Consideraciones Generales Sobre El Procedimiento Administrativo

UNIVERSIDAD VALLE DEL GRIJALVA CAMPUS VILLAHERMOSA LICENCIATURA LICENCIATURA EN DERECHO OCTAVO CUATRIMESTRE

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO UNIDAD I

PROCEDIMIENTO Y ACCESO. UNIDAD II

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCESO JURISDICCIONAL ALUMNOS:

CATEDRATICA:

M.D.C. María Guadalupe Pérez Rueda

Villahermosa, Tabasco; Tabasco; Febrero 201 2014. 4.

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Í n d i c e. . . . . .

................................................... .................................................... ................................................. .......................02 Introducción .........................

Proemio ....................... ................................................. .................................................... .................................................... ................................ ......03

1

Unidad I: “PROCEDIMIENTO Y ACCESO.” 1.1 Conside Consideraciones raciones Generale Generales. s. ............................ ...................................................... ................................ ......

Delimitación ión Jurídica....................... ................................................. ................................................. ....................... 1.2 Delimitac

Unidad

II:

“PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Y

PROCESO

JURISDICCIONAL”

2.1 Funcion Administrativa ........................ .................................................. ............................................ .................. 2.2 Funcion Jurisdicci Jurisdiccional......... onal................................... ................................................... ................................... .......... 2.3 Concepto de Procedimientos Administrativos y de Proceso Jurisdiccional Jurisdicc ional ....................... ................................................. .................................................... ........................................ .............. 2.4 Naturaleza Juridica de Procedimiento Administrativo y de proceso Jurisdic Jurisdiccional cional ...................... ................................................ ................................................... ........................... ..

Conclusión .......................................................................................

Bibliografía .......................................................................................

Anexos .............................................................................................. Derecho Procesal Administrativ Administrativo o

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Introducción Las Administraciones Públicas, como consecuencia normal de su actividad, se relacionan o bien con otras Administraciones o bien con los ciudadanos. Las relaciones que se establecen, el procedimiento que se ha de seguir y los requisitos que se han de cumplir están regulados por la ley. A las Administraciones se les encomienda la defensa del interés general 1, tal y como marca la Constitución; los particulares, por su parte,

defienden sus propios intereses, pero ambos se someten a un marco legal.

2

Uno de los aspectos en los que incide la ley es la obligatoriedad, en la mayor parte de los casos, de que la Administración justifique razonadamente sus decisiones, pudiéndose llegar a invalidar los actos que no hayan sido debidamente justificados. Esto hace que el ciudadano no sea solamente un objeto pasivo de la relación, sino que en todo momento puede criticar la actuación de la Administración o impugnar sus actos.

Los actores de la relación administrativa son dos, por un lado, la Administración y, por otro, el administrado, al que la ley reconoce como interesado y al que en determinados casos también se denomina ciudadano o administrado.

Los ciudadanos en cuanto aparecen sometidos al ejercicio de las potestades administrativas, reciben el nombre de administrados, y tal denominación puede aplicarse con independencia de la administración pública de que se trate, es decir, Nacional, Estatal o Municipal por lo que todos, sin excepción somos administrados o ciudadanos o particulares, pero no todos somos interesados.

El termino interesados se refiere, a que si existiera una controversia entre el Estado y el ciudadano, es decir, entre las partes que integran esa relación jurídica Administración – administras, se necesitaría cumplir con las características propias del caso;

Para ser interesado en un procedimiento administrativo se necesita tener

capacidad de obrar y estar legitimado para ello si se dieren alguna de las circunstancias que la ley regule, lo que en términos generales se llama interés jurídico.

El Derecho procesal administrativo, es circunstancialmente necesario para que el sujeto pasivo en un litigio administrativo, cuente con las herramientas necesarias para que pueda impugnar, criticar, evidenciar la falta cometida por el gobierno a través de sus entres jurídicos establecidos, o bien, cometidos por las personas físicas que ostentan la responsabilidad de dichas encomiendas que por ley emanan de la voluntad de la ciudadanía, mas tienen el carácter impositivo por los superiores e inclusive, en las mas altas esferas políticas, por el titular del poder ejecutivo.

1

Olivia Suárez Quintana. Licenciada en Derecho por la UNAM.www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/51/tc.pdf

Derecho Procesal Administrativo

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Proemio.-

Conceptos Preliminares.-

Para entender más a detalle lo que encierran estos importantes temas de interés para nosotros estudiantes de Derecho, es necesario recordar algunos conceptos básicos de la administración pública: la relación jurídica entre el gobierno y sus gobernados.

3

Relación es: conexión, vínculo, trato, comunicación entre dos o más partes 2.

Para estudiar la relación jurídica gobierno – gobernados, debemos partir de la existencia de la relación humana, por lo que en esta oportunidad tomamos en cuenta el concepto de: conexión, vínculo o comunicación entre personas. Sabemos que el natural sentido del ser humano es el contacto social con sus congéneres, contacto que crea la relación humana, actividad que siendo de sociedad, vincula por necesidades o intereses particulares que pueden ser: sentimentales, religiosos, económicos o de cualquier tipo de manifestación social, buscando agradar su alma, su conciencia, su yo, u obtener algún beneficio económico; en fin todas las manifestaciones extrínsecas del hombre en sociedad son relaciones humanas, también llamadas relaciones sociales. Esas relaciones humanas tienen diferentes grados de importancia para la misma sociedad, cuando tienen consecuencia para el derecho, estamos ante la relación jurídica. Entonces podemos conceptuar que:

Ahora bien, la relación jurídica es el vínculo que une a dos o más sujetos de derecho, por el cual uno de ellos (acreedor), titular de un derecho subjetivo, puede exigir del otro (deudor) el cumplimiento de una obligación. Es una relación bilateral que establece una obligación y un derecho.

De esta manera, la pretensión de uno, protegida por la ley, implica correlativamente el deber de otro sujeto de satisfacerla. 3

Entre las definiciones de distintos autores encontramos “La relación Jurídica

es el vínculo entre personas. Una está en el derecho de exigir de la otra el cumplimiento de un deber Jurídico”4.

2

Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.- RAE en línea. Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Lucero Espinosa, Manuel, Compendio de derecho administrativo, p. 164 Claude Du Pasquier.- Wikipedia. 3


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El sometimiento del Estado al Derecho plantea la existencia de relaciones jurídicas, que al tener en uno de sus extremos a un ente público ejerciendo la función administrativa, genera la relación jurídico-administrativa, con la consecuente existencia de derechos y obligaciones recíprocos para las partes que se encuentran unidas por ese vínculo.

El profesor italiano Francesco Santero Pasarelli, expone que la relación jurídica mide la posición del poder que tiene el estado y el deber de los ciudadanos, 4 con la tutela de un ordenamiento jurídico. Esta idea está muy inclinada a las llamadas obligaciones jurídicas, donde se establece un vínculo entre un acreedor, sujeto activo, persona que tiene la facultad de exigir la prestación de una obligación; y un deudor que es la persona obligada al cumplimiento, sujeto pasivo. Esta relación jurídica muestra un vínculo directo entre los dos sujetos: activo y pasivo.

Así, la relación jurídico-administrativa se integra con derechos a favor del Estado, que son oponibles a los gobernados, y derechos a favor de éstos, oponibles a aquél, además de que también pueden existir derechos del Estado frente a otro ente público y viceversa. De esta manera, resulta que los derechos del Estado constituyen las correspondientes obligaciones a cargo de los gobernados o de otros entes públicos, y los derechos de éstos, las correlativas obligaciones del Estado.

Los derechos que integran la relación jurídico-administrativa reciben el nombre de derecho público subjetivos en razón de la naturaleza de la relación,

puesto que siempre participará en ella un ente público regulado por normas de derecho público.

Los derechos públicos subjetivos derivan de la constitución o de la ley, de actos administrativos y de contratos administrativos. En el primer caso, los derechos surgen sin que sea necesaria la ejecución de un acto jurídico pues ellos existen en forma directa e inmediata, es decir, su existencia opera ipso jure.

ORIGEN D E LA REL AC IÓN J URÍDICO-A DMINISTR AT IVA

Teorías Clásicas y Modernas Sobre La Naturaleza De La Relación

Entre las teorías clásicas tenemos la “teoría del derecho sobre el objeto”, la

posición de los sostenedores de estas tesis manifiestan que para la existencia de la relación jurídica basta que exista un sujeto activo y un objeto motivo de la relación. El vínculo no se establece entre dos personas, sino entre una persona y una cosa. Esta


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posición no tendría objeción para el estudio de la naturaleza de los derechos reales, pero al considerar los derechos personales pierde validez.

Teoría de los dos sujetos: Se basa en las ideas de Ortolan quien considera que todo derecho tiene necesariamente su sujeto activo y otro o varios sujetos pasivos, que obligatoriamente tienen que ser personas. Con esta posición, Roguin desarrolló la llamada Teoría de las Dos Sujetos, el cual expone: “toda regla de derecho tiene por

objeto establecer una relación jurídica entre personas, un sujeto activo que tiene la posición de poder, y un sujeto pasivo, quien tiene la posi ción del deber”5.

5

En atención a la existencia de la norma se establece un vinculo jurídico es entre un sujeto activo y un sujeto pasivo. Con motivo de la relación el derecho pone frente a frente es a dos personas. Esto explica las relaciones personales. Para explicar la relación en el aspecto de los derechos reales, compara el caso típico del derecho de propiedad, señalando que el derecho de propiedad se explica así:

Hay un sujeto activo que es el propietario, mientras que los sujetos pasivos son todos los miembros de la sociedad quienes tienen la obligación de respetar su derecho de propiedad al sujeto activo. Esa obligación de respeto al propietario es la prestación. Esta tesis, exige la presencia de una persona como sujeto activo, con capacidad para reclamar y otra u otras como sujeto pasivo obligado a cumplir, entre ellos puede existir o no una cosa.

En una posición ecléctica encontramos el alemán Von Tuhr, para éste autor, no es necesario ubicarse en una posición radical, señala: “el orden jurídico con sus

preceptos rige las relaciones humanas; asigna a cada cual una esfera de poder, en la que su voluntad es determinante; otorga derechos y establece los deberes correspondientes. De esta manera nacen las relaciones jurídicas, esto es, se asignan efectos jurídicos a las relaciones humanas que el orden jurídico haya formado”. Esta

respetando la naturaleza de las relaciones, de allí que en sus escritos exprese que puede haber relaciones jurídicas entre una persona y una cosa, como ocurre en el derecho de propiedad, pero también pueden existir vínculos jurídicos entre dos o más personas, como ocurre en los contratos. Von Tuhr acepta a la vez la teoría clásica del derecho sobre el objeto para explicar los derechos reales, como la teoría de los dos sujetos para explicar los derechos personales.

Entre los doctrinarios modernos encontramos a Hans Kelsen quien después de hacer una crítica tanto a la teoría del derecho sobre el objeto como a la teoría de los sujetos, señala en el capítulo VIII 2- d, de su libro “Teoría Pura del Derecho”, que: “los teóricos del derecho que se interesan más por los derechos subjetivos que por los derechos jurídicos. Algunos llegan hasta pretender que el deber no es una noción

5

http://temasdederecho.wordpress.com/2012/04/04/la-relacion-juridica/


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jurídica y que únicamente existen deberes morales. Ahora bien, un orden coactivo como el derecho tiene por función

esencial establecer una relación

normativa entre la

conducta de un individuo y un acto de coacción destinado a sancionar esta conducta, y es de esta relación de donde resulta el deber de conducirse de tal manera para evitarla sanción.” Como podemos observar, Kelsen se aparta de las ideas tradicionales y ve la

relación jurídica desde otros puntos de vista. Recordemos que, para Kelsen, el reconocimiento de un derecho en sentido objetivo y un derecho en sentido subjetivo es una contradicción de principio en la base misma de la teoría del derecho. Para Kelsen, el derecho objetivo es un conjunto de normas, el sentido subjetivo es solo un interés.

En el campo del Derecho Administrativo, la aplicación de la relación jurídica tiene lugar con el surgimiento del Estado de Derecho, con el cual se transformó al individuo de un sujeto de poder a un sujeto de derecho, al someter al Derecho la actuación del Estado y proteger los derechos subjetivos de los gobernados.

El régimen administrativo surgió en Francia, en donde la administración pública quedó exenta de la jurisdicción ordinaria y, por tanto, a la inaplicabilidad del derecho privado en las controversias suscitadas entre ella y los particulares, dando lugar a normas jurídicas diferentes que regularan las relaciones entre Administración y administrados, cuyo estudio y sistematización dio origen al Derecho Administrativo

Elementos. La población es el ámbito humano en que se ejercita el poder del estado, toda relación jurídica - administrativa comprende:

Sujetos: los individuos que se relacionan, ya sean personas naturales o jurídicas. Se determinan dos posiciones:

Una de poder, en la que se otorgan unos derechos al sujeto activo que le legitiman para reclamar una conducta determinada a favor del cumplimiento de sus derechos, ya sean por medio de: Derechos subjetivos: facultades sobre la exigencia de ciertas conductas o sobre una cosa en beneficio particular.

Potestades: autoriza a una persona para que la patria potestad de los padres sobre sus hijos menores de edad actúe en interés de la parte sometida. Derechos potestativos: por voluntad unilateral la relación se puede ver alterada, modificada o destruida (celebrar/anular un contrato, modificar…)

Representante: actúa por cuenta y en nombre de otras personas.

Una de deber, la obligación o subordinación por el cumplimiento de los derechos del sujeto activo.


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Objeto: parte de la realidad social limitada por la relación, concretada en los intereses y bienes, ya especificados en una clasificación anterior.

Contenido: conjunto de derechos y deberes que se reparten entre los sujetos activos y pasivos.

Ese nexo de carácter jurídico político por el cual una persona puede ejercer efectivamente sus derechos políticos. La ciudadanía es el medio para ser miembro 7 activo de un estado.

El Derecho Subjetivo consiste en la facultad de un sujeto para exigir de otro una acción u omisión concreta, protegida directamente por el derecho objetivo. Es decir, que el derecho subjetivo supone la existencia de dos elementos 6:

a) Una facultad de exigir, b) Una obligación correlativa.

El sujeto activo es aquel que tiene la capacidad de exigir al Estado un servicio, un dar, un hacer o un no hacer en su favor. Encontrándose el Estado obligado correlativamente siempre y cuando se encuentre esa petición fundamentada en derecho y lo requerido por parte del sujeto activo sea legal, lo que da como resultado una relación fundada en derechos y deberes por parte de ambos elementos constitutivos de la relación jurídico-administrativa.

LAS SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS. Una situación jurídica subjetiva surge cuando un sujeto experimenta una situación de carencia y desea complacer esa necesidad, el ordenamiento jurídico confiere a un sujeto, respecto a ello, los derechos y deberes ya que estos son tipos de situaciones jurídicas.

El sujeto experimenta una Necesidad, que es, el estado de insatisfacción Toda aquella entidad que es apta para satisfacer una necesidad se denomina Bien. Entre la necesidad y el bien el sujeto experimenta una Relación de tensión, que es, la aspiración a conseguir ese algo de algún modo, es decir un bien que considera apropiado para colmar esa carencia llamado Interés.

Cuando dos intereses se encuentran contra puestos, es decir enfrentados, se tendrá que calificar uno de ellos (proceso de valoración), la autoridad (legislador) calificará cual resulta relevante, buscará prestarle atención jurídica y va a surgir un "sacrificio de interés". 6

Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Lucero Espinosa, Manuel, Compendio de derecho administrativo, p. 19


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DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS. Concepto de Derecho Subjetivo. El derecho subjetivo son las facultades o potestades jurídicas inherentes al hombre por razón de naturaleza, contrato u otra causa admisible en derecho. Un poder reconocido por el Ordenamiento Jurídico a la persona para que, dentro de su ámbito de libertad actúe de la manera que estima más conveniente a fin de satisfacer sus necesidades e intereses junto a una correspondiente protección o tutela en su defensa, aunque siempre delimitado por el interés general de la sociedad. Es la facultad reconocida a la persona por la ley que le permite efectuar determinados actos, un poder 8 otorgado a las personas por las normas jurídicas para la satisfacción de intereses que merecen la tutela del Derecho. Un derecho subjetivo nace por una norma jurídica, que puede ser una ley o un contrato, a través de un acuerdo de voluntades para que pueda hacerse efectivo este derecho sobre otra persona determinada. La cara contrapuesta de un derecho subjetivo es una obligación. Todo derecho supone para una o más personas una obligación de respetarlo, ya sea de forma activa (obligación de hacer) o pasiva (obligación de no hacer). Se consideran a los derechos subjetivos como la base del ordenamiento jurídico enfatizan la primacía del consenso entre los individuos como fuente de legitimidad, en contraposición a las que enfatizan que la validez de las instituciones no se sujeta al libre albedrío de aquellos que nacen en su seno, también llamadas "del derecho objetivo". La libre aceptación por parte de los miembros de una comunidad del orden que los sujeta a la misma –representada por Jean-Jacques Rousseau y su "contrato social" – se topa, a los ojos de los representantes del derecho objetivo (cuyo máximo exponente es Hegel) con una dificultad que desde su punto de vista es insalvable: los miembros de una comunidad no pueden fundar su posibilidad ni la legitimidad de sus instituciones en algún tipo de "consenso", dado que dicha comunidad preexiste a sus miembros, está ya ahí constituida en sus instituciones y cada persona encuentra su status de tal en su seno merced a su integración a las mismas. El derecho subjetivo también designa la facultad de hacer o exigir algo que la norma reconoce a favor de un sujeto.

Clasificación 1. Atendiendo a la conducta debida, se distingue entre derechos subjetivos a la conducta ajena o propia: A la Conducta Propia: Hacer / Omitir (no hacer) A la Conducta Ajena: Exigir una conducta positiva (que se haga algo) o negativa (que no se haga algo) 2. Atendiendo a su efecto, se distingue entre derechos subjetivos relativos o absolutos: Derecho Subjetivo Relativo: Se hacen valer ante otra persona o personas concretamente identificadas. Derecho Subjetivo Absoluto: Se hacen valer ante todas las personas que integran la sociedad. 3. Atendiendo a su régimen jurídico, se distingue entre derechos subjetivos públicos y privados:


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Públicos: conjunto de facultades que se hacen valer frente al Estado y representan una serie de limitaciones que el Estado se impone a sí mismo. Privados: Facultades que se ejercen en las relaciones de los particulares entre sí o con el Estado, cuando éste no actúa en su carácter de ente soberano.

Ahora Bien, En resumen, el Derecho Subjetivo supone como primer elemento, la existencia de una relación jurídica. De esta manera el sujeto activo, como se ha señalado, es el que formula la exigencia; el sujeto pasivo el que la sufre. Por ello, se ha dicho que el derecho subjetivo sólo se manifiesta cuando dos sujetos han entrado en 9 una relación jurídica.

Los derechos públicos de los administrados o el derecho subjetivo se encuentran previstos en la doctrina jurídica universal en dos tendencias: una que afirma y otra que niega la existencia de derechos subjetivos. Y dentro de ellas, encontramos: a) Dentro de la tendencia afirmativa hay una gran diversidad de criterios para caracterizar el derecho subjetivo, y que sostienen que es un poder de voluntad conferido por el ordenamiento jurídico (Windscheid), o que es un interés jurídicamente protegido (Ihering), o que es un poder de voluntad protegido y reconocido por el ordenamiento jurídico y que tiene por objeto un bien o un interés (Jellinek) o, por último, que es el poder de poner en movimiento la acción ante la justicia (Thon).62 b) Dentro de la tendencia negativa, se sostiene que lo que se llama derecho subjetivo no es más que un fragmento del derecho objetivo imputado a una persona y que después de la imputación conserva los caracteres del derecho objetivo (Kelsen), o bien, que si el individuo quiere y puede una cosa, no es en virtud de un pretendido derecho subjetivo, sino en virtud de la regla de derecho, ya que no es concebible dentro de la ciencia positiva que exista una voluntad que pueda imponerse a otra (Duguit).

Recientemente, se ha llegado a conceptualizar al Derecho Subjetivo como un poder que está condicionado por tres elementos:

1. Que haya para el sujeto pasivo una obligación jurídica resultante de una regla de derecho. 2. Que esa obligación haya sido establecida para dar satisfacción a ciertos intereses individuales, 3. Que el sujeto activo del derecho sea precisamente titular de uno de esos interese en atención a los cuales se ha establecido la obligación. Es decir, la esencia del Derecho Subjetivo se encuentra en el “poder de exigir”. Siendo exigibles al Estado, quien tiene obligaciones ante un particular.

Los derechos públicos en razón de su contenido, es decir, tomando en cuenta lo que por medio de ellos puede ser exigido, se pueden separar en tres grupos64: 1. Derechos de libertad, también llamados derechos naturales, derechos del hombre y derechos o libertades individuales. Es decir, la esfera de libertad que se encuentra jurídicamente protegida por la obligación que el Estado se impone de abstenerse de ejecutar cualquier acto que la obstruya.


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2. Derechos políticos. Definidos como poderes de los individuos, en su carácter de miembros del Estado, con una calidad especial, la de ciudadanos, para intervenir en las funciones públicas o para participar en la formación de la voluntad del Estado, bien sea contribuyendo a la creación de los órganos de éste, bien fungiendo como titulares de dichos órganos. 3. Derechos cívicos. Cuya característica principal consiste en el poder de exigir del Estado las prestaciones establecidas por las leyes. Respecto de los cuales, existen tres grandes grupos: a. Derechos de los administrados al funcionamiento de la Administración y a las10 prestaciones de los servicios administrativos. Dentro de este primer grupo se comprenden tanto los derechos activos como los pasivos.

b. Derechos de los administrados a la legalidad de los actos de la Administración. c. Derechos de los administrados a la reparación de los daños causados por el funcionamiento de la Administración. Las normas, ya sean constitucionales o legales, son la fuente principal de los derechos públicos subjetivos del Estado y de los administrados. Para el Estado, los derechos subjetivos se exteriorizan mediante actos de poder como forma del ejercicio de su competencia, de la cual, de manera general, resultan:

a) Derechos personales, que son los relativos a la capacidad y eficacia jurídica de los actos del Estado, como son el derecho al nombre y demás signos distintivos b) Derechos prestacionales, que a su vez se pueden dividir en derechos a prestaciones positivas, como son de cosas, de créditos, tributos, servicios, etc., por parte de los gobernados, y derechos a prestaciones negativas, como son: observancia de prohibiciones y limitaciones a los derechos de los administrados.

c) Derechos funcionales, que son los relativos a la prestación de servicios públicos. d) Derechos públicos reales, que son los derivados de los bienes del dominio del Estado y de las limitaciones y restricciones a los bienes de propiedad privada de los particulares dictados con base en el interés público.

ESTADO Y EL CIUDADANO Cuando se estudia la naturaleza particular de las diversas clases de gobiernos, la primera cuestión que ocurre es saber qué se entiende por Estado. En el lenguaje común esta palabra es muy equívoca, y el acto que según unos emana del Estado, otros le consideran como el acto de una minoría oligárquica o de un tirano. Sin embargo, el político y el legislador no tienen en cuenta otra cosa que el Estado en todos sus trabajos; y el gobierno no es más que cierta organización impuesta a todos los miembros del Estado. Pero siendo el Estado, así como cualquier otro sistema


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completo y formado de muchas partes, un agregado de elementos, es absolutamente imprescindible indagar ante todo qué es el ciudadano, puesto que los ciudadanos en más o menos número son los elementos mismos del Estado. Y así sepamos en primer lugar a quién puede darse el nombre de ciudadano y qué es lo que quiere decir, cuestión controvertida muchas veces y sobre la que las opiniones no son unánimes, teniéndose por ciudadano en la democracia uno que muchas veces no lo es en un Estado oligárquico. Descartaremos de la discusión a aquellos ciudadanos, que lo son sólo en virtud de un título accidental, como los que se declaran tales por medio de un decreto.

No depende sólo del domicilio el ser ciudadano, porque aquél lo mismo pertenece a los extranjeros domiciliados y a los esclavos. Tampoco es uno ciudadano por el simple derecho de presentarse ante los tribunales como demandante o como demandado, porque este derecho puede ser conferido por un mero tratado de comercio. El domicilio y el derecho de entablar una acción jurídica pueden, por tanto, tenerlos las personas que no son ciudadanos. A lo más, lo que se hace en algunos Estados es limitar el goce de este derecho respecto de los domiciliados, obligándolos a prestar caución, poniendo así una restricción al derecho que se les concede. Los jóvenes, que no han llegado aún a la edad de la inscripción cívica, y los ancianos que han sido ya borrados de ella, se encuentran en una posición casi análoga: unos y otros son ciertamente ciudadanos, pero no se les puede dar este título en absoluto, debiendo añadirse, respecto de los primeros, que son ciudadanos incompletos, y respecto de los segundos, que son ciudadanos jubilados. Empléese, si se quiere, cualquiera otra expresión; las palabras importan poco, puesto que se concibe sin dificultad cuál es mi pensamiento. Lo que trato de encontrar es la idea absoluta del ciudadano, exenta de todas las imperfecciones que acabamos de señalar. Respecto a los ciudadanos declarados infames y a los desterrados, ocurren las mismas dificultades y procede la misma solución.

El rasgo eminentemente distintivo del verdadero ciudadano es el goce de las funciones de juez y de magistrado. Por otra parte, las magistraturas pueden ser ya temporales, de modo que no puedan ser desempeñadas dos veces por un mismo individuo o limitadas en virtud de cualquiera otra combinación, ya generales y sin límites, como la de juez y la de miembro de la asamblea pública. Quizá se niegue que estas sean verdaderas magistraturas y que


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confieran poder alguno a los individuos que las desempeñan, pero sería cosa muy singular no reconocer ningún poder precisamente en aquellos que ejercen la soberanía. Por lo demás doy a esto muy poca importancia, porque es más bien cuestión de palabras. El lenguaje no tiene un término único, que nos dé la idea de juez y de miembro de la asamblea pública, y con objeto de precisar esta idea, adopto la palabra magistratura en general, y llamo ciudadanos a todos los que gozan [85] de ella. Esta definición del ciudadano se aplica mejor que ninguna otra a aquellos a quienes se da ordinariamente este nombre.

Sin embargo, es preciso no perder de vista, que en toda serie de objetos, en que éstos son específicamente desemejantes puede suceder que sea uno primero, otro segundo, y así sucesivamente, y que, a pesar de eso, no exista entre ellos ninguna relación de comunidad por su naturaleza esencial, o bien que esta relación sea sólo indirecta. En igual forma, las constituciones se nos presentan diversas en sus especies, éstas en último lugar, aquéllas en el primero; puesto que es imprescindible colocar las constituciones falseadas y corrompidas detrás de las que han conservado toda su pureza. Más adelante diré lo que entiendo por constitución

corrompida.

Entonces

el

ciudadano

varía

necesariamente de una constitución a otra, y el ciudadano, tal como le hemos definido, es principalmente el ciudadano de la democracia. Esto no quiere decir, que no pueda ser ciudadano en cualquier otro régimen, pero no lo será necesariamente. En algunas constituciones no se da cabida al pueblo; en lugar de una asamblea pública encontramos un senado, y las funciones de los jueces se atribuyen a cuerpos especiales, como sucede en Lacedemonia, donde los éforos se reparten todos los negocios civiles, donde los gerontes conocen en lo relativo a homicidios, y donde otras causas pueden pasar a diferentes tribunales; y como en Cartago, donde algunos magistrados tienen el privilegio exclusivo de entender en todos los juicios.

Nuestra definición de ciudadano debe por lo tanto modificarse en este sentido. Fuera de la democracia, no existe el derecho común ilimitado de ser miembro de la asamblea pública y juez. Por lo contrario, los poderes son completamente especiales; porque se puede extender a todas las clases de ciudadanos o limitar a algunas de ellas la facultad de deliberar sobre los negocios del Estado y de entender en los juicios; y esta misma facultad puede aplicarse a todos los asuntos o limitarse a algunos. Luego


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evidentemente es ciudadano el individuo que puede tener en la asamblea pública y en el tribunal voz deliberante, cualquiera que sea por otra parte el Estado de que es miembro; y por Estado entiendo positivamente una masa de hombres de este género, que posee todo lo preciso para satisfacer las necesidades de la existencia.

En el lenguaje actual, ciudadano es el individuo nacido de [86] padre ciudadano y de madre ciudadana, no bastando una sola de estas condiciones. Algunos son más exigentes, y quieren que tengan este requisito dos y tres ascendientes, y aún más. Pero de esta definición, que se cree tan sencilla como republicana, nace otra dificultad: la de saber si este tercero o cuarto ascendiente es ciudadano. Así Gorgias de Leoncio{64}, ya por no saber qué decir o ya por burla, pretendía que los ciudadanos de Larisa eran fabricados por operarios, que no tenían otro oficio que este, y que fabricaban larisios como un alfarero hace pucheros. Para nosotros la cuestión habría sido muy sencilla: serían ciudadanos, si gozaban de los derechos enunciados en nuestra definición; porque haber nacido de un padre ciudadano y de una madre ciudadana es una condición que no se puede razonablemente exigir a los primeros habitantes, a los fundadores de la ciudad.

Con más razón podría ponerse en duda el derecho de aquellos que han sido declarados ciudadanos a consecuencia de una revolución, como hizo Clístenes después de la expulsión de los tiranos de Atenas, introduciendo de tropel en las tribus a los extranjeros y a los esclavos domiciliados. Respecto de estos la verdadera cuestión está en saber, no si son ciudadanos, sino si lo son justa o injustamente. Es cierto que aun en este concepto podría

preguntarse

si

uno

es

ciudadano

cuando

lo

es

injustamente, equivaliendo en este caso la injusticia a un verdadero error. Pero se puede responder, que vemos todos los días ciudadanos injustamente elevados al ejercicio de las funciones públicas, y no por eso son menos magistrados a nuestros ojos, por más que no lo sean justamente. El ciudadano para nosotros es un individuo revestido de cierto poder, y basta por tanto gozar de este poder para ser ciudadano, como ya hemos dicho, y en este concepto los ciudadanos hechos tales por Clístenes lo fueron positivamente.

En cuanto a la cuestión de justicia o de injusticia, se relaciona con la que habíamos suscitado en primer término: ¿tal acto ha


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emanado del Estado o no ha emanado? Este punto es dudoso en muchos casos. Y así, cuando la democracia sucede a la oligarquía o a la tiranía, muchos creen que se deben dejar de [87] cumplir los tratados existentes, contraídos, según dicen, no por el Estado, sino por el tirano. No hay necesidad de citar otros muchos razonamientos del mismo género, fundados todos en el principio de que el gobierno no ha sido otra cosa que un hecho de violencia sin ninguna relación con la utilidad general. Si la democracia por su parte ha contraído compromisos, sus actos son tan actos del Estado como los de la oligarquía y de la tiranía. Aquí la verdadera dificultad consiste en determinar en qué casos se debe sostener que el Estado es el mismo, y en cuáles que no es el mismo, sino que ha cambiado por completo. Se mira muy superficialmente la cuestión cuando nos fijamos sólo en el lugar y en los individuos, porque puede suceder que el Estado tenga su capital aislada y sus miembros diseminados, residiendo unos en un paraje y otros en otro. La cuestión considerada de este modo sería de fácil solución, y las diversas acepciones de la palabra ciudad bastan sin dificultad para resolverla. ¿Mas cómo se reconocerá la identidad de la ciudad, cuando el mismo lugar subsiste ocupado constantemente por los habitantes? No son las murallas las que constituyen esta unidad; porque sería posible cerrar con una muralla continua todo el Peloponeso. Hemos conocido ciudades de dimensiones tan vastas, que parecían más bien una nación que una ciudad; por ejemplo, Babilonia{65}, uno de cuyos barrios no supo que la había tomado el enemigo hasta tres días después. Por lo demás, en otra parte tendremos ocasión de tratar con provecho esta cuestión; la extensión de la ciudad es una cosa que el hombre político no debe despreciar, así como debe informarse de las ventajas de que haya una sola ciudad o muchas en el Estado.

Pero admitamos que el mismo lugar continúa siendo habitado por los mismos individuos. Entonces ¿es posible sostener, en tanto que la raza de los habitantes sea la misma, que el Estado es idéntico, a pesar de la continua alternativa de muertes y de nacimientos, lo mismo que se reconoce la identidad de los ríos y de las fuentes por más que sus ondas se renueven y corran perpetuamente? ¿O más bien debe decirse que sólo los hombres subsisten y que el Estado cambia? Si el Estado es [88] efectivamente una especie de asociación; si es una asociación de ciudadanos que obedecen a una misma constitución, mudando esta constitución y modificándose en su forma, se sigue


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necesariamente, al parecer, que el Estado no queda idéntico; es como el coro que, al tener lugar sucesivamente en la comedia y en la tragedia, cambia para nosotros, por más que se componga de los mismos cantores. Esta observación se aplica igualmente a toda asociación, a todo sistema que se supone cambiado cuando la especie de combinación cambia también; sucede lo que con la armonía, en la que los mismos sonidos pueden dar lugar, ya al tono dórico, ya al tono frigio. Si esto es cierto, a la constitución es a la que debe atenderse para resolver sobre la identidad del Estado.

Puede

suceder

por

otra

parte,

que

reciba

una

denominación diferente, subsistiendo los mismos individuos que le componen, o que conserve su primera denominación a pesar del cambio radical de sus individuos.

Cuestión distinta es la de averiguar si conviene, a seguida de una revolución, cumplir los compromisos contraídos o romperlos.


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PROCEDIMIENTO Y ACCESO

Concepto de procedimiento administrativo

El

procedimiento

administrativo

ha

sido

considerado

por

los

iusadministrativistas dentro del capitulado dedicado al acto administrativo, por considerarse que la declaración de la voluntad de la administración pública debe expresarse como producto de una vía formal prevista legal o reglamentariamente, con especial significado cuando pueden ser afectados los derechos e intereses de los particulares.

En una revisión de las doctrinas extranjeras encontramos diversidad de posiciones ante el procedimiento administrativo. En la doctrina francesa, André de Laubadère es omiso en la elaboración de un concepto de procedimiento administrativo; en cambio, Guy Isaac(1) expone que dicho procedimiento es la reglamentación de la operación de emisión del acto administrativo en conjunto.

Más prolija, la doctrina española ha formulado un cuerpo teórico dedicado al procedimiento administrativo hasta colocarlo como uno de los elementos formales del acto de la administración pública, según los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Otro jurista español, Jesús González Pérez, asume plenamente la configuración sobre el procedimiento administrativo de Adolf Merkl, y sin ambages expresa que es el procedimiento

de

la

función

administrativa.(2)

Entre

la

doctrina

latinoamericana encontramos que Jaime Orlando Santofimio, quien define al procedimiento administrativo como la combinación de las formalidades y ritualidades propias de la estructuración de la decisión administrativa.(3)

En la doctrina mexicana se ha impuesto el concepto de Gabino Fraga, al considerar que el procedimiento administrativo es un conjunto de formas y actuaciones que preceden y preparan un acto administrativo.(4) Al repasarse el panorama doctrinario tenemos que, con matices, es seguida la doctrina de Fraga: Andrés Serra Rojas habla de trámites y formalidades ordenados jurídicamente exigidos para el perfeccionamiento del acto administrativo y para el cumplimiento de una finalidad; Jorge Olivera Toro estima al procedimiento como Fraga sin reconocerle su crédito y lo considera como un camino fijado legalmente; Miguel Acosta Romero también les da una conotación normativa a los actos procedimentales destinados a crear un acto definitivo, o Rafael Martínez Perales se refiere a una serie cordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar el acto administrativo.(5)


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De estas nociones, destaca la sostenida por Fraga, aunque cabría decir que el término "procedimiento" fue monopolizado para su análisis por la doctrina del derecho procesal, particularmente por las confusiones generadas con el término "proceso". Esa confusión aparece en la obra de Adolf Merkl, discípulo de Hans Kelsen, cuando en la traducción española de su «Teoría general del derecho administrativo» dichos términos aparecen como la misma cosa, si acaso les impone adjetivos a los "procesos judiciales" y "procesos administrativos". Para este jurista alemán, el procedimiento era una función del derecho procesal. Consideraba, con aplicación de la teoría pura del derecho, que el procedimiento administrativo es un caso particular del procedimiento jurídico en general, del cual también se derivan los procedimientos legislativo y jurisdiccional.(6)

Sin embargo, la confusión terminológica de ninguna manera significa una confusión teórica, pues como lo destacan E. García de Enterría y T. R. Fernández, el hecho de ubicar como matriz a la idea del procedimiento jurídico respecto a las figuras reguladas por los derechos procesal y administrativo deriva de la función de protección de las relaciones jurídicas. Además, al distinguir

entre

el proceso

judicial y el

procedimiento

administrativo se evita "jurisdiccionalizar" en exceso al segundo trámite.(7) Además,

como

lo

dice

el

maestro

Humberto

Briseño

Sierra:

"Indiscutiblemente, el procedimiento como resultado de la invariación técnica, pretende responder a la mejor adecuación entre el fin y los medios".(8)

Resulta indispensable zanjar los conceptos de procedimiento y proceso. Para ello, acudo a la autoridad doctrinaria de Niceto Alcalá-Zamora y Castillo, quien sostuvo que el proceso se caracteriza por su finalidad jurisdiccional compositiva del litigio, mientras que el procedimiento es "una cordinación de actos en marcha, relacionados o ligados entre sí por una unidad del efecto jurídico final, que puede ser el de un proceso o el de una fase o fragmento suyo".(9) De lo anterior resulta notoria la diferencia: el proceso es una noción teleológica y el procedimiento es considerado en una visión formal, que coincide con la idea plasmada por Fraga. La comunidad etimológica (procedere: avanzar) nada avisa de la relación entre ambos: todo proceso comprende uno o varios procedimientos, pero no todo procedimiento resulta procesal,(10) aunque es posible que algunos procedimientos administrativos asuman la técnica procesal, esto es que estén estructurados para resolver controversias jurídicas como son los de oposición, los arbitrales y los recursos administrativos.

De esta forma, se puede definir al procedimiento administrativo como "el conjunto de formas y actos concatenados cuyo fin es producir un acto administrativo denominado resolución administrativa".


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2. Naturaleza del procedimiento administrativo

Inicialmente es posible decir que existe una concepción sustancialista, de origen italiano y otra que se podría denominar como de la autonomía.

La concepción sustancialista estima que los actos del procedimiento administrativo carecen de toda autonomía, para ser sólo las partes integrantes de la decisión final, en la que confluyen las voluntades parciales de

los

participantes

en

el

procedimiento

(administración

pública

y

administrados), las que se van sumando progresivamente conforme se manifiestan en cada etapa procedimental.

Es decir, se niega sustantividad jurídica a los actos procedimentales o de trámite, puesto que lo jurídicamente relevante es la decisión final o la resolución definitiva.

En la concepción de la autonomía de los actos del procedimiento se parte de la idea de que el procedimiento no es un acto complejo, como sostiene la tesis sustancialista, sino un complejo de actos de los participantes que cuentan con sustantividad propia, donde interesa la naturaleza instrumental relacionada con la resolución definitiva.(11) Esto significa que los actos de trámite tienen reglas propias de validez, su propia causa que posibilita su anulación independiente de la resolución final, aunque por un elemento ordenador se prohíbe la impugnación independiente de dichos actos de trámite, con excepción de los que produzcan indefensión, pues se actualiza la autonomía del acto parcial. Resulta la corriente doctrinaria dominante.

En el derecho mexicano, este principio doctrinal se presenta en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, donde se establece la improcedencia del juicio constitucional contra los actos administrativos de trámite, a menos que el amparo sea promovido por persona extraña al procedimiento. Aquí se aprecia que debe impugnarse la resolución definitiva generada por un procedimiento seguido en forma de juicio (por lo general serían el recurso administrativo y los procedimientos arbitrales y los de oposición), sin posibilidad de atacar los actos de trámite, aun cuando se estimen violatorios de garantías, salvo que estos afecten los derechos de un tercero extraño a la relación procedimental.(12)

Por otra parte, el iusadministrativista José Roberto Dromi estima que el procedimiento administrativo puede ser visto: a) como un instrumento de gobierno que describe, articula, regula y a la vez habilita el ejercicio de las distintas prerrogativas públicas que componen la capacidad de poder estatal;


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b) como regulación del ejercicio de las prerrogativas públicas y de los derechos subjetivos y de las libertades públicas; c) como protección del ejercicio de las prerrogativas públicas y de las garantías individuales; d) como instrumento jurídico para la canalización de la voluntad pública, como un requerimiento de la función administrativa de control (autocontrol) y del control de la función administrativa (control por vía de recurso); e) como instrumento de gobierno, por el que trascurre el ejercicio del poder y de participación de los administrados, sea por medio de la intervención como parte interesada o como reclamante en el recurso administrativo; f) como presupuesto que hace efectiva la responsabilidad política; g) como conducto jurídico de la actuación administrativa, y h) como conjunto de reglas para la preparación, formación, control e impugnación de la voluntad administrativa, que deben acatar tanto la administración pública como los administrados.(13) De lo anterior, considera que el procedimiento administrativo es una unidad de estructura y una unidad teleológica.(14)

El procedimiento administrativo es un "iter" por el que transita la actividad de la administración pública, lo cual permite dar seguridad de esa actuación, estar regulado legalmente a fin de hacer efectivo el Estado de Derecho. No se

trata

solamente

de

fijar

requisitos

formales,

de

prever

etapas

concatenadas y dirigidas a producir resoluciones, sino se debe cumplir con finalidades jurídico políticas a cargo de la administración pública y salvaguardar los derechos de los administrados, en tanto no se sobrepongan estos a los intereses públicos. El ajuste jurídico de la administración pública a través del procedimiento busca racionalizar su actividad, evitar la arbitrariedad emboscada en la casuística y determinar los cauces precisos por los cuales se buscará satisfacer las necesidades colectivas.

El procedimiento administrativo no sólo es un elemento formal para la producción de los actos administrativos, también es la actualización del sometimiento de la administración pública al Derecho.

3. Clasificaciones del procedimiento administrativo

La clasificación del procedimiento administrativo ha generado diversas tipologías. Para Merkl puede ser iniciado a instancia de parte o de oficio.(15) En la doctrina española, T. R. Fernández propone que atendiendo a su regulación el procedimiento puede ser general y especial, por sus efectos puede ser declarativo (dirigido a elaborar una decisión), sancionador (destinado

a

imponer

sanciones

a

los

funcionarios

públicos

y

excepcionalmente a los particulares), revisor (de oficio o en vía de recurso), ejecutivo (para imponerlo en la esfera jurídica de los particulares) y de simple


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gestión (de efectos internos en la administración pública); por su tiempo de realización puede ser ordinario o sumario, en este último los términos se simplifican y abrevian; y por la posición del órgano administrativo encargado del trámite procedimental, éste puede ser bilateral (administración públicaadministrado) y arbitral o trilateral (donde la administración pública media entre los administrados, particularmente en los casos de oposición).(16)

La tipología de T. R. Fernández responde en primer lugar al orden jurídico español, pero en un intento de aplicación en el medio jurídico mexicano tenemos

como

caso

de

procedimiento

general

al

procedimiento

administrativo de ejecución del Código Fiscal de la Federación y como procedimientos especiales relacionados con la facultad económico-coactiva se tiene a los previstos en los capítulos de responsabilidades de las leyes del Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federación (artículos 34 a 40) y del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (artículos 45 a 48) y de sus respectivos reglamentos. Del procedimiento declarativo tendríamos como ejemplo a la devolución de cantidades indebidamente pagadas que regula el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, del procedimiento sancionador encontramos el regulado en los artículos 56 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, del procedimiento

ejecutivo

tendríamos

como

ejemplo

el

mencionado

procedimiento de cobro de créditos fiscales y de simple gestión sería el procedimiento de reconocimiento de existencias regulado por los artículos 13 a 17 de la Ley del Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federación. Concerniente a los procedimientos arbitrales es posible ubicarlos en los denominados conciliatorio y arbitral, tramitados ante la Procuraduría Federal del Consumidor, de acuerdo con lo previsto en los artículos 99 a 122 de la nueva Ley Federal de Protección al Consumidor, y de alguna manera el procedimiento iniciado por el afectado en el caso de alguna práctica monopólica o de concentración realizada por un "agente económico", en los términos de los artículos 31, 32 y 33 de la Ley de Competencia Económica.

Miguel Acosta Romero presenta como tipos de procedimiento administrativo otros más simples: a) interno y externo; b) previo y de ejecución, y c) de oficio y a petición de parte.(17) De este criterio destacan las características de los procedimientos interno y externo: del primero dice que es una actuación de oficio (inquisitivo), con forma escrita, rapidez de procedimientos y técnicas, flexible, legal y expedito en la práctica (no existe la ejecución "externa"). En cuanto al procedimiento externo, éste se caracteriza por culminar en un escrito motivado, donde se otorga la previa audiencia al interesado, tramitado por autoridad competente y en el que se cumplan las formalidades legales y con el contenido y la finalidad designada legalmente.


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Un problema que no es considerado por los autores mencionados en este apartado, en particular los extranjeros, consiste en ubicar los procedimientos para

crear

concesiones

reglamentos, en

los

concertar

criterios

contratos

clasificadores

administrativos

mencionados,

o

dar

pues

son

considerados en las leyes reguladoras del procedimiento administrativo en general. Resulta necesario un deslinde por lo que toca a las formas que preceden y preparan un reglamento o un contrato administrativos, por no tratarse propiamente de actos administrativos, aunque sí de manifestaciones de voluntad de la autoridad administrativa; y hacer una precisión respecto de las concesiones, al ser éstas consideradas como actos administrativos complejos.

Merkl estableció la posibilidad de regular el procedimiento creador de reglamentos, en el que no se manifiesta el derecho de los afectados por el acto a colaborar en el mismo, sólo se fija la competencia para dictarlos y donde el elemento democrático sólo se actualiza con la publicación del reglamento.(18)

En cuanto a los contratos administrativos, resulta diferente el resultado del procedimiento contractual, pues la intervención de las partes se regula de tal forma por las leyes que resulta restringida la autonomía de la voluntad; cada acto, fase y forma realizado por las partes contratantes responde a una secuencia legalmente determinada. Se trata de un procedimiento regulado por normas de derecho administrativo y en el que interviene un órgano de la administración pública, pero en el que no se obtiene un acto administrativo, por lo que en estricto sentido no es posible considerar a estas formas procedimentales en el ámbito de los procedimientos creadores de los actos administrativos, de generación unilateral.

Las clasificaciones mencionadas no tienen una finalidad exclusivamente docente, sino también práctica, pues permiten ubicar las formas de actuación de la administración pública y dejar sentadas las posibilidades de intervención de los particulares en la formación de la voluntad administrativa o para impugnar la ejecución de las resoluciones administrativas.

4. Los principios del procedimiento administrativo

A partir de una serie de enunciados obtenidos de la regulación del procedimiento administrativo en otros sistemas jurídicos y de la idea del Estado de Derecho, es posible comprender y caracterizar a la institución procedimental.


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El tratadista Tomás Ramón Fernández proporciona siete principios del procedimiento administrativo: de economía procesal, de "in dubio pro actione", de oficialidad, de exigencia, de legitimación, de imparcialidad y de carácter contradictorio procedimental.(19)

El principio de economía procesal busca obtener de la manera más pronta y eficaz la actuación administrativa, sin que esto justifique un demérito de apego a la legalidad. En todo caso debe darse un equilibrio entre eficacia y legalidad, entre el interés de la administración pública y el interés de los particulares. Merkl lo enuncia de la siguiente manera: "por término medio, el procedimiento administrativo es menos formal que el judicial. Y con esta falta de forma crece, naturalmente, la posibilidad de rapidez".(20)

Economía procesal significa flexibilidad y simplificación de los trámites procedimentales. Si acaso debe hablarse de economía "procedimental".

El principio "in dubio pro actione" significa que la autoridad administrativa debe interpretar las disposiciones jurídicas relativas al procedimiento administrativo de la manera más favorable para el particular.

Conforme al principio de oficialidad, la autoridad administrativa tiene la obligación de desenvolver la trayectoria procedimental hasta definir la decisión administrativa sin necesidad de promoción de los particulares, a diferencia del principio dispositivo que rige al procedimiento civil. Esto es, los actos de trámite deben ser de oficio.

El principio de exigencia de legitimación exige que la persona considerada como parte debe acreditar un interés directo, personal y legítimo que pueda resultar perjudicado por la resolución producida por el procedimiento.

El principio de imparcialidad aparece como un límite referido a características subjetivas de la autoridad tramitadora, en particular cuando actúa como árbitro, cuando impone sanciones, cuando resuelve recursos. Finca una doble garantía: para salvaguardar los intereses públicos y privados.

Cuando el procedimiento administrativo tiene efectos externos, existe la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego, de que esos intereses sean debidamente enfrentados previamente a la adopción de la resolución definitiva. El procedimiento administrativo externo debe garantizar

un

verdadero

debate,

para

hacer

efectivo

el

principio

contradictorio, tanto sobre los hechos como sobre la aplicación de la norma jurídica al caso concreto, lo cual deriva como congruencia en los términos debatidos y los puntos resolutivos del acto administrativo. De este principio


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surgen los derechos del administrado frente a la administración pública como parte sustantiva del principio contradictorio, enumerados de la siguiente manera por el jurista mexicano Fernando Serrano Migallón:

a) derecho a ser tratado con la debida observancia a las normas de derecho y con justicia e imparcialidad;

b) derecho a apelar contra las decisiones administrativas para protegerse del trato arbitrario y tendencioso y obtener justicia;

23

c) derecho a saber qué preven las leyes y los reglamentos y cuáles son sus prerrogativas y sus deberes;

d) derecho a estar informado acerca de los propósitos, organización y actividades de gobierno;

e) derecho a participar en los negocios públicos, en la medida de lo posible.(21)

Recientemente, Allan Randolph Brewer-Carias ha formulado una serie de principios procedimentales extraídos de las leyes que regulan uniformemente el procedimiento administrativo en España, en primer término, Argentina, Colombia, Costa Rica, Perú, Uruguay y Venezuela. Dicho jurista venezolano formó tres bloques de principios: uno relativo a la iniciativa y el comienzo del procedimiento; el segundo concerniente a los de la tramitación y el último relativo a la decisión.(22)

Los principios relativos a la iniciativa y comienzo del procedimiento están referidos al derecho de petición o de instar ante la autoridad administrativa, consagrado constitucionalmente, que puede diversificarse en peticiones de información, consulta y creación o declaración de derechos, y en estos dos últimos casos es cuando se configuran los administrados como "interesados". Además, la efectividad del derecho de iniciar la instancia está condicionado por la forma exigida legalmente (por lo regular de manera escrita, con precisión del objeto de la petición y sus motivos), regulándose su recepción y registro, el desistimiento de las peticiones, los plazos para resolver y las consecuencias jurídicas derivadas de la emisión, retardo o distorsión de la respuesta por la autoridad administrativa. Asimismo, en este primero lo que se regula es la iniciación de oficio del procedimiento.(23)

Los principios relativos al "iter" son el "informalismo" (en realidad relajamiento) de las formas, la celeridad y la economía procedimentales, al carácter inquisitorio de la instrucción, al carácter contradictorio del


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procedimiento, a la imparcialidad que debe guiarlo y a la publicidad de la actuación administrativa.(24)

Por último, los principios relativos a la decisión van dirigidos a la regulación del silencio administrativo y a la congruencia en el dictado de las decisiones administrativas.(25)

5. Comentario final

24 Como se aprecia, la formulación teórica de los principios procedimentales se origina de la regulación uniforme del procedimiento administrativo, en atención a que está sujeta a criterios previsibles, objetivos, racionales y continuos. Cuando un sistema jurídico no cuenta con regulación uniforme, se tiende a la dispersión legislativa, a la casuística jurisprudencial y a la adivinación de las prácticas administrativas, lo cual no beneficia a los particulares al faltar la referencia que permita proporcionar el marco jurídico procedimental. La arbitrariedad se entroniza aún más en un ambiente jurídico-político donde falta esa regulación uniforme.

La actividad administrativa debe ser flexible, pero en un ámbito de limitación jurídica; debe estar alejada del formulismo por sí mismo, pero respetando un mínimum de formalidad. De otra manera se afianza el "capricho regulatorio" de los administradores, sin un mínimo de seguridad objetiva para el individuo frente al poder de la administración pública.

Por esto, resulta indispensable establecer un mecanismo que regule uniformemente el procedimiento administrativo, para asegurar tanto el interés público como los derechos de los administrados. Una verdadera política de vigencia y respeto a los derechos humanos, como actualmente se proclama, debe tener presente la necesidad de crear un marco legal del procedimiento administrativo. La defensa de los derechos humanos ha dedicado sus mejores esfuerzos dentro de la órbita penal y policiaca, pero de manera silenciosa la administración pública mella los derechos de los administrados, aprovechando la ausencia de normas jurídicas expresas y bajo criterios muy parecidos a los aplicados a Joseph K. en «El proceso», o dentro de la misma línea kafkiana, aprovechar la ignorancia del administrado y cerrarle la puerta de la ley.


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BIBLIOGRAFIA (NOTAS AL PIE)

1. Guy Isaac, «La procédure administrative non contentieuse», París: Librairie générale de Droit et de Jurisprudence, 1968, p. 158.

2. Jesús González Pérez, «El procedimiento administrativo», Madrid: Abella, 1964, p. 58.

25 3. Jaime Orlando Santofimio, «Acto administrativo», México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1988, p. 63.

4. Gabino Fraga, «Derecho Administrativo», México: Porrúa, 1984, 23ª ed., p. 255.

5. Andrés Serra Rojas, «Derecho administrativo», México: Porrúa, 1983, 12ª ed., t. I, p. 272-273; Jorge Olivera Toro, «Manual de derecho administrativo», México: Porrúa, 1976, 4ª ed., p. 219; Miguel Acosta Romero, «Teoría general del derecho administrativo», México: Porrúa, 1991, 10ª ed., p. 687; Rafael Martínez Morales, «Derecho administrativo», México: Harla, 1991, t. I, p. 251.

6. Adolf Merkl, «Teoría general del derecho administrativo», México: Nacional, 1980, p. 279.

7. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, «Curso de derecho administrativo», Madrid: Civitas, 1991, 4ª ed., t. II, p. 241.

8. Humberto Briseño Sierra, «Categorías institucionales del proceso», Puebla, México: Cajica, 1956, p. 168.

9.

Niceto

Alcalá-Zamora

y

Castillo,

«Proceso,

autocomposición

y

autodefensa», México: UNAM, 1970, 2ª ed., p. 116.

10. Cipriano Gómez Lara, «Teoría general del proceso», México: UNAM, 1983, 5ª ed., p. 245-247.

11. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, op. cit. supra nota 7, p. 245: "Se trata... de una cadena, cuyos distintos eslabones aparecen articulados a través de un vínculo común, sin merma de su individualidad propia, en orden a un fin único...", ibíd., p. 426.

12. Aunque, de acuerdo con la tesis 139 de la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación visible en el informe del presidente de dicho


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alto tribunal correspondiente a 1980, no existe la obligación de esperar a que en el procedimiento se dicte la resolución definitiva cuando en él se registren actos de imposible reparación, aplicando analógicamente la fracción IV del artículo 114 de la Ley de Amparo.

13. José Roberto Dromi, «El procedimiento administrativo», Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1986, p. 23-30.

14. Ibíd., p. 32.

26

15. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6. Esta clasificación es adoptada por Gabino Fraga, op. cit. supra nota 4, p. 265-268.

16. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, op. cit. supra nota 7, p. 426-429.

17. Miguel Acosta Romero, op. cit. supra nota 5, p. 688.

18. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6, p. 286.

19. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, op. cit. supra nota 7, p. 437 445.

20. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6, p. 288.

21. Fernando Serrano Migallón, «El particular frente a la administración», México: Porrúa, 1991, 2ª ed., p. 45-46.

22. Allan R. Brewer-Carias, «Principios del procedimiento administrativo», Madrid: Civitas, 1990, p. 141-169.

23. Ibíd., p. 141-146.

24. Ibíd., p. 146-159.

25. Ibíd., p. 159-169


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