Vision Multidimensional Del Servicio Publico

VISIÓN J\tIUI-J TIDIl\IENSIONAl. D E L SERVICIO PÚBLICO PROFESIONAlJZADO Ricardo Uvalle Berrunes Marcela B I " a V O Ahuja (coordinadores)

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Diseño de portada: Plaza y Valdés Editores Primera edición: marzo de 1999 VISIÓN MULTIDIMENSIONAL DEL SERVICIO PÚBLICO PROFESIONALIZADO

Facultad Facult ad de de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM/ Plaza y Va1dés, S.A de C.V. Ciudad Ciuda d Universitaria, Méxi México, co, D.F. C.P. 0451 045100 Plaza y Va1désEditores Manuel María Contreras No. No. 73 Col. San Rafael, CP 06470 México, Méxic o, D.F. Te!. 705-00-30 705-00-30 Derechos exclusivos de edición para todos los países paíse s de habla hispana hispana.. Prohibida la reprod reproducc ucción ión tota totall o parci parcial al por cual cualqu quie ierr medio medio sin autorización escrita de los editores. ISBN: 968-856-666-7 HECHO EN MÉXICO

ÍNDICE Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Trabas y oportunidades para el servicio civil en un México democratizado Juan Pablo Guerrero Amparán . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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La profesionalización del servicio público en México . .. . . . . . . . . . . . . . . . . Ricardo Uvalle Berrones .

39

Un testimonio de modernización en la administración pública: la profesionalización de la función pública María del Carmen Pardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

63

La importancia del servicio público en el fortalecimiento y futuro de la democracia Juan Carlos León y Ramírez .. ' . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

Condiciones para institucionalizar el servicio público profesional Jorge Valencia Sandoval . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

107

.-

Profesionalización del servicio público y democracia

Huberto Castillo González . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

125

Humanismo público y profesionalización del servicio

Manuel Quijano

.............. .... .

..

153

Desarrollo de un modelo de servicio civil de carrera para un organismo especializado Alfonso González Mateos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

..

169

La profesionalización de la función pública en los estados federados, una necesidad ante la descentralización, el fortalecimiento del federalismo y la consolidación de un régimen plural Roberto Moreno Espinosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

183

Reforma

del Estado

y

gerencia social

Miguel .Ángel Márquez Zárate . . . . . . . . . . . . . . . . .. Presente

205

y futuro del servicio público en México

Elena Jeannetti Dávila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

225

Presentación

La profesionalización del servicio público tiene importancia como asunto de carácter público. Se ha convertido en punto central de las agendas de gobierno y se enlaza con la necesidad de que la función pública sea más abierta, competitiva y democrática. Para los gobiernos contemporáneos, el serviciopúblico profesionalizado es requisito de una buena dirección de los asuntos públicos y es testimonio de que son receptivos a la sociedad, a los grupos ciudadanos; en fin, al amplio público que integra la vida social y económica. La sociedad no es una suma de voluntades anónimas, ni espacio en el que habitan ciudadanos en abstracto. Por el contrario, se reconoce y es reconocida como sitio de individuos, grupos, asociaciones, tipos de organización y estrategias de movilización que tienen incidencia en las estructuras de gobierno. La sociedad se refleja como un conjunto de voluntades y acciones que se orientan hacia la movilización de energías, recursos e información. Por eso, los gobiernos tienen que diseñar y aplicar respuestas puntuales a problemas específicos, y tomar distancia de las soluciones que pretenden abarcar de manera homogénea lo que en 7

Presentación

el mundo de la realidad es diverso. Los gobiernos tienen ante sí retos y desafíos mayúsculos. De este modo, su capacidad de respuesta depende de la pre paración del personal público. Éste es el centro que acredita y justifica el servicio público como el puente que comunica a los ciudadanos con el gobierno. Del servicio público depende que el vínculo gobierno-ciudadanos sea fructífero. En efecto, la prestación de los servicios públicos, las tareas de justicia, la administración de la vida económica, la conduc ción de los asuntos políticos, el manejo de la política económica, de las relaciones exteriores y el logro del bienestar social, son, entre otros, capítulos básicos que tiene a su cargo el gobierno. Para cada uno de ellos es menester que la preparación, peri cia y habilidades de los servidores públicos sean de vigoroso contenido cualitativo, ya que dirigir y coordinar a los ciudadanos implica que los gobiernos eran aptos para recoger demandas, escuchar problemas y seleccionar opciones de solución. La ca rencia de aptitud para proporcionar un servicio público moderno y eficiente provoca costos negativos para los gobiernos. En cambio, cuando el servicio público es apto, responsable y oportuno, la relación gobierno-ciudadanos es alentadora, ratifi cándose los compromisos en favor del bien público. De ahí que el servicio público sea considerado como elemento de gran im portancia en el funcionamiento de los gobiernos. No hay duda que un factor clave en la vida de las democracias es la eficacia del servicio público. Esto significa que el servicio público no es sólo un asunto de trámites y expedientes, sino un medio para que la relación gobierno-ciudadanos sea constructiva, respetuosa y confiable. Dichos atributos conciernen a una visión positiva y empren dedora de lo que es el gobierno abierto, el cual procura que sus respuestas sean eficientes en favor de la vida pública. El gobier no abierto es prototipo para que el servicio público sea definido como un sistema de respuestas institucionales, y no sólo como 8

Visión multidimensional del servicio público profesionalizado

un aspecto de trámites burocráticos. Como respuesta institucional, el servicio público valora y revalora la condición de vida de los ciudadanos y los ubica en el ámbito de expectativas, preferen cias, apoyos y disidencias. En una visión moderna, el servicio público se rige por los valores de la democracia y por el impera tivo de que su eficacia es fuente de ventajas y beneficios com partidos. En el caso de México, la función pública ha sido objeto de diversas facetas relacionadas con la naturaleza del régimen po lítico. Esto significa que su contenido no responde a un sistema de méritos ni reglas de certidumbre, sino que se vincula con el vaivén de la vida política. La naturaleza del régimen político es de predominio presidencial. En relación a él, hay un conjunto de símbolos, prácticas, cos tumbres y cosmovisiones que influyen para que la función públi ca tenga contenido politizado y, por tanto, no imparcial. Esta situación no es un defecto, sino un hecho que se explica en razón de que las prácticas politizadas tienen predominio sig nificativo y, en esa medida, la profesionalización del servicio pú blico es un imperativo a conseguir para poner a salvo al gobierno ya los cuadros de la administración pública de las turbulencias y los cambios que alteran su funcionamiento regular. En la actualidad, la realidad política y social del país es otra. Es dinámica, inédita, compleja y cambiante. Hay nuevos actores sociales que demandan que la función pública sea no sólo efi ciente sino democrática. Los costos públicos de 10 que implica la conducción del gobierno, forman parte del debate plural y abier to para exigir como proclama calidad en las respuestas institucionales y sentido de oportunidad para que la sociedad y sus organizaciones tengan sitios en los cuales encaucen sus pro blemas, energías y demandas. Por eso, la función pública vive en el ámbito de exigencias ciudadanas y de una puntual vigilancia por parte de la opinión pública. México vive también un nuevo rol en materia de compe9

Presentación

tencia político-electoral. Hay diversas experiencias de alternancia en el poder, tanto en la esfera federal como en la estatal y munici pal. De continuar dicha tendencia, es importante crear las bases institucionales para que la profesionalización del servicio público sea un sistema de seguridad que evite la innecesaria politización del mismo y la comprometida, pero no siempreproductiva, conducta de que sea ejercido con acento partidista e ideológico. Lo anterior ha sido objeto de análisis y discusión en el pro yecto de investigación: La profesionalización del servicio público en México: retos y perspectivas, el cual tiene el apoyo financiero de la Dirección General de Asuntos del Personal Aca démico de la Universidad Nacional Autónoma de México. En el marco del proyecto referido se han organizado activi dades que tienden a su difusión. Se han efectuado foros, semi narios, cursos y conferencias magistrales de los cuales se deri varon los trabajos aquí presentados. Los trabajos reunidos cons tituyen un producto de importancia que enriquece el debate de la función pública en México. Nuestro agradecimiento a los autores que colaboraron en la elaboración de este libro, a saber: Juan Pablo Guerrero Amparán, Ricardo Uvalle Berrones, María del Carmen Pardo, Juan Carlos León y Ramírez, Jorge Valencia Sandoval, Huberto Castillo Gon zález, Manuel Quijano Torres, Alfonso González Mateos, Ro berto Moreno Espinosa, Miguel Ángel Márquez Zárate y Elena Jeannetti Dávila. Sus ideas, postura y explicación enriquecen de manera significativa el debate sobre el Servicio Público' Profesionalizado. De igual modo, expresamos el agradecimiento a los becarios del proyecto que con su trabajo fecundo contribuyeron a la me jor realización de esta obra: Alma Gabriela Alcántara Sánchez, César G. de la Rosa Zamora, Cynthia Martínez Villanueva, Edmundo Barrientos Morales, Felisa Sandra Salgado Escorcia, Javier Rosano Ortega, Lucía Trejo Ramírez, Miguel Ángel Cas tillo Barraza y Sergio E. Ortiz Rabadán. 10


Es importante reconocer que el licenciado Noé Pérez Bello revisó una y otra vez la estructura y el contenido del libro, y con su colaboración fue posible una presentación más puntualizada. También cabe destacar que en todo momento el proyecto ha recibido el apoyo de la Directora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, la maestra Cristina Puga Espinosa, lo cual ha facilitado de una mejor manera el cumplimiento de los objetivos propuestos. Una vez más expresamos nuestro agradecimiento a la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (OGAPA) por el valioso apoyo para que este trabajo sea objeto de publicación.

Marcela Bravo Ahuja Ricardo Uvalle Berrones

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TRABAS Y OPORTUNIDADES PARA EL SERVICIO CIVIL EN UN MÉXICO DEMOCRATIZADO Juan Pablo Guerrero Amparán"

Presentación El presente documento está constituido por tres partes: l.

En primer término, se revisan las causas que impidieron el . desarrollo en México de un sistema profesional o de carrera del servicio público y las condiciones que hoy, tras el cambio en la correlación de fuerzas entre los poderes ejecutivo y legislativo, favorecen su instauración; 2. En segundo lugar, se analizan las características del sistema civil de carrera meritocrático y la importancia que tiene la promoción por concurso en ese sistema (evaluación El aut or es Investigador de Tiempo Completo del Centro de Investigación y Docencia Económicas 13

Trabas y oportunidades para el servicio civil en México...

meritocrática). El objetivo es demostrar que los benefi cios de este tipo de organización laboral de los funciona rios son superiores a los costos; 3. La parte final analiza los retos y obstáculos para llevarlo a cabo en México.

La ausencia de profesionalización del servidor público mexicano 1.

Es aceptado que un servicio público profesionalizado combate el clientelismo en el desempeño gubernamental; I por la seguridad de empleo y la capacitación, el servicio civil disminuye el patrimonialismo y la corrupción, mejora el desempeño adminis trativo, y, por 10 tanto, la eficacia y la eficiencia del gobierno. Todo lo anterior favorece, supuestamente, la recaudación de impuestos, la prestación de servicios, la promoción económica, la honestidad, la respuesta al público y la continuidad de los progra mas.' Si lo anterior hace tan deseable el servicio civil, ¿Por qué el gobierno mexicano no ha logrado implantar dicho sistema? Por lo menos desde el sexenio de Miguel Alemán (1946-1952), en México no ha estado clara la distinción entre los políticos electos y los altos funcionarios públicos, puesto que la carrera política que ha llevado a la presidencia ha sido preponderantemente burocrática.' Lo anterior se debió a que el sisteCon ello, favorece otras formas de representación política. como la legislativa. Abundaremos sobre el particular más adelante. 2 Sabemos también qu e su institucionalización viene cargada de vicios entre los que destacan el burocratisrno, la falta de responsabilidad o imputabilidad (accountability), la ineficiencia y la rigidez administrativa que pueden convertirse en cuelIos de botella para el buen desempeño administrativo, mismo que a su ve z es una condición necesaria para realizar un buen desempeí'lo gubernamental. Sobre esto hablaremos más adelante. 3 Puede verse el clásico estudio sobre las élites políticas mexicanas de Roderic Ai Carnp, Líderes políticos en México: su educación y reclutamiento. I

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ma político ha sido autoritario y presidencialista, con la subordi nación del poder legislativo y con lógicas de competencia por el poder particulares y alejadas, hasta hace muy poco (1988), del juego democrático-electoral. Las causas son conocidas y no nos detendremos mucho en ellas en este espacio. La Constitución mexicana produjo un régimen presidencialista: .el presidente es elegido directamente por sufragio universal, no depende del apoyo a la confianza del congreso para la confor mación y dirección de su gobierno (existe formalmente la sepa ración de poderes), dirige al poder ejecutivo sin intermediarios y posee facultades legislativas (poder de veto -parcial y total-, definición del presupuesto, creación de reglas para la aplicación de la ley -leyes reglamentarias o poder regulatorio, aunque su bordinado a ley- y expedición de decretos, en situaciones ex traordinarias de emergencia, en las materias de sanidad, de tra tados internacionales, de reglamentación y de regulación econó mica -particularmente comercio exterior-). Por si las facultades legales fueran pocas, la existencia de un partido en un sistema de control hegemónico permitió al jefe del ejecutivo penetrar las instituciones políticas y definir su compo sición y comportamiento.' Se configuró desde la década de 1940 un conjunto de arreglos institucionales que definieron una es tructura no equitativa de acceso y distribución de poder. Por ejemplo, el control del ejecutivo sobre el sistema electoral con un partido altamente centralizado y disciplinado, así como la no reeleción consecutiva de los diputados o senadores, nulificó la división de poderes. Con el partido hegemónico y la interferencia en la competitividad de las elecciones (con una manipulación que otor gaba al ejecutivo el control sobre sus resultados y el comprorniHemos seguido en este análisis a Maria Amparo Casar. "Las bases político institucionales del poder presidencial en México". pp. 61-92.

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so del ganador frente a su benefactor), se configuró una estruc tura de incentivos que llevó a los representantes del congreso a servir al interés del ejecutivo más que al de sus electores.P La anulación de la división de poderes, tanto la horizontal (ejecuti vo, legislativo y judicial) como la vertical (poder federal, poder local), configuró un gobierno "indiviso y unitario". Al no haber contrapesos, el dominio del jefe del ejecutivo sobre la administración federal fue prácticamente absoluto." En estas condiciones, no existía un fuerte incentivo de ofrecer auto nomía relativa a un aparato burocrático esencial para la estabili dad del régimen y el control político. En este marco, la administración pública tuvo por lo menos cinco roles esenciales para el sistema político: 7 1.La administración pública se convirtióen el escenario de la con tienda política," particularmente la sucesiónpresidencial,en don de los secretarios de Estado eran los políticos contendientes. 2. Fue el sitio de la representación corporativista y clientelar, y sustituyó al congreso en ese papel de representación; 3. Además de ser enlace entre el poder político y los secto res sociales, la administración pública fue el medio de ca nalización de los recursos hacia esos sectores sociales; fue también el sitio de la negociación para la asignación pp. 81-84. En lo que sigue nos inspiramos sobre todo en Maria del Carmen Pardo, La modernización administrativa en México. p. 159, Y Héctor Aguilar Camín, Subversiones silenciosas, p. 215. 7 La administración pública cumplió, desde luego, con su tarea de administrar los programas y las políticas del gobierno. Pero aquí queremos enfatizar únicamente las tareas de tipo estrictamente político y social que jugó. 8 Joy Langston ha probado la importancia de la alta administración pública en la configuración de las camarillas y los grupos de político-burócratas. Este tipo de lógicas, fundamentales para el sistema de premios. incentivos y castigos que regulan el sistema político, es incompatible con la instauración de un servicio civil, que ofrece grados relativos de autonomía de la burocracia. Ver a Joy Langtons, Política y gobierno. vol 2 (2), p. 243. Ibid ,

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de esos recursos. La representación de los sectores no era el congreso y la negociación no ocurría en las oficinas de los legisladores. La asignación de los recursos no se negociaba tampoco ni con los representantes distritales ni a nivel territorial. Todo ello ocurría en las secretarías de Estado y en sus aparatos administrativos. Desde la pers pectiva de los secretarios de Estado, la fidelidad de los burócratas era fundamental para atender a las clientelas, los grupos de apoyo político y favorecer sus fines particu lares de promoción política. Ya se dijo que en esos esce narios se competía por la presidencia. 4. El esquema de incentivos para los funcionarios, los indivi duos y los sectores sociales (costos de oportunidad de cumplir plenamente con las reglas y la falta de aplicación de sanciones), favoreció enteramente el ajuste mutuo por la vía económica, particular y por encima de la ley (por cierto, extremadamente abigarradaj.? La administración pública fue el medio idóneo para el enriquecimiento de los sectores sociales que la han compuesto. 10 Al mismo tiem po, la burocracia sale internamente cohesionada e infran queable a consecuencia de su colusión. Es decir, que esto provee de un poderoso factor de cohesión interna dentro de la burocracia y frente al exterior, por las mutuas com plicidades; a su vez, resta autonomía a los burócratas en el interior del sistema y frente a los superiores. I 1 El problema de la normatividad excesiva de los procesos administrativos en México y sus implicaciones es tratado abundantemente por Maria del Carmen Pardo, op.cit., pp. 34-35. 10 Estos sectores han estado constituidos mayoritariamente por personas prove nientes de los sectores medios y urbanos que tienen poca relación con los grupos económicos dominantes de la sociedad y que no son de una significativa extrac ción popular. Lo que Richard Morse ha llamado el "patrimonialismo burocráti co", identificación de los recursos del poder público con el patrimonio personal, y una cultura polltica que ve en la burocracia el medio ideal para el enriquecimiento. Citado en AguiJar Camin, "Leviatán criollo", op cit., pp.57-82. 11 Lo anterior se deduce del articulo de Ben Ross Schneider, "The carreer 9

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Trabas y oportunidades para el servicio civil en México ...

5. Finalmente, la administración pública fue el brazo ejecutor incondicional del presidente. Esta moneda tiene dos caras: por el lado virtuoso, se generó un control estricto y vertical de los secretarios (y del presidente) sobre los administrado res de los programas y políticas en los casos que interesaban particularmente al jefe jerárquico. En este caso, se redujeron sustancialmente los riesgos de que la aplicación no reflejara fielmente los objetivos buscados por los mandos superiores (que no forzosamente son los objetivos más deseables para los afectados por la política). En la medida en que crece la independencia de los aparatos administrativos, crecen los "costos de agencia". 12 Al contrario, una burocracia subordi nada como la de México los disminuye en algunos casos, al tiempo de que favorece que las políticas guarden una distan cia con respecto a sectores sociales influyentes, pues dificul ta la formación de redes de tipo individual con los encargados de los despachos.P Pero existe la otra cara de la moneda. Cuando los jefes no estaban personalmente con sus serviconnection. A comparative analysis of bureaucratic preferences and insulation", Comparative Politics, abril de 1993, pp. 331-350. El problema para los burócra tas de nivel medio y alto es que siempre estaban vulnerables a una acción "correctiva" si se salían del "sistema" o se movían a otro sector laboral. Son innumerables los casos de funcionarios que pagaron caro su ocasional oposición a los antiguos jefes. El recurso más frecuente fue la auditoría fiscal que probaba, invariablemente, enriquecimiento "inexplicable". Lo inexplicable era siempre un enriquecimiento solitario, pues nadie más del sistema caía en el mismo proceso administrativo o judicial. 12 Sobre esto volveremos más adelante. 13 Seguimos aquí nuevamente el argumento de B.R. Schneider, "The carreer connection. A comparative analysis of bureaucratic preferences and insulation". Comparative Politics, abril de 1993, pp. 33 l -350. A su argumento, según el cual la capacidad que tiene el presidente de mover discrecionalmente a los funciona rios altos y medios se presenta en algunas circunstancias como fuente de indepen dencia ante los sectores que tienden a "capturar" a las administraciones (pues Ja amenaza de captura incita a Ja instalación de nuevos funcionarios con Jos que no se han establecidos redes de políticas), pueden darse dos objeciones, para el caso mexicano: una, que los grandes empresarios negociaban generalmente de manera directa co n el presidente o los secretarios, po r lo que la "autonomía" de la

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cios más allegados- supervisando la ejecución de la política, resultaba muy dificil controlar a las administraciones. Enton ces estas últimas se veían fácilmente permeadas -captura das- por los intereses particulares de los sectores sociales interesados o por los mismos burócratas menores, una fácil presa para la corrupción (es el caso de la policía, de los órga nos encargados de los permisos, las supervisiones, la admi nistración de la justicia, etcétera.) Cada una de estas cinco características va en contra de la autonomización del servicio civil profesional, la cual separa en cierta medida a la administración de la competencia política; aís la y ofrece neutralidad a los cuerpos burocráticos y ofrece con diciones e incentivos para el ejercicio honesto y apegado a la norma de la gestión pública. Todas estas facetas son incompati bles con la experiencia mexicana.

Las oportunidades políticas del servicio civil en la actualidad La aparición de la democracia en México cambia en algún sen tido a todas las condiciones anteriores. Vamos a detenemos en las primeras tres. 1. Primero, el escenario de la contienda política pasa de la burocracia a la arena de las elecciones y los partidos polí ticos. Se distinguen por lo tanto los políticos (que deben tener una carrera partidista o electoral, generalmente ini ciada a nivel regional) de los funcionarios públicos. burocracia resultaba ya poco relevante. Dos, en un entorno sobrerreglamentado y con salarios bajos, los empresarios siempre tienen a la mano la posibilidad de la penetración de esa "autonomía" por la vía de la transacción colusiva con los funcionarios una velocidad generalmente superior a la que tenía el presidente de removerlos antes de la captura.

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2. Con la creciente independencia del congreso, éste se con vierte en el órgano de la representación, pues ahí se deci den las formas y montos de asignación de recursos, así como las reglas del juego formales -Ias leyes- que regu lan la vida de los sectores sociales. Se ha visto ahora con la Ley de Ingreso y el Presupuesto de Egresos de la Fede ración, cuando por primera vez se han acercado al con greso los sectores sociales interesados en ver representa dos sus objetivos en las disposiciones legales (los empre sarios con el PAN para una reforma fiscal y reducción de impuestos, los burócratas con el PRD para incremento sa larial). Es decir, que la democratización introdujo para la política en México el principio de la división de poderes, que ofrecerá al congreso su papel especializado de legis lador, le proporcionará la posibilidad de agregar su opinión en el diseño y hechura de las políticas públicas y le dará un papel supervisor de la actuación del ejecutivo y sus administraciones. 14 3. Por lo anterior, la administración pública ya no será el interlocutor exclusivo entre el Estado y la sociedad.P Todo ello tiene serias implicaciones para la administración pública. Veamos la perspectiva de los burócratas. Con la cre ciente democratización, la incertidumbre creció para ellos. An tes existía incertidumbre, pero era compensada o aceptable por los incentivos de tipo político. Siempre había la posibilidad de

Lo ideal seria que otras instituciones, como el poder judicial o un órgano independiente de auditorla, generen a su vez supervisión externa y autónoma. Y que el control sobre la administración pública ocurriera sin interferencia en el sistema profesional del servicio civil. 15 El problema de la corrupción queda como un obstáculo -Jejos de ser "oportunidad"-, que se trata en la tercera parte del documento. En cuanto a la condición de brazo incondicional del Presidente de la República, se toca en las lineas que siguen. 14

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quedar en las cercanías del equipo designado sucesor a la presi dencia; además, el de hecho de que siempre ganara el PRI ase guraba el reacomodo con grupos o camarillas con las que se tenían lazos o complicidades (un sistema muy fluido que permitía las recolocaciones y evitaba una estancia "en la banca" superior a los quince meses). Cuando el escenario de la lucha política se ha trasladado al campo electoral, la incertidumbre ligada a la falta de seguridad en el empleo por la alternancia es alta. Los burócratas menos orientados hacia el riesgo tenderán a valorar la seguridad del empleo. Los que tienen vocación política irán a los partidos o iniciarán una carrera política a nivel local. Pero habrá una creciente distinción entre los funcionarios públicos y los políticos electos. Para el jefe del ejecutivo, cuando la lucha política ha dejado de estar en sus dominios y se ha trasladado a la arena electoral, controlar eljuego político dentro de la administración pública sim plemente tiene poco sentido, dado que ahí ya no está el centro de la competencia política. Puede resultar además tan inútil como costoso por los enormes desvíos de tiempo y recursos que impli ca la promoción política de un funcionario. Hoy, para eljefe del gobierno, el problema es que la burocra cia le facilite alcanzar los objetivos de sus programas y sus po líticas, para, posteriormente, garantizar su continuidad. Para ello es necesario mejorar el desempeño de las administraciones a través del incremento del profesionalismo de los burócratas, con el fin de satisfacer las necesidades del electorado en forma efi ciente y honesta. Ello está ligado con el objetivo de lograr re sultados favorables en las elecciones intermedias, regionales y pre sidenciales. Es su interés, también una burocracia profesionalizada y eficiente que reduzca la arbitrariedad y la corrupción, fenóme nos que demeritan fuertemente la imagen de honestidad, eficien cia, legitimidad y autoridad del presidente. Para los grupos políticos representados en la legislatura (cual quiera que sea el color del partido), la neutralidad de la adminis21


tración pública es esencial para garantizar el cumplimiento de las leyes que produce el congreso. Por ejemplo, si a través del presupuesto de egresos se asigna quién obtiene qué, y si en el presupuesto la negociación de los grupos congresionales es de terminante, el proceso administrativo es vital porque influye en la asignación final de los recursos. Una burocracia totalmente subordinada al presidente genera enorme desconfianza en los partidos de oposición por esa misma razón. Con la creciente democratización, el congreso suele favorecer que la representa ción se genere únicamente en sus cámaras, por lo que le convie ne eliminar la competencia de la representación en la burocra cia, a través del impulso de su profesionalización. Anteriormen te, los grupos sociales negociaban a través del sistema corpora tivo, es decir, directamente con los aparatos administrativos cen trales. Con la democratización del régimen, esa negociación se trasladará crecientemente al congreso, pues ahí se decidirá gran parte de la asignación de los recursos.!" Nuevamente, el con greso requerirá de una administración pública profesionalizada que garantice la puntual aplicación de las decisiones guberna mentales avaladas por el congreso. Finalmente, el congreso tenderá a llamar a rendir cuentas al ejecutivo, lo cual resulta sumamente oneroso; una alternativa mucho menos costosa es contar con una administración pública profesionalizada que garantice la aplicación más o menos rigu rosa de los programas y leyes votados en el congreso. En síntesis, con los cambios promovidos por los resultados electorales del 6 de julio de 1997, se ha favorecido una separa ción de poderes que facilita la especialización de las tareas enLa creciente competencia política tenderá a favorecer la "captura" de los legisladores por parte de sus electores. A estos convendrá una administración pública neutral que no sea a su vez "captura" por los grupos mejor organizados y representantes de intereses contrarios a los de los electores representados en el congreso. Es decir, el congreso debe eliminar la competencia de la representación por parte de la administración pública. 16

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tre el ejecutivo y el legislativo, y en la cual el papel de la buro cracia se facilita con la profesionalización. Los incentivos para la presidencia, el congreso y la administración pública orientan hacia ese sentido.

2. El servicio civil meritocrático y la evaluación En esta parte vamos a seguir el análisis de Murray Horn y su libro de economía política de la administración pública.l? El obje tivo de la misma es demostrar que a pesar de sus costos, las ventajas del servicio civil para facilitar la tarea gubemamentallo justifican. Se ha demostrado que los arreglos institucionales del empleo para los servidores públicos en los países en donde exis te el servicio civil desalientan a la eficiencia de la burocracia, a la responsabilidad y a la rendición de cuentas. La pregunta que se hace este autor es por qué persisten y se expanden este tipo de arreglos. A pesar de que algunos sistemas de servicio civil han sufrido serias reformas en los últimos años -para facilitar la eficiencia, por ejemplc--, 18 en ningún país se han desmantelado En su libro The political eeonomy 01 public administra/ion. Institutional choice in the public sector. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. Particular mente el capítulo cinco, pp. 95-133. 18 Para combatir con la ineficiencia y la inflexibilidad característica de las administra ciones con el modelo tradicional centralizado, varios países han experimentado con prácticas novedosas que introducen la idea de la competencia interna y del mercado en áreas tradicionales de la administración pública. Particularmente, han puesto en práctica reformas que crean mecanismos de mercado y que ofrecen una mayor liber tad de acción a los responsables administrativos. En este primer caso se encuentran países como el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia. Otras administraciones han atacado el problema con un enfoque más ortodoxo que evoluciona sin desmantelar la jerarquía tradicional de la administración pública (Francia, Alemania, Japón). Detrás de las experiencias hay un gran debate intelectual de las ideas que respaldan esas reformas. Aias ideas tradicionales sobre la administración pública se han opuesto teorías provenientes de otros campos, particularmente de la economia del nuevo institucionalismo (bienes públicos, análisis del agente principal, teorías de regula ción, teoría de los costos de transacción, teorías de captura. etcétera.) 17

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los sistemas profesionales y meritocráticos de la administración pública (consistentes principalmente en evaluaciones competiti vas, restricciones para el despido del funcionario y protecciones a su condición laboral). 19 Si no lo han hecho los gobiernos y las legislaturas es porque a pesar de sus defectos, este tipo de arre glos laborales para la burocracia resuelven algunos de los pro blemas graves de la acción gubernamental. Una clarificación necesaria. ¿A qué tipo de sistema de servi cio civil estamos aludiendo? Aunque las condiciones de empleo de los burócratas han variado a través del tiempo y entre países, aquí nos referimos a los sistemas de profesionalización basados en el mérito, es decir, la evaluación competitiva como la base de la selección. Existen en la mayoría de los países desarrollados. Ahí, el servicio civil crea un mercado laboral interno, es de cir, una unidad administrativa en la que los precios y la asigna ción del trabajo están dirigidos por un conjunto de reglas y pro cedimientos administrativos. Este mercado se conecta a los mercados laborales exteriores a través de una serie de "puntos de entrada y de salida".2o En las burocracias públicas, dichas reglas administrativas están establecidas por la ley del servicio civil que rige el sistema de contratación, separación, remunera ciones y promociones. Estos sistemas fueron remplazando gra dualmente al sistema de patronazgo que caracterizó a las buro cracias del siglo pasado en esos países.U Las burocracias modernas se caracterizan por contar con sis temas de competencia interna para la promoción (sistema meritocrático), restricciones en la remoción arbitraria y neutrali-

M. 1. Horn alude a la protección de la competencia externa. al énfasis en la permanencia. al sistema de remuneraciones escalafonado -y no ligado a la pro ductividad-. al premio a la antigüedad y al retiro (por la vía de pensiones onero sas). Ver op.cit.• p. 96. 20 M. 1. Horn, op.cit., p. 96. 21 En el sistema de patronazgo. los jefes de gobierno nombran libremente a los administradores públicos y los remueven con la misma facilidad. 19

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dad política (dirigidas por un órgano regulatorio independiente). Existen otras características en las burocracias modernas que son más o menos compartidas por los países con sistemas profesionales en el sector público: las posiciones son establecidas centralmente y clasificadas escalafonariamente (rank); los empleados reciben un salario que está relacionado con su posición jerárquica más que con el trabajo que desempeñan; generalmente, existen trabas para la entrada "lateral" del servicio civil en los niveles de arriba;22 ofrecen contratos permanentes e incentivos laborales no económicos (particularmente una jubilación digna). Decíamos que esa organización del personal público ha ayudado a resolver algunos problemas graves. Aquí queremos enfatizar dos problemas. El problema de la continuidad de los programas y las políticas, por una parte, y el problema de la ejecución de las mismas sin adulterar sus objetivos esenciales por otra.

¿Por qué son fundamentales estos dos problemas? El de la continuidad lo es porque el gobierno prefiere establecer con sus electores compromisos duraderos; con objeto de no perder apoyo político en elecciones futuras, el gobierno trata de asegurar que los beneficios de una política trasciendan el periodo gubernamental. El dilema es garantizar beneficios durables a sus electores. Si un partido en el poder no logra jamá s "atar" los impactos positivos de sus políticas, pierde credibilidad ante sus apoyos sociales y simpatizantes. En realidad, los gobiernos son constantemente reemplazados, lo cual genera la incertidumbre política que permea gran parte de las transacciones políticas.P Es decir que existen pocos puntos de entrada: la mayoria de los servidores públicos entran desde abajo y siguen una carrera ascendente dentro del servicio; por otro lado, casi todas las posiciones superiores se ganan por promoción. Ver M. J. Horn, op.cit., p. 97. 23 Ver M. J. Horn, op.cit., p.17. 22

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Pero los equipos gubernamentales hacen constantes esfuerzos para disminuir esa incertidumbre. Una posibilidad que tienen los gobiernos es poner costos-o "candados" legales- para que las legislaturas futuras no modifi quen la ley. Sin embargo, siempre queda la posibilidad para el nuevo gobierno de modificar las formas de ejecución o adminis tración del programa o la ley. Por ello, los problemas de la con tinuidad deben también abordarse a nivel de la administración pública. El segundo problema es el de la aplicación de la ley o el pro grama. Es el viejo problema de la implementación, en donde el gobierno (con el apoyo de la legislatura) debe delegar en la ad ministración, la ejecución del programa negociado. Los aparatos burocráticos generalmente infringen "costos de agencia" a la aplicación de una política. En otros términos, cuesta inducir a los administradores a instrumentar fielmente el programa votado por la coalición política gobernante - a veces los administradores no comparten los objetivos de las políticas-; y desde luego, el go bierno pierde mucho al no lograrlo perfectamente. La aplicación de una política por parte de la burocracia genera costos asocia dos a la elección de los ejecutores apropiados y a la supervisión de su trabajo; produce costos por recurrir a mecanismos correctivos y, sobre todo, provoca fuertes costos por las diferencias entre los objetivos de la política y lo que se ejecutó en realidad. Los problemas de la falta de continuidad en los programas gubernamentales y de su aplicación poco fiel, tienen amplias implicaciones políticas. ¿De qué forma el servicio profesional meritocrático ayuda a resolverlos? Murray J. Horn sostiene que las características del mérito en el servicio civil influyen el com portamiento de los gobiernos y los burócratas. Vemos en primer término el impacto de este sistema en las actitudes y decisiones de los gobiernos. A diferencia del patronazgo, el sistema meritocrático impide a los gobernantes contratar, despedir, pagar y promover a sus agentes adminis26


trativos. Con el sistema del mérito, se selecciona a los funcionarios que obtienen las mejores evaluaciones y se les despide de acuerdo con los criterios establecidos po r estatutos propios. Adicionalmente, el servicio civil impide legalmente a los funcionarios participar en política (financiar campañas, militar en partidos). Finalmente, la organización y regulación interna del servicio civil corre generalmente a cargo de instancias administrativas independientes. Están por lo tanto claramente definidas las fronteras de la función pública y las de la política; para los políticos electos es difícil influenciar en las administraciones. Para cambiar esto, los gobiernos y sus mayorías legisladoras tendrían que cambiar la ley. Por su parte, a los funcionarios les conviene mantener su neutralidad política; dada la alternancia gubernamental, sus posibilidades de promoción pueden verse minadas en el largo plazo si decrece su credibilidad de ser neutrales, pues se reduce su aceptación frente a los gobiernos futuros que reprobarían la inclinación profesional hacia una línea política. A su vez, esta condena reduciría la oportunidad de promoción en el largo plazo (existe evidencia de que los altos funcionarios generalmente son reconocidos y favorecidos por su neutralidad). Lo cierto es que el sistema meritocrático ata las manos de los gobiernos en el control de la burocracia. Si los gobiernos renunciaron al sistema del patronazgo por el sistema meritocrático es por lo menos por dos razones: por un lado, los beneficios de ofrecer al conjunto de la sociedad una solución durable al problema de la corrupción que generaba el patronazgo fueron superiores a los apoyos de los beneficiados anteriormente. Esto implicó dificultar que los políticos electos interfirieran en los puestos administrativos y usaran a sus servidores públicos con fines políticos o propios. Por el otro lado, pudieron ampliar sus apoyos políticos cuando garantizaron que sus programas y leyes continuarían siendo administradas por burócratas competentes que redujeron los 27


problemas de ineficacia y corrupción.I" Al restar discrecionalidad a los gobernantes sobre los aparatos administrativos, se redujo sustancialmente su posibilidad de intervenir en el proceso administrativo. Esto, claramente, favoreció la continuidad de los programas. En síntesis, al favorecer la permanencia de las políticas, se disminuye en largo plazo la incertidumbre, lo cual facilita la acción gubernamental y afianza la relación entre los grupos políticos (partidos o coaliciones gubernamentales) y los electores. El segundo problema que el servicio civil ayuda a resolver es el de la implementación fiel, profesional, de las políticas gubernamentales. El argumento aquí es que el sistema meritocrático tiene efectos en la selección y los sistemas de incentivos que reducen los costos de agencia en el ámbito burocrático.P Ea la medida en que la capacitación ayuda a desarrollar las características importantes de los burócratas más aptos, y el sistema competitivo de evaluación los identifica, el sistema meritocrático mejora la calidad de los seleccionados. Al mismo tiempo, como las consideraciones de preferencias políticas no influyen en la competencia por los puestos más altos, el incentivo para los funcionarios es el cumplimiento de las disposiciones legales. Al verse el desempeño laboral como una constante carrera profesional, el funcionario tiende a invertir, desde que elige su camino, en capital humano; la vía alternativa, la de adherirse a un aliado político electo, es una apuesta mucho más riesgosa. Los incentivos del desempeño y el control jerárquico que impera en los sistemas profesionales meritocráticos favorecen fuertemente a los altos funcionarios que se inclinan por mantener el sistema. Los

M. J. Horn, op.cit., p. 102. Puede notarse que una condición necesaria para cumplirse esta situación fue la democracia: la creciente importancia del voto mayoritario como mecanismo para elegir a las autoridades. 2S M. J. Horn, op.cit., p. 112. 24

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altos funcionarios valoran su independencia porque es lo que permite su trabajo con facciones políticas opuestas. La neutrali dad y autonomía se cuida en la cima de la burocracia, pues de otra forma resulta dificil asegurar la cooperación de los subal ternos. Finalmente, los premios o incentivos a la antigüedad desfavorecen las compensaciones laterales o las defecciones. Pero el mayor estímulo para el desempeño eficiente es la pro moción, pues genera el incentivo de trabajar mejor que los cole gas. 26 La continuidad gubernamental y la observancia en la aplica ción de las políticas y programas se ven favorecidos con el ser vicio civil. Como hemos visto, los costos de las rupturas en los programas o sus adulteraciones por la politización de la burocra cia-se reducen con la instauración de un servicio profesionalizado del personal administrativo.

El papel de la evaluación competitiva Hemos visto que el sistema de evaluación competitiva que sos tiene a la lógica meritocrática es fundamental para fortalecer la autonomía de los funcionarios públicos al generarse un sistema de incentivos positivos de promoción e independiente de la in fluencia política. La evaluación meritocrática también es un ele mento esencial para lograr la profesionalización, pues obliga al personal a la constante actualización y capacitación. La inver sión propia en capital humano es constante; al mismo tiempo, un sistema riguroso de promoción por méritos incita al ejercicio de la autoevaluación, lo cual favorece nuevamente la inversión en la educación personal del trabajador.

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Ver M. J. Horn, op.cit., pp. 130-133. 29


3. Algunos dilemas para implantar en México un servicio civil meritocrático El problema de la baja productividad de nuestra administración pública es grave. El más inmediato reto es extender los servicios básicos (educación, salud, vivienda, comunicaciones, justicia y acceso a bienes básicos) a los grupos pobres y marginados; des pués, mejorar la asignación y la calidad de los que ya los tienen. La administración pública debe incrementar sustancialmente su eficiencia para lograrlo y también aumentar la perseverancia de sus acciones, su continuidad y legitimidad en la hechura de las políticas públicas y su ejecución. Lo anterior no podrá lograrse si no se profesionaliza a la administración públ ica .F Pero es aún difícil pensar que pueda lograrse este objetivo. Vamos a mencionar a continuación las trabas que a nuestro pa recer son más difíciles de franquear. 28 l. La separación de poderes tiene por delante todavía un largo proceso de consolidación. Y falta mucho para que funcione correctamente: los integrantes del congreso de ben consolidar sus carreras parlamentarias -encontrar los incentivos para hacer carreras congresionales (a través de la reelección inmediata, por ejemplo)-; y el congreso debe dotarse de organismos y personal de apoyo que le permita profesionalizar el trabajo legislativo. Ahí también Con esto concuerda José Luis Méndez "La profesionalización del Estado mexi cano: ¿Olvidando o esperando a Godot?", El Cotidiano 72, octubre de 1995, pp. 13-25. Y "Administrative modernization and political transition in developing countries: the case 01' México", mimeo, julio de 1997. También en es a linea escribe María del Carmen Pardo, "El servicio civil de carrera en México: un imperativo de la modernización". Gestión y política pública. Vol. IV (2), 2° semestre de 1995, pp, 277-302. 28 Nos basamos en el excelente análisis de la administración pública en América Latina hecho por Geoffrey Sheperd, "Modemizing the public administration in Latin America: common problems, no easy solutions", Mimeo, octubre de 1996, p. 21. 27

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existe una tarea pendiente de profesionalización en los cuerpos y organismos de asesoría parlamentaria. 2. La ineficacia y descrédito del sistema judicial. Un poder judicial independiente es vital para asegurar que los pode res legislativo y ejecutivo asuman su plena responsabili dad ante la ley, y para interpretar y hacer cumplir las dis posiciones de la Constitución nacional. Yen México falta un poder judicial autónomo y profesional que genere un Estado de derecho mínimo para garantizar la seguridad de las personas, los patrimonios y la propiedad privada, así como asegurar el cumplimiento de las leyes y los contra tos. Ello hace que nadie crea en nuevas reformas legales, porque nadie piensa que se van a cumplir. Es fácil redac tar leyes; luego, hay que hacerlas cumplir para que el país pueda disfrutar de los beneficios privativos del Estado de derecho.i? 3. Los sistemas de rendición de cuentas son simplemente inexistentes; la falta de pesos y contrapesos no ha permi tido su desarrollo, y el sistema predominante hasta ahora ha favorecido la rendición de cuentas únicamente ante el superior jerárquico, muchas veces cómplice -o por lo menos espectador complaciente- en las transacciones colusivas del subordinado. 4. La administración pública, sobrerreglamentada con nor mas estrictas y de corte tradicional, funciona con lógicas y reglas del juego no escritas. Hay un exceso de regla mentación - a veces con leyes contradictorias- que en realidad no hace sino cubrir el predominio de sistemas in formales de funcionamiento, con espacios de gran discrecionalidad real para los funcionarios. La arbitrarie dad se incrementa por la pésima distribución de las resVer el Informe sobre el desarrollo mundial. 1997. El Estado en un mundo en transformación. Banco Mundial. p. 265.

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ponsabilidades: si se sigue la norma, en algunas decisiones que podrían ser sencillo resultado del uso del sentido común, se tienen que invocar la intervención de innumerables instancias burocráticas. En contrapartida, cuando ocurren problemas, nadie es responsable. 5.Esta informalidad se ha convertido en un arreglo institucional; la corrupción, el fraude, el patrimonialismo burocrático, el clientelismo, el oportunismo y la ineficiencia se han institucionalizado. Al mismo tiempo, el exceso de normas y la complejidad de sus contenidos han elevado sustancialmente los costos de transacción de la vía burocrática. En otras áreas, en donde existen lagunas legales, los arreglos informales facilitan que las transacciones se completen. 6. El sistema de grupos y camarillas, nuevamente regulado por reglas informales (compadrazgo, complicidad por enriquecimiento mutuo e ineficiencia, verticalidad en las contrataciones, separaciones y promociones en los puestos públicos), ha institucionalizado un sistema que desfavorece la confianza, la objetividad y las posibilidades de evaluaciones entre pares. Dificulta también la profesionalización del sistema porque bloquea a los funcionarios que ascienden con base en méritos profesionales. Al mismo tiempo, ha caracterizado al proceso de toma de decisiones por estar concentrado en un pequeño número de individuos y agencias, en donde la delegación es poco frecuente. Esto denota, nuevamente, la falta de cooperación y confianza. De una forma general, la informalidad presenta un dilema para la reforma administrativa en general y para la instauración de un servicio civil meritocrático. Una reforma de este tipo demanda cambios en las actitudes y los sistemas formales e informales que rigen las instituciones, las reglas del juego, las estructuras de incentivos y de castigos. 32


Los seis puntos anteriores, tal vez no haya que subrayarlo, representan retos de una magnitud que nos acerca al desaliento, si no fuera porque lo fundamental, es decir, las condiciones es tructurales del régimen político que obstaculizaban la instauración del servicio civil, han sido superadas.

Reflexiones finales

¿Por dónde empezar? Antes de sugerir una estrategia mixta, veremos la propuesta del gobierno mexicano. El Programa de Modernización de la Administración Pública Federal (Promap) diagnostica que la administración tiene una limitada capacidad de infraestructura para atender las demandas del ciudadano, padece de centralismo, denota deficiencia en mecanismos de evaluación del desempeño del gobierno y está carente de una administración adecuada para la dignificación y profesionalización de los servidores públicos. El Promap sugiere después la instauración en México de una serie de reformas que siguen el modelo de la nueva gestión pú blica.l? En los países en los que se han llevado a cabo estas reformas con algún éxito (Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda) y, en general, en los países desarrollados, la adminis tración pública está claramente controlada por los políticos elec tos del ejecutivo y por el congreso, sin que esto demerite su característica elemental de autonomía profesional. Adicionalmente, esas burocracias están organizadas en forma jerarquizada y generalmente centralizada, con el objetivo de crear funcionarios públicos competentes y especializados, responsa bles política y profesionalmente, pero aislados de la influencia política individual. En su expresión ideal, este modelo de admiIndistintamente llamado new public management, rnanagerial ismo, nuevo managerialismo, gestión basada en los resultados. el desempeño. etcétera.

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nistración pública (basado en la definición de Max Weber) supo ne que los asuntos se llevan por unidades especializadas con información técnica y financiera que circula libremente, con agen cias que se comunican y cooperan, y una delegación de la toma de decisiones hacia los niveles apropiados (con descentraliza ción de unidades políticas independientes del gobierno). En se gundo lugar, supone un personal altamente calificado yempleado con base en el mérito de un sistema cerrado y regulado por normas claras para la contratación, despidos, promociones, reti ros, jubilaciones, etcétera. Supone que los presupuestos planifi can los ingresos y los gastos, y que se ejercitan y se supervisan en forma honesta; finalmente, supone que el sistema institucional registra en forma adecuada los datos, las informaciones básicas y las memorias procedimentales.t! Este tipo de organización ha sido cuestionado en los países desarrollados por su rigidez e ineficiencia, porque ha generado déficit fiscales y porque ha sido susceptible de captura por inte reses particulares, incluidos los de los burócratas. Y se han lle vado a cabo una serie de reformas que prometen mayor eficien cia y transparencia en la administración pública.V En síntesis, el modelo imita modos de gestión del sector privado. Aumenta el poder de decisión de los responsables administrativos al reducir la rigidez de los procedimientos; pero adopta formas de evalua ción y contratos como los del sector privado (indicadores de desempeño, contratos con penalidades en caso de incumplimien to) para mejorar la eficiencia. Trata de aumentar la transparenVer nuevamente el texto de Geoffrey Sheperd, "Modernizing the public administration in Latin America: cornmon problems, no easy solutions", Mimeo, octubre de 1996, p. 21. 32 No es intención de este documento extenderse detenidamente en las múltiples expresiones que han tenido esas reformas. La literatura que se ocupa de ella es también amplísima. Con respecto a las lecciones que pueden tener para el perso nal burocrático en los países en desarrollo, puede verse a Barbara Nunberg, del Banco Mundial, Man aging the civil service. Reform lessons from advanced industrialized countries. World Bank Discussion Paper, 204, abril de 1995. 31

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cia (y la imputabilidad) a través de contratos específicos y cam bia la naturaleza del control con candados en los procedimientos e incentivos que aumenten los costos de oportunidad de las tran sacciones colusivas. Nuestra primera sugerencia es simple: intentar la introduc ción de enfoques basados en el mercado, antes de poner las condiciones que esos enfoques presuponen, nos puede llevar al fracaso. Deben crearse sistemas que centralicen el control del personal y las finanzas, que generen planes de seguimiento es trictos y que evalúen planes y presupuestos. Nuestra segunda su gerencia es que, en aquéllas áreas altamente especializadas y en donde los "clientes" (o actores institucionalesque estén involucrados en el sector social particular) tengan los recursos suficientes para supervisar al aparato público, se puede dar autonomía para la crea ción de sistemas particulares de servicio civiL33 Con lo primero estamos diciendo que es necesario tener un sistema centralizado y tradicional del servicio civil.I" En térmi nos de Ted Gaebler, "para reinventar el gobierno, primero hay Sobre esta condición hemos abundado en otra parte ("Un estudio de caso de reforma administrativa en México: los dilemas de la instauración de un servicio civil a nivel federal", Documento de Trabajo, División de Administración Públi ca, CIDE, 1997). En síntesis, sugiere que la existencia de equilibrios institucionales (frente a los hacedores de las políticas gubernamentales) tiene influencia en la reforma administrativa. Este criterio de los pesos y contrapesos trasciende a la relación ejecutivo-legislativo. Puede ocurrir que actores sociales y la propia buro cracia cuenten con los suficientes recursos políticos como para influir determinantemente sobre una reforma administrativa. Lo anterior está vincula do, de una forma general, con la estructura institucional que encuadra a esos actores y con los recursos políticos con los que cuentan en ese contexto especi fico (así se pueden entender reformas administrativas que atienden a las demandas de Jos actores sociales que tuvieron la capacidad de presionar al ejecutivo, como las reformas liberalizadoras o reguladoras de mercados, en donde los inversionistas tienen el recurso de exportar sus capitales como amenaza si no ocurre la reforma deseada; otro ejemplo son los partidos políticos en contextos de vulnerabilidad gubernamental para lograr reformas electorales. 34 Esta sugerencia no es nueva para el caso de México. Entre otros, puede aludirse los textos recientes de Maria del Carmen Pardo, "El servicio civil de carrera en México: un imperativo de la modernización". Gestión y Política Pública. Vol. IV 33

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Trabas

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oportunidades para el servicio civil en México...

que crearlo": en la paráfrasis podemos decir que para flexibilizar, eficientar y hacer rendir cuentas a los funcionarios públicos, pri mero hay que profesíonalizarlos." Una nota de optimismo es que, en la actualidad, a través de la instauración de la Nueva Estructura Programática y del proyecto de la Unidad de Servi cio Civil de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de un servicio civil centralizado, el gobierno federal busca poner las primeras piedras de una administración pública profesionalizada, controlada y responsable. Con lo segundo, estamos diciendo que en sectores con una naturaleza competitiva, plural y poblada de actores dotados de los recursos suficientes para organizarse, autorregularse y dirimir sus controversias en forma equilibrada, debe favorecerse el "ais lamiento" sectorial. No es sólo en el ámbito de los mercados. Otros sectores sociales, como el de la competencia electoral, requieren de organismos que produzcan credibilidad entre los interesados, eficiencia del sector reglamentado e imparcialidad del árbitro que interviene para fallar en favor de la observación de las reglas del conjunto o dirimir las ocasionales controver sias. Es el caso del Instituto Federal Electoral o de la Procuraduría Agraria. En el ámbito económico, productivo y financiero, están el Banco de México, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Federal de Competencia y la Comisión Reguladora de Energía. Son organismos especializados en mercados particulares, y cuya independencia -en primer lugar de las secretarías de Esta do- es requisito para proveer de eficiencia a ese mercado. Centralismo para el servicio civil de la administración pública federal; flexibilidad para los sectores especializados y autóno-

(2),2° semestre de 1995, pp, 277-302. Y José Luis Méndez,

profesionalización del Estado mexicano: ¿Olvidando o esperando a Godot?", El Cotidiano 72, octu bre de 1995, pp. 13-25. Y "Administrative modernization and political transition in developing countries: the case of México", Mimeo, julio de 1997. 3S Entrevista televisiva, México, Canal 22.

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La


mos de la misma. Resulta una combinacióncompleja-" que re quiere de estudios con propuestas altamente sustentadas, técni cas y concretas. Para la academia interesada en estos temas, es la hora de los estudios de experiencia internacional y la compa ración. Ahondar en el conjunto de estructuras que deben crear se para instituir un servicio civil en México es una tarea mayor, como se ha visto tras la enumeración de los obstáculos.

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combinación de flexibilidad y centralismo o control fue sugerida por José Luis Méndez en su conferencia en la Universidad Nacional Autónoma de México convocada por la Academia Mexicana de Investigación en Politicas Públicas el 23 de octubre de 1997. Su intervención se intituló "Las transiciones actuales de México y la reforma administrativa",

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Trabas

y

oportunidades para el servicio civil en México...

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LA PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO EN MÉXICO* Ricardo Uvalle Berrones

Introducción Estas ideas tienen como propósito analizar la importancia del servicio público profesionalizado en México, tomando en cuenta su imperativo institucional y las condiciones de la vida pública que fermentan los procesos orientados hacia la democratización del poder. En este sentido, la sociedad y el Estado mexicano viven una etapa de cambio y transformación que implica revisar el papel de las instituciones públicas, entre ellas, el gobierno y la administración pública. En esta lógica, profesionalizar el servicio público no es únicamente un asunto que sea exclusivo del gobierno,

• Este artículo forma parte del proyecto de investigación "La Profesionalización del Servicio Público en México: Retos y Perspectivas", mismo que está auspiciado por la Dirección General de Asuntos del Personal Académico de la Universidad Nacional Autónoma de México, 1998.

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La profesionalización del servicio público en México

sino que se vincula con las estructuras, tiempos y actores de la sociedad para situar con mayor propiedad que se tratade una decisión pública de gran importancia. En efecto, el servicio público profesionalizado se enlaza directamente con la articulación de la sociedad y el gobierno; y de manera particular, con el auge de los movimientos ciudadanos que exigen al propio gobierno que sea eficiente de acuerdo con los valores y metas de la vida democrática.

El gobierno democrático El papel del gobierno en las sociedades democráticas es el eje para situar la importancia del servicio público. En este sentido, el gobierno es la institución que tiene a su cargo el cumplimiento de responsabilidades públicas. El servicio a la sociedad es una obligación. Los gobiernos tienen en el servicio público la manera de comunicarse con los grupos civiles y ciudadanos, a efecto de emprender actividades que los beneficien. En la democracia moderna, servir al público es una tarea básica de la acción gubernamental. El servicio al público es lo que justifica la vida de los gobiernos. En la democracia, el público de los ciudadanos es numeroso y diferenciado. La pluralidad exige que los gobiernos sean capaces de atender y solucionar los problemas públicos. Exige que las respuestas institucionales sean eficaces, oportunas y consistentes. En efecto, el pluralismo es una constante de las sociedades posmodernas en cuanto que configura una diversidad de públicos activos, politizados y emprendedores, lo cual exige que los gobiernos sean capaces de diseñar e implantar diversas opciones de realización institucional. En la democracia, los públicos que conviven son diversos y compiten con sus problemas y demandas para ganar reconocimiento en la agenda institucional de los gobiernos. En esa medida, la acción del gobierno tiene que

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ser efectiva 1 y evitar respuestas homogéneas, cuando la reali dad pública es un cúmulo de contrastes, protagonistas, organiza ciones y medios de acción social. Por eso, el servicio público tiene cada vez más importancia, pues a través de él, el público ciudadano formula a los gobiernos demandas, expectativas y problemas que tienen como objetivo mejorar su calidad de vida. Con el servicio público, el vínculo entre los ciudadanos y el go bierno es prueba de cómo se asegura la lealtad entre unos y otro. Para los ciudadanos, la lealtad se manifiesta en el cumplimiento del orden establecido, lo cual implica la observancia de la ley. Implica también, el pago de las obligaciones fiscales y el reconocimiento del gobierno como institución legal y legítima que tiene a su cargo la responsabilidad de preservar el bien común. Para el gobierno, la lealtad se constata desde el momento en que responde a las expec tativas y esperanzas de los ciudadanos, sin favorecer a unos y ex cluir a otros de las ventajas de la vida pública. El trato equitativo para los grupos y organizaciones ciudadanas es una de las cualida des más importantes de los gobiernos democráticos. En esta relación, el servicio público juega un papel central al fungir como el vínculo que comunica lo que el gobierno realiza y los beneficios que se reciben por sus acciones. En la idea demo crática, el servicio público es una función que se cumple para todos, sin distinguir edad, condición de vida, credo político, reli gioso o ideológico. El cuidado por la vida humana compromete a los gobiernos para que el servicio público sea benévolo, conside rado y competente. El gobierno para todos da cuenta de que en la democracia moderna el servicio público es algo más que liturgias, costum"Elementos esenciales de los gobiernos ejercen una poderosa influencia en el futuro de las sociedades. Conforme el reajuste de las trayectorias se convierta en una tarea cada vez más importante, uno; de los mayores desafíos a la hora de reformar la gobernación será elevar el tipo de valores perseguidos y la efectividad de los instrumentos para alcanzarlos". Yehezkel Dror, La capacidad de gobernar, México, Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 38. I

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bres, trámites y procedimientos. Es, ante todo, vía institucional para asegurar lo que la sociedad necesita. Es el puente que comunica de manera continua al gobierno con los ciudadanos. Es la manifestación fehaciente del gobierno para que la convivencia democrática no sea errática, tensionada e irreductible. El servicio público se vincula con el logro de la estabilidad política, el reconocimiento de la autoridad, la coordinación de los esfuerzos para alcanzar las metas sociales, la capacidad de gobierno, así como el destino pacífico, productivo y justo de la sociedad. La vocación democrática de los gobiernos se manifiesta por la manera en que organiza sus capacidades institucionales. En este caso, el servicio público en una idea de lo que significa el gobierno democrático; rebasa el área de los escritorios y las oficinas para vertirse a los lugares en los cuales se manifiestan los problemas y las carencias sociales. Considera al público usuario en una cosmovisión humana, no sólo como claves, nomenclaturas, códigos o números de expediente. El mayor error en que puede incurrir el servicio público es considerar que la dirección de la sociedad es anónima y masiva. Es importante destacar que los públicos tienen identidad, presencia y opinión. En consecuencia, tienen capacidad para organizarse y reaccionar para exigir trato de ciudadanos. Frente a los ciudadanos, los gobiernos no pueden ni deben obrar de manera unilateral, sino tomando en cuenta sus formas de participación y representación. De este modo, la ciudadanización del gobierno es propia de las sociedades abiertas.i es decir, de aquellas sociedades en las

"Una vez que comenzamos a confiar en nuestra razón y a utilizar las facultades de la critica, una vez que experimentamos el llamado de la responsabilidad personal y, con ella, la responsabilidad de contribuir a aumentar nuestros conocimientos, no podemos admitir la regresión a un estado basado en el sometimiento implícito a la magia tribal... si queremos seguir siendo humanos, entonces sólo habrá un camino, el de la sociedad abierta". Karl R. Popper, La sociedad abierta y sus enemigos, Madrid, Paidós, 1994, pp. 194-195. 2

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cuales se reconoce la importancia de la vida individual y colecti va. En dichas sociedades, la ciudadanía.! en cuanto forma de organizar capacidades individuales a partir de objetivos comu nes, participa de manera activa en el proceso de gobierno, y con base en las políticas públicas puede acceder al corazón y al con tenido de los cursos de acción que se orientan a la búsqueda compartida de las soluciones, las cuales se vinculan con los pro blemas públicos o bien con la (re)solución de los mismos.

La importancia del servicio público En la sociedad moderna los gobiernos son instituciones centra les para asegurar la dirección y coordinación de la vida pública. La acción de gobierno no se realiza en el vacío. Por el contrario, se orienta a diversos públicos ciudadanos, los cuales tienen de rechos y obligaciones en términos de igualdad. En esta lógica, el servicio público forma parte del espacio de lo público y su efica cia o ineficiencia provoca reacciones civiles y políticas. La trascendencia del espacio público" es correlativa a la politización sana y productiva de los ciudadanos. El papel de "La ciudadanía moderna es una condición jurldico-política que otorga al indivi duo una serie de derechos y obligaciones frente a la colectividad. El ciudadano es el titular de un poder efectivamente compartido. Según un estudio clásico del sociólogo inglés T. H. Marshall, el estatuto de ciudadanía tiene tres momentos. Un momento civil que garantiza al hombre el ejercicio de sus libertades individua les frente al Estado: libertad de expresión, de movimiento, garantías frente a la arbitrariedad. Un momento político que da al individuo el derecho de participar en el gobierno: votar y ser votado. Finalmente, Marshal1 destaca el elemento social de la ciudadanía: el derecho de cada miembro de la comunidad a disfrutar de ciertos mínimos de bienestar". Jesús Silva-Herzog Márquez, Esferas de la democracia, México, Instituto Federal Electoral, Cuadernos de Divulgación Democrá tica, núrn 9, 1996, p.19. "En el terreno político los actores colectivos negocian y renegocian, a lo largo del tiempo, los diferentes aspectos de su acción. La función de liderazgo y las formas organizativas representan intentos de dar un orden más duradero y predecible a esas definiciones. El liderazgo polltico que se constituye a través de la acción 3

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ellos en el desempeño del gobierno es importante, pues son el termómetro que permite evaluar el grado de disenso o consenso que obtienen los gobiernos. Mientras la vida pública sea activa, organizada y demandante, el servicio público será objeto de mayor exigencia social. El servicio público es una red de comunicación, atribuciones e instituciones que relacionan al gobierno con el mercado político y el mercado electoral. Dichos mercados tienen oferentes y demandantes y, por tanto, deben considerarse como un lugar de expectativas y preferencias que se traducen en que el público ciudadano tiene diversas alternativas para recompensar o castigar a los gobiernos con su voto electoral. En consecuencia, la importancia del servicio público se vincula con la conservación eficaz del gobierno y con las capacidades que las administraciones públicas tienen para desarrollar acciones eficaces en favor de la sociedad. Para el gobierno, el servicio público es un medio para escuchar, deliberar y determinar modos para el abordaje y la solución de los problemas públicos. Para la administración pública, el servicio público le es consustancial, dado que, quien administra sirve; quien sirve, genera resultados que nutren los apoyos o aumentan los que corresponden a las oposiciones. En este sentido, los compromisos de la administración pública se manifiestan con la calidad que el servicio público tiene para atender y satisfacer demandas sociales. Un servicio público eficaz y responsable es el que exige la democracia moderna. Un servicio público competente, es el que la sociedad contemporánea reclama para considerar al gobierno digno de confianza. Aquí está uno de los puntos fundamentales del servicio público, a saber: contribuir a potenciar la confianza en el gobierno. colectiva gana legitimidad, en vista de los éxitos que la colectividad considera y de las condiciones coyunturales, pero al igual que se gana este liderazgo político a raíz de la movilización, de la misma forma se puede perder, si es que los factores del fenómeno colectivo cambian" Gabriel Pérez Pérez, "Posmodemidad y acción colectiva", Re- vista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, México, UNAM, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, División de Estudios de Posgrado, núm. 164, 1996, p. 40. 44


Cuando la confia nza disminuye, los gobiernos viven situaciones críticas.! comprometidas y de riesgo institucional. La confianza ciudadana en el gobierno es piedra angular para acrecentar su legitimidad, prestigio y autoridad. Cuando la confianza es precaria, no es posible que el público ciudadano reconozca a los gobiernos como instituciones positivas y emprendedoras. Por eso, el servicio público es portador de valores que deben cuidarse y acrecentar en beneficio de la vida pública. De ahí que el servicio público cumpla tareas relacionadas con la formación de la conciencia pública y la preservación de la vida ciudadana. En las sociedades plurales y democráticas, el servicio público no debe politizarse en términos de limitar y excluir a grupos determinados. Perdería su carácter público para significarse únicamente por su contenido y alcance gubernamental.

El servicio público profesional Las responsabilidades públicas de los gobiernos tienen como base el desempeño eficaz de los cuadros burocráticos. Se alude a la

"Las crisis en la acción de gobierno se prestan a múltiples interpretaciones entre las que destacarían dos como las más relevantes y cuyo carácter es contrapuesto: como incapacidad de los gobernantes y, en segundo término. como consecuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos (Pasquino, 1998: 192). Ambos escenarios se refieren a dos elementos básicos de todo sistema político como son el régimen político, o patrones institucionales formalizados que definen las reglas de actuación del poder político, y la sociedad estructurada en actores que comparten determinados valores. En dichas áreas se producen tensiones o disfunciones que precipitan en dificultades la acción normalizada del gobierno. En el caso de la sociedad, el número y la intensidad de sus fracturas a 10 largo de la historia como consecuencia de su desarrollo tienden a generar una situación aún más compleja que la meramente definida por los problemas institucionales". Manuel Alcántara Sáez, "El reto de la gobernabilidad democrática", Política y Ciencia Política. Conferencias Magistrales, coordinado por Yolanda Meyenberg y Ricardo Espinoza , México, coedición Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administración Pública, Universidad Autónoma Metropolitana e Instituto Federal Electoral, 1996, p. 24. 5

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burocracia de acuerdo con la noción racional que se desprende de las ideas de Hegel y Weber. En el gobierno moderno, la buro cracia se integra por personal calificado, competente y profesio nal, el cual tiene a su cargo el cumplimiento de las tareas públi cas. Es un personal que desarrolla la carrera administrativa de acuerdo con la idea del mérito, la superación, la permanencia, las promociones y el retiro digno. Por su importancia, es un cuerpo al que se accede demos trando aptitud para garantizar el recto gobierno de la República. Para los gobiernos, la calidad profesional de sus funcionarios es de vital importancia. La complejidad de los asuntos públicos, de los problemas sociales y las opciones inteligentes que se deben formular para solucionarlos, plantea como requisito que los ser vidores públicos sean eficaces. En los gobiernos modernos, el funcionario debe ser un profe sional, es decir, una persona que domina un saber especializado para atender los asuntos gubernamentales administrativos. El saber especializado se enseña y aprende hasta conformar un tipo de conocimiento que permite responder a los problemas so ciales. Dicho saber combina experiencia, conocimiento y prácti cas que dan vida a las rutinas necesarias y a la modernización de las instituciones. El conocimiento utilizado se traduce en un ejemplo de lo que es la razón práctica. Esto significa que es un conocimiento aplicativo, fruto de la reflexión y que debe articularse como un sistema de realizaciones para generar resultados específicos. De este modo, el vínculo del Estado con las universidades y las ins tituciones de educación superior es crucial, dado que en éstas se forman los funcionarios competentes que se necesitan. Por otra parte, el servicio público profesional exige como imperativo la lealtad continua y demostrada de los cuadros buro cráticos con el gobierno. Lealtad que se ha de manifestar a tra vés de conductas disciplinadas, formales y continuas. La mejor lealtad del funcionario hacia el gobierno es preservar sus intere46


ses primordiales tomando en cuenta la razón de Estado, es decir, la preservación de los intereses políticos del Estado que incluyen, desde luego, la conservación productiva de la sociedad y el auge de su vida pública en la cual convergen el individuo, los grupos, las empresas y las organizaciones ciudadanas. La lealtad no es tan sólo un símbolo, sino un tipo de conducta que compromete al servidor público con la naturaleza y esencia del gobierno. De este modo, la lealtad también se manifiesta por las formas y modos en que se cumplen las tareas públicas. Cuando son eficientes, la lealtad se fortalece. Cuando predomina la ineficiencia, la lealtad se quebranta. Lealtad y eficiencia configuran la pertenencia responsable a la institucionalidad del gobierno. Lealtad y eficiencia testimonian el significado que para los cuadros burocráticos tiene la función pública. Lealtad y eficiencia son los atributos del servicio público democrático, mismo que responde a la complejidad plural de la sociedad contemporánea. Ser leal al gobierno no es asumir conductas silenciosas. Implica discernir, deliberar y proceder responsablemente para dar forma y respuesta a los asuntos de carácter público. Implica cumplir las reglas que preservan al gobierno como institución necesaria, útil y pública. Implica la aceptación de reglas y valores que orientan la cultura de la institucionalidad para cumplir con eficacia las tareas asignadas.

Hacia un nuevo servicio

público

El desarrollo institucional de la administración pública mexicana es la conjugación de acontecimientos, experiencias, logros y rezagos que la vinculan con la vida del país. Ha sido y continúa siendo la institución más importante para garantizar los modos, condicione s y formas de la vida civilizada. Por la administración pública México ha conseguido que la reciedumbre institucional del gobierno sea tangible. A través de

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ella, la atención a la vida ciudadana, el logro del bienestar social, la institucionalidad del conflicto político y la articulación del gobierno con las organizaciones civiles y políticas, han permitido que la estabilidad sea la base del progreso social y económico. En esta misión, el servicio público" ha jugado un papel relevante, en cuanto que es un conjunto de acciones, comunicación y resultados obtenidos. Forma parte del capital político que implican la gobernabilidad y la construcción de los consensos. Con él, ha sido posible abordar los disensos ciudadanos sin que se quebrante el orden constitucional y político. En este sentido, el servicio público en retrospectiva y perspectiva históricas, es palanca fundamental para que las instituciones sean eficaces. Sin embargo, la institucionalidad del servicio público está su jeta a la cultura del régimen político. Ello ha provocado que no tenga bases de seguridad para que los cuerpos burocráticos se desenvuelvan con certidumbre. La movilidad de la administración pública es alta, frecuente y amplia. Este fenómeno se advierte aún más al final de cada sexenio, dado que la remoción de los niveles directivos es de cobertura significativa. La designación de los funcionarios de jerarquía mayor y de los mandos medios es un proceso que se realiza por lo general de manera discrecional. Tal situación se reproduce hasta convertirse en un modo de vida que propicia valores, lealtades y costumbres que no son consecuentes con la institucionalidad. Agréguese también que en México el juego del poder ha derivado en que la función pública asuma posturas en favor del partido en el gobierno. Una función pública partidista no es garantía para que el reclutamiento, la selección, la promoción y el desarrollo de los cuerpos burocráticos sea equitativa.

Sobre este punto consúltese Johan P. Olsen y B.Guy Peters, Lessons from experiencie experimental learning in administrative reforms in eight democracies, Os10, Univer sttetsf orlage t, 1996. 6

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En las últimas dos décadas, México ha vivido etapas intensas de cambio y transformación, mismas que dan otro perfil a la sociedad. Ésta es cada vez más participativa. Gana espacios de representación y lucha en favor de la democratización del poder. Reclama el espacio público como lugar natural de la vida ciudadana y ha conformado una opinión pública atenta y vigilante a lo que realiza el gobierno. Ha presionado y presiona para romper los cenáculos del poder y exige que la toma de decisiones sea más abierta. Se l - ~ r o  nuncia en contra del burocratismo y de las prácticas que impiden la relación directa entre el gobierno y las organizaciones ciudadanas. Está atenta a los impactos y costos de la acción de gobierno y en los sistemas de evaluación reclama sitios para opinar y proponer alternativas de desempeño gubernamental. En este sentido, la sociedad mexicana toma conciencia de lo que es y debe ser la misión del gobierno en los amplios senderos de la vida pública. Ha pugnado por desestatizar la vida pública y ha conseguido que el Estado emprenda tareas relacionadas con la desregulación y desburocratización de la administración pública. Ha conseguido abrir espacios para que la participación7 ciudadana tenga voz y representación en los procesos de gobierno. En la década de 1960, se moviliza para democratizar las estructuras del poder político. En la década de 1970, cuestiona el injustificado protagonismo estatal. En la de 1980, se pronuncia participación ciudadana debería abarcar la materia administrativa. Para propiciarla, es preciso impulsar las manifestaciones de democracia que han ido apareciendo lentamente. Las juntas de vecinos, los comités de manzana o barrio, las asociaciones de colonos, deben participar en la toma de decisiones. En ellas existe posiblemente un principio de renacimiento de prácticas de democracia semidirecta ... abocadas a devenir una técnica de participación efectiva de la ciudadanía en asuntos que le conciernen, que son de su interés inmediato y sobre los que se han formado una opinión con base en su experiencia diaria". José Chanes Nieto, "El ciudadano y la administración pública", en: Víctor E. Bravo Ahuja ( coordinador ), Tendencias contemporáneas de la Administración Pública, México, Diana, 1989, p. 104. 7 "L a

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en favor de la descentralización política, la desconcentración administrativa, la simplificación administrativa, la privatización y las aperturas externas. En la década de 1990 logra ciudadanizar los procesos electorales y exige que el gobierno empiece a rendir con regularidad cuentas públicas. Si la ciudadanización se caracteriza porque los derechos de los ciudadanos son devueltos por la apertura de los espacios públicos y por la desestatización de la sociedad, la tarea del gobierno mexicano tiene que efectuarse tomando en cuenta las nuevas realidades del país. En efecto, la publicitación del poder es hoy día un imperativo. La rendición de cuentas públicas es una proclama incesante. La apertura del gobierno no puede retrasarse. La democratización de la administración pública no puede omitirse. El impacto de los costos" y beneficios públicos no puede estar ausente de la agenda gubernamental. Las demandas para que el gobierno se dirija al público en calidad de ciudadanos y no de súbditos sujetos a relaciones corporativas, también son objeto de ampliación. De este modo, la profesionalización del servicio público debe considerarse en el ámbito de las capacidades de gobierno. Las demandas señaladas tocan el sistema nervioso del gobierno. Él mismo se integra por el conjunto de capacidades de dirección, gestión, administración y coordinación que tienen como objetivo asegurar para la sociedad una mejor calidad de vida. Por ello, la revisión y modernización del servicio público es inaplazable. Un servicio público moderno, democrático y eficiente es lo que reclama la sociedad mexicana. Un servicio público comprometido, estable e institucional, es requisito para orientar la acción del buen gobierno. "El gobierno no puede asumir el papel de solventador de todos los problemas sociales; la sociedad tiene que ser protagonista y corresponsable en la resolución de los asuntos colectivos. Para lograrlo, la administración debe confiar la solución de determinados problemas a grupos y asociaciones. Debe fortalecerse el sector social como ámbito especialmente idóneo para la asunción de iniciativas sociales, estimular proyectos cooperativos o de empresas, en íntima conexión con las necesidades reales". Ibid., p. 103. 8

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Hacia la profesionalización del servicio público Por las características institucionales del régimen político en México, la cultura en favor de un nuevo servicio público? toca los derroteros de la profesionalización. La profesionalización del servicio público puede entenderse como el establecimiento for mal, público, abierto y competitivo del sistema de carrera admi nistrativa con el propósito de que la función pública se desarrolle con base en reglas de certidumbre y permanencia. Lo anterior significa que la función pública debe ser abierta, apartidista, 10 estable, continua y segura. Abierta, en cuanto que su acceso sea mediante reglas que aseguren la equidad para quienes desean ingresar a la administración pública. Apartidista, para asegurar que los servidores públicos sean imparciales en el ejercicio de sus responsabilidades públicas. Estable, para que el ritmo y los tiempos de las tareas de gobierno no se interrumpan debido a la remoción y designación de los cuadros directivos de la administración pública. Continua, para que la tareas del go-

"El servicio público de nuestro tiempo -dirernos 'moderno', po r oposición al servicio 'tradicional' ligado al patrimonialismo y al c1ientelismo- requiere una serie de reglas y cuidados en diversos puntos. Se trata de una construcción delica da, que luego será formidable: es preciso elevarla con rigor y precisión, encauzarla adecuadamente, rodearla de garantías, observarla estrechamente, corregirla con oportunidad y eficiencia". Sergio García Rarnírez, "La profesionalización del servicio público", El servicio público de carrera: experiencias de projesionalización y permanencia en la función pública en México, Instituto de Administración Pública del Estado de México, núm. 31, julio-septiembre, 1996, p. 49. 10 "La profesionalización de los funcionarios se correlaciona también con la despolitización de la Función Pública, po r cuanto que ésta, por encima de las opciones políticas de cada momento, debe cumplir su cometido estable y sólida mente... Desde éste ángulo es fácil comprender que el justo freno contra los excesos políticos y gubernamentales que, en cada alternativa o sustitución en los cuadros del poder, busquen el desmantelamiento de la burocracia y la remoción a fondo de lo s funcionarios, no puede se r más una profesionalización auténtica, prestigiada y responsable de éstos". Guillermo Haro Bélchez, "El servicio de carrera y los servidores públicos", en: Víctor E. Bravo Ahuja (coordinador), Tendencias contemporáneas. 9

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bierno y la administración pública se desarrollen no obstante los relevos que se dan en las esferas de la decisión política. Segura, para que los servidores públicos tengan certidumbre en el desarrollo de su carrera administrativa. Lo anterior evitaría que las turbulencias, la discrecionalidad y los relevos sexenales perturben el ejercicio de la función pública, lo cual significa que ésta no sea objeto de politización ni de remociones intermitentes. Sin seguridad en el cargo, el servicio público puede estancarse en la ley de los rendimientos decrecientes, ya que la incertidumbre traducida como modo de vida provoca desaliento en el trabajo de los servidores públicos, pues años de entrega, aportaciones, experiencias y lealtades no tienen opción de que sean reconocidos de manera justa y objetiva.

Elementos básicos del servicio público profesionalizado Para el caso de México, los puntos!' que se han convenido en lo fundamental para impulsar el establecimiento del servicio público profesionalizado son: 1) la formación inicial; 2) el reclutamiento; 3) el marco jurídico; 4) la capacitación y 5) la evaluación y el desempeño. 1.- Formación inicial. Consiste en que la formación de los servidores públicos da inicio en las aulas de la enseñanza profesional. En éstas, los planes y programas de estudio son punto de partida para que los futuros servidores públicos reúnan los atributos de la especialización y la profesionalidad, dado que el conocimiento de los asuntos del gobierno y de la administración pública exige preparación óptima, visión amplia y criterio a toda prueba. Estos puntos fueron motivo de análisis y discusión en el Foro Nacional: La Profesionalización del Servicio Público, que organizaron conjuntamente el Colegio Nacional de Ciencias Pollticas y Administración Pública y el Instituto Nacional de Administración Pública en septiembre de 1996. Se retoman para fines de este trabajo y se abunda en su contenido y explicación. 1I

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La forma de relacionar el gobierno con las instituciones de educación superior es mediante el Servicio Social y el Sistema de Estadías. En el caso del Servicio Social debe considerarse como un elemento que permite al futuro servidor público acercarse de manera ordenada y gradual con el campo de trabajo. Su forma de desempeño puede condensarse con la elaboración de una memoria de trabajo o un informe sobre el mismo. Con ello se recoge una experiencia institucional y su desarrollo futuro no sería tan errático. En lo que respecta al Sistema de Estadías, las instituciones de educación superior firmarían convenios de colaboración tan to con el gobierno como con otras instituciones públicas, a efec to de que en un periodo determinado (6 meses) los futuros servi dores públicos lleven a cabo su residencia de trabajo, considera da como un entrenamiento profesional. Se estimularían de este modo sus habilidades y destrezas, aprendiendo en la realidad misma la complejidad de los asuntos del gobierno y la adminis tración pública. 2.- Reclutamiento. Esta fase significa que el servicio público adquiere un carácter abierto y competitivo. Las reglas que lo integran deben garantizar la equidad entre los participantes. La convocatoria a los exámenes debe ser pública y ampliamente difundida. Se incluirían en la misma los requisitos a cumplir, los criterios de evaluación y la determinación de las calificaciones para aprobarlos. Respecto a los jurados responsables de elaborar, aplicar y evaluar las pruebas, se integrarían tanto con personas del go bierno como de instituciones representativas de la sociedad civil (universidades, colegios e institutos). Los jurados serían mixtos, atendiendo a que 10 público del servicio público tiene que cum plirse también con instituciones no gubernamentales, como las mencionadas. Así, el ingreso al servicio público sería a través de méritos acreditados. 53


3.- Marco institucional. Se refiere no tan sólo a los aspectos jurídicos, que sin duda son importantes, sino también al conjunto de elementos que sustentarían la nueva visión del servicio públi co en términos de aptitudes y actitudes. Por ejemplo, que la cultura de la competitividad sea interiorizada por los servidores públicos para que rinda mejores frutos. Reconocer que los valores de la calidad profesional jue gan un papel importante. Valorar que la cultura del cambio y el desarrollo institucional son elementos multiplicadores para aceptar las reglas fincadas en el mérito profesional. Sin condiciones en favor de nuevas actitudes y aptitudes, no es viable que el marco institucional tenga éxito. 4.- Capacitación. Este rubro debe considerarse como inver sión en capital humano y no como gasto corriente. Se organiza ría sobre necesidades localizadas que tiendan a fortalecer la calidad del servicio público. No sería impulsada a través de cur sos convencionales, sino mediante talleres que propicien el apren dizaje de nuevas complejidades y el desarrollo de habilidades creativas. Los talleres tendrían un carácter heurístico, es decir, producir resultados importantes y no meramente acumulativos. Dichos resultados se relacionan con los estudios de caso, los trabajos de simulación y la modernización de las prácticas que sustentan lo gubernamental y lo administrativo. Serían talleres orientados a la excelencia del desempeño gubernamental. 5.- Evaluación del desempeño profesional y el sistema de in centivos. En una cosmovisión moderna, el servicio público debe evaluarse en razón de su calidad e impacto. Por ello, el desem peño tiene que partir de bases confiables y justas. Esto conduce a que la innovación y la creatividad sean el binomio de referen cia para la evaluación de las tareas públicas. No es suficiente el dominio de las rutinas que también tienen su importancia. Además de ellas, las prácticas gubernamentales y administrativas tienen que caracterizarse por su innovación 54


institucional. Toda inventiva en materia de procedimientos, pro cesos, sistemas de operación, elaboración y ejecución de políti cas, serán calificados por su utilidad e impacto. Lo trascendente en la evaluación es que los resultados ge nerados no sean convencionales, sino novedosos. Factor no me nos importante es que los resultados de la función pública sean fruto de la reflexión y la práctica multidisciplinaria seria, propositiva y calificada. Respecto al sistema de incentivos, se ha de procurar, en una idea de méritos y competencia, que la evaluación tenga como sustento el pago de bonos de actuación, cartas de reconocimien to, publicación del trabajo relevante y un premio al trabajo de excelencia. Los incentivos pueden programarse de acuerdo a periodos trimestrales y semestrales.

Conclusión

La profesionalización del servicio público es conveniente ubi carla en la noción de cambio institucional. Su objetivo es modifi car significativamente la organización, las funciones y los proce sos de la función pública, tomando en cuenta que en la actuali dad la vida del gobierno mexicano está sujeta a las oscilaciones de los periodos sexenales, a los ajustes coyunturales ya 10 súbi to de las decisiones políticas. En un ambiente en que la política determina y subordina la vida del gobierno y la administración pública, se pierde la esencia'! pú-

"Es un hecho que la función pública en México se sustenta en la pertenencia a ciertos grupos y a las relaciones personales que se desprenden de esos grupos; la confianza es, pues, el criterio fundamental para la inclusión y permanencia den tro de la estructura administrativa pública. Los programas gubernamentales, los proyectos y las pollticas públicas se elaboran y se ponen en movimiento a partir del momento en que queda constituido el grupo que sexenalmente tomará las decisiones". María del Carmen Pardo, "Neutralidad o compromiso político de 12

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blica del servicio público y entonces se gobierna y administra con visién partidista. La visión partidista del gobierno y la administración pública diluye el significado público de estas instituciones para convertirlas en centros de lucha por el poder y no en medios de beneficio público. Es importante, pues, que la política 13 y las políticas (políticas públicas), en una visión del cambio institucional, sean reconocidas en su correspondiente ámbito de realización. Esto significa que en la vida pública no todo es política y que no toda acción política se traduce en ventajas públicas. En todo caso, lo importante es que el carácter político del gobierno y la administración pública no sea equivalente a los valores partidistas, sino que se acredite en razón del sistema de valores de la vida pública. En este sentido, el cambio institucional 14 en el gobierno y la administración pública no significa violentar el servicio público, sino proceder de manera incremental a darle nueva forma y contenido para que sea congruente con lo que la sociedad necesita y espera de él. El cambio institucional en el servicio público debe garantizar la seguridad en el cargo y favorecer la continuidad de las tareas para diluir la incertidumbre que impide aprovechar plenamente esfuerzos, logros y capacidades. En la actualidad, el servicio público es limitado en cuanto a que la falta de continuidad y la alta movilidad del personal en el desarrollo de los programas y políticas gubernamentales provocan costos públicos que son onerosos para la Nación. Optar por funcionarios públicos", en: Victor E. Bravo Ahuja (coordinador), Tendencias contemporáneas. p. 41. 13 Sobre el aspecto del ambiente politico en que está inmerso el servidor público consúltese Andrés Caso, Cuatro ensayos de política. administración y empresa pública, México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1988, pp. 111130. 14 "Típicamente el cambio consiste en ajustes marginales al conjunto de reglas, normas y cumplimiento obligatorio que constituyen el marco institucional". Douglass C. North, Instituciones. cambio institucional y desempeño económico, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, p.l l O.

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su profesionalización.l! es abrir las puertas de la competencia profesional para que sea el mérito, y no lo circunstancial de las decisiones discrecionales, lo que determine la calificación profesional y, por tanto, el ingreso a la función pública. Un servicio público profesionalizado contribuye a la certidumbre de la vida nacional y permitiría que la administración pública tenga la confianza ciudadana, dado que contribuye a erradicar de su ámbito las tendencias del favoritismo o de la lealtad partidista, las cuales son contrarias al espíritu sano de la convivencia republicana. La etapa de transición política que México vive, obliga a la articulación real de la eficiencia con la democracia. Por efecto de los cambios efectuados en la vida política, en la cual la competencia del poder ha derivado en una mayor acentuación de los proceso de alternancia, es importante poner a salvo a la administración pública de la incertidumbre creciente que se genera con la rotación de los mandos gubernamentales. Sin duda, tanto los procesos, los intercambios y las transacciones de la economía de mercado, así como la atención regular al público ciudadano, la necesidad de que no se interrumpan los trámites y los procedimientos, y el imperativo de que la sociedad no sea afectada en los puntos medulares de vida, obligan a considerar que el servicio público profesionalizado se vincula estructuralmente con el destino y el comportamiento fructífero de la vida pública nacional. La vida de la sociedad depende de cómo funcionan las instituciones públicas. Si éstas no tienen bases de confianza, estabilidad y continuidad, no es posible que la función pública sea el

En este sentido, es importante "Contar con un servicio profesional de carrera en la administración pública que garantice la adecuada selección, desarrollo profesional y retiro digno para los servidores públicos, que contribuya a que en los relevos en la titularidad de las dependencias y entidades se aproveche la experiencia y los conocimientos del personal y se dé continuidad al funcionamiento administrativo". Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000, México Secretaría de Contraloria y Desarrollo Administrativo, 1995, p. 56. 15

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motor que garantice la institucionalidad de los conflictos, la regularidad de la toma de decisiones y el diseño de los cursos de acción que permiten al gobierno y a la administración pública fungir como los sistemas idóneos de una gestión pública eficaz y democrática. La profesionalización del servicio público en México también se vincula con la necesidad de impulsar y consolidar la democracia, pero diseñando los sistemas de estabilidad institucional que eviten la reproducción de turbulencias en los tiempos, condiciones y cursos de acción de los asuntos gubernamentales y administrativos. Dichos sistemas deben tener como referencia la continuidad

son el ángulo idóneo de la institucionalidad para que la sociedad tenga confianza en las organizaciones gubernamentales. La democracia es oportunidad para que la evaluación de la acción de gobierno sea continua y que en la misma participen las organizaciones de la sociedad civil. Sin la evaluación puntual de lo que el gobierno realiza, la sociedad y sus organizaciones carecen de elementos confiables para ratificarle apoyos y consensos. En cambio, cuando la evaluación es pública, es decir, de acceso a los ciudadanos, la confianza en el gobierno es un importante capital para que sea aceptado como una institución responsable a la opinión y el juicio de los gobernados. Conviene recordar que la evaluación es modo de hacer público 10que el gobierno realiza y es un método institucional para que los resultados sean objeto de verificación y aceptación por parte de los ciudadanos. Sin la evaluación, no es posible que la confianza ciudadana sea refrendada en favor del gobierno, ya que sin el conocimiento público de lo que se realiza, no es factible que la información sea un recurso para relacionar en términos de aceptación y confianza tanto al gobierno como a los ciudadanos. Por eso y una visualización de gobierno abierto, la rendición de cuentas públicas es un imperativo de la convivencia republicana. Su institucionalización consolidada permitirá que a nivel del régimen político se reacomoden los pesos y contrapesos dados entre la rama ejecutiva y la legislativa. También permitirá que el gobierno mexicano no sea entendido como una entidad cerrada en la cual no se conoce 10que se realiza. Una conducta negativa de los gobiernos es su alejamiento de la sociedad, yen 10sucesivo ingresan a situaciones de riesgo, dado que los ciudadanos tienen modos distintos de manifestar su inconformidad. El gobierno ha de canalizar el quehacer de los ciudadanos por la vía de las instituciones, esto es, debe reconocer que las distintas organizaciones de la vida pública son agentes de movilización capaces de estructurar las energías sociales, sea para apoyar el orden establecido, o inconformarse contra él. La 59


óptica de los ciudadanos pasivos es equívoca en tiempos en que la sociedad mexicana demuestra que tiene estrategias de lucha para manifestar su desacuerdo con las decisiones que no preservan los intereses ciudadanos. La proclama universal de la democracia no puede ni debe omitirse, más aún, cuando el planeta vive procesos de globalidad y de amplios intercambios que dan vida a la categoría ciudadanos del mundo. Esta categoría significa que la información que se genera en cualquier parte del planeta es conocida de manera inmediata, hasta propiciar que más allá de las fronteras nacionales se difunda con plenitud lo que sucede en el ámbito local, comunitario, estatal, federal o continental. Ciudadanos del mundo implica que los procesos de comunicación ingr esan a la vida pública en calidad de hechos y sucesos que son de interés para otras latitudes de la geografía continental. En la medida que los vientos políticos y públicos soplan en favor de la democracia y la democratización del poder, tal y como sucede en la actualidad, el gobierno debe erigirse como una institución abierta, visible, accesible y sujeta a los necesarios sistemas de control y evaluación ciudadana. Sólo así se puede considerar que se ha ingresado a la etapa de lo que significa la sociedad de ciudadanos y su existencia como una institución democrática y plural. La sociedad de ciudadanos no es una quimera. Es un paradigma que tiene su origen en las condiciones reales de vida, esto es, en la búsqueda, construcción y consolidación de la vida democrática. La sociedad de ciudadanos denota que el ejercicio del poder se fundamenta en prácticas democráticas y, por tanto, los asuntos públicos son motivo de debate, análisis y evaluación. Exige, además, que el ejercicio de la función pública se desarrolle con apego a los valores de la ética, situación que implica una nueva mística en el desempefio profesional, y la toma de conciencia de que la capacidad y las conductas honradas son indispensables para que los ciudadanos tengan nuevamente confianza en las instituciones gubernamentales y administrativas.

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En México, la sociedad de ciudadanos se estructura a partir de las luchas persistentes de las organizaciones civiles y políticas para sacudirse la tutela del estatismo y la secuela del corporativismo. El camino recorrido hasta el momento es importante. Falta todavía un buen tramo para que la democracia, en cuanto sistema de vida que regula la incertidumbre, sea una institución madura. Sin embargo, y tomando en cuenta los avances incrementales dados en materia de profesionalización del servicio público, es posible contribuir a su mejor expresión para que México sea un país con una función pública equitativa, competente, confiable, eficaz y reconocida.

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UN TESTIMONIO DE MODERNIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA María del Carmen Pardo *

Introducción Partimos de la idea de que existe una directa relación entre la modernización de las administraciones públicas y la profesionalización de sus funcionarios. Como testimonio de los avances que se han dado en México en este sentido, revisaré de manera resumida las propuestas gubernamentales que forman parte del actual debate sobre el tema, así como un análisis también sintético de aquellas experiencias institucionales relevantes en materia de profesionalización de la función pública. Tanto por lo que la teoría sugiere, como por lo que demuestra la práctica, .. Profesora e Investigadora de El Colegio de México y Profesora en el Posgrado de Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM e Investigadora Nacional, reconocimiento que otorga el Conacyt y la SEP.

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Un testimonio de modernización en la administración pública...

los aparatos administrativos no constituyen cuerpos monolíticos cuya percepción de la realidad tenga necesariamente que ser única y compartida. Existen percepciones y posiciones diferentes, que se traducen en conflictos, que pueden entorpecer la decisión en la formulación de políticas públicas. Es evidente que las rápidas y múltiples transformaciones que ha sufrido el país en los últimos años han presionado -tanto por razones internas, pero también externas- hacia una modernización de la administración pública, entendida ésta como la necesidad de hacerla más eficiente y con un manejo interno más transparente y honesto. Sin embargo, y de manera paradójica, la instauración de un servicio civil de carrera parece enfrentarse con obstáculos que impiden su puesta en marcha a nivel nacional, o al menos federal. El resultado es, entonces, un difícil equilibrio entre prácticas y recursos tecnológicos modernos con formas tradicionales, reflejadas en las formas como se recluta al personal, atendiendo criterios como la amistad o el paisanaje, así como a las que se utilizan para promover y hasta remover al personal público, que dependen más de la voluntad política, lo mismo que lo relativo a compensaciones económicas. Por otro lado, las funciones también son asignadas de manera arbitraria. Todo esto no presenta ningún rasgo moderno relacionado con eficiencia o transparencia. El tema de la necesidad de profesionalizar la administración pública no es nuevo. En la época moderna, desde 1934, el presidente Abelardo Rodríguez emitió un Acuerdo sobre la Organización y Funcionamiento de la Ley del Servicio Civil. En 1938 entró en vigor el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, cuya finalidad fue la de reglamentar el servicio público y la relación de los trabajadores y el gobierno, distinguiéndose en dos categorías: de base y de confianza. Este decreto se derogó, y se publicó un segundo en 1941, que precisó aún má s las categorías y estableció regulaciones en el sistema de ascensos. 64

Visión

multidimensional

del servicio público profesionalizado

Esta división se ha transformado en una separación tajante que parece distinguir dos cuerpos cuyas diferencias son cada vez más evidentes. Para los trabajadores de base, particularmente en el sector central, el ambiente laboral resulta poco estimulante, y no existen condiciones objetivas para hacer compatibles los objetivos de seguridad y desarrollo en el empleo con la flexibilidad necesaria para elevar la productividad del aparato público y la satisfacción de las demandas de la sociedad que, de manera cotidiana, acude a las oficinas para resolver asuntos que se relacionan con su esfera de intereses y derechos. Estas diferencias se han hecho evidentes entre aquellos trabajadores afiliados a organizaciones sindicales y los que no lo están. A los primeros se les garantiza la permanencia laboral, pero al mismo tiempo ven restringido su ascenso en la escala jerárquica y salarial. En contraste, los segundos, si bien gozan de mejores niveles de ingreso, no tienen asegurado un desarrollo profesional que les dé seguridad, al punto de que pueden perder su empleo sin que medie indemnización alguna, situaciones que inciden de manera negativa en la actuación de estos cuerpos, al favorecer, entre otras cosas, la corrupción. En 1963 entró en vigor la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; en 1979 la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos; en 1983 se adecuó esta última ley. Los últimos cambios hechos a la Ley Orgánica de la Administración Pública en 1994, confirieron responsabilidades en esta materia a la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, creada en 1992 como órgano encargado de manera fundamental del control de los procesos administrativos y de gestión, aunque también de la actuación profesional de los servidores públicos, en un esquema más correctivo que preventivo. Sus mayores logros se localizaron en materia de simplificación de trámites, programa al que se le dio importancia a partir de 1985. Existió una Dirección General de Servicio Civil e incluso una Comisión Intersecretarial del Servicio Civil que no lograron traducir sus esfuerzos en la elaboración y aprobación de la ley correspondiente. 65


La profesionalizacióndel serviciopúblico en unatesitura de mayor amplitud que el establecimiento de una carrera profesional, también se incorpora al Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y al Pro grama de Modernización de la Administración Pública. Parece ya no estar en discusión si hemos o no de ser un país que se rija por un sistema político democrático. Todos hemos apostado por esa forma de gobierno. Si esto es así, el ciudadano tiene el dere cho y la obligación de calificar las acciones que desde el ámbito gubernamental y público realicen las autoridades responsables; y éstas, no como un acto de buena voluntad, sino por una con vicción y obligación, deben rendir buenas cuentas al ciudadano. Los servidores públicos deben ser los administradores de los bie nes públicos, de los bienes de todos. Deben ser los depositarios de la cosa pública, no los dueños.

El debate actual: la posición de la SECODAM y la de la SHyCP En los últimos años, respecto al tema de la profesionalización y, de manera más específica, sobre uno de sus componentes: la carrera profesional en el servicio público, han existido al menos dos posiciones gubernamentales que al parecer estuvieron en algún momento encontradas, 10 que sin duda retrasó decisiones que ~ u d i e r o n haberse traducido en la iniciativa de la Ley del Servicio Civil de Carrera. Al parecer estas diferencias pudieran haberse zanjado; sin embargo, la esperada Ley sigue sin apare cer, 10 que demuestra que las resistencias siguen siendo más fuertes que la voluntad para impulsar este importante cambio. La posición de la Secretaría de la Contraloria y Desarrollo Ad ministrativo (SECODAM) enfatizó que la preocupación por la profesionalizaciónde la funciónpúblicaha formadoparte de la agenda política desde tiempo atrás; en 1934, por ejemplo, se reorganizó con carácter permanente el servicio exterior mexicano. 66

Visión multidimensional del servicio público profesionalizado.

Con el propósito de darle forma a esta decisión se han revisado experiencias en esta materia en otros países, para aclarar aspectos de orden general que inciden en la organización de servicios profesionales para la función pública, entre éstos se destacan la naturaleza y las atribuciones que debe tener el área u órgano encargado de estos programas; en la propuesta de la SECODAM se planteó la conveniencia de confiar esta responsabilidad a órganos colegiados con el propósito de evitar la discrecionalidad de las decisiones en la puesta en marcha de dichos programas. En segundo lugar se hace una referencia amplia al marco normativo que regula estos programas. A partir de la revisión, tanto de las experiencias extranjeras como de los programas que apuntan hacia la profesionalización de la función pública en marcha en México, esta propuesta concluye que el establecimiento de estos sistemas mediante acuerdos o decretos tienen menos solidez que aquellos constituidos a través de leyes, ya que los primeros, al depender de una sola autoridad y ser ajenos a los procedimientos de promulgación de las segundas, dan lugar a que puedan ser modificados con mayor facilidad. Respecto al tema de la cobertura, se señala que las experiencias que existen hasta el momento han sido de carácter excluyente. Esto es, se han dedicado a incluir esfuerzos de profesionalización, sobre todo para funcionarios de la áreas sustantivas, dejando fuera a los funcionarios encargados de las tareas de apoyo. Aportó cifras que sustentan el análisis señalado; los programas hasta ahora en curso han cubierto una población de 30000 funcionarios, sin incluir los de carrera magisterial, que suman más de 580 000. Esta cobertura, sin embargo, resulta poco significativa, puesto que la administración pública mexicana cuenta con más de un millón y medio de servidores públicos. En relación al apartado dedicado al ingreso, se señaló que éste se lleva a cabo en la mayor parte de los casos estudiados por concurso de oposición. El reclutamiento y la selección se hacen de manera centralizada, responsabilidades que caen en el

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órgano colegiado instituido para estos propósitos. En algunos se establecen periodos de prueba hasta llegar el momento de la contratación definitiva. También se registraron experiencias en materia de inducción al puesto, que en casi todos los ejemplos se hace a través de cursos cuya duración varía de manera significativa entre unos y otros ejemplos. En el tema de los ascensos se destacó que predomina la estructura vertical, esto es: el funcionario sólo mejora su ingreso cuando asciende de categoría o nivel, aunque hay excepciones que permiten mejorar el salario sin cambiar de puesto. También se registraron aquellos casos en los que se dan nombramientos directos para que personas ajenas al sistema ocupen puestos similares a los establecidos en la carrera, aunque éstos son siempre de carácter temporal y no forman parte de dicha carrera. Una excepción a esto, lo constituye el nombramiento que hace el Procurador Agrario de delegado o director general. La capacitación adopta dos modalidades: centralizada y desconcentrada. Para la primera se utilizan institutos creados ad hoc; para la segunda, los organismos públicos se apoyan en instituciones de educación superior o equivalentes. Los cursos de capacitación normalmente no son de carácter obligatorio, lo que, de acuerdo con los diseñadores de esta propuesta, resulta contrario a la disciplina del proceso de profesionalización, ya que al dejarse a la libre elección del personal, se desaprovechan los beneficios potenciales de estos cursos que podrían resultar útiles y hasta claves para el ascenso y la promoción. Sobre el tema de la evaluación se insistió en que ésta debe jugar un papel esencial en cualquier sistema de profesionalización. Con esta práctica se pretende incidir en dos aspectos: primero, estimular una actuación sobresaliente, y, segundo, identificar aquellos funcionarios que no cubran los niveles mínimos requeridos para un buen desempeño. Sobre esto se incluye un comentario en el tenor de la autocrítica, al señalarse que la evaluación podría ser considerada como el talón de Aquiles de los actuales 68


sistemas, y que de no imaginar propuestas novedosas podría suceder, al igual que como ocurrió en otros países, la inmovilidad burocrática. La práctica actual indica que las deficiencias en el desempeño no necesariamente se traducen en la salida del funcionario, porque esta situación generaría conflictos con la legislación laboral, aunque hay instituciones en los ejemplos analizados que sí contemplan la posibilidad extrema de separar al funcionario de su puesto. Respecto al apartado de estímulos y recompensas, la propuesta reconoce que casi todos estos programas adolecen de fallas en el diseño, puesto que no toman en cuenta las disponibilidades presupuestales. Otro problema identificado es que cuando este rubro está contemplado en el presupuesto, muchas veces los estímulos acaban por asimilarse de manera permanente al salario, con lo que pierden su propósito original. Sobre las condiciones de retiro por causas ajenas a los servidores públicos, en la mayor parte de los casos se destacó que no media indemnización alguna. La conclusión de esta propuesta señala que la instauración de programas tendientes a incrementar la profesionalización de los servidores públicos, deberá hacerse tomando en consideración las particularidades de cada agencia gubernamental. Se deberán desarrollar los marcos normativos y de procedimientos que permitan la congruencia necesaria tanto de los mecanismos de ingreso, capacitación, evaluación del desempeño, ascenso y promoción, como respecto a los tabuladores, remuneraciones y condiciones de retiro. De igual manera se estima que la viabilidad de la propuesta estará condicionada a que su avance tendrá que irse dando de manera diferenciada y gradual, tomando en cuenta la infraestructura administrativa y financiera de cada dependencia. Una forma de aproximación gradual, es ir impulsando la incorporación de estos programas en dependencias y entidades que tengan mayor incidencia en la atención a la población usuaria de

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servicios públicos. Es muy importante que la sociedad perciba de la profesionalización un beneficio claro, tangible y en el plazo más breve, ya que de lo contrario podría considerarse que su : . u ~ ~ ú fin es que los servidores públicos obtengan provecho para si mismos. Por su parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha trabajado en un modelo de servicio civil de carrera para la admi nistración pública federal. En la formulación del modelo se to maron en consideración algunos datos que, a manera de diag nóstico-síntesis, permitieran entender la situación que guarda la administración respecto a estos temas. En relación a los sistemas de compensaciones se señaló que éstos eran poco competitivos respecto a los del sector privado. Para un mismo nivel jerárquico los sueldos son similares, sin considerar la complejidad y riesgo que pudieran ser inherentes a algunas de las responsabilidades públicas. Para el tema de la contratación se dijo que no existen meca nismos que regulen los procesos de reclutamiento, selección e ingreso. Para el desarrollo profesional, la capacitación se hace sin "una visión estratégica de largo plazo" y sin haber hecho esfuerzos para detectar las necesidades en esta materia. No existen sistemas de evaluación del desempeño y no hay seguridad en el empleo, pues frente a una situación que en esta propuesta se califica de "pérdida de confianza", el servidor pú blico es separado de su cargo sin que medie indemnización algu na, particularmente para el caso de los de confianza. Para los de base, los ampara la legislación laboral que se traduce en inamovilidad. Los objetivos del modelo se pueden resumir de la siguiente manera: contar con servidores públicos eficientes, honestos e "imparciales a cualquier ideología política". Instaurar un sistema de reclutamiento que permita traer personas calificadas; desa rrollar un esquema de selección mediante un proceso riguroso e imparcial que garantice el ingreso de las personas más aptas. 70

Visión multidimensional del servicio servicio público profesionalizado profesionalizado

Aplicar un sistema de compensacion compensaciones es basado en la evaluación de los puestos puesto s y relacionarlo con con el desempeño de los servidores públicos. Contar C ontar con con un sistema sistema de compensaciones compensaciones que permita traer y retener al personal más calificado. Eliminar la discrecionalidad de las promociones de los servidores públicos a través de la evaluación del desempeño y la capacitación. Mantener en constante capacitación a los servidorespúblicos para elevar la calidad de sus tareas. Propiciar el desarrollo del servidor público fortaleciendo fortaleciendo su compromiso compromiso con la institución. institución. Contribuir al desarrollo desarrollo de una cultura de de servicio eficaz y honesto, dignificando la función pública. Establecer que la permanencia del del servidor público esté en en func funció ión n del del mérito. mérito. Sobre el apartado dedicado al reclutamiento, el modelo de la Secretaría de Hacienda Hacienda y Crédito Público incluye los los siguientes siguientes elementos: atraer al mayor número de candidatos tanto de las instituciones educativas públicas como privadas. Y por convocatoria al personal personal de las dependencias dependencias y las las personas externas. externas. Las Las convocatorias incluirían incluirían las las características y requerim requerimient ientos os del puesto y el proceso que las define. En caso de que hubiera sobredemanda, se tendría que prever la posibilidad de cerrar las convocatorias hasta por un año, para permitir que las propias estructuras tructuras pudieran pudieran sufrir sufrir los reacomodos reacomodos necesarios. necesarios. Para el tema de la selección, se llevarían a cabo exámenes de conocimientos generales técnicos para cada una de las áreas, así así como com o psicométricos, psicométricos, entrevistas y exámenes exámenes médicos médicos.. DesDespués se establecerían periodos de prueba. Se incluye un apartado identificado con el título de Mandamientos de Libre Libre Designación, Designación, en el que que se señala que que el modelo debe prever la posibilidad de nombrar libremente al personal que ocupe distintos dist intos puestos y que éstos éstos quedarían regulados por disdisposiciones particulares. Sobre este apartado el modelo debe lograr mayor grado de precisión, dado que podría convertirse en un recurso tan discrecional que atentara contra los objetivos del sistema de carrera. 71

Un testimonio de modernización en la administración pública... pública ...

Respecto a los sistemas de compensaciones, el modelo inclu ye los los conceptos siguient siguientes: es: un sueldo, sueldo, un estímulo y prestacio nes. nes. El sueldo sueld o se integraría, como como en el caso caso de los países miem bros de la OCDE, con un sueldo base y una compensación garan tizada. tizada. El tabulador estaría for forma mado do por por diez grupos jerárquicos jerárqui cos que irían desde el nivel de servicios, esto es, el del personal operativo, hasta el de la alta dirección, que podría ser el nivel de las subsecretarías. Cada grupo tendría tres diferentes grados en función de la responsabilidad y cada grado tendría a su vez siete niveles salariales. El tabulador estaría traslapado con el fin de reconocer diferencias por el desempeño, capacitación y desa rrollo. El tabulador permitiría que un jefe de departamento que tiene seis años en el servicio pueda ganar más que un subdirector que acabara de ingresar. Sobre el tema de estímulos se señaló que el sistema permitiría recompensar sólo a aquellos servidores públicos cuyo desempeño excediera las expectativas. Los estímulos se otorgarían con base en el sistema sist ema de evaluación del desempeño, desempeño, como sucede a nivel nivel internacional. El El nive nivell excepcional podr podría ía quedar quedar "premi " premiado" ado" con veinte por ciento, el excelente con quince, el muy satisfactorio con diez, el satisfactorio con nada, porque se parte de la presun ción de que eso es lo que le corresponde hacer al funcionario que estuviera en esa situación. La evaluación del desempeño se realizaría anualmente por el jefe inmediato inmediato superior superior y los los estímulos estímulos no formar formarían ían parte del del sueldo. sueldo. Los Los resultados de la evaluación del del desempeño tendrían una una distribución que que permitiría suponer que que pocos estarían en en el excepcional, la gran mayoría probablemente caería en el muy satisfactorio, y el resto quedaría atrapado atrapado en los los rangos de sufi sufi ciente y satisfactorio. satisfactorio. El sistema buscaría entonces reconocer el desempeño, no otorgar ingresos adicionales. adicionales. Para el renglón de prestaciones, el modelo imagina la inte gración gración de paquet paquetes es de presta prestacio ciones nes susten sustentad tadaa en bas base a los los grupos a los que pertenezcan los servidores públicos. Estos pa72


quetes o módulos tendrían un valor predeterminado; sumado al sueldo base anualizado arrojaría el ingreso total básico del servidor público. Las prestaciones serían flexibles para permitir que pudieran ser ser utilizadas de la form formaa en que que resultaran má máss conve conve-nientes para los servidores públicos. Respecto a la evaluación de puestos, esta propuesta la plantea como quizá la etapa más importante de todo el sistema propuesto. Tendría como objetivo fundamental otorgar un valor a los puestos con base en su contenido, independientemente de su nivel jerárquico. Este otorgamiento consistiría en darle un valor al puesto en puntos, y para la valuación de los puestos se incluirían cuatro factores principales: las habilidades ("saber"), la solución de problemas ("pensar"), la responsabilidad y resultados ("actuar"), y las condiciones condiciones de trab trabaj ajo o (" ("el el riesgo"). riesgo"). Se podrían evaluació ción, n, tales tales como como la incluir factores adicionales de evalua confidencialidad o las responsabilidade responsabilidadess política políticas. s. Al utilizar este sistema para valuar los puestos dentro del servicio civil federal, se podría definir definir qué puestos puestos se encuent encuentran ran subpagad subpagados os o sobrepagados. Asimismo, se podrían hacer comparaciones de mercado para definir los puestos de manera objetiva, para observar cómo cómo se vería al sector públic público o en el mercado nacional y su eventual falta de competitividad. Sobre la capacitación y educación, se señaló que con la capacitación se perseguiría perseguiría la profesional profesionalizaci ización ón y desarrollo desarrollo de los servidores públicos, dotándolos de nuevos conocimientos y habilidades para elevar su productividad, eficiencia y calidad. Además de permitir su movilidad en el sistema establecido de servicio civil. Esta capacitación se prevé organizarla en las etapas siguientes: la detección de las necesidades con base en el puesto, el desarrollo y la evaluación de la propia capacitación. Estaría basada en un sistema de incentivos que que otorgaría puntos adicionales para la promoción. La educación formal permitiría mejorar académicamente al funcionario, con lo que podría aspirar a puestos de mayor nivel y responsabilidad. Para programas 73

Un testimonio testimonio de modernización en la administración administración pública p ública ... ...

de capacitació capacitación n se pre prevé vé la posibilidad posibilidad de celebrar celebrar convenios con con instituciones de educació educación n medi mediaa y superior y con los los institutos de investigación científica y tecnológica. Para Para el tema de la promoc promoción, ión, el modelo modelo contempla que los momovimientos de puestos de mayor jerarquía y responsabilidad se harían rían de acuerd acuerdo o con los los esquem esquemas as de ascens ascensos os establecidos establecidos,, con las necesidade necesidadess espe especí cífi fica cass de capaci capacitac tación ión y con la evaluación evaluación del desemp desempeño eño.. Estos movimi movimiento entoss se darían darían en en una sana sana compete competenci ncia, a, por por lo que que qued quedar aría ía gara garant ntiz izad adaa la neut neutra rali lida dad d y la igua iguald ldad ad de opor opor-tunidades, implicando ascensos de grupo, esto es, a grupos de mayor jerarquía, de grado y responsabilidad o de nivel salarial. Estos sistemas permitirían que un servidor pueda mejorar su ingreso sin que necesariamente tenga que cambiar cambiar su puesto. puesto. El sistema para la evaluación del desempeño prevé que ésta se realice anualmente por el jefe inmediato superior, aplicando una "metodología objetiva" de evaluación que tendr tendría ía las siguientes implicaciones: primero, reconocer a los servidores públicos, cuyo desempeño excedan las expectativas, a través de reconocimientos de carácter económico y estímulos en adición a sus remuneraciones. Se Segun gundo do,, sirviendo sirviendo como como elemento indispensable para un ascenso de nivel, grado o grupo. Tercero, separando a los servidores servidores públicos cuyo cuyo desempe desempeño ño fuera fuera sistemáticamente insatisfactorio. Para la medición del desempeño individual de los servidores, se considerarían los factores siguientes: cumplimiento con los procedimientos establecidos, contribuciones para me jorar jora r el el servicio, servicio, consecución de los objetivos, capacitación adlas características características personales del del servidor quirida e impartida y las público en su trabajo. Sobre el tema de la separación, el sistema propuesto busca que que cuando los los servidores públicos públicos tengan que ser separados de su cargo, reciban una indemnización digna que respete la antigüedad en el servicio público. En relación al apartado dedicado a bolsa de trabajo, ésta se constituiría a partir de una base de datos que contendría toda la 74


información relativa a la historia laboral de los servidores públicos que fuera útil para otorgar puntos adicionales para lograr competir por otras plazas dentro de la administración pública federal. Además de que permitiría que los servidores públicos tuvieran información sobre las que se encontraran vacantes, permitiéndoles competir por las mismas. Se propone la inclusión de un fondo de separación, que en adición a la indemnización correspondiente, se constituiría con aportaciones de los servidores públicos con objeto de garantizarles cierta protección en el corto plazo después de la separación del servicio. Respecto al tema del marco jurídico, el modelo propuesto también plantea la necesidad de expedir una Ley del Servicio Civil Federal que regule todos los aspectos antes mencionados.

Experiencias institucionales en materia de profesionalización de la función pública Respecto al análisis sobre algunas de las experiencias relevantes en materia de profesionalización de la función pública, se reconoce como denominador común la preocupación por contar con mejores servidores públicos. Las diferencias entre ellas aparecen desde el momento en el que se deciden implantar estos programas hasta las que aparecen en la concepción, naturaleza y cobertura de los programas propuestos. a) Servicio Exterior A partir de 1934 el servicio exterior se reconoce como un apoyo cuyo propósito es "salvaguardar los intereses del país". Por medio de ordenamientos jurídicos, el servicio exterior ha sufrido cambios para adaptarlo a las circunstancias que la transformación del país ha exigido; los últimos fueronlas modificacionesintroducidas en 1994 a la Ley del Servicio Exterior, en las que aparece 75


la división del personal de carrera en: permanente, temporal y asimilable. El de carrera a su vez se dividió en dos ramas: la diplomática y la consular con sus respectivos rangos. También existe la rama técnico-administrativa que se subdivide en dife rentes categorías. De acuerdo con el Artículo 7 0 de la Ley del Servicio Exterior, es al Presidente de la República al que le co rresponde hacer los nombramientos del personal temporal. El personal asimilable es el nombrado por otras dependencias del Ejecutivo Federal y la Secretaría de Relaciones Exteriores acre dita con rango diplomático para facilitar el cumplimiento de ta reas específicas. El ingreso se hace por concurso público y exis ten requisitos previos para poder presentar dicho concurso. Tam bién el ascenso se hace por concurso cumpliendo con el requisi to de la antigüedad. La tarea de capacitación se ha ido perfec cionando desde 1975, año en el que se establece el Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos; actualmente se ofre ce una maestría para los miembros de recién ingreso al servicio exterior.

b) Carrera Magisterial El programa de carrera magisterial se establece a partir del 14 de enero de 1993, haciéndose retroactivos sus beneficios a sep tiembre de 1992. Dentro del Acuerdo Nacional para la Moderni zación de la Educación Básica y Normal firmado en mayo de 1992 por el Ejecutivo Federal, los ejecutivos estatales y el SNTE, se incluyó como uno de los propósitos fundamentales la revalori zación de la función magisterial. Para ello se propuso la carrera magisterial como programa que buscara la profesionalización del magisterio al mismo tiempo que se mejoraran sus condiciones laborales. Este programa se basa en un sistema de promoción horizontal, tomando como referencia la formación académica del docente, con la idea de superar la promoción sólo vertical que se sustentaba en buena medida en la antigüedad y parcialm ente en 76


el mérito. Este programa incluye un proceso de evaluación que permite valorar las tareas docentes a partir de mediciones obje tivas del conocimiento y del desempeño del maestro. Un ejem plo de esto lo constituyen los exámenes que se aplican a los estudiantes para medir su aprovechamiento escolar, o los que se aplican también a los maestros. Para el ciclo escolar 1996-1997, el programa contó con recursos propios, incluyendo los meses de septiembre a diciembre de 1996, estos recursos ascendieron .a un total de 375.0 millones de pesos.

e) Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal: proceso de reclutamiento y selección El Instituto de Formación Profesional es un órgano desconcentrado de la PGJDF y fue creado en 1939. A partir de marzo de 1996 sufre una reestructuración importante, convir tiéndose en un órgano técnico que permite que los profesionales que lleven a cabo las funciones encomendadas a la procuraduría tengan acceso a sistemas e instrumentos de educación, capaci tación y adiestramiento de la mejor calidad. Los aspirantes a ingresar como agentes del Ministerio Público deberán cubrir los cursos de formación que se establezcan para ese propósito. El ingreso se hará mediante convocatoria abierta y los requisitos consisten en aprobar las evaluaciones de conocimientos y psicosociales que se realizan. Existe un Consejo Consultivo inte grado por destacados criminalistas y penalistas que es quien di seña los programas y planes de estudio englobados en lo que se conoce como Cursos de Formación para el Ingreso. Las evalua ciones se hacen por personal especializado de instituciones de educación superior en el país.

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d) Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República El Instituto de Capacitación de la PGR inició sus actividades en marzo de 1993. Se diseñó un nuevo proceso para la selección de aspirantes a ingresar como agentes del Ministerio Público de la Federación y se determinó el perfil de estos funcionarios. Para el ingreso existe la modalidad de convocatoria abierta. Se esta bleció como requisito para la contratación, llevar a cabo y apro bar cursos que han ido perfeccionándose desde que inició sus trabajos el Instituto. A partir de 1994 se han aumentado las ho-· ras-clase de los cursos de capacitación y se han revisado los programas existentes de formación, adecuándolos a las exigen cias internas y a parámetros internacionales para lograr contar con agentes con mayor grado de profesionalización. De la mis ma manera, el Instituto Nacional de Ciencias Penales presta su apoyo impartiendo cursos de actualización y especialización. Todos estos procedimientos están regidos por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y su reglamento.

e) La profesionalizacian en la prestación del servicio electoral La profesionalización del servicio electoral se incluyó como par te del esfuerzo hecho en materia normativa y reglamentaria del Instituto Federal Electoral. Se incluyó la organización y desarro llo de un servicio profesional. Este sistema se concibió para ser políticamente imparcial, reglamentando el ingreso, la promoción y la permanencia de sus integrantes. De igual manera se con templa la necesidad de generar condiciones que permitan al per sonal de dicho servicio especializarse en tareas de su competen cia. Cuenta con una estructura propia organizada en rangos y un sistema de evaluación basado en el desempeño y en el mejora miento profesional. El sistema incorpora la modalidad de con curso abierto para el ingreso. Los datos indican que para la pri-

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mera convocatoria se recibieron 26 700 solicitudes para optar por alguno de los 2 336 puestos que integran el servicio profesional electoral. Fue concebido para alcanzar el rango de sistema de carrera basado en la formación académica de los aspirantes. El programa de formación se pone en marcha una vez que los aspirantes ingresaron al instituto e incluye tanto la formación básica como la profesional y la especializada. Es un programa de carácter obligatorio para las personas que en definitiva integrarán el servicio profesional electoral.

fJ Sistema de especialistas en hidráulica de la Comisión Na-

cional del Agua El sistema de especialistas en hidráulica de la Comisión Nacional del Agua fue instituido en 1989 como un primer paso de lo que sería la integración de un programa de servicio civil de carrera. Con este sistema se buscó incorporar a un grupo de profesionistas calificados que desarrollaran su potencial dentro de la comisión. Esto se logró trabajando de manera paralela en acciones tales como la autorización de un tabulador especial con niveles homologados a los de los mandos medios de la administración federal, para lograr mayor competitividad en materia de sueldos. La contratación de personal especializado sustituiría con calidad la cantidad de funcionarios. En 1990 se reclutaron 4313 personas y se incorporaron 245 al sistema, y en 1991 se reclutaron 2260 habiéndose incorporado 434 especialistas. Actualmente la comisión cuenta con un total de 2 986 especialistas. Para el ingreso existe un sistema de calificación que comprende tres parámetros de evaluación: antecedentes académicos, trayectoria laboral y una prueba psicométrica. Para efectos de permanencia se han puesto en marcha programas continuos de actualización y superación profesional y laboral que consisten en apoyos para titulación, impartición de cursos y becas para posgrado. La evaluación consiste en un proceso tanto de autoevaluación

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como de la hecha por parte deljefe inmediato superior, consistente en otorgar puntos por superación académica, logros de metas, desempeño y capacidad técnica. Con los resultados de esta evaluación se toman decisiones tanto para la promoción como también para la remoción de los funcionarios. Para que el sistema pueda ir transformándose en un servicio profesional de carrera, se integró a los niveles del tabulador a partir de los resultados de la evaluación. Todo esto forma parte de las reglas internas que regulan este sistema.

g) La profesionalizacíón del servidor público

en la Procuraduría Agraria El servicio profesional agrario se instaura en 1994, sustentado en la pretensión de desarrollar un servicio civil de carrera. Este servicio establece procedimientos para el ingreso, permanencia y ascensos que aseguren una alta calidad en el personal de la institución. La integración del personal contempla tres momentos: becarios, personal en fase provisional y personal propiamente de carrera integrado por diferentes categorías. La promoción se lleva a cabo a partir de resultados en los cursos de capacitación o por concurso. La evaluación es un proceso construido a partir de elementos objetivos, como son la capacidad en el manejo de la información sobre materia de litigio de la Procuraduría Agraria, que deben tener los funcionarios, el examen de conocimientos, las aportaciones hechas por los funcionarios para mejorar los servicios de la procuraduría, además del voto de los miembros de un Consejo Técnico que organiza estos sistemas. Todos estos elementos se traducen en valores de medición.

h) Sistema Integral de Profesionalización: la experiencia del Instituto Nacional de Estadística Geografia e Informática INEGI El antecedente inmediato del sistema integral de profesionalización ensayado en el INEGI, es el que se conoció 80


como programa integral de capacitación que apareció en 1989, año en el que el instituto inició un profundo programa de modernización cuyo resultado más visible fue el esfuerzo de descentralización llevado a cabo. A partir de 1993 se puso en marcha el Sistema Integral de Profesionalización, cuyo objetivo se orienta a garantizar la permanencia del personal en sus puestos a partir de acciones que favorecen el desarrollo profesional. Esta decisión se tomó debido, entre otras razones, a que el INEGI requiere de personal especializado para participar en la generación y manejo de información estadística y geográfica, 10 que implicaba una importante inversión en tiempo y en recursos que valía la pena proteger. El SIP se define como un modelo de administración de personal basado en la filosofía de calidad que permite, mediante reglas de operación y objetivos claros, brindarposibi1idades mayores de desarrollo en todas las etapas por las que transitan los funcionarios dentro de la institución. La preocupación de fondo para instaurar este sistema fue la de modificar la tendencia a la alta rotación de personal, que representaba un grave problema para la institución. Está dirigido a todo el personal que trabaja en el INEGI. El ingreso se hace por vía de convocatorias a exámenes y concursos de oposición de acuerdo con los requerimientos de los diferentes puestos, además de una entrevista con el jefe inmediato, quien somete a la consideración de una comisión adhoc las propuestas de incorporación con base en las plazas vacantes. La promoción está relacionada con la evaluación del desempeño y con la capacitación.

z) Servicio de Administración Tributaria (SAT) en términos de la

lección que se puede sacar de ellos para otros experimentos en materia de profesionalización de la función pública. Se plantea la profesionalización de los funcionarios que integran el SAT como una tarea dentro de otra de magnitudes más amplias referidas a un cambio en la cultura organizacional, lo que 81

Un testimonio de modernización en la administración públi ca...

está indicando que los intentos por profesionalizar deben darse en contextos distintos a los que han operado tradicionalmente. De hecho, la propuesta arranca a partir de la transformación de un organismo: la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda en uno nuevo, el SAT, que a pesar de tener estatus de órgano desconcentrado, fue dotado de autonomía técnica, presupuestal y de gestión, 10 que sin duda ha facilitado la reconversión de la que ha sido objeto. En materia de profesionalización se propone la incorporación de un servicio fiscal de carrera para el personal que no está sindicalizado. Aquí aparece otra vez de manera clara la frontera que divide una capa de funcionarios en los que las ataduras, resultado de la legislación laboral que imperó en años pasados, está convirtiéndose llanamente en un obstáculo para la profesionalización, aunque esto sea una situación que nunca aparece suficientemente explicitada. Los principios que regirán esa carrera son: igualdad de oportunidades para el ingreso y la promoción; especialización y profesionalización en cada actividad; retribuciones y prestaciones vinculadas a la productividad; capacitación y desarrollo integral obligatorio y permanente; integridad, responsabilidad y desarrollo de conductas. En los meses previos a que opere el sistema de carrera, se está llevando a cabo una serie de esfuerzos que en palabras llanas significan poner al día la operación del organismo.

Reflexiones finales a manera de conclusión Respecto a las dos propuestas de las dependencias globalizadoras, se puede señalar que parten del mismo propósito, aunque se puede llegar a distinguir alguna diferencia en su estrategia, sobre todo en relación a la manera de hacerlas extensivas a las dependencias de la administración pública federal. Un problema visible en estas propuestas, es que ninguna de las dos prevé incorporar

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estos sistemas en las administraciones estatales o municipales. Estos dos niveles de gobierno ofrecen, sin duda, posibilidades enormes para propósitos de profesionalización, y serían ámbitos en donde la instauración gradual de estos programas podría resultar quizá más sencílla, además de que les serían de una enorme utilidad. De las experiencias analizadas se puede decir que hay casos que presentan mayor grado de madurez en el propósito de profesionalizar la función pública. Otras representan ejemplos menos acabados que ofrecen algún tipo de respuesta en relación a algún aspecto de la profesionalización, como podrían ser programas de estímulos, como el caso de la carrera magisterial, o programas de selección, como es el caso del sistema de especialistas en hidráulica de la Comisión Nacional del Agua o el de la Procuraduría Agraria. También las experiencias institucionales revisadas están inmersas en el propósito de desarrollar programas de profesionalización pero incluyen momentos que enfatizan sólo algunos de los aspectos de esa profesionalización, como pueden ser la capacitación, en el caso del Instituto Federal Electoral, o el reclutamiento, en el caso del Instituto de Formación de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, o el reclutamiento y la capacitación, como puede ser el caso del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República; así también, el servicio exterior mexicano enfoca sus alcances fundamentalmente a los temas del reclutamiento y al desarrollo de un sistema de ascensos. Tanto aquellos casos que incluyen programas más completos, como sería el del sistema integral de profesionalización del Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática, o el SAT, como los que subrayan algún aspecto más particular, representan esfuerzos loables en la búsqueda de una administración más profesional. Hay que decir, sin embargo, que la necesidad de profesionalizar la función pública ha transitado ya de un deseo arropado por buenas voluntades a una urgencia y reclamo 83

Un testimonio de modernización en la administración pública ...

social. Experiencias institucionales, como las que existen en la administración federal hoy día, requieren multiplicarse en canti dad y perfeccionarse en sus contenidos y alcances. Para darle viabilidad a proyectos acabados de profesionalización, es necesario trabajar en una estrategia que permita seleccionar áreas administrativas que se conviertan en objetivo de la profesionalización. Imaginar cómo descender la propuesta teó rica a decisiones que la pongan en operación. Pensar los niveles jerárquicos seleccionados. Delimitar claramente los alcances de los programas de profesionalización y los derechos laborales. Decidir con sentido práctico qué reglas deberán regir estos sis temas, sin que la necesidad indiscutible de contar con un ordenamiento jurídico de orden más general paralice, ante im ponderables políticos, las posibilidades de índole más modesta. Todo ello para ponerse a trabajar con la idea de no abarcarlo todo, sino abarcar lo posible, tomando en cuenta las característi cas de cada dependencia y los recursos con los que se cuenta para esta tarea. Aunque existen esfuerzos importantes para reformar el apa rato administrativo a partir de la década de 1970, también -aun que incipientes-los hay para profesionalizar la función pública. Respecto a los primeros, se ha dicho y repetido que fueron en muchos casos sólo formales, y que sus pretensiones estu vieron muy por debajo de sus resultados. Quizá los avances más significativos se puedan localizar en una mayor concu rrencia del nivel estatal de gobierno, si no a tomar las deci siones que les atañen de manera directa, sí al menos a parti cipar de ellas por medio de los mecanismos que se pusieron en marcha con ese propósito. Los vientos de cambio presionaron para contar con funciona rios que dominaran códigos de formación e información distintos a los que había permeado la comunicación burocrática tradicio nal. Se da un brutal desplazamiento de las élites dirigentes, for madas y amparadas en los mecanismos de ascenso, como el

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partido hegemónico hasta entonces, lo que fue dando pauta para profundas divisiones en el seno de los cuerpos burocráticos. Aparece entonces una situación paradójica: la alta burocracia llegó a puestos de responsabilidad sin haber hecho carrera, pero contaba con una sólida formación tecnocrática. La burocracia tradicional, que había hecho una carrera dentro de la administra ción pública, por lo que su valor consistía en la experiencia, se vio desplazada, al no contar con una form ación en los códigos y tecnologías modernas. Esta situación presiona, entonces, en dos sentidos: a los jóve nes tecnócratas parece hacerles falta la experiencia y el conoci miento de una realidad que les es ajena. A la burocracia tradi cional -desplazada a los puestos intermedios-, además de a la que ocupa los puestos operativos, les resulta indispensable en trar en una etapa de mayor profesiona lización, puesto que su desempeño ya no sólo está medido por estándares nacionales, sino incluso por los internacionales. Este segundo aspecto se hizo evidente desde hace algunos años. Por ello es que en todas las propuestas de reforma admi nistrativa se insistió y se insiste que el insumo fundamental para su éxito lo constituyen los hombres y mujeres que trabajan en la administración pública. De ahí que sin poder referirnos a proce sos acabados para profesionalizar los cuadros administrativos, sí se registran experiencias en el amplio campo de la administra ción de personal que apuntan hacia la finalidad de contar con mejor es sistemas de reclutamiento, promoción, capacitación, ju bilación, etcétera. El reto ahora es pasar de esos esfuerzos ais lados e incompletos, al establecimiento de nuevas reglas de fun cionamiento que permitan a la administración púb lica contar con los mejores funcionarios, garantizándoles seguridad y confianza para que ambos propósitos contribuyan a restablecer el prestigio de la función pública y sea un instrumento vivo en el proceso democratizador en el que México está, por fortuna, empeñado.

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LA IMPORTANCIA DEL SERVICIO PÚBLICO EN EL FORTALECIMIENTO Y FUTURO DE LA DEMOCRACIA Juan Carlos León y Ramírez*

...Los rostros privados en lugares públicos; Son más bellos y sabidos; Que los rostros públicos en lugares privados. E. Yuong-Bruehl El objetivo central de este trabajo se orienta a la búsqueda de nuevas maneras de explicar los efectos que han tenido en el carácter público de la administración las transformaciones del Estado experimentadas en la última parte del siglo xx. El fin de la modernidad iniciada en el Renacimiento, el triunfo del capitalismo a escala planetaria, aunado al vigoroso ímpetu por el fortalecimiento de la democracia que recorre el mundo en el

• El autor es profesor en licenciatura y posgrado de Administración Pública de la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales de la UNAM.

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marco de la posmodernidad, demanda la reconstrucción y elaboración teórica de nuevos referentes, que le impriman una nueva vigencia a concepciones previas sobre el Estado, la sociedad, el gobierno y la administración de 10público. Hoy, de cara al siglo XXI, como nunca los vertiginosos cambios tecnológicos que caracterizan al progreso, nos permiten estar de alguna manera mejor equipados para ampliar nuestras capacidades de intentar producir mejores explicaciones científicas, menos falsas, diría Popper, de la siempre elusiva realidad, o mejor dicho, tenemos la ingente necesidad de adquirir nuevos ojos para con ellos ver nuevas realidades. El oscurantismo, la necedad y la cerrazón no son actitudes nuevas, siempre han sido obstáculos que se erigen en contra de la innovación; la resistencia al cambio es práctica, por desgracia más común de 10 que creemos, no sólo en la sociedad, sino en las instituciones y centros de educación y producción científica; por lo tanto no deja de sorprender que la demoledora afirmación de Galileo: "y sin embargo se mueve", tenga una significación que ha resistido al paso de los siglos, como testimonio de la negación de la verdad.'

Thomas S. Khun afirma que los principia que dominan la creación del conocimiento científico se refieren fundamentalmente a la verdadera esencia de las cosas, su observación como un hecho científico y su consecuente teorización no son procesos categóricamente separables, con la salvedad de la aparición de Serendipity, es decir, un descubrimiento inesperado cuya importancia y trascendencia transforme cualitativamente y cuantitavamente la percepción científica del mundo, enriqueciéndola de manera fundamental tanto en la percepción del hecho en sí como en su configuración teórica. Los compromisos que gobiernan a la ciencia se sustentan en el hecho trascendente de no sólo saber las cosas y entidades contenidas en la realidad, sino que también, como consecuencia, saber las que no están. La observación y la experiencia pueden y deben drásticamente restringir el rango de admisibilidad de la creencia científica, fuera de este supuesto no existe la ciencia. Por otra parte, el dilema de la falsación y el de la honestidad científica objetiva, fuera de transfiguraciones tendenciosas y posiciones ideologizadas, representa otro de los sustentos del quehacer científico, puesto que la contratación permite desechar y consecuentemente avanzar epistemológicamente en el camino de la construcción de la explicación de la verdad. En este sentido Khun, al igual que Popper, Lakatos, Maclntiyre y Ayer, por mencionar sólo a los más I

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Capitalismo y democracia, a partir de la experiencia empírica asociada al desarrollo y transformación de la tradición del Esta do occidental, parecieran estar permanentemente asociados en una dialéctica en donde las concepciones fundacionales de lo individual se articulan colectivamente en lo público ciudadano, en donde lo privado es contenido por lo público, en donde el inte rés individual y el colectivo se complementan, se articulan, en donde las dimensiones y esferas de lo privado y público se redimensionan como parte de una misma ecuación, inentendibles la una sin la otra.? El Estado, artificio y producto del intelecto, y por ende crea ción humana de naturaleza intrínsecamente perfectible; instrurelevantes, coinciden en afirmar la temporalidad del sustento paradigmático, y que en esencia determinan el avance de la ciencia en su sentido más dialécticamente puro. El avance de la ciencia siempre ha encontrado oposiciones en oscurantismos cerrados que se niegan a aceptar interpretaciones novedosas de los hechos, resul tantes de una realidad en permanente cambio. Para profundizar en estas propues tas se sugiere la consulta de los siguientes textos: T. S. Khun, La estructura de las revoluciones científicas; Imre Lakatos "Falsification and the metodology of scientific research programmes", Alasdair Maclntyre "The idea of social science", en Ryan "The philosofy of social expantion" y J. Ayer "The man as a subject of science", en Laslett y Runciman, Philosofy, politics and society. 2 Aunque la motivación inicial para la Reforma del Estado que actualmente mar cha en todo el mundo, haya sido de carácter económico, la restricción impuesta po r la eficiencia no es la única que la orienta. Existe también la restricción democrática: si vivimos en democracia, la naturaleza y la extensión de la inter vención estatal dependerá naturalmente de la voluntad de los ciudadanos. La aparición de una esfera pública no estatal, que está ocurriendo en forma cada vez más intensa en todo el mundo, es una respuesta a la crisis del Estado, la cual sólo puede ser entendida a partir de dos restricciones: la económica, que exige la eficiencia de los servicios sociales que el Estado presta o financia, y la politica, que requiere decisiones tomadas en el ámbito democrático. Estas reflexiones de Luis Carlos Bresser Pereira encuadran la presentación del trabajo de Nuria CuniJl Grau, Repensando /0 público a través de la sociedad: nuevas formas de gestión pública y representación social, recientemente publicado por el Centro Latino americano para el Desarrollo CLAD. Esta obra sin duda representa un esfuerzo señero en el conocimiento publiadministrativo en América Latina. Cunill Grau realiza un trabajo de reflexión sobre las tendencias de las transformaciones del Estado en la última parte del siglo xx.

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mento de la sociedad para materializar el bien común y con ello asegurar su supervivencia, transformación y desarrollo, en palabras de Bonnin; prevenir su destrucción enfrenta hoy una necesaria redefinición a partir de concepciones ampliadas y más plurales de lo público, que han traído como resultados trascendentes, por un lado, el fin del monopolio de lo público por el Estado y la necesaria transformación del concepto de razón de Estado, cuestionando su carácter unilateral resultante de la organización vertical de la sociedad por el Estado;' Hoy el capitalismo sureño, todavía denominado tercermundista y pobre, como sinonimia resultante de vías poco exitosas de asegurar el desarrollo, es obligado a replantear sistemas presidencialistas, de naturaleza autoritaria, marcadamente centralistas, sustancialmente verticales, conservadores y corruptos organizando corporativamente a la mayoría de los sectores y actores con un peso específico en la sociedad, que aunado a una incapacidad estructural para lograr una redistribución eficiente de la riqueza, y por ende una materialización de bienestar y la calidad de vida, enfrenta la imperiosa necesidad de la transformación y el cambio. Przeworsky" ha demostrado empíricamente 3A este respecto las afirmaciones de Luis F. Aguilar Villanueva, en el sentido de llamar la atención sobre la posibilidad de aceptar teórica y profesionalmente que las (algunas) funciones públicas del Estado y (algunas) políticas públicas del gobierno puedan ser llevadas a cabo principalmente por organizaciones de gobierno u organizaciones públicas formales, asi como también, sustitutiva o complementariamente, por las organizaciones civiles, es decir, por las organizaciones no gubernamentales y no lucrativas, y por las organizaciones comunitarias. Adicionalmente, afirman que se requiere una reivindicación de una administración pública en la que tengan mayor cabida y participación organizaciones sociales externas a las organizaciones formales del gobierno, reivindicación que se inspira en la idea de la ciudadania y de lo público, cuya revalorización en México se manifiesta en el actual desdoblamiento y diferenciación entre el Estado y la sociedad civil, después de décadas de sociedad predominante estatizada. Esta posición de índole valorativa se sitúa en el aprecio por una vida pública animada por una ética y política liberal basada en derechos. Estas afirmaciones se encuentran sostenidas en el trabajo intitulado: "La administración pública y el público ciudadano". 4 Adam Przeworsky tiene dos trabajos referidos al problema de la globalización, en el contexto de la posmodernidad, y en relación con el análisis del desempeño

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la alta vulnerabilidad de la democracia ante la falta de solucio nes tangibles al problema de la pobreza, el bienestar y la calidad de vida, poniendo de manifiesto la proclividad del Estado a radicalizarse, a apartarse y, finalmente, salirse de lo público, es decir, del control y supervisión de la sociedad; en este momento es menester señalar que el carácter público 10 obtiene el estado de la ley, del derecho, de la volitividad ciudadana, en suma, de la voluntad de la sociedad. En este tipo de sociedades tradicionales, altamente conser vadoras, francamente atrasadas, de precaria democracia, el in dividuo es asumido de manera reduccionista tan sólo como un súbdito en donde la legitimidad de la participación popular sólo era aceptada siempre y cuando apoyara las políticas correctas definidas unilateralmente por el gobierno en el ejercicio de su poder; los resultados electorales solamente respetados en fun ción de un candidato "correcto", de nueva cuenta unilateralmente determinado y eventualmente impuesto, donde el debate y la dis cusión sólo era alentada dentro de presunciones y límites im-

de la democracia, en cuanto a su capacidad factual de materializar el bien común. El primero de ellos, La democracia sustentable. es una antología orientada a analizar el problema de los grandes retos que enfrentan las democracias hoy día, pretendiendo identificar las principales opciones económicas y politicas, evaluando los méritos y factibilidad de dichas alternativas a la luz de los supuestos de los conocimientos de las ciencias sociales en la actualidad. Afirma que por prime ra vez en la historia de la humanidad el capitalismo ha sido aceptado como la aplicación de una doctrina más que como la evaluación de un proceso histórico de juicio y error. El trabajo tiene como pretensión enfatizar que cualquier intento de democracia y búsqueda de la prosperidad, necesariamente requieren alternativas, opciones y decisiones. Las opciones son inevitables, y mientras las masas de población experimentan carencias materiales, cualquier noción de fin del conflic to es ilusorio. Hoy la modernización significa democracia liberal, cultura orienta da al consumo y en palabra capitalismo. Su trabajo intitulado ¿Qué hace durables las democracias?, se refiere a que la durabilidad, progreso y fortalecimiento de la democracia dependen en gran medida de la capacidad de producir riqueza, creci miento con un índice inflacionario moderado, desigualdad con descenso, clima inter nacional favorable e instituciones parlamentarias. La metodologla utilizada para demostrar este supuesto se basó en ejemplos de supervivencia y muerte de reglmenes 91

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puestos de manera vertical a la sociedad, en donde la democra cia se reduce solamente a una razón de Estado y no a una de manda de la sociedad.! La democracia, este conjunto de connotaciones axiológicas, de procedimientos y reglas, que vista desde la óptica de Bobbio? articula lo individual y lo colectivo, matizando lo público, contie ne enfáticas aproximaciones a connotaciones constreñidas del mercado, franqueándolo al terreno de lo político, que dan pie a la construcción de reinterpretaciones novedosas (a la manera y forma sugerida por Khun), que describen sociedades más

políticos en 135 países observados cada año entre 1950, o el año de independencia o el primer año en que se dispuso la información económica (año de entrada) y 1990 o el último año para el que está disponible la información (año de salida), para acumular en la muestra un total de 4 318 años país. Su definición de democracia es minimalista, utilizando la de R. Dahl que define como democráticos a todos aquellos regímenes que celebran elecciones en las que la oposición tiene alguna oportunidad de ganar y asumir el poder. Retoma a S. Lipset al afirmar que entre más próspero, más oportunidades tiene de mantener la democracia; la intensidad del conflicto de distribución es menor cuando existen niveles de ingreso más altos, concluye que la pobreza alimenta a la pobreza y a la dictadura. s En este sentido coinciden Centeno, Camp y Uval1e, al afirmar que en los Estados autoritarios la no participación o la participación corporativa, inducida y dirigida tiene como propósito inhibir la resistencia y rechazo a propuestas verticales del gobierno. R. Uvalle, retomando a G. Naudé, señala que el pueblo era una bestia de mil cabezas, errante, insensata y atolondrada, sin objeto y espíritu de discernimiento, noción que se diluye para dar cauce a la democracia participativa y representativa en liberalismo, Estado y administración pública. Centeno en su trabajo "Dernocracy within razon", afirma que la participación popular sólo es admitida siempre y cuando tenga como finalidad aportar las decisiones del Estado, y las elecciones realmente no son para elegir sino para legitimar candidatos seleccionados por quienes ya detentan el poder, sin capacidad expresa de manifestarse en contra pues el costo de la represión lo hace imposible; y R. Camp afirma que el autoritarismo híbrido mexicano utilizó el corporativismo, como el gobierno organiza a la sociedad y se interrelaciona con grupos y actores sociales que la integran, orientando y canalizando sus demandas al gobierno y determinando la respuesta gubernamental a las mismas, esta circunstancia se tradujo en que el Estado se constituyera en la fuerza más poderosa de la sociedad, generando habilidades para manipular a los diversos grupos en su propio interés y no el de la sociedad. Politics in México. 6 Bobbio afirma que el Estado paternalista de hoy no es la creación del príncipe iluminado, sino de los gobiernos democráticos. En la actualidad el contrato so-

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participativas, sociedades de públicos y redes de organizaciones si bien más demandantes también más oferentes, trascendiendo y remontando previas consideraciones limitadas a los demos dahlianos. Hoy la democracia demanda la publicidad del Estado, la legitimidad y transparencia del gobierno y la eficiencia y ca pacidad probada de su aparato administrativo público guberna mental, otorgándole una nueva coherencia a nuestra compren sión de "la política", "lo político" y "las políticas". Algo similar sucede con previas concepciones de gobierno, permanentemente mimetizado y confundido con el Estado; ma terialización espacio-temporal de una propuesta ideológica, afian zada por el otorgamiento fiduciario del poder, vía la legitimación de la voluntad ciudadana. La democracia en su sentido más amplio presupone la capacidad social, ciudadana, de optar por participar o no participar, de acertar pero también de equivocar se, todo ello dentro de la noción del irrenunciable derecho de la sociedad a controlar, supervisar y eventualmente corregir vía la participación y utilización ciudadana de instrumentos tales como el plebiscito, el referéndum, el cabildeo (lobbying) y la acción efectiva o directa. Cuando hablamos de gobierno hablamos de poderes, también de instituciones y, en ambos casos, nuestra concepción es limita da y francamente positiva; Lipovetsky habla de la necesidad de reconsiderar un nuevo pacto social con una reinterpretación con tractual posmodema en donde la tradicional visión de Tocqueville, Montesquieu, Comte y Rousseau, entre muchos otros, da paso a reflexiones tendientes a su replanteamiento y reinvención acorcial, es decir, la intrínseca naturaleza del Estado, depende del hecho de que las sociedades poliárquicas, como son donde vivimos, al mismo tiempo capitalistas y democráticas, son sociedades en las que gran parte de las decisiones colectivas son tomadas mediante negociaciones que terminan en acuerdos ... Se comprende que no se puede tener contentos a todos, pero también en la arena económica, como en la política, existen fuertes y débiles, y la habilidad del politico consiste, al igual que en el mercado, en comprender los gustos del público... El futuro de la democracia.

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de a nuevas demandas y nuevos retos.? En América Latina, como hemos mencionado, la división tradicional se ha desfigurado por la preminencia del poder ejecutivo en demérito del legislativo y el judicial, desarticulando lo que alguna vez se consideró como un necesario, saludable y eficiente equilibrio; más aun, cuando hablamos de gobierno, generalmente nos referimos exclusivamente al accionar del ejecutivo, quien tiene reservada la titularidad del aparato administrativo publico gubernamental. Según L. Meyer, esta preminencia, esta primordialidad traducida en autoritarismo, significó que la crisis del poder ejecutivo se tradu jera en la crisis generalizada del sistema, por lo que hoy testimoniamos la aparición de entidades publicas que con la pretensión de legitimar su existencia y publicitar su acción, ante y para la sociedad, se sitúan en el Estado y no como parte del gobierno (Instituto Federal Electoral). En lo que al poder legislativo se refiere, en el contexto del mundo desarrollado, especialmente en Norteamérica, en donde países como el Canadá y los Estados Unidos tienen una larga tradición en cuanto a la existencia de órganos y entidades de la administración publica gubernamental, y cuya dependencia y titularidad la tiene el congreso, posibilitando una capacidad de respuesta ampliada a la incrementalidad de las demandas y permitiendo un desempeño de la gestión publica sobre las bases y supuestos de gobierno y asuntos públicos innovadores desmitificando su supuesta tautología.! Detrás del éxtasis de los valores, avanza el reinado de los especialistas; la voluntad democrática de controlar la ciencia mediante los valores éticos contribuye de hecho a prolongar el proceso de racionalización burocrática del mundo moderno, a extender la tecnificación sensata de la organización democrática... Lipovetsky va más allá al proponer una prolongación del laissez-faire acompañado sin embargo, de una revisión fundamental de su paradigma intelectual, el modelo "vicios privados, beneficios públicos" ha sido descalificado en provecho de la exigencia de las virtudes privadas. La participación del Estado de ir a la par con un suplemento de alma individual y colectiva. El crepúsculo del deber: La ética indolora de los nuevos tiempos democráticos. 8 Lowy afirma que existen límites de habilidades humanas, pollticas y técnicas del gobierno para ofrecer una respuesta adecuada a las demandas de la sociedad y a

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Osborne y Gaebler demuestran la necesaria separación en tre la dimensión política y la dimensión administrativa del queha cer público, retomando de manera por demás novedosa la argu mentación de Karl Deutsch, elaborada décadas atrás, referida a los ámbitos diferenciados del gobierno y la administración, analógicamente entendida como un barco que al navegar requiere timonel y remeros. Afirma que la función del timonel (del griego Kibernetes) es atributo del gobierno expresada en el sentido de conducción, dirección, coordinación y organización; los remeros, es decir, los encargados de la materialización del movimiento, son ahora todos los actores y agentes administrativos tanto gu bernamentales como sociales, es decir, una esfera de gestión pública ampliada, con una agenda entendida como el rumbo al que se debe arribar en un mar de vicisitudes y constantes externalidades, representado por el creciente volumen de de mandas en el contexto de una realidad en permanente cambio." manera de solución plantea el necesario replanteamiento de lo que por asuntos públicos entendemos, y lo ejemplifica señalando que si existe en la sociedad un conjunto de patrones y conductas que contribuyan a una inaceptable distribución del ingreso, a un irracional uso de recursos o a la aparición de inaceptables efectos secundarios, tales como la contaminación del aire y del agua y la discriminación racial, entonces los politicos, los planeadores, los cientificos y los técnicos, incluidos los legisladores, deberán de ser capaces de identificarlos, incorporando a todos los sectores involucrados en el diseño, implantación y evaluación de un plan destinado a solucionar asuntos considerados públicos. La burocracia tanto privada como gubemamental, servicio de un fuerte y claro estatuto, tiende a ser más eficiente que nunca. Termina afirmando que contrario al liberalismo tradi cional plural basado en la concepción de los grupos de interés, la pospluralidad requiere de gobiernos que lejos de ceder a chantajes, producto de la diversidad de poder, de grupos específicos, tengan la fortaleza de la ley que les permite orientar y dirigir los esfuerzos sociales para la materialización del bien común. Theodore J. Lowy. The end o[ liberalism: the second republic o[ the United States. 9 En este sentido Osborne y Gaebler afirman que existe una predisposición de que el gobierno se dedique también más a los remos que al timón, y eran con toda evidencia gobiernos fuertes. Después de todo, quienes timonean el barco poseen un control mayor sobre el destino de éste y de quienes reman. Los gobiernos que se concentran en manejar el timón configuran decididamente a sus comunidades, estados y naciones. Toman más decisiones políticas. Ponen en movimiento más instituciones sociales y económicas. Algunos incluso promulgan más reglamen-

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Una ejemplificación de carácter sencillo y no de reduccionismo simplista como la referida, tiene la pretensión de apuntar a una de las más grandes resistencias que la propuesta de la nueva orientación de la administración pública enfrenta hoy día, constituida por la preminencia de la legitimidad política sobre la racionalidad y factibilidad administrativa. En este sentido, la teoría de las camarillas, elaborada por R. Camp, pone de manifiesto el hecho del alto contenido de interés político presente en el proceso de configuración, reclutamiento y posicionamiento de grupos de individuos en la estructura burocrática del aparato administrativo público gubernamental 10 dejando de lado consideraciones referidas a formación profesional, experiencia y desempeño, y es a partir de este supuesto que los ámbitos y esferas propias de ambas dimensiones se desdibujan y transfiguran, traduciéndose en erosión y pérdida de legitimidad, ineficiencia y corrupción, con graves y nocivos efectos en la credibilidad de la sociedad y en la capacidad de gobernabilidad del Estado a través de su gobierno. tos. En lugar de contratar a un mayor número de empleados gubernamentales se cercioran de que otras instituciones presten los servicios y satisfagan las necesidades de la comunidad. Un nuevo modelo de gobierno: Cómo transformar el espíritu empresarial al sector público. 10 La estructura del sistema político, las relaciones entre las instituciones y los ciudadanos y las relaciones entre varias instituciones políticas afectan el modo en que una persona accede al puesto de liderazgo dentro de un grupo denominado camarilla, noción que constituye una de las caracteristicas más distintivas de la política en México. Conocer este proceso es esencial para entender el proceso de reclutamiento de la burocracia. Su peso es mayor que el de cualquier otra variable considerada; determina quién asciende a la cúspide política, los caminos seleccionados para hacerlo, y los puestos específicos asignados. La camarilla tiene un líder que actúa como mentor político de los demás miembros del grupo, generalmente es más exitoso que sus pares, y utiliza su carrera como un medio para fortalecer las carreras de los otros miembros del grupo. Mientras que el IIder de la camarilla asciende en la burocracia, coloca a los miembros del grupo en posiciones burocráticas de mayor influencia en toda la estructura. Mientras más asciende más posibilidades de colocar a sus seguidores tiene, configurando redes de poder dentro del aparato administrativo público gubernamental, lo que le permitirá en su momento competir con otros líderes para ocupar la presidencia de la República.

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La lógica de la acción colectiva de la sociedad, manifestada en infinitas formas de organización y asociación, tanto en el marco de la pluralidad como de la pospluralidad democrática, han tenido un efecto sin precedente, en concepciones previas de sociedad civil como de institucionalidad; en la actualidad la proliferación de organizaciones no gubernamentales pero de naturaleza pública constituyen el denominado tercer sector cuya fortaleza, recursos y poder han puesto de manifiesto la imperiosa necesidad de repensar la esfera de lo público a partir de la sociedad. Organizaciones que lejos de aparecer y desaparecer de manera y forma constante, tienden a permanecer, a institucionalizarse creando nuevas burocracias públicas. Éste es, desde la perspectiva de L. F. Aguilar, el nuevo rostro de las organizaciones públicas y de sus administradores, que, lejos de propender a desaparecer, han llegado para quedarse. I I Argumentaciones y construcciones teóricas, todas ellas de peso suficiente para configurar el paradigma posburocrático de lo que hoy nosotros denominamos nueva administración pública. Dentro del espíritu de la "pasión burocrática weberiana'tl? que ha influido profundamente la sustentación paradigmática de En México, afirma L. F. Aguilar Villanueva, las consideraciones. exigencias y propuestas acerca de una administración pública alternativa. que abra sus puertas a la deliberación pública y brinde en algunos campos y tareas la oportunidad de participación directa o complementaria a las organizaciones civiles y a las agrupaciones comunitarias, puede darse en parte a la percepción social e ineficiencia y/o irresponsabilidad de los gobiernos en el tratamiento de asuntos y problemas sensibles (ausencia de respuesta, o no oferta de razones ni rendición de cuentas en caso de respuestas eficientes), pero principalmente se debe al hecho histórico reciente de la afirmación real y concreta -no conceptual ni discursiva- de la autonomía ciudadana... esta resurrección de la sociedad civil entendida como el espacio tercero de las relaciones sociales surge y es asegurado por la libre actividad de los individuos y organizaciones voluntarias, con independencia del Estado y el mercado. que buscan dar respuesta ellos mismos, a las necesidades, problemas y expectativas de diversos grupos sociales. Op. cit. 12 Para Weber la novedad fundamental de los procesos occidentales modernos de burocratización radica en el hecho de que tienden a capturar todos los campos y órdenes de la vida. Desde esta postura la burocracia es una matriz objetiva de 11

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la disciplina, los conceptos de racionalidad y factibilidad hoy re quieren la incorporación de criterios referidos a costo-beneficio, oportunidad, equilibrio, equidad y distribución, a 10 que J. Elster denomina justicia local ante problemas tales como el desborda miento de la capacidad de respuesta del gobierno ante la multi plicación de las demandas y la escasez de recursos debida a la generalizada crisis fiscal de Estados sobredimensionados, que lejos de ser excepción se ha convertido actualmente en reitera da condicionante. Es en este sentido, de importancia medular, en donde surgen concepciones de desempeño administrativo que articulan intereses privados para la satisfacción de necesidades públicas, nociones de gestión pública ampliada, de una adminis tración pública alternativa, orientada a la identificación y solu ción de asuntos públicos que en un sentido clara y decididamen te redistributivo, equilibre las desigualdades del mercado y logre la materialización del bien común que la sociedad merece y de manda" ... opción publiadministrativa real que puede contribuir simultáneamente a la eficiencia, calidad y oportunidad de la pro visión de bienes y servicios públicos y a la consolidación de la cultura ciudadana". 13 Generalmente, cuando nos referimos a la privatización, casi de formaautomática surgen acaloradosdebates altamenteideologizados, orientados a ver en este proceso el desmantelamiento de la capa-

poder, jerarquizada, con relaciones verticales de autoridad donde los subordinados confian en la capacidad de iniciativa y resolución de problemas de sus superiores; un orden cerrado con una proclividad a superponerse a la sociedad, alejándose de ella, sirviéndose de ella más que sirviéndola. Para profundizar más en el tema es aconsejable consultar a John Keane. La vida pública y el capitalismo tardío. 13 Esta es la sustentación de la propuesta de Aguilar a la configuración de una acción colectiva, ciudadana. en un ámbito complementario de la acción pública gubernamental. El renacimiento de la conciencia de que la ciudadanía conlleva el derecho y la libre opción de involucrarse en el proceso de decisiones de las políticas mediante opinión y deliberación, y en proceso de su puesta en práctica mediante variadas formas de participación que pueden culminar en una operación directa... Op. cit.

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cidad de gestión del Estado; se afirma y sostiene que se lesiona la soberanía aunado con sospecha de corrupción de empresarios, gobernantes y administradores gubernamentales, circunstancia que en muchos sentidos es cierta, pero que también contiene un alto grado de parcialidad y que se explica por el alto grado de erosión en la legitimidad del sistema político y, por ende, en la credibilidad de la sociedad. Pero también es menester considerar que la privatización es un instrumento que permite operar la redimensión del Estado, haciendo posible acordar socialmente qué debe hacer el Estado y qué debe hacer la sociedad; es cierto, no todas las funciones y actividades que desarrolla el gobierno a nombre del Estado son susceptibles a asumirse por agentes privados, pero es igual de cierto que no todo es responsabilidad del gobierno. Sí aceptamos que la aparición de instituciones y organizaciones responde a la necesaria satisfacción de la naturaleza y dimensión de las demandas, y sí aceptamos de igual manera que su evaluación y permanencia depende de su desempeño, es decir, de sus resultados en cuanto a materializar de manera eficiente los objetivos que las animan. Encontrar la verdadera naturaleza pública del Estado en el contexto del desarrollo democrático se ha convertido en un imperativo socialmente necesario; publicitar al Estado significa también privatizarlo, es decir, ciudadanizarlo ampliando la base de participación individual en el proceso de toma de decisiones, control y desempeño de funciones, y prestación de servicios y producción y distribución de bienes necesarios para materializar la calidad de vida y, por ende, el bien común que la sociedad demanda. En lo que a la eficiencia en el desempeño público se refiere, en la actualidad la coordinación de diversos esfuerzos públicos tanto gubernamentales como no gubernamentales, demanda de la adopción de criterios de oportunidad y calidad en la producción y distribución de bienes públicos a la sociedad y constituye parte de un debate inacabado que tiene su origen en los 99


cuestionamientos: ¿qué es un bien público?, ¿quién debe produ cirlo?, ¿quién debe distribuirlo? y, ¿a qué costov!" Mientras no le demos una respuesta a estas interrogantes, difícilmente estable ceremos ámbitos de congruencia entre lo que debe de hacer el Estado y lo que le corresponde a la sociedad, en un sentido de corresponsabilidad, complementariedad y eficiencia. La emergencia de políticas públicas como una posibilidad instrumental de públicos ilustrados, representa una posibilidad alterna de acción pública complementaria del quehacer público del gobierno en la identificación y solución de demandas; sus supuestos y elaboraciones teóricas hoy forman parte del ámbito paradigmático que sustenta el nuevo perfil de la administración pública; su enseñanza, difusión, aceptación y adopción generali zada son muestra de ello. Hoy las agendas gubernamentales, los presupuestos públicos resultantes del origen y destino de recur sos fiscales (tributación pública), 15 son el resultado de la secuen-

Existe una fuerte corriente en el marco de la pospluralidad que sostiene el necesario fortalecimiento del Estado liberal democrático a partir de una base incrementalmente ampliada de consenso y apoyo CIudadano, en donde los proble mas que la competencia desigual que el pluralismo produce po r la competencia entre organizaciones múltiples con poder diferenciado y que generalmente tienen la pretensión de sustituir al Estado o llevarlo a su mínima expresión y en donde el conflicto entre los agentes no gubernamentales y el gobierno pareciera estar situado en rivalidades permanentes, se transformaría en un conjunto de acciones que ampliarían la capacidad de respuesta de gobierno y sociedad como comple mento de una acción pública más equipada para atender a la solución de los problemas y a las demandas sociales. En esta corriente sobresalen C. Lindblom, T. Lowy, J. Elster y Schirnidtz, entre otros. 15 James O'Connor bautizó la tendencia de los gobiernos a gastar más de los recursos que la tributación le otorga como la crisis fiscal del Estado. Afirma que si bien no existe una ley de hierro en el sentido de que los gastos superen a los ingresos, es un hecho que el aumento de las necesidades y demandas que sólo el Estado puede enfrentar, crean grandes presiones en la integración de los presu puestos gubernamentales. The fiscal crisis o / the state. Desde la perspectiva de A. Wildavsky, si se toma como un todo que el presupuesto federal constituye aún representación en términos monetarios de la actividad gubernamental. Si las políticas son consideradas en parte como conflicto acerca de que intereses debe rán prevalecer en la determinación de la polltica nacional. Entonces el presu14

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cia disenso-consenso en el marco del conflicto que las socieda des democráticas de adversarios presionan para lograr la mate rialización del interés. La adopción de las políticas, como medio de incorporación de públicos diversos en la solución de deman das, se constituye como una alternativa de gran peso para ope rar racionalmente el dilema de la competencia. El gobierno a partir de la adopción de nuevos modelos guber namentales, que proponen su reinvención y transformación en gobiernos empresariales que operan bajo supuestos de minimi zar riesgos y maximizar oportunidades; hoy se discute la nece saria incorporación del cliente en la producción y provisión del bien o servicio demandado. Las corrientes en boga de gerencia pública y la social tienen la pretensión de utilizar de manera óp tima recursos escasos ante demandas incrementales; diseñar estructuras organizacionales y procesos operativos en donde conceptos tales como la visión y la misión son establecidos consensadamente entre oferentes y demandantes. Si hay que publicitar la esfera de lo público, como hemos se ñalado con anterioridad, también habrá que privatizar la esfera de lo privado; si lo público ya no es sinónimo sólo de gobierno, lo privado tampoco es ya sólo sinónimo de interés egoísta. La apa rición de una nueva concepción de sociedad civil, de lo no gu bernamental, de sociedades de públicos, de demos, de organiza ciones voluntarias, filantrópicas, de servicio; en suma, redes de organizaciones, es decir, de manifestaciones de una nueva cul tura de la ciudadanía, de nuevas concepciones corporativas que hoy se denomina el tercer sector, ponen de manifiesto un nuevo accionar social en donde la lógica de la agregación de volunta des 16 individuales en adhesión colectiva por tanto pública, conspuesto registra los resultados de esta lucha. Si uno se pregunta quién obtiene lo que el gobierno puede dar, esa respuesta es registrada en un tiempo espacio expllcito en el presupuesto. The new politics o/ the budgetary process. 16 Es a partir de esta naturaleza ampliada de lo público en un sociedad caracteri zada por esa infinita agregación de voluntades, que se constituye hoy la lógica de 101


tituye una vía racional para materializar tanto el interés individual como el interés colectivo. Hoy la nueva dimensión de la gestión pública de los asuntos públicos requiere de cuerpos de profesionales y técnicos altamente preparados, con conocimientos de frontera tecnológica y especializaciones en una infinita variedad de temas y materias que permitan enfrentar las demandas de manera y forma interdisciplinaria, atendiendo a las múltiples complejidades que su posible solución enfrenta. Tradicionalmente la esfera de la acción gubernamental sitúa su accionar en el espacio de la certidumbre; hoy deberemos orientamos a incorporar la incertidumbre en los procesos publiadministrativos con una visión de prospectiva que posibilite administraciones alternativas en un ejercicio de complementariedad e integralidad en el ejercicio de la acción de los diversos espacios públicos. La institucionalidad administrativa del Estado y de la sociedad deberán de contar con burocracias eficientes, cuya integración y reclutamientoseael resultadode unprocesoampliamentepublicitado, con el objetivo de seleccionar a los mejores hombres y mujeres, que constituyen el capital fundamental de la nación, a través de procedimientos abiertos y con la participación de la sociedad; su permanencia y ascenso deberán de sustentarse en criterios estándares, claros de desempeño, evitando así que la falta de incentivos y motivación necesarias para asegurar la eficiencia y efectividad de las acciones se traduzcan en inercias e inmovilismos que irremediablemente conducen a burocratismos, ineficiencia y corrupción. La administración de lo público tiene como una de sus características fundamentales su continuidad, que debería ser independiente de la temporalidad de la renovación política; dicho de otra manera, una de las posibilidades de garantizar alternancias

la acción colectiva de la sociedad. Sociedad que materializa su accionar a partir del nacimiento de múltiples organizaciones que demandan burocracias públicas con altos niveles de preparación y capacidad probada de operación.

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ideológicas en el gobierno se sitúa en contar con un aparato pú blico constitucional, desideologizado en su accionar e imparcial en su desempeño, rompiendo así con los resultados negativos que el traslape de la dimensión política y administrativa de la burocracia ocasionan, puestas de manifiesto por la teoría de las camarillas analizada anteriormente en el curso de esta propues ta. Recuperar la dimensión humanista de la administración, do tarla de conocimientos e instrumentos que aseguren su eficien cia, recuperar su prestigio perdido y trasformarla en un genuino invernadero instrumento de cambio al servicio de la sociedad, es hoy necesidad obligada que no admite dilación, responsabilidad de todos, postergarla nos expondría a graves peligros poniendo en entredicho el desarrollo y futuro de la democracia. Gobernar en el contexto de la pluralidad y en el cambio hacia la pospluralidad democrática representa un reto de no pequeñas proporciones que requieren de legitimar al Estado, renovar la credibilidad del gobierno, fortalecer la gobernabilidad y asegurar la capacidad de gestión de los aparatos administrativos públicos, traducido en maximización del uso y aplicación de recursos pú blicos a la solución de las ingentes demandas de la sociedad. Hoy podemos afirmar, que el arribo legítimo al poder en el tiem po y en el espacio de diversas propuestas ideológicas no garan tizan de suyo la certeza de una eficiente materialización admi nistrativa de las promesas y compromisos contemplados en un programa de gobierno, a la par que tampoco asegura la atención imparcial de las múltiples demandas de la sociedad; los cuadros políticos que se transforman en funcionarios electos son el re sultado de la elección ciudadana en el mercado y arena de 10 político; por otro lado, la práctica de la discrecionalidad en el nombramiento de cuadros administrativos no asegura desempe ño eficiente, y es en ese contexto, que la profesionalización del servicio público adquiere una dimensión significativa. Redimensionar adecuadamente la esfera de lo público y la esfera de 10 administrativo público es razón obligada en el pro103


ceso en el que en la actualidad nos encontramos, las resisten cias, las objeciones y los rechazos no son pocos, pero la dinámi ca del cambio se impone. ...el verdadero viaje del descubrimiento no consiste en bus car nuevas tierras, sino en mirar con nuevos ojos. Marcel Proust.

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CONDICIONES PARA INSTITUCIONALIZAR EL SERVICIO PÚBLICO PROFESIONAL Jorge Valencia Sandova/*

El México contemporáneo es un México en constante transformación, producto de una época de crisis que requiere, para su inserción en el siglo venidero, rediseñarse para afrontar viejos y nuevos retos, con una visión de participación y consenso social sustentada en un proceso de democracia, como producto de la interrelación dinámica de las fuerzas sociales, políticas y económicas que hoy por hoy confluyen hacia la reforma de sus propias estructuras y cuyo bagaje es constituido por principios universales cimentados en las constantes transformaciones y retos que exige al mundo el nuevo milenio. Hoy los mexicanos hemos ingresado a un nuevo estadio de desarrollo, con una filosofía enmarcada en la concepción de una

El autor es Profesor de Asignatura de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, de la UNAM. ojo

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Condiciones para para institucionalizar institucionalizar el servicio ... ...

sociedad democrática, participativa de los grandes problemas nacionales, que busca incidir en la formulación de propuestas de solución que se hagan extensivas hacia todos los ámbitos de la nación. La gestión pública requiere de allegarse de más y mejores elementos para dar respuesta a la demanda de una sociedad que exige e impulsa el diseño de modelos de desarrollo para ajustar los los congruente, congruente, oportuna oportuna y eficientemente a su propia dinámica. En América Latina esta búsqueda de mejores formas de or ganizac ganización ión estatal estatal y social social ha precisad precisado o la institucional inst itucionalización ización de estos cambios, como una forma de permear la dinámica social con el control estatal. En nuestro país, podemos citar la reforma instrumentada por el Ejecutivo Federal a la Secretaría de de Contraloría y Desarrollo Administrativo para convertirla en la institución responsable de organizar y coordinar coordinar el desarrollo desarrollo administrativo administrativo integral de las las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como de autorizar en forma mancomunada con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público las estructuras orgánicas y ocu pacionales públicas, públicas, buscando acelerar los procesos de mejora miento administrativo fortaleciendo las etapas de p1aneación y programación de estructuras, funciones, objetivos y presupues tos para reforzar la función pública orientándola hacia la deman da social, social, con una nueva nueva visión visión de coparticipación y coadyuvancia en el planteamiento tanto de las necesidades como de las solu ciones, tal es el esquema del del Programa de Modernización Admi Admi nistrativa nistrati va 1995-2 1995-2000 000.. Es menester difundir el proyecto democratizador de la ges tión tión administrativa en todo todo el espectro de la administración pú blica para fortalecer en el sector público la comprensión de la naturaleza intrínsecamente social social del del Servicio Público, así así como como propiciar la implementación del del desarrollo desarrollo tecnológico adminis trativo para generar una serie de proyectos institucionales de 108


revisión de estructuras, normas y procedimientos' procedimientos' en casos casos y situaciones concretas de atención ciudadana. No obstante los avances generados, es imprescindible fortalecer el marco general de atención del servidor público de cara a la complejidad de la demanda social, sustentando su acción en el desarrollo de su sensibilidad política y el fortalecimiento de la comprensión de su responsabilidad social, constituida legalmente, pero trascendida por el impulso del cambio democrático de las nuevas formas de hacer gestión pública. La reforma de la administración pública es un requerimiento de nuestra sociedad para alcanzar sus ideales; la idea contemporánea de administración implica la obtención del mejor empleo de los recursos públicos disponibles, con el fin de aprovechar de un mod modo o má máss racional los insu insumo moss accionando mecanismos que incrementen la producción de bienes y servicios satisfactorios para la sociedad en calidad, cantidad y oportunidad. Necesariamente, esta esta condición implica la adaptación y adeadecuación de todo un sistema al proceso de desarrollo social para generar programas y proyectos teóricamente viables y políticamente realizables. El diseño de instituciones para funcionar funcionar en el mundo de hoy y de mañana, se sostiene en la idea de que las grandes organizaciones se fundan y se constituyen sobre la base de operaciones coherentes con las necesidades y los requerimientos sociales, sustentadas en una nueva cultura que cree espacios para la participación de la sociedad civil y la vincule con la acción estatal para que sea garante de que los recursos públicos se canalizan hacia las prioridades del desarrollo nacional. (Conciliación de categorías categorías programáticas programáticas y estructur estructuraa operativa.) operativa.)

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Condiciones para institucional izar el servicio ... CONCILIACIÓN DE CATEGORíAS PROGRAMÁTICAS Y ESTRUCTURA OPERATIVA ESTRUCTURA ESTRUCTURA ORGÁNICA PROGRAMÁTICA

NIVEL DE PROCESOS OPERACiÓN

DEMANDAS SOCIALES ECONÓMICAS POLiTICAS

METAS ANUALES

OBJETIVOS NACIONAL

INSTITUCIONAL

POLiTICAS ESTRATEGICAS

METAS TRIANUALES

NACIONALES

INSTITUCIONAI.ES RECURSOS

HUMANOS METAS

MATERIALES

QUINCENALES

FINANCIEROS

NOVIEMBRE JAVS

Consecuentemente, Consecuentemente, la profesionalización de la función función públipública en México requiere de una amplia reforma de sus estructuras, con base en un claro concepto de su función social, que busca la prevalenc prevalencia ia de la responsabilidad responsabilidad civil, civil, polític p olíticaa y econóeconómica de los servidores públicos frente a los grupos sociales. En esta esta virtud, virtud, la reforma integr integral al del Sistema Sis tema de Administración de Personal constituye una condición necesaria para consolidar este proceso de transformación del Estado a partir de la revisión de las las políticas de empleo público; de la promoción de una nueva cultura basada en la responsabilidad individual y el rendimient rendi mientoo de cuentas, cuentas, concebido en el conocimiento conocimi ento de los reretos del desarrollo nacional, y de sus prioridades, de los objetivos y de los recursos que conllevan a la formulación de planes integrales de trabajo trabaj o congruentes con con las las necesidades necesidad es sociales y los los mecanismos de respuesta. 110

Visión multidimensional del servicio público profesionalizado ,

"Oszlak en el Diagnóstico Estratégico para la Reforma del estado en América Latina (1994) ha señalado que la eficiencia y la eficacia de la actividad burocrática dependen, en lo inmediato, de la conducta de los funcionarios públicos, pero que ésta no es máss que má que la exteriorización del del complejo complejo de variables normativas y estructurales que existen en la organización". 1 En este este sentido, el administrador público debe debe conjugar en su formación formación y desarrollo desarrollo profesional la teoría de la administración pública con la de la ciencia política, porque no es factible una administración sin proyecto político y un proyecto político sin capacidad de realización. El compromiso histórico del del administrador público es actuar como medio de politización, debiendo ser, a la vez, agente de cambio, informador y formador; y en la medida que asuma y cumpla este este compromiso, compromiso, contribuirá de mejor manera al benefi cio de la sociedad. Propiciar la calidad de servicio implica la búsqueda de nue vas y mejores formas de equilibrio, equidad, justicia y bienestar social social,, porque porque significa garantizar la estabilidad, estabilidad, la paz y la igual igual dad social, a partir de una mejor distribución de la riqueza eco nómica y de una mejor forma de convivencia democrática. Un punto de contacto entre la sociedad y el Estado es preci samente la administración pública, por ello resulta básico que el servidor público satisfaga dos aspectos: 1) que sea competente, pues sólo es participativo quien sabe ejercer su profesión con responsabilidad social y 2) que que asum asumaa el compromiso social; social; lo cual implica contar con la capacidad para superar sus conoci mientos y enfrentar nuevas situaciones con el talento necesario para cuestionar, aprender y aplicar los instrumentos que se re-

Citado Citado por: por: Aida Aida Arango Arango,, et al., "Instrumento para el diagnóstic diagnóstico o y el cambio planificado planificado de la gestión de recu recurs rsos os huma humano noss en organizacione organizacioness públicas", públicas", pág. pág. 4, JI Congreso Interamericano Interamericano del del CL CLAD AD,, sobre la Reforma Reforma de l Estado Estado y la 1997.. Administración Pública; octubre, 1997 I

111

Condiciones para institucionalizar el servicio...

quieren para consolidar el bien común. Significa que el servidor público sea capaz para entender la realidad económica, política y social, y conjuntando sus habilidades, conocimientos y expe riencia logre dar una respuesta a lo que la sociedad demanda como un servidor público deseable, con un perfil de servicio y responsabilidad. (Formación social del servidor público) FORMACIÓN SOCIAL DEL SERVIDORPÚBLICO MODELO

NOVIIlIOIaB.17.

Es imprescindible, considerar a través del diseño de un mo delo de planeación de recursos humanos, el proceso de mejora miento de las condiciones del servicio público con base en el "impulso de una cultura de servicio que tenga como principio la superación y el conocimiento del individuo, a partir de la cual el servidor público encuentre que su capacidad, honestidad, dedi cación y eficiencia constituyen la forma de alcanzar su propia realización] ...]para ello es indispensable renovar la forma en la que se organizan y administran los servicios personales... "2 "Programa de Modernización de la Administración Pública, 1995-2000", Diario Oficial del 28 de mayo de 1996. pág. 69 (1" Sección) 2

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La planeación de los recursos humanos debe fundamentarse en datos que permitan visualizar las necesidades futuras de las organizaciones, en donde la puesta en marcha del sistema admi nistrativo planeado requiere una mejor distribución de los niveles de función y responsabilidad para orientar, regular y apoyar el desarrollo y cumplimiento de los programas y los objetivos. (Mo delo de Planeación de Recursos Humanos) MODELO DE PLANEACIÓNDE RECURSOS HUMANOS

NOVIEMBRE.

i.v.s.

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El éxito del cambio dependerá primordialmente de ubicar y desarrollar al servidor público en el entorno social en que se mueve, entrelazando su capacitación y su desarrollo dentro de la propia organización a través de un proceso de planeación participativa y concertada que responda con mayor acierto a la demanda interna del personal y, sobre todo, a la demanda social, objetivo y razón de ser de la administración pública. Este proceso seguramente será determinante para la consoli dación de la propia profesionalización del servicio público al cons113

Condiciones para institucionalizar el servicio ...

tituirse como un instrumento gerencial para tomar decisiones, definir prioridades y asignar los recursos de acuerdo con esas prioridades, dentro de un contexto de servicio a la sociedad, "para hacer frente a una reforma viable y sostenida del Estado y de la Administración Pública, de cara a fortalecer y modemizar[ ...] a servir adecuadamente al ciudadano en sus demandas de calidad de vida, a privilegiar la transparencia y la eficacia de la gestión pública y relegitimar y fortalecer la democracia como sistema institucional y político".' En tal virtud, la función pública implica entonces, ineludiblemente, una responsabilidad institucionalizada, es decir, legalmente fundada para cumplir con su condición de servicio a la sociedad a través de una administración pública honesta y eficiente y con cuadros de servicio profesionales y respetuosos de su trabajo y atentos a las demandas ciudadanas. "La función pública[...] está y debe estar al servicio de los Poderes Constitucionales. Su misión precisamente es la de eje cutar las políticas que se decidan por quienes ostentan la titularidad del gobierno democrático"," contribuyendo a una administración eficaz en un Estado fuerte apegado a la legalidad y con un fun cionamiento institucional que produzca resultados de gestión, para mejorar la calidad de vida social, estableciendo paralela mente un nuevo concepto de interrelación y vinculación con la sociedad. En este proceso, será menester revisar los sistemas y las es trategias de operación para reformar las políticas de empleo pú blico, tanto en lo que respecta al marco legal como al institucional, permeando la transformación, por un lado, en la "conducta culJoaquín Marta Sosa, "U n código de ética para el funcionario público como instrumento útil para la Reforma del Estado y de la Administración Pública", 11 Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública; Venezuela,octubre de 1997. pág. ID. 4 Fernando Bermejo Cabrera, "Apuntes sobre la Modernización del Estado y el Servicio Civil". 11 Congreso Interamericano CLAD, octubre 1997, pág. 4. 3

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tural del personal de las organizaciones públicas y por otro, en las condiciones institucionales para el mejoramiento del Servidor Público", 5 Porque "la estabilidad en conjunto con la profesionalización refuerzan la lealtad al Gobierno Constitucional", y el compromiso de "servicio a la ciudadanía" en la medida en que se genera, permite la difusión y el desarrollo de una nueva cultura institucional que brinde seguridad y estabilidad a los servidores públicos, facilitando su comprensión y vinculación con las demandas sociales, estableciendo un nuevo concepto de interrelación con la sociedad para la determinación de sus prioridades y de las soluciones factibles a partir del reconocimiento de la naturaleza social de su función y de la práctica institucional de la gestión social. Por ello, parafraseando a Bernardo Kliksberg "es indispensable repensar al Estado para el desarrollo social, con imaginación institucional, superando los sentidos comunes convencionales y numerosos dogmas y modelos que obstaculizan el avance de nuevas propuestas't.f En donde los paradigmas serían: ¿Cómo buscar la profesionalización del Servidor Público? ¿Cómo vivir un proceso de cambio permanente? ¿Cómo producir un nuevo equilibrio de poderes? ¿Cómo garantizar los procesos de la democracia? ¿Cómo garantizar la credibilidad? Las respuestas no son ni fáciles ni simplistas, mucho menos inmediatas, son respuestas que constituyen retos que surgen en

Ibidem. 6 Kliksberg, Bernardo, "Repensando al Estado para el desarroilo social", pág. 25. l/. Congreso Interamericano CLAD, octubre 1997.

115


la medida en que profesionalicemos la función pública, que res catemos los valores y la esencia de la política y de la sociedad, y que ubiquemos al servidor público como un individuo con necesi dades' aspiraciones y expectativas, alentando su honorabilidad y su ética como la parte fundamental de su razón de ser social, revi sando y mejorando las condiciones intra-organizacionales para su profesionalización en y para la función pública; en donde el aspecto macro será objeto del proceso de la Reforma del Estado. Dichas condiciones requieren en principio ser sustentadas dentro de un Modelo Administrativo de Gestión Pública que intersecte la demanda social y la respuesta del Estado dentro de un marco de planeación, control, medición y evaluación de la función pública. (Modelo Administrativo de Gestión Pública.) MODELO ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN PúBUCA

NOVIEMBRE. 97 J.V.S.

116


Debiendo establecer la relación directa de la estructura orgánica institucional con el compromiso programático en el corto, mediano y largo plazo, de tal forma que el programa cuenta con la característica de la evaluación por la precisión de sus unidades de medida, la puntualización de sus tiempos y el propio proceso de autocorrección; un sistema íntimamente relacionado con la presupuestación y su ritmo de gasto, en esta virtud estaremos considerando que todo puesto tiene ubicación en la estructura, que todo programa tiene recursos; que todo puesto, programa y recurso tiene consonancia con el objetivo institucional y nacional, es la consideración de un modelo que permite referir la relación de una demanda social que es recogida por el servidor público y transmitida por medio de su función (puesto) a un programa, que cuenta con presupuesto y que tiene ubicación orgánica, para dar respuesta institucional mediante el cumplimiento de los objetivos establecidos hasta lograr la propia satisfacción de la demanda social. Todo ello implica, en consecuencia, profesionalizar el servicio público con el objetivo primordial de operar en forma por demás funcional, propiciando la prestación de servicios de manera oportuna y satisfactoria dentro de un contexto dinámico, considerando un gobierno con mayores responsabilidades y atribuciones que tenga como propósito y razón de ser al ciudadano. Creando un aparato público federal moderno, constituido legalmente para llevar a cabo el desarrollo nacional. En este esquema se busca la profesionalización de la función pública y también atender al propio servidor público para que obtenga una debida consideración que fortalezca su desarrollo a partir de la institucionalización de las condiciones que permitirán crear un círculo virtuoso y que son las siguientes:

Misión

y

visión de la función pública

La función pública debe ser programada de acuerdo con los ob jetivos y metas nacionales, propiciando una real evaluación del cumplimiento tanto cuantitativo como cualitativo. 117

Condiciones para institucionalizar el servicio ...

Congruencia presupuestal Debe existir una relación estrecha entre las categorías programáticas, los proyectos, las unidades de evaluación, las metas y los tiempos. Planeación de los recursos La programación-presupuestación de los recursos debe realizarse de forma integral, en concordancia con los objetivos y metas de cada subsistema institucional, procurando que la asignación presupuestal sea congruente con la estructura funcional, los objeti vos organizacionales, las metas y el calendario de ejecución de tal forma que deberá ejercerse en forma clara y transparente. Remuneración salarial de acuerdo a índices inflacionarios La planeación de los recursos humanos en la administración pú blica federal debe elaborarse con base en la definición programática congruente y homogénea de las estructuras orgá nicas ocupacionales, presupuestales y salariales, fijando un pago justo y adecuado al trabajador, factibilizando su estabilidad eco nómico-social y propiciando su profesionalización y desarrollo como servidor público y como ciudadano al cubrir sus necesida des materiales, sociales, culturales y de educación. Catálogo de puestos congruente con la estructura funcional La vinculación entre la plantilla funcional y ocupacional de una organización, debe estructurarse de acuerdo a la racionalidad en puesto-función-responsabilidad y a la equidad de sus estructu ras ocupacional y salarial, atendiendo la propia demanda social de acuerdo a su propia definición institucional mediante un catá logo de puestos congruente con la estructura funcional. Vinculación de los recursos materiales, financieros y humanos La administración de personal debe estar vinculada a la admi nistración de los recursos materiales y financieros para poder 118


planear, programar, organizar, dirigir, controlar y evaluar de manera efectiva. Porque la elaboración de planes y su ejecución requieren de una estrecha coordinación y control de todos los recursos, determinando líneas de acción para obtener los resultados deseados.

Integración curricular de capacitación por puesto La capacitación y el desarrollo deben darse de acuerdo a las funciones y a los objetivos y prioridadesde la institución,tomando como base los perfiles de cada puesto. Debiendo establecer específicamente el requerimiento para el desempeño de la función, buscando establecer el currículo básico de capacitación para el desempeño del puesto, y correlacionando curricularrnente de puesto inferior a puesto superior hasta llegar al puesto tope del grupo. En tal virtud, estaremos definiendo la estructura curricular de puesto a puesto, de rama a rama y de grupo a grupo, hasta cubrir curricularmente la estructura orgánica. Esto permitirádefmir conmayorcongruencia el programa decapacitación por unidad administrativa, al establecerel perfil ideal para el desempeño del puesto con el perfil real del servidor público y, en consecuencia, preparar una cartilla de capacitación por persona. Sistema escalafonario funcional e intercomunicado La administración de personal debe contener una estructura dinámica de puestos por rama y por grupo, a fin de permitir el proceso promocional horizontal y vertical de los servidores públicos, consecuencia directa de un proceso de capacitación y desarrollo real con una evaluación de productividad efectiva. Vinculación de las plantillas funcionales y ocupacionales con la estructura salarial Deben establecerse en la administración pública federal sistemas integrales programáticos de análisis y evaluación de puestos para reconformar las estructuras funcionales, ocupacionales 119


y salariales de acuerdo a la dinámica de las instituciones, prevista en los proyectos nacionales.

Evaluación del desempeño y mejora continua de la formación de servidores públicos Diseñar e implementar procesos para la evaluación del desempeño que vincule la visión y misión institucional y la productividad de sus cuadros de servicio. Creación del Sistema de Registro Nacional de Servidores Públicos Se debe prever la creación de mecanismos de reubicación y reasignación de personal federal, con base en los objetivos institucionales y los perfiles profesionales de los servidores públicos, para que éstos estén ubicados en donde mejor puedan servir a la sociedad. Para lo cual es necesario diseñar un Sistema de Registro Nacional de Servidores Públicos por perfil y ámbito funcional. Determinación de una legislación laboral única para todos los empleados de la administración pública federal. Deben diseñarse y formularse nuevos mecanismos jurídicos que regulen la relación laboral del personal y que permitan unificar las diferencias entre los trabajadores públicos de un apartado o de otro, brindando para todos: • Garantías de empleo • Ascensos en la escala salarial y en la estructura organizacional • Desarrollo y crecimiento en el empleo • Seguridad social y laboral • Capacitación en relación directa con la función que se realiza; • Evaluación de los conocimientos y habilidades adquiridas para el desempeño de los puestos específicos 120


• Remuneración justa y equitativa, de acuerdo con la formu la trabajo-salario Siendo imprescindibleno dejar de lado el espíritu dejusticia social que debe consignar un programa de esta naturaleza, para reivindicar lascircunstancias laboralesdelservidorpúblico, disefiando laplaneación de los sistemas con un sentidode equidad que beneficiea toda la fuerza laboral,dignificandosu vida personaly suutilidadsocial.

Estímulo a la productividad Fortalecer la ética del servidor público, pero no a través de ma yores esquemas compulsivos de control de la función, sino por medio de procesos que estimulen su productividad y le brinden seguridad y permanencia en el empleo, a partir de su propio des empeño, talento y creatividad.

Creación de un sistema federal de promoción, remuneración, ascenso y retiro Debe sustentarse una nueva concepción en la legislación del tra bajo, para formular un concepto jurídico único en la relación la boral, que propicie el diseño de una sola jurisdicción para todos los servidores públicos y que reivindique la condición de los tra bajadores al servicio del Estado, a partir de la dignificación de su desempeño, es decir, de la confianza en su gestión y de mejores esquemas remunerativos que estimulen su talento y su capaci dad. Sumando a ello una distribución homogénea de las presta ciones e incentivos que resulten significativos y benéficos para todos los trabajadores y que permitan al término de la carrera pública un retiro digno y decoroso.

Consolidación de una norma única que garantice percepciones salariales justas Las prestaciones existentes no deben contenerse, sino homogeneizarse, haciéndolas extensivas a todos los trabajado121


res que sirven al Estado y a la sociedad, creando un solo orga nismo de seguridad social a partir de un solo contexto jurídico para todos los trabajadores públicos, en donde las relaciones la borales se deberán regir por una norma única que integre todas las prestaciones a que tiene derecho y le garantice que las per cepciones sean iguales para todos los servidores públicos en el sector, eliminando las diferencias salariales para ampliar el prin cipio constitucional de que "a trabajo igual corresponderá salario igual", complementando con que a trabajo igual corresponderá salario y prestaciones iguales.

Medición de la productividad Establecer indicadores de gestión y dar seguimiento al registro de avance de los programas y de las actividades determinando la eficiencia, eficacia y congruencia en su cumplimiento y dise ñar sistemas de estímulo y recompensas por productividad para todos los Servidores Públicos de la Administración Pública Fe deral. Estos elementos son sólo algunos que en su implantación pro piciarán el impulso para el desarrollo de mejores organizaciones públicas, con una cultura de servicio que seguramente tendrá como principio el compromiso y la vocación del deber ser. En esta virtud, la profesionalización del desempeño de los servido res públicos es un proceso que debe entenderse como parte de la evolución de las estructuras, en la que destaca el manteni miento del equilibrio y la estabilidad del servidor público, permi tiendo a éste satisfacer no sólo sus necesidades materiales o básicas, a través del salario, sino también aquéllas consideradas como estímulo a su capacidad y a su talento. Es menester, entonces, desarrollar un Sistema Nacional de Profesionalización del Servicio Público, cuya base conceptual se sustente en la justicia social, la equidad laboral y los valores éticos que deben regirlo, para que su estructura técnica se dedi que a la determinación del grado de efectividad en el cumpli122


miento de las funciones asignadas y al proceso de estimulación y reconocimiento de su desempeño. Siendo prioritario reforzar el prestigio de las instituciones de la república, convocando al trabajo y a la productividad nacional, bajo la premisa de la confianza. Soy sabedor de que la amplitud del sector público requerirá de oportunidad en el tiempo y de profundidad en el proceso, y sobre todo requerirá de la voluntad y acción de la instancia gubernamental, pero también de los actores de cada institución, de las universidades y de los colegios profesionales, a través del diseño de los instrumentos inductivos y académicos que permitan la preparación del servidor público para la función pública. Fortaleciendo un Sistema Nacional de Profesionalización del Servidor Público en el que se vincule de manera intrínseca la norma y el proceso de manera que los programas de empleo, de remuneraciones, de capacitación y de seguridad social estimulen, reconozcan y beneficien el desarrollo de los servidores públicos para instrumentar con mayor eficiencia, eficacia.y congruencia los planes y programas nacionales, haciéndolos más acordes, en los resultados, con las demandas de la sociedad.

Bibliografía Arango, Aída, et al., "Instrumento para el diagnóstico y el cambio planificado de la gestión de recursos humanos en organizaciones públicas", II Congreso Interamericano del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública; Venezuela, octubre 1997. Bermejo Cabrera, Fernando, Apuntes sobre la modernización del Estado y el servicio civil. II Congreso Interamericano Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, octubre 1997. 123


Marta Sosa, Joaquín, Un código de ética para el funcionario público como instrumento útil para la reforma del Estado y de la administración pública, 11 Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública; Venezuela, octubre de 1997,p.10. Kliksberg, Bernardo, Repensando al Estado para el desarrollo social, pág. 25, II Congreso Interamericano del CLAD, octubre 1997. "Programa de Modernización de la Administración Pública, 19952000", Diario Oficial del 28 de mayo de 1996, p. 69 (1 a. Sección)

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PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO Y DEMOCRACIA Huberto Castillo González

Introducción Los cambios políticos, económicos y sociales, en los ámbitos nacional e internacional, configuran nuevos requerimientos y nue vas opciones en torno al quehacer del aparato administrativo, dado que éste tiene que responder a la creciente complejidad de los problemas públicos y a las demandas ampliadas de los diver sos grupos sociales que buscan beneficios particulares o grupales de tipo económico fundamentalmente, pero también políticos y sociales. El proceso de reforma del Estado y la administración pública, demarca nuevos contextos y realidades en los cuales se desa• El autor tiene Maestría en Administración Pública por la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales de la UNAM. es también Profesor de Asignatura de la carrera de administración pública en las materias de Teoría de la Administración Pública JI y Politica y Administración Pública.

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rrolla el proceso democratizador en el país. Ello implica, a la vez, la necesidad de rearticular la relación gobierno-sociedad bajo nuevos criterios, pautas y dinámicas, pues las relaciones de tipo corporativo-clientelar pierden eficacia ante la imposibilidad gubernamental de seguir brindando beneficios a los actores del pacto corporativo, toda vez que la crisis fiscal del Estado se convierte en un obstáculo de primer orden para seguir operando como ente benefactor y populista. La nueva dinámica estatal, además, origina que los procesos de integración económica que se están dando en el mundo ente ro, pero principalmente en los Estados Unidos y Canadá, de mandan una nueva racionalidad político-administrativa como condición central para eficientar las funciones de gobierno y cum plir con los fines políticos del Estado y las demandas de la sociedad, en el marco de la globalización y regionalización económicas. La reforma del Estado, por tanto, es al mismo tiempo la re forma de la administración pública. Porque la complejidad e in certidumbre de los fenómenos político-sociales hacen necesario contar con servidores públicos altamente capacitados y compro metidos con la sociedad. Así, aptitud y actitud son requisitos in dispensables de todo funcionario gubernamental, ya que sólo de esta manera estará en posibilidad de responder a la complejidad del cambio y a las expectativas de una sociedad cada vez más exigente y crítica. Sin embargo, la disposición (actitud) y las capacidades (apti tudes), por sí mismas, se manifiestan como insuficientes para optimar el servicio público. Es necesario, además, establecer una nueva relación gobierno-sociedad que responda a las realidades permeadas por la participación social y por profundos cambios en el orden político y económico, tanto a nivel nacional como internacional. Es indispensable desarrollar procesos orientados a establecer relaciones inclusivas y participativas encaminadas a dinamizar las respuestas administrativas a los diversos proble mas públicos, dado que ello es condición de la legitimidad políti ca del Estado y del bienestar de la sociedad. 126


Profesionalización del servicio público y democracia son ele mentos de un mismo proceso. La profesionalización del servicio público es para responder de manera eficiente a los justos recla mos de la sociedad. La democratización, en cambio, implica que los diversos actores político-sociales participen no solamente en la toma de decisiones, sino también en el diseño, implantación y evaluación de las políticas públicas. Democratizar la relación administradores-administrados, así, se manifiesta como uno de los elementos fundamentales para responder adecuadamente al proyecto globalizador, la democratización, el pluralismo, la con solidación del sistema de partidos, la participación social y, en sí, al proceso de cambio y transformación que se está dando en el mundo entero. Los escenarios emergentes conllevan a redefinir la política, el ejercicio del poder, la toma de decisiones y el papel del admi nistrador público en la creación y consolidación de canales de inclusión y participación social, pues sólo de esta manera se es tará en posibilidad de adecuar estructuras, funciones, objetivos y estrategias del aparato administrativo a los dilemas planteados por la nueva racionalidad capitalista, la reforma del Estado, el proceso de integración mundial, la regionalización y la nueva di námica social caracterizada por el surgimiento de una gran can tidad de organizaciones que buscan participar activamente en la atención de aquellos problemas que los aquejan directamente. Nuevas realidades políticas, económicas y sociales determi nan la generación de nuevas demandas en los diversos ámbitos y niveles. De ahí la necesidad de replantear el papel del funcio nario público ante la sociedad y ante el Estado, con la finalidad de desarrollar compromisos y capacidades para el manejo institucional del conflicto, crear mecanismos de adaptabilidad a los cambios, generar nuevos valores democráticos, replantear roles de los ámbitos federal, estatal y municipal y, ante todo, replantear el papel que juega y debe jugar el administrador públi co en el proceso democratizador orientado a publicitar el poder 127

Profesionalizaci6n del servicio público y democracia

y eficientar la ejecución de las políticas públicas a través de la participación social en todas y cada una de sus fases. Se hace necesario, por tanto, revalorar al Estado, la política, la administración pública ya los actores sociales mismos a la luz de las nuevas realidades nacionales y mundiales. Rearticular lo estatal conlleva a ubicar al Estado en su dinámica concreta res pecto a la búsqueda de fines políticos y sociales. Es decir, asu miendo que lo estatal es necesario en términos de utilidad social y política.' ya que la política tiene que reformular su carácter omnicomprensivo para situarse en el terreno fáctico, con la fina lidad de orientarse a la consecución de objetivos específicos y ya no a planteamientos generales y abstractos.

Marco conceptual básico Democracia Definir la democracia es una tarea ardua y compleja, dado que cada actor, cada grupo, cada partido, cada individuo, cada orga nización, tiene su propia definición, misma que responde a su particular visión del mundo, de posiciones político-ideológicas y, en el último de los casos, de su posición social y sus objetivos específicos. Es decir, el término democracia implica diversas concepciones en razón de lo cual se presta a la multivocidad y la dispersión, la descripción y la valoración, entre teoría de la de mocracia confusa.! dada la multiplicidad de interpretaciones acer ca del concepto y su función social e industrial. Pero lo cierto es, que sólo la democracia política se plantea como una democracia

Uvalle Berrones, Ricardo, Las transformaciones del Estado y la administración pública en la sociedad contemporánea. México. lAPEM,1997. p. 44. 2 Sartorio Giovanni, Teoría de la democracia. El debate contemporáneo. Méxi co, vol. 1, Alianza, 1989, p.l I

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soberana, en tanto que las otras democracias son subordinadas.' La democracia política, por 10 mismo, se manifiesta como una democracia sin adjetivos. Es, en sí, una democracia que conjuga el ser con el deber ser, 10 real con el ideal. Se manifiesta como esfuerzo para la consecución de ciertos objetivos, pero también opera como promotora de ideas e ideales. El ser y deber ser, en consecuencia, hacen que la democracia se plantee como pro yecto orientado a consolidar las relaciones políticas a través de las cuales se afianzan los esfuerzos modernizadores encamina dos al desarrollo pleno de la sociedad y del Estado. En razón de ello, y no obstante las diversas definiciones so bre el ser y deber ser, los hechos y los valores, la teoría y la praxis, la descripción y la normatividad, 10cierto es que el ideal no define en sí mismo lo real, de ahí que la democracia "resulta de, y es conformada por, las instituciones entre sus ideales y su realidad, el empuje del deber ser y la resistencia del es". 4 De acuerdo a los fines de este trabajo, se entiende por demo cracia "l a libertad legal para formular y proponer alternativas políticas con derechos concomitantes de libertad de asociación, libertad de expresión y otras libertades básicas de la persona; concertación libre y no violenta entre lideres en una revalidación periódica de su derecho para gobernar; inclusión de todos los cargos políticos efectivos en el proceso democrático, y medidas para la participación de todos los miembros de la comunidad, cualquiera que fuesen sus preferencias políticas't.! En virtud de esto, la democracia se manifiesta como una de las grandes va riables de la modernización administrativa, toda vez que no sólo se trata de modificar estructuras, procedimientos y normas jurí dicas, sino, ante todo, de cambios culturales, de valores y princi pios, inscritos en la conformación de una nueva actitud del servitu«, p.31. 4 Ibid., p. 27. s Linz, Juan, "L a quiebra de las democracias", México/CNCA/Alianza Editorial Mexicana, 1991, p. 191.

3

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Profesionalización del servicio público

y

democracia

dor público. La modernización administrativa requiere de la democracia y ésta es un objetivo central del servidor público comprometido con el desarrollo de la sociedad y del Estado.

El servicio público El tipo ideal del servidor público fue abordado por Max Weber, quien argumentó sobre la necesidad de que las funciones administrativas fueran realizadas por especialistas, toda vez que ello aparecía como condición de un desempeño eficiente y racional del gobierno. Con el paso del tiempo, este tipo ideal devino en la conformación de un cuerpo burocrático que generó sus propios intereses y objetivos, muchas veces contrapuestos con los fines sustantivos de la sociedad el Estado. La "privatización" del Estado por grupos internos y externos, dio lugar al uso patrimonial de los recursos públicos, de forma que ello originó privilegios políticos y económicos dentro de la propia burocracia gubernamental. La función pública, en este marco, se convirtió en el medio para satisfacer intereses personales o grupales, antes que demandas o necesidades comunes. En tales condiciones, se gobernó más para actores particulares que para la sociedad, con todas sus implicaciones políticas, económicas y sociales. En este sentido, el carácter positivo y general del servicio y el servidor público sufrió alteraciones que incidieron, en mayor o menor medida, en la atención y definición del interés común. El uso patrimonial de los recursos públicos, la corrupción y el creciente papel de grupos particulares en la definición de las políticas públicas, fueron constantes que se agudizaron cada vez más. En virtud de esto, se desarrolló un creciente déficit de gobierno de lo público y para lo público, toda vez que éste adquirió un carácter parcial y sectorial, olvidando o marginando la visión de conjunto que es, en el último de los casos, lo que hace de la 130


administración pública una actividad universal orientada a la atención de todos los actores sociales. En esta situación, se hace necesario reconceptualizar el servicio y el servidor público, ya que esto se manifiesta como fundamento para entender qué es, cuáles son sus objetivos y cuál es la dinámica de la administración pública mexicana. Reforzar su carácter universal y público es la base para eficientar su desempeño y ponerla al servicio de las necesidades sociales y estatales. Definir qué es el servidor público, por otra parte, es punto de partida para comprender sus ámbitos de acción, sus derechos y responsabilidades. Para los objetivos del presente trabajo, entendemos por servidor público "toda persona que desempeña un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones"." Es decir, el servidor público es todo trabajador al servicio del Estado, mismo que mantiene sus acciones, materializa y define al servicio público corno manifestación acabada del quehacer administrativo.

Servicio público y democracia El contexto permeado por profundos cambios caracterizados por su complejidad e incertidumbre, plantea la necesidad de definir los papeles de la sociedad y el Estado a la luz de las nuevas realidades nacionales e internacionales. Se hace necesario, así, que el administrador público responda a los requerimientos del proceso globalizador y democratizador que se está dando en el país. En este panorama, el servicio público se orienta a superar los comportamientos burocráticos sustentados en pautas culturales 6

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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Articulo 108.


altamente disfuncionales y crecientemente alejadas de las expectativas sociales. Esto da lugar a que se desarrolle un cuerpo burocrático que privilegia sus necesidades específicas por encima de las demandas de la sociedad en su conjunto. Es indispensable, por tanto, un servidor público con vocación de servicio, capaz de asumir compromisos éticos, profesionales y sociales con el desarrollo de la democracia, la vigencia real del Estado de derecho, las libertades civiles y el bienestar general. La competencia profesional, el profesionalismo en el arte de gobernar, la modernización del servicio público y su consecuente profesionalización, son aspectos esenciales para la transformación estatal orientada a reforzar las capacidades de adaptación y gobernación. De ahí que su vitalidad "no depende del dominio de prácticas litúrgicas. Depende de la creatividad para renovarlo no en sí mismo, sino transformar y desarrollar la sociedad".? Se requiere, así, un servicio público visionario," capaz de imaginar futuros y generar los medios y condiciones para darles viabilidad. Un servicio público orientado a la creación de escenarios prospectivos a partir de las realidades existentes, con la finalidad de tomar decisiones y aplicar políticas encaminadas a lograr un equilibrio adecuado entre lo deseable y lo factible; entre el ideal y lo real; entre el deber ser y el ser. Esto requiere, además, transitar de la eficiencia formal a la eficiencia adaptativa, pues esto es consustancial a un servicio público con capacidad para generar futuros alternativos en contextos altamente dinámicos, complejos e inciertos: Entrenamiento de excelencia, metodologías heurísticas, concepciones realistas, compromisos políticos y sociales, manejo de escenarios permeados por la incertidumbre, etcétera, son elementos centrales de un servicio público que aspira a enfrentar adecuadamente situaciones de 7 8

Uvalle Berrones, Ricardo, op. cit., p. 79.

tu«

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emergencia, y que "se tengan los medios idóneos para asegurar la estabilidad, la complejidad y la gobernabilidad del sistema político y social". 9 El servidor público, en consecuencia, tiene que definir su papel en la conformación del proyecto de futuro de la sociedad y del Estado: lo que se desea y lo que se puede lograr. En esta situación, el control del cambio y la capacidad de adaptación son fenómenos que trascienden al propio gobierno, pues implican la participación consciente y responsable de todos los actores sociales. Consolidar las capacidades de dirección, coordinación y cooperación, por lo mismo, se convierte en elemento fundamental para generar medios de adaptabilidad y, consecuentemente, de gobernabilidad. En este marco, el servicio público visionario está ligado directamente al proceso democratizador. En virtud de ello, la gobernabilidad democrática se manifiesta corno un requisito central para crear condiciones de adaptabilidad a los profundos cambios y transformaciones que se están dando en todos los ámbitos y niveles. Administradores y administrados tienen que asumir compromisos comunes en torno a la problemática presente y al proyecto que se desea y que es posible realizar. Ejercer posiciones excluyentes que hacen del gobierno el detentador de todas las soluciones, y de la sociedad la generadora de todos los problemas y viceversa, es planteamiento simplista y carente de objetividad. Porque tanto gobierno como sociedad tienen mucho que decir y que aportar a la creación de capacidades, recursos y medios que permitan enfrentar eficientemente los dilemas derivados del proceso modernizador y los requerimientos políticos del Estado, y de justicia y bienestar de la sociedad.

9

[bid, p.

82.

133


Democracia y burocracia La democratización de la administración pública se convierte en tarea central, puesto que los burócratas han creado un cuerpo de valores, doctrinas, códigos y conductas que no corresponden a la visión común de la ciudadanía y sus intereses. Se privilegia, así, el gobierno para el Estado y su aparato burocrático, en detrimento del gobierno para la sociedad y sus demandas fundamentales. Es decir, "las burocracias se convierten en grupos alienados de la sociedad, se vuelven no receptivos a nuevas ideas del exterior", 1o generando disfunciones operativas y un creciente distanciamiento de la sociedad. En este sentido, la burocracia conjuntamente con la gran empresa transnacional conforman los dos grandes bloques de poder descendente que conservan un gran margen de acción. De ahí que su democratización se convierta en un asunto de primer orden para la completa transformación democrática del Estado y la sociedad. En tal situación, "el avance de la democracia se medirá por la conquista de los espacios que hasta ahora están ocupados por los centros de poder no democráticos".11 La democratización social, por tanto, busca transformar esta realidad a través de la publicitación del poder de la burocracia y de los grandes grupos económicos, ya que se trata de que éstos se supediten al control y la supervisión social, a fin de que su ejercicio sea transparente y visible para todos los actores sociales. La democracia, en consecuencia, trasciende la esfera estatal y se convierte en un asunto de interés público. Por un lado se requiere de funcionarios "virtuosos" y comprometidos con el Estado de derecho, el respeto a las garantías individuales, el desarrollo de procesos participativos y el bienestar de la sociedad

10 Lemanns, Ame F., Cómo reformar la administración pública, México, FeE,

1982. p. 32. 11 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. México, FeE, 1994, p. 66.

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y la legitimidad del Estado. Por el otro, se necesita también de ciudadanos "virtuosos", comprometidos con el apoyo y el consenso hacia el aparato público, con la racionalidad de sus demandas y sus críticas y con actitudes participativas y responsables. Se demanda, por tanto, ciudadanos plenamente conscientes de sus derechos y obligaciones para con el Estado y la sociedad. Porque "la democracia no puede prescindir de la virtud, pues al mismo tiempo debe promoverla, alimentarla y fortalecerla". 12 Es necesario contar con una burocracia y una sociedad que promuevan los valores democráticos, 13 pues ello se convierte en factor central del proceso democratizador. El reconocimiento de las minorías a las mayorías, pero también el respeto e inclusión de éstas por parte de aquéllas. Consenso y disenso, por ende, son elementos interdependientes de un mismo proceso y expresan la madurez de una sociedad y el gobierno que la representa. En función de esto, el disenso más que operar como elemento desorganizador y disfuncional, se manifiesta como expresión acabada de la vida democrática, puesto que "solamente allí donde el disenso es libre de manifestarse, el consenso es real y que, solamente allí el consenso es real, el sistema puede llamarse justamente democrático".14

Ciudadanía, democracia y administración pública La reformulación estructural, funcional y conceptual de la administra ción pública, se da en el marco del proyecto liberal que ha

Bobbio, Norberto, op. cit., p. 39. 13 Entre los principales valores de la democracia se encuentran los siguientes: la tolerancia, la no violencia para dirimir diferencias; renovación gradual de la sociedad mediante el libre debate de ideas, la igualdad y la fraternidad. Ver Norberto Bobbio, op. cit., Luis Salazar y José Woldenberg, "Principios y va/ores de /0 democracia", Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, Instituto Federal Electoral, núm. 1 p. 29 Y sigo 14 Bobbio, Norberto, op. cit., p. 72. 12

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venido permeando las transformaciones políticas, económicas y sociales en el mundo entero. En razón de ello, la categoría de ciudadano se convierte en un elemento fundamental de la nueva dinámica social y del proceso democratizador que vive el país. Es decir, el ciudadano se manifiesta como protagonista central de la democracia, de tal forma que ésta no se entiende mas que como una sociedad de ciudadanos, ya que "la ciudadanía moder na es una condición jurídico-política que otorga al ciudadano una serie de derechos y obligaciones frente a la colectividad". 15 Los momentos de la ciudadanía 16 son las fases en la consoli dación de una cultura de, por y para el ciudadano, la sociedad y la democracia. Estos implican, además, que el ciudadano se sienta comprometido no solamente ante la sociedad, sino también ante el Estado. Porque la idea de pertenencia a aquélla y su legítima representación por parte de éste, son atributos fundamentales de la ciudadanía que, conjuntamente con la participación res ponsable y comprometida, hacen que la democraciatransite del ideal a lo real, del deber ser al ser. El servidor público, por lo mismo, atiende los deseos de liber tad, bienestar y desarrollo planteados por la ciudadanía, pues de ello depende su justificación y legitimidad. En razón de ello, el funcionario gubernamental se orienta a consolidar los valores de la democracia a fin de integrar aptitudes y soluciones de gobier no con demandas y necesidades sociales, ampliando consensos y apoyos al Estado, vigorizándolo y reforzando su capacidad de respuesta, dado que "el vigor del Estado depende del vigor de la vida pública y el vigor de la vida pública depende de cómo los

Silva Herzog Márquez, Jesús. "Esferas de la democracia", Cuadernos de divulgación de la cultura democrática, núm. 9, IFE, 1996, p. 19.. 16 La ciudadanía se manifiesta en tres momentos básicos: J) momento cívil (ga rantizar el ejercicio de sus libertades frente al Estado), 2) momento político (da al individuo el derecho a participar en el gobierno) y 3) momento social (como el derecho de cada individuo de la comunidad a dísfrutar de ciertos mínimos de libertad, ibid. 15

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individuos, los grupos, las empresas y las organizaciones públi cas concurren con sus capacidades al desenvolvimiento de la sociedad".'? Las asociaciones sociales son una esfera de gran importan cia en el proceso democrático, y se definen como el espacio en el cual el ciudadano es libre para promover sus fines sin la interferencia del poder público.l'' Libertad y vigor asociativo muestran el vigor del régimen democrático, pues una sociedad fuerte está en posibilidad de hacer frente al Estado en dos ámbi tos: a partir de la autonomía de la sociedad civil ante el Estado, y con base en la estructuración de redes sociales, dentro de una dinámica compleja y contradictoria: exige inclusión en el proce so político y resiste la subordinación al Estado. Una doble voca ción la define: independencia y participación. 19 El papel del administrador público, por lo tanto, se sitúa en esta dinámica contradictoria de la sociedad. Por un lado, crea canales de inclusión y participación ciudadana en la toma de decisiones, diseño, implementación y evaluación de políticas pú blicas; por el otro, consolida la vigencia del Estado de derecho como condición central para darle vigencia a las garantías indi viduales y para generar los medios por los cuales el ciudadano pueda ejercer plenamente su libertad y su desarrollo particular. Este proceso, así, implica la creación de ciudadanos y adminis tradores públicos virtuosos, comprometidos con los fines funda mentales del Estado y con las aspiraciones sustantivas de la so ciedad. Se hace necesario, en consecuencia, reinventar el gobierno a partir de la rearticulación de la participación social y la consoli dación de los espacios públicos. Porque, "re inventar el gobierno implica dotarlo de formas de organización, administración y rea-

Uvalle Berrones, Ricardo, op. cit., pp. 67-68. 18 Silva-Herzog, Márquez, Jesús, op. cit., p. 43. 19 Ibid, p. 44. 17

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lización que son abiertos a la sociedad y que contribuyen al cum plimiento simultáneo de preservar el orden político y social, así como los propósitos de justicia y desarrollo". 20 En sí, liberalismo y democracia son elementos mutuamente incluyentes: el liberalismo es condición de la democracia y ésta se da por y en el Estado liberal. La libertad ciudadana es condi ción del correcto ejercicio del poder, pero a la vez, el poder es fundamento que permite la vigencia de las libertades fundamen tales. "De ahí que el Estado liberal no solamente es el supuesto histórico sino también jurídico del Estado democrático. Estado liberal y Estado democrático son interdependientes". 21

Pluralismo, democracia y administración pública La democracia nació de una conceptuación individualista de la sociedad, según la cual el individuo predominaba sobre el Esta do, la parte prevalecía sobre el todo. Esta idea de democracia formal (ideal democrático) se contrapone con la democracia (de mocracia representativa), que implica la no uniformación de la sociedad y la participación colectiva en la toma de decisiones públicas y el ejercicio del poder público. Porque la democracia realmente existente es una democracia plural antes que indivi dual y particular. Es por ello que "la característica de un gobier no democrático no es la ausencia de las élites sino la presencia de muchas élites que compiten entre ellas por la consulta del voto popular" .22 La democracia como ideal sustentado en el predominio del individuo sobre el Estado, deviene en un proceso mucho más complejo derivado de la configuración social a partir de una infi-

20

21 22

Uvalle Serrones, Ricardo, op. cit., p. 70. Bobbio, Norberto, op. cit., p. 26. Ibid., p. 34.

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nidad de actores disímbolos y heterogéneos, dentro de un marco en el que el ente individual pierde sentido ante la conformación de grupos y organizaciones que hacen política en función de in tereses parciales o sectoriales, mismos que materializan la prác tica democrática realmente existente. Es decir, la democracia como poder ascendente (de abajo hacia arriba), se está ampliando de la esfera de las relaciones políticas al ámbito de las relaciones sociales. El cambio, por tan to, va "de la democratización del Estado a la democratización de la sociedad't.P En este sentido, el pluralismo se convierte en el centro mismo de la cuestión democrática, dado que la democra cia del Estado moderno no puede ser más que una democracia pluralista.P La competencia plural por el poder y sus beneficios, inscrita en las reglas del juego democrático, demarcan el espacio de la democracia real, misma que convierte a los actores grupales en la alternativa a la democracia liberal clásica, que hacía del indi viduo el eje central de su proyecto democrático. Es en función de la competencia pluralista que se señala, que se vive un proce so sustentado en las poliarquías, entendidas como regímenes relativamente democráticos, pues éstas "son sistemas sustancialmente liberalizados y popularizados, es decir, muy repre sentativas a la vez que francamente abiertos al debate público". 25 Este criterio de poliarquía debe asumirse con reservas para analizar el caso mexicano, toda vez que en realidades como las del país, la competencia de las oligarquías por el poder es un proceso sumamente difuso, en razón de la tradición histórica que ha permeado la toma de decisiones y el ejercicio del poder, en tanto como sociedad se carece de una cultura democrática bien

23

Ibid., p. 64.

tu«,

p. 69 25 Dahl, Robert, La poliarquía, México. Red Editorial Latinoamericana-México, 1993, p. 13. 24

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cimentada y desarrollada. En esta situación, el papel del funcio nario público se dedica a redefinir la relación gobierno-sociedad en función de las demandas de los grupos y organizaciones emer gentes y tradicionales que se manifiestan como actores funda mentales del proceso dernocratizador, pero sin llegar a expresar plenamente los principios y valores de la democracia que posibi liten una integración plena de intereses, en las decisiones e implementación de las políticas públicas, lo que permitiría hablar de una poliarquía en el sentido estricto del término. La modernización de la administración pública, en consecuen cia, exige su propia democratización. No se puede hablar de una administración pública moderna si no es en función de su conso lidación democrática. Es decir, la burocracia tiene que asumirse a sí misma como parte esencial del proceso democratizador, por que sólo en esta medida estará en posibilidad de establecer una relación madura, racional y responsable con los diversos actores sociales. Esto, a su vez, derivará en la creación de canales de comunicación orientados a incentivar la participación social en los procesos de gobierno y en la aplicación de las políticas guberna mentales, así como la consolidación de los mecanismos de coordi nación, cooperación y dirección entre gobierno y sociedad. En realidades como la mexicana, por ende, más que hablar de democracia y pluralismo como procesos totalmente acaba dos, lo que se hace necesario es establecer cómo construir la democracia y cómo lograr un verdadero sistema pluralista. Esto requiere, por otra parte, desarrollar una cultura democrática sus tentada en sus principios y valores fundamentales. Más que del ser democrático, se debe plantear el deber ser, y a partir de éste, establecer las medidas orientadas a la conformación de una cul tura democrática en el país. El pluralismo es un elemento central de la democracia, ya que representa el respeto y la tolerancia a posiciones político-ideoló gicas, religiosas, éticas y económicas opuestas y contradicto rias. A través del diálogo, la comunicación, la negociación, se 140


buscan puntos convergentes y procesos de equilibrio que eviten la radicalización de posiciones divergentes, a fin de lograr acuerdos y consensos que consoliden la estabilidad del sistema político y la paz social. En este sentido, la democracia manifiesta como común denominador respeto de "un conjunto de reglas que permiten comparar, confrontar e incluso escoger, entre posiciones muy diversas",26 sin llegar a la violencia y teniendo en la negociación y el acuerdo, el principal medio para dirimir diferencias de todo tipo y visiones contrapuestas sobre el ser y el deber ser de la política, la toma de decisiones y el ejercicio del poder. El enfoque pluralista de la democracia se inscribe en "la política de intereses", misma que se sustenta en una amplia conciencia política capaz de derribar las tentaciones aristocráticas. Es decir, "la bajada al mundo de los intereses debe constituir un puente de apoyo para ascender a la universalidad no a un círculo cerrado de la élite, sino a la comunidad entera'V? El predominio del interés público sobre el interés privado, del interés general sobre el interés particular, en consecuencia, es fundamento del proyecto democrático al que deben subordinarse todas las fuerzas y todos los intereses inherentes a éstas. Si en un principio el liberalismo clásico planteaba la soberanía del individuo como eje del sistema democrático, actualmente se vive el proceso de consolidación del papel de las organizaciones y los grupos. Porque en las realidades contemporáneas, "no son los individuos sino los grupos los protagonistas de la vida política en una sociedad democrática, en la que ya no hay un solo soberano ( ... ] sino el pueblo dividido en grupos objetivamente contrapuestos, en competencia entre ellos, son su autonomía relativa respecto del gobierno central".28

Linz, Juan, op. cit., p. 17. 27 Cerroni, Umberto, Reglas JI valores de la democracia. México, CNCA/Aem.• 1990, p. 40. 28 Bobbio, Norberto, op. cit., p. 26. 26

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y

democracia

La democracia pluralista, por tanto, se fundamenta en la com petencia entre diversos grupos que buscan beneficios políticos y económicos. Ello requiere de una cultura democrática plenamente desarrollada y de un gobierno altamente responsable ante todos los actores particulares. De ahí que el gobierno democrático se caracteriza, fundamentalmente, "por su continua aptitud para responder a las preferencias de los ciudadanos, sin establecer diferencias políticas entre ellos". 29 El juego democrático, por lo tanto, se sustenta en una serie de reglas fundamentales mediante las cuales se busca alcanzar los fines de la dernocracia.I'' Esto implica, además, la reformulación de la política misma, pues de 10 que se trata es de establecer una política de "la cultivación de la política", sustentada en una nueva relación dirigentes-dirigidos, administradores-admi nistrados, élite-rnasa, como condición central de un verdadero desarrollo democrático. El desarrollo democrático, en este marco, se convierte en requisito indispensable del Estado democrático, en el ámbito del pluralismo político, económico y social, y en procesos generales de inclusión de todos los actores, propuestas, objeti vos e intere ses enjuego. En esta situación, "el Est ado democrático moderno se presenta como el régimen capaz de transformar los intereses en derechos-deberes, pero partiendo de los intereses mismos: capaz, por tanto, de producir una ley deseada por los ciudada nos, o sea una razón comunitaria, fundada en la tendencia a im plicar todas las voluntades y todos los intereses". 31 En virtud de ello, se busca articular relaciones de convivencia, tolerancia y respeto entre todos los actores sociales, en el marco del manejo Dahl, Robert, op. cit., p. 13. 30 Entre las principales reglas del juego democrático se señalan: la regla del consenso; de la competencia; de la mayoría; del control; de la legalidad, de la responsabilidad. Entre los fines esenciales se pueden citar: la libertad la igual dad. Ver Cerroni, Umberto, op. cit. p. 192 Y sigo 31 Ibid., p. 54. 29

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institucional del conflicto y de competencia política inscrita en las reglas demarcadas por el juego democrático.

Administración pública, democrática y legitimidad La administración pública responde a una doble dinámica: a los fines políticos del Estado (legitimidad y gobernabilidad) ya las demandas y necesidades de la sociedad (bienestar, justicia y li bertad). En este marco, se orienta a consolidar la capacidad de gobierno a través de la redefinición de los medios (ajustes es tructurales, funcionales, relación administradores-administrados) y los fines (eficiencia, legitimidad, gobemabilidad, democratiza ción, bienestar social) como condición esencial para generar un servicio público acorde a los requerimientos políticos del Estado y al desarrollo integral de la sociedad. Es decir, la administración pública juega un papel central en la publicitación del poder y, consecuentemente, en el proceso democratizador. Establecer canales de cooperación, coordina ción, inclusión, entre la administración y los diferentes actores sociales, por ende, se manifiesta como una de las principales estrategias para adecuar el desempeño del servidor público a las nuevas realidades del país. Publicitar la toma de decisiones y el diseño, y la aplicación y evaluación de las políticas públicas, es un rol que el administrador debe asumir con responsabilidad y compromiso político-social, pues esto es condición de la moder nización política y administrativa del Estado mexicano. El quehacer administrativo en el país, por tanto, está inserto en la naturaleza misma del poder político, dado que éste se mue ve en un doble espacio: poder invisible; política visible y política invisible. Ello en razón de que en determinadas coyunturas y en regímenes que no han alcanzado una democracia plena, la nego ciación política se da al margen de los canales institucionales, de tal forma que los acuerdos políticos llevados a cabo por los dife143


rentes actores, son desconocidos por amplios sectores y para la misma opinión pública. En este sentido, la consolidación del proceso democrático conlleva, al mismo tiempo, a la publicitación del poder, a transparentarlo, a hacerlo visible. Transitar de la negociación secreta a la negociación pública; de la informalidad a la institucionalidad; de los secretos de Estado al conocimiento pú blico; del ejercicio arbitrario del poder al control social de éste. En este marco, se puede argumentar que es la democracia la que permite transparentar la toma de decisiones y el ejercicio del poder, lo cual posibilita al ciudadano común "conocer las ac ciones de quien detenta el poder y en consecuencia de contro larlos, sino también porque la publicidad no es en sí misma una forma de control, es un expediente que permite distinguir 10 que es lícito de lo que es ilícito".32 En este contexto, y dada la carencia de un régimen plenamente democrático, la poliarquía se manifiesta como lo más cercano a la publicación del poder, a su visibilidad. Esto implica tomar en cuenta los intereses, objetivos, propuestas y demandas de la mayor canti dad de actores, pues es a través de este proceso como se amplían las oportunidades de participación y un debate auténtico, así como "el número de individuos, grupos e intereses cuyas preferencias hay que considerar al ejercer el poder político". 33 En virtud de lo anterior, se puede concluir que la democracia es un proceso que se mueve en una doble dinámica, tanto desde la perspectiva estatal-gubernamental, como en el ámbito cívico-so cial. Es decir, la legitimidad política del Estado deriva de los con sensos y apoyos sociales. Éstos, a su vez, dependen del grado en que el gobierno y la administración pública atienden las de mandas y necesidades sociales. Ambas esferas convergen en el concepto de democracia legítima, la cual "requiere la obediencia 32

33

Bobbio, Norberto, op. cit., p. 32. Ibid, p. 23. 144


a las reglas del juego tanto por parte de la mayoría de los ciuda danos que han votado como parte de quienes detentan la autori dad, así como la confianza de los ciudadanos en las responsabi lidades del gobierno". 34 En comparación con otros regímenes políticos, la opción por la democracia deriva del hecho de que es considerada la mejor forma de gobierno tanto para cumplir los fines de la sociedad como del Estado. Democracia y eficiencia son términos interdependientes y encuentran en la participación social una de sus principales expresiones. El quehacer gubernamental, en con secuencia, es evaluado en un contexto histórico determinado, ya que "la eficiencia de un régimen no es juzgada por los actos de un gobierno concreto a 10 largo de un período más prolongado comparado con la actuación de distintos gobiernos". 35 Democracia por qué y democracia para qué, son dos cuestio nes a la hora de determinar la opción democrática y su papel en el ámbito de la legitimidad política del Estado y su aparato admi nistrativo. Porque, en último término, "la legitimidad de la demo cracia se basa en la creencia de que para un país concreto y en un momento histórico dado ningún otro tipo de régimen podría asegurar un mayor éxito de los objetivos colectívosv.I" La democracia implica el reconocimiento a todos los actores e intereses, pues ello es fundamento de la legitimidad democrá tica del Estado y la administración pública. Sin embargo, la legi timidad no se construye en el vacío y con planteamientos abs tractos: se construye con acuerdos, negociaciones, consensos, en torno a decisiones políticas y programas de gobierno. Es de cir, la legitimidad democrática trasciende el espacio del discurso político-ideológico, para adentrarse en la legitimidad material y funcional que desarrolla la administración pública.

Linz, Juan, op. cit., p. 39. Ibid., p. 46. 36 isu.. pp. 41-42.

34

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I!'

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democracia

Es en este espacio donde el servicio público logra un papel central, ya que es el encargado de materializar las decisiones y acuerdos políticos en políticas públicas específicas y concretas. De ese adecuado desempeño, depende la legitimidad propia y la del Estado. Un servicio público eficiente en la instrumentación de políticas y en la atención de demandas sociales, es la mejor garantía para lograr apoyos y consensos hacia el gobierno y la administración pública. La profesionalización del servicio público, en consecuencia, se manifiesta como elemento indispensable para acrecentar las capacidades del gobierno, en razón no sólo de aptitudes técni cas, sino ante todo de propuestas incluyentes y participativas que hagan de los actores sociales no entes pasivos, sino sujetos centrales de la transformación político-administrativa y de una nueva cultura cívica a través de la cual se busque desarrollar una legitimidad dinámica, que permita la plena modernización de las relaciones gobierno-sociedad. Una relación que se sustente en la madurez de los ciudadanos en tomo a sus derechos y obli gaciones. Pero también en la madurez de las instituciones y los servidores públicos respecto de su compromiso en la creación de las condiciones que posibiliten el cumplimiento de los fines políticos del Estado, y que al mismo tiempo garanticen la liber tad, justicia y bienestar de la sociedad.

Profesionalización del servicio público y publicitación del poder Democratizar las decisiones políticas y el ejercicio del poder, por lo tanto, se manifiesta como medio y fin de la nueva relación gobernantes-gobernados. Hacer al Estado más democrático y a la sociedad más civil, es función que el servidor público debe asumir como tarea central del proceso democratizador. Ser de mocrático y practicar la democracia con base en las relaciones 146


de igualdad, corresponsabilidad y compromisos comunes de ad ad ministradores y administrados, es fundamento esencial para re forzar el Estado público y la mejor garantía de que el proyecto de sociedad y Estado al que que aspira el pueblo mexicano es viable en el largo plazo. Sin Sin emb embar argo go,, no basta democratiza democratizarr al Est Estad ado o y profesionalizar el servicio público. Se hace necesario, además, democratizar a la sociedad, sus conductas, convicciones, valores, ideologías y prácticas cotidianas. cotidianas. No se puede aspirar aspirar a un Estado Estado moderno sin una sociedad moderna, responsable, participativa. La moder nización estatal implica la modernización social y viceversa. Porq Porque ue,, en realid realidad ad,, de lo que se trata trata es de transf transform ormar ar las correlaciones de poder, juegos de intereses, pautas culturales, resistencia resistenci a al cambio, niveles tecnológicos, tecnológicos, caudillismos.l? La participación, superv supervisi isión ón y control control social social en la formulación formulación y ejecución de las políticas públicas, consolidan el ejercicio de mocrático del poder y la institucionalización de una nueva rela ción gobernantes-gobernados, dado que "cuanto más fuertes son los lazos, más se amplían los derechos de la ciudadanía y más el Estado se torna espejo de la sociedad't-" El desarrollo del Estado públic público, o, así, así, se da en forma paralela a la consolidación consolidación del del carácter caráct er civil de la sociedad. De ahí que la modernización político-social se muestr muestree como como un proces proceso o interde interdepen pendie dientey ntey mutuame mutuamente nte incluy incluyent ente. e. Ni más sociedad y menos Estado ni más Estado y menos sociedad. Sino un Estado altamente eficiente y responsable y una sociedad ampliamente democrática y participativa. En estas condiciones, hacer público al Estado es convertirlo en legítimo representante del del interés interés genera general. l. Desprivatizarlo de Kliksberg, Kliksberg, Bernardo, "Hacia un nuevo nuevo paradi paradigma gma en gestió gestión n pública", pública ", Memoria del del Seminar Seminario io Internacional Internacional sobre Administr Administració ación n Pública Pública,, México, México, Instituto Instituto Naciona Nacionall de Administr Administració ación n Pública Pública,, 1990 1990,, p. 181. 181. 38 Mota "Innovación y democrati democratizació zación n de la gestión gestión pública", Mota,, Pa Paol olo o Roberto, Roberto, "Innovación Venezuela, Venezuela, Centro Latinoame Latinoamerica ricano no de Adminis Administra tración ción para para el Desarrollo, Desarrollo, 1990 1990,, p. 11. 11. 37

147


aquellos grupos grupos que lo han han convertido converti do en medio medio de lucro lucro y compo compo nendas nendas para par a la realizac realización ión de fines fines individu individuales ales,, particulare particularess o grupales. Es decir, es tiempo de realizar una reforma político-admi nistrativa de iguales dimensiones que la reforma económica, orien tada a la publicitación del del Estado y sus sus políticas, puesto que que esto es condició condición n ce cent ntra rall para para responder responder eficienteme eficientemente nte a las cre cientes expectativas sociales de bienestar, libertad y just icia, icia , así así como a los los requerimientos de de apoyos y consensos p o r parte del gobierno y la administración pública. Lograr un Estado público, por tanto, es la base para desarro llar el el interés público. público. Desprivatizarlo de grupos que que lo convier ten en rehén de intereses específicos y particulares. Porque "el objetivo mayor de los clanes y grupos políticos es alcanzar el poder para mane jar recursos recursos públicos con el fin fin de aten der inte reses particulares [...] El acceso al poder y el uso de recursos públicos es lo más importante para la supervivencia de los clanes y grupos políticos, políticos, que que de esta manera tienen fácilmente la má má quina de poder en las manos, independientemente de las varia ciones político-ideológicas't.I? El servidor público, en este marco, debe privilegiar el interés o r e ll l l o, o, l a general sobre l o s intereses particulares. P or profesionalización del servicio público implica desechar la idea de gobernar en grupos. Recuperar la idea de nación y comuni dad dad es tarea primordial del servidor público, público, dado que que solamente de esta manera estará en posibilidad de ant eponer el interés co co mún a los los múltiples intereses específicos que que ven en el poder y su ejercicio un medio para consolidar sus privilegios económicos y su influencia política. Por otra otra part parte, e, desarro desarrolla llarr el caráct carácter er civil civil de la socied sociedad ad conlleva a romper con la cultura paternalista a reencontrarse consigo misma, con sus sus capacidades, capacidades, defectos y virtudes; en su

39

Ibid., p. 12.

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Visi Visión ón multidimensional multidimensional del del serv servic icio io público profesionalizado

disposición para participar activamente en la atención directa de sus necesidades fundamentales de manera coordinada y coope rativa con la administración pública. Libertad, justicia, democra cia, bienestar, son aspectos caros a la sociedad. Por 10 mismo, ésta tiene que redefinir su papel en su defensa y desarrollo. Seguir esperando esperando todo todo del del Estado Estado puede ser ser la salida má máss fáci fá cil, l, pero pero también la más más conservad conservadora. ora. Coordinar esfuerzos, tareas, objetivos, políticas entre administradores y administra dos, es función que el servidor servidor público público tiene que asumir asumir como parte parte sustantiva de de su papel papel en la modern moderniza izació ción n políti política ca y social, y e n la configuración configuración y desarr desarrollo ollo de un nuevo nuevo pacto pacto gobernantesgobernantes-gober gober nados nados orient orientado ado a crear crear las condic condicion iones es que garant garantice icen n la viabil viabilida idad d futura del Estado y la sociedad en el mediano y largo plazo.

A manera manera de conclu conclusió sión n

La profesionalización profesionaliz ación del del servidor público público se orienta a desarro desarro llar llar nuevas nuev as actitudes y aptitudes que se materializan en una cul tura administrativa sustentada en principios de eficiencia, legiti midad, responsabilidad, compromiso político-social y gobernabilidad, inscritos dentro del del proceso democratizador democratizado r que que vive vive el país país.. A través de dicha profesionalización se busca esta blecer una nueva relación gobierno-sociedad, sustentada en cri terios abiertos, flexibles, cooperativos y solidarios, pues sólo de esta manera se podrán generar mayores niveles de eficacia ad ministrativa y una mejor atención de los problemas públicos. La profesionalización del del servicio público se da en el el proceso de transición democrática y se manifiesta como uno de los prin cipales elementos orientados a consolidarla plenamente. El de sarrollo de una nueva cultura administrativa es, al mismo tiempo, el desarrollo de una una cultura democrá democrática. tica. Porque la redefinición de los valores, principios, conductas, formas de relación admi nistradores-administrados, por parte del administrador público, 149


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democracia

sólo puede atenderse en el marco de una cultura de, por y para la democracia. Los valores de libertad, igualdad, fraternidad, y las reglas del juego democrático de competencia, reconocimiento de las mino rías a las mayorías y el respeto de éstas a aquéllas, el consenso y el disenso, el manejo institucional de las diferencias entre los diversos actores sociales, son elementos que el administrador público "virtuoso" "vi rtuoso" tiene tiene que que asumir como como condición inherente a sus funciones y objetivos fundamentales. administración ión pública es, p o r tanto, Profesionalizar la administrac democratizarla. Abrirla a la participación y al control social, y comprometerla con los objetivos sustantivos de los diferentes actores sociales y el proyecto nacional. Es indispensable, así, transitar de un servicio público que privilegia su relación con el Estado, a una administración pública que se sustente en un equi librio dinámico entre los fines del Estado y demandas de la so ciedad. Entre razón de Estado, y razón de la sociedad. Es decir, un servicio público orientado a preservar, consolidar y desarro llar lla r al Estad Estado, o, como como condición para para preservar, preservar, consolida co nsolidarr y desa desa rrollar a la socieda sociedad. d. En esta situación, romper con el espíritu de cuerpo se con vierte en uno de l o s objetivos estratégicos d e l proceso democratizador de la administración pública y su relación con los diferentes actores sociales. La nueva cultura del servidor público, implica asumir compromisos y responsabilidades de cara a la sociedad y sus demandas prioritarias. Transportar la toma de decisiones al manejo de recursos, la ejecución y evaluación de las políticas, polít icas, son son funcione funcioness que que el servidor público públic o debe debe asu asu mir mi r en el marco marco de la democratizació democratización n soci social al y el ejercicio de sus responsabilidades ética éticas, s, profesionales, profesionales, político-sociales y jurídi juríd i cas. Es decir, la administración pública tiene que replantear su relación con el Estado y con la sociedad. Pero para ello es nece sario resolver algunas cuestiones básicas: ¿Existe realmente. 150


Estado nacional? ¿Existe proyecto de nación? ¿Hay consenso de todos los actores sobre dicho proyecto? ¿Hay unidad nacional y procesos de integración societarios estables y permanentes? Éstas y muchas otras cuestiones tienen que dilucidarse a la luz de las nuevas realidades políticas, económicas y sociales, porque esto es condición para definir con certeza cuál es el papel que juega la administración pública mexicana ante los requerimientos del Estado y las demandas de la sociedad. Lograr ciudadanos y funcionarios públicos "virtuosos" comprometidos con el interés público, es parte del proceso democrático orientado a la plena modernización política, administrativa y social. Porque solamente se podrán generar espacios de cooperación, coordinación y solidaridad mutua en la atención de los problemas fundamentales que vive el país. En este marco, la profesionalización del servidor público se manifiesta como una de las principales alternativas para desarrollar funcionarios virtuosos, es decir, funcionarios con una nueva ética de servicio, con nuevas actitudes y respuestas profesionales a las demandas de la sociedad. Esto en razón de que la identificación con el interés público es, al mismo tiempo, la identificación con los problemas que viven los diferentes actores sociales y un compromiso permanente con la búsqueda de soluciones. La mera capacidad técnica, así, se manifiesta como insuficiente en el proceso de profesionalización del servicio público. Es necesario, además, generar nuevos valores y principios que conformen una nueva cultura administrativa, a fin de crear una verdadera opción de servicio, responsabilidad y compromiso social.

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democracia

Bibliografía Bobbio, Norberto, Elfuturo de la democracia, México, Fondo de Cultura Económica, 1994. Cerroni, Umberto, Reglas y valores de la democracia, México, CNCAI A EM, 1991. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa, 1995. Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, núms. 1 y 9, México, IFE, 1996. Dahl, Robert, La poliarquía, México, Red Editorial Latinoamericana, 1993. Kliksberg, Bernardo, "Hacia un nuevo paradigma en gestión pública", Memoria del Seminario Internacional sobre Administración Pública, México, INAP, 1990. Lemanns, Am e F., ¿Cómo reformar la administración pública?, México, FCE, 1982. Linz, Juan, La quiebra de las democracias, México, CNCA/AEM, 1991. Mota, Paolo Roberto, Innovación y democratización de la gestión pública, Venezuela, CLAD, 1990. Sartori, Giovani, Teoría de la democracia. El debate contem poráneo, col. 1, México, Alianza, 1989. Uvalle Berrones, Ricardo, Las transformaciones del Estado y la administración pública en la sociedad contemporánea, México, IAPEM, 1997.

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HUMANISMO PÚBLICO Y PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVICIO Manuel

Quijano *

1 En el horizonte de nuestro tiempo se afirma, de manera cada vez más definida y más exigente, el factor que le da sentido y razón de ser al servicio público y le impone sus mandatos, un factor que determina el ethos del servidor público. Es el factor social. Es claro que ha existido siempre, ha superado las cuestiones de las que ha sido objeto y sus reglas han durado siglos. El servidor público fijó las normas, dictó las actitudes y aptitudes de su comportamiento y elaboró un código de compromiso y servicio. Para el individuo que ejerce el servicio civil no debe haber lugar a dudas sobre su deber exclusivo: su hermano el hombre, para él toda su devoción y todo su cuidado. El autor es presidente del Colegio Nacional de Ciencias Pollticas y Administración Pública

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Humanismo público

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profesionalización del servicio

La tesis arriba expuesta debe permanecer en el futuro. El Estado concebido en la Constitución de 1917 vislumbró una ad ministración pública humanista a la que le fuera imposible pres cindir de servidores públicos con vocación de servicio, con ba ses en el servicio civil de carrera y con profesionalización en la prestación de los servicios públicos. Lo anterior significa la existencia de un compromiso con los principios e ideales plasmados en la Carta Magna y en las lu chas sociales que nos han dado identidad nacional. También sig nifica la manifestación en contra de la idolatría de las cosas, ya que la profesionalización en la administración pública es una de las más importantes herramientas de transformación social que cambia, pero no deshumaniza; que critica, pero no destruye; que cuestiona, pero no castra. Sobre la burocracia caen, en efecto, acusaciones de toda ín dole y, muy probablemente, todas verdaderas. Quejas de la po blación y narraciones de amargas experiencias se escuchan a diario. Es usual oír que el público es atendido por la burocracia, en ocasiones, con prejuicios medievales, y las acusaciones tien den a robustecerse cuando observamos que en la administración pública se aplican criterios obsoletos a través de una visión tecnocrática y unidimensional. Los cambios tecnológicos, económicos y sociales inherentes al mundo de hoy nos plantean que el hombre ha de sostenerse por encima de la tierra y que el progreso exalte al ser humano íntegro, coherente en su pensamiento y su acción y comprometi do con el humanismo. Con base-en lo anterior, afirmo que el perfil del servidor ha de ser el de una persona con cualidades y característicasjque le permitan enfrentar con convicción y valentía, con sensibilidad y pasión, y con vocación política el derrotero por el que habrá de transitar la nación en bien de nuestros compatriotas. En este sentido, la profesionalización del servicio público y la implantación del servicio civil de carrera exigen que los burócra154


tas tas tengan el pensamiento pensamiento abie abierto rto.. Ser Ser un profesional profesional del del serv servi i cio implica ser un hombre que está actualizado con las nuevas corrientes de pensamiento de las ciencias sociales, con sentido del humor humo r y simpatía personal personal a fin de que sea un individuo ima ginativo y con con capacidad de liderazg liderazgo. o.

II

Los seres humanos humanos reaccionamos reaccionamos ante las las circunstancias no sólo sólo en los términos de lo que acontece, sino también en función de lo que creemos que está sucediendo. Luego entonces, nuestra capacidad de percepción es producto de un mensaje, de nuestro pasado y de nuestros anhelos. Tal vez por eso, nuestra percepción acerca de los servicios públicos públi cos y de quienes los los proporcionan es un tema tema que que apasiona y que que por por involucrarno involucrarnoss como como sere seress humanos humanos nos nos atañ atañee sobr sobree manera. La prestación de los los servicios públicos tiene tiene como como propósito la resolución de una necesidad que puede ser manifiesta cuando afecta a una parte o a todo el conglomerado social desde el pun to de vista material, o imperceptible cuand cuando o aqueja en en los terre nos nos de lo mora morall y lo psic psicol ológ ógic ico.D o.Dee ahí ahí que que al ser ser del del ámbi ámbito topú públ blic ico o se exige que sean de la más alta calidad, ya que proporcionan satisfactores y han de ofrecerse de manera atenta y eficaz. Entonces, las necesidades humanas y sociales son sinónimo de carencias que que adquieren adquieren la categoría de problemas cuando cuando el atiendee al teji tejido do soci social al.. Lo cual cual puede puede crear gobierno no atiend desequilibrios que generan malestar político, insatisfacción ma nifiesta con las formas de gobierno y conductas que pueden lle var a la explosión social. Los problemas, a su vez, adquieren la connotación de deman deman das en cuanto son captadas y reconocidas por el sistema políti co-adm co-adminis inistra trativ tivo o y entra entran n en el aparat aparato o deciso decisorio rio de gestión gestión social social 155

Humanismo público

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como un insumo que requiere de un procesamiento y una atención. En este orden de ideas, la atención profesional de los servicios públicos es la respuesta a las demandas planteadas por grupos sociales en su medio geográfico y temporal. Por su parte, el sistema genera las las normas y acciones que procuran atemperar o satisfacer las carencias a través de la política social de los gobiernos. Hoy se considera a la acción de proporcionar un servicio público con con ética profesional profesional como como la acci acción ón administrativa del del Estado, Estado, esto esto es, es, la gestión de la administración administr ación pública. En otras palabras, las actividades fundamentales son la prestación, la ejecución del mandato, la procuración de los derechos y la atención a la ciudadanía enfoca enfocadas das a la satisfacción de de las las necesidades y demandas sociales. En el caso de México, los servicios públicos están contemplados políticamente en la Constitución, 10 cual implica que desde el punto de partida del deber ser no sólo queda implícita su prestación con profesionalismo y calidad, sino que faculta al gobierno para crear las formas que prevean su ejecución y, para los servidores públicos que no acaten con ética y la diligencia debida su labor, existe la sanción o el castigo legal. L o s servicios públicos s o n de procuración general, indiscriminada, irrenunciable e imprescriptible porque forman parte de las garantías individuales, por por 10 que el Estado, a través de la Constitución Política, o sea, nuestro Proyecto Nacional, dota al gobierno de la autoridad para otorgarlos con las mencionada nadass características. características.

III

Servir es un gesto humano que nos engrandece porque es un acto solidario que le da valor y sentido sentido a nuestra nuestra vida y existencia. 156


El servicio es una experiencia que implica contacto y convi vencia y - d e alguna manera- el momentáneo redescubrimiento de la satisfacción. El servicio público es una responsabilidad y un compromiso con el cual un mexicano entra en contacto con algún aspecto de la administración pública y experimenta la calidad del del servicio. servicio. Los servicios públic públicos os son el límite límite entre entre lo popular y lo priva priva do. Por ello, son lo que separa y, paradójicamente, lo que une a ambos sectores. Son, entre otras palabras, ese delicado y cam biante equilibrio de la referencia y contra-referencia de los lími tes del Estado. La calidad de los servicio servicioss públicos es, por lo tanto tanto,, un asunto asunto político-administrativo, económico y cultural que impacta en to dos los ámbitos de un Estado nación. En lo que respecta a lo político-administrativo, se ha de con tar con instituciones y estructuras administrativas compuestas por por personal pe rsonal especializado y con emoción socia sociall cuya responsa bilidad consista en coordinar las actividades de sus empleados. En lo económico, los servicios públicos no están necesaria mente destinados a ser rentables o a ser objeto de lucro y obte ner utilidades utilid ades como en una indust industria ria.. Más bien bien,, sirven sirven de susten susten to y apoyo para la generación de riqueza, a fin de que la socie dad progrese y se desarrolle. En lo cultural, responden a la forma de ser de una sociedad y a la permanencia permanenc ia que que debe deben n tener las las organizaciones. organizaciones. Por Por lo que que su cualidad y valor lo otorga la persona que los recibe. Por Por otra parte, me ref refiero iero a la responsabilidad responsabilidad y ética profe profe sional de los servidores, ya que se deben al pueblo y el sueldo que devengan es pagado por la sociedad. Lo anterior implica que que los los servicios públicos deben deben otorgar se de acuerdo con un concepto integral. Por lo que las institucio nes de la la administración públic públicaa deben conjugar intrínsecamente intrínsecame nte calidad y calidez, calidez, dent dentro ro de un un parámetro que que es delineado delineado por la economía economía nacion nacional. al. 157 157


Por 10 tanto, tanto, conceb concebir ir la calidad calidad en el serv servicio icio es es sólo la la primer primeraa fracción del concepto integral de los servicios públicos. Las otras tres son cantidad, oportunidad y trato. trato. Sin embargo, embargo, los cuatro cuatro ele mentos arriba mencionados no representan la totalidad de la co rrecta prestación de los servicios públicos. Hace falta un quinto ingrediente en su coproducción. Me refiero a los usuarios. El grado de interacción entre un usuario y un servicio público es, además de complejo, superior a cualquier producto que se pueda pueda adquirir a cualquier precio precio en el el mercado. mercado. En tal tal virtud virtud,, es preciso distinguir "calidad en el servicio", que es trato y trata miento, de "calidad del servicio", que es vincular políticamente al prestador con el usuario. En otras palabras, la calidad del servicio contribuye a una mejor calidad de vida y a una sociedad más plena. Así, la de manda y la oferta de de la calidad de los los servicios públicos son son una permanente dialéctica en la cual no existe el grado final de satis facción .El servicio descansa en el humanismo. Además de 10 anterior, la administración pública - e n razón de ser de su actitud vocacional de calidad- se basa en tres ver tientes a) la conducta individual; b) la conducta social y e) la conducta institucional. institucional. Un modelo modelo de calidad calida d de de servic servicio io enfocado al usuario us uario consta consta,, en principio, de seis elementos: pueblo: o: que que es el ce cent ntro ro y todo todo gira a su alrededor. Sin Sin 1. El puebl él, la administración pública no tiene razón de ser. Todos, abso lutamente todos los servicios deben ser hacia él. 2. Los Los servicios servicios orientados al pueblo: pueblo: los servicios que se ofre cen al público son adaptados a sus demandas y necesidades. El servidor público debe ser detector de las demandas que tienen que ser satisfechas con disposición, acojhedidamente y con vo cación de servicio. 3. Los recursos financieros y materiales orientados al servi cio del pueblo: los recursos son producto de los impuestos que 158


paga el pueblo y patrimonio de la riqueza que genera y posee la nación. Por ello la prestación de los servicios públicos habrá de ser para todos. 4. Los sistemas orientados a la satisfacción de las demandas y necesidades sociales: la organización y los sistemas del apara to público deben ser diseñados a la conveniencia del usuario, no a la de la burocracia. Son sistemas y organizaciones que deben aplicar los adelantos científico-tecnológicos. 5. El personal de contacto con los habitantes: el contacto di recto de cada uno de los servidores públicos -sin importar su niveles fundamental si se desea cumplir con la razón política de alta calidad que supere las expectativas del servicio que el pueblo espera de su gobierno. 6. Los servidores públicos que se deben al pueblo: por motivos históricos, políticos, sociales, jurídicos y éticos es menester vital y de sobrevivencia de cualquier Estado estar consciente que la alta y grata responsabilidad de servir es una dádiva popular. En otras palabras, la consecución de calidad de los servicios públicos crea las condiciones para el bienestar de una nación, el progreso material de los habitantes y un mejor nivel de vida.

IV

El tiempo que hoy vivimos sigue teniendo como constante el cam bio que convulsiona y sorprende, que trasciende y da continui dad a la creación. Los cambios además de dinámicos son inusitados y -en gran número de ocasiones- impredecibles. Su interpretación y, en su caso, resolución implican necesariamente la participación y el consenso de las partes en conflicto. En la historia quedó plasmado cuando los dirigentes, los re presentantes populares y los funcionarios públicos, conducían o creían conducir los cambios. Vivimos ya el recuerdo de un Esta159

Humanismo público

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do interventor en el cual las burocracias eran las generadoras de dogmas que intentaron homogeneizar a la sociedad y arroparla con paternalismo. La sociedad es cada vez más crítica, y su reflexión y actitud la establece con el aparato gubernamental de manera clara y en atención no sólo a los resultados, sino a los procesos, conductas y aptitudes de quienes dirigen y toman decisiones. La sociedad ya no se conforma con obtener de su administración pública productos socialmente necesarios de mediana calidad. Tampoco acepta la productividad enajenante de la eficacia tecnológica. En efecto, demanda eficacia, eficiencia y productividad del gobierno, pero con sentido humanista y social. Es decir, rechaza la fría interpretación de gráficas, indicadores y estadísticas. Por su parte, los servidores públicos saben que en este mundo cambiante las preguntas que se formulen son tan importantes como las respuestas, y que sus perfiles de conducta profesional habrán de adecuarse a los cambios, no sólo sociales, políticos y económicos, sino también culturales, científicos y tecnológicos. De ahí que se busque un perfil del servidor público que se sustente en un ejercicio profesional inmerso dentro de las finalidades sociales. Mixtura, por una parte, de una ética con valores políticos y, por la otra, de principios administrativos respecto a la sociedad y al Estado. El servidor público es la continuación de tareas ejercidas desde la antigüedad. Su desempeño ha sido, desde entonces, de grandes paradojas y variantes que van desde el burocratismo insensible y autoritario, hasta aquel que asume la responsabilidad histórica de conducir a la sociedad a mejores niveles de vida. En todos los países yen todas las épocas y, sobre todo en la actual, se encuentra que el servidor público realiza funciones y labores que no pueden ser exclusivas de un gremio. De ahí que puede haber generalistas y especialistas. En consecuencia, el servidor público que ha de gobernar o prestar sus servicios tiene como obligación solucionar los pro160


blemas de índole político-administrativa, pues siempre le ha que dado claro que su función es parte de un componente de poder. México no es la excepción, nuestro país es producto de una conquista que destruyó una civilización que fue aniquilada como tal, pero dialécticamente y de manera sincrética construyó otra que hoy en día se sedimenta sólidamente con nuestra cultura, política e instituciones. Los mexicanos demostraron, desde los albores de este siglo, que cuando los marcos institucionales no responden a la aspira ción del pueblo, se rompe el equilibrio político y las viejas formas ceden el paso a nuevas. La supervivencia del gobierno depende -en gran medida- de la sensibilidad de sus gobernantes para ir adaptando la organización de la administración pública a los fi nes colectivos que expresan los ideales y anhelos de las mayo rías. Nuestra sensibilidad nacional, templada en un doloroso parto, nos ha hecho crecer a golpes de invasiones, luchas fratricidas, mutilaciones territoriales y defensa de nuestra soberanía. Los mexicanos somos un pueblo amante de su historia y tra diciones que nos muestran y hacen ver una realidad intensa, ori ginal y compleja. La sociedad muestra cotidianamente un binomio de su realidad y su deseo. De su conciencia humana y de su instinto. De sus creaciones y sus sinsabores. Un binomio que no necesariamente es dicotómico, pues sus contradicciones llegan a fusionarse -cual agua quemada- y transitar entre un pasado sacramentado y una transgresión al futuro. Nuestras raíces son milenarias y profundas. Debido a ellas, las transiciones que realizamos son firmes y acrecentan nuestra vasta y compleja actitud político-administrativa. Producto de lo anterior, los servidores públicos han de autoconfigurarse por un perfil de políticos críticos y asignarse un papel de comportamiento y compromiso de cambio. La administración del presidente Ernesto Zedillo propone tran sitar de un llamado Estado interventor a un Estado regulador, 161

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facilitando la apertura del libre comercio, con un estilo que prevé la inserción en un mercado global y que permite el crecimiento económico. Transición que habla de un Estado que distingue las condicio nes políticas que determinan la existencia de instancias inter ventoras en el fenómeno ideológico-económico, hacia otras cuya existencia normativa o reguladora es -pareciera en principio suficiente para garantizar el equilibrio del modelo económico. El presidencialismo y la burocracia que administran la vida política y económica del país han propuesto la idea de un Estado regulador. Mas considero que la idea del crecimiento económico debe estar condicionada a una idea sociopolítica cuyo beneficia rio final habrá de ser el pueblo. Sobre todo, porque el carácter eminentemente obligado de esta transición se ha visto envuelta en una crisis económica de lustros y, a la vez, inmersa en las alianzas de naciones en materia de comercio y productivi dad, lo cual no ha correspondido en lo interno a un plantea miento democrático que señale el sentido del cambio que es tamos reclamando. Tal vez ahí, en ese punto de la participación consciente de la política, es donde veo con más claridad el papel de un servicio civil profesionalizado. En México existe una pluralidad de fuer zas y tendencias sociales que anhelan la democratización y que organizan grupos y movimientos populares que con acierto lu chan por una reforma democrática y social. He ahí que al profesionalizar la administración pública se lo gre con ello evitar que se reúnan cinco o seis sabios y redacten un programa, formulen reivindicaciones que parezcan sólidas y dignas y esgriman a los cuatro vientos: "Esta es la posición del movimiento democratizador popular". Creo que esto, además de paralizante y demagógico, es lo que ha evitado un mayor dina mismo en la transición democrática. Por eso los servidores públicos ya debieran estar ideando nuevas propuestas de organización c o m ~ n i t a r i a , concibiendo 162


nuevos caminos administrativos y aceptando el reto de la creati vidad política que plantean los grupos y asociaciones no necesa riamente gubernamentales o de los partidos políticos. Los límites entre un Estado interventor y uno regulador son tan amplios y tenues como la sensibilidad de sus actores. En consecuencia, el papel de los gobernantes, al asumir su respon sabilidad político-administrativa y, por supuesto, en todos los de más órdenes de la actividad socio-económica y jurídica, lleva de manera consustancial la necesidad de actualizar y, en su caso, repensar las funciones, actitudes y aptitudes de sus cuadros institucionales, a fin de lograr el cumplimiento eficaz de las fun ciones públicas. Lo anterior reviste cada vez más importancia, pues en última instancia lo que determina el cambio de un modelo de desarrollo y de su sistema administrativo (léase de Estado interventor a Estado regulador) es la actitud humana de comprensión y cola boración. Por lo que enuncio tres elementos que me parecen indispensables en el papel de transformación y acción que esta mos realizando. El primer elemento que consideraría, es la capacitación y actualización permanente. De la profesionalizacion del servicio público se espera un arquetipo de individuo que enfatice sus de cisiones en el ámbito de la sociedad y la cultura. Lo que obliga a las instituciones educativas formadoras de servidores públicos y las plantillas de profesores e investigadores dedicados al servi cio y la administración pública. La enseñanza de cualquier disciplina no puede disociarse de la realidad nacional. Por ello es necesario - n o obstante la con tracción del sector público- ampliar los mecanismos que facili ten el flujo permanente del conocimiento intelectual inherente al trabajo de la acción gubernamental. Como segundo elemento diría que el profesional del servicio público debe estar en condiciones de entender las diferencias cualitativas y de objetivos que hay entre administrar los bienes 163

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de la nación dentro de cualquier institución pública y el de apli car el proceso administrativo en una empresa privada. Ello no significa que el sector público deseche simplistamente métodos y técnicas de la gestión privada. Pero tampoco que se intente aplicar dichos métodos de manera extralógica. El tercer elemento que habría que considerar, y no por ello menos importante, a fin de tener mejores servidores públicos en nuestro país, se refiere al comportamiento ético. Cuando el.suje to que así se comporta, toma decisiones en beneficio del país, es responsable de sus actos y dignifica al gobierno en acción.

v A los individuos que escojan el servicio público como su razón de ser en la vida, es necesario que les quede claro que la transi ción y el cambio del país será su cotidianidad. Por lo que habrán de observarlos con detenimiento. De analizarlos y criticarlos propositivamente. De generarlos. De participar en ellos, y, sobre todo, de dirigirlos con genialidad. Habrán de ejercitar, por ende, el poder con imaginación, Do minar las situaciones que implica su ejercicio y comprometerse con la historia. A ésta unos la protagonizan, otros creen hacerla y habrá quienes sean simples espectadores. La decisión es de cada uno de ellos; está en el equilibrio de su razonamiento y de sus pasiones, o hacen de la historia de su país un capítulo nítido despojado de todo dogmatismo o la manchan con apariencias y simulaciones. Si se inclinan por la primera opción, estarán sim plemente cumpliendo con su obligación. Si optan por la corrup ción y el servilismo, vivirán un drama que los convertirá en hara pos; en abyectos sepultureros que carecieron de un proyecto de vida político y de servicio. En una administración pública con un serviciocivíl de carrera y profesionalizada, los servidores públicos tienen la gran oportu164


nidad de decidir, crear y recrearse. No tienen que desempeñar papeles que les han sido impuestos y contra los cuales se deben rebelar. Ya no serán actores de una tragedia incomprendida que los somete. Serán mujeres y hombres con la responsabilidad que implica haber tenido la posibilidad de realizar una carrera de servicio civil. En su calidad de profesionales del servicio público, tendrán el deber de cuestionarse las causas de las debilidades y las severidades que como horno sapiens muestran los miembros de la comunidad a la que, en principio, habrán de gobernar. Tal vez la pregunta sea: ¿ por qué existe un contraste tan marcado entre la conciencia humana y el instinto humano? No creo que exista una sola respuesta, ni espacio específico ni un lugar preciso para descifrar el enigma. Me parece que tampoco sería digno de ellos evadirse contestando: "la vida es un absurdo". Creo que existe una solución, cuya base es precisamente la de darle una razón y un sentido a su existencia que bien podría ser: la de servir; pues la meditación y el análisis de su interior, o mejor dicho de sus vivencias con la humanidad, les mostrarán que todas las grandes pasiones y desgracias los demás, reflejarán sus imágenes en la profundidad de sus almes y, por lo tanto, en ayudar a su hermano el hombre. Así pues, la búsqueda de su propio conocimiento y el del corazón de los hombres estará ligada a su inquisición por el origen y por el fin, por los compromisos y por las frivolidades; por las acciones y por las disfunciones; por las razones y las sinrazones, y por las creaciones y destrucciones de los seres humanos. Les deberá preocupar el saber verdadero, pero sobre todo les habrá de preocupar el verdadero saber. No cuestionarán el valor de la verdad, sino el de la mentira. Habrán de conducirse con honestidad, pues ésta es un principio vital que se aplica y justifica en el arte de la política. El profesional del servicio público es alguien que habrá de escuchar con atención el discurso de cada ser humano y descubrir -siempr e con sorpresa-(Jueparaentender a su interlocutor


se hace indispensable hurgar las multicausas generales y particulares de su razón de ser, de su vida, búsqueda y misión. Que se cuiden de los convencionalismos sociales y de las grandes teorías generales que tratan de imponer cotidianamente el entendimiento encajonado y lineal de la condición humana. Los convencionalismos sociales y las grandes teorías generales tienen el defecto de explicar demasiado mediante el enunciado de leyes y tendencias globales que sólo conducen a la confusión en un monodiscurso totalitario, represivo y prejuicioso. Por eso, el profesional en la administración pública deberá desconfiar de los individuos prepotentes y sin escrúpulos, ya que esos especímenes los llevarán a desconocer las diversas causas que intervienen en los hechos humanos, y, por ende, sus juicios sólo sirven para ignorar su Ignorancia. Tengo la plena certeza de que al profesionalizar el servicio público se incrementará el desdén hacia los corruptos burocratizados que sólo actúan cual bufones convencidos que la libertad es la comprensión de lo ineludible y el odio el marcapaso de las circunstancias. También se logrará que los servidores públicos busquen en su interior, y de manera tenaz, la razón y la justicia. Luego, la aplicarán hasta sus últimas consecuencias. En el servicio civil de carrera profesionalizado y con sentido humanista podrá afirmarse que el poder es socialmente productivo ya que constituye el conjunto de las relaciones sociales. De hecho el poder es el ejercicio responsable y consciente de la libertad, pues de todos los hechos dicotómicos que existen, sólo en el poder contra la resistencia se puede afirmar que el primero no puede sino ganar siempre. De ahí que me atreva a considerar, de manera enunciativa, un decálogo de lo que esperaría de los servidores públicos mexicanos. 1. Ética profesional. El perfil ético al que me refiero debe considerar que sea humanista, extraordinariamente sensible ante 166


las injusticias sociales, de principios, virtuoso y con el temperamento y audacia necesarios para la toma de decisiones que beneficien a las mayorías. 2. Conocedor de la historia. Quiero decir que el servidor público demuestre interés y conocimiento por nuestro pasado y por las causas que dieron sentido a nuestro proyecto nacional. Los hechos históricos son algo más que hechos. Están teñidos de humanidad. 3. Pasión, emoción y sensibilidad políticas. Amor a México, entendedor de las pasiones humanas, carácter en las situaciones más escabrosas, exquisita pasión y sensibilidad y, sobre todo, el análisis preciso y rápido de la situación y la meditación anticipada sobre los problemas que habrán de enfrentarse en el futuro. 4. Vocación de servicio. Hacedor, tenaz, voluntad de conciliación, luchador que hace del sacrificio un instrumento para templar su carácter y forjar el de sus compañeros. 5. Conocimiento de los métodos y técnicas. Aplicar los adelantos científicos y tecnológicos como herramientas páJ,.a la toma de decisiones. Saber utilizar y adecuar métodos y técnicas en la administración, que son el medio pero jamás el fin. 6. Capacidad de orientación. Liderazgo, capacidad organizativa, orden, espíritu de trabajo y de desafiar rigores. El pensamiento de ser vir y liderar constituye, junto a su acción consecuente uno de los puntos culminantes en la trayectoria del hombre para su politización. 7. Actualización permanente. Estudioso de la política y administración, pero también de la cultura en general. Lector infatigable y promotor de la investigación y la búsqueda de nuevos derroteros por los que habrá de transitar el país. 8. Idealista y comprometido con la nación. Imaginativo y presto con el brazo, el pensamiento y la acción. Júbilo por el trabajo. Es aquel que procura el lenguaje llano, franco, claro y sincero. De espíritu altruista, filantrópico y solidario con el pueblo qu e es a quien en primera instancia se debe. 167

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9. Reconocer el valor de la interdisciplina. Inteligencia multifacética. Una de las virtudes que debe singularizar al servidor público es la sencillez, el compañerismo y la comprensión y respeto de las ideas. 10. Agente de cambio. Devoción por las banderas que el pueblo levanta, porque esas demandas y optimismos son el futuro. No es un agente aislado realizando trámites al solo impulso de sus deseos, sino parte misma del pueblo que lo formó y al cual se debe. El servidor público, además de tener disposición a realizar las tareas, debe tener fe en los hombres, fe en sus ideas y, sobre todo, su fe en el ejemplo.

Ahora bien, las características arriba perfiladas son impostergables, ya que es fundamental transformar al servidor público en un individuo digno de confianza, debido a que éste y el público habrán de vivir y convivir en el seno de una sociedad que reclama la aplicación del derecho y plantea justas demandas y necesidades sociales. Por ello, el servicio otorgado con profesionalismo es el deber primero y la razón de ser del individuo que tiene la responsabilidad social de servir. Ya no es sólo un hombre o un grupo privilegiado de hombres los que importan, son todos los mexicanos. El puente que une al servidor público y al usuario es, por un lado, el humanismo que habla de gratitud y de honor y, por el otro, la conciencia social de ambos al extemar esos sentimientos arraigados en todos nosotros y que José María Morelos denominó de la nación.

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DESARROLLO DE UN MODELO DE SERVICIO CIVIL DE CARRERA PARA UN ORGANISMO ESPECIALIZADO Alfonso González Mateos*

La calificación profesional de los servidores públicos debe darse como condición para el desarrollo de una Nueva Administración Pública. Para lograr dicha calificación profesional es necesario tener un Sistema de Servicio Civil de Carrera que responda a las necesidades de especialización y desarrollo técnico de cada institución y al mismo tiempo al desarrollo de los individuos mediante un plan de vida profesional. Para crear este Servicio Civil de Carrera es necesario tener normas de carácter general a nivel gobierno, que permitan el desarrollo de sistemas específicos de servicio civil especializados por organismo, el cual responda a las necesidades técnicas de cada institución. • El autor es Profesor de Asignatura de la Facultad de Ciencias Polfticas y Sociales de la UNAM, y Director General de Planeación de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de la SHCP.

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Desarrollo de un modelo de servicio civil de carrera...

La responsabilidad social de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) es supervisar y regular, en el ámbito de su com petencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabili dad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección de los intereses del público. Llevar a cabo lo anterior, implica que el organismo cuente con recursos humanos de calidad, y para ello, el Programa Institucional de la Comisión Nacional Ban caria y de Valores señala la implantación de un Servicio Civil de Carrera 1 conforme a los siguientes lineamientos: Para lograr un creciente nivel de excelencia técnica, profesionalización y especialización de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, es necesario instrumentar un Servicio Civil de Carrera, que brinde al personal la posibilidad de poder desarrollar en la institución una carrera profesional de largopla zo, y en el que su ascenso dentro del organismo esté determina do por su experiencia, esfuerzos y logros alcanzados. Este servicio deberá basarse en políticas claras en materia de reclutamiento, promoción y compensación del personal, así como en un adecuado sistema de capacitación. El activo más valioso con que cuenta la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para lograr sus objetivos lo constituye su personal. Solamente en un entorno institucional, que aliente y premie el constante desarrollo profesional, podrá la institución al canzar niveles de excelencia en el desempeño de sus funciones. Para ello resulta fundamental que la comisión impulse una política de recursos humanos orientada a promover el desarrollo integral del personal, de tal forma que éste se encuentre cons tantemente motivado para desempeñar sus labores con la mejor calidad p o s i b l e . ' Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 (1995: 62). Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 1997-2000 (1997: 64). Programa Institucional 1997-2000 de la Comisión Nacional Bancaria y de Valo res (1997: 48). 1

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Será también importante contar con políticas rigurosas de reclutamiento y selección que permitan atraer a la institución a aquellas personas que reúnan los requisitos y características que la comisión necesita para el logro adecuado de sus funciones. Así también, resulta de particular importancia redefinir las políticas actuales de evaluación, compensación y promoción, con objeto de que el personal vea premiados sus esfuerzos con be neficios y retribuciones consistentes con los logros alcanzados. Sólo así la comisión podrá reclutar y retener a elementos capa ces que le permitan alcanzar sus objetivos. Por otra parte, es imprescindible fomentar una cultura laboral orientada hacia el trabajo en equipo, así como una mayor integra ción entre las áreas de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Adicionalmente, la administración actual ha establecido a tra vés de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrati vo, como uno de los objetivos centrales de política de moderni zación de la administración pública, la profesionalización del ser vidor público o Servicio Civil de Carrera/ en las entidades y or ganismos gubernamentales, en respuesta a las demandas socia les que el Estado recibe a través de su aparato administrativo. Derivado de lo anterior, se destaca que la implantación de un sistema de Servicio Civil de Carrera responde a estas necesida des al ofrecer un desarrollo profesional atractivo que culmine con un retiro digno. De esta manera, a través de la implantación de este sistema, se podrán desarrollar y mantener en la Comisión Nacional Ban caria y de Valores cuadros profesionales en forma sistematizada y ordenada que permitan una renovación continua de los mis mos; los cuales tendrán la capacidad de: • Poder supervisar y regular eficientemente un sistema fi nanciero cambiante y cada vez más sofisticado. 2

Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (1995: 55).

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• Asegurar continuidad y avance en los programas de trabajo. • Lograr mayores niveles de eficacia institucional. • Encontrar oportunidades de promoción y alta especialización a través del desarrollo profesional. • Obtener seguridad y certidumbre laboral en el ejercicio de sus actividades. Para lograr la profesionalización o Servicio Civil de Carrera del personal de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, se hace necesario llevar a cabo la reglamentación de normas desde el ingreso del trabajador hasta su separación del servicio público, buscando beneficios en forma bilateral, es decir, tanto para los supervisores y mandos medios como para la comisión.

Descripción del Modelo del Servicio Civil de Carrera A fin de no sólo consolidar los cambios realizados, sino sobre todo de acelerar el ritmo de los mismos, es necesario fortalecer de manera significativa el desarrollo institucional de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, especialmente el de su personal. Es principalmente el fortalecimiento de los recursos humanos lo que nos permitirá tener una institución más sólida y confiable. Para ello es que nos proponemos la instrumentación de un Servicio Civil de Carrera que le permita a los individuos "la posibilidad de desarrollar una carrera profesional, lograr estabilidad en el empleo, así como, ascender dentro de la Institución únicamente en función del mérito y del esfuerzo realígado". Para ello la Comisión Nacional Bancaria y de Valores propone el desarrollo de un modelo de Servicio Civil de Carrera que se estructura con base en 18 submodelos. (Ver esquema anexo). La administración del Servicio Civil de Carrera se llevará a 172


cabo por un Comité Interno! que será integrado por el presidente de la comisión y los distintos vicepresidentes y coordinadores generales de la misma, siendo él mismo el órgano máximo en las decisiones de su funcionamiento. Sus funciones serán: definir las normas, políticas y procedimientos, tanto en el diseño, como en la instrumentación, y la dirección y toma de decisiones en su operación. Las líneas de carrera" se definen como los caminos o campos de funciones especializadas, por las cuales el servidor público incursionará su carrera dentro del organismo; las que deberán ser definidas por las vicepresidencias respectivas y presentadas a consideración del Comité Interno del Servicio Civil de Carrera. Las líneas de carrera se componen por una cadena de puestos, 5 que va desde un puesto inicial hasta un puesto tope. La cadena de puestos es el número de puestos vinculados en una función especializada dentro de cada una de las líneas de carrera. El puesto inicial es el nivel más bajo que interviene directamente en la función que da origen a la línea de carrera. El modelo inicia con el especialista técnico, supervisor u homólogo. El puesto tope es el nivel de mayor jerarquía por alcanzar dentro de la línea de carrera. El modelo termina con el nivel de Director General. En esta cadena, es necesario determinar los perfiles de puestos? adecuados, a fin de que respondan a las funciones de cada uno de estos niveles; estos perfiles deben señalar las características, conocimientos y habilidades necesarias para poder cumplir con las funciones asignadas. Los perfiles de puestos son el conjunto de conocimientos, aptitudes, experiencia y habilidades necesarias para ocupar los 3 4

5 6

Kettl e Ingraham (1996: 65). Perry y Toonen (1996: 48). Hays y Keamey (1995: 73). Ban (190). Perry y Toonen (1996: 46).

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puestos; dichos perfiles estarán definidos por cada línea de ca rrera y puestos a consideración del Comité. A fin de que el servicio civil realmente cumpla su objetivo de atraer y retener a un personal altamente capacitado, es indis pensable contar con un nivel de sueldos, compensaciones y pres taciones competitivas. No es posible aspirar a un personal técnicamente capaz y honesto sin un adecuado nivel de retribuciones. El tabulador? es la remuneración por sueldos a cada uno de los puestos que integran la cadena del Servicio Civil de Carrera. En este caso, se solicitará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que defina como nivel tope la remuneración del presi dente del organismo y se dé flexibilidad para los diferentes pues tos inferiores que forman parte de la cadena de puestos. Cabe aquí la alternativa de continuar planteando para su apro bación, la instauración de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores como órgano autónomo o descentralizado para contar con un tabulador propio. Las compensaciones, incentivos y prestaciones'' son retribu ciones adicionales al sueldo para estimular el desempeño en las labores y lograr la permanencia de personal altamente califica do; su definición correría a cargo del Comité Interno del Servi cio Civil de Carrera, a través de la propuesta que realicen las áreas administrativas involucradas. La filosofía deberá ser en el sentido de complementar el salario tabular, para competir dentro del mercado laboral respectivo. La evaluación integral? es el proceso a través del cual se otorgarán las promociones y ascensos, considerando para tal efecto los resultados obtenidos en tres parámetros de medición de la actuación en el trabajo: capacitación, productividad y des7 OECD (1996: 20). 8 Kettl e Ingraham (1996: 72). 9 Tompkins (1995: 40).

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empeño laboral. La evaluación correrá a cargo de cada línea de carrera, debiendo ser validada por el Subcomité Técnico de Evaluación. El progreso del personal a lo largo de la institución, es decir, sus promociones y ascensos estarán en función de una evaluación integral en donde se tomarán en cuenta el desempeño del trabajador; el nivel de capacitación adquirido, así como las necesidades propias de la comisión. Esta evaluación integral será aplicada a priori y a posteriori. A priori, cuando se dé el proceso de un nuevo ingreso, el cual tendrá como requerimiento un examen de previo ingreso en función de las características de la línea de carrera en la que se vaya a ingresar y, a posteriori, en cada uno de los puestos de las diferentes líneas de carrera para efectos de promociones y ascensos. El nuevo ingreso'? consiste en lograr una selección adecuada del personal para el organismo, se prevé el cumplimiento estricto de requisitos que para tal fin se señalaría en el perfil del puesto del primer nivel de cada línea de carrera; asimismo, se le aplicaría el examen de conocimientos que determine cada línea de carrera. Como criterios de selección, en principio se tienen establecidos los siguientes: • Considerar ventajas adicionales a lo solicitado en el perfil del puesto, ponderando de acuerdo a su importancia. • Entrevistas con resultados altamente satisfactorios. • El resultado más alto de los exámenes técnicos y psicológicos aplicados. • Desempeño en el trabajo de manera altamente satisfactoria durante un periodo de tres meses.

\0

Pyper (1995: 23).

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La evaluación integral, estará a cargo de un Subcomité Técnico de Evaluación;'! que será precisamente el que defina las promociones y ascensos; así como el nivel de compensación. Dicho subcomité estará integrado por un representante de cada vicepresidencia y coordinación general que forme parte de la línea de carrera que sesione, con un nivel no inferior al de director general; así como por el Director General de Planeación, quien será el secretario, y estará presidido por el Secretario Técnico del Comité Interno. Uno de los principios del Servicio Civil de Carrera es propiciar la movilidad al interior de la comisión, por lo que los ascensos del personal podrán darse a lo largo de toda la comisión y no únicamente dentro del área en que trabajen. El Subcomité Técnico de Evaluación será el grupo colegiado responsable de analizar y autorizar ascensos, promociones y cambios de línea de carrera, así como analizar propuestas al Comité Interno sobre políticas para un mejor desempeño de estos campos. La evaluación del desempeño junto con la capacitación y productividad, serán los factores para determinar los ascensos y promociones dentro de la cadena de puestos respectiva, y será el Subcomité Técnico de Evaluación quien decida sobre el particular a propuesta de las líneas de carrera. El Subcomité Técnico de Capacitación será el grupo colegiado de apoyo permanente al Comité Interno, responsable de formular políticas para el desarrollo del Programa Integral de Capacitación.V

El Subcomité de Capacitación estará integrado por un representante de cada vicepresidencia o coordinación general con nivel no inferior al de director general; así como por el Director General de Planeación, quien será el secretario, y estará presidido por el Secretario Técnico del Comité Interno. J. 11

12

Tompkins (1995: 43). Van Wart y Cayer (1993: 67).

176


Un pleno desarrollo profesional no puede llevarse a cabo si no se cuenta con mecanismos que permitan el desarrollo permanente de conocimientos y capacidades. Para ello, es importante establecer un Programa Integral de Capacitación que provea al personal de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de los conocimientos necesarios para llevar a cabo sus actividades eficazmente. Un objetivo del programa de capacitación deberá ser el de procurar un nivel homogéneo y consistente de conocimientos entre todos los niveles del organismo. En el Servicio Civil de Carrera se plantea un programa integral de capacitación, el cual está encaminado a responder a las necesidades de especialización de las líneas de carrera, así como de la cadena de puestos. Aspecto importante en este esquema de capacitación, es la certificación de conocimientos por parte del personal que actualmente conforma el organismo, al inicio del servicio civil para acreditar que cubre el perfil del puesto del nivel jerárquico que está actualmente ocupando. Los derechos y obligacionesl' constituyen mecanismos que permiten operar al sistema bajo un marco de legalidad y transparencia respecto a las relaciones de carácter social, contractual y exigencia moral que debe guardar el servidor público respecto al organismo y sistema. Las sanciones" se aplican sobre las irregularidades tipificadas en que puede incurrir el personal que participa en el Servicio Civil de Carrera, estableciéndose tres tipos de sanciones: administrativas, pecuniarias y la separación del servicio. Con el Servicio Civil de Carrera no se trata de hacer un sindicato de profesionales, por ello se tendrán que señalar con claridad los derechos y obligaciones de los integrantes del servicio, 13 14

Hays y Kearney (1995: 145). [bid. (1995: 154.)

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así como las sanciones que puedan derivar del incumplimiento de las mismas; ello dará estabilidad y credibilidad al sistema y evitará que permanezca quien no hizo los méritos para ello. Otro submodelo importante se refiere al retiro digno, 15 el cual se plantea como un complemento a la jubilación y último factor fundamental para arraigar al personal. El retiro digno es uno de los aspectos medulares del modelo, junto con las líneas de carrera y los exámenes de oposición, que consiste en un complemento a la pensión o jubilación del personal, en donde se proporcionan prestaciones adicionales a las previstas por la Ley del Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado, de manera significativa. Los sistemas de control de gestión e informática'" están encaminados a que el Servicio Civil de Carrera cuente con un adecuado control de gestión administrativo que permita conocer de manera permanente y oportuna los avances de cada una de sus líneas de carrera de manera global y por servidor público, para estar en condiciones de evaluar resultados del servicio civil en su conjunto. La comunicación interna de la cultura institucional, 17 constituye un mecanismo de difusión del servicio civil de Carrera, en el cual los niveles directivos deben de mantener una comunicación permanente sobre la operatividad y desarrollo del servicio civil; así como permear en todos los niveles de la organización la cultura institucional.

15

tu«. (1995: 162.)

16

Kast y Rosenzweig (1980: 491). Kettl e Ingraham (1996: 80). Perry y Toonen (1996: 288).

17

178


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LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN LOS ESTADOS FEDERADOS, UNA NECESIDAD ANTE LA DESCENTRALIZACIÓN, EL FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO Y LA CONSOLIDACIÓN DE UN RÉGIMEN PLURAL Roberto Moreno Espinosa*

Prefacio El arribo al siglo XXI está siendo profundamente perturbador {, incierto; en escasos años hemos sido testigos y protagonistas de cambios, transformaciones, crisis, contingencias, que, guarda das las proporciones espacio-temporales, nos recuerdan aquella • El autor es Coordinador del posgrado de maestrfa y doctorado en Administración Pública en la Facultad de Ciencias Pollticas y Sociales de la UNAM.

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La profesionalización de la función pública ...

tumultuosa y turbulenta primera mitad del México decimonónico, sobre la cual Emilio Rabasa en su libro La constitución y la dictadura trazó un cuadro en donde los cuartelazos, asonadas, reformas, proyectos constitucionales, golpes de Estado, planes revolucionarios, peticiones, manifiestos, declaraciones, etcétera, eran una constante. Hoy la aceleración del tiempo histórico; los ajustes geopolíticos; la integración regional, ya sea en un plano meramente comercial o de carácter económico-político, de de fensa común e inclusive monetaria (caso de la Unión Europea); la agudización de las crisis del capitalismo o el establecimiento de éstas de manera estructural; el intercambio comercial cre ciente, desigual y combinado; los cambios climáticos consecuen cia de la ruptura de la capa de ozono; el calentamiento del pla neta; el problema del narcotráfico; los movimientos y circuitos internacionales del capital especulativo, etcétera, provocan una serie de desequilibrios a los que los Estados nacionales se en frentan, muchas veces con escasos recursos y limitaciones téc nicas y tecnológicas; así, ello se traduce en consecuencias devastadoras, como la ampliación de la pobreza y la pobreza extrema y los problemas que traen consigo. Paralelamente a 10 señalado, que es coincidente con 10 que se ha denominado la institucionalización de la incertidumbre, se han generado procesos que evidencian aspectos alentadores como la construcción y tránsito hacia sociedades más abiertas, plurales y participativas, donde la redefinición de las reglas del juego perfilan a estas hacia otras con mayores dosis de democratización. En el caso específico de México, en los últimos tres lustros se han desarrollado ajustes en el régimen político-administrativo que han dado como resultado parcial una nueva relación y equi librio entre los poderes públicos, una transferencia de servicios, funciones y recursos del gobierno federal a los de las entidades federativas, reformas constitucionales y a las leyes reglamenta rias correspondientes que redefinen y expresan nuevas relacio184


nes entre diversos actores sociales y el Estado; cabe destacar entre ellas las relativas a la tenencia de la tierra, a los aspectos educativos, religiosos, de salud pública, inversión extranjera, estándares de calidad, precisión en la prestación de servicios del orden municipal de gohierno y administración, etcétera. Asimismo, de mediados de la década de 1980 a la fecha, se ha pasado de ser una economía fundamentalmente cerrada y proteccionista a otra de una gran apertura hacia el exterior, de tal manera que a partir de la adhesión de México al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), hoy Organización Mundial de Comercio (OMC), en 1986, al momento actual, se han firmado tratados de libre comercio con Bolivia, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Estados Unidos y Venezuela, y se encuentran avanzadas las negociaciones con la Unión Europea, con el MERCOSUR, con Panamá, con Nicaragua, se es miembro de pleno derecho de la Asociación de Países del Pacífico Asiático (APEC); la reciente Cumbre de las Américas, celebrada en Santiago de Chile, ratifica el objetivo de hacer realidad el Pacto de las Américas para el año 2005; de igual manera se ha ingresado a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En suma, se ha dado un cambio que en principio parece radical y ampliamente identificado con la división internacional del trabajo, actualmente vigente y en proceso de desarrollo. El ambiente interno y externo que se vive en nuestro tiempo, se encuentra así cada vez más intersectado, es decir, que el espacio de intersección entre el país y el exterior dispone de mayores puntos convergentes. Asimismo, las implicaciones de las transformaciones aludidas en los ámbitos internos y con relación al exterior, se expresan de múltiples maneras, aquí habré de referirme a algunas de ellas. Cabe destacar que el contexto nacional y mundial de fin de siglo es para decir lo menos de una alta complejidad, además se ve cruzado, como ya se ha planteado en diversos foros y por 185

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múltiples analistas, de dosis crecientes de incertidumbre y ele mentos inéditos, cuyos efectos pueden tener costos e impactos sociales de cobertura mayor; esto ha empujado a los países a definir políticas y concretar programas y estrategias orientadas a elevar los estándares de calidad en la prestación de servicios, en la formación de cuadros técnicos, profesionales y de alto ni vel para hacer frente a las exigencias crecientes que se presen tan en el entorno. Uno de los elementos esenciales corresponde a la profesionalización de los cuadros al servicio de los poderes públicos en los tres órdenes de gobierno y administración carac terísticos de nuestra forma de Estado federal. Acerca de la profesionalización necesaria y urgente de la función pública prevalece un consenso, donde no lo hay es en los modelos y estrategias a seguir; incluso el denominado servi cio civil de carrera no necesariamente constituye el paradigma y prototipo a alcanzar, en particular en un ambiente de cambios acelerados y tecnologización creciente, donde el reciclaje y la actualización representan una necesidad que abarca a práctica mente el universo de cuadros al servicio de los órdenes de go bierno y administración; sería muy arriesgado afirmar que se dispone de los conocimientos, habilidades, tecnologías y técni cas requeridas para enfrentar los retos y complejidades que pre senta la época contemporánea. El objeto del presente trabajo está orientado el estudio y aná lisisde la profesionalización de la función pública en los estados federados como una necesidad ante la descentralización, el for talecimiento del federalismo y la consolidación de un régimen plural. El estado actual que prevalece en las entidades federativas ha cambiado de manera fundamental, en varias de ellas se han dado cambios esenciales en las relaciones entre los poderes le gislativo y ejecutivo, se ha reformado el poder judicial con la incorporación de los consejos de la judicatura y el impulso a la profesionalización de los magistrados y cuadros a su servicio, la pluralidad de fuerzas políticas es una realidad, la alternancia po186


lítica se vislumbra ya como la regla más que la excepción, la transferencia que de manera coordinada han pactado la federación y los estados ha incrementado las responsabilidades, cometidos y servicios a cargo de las administraciones públicas estatales. Es así necesario el estudio de la función pública en las entidades federativas, habida cuenta de que los esfuerzos que hoy tienen que desplegar, demandan contar con los cuadros de alto nivel para atender en cantidad y calidad un conjunto de servicios y demandas. Para efectos de exposición se ha estructurado el presente estudio con el planteamiento inicial de lo que denomino como un perturbador e incierto arribo al siglo XXI, con el cual no se pretende presentar un cuadro catastrofista, sino recuperar, ponderar y analizar aquellos factores críticos que se presentan en el panorama nacional, regional y mundial que nos permiten escudriñar y analizar el contexto prevaleciente en el fin de siglo y actuar en consecuencia de la manera más favorable; de otra forma la definición de políticas y estrategias adecuadas y consistentes es más aventurada y con altas probabilidades de derivar en fracasos y dispendio de recursos. A continuación se analizan algunos de los cambios que se han gestado desde finales de la década de 1970 a la fecha en tomo a los procesos de gobierno, administración y gestión en las entidades federativas; seguidamente, se estudia uno de los procesos, que ha tenido cierto impacto en las entidades federativas, relativo a la descentralización en sectores como los de salud, agricultura y desarrollo rural, turismo, educación, construcción y mantenimiento de escuelas, medio ambiente y ecología, entre otros, así como las acciones que apuntan al fortalecimiento del federalismo sui géneris que se ha desarrollado en el país de manera por demás pausada. En un siguiente subapartado se aborda el papel y acciones que en materia de profesionalización se han impulsado en las entidades federativas, en algunas de las cuales perfiladas hacia el eventual establecimiento de un servicio civil o al 187


menos carrera administrativa; finalmente se efectúan breves consi deraciones y se listan las fuentes de información empleadas.

Un perturbador e incierto arribo al siglo XXI Recientemente Bernardo Kliksberg ha llamado la atención acer ca de los grandes logros y avances que ha tenido la humanidad en ámbitos como el científico, tecnológico y productivo, basados en conocimiento de amplísimas posibilidades, lo que además brin da un potencial para la producción de bienes y servicios de altí simos alcances; asimismo destaca la extensión de sistemas de base democrática que propician que la población esté cada vez con mayores posibilidades de elegir a sus representantes, se ex tienden igualmente en cantidad y actividad las organizaciones de la sociedad civil, ampliándose así el espacio público. En contra partida se presentan situaciones que afectan a las grandes ma yorías que nuestro autor describe en los siguientes términos: "El potencial inmenso de capacidades productivas no se está trans formando en mejoras en las difíciles condiciones de vida de am plios sectores del planeta. Hay una brecha enorme entre el mis mo y la vida cotidiana. También hay un desfasaje entre los avan ces en materia de democratización, la obtención por parte de los habitantes de los países de "ciudadanías democráticas" que les permiten potencialmente niveles de participación, y la situación de exclusión social, y por ende de "ciudadanía social" degradada de muchos de ellos que crea imposibilidades múltiples para una participación orgánica. El escenario social sobre el que llamó la atención mundial la histórica Cumbre Social de Copenhague, llama a profundos interrogantes sobre el futuro."!

Bernardo Kliksberg, Repensando el Estado para el desarrollo social: Más al/á de dogmas y convencionalismos, Ponencia central en materia de desarrollo so1

188

Visión multidimensionaI del servicio público profesionalizado

Tal conjunto de situaciones y efectos de la desigual distribución del ingreso y de las oportunidades de desarrollo, plantea una realidad de dimensiones desastrosas para una población que se encuentra marginada y en proceso de degeneración, desvalorización y con una autoestima prácticamente nula, así, los grandes avances no han significado aumentos en la calidad de la vida para más de la mitad de la población mundial, yen algunos países como el nuestro se han dado crisis que provocan retrocesos en los índices de bienestar social superados varias décadas o lustros atrás, tal fue el caso por ejemplo de la crisis de finales de 1994. A mayor abundamiento y siguiendo al autor citado, es pertinente señalar que: "De acuerdo a datos del Banco Mundial, 1 300 millones de habitantes del planeta reciben un ingreso menor a un dólar por día, hallándose por tanto en situación de pobreza aguda. Dos quintas partes de la población mundial carecen de servicios sanitarios adecuados y electricidad. Según informa el PNUD ha habido un aumento marcado en el número de pobres que vieron disminuir sus ingresos. Entre 1965y 1980,esa situación afectó a 200 millones de pobres. Entre 1980 y 1993 a 1000 millones. 800 millones de personas no reciben suficientes alimentos, y cerca de 500 millones tienen un estado de desnutrición crónico. 17 millones de personas mueren cada año de infecciones y enfermedades parasitarias curables como diarrea, malaria y tuberculosis. "2 Las cifras que se presentan en el párrafo anterior nos deja un esquema por demás inquietante de las difíciles condiciones que afectan a varios cientos de millones de personas a nivel mundial, y a las cuales nuestro país no escapa; para nadie es un secreto

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I 1

cial, presentada en la Reunión Mundial de Expertos convocada por la División de Gobemabilidad, Administración Pública y Finanzas de las Naciones Unidas, realizada en New York del 27 de mayo al 13 de junio de 1997, p 1. 2

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que se ha incrementado la tasa de desempleo, los índices de violencia, la inseguridad en los grandes centros urbanos, la marginación de amplios sectores de la población, han reaparecido enfermedades que aparentemente habían sido erradicadas, los problemas de vivienda y nutrición también se han incrementado, el abandono de las actividades primarias vinculadas al sector agropecuario es cada vez más manifiesta, el crecimiento del PIB ha sido prácticamente de cero, puesto que el incremento relativo se ve neutralizado por la tasa inflacionaria y el crecimiento de la población; las contingencias como la caída reciente de los precios internacionales del petróleo han provocado ya dos recortes al presupuesto federal con las consecuencias en el corto, mediano y largo plazos y al parecer no se ha tocado fondo en dicha caída, así la inversión productiva baja, e incluso el presupuesto dedicado a la definición y concreción de políticas sociales se ve profundamente afectado. Un aspecto de gran relevancia que debe estar presente en la agenda de los gobiernos de la región y en la de los gobiernos de las entidades federativas, así como en la de los estudiosos de los grandes problemas nacionales, lo es el de la iniquidad, la cual ha sido una preocupación, por ejemplo, de los países del sudeste asiático; así, señala Kliksberg, "la participación en el ingreso entre el 20 % superior y el 20 % inferior pasó a ser 8 a 1 en Corea, y el 4.1 a 1 en Taiwan, en América Latina la polarización se acentuó, y las distancias son de 26 a 1 en Brasil, y se han ampliado considerablemente en México, Argentina, y toda la región", así, la región donde la iniquidad se encuentra más acentuada es en América Latina, que se encuentra por encima de la prevaleciente en el continente africano. Vale la pena insertar uno de los cuadros incluidos por el autor antes citado que presenta la aplicación del coeficiente de Gini "que mide los grados de desigualdad en la distribución del ingreso en América Latina, África, el Sudeste Asiático, y el Este 190


Asiático que permite- apreciar cómo el coeficiente que sube cuando aumenta la desigualdad refleja diferencias apreciables a su favor en las dos últimas regiones, que a su vez han crecido mejor y más sostenidamente que las anteriores". El cuadro es el siguiente:

CUADRO]

PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN EN EL INGRESO NACIONAL (EN

Población

Sudeste Este Asiático Asiático

1ero quintil 2do. quintil 3er. quintil 4to. quintil 5to. quintil Coef. de Gini

6.6 12.2 11.4 16.1 16.6 21.8 24.9 42.0 40.4 0.32 0.31

África 6.0 8.2 11.5 18.5 55.9 0.44

8.1

%)

América Latina 3.3 7.2 11.9 19.8 57.9 0.49

Los quintiles siguen el orden creciente de ingresos. Fuente: Weawer 1. y R. Sprout en Michael Rock "25 years of economic development revisited", World Development, Co .. 21, No. 11, 1993, apud.

Kliksberg, Bernardo,

Ibid.,

p 8.

Tales índices de iniquidad prevalecientes en América Latina no sólo son motivo de reflexión, sino que deben mover a la ac ción, al incremento de la capacidad de gestión de los grandes problemas sociales, a aplicar mayores recursos a la definición de políticas sociales, a la formación de los cuadros con las capa cidades requeridas para conjugar voluntad política, recursos es casos y medios para enfrentar conjuntamente con los grupos interesados los problemas que parecen prolongarse en el tiem po; asimismo es necesario revisar el modelo y estrategia de de sarrollo prevaleciente. 191

La profesionalización de la función pública ...

En el ámbito de las entidades federativas que integran el país se expresan también problemas agudos con diferencias relativas, en algunos estados los índices de marginación continúan siendo elevados, tal es el caso de los estados de Guerrero, Chiapas, Hidalgo, Oaxaca, entre otros, por lo que la iniquidad que se da a nivel mundial, también se manifiesta al interior de los estados integrantes de la federación.

Los cambios en los procesos de gobierno, administración y gestión en las entidades federativas

El régimen local en México ha observado interesantes reformas en la última década, en ese periodo varias entidades federativas han dejado de ser gobernadas por el partido del régimen, hoy varios de los ejecutivos estatales, específicamente los de los estados de Baja California, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco y Querétaro, son de filiación partidista de Acción Nacional. Asimismo, en otros estados el Partido Revolucionario Institucional ha dejado de contar con la mayoría absoluta en las legislaturas locales. En el ámbito municipal de gobierno y administración, una buena parte de los municipios están actualmente gobernados por fuerzas políticas que expresan un pluralismo creciente; se está planteando así un nuevo equilibrio entre los poderes locales, de lo que se desprende que en lo sucesivo ninguna fuerza política tendrá asegurada la permanencia en el poder, es decir, se perfila la llamada alternancia política; el correlato de lo anteriormente mencionado tiene múltiples causas y manifestaciones: reformas electorales, ciudadanización de los procesos electorales, una sociedad más participativa, abierta y plural, la emergencia de la sociedad civil, la dilatación del espacio público, etcétera. En el caso de las administraciones públicas de las entidades federativas, se han reformado o modificado sus estructuras, consecuencia de la privatización de entidades paraestatales de 192


las administraciones estatales, pero también de la ampliación de cometidos y nuevas necesidades, tal es el caso de la incorpora ción y elevación a rango de secretarías o coordinaciones de la función de control y evaluación interna, de la creación de secre tarías de comunicaciones y transportes en algunas entidades federativas en las cuales los procesos de urbanización crecien tes hacen necesaria tal creación; la preservación del medio am biente, de los recursos naturales y del equilibrio ecológico, así como la tendencia a lograr un desarrollo sustentable, ha motiva do a los gobiernos de los estados a la creación de secretarías, subsecretarías, direcciones generales o comisiones dedicadas a la gestión ambiental. Otra de las grandes causas de la creación o fortalecimiento de dependencias y entidades paraestatales en los estados, se desprende de la descentralización de funciones y servicios que tradicionalmente atendía el gobierno federal, de esta manera se han creado en la mayoría de los estados, entida des paraestatales u organismos auxiliares para recibir los servi cios de salud, agricultura y desarrollo rural, turismo y educación. Los procesos mencionados en el último párrafo han sido pre cedidos de la formación de los cuadros para asumir la responsa bilidad que ello implica, incluso, se puede afirmar que constituye una de las razones por las cuales se ha convenido entre el go bierno federal y los gobiernos estatales la descentralización de funciones y servicios, así como la transferencia de recursos (fi nancieros e infraestructura física, entre otros). Por lo que hace a los procesos y formas de gestión, las nue vas necesidades, exigencias y retos, han obligado a los gobier nos a emprender programas de desconcentración, descentrali zación, simplificación, desregulación y otros procesos como el establecimiento de sistemas de información o sistemas integra les de control y evaluación, a fin de estar en mejores posibilida des de atender demandas crecientes, así como anticiparse a pro cesos y contextos de mayor complejidad. En el presente abordo con mayor amplitud el estudio de las acciones que se han pro193


movido en materia de profesionalización y actualización de cua dros. En el siguiente subapartado se analizan las acciones y pro cesos asociados a la descentralización y al eventual fortaleci miento del federalismo, y su relación con el papel que cubre el factor humano en dichos procesos. Diversas acciones, implicaciones y consecuencias se han venido desprendiendo de los procesos antes mencionados y se vislumbran otras en el futuro inmediato, entre las que cabe des tacar la necesidad de fortalecer e impulsar la formación, profesionalización y actualización de cuadros al servicio de los poderes locales

La descentralización y el federalismo Como es sabido, a partir de mediados de la década de 1970 se promovieron acciones de desconcentración de parte del gobier no federal, por tanto, de algunas de sus dependencias centrales y entidades paraestatales hacia las entidades federativas, tal fue el caso de la creación de delegaciones regionales, lo que se ge neralizó hacia finales de la década de 1970 con la creación de delegaciones estatales. La siguiente década fue un espacio tem poral en que se abonó el terreno que propició que en lo transcu rrido en el presente decenio se firmaran acuerdos de descentra lización y se concretaran acciones específicas, ya se han men cionado los casos que mayor grado de avance contemplan: sa lud, agricultura y desarrollo rural, educación, turismo; el CAPFCE también impulsa acciones en ese sentido, la SEMARNAP tiene contemplada la descentralización de hasta 36 funciones en los subsectores de medio ambiente, recursos naturales, acuacultura y pesca. Desde luego, la sumatoria de las acciones en materia de des centralización, han impactado ampliamente a los gobiernos de las entidades federativas e incluso a buena parte de los munici194


pios, y como factor esencial, se han fortalecido los mecanismos de coordinación y colaboración intergubernamental, lo que puede ser un factor importante de fortalecimiento del federalismo, siempre y cuando las entidades federativas lleven a cabo una serie de iniciativas en congruencia con la legislación y convenios establecidos, así como disponer o formar los cuadros de política, administración y gestión para hacer ello posible. A título de ejemplo, cabe destacar la diversidad de convenios entre algunas entidades federativas, el gobierno federal y los municipios, donde se expresan los citados mecanismos de coordinación y colaboración intergubernamentales. En este caso se incluyen los estados de Aguascalientes y Sonora.

Aguascalientes: • Convenio de Descentralización de la SCT y el Gobierno Estatal, la SECOFI y la CEDECE. • Convenio de Coordinación celebrado entre la SECTUR y el Gobierno Estatal. • Convenio de Ejecución celebrado entre el lEA y la SEP. • Convenio de Descentralización y Transferencia celebrados por el Gobierno del Estado, el INADE, la CONADE y la SEP. • Convenio de Coordinación celebrado por el G obierno Estatal y la SAGAR. • Convenio de Descentralización celebrado entre el Gobierno y la SSA.

• Acuerdo de Coordinación en materia Ecológica celebrado por la SEMARNAP y el Gobierno Estatal. • Acuerdo de colaboración del Ejecutivo Estatal y los Gobiernos Municipales para el Programa de Fortalecimiento Económico 1996.

• Acuerdo de Apoyo a Empresarios que deseen instalarse en los municipios con 50 % de reducción de los impuestos predial, de adquisición de bienes inmuebles, licencias de construcción, 195


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inscripción de contratos de crédito y expedición de certifica dos. Acuerdo para la creación de la Comisión para el Seguimiento y Evaluación del Gasto y el Financiamiento Público del Poder Ejecutivo del Estado, sus Dependencias, Organismos Públi cos Descentralizados y Entidades Paraestatales. Acuerdo que establece las tarifas por los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado. Acuerdo por el cual el lEA procede a revalidar estudios que no forman parte del Sistema Educativo Nacional cursados en la Escuela Japonesa de Aguascalientes. Decreto por el cual se creó el Sistema Estatal de Seguridad Pública. Acuerdo que crea la Comisión Estatal para la Prevención y Manejo de Asentamientos Humanos Irregulares en el Estado. Acuerdo Estatal Para la Calidad y la Productividad 1994-1998. Convenio de Cooperación Técnica con la Organización Inter nacional del Trabajo.

Fuente: Instituto Nacional de Administración Pública. La administración local en México. México, INAP, 1997, tomo 1, p. 55.

Tal es el cuadro fundamental de los mecanismos aludidos. El gobierno del estado de Sonora, por su parte, ha promovido hacia los 70 municipios que lo integran acciones y convenios en el seno del "Convenio de Desarrollo Social Estado-Municipio", orientados a "profundizar el proceso de descentralización de la administración estatal a la municipal; fortalecer la capacidad recaudatoria y el saneamiento de las finanzas públicas munici pales, atender las demandas prioritarias de la población; y pro mover el desarrollo económico't.!

Instituto Nacional de Administración Pública. La administración local en México, tomo 1Il, p. 333.

3

196


Asimismo, cabe destacar la continuidad de la descentralización del gobierno federal a la entidad de los servicios de salud pública, educación, comunicaciones y transporte, sector agropecuario, el fideicomiso Puente Colorado. En tomo al fortalecimiento del federalismo, vale la pena hacer referencia a la instalación de once subcomisiones para agilizar el proceso de descentralización: desarrollo social; educación media superior; salud; comunicaciones y transportes; agricultura, ganadería y desarrollo rural; medio ambiente, recursos naturales y pesca; federalización de la construcción de escuelas en niveles preescolar y secundaria; federalismo hacendario; federalismo fiscal; federalismo patrimonial y federalismo legislativo, tal es el panorama en dos de las entidades federativas de la República, una de la zona centro y una de la zona norte. Los alcances de la descentralización y del denominado nuevo federalismo, nos parece que están en vías de construcción, puesto que, temporalmente hablando, es relativamente reciente su puesta en marcha, además de provenir fundamentalmente de decisiones tomadas desde el gobierno central y, en menor medida, de las entidades federativas y de los municipios; sin embargo, ha propiciado la formación de cuadros, marcado premisas fundamentales que apuntan al desarrollo de un modelo favorable a una cultura de la descentralización,mayores iniciativas de las entidades federativas. Finalmente he de analizar la situación actual por la que atraviesa la profesionalización de la función pública en los estados, lo que ciertamente se ha catalizado en los años recientes.

El papel de la profesionalización de la función pública en los estados federados, requisito sine qua non en la construcción de escenarios prospectivos alentadores Los cambios de la sociedad y del Estado contemporáneos evidencian crecientemente la necesidad de una mayor 197


profesionalización, es más, no sería una exageración si decimos altísima profesionalización, de los cuadros al servicio de los pode res públicos, o que insertos en ellos revierten su actividad a la socie dad a la que se deben; Dror, por su parte, ha planteado que ante la incapacidad decreciente de los estados, una de las prioridades improrrogables lo constituye la formación, profesionalización y ac tualización de los servidores públicos. "Los gobiernos no se en mohecerán en el futuro próximo, lo que llegue a ocurrir será quizá lo contrario, ya que las funciones y las responsabilidades gubernamentales están aumentando, mientras que sus capacida des para manejar problemas decrecen. En cierto nivel de agregación, uno de los puntos críticos que se deben tratar con siste en reconocer si es conveniente la tasa de recursos huma nos calificados que se desplazan hacia el gobierno[...] Superar la obsolescencia gubernamental, es quizá, el reto más urgente e importante a que se enfrentan las sociedades organizadas con temporáneas. "4 Tal apreciación me parece no es privativa de este autor, cada vez son más los foros en los que se discute, polemiza y debate en tomo a la profesionalización; asimismo las instituciones de educación superior.é los órganos gremiales y otras instituciones concretan programas y acciones específicas orientadas a la

Yehezkel Dror, Enfrentando el futuro. México, fCE, pp. 110-111, apud, Trans formaciones del Estado y la Administración Pública en la Sociedad Contemporánea, Uvalle, Ricardo, Toluca, Estado de México, UAEM-IAPEM; 1997, P 84. En torno al papel de las instituciones de educaci6n superior en México en materia de formaci6n de cuadros en México, en un esfuerzo editorial compartido entre el lAPEM, el CLAD, la AEC\ y la UAEM, se public6 en 1995 un estudio muy completo en la materia; en él se pueden consultar aspectos como la profesionalización y el empleo en México, la ense;anza superior en las ciencias políticas y en la administraci6n pública, tanto en el nivel de licenciatura como en el de posgrado, e inclusive el intercambio prevaleciente a nivel nacional e inter nacional; ver: Omar Guerrero, La formación profesional de administradores públicos en México. 4

198


profesionalización. Los gobiernos estatales han cobrado mayor conciencia de la necesidad de profesionalizar a los cuadros a su servicio, es objeto del presente subapartado desarrollar una aproximación a la situación que prevalece en las entidades federativas y en su administración en materia de profesionalización de servidores públicos. Con el objeto de analizar el panorama que prevalece en las entidades federativas, se presentan en una matriz los aspectos fundamentales de la citada profesionalización y los aspectos afines. En este caso, de nueve entidades federativas. Vale la pena destacar que el impulso a la profesionalización de cuadros rebasa, desde luego, el ámbito de los ejecutivos y sus respectivas administraciones públicas, tanto en su vertiente centralizada como en la descentralizada o paraestatal, y se manifiesta también en el ámbito de los poderes legislativo y judicial, así, en entidades como el caso específico del Estado de México, se está promoviendo la creación de un centro de estudios legislativos, y como ya lo mencioné en el caso del poder judicial, los magistrados ingresan por concurso de oposición; además de haber efectuado una serie de reformas, ciertamente en congruencia con las impulsadas a nivel federal, como es el caso del Consejo de la Judicatura y de los homólogos en las entidades federativas. Se percibe, en suma, un conjunto de acciones orientadas a la profesionalización; sin embargo, se aprecia que aún es necesaria una mayor articulación, establecimiento de redes de actualización y profesionalización de servidores públicos, y la aplicación de mayores recursos que, desde mi perspectiva, sería un inversión con una tasa de retomo de beneficio social significativa.

199

Estado de Colima

Chiapas

Durango

-

Guerrero

O

profesional de los servidores públicos

Ley del servicio civil Base: 53,309; del estado y los Co nf ia nz a: municiplos de 16,015 Chiapas; Ley del seguro mutuo de vida de los funcionarios y empleados del gobierno del estado

Acciones o ri en ta da s a la especializaci6n del personal; retabulaci6n salarial, racionalización en el del tamal\o sector público Central: 4209; Ley los Base : 2 041; I mp le me nt ac i6 n. d e de al Confianza: 2980 cursos de Paraestatal 812 trabajadores servicio de los tres y capacitación poderes del estado actualización; establecimiento de incentivos y r ec om pe ns as

Central; 15 184; Ley de trabajo de los Paraestatal 2 990 servidores públicos del de estado Guerrero; Ley de r es po ns ab il id ad los política de servidores públicos

Base: 7 057; Programa 5 modernización Confianza 492; administrativa Supemumerario s 2 6 35

ITESM; IAPECH

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I ns ti tu to Tecno lógic o d e D ur an go : IPN; Coordinación de CECATIS; D el eg ac ió n del ISSSTE, IAPED de INAP; IAPEG; Fundación Cambio XXI. "Luis Donaldo Col osio '

promueven Se co ncurso s de oposición para el del ingreso personal

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Se actualizó aplicación

la y actualización de los catálogos de servi dores públicos: se desarrollan tendientes

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implantación servicio

Central: 4 783; Ley de trabajadores al servicio del estado Paraestatal: 300 de Hidalgo; Ley de responsabilidades de los servidores públicos al servicio del estado

Concreción d la Ley estímulos, de recompensas y premios los a funcionarios y e mplead os del gobierno del estado

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carrera en administración pública estatal Profesionalización ISSSTE del IAPEH personal: Ajuste al tabulador Universidad Autónoma de salarial. Hidalgo ITESM (C. Hidalgo) CIFE INAP

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Podemos apreciar que existen algunas condiciones para pro mover ampliamente la profesionalización de los servidores públicos en las entidades federativas, así como una serie de instituciones cuya misión se centra en el desarrollo de las ciencias administrativas y en la actualización y capacitación de servidores públicos, como es el caso del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), los Institutos de Administración Pública de las 31 entidades federativas, las universidades públicas y privadas, en partícular aquellas que tienen establecida la licenciatura en ciencias políticas y administración pública, e incluso programas de posgrado en tal campo o disciplinas afines. Sobre este particular, cabe hacer alusión a algunas experiencias que se han venido desarrollando en algunos estados, como los de Querétaro, Puebla, Oaxaca, Estado de México, entre otros, que han impulsado cursos de actualización, diplomados, maestrías en intercambio con universidades estatales. En los casos específicos de los IAPS del Estado de México y Puebla, la maestría en administración y políticas públicas se encuentra en su segunda edición, la especialización en Contraloría Gubernamental en su cuarta edición, se ha abierto ya la especialización en Auditoría Gubernamental; asimismo, a nivel municipal, se ha dado forma al Programa de Capacitación Municipal (PROCAMUN), en el cual han participado ya un número amplio de servidores públicos municipales. En el segundo caso -IAP del estado de Puebla- se está impulsando ya el doctorado en Administración Pública para la formación de cuadros de alto nivel y el impulso a la investigación. En suma, prevalecen en las entidades federativas algunas condiciones favorecedoras de la profesionalización; sin embargo, no se percibe que ésta constituya una de las prioridades de los gobiernos de las entidades federativas, no obstante los beneficios que la misma conlleva.

Consideraciones finales

La profesionalización de los cuadros al servicio de los poderes públicos, constituye hoy una tarea impostergable, la complejizaci6n de 202


la vida moderna, el ambiente de incertidumbre, las contingencias, los transformaciones de la sociedad, el redimensionamiento del espacio público, los cambios en el régimen político del Estado mexicano y de las entidades federativas, la emergencia de la sociedad civil, la vigencia del Estado de derecho, la alternancia política y, fundamentalmente, las exigencias y demandas de la sociedad, requieren de una profesionalización y del establecimiento del servicio civil de carrera en aquellas entidades donde las condiciones así lo propicien, como lo son la participación de las instancias requeridas, el desarrollo de modelos con los elementos indispensables y con una realimentación constante que dé lugar a una actualización permanente, que incorpore los mecanismos de evaluación del desempeño con el objeto de que la consistencia y la flexibilidad del modelo sea congruente con las necesidades y retos que plantea el mundo contemporáneo.

Bibliografía Dror, Yehezkel. Enfrentando el Futuro, México, FCE, 1994. Guerrero, Omar. La Formación Profesional de Administradores Públicos en México, México, IAPEM, CLAD, AECI,

UAEM,1995. Instituto Nacional de Administración Pública. La Administración Local en México, México, INAP, tres tomos, 1997. Kliksberg, Bernardo, Repensando el Estado para el Desarrollo Social: Más Allá de Dogmas y Convencionalismos, traba jo inédito, 1997. Revista PROSPECTIVA, año 2, núm. 9, Marzo de 1998. Uvalle Berrones, Ricardo. Las transformaciones del Estado y la Administración Pública en la Sociedad Contemporánea. Toluca, Edo. de México, UAEM-IAPEM, 1997.

203

REFORMA DEL ESTADO Y GERENCIA SOCIAL

Miguel Ángel Márquez Zárate*

Preámbulo

Analizar la importancia de la gerencia social en el ámbito de la llamada "reforma del Estado" es el objetivo del presente ensa yo. Derivada de una relación cada vez más compleja entre el Estado y la sociedad civil, la administración pública tiende a re estructurarse para dar respuesta a las demandas de los diversos grupos sociales, los cuales tienden a estar más organizados y, por ende, con una tendencia más participativa para dar solución a las múltiples necesidades en los que se encuentran inmersos. Es en este contexto donde emerge la gerencia social como una de las nuevas tecnologías gubernamentales tendiente a dar le solución a uno de los problemas más apremiantes derivado de la reforma estatal: la pobreza extrema y la gran gama de conseEl autor es secretario para asuntos de personal académico y Profesor de asignatura en la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales de la UNAM.

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Reforma del estado y gerencia social

cuencias negativas que trae consigo. La gerencia social tiene como elemento imprescindible la participación social, aunado a la puesta en marcha de elementos gerenciales para dar respuesta eficiente y eficaz a dichas demandas sociales. Para fines de presentación, el presente ensayo se divide en tres apartados: en el primero, se analiza la evolución del Estado moderno, desde su génesis hasta la crisis del "Estado benefactor". El segundo estudia la reforma del Estado y su impacto en el aumento de la pobreza, para que en el tercero se analice a la gerencia social como la tecnología gubernamental que tiene como objeto darle solución a los problemas de pobreza a través de una relación activa entre la administración pública y la sociedad civil para satisfacer eficaz y eficientemente las necesidades más apremiantes de esta última.

La evolución del Estado moderno

El Estado moderno es el resultado de la evolución de las relaciones de producción capitalista que se va gestando durante el feudalismo, para pasar por una etapa de transición entre esta fase y el liberalismo que es el absolutismo. Durante el feudalismo no existía la separación entre el Estado y la sociedad. "Era una administración donde predominaban las disposiciones personales de las funciones y, en cambio el sello personal del monarca y de los vasallos le otorgaban un carácter primordial a los asuntos del Estado". I En este ámbito, las estructuras del Estado y la sociedad estaban entremezcladas; al no haber una separación en las funciones de ambos, la administración de los asuntos públicos y privados resultaban ser los mismos.I I

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Ricardo Uvalle, B. El gobierno en acción, pág. 93. "En efecto la identidad del Estado y la Sociedad parmitió que la nobleza feudal

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Es durante el absolutismo cuando surge y evoluciona la burguesía como clase emprendedora y detentadora de los bienes, sin embargo la autoridad supremas sigue siendo el monarca absoluto, lo que significa que esta clase social tiene el poder económico, le hace falta el político.! El Estado liberal será la respuesta a este cambio, su nacimiento se ubica en los siglos XVII y XVIII, como fruto de la revolución industrial, inglesa y francesa, principalmente. Con la aparición del liberalismo da nacimiento el Estado moderno, ya que el rompimiento con las concepciones escolásticas, y teniendo como base de su desarrollo al conocimiento científico, hace que el Estado tienda a ubicarse en una concepción racional, que a través de un desarrollo tecnológico se van dando las pautas para la evolución del capitalismo. "La sociedad moderna es la capitalista. Cuando triunfa sobre las cenizas del feudalismo y las relaciones absolutistas decadentes, da paso a un conjunto de etapas para reafirmar su identidad y asegurar su modo y condiciones de vida. Es una sociedad que vive el cambio y la transformación constantes. No cesan sus avances y progresos. Es una sociedad donde el espíritu empresarial se desenvuelve vertiginosamente. Donde la formación de

asumiera el control de las estructuras estatales, pero a la vez que era propietaria de los medios de trabajo, no delimitó la esfera política de la economía, dando lugar a que el Estado se confundiera con la sociedad. Por 10 tanto al no haber distinción entre el Estado y la sociedad, tampoco la hubo entre la vida pública y privada. De este modo al entremezclarse lo público con 10 privado el Estado y la sociedad resultaron un solo ente". lbid., pág. 93. 3 "Desde el siglo XI, por el contrario a los nombres de caballero, clérigo, villano, el nombre de burgués, francés de origen, pero pronto adoptado por el uso internacional se opone en un contraste sin ambigüedad. Si la aglomeración en sí queda anónima, los hombres que all! viven, o por 10 menos, en esta población, los elementos más activos por sus actividades mercantiles o artesanas, 10 más especificamente urbanos poseían pues, en adelante, en la nomenclatura social un lugar adecuado a ellos. Un instinto muy seguro habla acertado a advertir que la ciudad se caracterizaba ante todo, como el lugar de una humanidad particular". Marc Bloch. La sociedad feudal, pág. 90.

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Reforma

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gerencia social

capital se sustenta en la utilización de la ciencia y la tecnología. Es una sociedad donde la modernización económica da como resultado ganancias amplias y el establecimiento de unidades industriales y comerciales complejas"." El Estado moderno tiene su base jurídica-filosófica en el iusnaturalismo, que establece los derechos naturales de los indi viduos, como son: el derecho a la vida, el derecho a la libertad, a la igualdad y a la propiedad, los cuales se incorporaron a los ámbitos políticos, económicos y sociales. "El estado no debe permitir obstáculos que lleguen a truncar las relaciones mercantiles, solamente debe establecer normas que ayuden a asegurar la autorregulación del mercado y crear las condiciones necesarias que hagan del mercado la esfera de las relaciones económicas del sistema capitalista". 5 En suma, es durante el liberalismo donde el Estado moderno se desarrolla para cumplir con otras facetas que se van dando a través de un proceso evolutivo, derivado de la compleja relación Estado-sociedad. El Estado benefactor

La evolución del capitalismo hace que las relaciones entre el Estado y la sociedad se vayan modificando como un elemento intrínseco del mismo proceso histórico. Se puede considerar que a partir de las últimas décadas del siglo pasado, el Estado liberal comienza a entrar en una etapa de reajuste. El Estado comienza de una u otra manera a manifestar su intervención en la vida de la sociedad a través de diferentes mecanismos, ya que la llamaRicardo Uvalle Berrones, "Objetivo y Alcance de la Gerencia Pública". pág. 90 s Miguel Ángel Márquez. La crisis del Estado social de derecho y neoliberalismo, pág. 22.

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da "autorregulación del mercado" comienza a ponerse en entre dicho. El Estado a través de diversas leyes comienza cada vez a participar de manera más activa en el proceso económico y social, como la protección a los trabajadores contra accidentes, enfermedades, etcétera, "es cuando la administración pública comienza a intervenir en la esfera de la sociedad cada vez en mayor grado, incluyendo el encauzamiento del proceso económico, por lo que el ámbito de su competencia traspasa en mucho los límites que tiene asignada dentro del estado liberal de derecho"." Es decir, la llamada "autorregulación del mercado" resultó ser una falacia, la intervención del Estado en la sociedad se hizo cada vez más necesaria, la administración pública comienza ha tener un papel primordial en la vida económica y social de los estados. Fue en 1936, con la obra de John M. Keynes, La teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, donde se establecen las bases teóricas para la intervención del Estado en la economía a través de programas productivos y sociales. A partir de estos elementos, la administración pública tiene un gran auge, que a través de empresas públicas, programas sociales, programas de inversión, etcétera, abarcó casi en su totalidad la vida social. La sociedad se politiza buscando en el Estado y en su administración la satisfacción a sus demandas, en este sentido la sociedad se vuelve dependiente del aparato estatal. La intervención estatal en la esfera social se lleva a cabo a través de la administración pública, ya que ésta actúa en donde la iniciativa se ve imposibilitada por ineficiencias, o bien por no convenir a sus intereses. "El Estado nacional aparece ahora no solamente como regulador, promotor y prestador de servicios públicos, sino como 6

Miguel Ángel Márquez.

Op. cit.

pág. 35.

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planificador y responsable directo de la aplicación de los recursos productivos nacionales. El Estado es concebido como conductor de nuevas estrategias de desarrollo, en las que se plantea, por un lado, el principio de nacionalidad como afirmación de la capacidad de autodeterminación y soberanía frente a las influencias exteriores y por otro, la necesidad de obtener una mayor eficiencia en el aparato productivo incluyendo nuevas prioridades de tipo social y el ejercicio de una mayor intervención gubernamental para superar la vulnerabilidad externa de las economías exportadoras dependientes y aumentar su influencia en el sistema internacional"? En suma, el Estado benefactor tiende a politizar todos los aspectos de la vida social, es decir, la sociedad se vuelve una clientela "subordinada" a éste, a través de un corporativismo, de negociaciones directas entre el Estado y ciertos sectores sociales buscando el apoyo a través de la administración pública, pero sin ninguna participación activa por parte de la sociedad. La sociedad en esta etapa está supeditada a un aparato estatal que tiende a burocratizar el desarrollo social.

La crisis del Estado benefactor

La burocratización del Estado hacia la sociedad trajo consigo una crisis del Estado benefactor, crisis que se manifiesta en los siguientes aspectos: 1) Impone onerosas e ineficientes regulaciones, que en con junto tienen un impacto sustancial sobre el nivel de precios y la productividad. 2) Invade áreas donde la actuación del sector privado es siempre más eficiente ya que los programas establecidos por el Estado, en áreas de un mayor beneficio social, resultan frecuentemente contraproducentes. Banco Interamericano de desarrollo, Empresas públicas en América del Sur y México, pág. 296. 7

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3) Distorsiona los precios del mercado, lo que impide un aumento en la producción, coaccionando una distribución ineficiente de la misma. 4) Hace atractivo el desempleo y el ocio, al gravar a los que trabajan, mientras que subsidian a los que no lo hacen. 5) Impide el progreso tecnológico, ya que a través de los subsidios obstaculiza una mejor forma de producción. 6) Protege a industrias ineficientes de la competencia extranjera, lo que eleva los precios internos. 7) Impide el progreso social, puesto que los programas tendientes al beneficio social son ineficientes". 8 El ser beneficiario de programas sociales significó estar supeditado a intereses políticos. Los programas sociales se volvieron más difíciles de aplicar, 10 cual significó una carga onerosa para el Estado. "A medida que los programas sociales se han hecho más complejos, las burocracias se han vuelto más difíciles de manejar. Igualmente, con el aumento de la deuda y otros problemas económicos, numerosos gobiernos han tenido enormes dificultades para brindar servicios sociales requeridos de manera urgente. Los recortes presupuestarios han ocasionado escasez de suministros y de ayuda técnica, y se han reducido los recursos de personal. En muchos países, se ha visto seriamente afectada la efectividad de los programas estatales de desarrollo social"." Reforma del Estado

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pobreza

La reforma del Estado se ha caracterizado por una nueva relación entre éste y la sociedad. El Estado tiende a transformarse Miguel Ángel Márquez. Op. cit. pág. 120. Jammes Midgley, "La polltica social, el Estado y la participación de la comunidad", en Bernardo Kliksberg (comp.), La Pobreza. un tema impostergable, pág. 214. 8 9

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radicalmente para dar salida a una crisis que se manifiesta en los siguientes ordenes: económico, político y social. Lo anterior exige al Estado una transformación profunda en su accionar, es decir, tiende a reformarse. La "reforma del Estado" tiene, en el aspecto económico, su base ideológica y pragmática en el llamado "neoliberalismo" , donde su principal argumento es el retorno al liberalismo económico, dejando a las libres fuerzas del mercado como las encargadas de llevar a cabo la reactivación económica y convertir nuevamente al Estado en su papel de "gendarme", es decir, que no intervenga en 10 económico, que sólo se encargue de la regulación y "promoción" del "progreso". "En suma, el neoliberalismo, considera para salir de la crisis, que es necesario eliminar al estado keynesiano que, se ha convertido en un Leviatán y regresar al estado clásico y de equilibrio natural, esto implica: a) Reducción del gasto público, tanto corriente como de inversión. b) Reducción de los gastos sociales, esto es, eliminar el Estado benefactor. e) Reducciones salariales. d) Reducción de las elevadas tasas de impuestos, esto es restringir al Estado impositivo. e) Políticas monetarias restrictivas. j) Privatización de controles y regulaciones del mercado, esto es eliminar al Estado regulador, lo cual implica libre empresa, libre mercado y libre comercio interna cional. El neoliberalismo tiene una base filosófica sustentada en la afirmación de que el sector público destruye la prosperi dad lograda gracias al sistema de libre intercambio y además destruye la libertad humana, por 10 tanto, el Estado debe desaparecer como agente económico, dando paso a un liberalis212


mo económico, como prerequisito para el óptimo funciona miento del sistema capitalista". 10 La crisis del Estado benefactor y la puesta en marcha de la reforma del Estado ha traído como consecuencia que el nivel de la población se haya deteriorado considerablemente. La política económica implantada en la mayoría de los países del orbe, tiende a darle al mercado un papel preponderante, ale jando al Estado del papel protagonista para la reactivación eco nómica, suprimiendo a la vez una serie de programas sociales, que por mucho tiempo amortiguaron una serie de conflictos so ciales. Además de una revolución tecnológica, donde los procesos productivos son mecanizados, trae como resultado que una gran cantidad de personas se vean desplazadas por los robots, redu ciéndose considerablemente la creación de fuentes de empleo. Lo anterior trae como consecuencia una disminución consi derable del nivel de vida de la población, sobre todo en los países periféricos. En su informe del Estadodel mundo 1992,el prestigioso Instituto Worlwatch de Washington indica que cada uno de tres niños está subalimentado, 1220 millones de personas carecen de agua segura, tres millones de infantes mueren por año de enfermedades previsi bles con la vacunas, un millón de mujeres muere cada año por pro blemas de salud vinculadas con la reproducción (recordemos aquí que el 30 % de los hogares a nivel mundial y el 40 % en Latinoamérica, tiene como cabeza de familia a una mujer), mil mi llones de adultos no saben leer ni escribir .11 Por su parte, Julieta Campos afirma "tres mil quinientos mi llones de personas -las tres cuartas partes de la humanidadMiguel Ángel Márquez. Op.cit, pág. 129. 11 Saulo Chávez Alvarado, ¿El combate a la pobreza en México? Un estudio de caso: El Programa Nacional de Solidaridad en el Istmo de Tehuantepec, Oaxaca 1989-1994. México, Tesis de Licenciatura, FCPyS, UNAM, 1996. p. 54. 10

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viven en países pobres, sobre territorios que ocupan dos tercios de la superficie del planeta. El Banco Mundial (BM) calculó hace poco mil millones en pobreza extrema. UNICEF calcula 1 534, es decir, el 27 % de los seres humanos". 12 En nuestro país, el problema de la pobreza se ha hecho latente. 4"'En 1988, 50 millones de mexicanos, el 60 % de la población, eran pobres: entre 18 y 23 millones vivían en extrema pobreza. El cálculo estimaba 35 % de pobres moderados y 25 % de extremadamente pobres. Para 1990, con una población de 81 millones, esa propor ción indicaría que más de 28 millones eran moderadamente pobres y 20 millones, por lo menos, vivían en extrema pobreza't.P Sin em bargo, la cinco familias más ricas del país han aumentado sus fortu nas de 16400 millones de dólares a 27 000 millones. El problema de la pobreza queda de manifiesto en los siguien tes rubros: educación, vivienda, alimentación, salud, etcétera, don de se manifiesta en una creciente crisis como problemas alar mantes de drogadicción, desintegración familiar, delincuencia, etcétera. Las consecuencias de la reforma del Estado no se han hecho esperar, la desigualdad social son un reflejo de todo este proceso de restructuración, sobre todo en los países periféricos. "Los contrastes son muy agudos en América Latina. En Brasil, el 20 % más rico gana 26 veces más que la quinta parte más pobre y en Perú el 40 % más pobre recibe sólo el 13 % del ingreso nacional. Si en El Salvador el acceso a educación primaria y se cundaria es de 69 %, el acceso al agua potable no pasa de 39 %, mientras que en Paraguay, con el mismo índice en educación, se baja aún más en agua potable, que no pasa del 35 %. Con una inflación de más de 100 % en Argentina, Bolivia, Brasil y Perú, la década perdida, marcada por la sangría de la deuda, denotó descenso en la inversión y la producción, erosión de salarios reaJ ulieta Campos. ¿Qué hacemos con los pobres't, pág. 38. 13 Ibtd., pág. 437.

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les, desempleo abierto y constante y aumento en la desnutrición y la mortalidad infantil". 14 Este problema tiene una interrelación con los sistemas políticos y económicos. El surgimiento del movimiento guerrillero en nuestro país a partir de 1994, tiene como bandera el problema de la pobreza. La emigración de nuestros compatriotas a los Estados Unidos y las fatales consecuencias que sufren en el vecino país, es solamente una muestra palpable de la consecuencia de la pobreza en México.

La gerencia social en el contexto de la reforma del Estado La administración pública, al ser la encargada de relacionar al Estado con la sociedad, tiende a buscar nuevos mecanismos en su accionar, para hacerla más eficiente, más transparente y más productiva, rompiendo radicalmente con los viejos esquemas administrativistas y crear nuevas tecnologías gubernamentales dentro de la reforma estatal. Es un Estado, "...que gobierna más y administra lo indispensable. Es un Estado que concesiona a particulares o grupos sociales servicios públicos que tenía a su cargo. Es un Estado que concibe a la privatización por los fines públicos que pueden cumplir. En suma: es un estado que devuelve a la sociedad, los ciudadanos y a sus instituciones iniciativas que pueden cumplir con eficiencia. Es un Estado que no pretende volver a situaciones de desconfianza ciudadana; de crisis en sus decisiones y de obtención de resultados no eficientes". 15 La aplicación de nuevas tecnologías gubernamentales tiene como base el desarrollo tecnológico en todos los ámbitos, tanto

Ibid., pág. 63. I s Ricardo Uvalle Berrones. Los nuevos derroteros de la vida estatal, pág. 103.

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científicos como sociales. Es decir, los cambios que a nivel de la administración pública deben retomar dichos acontecimientos. En cuanto al sector público, el cambio de los esquemas administrativos tradicionales a esquemas gerenciales se está llevando a cabo a través de una exigencia de la sociedad al Estado. A partir de la redefinición del rol estatal, las organizaciones públicas suelen diseñar sistemas de planeación menos rígidos y necesariamente participativos; en esta dinámica el acento se pone sobre el proceso en sí, ya que el rumbo y acciones del plan serán acordados conjuntamente con organismos no gubernamentales. Esto da al sistema de planeación características cercanas a un proceso de abajo hacia arriba; la función del plan es, por tanto, proveer un marco de referencia para la acción, que podrá ser incluso ajustado o corregido a partir del desarrollo de acciones. El redimensionamiento del aparato estatal no sólo es en el aspecto cuantitativo, es decir, menos Estado y más mercado; sino se adentra en las mismas entrañas de su administración para cambiarla radicalmente, con el objeto de dar una respuesta más inmediata y eficaz a los requerimientos de una sociedad más independiente y más organizada. Es en este ámbito donde surge la gerencia social. La gerencia social es parte de las nuevas tecnologías gubernamentales, donde a partir de la gestión pública, como la base de una nueva cultura administrativa, va creando las condiciones necesarias para cambiar la acción del gobierno, a través de una participación de la sociedad en la solución de los diversos problemas públicos. La aplicación de elementos gerenciales en la administración pública significa la aplicación de los recursos públicos eficiente y eficazmente. "Entendemos por gerencia pública, el conjunto de prácticas especializadas, diferenciadas y jerarquizadas que se relacionan con el cuánto, el cómo y el por qué de los recursos del Estado. Significa la utilización de métodos, tecnologías y técnicas que 216


tienen por objeto la utilización eficiente de los recursos financieros, materiales y técnicos". 16 La gerencia social, tomando elementos de la gerencia pública, tiene por objeto aumentar el nivel de vida de la población más afectada por el actual proceso de restructuración económica, donde el aumento considerable de la pobreza, sobre todo en los países periféricos, se ha convertido en el principal problema al que se enfrenta el Estado y por ende la administración pública. La gerencia social es una "modalidad de la acción gubernamental encaminada a combatir el deterioro en la calidad de vida con fines tecnológicos. Inscrita en los procesos relacionados con la calidad de vida de la sociedad, da tratamiento básico a los capítulos que corresponden al bienestar social. Es un tipo de gerencia, que se explica en una sociedad activa; en una sociedad donde las políticas estatizantes no son receptivas'r.!" La gerencia social tiene como línea de acción organizar la participación social, recuperando el valor de la vida ciudadana para la solución de problemas y demandas comunes, a través de una manera organizada. La gerencia social toma como referencia los problemas comunes de la ciudadanía, de sus necesidades y demandas, constituyéndose en Organizaciones No Gubernamentales dispuesta a corresponsabilizarse con el propio Estado en la búsqueda de alternativas y soluciones públicas. "Por su diversidad, el pluralismo cívico es uno de los actores que influye para replantar la actividad del Estado en la sociedad desde el ángulo de la función de gobierno". 18 Ante estos hechos, el Estado tiene que buscar nuevas formas de actuación en este rubro, sin caer en los esquemas estatizantes,

Ricardo Uvalle B. "Objetivo y Alcance..." Op.cit. pág. 95. 17 Ricardo Uvalle B. Los nuevos derroteros de la vida estatal, op. cit. 18 Ricardo Uvalle Berrones, "La gerencia pública: una opción para mejorar la acción del buen gobierno", Estudios Políticos, 1994. pp.l0l-I02. 16

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que, corno se analizó, son la base de las grandes dificultades que actualmente estarnos padeciendo. La gerencia social tiende a darle solución a esta profunda problemática tornando los elementos de la gestión pública, es decir, rompiendo con los viejos esquemas administrativos, para vincular a los diversos grupos sociales -que padecen principal mente la pobreza-, en nuevos esquemas de participación, corno es el apoyo a la autogestión y diversas formas de organización comunitaria. La gerencia en su aspecto público, en este caso lo social, tiene una significación cualitativa y a veces inconmensurable, "La manifestación política de la gerencia pública, deviene de cómo los planes y programas del Estado recogen lo que la socie dad quiere y aspira. Cada demanda social, cuando se incorpora a la Agenda del Gobierno para su atención, tiene de manera expresa valores que considerar, expectativas que cumplir, aspi raciones que encauzar y esperanzas de vida que sopesar. La formulación de las decisiones estatales lleva en sí la implicación y definición política que le son consustanciales. En la medida en que la sociedad advierte que el Estado vía su administración pública cumple con lo que ella solicita, constata su capacidad para recoger y establecer prioridades. Si no se consigue tal propósito, entonces las deficiencias o bien las insu ficiencias desacreditan y deslegitiman al poder estatal". 19 La participación ciudadana es uno de los requisitos impres cindibles para la puesta en marcha de una gerencia social sólida; es en este ámbito donde la aplicación de las políticas públicas, la gerencia, tanto pública y en especifico la social, deben tornar en consideración estos elementos. "La colaboración de los ciuda danos en la ejecución de algunas tareas implica una intervención más directa de la sociedad en las acciones de gobierno. En este ámbito destaca la corresponsabilidad entre gobierno y ciudada19

Ricardo Uvalle B. "Objetivo y Alcance ...", op. cit. pág. 97.

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nos, es decir, supone la existencia de un gobierno abierto y una sociedad madura, capaz de compartir con la autoridad la responsabilidad en el diseño y ejecución de programas y proyectos gubernamentales. Mecanismos corno las concesiones que el sector público hace para que los privados presten algún servicio público o exploten algún recurso, pueden agruparse dentro de este ámbito participativo. Esta modalidad permite avanzar en la mejora cualitativa de la prestación de servicios y restituír la actividad económica. Existen también otros mecanismos a través de los cuales las organizaciones sociales participan en programas de orden social. Regularmente, éstos se dan a través de los programas manejados conforme a la nuevas tecnologías de gobierno, a saber, políticas públicas, gerencia pública y gerencia social".20 La gerencia social tiene una connotación a nivel mundial, en los países escandinavos, en los Estados Unidos, en programas de la ONU, etcétera. En América Latina los impulsores de esta tecnología gubernamental son José Subirant y Bernardo K1iksberg, a través del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Dichos autores ponen énfasis en la nueva actuación del Estado en el ámbito de los programas sociales tendientes a enfrentar la pobreza bajo un nuevo esquema de relación entre el Estado y la sociedad a través de la actuación racional del gerente social. La gerencia social "propone corno condición de una acción eficiente, que los gobiernos recojan las iniciativas de los grupos no favorecidos con el bienestar social. De ahí la importancia de que el trabajo comentario sea la plataforma para que la sociedad participe en el proceso de revertir las condiciones de vida cuando son de injusticia y marginación'V' Cuauhtémoc Paz Cuevas, La participación ciudadana municipal en México: factor para el desarro//o y la eficiencia gubernamental. México. Tesis, FCPyS, UNAM, 1997. pág. 37. 21 Ricardo Uvalle Berrones, op. cit. pág. 129. 20

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La importancia de las ONG en la solución de problemas que las involucra es decisivo para el desarrollo de la gerencia social, a través de una colaboración con el Estado para dar satisfacción a las demandas más apremiantes derivadas de los cambios estructurales que se están llevando a cabo. Elemento básico de la gerencia social es la heurística, en este sentido el gerente social debe tener la capacidad de adaptación a los requerimientos inmediatos y locales que los grupos menos desfavorecidos tratan de solventar. La aplicación de programas sociales a través de la gerencia social, tienen como base los siguientes elementos: J) Una intervención cada vez más decidida de las ONG y

grupos organizados en la satisfacción de las demandas sociales más apremiantes. 2) Una tendencia hacia la descentralización del Estado, cediendo a los municipios y comunidades locales un rol protagónico para las solución de problemas de bienestar social más apremiantes. 3) La organización y funcionamiento de las comunidades deben basarse en su autonomía, la transparencia, eficiencia y flexibilidad de los diversos programas sociales. 4) Erradicación de procedimientosburocráticos y jerárquicos que disminuyen la capacidad de respuesta a las demandas sociales. En suma, la gerencia social implica el establecimiento de metodologías flexibles que rompen con los esquemas patemalista por parte del Estado. Es la sociedad civil a través de las comunidades y las ONG la responsable principal de llevar a cabo los programas que tienen como objeto enfrentar la pobreza. La participación ciudadana es la base de la gerencia social. "En el que tanto la sociedad civil como el Estado juegan roles significativos, relativamente equilibrados en importancia. Juntos, el Estado con sus organizaciones, servicios y recursos económicos, la sociedad civil, con su capacidad de trabajo, tratan de 220


implementar soluciones a los problemas [oo.] No sólo los organismos del Estado reciben información sobre conflictos a resolver de parte de los interlocutores comunitarios, sino que discuten con ellos las posibles soluciones; se mantiene una considerable apertura en el nivel de la toma de decisiones't.P Ejemplos de la aplicación de la gerencia social en países de América Latina son: • Fondo de Inversión Social en Bolivia. • Fondo de Solidaridad e Inversión Social de Chile. • Fondo Hondureño de Inversión Social. • Fondo de Inversión Social en Venezuela. Sin embargo, falta una gran cantidad de naciones donde la gerencia social debe ser aplicada. Ante este hecho los organismos multinacionales, como la Organización de la Naciones Unidas o la Organización de Estados Americanos, tienen una responsabilidad histórica para auspiciar la puesta en marcha de esta nueva tecnología gubernamental, para dar respuesta al problema más apremiante de la humanidad: la pobreza.

Sunana Finquielecich, "Estrategias de supervivencia en las ciudades latinoamericanas", en Bernardo Kliksberg (compilador), Pobreza..., op. cit. pág. 76. 22

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PRESENTE Y FUTURO DEL SERVICIO PÚBLICO EN MÉXICO Elena Jeannetti Dávila

No podernos hablar del presente y de 10 que nos ocurre hoy si no hacernos el recuento de cuáles sucesos y fenómenos se dieron en el pasado. Quisiera hacer un poco de historia, después de la segunda guerra mundial se descubrió que los periodistas no habían tenido la dimensión profesional que se requería durante el suceso béli co, los politólogos tampoco habían aportado análisis importantes, la diplomacia era muy caduca en su estilo, y no se entendía de bidamente la dinámica de la sociedad; se requerían verdaderos politólogos, economistas, sociólogos y administradores públicos científicamente preparados. En las primeras reuniones de la Organización de las Nacio nes Unidas (ONU) se propuso que los países establecieran ca rreras universitarias dedicadas al desarrollo de profesionales altaLa autora es profesora de tiempo completo de la Facultad de Ciencias Polfticas y Sociales de la UNAM.

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Presente y futuro del servicio público en México

mente capacitados en estas áreas del conocimiento hasta entonces descuidadas. En relación con la formación de administradores pú blicos, no se tenía en ese momento ninguna inquietud por el queha cer público y la superación y capacitación de la burocracia. Desde el punto de vista urbano, la ciudad de México termina ba prácticamente donde hoyes la Lotería Nacional. Ahí se ubi caba el famoso Caballito de Carlos IV, alrededor de éste algu nas colonias como la Guerrero, Juárez, Roma. Se iniciaba física mente el majestuoso Paseo de la Reforma para unir el bosque de Chapultepec con la ciudad. El Paseo de la Reforma era una avenida señorial, majestuosa, hoy echada a perder por tantos edifi cios disímbolos, sin unidad arquitectónica y funciones similares. Lo demás eran alfalfares, sin embargo, algunos empresarios visionarios ya pensaban en su urbanización. En la radio que se escuchaba en aparatos de galena se hablaba de poblar más a la Nación. Error para nuestros días. En esas décadas, aún cercanas a nosotros, la población esca samente llegaba a 20 millones de personas. La niñez padecía toda clase de enfermedades, tales como desnutnción, tuberculo sis, tosferina, viruela, polomielitis, etcétera, es decir, todos los males que la niñez puede adquirir, la morbilidad tenía índices al tísimos. Pronto los grandes adelantos científicos vinieron a pro ducir cambios importantes. Las vacunaciones y los recursos far macéuticos, como la penicilina, revirtieron el fenómeno y la po blación empezó a crecer. El promedio de hijos por familia era de cinco nuevos miembros, disminuyó la mortalidad y se originó el fuerte crecimiento demográfico, sin ninguna proyección a corto y mediano plazo. Se careció de una administración prospectiva. No se planearon posibles escenarios a tres, cuatro o cinco déca das, nunca se consideraron los retos a resolver. La expectativa de vida era en 1950 de 45 años, hoyes de 75 años para las mujeres y de 72 para los varones. El crecimiento demográfico fue tan rápido y tan fuerte des226


pués de que se controlaron todas las enfermedades y la alimentación mejoró. Rápidamente, como consecuencia de la tecnología, empezó a contarse en mayor número de hogares con electricidad, agua potable, con alcantarillado en casi todas las calles ya asfaltadas, etcétera, lo que entre otros factores produjo una atracción demográfica hacia las grandes ciudades; migración que trae hoy consigo graves problemas a resolver, entre ellos los de seguridad pública y el del empleo. Con este sencillo ejemplo, quiero demostrar que considerar los retos del futuro no es ciencia ficción o la lectura del futuro en una bola de cristal. No es adivinar el porvenir, es un cálculo científico de expertos y profesionales en el acto de gobernar y dirigir a una nación, podemos afirmar que en esas décadas se hizo mucha política, escasa administración y nula prospectiva. En la primera oleada de este desbordante crecimiento demográfico, la Universidad Nacional Autónoma de México no previó que el crecimiento de la Enseñanza Secundaria pronto se proyectaría a la Preparatoria y años después a las Licenciaturas. En el año de 1970 la demanda fue tan fuerte que empezó a haber rechazados. Y este rechazo se incrementaría cada año. La década de 1990 ya próxima a concluir, ha dejado una gama de cambios que han transformado sustancialmente el acontecer mundial, especialmente en sus aspectos geoeconómicos, esto es, la caída del muro de Berlín, la formación de grandes bloques comerciales, el derrumbamiento del imperio soviético y la instauración de un socialismo moderno que permite el mercado en China, son algunos de los sucesos más relevantes, sin dejar de contar todas las guerras que dejando de ser frías se han vuelto cruentas porque son ideológicas, étnicas y fundarnentalistas. como el permanente fraticidio que ocurre en la vieja Yugoslavia, y que asoma su espectro en algunos lugares de nuestra República. 227


Hoy vivimos en una gigantesca metrópoli totalmente conurbada, en la cual la misma existencia es un reto, o bien gue rras comerciales como las que ocurren con el neoliberalismo, que en México ha producido 64 millones de pobres, y sólo 10% de los hogares gozan 41% del ingreso nacional. Lo anterior nos obliga a reflexionar sobre el nuevo papel del Estado, del gobierno y la administración pública como exponen tes del mismo. Esta reflexión implica un compromiso de quienes estudiamos, investigamos, dirigimos, hacemos academia, o bien, realizamos actividad pública para encarar los retos que nos pre senta el mundo actual. El objetivo primordial de los países como el nuestro es la búsqueda del cómo lograr un crecimiento económico, político, y social sostenible que abarque a la mayoría de la población, resuelvan sus necesidades y propicien una vida digna. Sabemos que la población mexicana alcanza ya 95 millones de personas, y que 35 millones son menores de 18 años de edad, que requieren escuela, alimentación, recreación, casa, servicios, etcétera, fundamentalmente educación y conocimientos que los haga dignos y útiles. Las estadísticas de INEGI 1 señalan que hay casi siete millo nes de indígenas que no hablan español, a los cuales se les quie re dar un status diferente, lo que es preocupante, ciertamente debe preservarse su identidad y costumbres, cuidando que no queden excluidos de los beneficios de la modernidad. En este mismo orden de ideas, debemos considerar que la población económicamente activa, para el año 2000, tendrá un incremento de 4.5 millones, de acuerdo a los datos difundidos por el propio Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Estima ciones oficiales presentan un panorama preocupante sobre re-

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Información Estadistica tomada del Instituto Nacional de Geografla e Informática.

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querimientos de empleo de una población que exige 1.3 millones de nuevas ofertas ocupacionales cada año, empleo para el que tampoco hay la preparación de excelencia suficiente, ni el profesionalismo necesario en un alto sentido de responsabilidad y ética. Se calcula que para el año 2000 se habrá duplicado la senectud en 8 millones de personas, cuya incapacidad o jubilación estará gravitando en la población económicamente activa, aumentando sus enfermedades físicas y psicológicas para lo cual no se está realizando ninguna acción prospectiva. De manera que tendremos en pocos años los extremos: por un lado la juventud que requiere todo, y por otro lado la ancianidad que demanda servicios, y éste es uno de los retos principales del mundo futuro, para un México empobrecido. Sabemos ahora que 51% son mujeres y que la mujer tiene una serie de retrasos en su vida legal, económica, social. Situación que debe revertirse. La inseguridad es uno de los grandes problemas nacionales que tiene que afrontar la administración pública de manera profesionalizada el aumento de presupuestos y número de agentes, por sí mismos, no resuelven el problema, se requiere la capacitación constante. Según CONAPO las condiciones de hacinamiento humano y de precaridad suman un total de 18 millones de personas, de las cuales tres millones y medio viven en condiciones insalubles en comunidades no mayores de 2 500 habitantes. Es la vivienda uno de los principales retos administrativos más difíciles de resolver, en el campo y las ciudades. Otro de los grandes retos a considerar es la dispersidad de la población mexicana en pequeñas comunidades, muchas de ellas remontadas en las montañas, en lugares inaccesibles, aislados varios meses del a ño por las condiciones climatológicas, por las tradiciones, por la desconfianza, generalmente iritegrados por 229

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etnias que no desean hablar español ni "cultivarse" sino conservar exclusivamente sus tradiciones. Las oleadas migratorias del campo a la ciudad cada vez son más numerosas, se habla de la desertificación del país, es decir, cada vez las urbes serán más grandes y las poblaciones rurales verdaderamente pequeñas, sin embargo, el país tiene que vivir del campo y sus productos, éste es otro de los retos que quiero apuntar. El 63% de la población mexicana vive en urbes, y en las urbes se requiere agua, electricidad, viabilidad, mercados, escuelas, hospitales, seguridad y trabajo y control ecológico. Residen en Ciudad Nezahualcóyotl numerosas familias de Oaxaca, cuya ocupación se realiza en el Distrito Federal, sumándose a los millones de personas que requieren mejores transportes. He querido señalar sólo algunos datos utilizando prácticamente un solo factor: el demográfico, que me sirve de modelo para señalar la responsabilidad administrativa en la cual se debe insertar el accionar del servidor público. Hoy se discute la legitimidad del Estado contemporáneo porque sabemos que el Estado está en crisis, que su legitimidad es dudosa para algunas tendencias partidistas o ideológicas, en realidad se podría afirmar que la crisis de legitimidad del Estado contemporáneo es de hecho la crisis de la legitimidad de la administración pública. La causa es el agotamiento de una estructura administrativa que creció ante la explosiva complejidad de los sistemas sociales, económicos y políticos, incluyendo a la creciente complejidad organizacional del propio aparato estatal; se ha hablado de que la burocracia es gigantesca, el Estado es obeso, al Estado habría que minimizarlo, al Estado hay que ponerle un corcel para reducirlo, y, como dicen personalidades como Crozier y Kliksberg, sugieren que ha sido la complejidad de la acción estatal la que indujo el tamaño del aparato y no viceversa. Se puede añadir 230


que el tamaño organizacional también ha ocasionado su mayor complejidad.' Como consecuencia de ello, el aparato administrativo en Méxi co no ha tenido la capacidad de responder eficazmente a las demandas de la sociedad, causando en nuestro país, como en casi todas las naciones del mundo, el cuestionamiento del Esta do como ente obeso, ineficaz e ineficiente e improductivo. En esta circunstancia, la modernización en México, determi nada en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, por el go bierno del actual presidente de la República, aparece como un proceso transformador de una administración pública que des perdicia recursos y energía debido a la conformación de un sis tema administrativo con exceso de personal escasamente profe sional y con la aplicación de técnicas administrativas obsoletas, a 10 que se añadió una severa crisis económica que obligó, en las últimas dos décadas, al redimensionamiento del aparato público, es decir, a la reducción de efectivos y a la racionalización de recursos generales, materiales, técnicos y financieros.! Sin embargo, la incorporación de nuevas técnicas, casi siem pre aplicadas de manera irreflexiva y acrítica, no producen los resultados esperados. Se pensó que por aplicar técnicas y con tadas íbamos a resolver problemas de eficiencia, problemas de eficacia. Hoy se parte del supuesto de que la incorporación de tecnologías administrativas, que han demostrado eficiencia en organizaciones privadas o en grandes corporaciones trasnacionales deberán dar los mismos beneficios en las organi zaciones oficiales, con grave desconocimiento de la realidad ad ministrativa pública. Diversos estudios, incluso internacionales, resaltan la variable cultural en la dinámica de las organizaciones como la dificultad fundamental de transportar técnicas y mode-

Enrique Cabrero Mendoza, Del administrador al Gerente Público, 1995. pp. 17 Y 18. 2

3 Ibid, 1'.19.

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los de gestión de realidades sociológicas diferentes; esto es válido para el intercambio de tecnología administrativa entre organizaciones públicas y privadas.f Se piensa que es 10 mismo una organización privada que una organización pública. La administración pública mexicana está concebida como un servicio público, esto no ocurre en los demás países, en nuestro caso particular la función de la administración está concebida como un servicio, un servicio público que tiene una connotación cultural, sociológica y política, desde el momento mismo en que el gobierno es el responsable de coordinar los esfuerzos privados y sociales. El servicio público se enlaza a la vez en una doble vertiente, la transformación de la sociedad con la dirección gubernamental que el Estado ejerce, reducir el servicio público al renglón de los trámites y de las rutinas de la administración pública, es empobrecer la acción del gobierno. Es mucho más que simplemente realizar trámites, debe situársele como un conjunto de compromisos profesionales, éticos y sociales que los funcionarios al servicio de la [unción pública tienen que asumir para contribuir a las libertades civiles de la demanda política y el bienestar generalizado, resaltando su importancia estratégica en los marcos de la estabilidad y el buen gobierno. Es sabido que el arte del gobierno se refiere a la aptitud de las clases dirigentes para alentar, impulsar y estimular la vida estatal. En la actualidad el arte de gobierno reclama mayor profesionalización, es decir, mejores capacidades para enfrentar los retos de un mundo cambiante, la profesionalización del servicio público implica habilitar a los responsables y ejecutores de las decisiones de nuevas capacidades relacionadas con el modo de gobernar y administrar la vida social y dotarlos de medios que,

4 Ibid.

p. 20.

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por su carácter innovativo, contribuyan a mejorar los rendimientos de la acción gubernamental. Sin duda el factor humano juega un papel determinante en el cumplimiento del servicio público. El nuevo servicio público tiene que desarrollarse como un gobierno abierto, así lo señala el Dr. Uvalle.! El viejo estilo de las decisiones cupulares, de las prácticas cerradas y de las camarillas burocráticas, tiene que diluirse para dar paso a un servicio público sustentado en la ética, la mística de trabajo, la modernización tecnológica y la motivación grupal con alto sentido de unidad corporal, espirit de corps, como dicen los franceses, que hoy todavía no existe en México, cuya esencia produce un cambio crucial abandonando la rutina personal y cotidiana. Para esta nueva concepción del servicio público es de enorme trascendencia la actitud de los servidores públicos, su contribución para distinguir con criterios funcionales las decisiones estratégicas de las urgentes e importantes. Es un punto de partida para la eficacia, aprovechando los recursos escasos y no quedándose a la zaga de los cambios mundiales; el nuevo servicio público incorpora a su misión la cultura de la competitividad. En la década de 1940 se protegió al industrial y se favoreció a los empresarios, se cerraron las puertas del mercado externo y por ello los empresarios locales no pusieron ningún cuidado a la calidad y mucho menos a la competitividad. En suma, los cambios que la sociedad le demanda a la administración pública requieren iniciar sin demora una profunda renovación orientada a promover nuevas actitudes, vencer inercias, atender rezagos históricos que reclaman atención urgente, y, sobre todo, percibir el futuro no con una bola de cristal, pero sí con el análisis de los datos que ya tenemos a la mano y que deben proyectarse hacia un futuro no muy lejano de unos treinta años. s Ricardo Uvalle Berrones, "Las transformaciones del Estado y la administraci6n pública en la sociedad contemporánea", p. 96. 233


El objetivo de la modernización es el cambio de formas de interlocución entre el Estado y la sociedad; hay que reconocer que el administrador público tiene que conocer mejor a la socie dad como respuesta al agotamiento de la credibilidad ciudadana. Lo anterior implica un cambio profundo de razonamiento del servidor público, especialmente difícil para un mundo adminis trativo profundamente marcado por las tradiciones de control y reglamentación. El cambio impone el desarrollo de nuevas capacidades y co nocimientos en los cuadros directivos del aparato estatal, indu ciendo asimismo un cambio en los modos y mecanismos de razo namiento de las élites gubernamentales, lo cual se reflejase en nuevas estructuras y criterios administrativos. El cambio organizacional asume la necesidad de orientar el proceso hacia el interior del aparato, pero desde una perspectiva de transformación más profunda que intente modificar los com portamientos, valores y actitudes de los integrantes de las orga nizaciones públicas. Los procesos de reforma del Estado obligan a que en un lap so relativamente corto, se realice la transición de un modelo tra dicional de organizaciones públicas, con una racionalidad legal altamente formalizada vertical y estructuralmente rígidas, a un modelo abierto, estructuralmente flexible y más horizontal, en búsqueda de estructuras permeables a los intereses e inquietu des de la sociedad. Ante una nueva concepción del papel del Estado, los siste mas de gestión en las organizaciones públicas también serán pro fundamente alterados, los sistemas de planeación caracteriza dos por una concepción tradicional del rol del Estado suponen sistemas de planeación rígidos como procesos verticales que en la lógica de la cúpula organizacional definen el rumbo, acciones y ritmos de plan. . Esta centralización de los procesos concentra la atención en el producto, es decir, en el documento o plan, por lo que general234


mente el documento cumple con una función burocrática sin desencadenar acciones reales, hoy tan necesarias para satisfacer mejor las demandas y participación de la ciudadanía. La realidad hace que los individuos inventen estrategias de grupo que políticamente les den fuerza en el interior de la estructura. La identidad, por tanto, se establece con el grupo administrativo que impulsa y protege la ciudadanía, la alta movilidad en México en la administración pública federal es una muestra de esta tendencia. En la actualidad, para el servidor público dentro del aparato público no hay estabilidad y no hay seguridad; las reformas administrativas anteriores que se han llevado ahora no lograron los resultados esperados debido a que no produjeron un cambio en la actitud del servidor público; las viejas disposiciones legales, normas y reglamentos nunca pudieron desmantelar un proceso enraizado. Por ello hoy se tiene conciencia que sólo el cambio de actitudes, valores y comportamientos es el punto crítico; la reforma de la administración pública mexicana debe centrarse, fundamentalmente, en este principio. Esta nueva concepción exige la profesionalización del servidor público. Profesionalizar el servicio público implica reconocer que mediante los procesos de capacitación y formación permanente del servidor público se promueve una mayor congruencia entre el nivel de conocimientos y habilidades de un servidor y el puesto desempeñado. Existe la idea de que hay solamente una profesionalización; la realidad es que una cosa es la capacitación y otra la profesionalización. J:.a capacitación es dotar al servidor público, al administrador p66fiéo, de habilidades nuevas, de conocimientos nuevos, del dominio de nuevas tecnologías, y de ponerlo al día de las novedades instrumentales; la profesionalización es contar con la capacitación, ciertamente, pero hacer de una especialización una experiencia de vida, esa experiencia de vida es una experiencia de 235

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carrera, y esa experiencia de carrera se convierte también para el administrador público en su vida entera. Esta profesionalización requiere que se dé en el momento en que, por carecer de un servicio público por el cambio de los partidos, se está viendo el cambio de una burocracia perfectamente móvil, de tal suerte que los conocimientos de quienes han adquirido en la vida diaria una capacitación, se están perdiendo. Se impone pues, y así se está planteando en el plan de programa de modernización administrativa, que el servicio civil de carrera tiene que estar fundamentado en una previa capacitación de todos los servidores públicos yen su profesionalización. Si este paso no se da previamente al establecimiento del servicio civil de carrera, estaremos frente a un fenómeno de una burocracia poco capacitada, poco actualizada, sin ninguna prospectiva del futuro, dispuesta a seguir contracciones e inercias que nos atan a un pasado, sin prepararnos para un futuro, de ahí la necesidad de que se establezca en México el servicio civil de carrera o servicio profesional de carrera, cuyos pilares sean la responsabilidad, la ética, el espíritu de servicio, la actualización y el esfuerzo cotidiano. El servicio civil de carrera, o servicio profesional de carrera va a garantizar estabilidad y seguridad en el empleo. En este momento ha sido enviado ya al congreso para su estudio, y tendrá lugar en México siempre y cuando tengamos la oportunidad de capacitar y profesionalizar a quienes están en el servicio público, ya como funcionarios, ya como empleados, ya como técnicos.

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VISIÓN MULTIDIMENSIONAL DEL SERVICIO PÚBLICO PROFESIONALIZADO I

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impresión de la obra se realizó en los talleres de Lito Offsel Callfomia, Doctor Ourán No. 46, CoL Ooclores, 06720 México, OF , reL 761-0384. 1 15 2 3 4 5 8 7 8 9 10 11 12 15 20 25 30 La

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Vision Multidimensional Del Servicio Publico

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