Antecedentes vinculados a la informalidad predial urbana Mi uel Cavero Velaocha a Abogado
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Contenido Temático 1. Teoría General de los asentamientos informales y los mercados de tierras. 2. Marco Conce cep ptual de la Formaliz iza ació ión n . 3. Aspectos vinculados a la demanda de inmuebles para fines de vivienda en el Perú.
Contenido Temático 1. Teoría General de los asentamientos informales y los mercados de tierras. 2. Marco Conce cep ptual de la Formaliz iza ació ión n . 3. Aspectos vinculados a la demanda de inmuebles para fines de vivienda en el Perú.
ASPECTOS TEÓRICOS Y DEFINICIONES BÁSICAS .
Inscripción en la carretera de Lima a Paracas – Perú.
EL ACCESO AL SUELO
Teorías del acceso al suelo (*) La forma en que se accedelos pobres acceden al suelo urbano se puede entender a partir de 3 grandes lógicas de acción social: 1. Lógica del Estado. 2. Lógica del Mercado. 3. Lógica de la necesidad. (*)
Según Pedro Abramo, en “La teoría económica de la favela: cuatro notas sobre la localización residencial de los pobres y el mercado inmobiliario informal”, Río de Janeiro, 2001. Texto Completo: . http://habitat.aq.upm.es/boletin/n29/apabr.html.
LAS DEFINICIONES BÁSICAS VINCULANTES
• “Un masivo crecimiento demográfico y un crecimiento físico sin controles, han producido a la vez dos ciudades paralelas: la legal y la ilegal” (Jorge Hardoy, historiador y urbanista argentino ). • a ampas en e, pue os venes en er , favelas en Brasil, villas miseria en Argentina, vecindades o colonias populares en México, tugurios en Costa Rica, ranchos en Venezuela y Guatemala), bohíos o cuaterías en Cuba, chaws/chalis en Mumbai, India, mabanda en Tanzania.
Mumbai, India
La Paz, Bolivia
Definiciones I (*) ! " # $ % ! & $ % & %! & $ ' ( ! & % ) % *%+ , *,! (*) Según Isabel Viana, en “Informalidad, Regularización y Derecho de Propiedad”, publicado en el libro “Perspectivas Urbanas” (Editado por Martim Smolka y Laura Mullahy, Lincoln Institute of Land Policy, 2007).
Definiciones II (*) a) Urbano: Los asentamientos o localidades definidos como urbanos
por los organismos nacionales de estadística. b) Urbanización : Proceso de transición desde una sociedad rural hacia una sociedad más concentrada en las ciudades. Estadísticamente la urbanización refleja la creciente proporción de población que reside en asentamientos definidos como urbanos, debido principalmente a un saldo neto positivo de la migración del total de la población que reside en ciudades, mientras que la tasa de urbanización es la tasa con que crece dicha población. c) Cre reccimiento urb rbaano: Aumento del número de persona que reside en ciudades, medido en términos absolutos o relativos. d) Crecimiento natural o vegetativo: Diferencia entre el número de nacimientos y el número de defunciones en una población dada. e) Transición urbana: tr tran ansf sfo orm rma aci ción ón de un una a soc ocie ieda dad, d, de desd sde e predominantemente rural hacia predominantemente urbana. •
(*) Según el informe “Estado de
la población mundial 2007: Liberar el potencial del crecimiento urbano. Fondo de Población de las Naciones Unidas”.
Algunas definiciones contenidas en la legislación de COFOPRI ! ! " # # " -. ' %( / ' %( 0. '1% %(! $%$&' " /. '1% % % (! (%())*+' 2 3 4 -5657! " /.! '1% % % (!
¿INVASION Y ASENTAMIENTO MISMO?
Aspectos conceptuales y jurídicos de las invasiones • La invasión es repentina. • Las llamadas “invasiones” no son otra cosa que ocupaciones ilegales de predios de propiedad rivada, estatal, munici al o reservados or entidades públicas o privadas para diversos fines. • En términos jurídicos, la “invasión” de terrenos o de bienes inmuebles en general constituye delito de usurpación, previsto y penado en sus distintas modalidades y agravantes en el Código Penal, en su Capítulo VIII, artículos 202º al 204º.
Fuente: Julio Calderón Cockburn, “Los Barrios Marginales en Lima”, publicado en Ciudad y Territorios, Estudios Territoriales, XXXV (136-137) 2003.
Las cifras de las invasiones en el Perú . COSTOS DE OCUPACION INFORMAL DESDE DIA 1 HASTA DIA 30 (*) Pago único e inicial por concepto de inscripción en el grupo e instalación “igloo” : S/. 100.00 Pago mensual por concepto de seguridad interna y externa, osea “anti desalojo” S/. 24.00 Pago mensual por concepto de “gestiones” de los dirigentes del grupo: S/. 20.00 Pago mensual por agua no potable, proveída diariamente desde camión cisterna, diariamente se paga 6 SOLES por 30 días = 180.00 SOLES S/. 180.00 Instalación de módulo básico, palos de madera y esteras, conocido como “choza” aquí en el Perú, señal de demarcación territorial, suple a los hitos S/. 60.00 ____________ S/.384 .00 • • •
Si se le resta los 100 SOLES de ocupación inicial y los 60 SOLES de instalación de módulo, se tiene un “costo de permanencia” que es de: S/. 224, 00. El ingreso mínimo legal es de S/. 550.00, por lo que los S/. 224,00 representan aproximadamente el 40% del ingreso mínimo legal. Asignando un lote de 60 m2 tenemos lo que podría ser un costo mensual por el lote de: S/. 224.00 / 60m2 = S/. 3.73 x m2.
(*) Fuente : Investigaciones propias de Miguel Cavero Velaochaga.
Concepto de Asentamiento Informal. • Apenas existe una definición clara. Muchos sinónimos son usados para referirse a los asentamientos informales: “espontáneos”, “irregulares”, “no planificados”, “marginales”.(LAMBA 2005) • “Barrios surgidos de manera informal o asentamientos irre ulares” DURAND –LASSERVE 1996 • Los estudios de las Naciones Unidas (UN Habitat - “The Challege of Slums”), señalan 2 Categorías: “ocupaciones establecidas” y desarrollos ilegales sobre la tierra”. • “Slums”: Ex barrios residenciales degradados y altamente tugurizados. • La Meta 11 de los “Objetivos del Milenio”: Para el año 2020 se debe haber mejorado de forma significativa la vida de al menos 100 millones de habitantes de tugurios.
Características
de
los
asentamientos
informales. informales.
Son diversas: • No existen permisos para la modificación de áreas de uso agrícola o sin uso en áreas urbanas. • La construcción de viviendas y su consolidación (construcción de varios pisos, remodelaciones, etc.) se han dado sin el respectivo permiso municipal. • Las conexiones de luz o agua son clandestinas. • La adquisición o transferencia de derechos no obra en documentos formales o no se ha inscrito en los registros públicos.
Algunos efectos de la informalidad predial urbana • • • • • • • • • • •
Inseguridad jurídica. La inversión en la construcción no tiene seguridad. Peligro de despojo por no poder acreditar titularidad. Las propiedades no pueden ser utilizadas como garantía para créditos. Urbano-ambientales: Debido a la ocupación de suelo no apto para . Sociales: Exclusión, “estigmatización”. Imposibilidad de acreditar domicilio cierto. Políticos: “Clientelismo”. No existe información acerca de potenciales clientes de créditos, o personas que necesitan servicios públicos. No es posible arrendar todo o parte de las viviendas. No se puede generar un mercado inmobiliario popular.
MARCO CONCEPTUAL DE LA FORMALIZACION DE LA
INFORMALIDAD, POBREZA Y ACCESO A LA PROPIEDAD FORMAL
Informalidad y Pobreza • La informalidad urbana se debe a la ausencia de oferta de tierra urbanizada para sectores de menores recursos. • La informalidad es costosa y exacerba las penurias de vivir en pobreza (Smolka 2003) . • Las investigaciones sobre las fechas de llegadas de los que en muchos casos la mayoría de las personas se mudaron justo cuando se anunció o implementó un programa de regularización (Mena Barreto 2000). • Ente el 40 y el 70% de la población de las principales ciudades de países subdesarrollados está, de uno u otro modo, al margen de la ley, y ese número no está limitado a la población de bajos recursos. (Edésio Fernandes 1999).
Marco conceptual vinculado a la propiedad Informal: Propiedad Informal: Informal: Aquella que no logra acceder al registro y por tanto, pierde parcial o totalmente su valor de uso y principalmente de intercambio intercambio..
Modos de Adquisición de la propiedad: originaria: La tenencia surgió de un proceso • Adquisición originaria: •
espontáneo de ocupación ilegal o de hecho (invasión) (invasión).. Ejemplo Ejemplo:: Asentamiento informal informal.. Adquisición derivativa: derivativa: Es legal, pero ha devenido en informal informal.. No se adecúa adecúa a las normas legales (obtención (obtención de licencias licencias y permisos municipales) Ejemplos Ejemplos:: Construcciones y subdivisiones de terrenos sin permiso. permiso.
Efectos: • • •
Inseguridad jurídica. Peligro de despojo por no acreditar titularidad. Imposibilidad de acceder a servicios públicos básicos.
¿Qué es formalización
Julio Calderón Cockburn2, entiende por formalización
de la propiedad una política social a favor de los pobres urbanos que a través de la posesión de un título de propiedad registrado les permita mejorar su economía y, por este camino, la de la economía urbana en general. Sin embargo, el autor añade que, “ni la informalidad ni su solución pueden ser restringidas al abordaje del derecho pues los subsistemas económicos y socio culturales también son importantes.” 2
•
Julio Calderón Cockburn – Propiedad y Crédito: La Formalización de la Propiedad en el Perú – Reporte de investigación LP02Z05, Lincoln Institute of Land Policy, 2002.
Algunos estudios que justifican la formalización de la tenencia informal de tierras. •
“La tierra es el activo clave para los pobres tanto campesinos como urbanos”. “La seguridad en la tenencia de la tierra fomenta la inversión, mejora el acceso al crédito y permite una mayor estabilidad de la sociedad civil”. (Klaus Deininger, “Políticas de tierras para el crecimiento y reducción de la pobreza”. Publicación del Banco Mundial, 2003.)
•
“La pobreza se concentra en las áreas rurales, pero el número de pobres es mayor ”. Agriculture - IFAD, 2001).
•
“La seguridad en la tenencia de la tierra es una alternativa para disminuir la pobreza”. (UNDP, UNEP “The wealth of the poor: Managing Ecosystems to fight poverty, 2004)
•
“La propiedad formal es una exigencia para el mejoramiento de los estándares de vida de los países en desarrollo”. (Frank Vogelgesank, “Pavimentando el otro sendero: tierras rurales, el mercado y el Estado en América latina”, Serie Desarrollo Productivo, Nº 74, CEPAL, marzo 2000).
LA TITULACIÓN DE LA PROPIEDAD INFORMAL EN
Antecedentes de la reforma del sistema de titulación de la propiedad predial en e er y e a creación de COFOPRI.
“El Otro Sendero” puso en la agenda nacional la necesidad fortalecer los derechos de propiedad de los pobres mediante la titulación de la propiedad.
Antecedentes Generales •
En 1986 Hernando de Soto con “El Otro Sendero” pone en agenda mundial la importancia de fortalecer los derechos de propiedad mediante la titulación.
•
A finales de los ochentas, los Decretos Legislativos 495 y 496 aprobaron reformas iniciales en el Perú respecto al sistema de derechos de propiedad: Registro de Pueblos Jóvenes y r an zac ones opu ares actua mente eg stro e re os , Sistema Simplificado de Garantía Hipotecaria (“Hipoteca Popular”), Seguro de Crédito.
•
En 1996, durante la Conferencia HABITAT II, de Estambul, los gobiernos acordaron que la Seguridad de la Tenencia sea considerada como política básica a desarrollar a nivel mundial.
•
Desde la creación de COFOPRI en 1996, la formalización de la propiedad predial constituye política prioritaria en el Perú.
Análisis del impacto de la Formalización de la propiedad en el Perú.
Gobierno Central Municipios
Municipios
Gobierno Central
1945
1981
1986
1989
1996
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La Reforma del Acceso a la Propiedad Formal en el Perú •
1996: 1996: Decreto Decreto Legislativo Legislativo Nº 803 - Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal, crea COFOPRI como organismo rector asentamientos humanos en el Perú Perú..
• Sistema de acceso a la propiedad formal formal:: a) La formalización de la propiedad informal b) El fomento del acceso al registro inmobiliario
La Reforma del Acceso a la Propiedad Formal en el Perú Objetivos de la reforma • Que el Estado otorgue protección legal (seguridad jurídica) a los pobres y emprendedores. emprendedores. al mercado y dotarlo del máximo valor de uso e intercambio.. intercambio • Lograr beneficios socioeconómicos. socioeconómicos. • Consolidar un sistema de derechos de propiedad que sean legalmente d definibles, defendibles y enajenables (Anderson y Hill, 1988).
Impacto específico de las reformas con motivo de la creación de COFOPRI • • • •
• •
Mejores condiciones para la realización de actos posteriores de disposición de la propiedad (hipotecas, transferencias por herencia o independizaciones). Se incrementó el valor de los lotes formalizados en aproximadamente US $925 (25% en promedio). Acceso a servicios públicos y mayor inversión en mejoras a la propiedad formalizada. mon o e cr os o orga os por ns uc ones nanc eras formales se incrementó de US$ 249 millones a US$ 367 millones, y el monto de créditos hipotecarios se incrementó de US$66 millones a US$ 465 millones. La formalización contribuyó al empoderamiento de la mujer. Aproximadamente 750,000 mujeres pobres obtuvieron titularidad sobre sus predios.
Impacto económico e institucional de las reformas con motivo de la creación de COFOPRI CUADRO COMPARATIVO ¿Cómo se redujo las barreras del acceso a la formalidad?
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Metodología del Proceso de Formalización a cargo de COFOPRI (zonas urbanas). 1. Diagnóstico de la Informalidad. Informalidad. 2. Formalización Integral – – Elaboración de Planos y n mi n niv l m riz. riz. 3. Formalización Individual – – Calificación del poseedor – – Titulación Individual. Individual. 4. Inscripción del Derecho de Propiedad (Título) en Registro Inmobiliario Inmobiliario..
Balance y análisis de la formalización de la propiedad en el Perú desde 1996 a 2009. • • • • • • •
Logros cuatitativos : más de 1’850, 850,696 lotes urbanos regularizados jurídicamente. jurídicamente. Sistema rápido, desburocratizado: desburocratizado: sólo 2 instituciones involucradas, ordenado, técnicamente sobresaliente y recurso humano comprometido con los pobres. pobres. El título es el comienzo, no es igual a crédito, servicios o ca ital no es todo. todo. Falta dinamización del impacto socioeconómico de la titulación.. titulación Se contribuyó a la ocupación informal de tierras por la ampliación de plazos para regularizar. regularizar. No se contribuyó al acceso ordenado al suelo, al crecimiento ordenado de la ciudad. ciudad. Es necesario que la titulación sea parte de una política integral de fomento del acceso a la vivienda digna. digna.
LA FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD EN EL PERÚ Y EL CONTEXTO INTERNACIONAL VINCULADO AL TEMA
EL DERECHO A LA CIUDAD, EL DERECHO A LA PROPIEDAD Y EL .
Diapositiva tomada de exposición realizada por el Sr. Sr. Erik Vittrup, Oficial Senior de la Oficina Regional de Naciones Unidas para el Hábitat en América Latina ante Comisión Multisectorial R.S.Nº 006-2008-VIVIENDA, el 10.03.2009
Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad.- UN HABITAT
http://onuhabitat.org/index.php?option=com_docman&task=doc_det ails&gid=50&Itemid=18
• “…2.3 Las ciudades deben promulgar la legislación adecuada y establecer mecanismos y sanciones destinados a garantizar el pleno aprovechamiento del suelo urbano y de los inmuebles públicos y privados no edificados, no utilizados, subutilizados o no ocupados, para el cumplimiento de la función social de la propiedad. • 2.4 En la formulación e implementación de las políticas urbanas debe prevalecer el interés social y cultural colectivo por encima del derecho individual de propiedad y los intereses especulativos...”
La Teoría de la Función Social del Derecho de Propiedad. • Los intereses del propietario deben concordar con los de la sociedad. • “La propiedad supone derechos y deberes del propietario”. (León Duguit). • El ejercicio del derecho no debe menoscabar o afectar en forma alguna el bien común. • Obligación de hacer uso de la propiedad de manera conveniente al interés social. • La función social se relaciona con los principios y fundamentos del derecho urbanístico.
El derecho a la propiedad, de manera individual o colectiva, constituye uno de los derechos humanos fundamentales previstos en el artículo 17 inciso 1) de la Declaración Universal de los Derechos Humanos Humanos.. (Fotografía: (Fotografía: Daravi, Daravi, Mumbai, India)
ASPECTOS VINCULADOS A LA DEMANDA DE INMUEBLES EN EL PER
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Antecedentes Generales • El 75% de la población de América Latina vive en áreas urbanas. • Los bajos ingresos obligan a optar por la opción de adquirir un lote. •
principalmente por jóvenes entre 25 y 29 años.
• A pesar de los programas de regularización, “la tasa de desarrollo de nuevos asentamientos informales en América Latina ha sido 2 a 3 veces superior a la de crecimiento de la población urbana” (Fernandes y Smolka 2004). • El “costo de permanencia” en una aproximadamente de S/. 224,00 mensuales.
invasión
es
El camino hacia la propiedad formal en los sectores de menores recursos •
Sobre la base de lo que señala en sus estudios, Paul Baross[1], una secuencia de lo que se podría denominar “desarrollo urbano legal” consiste en hacer lo siguiente: 1) Planeamiento; 2) Dotación de servicios; 3) Construcción; 4) Ocupación.
•
En la mayoría de las ciudades de Latinoamérica la secuencia del proceso de desarrollo urbano no es objeto de planeación y por tanto el orden de Construcción, 3) Dotación de servicios; 4) Planeación.
• •
En términos generales, se puede decir que un proceso de urbanización convencional (aplicando mecanismos formales) consiste en: 1) Obtener un terreno; 2) Urbanizarlo y 3) Edificar la vivienda. [1] Baross, Paul (1998) “Secuenciando el desarrollo del suelo: Las implicaciones en el precio del crecimiento de asentamientos legales e ilegales”. En Jiménez, Edith. Análisis del suelo urbano.Instituto Cultural de Aguas Calientes. México
Proceso de acceso a la propiedad en los sectores de menores recursos en el Perú. 1.
. 3.
Toma de tierras – – ocupación informal – – “invasiones”, debido a ausencia de programas de acceso al suelo para pobres. pobres. – –
.
Convalidación de la ocupación por el Estado – – Programas de Titulación (del terreno). terreno).
Evolución del crecimiento de barrios marginales en Lima
Fuente: Julio Calderón Cockburn, “Los Barrios Marginales en Lima”, publicado en Ciudad y Territorios, Estudios Territoriales, XXXV (136-137) 2003.
Dimensión de la Marginalidad Urbana (*)
!
Diapositiva tomada de exposición realizada por el Ingº Guida Valdivia ante Comisión Multisectorial R.S.Nº 006-2008-VIVIENDA, el 10.03.2009
Conclusiones I: • El derecho de propiedad no es un derecho absoluto. Hoy en día es un derecho social y por tanto es una obligación revisar la teoría de la función social del derecho de propiedad para com render en su real dimensión cual uier intervención del Estado que sea vinculada al mencionado derecho real y reflexionar acerca de las mejoras o reformas que sean necesarias para lograr que la propiedad predial cumpla un rol social en el país. • “
Conclusiones II: 1.
“Invasión” y asentamiento informal no son lo mismo.
2.
La titulación debe ser el primer paso de una política urbana integral.
3.
Una política urbana integral y justa, debe incluir: a) política de tierras que promueva el acceso legal y ordenado al suelo urbano, evitando las ocupaciones ilegales; b) formalización de la tenencia informal, no sólo mediante la titulación ue otor a derechos de ro iedad sino también haciendo “formalización intermedia”, reconociendo otro tipo de derechos a la población, que les quite la condición de ”informales”, y les permita tener un domicilio cierto para acceder a un empleo o formar un negocio. Por ejemplo, reconocer el derecho real de uso; c) provisión de vivienda; y, d) Adecuada provisión de servicios públicos e infraestructura, para lograr ciudades sostenibles.
4.
“"La misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la exclusión" (Raquel Rolnik, en: Revista “Café de las ciudades”, Argentina. Año 1 - número 1 - noviembre 2002. http://www.cafedelasciudades.com.ar/numero_uno.htm
