Lacadenadeval orpúbl i co:unpr i nci pi oor denadorquepr evi enel acol i si ón met odol ógi ca
Aníbal Jorge Sotelo Maciel * Aníbal Jorge Sotelo Maciel es consultor internacional en políticas públicas especializado en planifcación estratégica, presupuesto y modelos de gestión del sector público. s miembro de la !omisión "irecti#a de la Asociación Argentina de $resupuesto y Administración %inanciera $ública &ASA$' y !oordinador (ecuti#o de la )ed Argentina de $lanifcación $ública $ública &$A+A)'. I. Introducción
obernar se aseme(a al arte ar te de na#egar. n e-ecto, la etimología de esta palabra nos remite a ello gubernare en latín signifca pilotar un barco y pro#iene del griego /ybernaein, 0ue tiene el mismo signifcado. le#ar la na#e a buen puerto le demanda al timonel adoptar decisiones comple(as, tomando en cuenta de manera simult1nea -actores muy #ariados. l arte de na#egar se 2a asentado desde 2ace siglos en tres recursos estratégicos a' la e3periencia del comandante y su capacidad para en-rentar los obst1culos del camino, b' la carta de na#egación y c' una serie de instrumentos 0ue -ueron surgiendo para permitir un me(or uso de la carta la brú(ula, la ampolleta, el astrolabio, la ballestina, el cuadrante n1utico, el relo( de longitudes, entre muc2os otros. 4stos permitían determinar el rumbo, medir la distancia, precisar la pro-undidad, establecer la #elocidad, estimar la altura de los astros, calcular la 2ora. !on el a#ance científco y tecnológico estos recursos de la na#egación se 2an per-eccionado de manera signifcati#a. Sin embargo, no se 2an e3perimentado a#ances similares en el campo del gobierno y las políticas públicas. $or el contrario, podríamos incluso con(eturar 0ue, en las últimas décadas, en ese terreno se 2a su-rido un retroceso. l sector público 2a e3perimentado en los últimos a5os una sobreo-erta de métodos e instrumentos en el campo de la gestión. Sin embargo, eso no 2a #enido acompa5ado de me(ores resultados. $or el contrario, -recuentemente esta gran cantidad de alternati#as disponibles 2a lle#ado a la par1lisis, a la con-usión o al desconcierto a muc2os organismos públicos. n paralelo a la 2ipertrofa de los instrumentos, 2a 2abido un marcado debilitamiento de la perspecti#a sistémica de la realidad y, como contracara, del en-o0ue estratégico de las inter#enciones sobre los problemas públicos. s como si el instrumental 2ubiese tomado el lugar del mapa de na#egación. Sin embargo, como los arte-actos se tornan ciegos sin una carta n1utica, la tra#esía una #ez m1s 2a 0uedado librada a la e3perticia del comandante. s necesario recuperar para la acti#idad de gobierno una mirada lúcida y rigurosa sobre los problemas, como basamento de las acciones públicas. Sin una mirada sistémica sobre los -actores 0ue inter#ienen en la producción de los problemas ob(eto de las políticas públicas la mirada estratégica sobre la inter#ención de#iene imposible. Sin embargo, los aborda(es a borda(es m1s di-undidos en el último tiempo no transitan ese camino. $or el contrario, se encuentran m1s centrados en la medición, la efciencia y el desempe5o dese mpe5o de unidades organizati#as 0ue en el desa-ío de dar con el e l camino correcto 0ue nos lle#e a 6taca. n este traba(o e3ponemos lo 0ue denominamos !adena de 7alor $úblico $úblico &!7$', un modelo descripti#o 0ue, a nuestro entender, presenta un interesante potencial al momento de ofciar de
carta de na#egación de las políticas públicas. $osibilita e3presar las principales apuestas o estrategias de inter#ención, sistematizar las medidas de política y la prestación de bienes y ser#icios 0ue éstas implican y tener una mirada sistémica del accionar gubernamental sobre los problemas públicos. l núcleo del modelo lo constituye la cadena insumos 8 productos 8 resultados 8 impacto 0ue 2emos presentado en otros traba(os &S9:9 MA!;, <==>, <==?' y 0ue se 2a comenzado a di-undir en di#ersos 1mbitos durante los últimos a5os. +o obstante, se o-rece a0uí un desarrollo 0ue coloca esta serie en un marco sistémico 0ue renue#a su signifcado al ponerla en relación con componentes di#ersos y otorgarle un marco interpretati#o di-erente al 2abitual. os antecedentes de esta secuencia denominada a #eces cadena de resultados son, en todo los casos, recientes. st1 presente en los -undamentos de una de las propuestas de presupuesto por programa para el sector público 0ue m1s incidencia 2a tenido en atinoamérica &MA &MA:@S, :@S, MA9+, A));!B, CDED', con un én-asis especial en las relaciones insumoFproducto propias de esta técnica presupuestaria. "urante los a5os G?= y HD= -ue presentada tangencialmente por !arlos Matus en su #asta obra dedicada a la planifcación estratégica situacional y a lo 0ue él él denominaba ciencia y técnicas de gobierno &MA:@S, &MA:@S, CD?E, <==E'. :ambién en los a5os D=, !arol Ieiss 2acía re-erencia re-erencia a la cadena insumos 8 productos 8 e-ectos 8 impacto en el 1mbito de la e#aluación de proyectos, en el marco de lo 0ue se conoce como t2eory based e#aluation e#aluationKK &I;SS, CDDL'. Asimismo, 2a sido presentada, ba(o el nombre de modelo lógico, como 2erramienta para e3presar la estructura de proyectos y generar gene rar indicadores de seguimiento &Mc.aug2lin y Jordan, CDDD'. s utilizada también como 2erramienta de apoyo en los procesos de auditorías de desempe5o por parte de los organismos auditores en #arios países de la 9!" &;+:)+A:;9+A &;+:)+A :;9+A !9+)SS 9% S@$)M A@";: ;+S:;:@:;9+S, <==, A@";: "79$M+: A+" )$9):S, <==D y ;+ N 7;AOA 7A+ ";J, <==D'. n todos los casos est1 presentada desde dimensiones parciales del uni#erso de políticas públicas el presupuesto, el dise5o de operaciones, la e#aluación de proyectos o la tarea de auditoría. n ningún caso se pretende una aplicación compre2ensi#a 0ue posibilite una #isión de con(unto de las acciones analizadas. a lógica de la secuencia es siempre de car1cter lineal, siendo de utilidad para la descripción, el an1lisis o la resolución de acciones acotadas 0ue constituyen dimensiones particulares de una política pública, sobre las 0ue el es0uema arro(a luz por su simplicidad y capacidad ordenadora. l propósito del traba(o es proponer un desarrollo conceptual de la !7$, postul1ndola como un modelo descripti#o de las políticas públicas, en general, y del accionar del sector público, en particular, 0ue posibilita una #isión sistémica y permite ordenar la aplicación de 2erramientas metodológicas propias de los distintos sistemas de gestión de la administración pública. Se pretende 0ue esto #igorice el an1lisis y la orientación estratégica de las políticas públicas. l desa-ío es asumir una perspecti#a per specti#a integral, sin perder la simplicidad 0ue 2ace potente el modelo, y, a la #ez, potenciar su capacidad 2eurística. II. Dimensiones ausentes en las experiencias actuales
"esde 2ace algunos a5os, atinoamérica asiste a un resurgir de la planifcación pública. +o obstante, las e3periencias de planifcación y me(ora de la gestión 0ue tienen lugar actualmente en los países de la región adolecen de importantes debilidades. P es 0ue, en el tr1nsito de la planifcación del desarrollo de los a5os HQ=RGE= a las propuestas del ne public management &+$M' de los a5os GD=, se 2an e3tra#iado dimensiones #aliosas para las tareas de gobierno y el proceso de políticas públicas.
@na de las principales ausencias es la dimensión política. sta -ue ya una des#iación propia del reduccionismo economicistaK de la planifcación del desarrollo descuidaba las características del proceso político, trans-orm1ndose en una acti#idad paralela a las #erdaderas decisiones de gobierno. sta característica, 0ue persiste aún 2oy Taun0ue con ropa(e nue#oT -ue ob(eto de autocrítica por parte de re-erentes de a0uella e3periencia &MA:@S, CD?E y " MA::9S, CDED'U sin embargo, estas consideraciones 2an caído en saco roto. l principal riesgo es 0ue la planifcación se trans-orme irremediablemente en una acti#idad inocua y fnalmente sin ningún contenido. 9tro #acío ostensible es la escasa cabida 0ue 2a tenido el reconocimiento del conVicto como escenario en el cual se desarrollan las políticas públicas por parte de 0uienes promue#en los procesos de planifcación y me(ora de la gestión. sto redunda en un descuido de los aspectos #inculados con la construcción de #iabilidad y la ampliación del campo de gobernabilidad. stas tareas continúan ausentes o toman la -orma de procesos de participación o de construcción de consensos, en general, meramente -ormales. P un tercer défcit es la pérdida de una #isión sistémica sobre los problemas públicos ob(eto de políticas. A pesar de las limitaciones 0ue tu#o la e3periencia de la planifcación del desarrollo, se debe reconocer 0ue ésta -ue una de sus -ortalezas. Si bien circunscripto a la economía en circunstancias de cambios ligados al desarrollo, el estructuralismo latinoamericano de raigambre cepalina se caracterizaba por un en-o0ue sistémico, multidimensional y din1mico 0ue permeaba todos sus diagnósticos. n términos estrictos de planifcación, resulta preocupante el nulo #alor otorgado a los estudios diagnósticos y an1lisis situacionales tanto en el desarrollo de las e3periencias actuales como en los documentos metodológicos. +o se trata de #ol#er a los #ie(os diagnósticos sectoriales, sino de re#alorizar la importancia otorgada al estudio de la realidad por parte de la planifcación del desarrollo. a #isión sistémica sobre las causas y sobre las estrategias de inter#ención es 2oy pr1cticamente ine3istente. 4sta es probablemente una rémora de la 2egemonía del ne public management &+$M' durante los a5os GD=. :res características de esta corriente son sufcientes para dar cuenta de esto a'
el traslado del -oco de la planifcación a la gestiónU
b'
la identifcación de la gestión pública con el management pri#adoU
c' la reducción de la planifcación a la planifcación estratégica corporati#a, aplicada e3clusi#amente al ni#el institucional. stas particularidades alcanzaron para disol#er cual0uier intención de #isión de con(unto de car1cter integral sobre la realidad en la cual se inter#iene. n realidad, lo 0ue se dio como contrapartida -ue la proli-eración de numerosos instrumentos #inculados al management. A saber métodos de construcción de indicadores de desempe5o, balanced scorecard, tableros de control, An1lisis %9"A, con#enios de gestión, presupuesto participati#o, metodologías de -ormulación y e#aluación de proyectos, estudios de clima laboral, gestión de la calidad total, gestión por resultados, etc.
l instrumental tomó el lugar de la carta de na#egación la tra#esía, una #ez m1s, 2a 0uedado librada a la e3perticia del comandante. III. Cadena de valor público (CVP)
a red 0ue representa los comple(os e intrincados caminos de agregación de #alor público constituye, a nuestro entender, una #ía de retorno a la mirada sistémica y din1mica de la sociedad. +o solamente por intentar e3presar la -orma en 0ue una política incide To se propone incidirT sobre las distintas #ariables de una situación, sino también por0ue demanda un an1lisis integral de cómo se produce dic2a situación, indagando en la multicausalidad de los problemas económicos y sociales. a !adena de 7alor $úblico &!7$' es -undamentalmente un modelo descripti#o, m1s 0ue un método prescripti#o. Su potencial primordial radica en posibilitar una e3presión simple y rigurosa de lo 0ue es. n tal sentido ayuda m1s a entender y, en alguna medida, a descubrirK las políticas y el accionar del sector público, 0ue a determinar su deber ser. l núcleo del modelo lo constituye lo 0ue en algún momento denominamos cadena de producción pública. 4sta postula 0ue el sector público puede ser entendido como un con(unto de instituciones dedicadas a generar productos Tbienes o ser#iciosT 0ue se entregan a la población. stos productos constituyen la razón de ser de una institución ya 0ue, a tra#és de ellos, satis-acen necesidades sociales contribuyendo de este modo en -orma directa al logro de políticas. os ob(eti#os de política, a su #ez, se operacionalizan en resultados e impactos esperadosU ambos cote(ables y susceptibles de seguimiento. $ara producir los bienes y ser#icios se re0uieren cantidades y calidades adecuadas de insumos y, para ad0uirirlos, se necesitan recursos fnancieros. Se denomina operación al proceso mediante el cual se trans-orman recursos en productos.
A modo de ejemplo
l Ministerio de Agricultura puede generar un ser#icio de asistencia dirigido a productores agrícolas 0ue podría denominarse superfcie preparada para la siembraKU se trataría de un producto cuyo #olumen de producción puede medirse a tra#és de una unidad de medida como 2ect1rea mecanizadaK. $ara la realización de dic2o producto, durante el e(ercicio presupuestario, el organismo #a a re0uerir distintos insumos, en di#ersas cantidades. $or e(emplo 2oras de técnicos especialistas, m10uinas para la preparación del suelo, 2oras de operarios, días de #i1ticos, #e2ículos, combustible, entre otros. A su #ez, dic2o producto puede complementarse con otros, como asistencia técnica a productores de culti#os e3portablesK y entrega de material de siembra enri0uecido para culti#os e3portablesK y, (untos, generar un resultado como aumento de la superfcie sembrada con culti#os de e3portación y contribuir con un impacto del tipo aumento del #olumen de las e3portaciones agrícolasK. a cadena así entendida se despliega sobre dos campos de naturaleza di-erente el de la producción pública y el de los e-ectos sociales. l primero constituye el mundo de la administración, donde las relaciones son predecibles, aun cuando puedan ser comple(as. l segundo es el 1mbito de los problemas sociales, el uni#erso de las #ariables y sus relaciones, donde pre#alece la incertidumbre el campo de los ob(eti#os de política. Ambos dominios est1n atra#esados por relaciones de causalidadU sin embargo, el primero se caracteriza por relaciones de tipo deterministas R necesarias y el segundo por procesos estoc1sticos R contingentes. s interesante el papel del concepto de producto por0ue se encuentra a caballo de estos campos caracterizados por reglas de (uego di-erentes. l producto une esos dos mundos. os bienes o ser#icios 0ue el sector público entrega son, en algún sentido, una Vec2a arro(ada al #acío una apuesta.
Si bien el agregado de #alor se da a lo largo de toda la cadena, es en el cuadrante derec2o, en el terreno de la incertidumbre, en donde culmina el #alor público. s necesario aclarar, entonces, 0ue en el marco de esta propuesta el concepto de #alor público no es entendido como la satis-acción de necesidades de ciudadanos particulares &destinatarios, usuarios o benefciarios' 0ue de#iene del acto de consumir los bienes o ser#icios entregados por el sector público, en-o0ue -recuentemente usado en los métodos de e#aluación de proyectos y programas &B;+:W, <==L'. s entendido, en contraste, como el cambio 0ue acontece en las #ariables socialesU a modo de e(emplo la disminución de la tasa de mortalidad materna, el incremento de la tasa neta de cobertura de la educación b1sica o el aumento del #alor de las e3portaciones. A2ora bien, esta -orma de entender el #alor público trae consigo ciertas difcultades. XYuién determina 0ué cambios y en 0ué #ariables constituyen #alor públicoZ Algunos casos parecieran no presentar dudas pero otros son decididamente m1s ambiguos. Se pueden se5alar dos -actores 0ue inciden particularmente en ello. $or una parte, los problemas sociales comportan una dimensión ob(eti#a 0ue es la re-erencia a una situación dada, pero implican siempre una dimensión sub(eti#a el par1metro de deseabilidad utilizado para e#aluar la situación actual como insatis-actoria y declarar el problema. "ic2a perspecti#a depende, en general, del lugar 0ue ocupa el actor en el espacio social. $or otra parte, la intrincada relación 0ue e3iste entre los problemas sociales 2ace 0ue los cambios -a#orables en algunos de ellos impli0uen necesariamente el agra#amiento de la situación en otrosU entonces las interpretaciones y #aloraciones del balance del intercambio de problemas suelen ser también moti#o de opinión. Agrega mayor comple(idad aún 0ue ese balance no comprenda solamente el tiempo presente por0ue muc2os de los cambios constituyen acumulaciones cuyos e-ectos prosperar1n recién en el -uturo. 9tra contrariedad 0ue acarrea este concepto de #alor público es la difcultad para e#aluar en 0ué medida los cambios 0ue se registran en las #ariables son el resultado de ciertos procesos promo#idos desde la política pública en cuestión o consecuencias de otros -actores inter#inientes. sto debido a la multicausalidad 0ue conlle#an los problemas sociales. +o obstante, entender de ese modo tanto el #alor público como los resultados y los impactos esperados es lo 0ue le otorga al modelo la potencialidad de e3presar de manera integral las políticas públicas y abordar la dimensión estratégica de las mismas. III.1 a cadena de valor público ! las "erramientas metodoló#icas
Si bien la !7$ constituye un modelo y no una metodología, su potencial descripti#o permite una mirada ordenadora de los di-erentes aborda(es metodológicos 0ue se realizan en el sector público. Sobre esta cadena con#ergen cinco -unciones críticas del proceso de producción de políticas públicas la $lanifcación stratégica de Alta "irección, la $lanifcación 9perati#a, la %ormulación $resupuestaria, el Monitoreo y la #aluación. stas -unciones cuentan con 2erramientas metodológicas, técnicas e instrumentos di-erenciados, pero operan To deberían operarT sobre un mismo y único proceso &S9:9 <==>, <==?'. a defnición de los impactos y resultados esperados de una política e, incluso, la defnición del perfl de producción de las organizaciones públicas para alcanzar dic2os ob(eti#os, es materia de la $lanifcación stratégica de Alta "irección. a $lanifcación 9perati#a es el proceso mediante el cual una organización dise5a en detalle las acciones 0ue permitir1n trans-ormar los insumos en los productos re0ueridos por la política en cuestión.
n tanto 0ue la %ormulación $resupuestaria debe reVe(ar estos procesos producti#os, garantizando 0ue los recursos fnancieros estén asignados adecuadamente y 0ue se los pueda gestionar de manera 1gil y e-ecti#a durante la implementación.
Si el sector público produce bienes y ser#icios es por0ue espera modifcar situaciones sociales 0ue son ob(eto de política. a producción pública ad0uiere sentido cuando contribuye de manera e-ecti#a a lograr e-ectos esperados 0ue re#iertan los problemas 0ue defnen esas situaciones. a relación 0ue se postula en los procesos de planifcación, entre producción pública y cambios esperados en las #ariablesFresultado o en las #ariables de impacto, constituye un tipo particular de 2ipótesis 0ue denominaremos 2ipótesis de inter#ención o 2ipótesis de política. s decir, es una con(etura y su ocurrencia es incierta, sobre todo teniendo en cuenta 0ue la mayor parte de las #eces presupone una relación estoc1stica si se produce [ e P, en condiciones !, entonces, probablemente, se producir1 W K. n cambio, los #ínculos del cuadrante iz0uierdo de la !7$, 0ue e3presan las relaciones 0ue e3isten entre los productos y la combinación de insumos necesarios para obtenerlos, son de tipo determinista si se combinan $, Y y ), en circunstancias !, siempre se obtendr1 W K. sto es así a menos 0ue el proceso de trans-ormación de los recursos en bienes y ser#icios 2aya sido de defciente calidad o no se 2aya respetado la tecnología de producción pre#ista. Se trata de relaciones técnicas 0ue relacionan insumosFproductos y son programadas durante los procesos de planifcación operati#a y -ormulación presupuestaria. os es-uerzos destinados a obser#ar de manera sistem1tica in-ormación rele#ante sobre la !7$ es lo 0ue se denomina Monitoreo. l propósito es introducir oportunamente a(ustes o cambios necesarios para el logro de sus resultados, o bien, generar conocimiento sobre el conte3to de inter#ención. os eslabones de la !7$ y las relaciones establecidas entre ellos constituyen las principales re-erencias para la construcción de los indicadores necesarios a tal fn &r1fco >'.
sto e#ita la tan -recuente proli-eración de indicadores y permite concentrarse sólo en a0uellos 0ue in-orman la !7$. ;gualmente, estos indicadores, así como las 2ipótesis de inter#ención, constituyen las bases -undamentales para la tarea de #aluación, ya sea 0ue esta se atenga a lo planifcado o bus0ue e-ectos con prescindencia de los ob(eti#os establecidos.
os indicadores de recursos, de economía, de producto Tya sean cuantitati#os o de calidadT de resultado y de impacto son los 0ue se encuentran #inculados a los eslabones de la !7$. os indicadores de efciencia, efcacia y e-ecti#idad se referen a relaciones entre sus componentes. III. $ as dimensiones de las pol%ticas públicas
a sencillez del modelo y su potencial e3plicati#o constituyen los atracti#os del núcleo inicial de la !7$ 0ue 2emos e3puesto, pero sus limitaciones son e#identes. l sesgo producti#ista 2ace 0ue no esté preparada para e3presar cabalmente una política pública y 0ue incluso en algunas instituciones ni si0uiera se la pueda aplicar. sto se entiende por0ue una política es m1s 0ue la prestación de bienes y ser#icios la producción no constituye la única -orma de inter#ención del sector público en el espacio de los e-ectos sociales. @n componente -undamental de las políticas públicas, adem1s de la prestación de bienes y ser#icios, es lo 0ue denominaremos el 1mbito de las medidas de política. @tilizamos este
término de manera deliberadamente amplia para re-erirnos a todas a0uellas decisiones 0ue pretenden incidir en el comportamiento de terceros Tciudadanos o institucionesT con el propósito de orientarlos en una dirección determinada, de manera de lograr los resultados e impactos esperados. @n tipo particular de medidas de política lo constituyen las acciones de regulación 0ue son a0uellas 0ue se e3presan a tra#és de instrumentos normati#os 0ue establecen pro2ibiciones, obligaciones o incenti#os Tpositi#os o negati#os. stas regulaciones pueden aplicarse de manera uni#ersal, o bien, tratarse de una regulación 0ue rige para una situación particular o única. n cual0uier caso, se trata de decisiones 0ue se toman una #ez pero 0ue, al establecer reglas de (uego, rigen de a2í en m1s el comportamiento del sistema de manera permanente durante su #igencia. sto las di-erencia de la prestación de bienes y ser#icios, 0ue re0uiere un proceso de producción regular 0ue demanda insumos en -orma permanente, aplica tecnologías para combinarlos y obtener sus correspondientes outputs y para ello debe programar y e(ecutar operaciones. +o todas las medidas de política son estrictamente regulacionesU por el contrario, 2ay decisiones 0ue no regulan el comportamiento de terceros pero ayudan a instalar o comprender el sentido de la política, a incorporar en la agenda de la sociedad ciertos temas, a construir legitimidad o a establecer alianzas estratégicas. n un sentido la3o, inciden en terceros pero no regulan su comportamiento, en el sentido -uerte del término. "e este modo, una estrategia de inter#ención pública es una combinación de medidas de política y de prestación de bienes y ser#icios. Se podrían distinguir entonces dos dimensiones de las políticas públicas &a' producción y &b' regulación. Sin embargo, la combinación particular de producción y regulación 0ue caracteriza a las políticas públicas se dan ba(o un marco m1s general de defniciones 0ue constituye el direccionamiento estratégico de la misma, sea éste e3plícito o no. sto constituye el perfl de la política, la selección de problemas 0ue ésta aborda, el encuadre general de la estrategia, los #alores 0ue rei#indica, es decir, el núcleo de la misma. @na parte sustancial de la acti#idad de los dirigentes políticos consiste en a(ustar, precisar y comunicar esta dirección. n torno a ella se suelen dar las principales re-riegas y conVictos 0ue caracterizan el escenario en el 0ue se desarrollan las políticas públicas Se podría entonces agregar una tercera dimensión 0ue denominaremos &c' orientación &r1fco '.
# A modo de ejemplo
os productos superfcie preparada para la siembraK, asistencia técnica a productores de culti#os e3portablesK y entrega de material de siembra para culti#os e3portablesK pueden combinarse con una medida de política como e3enciones impositi#as a los productores de culti#os e3portablesK. Juntos generarían un resultado como aumento de la superfcie sembrada con culti#os de e3portaciónK y de esa manera contribuirían al impacto aumento del #olumen de las e3portaciones agrícolasK. a distinción entre medidas de política y prestación de bienes y ser#icios en la !7$ resulta -undamental al momento de abordar la descripción y an1lisis de una política, ya 0ue la -unción de regulación es central en la producción de resultados e impactos y resulta in#isibilizada en la secuencia insumos 8 productos 8 resultados 8 impacto. ;ncluso 2ay instituciones 0ue son casi e3clusi#amente reguladoras, su razón de ser est1 e3presada en acciones de regulaciónU ante ellas, la cadena de producción Ta #eces denominada cadena de resultadosT resulta completamente estéril.
$or otra parte, únicamente una adecuada descripción del núcleo de política &)9:B "@O, <==?', es decir, del sistema de crencias, percepciones y #alores 0ue estructuran una política, nos permite entender las pu(as 0ue se dan en torno al recorte de los problemas a los 0ue se deben dar respuestas, acerca de los modos de interpretar la relación entre los -actores 0ue producen tales problemas, alrededor de las estrategias m1s adecuadas para abordarlos, re-eridas al balance del intercambio de problemas 0ue se pueden originar, entre otros. III. $ as "ipótesis de pol%tica
l modelo !7$ se 2a enri0uecido con las -unciones de regulación y orientación, pero aun así parece presentar toda#ía limitaciones para e3presar cabalmente las políticas públicas. @na de las principales defciencias es el car1cter lineal de su representación, 0ue lo #uel#e apto para e3presar inter#enciones sencillas y acotadas, cuando est1n dirigidas a conte3tos simples no caracterizados por la multicausalidad. $ero se #uel#e restricti#o a la 2ora de describir y analizar inter#enciones m1s comple(as, desde una perspecti#a sistémica. l campo en el 0ue la producción pública y las acciones de regulación tienen e-ectos es un terreno comple(o e incierto, caracterizado, en general, por una multiplicidad de #ariables 0ue mantienen entre sí relaciones di#ersas. $ara comprender el mundo de relaciones 0ue #inculan la producción y los e-ectos sociales, la !7$ introduce una distinción entre e-ectos 0ue denomina resultados y e-ectos 0ue denomina impactos. @n resultado es el estado en el 0ue se desea encontrar una #ariable como consecuencia, entre otras cosas, de la producción pública y de las medidas de política 0ue la acompa5an. Se denomina impacto a los e-ectos 0ue los resultados e(ercen sobre otras #ariables la producción institucional tiene sobre ellas un e-ecto indirecto a tra#és de los resultados. Muc2as de estas relaciones son, como decíamos en el apartado ;;;.C de car1cter estoc1stico &Si [, entonces probablemente PK', pero también e3isten relaciones de tipo re#ersible &Si [, entonces P, pero también si P, entonces [K', de tipo coe3istente &Si [, entonces también PK', o bien de car1cter contingente &Si [, entonces P, pero sólo si WK' o sustituibles &Si [, entonces P, pero si W, también PK'. stas relaciones coe3isten con otras para las 0ue el modelo est1 m1s preparado, a saber, de tipo determinista &Si [, entonces siempre PK', sufciente &Si [, entonces P, independientemente de cual0uier otra cosaK', necesaria &Si [, y solo si [, entonces PK', irre#ersible &Si [, entonces P, pero no #ice#ersaK', de secuencia &Si [, entonces m1s tarde PK'. as 2ipótesis de política, 0ue con(eturan 0ue determinados bienes y ser#icios combinados con determinadas medidas de política tendr1n ciertos e-ectos di#ersos en el campo de los outcomes, deberían entonces grafcarse m1s como una red comple(a 0ue como una cadena lineal &r1fco L'. P esto es así por0ue se presentan -recuentemente al menos las siguientes situaciones a.
@n producto puede tener e-ectos en m1s de un resultado.
b. @n resultado puede ser consecuencia de #arios productos, incluso de instituciones di-erentes. c. @n resultado puede ser consecuencia de #arios productos y también de medidas de política.
d. @n resultado se puede #er a-ectado por otroRs resultadoRs, incluso por #ariables de impacto de otros procesos. e.
@na medida de política puede a-ectar a resultados, a impactos e incluso a productos.
-.
@n resultado puede tener un impacto, o #arios.
g.
@n impacto puede deri#ar de un resultado, o de #arios.
2.
@n resultado puede ser consecuencia e3clusi#amente de una medida de política.
i.
os impactos pueden retroalimentarse entre sí.
(.
:odas estas relaciones pueden mantener grados di#ersos de certeza e indeterminación.
l agrupamiento de los e-ectos sociales en las categorías de resultados e impactos es claramente una simplifcación de la realidad. as cadenas causales en las 0ue se insertan son, sin duda, m1s comple(as y desagregadas de lo 0ue estas categorías e3presan y sus relaciones son de naturaleza muy di#ersa. Se trata de términos relati#osU sus límites no son claros y dependen de cada situación. @na #ariable de impacto de un (uego determinado puede ser, en otro, una #ariable resultado. o importante es tener en cuenta 0ue en todos los casos se trata de entidades de una misma naturaleza #ariables de la situación 0ue mantienen entre sí comple(as relaciones causales.
#
s e#idente 0ue un modelo de inter#ención se asienta sobre un modelo e3plicati#o. P 0ue, si el campo de la inter#ención tiene la comple(idad 0ue acabamos de describir, el método de construcción To reconstrucciónT del modelo e3plicati#o deber1 tener el potencial necesario como para construir modelos e3plicati#os comple(os. sta tarea se acomete en procesos de planifcación estratégica. "ic2os procesos pueden ser sistem1ticos o in-ormales, burocr1ticos o inno#adores, superfciales o pro-undos, pero es a tra#és de ellos 0ue se toman decisiones de car1cter estratégico, independientemente de la calidad de sus resultados. III.$.1 &ipótesis de pol%tica ! plani'cación estrat#ica
n traba(os anteriores 2emos denunciado 0ue pre#alecen concepciones limitadas de planifcación estratégica, particularmente en lo 0ue 2ace a sus -unciones y alcances &S9:9,
<==?'. s -recuente entender la $lanifcación stratégica de Alta "irección sólo como un proceso mediante el cual una institución defne los productos terminales 0ue entregar1 a la población y el impacto 0ue, en término de resultados, pretende suscitar en la sociedad. +o obstante, 2emos se5alado 0ue éste es sólo un aspecto del dominio de la planifcación estratégica, ya 0ue el direccionamiento estratégico comporta dos elementos en tensión permanente la defnición anticipada de un rumbo y el mane(o cotidiano en situaciones conVicti#as 0ue posibiliten la concreción de un camino 0ue no necesariamente ser1 el pre#isto. n esa tensión se originan las estrategias surgen por la e3istencia del otro, se defnen de manera relacional. n este sentido, las estrategias emergen, se defnen en el camino, se construyen se -orman m1s 0ue se -ormulan. s necesario redescubrir en el concepto original de estrategia &\]^_]`_ dirección de e(ércitos', dos aspectos esenciales la e3istencia de conVictos y la presencia de actores. sto permite rescatarlo del lugar m1s cómodo de la defnición racional y pre#ia. n esa línea, 2emos di-erenciado una doble -unción de la planifcación estratégica &a' la -unción teleológica o normati#a, 0ue tiene como propósito la defnición de la trayectoria, sus ob(eti#os y metas, y &b' la -unción paragógicaC, 0ue refere a la tarea de lidiar, en situaciones comple(as, conVicti#as e inciertas, con actores 0ue representan intereses di#ersos e, incluso, contrapuestos, a e-ectos de 2acer #iable la trayectoria elegida. n esta oportunidad, creemos necesario distinguir otras dos -unciones críticas. l pensamiento estratégico es una suerte de Janus, el dios romano de dos caras 0ue era capaz de #er el pasado y a#izorar el -uturo. $ara proyectar la acción -utura, para dirimir los caminos de trans-ormación de una situación es necesario mirar 2acia el pasado a e-ectos de conocer la 2istoria de los 2ec2os y e3plicar cómo es 0ue se produce la situación actual. a capacidad de mo#ernos en el -uturo se asienta en el conocimiento del pasado, entendido no como 2istoria sino como presente, aun cuando no esté determinado por él. lamaremos &c' prospecti#a a la -unción orientada a indagar el -uturo para incidir sobre él y &d' epistémica< a la -unción encaminada a e3plorar lo acaecido para e3plicar el presente. a intersección de estas -unciones se puede obser#ar en la :abla C.
tabla 1
ntendida en esa e3tensión, la $lanifcación stratégica de Alta "irección puede ser para e l sector público una poderosa 2erramienta. Sin embargo, en las e3periencias 0ue se #erifcan en la región, aún pre#alece la concepción 0ue restringe el alcance de la planifcación estratégica a su -unción normati#a de car1cter prospecti#o. +o sólo se encuentra ausente su -unción paragógica sino en gran medida su -unción epistémica, como 2emos se5alado en el Apartado ;;, cuando 2icimos re-erencia a la ausencia reiterada de diagnósticos situacionales. +os detendremos en la -unción epistémica, particularmente en lo 0ue 2ace al car1cter sistémico de la e3plicación causal. l an1lisis de la situación actual y sus tendencias re0uiere de la construcción de un modelo e3plicati#o 0ue debe dar cuenta de cómo se comporta la realidad estudiada y cómo se producen los problemas 0ue se intenta re#ertir. @n modelo e3plicati#o es un con(unto de 2ipótesis 0ue postulan una serie de relaciones causales di#ersas entre #ariables.
$ara -undar adecuadamente las 2ipótesis de política es necesario desarrollar una mirada integral sobre la estructura multicausal de la situación y su din1mica de cambio. sta -unción, ausente en las pr1cticas actuales de planifcación, debe recurrir a métodos 0ue le posibiliten reconocer y describir #ariablesFproblema, así como identifcar las principales relaciones de determinación, de condicionamiento, de causalidad directa, de acumulación, de dominación y de regulaciónRtrans-ormación 0ue se dan entre las #ariables. l modelo e3plicati#o se despliega sobre distintos planos de estructuración de los problemas ob(eto de política, lo 0ue determina la e3istencia de distintos tipos de causalidadK entre las #ariables. sto es sumamente importante por0ue el an1lisis en este conte3to no tiene como propósito la producción académica de conocimientos, sino la inter#ención sobre situaciones e3istentes. s di-erente entonces plantearse estrategias destinadas a remo#er las reglas de (uego 0ue determinan un con(unto arraigado de problemas &$lano C, en el r1fco Q' 0ue proponerse modifcar las relaciones de causalidad directa 0ue mantienen di#ersos -enómenos en la superfcie de la situación &$lano >'U o bien, proponerse actuar en el terreno de las capacidades para re#ertir relaciones de condicionamiento o alterar relaciones de dominación entre -actores di#ersos &$lano <'. :odo esto sin adentrarnos si0uiera en el car1cter situacional de la e3plicación &MA:@S,CD?E, <==E'.
l %S &%lu(ograma 3plicati#o Situacional' &MA:@S, CD?E, <==E' y el An1lisis $)9OS &$roblemas, 9b(eti#os y strategias' &S9:9 MA!;, <==E' son métodos de la planifcación estratégica 0ue, por sus características, pueden complementar el modelo !7$ para la
construcción o reconstrucción de los modelos e3plicati#os 0ue -undamentan las 2ipótesis de política. Son propuestas 0ue proponen la construcción de modelos 0ue simplifcan la realidad para 2acerla abordable y trans-ormarla en ob(eto de an1lisis, pero no renuncian a la comple(idad, en la con#icción de 0ue problemas comple(os, aun cuando a #eces puedan re0uerir soluciones simples, demandan 2erramientas 0ue puedan dar cuenta de su comple(idad para su estudio. III. a red de producción pública
l mundo de la producción pública no registra los ni#eles de incertidumbre 0ue caracterizan el campo de los problemas sociales, pero sin embargo se trata de un 1mbito no e3ento de comple(idad. a representación lineal de la !7$ en este cuadrante también resulta insufciente para comprender lo 0ue acontece en el seno de una institución pública 0ue participa de una política a tra#és de la prestación de bienes y ser#icios. l 1mbito de la administración y sus sistemas puede ser e3tremadamente comple(o. :ambién en este 1mbito la !7$ debería intentar representar de manera simplifcada la realidad, sin perder la ri0ueza 0ue la caracteriza, a los e-ectos de arro(ar luz sobre ella. a piedra angular en este punto es el concepto de productoU con relación a él se establecer1n el resto de los componentes. ste eslabón de la cadena re#iste un car1cter decisi#o. @na 2ipótesis de política constituye siempre una demanda de producción al sector público. Sin embargo, es -recuente toparnos con un cierto desconocimiento o una comprensión #aga de lo 0ue nuestros organismos públicos producen. A las instituciones públicas y a sus autoridades suele no resultarles para nada e#identes cu1les son o debieran ser sus productos y tampoco les resulta -1cil lidiar, desde el punto de #ista metodológico, con este concepto. P es 0ue el producto 2a sido relegado de la reVe3ión sobre el sector público. a omisión del producto no es sólo un -enómeno de la pr1ctica de las organizaciones, es también un descuido de las propuestas conceptuales y metodológicas. l én-asis puesto, en los últimos a5os, en los resultados e#idencia ese abandono. n países donde -recuentemente no 2ay claridad sobre cu1l es la producción terminal de sus instituciones T0ué productos son los m1s importantes, 0ué usuarios se consideran prioritarios, cu1l es el gasto por producto y, por tanto, cu1l es su misión e-ecti#aT no parece #iable, y 0uiz1 ni si0uiera con#eniente, la implantación de modelos o 2erramientas orientados a resultados. n el marco de la !7$ se entiende por producto todo bien o ser#icio 0ue constituye un agregado de #alor resultante de un proceso de combinación de insumos 0ue tiene lugar dentro de una institución. Se distinguen dos tipos de productos &a' los productos terminales, 0ue son los 0ue la institución entrega a terceros y 0ue con-orman el perfl de producción de una institución Tson productos 0ue ya no su-ren modifcación alguna dentro de la organización y constituyen por tanto el último nodo de la red de producciónT y &b' los productos intermedios, 0ue son bienes o ser#icios cuya elaboración es re0uerida para generar la producción terminal Tconstituyen nodos intermedios de la red de producción institucionalT. !on relación a los productos se deben precisar las unidades de medida y los #olúmenes de producción 0ue ser1n siempre e3presados en números absolutos. as características de este concepto no son comunes a las propuestas metodológicas m1s di-undidas, lo cual resulta crucial por0ue es lo 0ue permite una buena #inculación con el presupuesto.
a producción es el -actor cla#e sobre el 0ue se estructura el resto de los componentes en torno a ella se defnen las operaciones, se precisan los insumos re0ueridos, se a(usta la estructura organizati#a y se adecua la red program1tica presupuestaria. !omo se puede ad#ertir a partir de la distinción entre productos terminales y productos intermedios, lo 0ue tenemos en este cuadrante de la cadena también asume la -orma de una red &r1fco E'. $ara garantizar una producción terminal, la institución deber1 a abocarse a desarrollar y mantener una red de producción 0ue, de acuerdo a la tecnología de producción 0ue se apli0ue, estar1 compuesta por un con(unto determinado de productos intermedios 0ue demandar1n insumos y operaciones 0ue los combinen adecuadamente para su trans-ormación en productos. ste mapa es -undamental para establecer adecuadamente las relaciones insumosRproducto y programar adecuadamente los recursos.
Adem1s de abrir la red de productos terminales y productos intermedios, la !7$ e3ige identifcar las operaciones 0ue aseguren dic2os productos. Se clasifcar1n las operaciones en a' 9peraciones sustanti#as &9S' con(untos signifcati#os de acciones interrelacionadas 0ue combinan insumos para generar productos terminales o productos intermedios directamente relacionados con la producción terminal.
b' 9peraciones de apoyo &9A' con(untos signifcati#os de acciones interrelacionadas 0ue combinan insumos para generar productos intermedios indirectos 0ue pueden ser#ir a toda la organización &#.gr ser#icios administrati#os, ser#icios fnancieros, comunicación, logística' o a un grupo de programas. c' 9peraciones de #iabilización &97' con(unto de acciones interrelacionadas 0ue buscan generar condiciones para 0ue las operaciones sustanti#as puedan desarrollarse con é3ito. st1n en su mayoría dirigidas a terceros actores, suelen caracterizarse por logros 0ue no siempre se pueden califcar como productos en el sentido estricto &#.gr operaciones 0ue lle#an adelante políticas de alianza, operaciones destinadas a persuadir a di#ersos actores, operaciones 0ue procuran recursos fnancieros, operaciones dirigidas a instalar temas en la agenda pública, entre otras'. d' 9peraciones de construcción de capacidades &9!!' con(unto de acciones interrelacionadas de -ortalecimiento institucionalU persiguen el propósito de desarrollar capacidades para me(orar el desempe5o de la organización y -a#orecer la implementación de las dem1s operaciones. e' "emanda de operaciones &"9' re0uerimiento de operación a otra institución 0ue coadyu#a al desarrollo de las operaciones propias o al logro de los resultados esperados. Son operaciones -recuentemente no escritas, 0ue conceptualmente pertenecen al plan operati#o y no tienen rele#ancia presupuestaria. as operaciones suelen atra#esar las distintas 1reas organizati#as de modo 0ue es posible e3aminar de 0ué manera se e3tiende una operación sobre el con(unto de la organización, establecer las responsabilidades 0ue las distintas unidades tienen en su desarrollo, determinando tipo y grado de compromisos. n este punto la !7$ puede ser complementada con diagramas de Vu(o y matrices de correspondencia. :ambién la !7$ re0uiere e3aminar la correspondencia entre la red de producción y la estructura program1tica presupuestaria para poder determinar cómo se est1n asignando los recursos a la producción comprometida en la política en cuestión. l cuadrante iz0uierdo de la !7$ es el espacio de articulación entre el presupuesto, las estrategias de política y la planifcación operati#a. as decisiones de asignación y e(ecución de recursos fnancieros determinan el #olumen, la calidad y oportunidad de los bienes y ser#icios 0ue se prestan a la sociedad. A tra#és de ellos, inciden tanto en las estrategias de política como en la planifcación de operaciones. a !7$ asume 0ue las relaciones insumoFproducto 0ue las instituciones organizan pueden ser reconstruidas y e3presadas para poder tomar estas decisiones con un sentido estratégico. os conceptos de red de producción institucionalK y de red de categorías presupuestariasK son los instrumentos centrales para apoyar esta doble tarea de reconstrucción y toma de decisiones. +o obstante, 2ay 0ue tomar en cuenta 0ue la red de operaciones asociadas al plan e3cede el campo presupuestario por0ue incluye operaciones 0ue no son rele#antes desde el punto de #ista de la asignación de recursos operaciones de #iabilización, demandas de operaciones, a #eces incluso algunas operaciones de construcción de capacidades. P a la in#ersa el presupuesto e3cede el plan por0ue su car1cter es e32austi#o y abarca todas las 1reas de la instituciónU en
cambio, la planifcación de operaciones #inculada a la estrategia de inter#ención puede no in#olucrar algunas 1reas 0ue, no obstante, continuar1n con sus tareas 2abituales. Si se toman como re-erencia las categorías program1ticas establecidas en la técnica del presupuesto por programa, las relaciones entre tipo de operaciones, tipo de productos y categorías program1ticas presupuestarias son las 0ue se e3presan en la :abla <.
III..1 Vi#encia del presupuesto por pro#rama
"esde la perspecti#a del modelo !7$, es importante contar con la aplicación en los organismos de técnicas presupuestarias capaces de reVe(ar los procesos de producción institucional, estableciendo relaciones de insumoFproducto, para poder realizar una lectura correcta de la red de producción y de la asignación de recursos. n tal sentido, la importancia del presupuesto por programa 0ue desde 2ace a5os #iene intentando implementarse de manera e-ecti#a en la mayor parte de los países latinoamericanos, a nuestro entender, sigue #igente. Si se toma como re-erencia la cadena de #alor, el elemento central del presupuesto -ue corriéndose, a lo largo de la 2istoria, de iz0uierda a derec2a. Ba pasado de centrarse en el gasto
a centrarse en los productos y, en los últimos a5os, el én-asis se 2a desplazado 2acia los resultados. Algunas aplicaciones de la propuesta denominada presupuesto por resultados suelen caer en el e0uí#oco de pensar 0ue es posible presupuestar por outcomes 0ue es posible dar un salto mortal desde el presupuesto tradicional de gastos al presupuesto basado en e-ectos, pasando por alto el concepto de producción pública. sto 0uedaría descartado sólo con recordar la índole estoc1stica de las 2ipótesis de política y la incertidumbre 0ue caracteriza las relaciones entre los problemas sociales tomados como #ariablesFresultado en las políticas públicas. n contraposición, el gran acierto del presupuesto por programas 2a sido el papel central otorgado en su propuesta teórica al concepto de producto. amentablemente, en los intentos de aplicación de esta técnica, en di#ersos países de la región, las estructuras program1ticas reVe(aron m1s las estructuras administrati#as 0ue los procesos de producción y los es-uerzos estu#ieron centrados en los aspectos fnancieros, contables y #inculados a sistemas integrados de in-ormación. :odo esto en detrimento de la e3presión de las políticas en términos de estructura presupuestaria y producción institucional. a potencialidad de dic2a técnica presupuestaria toda#ía est1 por e3plotarse y en tal sentido el modelo !7$ posibilita conceptualizar los nue#os desa-íos en el terreno presupuestario como presupuesto por programas orientado a resultados. III.* a Cadena de Valor Público ! los niveles de #obierno
9tra de las limitaciones del modelo inicial del 0ue partimos es 0ue no es potente para e3presar las políticas públicas en relación con los distintos ni#eles de gobierno. n e-ecto, en muc2as ocasiones, la !7$ in#olucra a m1s de un ni#el de gobierno. @na política puede comenzar despleg1ndose en el ni#el nacional, donde es posible tomar ciertas medidas de política e iniciar un determinado proceso de producción públicaU sin embargo, puede 0ue la producción de las instituciones nacionales no llegue a la sociedad sino a tra#és del ni#el de gobierno pro#incial 0ue es el 0ue realiza la prestación de bienes y ser#icios a la población. a agregación de #alor se da en este caso a tra#és de las administraciones pro#inciales, aun0ue sus impactos luego puedan consolidarse a ni#el nacional. sto puede in#olucrar también a los gobiernos locales, ya sea 0ue se trate de políticas iniciadas en el ni#el pro#incial o en el ni#el nacional. ;ncluso 2ay casos de políticas iniciadas en el ni#el nacional cuya cadena de #alor se e3tiende 2asta el ni#el municipal, sin pasar por el ni#el intermedio.
l rele#amiento de una cadena de #alor no puede eludir esta dimensión del proceso de producción de políticas públicas para un adecuado an1lisis. $roductos 0ue pueden ser terminales en una institución de ni#el nacional se trans-orman en insumos para una institución del ni#el pro#incial &r1fco ?'. a cadena de agregación de #alor continúa ya 0ue el producto terminal su-rir1 trans-ormaciones 2asta con#ertirse en un producto fnal. a dimensión territorial de las políticas públicas constituye un elemento de creciente importancia. as alternati#as 0ue pueden darse son #ariadas y #an desde una me(or planifcación territorial de las prestaciones 0ue se realizan de manera centralizada, 2asta ni#eles de descentralización total de políticas en los gobiernos locales, pasando por procesos de desconcentración y descentralización en ni#eles pro#inciales. $ara poder comprender cabalmente una política y tomar decisiones estratégicas sobre ella es necesario 0ue estas #ariadas alternati#as 0ueden plasmadas en la !7$. IV Conclusiones
Bemos presentado el desarrollo conceptual de un modelo de descripción y an1lisis de políticas públicas, construido a partir de la cadena de producción pública o cadena de resultados, 0ue 2emos denominado !adena de 7alor $úblico &!7$'. l punto de partida 2a sido reconocer la potencialidad de la cadena de resultados T0ue radica en la simpleza del modelo y su capacidad e3plicati#aT y, a la #ez, reconocer sus limitaciones para e3presar cabalmente las políticas
públicas y así poder analizarlas. sto nos lle#ó a e3pandir el modelo 2acia los cuatro puntos cardinales, es decir &a' agregar nue#os componentes &medidas de política y direccionalidad', &b' incorporar el car1cter de red en el cuadrante derec2o donde se e3presan las relaciones entre outcomes, caracterizadas por la incertidumbre, &c' incorporar el car1cter de red en el cuadrante de la producción pública, 2aciendo 2incapié en los conceptos de productos, operaciones, relaciones insumoFproducto y &d' e3pandir la cadena 2acia aba(o, tratando de representar el despliegue de la !7$ en los distintos ni#eles de gobierno. $or otra parte, 2emos indicado la necesidad de complementar la cadena con métodos de an1lisis situacional centrados en la grafcación de modelos e3plicati#os a e-ectos de reconstruir la lectura de la realidad 0ue subyace a las 2ipótesis de política, cuando estamos reconstruyendo una cadena de #alor. l propósito es Tsin pretensiones desmedidasT tratar de recuperar la mirada sistémica tanto al analizar los problemas como al e3presar las 2ipótesis de política para contribuir a subsanar una de las debilidades -recuentes en las pr1cticas actuales de planifcación. +iblio#ra,%a
A@";: "79$M+: A+" )$9):S &<==D', Manual de Auditoría de estión del :ribunal de !uentas uropeo. " MA::9S, !arlos &CDED', $lanes #ersus planifcación en la e3periencia latinoamericanaK. n )e#ista de la !epal. Agosto, CDED. $. ED F DQ. B;+:W, Jorge &<==L', #aluación de resultados, e-ectos e impactos de #alor público, ponencia presentada en el [ !ongreso ;nternacional del !A", Santiago de !2ile. B@):A, !arlos &<==Q', $lanifcar para gobernar l método $S. ntre#ista a !arlos Matus, !;9O, Ouenos Aires. ;+:)+A:;9+A !9+)SS 9% S@$)M A@";: ;+S:;:@:;9+S &<==', ;mplementation uidelines -or $er-ormance Auditing, Stoc/2olm. ;+ :om y 7;AOA 7A+ ";J, idia &ds.' &<==D', $er-ormance Audit Bandboo/ )outes to eecti#e e#aluation, )A+" !orporation, Santa Monica, Arlington, $ittsburg2. MA:@S, !arlos &CD?E', $olítica, $lanifcación y obierno, !aracas, %undación Altadir. MA:@S, !arlos &<==E', :eoría del Juego Social, @+a, anús, $cia. de Ouenos Aires, Argentina. MA:@S, !arlos, MA9+, Marcos, A));!B, 7íctor &CDED', Oases teóricas del presupuesto por programas, Asociación 7enezolana de $resupuesto $úblico, !aracas. Mc.aug2lin, Jo2n y Jordan retc2en &CDDD', ogic Models A :ool -or :elling Pour $rograms $er-ormance StoryK, en #aluation and $lanning + <<. S9:9 MA!;, Aníbal Jorge &<==>', l proceso de -ormulación presupuestaria, $rograma de Administración %inanciera ;ntegrada, Secretaría de %inanzas, Santo "omingo, )epública "ominicana.
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-otas
C $aragógico ad(. relati#o a la paragoge &)A'. Si bien el único signifcado 0ue se recuperó del #ocablo paragoge en las lenguas modernas es el de alteración del lengua(e &adición de un sonido al fn de un #ocablo', es con#eniente destacar la ri0ueza de un sentido ol#idado de esta palabra. l término pro#iene del #erbo griego $arag &$araprep. (unto a, cerca de, en, entre y ag tr. conducir, guiar, persuadir, educar, (uzgar, considerar', cuyo sentido etimológico es conducir, na#egar silenciosamente, des#iar, seducir, inducir, alterar.
< "el griego episteme h conocimiento científco.
