1.2.3. Guvernul Republicii Moldova Consideraţii generale Noţiunea de guvern, după cum scrie Tudor Drăganu, poate avea un triplu sens. Într-o accepţiune foarte largă, acest termen desemnează totalitatea organelor politice ale statului, inclusiv Parlamentul. Într-un sens mai puţin larg, acelaşi termen desemnează totalitatea organelor care formează puterea executivă, adică pe şeful statului împreună cu consiliul de miniştri. În sfîrşit, într-un sens restrîns, prin guvern se înţelege numai acea parte a puterii executive care este formată din ansamblul miniştrilor (consiliul de miniştri), cu excluderea şefului statului.1 În opinia doctrinarilor oportună şi acceptabilă este ultima variantă. Anume în acest sens este interpretat şi utilizat termenul de „guvern" în Constituţia Republicii Moldova, de care şi ne conducem la expunerea materialului compartimentului dat.2 Originea guvernului se află în ţările Europei continentale, în fostele consilii ale regimului din perioada absolutismului monarhic. Aceste instituţii au căpătat însă rolul şi semnificaţii mai apropiate de ceea ce înseamnă guvernul din epoca modernă pe măsură ce, la nivelul administraţiei centrale, au început să se contureze departamentele, ca forme organizatorice ale statului, responsabile pentru administrarea unor domenii de activitate pe întreg teritoriul ţării. Rolul, constituirea şi atribuţiile Guvernului Începînd cu secolul XX, guvernele tot mai mult şi mai mult se află în centrul atenţiei în toată lumea în teoria şi practica administraţiei publice. Obiectivul major al unei guvernări bune este o societate bine formată în baza premiselor respective, un stat bazat pe un aparat puternic şi un sector public bine dezvoltat, protejat sănătos. În sistemele constituţionale în care există o distincţie între şeful de stat şi şeful de guvern, şeful guvernului are un rol important în formarea guvernului şi în formularea programului de activitate al acestuia. Asemenea sisteme există în mai multe ţări ale lumii, inclusiv în Republica Moldova. În statul nostru există o distincţie dintre şeful statului şi şeful guvernului. Sistemul executiv în Republica Moldova are un caracter bicefal (dualist). Ca urmare, atît Preşedintelui Republicii cît şi Guvernului îi revin anumite atribuţii ale puterii executive strict determinate de Constituţie.
1 2
Tudor Drăganu ,,Drept Constituțional și instituții politice”.Tratat elementar. Vol. I, Cluj-Napoca, 2000. Boris Negru, Alina Negru- Teoria Generală a Dreptului și Statului, Chișinău 2006, pag.168
Ca exponenţi ai acestei puteri, Preşedintele Republicii şi Guvernul sînt egali. în acelaşi timp însă majoritatea problemelor ce ţin de puterea . executivă urmează să fie soluţionate de către Guvern, conform Constituţiei Republici Moldova şi Legii cu privire la Guvern din 31 mai 1990, cu modificările efectuate pînă în prezent3. Astfel, conform Constituţiei, „Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice" (alin. 1 art. 96). „ În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate, acceptat de Parlament". O asemenea prevedere, formulată în alin. 2 al art. 96 din Constituţie, scoate în evidenţă necesitatea colaborării dintre executiv, în persoana Guvernului, şi Parlament. Î n activitatea sa Guvernul: a)
se călăuzeşte de Constituţie, de legile şi hotărîrile Parlamentului, de
decretele Preşedintelui Republicii; b)
porneşte de la principiile democraţiei, legalităţii şi utilităţi sociale;
c)
asigură colegialitatea şi răspunderea personală a membrilor Gu-
vernului in procesul elaborării, adoptării şi executării hotărîrilor; d) asigură exercitarea principiilor ştiinţifice de administrare, ţine seama de experienţa mondială in sfera construcţiei de stat şi o aplică. Prin urmare, după cum constată şi Ioan Vida4, rolul guvernului este prin esenţă politic şi se exprimă nu numai în sfera activităţii executive, ci şi prin colaborarea cu celelalte autorităţi publice, din care hotărîtoare este acţiunea sa în sfera puterii legislative prin exercitarea iniţiativei legislative şi a modalităţilor de conlucrare cu Parlamentul. Pot fi evidenţiate cinci sarcini fundamentale ce constituie esenţa misiunii Guvernului şi fără de care este imposibil de a realiza o dezvoltare durabilă, de care să beneficieze toţi, şi anume: crearea unui cadru bazat pe legalitate; promovarea unei politici care să nu producă „distorsiuni" şi care să includă stabilitatea macroeconomică; realizarea investiţiilor în serviciile sociale şi infrastructura de bază; protecţia categoriilor de populaţie social-vulnerabilă; 3
Boris Negru, Alina Negru- Teoria Generală a Dreptului și Statului, Chișinău 2006, pag.168
4
Ioan Vida „Puterea executivă şi administraţia publică” Bucureşti, 1994, p.70.
protecţia mediului înconjurător. Actuala Constituţie, în scopul de a împiedica luarea unor măsuri pripite sau insuficient de cîntărite, a prevăzut că: „Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică" (art.97). Constituirea Guvernului Republicii Moldova Guvernul RM este înfiinţat prin normele constituţionale, iar organizarea şi funcţionarea lui este reglementată şi de Legea cu privire la Guvern din 31 mai 1990 nr.64-XII cu modificările şi completările ulterioare. Constituirea Guvernului5 începe prin desemnarea de către Preşedintele republicii a unui candidat la funcţia de Prim-ministru după consultarea fractiunilor parlamentare. De regulă, această persoană este reprezentantul partidului sau formaţiunii politice, care a obţinut majoritatea mandatelor în Parlament, ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Procedura de consultare a fracţiunilor parlamentare, potrivit art.98 alin.1 din Constituţie, obligă Preşedintele republicii, înainte de a desemna candidatul la funcţia de Prim-ministru, să propună spre discuţie potenţialul sau potenţialii candidaţi la această funcţie, în scopul de a obţine susţinerea majorităţii parlamentare, iar ultimii urmează să se expună asupra acestor candidaţi. De regulă, candidatura pentru funcţia de Prim-ministru se consultă cu toate fracţiunile parlamentare. Iar în cazurile în care nici o formaţiune politică n-a acumulat majoritatea mandatelor în Parlament, devine absolut necesară consultarea întregului legislativ, inclusiv a deputaţilor independenţi. După această consultare Preşedintele ţării trebuie să ţină cont de opiniile majoritгţii parlamentare, în caz contrar candidatura desemnată poate să nu obţină votul de încredere al Parlamentului. După procedura de consultare a fracţiunilor parlamentare, Preşedintele Republicii desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-ministru. Tradiţional, desemnarea candidatului se face prin decret prezidenţial.Candidatul desemnat la funcţia de Prim-ministru, conform prevederilor constituţionale, alcătuieşte lista Guvernului şi întocmeşte programul său de activitate, după care cere, în termen de 15 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului. Cererea prin care se solicită acordarea votului de încredere asupra programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului se depune pe numele Preşedintelui Parlamentului sau în adresa Biroului Permanent, care va difuza materialele respective Comisiei juridice, pentru numiri şi imunităţi, precum şi celorlalţi deputaţi. Pornind de la termenul constituţional de 45 de zile, rezervat pentru examinarea a cel puţin două solicitări de învestitură, şi de la logica internă a normelor cuprinse în Regulamentul Parlamentului, rezultă că cererea de acordare a votului de încredere urmează a fi inclusă în ordinea de zi şi a începe examinarea ei 5
Creangă I. „Construirea Guvernului: probleme teoretice şi practice.” Administrarea publică, 2003, nr.2, p.42-48
în cel mult 10-15 zile de la depunerea ei (a se vedea în acest sens prevederile art.39-45 din regulamentul Parlamentului).6 Dacă în acest termen Parlamentul nu a pus în discuţie în şedinţa plenară chestiunea acordării votului de încredere, Preşedintele Republicii va putea califica tăcerea Parlamentului ca o respingere a solicitării de învestitură şi va putea desemna un nou candidat, primul fiind considerat că nu a primit votul de încredere din partea Parlamentului. Cît priveşte posibilitatea de a desemna aceeaşi persoană în calitate de candidat la funcţia de Prim-ministru după respingerea primei solicitări de investitură, Constituţia nu prevede careva restricţii în acest sens. Prin urmare, Preşedintelui republicii îi aparţine acest drept pe care îl exercită în mod discreţionar. După acordarea votului de încredere asupra programului şi a întregii sale liste, Guvernul este numit prin decret de către Preşedintele Republicii (art.98 alin.4 din Constituţie). De reţinut că Preşedintele la această etapă nu poate opera modificări în lista Guvernului şi îl numeşte astfel cum a fost acceptat de Parlament. El nu este în drept să nu numească Guvernul, fie că este sau nu este de acord cu componenţa nominală a Guvernului, fie pentru alte motive. Neexercitarea atribuţiilor constituţionale de către Preşedintele ţării ar conduce în acest caz la încălcarea principiului separaţiei şi colaborării puterilor în stat, stipulat de art.6 din Constituţie.7 Guvernul îşi exercită atribuţiile din ziua depunerii jurămîntului de către membrii lui în faţa Preşedintelui Republicii Moldova. În Constituţie se stipulează că, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a funcţiei, Preşedintele Republicii Moldova revocă şi numeşte, la propunerea Primului ministru, pe unii membri ai Guvernului (art.98 alin.6). Parlamentul poate exercita controlul parlamentar asupra Guvernului şi, după cum s-a menţionat deja, poate retrage încrederea acordată. Tot din acest moment începe şi conlucrarea dintre Guvern şi Preşedintele Republicii prin formele şi modalităţile prevăzute de Constituţie (art.104, 105, 106/1,106/2).8 Atribuţiile Guvernului Constituţia Republicii Moldova prevede că Guvernul, potrivit programului său dc activitate acceptat dc Parlament, „asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercitarea conducerii generale a administraţiei publice", operînd în acest scop prin organismele sociale interesate. Guvernul are o multitudine de atribuţii şi anume: exercită conducerea generală a administraţiei publice; 6
Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nr.797-XIII din 02.04.1996, republicată în Monitorul
Oficial nr. 50/237 din 07.04.2007, art.39-45. 7
Hotărîrea Curţii Constituţionale nr. 15 din 23.03.1999
8
Constituția Republicii Moldova- art. art.104,105,106/1,106/2. M.O. al RM nr. 1 din 1994.
asigură executarea de către organele administraţiei publice a legilor şi celorlalte dispoziţii normative date în aplicarea acestuia; conduce şi controlează activitatea ministerelor şi celorlalte organe centrale şi locale ale administraţiei publice; elaborează proiecte de legi şi le înaintează spre adoptare Parlamentului, ia în dezbatere propunerile legislative, privitor la activitatea executivă, primite din partea Parlamentului; asigură, prin adoptarea şi aplicarea măsurilor necesare, apărarea ordinii de drept şi liniştii publice, drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti în condiţiile prevăzute de lege; ia decizii cu privire la negocierea de tratate, acorduri şi convenţii internaţionale în care se angajează statul; aprobă acordurile interguvernamentale care se vor putea semna numai prin împuternicirea Prim-ministrului. Membrii Guvernului Guvernul este un organ numit. Funcţia de membru al Guvernului încetează în caz de demisie, de demitere, de incompatibilitate sau de deces (art.100 al Constituţiei RM). Propunerea numirii în post a unor noi membri ai Guvernului vine de la Prim-ministru. Membrii Guvernului poartă răspundere pentru sferele de activitate încredinţate; participă la examinarea chestiunilor în cadrul şedinţelor Guvernului şi ale Prezidiului acestuia; pot prezenta Guvernului propuneri cu privire la examinarea unor chestiuni, pot iniţia elaborarea unor hotărîri ale Guvernului. De menţionat faptul că, prin art. 29 al Legii9 cu privire la Guvernul Republicii Moldova, membrului Guvernului i se interzice ocuparea altor funcţii în întreprinderile, instituţiile şi organizaţiile de stat, cooperatiste şi obşteşti. Tot in acest articol se spune că retribuirea muncii şi condiţiile de asigurare materială sînt stabilite de legislatie. Mandatul Guvernului Stabilirea mandatului Guvernului presupune determinarea unui moment iniţial şi al unuia final. Durata pentru care este numit Guvernul RM nu este determinată expres. Potrivit art.98 alin.5 al Constituţiei Republicii Moldova, „Guvernul îşi exercită atribuţiile din ziua depunerii jurămîntului de către membrii lui în faţa Preşedintelui Republicii Moldova". Conform art.103 din Constitutiei Guvernul își exercită mandatul pînă la data validării alegerilor pentru un nou Parlament. Pornind de la norma constituţională a duratei mandatului Parlamentului - 4 ani - şi conducîndu-ne de teza că Guvernul trebuie să se bucure permanent de încrederea legislativului, putem conchide că şi Guvernul este numit pentru acelaş termen sau pentru termenul rămas pînă la expirarea mandatului Parlamentului. Practica însă arată că unele guverne n-au rezistat nici cîte un an. Încetarea mandatului este consecinţa fie a faptului că Parlamentul i-a retras încrederea, fie a faptului că Prim-ministrul a încetat să mai fie membru al 9
Legea cu privire la Guvernul Republicii Moldova nr.64-XII din 31.05.1990,art.29.M.O.nr.131-133 din 26.02.2002
Guvernului sau se află în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile.Guvernul al cărui mandat a încetat prin una dintre modalităţile menţionate mai sus este competent să îndeplinească în continuare numai funcţiile de administrare a treburilor publice, pînă la depunerea jurămîntului de către membrii noului Guvern. Funcţionarea Guvernului Republicii Moldova Potrivit art.2 din Legea cu privire la Guvernul RM (nr.64-XII din 31 mai 1990), Guvernul RM se călăuzeşte în activitatea sa de Constituţie, de celelalte legi ale republicii, de decretele Preşedintelui Republicii Moldova. În aceeaşi lege (art. 3) se stipulează următoarele direcţii principale ale activităţii Guvernului:10 creează condiţii pentru stabilirea şi asigurarea suveranităţii economice şi politice a Moldovei; elaborează concepţia dezvoltării social-economice a republicii, programul şi mecanismul trecerii la economia de piaţă; asigură libera iniţiativă, privatizarea, demonopolizarea economiei şi dezvoltarea relaţiilor de piaţă; elaborează strategia dezvoltării tehnico-ştiinţifice, promovează o politică naţională în domeniul ştiinţei, tehnicii, tehnologiei, rezolvă problemele reglementării de stat a progresului tehnico-ştiinţific; garantează tuturor subiecţilor proprietăţii libertatea activităţii economice, diversitatea formelor de proprietate şi egalitatea lor în drepturi, are grijă de păstrarea proprietăţii; protejează interesele naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară; realizează colaborarea economică cu ţările lumii în condiţiile dezvoltării relaţiilor contractuale, formării infrastructurii de piaţă, integrării general europene şi mondiale; asigură protejarea intereselor naţionale în activitatea economică externă, promovează politica liberului schimb sau politica protecţionismului, pornind de la interesele naţionale etc. Şedinţele Guvernului În art.25 al Legii cu privire la Guvernul RM, intitulat „Şedinţele Guvernului şi modul de adoptare a hotărîrilor", se spune că şedinţele Guvernului se desfăşoară după caz, dar nu mai rar decît o dată pe trimestru. Şedinţele Guvernului sînt prezidate de Prim-ministru sau de unul dintre viceprim-miniştri. Preşedintele republicii poate lua parte la şedinţele Guvernului. Şedinţele sînt deliberative, dacă la ele participă majoritatea membrilor Guvernului. Hotărîrile se adoptă cu votul majorităţii membrilor Guvernului prezenţi la şedinţă. Prezidiul Guvernului Pentru organizarea activităţii interne a Guvernului, soluţionarea operativă a problemelor curente şi supravegherea executării măsurilor dispuse de Guvern, se constituie Prezidiul Guvernului în conformitate cu art.26 al Legii cu privire la
10
Ibidem, art. art.2,3.
Guvern din 31 mai 1990, nr.64-XII). Normele de organizare şi funcţionare a Prezidiului se aprobă de Guvern.11 Prezidiul Guvernului nu poate fi o autoritate publică de sine stătătoare, distinctă de Guvern. El nu poate apărea decît ca o structură organizatorică internă fără capacitate juridică proprie, fiind, mai degrabă, o structură care ţine de organizarea muncii în cadrul Guvernului, decît de modul de organizare a atribuţiilor acestuia. Cu alte cuvinte, el nu poate emite acte administrative. La şedinţele Prezidiului, pot fi puse spre examinare şi apoi înaintate în faţa Preşedintelui Republicii Moldova chestiuni cu privire la stimularea sau aplicarea unor sancţiuni disciplinare fata de membrii Guvernului. Prin decizia Prezidiului se poate încuraja activitatea miniştrilor sau viceminiştrilor, precum şi a conducătorilor autorităţilor administrative centrale şi ai altor organe din subordonarea Guvernului. Aparatul Guvernului Pentru asigurarea activităţii organizatorice, juridice, informative, metodice şi tehnice a Guvernului, pregătirea şi organizarea şedinţelor lui, transmiterea către organele administraţiei publice a deciziilor, acesta are un aparat propriu care, pînă la 26.11.2004, s-a numit Cancelaria de Stat a Republicii Moldova. La 26 noiembrie 2004, Guvernul RM, executînd Legea nr.376-XV din 18 noiembrie 2004 şi în scopul eficientizării activităţii sale, optimizării structurii şi efectivului aparatului său, a hotărît să reorganizeze Cancelaria de Stat prin transformare în Aparatul Guvernului Republicii Moldova, a aprobat structura şi efectivul numeric de 135 unităţi, lista organizaţiilor, instituţiilor şi întreprinderilor subordonate lui. Aparatul Guvernului este condus de şeful Aparatului, numit şi eliberat din funcţie de Guvern, la propunerea Prim-ministrului. Şeful Aparatului are trei adjuncţi, la fel numiţi şi eliberaţi din funcţie de Guvern.12 Potrivit Regulamentului său, Aparatul Guvernului RM este o instituţie publică autonomă, care asigură organizarea activităţii Guvernului, prezentarea materialelor analitice şi informaţionale, pregatirea proiectelor de hotărîri, ordonanţe şi dispoziţii, verificarea executarii hotarîrilor, ordonanţelor şi dispoziţiilor în vederea exercitării de către Guvern a atribuţiilor sale constituţionale. Aparatul, în activitatea sa, se călăuzeşte de Constituţia RM, Legea cu privire la Guvern, alte acte legislative, decretele Preşedintelui RM, hotărîrile, dispoziţiile Guvernului, de Regulamentul său; îşi desfăşoară activitatea sub conducerea Prim-ministrului, conlucrează cu Aparatul Preşedintelui RM, Aparatul Parlamentului RM şi, împreună cu celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, asigură realizarea funcţiilor Guvernului. Actele Guvernului În executarea atribuţiilor sale, în baza şi în vederea executării legilor, Guvernul adoptă acte normative de reglementare a relaţiilor sociale în diverse domenii şi sectoare de activitate, precum şi acte cu caracter individual prin care 11
Ibidem, art. 26 din lege.
12
Monitorul Oficial al RM, nr .218-223 din 03.12.2004
aplică direct dispoziţiile legale la diferite cazuri concrete. Ele se adoptă pentru a reglementa în baza legii cele mai diferite domenii sociale - învăţămîntul, cultura, sănătatea, economia ş.a. Tot prin acte de specialitate ale administraţiei publice centrale se numesc persoane în anumite funcţii publice. Guvernul Republicii Moldova, în conformitate cu art.10213 alin.1 al Constituţiei, adoptă hotărîri, ordonanţe şi dispoziţii. Hotărîrile sînt actele Guvernului ce dezvoltă o reglementare stabilită prin lege, asigurînd punerea în executare a legii, adică ele „se adoptă pentru organizarea executării legilor" (art.102 alin.2) Adoptarea hotarîrilor este lăsată la viziunea Guvernului, cu excepţia cazurilor în care Guvernul este obligat prin lege, în mod expres, să adopte hotărîri. În vederea realizării programului de activitate a Guvernului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice (art.106/2 alin.1 al Constituţiei). Deci, ordonanţa, fiind expresia unei competenţe legislative delegate, depăşeşte sfera strictă de conducere generală a administraţiei publice şi devine o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, participare reclamată de însăşi raţiunea sa politică de a asigura „realizarea politicii interne şi externe a statului", prevгzută de art.96 alin.1 din Constituţie. Legea de abilitare stabileşte în mod obligatoriu domeniul şi data pînă la care se pot emite ordonanţe în temeiul art.106/2 alin.2 din Constituţia RM. Ordonanţele intră în vigoare la data publicării, fără a fi promulgate. Dacă Legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului. Se admite posibilitatea emiterii de ordonanţe fără să existe abilitarea (împuternicirea) Guvernului de către Parlament. Acestea sînt aşa numitele ordonanţe de urgenţă.14 Ele reprezintă tot o delegare legislativă, deoarece au ca obiect probleme şi domenii care pot fi reglementate numai prin lege şi prezintă unele particularităţi care le conferă un regim juridic special. În primul rînd, aceste ordonanţe pot fi emise numai în cazuri excepţionale, cînd în mod obiectiv nu a fost posibilă adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedură de urgenţă. În al doilea rînd, dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu, pentru a dezbate aceste ordonanţe. Guvernul adoptă şi dispoziţii. Dispoziţiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activităţii interne a Guvernului.Hotărîrile, ordonanţele şi dispoziţiile Guvernului intra in vigoare din momentul publicării lor, în cazul în care aceste acte nu conţin alte stipulări. Hotărîrile Guvernului cu caracter normativ se publică în „Monitorul Oficial al Republicii Moldova", iar - în caz de necesitate - se aduc la cunoştinţa publicului larg prin intermediul mijloacelor de informare în masă. Deciziile luate de Guvern sînt obligatorii pentru toţi membrii Guvernului. Responsabilitatea colectivă cere ca miniştrii să aibă posibilitatea de a-şi exprima sincer opiniile şi a discuta liber, iar atunci cînd s-a ajuns la o decizie, ei vor prezenta-o în plan unit. 13
Constituția Republicii Moldova- art.102. M.O. al RM nr. 1 din 1994.
14
Drăganu Tudor,, Drept Constituțional și instituții politice”, Tratat elementar, Vol. 1, Cluj-Napoca, 2000.
