2 - Pastor Ridruejo - Curso de Derecho Internacional Publico y Organizaciones Internacionales

JOSÉ ANTONIO PASTOR RIDRUEJO Profesor emérito de Derecho Internacional en la Universidad Complutense Miembro del «Institut de Droit International» Antiguo Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES ,.,-·�". DECIMOCUARTA EDICIÓN

-4. tecios

Diseño de cubierta: J. M. Domínguez y J. Sánchez Cuenca

Lecciones de Derecho Internacional Público: l .ª edición, 1980 .

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Curso de Derecho Internacional Público: 'e Lª edición, 1986 Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales: 3.ª edición, 1989 14.ª edición, 2010

Reservados todos los derechos. El contenido de .e$ obra está pro tegido por la Ley, que establece penas de prisió�i y/o multas, ade� más de las correspondientes indemnizacioii,!ls por daños y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren:, distribuyeren o comunicaren públicamente, en todo o en parte/una obra litera ria, artística o científica, o su transformación, m�retación o eje cución artística fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a través de cualquier medio, sin la preceptiva aut� ción. r,za

© JOSÉ ANroNIO PAS10R RlDRUEJO,' Í.986 . ' © EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANA�}S.A.), 2010 Juan Ignacio Luca de Tena, 15 - 28027 Madrid ISBN:978-84-309-5140-6 ....,. Depósito Legal: M. 28.477-2010. Printed in Spain. Impreso en España por Iügorma

A mis hijos Elvira, Antonio y Nuria. Y a Guadalupe, Antonio, Javier, Marta, Carmen, Rafael, Maria y Pablo.

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transcurso del tiempo, no han faltado las opiniones contrarias. Hoy se tiende más bien a una re interpretación (o segunda lectura, utilizando la terminología de los políticos. españoles de la post-transición) de la Carta que acercaría la posición de los Estados no envueltos directamente en un conflicto armado a algunas de las modalidades de la «no beligerancia» 11• Y es que, aunque en términos generales haya :fracasado el sistema de seguridad colectiva pre visto en la Carta por la falta de entendimiento de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, y en virtud de otras razones y por más que no haya tomado este órgano decisión alguna calificando a un beligerante como ilegal, los Estados miembros si pueden individualmente formular juicios al respecto; sí están en condiciones ellos mismos de considerar legal o ilegal a un beligerante y, aún no parti cipando directamente en el conflicto, adoptar posiciones coherentes con su califica ción que nada tengan que ver con la n eutralidad clásica y que se asemejen a la «no beligerancia». En todo caso, como ha señalado entre nosotros el profesor.ARROYO LARA las Convenciones de Ginebra de 1949 sobre prote cción a las víctimas de la guerra y los Protocolos Adicionales de 1977 13 hacen pensar en un reconocimiento general de la «no beligerancia»; unos y otros instrumentos admiten, junto a la situación de neutralidad, la de «no beligerancia», de manera expresa las Convenciones de 1949, de modo implí cito el Protocolo I de 1977, pero "Colocando a ambas situacione s en pie de igualdad. 12 ,

CAPÍTULO VII

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES 68. GENERALIDADES a) Desde el punto de vista sociológico, resulta indiscutible que en nuestros días el sistema internacional no presenta la homogeneidad que le caracteriz.aba en el pasado; hoy el sistema internacional es heterogéneo puesto que, junto a los actores tradicionales, que· son los Estados, desempeñan un papel importante las organiz.aciones internacionales, que han adquirido una relativa independencia respecto a los Estados miembros y se encuen tran en condiciones de tomar decisiones autónomas y desempeñar :funciones específicas 1• Decisiones y :funciones que, de todos modos, no han supuesto el desplaz.amiento de los Estados soberanos, porque las organiz.aciones internacionales no constituyen instancias políticas superiores a ellos, y de ahí que la sociedad internacional siga siendo básicamen te de yuxtaposición de Estados y corresponda a éstos el máximo protagonismo en las rela ciones internacionales y la subjetividad plena en el Derecho Internacional. Ahora bien, como ha dicho el profesor CARRHLO SALCEDO, aunque el fenómeno de la organización internacional no haya supuesto una ruptura con el sistema interestatal, sí ha significado una reforma del mismo, ya que lo ha modernizado y adaptado a las nuevas circunstancias y exigencias 2. Ello es as� por lo pronto, porque mediante las organizaciones internacio nales, y al compás de la creciente interdependencia entre los Estados, se han instituciona lizado sectores muy importantes de la cooperación entre aquéllos, que ha ganado por tanto en intensidad, racionalidady eficacia. De otro lado, y como hemos visto a lo largo del curso, las organizaciones internacionales han �ervido de cauce para significativas transforma ciones del Derecho Internacional. Las notas de 4mnanización, socialización y democra tiz.acióna que aspira-y en parte ha conseguido- el Derecho Internacional contemporáneo se explican en gran medida por la acción de algunas organiz.aciones internacionales y por la posibilidad que ofrecen algunos de sus órganos de servir de foro para la gestación y cris talización de grandes tendencias de opinión en pro del cambio del Derecho Internacional. En fin, las organiz.aciones internacionales están en condiciones de llevar a cabo un con trol institucional, y por tanto mejorado, de la observancia de ciertos sectores del Derecho Internacional, como hemos podido comprobar a lo largo de este Curso: b) , En un curso de Derecho Internacional Público como el presente es ineludible, por tanto, tratar con alguna extensión y cierta profundidad de las organizaciones ínter-

Laguna, 1981, Véase especialmente E. ARROYO LARA, Lt? no beligerancia. Análisis juridico, La pp. 302ss. II

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Ibíd., pp. 344 SS.

Véase el apartado 66.4 de este libro.

I Véase M. MERLE, Sociología de las RelacionesInternacionales, Madrid, 1978, pp. 410 ss. ' J.A. CARRILLO SALCTIDo,ElDerecholnternacional en un mundo en cambio, Madrid, 1984, p. 41.

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nacionales. El examen en particular de las más importantes de ellas lo harehios más adelante, con ocasión del estudio de la cooperación internacional institucionalizada. Aquí y ahora, nos vamos a contentar con un análisis introductorio que ponga de relie ve los aspectos comunes más relevantes, bien entendido que no es nuestro propósito construir propiamente una teoría general de las organizaciones internacionales. El pro fesor RffiJTER ha señalado a este respecto que el alcance de semejante teorí� general es limitado; si los Estados tienen rasgos generales comunes que permiten definir su estatuto internacional, entre las organizaciones internacionales existen grandes dife rencias3. La Comisión de Derecho Internacional lo ha dicho de manera muy clara: «mien tras todos los Estados son iguales ante el Derecho Internacional las organizaciones internacionales son el resultado de un acto de voluntad de los Estados, acto que mode la su figura jurídica confiriendo a cada una de ellas caracteres individuales muy mar cados que limitan su parecido con cualquier otra organización intemacionabi 4• Esto lo comprobaremos al hablar de la clasificación, en modo alguno fácil, de las organiza ciones internacionales (apartado 70) y al tratar de las organizaciones intemhcionales en particular (capítulo VIII). De ahí que, como han señalado los profesores SUR y COM BACAU, la tentativa de construir un Derecho Coµiún de las organizaciones iri.ternacio nales sólo es legítima si, de una parte, no se olvida el carácter supletorio dbl mismo, abierto a todas las excepciones que resultan del �tado instituyente y si, de étra parte, se tienen en cuenta en el interior de ese Derecho Común, diferencias considetables que separan las diversas categorías de organizacionfS 5• . 1

e) Con las cautelas y precisiones señaladas en el párrafo anterior vaJ.os a ocu pamos, pues, en el presente capítulo de las cuestiones siguientes: c·oncepto de organi zación internacional desde una triple perspectiva,(técnico-jurídica, histórico-sticiológica y política); clasificación de las organizaciones internacionales, lo que supohe en últi mo análisis un desarrollo y una profundización de la definición de las orgatiizaciones internacionales; competencias de las organizaciones internacionales que, cbmo vere mos, no son soberanas, sino que están basadas en lai0;ea de atnbución; estructura orgá nica, de la que sólo podremos recoger unos esquemas muy generales; modos d� adopción de decisiones, que serán también estudiados en¡sus grandes lineas; y por fin\ la impor tante cuestión de la posición general de las organizaciones internacionales ante el Dere cho Internacional, lo que nos permitirá un examJn muy somero de cuestiones taJes como la capacidad para concluir tratados, derecho di¡': legación, responsabilidad internacio nal y, por fin, el problema de la subjetividad internacional. Somos del todd conscien tes de que estas materias no agotan la problemática general de las orgahlzaciones internacionales, pero nos parece que el propósitd de este Curso-pensado paia los alumnos de la licenciatura española en Derecho- n,o permite análisis más comprensivos y profundos.

69. EL CONCEPTO DE ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL Las mganizaciones internacionales constituyen fenómenos ciertamente complejos, nece sitados de análisis desde varias perspectivas científicas: la de las relaciones internaciona les y su historia, la de la ciencia política, la del Derecho Internacional y la de otras disciplinas específicas sobre cuyo contenido versa el campo de acción propio de cada organización internacional. Nosotros no podemos prescindir de un dato de partida ineludible: es éste un curso de Derecho Internacional pensado y escrito para aspirantes a juristas. Predominará, por tanto, en nuestro análisis, el enfoque jurídico, sin que ello suponga de todos modos que descartemosuntratamientoroínimamenteinterdisciplinario1.Justamenteportal motivovamos ahaceruso de tres aproximaciones distintas al objeto de llegar al concepto de mganización internacional. Utilizaremos en primer lugar una aproximación técnico-jurídica (aparta do 69.1) con el fin de dar una defmición de la organización internacional que suministre coherencia lógico-formal al entramado de nuestro estudio. Nos serviremos luego de una aproximación histórico-sociológica: trataremos de indagar en este sentido cuáles son las necesidades sociales que motivaron la aparición en la historia de las organizaciones inter nacionales (apartado 69.2). Emplearemos por Ím una aproximación política en un intento de comprender la actitud básica de los principales grupos de Estados ante el fenómeno de las organizaciones internacionales (apartado 69.3). Estamos, obviamente, ante perspecti vas de análisis. En la realidad de las cosas, los tres enfoques se complementan e interac cionan ynopueden ser debidamente valorados sino en una concepción global y de conjunto. 69.1. PERSPECTIVA TÉCNICO-JüRÍDICA: LA DEFINICIÓN DE ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL a) La expresión «organización internacional» se utiliza eri nuestra disciplina en dos sentidos principales 2• El primero de ellos se refiere a la manera como está organi zada la sociedad internacional, es decir, a su armazón general o a su estructura. El segun do.alude a organizaciones internacionales en concreto. Analizado ya el primer sentido de la expresión en el capítulo primero de este curso, aquí y ahora trataremos únicamente del segundo, aunque queremos señalar que entre uno y otro hay una interacción mani fiesta. Efectivamente, la existencia de múltiples organizaciones internacionales espe cíficas determina que la estructura de la sociedad internacional contemporánea sea distinta a la que en los primeros siglos de la edad moderna determinó el nacimiento del Dere cho Internacional. Si entonces la sociedad internacional era únicamente de yuxtaposi ción de Estados soberanos, en la actualidad, por más que persista básicamente dicha I 2

' P. REuTER, lnstitutions Internationales, París, 1975, p. 252. • Anuario de la Comisión deDerechoInternacional 1982, volJI, Segunda Parte, Nacionesl!Jnidas, Nueva York, 1983, p. 13. 5 H. TH!ERRY, J. COMBACAU, S. SUR y CH.VAllÉ, Droit lntemational Public, París, 1981)p. 696. 1

Véase apartado 1 de este curso. G. Aln-SAAB, «Toe concept ofintemational organization: a synthesis», en el hllro editado porel autor

The concept ofintemational organisation, París, 1981, p. 10; J. M. DEHOUSSE, Les organisations interna tionales. Essai de théorie générale, Lieja, 1968, p. 41. [661]

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LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,69,1]

estructura, hay que hablar también de otros dos tipos de sociedades: la basada en la existencia de intereses comunes y la sociedad parcialmente organizada. Y es que, efec tivamente, no puede subestimarse en modo alguno el impacto de la presencia de las organizaciones internacionales en la sociedad internacional de nuestros días y en el Dere cho Internacional Contemporáneo. La presencia de aquéllas ha producido un doble impac to en nuestra disciplina -estructural y :funcional-ya analizado en la introducción a este Curso, y a lo allí dicho nos remitimos 3.

nas desempeñan sobre el terreno encomiables e impagables labores humanitarias en casos de catástrofes, crisis y conflictos armados. Sus nombres son bien conocidos y no las cito porque las posibles omisiones serían odiosas. Otras, que tampoco cito por la misma razón, hacen acto de presencia activa en grandes conferencias internacionales (las que se ocupan de temas tales como el respeto de los derechos humanos o la protección del medio ambien te) contnbuyendo de ese modo a la evolución y al progreso del Derecho Internacional. Conviene subrayar igualmente que algunas colectividades territoriales de Derecho Público que no son Estados son admitidas como miembros, aun con derechos reduci dos, en algunas organizaciones internacionales. Es el supuesto de la Unión Internacio nal de Telecomunicaciones (UIT), de la Unión Postal Universal (UPU), de la Organización Meteorológica Mundial (OMM), etc., organizaciones técnicas que tratan de tener en cuen ta las características particulares de determinados territorios. Enf"m, el carácter interestatal de una organización internacional supone que los órganos más importantes sean de com posición intergubernamental, es decir que estén integrados por representantes de los gobier nos de los Estados miembros. Existen, sin embargo, en las organizaciones internacionales, otros tipos de órganos: el secretario general, que obviamente no representa al gobierno de ningún Estado; órganos judiciales, formados por personas independientes que actúan a título personal; órganos parlamentarios, elegidos incluso por votación directa entre los ciudadanos de los Estados miembros, etc. Son éstas cuestiones que examinaremos con mayor profundidad en otro lugar (apartado 72).

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b) Pero, situándonos en una perspectiva técnico-jurídica, ¿qué es exactamente una organización internacional? ¿Y cuáles son sus rasgos característicos? Se ha señalado que desde un punto de vista jurídico no hay una def"mición general mente aceptada de organización internacional, no obstante lo cual sí parece existir con senso en la doctrina en cuanto a los elementos que deberían entrar en aquella def"mición4• A nuestro juicio, la organización internacional tiene seis rasgos diferenciales indiscuti dos, a saber: carácter interestatal, base voluntaria, órganos permanentes, voluntad autó noma, competencia propia, y cooperación entre sus miembros a efectos de la satisfacción de intereses comunes. Dando por sentado que, en la realidad de las cosas, todos estos elementos están indisolublemente relacionados, a efectos didácticos y sistemáticos glo samos y desarrollamos por separado cada uno de ellos. c) La primera nota es el carácter interestatal. En este sentido, una organización inter nacional es una asociación de Estados, lo cual no ha evitado que se hable frecuentemen te en la práctica, con ciertaimpropiedad, de «organizaciones intergubernamentales», como si los miembros fuesen los gobiernos. Excluimos en todo caso de la def"mición de organi zación internacional a las asociaciones de fuerzas sociales distintas de los Estados que actú an sin ánimo de lucro en el plano internacional. A este último tipo de uniones se les da el nombre (por ejemplo, en el art. 71 de la Carta de las Naciones Unidas) de «organizacio nes no gubernamentales». Hay que señalar que algunas organizaciones internacionales en sentido propio, es decir orgmriz.aciones intergubernamentales, prevén la colaboración de las organizaciones no gubernamentales. Es el caso de las Naciones Unidas, de la UNES CO, del Consejo de Europa y otras organizaciones. Añadamos que no hay que subestimar en ningún caso la importancia del papel que desempeñan en el mundo contemporáneo las organizaciones no gubernamentales; dentro del marco amplio de los actores internacio nales. Como ha dicho MERLE esas organizaciones constituyen «la expresión de una soli daridad transnacional creciente en todos los ámbitos en que se ejerce la actividad no lucrativa de los particulares y de los grupos privados»5• En cualquier caso, las repetidas organiza ciones integran la llamada «sociedad civil internacional» y como ha señalado el profesor PÉREZ PRAT encajan en la irreductible heterogeneidad de la sociedad internacional. Algu' Véase apartado 4.1 de est e curso. • M VIRALLY, «Def"tnitionandclassif ication ofin ternational organizations: a legal appr oach», enop. cit. ennota 2, p. 51. ' M MERLE, Les acteurs dans les rélations internationaux, París, 1986, p. 157. Sobre las organizaciones internacion alesno gubernamentales, véaseM BETIATiy P. M DuPuY,Les O.N.G. et leDroitintemational, París, 1986; y J. M SoBRINO liEREDIA, «La determinaciónde la personalidadjuríd ica de las organizaciones interna cionales no gubernamentales: Contnoución del Consejo de Europa», enR.E.DJ., 1990-1, pp. 1 O1 ss. yL. PÉREZ PRA:r-DuRBAN, Sociedad civily Derecho internacional, Valencia , 20 04.

á) El segundo rasgo diferencial de las organizaciones internacionales es su ca rácter voluntario, en cuanto que se crean por un tratado entre Estados, que es el lla mado tratado instituyente. En casos excepcionales, sin embargo, la organización puede ser creada porresolución de una conferencia internacional. Es el caso de la Orga nización de países exportadores de petróleo (OPEC, de acuerdo a las siglas en inglés) aunque, como se ha señaldo, cabe pensar que la resolución en cuestión constituye un acuerdo en forma simplificada 6• Ocurre también que otras organizaciones internacio nales han sido constituidas por resoluciones de órganos de organizaciones internacio nales preexistentes, aunque en esta hipótesis estemos más bien en presencia de órganos subsidiarios tanto de.iure como defacto 7• Es el supuesto de la Conferencia de las Nacio nes Unidas para el Comercio y Desarrollo (CNUCED, o UNCTAD), establecida en 1964 poi: la resolución 1.995 (XIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Es tam bién el caso de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), creada en 1965 por la resolución del mismo órgano 2.089 (XX), si bien, en 8 de abril de 1979, la ONUDI se convirtió en organismo especializado de las Nacio nes Unidas, y por tanto en una auténtica organización internacional. ¿Cabe crear una organización internacional por un acuerdo político, es decir, por un acuerdo que no tenga naturaleza de tratado internacional? La pregunta no es puramen te académica, puesto que la Carta de París para la Nueva Europa, adoptada el día 21 de noviembre de 1990, dota de un rudimentario aparato institucional a la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE). Como todos los instrumentos adoptados en este último marco, la Carta de París no es un tratado internacional, sino sólo un acuer' M VIRAU.Y, op. cil en nota 4, p. 52.

7 VéaseM. VIRALLY, op. cit. ennot a4,p. 52.

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CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PúBLICO

do generador de compromisos políticos, por lo qile no parece que las institucibnes de la CSCE tengan verdaderamente personalidad jurídica internacional. A nuestrd juicio, lo más que se puede decir hoy por hoy es que la CSCE constituye una organizariión inter nacional de facto. La circunstancia de que por el :qocumento de Budapest de 6 de diciem bre de 1994 la CSCE pase a denominarse OSCIB (Organización para la sdguridad y Cooperación en Europa) desde el 1 de enero de 1995 no cambia las cosas. La OSCE sigue careciendo de un tratado -instrumento jurídico- fundacional y continúa apo yada en documentos políticos. Cualquiera que sea su peso político como a4tc>r de las relaciones internacionales, la OSCE no posee pbrsonalidad jurídica internacional. Señalemos por lo demás que desde la entrada en vigor el 1.0 de diciembte de 2009 del Tratado de Lisboa (de 13 de diciembre de 2007) la Unión Europea po�eb persona lidad jurídica internacional. Antes de esa fecbaj semejante personalidad cor!respondía a las distintas comunidades. : e) En tercer lugar, las organizaciones deben contar con un sistema permanente de órganos, que asegure su continuidad. Es éste,uno de los elementos que petmite dife renciar las organiz.aciones internacionales de las conferencias internacionales, én el enten dido de que estas últimas tienen notas en com-6.n con aquéllas, particularniente en lo que se refiere al modo de adopción de decisiones. La permanencia de la organización ti.ene un valor político de primera magnitud eii cuanto contribuye a afüm� su independencia frente a los Estados miembros ª. f) El cuarto elemento característico de una organización internacionhl consiste en la voluntad autónoma, que se da en tanto en cuanto el proceso de adopción de deci siones por sus órganos le permite expresar una voluntad jurídicamente di�tinta de la de los Estados miembros. Obviamente, esta voluntad debe constreñirse a lils materias que entren en la esfera de competencia de la organización tal como viene sbñalada en el tratado instituyente. Y esta consideración nos lleva a la quinta nota. 1

g) Porque, efectivamente, el quinto rasgo diferencial de una organiz4ción inter nacional es la competencia propia en una serie de materias señaladas en el tratado. A lo que implica la con diferencia de los Estados, cuya competencia es general o plena, 9, las organizaciones inter presumen se no misma la a s secuencia de que las limitacione manera n¡icionales tienen competencias de atribuciqn, es decir, las asignadas ocunos qbe e important punto un ste é . Es te. expresa o implícita en el tratado instituyen · adelante. más pará 1de

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h) Pero las organizaciones internacionales tienen un sentido teleológico y en este orden de ideas las competencias de la organizac�ón constituyen el instrumentq para alcan zar un objetivo, que no es otro que la sati.sfac6ión de intereses comunes a los Estados mediante la cooperación internacional institucionalizada, bien entendido
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llegar más lejos, hasta el punto de que dichos Estadós transfieran a los órganos de la organización el ejercicio de algunas de sus competencias soberanas. En fm, este ele mento funcional o teleológico es de la mayor importancia hasta el punto de que nos ser virá de criterio para la clasificación de las organizaciones internacionales (apartado 70). z) Pero la cooperación internacional encuentra a veces cauces y marcos distintos de las organizaciones internacionales en sentido propio, que son las que satisfacen las exigencias de los apartados anteriores. Es el caso de los grupos informales de Estados, de composición restringida, que en el mundo globalizado de los comienzos del siglo XXI desempeñan funciones relevantes de consulta y cooperación, muy particularmen te en terrenos de tanta importancia como el económico y el sistema financiero inter nacional. Sobresale entre esos grupos el llamado G 20, que en la crisis económica mundial del año 2009 y siguientes ha desplazado a otros grupos como el G 8 y el G 14. Esta mos ante un foro de cooperación y consulta en cuestiones relacionadas con el sistema financiero internacional, compuesto por los siete países más industrializados, Rusia, 11 países de economías emergentes y Unión Europea, que cuenta con asiento propio. 69.2.

PERSPECTIVA IllSTÓRICO-SOCIOLÓGICA: EL ORIGEN DE LA IDEA

DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL

a) Definid;is en el apartado anterior desde una perspectiva técnico-jurídica las organizaciones internacionales, queremos colocarnos ahora en un plano histórico-socio lógico para dar cuenta de la manera como aparecen aquellas organizaciones en la socie dad inJernacional. Ha dicho el profesor REuTER en este orden de ideas que desde los comienzos de su desarrollo histórico, a principios del siglo XIX, las organizaciones internacionales parecen responder a la satisfacción de dos necesidades distintas: una aspiración general a la paz y al progreso de las relaciones pacíficas, de una parte; y una serie de necesidades precisas y limitadas relativas a cuestiones particulares, de otra parte. La primera necesidad requiere una organización internacional universal en principio en cuanto a su objeto y en su extensión geográfica; la segunda se acomoda a organizaciones múltiples. De ahí, señala REuTER, la existencia de dos experiencias históricas divergentes, dándose la circunstancia de que la segunda se manifestó antes que la primera y le aportó ciertas enseñanzas, aunque estaba abocada a someterse a ella, a sufrir sus influencias y a padecer sus fracasos 10• b) En lo que se refiere a la primera necesidad -aspiración general a la paz y al progreso de las relaciones pacíficas-hay que decir que en las edades moderna y media no faltaron proyectos, interesantes desde luego pero marcadamente utópicos, de cons tituir asociaciones .de Soberanos o Estados, cuya finalidad última era el mantenimien to de la paz 11• Mas es preciso llegar realmente a principios del siglo XIX para encontrar los primeros gérmenes de la idea de una organización internacional tendente a satis-

" P. REurER, op. cit. en nota 8, pp. 228 ss. Véase una escueta referencia en P. GERBET, Les Organisations lntemationales, París, 1966, pp. 8 ss.; M MEDINA ORTEGA, Las organizaciones internacionales, Madrid, 1979, pp. 33 ss.; F. MARiflo MENÉNDEZ, «Organismos internacionales», en Nueva Enciclopedia Jurídica, tomo XVIlI, pp. 593 ss. II

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facer aquella necesidad general. ºEfectivamente, reunidas en el Congreso de Viena en la segunda mitad de 1814 y primera mitad de 1815 las potencias europeas, se fue abrien do camino en las discusiones la idea de un Concierto europeo, que consistiría en la cele bración de conferencias periódicas al más alto nivel con la rmalidad demantener elstatu quo en Europa y el equilibrio entre las potencias. Es cierto que en el acta ímal del Con greso (9 de junio de 1815) no se hace referencia a la celebración de las reuniones, pero en la cuádruple alianza firmada el 20 de noviembre del mismo año las cuatro potencias vencedoras de la Francia napoleónica -Austria, Inglaterra, Rusia y Prusia-acuerdan ya (cláusula sexta) la celebración regular de las reuniones en cuestión con la rmalidad de examinar los intereses comunes y velar por la conservación del orden y la paz en Euro pa u. En los años inmediatos tuvieron lugar reuniones de este tipo si bien,-desde prin cipios de la década de los años veinte del siglo XIX, las conferencias dejaron de ser periódicas para celebrarse únicamente con ocasión del examen de importantes problema políticos. En la mayor parte de los casos los participantes eran sólo los cinco grandes: los vencedores de Napoleón más Francia. A partir de 1856 se amplió el círculo: el Reino de Cerdeña (después Italia) y también el Imperio turco. En cuanto al ámbito geográfi co de su acción, hay que decir que durante mucho tiempo el Concierto europeo no se ocupó de los problemas creados por la expansión colonial europea en el resto del mundo, aunque más tarde lo hubo de hacer: intervenciones colectivas en China, abolición de la esclavitud y determinación de las normas sobre ocupación de los territorios colo niales (Congreso de Berlín de 1885, de Bruselas de 1890). Armes del siglo XIX y prin cipio del XX se celebraron asimismo grandes conferencias internacionales que desbordaron el marco europeo. Los Estados Unidos participaron en la I y II Conferencias de la Paz de La Haya (1899 y 1907). Numerosos países iberoamericanos tomaron parte en la II. En todo caso, el Concierto europeo ejerció de hecho funciones de gobierno, pero no era una organización internacional en sentido propio: no disponía ní de trata do instituyente, ni de sede ni de secretaría permanente; constituía realmente un siste ma informal o cuasi-institucionalizado de canalización de la cooperación política general de las potencias europeas. Hoy, ya con perSpectiva histórica, cabe ver en él la semilla de la idea de las organizaciones internacionales de carácter político general y con voca ción de universalidad que se formaron en el siglo XX 13

•

e) En lo que concierne al segundo tipo de necesidades -las de carácter dermido y particular-la situación es diferente. En efecto, las primeras organizaciones inter nacionales en sentido propio, aún muy rudimentarias, aparecen en el siglo XIX para satis facer necesidades de aquella clase, primeramente en el campo de las comunicaciones y luego en otros en que los intereses comunes de los Estados se fueron satisfaciendo progresivamente por la vía de la cooperación institucionalizada. Así, el Acta del Con greso de Viena de 1815, que había proclamado la libertad de navegación en los ríos internacionales, establece la Comisión central para la navegación del Rin, a la que se Véase J. VICENSVIVES,Historia GeneralModerna. Siglos XVlll-XX. Barcelona, 1981, pp. 330 ss. " Sobre el Concierto europeo como germen de la idea de la organización internacional con ímes polí ticos generales, véase P. GERBET, op. cit. en nota 11, pp. 11 ss.; del mismo autor, «Rise and development of intemational organi2ation: a synthesis», en op. cit. en nota 2, pp. 30 ss.; y D. W. BOWET, The Law oflnter national lnstitutions, Londres, 1982, pp. 6 ss., etc.

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atribuyen competencias para enmendar el reglamento y algunos poderes judiciales de apelación. Se crean más tarde otras comisiones fluviales, entre las que destaca la Comi sión europea del Danubio (1856). En 17 de mayo de 1865 se instituye la Unión Tele gráfica Internacional, en 1874 la Unión Postal Universal y en 1906 la Unión Radiotelegráfica. En el terreno de los intereses económicos, hay que hablar de la Unión Internacional para la Publicación de las Tarifas Aduaneras (1890), de la Unión Inter nacional del Azúcar (1902), del Instituto Agrícola Internacional (1905), etc. En fin, y siempre sin afán de exhaustivídad, en la esfera científica y social, es necesario refe rirse a la Unión para la Protección de la Propiedad Industrial (1883), a la Unión para la Protección de la Propiedad Literaria y Artística (1886), a la Oficina Internacional de Pesos y Medidas (1875), y a las Comisiones internacionales sanitarias en diversas ciudades. El rasgo más característico de estas instituciones es que operaban, de un modo general, a través de dos órganos: conferencias periódicas de los representantes de los Estados miembros, y un bureau o secretaría, que aseguraba la permanencia. Logros estos y otros parciales y sectoriales, constreñidos a materias sin gran importancia poli, tica, rudimentarios desde la perspectiva de nuestros días, pero que tuvieron el inmen so mérito de hacer descubrir a los Estados la potencialidad de la cooperación internacional institucionalizada y de servir de experiencia para las realizaciones, mucho más ambiciosas, que en materia de organización internacional, incluso con vocación de universalidad yrmes políticos de carácter general, tuvieron lugar después de la pri mera guerra mundial 14• Con posterioridad a 1945 las organizaciones internacionales han conocido un gran desarrollo en todos los ámbitos geográficos-universal y regio nales-y en toda clase de materias, como tendremos ocasión de exponer en los capí tulos siguientes, aunque su presencia no ha modificado la estructura básica de la sociedad internacional, que sigue siendo de yuxtaposición de Estados. Muestra de este gran desa rrollo es que, hoy, el número de organizaciones internacionales supera la cifra de 170. á) Las consideraciones precedentes muestran en todo caso que la aparición de las organizaciones internacionales ha tenido lugar como consecuencia de un proceso lento y empírico y que en su nacimiento ha sido determinante la institución de la con ferencia internacional. Efectivamente, las necesidades crecientes de la cooperación inter nacional motivan que la celebración de las conferencias internacionales sea cada vez más frecuente, hasta que llega un momento en que los Estados participantes dotan a aquéllas de un secretariado permanente. Es entonces, y sólo entonces, cuando cabe hablar propiamente de la existencia de una organización internacional, por rudimentaria que_ sea. Y este origen dejó sentir su impacto en las primeras organizaciones internaciona les que, al igual que las conferencias diplomáticas, adoptaban sus decisiones por una nimidad. Con el paso del tiempo, sin embargo, las organizaciones internacionales han desarrollado y utilizado métodos propios, que les han dado perfiles originales y que incluso han influido en la institución que les sirvió de base, las conferencias interna cionales, que en la mayor parte de los casos son hoy convocadas y auspiciadas por orga nizaciones internacionales.

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1

•

Véanse autores, obras y lugares citados en las notas 11 y 13.

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69.3.


PERSPECTIVA POÚTICA: LAS ACTITUDES DE LOS PRINCIPALES GRUPds DE ESTADOS ANTE EL FENÓMENO DE U.S ORGANIZACIONES INTERNACIONALES 1

a) La aparición en la sociedad internacional de una nueva categoríd de actores

--las organizaciones internacionales-ha motivado en los actores tradicioriales y toda vía y por mucho tiempo los más poderosos -,-los Estados soberanos- trés actitudes globales que corresponden a otras tantas con4pciones del fenómeno. Van:ios a distin guir a este respecto, inspirándonos en el análisis de .ABI-SAAB, tres posiciónes princi pales: la de los Estados del grupo occidental, la cI;e los Estados del antiguo Grupo socialista y la de los Estados en desarrollo (Tercer Mun4o) 15• .

] -

b) El sistema actual de organizaciones ip.ternacionales universales tjfrece en su conjunto la huella de las concepciones políticas y sociales de los Estados occidenta les; además, y hasta que en la década de los ¡ro.os sesenta de este siglo sJ produjo la descolonización masiva y el subsiguiente acce�o a aquellas organizaciones 1de los Esta dos de reciente independencia, eran los Estados occidentales los que por su mayoría ] numérica determinaban el sentido general la acción de las organizaciones univer sales. Consiguientemente, su concepción de tales organizaciones era tele�>lógica y su posición en cuanto a las funciones y poderes expansionista. Sin embargo, la irrupción de los Estados de reciente independencia y el mayor peso de éstos en la ádopción de decisiones por mayoría motivó en los occiden,tales un cambio de actitud cnie se ha tra ducido en hechos tales como la preferencia por el consenso en cuanto al mddo de adop ción de decisiones, el freno a la expansión �e las funciones y poderes de la owimzación, el tratar las cuestiones de verdadera importancia fuera de ella, o sólo en Ios órganos restringidos donde tienen predominio o al menos derecho de veto, o inclm¡¡ o amenazar con la retirada o consumarla (Estados Unidos respecto a la UNESCO). fero lógica mente este cambio de actitud hacia las organizaciones internacionales uriiversales se ha visto compensado con una intensificación¡de la cooperación en las organizaciones regionales que, entre algunos Estados de Europa occidental (la Europa cbmunitaria), ha conocido manifestaciones de considerabl� importancia.

del

1k

c) La posición de los países del antiguo �po socialista respecto a organiza ciones internacionales universales evolucionó en sentido inverso a la �ca expu�s ta del grupo occidental. Así, la situación min;oritaria de aquellos países determinó en un principio una concepción restrictiva del map.dato y de las funciones de aquellas orga nizaciones, a las que no consideraban sino como una arena más para desarr9llar la lucha de clases a nivel internacional. Los Estados socialistas se oponían, pues, :al desempe ño de acciones operacionales no previstas esfyictamente en el tratado instjtuyente. Sin '

,AAB, op. cit. en nota 2, pp. 20 ss.; véase �bién G. MoRozov, «The socialit conception of internatioÍlal. organisation», en op. cit. en nota 2, pp. 173 ss.; R. HIGOINS, «Western interpretations of inter national organisations as reflected in scholarly writings», en op. cit. en nota 2, pp. 194 ss.; M. BEDIAO!Il, «A Thirld World view of international organisations: action towards a new international economic ordeo>, en op. cit. en nota 2, pp. 207 ss.; y S. SHIN-TSAI CHEN, The1 Theory anti practice ofinternatiorJzl organisation, · Central Connecticut State College, 1973, pp. 9 ss. · 1

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

[VII,69,3]

669

embargo, con el advenimiento de los Estados de reciente independencia, los Estados . socialistas aceptaron una cierta ampliación de las actividades operacionales de las orga nizaciones internacionales en el campo económico. En el aspecto regional, sin embar go, los Estados socialistas no llegaron tan lejos, ni mucho menos, como algunos círculos de Estados del grupo occidental. En nuestros días, desaparecido el grupo socialista en tanto que grupo de intereses inspirado en particulares concepciones sociales, políticas y económicas, es de presu mir que la posición de los antiguos Estados de la Europa del Este se acerque en su con junto a la mantenida por los países occidentales, aunque no hay que descartar que, dada la necesidad de desarrollo económico que experimentan la mayoría de ellos, adopten en algunas cuestiones posturas similares a las que exponemos a continuación. d) Los Estados en desarrollo vieron desde el primer momento en las organiza ciones internacionales de carácter universal un importante instrumento de cambio de las estructuras jerarquizadas y estratificadas del sistema ínternacional y de las funcio nes del Derecho Internacional, y adoptaron, así, una concepción teleológica, evoluti va y expansiva de aquellas organizaciones, cuyo rumbo pretenden orientar en virtud de las mayorías automáticas, que están a su alcance. En este sentido, han sido siempre favorables a la extensión de las funciones y poderes de aquellas organizaciones. De todos modos,la cooperación institucionalizada dentro del grupo es mucho menos importante que en el bloque de Estados occidentales.

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,70]

70.

CLASIFICACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

a) Clasificar las organizaciones internacionales es cometido de gran importan cia científica porque, a la postre, supone un desarrollo y profundización de su defmi ción. Ahora bien, la complejidad del fenómeno de las organizaciones internacionales --que, como hemm1 visto,no surgen según un plan racional preestablecido, sino empí ricamente, en función de las circunstancias, necesidades y posibilidades 1- provoca una cierta dificultad en la tarea. De hecho son variados y no siempre parejos los crite rios que utiliza la doctrina 2•. Nosotros, teniendo en cuenta las opiniones i:nás relevan tes y fundadas, proponemos tres grandes criterios de clasificación: el primero se refiere a la participación, el segundo a la materia sobre la que versa la cooperación, y el ter cero a los métodos de la cooperación. b) Reteniendo, primeramente, el criterio de la participación, cabe establecer, en efecto, una distinción entre organizaciones universales, de una parte, y restringidas, de otra parte. Las primeras se proponen la cooperación entre todos los Estados de la comunidad internacional y, como se ha dicho', están basadas en el principio de inclu sión. Las segundas, llamadas también cerradas 4, no intentan sino la cooperación entre un número limitado de Estados y están basadas en el principio de exclusión 5• Pero estos asert�s tan generales requieren mayores explicaciones. La universalidad de una organización no excluye que la admisión de nuevos miem bros esté subordinada al consentimiento de los antiguos. Aquella nota no supone, de otro lado, una universalidad real. De hecho, hoy ninguna organización comprende abso lutamente a todos y cada uno de los Estados de la comunidad internacional y por ello se habla de organizaciones con vocación de universalidad 6• En cuanto a las organizaciones restringidas o cerradas, hay que decir que aunque en la mayoría de los casos responden a una comunidad de intereses con base geopolí tica, en algunos supuestos las afmidades no son de esta índole. Lo normal es, como

Véase apartado 692 de este Curso. BoWET, op. cit. en nota 13 del Véase P. REurER, op. cit. en nota 9 del apartado 71, pp. 240 ss.; D. W.nal society» en el libro editado intematio of on organizati legal «Toe ERIAN, EL A. ss.; O 1 pp. 69, apartado ss.; H. G. SCHEMERS,Inter 68 pp. 1968, Londres, Law, nal Internatio Puhlic of Manual , SoERENSEN por M. op. cit. en nota 4 del apartado 68,pp. national Institutional Law. Leideo,1972,vol. I,pp. 4 ss.; M. VIRALLY,internatio nales»,en el horo Miscella 59 ss.; véase del mismo autor,«De la classification des organisations MoNACo,Scritti d'Diritto delle nea W. J. Ganshofvan der Meersch, Bruselas, 1972,tomo I,pp. 365 ss.; R.,Institucio nes de Derecho Inter organizazioni internazionali, Milán, 1981,pp. 9 ss.; M. D!Ez DE VE.ASCO en nota 11 del apartado 69, nacional Público, Madrid,1986,vol. II,pp. 35 ss.; F. MARI!<'o MENÉNDEZ, op. cit. pp. 598 55. ' M. VIRALLY,op. cit. en nota 4 del apartado 68,p. 71. • H. G. SCHEMERS,op. cit. en nota 2,p. 32. ' M VIRALLY, op. cit. en nota 4 del apartado 71, p. 61. • P. REurER, op. cit. en nota 9 del apartado 71,pp. 243 ss. I

2

[670]

671

decimos, que las organizaciones restringidas se constituyan gracias a afmidades de orden espacial; es el caso de las organizaciones regionales, subregionales e incluso inter continentales. Excepcionalmente, sin embargo, las organizaciones restringidas responden a intereses distintos, es decir, se constituyen entre Estados muy alejados los. unos de los otros por la geografia. Es el caso, por ejemplo, de la Organización para la Coope ración y el Desarrollo Económico (OCDE), que agrupa a Estados de Europa occiden tal, más Canadá, Estados Unidos, Japón, Australia y Nueva Zelanda. Era también el supuesto del Consejo para la Ayuda Económica Mutua (COMECOM), del que forma ban parte, además de la Unión Soviética y Estados de Europa oriental, países como Mon golia y Cuba. Del mismo modo, la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), agrupa a Estados pertenecientes a distintas regiones geográficas. En todos estos casos de organizaciones internacionales restringidas, las afmidades no son de índole espacial sino de naturaleza fundamentalmente económica. c) Atendiendo, en segungo lugar, a la materia sobre la que versa la cooperación, es posible distinguir entre organizaciones con competencia general y organizaciones con competencias especiales. Para las primeras el tratado instituyente prevé la coope ración en cuantas cuestiones se estime útil u oportuno, bien sin limitación (Naciones Unidas), bien excluyendo sectores de problemas defmidos (por ejemplo, en el Conse jo de Europa, los problemas de defensa quedan al margen de su acción). Para las segun das, el tratado instituyente sólo prevé la cooperación en sectores defmidos de actividades (económicas, culturales, sociales, humanitarias, militares, etc.). Es el caso de los orga nismos especializados de las Naciones Unidas y de muchas organizaciones de partici pación restringida. En todo caso aquella distinción tiene, además de interés descriptivo y sistemático evidentes, relevancia marcadamente política, porque como ha señalado VIRALLY7 cuando el campo de acción de una organización internacional no ha sido limi tado en el tratado instituyente, la puesta en práctica de sus competencias puede provo car tensiones entre los Estados miembros si cambian los equilibrios existentes c:;ntre ellos o si las circunstancias determinan la aparición de nuevas necesidades, desigual mente percibidas; además la ampliación o reducción del campo de la cooperación tendrá casi inevitablemente repercusiones directas en la estructura y funcionamiento del aparato institucional, lo que puede provocar resistencias en algunos de los Estados miem bros. Por ello, la manera de funcionamiento y la naturaleza de los problemas que afron tan las organizaciones internacionales con competencia general son normalmente distintos de los propios de las organizaciones con competencia especializada o sectorial, más preocupadas estas últimas por consideraciones de índole técnica: d) Teniendo en cuenta, finalmente, el criterio de los métodos de cooperación, es posible establecer una cuádruple clasificación de las organizaciones internacionales: de coordinación, de control, operacionales y de integración. Pero en este punto con viene hacer una precisión importante: la rica variedad de los métodos de cooperación institucionalizada que se practican en la actualidad determina que los tipos de organi zaciones internacionales que se obtienen en función de dichos métodos tengan con tornos mucho más imprecisos que los resultantes de los otros criterios de clasificación 7

M. VIRALLY,op. cit. en nota 4 del apartado 71,p. 62.

672

CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PúBLICO


(participación y materia de la cooperación). odurre, efectivamente, que la rii.ayoría de las organizaciones internacionales hoy existentes no encajan pura e íntegramente en uno solo de los tipos que se obtienen de los métodos de cooperación. En la tealidacl, y como vamos a comprobar, muchas organizacion�s internacionales poseen car¡icter hfüri do en lo que respecta a dichos métodos, lo que quiere decir que el predomprio de los rasgos de un determinado tipo no impide la existencia de rasgos entrecruzados de otros tipos. Estos tipos, a diferencia de los resultan�s de los otros dos criterios (participa ción y materia de la cooperación) no son excluyentes, lo que resulta de coniprobación ,particularmente fácil en la Organización de las Naciones Unidas. Las organizaciones internacionales de coordinación se proponen orientar y armo ' nizar el comportamiento de los Estados miembros con vistas a la consecuci�n de obje tivos de interés común, mediante la difusión de información, realización de estudios, elaboración de informes, u organización de colisultas o negociaciones, que pueden ter minar eventualmente en la adopción de resoluciones en forma de recomendaciones -no jurídicamente obligatorias, por consi�ente- o en la conclusión & acuerdos. Son muchas las organizaciones intemacional<¡\s en las que domina, o al ménos predomina, el método de la coordinación. Otras organizaciones ejercen funciones de control y en este sentido �u principal cometido consiste en velar por la observancia de un tratado o convención mediante procedimientos diversos, tales como la receppión y consideración de inf�rmes de los Estados miembros, celebración de debates públicos, comprobación de irifracciones, llamadas de atención u otras sanciones. Ejemplo ilustrativo de organiz�ción inter nacional con funciones predominantes de cqntrol es el Organismo para �a Proscrip ción de Armas Nucleares en la América Latina (OPANAL) creado por el Tratado de Tlatelolco (México, 14 de febrero de 1967) 8[ Las Naciones Unidas ejer�en también, junto a otras, funciones de control en deterririnadas materias. Hay organizaciones que son operacionales, lo que quiere decir que son ellas mis mas las que actúan en el terreno internacional, bien por sus propios ril.edios, bien por medios que ponen a su disposición los Estados miembros pero deciiliendo ellas el empleo. Las organizaciones financieras i.J;iternacionales, particularm�nte los ban cos internacionales, llevan a cabo casi extjlusivamente actividades operacionales (el Banco Mundial incluso con recursos propios). También las Naciones Unidas y la mayor parte de sus organismos especializados desempeñan parcialm�nte este tipo de actividades. A la Autoridad Internaci011al" de los Fondos Marinos �e le asignan asimismo importantes actividades operacionales en la explotación de¡los recursos minerales de la zona internacional de los fondos marinos (a través de un órgano específico, que se llama la Empresa) 9• Están por fin aquellas organizaciones, qu:e pudieran llamarse de integración, cuyos órganos reciben de los miembros competencias tradicionalmente comptendidas den tro de los poderes soberanos de los Estados, a: cuyo ejercicio éstos renuncik. Es el caso, en parte, de la Organización de las Naciones Unidas que, previa decisióii del Consejo de Seguridad, pueden ejerceri:nedidas de fuerza armada contra el Estado que haya recu rrido a la amenaza o uso de la fuerza en contravención de los principits de la Carta

aunque, como sabemos, estas medidas apenas se han aplicado en la práctica 10• Pero se trata, especialmente, de las Comunidades Europeas -Comunidad Europea del Car bón y del Acero (CECA), Comunidad Europea y Comunidad Europea de EnergíaAtó mica (EURATOM)-, que han sido calificadas como organizaciones internacionales de integración e incluso como supranacionales. Estas Comunidades constituyen, hoy por hoy, el supuesto de cooperación internacional más intenso, interesante y adelan tado.Aclaremos que, después del llamado Tratado de la Unión (firmado en Maastricht el 9 de febrero de 1992), las tres comunidades mencionadas integran la Unión Euro pea, entidad que desde la entrada en vigor el l.º de diciembre de 2009 del Tratado de Lisboa, posee ya personalidad jurídica internacional.

1

1

/

1

' Véase apartado 65 de este Curso. • Véase apartado 38.11 de este Curso.

'º Véase apartado 64.2 de este Curso.

673


71. LAS COMPETENCIAS DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

a) Según hemos visto al definir a las organizaciones internacionales desde una perspectiva técnico-jurídica, tenían aquéllas, entre otros rasgos, el de disponer de com petencias propias en una serie de materias a fin de satisfacer los intereses comunes de 1 los Estados miembros mediante la cooperación internacional institucionalizada • Pues bien, tales competencias se asignan precisamente a la organización en el tratado fun dacional o instituyente y de ahí que se hable de competencias de atribución; se da a entender con esta expresión que una organización internacional no tiene competen cias soberanas, y hay aquí una importante nota distintiva entre los poderes del Estado y los de una organización internacional. A los Estados, efectivamente, el Derecho Inter nacional concede soberanía, y una de las notas de ella es la plenitud de competencias, lo que quiere decir que las limitaciones a la soberanía no se presumen sino que, como ha dicho el Tribunal de La Haya, el fundamento juódico de tales limitaciones ha de ser establecido en cada caso particular 2• Esta situación tiene una justificación sociológica clara, y es que compete al Estado velar por los intereses generales y permanentes de la comunidad humana asentada en su territorio. Pero el caso de las organizaciones inter nacionales es distinto; su función consiste en la satisfacción de ciertos intereses comu nes a los Estados miembros mediante la cooperación institucional de base voluntaria. Los Estados, celosos de su soberanía, sólo consienten la actividad de la organización en determinadas materias y para el ejercicio de esa actividad conceden a la organización unas competencias funcionales y limitadas. Una organización internacional sólo tiene competencias en la medida en que se las asigne el tratado instituyente. Por el contrario, un Estado tiene competencias en tanto no resulte lo contrario de un título particular. Así pues, la función de los títulos convencionales es distinta por lo que respecta a las res pectivas competencias de los Estados y las organizaciones internacionales: para los Esta dos.cumplen una función limitativa y para las organizaciones internacionales desempeñan un papel atributivo.

675

pretar las reglas convencionales con arreglo a los principios de la razonabilidad y del efecto útil 3• La doctrina de las competencias implícitas encuentra su origen en la juóspruden cia federal de los Estados Unidos. La juósprudencia internacional acepta igualmente la idea. Así, el Tribunal de La Haya, reconoció personalidad jurídica objetiva -oponible erga omnes, y por consiguiente también a los Estados no miembros-a las Naciones Unidas y por tanto derecho de reclamación frente a un Estado en cuyo terri torio ocurrió el asesinato de un agente de aquélla, sobre la base de las competencias implícitas. En opinión del Tn"bunal, la Organización estaba destinada a ejercer funciones y a gozar de dere chos-y así lo ha hecho-que no pueden explicarse más que sila Organización posee una exten sa medida de personalidad internacional y la capacidad de obrar en el plano internacional. Actualmente constituye el tipo más elevado de organización internacional, y no podría respon der a las intenciones de sus fundadores si estuviese desprovista de la personalidad internacional. Se debe admitir que sus miembros, al asignarle ciertas funciones, con los deberes y �onsabi lidades que les acompañan, le han revestido de la competencia necesaria para permitirle cumplir de manera efectiva sus funciones... Los derechos y deberes de una entidad como la Organización deben depender de los fines y funciones de ésta, enunciados por su acto constitutivo o implicitos en él y desarrollados en la práctica Las funciones de la Organización son de tal carácter que no podrían ser cumplidas de manera efectiva si implicasen la acción común en el terreno internacional de 58 o más ministe rios de asuntos exteriores; el Tn"bunal concluye de ello que los miembros han conferido a la Orga nización cualidad para presentar las reclamaciones internacionales que necesitase el ejercicio de sus funciones• Los tratados instituyentes de las Comunidades Europeas preveían expresamente la doctrina de los poderes implícitos 5, que ha sido aplicada en varias ocasiones por el Tri:.. bunal de Justicia 6• Formulación expresa de la doctrina en cuestión es la que aparece asimismo en el párrafo 2 del artículo 157 de la Convención de 1982 sobre el Derecho del Mar, según el cual la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, además de las facultades expresas que le confiere la Convención, tendrá «las fi¡.cultades acceso rias, compatibles con esta Convención, que resulten implícitas y necesarias para el ejer cicio de aquellas facultades y funciones con respecto a las actividades en la Zona».

b) Ahora bien, el tratado instituyente puede conceder competencias a una orga nización internacional no sólo de modo expreso sino también implícito. Se trata en este último caso de las llamadas competencias implícitas, que resultan de una concepción teleológica y no formalista ni restrictiva de las organizaciones inter nacionales. Se entiende, en efecto, que las organizaciones internacionales no sólo tienen las competencias que expresamente les atribuyan los r.espectivos tratados instituyentes sino también aquellas que resulten necesarias para el ejerc.icio de las funciones previstas en los tratados fundacionales. Se trata, en definitiva, de interVéase B. RoUYER-liAMERAY,Les compétences implicites de Organisations Internationales, Paris,1962; y R KHAN, Implied powers ofthe United Nations, Delhi, 1970. ' CD,Recueil, 1949,p.178. Véase tambiénCU,Recuei/, 1954,pp. 56 ss. ' Artículo 235 del Tratado instituyente de la Comunidad Económica Europea; art. 95 del Tratado insti 3

' Véase apartado 71.1 de este Curso. � CIJ,Recueil, 1950, p. 274. [674]

tuyente de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. ' Sentencia de 29 de noviembre 1956 (caso 8/55); sentencia de 15 de julio de 1960 (caso 20/59); sen tencia de 15 de julio de 1960 (caso 25/29).

LAS ORGANIZÁ.CIONES INTERNACIONALES [VII,72]

72. LOS ÓRGANOS DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

·

a) Las organizaciones internacionales son, como los Estados, personas morales y, al igual que ellos, actúan por medio de sus órganos 1• Justamente por tal niotivo hici mos entrar en la definición técnico-jurídica de las organizaciones internaciohales, entre otros elementos diferenciales,los dos siguientes: la posesión de un sistema ¡\ermanente de órganos que asegure la continuidad de la organización y afirme su independencia frente a los Estados miembros; y la posibilidad que deben tener dichos órganps de mani festar una voluntad distinta de la de los miemoros a través de procesos eS!lecíficos de adopción de decisiones2• Sin la concurrencia,junto a otros,de estos dos elementos nunca podría hablarse de la existencia de una organización internacional. Pues bi�n, nos pro ponemos ahora emprender un análisis sucintd de los aspectos orgánicos ci institucio nales de las organizaciones internacionales,bien entendido una v�más que la rica variedad de la práctica hace la tarea ciertamente dificil\ y que por consiguiente las generaliza ciones deben ser hechas con cautela. De ahí que, en este esbozo de teorí� general de las organizaciones internacionales, no podamos tomar en consideración sinb los aspec tos más relevantes y de mayor interés. Y entre tales aspectos hay que señalar:conMONA C03 la existencia como punto de arranque de un esquema común que daría 1J$ estructura tripartita a la mayor parte de las organizaciones internacionales. Según tal esquema exis tirían tres órganos principales: uno plenario con competencia general; otro restringido que asegura el gobierno de la organización; y,en fin,otro de carácter burocriítico encar gado de la administración de la organización. Pero este esquema general Se presta en la realidad a múltiples modalidades porque la estructura orgánica de cada otganización se acomoda forzosamente a las funciones que desempeña,y éstas son muy
Véase apartado 68.2 de este curso. ' R MoNAco, op. cit. en nota 1, p. 489. [676]

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en el desempeño de su cometido, las instrucciones de esos gobiernos y deban además rendirles cuentas de su actuación. Los segundos, por el contrario, están formados por personas que no representan al gobierno del Estado de su nacionalidad ni a otro gobier no y que,por consiguiente,no deben lealtad ni obediencia gubernamental alguna en el ejercicio de sus funciones. Pero una y otra categoría de órganos se prestan a otras impor tantes subdivisiones. e) Los órganos de naturaleza intergubernamental son los más importantes desde el punto de vista jurídico y político; no en balde estamos hablando de organizaciones intergubernamentales a las que,lógicamente,los Estados tratan de imponer una orien tación determinada. Pues bien, los órganos intergubernamentales pueden ser plena rios o restringidos. De los primeros forman parte los representantes de los gobiernos de todos los Estados miembros. De los segundos sólo algunas delegaciones de esos gobiernos. Todas las organizaciones internacionales tienen al menos un órganoplenario, al que los tratados instituyentes denominan de distinta manera: Asamblea General (Nacio nes Unidas),Conferencia General (Organización Internacional del Trabajo,UNESCO), Conferencia (FAO), Congreso (Organización Mundial de la Salud,Unión Postal Uni versal),o Asamblea (Organización de la Aviación Civil Internacional,Autoridad Inter nacional de los FondosMarinos). En organizaciones internacionales de participación cerrada o restringida, el órgano plenario suele recibir el nombre de Consejo (OTAN, Comunidades Europeas) o Comité de Ministros (Consejo de Europa). En lo que res pecta a los poderes, la práctica difiere y de ella vamos a recoger las tendencias más significativas. Comúnmente, los tratados instituyentes reconocen expresamente que el órgano plenario es el órgano supremo ·de la organización, o le atribuyen expresa mente :funciones y competencias importantes; se da también el caso :frecuente de que otros órganos deben someter al órgano plenario informes, que éste puede examinar e incluso enmendar. Sin embargo,no en todas las organizaciones tiene dicho órgano pode res para actuar por sí solo en nombre de la organización o para supervisar los actos de otros órganos, ya que ciertos tratados instituyentes atribuyen también poderes impor tantes a órganos no plenarios, de modo que los de este último tienen carácter restrin gido o compartido. Ocurre por lo demás en ciertos casos que el órgano plenario establece, en.aras de la mejor división del trabajo, comisiones también plenarias que se distri buyen las distintas materias sobre las que tiene competencia el órgano plenario. Es éste el caso de las Comisiones principales de la Asamblea General de las Naciones Unidas. De otro lado,todas las organizaciones internacionales universales y muchas de par ticipación cerrada tienen órganos restringidos o de composición no plenaria,lo que quie re decir que, al menos en determinados períodos, no forman parte de ellos todos los representantes de los gobiernos de todos los Estados miembros. A estos órganos se les dan diversas denominaciones: Consejo de Administración (Organización Internacio nal del Trabajo), Consejo (FAO,Autoridad Internacional de Fondos Marinos), Conse jo Ejecutivo (Organización Mundial de la Salud), Comité Ejecutivo (Organización Meteorológica Mundial) y otros. Las Naciones Unidas tienen varios órganos restrin gidos (Consejo de Seguridad, Consejo Económico y Social, Consejo de Administra ción Fiduciaria). Los respectivos tratados instituyentes atribuyen a estos órganos :funciones

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inde de variada índole. En algunos casos, los órganos restringidos tienen competencias as Nacio l de d Segmida de Consejo el ejemplo por como cia, importan pendientes de gran el nes Unidas, al que la Carta (art. 24) confiere la responsabilidad primordial para do restringi órgano el casos, otros En onales. internaci d mantenimiento de la paz y segmida y a ejecutar sus decisiones. No se limita a preparar el orden del día del órgano plenario 4 • s faltan supuestos en que poseen poderes normativo los hay, desde En los órganos no plenarios puede haber miembros permanentes, pero en perío órgano luego, que son no permanentes, es decir, que sólo forman parte del de gran cuestión una respecto este a surge dos determinados de tiempo. Pues bien, Hay do. restringi ano ó un de ción composi de criterios rg los ar determin interés político: sis el siguen onales que decir sobre este punto que muchas organizaciones internaci do modulan en bi ca, geográfi ente estrictam bien a, tema de la representación equitativ ción Organiza la en ejemplo, Por políticos. criterios con a geográfic ación la represent Meteorológica Mundial, los criterios de representación son puramente geográficos. En otras organizaciones, como la Organización Mundial de la Salud o la Unión Pos las tal Universal, predominan criterios de esa índole. Sin embargo, en los órganos de geográ factores a atiende es regional grupos los Naciones Unidas, la composición de los ficos modulados por consideraciones políticas y, así, es frecuente la división de Latinoa Asia, África, s: siguiente s Estados miembros en los cinco grupos regionale mérica, Europa Oriental, y Europa Occidental y otros, bien entendido que el número de miembros por región se adecua de un modo general al número de Estados que com pongan el grupo regional. Pero junto al criterio de la representación geográfica equi tativa existe otro para la composición de los órganos restringidos de las organizaciones internacionales: el de los intereses especiales, como por ejemplo, Estados desarrollados produc y Estados en desarrollo, Estados productores y Estados consumidores de un to básico determinado, etc. En la Autoridad Internacional de Fondos Marinos, las cate gorías de intereses especiales son más diversificados. Por lo demás, algunos órganos de restringidos combinan el criterio de la representación geográfica equitativa con el Unidas, s Nacione as l de d los intereses especiales. Es el caso del Consejo de Segurida del que se puede decir que los cinco miembros permanentes representan intereses espe ciales, y los once no permanentes son elegidos por la Asamblea General de acuerdo a la representación geográfica equitativa. Por lo demás, los miembros del órgano res tringido pueden ser designados para cada período de tiempo de diferentes maneras: de elección por el órgano plenario (lo cual no excluye acuerdos previos en el interior orga as l de parte mayor la en ocurre que lo otros), u los grupos de intereses regionales nizaciones universales; designación por el grupo o región en cuestión (Organización MeteorológicaMundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Internacional de Recons trucción y Desarrollo); y rotación (en órganos secundarios como comités de creden ciales). la d) Los órganos no intergubernamentales son de muy distinta naturaleza y de siguien las de análisis somero un hacer os proponem nos existentes los de gama amplia tes categorías: parlamentarios, judiciales y la secretaria. • Véase H. G. SCHERMERS, op. cit. en nota l,pp. 356 ss.

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

[VII,72]

679

Son pocas las organizaciones internacionales que cuentan con órganos parlamen tarios. La nota característica de tales órganos es que están formados por representan

tes de los puet,los de los Estados miembros, designados por elección directa (caso de las Comunidades Europeas), bien por los propios parlamentos (Consejo de Europa). En cuanto a las :funciones de estos órganos hay que decir que son modestas -ofrecer un marco para la cooperación entre los parlamentarios---, con excepción del Parlamento de las Comunidades Europeas que además de supervisar a la Comisión y poder adop tar una moción de censura sobre su gestión, tiene poderes importantes en materia pre supuestaria y otras competencias. Los órganosjudiciales están formados porpersonas auténticamente independientes ya que la función desempeñada por ellos exige forzosamente esta característica. Como vimos en otro lugar de este Curso, varía la competencia ratione personae y ratione materiae de los tribunales internacionales y a lo allí expuesto nos remitimos 5• Seña lemos que la mayoría de las organizaciones internacionales no disponen de esta clase de órganos y digamos también que algunas de ellas (Naciones Unidas, Organiza ción Internacional del Trabajo) cuentan con tnbunales administrativos -auténti cos órganos judiciales 6- para resolver los conflictos entre la organización y sus :funcionarios. La secretaria de una organización internacional es asimismo un órgano no intergu bemamental, ya que el secretario general -cualquiera sea su nombre- y el personal de la secretaría -los :funcionarios de la organización- no representan a Estado algu no y sólo deb en lealtad, en el ejercicio de sus :funciones, a la propia organización. Las :funciones y competencias del órgano dependen de lo establecido en el tratado institu yente, cubriendo un amplio abanico y entre las que se le asignan las siguientes: :funcio nes propiamente administrativas y burocráticas, elaboración del proyecto de presupuesto, suministro de información, redacción de actas de las sesiones de otros órganos, recep ción de informes de los miembros, coordinación del trabajo, representación de la orga nización, ayuda a los miembros, depósito de tratados, :funciones ejecutivas, :funciones de iniciativa, de mediación y, en fin, aquellas que les encomienden otros órganos 7•

e) Queremos hablar, finalmente, de los órganos subsidiarios de una organización int�acional. Efectivamente, las organizaciones internacionales son instituciones marcadamente dinámicas, que deben adaptarse a las continuas exigencias de las muta ciones sociales y políticas. De ahí que no basten comúnmente los órganos creados por el tratado instituyente y que se sienta la necesidad de la creación de órganos subsidia rios. Esta creación ha podido ser prevista en el tratado instituyente (por ejemplo, p. 2 del art. 7 de la Carta de las Naciones Unidas) pero también puede ocurrir que dicho tratado haya guardado silencio al respecto, lo cual no obsta al establecimiento de aque llos órganos 8. ' Véase apartado 612 de este curso. ' CJJ,Recueil, 1954, p. 53. 7 Véase H. G. SCHERMERs,op. cit en nota 1,pp. 389 ss. ' Véase S. TORRES BERNÁLDEZ,«Los órganos subsidiarios: Contnoución al estudio de las estructuras de las organizaciones internacionales»,en Pensamiento Jurídico y SociedadInternacional Libro homenaje al profesor D. Antonio Truyol y Sena,vol. II,Madrid, 1986, pp. 1149 ss.

2 - Pastor Ridruejo - Curso de Derecho Internacional Publico y Organizaciones Internacionales

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