la Administración General de la Comunidad, los organismos autónomos, los entes públicos de derecho privado y aquellas otras entidades u órganos con presupuesto limitativo y los derechos que se prevea reconocer durante el correspondiente ejercicio. b) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras que se realicen en el ejercicio por las empresas públicas y las fundaciones públicas de la Comunidad, excepto las constituidas solamente por las universidades públicas. c)
La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos cuyo rendimiento corresponda a la Comunidad.”
2
En adelante E.A., aprobado por la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. 3
En adelante LHSP.
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1.2.
CONTENIDO
A la hora de estudiar el contenido de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León, en primer lugar hay que determinar quiénes son los sujetos que integran dichos presupuestos, lo que se denomina ámbito institucional; y en segundo lugar, conforme ha manifestado reiteradamente nuestro Tribunal Constitucional (por todas, Sentencia 152/2014, referida a los Presupuestos Generales del Estado, cuyas conclusiones pueden extenderse a nuestra Ley de Presupuestos) hay que analizar el contenido propio o núcleo esencial del Presupuesto, y su contenido eventual o no necesario.
1.2.1.Ámbito institucional El art. 89.1 E.A. señalaba que los Presupuestos Generales de la Comunidad e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades que la integran. Por su parte el art. 88 de la LHSP, hace referencia a los presupuestos que integran los generales de la Comunidad: Los presupuestos generales de la Comunidad comprenden: a) El presupuesto de la Administración General de la Comunidad. b) Los presupuestos de los organismos autónomos y de los entes públicos de derecho privado integrantes de la Administración Institucional de la Comunidad. c)
Los presupuestos de aquellas otras entidades u órganos del sector público autonómico que no formen parte de la Administración de la Comunidad que tengan dotación diferenciada y presupuesto limitativo.
d) Los presupuestos de explotación y los de capital de las empresas públicas y las fundaciones públicas de la Comunidad, excepto las constituidas solamente por las universidades públicas. Llegado este punto es conveniente realizar un pequeño repaso de la configuración de cada uno de estos bloques que conforman el presupuesto, haciendo hincapié, en este momento, en el área que tiene mayor peso especifico, que es, la Administración de la Comunidad. Es la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, la que se refiere a ella: A los efectos de esta Ley, la Administración de la Comunidad de Castilla y León, se integra por la Administración General y por la Administración Institucional (art 3.2). La Administración General se organiza funcionalmente en departamentos, bajo la denominación de Consejerías.(art 36).4 La Administración Institucional está constituida por las siguientes entidades: (art 85.2) a) Organismos Autónomos. b) Entes Públicos de Derecho Privado. Dichas entidades gozan de personalidad jurídica y patrimonio propio, independientes de los de la Administración General de la Comunidad.
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La relación de Consejerías se encuentra recogida, para esta legislatura, en el Decreto 2/2011, de 27 de junio, del Presidente de la Junta de Castilla y León.
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Y, de otra parte, debemos traer a colación el principio de entidad contable, recogido en el Plan General de Contabilidad de la Comunidad: constituye entidad contable todo ente con personalidad jurídica y Presupuesto propio, que deba formar y rendir cuentas; esto es, toda entidad que goce de personalidad jurídica separada (la Administración General, todos y cada uno de los entes que integran la Administración Institucional, y todas y cada una de las Sociedades y Fundaciones Públicas de la Comunidad) tendrá su propio presupuesto. La presentación de los presupuestos prevista en la Orden HAC/653/2014, de 18 de julio, por la que se dictan normas para la elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad para el año 2015, recoge en un primer bloque el Presupuesto de la Administración General y de las Cortes de Castilla y León (Sección 20). A su vez el Presupuesto de la Administración General se encuentra integrado por nueve Secciones (Consejerías que existen actualmente), más la Sección de Deuda Pública (Sección 21) y la Sección de Política Agraria Común (Sección 31). Bajo la rúbrica del Presupuesto de las Cortes de Castilla y León (Sección 20), se recogen seis servicios: Parlamento, Procurador del Común, Consejo de Cuentas, Consejo Económico y Social, Consejo Consultivo y Secretaría General. En un segundo bloque se refiere a la Administración Institucional, su presupuesto está integrado por los correspondientes a las entidades siguientes: •
•
Organismos Autónomos: o
La Gerencia de Servicios Sociales.
o
La Gerencia Regional de Salud
o
El Servicio Público de Empleo de Castilla y León.
Entes Públicos de derecho privado: o
El Ente Regional de la Energía de Castilla y León.
o
La Agencia de Innovación, Financiación e Internacionalización Empresarial.
o
El Instituto Tecnológico Agrario de Castilla y León.
Y por último, en un tercer bloque, se recogen los Presupuestos de las Empresas Públicas, las Fundaciones Públicas y otros Entes de la Comunidad, y que dentro del cual se encuentra, según lo establecido en la disposición adicional octava, el ente público de derecho privado Consejo de la Juventud de Castilla y León, creado por Ley 11/2002, de 19 de julio de 2002, se acoge al régimen presupuestario establecido para las empresas públicas y fundaciones públicas. Señalar, además que los presupuestos de las universidades públicas no forman parte de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León directamente, ya que las universidades públicas son instituciones de Derecho público, con personalidad y patrimonios propios que se gobiernan en régimen de autonomía, en el marco establecido por la Constitución, las leyes y sus propios estatutos. Su autonomía se manifiesta en la organización de la docencia y de la investigación, así como en el ámbito de la gestión administrativa y financiera.5
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Su régimen presupuestario se ha visto sustancialmente modificado a resultas del Real Decreto–Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo.
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Por tanto, desde un punto de vista presupuestario, existirá un presupuesto diferenciado para cada entidad contable, y finalmente uno consolidado. En las distintas disposiciones que regulan el régimen económico y presupuestario al que están sujetas, se establece la necesidad de incluir en los Presupuestos Generales de la Comunidad, el presupuesto de cada una de estas entidades de forma diferenciada. Finalmente, hay que apuntar que no se incluyen en el Presupuesto Consolidado las empresas públicas, que se estima han de ser objeto de un tratamiento diferenciado y que se recogen en un volumen aparte, en concordancia con los criterios recogidos en los Presupuestos Generales del Estado. El art 89 de la LHSP, detalla el contenido de los presupuestos generales de la Comunidad de Castilla y León al señalar que: “Los presupuestos generales de la Comunidad, de manera cifrada, conjunta y sistemática, contienen: a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer la Administración General de la Comunidad, los organismos autónomos, los entes públicos de derecho privado y aquellas otras entidades u órganos con presupuesto limitativo y los derechos que se prevea reconocer durante el correspondiente ejercicio. b) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras que se realicen en el ejercicio por las empresas públicas y las fundaciones públicas de la Comunidad, excepto las constituidas solamente por las universidades públicas. c) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos cuyo rendimiento corresponda a la Comunidad.” La concreción práctica de este artículo se realiza cada año al aprobarse las Leyes de Presupuestos y se establece su ámbito; así la Ley 11/2014, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León para el año 2015, establece: Artículo 1º.‐ Ámbito de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León.6 Los presupuestos Generales de la Comunidad para el ejercicio 2015 están integrados por: a) El presupuesto de la Administración General de la Comunidad. b) El presupuesto de las Cortes de Castilla y León. c)
El presupuesto de la Política Agraria Común.
d) El presupuesto de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León. e)
El presupuesto del Servicio Público de Empleo de Castilla y León.
f)
El presupuesto de la Agencia de Innovación, Financiación e Internacionalización Empresarial de Castilla y León.
g) El presupuesto del Ente Regional de la Energía de Castilla y León. h) El presupuesto del Instituto Tecnológico Agrario de Castilla y León. Los presupuestos de las empresas públicas, las fundaciones públicas y otros entes de la Comunidad.
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Aparece como epígrafe diferenciado el Presupuesto de la Política Agraria Común.
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1.2.2.Núcleo fundamental: estados numéricos y parte normativa Recapitulando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los límites de las leyes de presupuestos, partiendo de las SSTC 9/2013, de 28 de enero, FFJJ 3 y 4; 86/2013, de 11 de abril, FFJJ 4 y 5; 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 2 b); y 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 5, el contenido de estas leyes «está constitucionalmente delimitado, en tanto que norma de ordenación jurídica del gasto público ex art. 134 CE. La Constitución establece la reserva de un contenido de ley de presupuestos, lo que significa que la norma debe ceñirse a ese contenido y también que ese contenido sólo puede ser regulado por ella» (STC 9/2013, FJ 3). Ese contenido puede ser de dos tipos. Por un lado y de forma principal, el contenido propio o «núcleo esencial» del presupuesto, integrado por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos para un ejercicio económico, así como por las normas que directamente desarrollan y aclaran los estados cifrados, esto es, las partidas presupuestarias propiamente dichas. Este contenido es esencial, porque conforma la identidad misma del presupuesto, por lo que no es disponible para el legislador. Adicionalmente, las leyes de presupuestos pueden albergar otras disposiciones, que podemos denominar «contenido eventual», o no necesario, está integrado por todas aquellas normas incluidas en la Ley de presupuestos que, sin constituir directamente una previsión de ingresos o habilitación de gastos, guardan «una relación directa con los ingresos o gastos del Estado, responden a los criterios de política económica del Gobierno o, en fin, se dirigen a una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto» (por todas, con cita de anteriores, STC 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4). Para determinar lo que es admisible como contenido eventual, «es necesario que guarde una conexión económica —relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno— o presupuestaria —para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto» [STC 217/2013, de 19 de diciembre, FJ 5 a); con cita de las SSTC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4; 109/2001, de 26 de abril, FJ 5; 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4; 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4; 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3; 9/2013, de 28 de enero, FJ 3 b); y 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 2 b)]. Sólo si se cumplen las citadas condiciones es posible justificar «la restricción de las competencias del poder legislativo, propia de las leyes de presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE, esto es, la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la ley de presupuestos generales, no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE)» [STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4 a)]. En consecuencia, si bien la ley de presupuestos puede ser un instrumento para una adaptación circunstancial de las distintas normas, no tienen en ella cabida las modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que éstas guarden la suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto). Quedarían en principio excluidas de estas leyes las normas propias del Derecho codificado, u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación inmediata y directa. La clave, por tanto, radica en que la conexión con el objeto del presupuesto (habilitación de gastos y estimación de ingresos) sea directa, inmediata y querida por la norma; es evidente que toda medida legislativa tendrá siempre algún efecto presupuestario, porque requerirá un incremento de gasto presupuestario o la dotación de una partida, o porque supondrá, por el contrario, una reducción del gasto o un incremento de los ingresos
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Por tanto, el contenido de la Ley de Presupuestos Generales está constitucionalmente acotado, a diferencia de lo que sucede con las demás Leyes, cuyo contenido resulta, en principio, ilimitado, dentro del ámbito competencial de la Comunidad. Para concluir, debemos advertir que la delimitación constitucional del contenido de la Ley de Presupuestos Generales, unida a la necesidad o conveniencia de introducir modificaciones en el ordenamiento jurídico que no eran materia de la Ley de Presupuestos Generales, dio lugar, a partir del año 1993, a la tramitación simultánea a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, de una Ley ordinaria denominada Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social; esta técnica normativa – que ha seguido la práctica totalidad de Comunidades Autónomas hasta la fecha de hoy (vg. Ley 9/2012, de 21 de diciembre, de Medidas Tributarias y Administrativas) ‐ ha sido abandonada por el Estado a partir de la tramitación de los Presupuestos para 2005 a raíz de las recomendaciones del Consejo de Estado en tal sentido.7
1.2.3.Estados numéricos Artículo 2.º Aprobación de los Créditos. 1. Se aprueba el presupuesto de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León para el ejercicio económico del año 2015, en cuyo estado de gastos se consignan créditos necesarios para atender el cumplimiento de obligaciones por un importe de 8.026.646.181 euros. Se aprueba el presupuesto de las Cortes de Castilla y León para el ejercicio 2015, en el que se consignan en su estado de gastos créditos por importe de 27.404.374 euros … / … Se aprueba el presupuesto de la Política Agraria Común (PAC) para el ejercicio 2015, en el que se consignan en su estado de gastos créditos por importe de 923.844.069 euros. En el estado de ingresos de la Administración General se recogen las estimaciones de los recursos a liquidar durante el ejercicio por la suma de los importes anteriormente señalados. 2. Se aprueba el presupuesto de la Gerencia de Servicios Sociales de Castilla y León en cuyo estado de gastos se consignan créditos necesarios para atender el cumplimiento de obligaciones por un importe de 814.572.885 euros y en cuyo estado de ingresos se recogen estimaciones de recursos por la misma cuantía.
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«El Consejo de Estado percibe las graves distorsiones que, con creciente intensidad, se siguen de la periódica incorporación al ordenamiento jurídico ‐incorporación, a veces, asistemática y por aluvión‐ de innovaciones normativas heterogéneas y dispares en cuanto a su relevancia e, incluso, en cuanto al fundamento ‐correcto o no‐ de su inserción en tan singulares instrumentos legales, como son las llamadas leyes de "acompañamiento" a las de Presupuestos Generales del Estado o leyes de medidas usualmente identificadas como "fiscales, administrativas y del orden social". (...) Por lo demás, el empleo de esta técnica legislativa no hace sino aumentar la dispersión normativa existente; dispersión que dificulta el conocimiento de la aplicación de unas normas jurídicas que tienen como destinatarios principales, no sólo a autoridades, funcionarios y profesionales del Derecho, sino también a los particulares. Como ya ha reiterado este Consejo en otros dictámenes, "razones de seguridad jurídica y de buena técnica legislativa aconsejan que todas las normas, y muy en especial aquellas que tienen rango de Ley, nazcan en el seno propio de la materia que es objeto de regulación, y vivan dentro de ella hasta que sean sustituidas por otras. Resulta perturbador para los destinatarios del derecho objetivo ‐nunca excusados del cumplimiento de las Leyes‐ que la producción normativa quede reducida a una tarea formal, a la mera utilización de un procedimiento en el que no se tenga en cuenta la necesaria homogeneidad de unos preceptos con otros, dentro del Ordenamiento".»
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… / …8 8. Los créditos incluidos en los estados de gastos de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma se agrupan en programas y subprogramas. Su importe, según anexo, se distribuye en atención a la índole de las funciones a realizar y por las cuantías que se detallan, como sigue: … / …9 9. Los presupuestos de las empresas públicas, las fundaciones públicas y otros entes de la Comunidad incluyen los estados de recursos y dotaciones, con las correspondientes estimaciones y evaluaciones de necesidades, tanto de explotación como de capital.
1.2.4.Marco jurídico El articulado de la vigente Ley de Presupuestos de la Comunidad se ajusta a los criterios definidos por el Tribunal Constitucional, es decir, se limita a referirse a la previsión de ingresos y a las autorizaciones de gasto para el ejercicio y a establecer disposiciones de carácter general relacionadas con esas previsiones y con criterios de política económica. Son nueve los títulos en que se organiza su texto articulado: TÍTULO I.‐ DE LOS CRÉDITOS INICIALES Y SU FINANCIACIÓN TITULO II.‐ RÉGIMEN GENERAL DE LOS CRÉDITOS TITULO III.‐ DE LAS MODIFICACIONES DE CRÉDITOS TITULO IV.‐ DE LOS GASTOS EN MATERIA DE PERSONAL DEL SECTOR PÚBLICO AUTONÓMICO TITULO V.‐ DE LA COOPERACIÓN CON LAS ENTIDADES LOCALES TITULO VI.‐ DE LAS OPERACIONES FINANCIERAS TITULO VII.‐ DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS, DE LAS FUNDACIONES PÚBLICAS Y OTRAS ENTIDADES TITULO VIII.‐ DE LOS TRIBUTOS Y OTROS INGRESOS TITULO IX.‐ DE LAS CORTES DE CASTILLA Y LEÓN Por último, se completa el texto articulado con doce disposiciones adicionales, cinco transitorias, y tres finales.
1.3.
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
Los principios presupuestarios son una serie de normas o condiciones que debe cumplir el presupuesto, para dar respuesta a una serie de cuestiones: •
El porqué del presupuesto.
8
En los siguientes epígrafes se aprueban los Presupuestos del resto de Organismos Autónomos y Entes de Derecho Privado, en términos semejantes a la aprobación del Presupuesto de la Gerencia de Servicios Sociales. 9
No se incluye el desglose de políticas de gasto y sus cuantías.
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•
Quién formula el presupuesto.
•
Cómo ha de llevarse a cabo el presupuesto.
Se denominan principios clásicos porque surgen en la época del liberalismo económico o ideología liberal, que propugna que la actividad económica en todos los casos se debe regir por las leyes del mercado. El conjunto de los principios han perdido, en muchos casos, la importancia que se les concedió. Vamos a hacer un repaso de los mismos relacionándolos con la normativa a aplicar. Se dividen en tres grandes grupos: •
Principios Políticos.
•
Principios Contables.
•
Principios Económicos.
1.3.1.Principios políticos Vienen a dar respuesta a la pregunta ¿quién formula el presupuesto? Y se fundamentan en la división de poderes. Los principios políticos pretenden materializar la consideración del presupuesto como instrumento de equilibrio de poderes y de distribución de las competencias correspondientes a un Estado constitucional, y son los siguientes: competencia o de reserva de ley presupuestaria, principios de unidad, universalidad ‐integridad, anualidad, no afectación, publicidad, especialidad y control. A. COMPETENCIA‐RESERVA DE LEY Es el principio básico, que señala que corresponde al pueblo a través de sus representantes formular y aprobar todo cobro y todo pago, así como vigilar la forma en que tales operaciones se han realizado. Por tanto corresponde a las Cortes Regionales, órgano que representa a los ciudadanos la aprobación mediante ley del documento presupuestario, para asegurar de ese modo el control democrático en la regulación y establecimiento de los gastos. El art 89 del EA señala que: Corresponde a la Junta su elaboración y a las Cortes su examen, enmienda, aprobación y control y en el artículo 24.3 “Corresponde a las Cortes de Castilla y León: Aprobar los Presupuestos de la Comunidad y los de las propias Cortes, así como la rendición anual de cuentas de ambos”. Este reparto de competencias entre Junta y Cortes supone la vigencia del principio de reserva de ley en materia presupuestaria, tanto en la regulación de la materia presupuestaria como en la ejecución del presupuesto, como expresamente establece el artículo 133.4 de la CE, “las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes”, de manera que los entes públicos sólo cuando estén autorizados o habilitados por una ley podrán llevar a cabo los gastos. Es preciso señalar que la aprobación de los Presupuestos Generales de la Comunidad gozan de preferencia de tramitación con respecto a los demás trabajos de las Cámaras, y que en algunos supuestos limitan la competencia presupuestaria del legislativo. Estas limitaciones son:
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1.
Los denominados créditos consolidados: no podrán ser modificados por las Cortes por constituir compromisos adquiridos por el Gobierno en el ejercicio de legítimas atribuciones en materia económica.
2.
Otra particularidad son las restricciones respecto del ordinario derecho de enmienda. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad de la Junta para su tramitación.
3.
La última particularidad es el sistema de prórroga automática. Si las Cortes de Castilla y León no aprobaran la ley de presupuestos antes del primer día del ejercicio económico correspondiente se entenderán prorrogados automáticamente los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el “Boletín Oficial de Castilla y León”. (Ver art. 107.2 y 3 LHSP).10
B. UNIVERSALIDAD‐INTEGRIDAD Determina que los presupuestos deben incluir la totalidad de ingresos y gastos públicos. Las cantidades deberán figurar por su importe integro o bruto. En consecuencia, el ejecutivo únicamente podrá gastar los importes incluidos en el presupuesto. Los ingresos, por su parte, tienen carácter estimativo. A ello se refiere: Art. 89 del EA: Incluirán la totalidad de gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la Comunidad La idea de totalidad se encuentra también recogida en la LHSP, y tiene varias concreciones en su articulado. Así en el art. 131 se prevé que, cuando surjan gastos que no admitan demora, se tramitará u crédito extraordinario o un suplemento de crédito, pero en modo alguno se autorizará un gasto extrapresupuestario, a salvo excepciones tasadas (anticipos de Tesorería, contratación de emergencia, nóminas, Seguridad Social …); debemos advertir, no obstante, que en estos casos excepcionales el gasto se imputará a presupuesto una vez que exista crédito adecuado y suficiente. C.
UNIDAD Exige que todos los ingresos y gastos públicos deben ser incluidos en un solo presupuesto. Viene recogido en el art. 89 EA Tendrán carácter anual e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades que la integran, y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos atribuidos a la Comunidad de Castilla y León. Tiene por finalidad evitar presupuestos extraordinarios y el consiguiente aumento del déficit público, al tiempo que se escapan del control parlamentario y administrativo. La existencia de un
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Ejemplo práctico de dicho sistema es el Decreto 71/2011, de 29 de diciembre, por el que se regulan las condiciones de la prórroga de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León para 2011: prorroga a partir de 1 de enero de 2012 y hasta la aprobación del nuevo presupuesto, los créditos iniciales aprobados para el año 2011, salvo que correspondan a actuaciones que hayan concluido en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o que estén financiados con recursos finalistas cuya vigencia no pueda prorrogarse; asimismo, adapta la estructura del presupuesto prorrogado a la organización administrativa actual derivada de la reestructuración de las Consejerías efectuada por el Decreto 2/2011, de 27 de junio, del Presidente de la Junta de Castilla y León, así como su estructura funcional y económica. Durante el período de prórroga continuará en vigor, con las salvedades derivadas de su adaptación a lo establecido en este decreto, el texto articulado de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad para 2011, aprobado por Ley 20/2010, de 28 de diciembre. Asimismo, durante dicho período, el régimen legal de modificaciones y gestión presupuestaria será el establecido en la Ley 2/2006, de 3 de mayo y en la Ley 20/2010, de 28 de diciembre.
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único documento presupuestario permite un control más fácil del mismo por las Cortes Regionales, se da contenido a la autorización presupuestaria y permite centralizar los cobros y pagos en una sola caja. Con la proliferación de Organismos Autónomos y entes públicos, como consecuencia de la descentralización funcional de la Administración, se pretende que se recojan en un Presupuesto único de todo el sector público, independientemente de que éste lo integren distintos entes dotados cada uno de ellos de personalidad jurídica, para conocer cual es la verdadera dimensión de la actividad financiera del sector público. D.
ANUALIDAD El principio de anualidad se proyecta tanto en la fase de aprobación del Presupuesto como en el de su ejecución. En el primer sentido hace referencia a que el Presupuesto debe someterse a la aprobación de las Cortes Regionales cada año, el art. 89.2 EA, establece la fecha límite de presentación del proyecto de presupuestos matizando “de cada año” , del mismo modo la el art. 106 de la LHSP “una vez aprobado, el proyecto de Ley de presupuestos generales de la Comunidad para cada ejercicio” . En el segundo sentido, que se entendería más como principio de gestión del presupuesto al que nos referiremos más adelante. En similares términos se refiere el art. 77 de la LHSP, cuando establece que la gestión del sector público autonómico está sometida al régimen de presupuesto anual, pero añade, enmarcado en los correspondientes escenarios plurianuales regulados por esta Ley y, en su caso, por las normas específicas que sean aplicables. Este añadido no supone nada nuevo, ya que, si bien, los presupuestos tienen este carácter anual, la elaboración de los mismos a partir de la entrada en vigor de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria tiene que enmarcarse, en su elaboración, dentro de un escenario plurianual, manifestándose en el mismo sentido el art. 89.4 del EA. Por último el art. 90 de la LHSP señala que “el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural…….”
E.
NO AFECTACION El principio de no afectación significa que todos los ingresos públicos se destinen de manera indistinta y global a la cobertura de todos los gastos públicos, no pudiéndose otorgar prioridad a una fuente de financiación para un gasto concreto, salvo que una ley haya establecido esta previsión (artículo 79 LHSP) “Los recursos de la Comunidad Autónoma y de las entidades del sector público autonómico, con presupuesto limitativo, se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca la afectación de algunos recursos a finalidades determinadas. Cuando se trate de ingresos derivados de liberalidades destinadas a fines determinados no se requerirá disposición expresa de afectación siempre que sean aceptadas conforme a la normativa vigente en cada momento.”
F.
PUBLICIDAD Los ciudadanos al financiar parte del presupuesto con los tributos que soportan, deben conocer las partidas de gastos que financian, por lo que el Parlamento como representante de esa soberanía popular debe tener conocimiento del presupuesto.
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La publicidad no solo se produce durante el debate parlamentario con la publicación del presupuesto aprobado, sino también mediante informes, comparencias e interpelaciones al Gobierno por el Parlamento, así como, mediante la rendición de cuentas y la aprobación de la Cuenta General por el Parlamento. Art. 10 LHSP. Las entidades integrantes del sector público de la Comunidad están sometidas al régimen de contabilidad tanto para reflejar toda clase de operaciones, costes y resultados de su actividad, como para facilitar información económica en general que sea necesaria para el desarrollo de sus funciones. G.
ESPECIALIDAD •
G1 ESPECIALIDAD CUALITATIVA Art.78 de la LHSP: Los créditos presupuestarios de la Administración General de la Comunidad, de los organismos autónomos, de los entes públicos de derecho privado y de las demás entidades u órganos integrantes del sector público autonómico con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados en los correspondientes presupuestos o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley y demás normativa aplicable. Dicha limitación comporta que los créditos sólo podrán aplicarse a los fines que se deduzcan de la triple clasificación que les afecta: subprograma; servicio, es decir, órgano gestor a cuyas competencias materiales habrá que estar, y subconcepto económico.
•
G2 ESPECIALIDAD CUANTITATIVA Art. 108 de la LHSP. Los créditos para gastos tienen carácter limitativo. No podrán autorizarse gastos ni adquirirse compromisos ni reconocerse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, y serán nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a la ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VIII de esta Ley. Es decir no se puede gastar más en una partida de gasto que el crédito presupuestario aprobado.
•
G3 ESPECIALIDAD TEMPORAL A tenor del art. 90 de la LHSP, que recoge la vigencia anual de los Presupuestos al señalar que “el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural…….”, impide que presten su cobertura a gastos de duración superior al ejercicio. Todos los gastos públicos suponen aplicación o empleo de los créditos presupuestarios de un ejercicio concreto, es decir, hace referencia a la temporalidad de los créditos. Art. 115. LHSP Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario. En consecuencia, el procedimiento de ejecución de un determinado gasto en la medida en que comporta empleo de crédito debe desarrollarse dentro del año natural, salvo los supuestos permitidos por la Ley: o
Compromisos de gasto de carácter plurianual (art. 111 y 113 LHSP)
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de la Administración de Castilla y León o
Adquisiciones, obras con pago aplazado y otros compromisos de carácter plurianual (art. 112 LHSP). Hace referencia al diferimiento o fraccionamiento de la obligación de pago y al caso de los contratos de obras que se efectúan bajo la modalidad del abono total del precio.
o
Imputación al presupuesto corriente de obligaciones vencidas en ejercicios anteriores (art. 116 LHSP).
o
Tramitación anticipada de expedientes de gasto (art. 117 LHSP).
Por tanto, la autorización o aprobación del gasto, el compromiso o disposición y el reconocimiento de la obligación son actos que, deben acordarse en el mismo período anual. Ello quiere decir que la Administración, antes de autorizar el gasto, debe asegurar que la obligación financiera a contraer (compromiso) quedará reconocida (obligación de pago) no más allá del cierre del ejercicio, fecha en que se anulan los remanentes de créditos no aplicados. Art. 121 LHSP “Los créditos para gastos que el ultimo día del ejercicio presupuestario no estén vinculados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedaran anulados automáticamente.” H.
CONTROL Art. 10 de la LHSP establece que “Las entidades integrantes del sector público de la Comunidad están sometidas al régimen de contabilidad tanto para reflejar toda clase de operaciones, costes y resultados de su actividad, como para facilitar información económica en general que sea necesaria para el desarrollo de sus funciones”. Este control puede ser de 2 tipos: a) Interno Art. 9 de la LHSP “La gestión económico‐ financiera del sector público autonómico está sometida al control interno ejercido por la Intervención General de la Administración de la Comunidad, con plena autonomía respecto de las autoridades, órganos y entidades cuya gestión controle, con la finalidad de procurar el mejor cumplimiento de los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia, en los términos previstos en esta Ley, para asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”. b) Externo Art. 11 de la LHSP “Las entidades integrantes del sector público de la Comunidad deben rendir cuentas de sus respectivas operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, al Consejo de Cuentas de Castilla y León, en los supuestos previstos en su Ley reguladora, y al Tribunal de Cuentas, por conducto de la Intervención General. Dichas cuentas están sometidas al control de las Cortes de Castilla y León”.
A raíz de la aparición de la Directiva 2011/85/UE y de la Ley Orgánica 2/2012, podemos hablar de una nueva modalidad de control externo: el que ejercen las Instituciones Comunitarias sobre el Reino de España, y el que ejerce el Gobierno sobre las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, en ambos casos para garantizar la aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con la posibilidad de adoptar diferentes medidas preventivas, correctivas y coercitivas.
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Manifestación de lo anterior es la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre11, que crea la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal para dar cumplimiento a lo previsto en la Directiva 2011/85/EU, del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados Miembros, en cuanto a la necesidad de contar con instituciones fiscales independientes que realicen el ejercicio de un seguimiento efectivo del cumplimiento de las reglas fiscales, basado en análisis fiables e independientes realizados por órganos con autonomía funcional respecto de las autoridades presupuestarias de los Estados Miembros. Su carácter orgánico se justifica en el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria consagrado en el artículo 135 de la Constitución Española. En este sentido, el constituyente permite la posibilidad de regular mediante ley orgánica aquellos aspectos que afecten al cumplimiento por las Administraciones Públicas de los principios contenidos en dicho artículo, siendo por tanto complementaria a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Naturaleza Se constituye como ente de Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, cuyo objeto es la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público, y el análisis de las previsiones económicas. A este respecto, cabe señalar que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal se configura como un ente de naturaleza especial y singular, distinto de los mencionados en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y que es común en su actuación a todas las Administraciones Públicas. Estructura y organización La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal estará dirigida y representada por un Presidente que será designado, entre personas de reconocido prestigio y experiencia mínima de diez años de ejercicio profesional en materias de análisis presupuestario, económico y financiero del sector público, valorándose especialmente su independencia y objetividad de criterio. El Presidente será nombrado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, con el fin de que examine si la experiencia, formación y capacidad de la persona propuesta son adecuadas para el cargo. El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo adoptado por mayoría absoluta, aceptará la propuesta. Si transcurridos quince días desde la comparecencia no hubiera aceptación, será suficiente la mayoría simple de la Comisión competente del Senado para manifestar la aceptación. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal se organizará en tres Divisiones, que dependerán de manera directa del Presidente: a) La División de Análisis Económico. b) La División de Análisis Presupuestario. c) La División Jurídico‐Institucional. Cada Director de división será nombrado por el Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, de acuerdo con los principios de mérito, capacidad y publicidad, entre quienes cuenten con experiencia de al menos diez años en las materias propias de la división correspondiente. La Autoridad tendrá acceso a toda la información económico‐financiera de las Administraciones Públicas sobre las que ejerce sus funciones, a través de la Central de Información, si bien se podrá requerir directamente a la administración correspondiente
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Su desarrollo reglamentario se encuentra en el Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.
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De otra parte, la Ley Orgánica crea, como órgano vinculado a la tarea de la AIRF, el Comité técnico de cuentas nacionales, conformado por el Instituto Nacional de Estadística, el Banco de España y la Intervención General del Estado como órganos competentes en la elaboración de las cuentas nacionales de las unidades que componen el sector de las Administraciones Públicas y de las sociedades financieras y no financieras públicas. En este sentido, se contempla que el citado Comité pueda efectuar actuaciones de verificación y contraste de la información suministrada desde las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales, aspecto recomendado por los órganos europeos competentes en materia de contabilidad nacional. Asimismo, el citado grupo facilitará sus informes a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Funciones Velará por el estricto cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público, y el análisis de las previsiones económicas. A tal efecto, la Autoridad elaborará, en el primer trimestre del año, un Plan de Actuaciones en el que se recojan todas las actuaciones que prevé desarrollar. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal valorará las previsiones macroeconómicas que se incorporen a los proyectos de presupuestos y escenarios a medio plazo y analizará la implementación y la ejecución de las políticas fiscales, con la finalidad de detectar de forma temprana las posibles desviaciones en los objetivos perseguidos. Además, podrá formular, cuando considere, las opiniones que estime oportunas sobre los asuntos previstos en ésta u otras leyes A tal efecto, la Ley Orgánica regula los informes preceptivos que debe realizar la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal: 1.
Informe sobre las previsiones macroeconómicas realizadas por el Gobierno de la Nación.
2.
Informe sobre la metodología para calcular las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, y la tasa de referencia de crecimiento.
3.
Informe sobre el proyecto de Programa de Estabilidad realizado en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
4.
Informes sobre el análisis de la ejecución presupuestaria, deuda pública y de la regla de gasto.
5.
Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales para las Comunidades Autónomas.
6.
Informe sobre los planes económicos‐financieros y planes de reequilibrio de la Administración Central y de las Comunidades Autónomas.
7.
Informe de los proyectos y líneas fundamentales de presupuestos de las Administraciones Públicas.
8.
Informe sobre la aplicación de los mecanismos de corrección previstos en el capítulo IV de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
9.
Informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
10. Cualquier otro asunto cuando así lo disponga una ley.
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1.3.2.Principios contables Vienen a dar respuesta a la pregunta ¿cómo formular el presupuesto? La contabilidad pública tenía para los clásicos un carácter de instrumento de control presupuestario, comprobando que los recursos son gestionados conforme a los principios políticos y económicos. A. UNIDAD DE CAJA Este principio deriva del principio político de unidad, y establece que todos los ingresos y gastos de la Hacienda Pública deben realizarse a través de la misma caja. Persigue coordinar la tesorería de los caudales públicos, prohibiendo las cajas especiales. El Tesorero de la Comunidad centraliza todo el cobro de ingresos y pago de obligaciones. B.
PRESUPUESTO BRUTO Se corresponde con el principio político de universalidad‐integridad. La contabilidad ha de llevarse por un sistema administrativo y no especulativo y como consecuencia del principio de universalidad, se exige, por tanto, que las partidas presupuestarias se establezcan sin detracción alguna. No se compensan ingresos‐gastos.
C.
ESPECIFICACION Tiene su origen en el principio de especialidad y reduce la discrecionalidad del Ejecutivo en la gestión presupuestaria, que ha de acomodarse a lo autorizado por el Parlamento. Existe un concepto presupuestario específico para cada tipo de gasto según su finalidad, existe una agrupación presupuestaria determinada para reflejar el ejercicio presupuestario del que se deriva el gasto y un montante económico determinado establecido en los presupuestos (triple acepción: cualitativa, cuantitativa y temporal).
D. EJERCICIO CERRADO •
•
•
El presupuesto debe recoger únicamente los ingresos y pagos ejecutados realmente durante el período temporal de vigencia del presupuesto. Se corresponde con el de anualidad. Se está estableciendo una limitación a cualquier prórroga contable de una actuación presupuestaria vencida, de esta forma una vez cerrado el ejercicio, la imputación de obligaciones generadas en el mismo y no contabilizadas ha de hacerse a través de vías de excepción previstas para estos casos. El Art. 165.1 la LHSP establece que “Los presupuestos de la Administración General de la Comunidad, de sus organismos autónomos, entes públicos de derecho privado y de aquellas otras entidades con presupuesto limitativo se liquidarán, en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones, el 31 de diciembre del año natural correspondiente.
1.3.3.Principios económicos Vienen a dar respuesta a la pregunta ¿el porqué del presupuesto? o sí es necesario que los Estados desarrollen su actividad financiera realizando gasto público. Según la teoría clásica esta actividad tiene que ser lo más limitada posible y en este sentido formularon una serie de principios.
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A. LIMITACION DEL GASTO PÚBLICO Para los economistas clásicos el gasto público era un consumo improductivo de recursos, debía ser lo más reducido posible y destinarse a aquellos ámbitos donde el sector privado no puede intervenir (justicia, defensa, etc.). Este principio esta en crisis desde hace tiempo, ya que aunque se pretenda una optimización de los recursos, el presupuesto adquiere una naturaleza de instrumento funcional para el logro del pleno empleo. En los art. 75, 76 y 101 de la LHSP se recogen varias limitaciones al gasto público, ya estén relacionadas con el objetivo de estabilidad, o se refieran al impacto que la aprobación de las diferentes disposiciones o actos administrativos pueden producir en la elaboración de los presupuestos. B.
PRINCIPIO DE EQUILIBRIO‐LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Conocido como la “regla de oro” de la Hacienda Clásica. Consiste en que el presupuesto debe estar nivelado anualmente. Las partidas de gastos ordinarios tenían que financiarse con las partidas de ingresos ordinarios. Supone por tanto una condena al déficit presupuestario. Posteriormente la Teoría Funcional demostró las ventajas económicas de los déficit presupuestarios, pero en la actualidad se ha vuelto a formular la necesidad de lograr equilibrios económicos sin déficit presupuestarios. Más adelante, en otro epígrafe, se detalla el principio de estabilidad presupuestaria.
C. NEUTRALIDAD IMPOSITIVA La financiación de los gastos públicos del presupuesto debe efectuarse a través de impuestos, sin que los mismos obstaculicen el desarrollo económico, es decir, que detraigan recursos que impidan el crecimiento de la economía. D. DEUDA PÚBLICA AUTOLIQUIDABLE Considera que la emisión de deuda pública solo está justificada para inversiones productivas, que generen ingresos con los cuales amortizar el principal y pagar los intereses correspondientes. En este sentido la naturaleza de los arts. 192 y 193 de la LHSP Art. 192. La Deuda de la Comunidad deberá sujetarse a las siguientes limitaciones: a) Su importe será destinado a financiar gastos de inversión. b) La cuantía de las anualidades, incluyendo sus intereses y amortizaciones, no rebasarán el veinticinco por ciento de los ingresos corrientes de la Comunidad previstos en los presupuestos consolidados de cada año. Art. 193. La Deuda del Tesoro, que comprenderá las emisiones y operaciones de crédito, así como las subrogaciones en la posición deudora de un tercero con un plazo de reembolso inferior o igual a doce meses, tendrá por objeto atender necesidades transitorias de tesorería. Realizado el estudio de los principios presupuestarios clásicos y su reflejo normativo en nuestra Comunidad, vamos a hacer hincapié en otras dos clases de normas o principios, que son en definitiva, una evolución de los principios económicos: o
Normas o principios de programación presupuestaria.
o
Normas de gestión presupuestaria del sector público.
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1.3.4.Normas de programación presupuestaria La LHSP se redactó en el marco normativo establecido por la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (Ley 18/2001, reformada por la Ley 15/2006, y reordenada en el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria). Su artículo 7 se refiere a los criterios generales de programación del gasto público: “La programación del gasto público, mediante la asignación equitativa de los recursos, así como su ejecución, responderán a los criterios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, eficiencia y economía, y se orientarán a hacer efectivo el principio de solidaridad, al establecimiento de un equilibrio entre las distintas partes del territorio de la Comunidad y al cumplimiento de los principios rectores de la política económica establecidos en la Constitución Española y en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León.” El art. 75.1 de la LHSP, recoge bajo la denominación de normas de programación presupuestaria, el siguiente contenido, del que se derivan los cuatro principios antes citados: “Las entidades del sector público autonómico elaborarán, de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en sus normas específicas, los escenarios presupuestarios plurianuales en que habrán de enmarcarse sus presupuestos. Esta programación presupuestaria se ajustará a la planificación estratégica y sectorial de la Comunidad y a los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto en la legislación básica del Estado en materia de estabilidad presupuestaria, en esta Ley y en la específica que sea de aplicación. En su elaboración se valorarán los resultados de la gestión presupuestaria y el cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores”. El art. 77 de la LHSP se refiere al principio de plurianualidad, y a su vez establece un régimen singular para las universidades públicas: La gestión del sector público autonómico está sometida al régimen de presupuesto anual enmarcado en los correspondientes escenarios plurianuales regulados por esta Ley y, en su caso, por las normas específicas que sean aplicables. Las universidades públicas, en el marco de sus programaciones plurianuales, elaborarán y aprobarán sus presupuestos anuales de acuerdo con sus normas específicas, acomodando su estructura a lo establecido por esta Ley para los presupuestos limitativos, y aplicarán las disposiciones de la misma a los procedimientos de ejecución y gestión presupuestarias. Y el artículo 76 de la LHSP, bajo la denominación de “Vinculación de la programación presupuestaria”, recoge el principio de eficiencia. 1.
La elaboración y aprobación de los planes y programas de actuación, los actos administrativos, los contratos, los convenios y cualquier otra actuación de las entidades del sector público autonómico que afecten a los gastos públicos, deberá valorar sus repercusiones y efectos en los mismos, y supeditarse de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los correspondientes escenarios presupuestarios plurianuales.
2.
La tramitación por la Administración de la Comunidad de proyectos de disposiciones generales y de anteproyectos de ley, de planes y programas de actuación, requerirá la elaboración de un estudio sobre su repercusión y efectos en los presupuestos generales de la Comunidad y de las previsiones de financiación y gastos que se estimen necesarios, que se someterá al informe de la Consejería de Hacienda, que habrá de ser favorable para la aprobación de planes y programas de actuación que puedan extenderse a ejercicios futuros.
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Como ya hemos señalado anteriormente, este marco conceptual ha experimentado una profunda variación: En primer lugar, el principio de estabilidad presupuestaria ha adquirido rango constitucional, a través de la modificación del artículo 135 de la Constitución, cuyo contenido reproducimos a continuación. Como notas destacadas del mismo: su contenido no es novedoso, ya que se limita a incorporar los criterios de control de déficit y endeudamiento que impone la Unión Europea; su eficacia directa es limitada, puesto que habrá de desarrollarse mediante Leyes Orgánicas y Estatutos de Autonomía; no entrará plenamente en vigor hasta 2020; e incluye una cláusula de salvaguarda, apreciada por la mayoría absoluta del Congreso, que limita la posible rigidez del precepto. 1.
Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
2.
El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación al producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. 5.
Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará: a.
La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
b.
La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c.
La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
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6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias. Disposición adicional única 1.
La Ley Orgánica prevista en el artículo 135 de la Constitución Española deberá estar aprobada antes de 30 de junio de 2012.
2.
Dicha ley contemplará los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artículo 135.3.
3.
Los límites de déficit estructural establecidos en el 135.2 de la Constitución Española entrarán en vigor a partir de 2020.
En segundo lugar, la aprobación en la Unión Europea de un paquete de normas que pretenden reforzar la supervisión y coordinación de las políticas económicas de los Estados Miembros con objeto de asegurar el cumplimiento de los objetivos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento; a saber: •
•
•
•
•
•
•
DIRECTIVA 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros (ya citada en el tema anterior) REGLAMENTO (UE) nº 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas. REGLAMENTO (UE) nº 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos. REGLAMENTO (UE) nº 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. REGLAMENTO (UE) nº 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades. REGLAMENTO (UE) nº 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro. REGLAMENTO DELEGADO (UE) nº 877/2013 de la Comisión, de 27 de junio de 2013, por el que se completa el Reglamento (UE) nº 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro.
Y, por último, la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, exigida por la reforma constitucional, que mantiene los cuatro principios de la legislación anterior –estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos – reforzando alguno de sus elementos, e introduce tres nuevos principios: Sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional; pero su novedad más importante consiste en que se
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establecen los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Esta Ley Orgánica ha sido objeto de desarrollo en nuestra Comunidad a través de la Ley 7/2012, de 24 de Octubre, de Estabilidad y Disciplina Presupuestaria12; haremos mención de su contenido esencial en las siguientes páginas. 13 A los efectos de la Ley, el sector público se considera integrado por las siguientes unidades, según dispone su artículo 2: 1. El sector Administraciones Públicas, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales aprobado por el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 que incluye los siguientes subsectores, igualmente definidos conforme a dicho Sistema: a. Administración central, que comprende el Estado y los organismos de la administración central. b. Comunidades Autónomas. c. Corporaciones Locales. d. Administraciones de Seguridad Social. 2. El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas, no incluidas en el apartado anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 7/2012 establece que dicha ley será de aplicación a los entes a los que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León. En los siguientes párrafos vamos a explicar el contenido esencial de los principios de la Ley. A. Principio de estabilidad presupuestaria La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea. Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural. En relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero.
12
Las discrepancias competenciales a que ha dado lugar han quedado solventadas en los términos previstos en el Acuerdo de la Comisión de Cooperación entre la Comunidad de Castilla y León y el Estado publicado en el BOCYL de 20 septiembre de 2013, de conformidad con las negociaciones previas celebradas por el Grupo de Trabajo constituido por Acuerdo de la Comisión de Cooperación entre la Comunidad de Castilla y León y la Administración General del Estado para el estudio y propuesta de solución de discrepancias competenciales; las discrepancias afectaban a los artículos 3, 4 y 6, apartados 2 y 4 letras b), c), d), e) y f). De acuerdo con dichas previsiones, la Ley 11/2013 ha dado nueva redacción al artículo 6 de la Ley. 13
A partir de ahora vamos a hacer un estudio paralelo de la Ley Orgánica 2/2012 y de la Ley 7/2012; las menciones hechas a “la Ley” se entienden hechas a la Ley Orgánica; cuando se cite un precepto de la Ley 7/2012 se hará constar de forma expresa.
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El artículo 11 de la Ley regula la instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria, cuyas reglas – que no serán de obligado cumplimiento hasta 2020 , según establece la D.T. 1ª de la Ley, que fija una senda de reducción de los desequilibrios presupuestarios ‐ son las siguientes: Ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior. Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo. Las Corporaciones Locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario.
•
•
•
•
El artículo 3 de la Ley 7/2012 regula a su vez la instrumentación del principio de estabilidad en nuestra Comunidad, en los siguientes términos: •
•
La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los entes a los que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León, se realizará, con carácter general, en situación de equilibrio o superávit, computada en términos de capacidad o necesidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y con la normativa básica en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Excepcionalmente, los entes a los que se refiere el párrafo anterior podrán presentar déficit, de acuerdo con los requisitos establecidos por la normativa básica en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, debiendo elaborar, en este caso, el correspondiente plan económico‐financiero.
El artículo 12 de la Ley introduce la llamada “regla de gasto” – aplicable desde la publicación de la Ley, y que coadyuva al cumplimiento del principio de estabilidad ‐ cuyo contenido esencial vamos a resumir en los siguientes puntos: •
14
La variación del gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española14. No
La Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodológico de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economía española ‐ modificada por la Orden ECC/493/2014, de 27 de marzo, que incorpora ciertos cambios en la metodología de de los saldos presupuestarios ajustados del ciclo, en las ponderaciones que utiliza para computar la sensibilidad cíclica de los distintos ingresos y gastos que se toman en cuenta para determinar el saldo ajustado del ciclo, y en las elasticidades respecto del ciclo de las principales figuras
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obstante, cuando exista un desequilibrio estructural en las cuentas públicas o una deuda pública superior al objetivo establecido, el crecimiento del gasto público computable se ajustará a la senda establecida en los respectivos planes económico‐financieros y de reequilibrio previstos en los artículos 21 y 22 de esta ley. •
•
Cuando se aprueben cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se obtengan los aumentos de recaudación podrá aumentar en la cuantía equivalente. Cuando se aprueben cambios normativos que supongan disminuciones de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se produzcan las disminuciones de recaudación deberá disminuirse en la cuantía equivalente. Los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública.
El artículo 6 de la Ley 7/2012 regulan la regla de gasto en términos semejantes, y su Disposición Adicional señala que los créditos destinados a financiar gastos cuyo importe o variación anual se referencie a la de cualquier magnitud del presupuesto de la Comunidad no podrán incrementarse por encima del que resulte de aplicar al importe del año precedente la variación que experimente el total del gasto no financiero B.
Principio de sostenibilidad financiera Las actuaciones de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley estarán sujetas al principio de sostenibilidad financiera, entendiendo por tal la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea. Se entiende que existe sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el periodo medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo
tributarias, así como de las prestaciones de desempleo ‐ establece las reglas de cálculo de dichas magnitudes; de su contenido destacamos las siguientes notas: … El cálculo del PIB potencial es necesario a efectos de inferir después el saldo cíclico, y también será el primer paso para el cálculo de la tasa de referencia de crecimiento de medio plazo de la economía española que limitará el crecimiento del gasto público en cada Administración, según el artículo 12 de la Ley Orgánica. El cálculo de la tasa de referencia se completará aplicando la normativa europea vigente, que actualmente fija como criterio en términos reales el crecimiento medio del producto potencial en un periodo de 10 años. Estos diez años son los cinco previos al año para el que se calcula la tasa, el año para el que se realiza el cálculo y los cuatro siguientes. La tasa de referencia es el resultado de sumar a esa tasa media de crecimiento real una estimación del deflactor del PIB para fijar la referencia en términos nominales. … el impacto del ciclo económico sobre los gastos e ingresos públicos es bastante diferente en función de la naturaleza de los gastos e ingresos. Partidas de gasto como el desempleo dependen de la posición cíclica, mientras que otras, por ejemplo el gasto en pensiones, apenas se ven afectadas por el ciclo. Lo mismo sucede con los ingresos, siendo la sensibilidad al ciclo mayor en general en aquellas figuras tributarias dotadas de mayor progresividad. La sensibilidad cíclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o genere. La existencia de algunas diferencias en la normativa tributaria por territorios no justifica la aplicación de elasticidades diferentes. En consecuencia, la distinta influencia del ciclo en las cuentas de una Administración o un subsector de la Administración Pública vendrá marcada por las diferentes estructuras de ingresos y gastos. Las Administraciones en cuyos ingresos tengan mayor peso las partidas más sensibles al ciclo, como por ejemplo los gastos por desempleo o el impuesto sobre la renta de las personas físicas, tendrán un saldo cíclico comparativamente mayor.
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previsto en la normativa sobre morosidad.15 Para el cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera las operaciones financieras se someterán al principio de prudencia financiera.16 El artículo 13 regula la instrumentación del principio de sostenibilidad financiera, cuyas reglas esenciales – que tampoco serán de obligado cumplimiento hasta 2020 en materia de deuda financiera ‐ son las siguientes: •
•
•
El volumen de deuda pública, definida de acuerdo con el Protocolo sobre Procedimiento de déficit excesivo, del conjunto de Administraciones Públicas no podrá superar el 60 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el que se establezca por la normativa europea. Este límite se distribuirá de acuerdo con los siguientes porcentajes, expresados en términos nominales del Producto Interior Bruto nacional: 44 por ciento para la Administración central, 13 por ciento para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3 por ciento para el conjunto de Corporaciones Locales. Si, como consecuencia de las obligaciones derivadas de la normativa europea, resultase un límite de deuda distinto al 60 por ciento, el reparto del mismo entre Administración central, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales respetará las proporciones anteriormente expuestas. El límite de deuda pública de cada una de las Comunidades Autónomas no podrá superar el 13 por ciento de su Producto Interior Bruto regional. La Administración Pública que supere su límite de deuda pública no podrá realizar operaciones de endeudamiento neto. Los límites de deuda pública solo podrán superarse por las circunstancias y en los términos previstos en el artículo 11.3 de esta Ley (catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria). En estos casos deberá aprobarse un plan de reequilibrio que permita alcanzar el límite de deuda teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento.
15
Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, reformula el principio de sostenibilidad financiera, hasta ahora limitado al control de la deuda financiera: la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, abordó el control del endeudamiento, limitando el volumen de la deuda pública, pero el endeudamiento del sector público no solo se refleja en el volumen de su deuda financiera, sino también en su deuda comercial. Limitar el control del endeudamiento a la deuda pública financiera es obviar una de las expresiones más relevantes del endeudamiento, la deuda comercial. La sostenibilidad financiera no es sólo el control de la deuda pública financiera, sino también es el control de la deuda comercial; así pues, esta reforma amplía el concepto de deuda pública para mejorar la protección de todos los acreedores. Se introduce el periodo medio de pago como expresión del volumen de la deuda comercial, de manera que todas las Administraciones Públicas, en aplicación del principio de transparencia, deberán hacer público su periodo medio de pago, y se avanza en su reducción mediante un sistema estructural, progresivo y automático de medidas. De otra parte, se crea la obligación de las Administraciones Públicas de hacer público su período medio de pago a proveedores, generándose una herramienta de seguimiento de la deuda comercial, de fácil comprensión, que permite seguir su evolución. Internamente, las Administraciones deben incluir en sus planes de tesorería información relativa al pago a proveedores, de modo que la gestión financiera se alinee con la protección de los proveedores. 16
La Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera define el principio de prudencia financiera como principio rector de las operaciones financieras de las Comunidades Autónomas. Este principio tiene como objetivo que las operaciones financieras de las Comunidades Autónomas se formalicen cumpliendo unas condiciones razonables de coste y riesgo. También se somete al principio de prudencia el otorgamiento de garantías públicas, pasivos contingentes y otras medidas de apoyo extrapresupuestario a operaciones de crédito otorgadas por las Comunidades Autónomas, en cuanto pueden comprometer la sostenibilidad financiera de éstas al introducir incertidumbre sobre las futuras necesidades de financiación de las mismas y producir graves desequilibrios fiscales imprevistos.
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El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Las Administraciones Públicas deberán publicar su periodo medio de pago a proveedores y disponer de un plan de tesorería que incluirá, al menos, información relativa a la previsión de pago a proveedores de forma que se garantice el cumplimiento del plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad. Las Administraciones Públicas velarán por la adecuación de su ritmo de asunción de compromisos de gasto a la ejecución del plan de tesorería. Cuando el período medio de pago de una Administración Pública, de acuerdo con los datos publicados, supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad, la Administración deberá actualizar su plan de tesorería, de manera que permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su periodo medio de pago a proveedores hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.
Del mismo modo que sucede con la instrumentación del principio de estabilidad, la D.T. primera establece una senda de reducción del volumen de deuda pública. El Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria El Real Decreto y Sostenibilidad Financiera, fija la metodología para el cálculo del período medio de pago en términos económicos ‐ que a su vez se encuentra integrado por el período medio de pago global a proveedores y el período medio de pago de cada entidad ‐ y las facturas que deben ser tenidas en cuenta para calcular el período medio de pago a proveedores, en los términos siguientes: 1.
Para el cálculo económico del período medio de pago a proveedores, tanto global como de cada entidad, se tendrán en cuenta las facturas expedidas desde el 1 de enero de 2014 que consten en el registro contable de facturas o sistema equivalente y las certificaciones mensuales de obra aprobadas a partir de la misma fecha. Quedan excluidas las obligaciones de pago contraídas entre entidades que tengan la consideración de Administraciones Públicas en el ámbito de la contabilidad nacional y las obligaciones pagadas con cargo al Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores. Asimismo, quedan excluidas las propuestas de pago que hayan sido objeto de retención como consecuencia de embargos, mandamientos de ejecución, procedimientos administrativos de compensación o actos análogos dictados por órganos judiciales o administrativos.
2.
Se entenderá por número de días de pago, los días naturales transcurridos desde: Los treinta posteriores a la fecha de entrada de la factura en el registro administrativo, según conste en el registro contable de facturas o sistema equivalente, o desde la fecha de aprobación de la certificación mensual de obra, según corresponda, hasta la fecha de pago material por parte de la Administración. En los supuestos en los que no haya obligación de disponer de registro administrativo, se tomará la fecha de recepción de la factura.
3.
Se entenderá por número de días pendientes de pago, los días naturales transcurridos desde los treinta posteriores a la fecha de anotación de la factura en el registro administrativo, según conste en el registro contable de facturas o sistema equivalente, o desde la fecha de aprobación de la certificación mensual de obra, según corresponda, hasta el último día del periodo al que se refieran los datos publicados. En los supuestos en que no haya obligación de disponer de registro administrativo, se tomará la fecha de recepción de la factura.
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C. Principio de plurianualidad La elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea. D. Principio de transparencia La contabilidad de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, así como sus Presupuestos y liquidaciones, deberán contener información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia. Las Administraciones Públicas suministrarán toda la información necesaria para el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de las normas y acuerdos que se adopten en su desarrollo, y garantizarán la coherencia de las normas y procedimientos contables, así como la integridad de los sistemas de recopilación y tratamiento de datos.17 El artículo 27 de la Ley establece las reglas de instrumentación del principio de transparencia: •
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•
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17
Los Presupuestos de cada Administración Pública se acompañarán de la información precisa para relacionar el saldo resultante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiación calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. Antes del 1 de octubre de cada año, las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales remitirán al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas información sobre las líneas fundamentales que contendrán sus Presupuestos, a efectos de dar cumplimiento a los requerimientos de la normativa europea. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas podrá recabar de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales la información necesaria para garantizar el cumplimiento de las previsiones de esta Ley, así como para atender cualquier otro requerimiento de información exigido por la normativa comunitaria. Las Administraciones Públicas y todas sus entidades y organismos vinculados o dependientes harán público su periodo medio de pago a los proveedores en los términos que se establezcan por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera: …los dos primeros capítulos de esta Orden regulan con carácter general las obligaciones de remisión de información que las Administraciones territoriales tienen con la Administración General del Estado. Para ello, se detalla quienes son los sujetos obligados, el procedimiento, preferentemente electrónico, por el que debe remitirse la información y se regulan las obligaciones de información, tanto periódicas como no periódicas que resultan comunes a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. … El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas publicará periódicamente en su portal web información sobre cada Comunidad Autónoma para conocimiento general.
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Y el artículo 28 prevé que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas mantendrá una central de información, de carácter público, que provea de información sobre la actividad económico‐financiera de las distintas Administraciones Públicas. Esta previsión ha sido desarrollada por Real Decreto 636/2014, de 25 de julio, por el que se crea la Central de Información económico‐financiera de las Administraciones Públicas y se regula la remisión de información por el Banco de España y las entidades financieras al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas: la Central facilitará la información que es pública en el portal del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, www.minhap.gob.es, y se alimentará de los contenidos que aportarán los centros directivos, que serán los responsables de los datos que generan, de su custodia y archivo. Para ello, se llevará a cabo la homogeneización de los criterios de publicación de la información y se establecerá un sistema de gobernanza que permita el mantenimiento permanentemente actualizado y completo de los contenidos de la Central. La creación de la Central no incrementa las obligaciones de suministro de información o publicación de las comunidades autónomas o entidades locales, que seguirán remitiendo la información a la que están ya obligadas con la misma periodicidad y a través de los mismos canales que establece la normativa vigente; por el contrario, lejos de ser una carga para estas Administraciones, les facilitará el poder consultar de manera ordenada y a través de un único punto toda la información económico‐financiera de carácter público que les afecta directamente Con independencia de que la información obrante en la Central de información sea pública para general conocimiento, el responsable de la Central pondrá a disposición de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local, en los ámbitos que les afecten, la información que estos le soliciten expresamente. Por último, la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece requisitos adicionales de información para las Comunidades Autónomas que hayan accedido a los mecanismos extraordinarios de liquidez: 18 •
18
Deben remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas información con una periodicidad mensual, en lugar de trimestralmente.
El Real Decreto‐ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, crea el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas, estructurado en tres compartimentos diferenciados ‐ Facilidad Financiera, Fondo de Liquidez Autonómico y Fondo Social ‐ para adaptarse a las necesidades financieras de estas Administraciones, que tiene la consideración de mecanismo adicional de financiación en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril. Adicionalmente, se incluye el compartimento Fondo en Liquidación para la Financiación de los Pagos a Proveedores, al que se adscriben las operaciones de crédito vigentes formalizadas con Comunidades Autónomas con cargo al extinto Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores 2. El compartimento Fondo de Liquidez Autonómico es sucesor directo del Fondo homónimo regulado en el Real Decreto‐ley 21/2012, de 13 de julio. A dicho compartimento se adscribirán las Comunidades Autónomas actualmente adheridas al Fondo de Liquidez Autonómico operativo hasta ahora y las Comunidades Autónomas que incumplan el período medio de pago a proveedores en aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.
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•
•
Deberán cumplir con obligaciones de información adicionales al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas sobre la ejecución de sus Planes de ajuste. Deberán disponer de planes de tesorería que pongan de manifiesto su capacidad para atender el pago de los vencimientos de deudas financieras. Esta mayor información se complementa con el refuerzo de las garantías del pago de los vencimientos de deuda.
El artículo 9 de la Ley 7/2012 regula las obligaciones de suministro de información en los siguientes términos: •
•
La Intervención General de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, con el fin de realizar un seguimiento del cumplimiento efectivo de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, determinará el contenido y la periodicidad de la información que le han de remitir los entes incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley. De todas las actuaciones previstas en esta ley que se realicen por la Junta de Castilla y León y la consejería competente en materia de hacienda para garantizar el objetivo de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, se dará cuenta a las Cortes de Castilla y León.
E. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El artículo 8 de la Ley 7/2012 establece dos reglas en esta materia: •
•
19
En los expedientes relativos a las subvenciones públicas y a las aportaciones dinerarias a entidades del sector público autonómico destinadas a la financiación global de su actividad o a la realización de actuaciones concretas, no podrán tramitarse reajustes de anualidades que supongan extender su imputación presupuestaria más allá de un año en relación con la última anualidad contemplada en el momento de su concesión u otorgamiento. Esta limitación no será de aplicación a las subvenciones a las que se refiere el apartado 3 del artículo 33 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, ni a aquellas otras que se determinen reglamentariamente.19 Los expedientes de gasto para inversiones de la Administración de la Comunidad que a su puesta en funcionamiento vayan a suponer un incremento de gasto corriente, deberán incorporar una memoria que evalúe el importe previsto del citado incremento y su forma de
DECRETO 44/2012, de 20 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 7/2012, de 24 de octubre, de Estabilidad y Disciplina Presupuestaria en materia de limitaciones en la planificación y ejecución presupuestaria de las subvenciones públicas … las financiadas con recursos finalistas, las que financien determinadas actuaciones en concurrencia con otras subvenciones concedidas por otras administraciones públicas y las subvenciones concedidas antes de la entrada en vigor de la Ley 7/2012, de 24 de octubre, en las que concurran determinadas circunstancias.
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financiación. Cuando el órgano de contratación necesite autorización de la Junta de Castilla y León por razón del valor estimado del contrato, dicha memoria se someterá a informe de la consejería competente en materia de hacienda. F. Principio de responsabilidad Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los que España sea parte, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado. En el proceso de asunción de responsabilidad a que se refiere el párrafo anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la administración o entidad afectada. El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los entes previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos. Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de los compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos. G. Principio de lealtad institucional Las Administraciones Públicas se adecuarán en sus actuaciones al principio de lealtad institucional. Cada Administración deberá: a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se refiere esta Ley, pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas. b) Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración Pública tenga atribuidas. c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones Públicas. d) Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias y, en particular, la que se derive del cumplimiento de las obligaciones de suministro de información y transparencia en el marco de esta Ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias. e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que el resto de Administraciones Públicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. Como antes señalamos, la novedad más importante de la Ley consiste en que se establecen los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; así, los artículos 18 a 26 de la Ley recogen diferentes medidas preventivas, correctivas y coercitivas. Vamos a citar algunas de las más importantes, centrándonos en aquellas que podrían ser aplicables a una Comunidad Autónoma:
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MEDIDAS PREVENTIVAS •
•
•
Las Administraciones Públicas harán un seguimiento de los datos de ejecución presupuestaria y ajustarán el gasto público para garantizar que al cierre del ejercicio no se incumple el objetivo de estabilidad presupuestaria. En caso de apreciar un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones Locales, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, formulará una advertencia motivada a la Administración responsable previa audiencia a la misma. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas hará un seguimiento del cumplimiento de los periodos medio de pago a proveedores de las Comunidades Autónomas. Cuando el periodo medio de pago a los proveedores de la Comunidad Autónoma supere en más de 30 días el plazo máximo de la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la actualización de su plan de tesorería de acuerdo con lo previsto en el artículo 13.6, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas formulará una comunicación de alerta indicándose el importe que deberá dedicar mensualmente al pago a proveedores y las medidas cuantificadas de reducción de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos, que deberá adoptar de forma que le permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su periodo medio de pago a proveedores.
MEDIDAS CORRECTIVAS •
•
•
En el supuesto en que el Gobierno constate que existe incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto todas las operaciones de endeudamiento de la Comunidad Autónoma incumplidora precisarán de autorización del Estado. Esta autorización podrá realizarse de forma gradual por tramos. Cuando el periodo medio de pago a los proveedores de la Comunidad Autónoma supere en más de 30 días el plazo máximo de la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la actualización de su plan de tesorería, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas lo comunicará a la Comunidad Autónoma indicando que partir de ese momento: a) Todas aquellas modificaciones presupuestarias que conlleven un aumento neto del gasto no financiero de la Comunidad Autónoma y que, de acuerdo con la normativa autonómica vigente no se financien con cargo al fondo de contingencia o con baja en otros créditos, requerirán la adopción un acuerdo de no disponibilidad de igual cuantía, del que se informará al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas con indicación del crédito afectado, la medida de gasto que lo sustenta y la modificación presupuestaria origen de la misma. b) Todas sus operaciones de endeudamiento a largo plazo precisarán de autorización del Estado. Esta autorización podrá realizarse de forma gradual por tramos. c) La Comunidad Autónoma deberá incluir en la actualización de su plan de tesorería inmediatamente posterior nuevas medidas para cumplir con el plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad. Si aplicadas las medidas previstas en el apartado anterior, el periodo medio de pago a los proveedores de la Comunidad Autónoma supere en más de 30 días el plazo máximo de la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la actualización de su plan de tesorería referida en la letra c) del apartado anterior, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas iniciará el procedimiento de retención de los importes a satisfacer
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por los recursos de los regímenes de financiación para pagar directamente a los proveedores20. •
•
En caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, la administración incumplidora formulará un plan económico‐ financiero que permita en el año en curso y en el siguiente el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto La administración que hubiera incurrido en los supuestos previstos en el artículo 11.3 de esta Ley, presentará un plan de reequilibrio que, además de incluir lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 21, recogerá la senda prevista para alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria, desagregando la evolución de los ingresos y los gastos, y de sus principales partidas, que permiten cumplir dicha senda.
MEDIDAS COERCITIVAS En caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de incumplimiento del plan económico‐financiero o del plan de reequilibrio, o cuando el periodo medio de pago a los proveedores de la Comunidad Autónoma supere en más de 30 días el plazo máximo de la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la comunicación prevista en el artículo 20.6 la Administración Pública responsable deberá: •
a) Aprobar en el plazo de 15 días desde que se produzca el incumplimiento la no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Asimismo, cuando resulte necesario para dar cumplimiento a los compromisos de consolidación fiscal con la Unión Europea, las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado. b) Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 por ciento de su Producto Interior Bruto nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos. •
De no adaptarse las medidas previstas en el apartado a) del número anterior o en caso de resultar estas insuficientes el Gobierno podrá acordar el envío, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de una comisión de expertos para valorar la situación económico‐presupuestaria de la administración afectada. Esta comisión podrá solicitar, y la administración correspondiente estará obligada a facilitar, cualquier dato, información o antecedente respecto a las partidas de ingresos o gastos. La comisión deberá presentar una propuesta de medidas y sus conclusiones se harán públicas en una semana. Las medidas propuestas serán de obligado cumplimiento para la administración incumplidora.
En el supuesto de que una Comunidad Autónoma no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos, no constituyese el depósito obligatorio o no implementase las medidas propuestas por la comisión de expertos, el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución Española, requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma para que lleve a cabo, en el plazo que se
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A tal efecto, el Real Decreto 635/2014 señala que el Ministerio solicitará a la Comunidad Autónoma, en su caso, la información necesaria, debidamente certificada por el Interventor General de la Comunidad Autónoma, para cuantificar y determinar la parte de la deuda comercial que se va a pagar con cargo a sus recursos del sistema de financiación sujetos a liquidación.
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indique al efecto, la adopción de un acuerdo de no disponibilidad, la constitución del depósito obligatorio o la ejecución de las medidas propuestas por la comisión de expertos. En caso de no atenderse el requerimiento, el Gobierno, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, adoptará las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma a su ejecución forzosa. Para la ejecución de las medidas el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad Autónoma. También el artículo 5 de la Ley 7/2012 regula medidas preventivas, correctivas y coercitivas en el ámbito de nuestra Comunidad: MEDIDAS PREVENTIVAS En el supuesto de que se apreciara un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria como consecuencia de desequilibrios financieros en alguno de los entes incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley, la consejería competente en materia de hacienda podrá formular una advertencia, previa audiencia, al ente responsable y dará cuenta de la misma a la Junta de Castilla y León. En el plazo de un mes, el ente advertido deberá adoptar las medidas correctoras que considere necesarias para evitar el riesgo de incumplimiento y comunicar las mismas a la consejería competente en materia de hacienda. MEDIDAS CORRECTIVAS La consejería competente en materia de hacienda propondrá a la Junta de Castilla y León la adopción del acuerdo que contemple las medidas precisas para garantizar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria en los siguientes supuestos: a. Cuando no se adopten las medidas correctoras a las que se refiere el apartado anterior. b. Cuando no se formule el plan económico‐financiero regulado en el artículo 421. c. Cuando, formulado un nuevo plan económico‐financiero tras el requerimiento regulado en el apartado 2 del artículo 4, las medidas adoptadas no se consideren adecuadas. d. Cuando no se consideren adecuadas las medidas para corregir las desviaciones a las que se refiere el apartado 4 del artículo 4.
21 Artículo 4.
Planes económico‐ financieros. 1. La elaboración, aprobación o liquidación del presupuesto de los entes incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley en situación de desequilibrio, o el incumplimiento del principio de estabilidad al que se refiere el artículo 3 de esta ley, requerirá la formulación de un plan económico‐ financiero de reequilibrio, con el contenido y alcance previstos en la normativa básica en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. 2. Estos planes económico‐ financieros se remitirán a la consejería competente en materia de hacienda, en el plazo de un mes desde que se constate el incumplimiento o la situación de desequilibrio, que comprobará la idoneidad de las medidas adoptadas y su adecuación a las previsiones del objetivo establecido. En caso de que las medidas adoptadas no garanticen la corrección de la situación de desequilibrio, la consejería competente requerirá al respectivo ente la presentación de un nuevo plan. 3. Estos planes económico‐ financieros deberán ser aprobados por la consejería competente en materia de hacienda en el plazo máximo de dos meses desde su presentación. 4. Trimestralmente, los entes afectados deberán remitir a la consejería competente en materia de hacienda un informe de seguimiento del mencionado plan, justificando las desviaciones que pudieran producirse y detallando, en su caso, las medidas complementarias adoptadas y las pendientes de adoptar para garantizar su cumplimiento.
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En el supuesto de que el ente responsable o advertido sea una universidad pública de la Comunidad, las actuaciones se realizarán una vez oída la consejería competente en materia de universidades. MEDIDAS COERCITIVAS Los entes que incumplieran las obligaciones señaladas en los apartados anteriores o los acuerdos que la Junta de Castilla y León y la consejería competente en materia de hacienda adoptaran para garantizar el cumplimiento del objetivo de estabilidad, y que provocaran o contribuyeran al incumplimiento de las obligaciones asumidas por la Comunidad en virtud de lo establecido en el artículo 135 de la Constitución y en la normativa básica en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se derivaran. En este mismo marco de medidas para la aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera se incluyen algunas de las medidas que prevé la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. ‐ Prevé infracciones en materia de gestión económico‐presupuestaria, algunas de ellas derivadas del incumplimiento de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Como ejemplos significativos, constituyen infracciones muy graves las siguientes conductas cuando sean culpables: •
•
•
Los compromisos de gastos, reconocimiento de obligaciones y ordenación de pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o en la de Presupuestos u otra normativa presupuestaria que sea aplicable. La omisión del trámite de intervención previa de los gastos, obligaciones o pagos, cuando ésta resulte preceptiva o del procedimiento de resolución de discrepancias frente a los reparos suspensivos de la intervención, regulado en la normativa presupuestaria. La ausencia de justificación de la inversión de los fondos a los que se refieren los artículos 78 y 79 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, la normativa presupuestaria equivalente de las administraciones distintas de la General del Estado
‐ Los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación ‐ todas las Administraciones Públicas, los órganos del Poder Legislativo y Judicial en lo que se refiere a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo, así como otros órganos constitucionales y estatutarios22 ‐ deberán hacer pública, como mínimo, la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que se indican a continuación:
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También se aplicará a los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales y a todas las entidades privadas que perciban una determinada cantidad de ayudas o subvenciones públicas (entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros). Por último, las personas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas también están obligadas a suministrar a la Administración a la que se encuentren vinculadas, previo requerimiento, toda la información necesaria para el cumplimiento por aquélla de las obligaciones de esta Ley. Esta obligación es igualmente aplicable a los adjudicatarios de contratos del sector público en los términos previstos en el respectivo contrato.
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a) Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato. Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos. La publicación de la información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente. Asimismo, se publicarán datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos previstos en la legislación de contratos del sector público. b) La relación de los convenios suscritos, con mención de las partes firmantes, su objeto, plazo de duración, modificaciones realizadas, obligados a la realización de las prestaciones y, en su caso, las obligaciones económicas convenidas. Igualmente, se publicarán las encomiendas de gestión que se firmen, con indicación de su objeto, presupuesto, duración, obligaciones económicas y las subcontrataciones que se realicen con mención de los adjudicatarios, procedimiento seguido para la adjudicación e importe de la misma. c) Las subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación de su importe, objetivo o finalidad y beneficiarios.
1.3.5.Normas de gestión presupuestaria del sector público Tienen su origen en los principios presupuestarios clásicos, y además hacen referencia a la totalidad del sector público. La LHSP contempla los siguientes: a.
Principio de anualidad de la gestión en el marco del escenario presupuestario En el art. 77 de la LHSP, se concreta este principio y a su vez establece un régimen singular para las universidades públicas: “1. La gestión del sector público autonómico está sometida al régimen de presupuesto anual enmarcado en los correspondientes escenarios plurianuales regulados por esta Ley y, en su caso, por las normas específicas que sean aplicables.” Lo que añade este principio al principio de anualidad presupuestaria es la exigencia de una incardinación con el escenario plurianual.
b.
Principio de especialidad El art. 78 de la LHSP, recoge este principio “Los créditos presupuestarios de la Administración General de la Comunidad, de los organismos autónomos, de los entes públicos de derecho privado y de las demás entidades u órganos integrantes del sector público autonómico con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados en los correspondientes presupuestos o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley y demás normativa aplicable”.
c.
Principio de no afectación de recursos El art. 79 de la LHSP, establece el destino de los recursos:
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“1. Los recursos de la Comunidad Autónoma y de las entidades del sector público autonómico, con presupuesto limitativo, se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca la afectación de algunos recursos a finalidades determinadas. 2. Cuando se trate de ingresos derivados de liberalidades destinadas a fines determinados no se requerirá disposición expresa de afectación siempre que sean aceptadas conforme a la normativa vigente en cada momento.” d.
Principio de presupuesto bruto Se recoge en el art. 80 de la LHSP “Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, quedando prohibido atender obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice expresamente. Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior las devoluciones de los ingresos indebidos que se reconozcan como tales por tribunal o autoridad competente y el reembolso del coste de las garantías aportadas por los administrados para suspender la ejecución de un acto o para aplazar o fraccionar el pago de una deuda si dicho acto o deuda es declarado improcedente por sentencia o resolución administrativa firme. A los efectos de esta Ley se entenderá por importe íntegro el que resulte después de aplicar los beneficios tributarios que procedan, los cuales serán objeto de contabilización independiente”.
Y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera – artículos 29 a 32 ‐ aporta tres elementos adicionales a los ya señalados, además de reformular la regulación del marco presupuestario: A. Marco presupuestario a medio plazo Las Administraciones Públicas elaborarán un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcará la elaboración de sus Presupuestos anuales y a través del cual se garantizará una programación presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, y de conformidad con la regla de gasto. Los marcos presupuestarios a medio plazo abarcarán un periodo mínimo de tres años y contendrán, entre otros parámetros: a) Los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública de las respectivas Administraciones Públicas. b) Las proyecciones de las principales partidas de ingresos y gastos teniendo en cuenta tanto su evolución tendencial, es decir basada en políticas no sujetas a modificaciones, como el impacto de las medidas previstas para el periodo considerado. c) Los principales supuestos en los que se basan dichas proyecciones de ingresos y gastos. d) Una evaluación de cómo las medidas previstas pueden afectar a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.
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B. Límite de gasto no financiero El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales aprobarán, en sus respectivos ámbitos, un límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos. El artículo 7 de la Ley 7/2012 señala que, aprobado el objetivo de estabilidad para la Comunidad Autónoma, la Junta de Castilla y León, en el plazo de un mes, a propuesta de la consejería competente en materia de hacienda, acordará el límite de gasto no financiero correspondiente al siguiente ejercicio presupuestario, coherente con dicho objetivo y la regla de gasto, remitiendo dicho acuerdo a las Cortes de Castilla y León para su debate y aprobación. La aprobación por las Cortes de Castilla y León deberá producirse antes del 31 de julio de cada año. C. Fondo de contingencia El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo de los artículos 111 y 135 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales incluirán en sus Presupuestos una dotación diferenciada de créditos presupuestarios que se destinará, cuando proceda, a atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio. D. Destino del superávit presupuestario En el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará, en el caso del Estado, Comunidades Autónomas, y Corporaciones Locales, a reducir el endeudamiento neto, siempre con el límite del volumen de endeudamiento si éste fuera inferior al importe del superávit a destinar a la reducción de deuda. En el caso de la Seguridad Social, el superávit se aplicará prioritariamente al Fondo de Reserva, con la finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema. En términos semejantes se prevé la consignación de un “fondo de reserva” en el art. 10 de la Ley 7/2012.
2.
ELABORACIÓN, ESTRUCTURA Y CLASIFICACIÓN PRESUPUESTARIA 2.1.
ELABORACIÓN
La primera fase del ciclo presupuestario es la elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad, y las siguientes disposiciones establecen su marco normativo: •
•
•
•
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. El artículo 89.2 del Estatuto de Autonomía, aprobado por la ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. El Título IV de la LEY 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León. Orden anual por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León.
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El principio de plurianualidad que se recoge tanto en la LHSP, como en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en su artículo 5 obliga a enmarcar la elaboración de los presupuestos en un escenario plurianual. Así pues, en su elaboración habrá que distinguir dos fases: •
•
Fase previa o de programación, diferenciando: o
Fijación del objetivo de estabilidad
o
Elaboración de los escenarios presupuestarios
Fase de elaboración presupuestaria propiamente dicha.
2.1.1.Fase previa o de programación El objetivo de estabilidad presupuestaria Los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera fijan el procedimiento a seguir: 1.
En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local en cuanto al ámbito de las mismas, fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria, en términos de capacidad o necesidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y el objetivo de deuda pública referidos a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto de Administraciones Públicas como para cada uno de sus subsectores. Dichos objetivos estarán expresados en términos porcentuales del Producto Interior Bruto nacional nominal. La fijación del objetivo de deuda pública será coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria establecido. Para la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se tendrán en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las instituciones de la Unión Europea sobre el Programa de Estabilidad de España o como consecuencia del resto de mecanismos de supervisión europea.
2. Aprobados por el Gobierno los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, formulará una propuesta de objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas. A partir de la mencionada propuesta, el Gobierno previo informe de Consejo de Política Fiscal y Financiera que deberá pronunciarse en el plazo improrrogable de quince días desde la recepción de la propuesta en la Secretaria del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de ellas. 3.
El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se remitirá a las Cortes Generales acompañado de las recomendaciones y del informe a los que se refieren los apartados 4 y 5 del artículo 15. En forma
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sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno. Si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento.23 4. Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos. La LHSP, se refiere al objetivo de estabilidad presupuestaria en su art 75, al establecer las normas generales de programación presupuestaria 1.
Las entidades del sector público autonómico elaborarán, de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en sus normas específicas, los escenarios presupuestarios plurianuales en que habrán de enmarcarse sus presupuestos. Esta programación presupuestaria se ajustará a la planificación estratégica y sectorial de la Comunidad y a los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto en la legislación básica del Estado en materia de estabilidad presupuestaria, en esta Ley y en la específica que sea de aplicación. En su elaboración se valorarán los resultados de la gestión presupuestaria y el cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.
2.
La Junta de Castilla y León, a propuesta de la Consejería de Hacienda, definirá los criterios en los que se han de enmarcar los escenarios presupuestarios plurianuales del sector público autonómico con la finalidad de cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria.
3.
La Junta de Castilla y León, antes de los treinta días siguientes a la aprobación del objetivo de estabilidad por el Gobierno de España, remitirá a las Cortes de Castilla y León información sobre el mismo, que en todo caso se acompañará de información referida al ámbito de la Comunidad Autónoma y análoga a la que la normativa estatal en esta materia exija para el Estado.
Elaboración de los escenarios presupuestarios La elaboración de los escenarios presupuestarios plurianuales es una fase previa y necesaria a la propia elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad, como ya hemos señalado al mencionar el art. 75 de la LHSP. Los escenarios presupuestarios constituyen la expresión de la programación de la actividad financiera del sector público, tanto de ingresos como de gastos, para los tres ejercicios siguientes, a los cuales se ha de adecuar el contenido de los Presupuestos Generales de la Comunidad. Desde un punto de vista formal contienen la distribución orgánica de los recursos disponibles y se desarrollan en los programas plurianuales. A. Ámbito subjetivo
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Los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el período 2015‐2017, fijados por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio de 2014, se aprobaron por el Pleno del Congreso el 8 de julio de 2014 y por el Pleno del Senado el 9 de julio siguiente. Este acuerdo establece el objetivo de déficit para el conjunto de las Administraciones Públicas en el 4,2 por ciento del PIB, desglosándose del siguiente modo: el Estado tendrá un déficit del 2,9 por ciento; la Seguridad Social del 0,6 por ciento; las Comunidades Autónomas del 0,7 por ciento; mientras que las Corporaciones Locales cerrarán el próximo año con déficit cero.
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Los escenarios presupuestarios se refieren a los presupuestos generales de la Comunidad, como así los define el art 81.1 de LHSP “Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán los presupuestos generales de la Comunidad para cada ejercicio constituyen la programación plurianual de la actividad de todas las entidades y órganos incluidos en los mismos”, por lo que, para ello, debemos establecer el contenido de los presupuestos generales de la Comunidad, que según el art 88 de la LHSP Los presupuestos generales de la Comunidad comprenden: a. El presupuesto de la Administración General de la Comunidad. b. Los presupuestos de los organismos autónomos y de los entes públicos de derecho privado integrantes de la Administración Institucional de la Comunidad. c. Los presupuestos de aquellas otras entidades u órganos del sector público autonómico que no formen parte de la Administración de la Comunidad que tengan dotación diferenciada y presupuesto limitativo. d. Los presupuestos de explotación y los de capital de las empresas públicas y las fundaciones públicas de la Comunidad, excepto las constituidas solamente por las universidades públicas. Por lo tanto debemos diferenciar por una parte los escenarios presupuestarios y por otra los programas de actuación plurianual de las empresas y fundaciones públicas. B. Ámbito objetivo (Art 83 LHSP) “Los escenarios presupuestarios plurianuales estarán integrados por un escenario presupuestario de ingresos, un escenario presupuestario de gastos y los programas de actuación plurianual de las empresas y las fundaciones públicas”. C. Ámbito temporal (Art 81.3 y 81.4 LHSP) •
•
Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarán los límites, referidos a los tres ejercicios siguientes, que la acción de gobierno debe respetar siempre que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria. Los escenarios contendrán, en su caso, la actualización de las previsiones de los escenarios presupuestarios aprobados en el ejercicio anterior.
D. Concepto (Art. 81. LHSP) 1.
Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán los presupuestos generales de la Comunidad para cada ejercicio constituyen la programación plurianual de la actividad de todas las entidades y órganos incluidos en los mismos y deberán ajustarse al objetivo de estabilidad presupuestaria establecido, para el período al que se refieran, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación básica del Estado en materia de estabilidad presupuestaria.
2.
En ellos se definirán: a.
Los equilibrios presupuestarios básicos.
b.
La previsible evolución de los ingresos.
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c.
E.
Los recursos a asignar a las políticas de gasto, en función de las principales necesidades y objetivos que hayan de abordarse en el período al que los escenarios se refieran y los compromisos de gasto ya asumidos.
Competencia para la elaboración (Art 81. LHSP) “Los escenarios presupuestarios plurianuales serán confeccionados por la Consejería de Hacienda, que dará cuenta de los mismos a la Junta de Castilla y León previamente a la aprobación del proyecto de ley de presupuestos generales de la Comunidad para el siguiente ejercicio.”
F.
Procedimiento de preparación (Art 87. LHSP) 1. La Consejería de Hacienda determinará la estructura de los escenarios presupuestarios plurianuales, el procedimiento para elaborarlos, la documentación necesaria que se ha de aportar así como los plazos para formularla. Las Consejerías remitirán a la Consejería de Hacienda sus propuestas de programación plurianual relativas a los tres ejercicios siguientes. Se incluirán también las correspondientes a los organismos autónomos, entes públicos de derecho privado, entidades y órganos con presupuesto limitativo y empresas y fundaciones públicas adscritas o vinculadas a ellas. 2. Esta programación presupuestaria deberá tener un contenido coherente con los planes sectoriales y otros programas de actuación existentes en el ámbito de cada Consejería, entidad u órgano y habrá de referirse al menos a los objetivos plurianuales, expresados de forma clara, que se han de alcanzar en el período y las actuaciones que se realizarán para la consecución de los objetivos y su cuantificación económica. 3. Los órganos o entidades con presupuesto limitativo no adscritos a Consejería alguna realizarán sus propuestas de programación plurianual de modo análogo al establecido para las Consejerías.
G. Contenido (Art 84, 85, 86. LHSP) Escenario presupuestario de ingresos. El escenario presupuestario de ingresos incluirá una estimación de los ingresos previsibles teniendo en cuenta los efectos de las tendencias que pueda seguir la evolución de la situación económica, los coyunturales que puedan estimarse y los derivados de cambios previstos en la normativa tributaria y en otras normas que puedan afectar a la configuración de los restantes ingresos. Escenario presupuestario de gastos. El escenario presupuestario de gastos asignará los recursos disponibles de conformidad con las prioridades y los objetivos establecidos para la realización de las distintas políticas de gasto, teniendo en cuenta en todo caso las obligaciones que tengan su vencimiento en el período considerado y los compromisos de gasto existentes en el momento de su elaboración que puedan generar obligaciones con vencimiento en el período que comprenda. Programas de actuación de las empresas públicas y fundaciones públicas. 1. Las empresas públicas y las fundaciones públicas de la Comunidad elaborarán anualmente un programa de actuación plurianual integrado por una previsión de la cuenta de resultados y del cuadro de financiación relativa a los tres ejercicios inmediatamente siguientes, de acuerdo con los objetivos definidos para la entidad.
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2. Los programas de actuación plurianual se acompañarán al menos de la siguiente información complementaria: a.
Una memoria explicativa de su contenido.
b.
Las premisas principales en que se basen las líneas estratégicas de la entidad.
c.
Las previsiones plurianuales de los objetivos a alcanzar.
2.1.2.Fase de elaboración presupuestaria La elaboración de los Presupuestos Generales de Castilla y León comienza cuando la Consejería de Hacienda aprueba la Orden por la que se dictan las normas para elaborar los Presupuestos Generales de la Comunidad para el año siguiente “El procedimiento para la elaboración del anteproyecto de presupuestos de la Comunidad para cada ejercicio se establecerá por Orden del titular de la Consejería de Hacienda, que determinará las propuestas que deben realizarse y demás documentación necesaria para la elaboración del anteproyecto, así como las técnicas y los plazos para formularlas.“, y termina con la presentación a las Cortes del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad aprobado por la Junta de Castilla y León, que debe producirse antes del 15 de octubre de cada año según el art 89.2 del EA. La Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León, recoge ampliamente las fases de su elaboración, y que se concretan con las matizaciones introducidas por la Orden por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León para el ejercicio. A. Procedimiento (art 102 LHSP) 1. El procedimiento para la elaboración del anteproyecto de presupuestos de la Comunidad para cada ejercicio se establecerá por Orden del titular de la Consejería de Hacienda, que determinará las propuestas que deben realizarse y demás documentación necesaria para la elaboración del anteproyecto, así como las técnicas y los plazos para formularlas. 2. Las Consejerías remitirán a la Consejería de Hacienda sus propuestas de presupuesto ajustadas a los límites que las directrices de la Junta de Castilla y León y la Orden a que se refiere el apartado anterior hayan establecido. Asimismo, remitirán las propuestas de presupuestos de cada uno de los organismos autónomos, de los entes públicos de derecho privado, de las empresas públicas y de otras entidades adscritas o vinculadas a ellas. Las propuestas de gasto correspondientes a cada programa se acompañarán de la memoria de los objetivos anuales fijados, conforme al escenario presupuestario plurianual, dentro de los límites que determinen las dotaciones previstas para cada uno de los programas. 3. Los órganos y entidades con dotación diferenciada con presupuesto limitativo no adscritos a Consejería alguna realizarán sus propuestas de modo análogo al establecido para las Consejerías. Elaboración del estado de gastos. ( art. 103 LHSP ) La Consejería de Hacienda elaborará el estado de gastos del anteproyecto partiendo de las propuestas de las Consejerías y, en su caso, de las demás entidades y órganos con dotaciones diferenciadas y presupuesto limitativo en los presupuestos generales, que se ajusten a los límites que se hayan establecido.
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Preparación del estado de ingresos. ( art. 104 LHSP ) El estado de ingresos será elaborado por la Consejería de Hacienda de forma que se oriente al cumplimiento de los objetivos de política económica y de estabilidad presupuestaria establecidos para el ejercicio. B. Órganos participantes (art. 11 de Orden HAC/653/2014) Los órganos encargados de estimar los recursos y proponer la asignación de dotaciones de acuerdo con las prioridades y criterios de presupuestación son: •
La Comisión Funcional del Presupuesto.
•
Las Comisiones de Análisis de Programas.
Asimismo, el Director General de Presupuestos y Estadística coordinará las propuestas de los órganos directivos de la Consejería de Hacienda y de aquellos centros directivos de otras consejerías o entidades con competencia en materia de ingresos para la realización de previsiones y estimaciones que han de ser tenidas en cuenta en la elaboración de los estados de ingresos del anteproyecto de los presupuestos generales de la Comunidad. Comisión Funcional del Presupuesto Está presidida por el titular de la Consejería de Hacienda e integrada por los Secretarios Generales de las Consejerías y por el Director General de Presupuestos y Estadística. A propuesta de cualquiera de sus miembros se podrá convocar a representantes de los centros directivos cuya presencia se considere oportuna. El Secretario General de la Consejería de Hacienda ejercerá las funciones de Vicepresidente de la Comisión. Esta comisión analizará las políticas de gasto y teniendo en cuenta los objetivos y los recursos de que se dispone para ello, formulará propuestas sobre las prioridades de gasto a incluir en el anteproyecto de presupuestos. Comisiones de Análisis de programas Están presididas por el Director General de Presupuestos y Estadística e integradas por los titulares de los centros gestores de programas y los técnicos que, en cada momento, se considere conveniente en función de los temas que deban tratarse. Corresponde a esta comisión analizar los programas de gasto, el coste que comportan y su coherencia con las directrices marcadas por la Comisión Funcional del Presupuesto y con el grado de cumplimiento de los objetivos previstos en el último ejercicio liquidado. Las Comisiones de Análisis de Programas podrán solicitar al centro gestor respectivo la información que precisen para realizar sus funciones. C. Limites a la elaboración (art 101 LHSP) 1. El anteproyecto de presupuestos generales se adecuará a los escenarios presupuestarios plurianuales previstos en el artículo 81 y atenderá a la consecución de los objetivos establecidos en los mismos, sujetándose en todo caso a las restricciones que para el cumplimiento de los objetivos de política económica se hayan fijado para el ejercicio a que se refiera. 2. Establecido el objetivo de estabilidad presupuestaria, conforme a lo dispuesto en la legislación básica del Estado en materia de estabilidad presupuestaria, la Junta de Castilla y
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León, a propuesta de la Consejería de Hacienda, fijará anualmente las directrices para la elaboración del anteproyecto. D. Tramitación (art 105 LHSP) 1. La Consejería de Hacienda elaborará el texto articulado del anteproyecto de ley 24. 2. Corresponde al titular de la Consejería de Hacienda someter el anteproyecto de la ley de presupuestos generales de la Comunidad a la aprobación por la Junta de Castilla y León. En este momento el anteproyecto pasa ser proyecto de Ley. E.
Presentación a las Cortes (art 106 LHSP) Una vez aprobado, el proyecto de ley de presupuestos generales de la Comunidad para cada ejercicio, integrado por el articulado, los presupuestos a que se refiere el artículo 88, con sus correspondientes estados de ingresos y de gastos y los anexos, se remitirá a las Cortes de Castilla y León dentro del plazo establecido por el Estatuto de Autonomía. Irá acompañado, además de los documentos, informes y dictámenes que preceptivamente deben acompañar a todo proyecto de ley, de la siguiente documentación: a.
El presupuesto consolidado.
b.
Las memorias descriptivas de los programas de gasto, sus objetivos anuales y los indicadores de su cumplimiento con un avance del grado de cumplimiento de los del ejercicio corriente.
c.
Una memoria explicativa de su contenido y de las principales variaciones que suponga el proyecto respecto de los presupuestos en vigor.
d.
Un informe económico y financiero.
e.
Un anexo de inversiones reales y financieras con expresión individualizada de los proyectos.
f.
Un anexo de transferencias corrientes y de capital.
g.
Un anexo de personal.
h.
La liquidación del presupuesto del año anterior, un estado de ejecución del vigente y la cuenta consolidada de los presupuestos generales de la Comunidad.
i.
Una memoria de los beneficios fiscales.
2.1.3.Régimen de las empresas públicas y fundaciones públicas de la Comunidad Se encuentra regulado en los art 135 a 139 de LHSP, que transcribimos a continuación: “Artículo 135.‐ Presupuestos de las empresas y las fundaciones públicas. 1.
24
Las empresas públicas de la Comunidad y las fundaciones públicas, excepto cuando hayan sido constituidas por las universidades públicas de acuerdo con su normativa específica y no participe en la dotación fundacional en más del cincuenta por ciento ninguna otra entidad del sector público autonómico, elaborarán anualmente un presupuesto de explotación, que
La Ley 5/2014 ‐ que modifica la Ley 1/2002, del Consejo Consultivo ‐ ha suprimido el dictamen preceptivo del Consejo Consultivo sobre el anteproyecto de ley de presupuestos generales de la Comunidad.
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detallará los recursos y dotaciones anuales correspondientes, y un presupuesto de capital con el mismo detalle. Estos presupuestos se integrarán en los presupuestos generales de la Comunidad. 2.
Los presupuestos de explotación y de capital estarán constituidos por una previsión de la cuenta de resultados y del cuadro de financiación del correspondiente ejercicio. Como anexo a estos presupuestos se acompañará una previsión del balance de la entidad y una descripción detallada de las inversiones programadas.
Artículo 136.‐ Documentación que ha de acompañar a la propuesta de presupuestos. La propuesta de los presupuestos se acompañará de los estados financieros señalados en el apartado 2 del artículo anterior, referidos además a la liquidación del último ejercicio cerrado y al avance de la liquidación del ejercicio corriente, y de una memoria explicativa de su contenido, de los objetivos y las actuaciones necesarias para conseguirlos, de la ejecución del ejercicio anterior y de la previsión de la ejecución del ejercicio corriente, así como la documentación complementaria que determine la Consejería de Hacienda. Artículo 137.‐ Estructura de los presupuestos. La estructura básica de los presupuestos de explotación y de capital se establecerá por la Consejería de Hacienda. Artículo 138.‐ Régimen de las variaciones de los presupuestos. 1.
Las variaciones anuales de los presupuestos de explotación y capital de las entidades cuyo régimen sea el establecido en este capítulo que supongan incremento de las dotaciones habrán de ser autorizadas por la Consejería o entidad a que estén adscritas o vinculadas, previo informe de la Consejería de Hacienda, cuando tal incremento exceda de la cuantía de 600.000 euros o signifique al menos un diez por ciento del presupuesto inicial, porcentaje que se aplicará acumulativamente en cada ejercicio. Las restantes variaciones serán autorizadas por la propia entidad y habrán de comunicarse a la Consejería a la que esté adscrita o vinculada la entidad y a la de Hacienda en los términos que se establezca reglamentariamente.
2.
Las Consejerías y entidades a las que estén adscritas las empresas y vinculadas las fundaciones a que se refiere el apartado anterior deberán establecer los mecanismos de seguimiento y control de las variaciones de los presupuestos.
Artículo 139.‐ Control de eficacia. Sin perjuicio de las competencias de la Consejería de Hacienda, el grado de cumplimiento de los objetivos anuales que sirvieron de base a los presupuestos de explotación y de capital será comprobado por el organismo o la Consejería a que esté adscrita o vinculada la entidad.”
2.2.
ESTRUCTURA Y CLASIFICACIÓN PRESUPUESTARIA
Según el artículo 92 de la LHSP, "La Consejería de Hacienda determinará la estructura de los presupuestos generales de la Comunidad y de sus anexos de acuerdo con lo establecido en esta Ley y teniendo en cuenta la organización del sector público autonómico, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos, así como las finalidades y los objetivos que con estos últimos se pretendan conseguir.”
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En principio, puede decirse que la clasificación presupuestaria primaria es la que diferencia dentro de los P.G.C y L los "estados de gastos" gastos" y los "estados de ingresos" ingresos" de cada uno de los Entes incluidos en su ámbito de aplicación. Sobre la base de los dos estados citados, las clasificaciones y agrupaciones de las cifras en los mismos consignadas giran en torno a la idea central de facilitar la "información" información" más adecuada y completa sobre la actividad económica del Sector público, información requerida no sólo por los propios agentes económicos como medio de eficaz gestión, sino por el Poder Legislativo a fin de ejercer adecuadamente las tareas de aprobación y control del Presupuesto y, en general, por una opinión pública cuyo interés en el destino de los fondos públicos se acrecienta progresivamente. Por otra parte, también debemos tener en cuenta que la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) dispone que sus presupuestos serán elaborarán con criterios homogéneos, de modo que sea posible sea posible su consolidación con los PGE. No obstante la LHSP, ha recogido los criterios generales de estructura y clasificación presupuestaria, pero ha dejado otros más específicos, que son concretados cada año en la correspondiente Orden por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León para el año correspondiente.
2.2.1.Estructura 2.2.1. Estructura de los estados de gastos (art. 93) Los estados de gastos de los presupuestos de la Administración General de la Comunidad, de los organismos autónomos, de los entes públicos de derecho privado y de aquellas otras entidades u órganos con dotación diferenciada con presupuesto limitativo, se estructurarán mediante las clasificaciones orgánica, funcional, orgánica, funcional, económica y territorial. y territorial.
Clasificación orgánica de los créditos para créditos para gastos ( art. art. 94 ) La clasificación orgánica agrupará por agrupará por secciones secciones y servicios y servicios los créditos asignados a los distintos centros gestores.
Clasificación funcional Clasificación funcional de de los créditos para créditos para gastos ( art. art. 95 ) 95 ) 1. La clasificación funcional clasificación funcional agrupará agrupará los créditos por créditos por programas. programas. 2. Constituye un programa de gasto del presupuesto del presupuesto anual el conjunto de créditos que se ponen a disposición de los gestores responsables de su ejecución para el logro de los objetivos anuales que el mismo establezca, en el marco el marco definido por definido por los los escenarios presupuestarios escenarios presupuestarios plurianuales. plurianuales. 3. Los programas Los programas se podrán se podrán dividir en dividir en subprogramas y agruparse y agruparse en políticas en políticas de gasto.
Clasificación económica de los créditos para créditos para gastos ( art. art. 96 ) 96 )25 1. La clasificación económica agrupará los créditos en diferentes capítulos diferenciando entre operaciones corrientes, operaciones de capital y capital y operaciones operaciones financieras. financieras.
25
Como antes hemos indicado, la Ley Orgánica 2/2012 exige la dotación del Fondo de Contingencia. El artículo 40.1.c de la Ley General Presupuestaria establece que la clasificación económica agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria (que en el Estado es el capítulo V). Es previsible que nuestra LHSP sea reformada en este sentido.
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2. Las operaciones corrientes comprenderán los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los gastos financieros gastos financieros y las y las transferencias corrientes. 3. Las operaciones de capital comprenderán capital comprenderán las inversiones reales y las y las transferencias de capital. 4. Las operaciones financieras comprenderán los gastos correspondientes a activos financieros y a pasivos financieros. pasivos financieros. 5. Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos. La Orden de elaboración de Presupuestos establece que la creación de nuevos subconceptos en los capítulos 4 y 7 y 7 será será aprobada por aprobada por la la Dirección General de General de Presupuestos y Estadística y Estadística a propuesta, en su caso, de los centros gestores interesados a través de las secretarías generales. Los créditos correspondientes a los capítulos 4, 6 y 7 del Estado de Gastos, así como todas aquellas dotaciones correspondientes a otros capítulos vinculadas a recursos de carácter finalista se desagregarán en proyectos en proyectos de gasto. Los proyectos de gasto que se estime puedan ser financiados ser financiados con recursos de carácter finalista carácter finalista deben tener asignada tener asignada la fuente la fuente de financiación de financiación correspondiente.
Clasificación territorial de territorial de los créditos para créditos para gastos ( art. art. 97 ) La clasificación territorial detallará territorial detallará los créditos del estado del estado de gastos por gastos por provincias. provincias. La Orden de elaboración en este aspecto no añade nada nuevo.
2.2.2.Estructura 2.2.2. Estructura del estado de ingresos (art. 98) El estado de ingresos de los presupuestos los presupuestos de la Administración la Administración General, de los organismos autónomos, de los entes públicos de derecho privado y de aquellas otras entidades u órganos con dotación diferenciada con presupuesto limitativo, se estructurará siguiendo las clasificaciones orgánica y económica. La Orden de elaboración ratifica que la estructura del estado de ingresos se hará siguiendo la clasificación orgánica y económica y económica en los términos previstos términos previstos en los Arts. los Arts. 98, 99 y 100 y 100 de la Ley 2/2006, Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del y del Sector Sector Público Público de la Comunidad de Comunidad de Castilla y León. y León. Clasificación orgánica de los ingresos. ( art. art. 99 ) La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General de la Comunidad y los pertenecientes pertenecientes a cada uno de los organismos autónomos, y los de las restantes entidades mencionadas en el artículo el artículo 98, según proceda. según proceda. Clasificación económica de los ingresos. ( art. art. 100 ) 1. La clasificación económica agrupará los ingresos en diferentes capítulos, separando, a su vez, los corrientes, los de capital y capital y las las operaciones financieras operaciones financieras del modo del modo siguiente: a) Los ingresos corrientes comprenderán los impuestos directos, impuestos indirectos, tasas, precios públicos y otros y otros ingresos, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales. ingresos patrimoniales.
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b) Los ingresos de capital agruparán las enajenaciones de inversiones reales y las transferencias de capital. c) Las operaciones financieras operaciones financieras comprenderán los activos y los y los pasivos pasivos financieros. financieros. 2. Los capítulos a que se refiere el apartado el apartado anterior se anterior se desglosarán en artículos y éstos y éstos en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.
2.2.3.Clasificación 2.2.3. Clasificación Presupuestaria Según la Orden de elaboración de Presupuestos La citada Orden establece la siguiente estructura presupuestaria: •
Clasificación de los Ingresos
•
Clasificación de los Gastos
•
Presupuestos de las Empresas Públicas y fundaciones públicas.
2.2.3.1. Clasificación de los ingresos La estructura del estado de ingresos se hará siguiendo la clasificación orgánica y económica en los términos previstos en los Art. 98, 99 y 100 de la Ley de la Hacienda. a) Clasificación orgánica La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes por un lado a la Administración General y las entidades con dotación diferenciada y presupuesto limitativo y, por otro lado, a cada a una de las entidades de la Administración Institucional. b) Clasificación económica Los recursos incluidos en los estados de ingresos del presupuesto se ordenarán, según su naturaleza económica, con arreglo a la clasificación por capítulos, artículos, conceptos, subconceptos y partidas, y se agruparán separando las operaciones corrientes, las de capital y las financieras.
CLASIFICACIÓN ECONÓMICA ESTADO DE INGRESOS
Clasificación Económica de Ingresos Capítulo
1 posición
Artículo
1 posición
Concepto
1 posición
Subconcepto Partida
1 posición 1 posición
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Capitulo1: IMPUESTOS DIRECTOS
Operaciones
Articulo: 10 SOBRE LA RENTA
Corrientes
Articulo 11 SOBRE EL CAPITAL Concepto: 110 Impuesto Sobre Sucesiones y Donaciones
1
Subconcepto: 1101 Sucesiones Subconcepto: 1102 Donaciones
2
Capitulo 2 IMPUESTOS INDIRECTOS
3
Capitulo 3 TASAS, PRECIOS PUBLICOS Y OTROS INGRESOS Capitulo 4 TRANSFERENCIAS CORRIENTES
4 5
Capitulo 5 INGRESOS PATRIMONIALES
Operaciones
Capitulo 6 ENAJENACION DE INVERSIONES REALES
De capit al
Capitulo 7 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
6-7
Capitulo 8 ACTIVOS FINANCIEROS
Operaciones
Capitulo 9 PASIVOS FINANCIEROS
Financieras 8-9
2.2.3.2. Clasificación de los gastos Clasificación o estructura Funcional
1 dígito
AREA DE GASTO
POLITICA DE GASTO
GRUPO DE PROGRAMAS
PROGRAMAS
SUBPROGRAMAS
2 dígitos
3 dígitos 3dígitos 1 letra
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A título de ejemplo: ÁREA DE GASTO 1. JUSTICIA, DEFENSA Y SEGURIDAD POLÍTICA DE GASTO 11 Justicia GRUPO DE PROGRAMAS 111 Administración General de Justicia Programa:111A Administración General de Justicia Subprograma:111A01 Dirección y Servicios Generales de Justicia
CLASIFICACIÓN ORGÁNICA ESTADO DE GASTOS Por centros gestores del gasto, según la clasificación orgánica detallada en el Anexo III.
Centros Gestores La estructura definida para los Centros gestores es:
Centro Gestor
Sección
Centro Gestor
2 posiciones
Servicio
Centro Gestor
4 posiciones
Centros de Gasto
8 posiciones
Ejemplo: 09212000 •
Sección 09: Consejería de Familia
•
Servicio 0921: Gerencia de Servicios Sociales (O.A. dependiente de la Consejería)
•
Centro de gasto 09212000. Gerencia Territorial de Servicios Sociales en Burgos (dependencia periférica de la Gerencia de Servicios Sociales)
CLASIFICACION ECONOMICA ESTADO DE GASTOS •
Por categorías económicas, los subconceptos se agregan en conceptos y estos en artículos y capítulos, según se detalla en el Anexo II.
Clasificación Económica de Gastos Capítulo
1 posición
Artículo
1 posición
Concepto Subconcepto
1 posición 2 posiciones
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Por lo que se refiere a las dotaciones vinculadas a ingresos, estas se desagregan en proyectos de gasto, haciendo constar en cada uno de ellos la o las fuentes de financiación que correspondan. Operaciones CAPITULO 1: GASTOS DE PERSONAL Corrientes ARTICULO 10: ALTOS CARGOS 1 CONCEPTO 100: Retribuciones Básicas 2 SUBCONCEPTO 100.00 : Retribuciones Básicas de altos cargos. 3 CAPITULO 2 GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS 4 CAPITULO 3 GASTOS FINANCIEROS CAPITULO 4 TRANSFERENCIAS CORRIENTES
Operaciones CAPITULO 6 INVERSIONES REALES
de capital
CAPITULO 7 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
6-7
CAPITULO 8 ACTIVOS FINANCIEROS
Operaciones
CAPITULO 9 PASIVOS FINANCIEROS
Financieras 8-9
CLASIFICACIÓN TERRITORIAL •
Territorialmente. Las dotaciones de gastos se distribuyen por provincias según la codificación expuesta en el Anexo IV.
Clasificación Territorial
Territorio
1 posición
Código
Provincias
0
Sin provincializar o Servicios Centrales
1
Avila
2
Burgos
3
León
4
Palencia
5
Salamanca
6
Segovia
7
Soria
8
Valladolid
9
Zamora
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CREACIÓN DE PARTIDAS PRESUPUESTARIAS La definición previa de estos datos maestros permite posteriormente la creación de partidas presupuestarias tanto de gastos como de ingresos, con la siguiente composición: Partidas de Gastos:
XX
n ó i c c e S
XX
G /
o t s a g e d a e r Á
o i c i v r e S
Clasificación Orgánica Centro Gestor
X
G/
X
X
o t s a g e d a c i t í l o P
s a m a r g o r p e d o p u r G
X
XX
a m a r g o r P
Clasificación Funcional
a m a r g o r p b u S
/
X
o l u t í p a C
X
o l u c í t r A
X
o t p e c n o C
XX
/
X
o t p e c n o c b u S
Clasificación Económica
o i r o t i r r e T
n ó i c a p u r g A
Clasificación Fondo Territorial
Ejemplo: 02.05.G/931.A.03 / 100.00 / 0 Clasificación Orgánica: Sección 02. HACIENDA Servicio: 05.INTERVENCION GENERAL Clasificación Funcional: ÁREA DE GASTO 9. SERVICIOS DE CARACTER GENERAL POLÍTICA DE GASTO 93. Administración financiera y tributaria. GRUPO DE PROGRAMAS 931 Política económica y presupuestaria PROGRAMA 931.A. Política económica y presupuestaria Subprograma 931.A.03 Control interno y contabilidad pública Clasificación Económica: CAPITULO 1: GASTOS DE PERSONAL ARTÍCULO 10: ALTOS CARGOS CONCEPTO 100: RETRIBUCIONES BASICAS SUBCONCEPTO 100.00: RETRIBUCIONES BASICAS Clasificación territorial: 0 Servicios Centrales
XX
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Partidas de Ingresos:
I
/
X
X
o l u t í p a C
I
o l u c í t r A
X
X
o t p e c n o C
o t p e c n o c b u S
X
a d i t r a P
Clasificación Económica
/
XX n ó i c a p u r g A
Fondo
Ejemplo: I /79431 Serían los ingresos procedentes del FEOGA‐GARANTÍA, medidas horizontales agroambientales, razas en peligro de extinción. Clasificación económica: CAPÍTULO 7 Transferencias de capital Artículo 79. Transferencias de capital del exterior. Concepto 794. FEOGA GARANTÍA Subconcepto 7943: MEDIDAS HORIZONTALES AGROAMBIENTALES Partida 79431: RAZAS EN PELIGRO DE EXTINCIÓN.26
3.
EL CICLO PRESUPUESTARIO
El ciclo presupuestario se divide en 3 fases básicas: 1.
La elaboración, que corresponde al poder ejecutivo (Junta de Castilla y León).
2.
La discusión y aprobación, que se atribuye al poder Legislativo (Cortes de Castilla y León).
3.
La ejecución, que vuelve a corresponder al poder ejecutivo.
Cabe añadir una cuarta fase, el control, que puede tener dos variedades (externo e interno) y que puede ser simultáneo o posterior a la ejecución del Presupuesto. La primera fase la hemos analizado en el apartado anterior y la tercera y cuarta fase serán objeto de estudio en temas posteriores. Por tanto vamos a centrarnos en este apartado en el estudio de la fase de DISCUSIÓN Y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO realizada por las Cortes como recoge el artículo 89.2 del EA, “corresponderá... a las Cortes de Castilla y León su examen, enmienda, aprobación y control...”.y el artículo 24.3 del EA atribuye a las Cortes de Castilla y León la competencia para “aprobar los Presupuestos de la Comunidad y los de las propias Cortes…”. Las principales consecuencias que se desprenden de la aprobación parlamentaria de los Presupuestos Generales de Castilla y León, son tres:
26
Ejemplo adaptado a la Orden HAC/912/2011.
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•
Asegurar el control democrático de los Presupuestos por el órgano representativo del pueblo.
•
Habilitar al poder ejecutivo para contraer los gastos públicos.
•
Corresponsabilizar o comprometer a las Cortes de Castilla y León en la política de la Junta de Castilla y León.
3.1.
PRESENTACIÓN
El Artículo 106 de la LHSP establece la presentación a las Cortes de Castilla y León del proyecto de presupuestos. Una vez aprobado, el proyecto de ley de presupuestos generales de la Comunidad para cada ejercicio, integrado por el articulado, los presupuestos a que se refiere el artículo 88, con sus correspondientes estados de ingresos y de gastos y los anexos, se remitirá a las Cortes de Castilla y León dentro del plazo establecido por el Estatuto de Autonomía. Irá acompañado, además de los documentos, informes y dictámenes que preceptivamente deben acompañar a todo proyecto de ley, de la siguiente documentación: a.
El presupuesto consolidado.
b.
Las memorias descriptivas de los programas de gasto, sus objetivos anuales y los indicadores de su cumplimiento con un avance del grado de cumplimiento de los del ejercicio corriente.
c.
Una memoria explicativa de su contenido y de las principales variaciones que suponga el proyecto respecto de los presupuestos en vigor.
d.
Un informe económico y financiero.
e.
Un anexo de inversiones reales y financieras con expresión individualizada de los proyectos.
f.
Un anexo de transferencias corrientes y de capital.
g.
Un anexo de personal.
h.
La liquidación del presupuesto del año anterior, un estado de ejecución del vigente y la cuenta consolidada de los presupuestos generales de la Comunidad.
i.
Una memoria de los beneficios fiscales.
El artículo 89.2 del EA, establece que el proyecto de presupuestos se presentará antes del 15 de octubre de cada año, para que de ese modo las Cortes tengan el tiempo suficiente para debatir y transformar el proyecto en texto definitivo aprobado por las Cortes.
3.2.
TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA
La tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de Castilla y León no es objeto de una regulación específica ni en el Estatuto de Autonomía ni en la Ley de Hacienda por lo que su regulación se encuentra en el Reglamento de las Cortes de Castilla y León, aprobado el 24 de febrero de 1990 (modificado el 14 de febrero de 1997 y el 11 de mayo de 2005) dedicando sus artículos 127 a 129, que conforman la Sección 2ª, Del proyecto de ley de presupuestos de Castilla y León, del Capítulo
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Tercero, De las especialidades del procedimiento legislativo, a regular la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de Castilla y León. Antes de pasar al examen esquemático de la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de Castilla y León, hemos de señalar que sigue el procedimiento legislativo común que recoge el Reglamento de las Cortes de Castilla y León, con ciertas particularidades (p.e., la tramitación preferente respecto a los demás proyectos), y con una serie de LIMITACIONES que enmarcan y condicionan las competencias de las Cortes en la materia presupuestaria y, consecuentemente, en toda la tramitación de aquél.
3.2.1.Limitación al derecho de enmienda Una vez que las Cortes de Castilla y León han recibido el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad se publica el mismo en el Boletín Oficial de las Cortes de Castilla y León, abriendo un plazo de veinte días desde su publicación para la presentación de enmiendas, a la totalidad o al articulado (artículos 110.3 y, apartados 1 y 2, del Reglamento de las Cortes de Castilla y León). Las restricciones al derecho de enmienda de los procuradores en la aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos, son las dos siguientes: •
•
Las enmiendas al proyecto de Ley de Presupuestos que supongan aumento de crédito en algún concepto únicamente pueden ser admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, proponen una baja de igual cuantía en la misma sección (art 127.3). Las enmiendas al proyecto de Ley de Presupuestos que supongan minoración de ingresos requerirán la conformidad de la Junta de Castilla y León para su tramitación.(art 127.4)
Esta limitación se produce tanto durante la discusión del propio Proyecto de Ley de Presupuestos como durante la de Proyectos de Leyes no presupuestarios, pero con repercusiones financieras que afectan a la intangibilidad del programa de la Junta. Art. 112.1. Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan un aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios del ejercicio requerirán la conformidad de la Junta de Castilla y León para su tramitación. La justificación de esta limitación responde a dos tipos de argumentos: a)
Políticos: la necesidad de evitar “ presiones impropias” sobre los representantes populares tendentes a inducirles a practicar la fácil demagogia de aumentar las cifras de gasto o reducir los tributos que benefician los intereses económicos de los grupos que representan.
b) Técnicos: los Presupuestos deben presentarse y aprobarse equilibrados contablemente (las estimaciones de los recursos a liquidar se consignan por idéntico importe al de los créditos necesarios para atender el cumplimiento de obligaciones, como señala el artículo 2 de la Ley 12/2013, de Presupuestos Generales de la Comunidad), a lo que se une la necesidad de que los Presupuestos respeten el objetivo de estabilidad presupuestaria previsto para la Comunidad Autónoma de Castilla y León.
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3.2.2.Limitación para modificar ciertos créditos 27 Los créditos consolidados son aquellos créditos sobre los que no cabe discusión alguna, pues responden a obligaciones contraídas en firme por la Hacienda Pública cuya cuantía y destino son inalterables y por ello constituyen una limitación a la iniciativa legislativa en materia presupuestaria. En el ordenamiento jurídico autonómico tienen este carácter los destinados a satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública de la Comunidad de Castilla y León, que se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los Presupuestos, y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El artículo 135.3 de la CE dispone: “ Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión” Por tanto, los créditos presupuestarios para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública de la Comunidad de Castilla y León se entenderán incluidos en el estado de gastos de los Presupuestos, y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. Es por ello que el artículo 11 de la Ley 7/2013 señala que los créditos presupuestarios para satisfacer los intereses y la amortización del capital derivados de las operaciones de endeudamiento de la Administración de la Comunidad se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se adecúen al coste del servicio de la deuda. Según establece el art 197 de la LHSP 1.
El producto, la amortización y los gastos por intereses y por otros conceptos derivados de la Deuda de la Comunidad se aplicarán al correspondiente presupuesto. No obstante, la amortización anticipada de operaciones vivas, así como el producto derivado de la modificación, refinanciación o sustitución de las operaciones de endeudamiento, tendrán la consideración de operaciones extrapresupuestarias transitoriamente y a lo largo del ejercicio, imputándose al presupuesto correspondiente el importe de la variación neta de la misma antes de la finalización del ejercicio.
2.
El producto de la Deuda del Tesoro, así como su amortización tendrán la consideración de operaciones extrapresupuestarias. Los gastos por intereses y cualquier otro gasto que devenguen estas operaciones se aplicarán al presupuesto.
3.
En las operaciones de cobertura de riesgos, los intereses y los gastos de formalización que se generen se aplicarán a los correspondientes presupuestos de gastos. Cuando se pacte la liquidación por diferencias del principal o de los intereses, se imputarán tales diferencias al presupuesto de gastos o de ingresos, según corresponda en cada liquidación.
Sentado lo anterior, procede a describir los aspectos más significativos de la TRAMITACIÓN del proyecto de Presupuestos Generales de la Comunidad de acuerdo con lo establecido en el Reglamento de las Cortes de Castilla y León, tramitación que se desarrolla bajo el principio de PREFERENCIA sobre el resto de trabajos de las Cortes. (Art 127.2 Reglamento).
27
Nueva redacción adaptada a la reforma del art. 135 CE.
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Podemos señalar como etapas en la tramitación del proyecto de presupuestos las siguientes: •
la publicación del mismo en el Boletín Oficial de las Cortes de Castilla y León.
•
plazo para presentar enmiendas. debate a la totalidad del Proyecto de Ley, fijándose las cuantías globales de los estados de ingresos y gastos.
•
el Proyecto de Ley pasa a la Comisión de Hacienda de las Cortes, que nombra una Ponencia para que elabore un informe a debatir en el Pleno de la Comisión.
•
el Proyecto de Ley se somete a debate final y votación en el Pleno de las Cortes.
•
aprobado el Proyecto de Ley se convierte en Ley de Presupuestos Generales de Castilla y León, que tras su publicación en el BOCYL entrará en vigor el 1 de enero del año correspondiente
•
Señala el artículo 127.1 del Reglamento: “En el examen enmienda y aprobación de los presupuestos se aplicará el procedimiento legislativo común, salvo lo dispuesto en la presente sección” . En consecuencia, la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de Castilla y León seguirá el procedimiento legislativo común pero con las peculiaridades ya comentadas (preferencia en la tramitación con respecto a los demás trabajos de las Cortes y limitaciones al derecho de enmiendas). Una vez que las Cortes de Castilla y León han recibido el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad, se publicará el Proyecto de Ley en el Boletín Oficial de las Cortes de Castilla y León, abriendo un plazo de veinte días desde su publicación para la presentación de enmiendas, a la totalidad o al articulado (artículos 109 y 110 del Reglamento). Art. 109. 1.
Los proyectos de ley remitidos por la Junta de Castilla y León deberán ir acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos.
2.
La Mesa de las Cortes ordenará que se publiquen, que se abra el plazo de presentación de enmiendas y que se tramiten en la Comisión correspondiente.
Art. 110. 1.
Publicado un proyecto de ley, los Procuradores y los Grupos Parlamentarios tendrán un plazo de veinte días para presentar enmiendas al mismo, mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión. El escrito de enmiendas deberá llevar la firma del Portavoz del Grupo a que pertenezca el Procurador o de la persona que sustituya a aquél, a los meros efectos de conocimiento. La omisión de este trámite podrá subsanarse antes del comienzo de la discusión en Comisión.
2.
Las enmiendas podrán ser a la totalidad o al articulado.
3.
Serán enmiendas a la totalidad las que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del Proyecto de ley y propongan bien la devolución de aquél a la Junta de Castilla y León o bien un texto completo alternativo al del proyecto. Estas enmiendas sólo podrán ser presentadas por los Grupos Parlamentarios.
4.
Las enmiendas al articulado podrán ser de supresión, sustitución, modificación o adición. En los tres últimos supuestos la enmienda deberá contener el texto concreto que se proponga.
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En segundo lugar, se celebrará el debate de la totalidad del Proyecto de Ley de Presupuestos por el Pleno de las Cortes de Castilla y León. En este debate quedarán fijadas las cuantías globales de los estados de ingresos y gastos (artículo 128.1). Art. 128: 1.
El debate de totalidad del proyecto de Ley de Presupuestos tendrá lugar en el Pleno de las Cortes. En dicho debate quedarán fijadas las cuantías globales de los estados de los presupuestos. Una vez finalizado este debate, el proyecto será inmediatamente remitido a la Comisión competente en materia Hacienda.
2.
El debate de los Presupuestos se referirá al articulado y al estado de autorización de gastos. Todo ello sin perjuicio del estudio de otros documentos que deban acompañar a aquél según la Ley de la Hacienda de la Comunidad de Castilla y León y la restante legislación vigente.
3.
El Presidente de la Comisión y el de las Cortes, de acuerdo con sus respectivas Mesas, podrán ordenar los debates y las votaciones en la forma que más se acomode a la estructura de los Presupuestos.
4.
El debate final de los Presupuestos en el Pleno de las Cortes se desarrollará diferenciando el conjunto del articulado de la Ley y cada una de sus secciones.
Si existe alguna enmienda a la totalidad del proyecto esta se discutirá en el Pleno y si resulta aprobada se producirá el rechazo del Proyecto de Ley de Presupuestos y su devolución a la Junta. En caso contrario se remitirá a la Comisión para proseguir su tramitación. Si el Pleno aprobase una enmienda a la totalidad de las que propongan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la comisión correspondiente publicándose en el Boletín Oficial de las Cortes de Castilla y León y procediéndose a abrir un nuevo plazo de presentación de enmiendas, que solo podrán formularse sobre el articulado. En este debate quedarán fijadas las cuantías globales de los presupuestos, el Proyecto de Ley de Presupuestos pasa a la Comisión de Hacienda de las Cortes de Castilla y León, que nombrara de entre sus miembros una Ponencia para que a la vista del Proyecto y de las enmiendas presentadas elabore un informe en el plazo de 15 días. Concluido el informe de la Ponencia, comenzará el debate en el Pleno de la Comisión, debate que afectará tanto al articulado (articulo por articulo) como al estado de autorización de gastos del Proyecto de Ley de Presupuestos. En este debate son plenamente aplicables las restricciones al derecho de enmienda. La Comisión de Hacienda redactará un dictamen con el resultado de los debates y el texto del Proyecto de Ley de Presupuestos (artículos 114 a 117 y 128.2 y 3). Realizado este trámite el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad se somete a debate final y votación por el Pleno de las Cortes. Este debate final se desarrollará diferenciando, por una parte, el conjunto del articulado, y por otra, cada una de sus secciones (artículos 118 y 128.3 y 4). El resultado de este debate será la aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad con las modificaciones pertinentes o su rechazo y devolución a la Junta de Castilla y León. Para finalizar aprobado finalmente el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad por las Cortes de Castilla y León, se convierte en Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad, una vez publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León, entrando en vigor normalmente el día 1 de enero del año correspondiente, terminando de este modo la segunda fase del ciclo presupuestario.
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3.3. APROBACION La definitiva aprobación del Proyecto ha de tener lugar mediante LEY aprobada por las Cortes de Castilla y León y sancionada, promulgada y publicada como las demás leyes. Señala el artículo 107 de nuestra Ley de Hacienda que: 1. Si las Cortes de Castilla y León no aprobaran la ley de presupuestos antes del primer día del ejercicio económico correspondiente se entenderán prorrogados automáticamente los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el «Boletín Oficial de Castilla y León». 2. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a actuaciones que hayan concluido en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o que estén financiadas con recursos finalistas cuya vigencia no pueda prorrogarse. 3. La Consejería de Hacienda adaptará la estructura del presupuesto prorrogado a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse, y la Junta de Castilla y León, a propuesta de dicha Consejería, regulará las condiciones específicas a que deba ajustarse la prórroga. En igual sentido los artículos: Art.21.2 de la LOFCA “si los Presupuestos Generales de las Comunidades Autónomas no fueran aprobados antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedará automáticamente prorrogada la vigencia de los anteriores”. El artículo 89.2 del Estatuto "si el Presupuesto no fuera aprobado antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedarán automáticamente prorrogados los del año anterior hasta la aprobación del nuevo". Y D.A. 3ª de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera: “En el caso de que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 161.2 de la Constitución, la impugnación de una Ley de Presupuestos produzca la suspensión de su vigencia se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los Presupuestos del ejercicio siguiente al impugnado, hasta la aprobación de una ley que derogue, modifique o sustituya las disposiciones impugnadas o, en su caso, hasta el levantamiento de la suspensión de la ley impugnada”. La prórroga del Presupuesto es una excepción al principio de anualidad presupuestaria, que se produce automáticamente cuando los Presupuestos Generales de Castilla y León no sean aprobados antes del primer día del ejercicio económico, y supone la vigencia de los Presupuestos del año anterior hasta la aprobación de los nuevos. La prórroga de los Presupuestos alcanza a todos los créditos presupuestarios, excepto los correspondientes a programas o servicios que acaben con el ejercicio económico, a todos los ingresos previstos, entendiéndose también prorrogadas las modificaciones tributarias introducidas por la Ley de Presupuestos, y, finalmente, a aquellos preceptos de la parte dispositiva que den explicación y sentido a las previsiones de ingresos y autorizaciones de gastos.
3.4.
DOCUMENTACIÓN ANEXA
El debate parlamentario de los Presupuestos se centra fundamentalmente en el articulado del Proyecto de Ley y en los estados de autorización de gastos por los que se determinan las cuantías y las finalidades para las que se consignan las distintas dotaciones.
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Esta información es, sin embargo incompleta, ya que al ser el Presupuesto no solo un estado demostrativo de autorizaciones para gastar, sino, como hemos visto, un instrumento de política económica, es necesario que el ejecutivo respalde sus propuestas mediante una documentación complementaria en la que se exprese, entre otras consideraciones, cual es el entorno económico en el que va a desenvolverse el presupuesto para el ejercicio, cual es la incidencia del sector público y justificar exhaustivamente cuales son las principales modificaciones introducidas en los gastos del ejercicio y como va a financiarla. El Artículo 106 de la LHSP establece que: “el proyecto de ley de presupuestos generales de la Comunidad para cada ejercicio, irá acompañado, además de los documentos, informes y dictámenes que preceptivamente deben acompañar a todo proyecto de ley, de la siguiente documentación: a.
El presupuesto consolidado.
b.
Las memorias descriptivas de los programas de gasto, sus objetivos anuales y los indicadores de su cumplimiento con un avance del grado de cumplimiento de los del ejercicio corriente.
c.
Una memoria explicativa de su contenido y de las principales variaciones que suponga el proyecto respecto de los presupuestos en vigor.
d.
Un informe económico y financiero.
e.
Un anexo de inversiones reales y financieras con expresión individualizada de los proyectos.
f.
Un anexo de transferencias corrientes y de capital.
g.
Un anexo de personal.
h.
La liquidación del presupuesto del año anterior, un estado de ejecución del vigente y la cuenta consolidada de los presupuestos generales de la Comunidad.
i.
Una memoria de los beneficios fiscales”.
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