ELEMENTOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO EN COMPARACIÓN CON LOS ELEMENTOS DEL CONTRATO CIVIL
Por lo general y en principio, los contratos administrativos contienen los mismos elementos de los contratos de derecho civil, entre ellos se pueden mencionar, a los sujetos, el particular y el ente de la administración pública que pretende celebrar un contrato. El particular debe tener capacidad de ejercicio que señala la legislación civil y si se trata de personas jurídicas, sus representantes deben acreditar la personalidad. Es oportuno mencionar que la capacidad del particular se rige tanto por normas de Derecho Privado como de Derecho Público. Sobre la Administración Pública, la competencia para contratar emana de la Constitución y de las leyes que rigen los procesos de contratación. Pr otro lado el consentimiento, como manifestación recíproca del acuerdo total de dos personas para obligarse a una prestación respecto de la otra. Supone acuerdo de voluntades de ambos contratantes aunque la forma de manifestarlo sea diferente para ambos, la persona natural o jurídica lo externa en forma simple y llana, como lo haría respetando las normas del Derecho Privado; pero en el caso de la Administración el consentimiento está precedido de requisitos legales que deben satisfacerse, como la convocatoria y licitación pública, de ser el caso. En tercer lugar se tiene la capacidad como un presupuesto obligatorio del consentimiento que implica la aptitud para ser sujeto activo o pasivo de relaciones jurídicas. La competencia de la administración es el conjunto de facultades que se le han atribuido; es la competencia para la Administración lo que la capacidad es para los particulares. Las entidades del Estado no pueden contratar libremente, sino dentro de la esfera señalada por las leyes administrativas, careciendo, por lo tanto, de eficacia aquellos contratos en que la entidad administrativa contratante no tuviera facultades para conocer lo pactado en los mimos. Por otra parte, el objeto, elemento objetivo sobre el cual puede recaer la voluntad, es el propósito de las partes de generar los derechos y las obligaciones, el objeto de los
contratos administrativos es un requisito tan esencial, que sin él no se concibe la existencia, ni se pueden tener por consiguiente, eficacia ni validez legal. Así mismo, se señala a la causa la cual en los contratos de Derecho Privado tiene mas importancia, porque supone que el interés público de la institución a que se refiere es a esos contratos. Cada contratante tiene diferente razón para obligarse, el particular busca obtener un lucro como causa de su actuación, y la Administración tendrá como causa fundamental alcanzar sus cometidos o mejor dicho, el interés público. También se señala la forma, guiada por principios opuestos a los que rigen en materia civil. En Derecho Administrativo la situación difiere, los representantes de la Administración son gestores de intereses generales y por ello precisa establecer garantías para evitar abusos, muy posibles cuando las actividades cuyo cuidado se tiene no son las propias, y esas garantías las constituyen los requisitos de forma, los cuales se consideran como los límites impuestos a su actividad, que no puede franquear la administración. Todo contrato administrativo ha de estar forzosamente sometido a normas determinadas en los preceptos legales atinentes Sin embargo, además de los elementos ya citados, existen otros car acterí sti cos
elementos
y específicos de los contratos administrativos. La jurisprudencia ha
perfilado los elementos característicos de los contratos administrativos, que ha ayudado a diferenciarlos de los contratos de derecho civil. En primer lugar una de las partes contratantes debe ser persona jurídica estatal; el objeto del contrato debe estar relacionado con la prestación de un servicio público; y contienen cláusulas exorbitantes. La Sala Político Administrativa del TSJ, en marzo de 2000 ratificó el criterio sobre los elementos que califican a un contrato administrativo, y señala que poseen esa calificación los contratos donde una de las partes es una persona jurídica estatal; su objeto debe versar sobre la gestión de un servicio público; y, que el contrato contenga cláusulas potestativas de la Administración que sobrepasen el régimen de los contratos de derecho civil.
Así mismo, la Sala ha señalado que además de los elementos anteriores, existen otros atributos de los contratos administrativos, señalando, que la actividad desarrollada sea trascendente para la prestación del servicio público; que una de las partes sea Administración Pública bien descentralizada funcional o territorialmente; que la actividad contratada sea inherente o conexa con la actividad pública o de servicio público, que sin aquélla no se podría llevar a cabo esta última; y que el contrato suponga un subsidio evidente a favor del beneficiario del servicio y a cargo de una de las partes contratantes. La figura del contrato de la administración supone que una de las partes sea un ente público, lo que comprende a personas jurídicas territoriales y entes descentralizados funcionalmente en los tres niveles políticos y los que se creen por las reglas del derecho privado como las empresas, asociaciones y fundaciones del Estado. Otro criterio para la determinación de los contratos administrativos es el que sigue el objeto de la contratación. Se considera administrativo el contrato celebrado por la Administración Pública que tienen por objeto asignar una actividad de servicio público. Por otro lado, la presencia de cláusulas exorbitantes como figura, tiene su origen en Francia en donde se las define como estipulaciones con el objeto de conferir a las partes derechos u obligaciones ajenos por su naturaleza a aquellos que son susceptibles de ser libremente consentidos por una persona en el marco de las leyes civiles o comerciales o cláusulas que difieren de aquellas que pueden insertarse en un contrato de Derecho civil. En Venezuela las cláusulas exorbitantes se definen definidas de acuerdo a criterios de la jurisprudencia como, las cláusulas que constituyen expresiones de potestades o prerrogativas que le corresponden a la Administración en cuanto ella ejercita su capacidad para actuar en el campo del Derecho Público; se trata de cláusulas que incluidas en el contrato de derecho común, serian no usuales o ilícitas por contrariar la libertad contractual. Debe aclararse que las cláusulas exorbitantes podrían estar reconocidas a favor del particular contratante, si ello es requerido para la satisfacción de su objeto, así lo ha reconocido la Sala Político Administrativa al establecer que son cláusulas exorbitantes las
que consagraban en el convenio a favor o en contra de la Administración un régimen excepcional por comparación al de Derecho Privado. Aun así, las cláusulas exorbitantes han contenido ventajas a pos de la Administración, el poder de revocación unilateral por motivos de orden público, a fin de permitir la ruptura de un vínculo que se había convertido en contrario a los intereses tutelados por la Administración; la potestad de rescisión unilateral sin intervención del órgano judicial, acordada como sanción al cocontratante, fundada en el poder disciplinario que la Administración ejerce; el ius variandi o derecho de la Administración a modificar unilateralmente el contrato; y, el poder de interpretar unilateralmente el sentido y alcance de las cláusulas del contrato. En resumen, para determinar la naturaleza de un contrato administrativo frente a uno civil debe observarse ciertos factores. En los contratos privados, la voluntad de las partes es la ley suprema y su objeto los intereses particulares, mientras que en los administrativos está por encima el interés social y su objeto son los servicios públicos. En los privados, se da la igualdad de las partes, en los administrativos la desigualdad entre Estado y contratante. En los privados, las cláusulas son las que corresponden de manera natural al tipo de contrato, en los administrativos se dan las cláusulas exorbitantes. En los privados la jurisdicción para dirimir controversias recae en los tribunales ordinarios, en los administrativos interviene la jurisdicción especial, ya sean tribunales administrativos, si los hay, o en propia sede administrativa, según los trámites establecidos por la ley o lo estipulado en el contrato mismo. En resumen, para que se den los caracteres distintivos de un contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos, el interés social y el servicio público; la desigualdad de las partes, donde una necesariamente debe ser el Estado; la existencia de cláusulas exorbitantes; y, la jurisdicción especial. Para terminar, los contratos administrativos se extinguen por su cumplimiento pero sin embargo, existen otras causas de extinción, el desistimiento unilateral de la administración, es decir, que decida no seguir con el contrato, por mutuo acuerdo en el desistimiento del contrato, es decir, que ambas partes deciden terminar el contrato antes de
su finalización, por incumplimiento de las obligaciones del contratista por causas a él imputables, es decir, cuando es culpa del contratista su incumplimiento. En tal caso, la administración se quedara con la fianza depositada, sin perjuicio del abono de los daños y perjuicios ocasionados a la administración cuando excedan de la misma; y, por incumplimiento de las obligaciones de la administración por causas a ella imputables, es decir, cuando es culpa de la administración su incumplimiento. En tal caso, será el contratista quien tendrá derecho a la indemnización de los daños y perjuicios causados. En el contrato civil puede extinguirse de mutuo acuerdo y en el administrativo no existe esa posibilidad ya que hay caución. En el contrato civil si lo declara terminado debe resarcir el daño, en el contrato administrativo si el contratista lo da por concluido unilateralmente le ejecutan la caución o garantías e informan a las demás entidades públicas.
