DATORIA PUBLICĂ 1.1 Concept privind datoria publică şi formele de manifestare a acesteia Finanţarea cheltuielilor publice, trebuie explicat clar şi concis sensul tuturor conceptelor vizate de acest proces. Finanţarea cheltuielilor publice, ca expresie a nevoilor societăţii, se realizează prin intermediul: Resurselor financiare publice prelevate de la contribuabili şi evidenţiate în bugetul general consolidate, pe componentele sale; Fondurilor externe nerambursabile Împrumuturilor interne şi externe, garantate direct sau indirect de către autorităţile administraţiei publice, atât centrale cât şi locale. Totalitatea obligaţiilor financiare directe şi indirecte asumate de către autorităţile administraţiei publice centrale şi locale faţă de piaţa internă şi/sau externă de capital evidenţiază datoria publică. Obligaţiile financiare directe sunt rezultatul contractării directe de către autorităţile publice centrale şi locale a împrumuturilor de la diverşi creditori, persoane fizice şi juridice rezidente sau nerezidente în ţara debitoare. Spre deosebire de acestea, obligaţiile financiare indirecte sunt generate de acordarea de garanţii de către autorităţile publice centrale şi locale la împrumuturile contractate de pe piaţa internă/sau externă de capital de către autorităţi şi instituţii publice, persoane juridice a căror activitate este de interes naţional sau local.1 Distincţia între obligaţiile financiare ale autorităţilor publice centrale şi locale este:
1
Gabriel Ştefura - “România şi problemele integrării europene”, Editura Iaşi, 2005, Vol I, Finanţe. Monedă. Bănci pag. 169.
4
Universitară Alexandru Ioan Cuza,
datorie publica guvernamentală, ce exprimă totalitatea obligaţiilor financiare interne şi externe ale statului, la un moment dat, provenind din împrumuturile contractate direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, în numele României, de pe pieţele financiare. datorie publică locală, ce evidenţiază totalitatea obligaţiilor financiare externe şi externe ale autorităţilor administraţiei publice locale, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de acestea de pe pieţele financiare. Obligaţiile financiare sunt rezultatul contractării de împrumuturi de pe: piaţa internă, de către autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, ce formează datoria publică internă, pe componentele sale guvernamentală şi locală; piaţa externă, de către autorităţile administraţiei publice centrale şi locale,
ce
exprimă
datoria
publică
externă,
pe
componentele
sale
guvernamentală şi locală. Deci datoria publică guvernamentală este formată din doua componente, respectiv datoria publică guvernamentală internă şi datoria publică guvernamentală externă iar datoria publică locală este formată din datoria publică locală internă şi din datoria publică locală externă. De asemenea, mai putem clasifica datoria publica în funcţie de: termen, caz în care distingem: o datorie publică pe termen scurt, respectiv sub un an, numită şi datorie flotantă; o datorie publică pe termen mediu, respectiv între 1-5 ani, numită şi datorie consolidată; o datorie publica pe termen lung, respectiv peste cinci ani, ce face parte din categoria datorie consolidate. calitatea creditorilor, caz în care putem vorbi despre: o datorie publică brută, fiind dată de valoarea totală a împrumuturilor, indiferent unde sunt plasate acestea; 5
o datorie publică netă, în care nu intră valoarea împrumuturilor plasate la instituţiile statului. Natura obligaţiilor asumate, caz în care avem: o Datorie publică efectivă, ce evidenţiază totalitatea obligaţiilor financiare asumate direct de către stat de pe pieţele interne şi externe de capital; Datorie publică garantată, respective totalitatea obligaţiilor financiare garantate de către stat şi ai căror beneficiari sunt autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, instituţiile publice şi agenţii economici. Datoria publică reprezintă valoarea totală a angajamentelor statului, inclusiv cheltuielile generate de acestea.2 Schematic, datoria publică totală se prezintă ca în figura 1.
Figura 1 – Formele de manifestare ale datoriei publice Datoria publica totală reprezintă totalitatea obligaţiilor pecuniare ale statului (guvern, instituţii publice, financiare, unităţi administrativ-teritoriale) la un moment dat, rezultate din împrumuturi interne şi externe (în lei şi în valută) contractate pe termen scurt, mediu şi lung, precum şi obligaţiile statului către 2
Bistriceanu G Adochiţei M Negrea E Finanţele agenţilor economici, EDP, Bucureşti, 2000. pag. 97.
6
trezoreria proprie, pentru sumele avansate temporar în scopul acoperirii deficitului bugetar.
Împrumuturile pot fi contractate de stat, prin Ministerul Finanţelor, în nume propriu sau garantate de acesta. Datoria publică se exprimă în monedă naţională sau în valută, în funcţie de locul unde se contractează şi de condiţiile împrumutului. În scopul evaluării datoriei publice a României, obligaţiile exprimate în altă monedă decât cea naţională se calculează în monedă naţională, utilizându-se cursul de schimb comunicat de Banca Naţională a României. De asemenea, datoria publică totală a unei ţări se poate exprima în valori absolute (pentru a cunoaşte sarcina la care este supusă economia ţării respective faţă de creditori), în valori relative, ca procent din P.I.B. (pentru a permite comparaţia în timp şi între ţări) şi ca mărime medie pe locuitor (pentru a permite comparaţii şi analize în timp şi spaţiu). Datoria publică totală se calculează şi se gestionează separat pe cele două forme ale sale, respectiv datoria publică internă şi datoria publică externă. Datoria publică internă constituie o parte integrantă a datoriei publice totale şi evidenţiază împrumuturile de stat de pe piaţa financiară internă, de la persoane fizice şi/sau juridice, în monedă naţională sau în valute străine, precum şi împrumuturile angajate de terţi, cu garanţia statului, nerambursate la un moment dat. Datoria publică externă constituie, de asemenea, o parte integrantă a datoriei publice totale şi se defineşte prin creditele externe contractate şi angajate de către stat, în nume propriu, sau de către autorităţile administraţiei publice locale, precum şi prin creditele externe contractate şi angajate de către alţi subiecţi autonomi, cu garanţia expresă a statului. Gradul de exigibilitate a datoriei publice se exprima cu ajutorul datoriei flotante şi a datoriei consolidate.3 3
Văcărel, Iulian – “Bugetul pe programe multianual– concepţii, reglementări, rezultate, perspective”, Editura Expert, Bucureşti, 2002; pag. 156.
7
Datoria publică flotantă reprezintă datoria publică pe termen scurt şi cuprinde împrumuturile contractate, pe perioade de până la un an, în scopul acoperirii golurilor de casa generate de neconcordanţă, în timp, a veniturilor cu cheltuielile bugetare. Datoria publică consolidată cuprinde totalitatea datoriilor rezultate din împrumuturile de stat contractate pe termen mediu şi lung, precum şi a celor rezultate din prelungirea termenelor de rambursare a împrumuturilor pe termen scurt, pe perioade de timp mediu şi lung. În prezent, în afara celor două forme ale datoriei publice (flotantă şi consolidată), se vorbeşte şi despre datoria publică la vedere, care include atât depozitele constituite la Trezoreria publică, de către diverşi subiecţi autonomi, cât şi alte sume băneşti colectate de aceasta prin circuitul sau propriu. Distincţia dintre datoria publică flotantă şi cea consolidată este importantă şi pentru aprecierea efortului financiar pe care statul este nevoit să-l facă, în mod curent, pentru rambursarea datoriei scadente şi pentru plată dobânzilor aferente în cursul unui an. Astfel cu cât ponderea datoriei publice flotante în totalul datoriei publice este mai mare, cu atât nevoia curentă de resurse financiare menite să acopere serviciul datoriei publice* este mai presantă, şi invers. De asemenea, în funcţie de termenele scadentelor sale, structura datoriei publice variază de la o ţară la alta şi chiar de la o perioadă la altă, datorită condiţiilor financiar-monetare în care se formează. Astfel, ţările în care procesele inflaţioniste sunt de amploare şi de lungă durată sunt nevoite să apeleze mai mult la împrumuturile pe termen scurt şi uneori, mediu, deoarece plasamentele pe termen lung nu sunt destul de atractive pentru deţinătorii de capitaluri băneşti disponibile pentru împrumut. 4 Aceasta atractivitate scăzută, datorată eroziunii sistematice a puterii de cumpărarea monedei, obligă statele, în cauză, să crească nivelul ratei dobânzii ţi să acorde alte avantaje subscriitorilor la împrumut. 4
Niţă Dobrotă – “Dicţionar de economie”, Editura Economică, 1999. pag. 315.
8
Valoarea totală a împrumuturilor contractate, la un moment dat, de către autorităţile publice formează datoria publică brută, iar dacă din aceasta se scade valoarea împrumuturilor angajate de la instituţiile de stat (Trezoreria publică, Banca Centrală, s.a.) se obţine datoria publică netă. În contractarea împrumuturilor publice, interne şi externe, trebuie neapărat respectat plafonul de îndatorare publică. Acesta cuprinde totalitatea împrumuturilor pe care statul le poate contracta şi garanta în decursul unui an calendaristic. De aceea, acest plafon se stabileşte anual prin lege. Plafonul de îndatorare publică este format din: o
plafonul de îndatorare publică internă, care se stabileşte în funcţie de
deficitul bugetar anual aprobat şi de prevederile unor legi speciale; o
plafonul de îndatorare publică externă, care se stabileşte ca suma
maximă a împrumuturilor externe pe care statul le poate contracta şi garanta în decursul unui an calendaristic.
1.2 Datoria publică internă La nivel naţional, atât angajarea împrumuturilor publice de pe piaţa financiară internă, cât şi garanţiile acordate de stat unor terţi pentru a contracta împrumuturi se realizează de către Guvern, în limita sumei aprobate de Parlament, prin intermediul Ministerului Finanţelor sau al altor instituţii financiare specializate, care dobândesc calitatea de agent al statului.5 Datoria publică internă constituie o obligaţie irevocabilă şi necondiţionată a statului de a rambursa împrumuturile contractate în lei, de a plăti dobânzile, câştigurile şi alte costuri aferente. Pentru plata dobânzilor aferente datoriei publice interne se acordă o autorizare bugetară permanentă, respectiv o aprobare nelimitată de rambursare a împrumuturilor şi de plată a dobânzilor şi câştigurilor aferente, care nu necesită aprobări suplimentare prin legea anuală a bugetului de stat. 5
Văcărel, Iulian – “Finanţe publice”, ediţia a IV-a, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2003; pag. 215.
9
Datoria publică internă este determinată de: împrumuturile pe termen scurt, contractate de stat, la Banca Naţională a
o
României, pentru echilibrarea bugetului de stat şi care se rambursează în cursul anului; emisiunea de bonuri de tezaur in scopul echilibrării bugetului de stat,
o
rambursabile din resurse bugetare până la finele anului; plasarea de înscrisuri, prin subscripţie publică, pe termen mediu şi lung,
o
în scopul procurării resurselor băneşti necesare pentru acoperirea deficitului bugetar anual; garanţiile ce se acordă de stat pentru credite bancare interne primite de
o
anumite unităţi economice şi administrativ-teritoriale în scopul satisfacerii unor nevoi de dezvoltare economică; folosirea pe termen scurt a disponibilităţilor din conturile Trezoreriei
o
publice. În cazul României, în baza aprobărilor date de Guvern, Ministerul Finanţelor este autorizat să garanteze, în numele şi în contul statului, credite bancare interne, pe termen scurt, mediu şi lung, contractate de unităţi economice la bănci comerciale pentru următoarele destinaţii: o
realizarea programelor de restructurare aprobate de organele şi
autorităţile legal constituite; o
constituirea stocurilor la principalele produse strategice, necesare
economiei naţionale, stabilite de către Guvern; o
finanţarea efectuării unor lucrări agricole;
o
finanţarea realizării producţiei cu ciclu lung de fabricaţie destinată
exportului; o
realizarea unor obiective de investiţii de interes naţional.
Emiterea de către Ministerul Finanţelor a garanţiilor necesare unităţilor economice, pentru contractarea creditelor interne, este condiţionată de acceptarea de către minister a clauzelor cuprinse în contractele de credit. Constituirea resurselor financiare necesare rambursării ratelor scadente şi 10
plăţii dobânzilor aferente reprezintă sarcina unităţilor economice beneficiare a creditelor garantate de stat. Pentru determinarea gradului de risc se efectuează o analiză economicofinanciară a documentaţiei prezentate de persoana juridică ce solicită o garanţie de stat şi se prezintă Ministerului Finanţelor, care determină, în procente, gradul de risc. Dacă acesta nu depăşeşte 10% din valoarea împrumutului gradul de risc se acceptă. Apoi, în funcţie de gradul de risc determinat, Ministerul Finanţelor calculează cuantumul comisionului de risc ce trebuie virat în contul fondului de risc, de către beneficiarul împrumutului garantat. Comisionul de risc se determină prin aplicarea cotei procentuale (a gradului de risc) la valoarea împrumutului garantat şi se virează în cuantumul şi la termenele stipulate în convenţia încheiată cu Ministerul Finanţelor. În scopul acoperirii riscurilor care pot să apară, se constituie „Fondul de risc pentru garanţii interne" şi se gestionează de către Ministerul Finanţelor, în regim extrabugetar, prin Contul General al Trezoreriei Statului. Alimentarea acestui fond se realizează cu: o
sumele încasate sub forma de comisioane de la beneficiarii creditelor
bancare angajate; o
dobânzile bonificate la disponibilităţile fondului şi păstrate la Trezoreria
publică sau la bănci, sub forma depozitelor bancare sau ca disponibilităţi la vedere; o
penalizările aplicate pentru neplata la termen a comisioanelor negociate şi
stabilite cu beneficiarii creditelor bancare garantate; o
sumele prevăzute în bugetul de stat cu această destinaţie, care se stabilesc
şi se aprobă anual în funcţie de gradul minim de expunere la risc şi de cuantumul celorlalte resurse care alimentează fondul. Angajamentele de datorie publică, în lei sau în valută, se înregistrează în Registrul datoriei publice interne, instituit legal la Ministerul Finanţelor.
11
Gestionarea datoriei publice interne se asigură de către Ministerul Finanţelor şi constă în: o
contractarea împrumuturilor de stat;
o
organizarea şi ţinerea evidenţei, prin conturi specifice, a datoriei publice interne;
o
rambursarea datoriei publice;
o
calculul şi plata dobânzilor, comisioanelor şi spezelor datorate;
o
efectuarea altor operaţiuni specifice.
În practica românească actuală, îndatorarea publică internă se caracterizează printr-o dinamică relativ susţinută, în condiţiile utilizării unor diverse modalităţi de îndatorare, cum ar fi: o
emisiunea şi plasarea certificatelor de trezorerie cu dobânda adresabile persoanelor juridice;
o
emisiunea şi plasarea certificatelor de trezorerie cu discont adresabile persoanelor juridice rezidente în România;
o
emisiunea şi plasarea certificatelor de trezorerie cu dobânda pentru populaţie s.a.
La nivelul comunităţilor locale, datoria publică internă se formează: o
prin împrumuturi interne, contractate de autorităţile publice locale de la bănci comerciale sau de la alte instituţii de credit;
o
pe baza titlurilor de valoare emise de către autorităţile publice locale şi subscrise de către diverse persoane fizice sau/şi juridice.
În cazul unităţilor administrativ-teritoriale, Consiliile locale şi judeţene sau Consiliul General al municipiului Bucureşti pot aproba contractarea de împrumuturi interne şi externe, pe termen mediu şi lung, pentru realizarea de investiţii publice de interes local, precum şi pentru refinanţarea datoriei publice locale. Împrumuturile interne locale pot fi contractate fără garanţia Guvernului, cu condiţia informării prealabile a Ministerului Finanţelor, însă cele externe locale necesită aprobarea comisiei de autorizare a acestor împrumuturi formată 12
din reprezentanţi ai Guvernului, Băncii Naţionale a României şi ai autorităţilor publice locale. Datoria publică locală internă reprezintă o obligaţie generală ce presupune rambursarea ei la scadenţele convenite şi plata dobânzilor şi a comisioanelor stabilite prin acordurile încheiate. În acest context, ratele scadente aferente împrumuturilor contractate, dobânzile şi comisioanele datorate se înscriu în bugetul local. Prin urmare, Guvernului nu-i revine nici o obligaţie de plată în legătură cu datoria publică locală scadentă.6 De asemenea, împrumuturile contractate de unităţile administrativteritoriale pot fi garantate de către autoritatea administraţiei publice locale prin oricare din veniturile proprii, exceptându-se cele provenite din transferurile cu destinaţie specială de la bugetul de stat. În scopul cunoaşterii mărimii, structurii şi evoluţiei datoriei la nivelul fiecărei autorităţi publice locale, se instituie Registrul de evidenţă a datoriei publice locale, în care se consemnează: o
sumele aferente fiecărui împrumut contractat;
o
modalităţile de rambursare şi scadenţele convenite;
o
veniturile cu care se garantează rambursarea;
o
dobânzile şi comisioanele datorate;
o
alte informaţii semnificative pentru fiecare împrumut.
Potrivit legislaţiei româneşti în vigoare, capacitatea de îndatorare la nivel local este plafonată la maximum 20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale. În scopul determinării acestei limite, pentru împrumuturile contractate cu o rată a dobânzii variabilă se ia în considerare rata dobânzii în vigoare la data efectuării calculului, iar dacă împrumuturile sunt contractate în valută, se ia în considerare cursul de schimb comunicat de Banca Naţională a României, de asemenea, la data efectuării calculului.
6
Dragotă Victor Ciobanu Anamaria Obreja Laura Dragotă Mihaela Management financiar, Ed Economică, Bucureşti, 2003. pag. 169.
13
Autorităţile publice locale pot contracta împrumuturi şi pe termen scurt, dacă pe parcursul execuţiei bugetare apar goluri de casa temporare, datorate decalajului dintre veniturile încasate şi cheltuielile exigibile mai mari ale bugetului local. În primă instanţă, aceste goluri de casă se acoperă din fondul de rulment*, iar după epuizarea acestuia se apelează la împrumuturile fără dobândă ce pot fi acordate din disponibilităţile Contului General al Trezoreriei Statului. Cea mai mare parte a datoriei publice interne provine de la împrumuturile contractate pentru finanţarea şi refinanţarea deficitelor bugetare înregistrate începând cu anul 1992. Cealaltă partea a datoriei publice interne provine de la împrumuturile contractate de stat cu destinaţie specială, cum ar fi: o
acoperirea pierderilor din activitate înregistrate de întreprinderile de stat în perioada 1989-1990;
o
acoperirea creditelor neperformante preluate de la băncile de stat, inclusiv a creditelor aferente investiţiilor sistate de către Guvern;
o
acoperirea pierderilor din calamităţi, reflectate în credite bancare nerambursabile;
o
regularizarea unor credite şi dobânzi, considerate ca nerecuperabile, la Banca Agricolă şi Bancorex;
o
continuarea participării României la constituirea Combinatului minier de la Krivoi-Rog din Ucraina;
o
alte destinaţii aprobate prin legi speciale.
Atât împrumuturile contractate pentru finanţarea şi refinanţarea deficitelor bugetare, cât şi cele cu destinaţie specială au fost utilizate, preponderent, pentru acoperirea unor cheltuieli de consum. În scopul contractării împrumuturilor pe piaţa internă, pe termene scurte, medii şi lungi, după caz, s-au folosit diferite titluri de stat, cum sunt: certificatele de trezorerie, obligaţiuni de stat în lei, obligaţiuni de stat în valută ş.a. Cunoaşterea mărimii datoriei publice interne şi a serviciului pe care acesta 14
îl generează este importantă atât pentru autorităţile statului, cât şi pentru creditorii statului.7 De aceea, pentru realizarea acestui deziderat se utilizează o serie de indicatori de apreciere, dintre care menţionăm: o
gradul de îndatorare a statului (se determină ca raport procentual
între cuantumul datoriei publice şi produsul intern brut, iar cu cât acest indicator are o valoare mai mare, cu atât ţara este mai îndatorată); o
datoria publică internă angajată (ca totalitate a obligaţiilor
asumate de stat faţă de creditorii interni şi nerambursate în momentul realizării analizei); o
datoria publică angajată pe locuitor (ca raport între mărimea
absolută a acesteia şi numărul locuitorilor unei ţări); o
serviciul datoriei publice interne, în mărime absolută;
o
ponderea serviciului datoriei publice interne în produsul intern
brut sau în totalul cheltuielilor bugetare; o
mărimea ratelor scadente pentru datoria publică internă şi
ponderea acestora în produsul intern brut; o
mărimea dobânzilor şi comisioanelor datorate pentru datoria
publica internă şi ponderea acestora în produsul intern brut.
1.3 Datoria publică externă Deoarece împrumuturile externe pot fi contractate nu numai de persoane de drept public, ci şi de alte persoane fizice şi juridice, conceptul de datorie externa este mai cuprinzător decât cel de datorie publica externă. Prin urmare, datoria externă se defineşte prin totalitatea obligaţiilor băneşti pe care rezidenţii unei ţări, persoane fizice şi juridice, le au faţă de străinătate la un moment dat. 7
Văcărel I Anghelache G Bercea F Bistriceanu G Bodnar M Moşteanu T Georgescu F Finanţe publice, EDP, Bucureşti, 2002. pag. 159.
15
Formele de manifestare ale datoriei externe sunt: 1. datoria publică externă contractată direct de către stat; 2. datoria publică externă contractata de anumiţi subiecţi de drept public sau privat, cu garanţia expresă a statului; 3. datoria externă privată, negarantată de către stat. Din cele prezentate, mai sus, rezultă că noţiunea de datorie externă este mult mai largă decât aceea de datorie publică externă şi are mai multe sensuri, astfel: 1. datorie externă brută în sens larg; 2. datorie externă brută în sens restrâns; 3. datorie externă în interpretarea Băncii Mondiale; 4. datorie externă netă. 1. Datoria externă brută în sens larg cuprinde sumele de bani şi alte valori pe care rezidenţii unei ţări, persoane fizice şi juridice, le datorează străinătăţii la un moment dat. În aceasta interpretare exhaustivă, datoria externă include: o
sumele datorate străinătăţii de către stat, de unităţile administrativteritoriale şi de alte entităţi publice;
o
obligaţiile băneşti ale unităţilor economice, angajate din străinătate cu sau fără garanţia statului;
o
datoriile faţă de creditorii străini ale persoanelor fizice rezidente din ţara analizată.
Aceste datorii sunt expresia unei diversităţi de împrumuturi contractate în străinătate, a achiziţiilor de bunuri, executărilor de lucrări şi prestărilor de servicii pe credit, a investiţiilor directe de capital, precum şi a îndeplinirii altor obligaţii care derivă din contractele încheiate sau din diverse reglementări.8 Creditorii străini pot fi: organisme internaţionale, guverne, băncile naţionale ale unor ţări şi alte instituţii publice, băncile private, firmele şi alţi creditori instituţionali, precum şi unele persoane fizice. 8
Adrian Miroiu – “Reforma sectorului public în România”, Editura Trei, 2000; pag. 255.
16
Deoarece „inventarierea" tuturor obligaţiilor băneşti ale rezidenţilor unei ţări faţă de străinătate este foarte dificilă, nu toate aceste obligaţii au scadenţe precise, sunt exprimate valoric, datoria externă brută în sens larg nu are aplicabilitate practică.9 2. Datoria externă brută în sens restrâns cuprinde obligaţiile băneşti faţă de străinătate ale persoanelor fizice şi juridice, dintr-o ţară, cu următoarele excepţii: - împrumuturile pe termen scurt (sub un an), deoarece acestea reprezintă operaţii financiare curente, indispensabile derulării activităţilor de comerţ exterior; - investiţiile străine directe, deoarece nu au stabilite termene de rambursare sau de lichidare; - ajutoarele financiare (nerambursabile), primite în cadrul unor programe de asistenţă publica bi - şi multilaterală; - împrumuturile externe cu o perioadă de gratie de 10-15 ani sau mai mare; - împrumuturile acordate de unii creditori externi sucursalelor, filialelor sau altor reprezentante ale acestora în condiţii mai avantajoase decât cele practicate pe piaţa mondială; - creditele contractate de persoane fizice sau juridice, fără a avea garanţia autoritarilor competente. 3. Datoria externă în interpretarea Băncii Mondiale şi a instituţiilor din sistemul sau cuprinde atât sumele datorate, de stat, unor creditori publici şi privaţi (obligaţii exprimate în valută, bunuri sau servicii) cu o perioadă de rambursare de peste un an, cât şi sumele datorate străinătăţii de persoane private şi garantate de autorităţile publice din ţara analizată. Potrivit acestei interpretări, datoria externă nu cuprinde:
datoriile
persoanelor private către străinătate, care nu sunt garantate de autorităţile
9
Ţâţu L Şerbănescu C Ştefan D Marinescu C Nica A Fiscalitate şi control fiscal, Ed. ANER, Bucureşti, 2002. pag. 169.
17
publice; datoriile statului rezultate din tranzacţiile cu Fondul Monetar Internaţional; datoriile care pot fi achitate faţă de străinătate, la opţiunea debitorilor, în moneda ţării lor; sumele datorate, de persoanele fizice şi juridice din ţara analizată, unor creditori străini, pentru care nu s-au stabilit termene concrete de achitare. Structura datoriei externe totale privită după termen, debitor şi creditor, în interpretarea Băncii Mondiale, se prezintă ca în figura 2.
Figura 2 – Datoria externă şi componentele sale (în interpretarea Băncii Mondiale) 18
4. Datoria externă netă este egală cu diferenţa dintre activele publice şi private ale rezidenţilor unei ţări in străinătate şi activele deţinute de rezidenţii străini în ţara analizată. Această accepţiune a datoriei externe se utilizează în cazul ţărilor care apar atât în calitate de debitoare, cât şi de creditoare faţă de străinătate, prin angajamentele faţă de străinătate şi, respectiv, prin activele constituite în străinătate. Activele rezidenţilor ţării analizate în străinătate cuprind: o
împrumuturile subscrise şi/sau acordate în străinătate;
o
titlurile aferente plasamentelor în străinătate;
o
investiţiile directe de capital realizate în diverse ţări;
o
disponibilităţile valutare din conturile deschise la bănci din străinătate.
Activele aparţinând rezidenţilor străini în ţara analizată sunt constituite din: o
împrumuturile acordate de organismele publice din alte ţări (guverne, agenţii guvernamentale, bănci naţionale ş.a.);
o
creditele angajate de la bănci private, de la anumite organisme financiare şi de la alţi creditori străini;
o
investiţiile de capital ale străinilor;
o
titlurile de plasament ale străinilor;
o
disponibilităţile valutare şi alte valori ale persoanelor publice sau private din străinătate.
În timp, în raportul dintre angajamentele externe ale unei ţări şi creanţele sale asupra străinătăţii pot să intervină modificări astfel încât aceasta să-şi schimbe poziţia, devenind din debitor extern net creditor extern net sau invers (vezi cazul S.U.A., care până în 1984 au fost cel mai mare creditor al lumii, pentru că din anul următor să devină cel mai mare debitor, în condiţiile în care Japonia a devenit prima ţară creditoare a lumii).
19
Împrumuturile externe reprezintă o formă a exportului de capital şi au înregistrat o dezvoltare foarte mare în secolul al XX-lea datorită existenţei, pe piaţa ţărilor dezvoltate, a unui surplus relativ de capital, care îşi caută plasament peste graniţă în condiţii mai avantajoase decât în interior. Împrumuturile sau creditele
externe
se
grupează
după
anumite
criterii,
astfel:
1. În funcţie de destinaţie, deosebim: credite pe mărfuri (sunt mai frecvente şi se acordă pentru cumpărări de
o
mărfuri de la creditor sau din ţara acestuia); credite financiare (se folosesc mai rar şi se acordă de organisme
o
financiare internaţionale în valută convertibilă; acestea se utilizează de către debitor, potrivit nevoilor sale, fie pe piaţa creditorului, fie pe o terţa piaţă, în special în scopuri productive cum ar fi: construirea de întreprinderi extractive, centrale electrice, fabrici producătoare de bunuri de consum, drumuri şi poduri, căi ferate şi alte lucrări de infrastructură etc.); 2. În funcţie de durata pentru care se acordă, distingem: o
credite acordate pe termene scurte (1-2 ani);
o
credite acordate pe termene medii (3-5 ani);
o
credite acordate pe termene lungi (peste 5 ani).
Beneficiarul unui credit extern este interesat ca termenul de rambursare să fie suficient de îndepărtat pentru a-şi procura resursele necesare restituirii acestuia şi achitării dobânzilor, comisioanelor şi a altor cheltuieli aferente.10 Dacă împrumutul extern are o destinaţie productivă, atunci termenul de rambursare trebuie stabilit în funcţie de momentul punerii în funcţiune a obiectivului respectiv şi de valoarea adăugată ce se poate obţine de pe urma acestuia. De aceea, în cadrul termenului final de rambursare se stabilesc trei perioade distincte, şi anume: o
perioada de utilizare a creditului;
o
perioada de graţie a creditului (în cursul căreia nu se efectuează plăţi pentru rambursarea acestuia);
10
Bistriceanu G Adochiţei M Negrea E Finanţele agenţilor economici, EDP, Bucureşti, 2000, pag. 169.
20
o
perioada de rambursare propriu-zisă a creditului.
În concluzie, termenele creditelor se stabilesc în funcţie de: o
destinaţia acestora;
o
rentabilitatea obiectivului pentru care se contractează împrumutul;
o
practica internaţională;
o
legislaţia existentă în ţara creditorului şi, respectiv, în ţara beneficiarului creditului;
o
prevederile unor convenţii internaţionale în materie s.a.
3. În funcţie de modalitatea de rambursare, deosebim: o
credite externe rambursate în cote egale;
o
credite externe rambursate în cote inegale (care cresc progresiv);
o
credite externe rambursate într-o singură tranşă (la scadenţă).
4. Din punct de vedere a garanţiei solicitate, întâlnim: o
credite externe acordate pe baza unei garanţii materiale (cum ar fi: mărfuri, documente de dispoziţie asupra mărfurilor, acţiuni şi obligaţiuni,
depozite
ale
unor
firme,
ale
unor
instituţii
guvernamentale, venituri ale statului, rezervele de aur şi devize ale statului etc.); o
credite externe acordate pe baza unei garanţii morale.
5. Din punctul de vedere al creditorului, creditele externe pot fi acordate de către: o
întreprinderi furnizoare (credite comerciale sau de firmă);
o
bănci şi alte instituţii de credit (credite bancare);
o
guverne (credite guvernamentale);
o
organisme financiare internaţionale (credite financiare);
o
rentieri şi alte persoane fizice (împrumuturi de stat).
Întreprinderile furnizoare şi instituţiile financiar-bancare acordă credite pe baze bilaterale, guvernele acorda asistenţă publică bilaterală, iar organismele financiare internaţionale acordă asistenţă publică pe baze multilaterale. Asistenţa publică bilaterală prezintă următoarele caracteristici: 21
o
se acordă de către:
o
guvernele ţărilor dezvoltate, membre ale Comitetului de Asistenţă pentru Dezvoltare pentru Ţările membre ale O.C.D.E.;
o
guvernele unor ţări exportatoare de petrol, membre ale O.C.D.E. etc.
o
îmbracă următoarele forme:
o
ajutoare în natură sau în bani;
o
asistenţa tehnică şi militară;
o
împrumuturi în condiţii privilegiate.
Asistenţa publică multilaterală se acordă de organisme financiare internaţionale, cum ar fi: o
Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (B.I.R.D.), denumită şi Banca Mondială;
o
organismele
financiare
regionale:
Banca
Europeană
pentru
Reconstrucţie şi Dezvoltare, Banca Interamericană de Dezvoltare, Banca Africană de Dezvoltare, Banca Asiatică de Dezvoltare, Banca de Dezvoltare a Caraibelor; o
organisme financiare ale Comunităţii Economice Europene: Fondul European de Dezvoltare, Banca Europeana de Investiţii.
6. Din punctul de vedere al beneficiarului de credite externe, în calitate de împrumutat pot sa apăra: o
întreprinderi private şi publice;
o
bănci şi alte instituţii financiare;
o
guverne, unităţi administrativ-teritoriale;
o
alte instituţii de drept public.
Uneori, în cazul împrumuturilor acordate pe baze bilaterale de către ţările dezvoltate, aprobarea acestora este însoţită de: o
condiţii economice, cum ar fi:
o
utilizarea sumelor acordate pentru finanţarea unor programe economice numai pentru obiectivele agreate de ţările creditoare; 22
o
valorificarea resurselor naturale, de către ţările în curs de dezvoltare, preponderent, sub formă de materii prime şi semifabricate;
o
utilizarea creditelor externe pentru procurarea de echipamente şi alte produse industriale din ţările creditoare ş.a.
o
condiţii politice, cum ar fi:
o
sprijinirea politicii interne şi externe a guvernului ţării creditoare, a iniţiativelor şi acţiunilor acestuia pe plan internaţional, de către guvernul ţării debitoare;
o
respectarea drepturilor omului;
o
restaurarea şi consolidarea democraţiei ş.a.
o
condiţii militare, cum ar fi:
o
aderarea ţării beneficiare la anumite alianţe militare;
o
crearea de baze militare străine pe teritoriul ţării beneficiare;
o
participarea la anumite acţiuni militare;
o
achiziţionarea de tehnică de luptă şi armament din ţara creditoare ş.a.11
Ca parte a datoriei publice, datoria publică externă se manifestă în anumite forme în toate ţările lumii, dar ponderea sa în totalul datoriei publice diferă de la o ţară la alta şi de la un grup de ţări la altul, altfel: o
în ţările dezvoltate din punct de vedere economic, ponderea datoriei publice externe în totalul datoriei publice este relativ scăzută;
o
în ţările în curs de dezvoltare, ponderea datoriei publice externe în totalul datoriei publice este relativ ridicată, deoarece, de regulă, acestea sunt nevoite să apeleze pe o scară mai largă la resurse externe.
Opţiunea ţărilor lumii pentru împrumuturile interne şi externe este dependentă de: o
11
mărimea pieţei interne a capitalului de împrumut;
Moşteanu T Panaite A Ţâţu L Finanţe publice – caiet de seminar, Ed CIEDD ASE, Bucureşti, 2000, pag. 219.
23
o
volumul comerţului exterior;
o
raportul dintre exportul şi importul care compun comerţul exterior.
Spre deosebire de datoria publică internă, datoria publică externă este mai împovărătoare din următoarele motive principale: o
împrumuturile externe trebuie rambursate, în timp ce împrumuturile
interne pot fi transformate în împrumuturi perpetue, sau rambursarea lor poate fi amânata printr-o conversie într-un împrumut pe termen lung; o
obligaţiile
privind
dobânzile
şi
alte
cheltuieli
aferente
împrumuturilor externe se stabilesc de către creditori, guvernul ţării beneficiare neavând control asupra acestora; o
o depreciere a valutei debitorului pe pieţele monetare interne creste
povara plăţilor de dobânzi şi a capitalului rambursat; o
plăţile trebuie efectuate la termenele stabilite de către creditori şi nu
la cele convenabile ţării debitoare; o
neplata/nerestituirea
la
termene
stabilite
a
dobânzilor,
comisioanelor sau a capitalului împrumutat atrage penalităţi şi creează dificultăţi pentru obţinerea unor credite în viitor; o
balanţa de plăţi este influenţată negativ dacă sumele obţinute, prin
împrumuturi externe, nu sunt utilizate pentru creşterea exporturilor, sau pentru reducerea importurilor ţării debitoare; o
pierderea de suveranitate reprezintă, uneori, un preţ indirect al
recurgerii la împrumuturi externe (este cazul împrumuturilor obţinute de la unele instituţii financiare internaţionale şi care pot cere guvernului ţării beneficiare să promoveze anumite politici economice). Potrivit legislaţiei româneşti în vigoare, la propunerea Guvernului, Parlamentul aprobă plafonul de credite externe în limita gradului de îndatorare externă, în care se încadrează necesarul de împrumuturi externe pe baza strategiei privind datoria publică externă.12
12
Juravle V Ţâţu L Metode şi tehnici fiscale – aplicaţii practice, studii de caz, grile, Ed Rolcris, Bucureşti, 2000., pag. 69.
24
Garantarea de către stat, prin Ministerul Finanţelor, a unor credite externe pentru investiţii contractate de societăţi comerciale, regii autonome şi instituţii publice, se efectuează pe baza analizelor de proiect ale Băncii de Export-import a României (EXIMBANK S.A.). Analizele de proiect, care au la bază documentaţiile întocmite de către solicitanţii creditelor externe, se înaintează Comitetului Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ Exterior, care poate să aprobe sau nu continuarea procedurii de contractare a creditelor externe. Solicitanţii creditelor externe garantate de stat sunt obligaţi să prezinte Ministerului Finanţelor următoarele documente: o
aprobarea Comitetului Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ Exterior, dacă această aprobare este cerută de lege;
o
proiectul acordului de împrumut;
o
proiectul scrisorii de garanţie;
o
contractul comercial de împrumut;
o
fundamentarea
resurselor
mobilizabile
necesare
rambursării
împrumutului, plăţii avansului, dobânzilor şi a comisioanelor aferente; o
alte documente solicitate de către banca străină creditoare.
Pe baza analizei acestor documente, Ministerul Finanţelor întocmeşte o nota-mandat cu privire la condiţiile de negociere a acordului de împrumut, prin care se fixează şi eventualele limite de negociere pe care acest minister le acceptă în favoarea diverşilor solicitanţi de credite externe. În calitate de garant al creditelor externe, Ministerul Finanţelor, în numele statului, evaluează riscurile monetare, valutare şi financiare asociate împrumutului analizat, oportunitatea şi condiţiile de acordare a garanţiei, astfel încât credibilitatea financiara a statului român, pe plan internaţional, să nu fie afectată. Dacă aceste condiţii sunt întrunite, Ministerul Finanţelor emite
25
scrisoarea de garanţie şi, pe baza mandatului primit de la Guvern, participă la negocierea acordurilor de împrumut. Totodată, concomitent cu emiterea scrisorii de garanţie, între Ministerul Finanţelor (în calitate de garant) şi beneficiarul creditului extern (în calitate de garantat) se încheie o convenţie, prin care se stabilesc cotele procentuale de participare la Fondul de risc pentru garanţii externe şi împrumuturi subsidiare,
precum
şi
obligaţiile
şi
drepturile
părţilor
contractante.
Fondul de risc pentru garanţii externe şi împrumuturi subsidiare se constituie de către Ministerul Finanţelor, se administrează în regim extrabugetar şi se alimentează cu: o
sumele datorate de către beneficiarii de credite externe, garantate de stat;
o
dobânzile bonificate la disponibilităţile acestui fond de către Trezoreria publică;
o
penalităţile aplicate pentru neplata la termen a comisioanelor datorate.
o
fonduri alocate de la bugetul de stat în acest scop;
o
alte surse legal constituite.
Împrumuturile externe contractate de statul român, în nume propriu, precum şi cele garantate de stat se înscriu în Registrul datoriei publice externe, care este instituit legal la Ministerul Finanţelor. Când situaţia o impune, Guvernul analizează oportunitatea şi condiţiile de reeşalonare, refinanţare şi/sau conversiune a datoriei publice externe şi prezintă propunerile sale Parlamentului în vederea aprobării. Revizuirea datoriei publice externe se efectuează, adesea, atunci când ţara debitoare, fie întâmpină dificultăţi în respectarea termenelor scadente (datorita insuficienţei resurselor valutare), fie nu are dificultăţi în onorarea serviciului datoriei publice externe, dar doreşte să beneficieze de conjunctura favorabilă a pieţei de capital (prin rambursarea anticipata a unor împrumuturi).
26
În practica internaţională se utilizează următoarele metode de revizuire a datoriei publice: o
reamenajarea sau restructurarea (prin care se modifica scadenţarul rambursărilor şi rata dobânzii în scopul asigurării condiţiilor ca debitorul să poată achita arieratele înregistrate);
o
recapitalizarea sau consolidarea (prin recapitalizare se urmăreşte angajarea unui nou împrumut pentru restituirea celui restant, iar consolidarea înseamnă a considera stinsă o datorie anterioară, rămasă neplătită, prin subscrierea unui împrumut nou pe o perioadă mai îndelungată);
o
anularea sau „uşurarea" datoriei publice (reprezintă metoda de ultimă instanţă a revizuirii datoriei, foarte greu acceptată de creditori şi constă în scutirea totala sau parţială a ţării debitoare de serviciul aferent unor împrumuturi scadente).
Deseori, revizuirea datoriei publice, prin anularea sau „uşurarea" datoriei publice, se efectuează din raţiuni politice, în scopul creşterii influenţei creditorilor în ţările debitoare.13 Mărimea şi evoluţia datoriei publice externe se află în strânsă dependenţă faţă de balanţa de plăţi externe, al cărei proiect se elaborează de către Ministerul Finanţelor, în colaborare cu Banca Naţională a României. Execuţia balanţei de plăti externe se urmăreşte de către Banca Naţională a României, care întocmeşte şi transmite, trimestrial, Ministerului Finanţelor situaţia drepturilor şi angajamentelor externe ale statului. Semestrial, Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională a României prezintă Guvernului informări cu privire la modul de realizare a prevederilor înscrise în balanţa de plăţi externe, precum şi propuneri de soluţii pentru acoperirea deficitului sau de utilizare a excedentului din contul curent al acesteia. Documentele vizând execuţia balanţei de plăţi externe pentru anul
13
Nicolae Grigorie-Lăcriţa, Mariana-Cristina Cioponea, Finanţe publice şi fiscalitate, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2004, pag. 147.
27
financiar încheiat se finalizează de către Guvern şi se înaintează, spre aprobare, Parlamentului, până la 30 iunie.14
1.4. Instrumentele datoriei publice Prin instrumentele datoriei publice înţelegem acele modalităţi concrete prin care statul sau autorităţile locale se pot îndatora. Pentru fiecare din componentele datoriei publice există instrumente specifice de constituire. Instrumentele datoriei publice guvernamentale sunt: 1)Titlurile de stat - sunt instrumentele financiar e care atestă datoria publică. Prin vânzarea acestor titluri de stat se atrag resurse financiare sub forma datoriei publice. Astfel, deţinătorii de titluri de stat sunt creditorii statului. Principalele tipuri de titluri de stat sunt: certificatele de trezorerie care se emit de obicei pentru acoperirea unor deficite temporare; obligaţiunile emise pe termen mediu sau lung pentru finanţarea unor obiective specifice; În funcţie de moneda în care sunt emise titlurile de stat distingem: titluri de stat denominate în lei(RON), care se vând pe piaţa internă, leul fiind o monedă convertibilă; titluri de stat denominate în valută care se pot vinde atât pe piaţa internă, cât şi pe piaţa externă. În funcţie de forma în care sunt emise, titlurile de stat pot fi: materializate, caz în care creditorul statului primeşte un înscris imprimat care atestă valoarea împrumuturilor acordat, precum şi modul şi nivelul de fructificare a investiţiei acestuia. dematerializate, caz în care creditorul nu primeşte un înscris imprimat, dovada calităţii de creditor al statului făcându-se printr-o înscriere în cont, 14
Ţâţu L Şerbănescu C Ştefan D Nica A Fiscalitate şi control fiscal; aplicaţii practice, Ed. ANER, Bucureşti, 2002. pag. 145.
28
sistemul de înregistrare în cont fiind gestionat de Ministerul Finanţelor Publice. Trebuie precizat că deţinătorii de titluri de stat, fie materializate fie dematerializate, pot folosi aceste titluri ca garanţii pentru eventualele împrumuturi pe care ei doresc să le obţină. Această calitate face ca investiţia în titluri de stat să fie considerată o investiţie foarte sigură. Pentru a putea atrage resurse statul trebuie să ofere potenţialilor cumpărători ai titlurilor de stat o modalitate de fructificare a investiţiei lor: fie prin dobândă, caz în care cumpărătorul titlului plăteşte o valoare nominală la care, pe baza unui procent, se calculează o dobândă (numită şi cupon) ce va fi plătită la termene prestabilite, urmând ca la scadenţă deţinătorul titlului să primească valoarea nominală. fie prin discount, caz în care deţinătorul titlului plăteşte la achiziţia sa o sumă mai mică decât valoarea nominală, urmând ca la scadenţă să încaseze întreaga valoare nominală.15 Titlurile de stat pot fi instrumente negociabile sau nenegociabile. 2) Împrumuturi de stat de la bănci, de la alte instituţii de credit, persoane juridice romane sau străine. Acestea se obţin în urma negocierilor dintre statul român şi băncile sau instituţiile de credit solicitate. Finalizarea împrumutului se face în urma unui proces de negociere cu un contract de împrumut. 3) Împrumuturi de stat de la guverne şi agenţii guvernamentale străine, instituţii financiare internaţionale sau de la alte organizaţii internaţionale. Acestea se acordă pe baza unor acorduri în care de cele mai multe ori se prevăd criterii de eficienţă şi/sau de reformă economică. 4) Împrumuturi temporare din disponibilităţile contului curent general al Trezorerie Statului, în condiţiile legii ce se acordă pentru acoperire golurilor temporare de casă. 15
Stancu I Finanţe, Ed Economică, Bucureşti, 2002. pag. 156.
29
5) Garanţiile de stat sunt scrisorile de garanţii oferite de stat diferiţilor solicitanţi care angajează statul în calitate de garant, sumele aferente acestora formând datoria publică garantată. Instrumentele datoriei publice locale sunt: 1) Titlurile de valoare, principalele fiind obligaţiunile municipale. Ele sunt emise pe termen mediu şi lung pentru finanţarea unor obiective specifice de interes local şi sunt tranzacţionate la Bursa de Valori. 2) Împrumuturi de la societăţile comerciale bancare sau de la alte instituţii de credit se contractează de autorităţile publice locale prin negociere şi se finalizează printr-un contract de împrumut.
1.5. Tehnici de stingere a datoriei publice Prin stingerea datoriei publice înţelegem acel procedeu prin care se diminuează datoria publică. Cea mai comună şi mai normală cale de stingere a datoriei publice este rambursarea ei, dar practica a demonstrat că stingerea datoriei publice se poate face şi prin alte metode. 1) Rambursarea constituie restituirea sumelor împrumutate de stat celor care i le-au oferit şi se poate face prin tehnici cum ar fi: la scadenţă în tranşe aleatoriu, prin tragere la sorţi. 2) Refinanţarea este acea operaţiune prin care se contractează un împrumut din care se va rambursa un alt împrumut ajuns la scadenţă. Pe total datorie, suma rămâne aceeaşi, însă un împrumut va fi stins, creditorilor respective fiindu-le rambursate sumele. 3) Incapacitatea de plată este acea situaţie în care statul declara ca nu mai poate face plăti. În acest caz o parte sau chiar întreaga datorie a statului va fi anulată.
30
4) Deprecierea monetară este modalitatea de diminuare a datoriei reale a statului, deşi datoria nominală nu se modifică. Acest lucru este posibil datorită inflaţiei care erodează capitalurile împrumutate. Astfel, dacă un stat împrumută 100 mld. u.m. iar până la scadenţă puterea de cumpărare a monedei a scăzut cu 50%, practic acest lucru înseamnă că statul şi-a diminuat în mod real obligaţia de plată cu 50%, chiar dacă în termeni nominali valoarea datoriei a rămas aceeaşi. 5) Repudierea este situaţia în care statul refuză să plătească datoria, deşi nu este în incapacitate de plată. În cadrul acestei metode avem alte operaţiuni posibile în cazul împrumuturilor de stat, operaţiuni care, chiar dacă nu duc la stingerea datoriei publice, determina diminuarea costurilor lor: Conversiunea-procedeul prin care înscrisurile unui împrumut mai vechi sunt preschimbate cu înscrisurile unui împrumut mai nou, emis cu o dobândă mai mică Arozarea-procedeul prin care înscrisurile unui împrumut mai vechi sunt preschimbate cu înscrisurile unui împrumut mai nou, emis cu o dobândă mai mare Consolidarea datoriei - procedeul prin care înscrisurile unui împrumut mai vechi sunt preschimbate cu înscrisurile unui împrumut mai nou, emis pe o perioada mai mare de timp.
1.6. Resurse afectate datoriei publice Resurse afectate datoriei publice guvernamentale16 Resursele utilizate de autorităţile centrale pentru rambursarea serviciului datoriei publice cuprind: disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului;
16
Tatiana Moşteanu -“Gestiunea datoriei publice”, Editura Universitară, Bucureşti, 2005 pag. 369.
31
împrumuturile de stat pentru finanţarea şi refinanţarea datoriei publice guvernamentale; cheltuielile prevăzute cu această destinaţie în bugetul de stat; sumele încasate de către instituţiile financiare mandatate de Ministerul Finanţelor Publice pentru a administra împrumuturile externe contractate de acesta, în numele şi în contul statului, de la beneficiarii finali de împrumuturi; sumele încasate de Ministerul Finanţelor Publice de la beneficiarii finali ai împrumuturilor, în baza acordurilor de împrumut subsidiar, încheiate în condiţiile acordurilor de împrumut intervenite între statul roman şi creditori; sumele prevăzute în bugetele beneficiarilor finali, în baza acordurilor de împrumut subsidiar şi garanţie încheiate între Ministerul Finanţelor Publice, autorităţile administraţiei publice locale şi agenţii economici de sub autoritatea acestora, în condiţiile acordurilor de împrumut intervenite între statul roman si creditori; sumele prevăzute în bugetele agenţilor economici care au contractat împrumuturi cu garanţia statului; fondul de risc, pentru situaţiile în care sunt executate garanţiile emise de Ministerul Finanţelor Publice sau în cazul în care beneficiarii finali ai împrumuturilor directe şi sub-împrumutate nu îşi onorează obligaţiile prevăzute în acordurile de împrumut subsidiar sau în acordurile de împrumut subsidiar şi garanţie; alte surse, în condiţiile legii. Resurse afectate datoriei publice locale Serviciul datoriei publice locale este susţinut din veniturile prevăzute în bugetul local special pentru această destinaţie.
1.7. Cauzele existenţei datoriei publice în România Asumarea de către state a unor sarcini şi atribuţii din ce în ce mai ample şi complexe, pe măsura evoluţiei lor şi sub constrângerea a numeroase necesităţi 32
economico-sociale, a determinat o creşterea apreciabilă a volumului resurselor băneşti necesare pentru acoperirea cheltuielilor publice.17 Astfel, veniturile ordinare, obţinute de la stat în principal din impozite şi taxe, dar şi de la întreprinderile şi proprietăţile sale, s-au dovedit a fi insuficiente în raport cu necesităţile curente de resurse băneşti şi a apărut astfel deficitul bugetar, impunând apelul statelor la alte categorii de resurse, denumite generic extraordinare tocmai pentru a arăta că, spre deosebire de cele dintâi, utilizarea lor nu se înscrie în limitele evoluţiei normale18. Ca şi formă a dezechilibrului bugetar, deficitul bugetar este expresia necorelării sau decalajului dintre fluxurile de intrare şi cele de ieşire la/de la fondurile bugetare, ca şi dimensiune a resurselor vehiculate. El se concretizează prin soldul negativ dintre suma veniturilor obişnuite sau curente, mai mici, şi cea a cheltuielilor publice de acoperit pe seama acestora, mai mari. Cu privire la cauzele deficitelor bugetare ale României din perioada postdecembristă, acestea se regăsesc în principal în evoluţia nefavorabilă a economiei reale, reflectată în evoluţia produsului intern brut, ca bază a prelevărilor fiscale. Scăderilor anuale repetate şi de mare amploare ale PIB le-au corespuns reducerea considerabilă a veniturilor bugetare în mărimea reală şi concomitent adâncirea deficitului bugetar, aşa cum s-a întâmplat în anii 19901996 şi apoi în 1997-2002. Dimpotrivă, perioadelor de creştere în mărime reală a PIB le-au corespuns şi creşteri ale veniturilor bugetare, creându-se astfel condiţiile reducerii deficitului bugetar, aşa cum s-a întâmplat în anii 2003-2007. În vederea finanţării deficitului bugetului de stat, au fost şi sunt admise în România prin legislaţia în vigoare două surse principale, şi anume disponibilităţile Trezoreriei şi împrumuturile de stat interne şi externe. În condiţiile în care economia naţională suflă din greu, fără perspectivă de a ajunge la o constantă, fie ea şi de nivel foarte scăzut, pentru a face faţă 17
Negrea E. Finanţele întreprinderilor de comerţ şi turism, Ed.Metropol, Bucureşti, 1994. pag. 254. Gabriel Ştefura-“România şi problemele integrării europene”, Editura Universitară Alexandru Ioan Cuza, Iaşi, 2005, Vol I, Finanţe.Monedă.Bănci 18
33
cerinţelor din ce în ce mai mari în execuţia bugetară, se acumulează datorie publică internă. Creşterea datoriei publice în România nu ar fi o problemă deosebit de grea în contextual în care ar exista o prognoză, fie şi pe termen scurt sau mediu. În condiţiile de acum, în care veniturile la buget sunt net depăşite de cheltuielile stabilite prin bugetul de stat, se recurge la posibilitatea echilibrării bugetului prin creşterea datoriei publice interne şi a celei externe. Această datorie publică internă este purtătoare de dobânzi serioase, ceea ce va conduce la creşterea, pe de o parte, a cheltuielilor de la bugetul de stat, iar pe de altă parte, va avea ca efect scumpirea vieţii populaţiei. În momentul de faţă, datoria publică a ajuns la un nivel mai ridicat, pentru care Guvernul va trebui să plătească şi dobânzi. Pentru a face faţă necesităţii de a plăti datoria internă, Guvernul, prin Ministerul de Finanţe, nu are altă soluţie decât să împrumute în continuare de la băncile comerciale şi să atragă bani de la populaţie prin emisiuni de certificate de trezorerie. Acesta este mecanismul prin care Guvernul poate răspunde cerinţei majore de surse pentru acoperirea cheltuielilor de la bugetul statului. Astfel nivelul datoriei publice interne pe care îl înregistrează România în prezent este suficient de mare, în condiţiile în care veniturile populaţiei, pentru majoritatea, au ajuns la niveluri greu de suportat. Datoria publică internă fiind mai mare decât bugetul pentru un an, populaţia ţării nu va putea face faţă la capitolul “cheltuieli pentru doua bugete” cu “venituri pentru un singur buget”.
34
BIBLIOGRAFIE
Bistriceanu G Adochiţei M Negrea E Finanţele agenţilor economici, EDP, Bucureşti, 2000. Niţă Dobrotă – “Dicţionar de economie”, Editura Economică, 1999. Dragotă Victor Ciobanu Anamaria Obreja Laura Dragotă Mihaela Management financiar, Ed Economică, Bucureşti, 2003. Juravle V Ţâţu L Metode şi tehnici fiscale – aplicaţii practice, studii de caz, grile, Ed Rolcris, Bucureşti, 2000., Nicolae Grigorie-Lăcriţa, Mariana-Cristina Cioponea, Finanţe publice şi fiscalitate, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2004. Adrian Miroiu – “Reforma sectorului public în România”, Editura Trei, 2000; Moşteanu T Panaite A Ţâţu L Finanţe publice – caiet de seminar, Ed CIEDD ASE, Bucureşti, 2000. Tatiana Moşteanu -“Gestiunea datoriei publice”, Editura Universitară, Bucureşti, 2005 Tatiana Moşteanu -“Finanţe publice”, Editura Universitară, Bucureşti, 2005 Tatiana Moşteanu - “Finanţe - Buget. Sinteze teoretice şi aplicaţii practice”, Editura Economică, 2001 Moşteanu Tatiana – Buget şi trezorerie publică, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 2003 Negrea E. Finanţele întreprinderilor de comerţ şi turism, Ed.Metropol, Bucureşti, 1994. Stancu I Finanţe, Ed Economică, Bucureşti, 2002.
35
