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Actos y Procedimiento Administrativo 2010
Autores: Rafael Morales Illán
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Impresión. Depósito Legal. Diseño.
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Objetivos generales Adquirir o actualizar conocimientos sobre el régimen jurídico del acto administrativo, con especial atención a su producción, eficacia y validez, centrando su estudio en la normativa básica y en la jurisprudencia que la ha interpretado, efectuando asimismo referencias a la normativa regional. Incidir en las cuestiones que mayores problemas de aplicación práctica presentan en el quehacer diario de las oficinas administrativas, permitiendo la formulación de dudas y su resolución. Fomentar la participación y reflexión, en grupo o individualmente, sobre las materias objeto del curso, para que cada participante pueda ajustar los contenidos a sus inquietudes, nivel de preparación o necesidades profesionales.
Módulos Bloque I: El Acto Administrativo Módulo 1: El Acto Administrativo. Módulo 2: Elementos del Acto Administrativo: Contenido, Motivación, Forma y Procedimiento. Módulo 3: El Silencio Administrativo. Módulo 4: Nulidad. Módulo 5: La eficacia del Acto Administrativo. Módulo 6: Notificación y publicación. Módulo 7: Ejecución del Acto Administrativo. Bloque II: El Procedimiento Administrativo Módulo 8: El Procedimiento y sus fases: Iniciación y Ordenación. Módulo 9: El Procedimiento y sus fases: Instrucción. Módulo 10: El Procedimiento y sus fases: Finalización. Módulo 11: La revisión de oficio. Módulo 12: Los recursos administrativos.
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Bloque I: El Acto Administrativo Módulo 1: El Acto Administrativo. 1.1 Concepto Como casi toda realidad, también el acto administrativo admite diversas y variadas definiciones, en función de la característica o nota a la que se atienda de forma primordial. Prescindiendo de los numerosísimos conceptos que los autores han ensayado para intentar abarcar las diversas facetas del acto administrativo, nos limitaremos a dar un concepto amplio y otro estricto, para intentar precisar después mediante el análisis de las notas caracterizadoras de este último los perfiles del acto administrativo. Para García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo. A pesar de la amplitud del concepto, ya permite distinguir el acto administrativo de la actuación no jurídica (es decir, la actuación puramente material de la Administración), de los actos producidos por los ciudadanos y de los actos de la Administración no sometidos al Derecho Administrativo, sino a otros ordenamientos como el civil (es tradicional el ejemplo del arrendamiento de un local por parte de la Administración para instalar una dependencia administrativa) o el laboral (un contrato de trabajo con personal no funcionario). En una concepción algo más precisa y estricta, es clásica la definición doctrinal -no hay norma jurídica alguna que lo defina- del acto administrativo como toda manifestación de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por la Administración pública en ejercicio de una potestad administrativa (ZANOBINI), a la que habría que añadir el inciso “diferente de la reglamentaria”, para distinguirlo de la dispos ición administrativa o norma emanada de la Administración. Siguiendo las notas que ofrece esta definición podemos precisar algo más el acto administrativo y distinguirlo de otras actuaciones que, por emanar de la Administración o por presentar caracteres en parte similares con el verdadero acto administrativo, pueden ser confundidas con él. Así:
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La exigencia de tratarse de una manifestación de voluntad (la normal en las resoluciones administrativas, en tanto que decide resolviendo una situación jurídica concreta, declarando derechos e imponiendo obligaciones), de juicio (piénsese en el dictamen de un órgano consultivo), de deseo (la petición de un órgano a otro, por ejemplo) o de conocimiento (la inscripción en un registro), excluye de este concepto estricto de acto a la denominada actuación material, como sería la actividad puramente técnica de la Administración (atención sanitaria en un hospital público o impartición de clases en un centro público). Que proceda de una Administración supone que no sea acto administrativo el que emana de un particular ni de determinados órganos públicos (Cámaras Legislativas y órganos del Poder Judicial), a menos que se dicten en ejercicio de potestades materialmente administrativas. La exigencia de que se trate de actos dictados en ejercicio de una potestad administrativa diferente de la reglamentaria distingue el acto administrativo de la disposición reglamentaria, pues mientras ésta forma parte del ordenamiento jurídico, tiene vocación de permanencia en el mismo mientras no sea derogado, siendo por tanto susceptible de ser aplicada en múltiples ocasiones; el acto administrativo es particular, en tanto que dirigido a una o varias personas; no se integra en el ordenamiento jurídico, sino que se limita a aplicarlo; y carece de vocación de permanencia, pues se agota con su cumplimiento o ejecución. Ha de advertirse, no obstante, que el expuesto es el concepto material de acto administrativo, que no coincide, por ser más extenso, con el denominado concepto procesal, que aludiría a qué concretos actos administrativos son susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En este sentido procesal, sólo se consideran actos administrativos las declaraciones de voluntad que, de forma vinculante, crean una situación jurídica, declarando o reconociendo derechos o imponiendo obligaciones.
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1.2. Elemen tos Los artículos 53 a 55 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establecen los elementos básicos de los actos administrativos, aludiendo a su producción, contenido, necesidad de motivación y forma. En esta unidad sólo será objeto de estudio el primero de los elementos, defiriendo el resto al Módulo 2.
1.2.1. La producción del acto: competencia y procedimiento El artículo 53.1 LPAC establece que los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido. Dos son, pues, las cuestiones apuntadas: competencia del órgano y procedimiento. A) Competencia. El término competencia alude a las atribuciones o facultades jurídicas que, sobre una determinada materia, corresponden a cada órgano, por venirles atribuidas por una norma jurídica. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia. No obstante esta declaración general, la Ley 30/1992 prevé supuestos de traslación de la titularidad de la competencia (desconcentración) o de su ejercicio (delegación y avocación) a órganos diferentes de aquéllos que la tienen atribuida por la norma. Asimismo, también existen mecanismos que, sin afectar a la titularidad de la competencia, afectan a algunos de los elementos determinantes de su ejercicio. Es el caso de la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia. Antes de entrar en el análisis de cada una de estas figuras, debe recordarse que el artículo 12.3 establece una regla práctica para determinar qué órgano es competente cuando una disposición atribuye una competencia a una administración sin Página 9 de 146
precisar a qué órgano concreto de ella corresponde ejercerla. En tales casos, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común. En la atribución de competencias pueden surgir conflictos entre órganos, bien porque ambos se consideren competentes para conocer de un determinado asunto (conflicto positivo), bien porque ninguno de ellos se estime competente (conflicto negativo). En tales casos, el artículo 20 de la Ley 30/92 establece las siguientes reglas : El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si éste pertenece a la misma Administración Pública. Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano competente. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto. Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo. En los supuestos de órganos jerárquicamente dependientes, el superior jerárquico determinará quién es competente, como manifestación del principio jerárquico que ordena e inspira toda la organización administrativa. Analizamos a continuación las diversas modalidades de traslación, con diversa intensidad, de la competencia a órganos diferentes de aquéllos que la tienen originariamente atribuida por la norma.
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a) La desconcentración. Supone la traslación de la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los órganos superiores en los inferiores. Se trata de una operación de carácter permanente que se ha de llevar a cabo por medio de una norma, y en los términos y con los requisitos que se establezcan en las propias normas de atribución de competencias. Supone, en definitiva, un nuevo reparto de competencias por el que se descongestiona a los órganos superiores a favor de los inferiores. b) La delegación. De conformidad con el artículo 13 de la Ley 30/92, los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas. Aquí ya se advierten diferencias con la desconcentración, pues mientras que aquélla había de realizarse en órganos jerárquicamente dependientes, aquí ya no es necesario, pues el órgano delegado puede depender o no del delegante. Además, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia, como en la desconcentración, sino sólo su ejercicio. Por eso, Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante, quien podrá revocarla en cualquier momento. A diferencia de la desconcentración, que exige norma jurídica para su realización, la delegación se lleva a cabo por un mero acto administrativo. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a: Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. La adopción de disposiciones de carácter general.
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La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley 1. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el "Boletín Oficial del Estado", en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste. Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación. No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo. La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio ordinario se requiera un quórum especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum.
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c) La avocación. Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente. Obsérvese que la Ley exige que se den unas determinadas circunstancias para poder efectuar la avocación, razón por la cual, habrá de realizarse mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que se dicte. No obstante, contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución que ponga fin al procedimiento. En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante. d) La encomienda de gestión. Consiste en atribuir, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño, a otros órganos de la misma o distinta Administración, la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público. Sin embargo, ello no supone la cesión de la titularidad de la competencia, ni siquiera de los elementos sustantivos de su ejercicio, por lo que sigue siendo responsabilidad del órgano encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
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El artículo 30.5 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia es un ejemplo de prohibición de delegación de diversas atribuciones del Consejo de Gobierno. Página 13 de 146
La encomienda de gestión en los órganos administrativos o Entidades de Derecho Público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o Entidades intervinientes. En todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda (que habrá de incluir, al menos, la expresa mención de la actividad o actividades a las que afecte, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada) y su resolución deberán ser publicados, para su eficacia, en el Diario Oficial correspondiente. Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas. Aunque nada dice la Ley 30/1992 acerca de la necesidad de su publicación, ésta deberá llevarse a cabo. Finalmente, la Ley 30/92, consciente de la posibilidad de confundir el objeto de la encomienda de gestión con el propio de determinados contratos administrativos, dirá que la encomienda no será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado primero haya de recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, ajustándose entonces, en lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos de las Administraciones Públicas. e) La delegación de firma. En esta modalidad se traslada a un órgano dependiente únicamente la actividad material de firmar las resoluciones o actos administrativos, sin alterar la competencia del órgano delegante. No puede delegarse la firma en los mismos supuestos en que el artículo 13 impedía la delegación de competencias, ni en las resoluciones de carácter sancionador. En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar la autoridad de procedencia, no siendo necesaria la publicación de la delegación de firma.
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f) La suplencia. Los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquéllos. Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa2. La suplencia no implicará alteración de la competencia.
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El inciso “por quien designe el órgano competente para su nombramiento”, no tiene carácter básico, según el Tribunal Constitucional, que en Sentencia 50/1999, lo declaró contrario al orden constitucional de distribución de competencias, considerando que su regulación invadía el ámbito propio de organización de las Comunidades Autónomas. Página 15 de 146
Módulo 2: Elementos del Acto Administrativo: Contenido, Motivación, Forma y Procedimiento Tras el reenvío efectuado en el Módulo 1, donde se trató el componente subjetivo del acto, continuamos el estudio de otros elementos del acto administrativo, centrándonos ahora en su aspecto material u objetivo -el contenido y la necesidad de motivación- y formal -forma de los actos y procedimiento-.
2.1. Con tenid o El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Nueva manifestación del principio de legalidad y del sometimiento pleno de la Administración a la Ley y el Derecho, impone el deber de que los actos administrativos sean lícitos, determinados, es decir que pueda conocerse con seguridad y precisión qué establecen o disponen, y posibles. La indicada adecuación del acto a sus fines, contemplada también en la Constitución, cuando el artículo 106.1 impone a los Tribunales controlar la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, tiene una doble dimensión: - En primer lugar, la finalidad del acto debe ser siempre la satisfacción de un interés público, en tanto que fin último de toda actuación administrativa. - Pero también tiene una dimensión particular, en tanto que cada acto tiene asignado un fin específico que, caso de no perseguirse en el acto concreto, puede afectar a su validez, si incurre en desviación de poder (63.1 LPAC), es decir, en la utilización de las potestades administrativas y, por extensión, del producto de su ejercicio, los actos administrativos, para fines diferentes de aquél para el que se concibieron. Un ejemplo paradigmático es el de la sanción que se impone no para perseguir una infracción del ordenamiento jurídico (fin determinado por la norma para
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dicha potestad), sino para satisfacer un deseo de venganza personal del funcionario o con un fin meramente recaudatorio.
2.2. Motiv ación La motivación consiste en la exposición, en el mismo acto, de las causas que han llevado a dictarlo. El artículo 54 de la Ley 30/92 establece una relación de los actos que habrán de ser motivados, señalando que tal motivación consistirá en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, no bastando, sin embargo cualquier referencia, sino que los hechos y fundamentos de derecho han de ser concretos y suficientes para poder deducir que la resolución adoptada era la procedente y no otra 3. Junto a la motivación que debe constar en el propio acto, el artículo 89.5 LPAC admite que la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma. Así, dispone el artículo 54 que serán motivados los siguientes actos: Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
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Según el Tribunal supremo, los motivos de hecho y de derecho del acto han de ser
sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa o, en otras palabras, debe tener la suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos de l acto para poder defender sus derechos e intereses. Página 17 de 146
Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los arts. 72 y 136 de la Ley 30/92 Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos. Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. Esta relación no es excluyente, en el sentido de que no puedan ser motivados aquellos actos que no se encuentren entre los enumerados. Al contrario, el espíritu de todo el Derecho Administrativo actual tiende a facilitar al interesado todos los medios necesarios para el ejercicio de sus derechos y la defensa de sus intereses, garantizando su participación en el procedimiento. Dentro de estas medidas de garantía una de las principales es conocer las razones por las que la Administración ha actuado de una determinada manera, pues será la base de cualquier impugnación contra el acto desfavorable para el interesado. Por ello, la regla práctica general debe ser la de motivar siempre, aunque en puridad y de conformidad con la literalidad del precepto trascrito no exista obligación de hacerlo salvo en los casos expuestos. Respecto de la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva (oposiciones, concursos, expedientes de contratación, etc.), la Ley es consciente de las peculiaridades que cada unos de estos procedimientos conlleva, por lo que deja a las normas reguladoras de sus correspondientes convocatorias la determinación de la forma de efectuar la motivación, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.
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2.3. For m a Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido. Adviértase que, aunque el precepto admite la forma no escrita, en la práctica toda resolución administrativa deberá reconducirse a esta forma, consignándose por escrito para dejar constancia de la misma, para su notificación al interesado, para su incorporación al expediente administrativo y, en general, para conseguir la necesaria certeza acerca del contenido mismo del acto que su eficacia exige. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.
2.4. Procedim iento La necesidad de que todo acto sea producto de un previo procedimiento administrativo es una consecuencia de la finalidad garantista de éste, consistente en la necesidad de que la Administración ajuste su actuación a unos cauces formales predeterminados por la norma, que la dirigen y en los cuales se garantiza la participación de los interesados. El incumplimiento de las normas procesales puede derivar en la invalidez del acto, bien la nulidad si la vulneración del procedimiento es tan intensa que puede interpretarse que se prescinde total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (art.
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62.1, letra e, LPAC), bien la anulabilidad, si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensión de los interesados (artículo 63.2 LPAC). El estudio en detalle de las fases del procedimiento administrativo y de los sucesivos trámites a realizar para alumbrar actos administrativos, queda diferido a otras unidades de este curso (Bloque II), limitándonos ahora a dar un concepto de procedimiento administrativo y a enunciar los principios que lo inspiran. Es clásica la definición del procedimiento administrativo como cauce formal a través del cual la Administración ejerce su actividad y produce los actos administrativos. La plasmación documental de todo ese camino es el expediente administrativo, entendido como conjunto ordenado de documentos a los que da lugar un determinado procedimiento y que, en tanto que meros documentos, no debe ser confundido con el procedimiento propiamente dicho. Dos son las funciones esenciales que cumple el procedimiento administrativo: Es un presupuesto de eficacia y objetividad de la actuación administrativa. Es una garantía del ciudadano, en tanto que en el procedimiento se trata de dar entrada a la participación de los interesados, de forma que éstos pueda intervenir en la adopción de las resoluciones que afectan a sus derechos e intereses. Además, esta garantía también deriva de la primera de las funciones expuestas, en el sentido de que una actuación eficaz y objetiva de la Administración (artículo 103.1 CE) siempre servirá mejor al interés público que una actuación que no lo sea. La trascendencia del procedimiento administrativo ha tenido su reflejo en la Constitución que, en su artículo 105 ordena al legislador regular el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos. Con este mandato la CE excluye la posibilidad de que la Administración actúa sin someterse a un determinado procedimiento.
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La Ley 30/92 hace efectivo ese mandato constitucional regulando el procedimiento administrativo común, de general aplicación a todas las Administraciones Públicas, sin perjuicio de las peculiaridades propias de cada una de ellas y de las normas que regulen procedimientos específicos que, no obstante, siempre tendrán como referencia el procedimiento regulado en la LPAC. En este sentido, las Disposiciones Adicionales quinta a octava, ambas inclusive, remiten a normas específicas de procedimiento, excluyendo la aplicación del procedimiento administrativo común, salvo con carácter supletorio, en materia tributaria y de sanciones por infracciones en el orden social y extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social. En materia de otros actos de Seguridad Social y desempleo, así como en la tramitación de procedimientos disciplinarios de personal al servicio de las Administraciones Públicas y de contratistas, se excluye la aplicación de la LPAC, sin prever la supletoriedad de la misma.
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Módulo 3: El Silencio Administrativo I. Oblig ación de reso lver 3.1. Obligación y excepcio nes El artículo 42 LPAC establece de manera tajante que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, incluso en los supuestos de terminación anormal, es decir, cuando el procedimiento finaliza por la concurrencia de alguna de las siguientes circunstancias: prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, y desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento. En tales supuestos la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Sólo se exceptúa de esta obligación el supuesto de terminación convencional, es decir, cuando la Administración y el interesado ponen fin al procedimiento de mutuo acuerdo, alcanzando un pacto o convenio. Tampoco existirá obligación de resolver en los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.
3.2. Plazo para reso lver El establecimiento de un plazo máximo que obliga a la Administración a resolver y notificar es una garantía del interesado, pues evita la pendencia indefinida de las solicitudes que presente ante la Administración. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
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Dada la variedad de procedimientos y de trámites que éstos conllevan, la Ley remite a la normativa propia de cada uno de ellos la determinación del plazo máximo para resolver y notificar, aunque establece un límite máximo general de seis meses. Es decir, las normas reguladoras de cada procedimiento pueden fijar la duración máxima del mismo, pero no podrán superar los seis meses, salvo que así lo disponga una norma con rango de ley o así lo prevea la normativa comunitaria europea. Precisamente por ello, se dictó la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de los procedimientos a la Ley 30/1992, para posibilitar la existencia de procedimientos cuya tramitación corresponde a la Administración Regional y cuya duración excedía del límite de seis meses impuesto por la LPAC. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. En nuestra Comunidad Autónoma, el artículo 32.2 de la Ley 7/2004, establece que se entiende por registro del órgano competente para la tramitación de una solicitud cualquiera de las unidades del sistema unificado de registro, es decir, que el plazo comenzará a computarse desde la fecha en que el escrito entre en cualquiera de los registros incluidos en dicho sistema4.
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Ha de tenerse en cuenta, no obstante, la Disposición Transitoria segunda de esa misma Ley, según la cual, hasta que se desarrolle reglamentariamente y se implante de manera definitiva el referido sistema de registro, se entenderá por registro del órgano competente para la tramitación de una solicitud, el registro del órgano competente para resolver y el Registro General de la Consejería que tenga atribuida la competencia para iniciar la tramitación. Página 24 de 146
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3.3 Inform ación sob re el plazo La Ley prevé dos vías de comunicación o información a los ciudadanos acerca del plazo máximo de duración de los procedimientos: Una general, según la cual, las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo5. Otra, específica y particularizada para los interesados en el procedimiento, a quienes las Administraciones públicas informarán del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.
3.4. Suspens ión del plazo para resolver y not ificar La Administración puede suspender el transcurso del plazo atendiendo a las causas contempladas en el artículo 42.5. De forma coherente con la finalidad de garantía al interesado que reviste el establecimiento del plazo de duración de los procedimientos, estas causas son tasadas, de forma que sólo cuando concurra alguna de ellas podrá suspenderse el cómputo del plazo. Además, el acuerdo de suspensión habrá de ser motivado (artículo 54.1, d). Las causas en que puede ampararse la Administración para suspender el transcurso del plazo son las siguientes:
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Por Orden de 8 de mayo de 1997, de la Consejería de Presidencia, se publica la relación de procedimientos que se gestionan por la Administración Pública de la Región de Murcia. Página 25 de 146
Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la Ley (subsanación y mejora de la solicitud). De conformidad con el régimen de la subsanación, la suspensión tiene una duración limitada, coincidente con el plazo establecido para la subsanación, de diez días, ampliables por otros cinco. Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada. Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente. Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el art. 88 de la Ley (terminación convencional), desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.
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3.5. Am pliaci ón del plazo La posibilidad de ampliar los plazos de duración del procedimiento se configura como excepción y como última solución ante la imposibilidad de cumplirlo. En efecto, el artículo 42.6 LPAC establece que en el caso de los procedimientos masivos (gran número de solicitudes o de personas afectadas), en primer lugar, debe procederse a disponer los medios y recursos, tanto materiales como humanos, necesarios para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. Sólo si ello no es posible o resulta insuficiente puede ampliarse el plazo mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes. No obstante, dicha ampliación está sometida a un límite, ya que no podrá ser superior al plazo establecido para la tramitación del procedimiento, es decir, el plazo total una vez ampliado no podrá ser superior al doble del plazo ordinario establecido por la norma para cada procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.
3.6. Respon sabilidad El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.
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II. El Silencio admin istrativo El silencio administrativo es una ficción jurídica, mediante la que el ordenamiento jurídico anuda unos efectos a la inactividad de la Administración, pues aunque viene obligada a resolver y notificar en plazo, en ocasiones transcurre éste y no se ha producido tal resolución y notificación. Los efectos serán distintos según las circunstancias y los procedimientos en que se produzcan, pero, en general, su finalidad es siempre la misma, como es evitar los perjuicios que se podrían derivar para el interesado de la no resolución en plazo. La Ley 30/92, en sus artículos 43 y 44, dota de un régimen diferente al silencio según éste se produzca en un procedimiento iniciado a instancia de parte o de oficio. Incluso, en los procedimientos iniciados por solicitud del interesado los efectos serán distintos según el objeto del procedimiento. Con carácter general, la Ley prevé el denominado silencio positivo, es decir, que los interesados pueden considerar estimadas sus pretensiones una vez ha transcurrido el plazo para resolver y notificar sin haber recibido dicha notificación. Sin embargo, en determinados supuestos, que a continuación analizaremos, el silencio es negativo, es decir, la solicitud cabe entenderla desestimada. En uno y otro caso los efectos de cada silencio son también diferentes, pues mientras el silencio positivo se equipara a todos los efectos a una resolución estimatoria expresa, y en la práctica es como si la Administración no hubiera callado, sino que hubiera dictado la resolución estimando la solicitud, el silencio negativo meramente permite al interesado abrir una vía para poder impugnar esa desestimación tácita, impidiendo que la resolución penda de manera indefinida en el tiempo.
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3.7. Silencio adm inistrativo en proc edimiento s iniciados a solicitud del interesado El artículo 43 LPAC establece que los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución 6, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo. Adviértase que la regla general en los procedimientos iniciados por el interesado es el silencio positivo. Los supuestos de silencio negativo son fijados por excepción, conforme a dos criterios: Que una Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo así lo establezca7, de forma que cualquier procedimiento puede ser excepcionado de la regla general del silencio positivo, si así lo prevé una norma de Derecho 6
De conformidad con la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, las peticiones pueden incorporar una sugerencia, una iniciativa, una información, expresar quejas o súplicas, y pueden referirse a cualquier asunto de interés general, colectivo o particular. Para la Administración destinataria de la petición, atenderla es estrictamente discrecional o graciable, pues el ámbito de la petición es, en cierto modo, residual o supletorio respecto de aquellas materias que cuentan con un procedimiento especialmente regulado. Un ejemplo paradigmático de ejercicio del derecho de petición es la solicitud dirigida a un Ayuntamiento por un particular o un colectivo para que se le dé un determinado nombre a una calle o plaza. 7 Es lo que hace la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de procedimientos a la Ley 30/92, antes citada, que junto a la determinación de qué procedimientos tienen un plazo de duración superior a seis meses (Anexo I), también determina en qué expedientes se da el silencio negativo (Anexo II).
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Comunitario y, en el caso de que la excepción se pretenda establecer por Ley, que responda a imperiosas razones de interés general8. Fijar en la propia Ley 30/92 determinados procedimientos a los que se excepciona directamente del silencio positivo (derecho de petición, aquéllos por los que se puedan adquirir facultades relativas al dominio o al servicio públicos y los procedimientos de impugnación de actos). Respecto de estos últimos, la Ley contiene una excepción de la excepción, al referirse al recurso de alzada interpuesto frente a la desestimación presunta de una solicitud previa. El supuesto es el siguiente: Un interesado presenta una solicitud ante la Administración, que no contesta en plazo y que, por encontrarse dentro de los supuestos previstos por la Ley, es desestimada por silencio. Frente a esa desestimación, el interesado interpone recurso de alzada, que tampoco obtiene resolución expresa de la Administración. Nos encontramos, por tanto, ante un procedimiento de impugnación de actos que, según la regla general expuesta debería dar lugar al silencio negativo, a la desestimación del recurso, pero, como éste se interpuso frente a una denegación presunta, la Ley castiga la doble inactividad de la Administración otorgando efectos positivos a este segundo silencio y estimando el recurso. Todo ello, en definitiva, para evitar que se produzca un silencio sobre otro silencio. 8
La denominada Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE, de 12 diciembre), a cuya trasposición o incorporación al ordenamiento español se debe la inclusión de este concepto en la LPAC, y que viene referido con carácter general a aquellas razones que pueden justificar la intervención administrativa sobre la esfera jurídica de los ciudadanos, dice que el concepto de «razones imperiosas de interés general» ha sido desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia y abarca, al menos, los ámbitos siguientes: orden público, seguridad pública y salud pública, mantenimiento del orden en la sociedad, objetivos de política social, protección de los destinatarios de los servicios, protección del consumidor, protección de los trabajadores, incluida su protección social, bienestar animal, preservación del equilibrio financiero de los regímenes de seguridad social, prevención de fraudes, prevención de la competencia desleal, protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, protección de los acreedores, garantía de una buena administración de justicia, seguridad vial, protección de la propiedad intelectual e industrial, objetivos de política cultural, incluida la salvaguardia de la libertad de expresión de los diversos componentes (en especial, los valores sociales, culturales, religiosos y filosóficos de la sociedad), la necesidad de garantizar un alto nivel de educación, mantenimiento de la diversidad de prensa, fomento de la lengua nacional, conservación del patrimonio nacional histórico y artístico y política veterinaria. En cualquier caso, es un concepto en permanente evolución, y la expuesta no es una lista cerrada. Por su parte, la Disposición adicional cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que modifica la LPAC para adaptarla a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios, establece que se entenderá que concurren razones imperiosas de interés general en aquellos procedimientos que, habiendo sido regulados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley por normas con rango de ley o de Derecho comunitario, prevean efectos desestimatorios para el silencio. Así, por ejemplo, se entiende que concurren razones imperiosas de interés general en todos aquellos supuestos para los que la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de procedimientos a la Ley 30/92, prevé el silencio negativo. Página 30 de 146
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Como ya adelantamos antes, la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, mientras que la desestimación por silencio tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Ello, a su vez, incide sobre la obligación, que subsiste, que el artículo 42 impone a la Administración de resolver de manera expresa. Es decir, a pesar de haberse producido el silencio en uno u otro sentido, la Administración debe dictar resolución expresa. Ahora bien, dados los diferentes efectos del silencio positivo y del negativo, el apartado 4 del artículo 43 dirá que en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo, lo que es lógico, pues ya existe un acto previo estimatorio que no puede ser desconocido por la Administración, que no puede ir contra sus propios actos9. Por el contrario, cuando el silencio ha sido negativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio, es decir, podrá estimar o desestimar según proceda en Derecho. El carácter de verdadero acto que reviste el silencio positivo conlleva que pueda hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. El silencio positivo produce efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días. Obsérvese que, a diferencia de lo que ocurría en regímenes anteriores, ahora basta con el mero transcurso del plazo sin haber resuelto y notificado para que se produzca el silencio, no siendo necesario requerir a la Administración para que ésta acredite o 9
De tal manera que, para dejarlo sin efecto, habrá que acudir a una vía de revisión (revocación, declaración de lesividad, revisión de oficio de actos nulos, recursos, vía contenciosa). Página 31 de 146
certifique que efectivamente ha nacido un acto por silencio, cuya existencia podrá probarse por cualquier medio, no necesariamente a través del certificado acreditativo del silencio10.
3.8. 3.8. Falta Fal ta de resolución expresa en pro cedim ientos in iciados de oficio Seguimos en el ámbito de la inactividad de inactividad de la Administración, aunque ya no ante la solicitud de un interesado, sino en procedimientos iniciados de oficio por la propia Administración. También aquí se prevén efectos diferentes según el tipo de procedimiento de que se trate. Así, en aquellos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. Esto es, ante procedimientos de los que pudieran derivarse efectos favorables para favorables para los interesados (por ejemplo, una convocatoria de subvenciones), aquéllos que hubieran comparecido (los que solicitaron la subvención, siguiendo con el ejemplo) podrán entender desestimadas desestimadas sus pretensiones si transcurre el plazo máximo de duración del procedimiento sin que se haya dictado resolución expresa, pudiendo 10
Hasta la reforma de la Ley 30/92, operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, la única vía de probar la existencia del acto presunto nacido del silencio era el denominado certificado de actos presuntos. En la redacción actual, aunque con otra denominación subsiste la posibilidad de solicitar dicha certificación, pero ésta será ahora un medio más de prueba entre otros posibles. Página 32 de 146
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acudir a la vía de impugnación procedente. Ahora bien, al igual que ocurría en el silencio administrativo negativo de los procedimientos iniciados a instancia de parte, la Administración continúa obligada a resolver resolver de manera expresa, resolución que podrá dictar sin venir vinculada por la desestimación tácita producida por la falta de resolución en plazo (en el ejemplo, puede conceder las subvenciones). Por el contrario, cuando la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92 de la Ley 30/1992, sin perjuicio de que la Administración pueda iniciar un nuevo procedimiento, pues la declaración de caducidad no extingue la acción de la Administración para ejercer sus potestades sancionadoras o de intervención intervención11.
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Así lo declaró el Tribunal Supremo en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 12 de junio de 2003, 2003, que fijaba doctrina legal acerca de la interpretación interpretación a dar al artículo 44 LPAC. Página 33 de 146
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Módulo 4: Nulidad 4.1. Nulidad y anulabilidad Estas dos figuras son las formas que puede adoptar la invalidez del acto administrativo. En general, es inválido todo acto que infringe el ordenamiento jurídico. La regla general es que los actos inválidos serán anulables, alcanzando la condición de nulos únicamente cuando concurran en ellos las circunstancias o causas tasadas relacionadas en el artículo 62.1 LPAC. Para GALLEGO ANABITARTE y MENÉNDEZ REXACH 12, las principales diferencias que pueden distinguirse entre el régimen de la nulidad de pleno derecho y el de la anulabilidad son las siguientes: La nulidad radical o de pleno derecho es la regla para la invalidez de las disposiciones generales (art. 62.2 LRJPAC), mientras que para los actos administrativos -como consecuencia de la preeminencia del principio de seguridad jurídica (que postula el mantenimiento o conservación del acto)constituye la excepción. En el caso de los actos administrativos, los vicios determinantes de la nulidad de pleno derecho son tasados y de interpretación restrictiva (art. 62.1 LRJPAC), siendo la regla general la anulabilidad, que se encuentra definida genéricamente en el art. 63 LRJPAC como “cualquier infracción del ordenamiento jurídico incluida la desviación de poder”. La nulidad de pleno derecho puede ser instada en cualquier momento por cualquier particular interesado o de oficio por la propia Administración, puesto que la revisión de oficio se configura como una verdadera acción de nulidad (art. 102.1 LRJPAC), mientras que la invocación de la anulabilidad sólo puede realizarse por el sujeto afectado por el acto viciado y está sometida a plazos preclusivos, tanto para la Administración (cuatro años desde que se dictó el acto para declarar su lesividad, art. 103.2 LRJPAC) como para los particulares, los cuales deben cumplir los plazos del recurso de alzada (art. 116 LRJPAC, 12
GALLEGO ANABITARTE, Alfredo y MENÉNDEZ REXACH, Ángel: “Acto y Procedimiento Administrativo”, en Lecciones de Derecho Administrativo 2; Ed. Marcial Pons, Madrid, 2001. Página 35 de 146
tras la reforma por Ley 4/1999) y/o del recurso contencioso-administratiVo (art. 46.1 LJCA), de forma que transcurrido el plazo legalmente establecido sin la impugnación del acto, éste deviene consentido y, por tanto, firme. Los efectos de la nulidad de pleno derecho se producen ex tunc (como si el acto nulo nunca hubiera existido); y los de la anulabilidad son ex nunc (desde el momento en que se declare por el órgano competente, por lo tanto, carece de efectos retroactivos). El acto nulo de pleno derecho no se puede sanar por convalidación; sí puede sanarse, sin embargo, el que adolece de un vicio de anulabilidad (art. 67.1 LRJPAC).
4.2. Nulidad 4.2.1. Actos nulos De conformidad con el artículo 62.1 LPAC, serán actos nulos de pleno derecho: Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Es decir, los derechos y libertades reconocidos en los artículos 14 a 29 CE: igualdad ante la Ley de todos los españoles; derecho a la vida; libertad ideológica y religiosa; libertad personal; intimidad e inviolabilidad del domicilio, residencia y circulación; libertad de expresión; derecho de reunión, asociación y participación en asuntos públicos; tutela judicial efectiva; principio de legalidad penal; libertad de enseñanza; derecho a la educación; libertad de sindicación y derecho de petición. A ellos ha de añadirse el derecho a la objeción de conciencia reconocido en el artículo 30. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Adviértase que en ella no tiene cabida la incompetencia jerárquica, es decir, en la que incurre un Director General cuando dicta un acto que correspondería al Consejero. En este supuesto, no
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estaríamos ante un acto nulo, sino meramente anulable, pues la incompetencia puede ser convalidada por el Consejero. Los que tengan un contenido imposible. La doctrina y la jurisprudencia, afirman que la imposibilidad ha de ser material, física, a la que suman también la imposibilidad lógica (por ejemplo, un acto contradictorio consigo mismo) o impreciso e ininteligible13. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Por infracción penal hay que entender tanto los delitos como las meras faltas. Adviértase que el acto nulo lo puede ser por constituir él mismo una infracción penal, como también por dictarse como consecuencia de ésta. Imagínese, en este segundo caso, la resolución administrativa adoptada como consecuencia de un previo delito de cohecho. En cualquier caso, como la determinación de qué conductas son constitutivas de delito o falta corresponde a los jueces y tribunales de lo penal, para poder apreciar esta causa de nulidad, será preciso contar previamente con una sentencia condenatoria firme que declare la existencia de delito o falta. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. En realidad, son dos causas diferentes aunque relacionadas entre sí. La primera, según la jurisprudencia, engloba los siguientes tipos de actos: Los dictados omitiendo un trámite esencial del procedimiento, que tenga una función decisiva o determinante en el procedimiento, de forma que su ausencia se pueda equiparar a la inexistencia de procedimiento. Los dictados tras la tramitación de un procedimiento diferente al que señala el ordenamiento jurídico. Supuesto típico es el de la revocación de un acto declarativo de derechos o favorable para el 13
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interesado, al amparo del artículo 105 LPAC, cuando en realidad el procedimiento adecuado sería el más complicado y rodeado de garantías, diseñado por los artículos 102 (revisión de acto nulo) ó 103 (declaración de lesividad de actos anulables) LPAC, según los casos. Respecto a las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, la jurisprudencia ha considerado como tales aquellas que se refieren a la existencia de quórum de constitución y de votación para la adopción de acuerdos, o la necesidad de que los asuntos a tratar consten en el orden del día, salvo justificada urgencia. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. La configuración de los actos presuntos obtenidos por silencio administrativo positivo como verdaderos actos administrativos, productores de efectos, lleva al establecimiento de esta causa de nulidad como garantía de la legalidad, pues es posible que por el mero transcurso del plazo máximo para resolver y notificar un procedimiento puedan producirse situaciones jurídicas favorables al interesado, a las que de conformidad con el ordenamiento jurídico no tendría derecho. Sería el supuesto, por ejemplo, de una licencia urbanística concedida por silencio y contraria al planeamiento. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. Es una cláusula residual que permite establecer nuevas causas de nulidad por las leyes, estatales o autonómicas. Un ejemplo sería el contenido en el artículo 103.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que establece que serán nulos de pleno derecho los actos y las disposiciones administrativas contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.
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4.2.2. Disposiciones administrativas nulas El apartado 2 del artículo 62 establece la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Los supuestos contemplados por el precepto aluden a la vulneración de los principios de jerarquía normativa, de legalidad en su vertiente de reserva de ley (el ordenamiento reserva a la Ley la regulación de determinadas materias, vedando al reglamento la posibilidad de normar sobre ellas, salvo como complemento indispensable de la propia Ley), y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, sancionados todos ellos por el artículo 9.3 CE.
4.3. Anu labilidad Dispone el artículo 63.1 LPAC que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. La desviación de poder a que se refiere el precepto es el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (art. 70.2 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), como ya se adelantó. Baste ahora señalar que no es más que un ejemplo de infracción del ordenamiento que exige, para su apreciación, una actuación administrativa que, en apariencia se ajuste a la legalidad, pero que en el fondo persiga un fin distinto del interés público querido por el legislador. La dificultad de probar la intención del autor del acto hace que no se exija una prueba plena, siendo suficiente acreditar aquellas circunstancias que puedan llevar a la convicción de que existió la actuación desviada. En cuanto al defecto de forma, prescribe el artículo 63.2 LPAC que sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados. Es un supuesto de Página 39 de 146
infraccción del ordenamiento jurídico que, sin embargo, no conlleva la invalidez del acto. Sería una mera irregularidad no invalidante. Consagra de esta manera la tendencia jurisprudencial más antiformalista, que sostiene la improcedencia de declarar la anulabilidad cuando el nuevo acto que habría de dictarse si se considerara anulable aquél en que concurre el vicio de forma, una vez subsanado éste, tendría que ser idéntico en sentido material al anulado. El principio de economía procesal lleva a mantener la validez del acto. Ahora bien, cuando el defecto de forma trascienda lo meramente procesal y afecte a los interesados de manera sustancial ya sí que puede producir la anulabilidad. Es el caso del acto que, debido a los defectos formales que presenta no puede llegar a alcanzar su fin, lo que lo convertiría en un acto inútil. Para la doctrina, son supuestos de actos anulables por esta causa aquéllos en los que el vicio de forma impide valorar la corrección del acto tanto desde la perspectiva de la legalidad (adecuación del acto al ordenamiento jurídico) como de la oportunidad (beneficios que se derivan para el interés público del acto adoptado). Normalmente los trámites en cuya omisión se basará la apreciación de esta causa serán informes técnicos y de oportunidad. También se produce la anulabilidad del acto cuando la ausencia de determinados trámites puede generar indefensión al interesado. La indefensión se produce cuando ha existido una disminución efectiva, real y trascendente de las garantías, es decir, cuando el titular del derecho o interés discutido, a causa del vicio formal en que ha incurrido la Administración, se ve imposibilitado para su defensa (GALLEGO ANABITARTE Y MENÉNDEZ REXACH). Por ello, se entiende que no hay indefensión cuando el particular, a través de los recursos administrativos y contenciosoadministrativos, ha podido formular las alegaciones y aportar las pruebas que hubiera podido presentar o acreditar en el trámite omitido. Entre los trámites cuya omisión pueden lugar a indefensión y, en consecuencia, a la anulabilidad del acto, son clásicas las menciones al trámite de audiencia y la inmotivada ausencia de práctica de pruebas propuestas por el interesado.
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Finalmente, el artículo 63.3 dispone que la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Consagra por tanto la idea de que los actos dictados fuera de plazo no son anulables, salvo que el plazo tenga un carácter esencial, de forma que la norma imponga forzosamente su cumplimiento en un determinado plazo, tras el cual ya no admita su realización, bien por generar indefensión o porque ya no pueda alcanzar su fin una vez transcurrido el plazo otorgado para su cumplimiento. Con carácter general, por tanto, puede afirmarse que el vicio de forma, salvo en los casos en que se prescinde totalmente del procedimiento establecido o se vulneran las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados, (nulidad), y al margen de aquellos defectos que generan indefensión o que impiden al acto alcanzar su fin (anulabilidad), no conlleva la invalidez del acto, sino una mera irregularidad no invalidante.
4.4. El princip io favor acti y su in cidencia so bre la invalidez del acto administrativo La teoría del acto administrativo está presidida por un principio antiformalista, una de cuyas expresiones más claras es otro principio, el denominado favor acti, es decir, aquel que pretende salvar la validez y eficacia del acto, siempre que ello sea posible. Manifestaciones concretas de este principio las encontramos en los artículos 64 a 67 de la Ley 30/92, que tratan, por este orden, de la intransmisibilidad de la invalidez, de la conversión de los actos viciados, de la conservación de actos y trámites y de la convalidación. Veamos cada uno de estos supuestos.
4.4.1. Intransmisibilidad de la invalidez Dispone el artículo 64 que la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. La independencia entre actos de un mismo procedimiento se ha interpretado como
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ausencia de relación de causalidad entre ellos, es decir, que uno puede dictarse sin necesidad del otro. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.
4.4.2. Conversión Según el artículo 65, los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. Supone la conversión o transformación de un acto nulo o anulable en uno de otro tipo, cuyos requisitos, tanto materiales como formales, cumple. BOCANEGRA SIERRA14 cita un ejemplo real de conversión decretado por el Tribunal Supremo (STS de 22 de abril de 1999). El supuesto es el de una Comunidad Autónoma que impone una sanción, ya prescrita, consistente en la repoblación de un terreno roturado ilegalmente. El Tribunal considera que la sanción impuesta es ilegal, al comprobar que la infracción había prescrito, pero declara la conversión del acto que impone la medida de repoblación, que de ser una sanción se convierte en una medida de policía forestal, independiente, por tanto, de la legalidad o ilegalidad de la conducta del propietario del terreno.
4.4.3. Conservación El artículo 66 establece que el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. En definitiva, ordena conservar los actos y trámites no afectados por la invalidez. En la práctica se suele dar esta conservación en supuestos en que se anula el acto y se retrotraen las actuaciones hasta un determinado trámite, por ejemplo el de audiencia, que se hubiera omitido. Al declarar esa retroacción de actuaciones, el órgano conservará todos los trámites anteriores (informes, pruebas, alegaciones previas, etc.), evitando así tener que reproducir la instrucción completa del expediente.
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4.4.4. Convalidación Finalmente, el artículo 67 recoge la convalidación de los actos administrativos, operación con la que la Administración subsana un acto inválido dictando un nuevo acto que corrige los vicios del anterior ilegal. Sólo cabe respecto de los actos anulables, porque el acto nulo de pleno derecho es inconvalidable. Prevé el precepto dos supuestos: Acto anulable por incompetencia no determinante de nulidad. Alude a la incompetencia jerárquica, que se produce cuando un órgano dicta un acto respecto del que no es competente, sino que lo es su superior jerárquico. El acto del órgano inferior puede ser convalidado por el superior por dos vías: dictando éste un acto expreso de convalidación o bien, de forma tácita, mediante la desestimación del recurso de alzada contra el acto dictado por el inferior. Acto anulable por carecer de una autorización. Podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente. Los efectos de la convalidación se producirán no desde que se dictó el acto precisado de convalidación, sino desde que se produce ésta, sin perjuicio de la posibilidad de otorgarle efectos retroactivos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57.3 LPAC15.
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El precepto, tras establecer la regla general de que los actos administrativos producen efectos desde la fecha en que se dicten, prevé que “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.
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Módulo 5: La eficacia del Acto Administrativo 5.1. Intro du cc ión Por eficacia de un acto administrativo ha de entenderse su obligatoriedad jurídica, es decir, su capacidad de producir los efectos que, conforme al ordenamiento persigue. La preeminente posición jurídica de la Administración, derivada de su condición de organización instrumental para la consecución de los intereses generales y el principio de eficacia que ha de presidir su actuación se reflejan en determinados privilegios que inciden en la eficacia del acto administrativo, desde el momento en que éste es capaz, por sí mismo, es decir sin necesidad de acudir a los jueces y tribunales ni precisar del consentimiento de sus destinatarios, de constituir, modificar o suprimir situaciones jurídicas subjetivas. Es lo que se denomina la autotutela declarativa. A ella se refiere el artículo 57.1 LPAC cuando dispone que los actos administrativos se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Con ello se está indicando que, para dejar sin efecto un acto administrativo, será preciso acudir a las vías de eliminación previstas por el ordenamiento, bien de oficio (revocación o revisión de oficio), bien a instancia de parte (recursos), pues la eficacia del acto supone que, desde el momento en que se dicta, vincula tanto a sus destinatarios como a la Administración, que no podrá desconocerlo. Del mismo modo, dicha eficacia se extiende más allá de los sujetos intervinientes (interesados y Administración), pues también los terceros ajenos a la producción del acto se verán obligados a respetar la situación jurídica por él declarada. Ahora bien, los actos pueden producir efectos ipso iure, no siendo necesario ejecutarlos (por ejemplo, el nombramiento de un funcionario), o bien pueden exigir un cierto cumplimiento por parte del destinatario, por contemplar un mandato o una prohibición. En tales casos, es preciso ejecutar el acto administrativo, llevarlo a la práctica, imponer de forma material el cumplimiento del mandato o la prohibición. También aquí la Administración cuenta con la facultad de hacerlo por sí misma (es la denominada autotutela ejecutiva), sin necesidad de auxilio judicial, y a ello se refieren los artículos 56, al afirmar que los actos administrativos serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en dicha Ley, y el 95, ambos de la LPAC, al establecer que las Página 45 de 146
Administraciones Públicas podrán, a través de sus órganos competentes, proceder a su ejecución forzosa. En el módulo 7 entraremos en mayor detalle sobre dichas figuras.
5.2. La eficacia de los acto s adm inistrativo s en el tiempo 5.2.1. Demora en la eficacia del acto La regla general enunciada por el artículo 57.1 LPAC acerca de la eficacia inmediata del acto desde la fecha en que se dicta es inmediatamente matizada o excepcionada en la propia Ley, tanto que en la práctica lo excepcional se convierte en común u ordinario. En efecto, según los artículos 57.1 in fine y 57.2 LPAC, existen cuatro excepciones a la eficacia inmediata del acto. Son las siguientes: Que el propio acto disponga otra cosa. Es decir, es el mismo acto administrativo el que somete su eficacia al cumplimiento de alguna condición suspensiva (hecho futuro o incierto de cuya producción depende que el acto produzca sus efectos, de forma que, en tanto no se realice la condición el acto permanece ineficaz) o término (una fecha concreta, el establecimiento de un plazo, transcurrido el cual el acto surte sus efectos). Que así lo exija el contenido del acto. Hay dos ejemplos clásicos en la doctrina: 1) la orden de un alcalde de retirar la nieve de las aceras a los propietarios de los negocios colindantes, cuyos efectos sólo se producirían cuando efectivamente haya nevado; 2) el nombramiento de un funcionario, cuyos efectos quedan demorados hasta que se produce otro acto, la toma de posesión del funcionario. Que la eficacia esté supeditada a aprobación superior. Se refiere el precepto a aquellos supuestos en que el ordenamiento reconoce un poder de control a un órgano superior sobre la actividad del inferior, cuyos actos no surtirían efectos hasta el momento en que se produce la aprobación del superior. Cabe incluir aquí los casos en que la relación no es estrictamente Página 46 de 146
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jerárquica, sino que se produce entre entes o Administraciones Públicas diferentes. Sería el caso de la aprobación (provisional) por las entidades locales de determinados instrumentos de planeamiento urbanístico, los cuales no surten efectos hasta la aprobación definitiva que ha de realizar la Comunidad Autónoma. Que la eficacia del acto quede supeditada a su notificación o publicación. Es la excepción más significativa al principio de eficacia inmediata del acto, pues la propia Ley (artículo 58.1) establece la obligación de notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. La amplitud de dicha obligación, que en la práctica supone que, cualquier acto (definitivo o de trámite cualificado, como el de audiencia) ha de ser comunicado a sus destinatarios, conlleva que la regla general sobre la eficacia del acto no sea la inmediatez, como proclama el artículo 57.1 LPAC, sino la demora hasta su comunicación al interesado.
5.2.3. Retroactividad de los actos administrativos La Ley configura como un supuesto excepcional la posibilidad de que los actos retrotraigan sus efectos a un momento anterior a aquél en que fueron dictados, afirmando la regla general, por obvias razones de seguridad jurídica, de su irretroactividad. El artículo 57.3 LPAC sólo permite anticipar los efectos de un acto a fecha anterior a su nacimiento, en los siguientes supuestos: Cuando el acto se dicte en sustitución de otro anulado, ya sea éste meramente anulable o nulo de pleno derecho. Santamaría Pastor pone el siguiente ejemplo: si a un funcionario jubilado se le fija una pensión inferior a la que corresponde y dicha resolución es anulada, parece evidente que la nueva pensión debe surtir efectos desde la fecha de la primera resolución anulada, abonándose al funcionario las diferencias de pensión devengadas desde esa fecha.
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Cuando el acto cumple las siguientes condiciones: 1) que produzca efectos favorables al interesado; 2) que los supuestos de hecho que lo justifican existan ya en la fecha a que se retrotraigan los efectos; y 3) que no se lesionen los derechos o intereses legítimos de terceras personas afectadas por el acto, o el interés general, según añade la jurisprudencia. A través de este supuesto se pretende evitar que el retraso en la actuación administrativa perjudique al interesado. Si bien parece que el precepto legal deja a la discrecionalidad de la Administración la concesión de los efectos retroactivos cuando se den los supuestos exigidos, no debe olvidarse que dicha decisión debe regirse por el resto de principios de la actuación administrativa, singularmente el de igualdad, evitando la producción de privilegios o agravios comparativos derivados del otorgamiento de retroactividad a determinados actos favorables sólo para ciertos individuos o grupos.
5.2.4. Cese temporal de la eficacia: la suspensión La suspensión consiste en la interrupción temporal de los efectos del acto administrativo. En tanto que excepción al principio general de eficacia y continuidad de la acción administrativa, se configura como medida excepcional que la Administración sólo pude adoptar cuando se den las circunstancias previstas en la Ley. Los supuestos legales se dan, esencialmente, en dos ámbitos: los procedimientos impugnatorios de los actos administrativos, de un lado, y en los conflictos entre Administraciones territoriales, de otro. Dadas las características de este curso, baste decir aquí, respecto de este último supuesto que la Constitución (art. 161.2) prevé la suspensión de la eficacia de los actos administrativos y disposiciones normativas dictadas por las Comunidades Autónomas cuando el Estado los recurra ante el Tribunal Constitucional. Del mismo modo, los actos de las Corporaciones Locales pueden ser suspendidos en caso de conflicto con el Estado o la respectiva Comunidad Autónoma (arts. 65 a 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).
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En cuanto a la suspensión de los actos administrativos impugnados, su regulación general se contiene en los artículos 111, para la suspensión de los actos recurridos en alzada o reposición, y 104 LPAC, cuando la impugnación se realiza por la vía de la revisión de oficio. En ambos preceptos se establece un principio de no suspensión de la eficacia, de modo que, como regla general, el acto impugnado continua surtiendo efectos, sin perjuicio de habilitar la Ley al órgano competente para resolver el procedimiento impugnatorio a suspender dicha eficacia. Esta posibilidad, en tanto que excepcional, queda sometida a la concurrencia de las circunstancias tasadas que la Ley establece como requisitos para poder declarar la suspensión, y que pueden resumirse en la necesidad de evitar la producción de situaciones irreversibles y de asegurar, por tanto, la utilidad del recurso que en su día se dicte (Santamaría Pastor). Las referidas circunstancias son tres: La ponderación de los intereses en conflicto, al señalar el artículo 111.2 LPAC que el órgano competente para resolver el recurso podrá suspender el acto impugnado previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto. Si bien el artículo 104 LPAC no hace referencia a dicha ponderación, la doctrina afirma la necesidad de aplicarla igualmente en la determinación de la procedencia o no de la suspensión de los actos sometidos a revisión de oficio. Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Para la jurisprudencia, no existe tal imposibilidad o dificultad en la reparación cuando es posible traducir el perjuicio en términos económicos, en una indemnización sustitutoria. Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del artículo 62.1 LPAC.
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Estas tres circunstancias no operan de la misma forma, pues si bien la ponderación de los intereses en conflicto ha de darse en todo caso, las dos restantes son alternativas entre sí, de forma que bastará con que se dé una de ellas para poder declarar la suspensión. En definitiva, el órgano competente para resolver debe primero ponderar los intereses en conflicto y, si considera que ha de primar la suspensión, sólo podrá acordarla si además concurre alguna de las otras circunstancias. Ha de tenerse en cuenta que la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. Del mismo modo, y dado que supone una alteración del principio general de eficacia inmediata y continuada de los actos administrativos, prevé el artículo 111 LPAC que, al dictar el acuerdo de suspensión, podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. Asimismo, cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación, por quien solicite la suspensión, de caución o garantía suficiente para responder de ellos. Una vez acordada la suspensión, ésta puede mantenerse incluso más allá de la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contenciosoadministrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
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Módulo 6: Notificación y publicación Ambas instituciones presentan numerosas similitudes, tanto que determinados extremos del régimen de la publicación se regulan en la Ley por remisión a lo dispuesto para la notificación (artículo 60.2 LPAC). Y es que la finalidad perseguida por ambas es la misma: dar a conocer a sus destinatarios la existencia y el contenido de los actos administrativos. La principal diferencia entre ambas radica en que, en términos generales, la notificación se corresponde con la comunicación de actos administrativos singulares, es decir, aquellos que tienen un destinatario individual o un grupo perfectamente determinado de individuos, mientras que la publicación se corresponde con actos de destinatario general o indeterminado. Como ya expusimos en el módulo anterior, notificación y publicación constituyen la excepción más significativa al principio de eficacia inmediata del acto, consagrado por el artículo 57.2 LPAC. Frente a la regla general establecida en el apartado 1 de dicho artículo, según la cual los actos administrativos producen efectos desde el momento en que se dictan, la obligación establecida por el artículo 58.1 de la misma Ley de notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, y dado que la mayor parte de los actos administrativos producen efectos sobre la esfera jurídica de algún particular, lo excepcional se convierte, de facto, en ordinario.
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I. Notif icación
6.1. Requisitos de la notificación: en particular, su co ntenid o El régimen jurídico de la notificación se contiene en el artículo 58 LPAC, destinándose el 59 a regular su práctica, la forma en que ha de llevarse a cabo. Han de ser notificadas las resoluciones y los actos de trámite cualificados (es decir, aquellos que son susceptibles de recurso) o que requieren de una actuación del particular para cumplimentarse (por ejemplo, el trámite de audiencia o el requerimiento de subsanación de defectos advertidos en la solicitud). De conformidad con el artículo 58.2 LPAC, toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado -si bien su incumplimiento carece de efecto invalidante-, y deberá contener: El texto íntegro de la resolución, salvo que se trate del supuesto contemplado en el artículo 61 LPAC. La indicación de si el acto notificado es o no definitivo en la vía administrativa. La expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. Adviértase que el cumplimiento de este último requisito es especialmente importante en el procedimiento administrativo, pues al no ser necesaria la asistencia de abogado para actuar ante la Administración, el ciudadano podría quedar indefenso frente a la actuación administrativa si no se le indican con precisión tales extremos.
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Por ello la jurisprudencia ha considerado defectuosas, privándolas de efectos, a las notificaciones que no incorporan tales contenidos, así como también aquellas que indican que no existe recurso cuando en realidad sí que procede alguno (Auto del Tribunal Constitucional 60/1980, de 22 de octubre), con base en el siguiente argumento: “la creencia por parte del administrado en la veracidad de lo que le comunica un órgano de la Administración, lo conduce, de hecho, a una situación de indefensión”. Ahora bien, de conformidad con el artículo 58.3 LPAC, las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos de contenido ya indicados, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. Del mismo modo, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos e impedir así que se produzca el silencio administrativo, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado (artículo 58.4 LPAC).
6.2. Práct ic a d e la no tif ic ación 6.2.1. Lugar y medio de notificación De conformidad con el artículo 59.1 LPAC, las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. Ha de tenerse en cuenta que, en los procedimientos iniciados a instancia de parte, el interesado habrá indicado ya en su escrito de solicitud el medio preferente a efectos de notificación (artículo 70.1, letra a LPAC).
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En dichos procedimientos, quien lo haya iniciado también habrá debido indicar el lugar preferente a tales efectos, razón por la cual el apartado 2 del artículo 59 LPAC dispone que la notificación se practicará en el lugar que aquél haya señalado a tal efecto en la solicitud. Sólo cuando ello no fuera posible, podrá efectuarse en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo. En cualquier caso, la jurisprudencia no ha considerado inválidas las notificaciones efectuadas en lugares diferentes de los señalados por los interesados, siempre que exista constancia de que la notificación se ha recibido de manera efectiva. Es sobradamente conocido que el lugar más habitual para la práctica de las notificaciones es el domicilio del interesado, lugar que, además, cabe considerar el preferente en los supuestos de procedimientos iniciados de oficio. Es por ello que la LPAC regula expresamente la práctica de la notificación en el domicilio del interesado, indicando que de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes (artículo 59.2 LPAC) 16. En el caso de notificaciones por correo, si en el segundo intento tampoco se encuentra en el domicilio nadie capaz de hacerse cargo de la notificación, se consignará este extremo en la documentación y, en su caso, en el aviso de recibo, junto con la fecha y hora en la que se realizó el segundo intento. El envío se depositará en lista y se dejará al destinatario un aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, en el que se deberá hacer constar la dependencia y plazo de permanencia en lista de la notificación.
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La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de
octubre de 2004, fija como doctrina legal que la expresión “en una hora distinta”, determina la validez de cualquier notificación que guarde una diferencia de al menos sesenta minutos a la hora en que se practicó el primer intento de notificación Página 54 de 146
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6.2.2. Notificación a persona distinta del interesado La posibilidad de que una persona distinta del interesado se haga cargo de la notificación ha generado no pocos problemas pues con esta forma de actuar no se garantiza de manera cierta que la notificación llega a su destinatario. Son clásicos en la jurisprudencia los supuestos de notificación por vía postal a porteros de edificios, a vecinos, a menores o personas de edad muy avanzada, etc., diferentes del destinatario ¿Cabe entender válidamente efectuada la notificación en estos casos? Veamos cada uno de los supuestos: a) La notificación a porteros de fincas. El Tribunal Supremo viene admitiendo las notificaciones practicadas a porteros amparándose en que “en la actual estructura urbanística de las grandes ciudades, con una arquitectura vertical, en altura y una configuración comunitaria de la propiedad, es uso y costumbre la existencia de un empleado de tal comunidad (portero), encargado de recibir la correspondencia que acarrea el funcionario postal (cartero) y distribuirla entre los ocupantes o vecinos. (…) La dependencia no tiene por qué ser exclusiva respecto del destinatario final, en calidad de empleado suyo y sólo de él. A estos efectos, resulta suficiente en la realidad social contemporánea, con arreglo a los modos de vida imperantes la vinculación directa e inmediata, pero múltiple, del portero con los copropietarios o simplemente vecinos del edificio, a los cuales sirve en tal puesto para esta y otras tareas subalternas” (STS de 17 de noviembre de 1995). Adviértase que aquí lo esencial es la relación de dependencia laboral del portero respecto de los vecinos, en tanto que empleado suyo, lo que lleva al Supremo a considerar que esa relación laboral asegura la entrega del envío a su destinatario final. b) La notificación entregada a un vecino del interesado. Más problemas presenta este supuesto, no siendo uniforme la jurisprudencia recaída al respecto. Y es que nada permite presumir que el vecino receptor de la comunicación la vaya a entregar a su destinatario (piénsese en el caso nada infrecuente de vecinos que se llevan fatal, lo que es más fácil que se dé entre los más próximos, que serán precisamente aquéllos a los que el cartero o agente notificador acuda para dejar la carta). Pues bien, entre las sentencias que admiten la notificación
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entregada a un vecino como válida puede consultarse la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 199717, Otra doctrina, sin embargo, considera estas notificaciones como inválidas, salvo que el vecino cuente con la autorización expresa del destinatario para recoger sus envíos postales certificados18. c) La notificación a menores o a personas de edad avanzada. Son supuestos en los que quien recibe el envío se encuentra en el domicilio del interesado, si bien su capacidad para comprender la trascendencia de lo que se ele entrega y la necesidad de su comunicación al destinatario puede ser dudosa. Surge el problema porque el antiguo Reglamento del Servicio de Correos 19 disponía que la persona que se hiciese cargo de la notificación debía tener más de 14 años. Sustituido este reglamento por el Real Decreto 1829/1999 de 3 de diciembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales 20, éste se limita a reproducir el contenido del artículo 59.2 LPAC, precisando que se hará constar la fecha, identidad, número del documento nacional de identidad o del documento que lo sustituya y firma del interesado o persona que pueda hacerse cargo de la notificación en los términos previstos en el artículo anterior.
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Esta sentencia sostiene que “el hecho de que la notificación de la resolución se realizase
por correo, entregándose a una vecina de la destinataria, que se identificó y respecto a la cual hizo constar la relación que tenía con la destinataria, no vicia la notificación, que se ha practicado cumpliendo las normas establecidas por el ordenamiento para asegurar su recepción”. 18
Exponente de esta línea de pensamiento es la sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Extremadura, de 23 de noviembre de 1999, según la cual “no consta que la resolución haya sido notificada al recurrente en su domicilio, ni a persona que en él se encontrase haciendo constar su identidad, tampoco que se haya desplegado una diligencia razonable por parte de la administración para localizarla y notificarle el acto. La notificación a una vecina no es un medio adecuado de notificación y no consta, en el caso que nos ocupa, que ésta hiciese llegar la resolución al interesado, en cuyo supuesto pudiese fundarse, dudosamente, la convalidación de la notificación por conocimiento efectivo del acto”. 19
Aprobado por Decreto 1653/1964, de 14 de mayo. 20 En desarrollo de lo establecido en la Ley 34/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales Página 56 de 146
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Es fácil advertir que en la nueva regulación no se efectúa ninguna referencia a la capacidad del destinatario, aunque, como la jurisprudencia se encarga de apuntar, debe evitarse la comunicación a una persona que por su manifiesta incapacidad no asegure la posterior entrega de la solicitud al destinatario, si bien, una edad avanzada, o la juventud de la persona que recibe la comunicación, no presupone su incapacidad, que debe ser manifiesta. d) La notificación a personas jurídicas. Cuando el destinatario de la notificación sea una persona jurídica (institución o empresa), se entiende que podrá ser recibida bien por su representante, bien por un empleado que haga constar su identidad, firme el aviso de recibo y estampe el sello de la empresa (artículo 44.2, Real Decreto 1829/1999).
6.2.3. Utilización de medios telemáticos Dispone el artículo 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, por la que se regula el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, que para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización, salvo que la Administración haya establecido la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo tales medios. El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales. Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición, transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso. Durante la tramitación del procedimiento, el interesado podrá requerir al órgano correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios electrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el artículo 59 de la Ley 30/1992, excepto en los casos en que la utilización de dichos medios hubiera sido declarada obligatoria por parte de la Administración. Página 57 de 146
Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso electrónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas correspondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso. 6.2.4. El rechazo de la notificación Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.
6.2.5. Notificación por medio de la publicación de anuncios Consciente el legislador de los numerosos imponderables que pueden surgir durante la notificación de un acto administrativo y de la necesidad de poner fin a dicho trámite para evitar la pendencia indefinida de los efectos del acto administrativo, establece una última vía de notificación que únicamente ha de ser utilizada cuando han fallado todas las demás formas de notificación personal, pues su virtualidad se contrae a entender terminado el trámite de la notificación. Dispone el artículo 59.5 LPAC que cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio preferente a efectos de notificación, o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cuál sea la Administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó. En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores. Página 58 de 146
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II. La pu blic ación 6.2. La pu blicación sus tituto ria Nos referimos a la publicación regulada en el artículo 59.6 LPAC, en la que atendidas las características tanto de los actos administrativos como de sus destinatarios, la Ley considera que la publicación resulta más adecuada que su notificación individualizada, a la que sustituye, produciendo sus mismos efectos. Está prevista sólo en los siguientes supuestos: Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada. Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
6.3. La pub licación de los actos adm inistrativo s Dispone el artículo 60 LPAC que los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del artículo 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo. En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.
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6.4. Indicación de notificacion es y pub licaciones Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario Oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento (artículo 61 LPAC).
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Módulo 7: Ejecución del Acto Administrativo 7.1. Ejecutivid ad y ejecuto riedad La confusión terminológica a que da lugar la existencia de esta pareja de conceptos y que ha generado no pocas polémicas doctrinales intentaremos resolverla mediante su identificación con las prerrogativas de la Administración con las que se corresponden. Así, la ejecutividad consiste en la cualidad de los actos administrativos de crear, modificar o extinguir derechos, o de imponer deberes y obligaciones por sí mismos, es decir, sin necesidad de que otro órgano, o un Juez o Tribunal, previa o posteriormente, tenga que homologar o controlar la validez de lo declarado (LÓPEZ MENUDO, Francisco). Es lo que se ha dado en llamar autotutela declarativa, en cuya virtud, la Administración puede hacerse justicia a sí misma (HAURIOU), de forma que, a diferencia de lo que ocurre con los particulares, quienes han de acudir a los tribunales para conseguir la declaración de un derecho controvertido y obtener, mediante la correspondiente resolución judicial, un título que obligue a los demás a reconocer dicho derecho o situación, el acto administrativo ya constituye en sí mismo un título jurídico, con virtualidad suficiente para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas en que es parte la propia Administración autora del acto. Por su parte, la ejecutoriedad consiste en que la Administración puede por sí misma, sin necesidad de obtener autorización o auxilio de los órganos judiciales, ejecutar coactivamente sus actos cuando el obligado no cumple voluntariamente lo ordenado; es decir, la Administración, en virtud de esta prerrogativa que se ha dado en llamar autotutela ejecutiva, ostenta la facultad de imponer, incluso de forma coactiva frente a la resistencia del destinatario del acto, la situación jurídica (derecho u obligación) por ella misma creada. Así pues, e integrando ambos conceptos, si el destinatario de una obligación declarada por la resolución la incumple, ésta constituye el título de ejecución que habilita para realizar por la fuerza, venciendo la resistencia del obligado, el contenido de lo ordenado (STS 31-10-1995).
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La LPAC destina el Capítulo V de su Título VI a regular estos extremos bajo la rúbrica “Ejecución”. En los artículos incluidos en el Capítulo (93 y siguientes) podemos encontrar manifestaciones expresas tanto de ejecutividad como de ejecutoriedad. En efecto, el artículo 93.1 establece que las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. En este precepto se refleja el principio de autotutela declarativa, en la medida en que la resolución o acto administrativo constituye en sí mismo un título jurídico. El artículo 94, por su parte, si bien se intitula “ejecutoriedad”, establece la inmediata ejecutividad de los actos administrativos (de forma coherente con el artículo 57.1 LPAC, que los dota de efectos desde el momento en que se dictan), previendo no obstante las siguientes excepciones: Lo previsto en los artículos 111 y 138 LPAC; es decir, que excepcionalmente se suspenda la ejecución del acto como consecuencia de la interposición de un recurso (111 LPAC), o que se trate de la imposición de una sanción, en cuyo caso la resolución sólo será ejecutiva cuando haya puesto fin a la vía administrativa (138.3 LPAC). Cuando una disposición establezca lo contrario. Cuando necesiten aprobación o autorización superior. Para encontrar una verdadera manifestación de la ejecutoriedad en la LPAC hemos de acudir a su artículo 95 que, bajo el título de “ejecución forzosa” habilita a las Administraciones Públicas para proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los siguientes supuestos: Que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley. Así ocurre, por ejemplo, en el ámbito tributario, donde se prevé la suspensión de la ejecución de liquidaciones tributarias en el procedimiento económico-administrativo, cuando el recurrente afianza el pago del importe de la deuda.
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Cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales. Para LÓPEZ MENUDO, el precepto se refiere a la necesaria inserción, dentro del procedimiento de ejecución, de una intervención judicial llamada a posibilitar la utilización de medios coactivos por la Administración autora del acto, cuando dicha utilización es susceptible de colisionar con derechos fundamentales. Sería el caso previsto en el artículo 96.3 LPAC, en cuya virtud, cuando para proceder a la ejecución del acto fuere necesario entrar en el domicilio del afectado, la Administración, si no tiene el consentimiento de aquél, deberá obtener la oportuna autorización judicial.
7.2. Princip ios de la ejecución forzos a El artículo 96 LPAC explicita dos principios: el de proporcionalidad y el de menor onerosidad de los medios a elegir (que se manifesta expresamente en el de menor restricción de la libertad individual del artículo 96.2). Junto a ellos, la doctrina se ha encargado de apuntar otros que son igualmente aplicables, como los de legalidad de los medios de ejecución, respeto a la dignidad de la persona y a los derechos fundamentales, y congruencia. Pasamos a tratar cada uno de ellos:
7.2.1. Principio de menor onerosidad y de proporcionalidad Ambos principios son complementarios. El primero obliga a la Administración a escoger de entre aquellos medios que sean igualmente adecuados para la eficacia de la actuación, el que resulte menos gravoso para el interesado. Hay que tener en cuenta, no obstante, que a menudo la Ley ya establecerá el medio de ejecución forzosa a aplicar por la Administración, por lo que ésta no podrá optar, debiendo aplicar el medio predeterminado, como ocurre en el caso del cumplimiento de obligaciones pecuniarias, donde habrá de aplicar la vía de apremio. Ahora bien, el legislador es consciente de que, en determinados supuestos, la Administración puede verse en la tesitura de tener que optar entre varios medios de ejecución posibles. Es entonces cuando opera el principio enunciado.
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La proporcionalidad, por su parte, conlleva que “ la fuerza o intensidad de la acción a desplegar no ha de ser mayor de la necesaria para conseguir el fin propuesto. El juego de este principio es fundamental por su aplicabilidad a todos los medios y momentos de la ejecución; por ejemplo, no embargar bienes excesivos en relación al importe de la deuda (vía de apremio); no utilizar medios sofisticados que encarezcan injustificadamente el derribo de una obra (ejecución subsidiaria); ponderar la cuantía de las multas coercitivas, dentro de los márgenes que la Ley permita, en función de la importancia de lo incumplido (multa coercitiva); no disolver un tumulto empleando fuerza innecesaria (compulsión sobre las personas). En suma, ha de haber una correlación entre medios y fines de tal modo que se cumpla la idea expresada en el dicho popular de que no se deben matar los gorriones a cañonazos. Dicho principio, de tradicional aplicación en este ámbito, ha sido positivizado por la LPAC en su artículo 96.1 ” (LÓPEZ MENUDO).
7.2.2. Principio de legalidad Son varias las manifestaciones de este principio en relación a la ejecución forzosa. Así, las siguientes: Sólo se pueden utilizar los medios tipificados por el artículo 96 LPAC. La necesidad de una Ley que dé cobertura a la imposición de cargas pecuniarias (artículo 97.2 LPAC). Sólo pueden imponerse multas coercitivas y ejercer la compulsión sobre las personas cuando una Ley así lo autorice.
7.2.3. Principio de congruencia En su virtud, el medio de ejecución forzosa que se utilice debe dirigirse, estrictamente, a hacer cumplir la resolución de cuya ejecución se trate, sin modificar su alcance ni ampliar la obligación allí declarada y sin crear cargas u obligaciones nuevas para el afectado.
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7.3. Requisitos form ales d e la ejecución f orzosa Si bien se trata de procedimientos poco formalizados, al menos en la LPAC, sí que pueden extraerse de ésta los siguientes presupuestos para que pueda procederse a la ejecución forzosa. El primero de ellos, lógicamente, ha de ser la preexistencia de un acto administrativo finalizador de un procedimiento, que constituye el título ejecutivo. El artículo 93.2 LPAC exige que se trate de una resolución, debidamente notificada al interesado. Esta resolución, además, no debe estar afectada por causas definitivas (caducidad) o temporales (suspensión). Además, el artículo 95 exige que se dé al interesado la oportunidad de cumplir voluntariamente el acto, pues la ejecución forzosa debe constituir la última ratio, la alternativa extrema, ante el incumplimiento del obligado. Por ello, se exige que antes de ejecutar el acto la Administración aperciba de ello al afectado. Puede definirse el apercibimiento como la advertencia al interesado de que, si no cumple lo ordenado en un plazo señalado al efecto, se pondrá en marcha determinado procedimiento de ejecución.
7.4. Lo s m edios d e ejecuc ión fo rzosa Según el tipo de acto administrativo a ejecutar la LPAC ofrece a la Administración diferentes vías para ello. El artículo 96 establece los siguientes: Apremio sobre el patrimonio. Ejecución subsidiaria. Multa coercitiva. Compulsión sobre las personas.
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7.4.1. El apremio sobre el patrimonio Constituye el procedimiento de ejecución de actos por los que se obliga al interesado a pagar una cantidad líquida. El artículo 97 LPAC se contrae a establecer tres requisitos: existencia de previo acto, cuantificación exacta de la deuda y necesidad de que la obligación traiga causa de una norma de rango legal. En lo demás remite su regulación a las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva. En la actualidad, dicha remisión hay que entenderla efectuada a los artículos 70 y siguientes del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, en los que se regula el denominado “procedimiento de apremio”, si bien su estudio excede de los límites de este curso. Baste ahora indicar que dicho procedimiento puede acabar con el embargo de los bienes del obligado, al cual además, se le impondrán recargos por apremio de hasta el 20% de la deuda.
7.4.2. La ejecución subsidiaria Consiste en que la Administración autora del acto lo ejecuta por sí misma o a través de un tercero, a costa del obligado (artículo 98.2 LPAC). En consecuencia, sólo podrán ejecutarse por esta vía las obligaciones no personalísimas, es decir, aquéllas cuya realización material puede ser llevada a cabo por persona distinta del obligado. El ejemplo típico es el derribo de una construcción ilegal o el deber de reposición del estado de una cosa a un momento anterior (por ejemplo, la repoblación de un monte talado de forma irregular). La ejecución subsidiaria puede ser realizada por la Administración utilizando sus propios medios, o bien, encargándolo a un tercero. En cualquier caso, los costes (gastos derivados de la ejecución, pero también los daños y perjuicios que ésta pudiera ocasionar) corren de cuenta del obligado, a quien incluso se le puede liquidar el importe de los mismos de forma provisional, a cuenta de la liquidación definitiva, a realizar una vez se haya culminado la ejecución del acto.
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7.4.3. Multa coercitiva Consiste en una carga económica que se impone con la finalidad de forzar o presionar al interesado al cumplimiento de una obligación.
Por ello, es característico de este tipo de multas su imposición reiterada, por períodos de tiempo suficientes para que el obligado pueda cumplir el acto administrativo. Este tipo de multa, que no es propiamente una sanción, pues su fin no es correctivo o represivo, sino coercitivo ( “Por ejemplo, para forzar a quien ha realizado obras ilegales en un cauce (rambla) a su demolición, se le pueden imponer multas cada cierto periodo de tiempo y en tanto no cumpla con la orden de demoler lo construido. De esta forma, si el interesado quiere dejar de recibir multas, sólo le queda la alternativa de obedecer la orden de derribo ”), es independiente y compatible con las multas-
sanción (artículo 99.2 LPAC). Tanto la posibilidad misma de aplicar multas coercitivas, como su cuantía han de venir determinadas por norma con rango de Ley (así lo hacen, por ejemplo, el artículo 107.3 de la Ley de Costas y el 119 del Texto Refundido de la Ley de Aguas), que podrá prever este tipo de multas para forzar la ejecución de los siguientes actos: Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado. Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente. Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
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7.4.4. Compulsión sobre las personas Este medio de ejecución forzosa previsto en el artículo 100 LPAC supone una coacción inmediata, directa, incluso física, sobre el obligado por el acto administrativo. Su naturaleza invasora de ámbitos propios de los derechos fundamentales de la persona hace que el legislador rodee su aplicación de garantías, como son el requisito de que una Ley formal permita de forma expresa su aplicación y que en su ejercicio se observe el debido respeto a la dignidad y los derechos reconocidos en la Constitución. Sólo puede utilizarse para forzar el cumplimiento de obligaciones personalísimas de no hacer (por ejemplo, impedir la entrada de determinadas personas en un local o el tránsito por determinadas calles) o soportar (por ejemplo, un desahucio administrativo o la obligación de someterse a un determinado tratamiento médico). El apartado 2 del artículo 100, no se refiere propiamente a un supuesto de compulsión sobre las personas. Según dicho precepto, cuando se trate de una obligación personalísima de hacer y no se cumpliera, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios causados. Establece, en definitiva, una transformación de la obligación de hacer, que por naturaleza no es susceptible de ser ejecutada mediante coacción, en otra pecuniaria, cuya ejecución forzosa puede llevarse a efecto por vía de apremio.
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Bloque II: El Procedimiento Administrativo Módulo 8: El Procedimiento y sus fases: Iniciación y Ordenación El procedimiento administrativo común responde a un esquema clásico y distingue cinco fases: iniciación, ordenación, instrucción, finalización y ejecución.
8.1. La iniciación del pr ocedim iento Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de la persona interesada. La forma de iniciación de un procedimiento lo condiciona no sólo en su comienzo, sino a lo largo de todo su devenir. Así, determinadas normas establecen trámites específicos y diferentes según el procedimiento se haya iniciado de oficio o a instancia de parte21, la no resolución en plazo (silencio) tiene consecuencias distintas, etc.
8.1.1. Iniciación de oficio La iniciación de oficio supone que la Administración, sin mediar solicitud en tal sentido por parte de un ciudadano, inicia el procedimiento. Debe hacerse mediante un acuerdo de iniciación que deje constancia de la fecha en que comienza y de las razones que llevan a su incoación. Su ámbito más habitual es el de los procedimientos de los que se puede derivar alguna consecuencia desfavorable para los particulares, tales como procedimientos sancionadores, aunque nada impide su utilización en procedimientos favorables para los ciudadanos (responsabilidad patrimonial de oficio, convocatoria de subvenciones, etc.)
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Como ejemplo, puede citarse el artículo 5 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo Página 69 de 146
Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Consiste la denuncia en la comunicación a la Administración de un hecho que puede desencadenar el procedimiento administrativo. Por el mero hecho de la denuncia, quien la efectúa no adquiere la condición de interesado, aunque nada impide que una vez iniciado, pueda personarse en el procedimiento y adquirir dicha condición de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
8.1.2. La iniciación a solicitud de persona interesada El procedimiento se inicia con la solicitud de un interesado. Debe contener los siguientes elementos: Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. Lugar y fecha. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa. En este supuesto, las actuaciones se entenderán con el interesado que figure en primer lugar. Página 70 de 146
MÓDULO 8
Al presentar la solicitud, o cualquier comunicación o escrito, podrán los interesados exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina. El Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos, la devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. Su artículo 3 admite la presentación de solicitudes no sólo en soporte papel, sino también por medios informáticos, electrónicos o telemáticos, remitiéndose en este último caso a lo dispuesto por el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas en la Administración General del Estado 22. Al presentar la solicitud, ésta hace nacer el deber de la Administración de iniciar y tramitar el procedimiento hasta su resolución. Determina además el inicio del cómputo del plazo para resolver y notificar, cuando la presentación se efectúe en el registro del órgano competente para resolver. Esta precisión es necesaria ante la posibilidad, admitida en la Ley (artículo 38.4 LPAC), de presentar las solicitudes en los siguientes lugares: En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan. En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio. En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca. En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero. En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
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Por su parte, el Real Decreto 209/2003, de 21 febrero 2003, regula los registros y las
notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos.
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En determinados procedimientos, los que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos y para facilitar la gestión administrativa de los mismos, las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes. Los modelos mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Es el caso de las pruebas selectivas de acceso a la Función Pública, donde las normas reguladoras de la convocatoria suelen contener un modelo normalizado de instancia. Ahora bien, si bien los interesados han de utilizar tales impresos cuando así venga establecido por las normas reguladoras del correspondiente procedimiento, los solicitantes también podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan. Recibida la solicitud, la Administración debe expedir la comunicación exigida por el artículo 42.4 LPAC y, como primera actuación habrá de examinar si la solicitud reúne todos los requisitos de contenido establecidos por el artículo 70.1 y los exigidos por la legislación específica aplicable. De advertir la ausencia de alguno o algunos de ellos, deberá requerir al interesado para que, en un plazo de diez días, proceda a su subsanación o aporte los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el art. 42. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento. Adviértase que el objeto de la mejora son los términos de la solicitud, normalmente en relación con la pretensión ejercitada ante la Administración (por ejemplo, cuando la Administración pide a quien ha efectuado una reclamación de responsabilidad patrimonial que precise mejor la cuantía de la indemnización solicitada), no la ausencia de determinados documentos o pruebas. La no realización de mejora alguna, no
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conlleva el desistimiento de la petición, como ocurre con la desatención del requerimiento de subsanación. Finalmente, Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello.
Estas medidas, al ser adoptadas en el momento inicial del procedimiento, las toma el órgano competente con unos elementos de juicio muy limitados, y sin embargo, son susceptibles de generar perjuicios de una cierta importancia a quien se ve sometido a ellas (por ejemplo, la orden de paralización de una obra de edificación).
Por ello, la LPAC procura rodear su adopción de determinadas garantías. Así, el acuerdo que las imponga deberá ser siempre motivado (art.54.1, d), no se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicios de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes, y además, podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente. En determinados casos, el momento de iniciar el procedimiento puede ser ya demasiado tarde para garantizar la eficacia de las medidas provisionales y, en consecuencia, de la resolución que haya de poner fin a aquél. Por ello, la Ley 30/92 permite anticipar incluso la adopción de tales medidas antes de la iniciación del procedimiento (recuérdese aquí que, con anterioridad a esa iniciación, la Administración puede abrir un período de información previa (art. 69.2 LPAC), de donde pueden surgir elementos de juicio suficientes para acordar ciertas medidas provisionales). Respecto de estas medidas, que algunos han llamado “provisionalísimas”, dispone el artículo 72.2 LPAC que antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte,
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en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. Al margen ya de las medidas provisionales y para terminar la fase de iniciación, cabe recordar que el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, sin que pueda recurrirse dicho acuerdo de acumulación. Persigue esta medida facilitar la resolución de asuntos en los que coinciden la pretensión, los fundamentos en que aquella se basa y, a menudo hasta los hechos, o bien aquéllos que guardan una estrecha relación entre sí (por ejemplo, cuando se impugnan varios actos que tienen relación causal entre sí, de forma que uno es consecuencia necesaria de los otros). Tras la acumulación, con una única instrucción y resolución finalizan todos los procedimientos acumulados
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8.1.3. Declaración responsable y comunicación previa La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, modifica, entre otras muchas, la LPAC, para adaptarla al nuevo régimen de las actividades de servicios derivado de la trasposición al ordenamiento español de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE, de 12 diciembre). Entre las novedades introducidas por esta Ley en la LPAC se encuentra la incorporación de estas dos figuras, que persiguen facilitar o simplificar el ejercicio de determinados derechos o la realización de ciertas actividades, sometiéndolos a la obligación de presentar una declaración responsable o una comunicación previa, en lugar de exigir el previo otorgamiento de una autorización administrativa, en consonancia con los nuevos principios de intervención de las Administraciones Públicas, que establece el nuevo artículo 39 bis LPAC. El artículo 71 bis de esta misma Ley nos ofrece la definición de ambos conceptos: Así, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. La comunicación previa, por su parte, se define como aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad. De forma coherente con la finalidad que persiguen, las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. En efecto, a diferencia de lo que ocurre con las actividades y derechos cuyo ejercicio queda sujeto a la previa autorización administrativa, y que impide a los interesados ejercer el derecho o iniciar la actividad hasta que no se obtiene dicha autorización, pudiendo transcurrir meses entre la inicial solicitud y su otorgamiento, con la declaración responsable y la comunicación previa el derecho y la actividad se pueden ejercer o realizar desde el
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mismo día de la presentación de aquéllas. Ello no impide, por supuesto, que la Administración pueda realizar actividades de control y que si, como consecuencia de ellas, se detecta alguna inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o comunicación previa, ello determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.
8.2. La or denac ión Viene regulada en los artículos 74 a 77, ambos inclusive, de la LPAC. En ellos, más que definir una verdadera fase del procedimiento, se establecen determinados principios y criterios de actuación que tienen por objeto garantizar la ordinaria y regular sustanciación del mismo. 8.2.1. Principio de oficialidad o de impulso de oficio
El artículo 74 dispone que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. Es decir, los órganos encargados de la tramitación de los procedimientos deben conducir por sí mismos los trámites hasta la finalización de aquéllos, sin que sea necesario que los interesados intimen o requieran a la Administración para que avance la tramitación de los expedientes.
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En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo. 8.2.2. Principio de celeridad
De conformidad con el artículo 75, se acordarán en un solo acto los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. Así, por ejemplo, si durante la instrucción de un procedimiento es necesario pedir varios informes independientes entre sí, deben solicitarse todos a la vez.
Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto. Siguiendo con el ejemplo anterior, al solicitar el informe, el órgano instructor debe comunicar al órgano que ha de emitirlo, el plazo que tiene para hacerlo, que como veremos al estudiar la fase de instrucción, normalmente será de diez días. 8.2.3. Cumplimiento de trámites por los interesados Si los anteriores criterios se referían a la actuación de las unidades administrativas en el desarrollo del procedimiento, el artículo 76 regula la de los interesados, disponiendo que los trámites que deban ser cumplimentados por éstos deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto. Vemos cómo de nuevo la LPAC, fiel a su condición de norma reguladora del procedimiento común, deja a la normativa específica de cada procedimiento la determinación del plazo para que los interesados actúen en el mismo, señalando no obstante uno residual, de diez días, que, como veremos, viene a ser el plazo tipo
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utilizado por la LPAC para múltiples actuaciones (subsanación, emisión de informes, duración mínima del período de prueba, etc.). Continúa el artículo 76 diciendo que cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo. Nos encontramos aquí con una subsanación no limitada a la solicitud, como la regulada en el artículo 71, sino que se prevé respecto de cada acto o trámite de los interesados. No deja de ser una manifestación más del principio antiformalista que rige todo el procedimiento, de forma que ante un defecto en la actuación del particular se le da la posibilidad de enmendarlo. Ahora bien, si los interesados no cumplen lo dispuesto en los apartados anteriores, es decir, no subsanan los defectos advertidos o no actúan en el plazo establecido, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. Adviértase que, a diferencia de lo que ocurría en el artículo 71 (subsanación de defectos de la solicitud inicial del procedimiento), la desatención del requerimiento efectuado por la Administración para que el interesado actúe no conlleva el desistimiento de la petición, sino tan sólo la pérdida del derecho al trámite. Un ejemplo ayudará a advertir mejor la diferencia: si un interesado no presenta junto a su solicitud determinados documentos que la normativa reguladora del procedimiento en cuestión considera preceptivos, la Administración deberá requerirle para que subsane dicha omisión, con advertencia expresa de que, de no hacerlo, se le tendrá por desistido de su petición. Ahora bien, si los documentos que el interesado no presenta no son preceptivos, pero sí pueden servir como prueba, la Administración puede requerir al interesado para que los aporte, pero si éste no lo hace, no se le tendrá por desistido, sino que únicamente perderá el derecho al trámite de prueba, con las consecuencias que de ello se deriven en orden a la resolución del procedimiento.
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8.2.4. Cuestiones incidentales Son aquellas cuestiones que surgen durante la tramitación de un procedimiento y que, de alguna manera, afectan o pueden afectar o incidir en su tramitación, resolución, o en los intereses de los particulares. Se caracterizan por ser cuestiones conexas al objeto del procedimiento o a sus trámites y que exigen una resolución independiente de la que pone fin al procedimiento principal en el que surgen. Un supuesto típico es el de la recusación, al que alude expresamente el artículo 77, cuando establece que las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.
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Módulo 9: El Procedimiento y sus fases: Instrucción 9.1. Intro du cc ión La finalidad de la instrucción es la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución del procedimiento. Para ello, la LPAC regula determinados tipos de actos y medios de instrucción, como las alegaciones, la prueba, los informes, la audiencia de los interesados y la información pública. Coherentemente con el principio de oficialidad que inspira todo el procedimiento administrativo, los actos de instrucción se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos. 9.1.1. Alegaciones Dispone el artículo 79 LPAC que los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. Las alegaciones constituyen el acto típico de los interesados en el procedimiento. Se trata de escritos mediante los cuales éstos aportan al expediente datos de hecho (adverados o no por los correspondientes documentos) y valoraciones de orden jurídico o técnico sobre las cuestiones que en él se debaten23. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
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Adviértase el carácter ilimitado que la LPAC da a la posibilidad de formular alegaciones, pues pueden ser presentadas en cualquier momento del procedimiento, sin establecer un trámite o un momento procesal específico y único, transcurrido el cual ya no puedan aportarse por los interesados nuevas alegaciones, pues incluso tras el trámite de audiencia, podrán alegar los interesados defectos de tramitación. 9.1.2. Prueba Persigue comprobar o verificar los hechos alegados en el proceso y tiene por objeto convencer al órgano que ha de resolver el procedimiento de la certeza o falsedad de un hecho alegado. Establece el artículo 80 que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. La LPAC no recoge una enumeración de los medios de prueba que pueden utilizarse, dejando libertad en la elección del medio a utilizar, con el único límite de que éste no sea ilícito. Por tanto, pueden utilizarse cualesquiera medios de prueba admitidos en Derecho, tales como documentos, testigos, pruebas periciales, etc. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. Persigue el precepto evitar la realización de pruebas que ninguna trascendencia práctica han de tener.
Ahora bien, en tanto que el rechazo de los medios de prueba propuestos por el interesado puede conllevar una merma de sus posibilidades de defensa o ir en contra de sus intereses, la Ley exige su motivación.
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Una vez propuesta la prueba por el interesado, si no ha sido rechazada en su totalidad, o aunque no haya tal propuesta, cuando el instructor considere necesario esclarecer determinados hechos, ordenará la apertura de un período de prueba para practicar las que juzgue pertinentes. Las reglas que rigen dicha práctica de pruebas son las establecidas en el artículo 81, que aparece inspirado por el principio contradictorio, en el sentido de dar intervención al interesado también en esta fase de la actividad probatoria.
Por ello, la Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.
En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos. 9.1.3. Informes
Los informes son los dictámenes y pareceres que emiten determinados órganos o personas técnicamente capacitadas sobre ciertos extremos de un expediente, y que ayudan al órgano decisorio a conocer con mayor precisión aspectos técnicos con incidencia en la resolución.
De conformidad con el artículo 82, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de Página 83 de 146
reclamarlos. De este precepto podemos extraer la siguiente clasificación de los informes: En atención a su obligatoriedad, se clasifican en preceptivos (aquellos que el órgano decisorio viene obligado a solicitar por exigencia legal) y facultativos (aquellos solicitados por voluntad del órgano decisorio, al considerarlo necesario para resolver, aun cuando no viene obligado por la norma a pedirlo). En función de su fuerza para determinar la voluntad del órgano decisorio, se clasifican en vinculantes (cuando el órgano decisorio venga obligado a resolver de acuerdo con el dictamen emitido) y no vinculantes (cuando el órgano decisorio pueda resolver en sentido distinto al dictamen emitido).
El artículo 83 establece que salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. Acerca del régimen de los informes en el procedimiento, debe destacarse que en la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita. Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones.
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El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.
9.1.4. Trámite de audiencia.
Mientras va avanzando el procedimiento, los interesados van obteniendo un conocimiento meramente parcial de su contenido y de los trámites realizados en él.
Cuando la instrucción llega a su fin, es decir, cuando ya se han aportado al procedimiento todos los elementos de juicio en los que ha de basarse la resolución, es importante que los interesados puedan consultar de modo conjunto y ordenado la totalidad de las actuaciones obrantes en el expediente (vista), al objeto de formular resumidamente su posición definitiva (audiencia) sobre las cuestiones más relevantes del procedimiento. Así, dice el artículo 84 LPAC que, instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto (vista) a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el art. 37,5.
Habitualmente, el trámite consiste en un oficio del órgano instructor dirigido a los interesados a los que se les comunica la apertura del trámite de audiencia, al que se acompaña una relación de los documentos y actuaciones obrantes en el expediente, concediéndoles un plazo (no inferior a diez días ni superior a quince) para que puedan consultarlos y presentar las alegaciones, documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.
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Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. Cabe recordar aquí que la omisión del trámite cuando no se den estas circunstancias puede determinar la anulabilidad del acto que se dicte si dicha omisión genera indefensión en alguno de los interesados (artículo 63.2 LPAC). 9.1.5. Información pública Consiste en la exposición al público en general, no sólo a los interesados, del contenido de un expediente, al objeto de que pueda ser consultado por cualquier persona; y que, si lo estima oportuno, exprese su parecer sobre el objeto del mismo, tanto desde el punto de vista jurídico como de pura y simple oportunidad o preferencia personal24. El régimen establecido por el artículo 86, es el siguiente: El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. A tal efecto, se anunciará en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
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SANTAMARÍA PASTOR, Alfonso, opus cit.
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Conforme a lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos. 9.1.6. Norma general sobre la actuación de los interesados Contiene el artículo 85 los siguientes criterios respecto de la actuación de los interesados en el procedimiento, desde la óptica de facilitarles tal participación para hacerla más efectiva. Dispone el precepto que los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales. Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
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Módulo 10: El Procedimiento y sus fases: Finalización 10.1. Fin alización La finalización del procedimiento puede tener lugar bien por resolución (forma normal u ordinaria) bien por el desistimiento de la petición, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.
Asimismo prevé la Ley la posibilidad de poner fin al procedimiento con un pacto o acuerdo entre los interesados y la Administración, es lo que se denomina terminación convencional. El artículo 88 establece que Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.
Los límites que se establecen a estos pactos o acuerdos son que no se trate de un acuerdo ilegal, ya que la Administración debe actuar en todo momento con sometimiento a la Ley y al Derecho y, por otro lado, no pueden versar sobre materias no susceptibles de transacción o que no tengan por objeto satisfacer el interés público (por ejemplo, no podría admitirse un pacto en el que la Administración se comprometiera a no ejercitar sus competencias sancionadoras contra el interesado). Tampoco podrán suponer la alteración de las competencias atribuidas a los órganos Página 89 de 146
administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos. Un ejemplo típico de terminación convencional se da en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, en los que el interesado puede proponer a la Administración poner fin al procedimiento llegando a un acuerdo acerca de la cantidad solicitada como indemnización.
Los pactos o acuerdos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. 10.1.1. Resolución Es el acto final que ultima el procedimiento y debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, pero habrá de ponerlas antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. Se dará sobre todo en los procedimientos iniciados de oficio y pretende esta norma evitar resoluciones sorpresivas para los interesados, en las que se contengan extremos que no hayan podido prever y sobre los que no se les haya dado la ocasión de alegar y probar lo que convenga a sus intereses. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede. La congruencia significa aquí ajuste a la pretensión ejercitada y opera en un doble sentido. El primero es el ya expuesto acerca de la obligación de que la resolución se pronuncie acerca de todos los extremos solicitados, estimándolos o no. El segundo supone que la resolución no habrá de conceder más de lo que solicita el interesado. Asimismo, impide que el interesado pueda verse perjudicado por la resolución, al consagrar la prohibición de la llamada “reformatio in peius”. Esta supone, por ejemplo, que quien reclama frente a una sanción que le ha sido impuesta, no puede Página 90 de 146
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ver agravada dicha sanción con ocasión del recurso interpuesto. Ahora bien, ello no impide a la Administración incoar un nuevo procedimiento sancionador para imponerle una sanción más alta, si procede. Sobre el contenido de las resoluciones, en general, éstas contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el art. 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 CE. 10.1.2. El desistimiento y la renuncia Formas excepcionales de terminación del procedimiento tienen efectos diferentes para el interesado. Así, mientras el desistimiento lo es sólo de la petición concreta efectuada en un determinado procedimiento, por lo que subsiste el derecho del particular en que se basaba esa petición y, en consecuencia, la posibilidad de reproducir la petición en el futuro en un nuevo procedimiento, la renuncia lo es al derecho mismo, acabando con el sustento material de la petición que ya no podrá volver a ejercitarse en el futuro. La renuncia indica, por tanto, una voluntad que revela un abandono definitivo e irrevocable de la petición formulada por el interesado a la Administración, que de esta manera queda sin valor ni efecto 25. En cualquier caso, la renuncia sólo podrá producirse cuando no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, lo que ocurrirá respecto de determinados derechos que tienen carácter irrenunciable.
En cualquier caso, dado el carácter personal del desistimiento y de la renuncia, si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectarán a aquellos que la hubiesen formulado. Asimismo, si la 25
STS de 6 de noviembre de 1959. Página 91 de 146
cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento. Para desistir o renunciar, el interesado podrá hacerlo por cualquier medio que permita su constancia. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento. 10.1.3. La caducidad La caducidad supone la finalización del procedimiento por paralización del mismo imputable al interesado. Sólo se dará en los procedimientos iniciados a solicitud de éste y no debe confundirse con la caducidad contemplada en el artículo 44 LPAC, que se producía ante la falta de resolución expresa en los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables para los interesados y que eran iniciados de oficio. La caducidad que ahora estudiamos, contemplada por el artículo 92, se produce cuando la Administración observa la existencia de una paralización del expediente por parte del interesado y le advierte que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento. Página 92 de 146
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10.2. Ejecu ci ón Si bien la estructura del procedimiento administrativo consta de las cinco fases estudiadas y que hacen avanzar al mismo desde la iniciación hasta la finalización, lo cierto es que no obtendríamos una visión completa de todo el camino que lleva a la producción del acto administrativo si no prestáramos algo de atención a la eficacia del acto, pues en realidad, éste se dicta para producir determinados efectos, estableciendo la LPAC medidas que permiten al acto llegar a producirlos. Así bajo el epígrafe “Ejecución”, la LPAC comienza por decir que las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa. Es decir, se impide lo que se denomina vía de hecho, de forma que cualquier actuación de la Administración susceptible de afectar a los derechos de los ciudadanos exige la producción de un previo acto administrativo que la legitime, que le dé soporte. Además, ese acto ha de ser conocido por el interesado, al que habrá de notificarse la resolución. Ahora bien, una vez plasmada en el artículo 93 LPAC esa garantía que para el administrado supone la existencia de un previo acto administrativo, los siguientes preceptos de la Ley establecen diversas prerrogativas de la Administración, consecuencia de lo que se ha denominado “facultades de autotutela”, cuyo fundamento principal se encuentra en la finalidad de interés público que persigue toda actuación administrativa. Estas facultades suponen que la Administración puede crear, extinguir o modificar por sí misma, a través del acto administrativo, situaciones jurídicas en las que ella es parte, presumiendo además que ese acto es válido y, consecuentemente, otorgándole efectos desde el momento en que se dicta, salvo que en él se disponga otra cosa (artículo 57 LPAC). Pero esas potestades de autotutela van todavía más allá y, junto a la posibilidad de declarar aquellas situaciones jurídicas (ejecutividad del acto), se inviste a la Administración del poder para imponer, por sí misma y de forma coactiva, forzosa, al destinatario del acto, su cumplimiento efectivo, incluso frente a la eventual resistencia de aquél (ejecutoriedad). Página 93 de 146
Así, el artículo 94 dice que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los arts. 111 (posibilidad, excepcional y sometida a causas tasadas, de suspender la eficacia del acto como consecuencia de la interposición de un recurso) y 138 (actos por los que se ejercita la potestad sancionadora, que sólo serán ejecutivos cuando pongan fin a la vía administrativa), y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior. Respecto a la posibilidad de imponer el cumplimiento del acto administrativo, los artículos 95 y siguientes de la LPAC regulan la ejecución forzosa, exigiendo el previo apercibimiento al particular. No podrá procederse a la ejecución forzosa, sin embargo, cuando se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: Apremio sobre el patrimonio. Ejecución subsidiaria. Multa coercitiva. Compulsión sobre las personas. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.
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Veamos a continuación cada uno de estos medios: 1. Apremio sobre el patrimonio. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida, se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal. 2. Ejecución subsidiaria. Habrá lugar a ella cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva. 3. Multa coercitiva. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos: Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado. Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente. Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
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4. compulsión sobre las personas. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
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Módulo 11: La revisión de oficio
11.1. Intro du cc ión Bajo el epígrafe “Revisión de los actos en vía administrativa” el Título VIII LPAC regula las diversas formas de dejar sin efectos los actos administrativos, de extinguir su existencia y eficacia jurídica. A grandes rasgos, las vías que contempla el referido Título VIII son las siguientes: Revisión, a instancia de interesado o de oficio por la Administración, que persigue anular el acto por razones de legalidad. Su resolución corresponde a la Administración autora del acto revisado. Comprende el supuesto regulado en el artículo 102 LPAC. Revocación, para eliminar un acto administrativo por razones de oportunidad, ya sea por apreciar la conveniencia para el interés público de retirar un acto previo, o bien por el cambio en las circunstancias que se tuvieron en cuenta al dictarlo (105.1 LPAC). Rectificación de errores, a instancia de interesado o de oficio, que viene limitada a la corrección de errores materiales, de hecho o aritméticos (105.2 LPAC). Recursos administrativos, en cuya virtud los interesados instan de la Administración autora del acto su anulación por concurrir en él causas de nulidad o anulabilidad. A ellos dedica la LPAC el Capítulo II del Título VIII (artículos 107 a 119). Al margen de estos supuestos, la eliminación de los actos administrativos por motivos de legalidad corresponde a los Jueces y Tribunales, bien a instancias de los interesados (a través del recurso contencioso-administrativo), bien de la Administración que, para dejar sin efectos sus propios actos favorables que incurran en anulabilidad (no en nulidad, pues en tal caso, puede acudirse a la revisión de oficio), ha de impugnarlos ante los Tribunales, previa declaración de su lesividad para los intereses públicos.
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11.2. La revisión de actos y d ispo sicio nes nulo s Dispone al artículo 102 LPAC que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1. De dicho régimen han de destacarse los siguientes extremos: La revisión sólo puede basarse en una causa de nulidad. De concurrir dicha causa de nulidad, la Administración está obligada a declarar la nulidad del acto. La revisión procede frente a actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. A diferencia de otras vías de eliminación del acto administrativo, como los recursos o la declaración de lesividad, que sólo pueden interponerse (el primero) o iniciarse (la segunda) antes de que haya transcurrido un cierto tiempo desde la eficacia del acto que se pretende dejar sin efecto, la revisión no está sometida a plazo, de forma que puede iniciarse en cualquier momento. Esta afirmación ha de matizarse por los límites que establece el artículo 106 LPAC, cuando establece que las facultades revisoras de la Administración no podrán ser ejercidas cuando por el tiempo transcurrido, su ejercicio resulte contrario a la equidad o a la buena fe, entre otras circunstancias. La revisión puede instarse por la propia Administración autora del acto o por un interesado, convirtiéndose en este último caso en una verdadera acción de nulidad, que permite al interesado impugnar actos firmes que, por no haber sido recurridos en plazo, ya resultarían inatacables por la vía de los recursos administrativos ordinarios. En la tramitación del procedimiento de revisión se exige el informe preceptivo del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. En nuestra Comunidad Autónoma dicha labor corresponde al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en virtud de lo establecido en el artículo 12.6 de su Ley de creación (Ley 2/1997, de 19 de mayo). Página 98 de 146
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Este informe, además de preceptivo, ha de ser favorable a la revisión, de modo que ante un pronunciamiento desfavorable la Administración no puede revisar el acto. Si la revisión se inicia a instancia de parte, la Administración puede inadmitirla a trámite sin necesidad de recabar el dictamen del órgano consultivo. Ahora bien, sólo cabe inadmitir dichas solicitudes de revisión cuando se de alguna de las siguientes circunstancias: Que no se basen en una causa de nulidad. Que carezcan manifiestamente de fundamento. Que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. El uso de conceptos jurídicos tan indefinidos como carecer manifiestamente de fundamento o “solicitudes sustancialmente iguales” generan no pocos problemas interpretativos que, como regla general, han de resolverse acudiendo a una concepción estricta y no expansiva, de forma que, ante la más mínima duda acerca de la procedencia o no de la inadmisión, debe admitirse a trámite la revisión y sustanciar el procedimiento de revisión (dictamen del Consejo Jurídico incluido) hasta su resolución. Adviértase aquí que una indebida inadmisión, además de pugnar con el principio pro actione según el cual las normas procesales han de interpretarse de la forma más favorable a la continuación del procedimiento-, puede ser impugnada ante los Jueces y Tribunales 26.
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La posibilidad de rechazar de plano la solicitud, sin una mínima instrucción y con la
consecuencia inmediata de impedir la tramitación del correspondiente procedimiento de declaración de nulidad, exige una interpretación estricta de los requisitos legales, de forma que sólo cuando sea de todo punto evidente la absoluta inconsistencia de la impugnación podrá decidirse la inadmisión a trámite. Y ello no sólo porque así lo exija la mayor garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que podrían verse defraudados por una interpretación administrativa excesivamente laxa de los referidos condicionantes de la inadmisión, en contra del principio pro actione, sino también porque la especial gravedad que revisten los vicios que la Ley configura como causas de nulidad, aconsejan instruir los correspondientes procedimientos aun cuando únicamente exista una mínima posibilidad de prosperabilidad de la impugnación o un mero atisbo de duda acerca de la realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto (Dictamen 42/04 del Consejo Jurídico). Página 99 de 146
Transcurridos tres meses meses desde la iniciación del procedimiento de revisión sin que se haya dictado resolución expresa, se produce la caducidad del procedimiento (si se había iniciado de oficio) o el silencio administrativo negativo (de haberse hincado a instancia de parte).
11.3 11.3.. La declaración declaración de lesividad de los actos anulables Cuando la Administración (y sólo ella, porque aquí la Ley no prevé la iniciación a instancia de los interesados) quiera dejar sin efecto un acto administrativo favorable para los interesados en que concurra una causa de anulabilidad (artículo 63 LPAC), debe hacerlo a través del procedimiento establecido en establecido en el artículo 103 LPAC, cuya principal característica es su división en dos fases claramente diferenciadas: En primer lugar, ha de declarar su lesividad para lesividad para los intereses generales, lo que habrá de hacer antes de transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto lesivo y mediante un procedimiento administrativo contradictorio, con audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo. El plazo máximo para resolver el procedimiento de lesividad es de seis meses, meses, transcurrido el cual sin declarar aquélla se produce la caducidad. Una vez declarado lesivo, el acto administrativo ha de ser impugnado por la Administración ante la jurisdicción contencioso-administrativa, mediante el denominado recurso de lesividad, que ha de presentarse antes de transcurridos dos meses desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad. En la Administración regional, regional , el artículo 33.1 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia, establece los órganos competentes para la revisión de oficio de los actos y disposiciones nulos y la declaración de lesividad de los actos anulables:
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El Consejo de Gobierno, Gobierno, respecto de sus propias disposiciones y actos y de las disposiciones y actos dictados por los Consejeros. Los Consejeros, Consejeros, respecto de los actos dictados por los demás órganos de su Consejería o por los máximos órganos rectores de los organismos públicos adscritos a la misma. Los máximos órganos rectores rectores de los organismos públicos respecto de los actos dictados por los órganos de ellos dependientes.
11.4. 11.4. Revocación Revocació n d e actos d e gravamen o desfavorables Los procedimientos de revisión y declaración de lesividad se basaban en causas de legalidad, legalidad, es decir, para poder dejar sin efecto los actos administrativos era necesario comprobar la previa concurrencia en ellos de una causa de nulidad (artículo 62.1 LPAC) y de anulabilidad (artículo 63.1 LPAC), respectivamente. El artículo 105.1 LPAC, sin embargo, prevé un supuesto de extinción del acto administrativo atendiendo a un criterio de mera oportunidad, oportunidad, aunque únicamente puede ser utilizado para dejar sin efecto los actos de gravamen o desfavorables para el interesado (ejemplo típico es la sanción). Esta revocación, que al igual que la revisión de oficio puede realizarse en cualquier momento, momento, pues la LPAC no establece un plazo determinado para decidir iniciar el procedimiento de revocación, no es una facultad omnímoda de la Administración, que se ve sometida en su ejercicio a ciertos límites: l ímites: La revocación no puede constituir dispensa o exención no exención no permitida por las leyes. Tampoco puede ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
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11.5. 11.5. Rectific ación de errores m ateriales Si bien su estudio es clásico entre las vías de eliminación del acto administrativo y así lo parece confirmar la ubicación sistemática de su regulación en el artículo 105.2 LPAC, dentro del Título dedicado a la revisión de los actos administrativos, en realidad con la rectificación de errores materiales, no se elimina el acto, acto, no desaparece, sino que solamente resulta corregido en alguno de sus extremos, donde se advierte de forma clara, patente e indubitada que se ha cometido un error. Por esta vía, que puede ser utilizada en cualquier momento y tanto a iniciativa de los interesados como de oficio por la Administración, se pueden rectificar “los errores materiales, de hecho o aritméticos” existentes en los actos administrativos. Dichos errores han de ser ostensibles y manifiestos, por lo que se apreciación no ha de precisar interpretación legal alguna. Ha de advertirse que, dada la ausencia de plazos preclusivos y la no previsión de trámites específicos (Dictamen específicos (Dictamen de órganos consultivos), resulta muy frecuente que la Administración intente encubrir bajo la cómoda y sencilla capa de la revocación de actos o de la rectificación de errores verdaderos supuestos de revisión de oficio o de declaración de lesividad. Sin embargo esta rechazable práctica puede práctica puede determinar la declaración de nulidad de la revocación o rectificación, al entender la jurisprudencia que la extinción de los efectos de un acto sin seguir el procedimiento adecuado para cada supuesto constituye la causa de nulidad establecida en el artículo 62.1, letra e), al considerar que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
11.6. 11.6. Lo s lím ites d e las facu ltad es revi so rias El artículo 106 LPAC establece ciertos límites a límites a que ha de sujetarse la Administración a la hora de utilizar cualquiera de las vías de eliminación del acto administrativo ya expuestas, al establecer que las facultades de revisión no podrán ejercitarse cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
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Una recta comprensión de este artículo pasa por comprender que al posibilitar a la Administración dejar sin efectos sus propios propio s actos, se está poniendo en sus manos una facultad que puede atentar contra el principio de seguridad jurídica y de confianza en las relaciones de la Administración con los ciudadanos. Por ello, el artículo 106 lo que intenta es que al aplicar dichas facultades revisoras, la Administración no actúe de forma arbitraria arbitraria o, si se quiere, ilógica, sino teniendo presentes los principios generales del derecho y los intereses en conflicto, que no serán sino el interés general y el de los particulares afectados.
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Módulo 12: Los recursos administrativos
12.1. Conc epto y c lases Culminamos en este módulo el estudio de las vías para modificar, dejar sin efecto o eliminar el acto administrativo de la vida jurídica. El recurso administrativo puede definirse como el medio de impugnación por el que los administrados solicitan de la Administración Pública la anulación o modificación de los actos administrativos que les afectan y que consideran contrarios al ordenamiento jurídico. Tiene una naturaleza de garantía para el ciudadano, en la medida en que le permite combatir los actos administrativos que inciden sobre su esfera jurídica, solicitando a la Administración autora del mismo que lo modifique o lo invalide. Los recursos pueden clasificarse en: Ordinarios, que son aquellos que, con carácter general, pueden ser interpuestos frente a cualquier acto 27 y por cualquier infracción del ordenamiento jurídico, es decir, por cualquier causa de nulidad o anulabilidad. Serían el recurso de reposición y el de alzada que, no obstante, pueden ser sustituidos por las leyes, para ámbitos sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, sin que ello pueda suponer una merma de los principios, garantías y plazos que la Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados. 27
Dice el artículo 107.1 LPAC, que serán recurribles en alzada o reposición las resoluciones
(actos definitivos que ponen fin al procedimiento) y los actos de trámite cualificados, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. No pueden recurrirse en vía administrativa las disposiciones de carácter general, es decir, los reglamentos, porque lo prohíbe el artículo 107.3 LPAC. Frente a tales normas la única vía de impugnación es el recurso contencioso-administrativo. Página 105 de 146
Extraordinarios: que únicamente son admisibles respecto de determinados actos administrativos y han de basarse en causas tasadas. La LPAC sólo contempla el recurso extraordinario de revisión. Especiales, que aunque pueden basarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, únicamente son admisibles respecto de un determinado tipo de acto. Su regulación no se contiene en la LPAC, mencionando ésta únicamente un ejemplo de recurso especial, el de la reclamación económico-administrativa, a cuya regulación específica se remite.
12.2. Normas com unes a todo s los recursos 12.2.1. Interposición del recurso De conformidad con el artículo 110.1 LPAC, el escrito de interposición del recurso deberá expresar los siguientes extremos: El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo. El acto que se recurre y la razón de su impugnación. Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones. Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige. Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
12.2.2. Error en la calificación del recurso Puede ocurrir que el recurrente se equivoque al calificar el recurso que interpone (por ejemplo, cuando presenta un recurso de alzada frente a la Orden de un Consejero, que, como veremos, sólo es susceptible de ser recurrido en reposición), en cuyo caso, dicho error no será obstáculo para la tramitación del recurso, siempre que se deduzca su verdadero carácter. Ahora bien, en tal caso, habrán de aplicarse las normas sobre plazos, competencia para resolver, etc. correspondientes al tipo de recurso que fuera procedente. Página 106 de 146
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12.2.3. Los vicios y defectos Que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado. 12.2.4. La interposición de cualquier recurso Excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Cabe recordar aquí que la suspensión de los actos impugnados, aunque excepcional, puede darse, como ya vimos en el Módulo 5, a cuyo contenido nos remitimos.
12.2.5. Audiencia a los interesados Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos28 no recogidos en el expediente originario (el que se siguió para dictar el acto objeto de recurso), se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes. Adviértase que el trámite de audiencia se configura como garantía o derecho (de forma que se garantiza al interesado el conocimiento de todos los elementos de juicio en que se basará la resolución del recurso), pero también es una carga, pues si el interesado quiere efectuar alegaciones o traer documentos al expediente, tiene que hacerlo necesariamente en el trámite de audiencia, no después, pues si habiendo podido aportarlos con ocasión de dicho trámite, no lo ha hecho, los que aporte después no serán tenidos en cuenta para resolver el recurso. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
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De conformidad con el artículo 112.3 LPAC, no se consideran documentos nuevos a estos
efectos todos aquellos aportados por los interesados al expediente antes de recaer la resolución impugnada, como tampoco el recurso, los informes y las propuestas, de los que, en consecuencia, no será necesario dar audiencia al interesado. Es decir, cuando la resolución del recurso únicamente vaya a basarse en informes internos de la Administración, no será preciso dar audiencia al interesado acerca de los mismos, como tampoco de la propuesta de resolución. Página 107 de 146
12.2.6. Resolución La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión. Esta última significa que la Administración no entra a conocer sobre el acto recurrido. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial. Es decir, no cabe la posibilidad de reformatio in peius. Ahora bien, tal prohibición opera sólo en los casos en los que la situación del recurrente empeoraría a consecuencia de su propio recurso y no en aquellos otros en los que el perjuicio deriva de eventuales recursos que terceros hayan podido interponer.
12.3. Ac tos qu e po nen fin o n o a la vía adm ini strativ a Antes de estudiar el régimen de los recursos de reposición y alzada, es necesario conocer el significado de la expresión “actos que ponen fin a la vía administrativa”, pues la LPAC usa dicho criterio para determinar qué recurso procede en cada caso. Así, los actos que ponen fin a la vía administrativa podrán ser recurridos en reposición ante el mismo órgano que los dictó, mientras que, si no presentan dicha cualidad, el recurso procedente será el de alzada. Otra diferencia sustancial entre los actos que ponen fin a la vía administrativa y los que no, es que los primeros pueden ser recurridos directamente en la vía contenciosoadministrativa, siendo el recurso de reposición potestativo. Es decir, el interesado puede optar entre interponer el recurso de reposición o bien impugnarlo mediante un recurso contencioso-administrativo29. Para los actos, por el contrario, que no agotan la vía administrativa el artículo 114 LPAC mantiene un recurso jerárquico, denominado de
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alzada, de carácter preceptivo en cuanto que actúa como presupuesto necesario de la impugnación procesal del acto30. De conformidad con el artículo 109 LPAC, ponen fin a la vía administrativa los siguientes actos: Las resoluciones de los recursos de alzada; Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2; Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario; Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. En el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el artículo 28 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia, establece que ponen fin a la vía administrativa, además de los supuestos previstos en la normativa básica estatal, las resoluciones de los siguientes órganos: Las del Presidente y del Vicepresidente. Las del Consejo de Gobierno. Las de las comisiones delegadas del Consejo de Gobierno, salvo que una Ley otorgue recurso ante el Consejo de Gobierno en relación con actos acordados por la correspondiente Comisión Delegada en ejercicio de una competencia atribuida a la misma. Las de los consejeros, salvo cuando una Ley otorgue recurso ante el Consejo de Gobierno. Las de los demás órganos, en los casos que resuelvan por delegación de un órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa. 29
Ahora bien, si opta por presentar el recurso en vía administrativa, no podrá interponer el
contencioso-administrativo hasta que aquél haya sido resuelto expresamente o haya transcurrido el plazo máximo para su resolución. De tal forma que, si el interesado no interpone el recurso de alzada contra el acto, éste deviene firme y ya no podrá ser impugnado en vía administrativa (salvo a través del recurso extraordinario de revisión), ni en vía contenciosa. 30
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12.4. Recu rso de alzada Pueden ser recurridos en alzada, ante el superior jerárquico del órgano que los dictó, las resoluciones y actos que no pongan fin a la vía administrativa. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, es decir, si lo que se recurre es la desestimación por silencio de una solicitud, el plazo para recurrir será de tres meses y se contará a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo que éste tuviera por objeto la previa desestimación por silencio de una solicitud, en cuyo caso, la falta de resolución expresa del recurso determinaría su estimación. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, si se dan los requisitos exigidos por la normativa reguladora de éste.
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MÓDULO 12
12.5. Recurso potestativo de repos ición Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión si, de acuerdo con sus normas reguladoras, procede su interposición. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
12.6. Recurso extraordinario de revisión Este recurso es extraordinario porque, a diferencia de los de alzada y reposición, cabe frente a actos firmes en vía administrativa (es decir, aquellos que no pueden ser impugnados a través de los recursos ordinarios 31) y sólo puede basarse en alguna de las causas tasadas que establece el artículo 118.1 LPAC, no bastando cualquier infracción del ordenamiento jurídico. Las causas que permiten acudir a este recurso son las siguientes: Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
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Un acto puede devenir firme en vía administrativa por distintas causas. Así, por ejemplo,
cuando no se interpone en plazo el recurso de alzada frente a un acto que no pone fin a la vía administrativa; o porque la Ley proscribe su impugnación en vía administrativa, como ocurre con la resolución de un recurso de alzada. Página 111 de 146
Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme. El recurso se interpondrá ante el órgano que lo dictó, que también será el competente para resolverlo. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa 1ª, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contenciosoadministrativa. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
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ANEXO I Glosario de términos
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A nex o I: Glo sari o de té rm in os 1. Abstención: Acto o acción por la que una autoridad o un empleado público se apartan de un procedimiento por los motivos que se prevén en la ley (Art. 28 de la LRJAPPAC). 2. Acto administrativo: Declaración de voluntad que se produce en la administración pública y que está regulada por el derecho administrativo. [no suspende la eficacia del acto: se dice de cuestiones relacionadas con el acto administrativo, o de otros actos, que no afectan a su eficacia] [acto de trámite: actuación que no contiene la declaración de ningún derecho limitándose a impulsar la actividad administrativa] [acto firme: acto o actuación contra el que no se puede recurrir]. 3. Actuación: Realización de actos. [actuaciones materiales: realización de actos de ejecución para distinguirlos de los actos formales] [actuación jurídica: realización de actos previstos en el ordenamiento jurídico]. 4. Acumulación: Reunión de varios procedimientos en uno sólo. 5. Admisión: Recibir o dar entrada a una documentación o solicitud 6. Administrado: Persona, natural o jurídica, a quien puede afectar un acto o disposición de la administración. 7. Administrativo: Propio de la administración. [actuación administrativa: realización de actos por la administración][potestades administrativas: facultades que se tienen o ejercen sobre cuestiones administrativas o de la administración] [acción administrativa: ver acción] [régimen administrativo: conjunto de normas que conforman el derecho administrativo] [procedimiento administrativo: ver procedimiento]. 8. Alegar: Manifestación de cuestiones en defensa o a favor de alguien. [formular alegaciones: acción formal, generalmente escrita, por la que se manifiestan las citadas cuestiones]. (Art. 79 de la LRJAP y PAC).
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9. Anglosajón: [sistema anglosajón: conjunto de características propias y diferenciadoras que definen al ordenamiento jurídico de Gran Bretaña y de los países de su tradición jurídica]. 10. Anulabilidad: Presencia de un vicio o defecto que puede causar la anulación del acto administrativo. 11. Apremio: Mandamiento administrativo o judicial para obligar al cumplimiento de alguna cosa. [apremio sobre el patrimonio: acción de comprometer los bienes del deudor para responder de una obligación]. 12. Archivo: Lugar en el que se guardan documentos. [archivo de las actuaciones: decisión de considerar finalizado un procedimiento y proceder a guardar todos los documentos de la actuación]. (Art. 37 de la LRJAP y PAC). 13. Articular/Articulación: Unir. Enlazar. Nexo de unión. 14. Atribución/Atribuyéndole: Facultades que tiene una persona por el cargo que ocupa. 15. Audiencia: [trámite de audiencia: fase esencial del procedimiento administrativo consistente en mostrar el expediente a los interesados antes de dictar resolución para que puedan decir (alegar) o presentar los documentos que consideren oportunos]. 16. Autenticidad: Cualidad de lo que está probado que es cierto o que está autorizado o legalizado. (Art. 46 de la LRJAP y PAC). 17. Autonomía: Que no depende de condiciones previas. [autonomía de la voluntad: posibilidad que el ordenamiento jurídico otorga a las personas para obligarse o relacionarse jurídicamente en la forma que estimen conveniente, sin condiciones o limitaciones legales]. 18. Autotutela: Posibilidad atribuida a la Administración para tomar decisiones por sí misma, sin necesidad de reconocimiento de su validez por los Tribunales, creando obligaciones que puede imponer mediante ejecución forzosa. [autotutela administrativa declarativa: acción de crear inmediatamente
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derechos y obligaciones que producen efectos jurídicos] [autotutela administrativa ejecutiva: ejecuta coactivamente (impone) la decisión]. 19. Caducidad: Desaparición o extinción de un derecho por haber terminado el tiempo concedido para su ejercicio o utilización. [caducidad del procedimiento: forma anormal de finalización de un procedimiento cuando éste se paraliza, durante tres meses, por culpa del interesado(Art. 92 LRJAPPAC)]. 20. Certificación: Documento que asegura la verdad de un hecho. [certificación acto presunto: emitida por el órgano competente, que debió resolver expresamente, y transcurrido el plazo para ello, no lo ha hecho. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el Art. 43 de la LRJAP y PAC ]. 21. Coactivamente: Obligando a una persona a que diga o haga alguna cosa. 22. Coercitiva: Que contiene, refrena o sujeta.[multa coercitiva: sanción consistente en el pago de una suma de dinero impuesta para refrenar conductas contrarias a las normas]. 23. Cohecho: Delito en el que se incurre cuando, mediante compensación, se corrompe la actuación del funcionario público para que realice un acto injusto u omita uno al que esté obligado. 24. Colegiado: [órgano colegiado: ver órgano]. 25. Competencia: Conjunto de facultades o funciones que tiene un órgano y las distintas posibilidades de actuación que se le conceden para cumplirlas. [delegación de competencias: técnica administrativa por la que órganos de una administración pública transmiten el ejercicio de determinadas competencias a otros órganos de la misma administración]. 26. Compulsión: Fuerza que ejerce una autoridad para que se haga alguna cosa. 27. Cómputo: Acción de contar los plazos del procedimiento administrativo. 28. Concepto: Idea en que se concibe o forma de entender una cosa. Definición. [concepto jurídico indeterminado: cuestiones imprecisas que contienen algunas normas por la imposibilidad de tener en cuenta, de manera exacta, la realidad que regulan].
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29. Concurrencia: Presencia de varias personas, sucesos o cosas en un mismo lugar o al mismo tiempo. [principio de concurrencia: en virtud del cual se solicita la presencia de varias personas, presupuestos u ofertas para la realización de un tipo de acción concreta]. 30. Confiriéndole: Concediéndole. Dándole. 31. Constancia: Acción de recoger por escrito algún acto o hecho para que se conozca. 32. Constatar: Comprobar un hecho o establecer su veracidad. 33. Constitucional: Propio de la Constitución. Que es tratado por la Constitución. [dimensión constitucional: valoración que se hace de algo teniendo en cuenta todo el contenido de la Constitución]. 34. Constreñido: Obligado. Forzado a hacer alguna cosa. 35. Contencioso: Conflicto sometido a los tribunales. [recurso contencioso administrativo: es el que se interpone contra resoluciones de la administración]. 36. Continental: [sistema continental: conjunto de características propias y diferenciadoras que definen los ordenamientos jurídicos que rigen en países del continente europeo, normalmente usado como contraposición al de Gran Bretaña e Irlanda]. 37. Contradictorio: [procedimiento contradictorio: es el conjunto de trámites en el que están presentes o representados todos los intereses a tener en cuenta para tomar una decisión]. 38. Contractual: Procedente de un contrato o derivado de él. 39. Convalidación: Acción o efecto de dar validez. 40. Convenio: Compromisos que se manifiestan por escrito entre varias administraciones públicas a los efectos de la LRJAP y PAC. 41. Cumplimiento: Hacer algo a lo que se está obligado.
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42. Curatela: Que cuida de un menor que, por edad, no puede cuidarse de sus negocios. 43. Dar: [dar fe: asegurar la certeza de una cosa que se ha visto comprobada]. 44. Decaimiento: [decaimiento del derecho: pérdida de un derecho]. 45. Declaración: Acto en virtud del cual una persona cuenta algo que sabe en relación con unos hechos. [declaración de lesividad: acto en virtud del cual la administración manifiesta que una resolución suya causa daño o perjuicio al interés público, debiéndose posteriormente impugnar ante los tribunales]. 46. Declarativo: Que contiene una declaración 47. Delegación: Acción de dar a otro el encargo de representarle. [delegación de competencias: ver competencia]. 48. Deliberar: Considerar detenidamente, con varias opiniones, los pros y los contras de los motivos de una decisión antes de adoptarla. 49. Delimitar: Determinar o fijar con precisión los límites de una cosa. 50. Demora: Tardanza en el cumplimiento de una obligación desde que es exigible. 51. Denuncia: Dar a la autoridad parte o noticia de un hecho. Normalmente referido a comunicar una infracción o irregularidad que afecta al derecho o interés del denunciante. (Art. 69 de la LRJAP y PAC). 52. Derecho: Conjunto de principios, preceptos y reglas a que están sometidas las relaciones humanas en toda sociedad civil y que puede ser impuesta por la fuerza del Estado. Facultad de hacer o exigir todo aquello que la Ley o la autoridad establece en nuestro favor. [Estado de Derecho: Estado en el que las actividades públicas y privadas están reguladas conforme al derecho] [Derecho Común: normas que proceden del derecho romano] [Derecho Administrativo: Conjunto de normas que afectan a los órganos de la administración pública] [derechos preexistentes: derechos que existían antes][fundamento de derecho: base sobre la que se asienta, afianza o asegura el derecho].
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53. Descentralización: Proceso mediante el cual se transfieren competencias desde unas Administraciones Públicas a otras. Generalmente se produce para acercar la acción de la Administración a los ciudadanos. 54. Desconcentración: Proceso mediante el cual los órganos jerárquicamente superiores de un ente transmiten a los inferiores determinadas competencias. 55. Desestimación: Denegación. 56. Desistimiento: Acto mediante el cual quien ha pedido o provocado la iniciación de un procedimiento renuncia a proseguir con el mismo. 57. Desviación: [desviación de poder: existe cuando la actuación de la administración pública no se somete a los fines que la justifican]. 58. Dictar: Pronunciar o expedir leyes, fallos, decretos, resoluciones, etc. 59. Disciplinar: Obligar a que determinadas actuaciones se realicen según lo previsto en unas normas concretas. 60. Discrecionales/Discrecionalidad: Que se hace al arbitrio o buen juicio de uno. A su antojo o voluntad. [potestades discrecionales; discrecionalidad administrativa: facultad de elegir por la administración entre varias soluciones admisibles en derecho] [discrecionalidad técnica: facultad de elegir por la administración entre varias soluciones técnicas]. 61. Disposiciones: [disposiciones administrativas: normas aprobadas por los órganos de la Administración Pública de rango inferior a la Ley]. [disposiciones generales]. (ver reglamento). 62. Dominio: [dominio público: conjunto de bienes afectos al uso o servicio público]. 63. Eficacia: Aplicación efectiva de normas o sanciones por los órganos encargados de aplicarlas. [no suspende la eficacia del acto: no impide que el acto se aplique] [eficacia vinculante: cuando la aplicación efectiva del acto es obligatoria]. (Arts. 56 y 57 de la LRJAP y PAC).
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64. Ejecución: Procedimiento judicial con embargo y venta de bienes para pago de deudas. [ejecución forzosa: procedimiento por el que se obliga a la realización de un acto administrativo] [ejecución subsidiaria: actos realizados por sujeto distinto del que tiene la obligación, repercutiéndose el coste sobre el obligado]. 65. Ejecutándola: Realizándola. [ejecutándola materialmente: Obligando a la realización de un acto administrativo de hecho, realmente, enteramente]. 66. Ejecutar: Obligar a realizar un acto administrativo. Reclamar una deuda por vía o procedimiento ejecutivo. [ejecutar coactivamente: Obligar a realizar un acto administrativo mediante el empleo de fuerza legítima]. 67. Ejecutivo: Que ejecuta o hace una cosa. [poder ejecutivo: en los regímenes democráticos, el que tiene a su cargo gobernar y hacer cumplir las leyes]. 68. Ejecutorias: Que pueden o deben realizarse. [decisiones ejecutorias: decisiones que han alcanzado los requisitos necesarios para que se puedan o deban realizar]. 69. Emisión: Acción de producir un acto o de manifestarlo por escrito o de viva voz. 70. Enuncia/Enunciados: Expresar breve y sencillamente una idea. 71. Equidad: Justicia natural. Aplicación del Derecho de acuerdo con los preceptos de la justicia natural, al margen de los dispuestos por las leyes. 72. Estado: [Estado: porción de territorio cuyos habitantes se encuentran sometidos a las decisiones de su gobierno] [Estado de Derecho: ver derecho] [estado material: situación en que se encuentra realmente, o de hecho, una cosa] [Estado absoluto: sistema de gobierno caracterizado por radicar el poder político en una sola persona] [estado de tramitación: situación en que se encuentran las actuaciones relativas a una acción o procedimiento determinados]. 73. Estatuto: [estatuto jurídico: conjunto de normas a las que están sometidas las personas o las cosas por su característica o función].
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74. Estimación: Acción de juzgar, creer o valorar. 75. Exorbitantes: Que exceden mucho del orden y término regular. [poderes exorbitantes: facultades o prerrogativas que exceden de lo normal] [régimen jurídico exorbitante: conjunto de normas que prevén la facultad de ejercer prerrogativas que exceden de lo normal]. 76. Facultativo: Potestativo. Acto que no es necesario, sino que libremente se puede hacer o no hacer. [informe facultativo: aquel que no es obligatorio o necesario que se incorpore a un procedimiento sino que libremente puede solicitarse por el órgano competente para un mejor conocimiento del asunto]. 77. Fe: [buena fe: rectitud, honradez. Convicción en que se haya una persona de que hace o posee alguna cosa con derecho legítimo] [dar fe: Ejercitar la fe pública. Certeza que se da a las cosas por la autoridad del que las dice]. 78. Fin: Objetivo. Terminación. [poner fin: terminar]. 79. Fondo: Lo principal o esencial de una cosa. [fondo del asunto: lo fundamental o más importante del asunto]. 80. Formales: Modos en que ha de procederse. [elementos formales: requisitos o trámites explícitos que se precisan en un procedimiento]. 81. Formular: Expresar. Manifestar. [formular alegaciones: ver alegación]. 82. Fundamental/Fundamento: Lo principal de una cosa o hecho. Razón principal o motivo con que se pretende afianzar o asegurar un derecho. [fundamento de derecho: normas sobre las que se apoya el derecho que se pretende defender. Razón principal y motivo último en que se asienta, afianza y asegura el mundo del derecho]. 83. Garantía: Acción y efecto de afianzar lo estipulado. Cosa que asegura y protege contra algún riesgo o necesidad. 84. Garantista: [finalidad garantista: Cuyo objetivo es el cumplimiento de las normas].
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85. Graciable: Que se puede otorgar libremente sin sujeción a ninguna norma o precepto. 86. Gravamen: Carga. Obligación de ejecutar o consentir una cosa. 87. Habilitar: Dar capacidad a una persona que carecía de ella. [habilitar trámite: abrir o dar cauce en el procedimiento a un trámite]. 88. Habilitante: Que hace a una persona o cosa apta o capaz para aquello que antes no lo era. (Ver habilitar). [norma habilitante: disposición que permite hacer algo que sin ella no se podría]. 89. Hechos: [hechos jurídicos: circunstancia o acontecimiento que constituye el presupuesto de aplicación de las normas]. 90. Identidad: [identidad del acto: cuando los elementos que definen actos distintos se valoran como iguales] [identidad sustancial: cuando los elementos que se consideran esenciales para la existencia de actos distintos se valoran como iguales]. 91. Imperio: [imperio de la ley: ver rule]. 92. Impugnación: [del acto administrativo: atacar la validez o eficacia del acto administrativo a través de los recursos previstos en las leyes]. 93. Impulsión: Acción de impulsar. Actividad tendente al desarrollo normal del procedimiento. [impulsión simultánea: cuando se desarrolla más de un procedimiento o varias fases de uno al mismo tiempo] [impulsión de oficio: ver oficio]. 94. Inadmisión: No aceptar ni recibir a trámite (ver admisión). 95. Incoación: Iniciación del procedimiento administrativo. (Art. 68 de la LRJAP y PAC). 96. Indefensión: Situación procedimental en la que se priva a los interesados de medios de defensa. 97. Ineficacia: Carencia de efectos jurídicos. (Art. 57 de la LRJAP y PAC).
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98. Institución: Cada una de las organizaciones fundamentales de un Estado, nación o sociedad. [instituciones jurídicas: formas básicas y típicas de la organización jurídica total]. 99. Instrucción: Acción de formalizar un proceso o expediente conforme a las normas, reglas y prácticas del derecho. [instrucción del procedimiento administrativo: conjunto de actuaciones tendentes a proporcionar al órgano competente los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución]. [instrucción de las partes: toma de conocimiento por los interesados del contenido de las actuaciones administrativas (Art. 78 de la LRJAP y PAC)]. 100. Interesado: [interesado en el procedimiento administrativo: quien lo promueve como titular de derechos o intereses legítimos y quienes, sin haberlo iniciado, ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en el mismo se adopte]. (Art. 31 de la LRJAP y PAC). 101. Intereses: [Intereses generales: de la colectividad o sociedad o de la mayoría de los individuos que la componen. En la Constitución, aquellos a cuyo servicio actúa con objetividad la Administración] [Intereses legítimos: que es conforme a las leyes. Que se reconoce una persona permitiéndole actuar en su defensa] [intereses públicos: que el provecho, utilidad o ganancia pertenece a todo el pueblo] [intereses privados: que el provecho, utilidad o ganancia es particular y personal]. (Art. 31 de la LRJAP y PAC). 102. Interponer/Interposición: [inteponer el recurso: formalizar alguna de las acciones que concede la ley al interesado en un procedimiento para reclamar contra las resoluciones] [plazo de interposición: término o tiempo que concede la ley al interesado en un procedimiento para reclamar contra las resoluciones]. (Art. 107 de la LRJAP y PAC). 103. Invalidez: Negocio, procedimiento o acto en el cual alguno de sus elementos falta o se encuentra viciado. 104. Irregularidad: Cualquier defecto formal del acto administrativo que no de lugar a su invalidez. 105.
Irretroactividad: Que no obra ni tiene fuerza sobre lo pasado.
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106. Iusnaturalista: Que defiende el Derecho Natural, que puede entenderse como lo que la naturaleza ha enseñado a todos. (Ver equidad) 107. Jerarquía: Orden que se establece entre las personas, cosas u órganos.[superior jerárquico: órgano administrativo, o sus titulares, de un grado más elevado en la organización]. 108. Juicio: [elementos de juicio: pruebas y razonamientos que facilitan el conocimiento de un expediente y que permiten dictar la más correcta resolución]. 109. Jurídicas/Jurídicos: Aquello que atañe al derecho o se ajusta al mismo.[reglas jurídicas: principios o máximas que recogen lo sustancial del Derecho y que de forma simplificada dan la medida del comportamiento recto] [esfera jurídica: ámbito o espacio que concierne al Derecho] [relaciones jurídicas: conexiones o tratos de la vida social o humana que tienen consecuencias en el ámbito del Derecho] [situación jurídica: conjunto de realidades concernientes al Derecho que afectan a personas o cosas] [régimen jurídico: conjunto de normas que regulan determinada área del Derecho] [actuación jurídica: ver actuación] [ordenamiento jurídico: ver ordenamiento] [concepto jurídico indeterminado: ver concepto] [estatuto jurídico: ver estatuto] [efectos jurídicos: son las consecuencias que el Derecho atribuye a determinados hechos y actos]. 110. Juridicidad: Tendencia o criterio favorable a encontrar las soluciones de los asuntos políticos y sociales en el Derecho. 111. Jurisdicción: Poder o autoridad para ejercer el gobierno y ejecutar las leyes o administrar justicia en un ámbito determinado por medio de órganos creados al efecto. [jurisdicción ordinaria: es la constituida por los juzgados y tribunales del orden civil y penal común como contraposición a otros de carácter especial o privilegiado]. 112. Jurisdiccional: Cada una de las ramas en la que se estructuran los órganos del Poder Judicial.
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113. Lagunas: [lagunas de la ley: vacíos legislativos que pueden ser completados por los medios previstos por el derecho]. 114. Legalidad: Conforme a la Ley.[principio de legalidad: se refiere al sometimiento de los ciudadanos y la administración pública a la Ley y al derecho. En el derecho administrativo sancionador hace referencia a la necesidad de que previamente a la sanción de una conducta ésta se encuentre recogida en una ley como sancionable]. 115. Legitimidad: Reconocimiento o aceptación de una determinada situación o conducta por ser ajustada a Derecho. 116.
Lesividad: [declaración de lesividad: ver declaración].
117. Ley: Norma conteniendo un mandato general, que ha sido aprobada por los órganos que según la Constitución tienen atribuidos el poder legislativo, y se publican oficialmente con tal carácter. [imperio de la ley: ver rule] [principio de reserva de ley: es el mandato consitucional para que determinadas materias sólo puedan regularse por ley, excluyendolas del ámbito del resto de las normas]. 118. Licencia: Autorización administrativa que legitima a los particulares para la realización de una determinada actividad. 119.
Litigio: Pleito, disputa, contienda.
120. Mandato: Contrato por el que se obliga a una persona a prestar algún servicio o hacer alguna cosa por cuenta o encargo de otra. Encargo o representación que por elección se le confiere a los diputados, concejales, etc. 121. Maquinación: [maquinación fraudulenta: actuación artificiosa y oculta, mediante el engaño o inexactitud consciente, que pretende obtener un provecho contrario al derecho]. 122. Material/Materialmente: [estado material: ver estado] [efectos materiales: consecuencias reales que el orden jurídico atribuye a determinados hechos o actos] [actuaciones materiales: ver actuación] [ejecutándola materialmente: ver ejecutándola].
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123. Mora: Retraso en cumplir una obligación; por lo común la de pagar cantidad líquida y vencida. 124. Motivación: Explicación de las causas o razones de la decisión que se adopta. [resolución motivada: cuando en la declaración de voluntad del órgano que resuelve un expediente éste explica las causas o razones de su decisión]. 125. Multa: Sanción consistente en el pago de una suma de dinero que se impone por una falta, exceso o delito, o por contravenir a lo que, con esta condición, se ha pactado. [multa coercitiva: ver coercitiva]. 126. Nominativo: [documento nominativo: escrito que contiene la relación de hechos y circustancias relativas a personas identificadas por su nombre]. 127. Norma/Normativo: Precepto jurídico de aplicación general. [norma habilitante: ver habilitante] [sistema normativo: conjunto de preceptos jurídicos convenientemente ordenados y enlazados entre sí de forma lógica]. 128. Notificación: Comunicación de un hecho o resolución a los destinatarios con las formalidades exigidas para se deriven los efectos jurídicos previstos. 129. Nulidad: Vicio que afecta a la validez de un acto, es decir, a su fuerza de obligar y tener efecto por ser contrario a las leyes o carecer de los elementos que requieren su contenido o su forma. 130. Oficialidad: [principio de oficialidad: es aquel que obliga a la Administración Pública a realizar las tareas que tiene encomendadas de acuerdo con su competencia con independencia de que se lo soliciten o no los interesados afectados]. 131. Oficio: [de oficio: actuación de la Administración Pública que no requiere que sea solicitada por los interesados afectados] [impulsión de oficio: trámites que realiza la Adminstración Pública, a los que está obligada, por atribuirselos su competencia aunque no hayan sidos solicitados por los interesados afectados].
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132. Orden: Conjunto de normas positivas vigentes relacionadas entre sí y jerarquizadas. Como norma: disposición de carácter general dictada por el titular de un departamento. [orden jurisdiccional: ver jurisdiccional]. 133. Ordenamiento: [ordenamiento jurídico: conjunto de normas que en un determinado momento histórico rige en una comunidad]. 134. Ordinaria: Que acontece comúnmente, con regularidad. [jurisdicción ordinaria: ver jurisdicción] [tribunales ordinarios: ver jurisdicción ordinaria]. 135. Órgano: Conjunto de unidades que integran la Administración a través de las cuales actúa. 136. Ostenta: [ostenta competencias: funciones y facultades que tiene atribuidas un órgano de la Administración Pública]. 137. Particulares: Persona o interés de carácter privado como contraposición a la Administración Pública. Dícese de los bienes privados, de lo que no es de propiedad o uso público. 138. Paz: [principio de paz jurídica: Existencia de una interpretación de las normas aceptada por todos. Implica el respeto a las situaciones de hecho existentes cuya controversia se acepta que sea decidida por los procedimientos previstos en la Ley]. 139. Petición: [petición graciable: cuando la solicitud que se efectúa es de concesión libre por quién tiene la competencia que puede actuar sin ninguna sujeción a norma o precepto]. 140. Plazo: Término o tiempo señalado para una cosa. [plazo de interposición: ver interposición] [plazo de resolución: término o plazo que tiene el órgano de la Administración Pública competente para emitir la declaración de voluntad que corresponde a la decisión de un expediente]. 141. Poder/Poderes: Es la facultad o autorización para hacer una cosa. En el Estado es la superior potestad rectora y coactiva. [desviación de poder: ver desviación] [poderes exorbitantes: ver exorbitantes] [Poder Público: Funciones o facultades que corresponden al Estado. En su organización, conjunto de las
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autoridades que gobiernan un Estado] [situación de poder: obtener una posición de privilegio o prevalencia] [división de poderes: principio por el que se encomiendan las distintas funciones o facultades del Estado a órganos diferentes determinados constitucionalmente, con la finalidad de que se contrapesen] [poder ejecutivo: ver ejecutivo] [poder jurídico: hace referencia a la atribución de facultades que da el derecho] [poder político: ver Poder Público, suele excluirse de esta acepción la función judicial]. 142. Positivista: [posición positivista: aquella que se atiene exclusivamente a la norma promulgada y en vigor, ya sea divina o humana, frente al derecho natural]. 143. Postulados: Proposición cuya verdad se admite sin pruebas y que es necesaria para servir de base en razonamientos posteriores. 144. Potestad: [potestades administrativas: ver administrativa] [potestades discrecionales: ver discrecionales] [potestades regladas: cuando las facultades se ejercen sujetas estrictamente a normas o preceptos] [potestades del Estado: ver poder, en su acepción Poder Público] [potestades tributarias: facultades que se tiene en cuestiones de tributos]. 145. Potestativamente: Que está en la facultad o potestad que tiene uno. Que se puede hacer o no. 146. Preceptivo: Cada una de las instrucciones o reglas de obligado cumplimiento que se establecen en una materia determinada. Cuando se refiere a informes o trámites, establece la obligación de su realización. [no preceptivo: que no tiene un carácter obligatorio]. 147. Prerrogativas: Facultad jurídica singular. Facultad importante de alguno de los poderes supremos del Estado en orden a su ejercicio o las relaciones con los demás poderes. 148. Prescripción: Adquisición o extinción de un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley.
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149. Presunción: Deducción de un hecho no demostrado de otro que sí lo está. 150. Presunto: Que se valora como verdadera en tanto no se pruebe lo contrario. [acto presunto: transcurrido el plazo para la resolución, y el órgano competente no la hubiese dictado expresamente, tendrá los efectos que marca la ley; pudiéndose solicitar por el interesado la certificación de acto presunto]. 151.
Prevalezca: Primacía de una cosa sobre otra.
152. Prevaricación: Delito que realizan empleados públicos dictando o proponiendo, a sabiendas o por ignorancia inexcusable, resolución manifiestamente injusta. 153. Principio: Reglas fundamentales del ordenamiento jurídico en las que se fundamentan el resto de las que lo componen [principio “in dubio pro actione” : del Latín: “en caso de duda a favor de la acción” . Hace referencia a la conservación de los actos administrativos aún cuando existan dudas sobre su eficacia o validez]. 154.
Priori: [a priori: antes de examinar el asunto de que se trate].
155. Procedimiento: Actuación por trámites judiciales o administrativos. [procedimiento contradictorio: ver contradictorio] [procedimiento administrativo: cauce formal necesario para la producción de actos y disposiciones administrativas que garantiza su acierto y legalidad]. 156.
Proceso: Conjunto de las fases sucesivas de una actuación.
157. Proporcionalidad: [proporcionalidad en la pena: es el principio según el cual la pena debe corresponderse con la gravedad del delito y el grado de culpabilidad del reo] [proporcionalidad en la sanción: es el principio según el cual la sanción debe corresponderse con la gravedad del hecho y el grado de responsabilidad del sancionado]. 158. Proscripción: Prohibir el uso de una cosa o la realización determinadas actividades. Derogación de normas.
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159. Prueba: Elementos o medios a través de los cuales se acreditan los hechos que deben tomarse en consideración en la resolución del procedimiento. 160. Publicación: Manifestación al público de un trámite por imposibilidad de notificárselo individualmente a los interesados. Para la ley promulgación, conocimiento general y público mediante la inserción de la norma jurídica en Boletín Oficial. 161. Público: [dominio público: ver dominio] [servicio público: aquel que es realizado por entes públicos o personas físicas o jurídicas que actúen por delegación o concesión de la Administración. Es necesario que dicha actividad esté destinada a satisfacer necesidades públicas colectivas y sea asumida, regulada y fiscalizada por los poderes públicos]. 162. Quorum: Proporción de votos favorables que requiere la adopción de un acuerdo. Número mínimo de miembros de un organo colegiado legalmente necesarios para su valida constitución y la adopción de acuerdos. 163.
Rango: Orden jerárquico de las leyes y disposiciones.
164.
Recepción: Admisión de documento o escrito.
165. Recusación: Acto por el que los interesados pretenden que las autoridades o el personal al servicio de las Administraciones Públicas se abstengan de intervenir en un procedimiento por concurrir en ellos algunas de las circunstancias previstas legalmente. (Art. 20.2 de la LRJAP y PAC). 166. Recurso: Acción que concede la ley al interesado para reclamar contra las resoluciones, bien contra la autoridad que las dictó o bien ante alguna otra. [interponer el recurso: ver interponer] [recurso administrativo: aquel que concede la ley contra las resoluciones administrativas y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión] [Recurso de revisión: ver revisión]. (Art. 107 de la LRJAP y PAC). 167. Régimen: [régimen administrativo: ver administrativo] [régimen jurídico: ver jurídicas] [régimen estatutario: conjunto de normas al que está sometida una persona o cosa por su relación especial con la Administración Pública].
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168. Reglamento: Normas aprobadas por los organos de la Administración Pública de rango inferior a la ley. (Art. 51 de la LRJAP y PAC). 169. Regladas/Reglas: [potestades regladas: ver potestades] [elementos reglados: componente de un procedimiento que se encuentra estrictamente regulado por las normas] [reglas jurídicas: ver jurídicas]. 170. Reiteración: Volver a decir o ejecutar, repetir una cosa. En derecho penal o sancionador: circunstancia que puede ser agravante, derivadas de anteriores condenas o sanciones, por circunstancias distintas de la valorada. 171. Relaciones: [relaciones jurídicas: contractuales: nacidas de los contratos].
ver
jurídica]
[relaciones
172. Requerimiento: Comunicación por la que la Administración obliga a una persona para que haga o deje de hacer una cosa, o le pregunta exigiendo una respuesta. 173.
Reserva: [principio de reserva de ley: ver ley].
174. Resolución: Es la declaración de voluntad del órgano administrativo por la que se pone fin el procedimiento, decidiendo las cuestiones planteadas. [plazo de resolución: ver plazo]. (Art. 89 de la LRJAP y PAC). 175. Restrictiva: [interpretación restrictiva: explicar el sentido de una norma restringidamente, tendiendo a reducir los supuestos a los que pueda aplicarse]. 176. Retroactividad: Aplicación de las normas a situaciones anteriores a su entrada en vigor o al comienzo de su eficacia. 177. Revisión: [revisión de oficio: instrumento en manos de la Administración para la anulación de sus propios actos]. (Art.102 y ss 118 de la LRJAP y PAC). [Recurso de revisión: aquel que se interpone por motivos extraordinarios y tasados, determinados por la propia ley]. 178. Revocado: Anulado, sustituido o enmendado por autoridad distinta de la que había dictado resolución. Acto jurídico que deja sin efecto otro anterior.
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179. Rogación: Petición. [principio de rogación: cuando se actúa previa petición del interesado]. 180. Rule: [rule of law: “the rule of law” es una expresión inglesa cuya traducción al castellano es “imperio de la ley” y que se refiere a la necesidad de la ley como orden superior de un Estado, en cuanto que regule lo público y lo privado implicando igualdad jurídica]. 181.
Sanción: Carga o pena que la ley establece para quien la infrige.
182. Separado: [por separado: acción que, aún teniendo alguna conexión con acto o procedimiento, debe ejercitarse ajena o aisladamente a los mismos]. 183. Silencio: [silencio administrativo: efectos legalmente previstos, estimatorios o desestimatorios, que se producen por el transcurso del plazo de resolución del procedimiento]. Ver presunto. 184. Soberanía: Autoridad suprema del poder público. [soberanía nacional: art.1.2 de la Constitución: “reside en el pueblo español, del que emana los poderes del Estado” , se ejerce por medio de los órganos constitucionales representativos] [afirmación de la soberanía nacional: defensa frente al poder de otros Estados u otras instancias]. 185. Sometimiento/Sumisión: [sometimiento pleno a la Ley y al Derecho: comportamiento conforme a la ley y al derecho] [sometimiento a la ley en sentido formal: acatamiento del rango y del procedimiento de aprobación de la ley] [sometimiento a la ley en sentido material: acatamiento al carácter sustantivo de la ley]. 186. Status: Posición. [status quo: posición existente en el momento que se indique]. 187. Subsanación: Reparar o remediar un defecto, o resarcir un daño. (Art.67, 71, 76.2 de la LRJAP y PAC). 188. Subsidiaria: Se dice de la acción o responsabilidad que suple a otra principal.
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189. Supletorio: [derecho supletorio: aquel que el ordenamiento jurídico establece que debe aplicarse cuando no se haya promulgado o tenga una laguna el que sería de directa aplicación]. 190. Suspensión: [no suspende la eficacia del acto: mantenimiento de los efectos del acto a pesar de haber sido recurrido]. 191. Tácito: Sobreentendido. Que sin necesidad de manifestarlo expresamente se tiene en cuenta. [acto tácito: aquellos que en los que la Administración expresa su voluntad mediante actuaciones materiales e incluso símbolos] 192. Tasado: Limitado. Fija expresamente, de forma limitada, las condiciones o características de cualquier acto o derecho. 193. Terceros: Aquellos que son ajenos a las partes de una relación jurídica, pero intervienen de alguna forma en la misma. 194. Término: Tiempo determinado, último momento de la duración o existencia de un plazo. 195. Tiempo: [presentado en tiempo y forma: dícese de la documentación o solicitud que es recepcionada por órgano competente, en el plazo y en el modo preescrito legalmente]. 196. Titular: Persona que ostenta derechos, intereses legítimos u obligaciones. Persona que ejerce legalmente las competencias de un órgano. 197. Trámite: Cada uno de los pasos o diligencias que hay que realizar en un procedimiento hasta su conclusión. [trámite de audiencia: ver audiencia]. 198. Transacción: voluntariamente.
Pacto
o
convenio
al
que
llegan
las
partes
199. Tribunales: Lugar destinado a los jueces para administrar justicia y dictar sentencias. [tribunales ordinarios: ver jurisdicción] [tribunales especiales: son aquellos creados para el conocimiento y juicio de determinadas materias y/o personas, en razón de su relevancia, privilegios o características específicas, en contraposición a los tribunales y juzgados ordinarios].
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200.
Ulterior: Posterior. [sin ulterior recurso: que no es posible recurso].
201. Válidamente/Validez: Condición, cualidad del acto jurídico por la que surte todos los efectos de acuerdo con su naturaleza. 202. Vicio: Defecto o irregularidad que tendrá las consecuencias marcadas por la ley de acuerdo con su gravedad. 203. Vigencia: Permanencia de la norma en el tiempo que la hace de cumplimiento obligado. 204. Vinculante: Obligatoriedad del contenido de una acción o de un informe. 205. Vista: [vista del expediente: acceso al expediente para su estudio y análisis; conocimiento del mismo que posibilita un mejor fundamento de las alegaciones por los interesados]. (Art. 84 de la LRJAP y PAC).
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ANEXO II Lecturas
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An exo II: Lecturas Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Constitución Española Ley 6/1997, de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno. Ley 29/1998, de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. Ley 4/1999, de 13 de enero de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Sentencia 50/1999, de 6 de abril de 1999 Recursos de inconstitucionalidad 521/1993 y 547/1993 (acumulados). Promovidos, respectivamente, por la Junta de Castilla y León y por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Voto Particular. Ley 24/2001, de 27 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11/1, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre; de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
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Reguladora de las Bases del Régimen Local; de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. Ley 62/2003, de 30 de diciembre de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero por el que se regulan los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos. Ley 6/2004, de 28 de diciembre del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Ley 7/2004, de 28 de diciembre de Organización y Régimen Jurídico de la Administración pública de la Región de Murcia. Ley 1/2002, de 20 de marzo de adecuación de los procedimientos de la Administración Pública de la Región de Murcia a la LPAC. Decreto 17/2004, de 27 de febrero que regula los plazos máximos para dictar y notificar resolución expresa en determinados procedimientos.
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ÍNDIC E Objetivos generales........................................................................................................ 5 Módulos .......................................................................................................................... 5 Bloque I: El Acto Administrativo .................................................................................... 7 Módulo 1: El Acto Administrativo. .................................................................................. 7 1.1 Concepto ............................................................................................................ 7 1.2. Elementos ......................................................................................................... 9 1.2.1. La producción del acto: competencia y procedimiento ........................ 9 Módulo 2: Elementos del Acto Administrativo: Contenido, Motivación, Forma y Procedimiento ..................................................................................................... 16 2.1. Contenido ........................................................................................................ 16 2.2. Motivación ....................................................................................................... 17 2.3. Forma .............................................................................................................. 19 2.4. Procedimiento ................................................................................................. 19 Módulo 3: El Silencio Administrativo ............................................................................ 23 I. Obligación de resolver ........................................................................................ 23 3.1. Obligación y excepciones ................................................................................ 23 3.2. Plazo para resolver .......................................................................................... 23 3.3 Información sobre el plazo ............................................................................... 25 3.4. Suspensión del plazo para resolver y notificar ................................................ 25 3.5. Ampliación del plazo ....................................................................................... 27 3.6. Responsabilidad .............................................................................................. 27 II. El Silencio administrativo .................................................................................. 28 3.7. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado .................................................................................................... 29 3.8. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio ................. 32 Módulo 4: Nulidad ........................................................................................................ 35 4.1. Nulidad y anulabilidad ..................................................................................... 35 4.2. Nulidad ............................................................................................................ 36 4.2.1. Actos nulos ......................................................................................... 36 4.2.2. Disposiciones administrativas nulas .................................................. 39 4.3. Anulabilidad .................................................................................................... 39 4.4. El principio favor acti y su incidencia sobre la invalidez del acto administrativo .............................................................................................. 41 4.4.1. Intransmisibilidad de la invalidez ...................................................... 41 4.4.2. Conversión ......................................................................................... 42
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4.4.3. Conservación ...................................................................................... 42 4.4.4. Convalidación ..................................................................................... 43 Módulo 5: La eficacia del Acto Administrativo .............................................................. 45 5.1. Introducción .................................................................................................... 45 5.2. La eficacia de los actos administrativos en el tiempo ..................................... 46 5.2.1. Demora en la eficacia del acto ........................................................... 46 5.2.3. Retroactividad de los actos administrativos ...................................... 47 5.2.4. Cese temporal de la eficacia: la suspensión ....................................... 48 Módulo 6: Notificación y publicación ............................................................................ 51 I. Notificación ......................................................................................................... 52 6.1. Requisitos de la notificación: en particular, su contenido ............................... 52 6.2. Práctica de la notificación ............................................................................... 53 6.2.1. Lugar y medio de notificación ............................................................ 53 6.2.2. Notificación a persona distinta del interesado ................................... 55 6.2.3. Utilización de medios telemáticos ...................................................... 57 6.2.4. El rechazo de la notificación ............................................................... 58 6.2.5. Notificación por medio de la publicación de anuncios ....................... 58 II. La publicación ................................................................................................... 59 6.2. La publicación sustitutoria .............................................................................. 59 6.3. La publicación de los actos administrativos .................................................... 59 6.4. Indicación de notificaciones y publicaciones .................................................. 60 Módulo 7: Ejecución del Acto Administrativo ............................................................... 61 7.1. Ejecutividad y ejecutoriedad ........................................................................... 61 7.2. Principios de la ejecución forzosa ................................................................... 63 7.2.1. Principio de menor onerosidad y de proporcionalidad ....................... 63 7.2.2. Principio de legalidad ......................................................................... 64 7.2.3. Principio de congruencia .................................................................... 64 7.3. Requisitos formales de la ejecución forzosa ................................................... 65 7.4. Los medios de ejecución forzosa ..................................................................... 65 7.4.1. El apremio sobre el patrimonio .......................................................... 66 7.4.2. La ejecución subsidiaria ..................................................................... 66 7.4.3. Multa coercitiva ................................................................................. 67 7.4.4. Compulsión sobre las personas .......................................................... 68 Bloque II: El Procedimiento Administrativo ................................................................. 69 Módulo 8: El Procedimiento y sus fases: Iniciación y Ordenación ................................ 69
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8.1. La iniciación del procedimiento ....................................................................... 69 8.1.1. Iniciación de oficio ............................................................................. 69 8.1.2. La iniciación a solicitud de persona interesada .................................. 70 8.1.3. Declaración responsable y comunicación previa ................................ 75 8.2. La ordenación .................................................................................................. 76 8.2.1. Principio de oficialidad o de impulso de oficio ................................... 76 8.2.2. Principio de celeridad ......................................................................... 77 8.2.3. Cumplimiento de trámites por los interesados .................................. 77 8.2.4. Cuestiones incidentales ..................................................................... 79 Módulo 9: El Procedimiento y sus fases: Instrucción ................................................... 81 9.1. Introducción .................................................................................................... 81 9.1.1. Alegaciones ........................................................................................ 81 9.1.2. Prueba ................................................................................................ 82 9.1.3. Informes ............................................................................................ 83 9.1.4. Trámite de audiencia.......................................................................... 85 9.1.5. Información pública ........................................................................... 86 9.1.6. Norma general sobre la actuación de los interesados ........................ 87 Módulo 10: El Procedimiento y sus fases: Finalización................................................. 89 10.1. Finalización ................................................................................................... 89 10.1.1. Resolución........................................................................................ 90 10.1.2. El desistimiento y la renuncia .......................................................... 91 10.1.3. La caducidad .................................................................................... 92 10.2. Ejecución ....................................................................................................... 93 Módulo 11: La revisión de oficio ................................................................................... 97 11.1. Introducción .................................................................................................. 97 11.2. La revisión de actos y disposiciones nulos .................................................... 98 11.3. La declaración de lesividad de los actos anulables ...................................... 100 11.4. Revocación de actos de gravamen o desfavorables .................................... 101 11.5. Rectificación de errores materiales ............................................................. 102 11.6. Los límites de las facultades revisorias ....................................................... 102 Módulo 12: Los recursos administrativos ................................................................... 105 12.1. Concepto y clases ........................................................................................ 105 12.2. Normas comunes a todos los recursos ........................................................ 106 12.2.1. Interposición del recurso ............................................................... 106 12.2.2. Error en la calificación del recurso ................................................. 106
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12.2.3. Los vicios y defectos ...................................................................... 107 12.2.4. La interposición de cualquier recurso ............................................ 107 12.2.5. Audiencia a los interesados ............................................................ 107 12.2.6. Resolución...................................................................................... 108 12.3. Actos que ponen fin o no a la vía administrativa ......................................... 108 12.4. Recurso de alzada ....................................................................................... 110 12.5. Recurso potestativo de reposición .............................................................. 111 12.6. Recurso extraordinario de revisión ............................................................. 111 Anexo I: Glosario de términos.............................................................................. 115 Anexo II: Lecturas ............................................................................................... 139
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