1. EL PROCESO CONTENCIOSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA El proceso contencioso administrativo surge por la necesidad de que los actos y decisiones expedidos por la Administración Administración Pública puedan ser objeto de control ante el Poder Judicial, debido a
que versan sobre
derechos
fundamentales de las las personas. Es este proceso el principal camino que se
tiene frente a
un acto
administrativo que vulnera derechos o que aplica incorrectamente la ley ( o que no la aplica), por lo que el Poder Judicial debe debe procurar admitir el mayor número de casos y, respecto de ellos, se emita una decisión de fondo que resuelva en definitiva la controversia. La importancia del contencioso contencioso administrativo ha sido reconocida, desde desde hace mucho tiempo, por las diversas constituciones constituciones que rigieron nuestro país. En algunos casos la regulación de la acción contenciosa
administrativa
se
encontraba dispersa y en otros estaba sometida a las reglas del proceso civil y de otros procesos especiales (laboral, previsional, etc.). Es con la Ley N° 27584 (publicada en el 2001 y entrada en vigencia en el 2002) que el proceso proceso contencioso administrativo administrativo asume sus propias propias reglas, el cual tiene principios procesales propios e individuales. Una de las principales características que señala esta Ley sobre el contencioso administrativo es que es un proceso de PLENA JURISDICCIÓN, en el cual no solo se puede discutir discutir la nulidad del acto impugnado, sino además puede
solicitarse el reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado. Tiene como misión fundamental, el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses intereses de los administrados. Si bien es cierto que que se ha avanzado avanzado mucho en cuanto a la utilización más efectiva y eficiente del proceso proceso contencioso administrativo, este muchas veces se ve transgredido por diversas diversas 1
normas como es el caso del Decreto Decreto
Legislativo N° 1067 (28.06.2008) que introduce diversas modificaciones al
texto original de la Ley. Todos los cambios han sido compilados en el Texto Único Ordenado de la Ley (en adelante TUO-LPCA), aprobado por Decreto Supremo N°013-2008-JUS, publicado el 29.08.2008. Es por ello que falta seguir mejorando no sólo en términos normativos sino aplicativos, lo cual exigirá a todos los operadores del Derecho que sepamos reconocer que cuando estemos estemos transitando en este tipo tipo de procesos, debemos debemos sujetarnos sujetarnos preferentemente a sus propias reglas, y de no ser suficientes, suficientes, tomar prestadas prestadas otras que sean compatibles con su especial naturaleza.
2. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS Y ACTUAL REGULACIÓN LEGAL DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ADMINISTRATIVO, CON ESPECIAL ÉNFASIS EN MATERIA M ATERIA TRIBUTARIA En orden cronológico y de modo sucinto la evolución de las normas que han regido el proceso contencioso administrativo en nuestro país es el siguiente: 1
VILELA PROAÑO, José L. Tratado de Derecho Procesal Tributario, Capitulo X: El proceso contencioso Administrativo en materia Tributaria. Editorial Pacífico. Lima, 2011, pág. 912.
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El artículo 130° de la Constitución Política del Perú de 1867° establecía: “La
Ley determinará la organización de
los Tribunales
contenciosos-
administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros”.
El Decreto Ley N° 14605, de 1963, 1963, Ley Orgánica Orgánica del Poder Judicial, Judicial, en sus artículos 11° y 12°, estableció que los los jueces no admitirán la impugnación de resoluciones administrativas de carácter particular que hayan dictado las
autoridades competentes sino después de
jerárquicos expresamente
agotados los recursos
preestablecidos y a instancia de
parte
interesada. Se precisó precisó que hay acción ante el Poder Judicial contra contra todos los actos de la Administración Pública que constituyan
despojo,
desconocimiento o violación de los derechos que reconocen la constitución y las leyes.
El Primer Código Tributario (1966) (1966) reguló los recursos administrativos administrativos en materia tributaria en el Libro Tercero bajo la denominación de “Las
Reclamaciones y los Recursos” y reguló al proceso contencioso administrativo como: “Procedimiento ante el Poder Judicial”.
El Artículo 240° de la Constitución de 1979 rezaba: “Las acciones
contencioso-administrativas contencioso-administrativ as se
interponen contra
cualquier acto o
resolución de la administración que causa estado.
La Constitución Política Política del Perú de 1993, en su artículo 148° establece: “Las resoluciones administrativas administrativas que causan causan estado son susceptibles susceptibles de
impugnación mediante la acción contenciosa- administrativa”.
Si bien es cierto que a través de las normas normas mencionadas mencionadas hasta hasta aquí, se consagró el proceso proceso contencioso administrativo administrativo como tal e impedían que el el
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legislador aprobara normas normas que restrinjan el derecho de los particulares de cuestionar ante el Poder Judicial las decisiones administrativas que los afecten; no se desarrollaron normas normas procesales específicas específicas que permitieran permitieran su mayor utilización.
LEY N° 27584
Como se busca poner énfasis en el proceso proceso contencioso contencioso administrativo administrativo referido al tema tributario, nos corresponde analizar lo dispuesto en el Título IV “Demanda Contencioso Administrativa ante el Poder Judicial” (artículos
157° y 158° del Texto Único Ordenado del Código Tributario, en adelante TUO-CT)
El artículo 157° del TUO-CT, prescribe: “La resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa. Dicha
resolución podrá impugnarse mediante el proceso contencioso administrativo, el cual se regirá por las normas contenidas en el presente Código y, supletoriamente, por la Ley N° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo.
La demanda podrá podrá ser presentada presentada por el deudor tributario ante la Sala Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior respectiva, dentro del término de tres (3) meses computados computados a partir del día siguiente de efectuada la notificación de la resolución, debiendo contener peticiones concretas. 4
La presentación de la demanda no interrumpe la ejecución de los actos o resoluciones de la Administración Tributaria.
La Administración Administración Tributaria no tiene legitimidad para para obrar activa. De modo excepcional, la Administración Tributaria podrá
impugnar la
resolución del Tribunal Fiscal que agota la vía administrativa, mediante el proceso contencioso administrativo, en los casos en que la resolución del Tribunal Fiscal incurra incurra en alguna de las
causales de nulidad nulidad
previstas en el artículo 10° de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
El artículo 158° del TUO-CT, prescribe:
“Para la admisión de la Demanda Contencioso-Administrativa, será
indispensable que esta esta sea presentada dentro dentro del plazo señalado en el artículo anterior.
El órgano jurisdiccional, al admitir a trámite la demanda, requerirá al Tribunal fiscal o a la Administración Administración Tributaria, de ser el caso, caso, para que le remita el expediente expediente administrativo en un plazo plazo de treinta (30) días hábiles de notificado”.
Como se aprecia, saltan saltan a la vista las diferencias entre el TUO-LPCA y el TUO-CT, entre ellas:
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El órgano competente, competente, que luego de la modificatoria modificatoria introducida por la Ley N° 29364, 29364, corresponde al Juez de Primera Instancia y no a la Corte Superior, sin embargo, nos atenemos al texto del TUO-CT, de aplicación preferente, en donde la demanda demanda en materia tributaria debería ser presentada ante la Corte Superior.
Los plazos, plazos, en ambas normas se establecen establecen plazos plazos distintos para la interposición de las demandas materia tributaria, lo cual cual es
contenciosas administrativas en importante porque porque el plazo es de
caducidad.
Se exige que la demanda que interponga la Administración Administración contra lo resuelto por el Tribunal Tribunal Fiscal se se sustente en alguna de las causales del artículo 10° de la Ley N° 27444, lo que no se exige en el TUO de la Ley N° 27584.
El plazo plazo para
requerir el expediente expediente administrativo administrativo a la
Administración Tributaria en más largo largo en el TUO-CT. Es por eso que que mediante este informe informe se buscará absolver estas diferencias que suelen confundir a los operadores del derecho en este campo, señalando que es necesario que el proceso contencioso administrativo en lo tributario se acoja a sus sus propias normas.
3. FINALIDAD DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO La finalidad del proceso contencioso contencioso administrativo administrativo sustancial es el control de la constitucionalidad y de la legalidad en la actuación administrativa, brindando
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una efectiva tutela a las situaciones jurídicas que pudieran haberse visto afectadas o en inminente amenaza que ocurra esto.
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En cuanto a la Ley N° 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, en su artículo 1° establece que la acción contenciosa contenciosa administrativa administrativa tiene por finalidad el control jurídico por el Poder judicial de la Administración Pública sujeta al derecho administrativo administrativo y a la efectiva efectiva
tutela de los derechos e
intereses de los administrados.
4. EL RÉGIMEN DEL PROCESO CONTENCIOSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA Las principales normas que regulan el proceso contencioso administrativo en materia tributaria son las siguientes: 1. El libro Tercero, Título IV del Texto Único Ordenado del Código Tributario, referido a la demanda contencioso Administrativa en el Poder Judicial, artículos 157° y 158° 2. El TUO-LCPA, TUO-LCPA, que regula el proceso contencioso administrativo. 3. El Código Procesal Procesal Civil, en forma supletoria a lo regulado regulado en la Ley N° 27584.4
4.1. Pretensiones en el Proceso Contencioso Administrativo En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:
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HINOSTROZA MINGUEZ, Alberto. Proceso contencioso Administrativo: Análisis sistemático de la Ley N°27584. Nueva Ley del Proceso Contencioso Administrativo, Gaceta Jurídica, Lima, 2003, págs. 215 y 216.
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1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de los actos administrativos.
Pretensión procesal de anulación o de nulidad, comúnmente configurada, lo que se demanda ante el órgano jurisdiccional es que la Administración ha incurrido en algunas de las causales de nulidad, para el caso tributario, las establecidas en el presente Código Tributario, razón por la cual se sostiene que precisamente en atención a esto, el Poder Judicial se limita a una revisión de legalidad y no a un conocimiento de plena jurisdicción.
2. El reconocimiento o restablecimiento restablecimiento del derecho derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines
Pretensión de plena plena jurisdicción, destinada destinada a que que se reconozcan reconozcan las situaciones jurídicas cuya titularidad corresponde a una persona, cabe resaltar que la norma ha señalado los supuestos para el inicio, los cuales representan la tutela de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, entendiendo la facultad de obrar del titular teniendo como móvil el interés propio.
3. La declaración contraria contraria a derecho y el cese de una actuación material material que no se sustenta en acto administrativo.
Planteando específicamente una actuación material ineficaz, pretendiendo la invalidez del mismo, así como el cese de esta actuación.
4. Se ordene a la Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
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Pretensión relacionada a la inactividad de la Administración, omisión o inercia, y que busca precisamente un pronunciamiento de ésta. La causal precisada se asemeja a un supuesto que habilita la interposición de una acción de cumplimiento.
5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.
Conforme al artículo 238° de la Ley N° 27444 27444 (LPGA): (LPGA):
Responsabilidad de la administración pública
238.1 Los administrados tendrán derecho a ser indemnizados por las entidades de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza mayor, siempre que el perjuicio sea consecuencia del funcionamiento de la administración.
238.2 La declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede administrativa o por resolución judicial no presupone necesariamente necesariamente derecho a la indemnización.
238.3 El daño alegado debe ser efectivo, valuable económicamente e individualizado con relación a un administrado o grupo de ellos.
238.4 Sólo será indemnizable el perjuicio producido al administrado proveniente de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
238.5 La cuantía de la indemnización incluirá los intereses legales y se calculará con referencia al día en que el perjuicio se produjo.
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De otro lado, con relación a las pretensiones que se pueden instar en el proceso contencioso administrativo, se ha establecido según el ar tículo 6° de la Ley N°27444 (LPGA), que estas pueden acumularse siempre y cuando se cumpla con los siguientes requisitos: a) Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional jurisdiccional b) No sean contrarias entre si, salvo que sean propuestas en la forma subordinada o alternativa. c) Pueden tramitarse en una misma vía vía procedimental procedimental d) Existe conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuación impugnable. No obstante en el ámbito tributario conforme al artículo 157° del TUO Código Tributario, la materia de controversia es un acto devenido de un procedimiento administrativo, en este caso el Tribunal Fiscal con su pronunciamiento agota la vía Administrativa, concluyendo generalmente en una pretensión del contencioso administrativo en materia tributaria, en la cual normalmente se puede observar la existencia de nulidad, puesto que lo que en buena cuenta se pretende es la declaración de esta nulidad o de la invalidez del acto administrativo. Básicamente el órgano jurisdiccional tendrá que analizar si el acto emanado de la Administración fue emitido válidamente como consecuencia del procedimiento que se hubiera seguido en instancia administrativa, para ello corresponde efectuar una confrontación respecto a las normas que resultaban aplicables y si estas en realidad fueron aplicadas, con lo cual podríamos afirmar, que tal como está diseñado nuestro sistema contencioso administrativo, efectivamente para el caso tributario, nos remite simplemente una revisión judicial de legalidad. 10
El proceso proceso de revisión judicial tiene por objeto, objeto, como su nombre nombre lo indica, revisar la legalidad legalidad y cumplimiento de las normas previstas para el inicio y trámite de un procedimiento.
Como se aprecia, el tema es controvertido respecto a las pretensiones posibles de ser planteadas en el proceso contencioso administrativo en materia tributaria, sin embargo, se origina generalmente temas de actuación impugnable (nulidad). Conviene tener en cuenta además que si bien se pueden impugnar los actos de la Administración, ello no implica que la decisión adoptada por esta pueda ser tan fácilmente cambiada, es decir, ya no hablamos de una mera declaración de nulidad y reenvío para que la Administración se vuelva a pronunciar, sino de la posibilidad de que el órgano jurisdiccional pueda pronunciarse en definitiva y emita una decisión sobre el tema de fondo. No olvidemos que la Administración para la emisión de una decisión pasa previamente por un procedimiento que le sirve de base para la formación de la decisión, aspecto que muchas veces podría decirse no ocurre de igual manera en una instancia judicial; pues allí no se podrían confrontar o verificar aspectos técnicos, propios de las funciones de recaudación y verificación de las obligaciones tributarias, con lo cual no podemos aceptar que el Poder Judicial pueda pronunciarse en todos los casos y sustituir la decisión de la Administración, siendo la regla en todo caso, que si verifica un supuesto de nulidad, la debe declarar y enviar lo resuelto a efecto que en la implementación de su mandato se proceda nuevamente con las garantías y demás acciones que permitan una formación válida del acto, en determinado sentido respecto de lo alegado por el contribuyente.
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5. PRESUPUESTOS PARA EL INICIO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO 5.1. Plazo para instar el proceso: plazo de caducidad En materia tributaria, conforme a lo establecido por el artículo 157° del TUO Código Tributario:
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Artículo 157º.- DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
La resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa. Dicha resolución podrá impugnarse mediante el Proceso Contencioso Administrativo, el cual se regirá por las normas contenidas en el presente Código y, supletoriamente, por la Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo. La demanda podrá ser presentada por el deudor tributario ante la autoridad judicial competente, dentro del término de tres (3) meses computados a partir del día siguiente de efectuada la notificación de la resolución debiendo contener peticiones concretas. Es importante aclarar que si bien en el proceso contencioso administrativo rigen principios especiales, dada la singular naturaleza e lo que se discute, resulta de aplicación el principio de iniciativa de parte, por ello si el particular o eventualmente la propia administración deja transcurrir el plazo previsto para interponer la demanda, irremediablemente habrá perdido la oportunidad de cuestionar el acto administrativo que a su entender lesiona sus derechos fundamentales.3
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GONZALES PÉREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo, 2da ed., México, 1992. Página 359
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En este extremo resulta de vital importancia acotar lo siguiente: ¿Qué sucedería si el contribuyente solicita una copia certificada de la resolución emitida por el Tribunal Fiscal, aún cuando no se le ha notificado el tenor de dicha resolución? Consideramos, que dado el objeto de la notificación es poner en conocimiento del interesado, sobre el contenido de la resolución que resuelve la petición formulada y sobre los argumentos que han servido a la Administración para aceptar o rechazar el recurso, el contribuyente debería computar el plazo de 3 meses desde que tuvo conocimiento de la resolución. Este podría ser un tema muy discutible debido a que se argumentaría que el lapso de tiempo deba considerarse desde la notificación al deudor tributario y no su conocimiento a través de su propia diligencia, lo cual no debería ser 4 atendido, pues si bien el contribuyente pone un especial cuidado al efectuar el seguimiento a su procedimiento, ello no lo puede poner en una situación de ventaja respecto a los demás contribuyentes para quienes solo contaría el plazo ordinario de 3 meses. Pues bien, el plazo para demandar ante el órgano jurisdiccional es el establecido en la norma tributaria, y que comienza a correr desde que se considera legalmente efectuada la notificación del acto, conforme al código tributario y que cause estado, en ese caso, la resolución del Tribunal Fiscal. Es decir que si no se interpone la demanda dentro del plazo de 3 meses, veríamos que ha operado la caducidad, que no es sino la pérdida del derecho a entablar una demanda o proseguir la iniciada en virtud de no haberse ejercido la acción procesal dentro del plazo establecido por ley, por ello se da la
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HINOSTROZA MINGUEZ, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo: Análisis sistemático de la ley N°27584. Gaceta Jurídica. Lima, 2003. Pág.229
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extinción del derecho y de la acción correspondiente. Los plazos de caducidad están establecidos en la ley y no admiten interrupción ni suspensión. Por ello resulta importante señalar que el plazo para iniciar el proceso es el primer paso importante que debe dar todo aquel administrado e incluso la propia Administración en caso pretenda recurrir ante la vía judicial, aquel acto que vulnere sus intereses de acuerdo al artículo 157° del Código Tributario.
5.2. La resolución administrativa debe haber causado estado o en términos prácticos, que se haya agotado la vía administrativa Causar estado supondría haber agotado los recursos administrativos admisibles por tanto las puertas del procedimiento contencioso administrativo ante el órgano judicial quedaban abiertas desde el momento en que no era posible la impugnación vía administrativa. La exigencia de que la resolución impugnada en la vía contencioso administrativa cause estado implica que no sea susceptible de ulterior recurso ordinario en la vía administrativa. Es el caso, que el proceso contencioso administrativo peruano exige el agotamiento de la vía administrativa en aso que el administrado optara por acudir al Poder Judicial, vale decir que podrá ser objeto de impugnación las resoluciones del Tribunal Fiscal que contengan una decisión definitiva e irrevisable. En materia tributaria, nuestro sistema ha previsto en el artículo 157° del TUOCT, que la resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa, sin embargo, como lo viene declarando la Corte Suprema, no toda resolución del
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Tribunal Fiscal es susceptible de ser impugnada mediante el proceso contencioso administrativo. Debe quedar claro que la decisión es tomada en base a un control judicial de los actos administrativos pues el órgano jurisdiccional es aquella institución que se adjudica la revisión de constitucionalidad y legalidad. El derecho a impugnar las decisiones de la Administración confluye con el derecho de acceso a la jurisdicción cuando no existan vías propias dentro del propio procedimiento administrativo o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisión final de la administración. Las resoluciones solo serán posibles de ser impugnadas en cuanto resuelvan cuestiones de fondo. 5 En casos concretos como la queja no podríamos afirmar lo mismo, debido a que no se agota la vía administrativa, no hay un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. A través de este recurso solo se cuestionan defectos en la tramitación y paralización o infracción de los plazos señalados. Por lo que conforme a lo señalado en la Corte Suprema nunca contendrán pronunciamientos respecto al fondo del asunto debido a que a través del recurso de queja se trataran de corregir defectos que constituyen cuestiones de forma y que podrían recaer en inadmisibilidad pero que son subsanables, por tanto no se agotaría la vía previa. Sabemos de antemano que el Tribunal Fiscal tiene distintos tipos de resoluciones: revocar, confirmar, anular la resolución apelada, etc. Estas resoluciones pueden contener un pronunciamiento de fondo (esto es, que resuelve el asunto principal) o simplemente limitarse a resolver el incidente. 5
VILELA PROAÑO, José Luis. El Proceso Proceso Contencioso Administrativo en Materia Tributaria, editorial San Fernando. Lima, Perú. Pág. 945.
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Consideramos que el agotamiento de la vía administrativa se produce cuando no se puede discutir mas el tema controvertido en sede administrativa, así se trata de una decisión que se produce directamente sobre el fondo del asunto o con relación a una cuestión distinta.
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Ahora bien, para poder definir cuáles son los actos que causan estado, es importante tener presente presente que conforme al artículo 1.1 de la ley N ° 27444, son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. Es decir, así la declaración de la Administración haya resuelto o no el tema central de la controversia estaremos frente a un acto administrativo cuando esta declaración tenga por objeto producir efectos jurídicos sobre los derechos de los administrados. A lo anterior, debemos sumar la necesidad de agotar el procedimiento administrativo previo, para lo cual debemos remitirnos supletoriamente al artículo 218° (LPAG), toda vez regulado los supuestos de agotamiento de la vía previa.
Artículo 218- Agotamiento de la vía administrativa
218.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contenciosoadministrativo a que se refiere el Artículo 148 de la Constitución Política del Estado.
218.2 Son actos que agotan la vía administrativa: 6
Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General
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a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con con motivo de dicho dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa. b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad autoridad u órgano sometido sometido a subordinación subordinación jerárquica; o c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el Artículo 210 de la presente presente Ley. d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren los Artículos 202 y 203 de esta Ley; o e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales.
6. COMPETENCIA Y SUJETOS DEL CONTENCIOSO EN MATERIA TRIBUTARIA
PROCESO
6.1. Competencia Conforme a lo dispuesto por el artículo 10 del Texto Único Ordenado de la LPCA, es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a elección del demandante, el juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se 17
produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo. Sobre esto, la Corte Suprema ha dejado claramente establecido que el artículo 10 contiene dos supuestos claramente establecidos: a) el juez del lugar del domicilio del demandado; y b) el juez del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda. Debemos recalcar que la elección del juez competente le corresponde al demandante, quien es el que elegirá cualquiera de los dos supuestos antes mencionados. También, queremos poner en evidencia que hay discrepancia entre lo que establece el segundo párrafo del artículo 157 del TUO del Código Tributario y lo dispuesto en el artículo 11 del TUO de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo; el primero señala que la demanda podrá ser presentada por el deudor tributario ante la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva, mientras que la segunda norma legal estipula que son competentes para conocer el proceso contencioso administrativo el juez especializado y la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en primer y segundo grado, respectivamente. No obstante esta discrepancia, en la realidad, las demandas contenciosoadministrativas en materia tributaria vienen siendo presentadas ante los Juzgados de Primera Instancia, esto significa que a pesar del texto expreso de la ley, la supremacía de las normas sobre la competencia de los órganos jurisdiccionales viene dada dada por las normas específicas específicas que regulan la materia.
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6.2. Legitimidad para obrar En este tipo de procesos, tiene legitimidad para obrar activa aquel sujeto quien a consecuencia de su participación en un procedimiento administrativo como administrado, sea el titular de una situación establecida en las normas que haya sido vulnerada o venga siendo amenazada por la actuación administrativa impugnada en el proceso. No es sorpresa alguna que, por ejemplo, sea el contribuyente quien generalmente recurra al órgano jurisdiccional cuestionando la decisión del Tribunal Fiscal, encontrándose facultado y legitimado para hacerlo. Sin embargo, puede que se dé el caso en que la Administración Tributaria sea la demandante del proceso judicial (artículo 175 del TUO del Código Tributario). Ello puede darse en casos de que la resolución del Tribunal Fiscal incurra en alguna de las causales de nulidad estipuladas en el artículo 10 de la Ley 27444. Debemos agregar que, según el artículo 154 del TUO del Código Tributario, “en
los casos de resoluciones que establezcan jurisprudencia de observancia obligatoria 7 , la Administración Tributaria no podrá interponer Demanda Contenciosa Administrativa”.
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Jurisprudencia de observancia obligatoria son aquellas resoluciones del Tribunal Fiscal que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de normas tributarias, así como las emitidas en virtud del artículo 102° del Código Tributario, siendo de observancia obligatoria para los órganos de la Administración Tributaria, mientras dicha interpretación no sea modificada por el mismo Tribunal, por vía reglamentaria o por ley. En la resolución correspondiente, el Tribunal Fiscal señalará que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria y dispondrá la publicación de su texto en el Diario Oficial. (Artículo 154º del Código Tributario). Fuente: Página web del Ministerio de Economía y Fi nanzas (http://www.mef.gob.pe http://www.mef.gob.pe))
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7. ETAPA POSTULATORIA 7.1. Requisitos de admisibilidad Según el artículo 22 del TUO de la Ley 27444, son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda el que se adjunte el documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa y que además se acompañe el expediente de la demanda en el supuesto en que la entidad administrativa demande la nulidad de sus propios actos. Tenemos también al artículo 25 de la ley anteriormente mencionada, el cual contempla que la admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo, salvo que se dicte medida cautelar o la ley disponga lo contrario. A la par de esta disposición, contamos también con el TUO del Código Tributario, en el cual su artículo 157 establece que “la presentación de la demanda no interrumpe la ejecución de los actos o resoluciones de la Administración Tributaria”. Todo esto encuentra su sustento en la Ley N.° 27444, cuando éste establece: “todo acto administrativo se considera válido en
tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.” corresponda.”
7.2. Requisitos de procedibilidad
Según la doctrina, se consideran como requisitos de procedibilidad lo siguientes supuestos: a) Que la demanda contenciosa contenciosa administrativa administrativa sea interpuesta contra contra una actuación y omisión administrativa impugnable mediante el proceso
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contencioso administrativo
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, como: actos administrativos, silencio
administrativo, actuación material de ejecución y las actuaciones de la Administración Pública. b) Que efectivamente se haya haya producido el agotamiento agotamiento de la vía de la vida administrativa. Es necesario mencionar que en lo que respecta al agotamiento de la vía administrativa, el acto por el cual se recurre en instancia judicial debe contener una posición definitiva de la Administración, o sea, debe producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones y derechos de los administrados dentro de una situación concreta o impedir su discusión en sede administrativa, es decir, que no haya cabida a seguir discutiendo la controversia en vía administrativa. c) Y finalmente, que la demanda se interponga dentro de los plazos previstos en el artículo 19 de la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales serán contados desde del día siguiente de notificada la actuación impugnable.
8. AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA El juez al momento de decidir la admisibilidad de una demanda debe tener en cuenta que ella es el principal medio que tiene el administrado para cuestionar una decisión o acto de la Administración, por tal, se recomienda que el juez debe ampliar la posibilidad de admitir a trámite este tipo de demandas.
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OPPE D., JUAN. El Proceso Contencioso Administrativo en Materia Tributaria. Colombia, 2008. Págs. 422 y 423.
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Entonces, el juzgador, al evaluar la demanda a la luz de los artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil, debe tener tener en cuenta que se encuentra encuentra ante un tipo especial de proceso judicial que, normalmente, se propone contra una entidad pública. Es por esto que, en el caso de omisión o error al consignar los datos de demandante o demandado, el juez debe tener en cuenta que esta información deficientemente consignada puede tomarla del expediente administrativo, el mismo que puede pedir a las partes, según lo señala expresamente la norma (artículo 24 de la Ley N.º 27584). Deberá hacer lo mismo en el caso de imprecisión del petitorio y/o su monto, los fundamentos de hecho y de derecho, entre otros supuestos, ya que todo ello ha sido discutido y actuado en el expediente administrativo y con solo observarlo podrá informarse. Lo que queremos dar a entender es que dada la especial naturaleza del proceso contencioso administrativo y que antes de llegar a esta etapa ha habido una discusión previa, cuando se presente imperfecciones en la demanda contenciosa administrativa, los aplicadores del derecho deben tener en cuenta estas características y procurar maximizar el derecho de acceso a la jurisdicción.
9. FORMAS ESPECIALES ESPECIALES DE CONCLUSIÓN DEL PROCESO Con motivo de la modificación introducida por el Decreto Legislativo N.° 1067, se han incorporado formas especiales de conclusión del proceso, en los artículos 42 y 43.
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El artículo 42 establece la “conclusión anticipada del proceso”, en el cual s
señala que si la entidad demandada reconoce en vía administrativa la pretensión del demandante, el juez apreciará tal pronunciamiento y, previo traslado a la otra parte, con su absolución o sin ella, dictará sentencia, salvo que el reconocimiento no se haga sobre todas las pretensiones. El antecedente de esta figura lo tenemos t enemos en los artículos 330 y 333 del Código Procesal civil (allanamiento y reconocimiento de la demanda). Por otro lado, el artículo 43 consigna la figura –ya conocida – de la transacción o conciliación: “En cualquier momento del proceso, las partes
podrán transigir o conciliar sobre pretensiones que contengan derechos disponibles. Si el acuerdo homologado o aprobado es total, producirá la conclusión del proceso. De ser parcial, el proceso continuará sobre los aspectos no comprendidos. Para proponer o acceder a la fórmula de composición, la entidad deberá analizar objetivamente la expectativa de éxito de su posición jurídica en el proceso.”
10. ACTIVIDAD PROBATORIA EN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO
EL
PROCESO
Debido a que el texto único ordenado del contencioso tributario omite mención alguna a los medios de prueba que podían presentarse en el proceso contencioso administrativo tributario, se deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 30 del TUO-LPCA concordado con el artículo 24, que establece que la actividad que se diese en el proceso contencioso administrativo se limita a actuaciones recogidas del procedimiento administrativo salvo algunas excepciones. 23
Respecto al particular, nos dice Juan Carlos Oppe Delgado: Sobre el particular, el código tributario omite toda mención a los medios de prueba que podrían actuarse en el proceso contencioso-administrativo tributario, por ello si nos remitimos a lo normado en el artículo 27 de la Ley N°27584, la actividad probatoria en el proceso se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de nuevos hechos o no alegados en la etapa prejudicial 9. A pesar de eso existen corrientes que señalan señalan que los jueces deben enjuiciar enjuiciar el litigio con plenitud de jurisdicción resolviendo las pretensiones de las partes a la vista de los hechos acreditados en el momento en el que se va a dictar sentencia, hayan sido probados en el proceso o fuera de él, teniendo en cuenta que las normas sobre prueba que pudiesen aplicarse en un PA son usadas con un fin diferente al del as pruebas judiciales. Ahora, debemos notar que el considerar que las partes son iguales en este proceso lleva a cuestionar el valor hasta ahora atribuido al expediente administrativo, partiendo de la base que la prueba posee un carácter exclusivamente jurisdiccional, pero lo cierto es que la administración se encuentra en ventaja la ahora de lograr el reconocimiento por el órgano judicial apoyando la versión de los hechos que este a sustenta. La posibilidad de admisión de toda clase de pruebas, aunque no se hayan presentado y diligenciado en el procedimiento administrativo previo y de decretar de oficio la que el tribunal estime conveniente para lea mejor solución de la contienda.
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OPPE DELGADO, Juan Carlos. El proceso Contencioso Administrativo en Materia Tributaria, pág. 768. Colombia, 2008.
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Como vemos, existe norma expresa que regula la actuación probatoria y estando obligado el Juez a aplicar el derecho que corresponda aun cuando no haya sido invocado por las parte entonces corresponde que se analice si resulta valida la actuación de cualquier medio probatorio ofrecido por las partes. Por ello, en base a la legalidad se debe cumplir con lo señalado por la norma, así pues para el proceso contencioso administrativo existe una norma especifica que establece una restricción respecto de los medios probatorios que pueden actuarse en el citado proceso. Cabe resaltar que respecto a los lineamientos que la actividad probatoria debe seguir son delimitados por el artículo 27° (Dispone que la actividad probatoria se restringirá a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, sin poder incorporarse la probanza de nuevos hechos o no alegado en etapas prejudicial) en concordancia al artículo 22° (De admitirse la demanda a tramite, el Juez ordenara a la entidad administrativa que remita el expediente relacionado con la actuación impugnable). Cabe resaltar que este proceso tiene como pilar al principio de debito procedimiento y por lo tanto, los administrados gozan de todos los derechos y garantías como son:
El derecho a ofrecer y producir producir pruebas, pruebas, que consiste en el derecho derecho a presentar material probatorio y a contradecir aquello que la administración considere relevante para resolver el asunto, sin embargo de igual forma el ofrecimiento y actuación se rigen por el principio de oportunidad. 25
El derecho a exponer exponer sus argumentos, que consiste consiste en el derecho derecho a presentar material probatorio y a contradecir aquello que la administración considere relevante para resolver el asunto, sin embargo de igual forma el ofrecimiento y actuación se rigen por el principio de oportunidad. también denominado el derecho a ser oído, que se materializa en la Reclamación y en la Apelación
11.
MEDIDAS CAUTELARES
Como lo establecen los artículos 38° al 40° del TUO-LPCA, las medidas se dictaran en la forma que fueren solicitadas o cualquiera otra que se considere adecuada para lograr la eficacia de la decisión definitiva, siempre que se cumplan con los siguientes requisitos:
La verosimilitud en el derecho de la pretensión El requisito de la verosimilitud de la pretensión implica una certeza del juzgador que la pretensión por la cual se recurre es verdadera, es decir, basta que exista una apariencia de derecho para que se otorgue la medida cautelar solicitada. Sin embargo, deben analizarse en materia tributaria con sumo cuidado la apariencia del derecho habida cuenta que el acto impugnado proviene de un procedimiento anterior en donde se debatieron argumentos, actuado pruebas y donde existe una decisión de la administración pública, vale decir cosa decidida decidida que ya ha sido revisado por dos instancias, lo cual dista mucho de una relación privada o comercial, en donde el fumus boni iuris, puede ser más visible. 26
Por eso, como medios de pruebas importantes en le proceso cautelar, además de los documentos que tenga a bien presentar el demandante, se debería exigir las resoluciones administrativas cuya nulidad se pretende en el proceso principal.
Peligro en la demora Se deberá analizar en materia tributaria si es que el acto fue ejecutado o no. No obstante, en el supuesto en que exista peligro en la demora de la tramitación de la pretensión principal, basta al juez, a efectos de que garantice al demandante que no se ejecuten medidas trabadas, que se ordene únicamente la suspensión de aquellas o su ejecución de modo diferente al normalmente acostumbrado y no erróneamente, como algunos consideran, que se eliminen las mismas o se dejen sin efecto; de esta manera, cautelamos el derecho del demandante y a su vez no hay perjuicio alguno para la Administración
Se estime que resulta adecuada para garantizar la pretensión No basta con que exista peligro en la demora y la verosimilitud del derecho, sino que además la medida debe resultar idónea para garantizar la eficacia de la pretensión, lo cual se entiende debe darse en armonía con los bienes jurídicos discutidos en el proceso. Se debe tener presente que, la naturaleza de las acciones que lleva a cabo el ente recaudador en procura de la satisfacción de 27
un interés público se deberá ponderar la proporcionalidad entre la eventual afectación que esta medida podría causar al interés público o a terceros y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata de la actuación impugnable.
Contracautela: La contracautela no es un requisito para conceder la medida cautelar sino para su ejecución. Su exigencia obedece a la necesidad de establecer una respuesta a la suspensión del os principios de bilateralidad y contradicción que caracteriza a la medida cautelar. Su objetivo consiste en que se garantice el resarcimiento de los eventuales daños y perjuicios que pueda sufrir el afectado debido a la ejecución de una medida cautelar innecesario o maliciosa. Por ellos, si bien la admisión de la contracautela es decidida por el juzgador en cuanto a su naturaleza y monto, esta facultad discrecional no puede estar desvinculada del examen de determinadas características ni muchos menos como pretexto para perjudicar a la contraparte. El artículo 39 del TUO-LPCA establece que para la ejecución de la medida cautelar el demandante deberá ofrecer contracautela siempre atendiendo a la naturaleza de la pretensión que se quiere asegurar.
Oportunidad 28
Con lo anteriormente visto, la medida cautelar podrá ser dictada antes del inicio del proceso o dentro de este siempre que su fin sea asegurar la decisión definitiva y siempre que:
Se considere considere verosímil el derecho derecho invocado invocado
Que de los anteriores se considere considere necesaria necesaria la emisión de de una decisión preventiva por constituir peligro de demora del proceso
Proporcionalidad de la medida cautelar con respecto a la pretensión
12.
MEDIOS IMPUGNATORIOS IMPUGNATORIOS
La Ley del Proceso Contencioso Administrativo Administrativo recoge en los Artículos 32°, 33° y 34°, los recursos que pueden promoverse en el proceso contencioso administrativo: En el proceso administrativo proceden los siguientes recursos: 1. El recurso de reposición contra los decretos a fin de que el Juez los revoque. 2. El recurso de apelación apelación contra las siguientes siguientes resoluciones resoluciones 2.1. Contra las sentencias, excepto las impugnables con recurso de casación y las excluidas por convenio entre las partes. 2.2. Contra los autos, excepto los excluidos por ley 3. El recurso de casación casación contra las siguientes siguientes resoluciones: resoluciones:
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3.1. Las sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores. 3.2. Los autos expedidos por las Cortes superiores que, en revisión ponen fin al proceso 4. El recurso de queja contra las resoluciones que declaran inadmisible e improcedente el recurso de apelación o casación. También procede contra la resolución que concede el recurso de apelación con un efecto distinto al solicitado. Los recursos tienen los mismos requisitos de admisibilidad y procedencia regulados en el Código Procesal Civil. En caso de que el recurrente no acompañase a la respectiva o la acompañase en un monto inferior, el Juez o la Sala deberán conceder un plazo no mayor de dos días para que subsane el defecto.
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