Reforma educativa en México, apuntes políticos y jurídicos.
Diplomado de Estudios latinoamericanos Departamento de Estudios Ibéricos y Latinoamericanos Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades
César Alejandro Ruiz rubio Licenciado en Derecho Universidad de Guadalajara Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades División de estudios Jurídicos
Reforma educativa en México, apuntes políticos y jurídicos.
Introducción
Desde de la creación de la Secretaría de Educación Pública en 1921, dio inicio un proceso de centralización de la educación en México, el cual experimentó diferentes etapas que caracterizan al sistema educativo mexicano del siglo pasado. A pesar del predominio de esta tendencia centralizadora, el sistema educativo mexicano (a partir de 1970 y especialmente en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari) vivió una fase de descentralización, transfiriendo de manera progresiva la rectoría de la educación básica y normal a los gobiernos de los estados 1. Con el retorno del Partido Revolucionario Institucional a la presidencia de la República, el ejecutivo federal recuperó la rectoría del sistema educativo nacional.
El 1º de diciembre de 2012 Enrique Peña Nieto tomó posesión como presidente de la República y en su primer discurso presidencial anunció el envío de una reforma educativa al Congreso de la Unión. Al día siguiente, como resultado de la aparente unión de las principales fuerzas políticas el país, se suscribió el Pacto por México , documento que contiene el acuerdo político que sustenta esta reforma. En cumplimiento a los acuerdos tomados, fue publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados la iniciativa de reforma educativa, la cual (después de sufrir algunos cambios por parte del Senado) fue aprobada por el Congreso de la Unión y enviada a las legislaturas de los estados para su aprobación. En febrero de 2013 la reforma educativa que fue declarada constitucional y promulgada para su entrada en vigor.
Zorrilla Fierro, M., Barba Casillas, B. (enero - junio, 2008) Reforma educativa en México. Descentralización y nuevos actores. Sinéctica, 30. Recuperado de http://www.sinectica.iteso.mx/?seccion=articulo&lang=es&id=441_reforma_educati va_en_mxico_descentralizacin_y_nuevos_actores
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El contexto político nacional alrededor de esta reforma se caracteriza por la llegada de Enrique Peña Nieto a la titularidad del ejecutivo federal y la consecuente caída de la líder sindical del magisterio Elba Esther Gordillo , quien acusada de la comisión de diversos delitos enfrenta un proceso judicial.
Socialmente, el país atraviesa un clima de fuerte efervescencia provocada por diferentes problemáticas a nivel nacional, tales como el narcotráfico (con la aparición de policías comunitarias), la dudosa jornada electoral que legitima al PRI en la presidencia (con manifestaciones y represión en la toma de posesión presidencial) y la misma reforma educativa (con movilizaciones en estados como Guerrero).
La las pasadas reformas constitucionales (en materia de educación, derechos humanos y amparo) nos brindan un contexto jurídico digno de ser analizado al generar diversos cuestionamientos y razonamientos que merecen ser desarrollados con mayor precisión. Lo anterior es así ya que con la actual reforma educativa, que más bien parece ser una reforma laboral-administrativa, surgen una serie de preguntas a cerca de la posible violación a los derechos humanos de los trabajadores, específicamente los derechos laborales. Además, con las recientes reformas a la Ley de Amparo (cuyas principales modificaciones serán analizadas más adelante) se presenta una nueva interrogante respecto respecto de los principios constitucionales que están en juego con la entrada en vigor de la reforma materia de este ensayo.
El propósito del presente trabajo es analizar el contexto político y jurídico de esta reforma que transforma uno de los aspectos con mayor trascendencia para el país, la educación.
Intentando humildemente ampliar e interrelacionar estas perspectivas de la reforma en materia educativa y sus consecuencias, el texto se estructura en dos partes: En la primera parte se ofrece un análisis de los orígenes, las
características y los efectos políticos de la reforma. En la segunda parte se presenta un estudio de los aspectos jurídicos y las consecuencias legales de la reforma educativa en México, dejando una serie de cuestionamientos para ser resueltos en un futuro respecto de las posibles afectaciones a los derechos laborales de los trabajadores docentes. Finalmente, se concluye con una serie de interrogantes en materia política y jurídica que serán respondidas una vez que dicha reforma “aterrice” en la realidad social, preguntas que son acompañadas de
un exhorto al compromiso social por parte de los estudiosos del tema.
La reforma educativa y su dimensión política.
Como ya se mencionó al comienzo del presente trabajo, el sistema educativo mexicano ha experimentado un proceso de centralización, seguido de un periodo de descentralización que se vio interrumpido, a partir del retorno del Revolucionario Institucional a la presidencia de la republica, por un nuevo proceso de recentralización en materia educativa. A continuación, procedo a realizar un breve análisis de dicho proceso de recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado mexicano.
A partir de la creación creación de la Secretaría de Educación Educación Pública, por iniciativa iniciativa de José Vasconcelos, quien además fuera también su primer titular, comenzó formalmente el proceso jurídico, político y administrativo de centralización nacional de la educación primaria. Esto, no obstante que el proyecto de Vasconcelos de “federalizar la enseñanza” no pretendió sustraer competencias en materia de
educación a los estados sino delimitar los campos de acción de cada uno, otorgando a la Federación facultades suficientes para establecer, organizar y sostener escuelas de cualquier tipo y grado en toda la República, además de legislar en todo lo que se refería a dichas instituciones. Esta competencia dejaba a
salvo la potestad de los estados de legislar en lo no otorgado limitativamente a la Federación. 2
Posteriormente, el ejecutivo realizó modificaciones administrativas y laborales en estrecha relación con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), lo que dio origen a un gremio magisterial representado por un sindicato cuya estructura corporativizada, uniforme y centralizada funcionó como instrumento de control político partidista del régimen dominante.
A partir de la década de 1970, comenzó comenzó la descentralización descentralización de la educación en el país, creando delegaciones de la SEP en todo el territorio nacional, que atendían las diferentes necesidades administrativas de los servicios educativos.
Los argumentos de carácter operativo fueron adquiriendo mayor peso y convirtieron a la eficacia en el eje rector de la educación en el país, fortaleciendo con esto el proceso de descentralización.
Con las reformas al artículo 3ª constitucional de 1993 el gobierno federal delega la responsabilidad educativa a los estados, y con ello los órganos centrales se plantearon como entes normativos y reguladores de los proyectos establecidos a nivel estatal.
Derivado del crecimiento y fortalecimiento del poder político sindical, el Estado fue perdiendo control sobre las cuestiones administrativas y laborales del sector educativo, dando lugar a un monopolio del poder magisterial en manos de
Fierro Evans Cecilia, Tapia García Guillermo, Rojo Pons Flavio (Octubre 2009) Descentralización educativa en México. Un recuento analítico. OCDE. Recuperado de http://www.oecd.org/mexico/44906363.pdf.
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Elba Esther Gordillo , líder del SNTE, que ya en la década de los 70`s escalaba a
través de la estructura sindical que dominó desde 1988.
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La configuración política del sistema educativo generó grandes beneficios a al sector magisterial, que ha gozado de prestaciones laborales muy por encima de la mayor parte del sector laboral en México.
Sin embargo, los resultados de electorales de 2012 significaron el fin de la supremacía sindical en materia educativa, ya que con la detención y sujeción a proceso de la lideresa sindical y la nula reacción por parte de los miembros del SNTE, el poder político sindical, al encontrarse acéfalo, parece disgregarse.
Con el triunfo en las elecciones y el regreso del Partido Revolucionario Institucional a la presidenc ia de la República, la “calidad en la educación ” parece convertirse en el principio fundamental del sistema educativo nacional. Esta reorientación del rumbo educativo se manifiesta en el documento suscrito por las principales fuerzas políticas del país (PAN, PRI, PRD) denominado Pacto por México, que en materia educativa anuncia tres objetivos principales:
1. Aumentar la calidad de la educación básica que se refleje en mejores resultados en las evaluaciones internacionales.
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2. Aumentar la matricula y mejorar la calidad en los sistemas de educación media superior y superior. 5 3. Que el estado mexicano recupere la rectoría del sistema educativo nacional. 6
«Trayectoria de Elba Esther Gordillo Morales », El Universal , 14 de julio de 2006. Consultado el 26-02-2013. 4 Pacto por México. 5 Pacto por México. 6 Pacto por México. 3
Los objetivos del ejecutivo federal son claros y se proyectan a ser ejecutados a través de una serie de acciones que incluye la creación del Sistema General de Gestión e Información Educativa, a través del cual la autoridad federal tendrá una plataforma con los datos necesarios para la operación del sistema educativo, lo que le facilitará profundizar sus competencias y obtener elementos que le permitan recuperar la rectoría de la educación.
Además, con la autonomía autonomía jurídica y patrimonial patrimonial de la que gozará el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE) 7 , cuya Junta de Gobierno (máximo órgano de dirección) será elegida de una terna propuesta por el presidente, se extienden los brazos de poder del ejecutivo federal, ya que a este instituto le corresponde evaluar la calidad, desempeño y resultados del Sistema Educativo Nacional, además de otras facultades fundamentales en materia educativa 8.
Con la creación del Servicio Profesional Docente, a través del cual se establecerá un sistema de concursos para ocupar las plazas de maestros nuevas o las que queden libres, así como las plazas para directores y supervisores, el poder federal arrebata al SNTE la tutela y control de plazas, lo que de igual manera acrecienta el dominio en esta materia por parte de la presidencia encabezada por Enrique Peña Nieto.
Estos son algunos de los elementos que nos permiten vislumbrar la dimensión política de la reforma educativa, que evidencia la firme intención de recuperar, de manera inteligente y bien organizada, la rectoría del sistema educativo nacional por parte de la presidencia de la República.
Lo anterior deja de manifiesto el nacimiento el nuevo proceso por el que atraviesa la educación en el país, dejando la interrogante a cerca de si 7 Proyecto
que reforma y adiciona diversas disposiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 8 Artículo 5, Ley General del Servicio Profesional Docente.
verdaderamente se trata de una reforma educativa orientada a impulsar la educación, o estamos frente a una reforma principalmente laboral-administrativa que forma parte de una estrategia de obtención (¿Recuperación?) del poder político.
Aspectos jurídicos de la reforma educativa en México.
Con las pasadas reformas constitucionales en materia de derechos humanos y juicio de amparo, las llamadas garantías constitucionales, dejaron su lugar a lo que ahora se conoce como “derechos humanos” (contenidos en los
primeros 29 artículos de nuestra carta magna), lo cuales además de estar tutelados por el texto constitucional, son de igual manera protegidos por los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. Esto, en el ámbito del juicio de amparo, quiere decir que el amparo ahora puede promoverse no solamente por violaciones constitucionales, sino también cuando se hayan violado derechos previstos en los tratados internacionales. 9
Relacionando lo anterior con la reforma en materia educativa, nos encontramos con un escenario en el cual, una vez entrando en vigor todas las reformas secundarias que acompañan a las modificaciones constitucionales en el ramo de la educación, las consecuencias jurídicas de dicha reforma entrarán en un proceso de ponderación con los derechos laborales de los trabajadores.
A la luz del Pacto por México (y sus cuestionables fundamentos) , la iniciativa de reforma constitucional enviada por el presidente de la República parece ser un paso firme en la búsqueda de la “excelencia educativa” y constituye
también la base para la nueva comprensión del sistema educativo nacional. 10
9 Constitución 10 Pacto
Política de los Estados Unidos Mexicanos por México
Una vez aprobada la reforma constitucional aquí analizada, encontramos que de su contenido se desprenden cuatro aspectos fundamentales: Calidad, autogestión, servicio profesional docente y sistema nacional de evaluación educativa.
La calidad educativa es el objetivo fundamental de esta reforma constitucional, puesto que en el acuerdo respectivo contenido en el Pacto por México, se indicó que se debía elevar la calidad de la educación de los mexicanos para prepararlos mejor como ciudadanos y como personas productivas, así como
aumentar la calidad de la educación básica para que se refleje en mejores resultados en las evaluaciones internacionales . Elevar la calidad educativa no es
una cuestión simple y fácil de ser cumplida, esto representa un gran desafío para el docente y el educando, además de las autoridades educativas. Llevar la calidad educativa al texto constitucional la hace una norma jurídica que no se verá colmada hasta que la practica y la realidad demuestren las fortalezas alcanzadas 11, es decir, no basta que con se haya elevado a rango constitucional la búsqueda por elevar la calidad educativa, sino que para que dichas disposiciones legales gocen de eficacia y eficiencia, es necesario que exista un verdadero compromiso expresado en acciones por parte de las autoridades, docentes y educandos.
En materia de autogestión, el nuevo texto constitucional otorga mayor participación efectiva a los docentes y padres de familia en la elaboración de planes
y
programas
de
estudio,
que
anteriormente
solo
habían
sido
responsabilidad de servidores públicos que en muchas ocasiones no contaban con el conocimiento suficiente del proceso educativo.
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Corzo Sosa Edgar (Febrero 2013). La reforma educativa… no es retroactiva. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autónoma de México. Recuperado de http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/HechosyDerechos/cont/13/art30.htm
El punto mas controversial de la presente reforma se encuentra en lo relacionado con el Servicio Profesional Docente, ya que en el nuevo texto constitucional se introducen dos novedades: la evaluación obligatoria y el concurso de oposición. Hasta ahora la evaluación docente había sido voluntaria y el profesor que así lo deseaba podía participar y obtener una mejor remuneración. Sin embargo, con las reformas constitucionales en la materia, la evaluación será obligatoria para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el sistema educativo.
Con esto, quien desee ingresar al sistema educativo tendrá que ser evaluado mediante un concurso de oposición. Aquel que quiera obtener una promoción a un cargo directivo o de supervisión, deberá resultar ganador del correspondiente concurso. Lo mismo sucede para los reconocimientos, los cuales se entregarán mediante un proceso de selección.
El punto más delicado es la evaluación obligatoria para la permanencia, ya que se afirma que pueden violarse los derechos laborales de los trabajadores por la cuestión retroactiva de la reforma. Esto consiste en que los maestros, tal y como se desprende de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, al ser de base tienen inmovilidad 12 , de manera tal que de obtenerse un resultado negativo en la evaluación no sería posible que cesara la relación laboral, pues ello daría efectos retroactivos a la situación de inmovilidad de que gozan los maestros.
Lo anterior, en concordancia con las reformas constitucionales en materia de derechos humanos y amparo, deja la puerta abierta para diversas interrogantes de índole constitucional: ¿las consecuencias jurídicas de la presente reforma educativa trastocan los derechos humanos (laborales) de los trabajadores de la educación? ¿tendrá esta reforma (una vez reformadas sus leyes secundarias) un efecto retroactivo respecto de los derechos obtenidos (inmovilidad / estabilidad laboral) por los docentes? ¿estará el Estado mexicano y más específicamente el 12 Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
poder judicial de la federación en condiciones de hacer valer el derecho de seguridad
jurídica
de
los
trabajadores
de
la
educación?
Esta
reforma
constitucional y sus reformas secundarias, ¿transgreden los establecido en los tratados internacionales suscritos por México?.
Además de las anteriores anteriores preguntas, preguntas, resulta resulta también la interrogante interrogante a cerca cerca de si esta reforma en materia educativa esta verdaderamente enfocada a hacer valer el derecho humano a una educación de calidad contenido en el artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Surge el anterior cuestionamiento al analizar un poco más a fondo el contenido de la reforma, puesto que, profundizada que sea, es evidente que se trata (como ya se menciono anteriormente) de una reforma de carácter laboral administrativo, puesto que sus principales modificaciones están más relacionadas con estas cuestiones (laborales administrativas) que con el compromiso de mejorar la educación en el país.
Finalmente, derivado de las reformas a la Ley de Amparo, es importante tomar en cuenta algunas de sus modificaciones fundamentales, como lo es que ahora dicho instrumento de protección constitucional puede hacerse efectivo por violaciones no solo a derechos humanos tutelados por la Constitución, sino que también procede en caso de se trastoquen derechos protegidos por tratados internacionales; además dentro de la reforma en materia de amparo, encontramos que dicho juicio ahora puede promoverse no únicamente para la protección de derechos individuales, pues también puede promoverse para proteger derechos colectivos 13 . En consonancia con lo anterior, una vez entrando en vigor la legislación secundaria de esta reforma educativa, los estudiosos del derecho tendremos la interesante labor de profundizar en el ámbito de la filosofía del derecho, ponderando los derechos tutelados por la reforma en cuestión con los derechos laborales de los trabajadores de la educación, para determinar si efectivamente dicha reforma (como repetidamente ha sido expresado por el titular
13 Ley
de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
del ejecutivo federal) no viola los derechos laborales reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales firmados por el Estado mexicano, pues en caso contrario correspondería a los tribunales federales, a través de los juicios de amparo interpuestos por los ciudadanos afectados, determinar en los casos concretos la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la reforma educativa.
Conclusiones
Una vez analizadas, de manera genérica, las dimensiones políticas y jurídicas jurídicas de la presente reforma educativa, educativa, más que llegar a reflexiones reflexiones concluyentes, dicho análisis nos abre la puerta a diferentes interrogantes en estas dos dimensiones.
Interrogantes que podrán ser respondidas objetivamente, una vez que dichas modificaciones “aterricen” en la realidad social, es decir, que podamos
percibir sus efectos en el ámbito político, social y jurídico.
Políticamente hablando, es evidente que uno de los principales objetivos de la reforma educativa es precisamente recuperar la rectoría del sistema educativo nacional, con la aparente intención de elevar la calidad de la educación en México. Sin embargo, debemos abrir bien los ojos para distinguir detalladamente si en verdad se trata de una búsqueda sincera de mejoramiento del nivel educativo, o estamos frente al regreso del presidencialismo mexicano que caracterizó al régimen dominante que aparentemente había muerto en las elecciones del año 2000.
En el ámbito jurídico, de igual manera es difícil llegar a concluir y cerrar opiniones hasta en tanto no se vean aplicadas dichas reformas, puesto que a través de estas se han modificado disposiciones fundamentales que alteran las condiciones laborales de los maestros en el país. Lo importante, considero, es ver si por medio de estas modificaciones se cumple el objetivo establecido en nuestra
constitución, que es precisamente mejorar el nivel de la educación en el país. Lo anterior, cabe mencionar, debería realizarse sin trastocar los derechos laborales del sector docente, es decir, cumplir adecuadamente con el derecho humano a una educación de calidad contenido en el artículo 3º constitucional, pero al mismo tiempo respetando y haciendo validos los derechos humanos (específicamente en materia laboral) reconocidos en la constitución y los tratados internacionales firmados por México.
En este sentido, de nuevo surgen interrogantes fundamentales, puesto que al no cumplirse un objetivo u otro, o ninguno de los dos, se abren las puertas para que el ciudadano (ya sea educando o docente) exija por medio de instrumentos legales como el juicio de amparo el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y los tratados internacionales, que representan una obligación para el Estado mexicano y un derecho para los gobernados.
Otra cuestión jurídica que habrá que resolverse en un futuro es lo relacionado con la capacidad del estado para hacer efectivos los derechos mencionados (en materia educativa y laboral) ya que con la reciente apertura en materia de derechos humanos y su creciente internacionalización, el estado se ve obligado y comprometido no solo a nivel nacional para con sus ciudadanos, sino también frente a la comunidad internacional.
Finalmente, es preciso mencionar que las cuestiones políticas y jurídicas relacionadas con la reforma analizada en el presente texto, no son aisladas una de la otra, ni tampoco las mismas son ajenas a la dimensión social, puesto que la educación es un elemento fundamental
para hacer frente a la la crisis social e
institucional por la que atraviesa nuestro país. Por lo tanto, quienes estamos interesados en lo político y quienes estudiamos el derecho, no debemos ignorar que el análisis de estos dos aspectos debe estar acompañado de un fuerte compromiso social que nos permita distinguir objetivamente si los objetivos planteados que justifican la reforma se han cumplido, y entonces aplaudir, apoyar
y reforzar este nuevo proyecto; pero también, si dichos objetivos están lejos de ser cumplidos, debemos realizar un esfuerzo por identificar los puntos débiles y exigir (por los diferentes canales) las modificaciones que sean necesarias para estar en condiciones de ver cumplidos los objetivos planteados.
