OTROS TíTULOS DE INTERÉS I!'\H>lüll: I:CONÓMICO-FINANCIERO DE ,\S r\Di\IINISTRACIONES TERRITORIAI.I.S LN 11) 1) ) . 11)ln. )I~ púgs. ·tooo pts. 1'1« x TI)I i\lILNT()S ADMINISTRATIVOS. KHiU\ILNTOS DE ADECUACIÓN DE SIS ,\OK\J¡\S KEGULADORAS A LA LEY \()/IIIII~. 11)1)~ . .I~~ púgs. 1.000 pts.
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LA ÉTICA EN EL SERVICIO PÚBLICO
Cuestiones y prácticas actuales
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO
LA ÉTICA EN EL SERVICIO PUBLICO /
Cuestiones y prácticas actuales
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA BOLETíN OFICIAL DEL ESTADO Madrid, 1997
Colección: ESTUDIOS
Public management ocassional papers. Núm. 14
Primera edición: Noviembre, 1997
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© OCDE © De la versión española: INAP
Edita: Ministerio de Administraciones Públicas, Secretaría General Técnica, Instituto Nacional de Administración Pública y Ministerio de la Presidencia. Boletín Oficial del Estado
NIPO (BOE): 007-97-072-5. NIPO (MAP): 326-97-014-5. NIPO (INAP) 329-97-015-2. ISBN: 84-340-0972-2. Depósito legal: M-42674/l997 IMPRENTA NACIONAL DEL BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO Avda. de Manoteras, 54. 28050 Madrid
Los Public Management Occasional Papers son informes especializados elaborados para el Comité de Gestión Pública de laOCDE. El comportamiento ético en los servicios públicos es una condición sine qua non para el buen gobierno. Sin embargo, los titulares de los medios de comunicación que denuncian escándalos o incluso actos de corrupción en varios países de la OCDE han alimentado la preocupación sobre la relajación de los criterios de la actuación pública. ¿Cómo pueden los gobiernos garantizar el mantenimiento de la buena conducta en el servicio público, especialmente en épocas de cambio? Este informe analiza el tratamiento de las cuestiones éticas y de comportamiento en el servicio público de nueve países de la OCDE. Se estudian las tensiones actuales, incluidas las derivadas de las reformas en la gestión pública, y se resaltan las iniciativas éticas. Se definen los siguientes elementos integrantes de la «infraestructura ética»: compromiso político; marco legal eficaz; mecanismos eficaces de rendición de cuentas; códigos de conducta efectivos; actitud de apoyo al servicio público y una sociedad civil activa que desempeñe el papel de vigilante de los funcionarios. La confianza ciudadana en la Administración y el éxito de las reformas de la gestión pública dependerán de que la moderna gestión pública tome en consideración los aspectos éticos junto a los económicos y a los de eficiencia y eficacia.
7
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO En virtud del artículo I.º de la Convención firmada en París el 14 de diciembre de 1960, y que entró en vigor el 30 de septiembre de 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tiene por objeto promover las políticas dirigidas a: - lograr la más fuerte expansión posible de la economía y del empleo y a aumentar el nivel de vida en los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera y contribuyendo así al desarrollo de la economía mundial; - contribuir a una sana expansión económica tanto en los países miembros como en los no miembros, con miras al desarrollo económico; - contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria conforme a las obligaciones internacionales. Los países miembros originales de la OCDE son: Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía. Los países que siguen a continuación se hicieron posteriormente miembros por adhesión. en las siguientes fechas: Japón (28 de abril de 1964), Finlandia (18 de enero de 1969), Australia (7 de junio de 1971), Nueva Zelanda (29 de mayo de 1973), México (18 de mayo de 1994), República Checa (21 de diciembre de 1995), Hungría (7 de mayo de 1996), Polonia (22 de noviembre de 1996) y República de Corea (12 de diciembre de 1996). La Comisión de las Comunidades Europeas participa en los trabajos de la OCDE (artículo 13 de la Convención de la OCDE).
8
ÍNDICE Página
PRESENTACIÓN
.
11
PRÓLOGO
.
17
AGRADECIMIENTOS RESUMEN
1. INTRODUCCIÓN
.
19
.
21 .
27
FACTORES DE INFLUENCIA EN LA ÉTICA Y LA CONDUCTA EN EL SERVICIO PÚBLICO ..........
.N
III.
LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA: FUNCIONES Y COMPONENTES.
57
IV.
ACCIONES Y REACCIONES: ÚLTIMAS INICIATIVAS EN LA GESTIÓN ÉTICA.....................
'n
V.
TENDENCIAS y ENFOQUES: ORIENTACIONES COMUNES EI\ LA GESTIÓN ÉTICA
109
DE LAS REGLAS A LOS RESULTADOS: IMPLICACIONES PARA LA GESTIÓN ÉTICA. . . . . . . . . . .
119
II.
VI.
BIBLIOGRAFÍA
129
9
PRESENTACIÓN
Cualquier aproximación sincera a la realidad de las Administraciones públicas de nuestros días debe comenzar por asumir el hecho de que éstas son objeto de un debate siempre abierto e inacabado. Somos, por ello, conscientes de que el momento de tránsito en el papel del poder público, que estamos viviendo, se viene prolongando ya el tiempo suficiente para considerar el cambio como algo permanente y, en consecuencia, la capacidad de adaptarse a él como un auténtico rasgo definitorio del Estado y la Administración modernos. Si, como afirma BRAIBANT, podemos definir la modernización administrativa como una puesta al día permanente de la Administración en función de las exigencias del momento y del lugar, concluiremos que la modernización es un proceso siempre inacabado. En este sentido, hoy los servidores públicos se encuentran -nos encontramos- en medio de una tensión que nos lleva a asumir las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda, contando con unos recursos cada vez más limitados. Pero la necesidad, que todos asumimos, de dotar al aparato administrativo de la flexibilidad suficiente para responder a los cambios en las demandas de la sociedad, nos obliga, también, a reforzar los puntos de referencia, los criterios y los valores que han de iluminar el camino por el que transitamos. Precisamente en este contexto, como reconoce ~ básica la integridad personal en el ejercicio de la función pública, so re o o en e marco de la discrecionalidad administrativa al tener que elegir entre varias posibilidades. En estos casos, la sensibilidad frente a las demandas sociales y un concepto de lo público en su sentido más cabal constituye una manifestación no pequeña de lo que son los valores del servicio público. 11
Ni que decir tiene que, en un Estado democrático, el contenido de estos valores referenciales no puede ser otro que el respeto y la promoción de los derechos fundamentales y del conjunto de principios constitucionales que arropan la nación moderna del servicio público que para ROHR, recoger unos valores permanentes, que siempre han de acompañar a la actividad pública. En efecto, los valores democráticos son, corno señala DENHART, elementos configurados del «ethos» de la Administración pública, entendiendo por ética pública esa señal identificadora de la función pública que se caracteriza por el «servicio público» o, más gratificante, por el «servicio al público», que son dos manifestaciones de la misma disposición general en la medida que se orienta a la consecución del bien común. Pues bien, quizás una de las causas que explique el deterioro que podernos identificar en el ejercicio de estos valores estribe en que los valores democráticos y los burocráticos no han sido integrados dentro de una ética de la Administración pública. La realidad descrita justificaría, por sí sola, el hecho de que la ética pública haya pasado hoya ocupar un lugar destacado en las reflexiones sobre la reforma y la modernización administrativa. Hoy en día, el interés por la ética de los servidores públicos ha dejado de ser una preocupación meramente académica para pasar a ser una manifestación de la sensibilidad de los ciudadanos y de sus Gobiernos hacia estos temas. A ello hay que sumar, sin embargo, la presencia en el debate social de una preocupación creciente por el respeto a los principios éticos en las actuaciones públicas, preocupación que, a menudo y desgraciadamente, está justificada en la existencia de ciertas prácticas que empañan la percepción ciudadana sobre el buen hacer de la gran mayoría de los servidores públicos, tanto en España corno en el resto de los países democráticos. El efecto de las conduc12
tas carentes de ética se traduce en una especial frustración para los ciudadanos cuando éstas tienen su origen o su fundamento en el poder político o en instancias públicas. Frente a ellas, la conciencia ética de la función pública debe asumir el papel protagonista que le corresponde. Los funcionarios deben aspirar a la mejora no sólo de la calidad del servicio de la sociedad, sino deben colaborar directamente en el ejercicio de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos. Para ello deben contar con un elevado nivel de sensibilidad colectiva que se asienta, sin duda, sobre bases éticas. y es que, en mi opinión, el reto que tiene planteada la ética, hoy y siempre, es, no sólo su aplicación y divulgación, sino, sobre todo, su interiorización por las personas concretas, su ejercicio a través de las virtudes morales. Por eso, como señala ARANGUREN en relación con la función que tiene la ética pública en la potenciación de lo público, en la práctica, la forma más poderosa de hacer esta tendencia real es que cada miembro de la burocracia la haya interiorizado de alguna manera. En este sentido, el simple enunciado de los principios éticos, como reconoce certeramente PAVLAK, no produce, sin más, el resultado buscado. Hace falta una interiorización de los valores y principios y un ejercicio reiterado por parte de todos los miembros de la organización administrativa sin excepción. Para colaborar en esta línea de difusión e interiorización, el documento que hoy presentamos nos da una visión panorámica y sistemática de la presencia de la ética pública en los procesos de reforma administrativa de nueve países, pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Para ello, el Servicio de Gestión Pública de esta Organización ha elaborado un interesante estudio comparado, que analiza de qué manera los distintos países afrontan, desde puntos de partida organizativos distintos y culturas diferentes, la necesidad de 13
garantizar el respeto a los valores éticos en la actuación administrativa y las dificultades que éstos encuentran para prevalecer sobre otros condicionantes. Llamo la atención del lector, por su interés, sobre algunos aspectos culturales que recoge este trabajo, en especial los relacionados con el entorno de la actividad administrativa y su influencia en la presencia de problemas éticos. Se sistematizan asilos rasgos de una tensión que afrontan todas las Administraciones Públicas, obligadas a asumir las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda, contando, al mismo tiempo, con recursos cada vez más limitados, instrumentos de gestión cada vez más flexibles y poderes decisorios cada vez más descentralizados. El aumento de los poderes de apreciación y del uso de la discrecionalidad en la toma de decisiones, los nuevos instrumentos de gestión pública que adoptan formas mercantiles y la utilización, a menudo ineludible, de intereses privados para cumplir fines públicos, completan este cuadro descriptivo del entorno en el que nos movemos. Lo cierto es que estas circunstancias, que, por sí solas, no tienen por qué crear problemas éticos de la Administración y el sector público, sí pueden acrecentar ciertos riesgos de que los gestores públicos pierdan de vista, en algún momento, el fin al que sirven y, en todo caso, están multiplicando las ocasiones en las que se sitúa a los servidores del Estado, sometidos a menos controles frente a poderosos conflictos de interés. El presente trabajo tiene, además, el valor de ponerlos en contacto con las distintas interpretaciones que admiten conceptos como la infraestructura ética de la Administración o la gestión de la ética pública, como el conjunto de instrumentos y procedimientos destinados a superar, desde una óptica actual, las posibles contradicciones entre los sistemas tradicionales de 14
control de la actividad de los servidores públicos, las funciones que éstos tienen hoy encomendadas y los valores que estamos obligados a preservar. Finalmente, desde la óptica del análisis ético de las conductas públicas y de la racionalidad administrativa, resulta destacable comprobar cómo existe una gran homogeneidad de los valores que integran la ética del servicio público en todos los países que afrontan su regulación, hasta el punto que podríamos hablar incluso, de unos valores universales de la ética pública. Con la publicación de este documento, el Ministerio de Administraciones Públicas pretende incluir un nuevo elemento de reflexión en el debate sobre la ética pública en España, a la vez que incorporar las experiencias de otros países al desarrollo de nuestra política de promoción y desarrollo de los valores éticos en las Administraciones públicas, en la que ocupa un lugar decisivo la formación de los empleados públicos. Algunos pasos se han dado ya en este sentido, a los que seguirán otros, en un futuro muy próximo. Madrid, 1 de mayo de 1997 JAIME RODRÍGUEZ-ARANA
Musoz
Catedrático de Derecho Administrativo Subsecretario de Administraciones Públicas
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PRÓLOGO
Este informe es fruto de un estudio realizado por el Servicio de Gestión Pública de la OCDE sobre el tratamiento de las cuestiones éticas y de comportamiento en el servicio público de los países miembros seleccionados. Está basado en un análisis de informes nacionales elaborados por Australia, Finlandia, México, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos. Ha sido elaborado por Sally Washington, del Servicio de Gestión Pública, y Elia Annstrong, asignada por la Canadian Privy Council Office. El informe ha sido revisado por el Comité de Gestión Pública de la OCDE y se publica bajo la responsabilidad de su Secretario general.
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AGRADECIMIENTOS El Secretario desea expresar su agradecimiento a los autores de los nueve informes nacionales: Mike Jones, Comisión de Servicio Público y Protección de Méritos, Australia; Kirsi ÁijtiHi y Tarja Hyvonen, Ministerio de Hacienda, Finlandia; José Octavio López Presa, Ministerio de Control y Desarrollo Administrativo, México; Johan Maas, Ministerio del Interior, Países Bajos; Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda; Odd Behagen y Oystein Blymke, Ministerio de Administración, Noruega; Andrew Whetnall, Oficina del Gabinete, Oficina de Servicio Público, Reino Unido; y Stuart Gilman, Oficina de Ética del Gobierno, Estados Unidos. También agradecemos a Alexandra Mills su continuo asesoramiento a lo largo de todo el proyecto.
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RESUMEN Los países de la OCDE están preocupados por la pérdida de confianza en las administraciones. El denominado «déficit de confianza» ha venido alimentado por «escándalos» muy aireados por los medios de comunicación, que abarcan desde actos improcedentes de los funcionarios hasta casos de auténtica corrupción. Pocos o ninguno de los países miembros se han librado del escándalo o de la realidad de estos hechos. Como consecuencia, la ética y los principios de la vida pública se han convertido en una importante cuestión pública y política. Este informe analiza cómo están tratando la gestión de la ética y el comportamiento en el servicio público nueve países de la OCDE (Australia, Finlandia, México, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos). No obstante, sus conclusiones son generalmente aplicables. El informe: _ analiza los factores de influencia en la ética y el comportamiento, resaltando los derivados de los cambiantes estilos de gestión pública (capítulo 1I); _ describe las herramientas Yprocesos empleados para evitar reglamentariamente las conductas indeseables e incentivar el buen comportamiento, lo que se ha denominado «infraestructura ética» (capítulo 11I); _ resume las últimas iniciativas de carácter ético emprendidas en los nueve países participantes Ydescribe las tendencias y diferencias en los enfoques y estrategias (capítulos IV y V), Y _ concluye con un análisis de las tensiones potenciales entre el viejo y el nuevo estilo de Administración públi21
ca, con sus implicaciones para la gestión de la ética y el comportamiento (capítulo VI).
Un contexto cambiante para la gestión pública Los funcionarios actúan en un medio ambiente nuevo y cambiante. Están sujetos al control público y a exigencias crecientes de los ciudadanos, al tiempo que padecen mayores restricciones de recursos. Tienen que asumir nuevas funciones y responsabilidades como consecuencia de la delegación de funciones y la mayor discrecionalidad de gestión; la mayor comercialización del sector público; la cambiante interrelación entre los sectores público y privado y los cambiantes mecanismos de rendición de cuentas. En resumen, están teniendo que adoptar nuevas formas de realizar la tarea de la Administración pública. Aunque las reformas de la gestión pública han producido importantes resultados en cuanto a la eficiencia y eficacia, algunos de los ajustes pueden haber tenido efectos no buscados sobre la ética y los principios de conducta. No se pretende sugerir que estos cambios hayan causado un aumento de los comportamientos indebidos o no éticos, sino que han colocado a los funcionarios en situaciones de conflicto de intereses o de objetivos y con escasas directrices sobre la forma de proceder. Puede existir, ciertamente, un desfase creciente entre los valores y sistemas que han regido tradicionalmente el comportamiento de los funcionarios y las funciones que les son encomendadas en un marco cambiante del sector público.
La «infraestructura ética» Los distintos países emplean una gama de herramientas y procesos para evitar reglamentariamente los comportamientos 22
indeseables e incentivar la buena conducta. Este informe define los siguientes elementos integrantes de la «infraestructura ética»: compromiso político, marco legal eficaz, mecanismos eficaces de rendición de cuentas, códigos de conducta efectivos, actitud de apoyo al servicio público, existencia de algún organismo coordinador en materia de ética y presencia de una sociedad civil activa (incluidos unos medios de comunicación perspicaces) que desempeñe el papel de vigilante de los actos de los funcionarios. En último término, la sinergia relativa entre los distintos componentes de la infraestructura ética dependerá de las tradiciones culturales y políticas de la Administración del país, de sus enfoques globales de la gestión pública y de su his'torial de promoción del comportamiento ético. Como cualquier otro conjunto de herramientas de gestión, la eficacia de la infraestructura ética depende de que sea implantada, comprendida y aplicada sistemáticamente.
Nuevas iniciativas éticas Los nueve países participantes en este estudio informan de abundantes nuevas iniciativas en materia de ética, especialmente en los últimos cinco años. Estas iniciativas se sintetizan en el capítulo V. Los enfoques de las reformas se han clasificado en cinco grupos principales: revisiones globales para detectar y corregir desfases en los sistemas de gestión ética (Finlandia, los Países Bajos, Noruega, el Reino Unido, los Estados Unidos); replanteamiento de la gestión ética con respecto a las reformas globales de la gestión pública (Australia, Nueva Zelanda), y como dimensión de los programas de modernización del sector público (México, Portugal). No obstante, pese a las diferencias en impulso y estrategia, destacan algunas pautas comunes en la gestión ética.
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La mayoría de los países participantes han tratado de definir los valores globales que están tratando de fomentar en el servicio público y que resumimos aquí en el cuadro situado al comienzo del capítulo V. Estos valores muestran un grado notable de homogeneidad en cuanto al marco de valores perseguido. Y pese a la queja de que los códigos de conducta no se compadecen bien con un régimen de gestión pública menos reglamentista, cinco de los nueve países han establecido nuevos códigos de conducta en los últimos cinco años, y en un sexto país está en fase de proyecto. Esto parece sugerir que los países perciben aún la necesidad de definir de forma explícita, aunque no necesariamente en detalle, el comportamiento esperado de los funcionarios. De hecho, algunos países tienen ahora un amplio código de conducta para todo el servicio público, a partir del cual los distintos organismos elaboran un código propio que plasme sus objetivos y misión particulares. También se hace un mayor hincapié en la transparencia de los actos mediante mejores mecanismos de alerta y exigencia de revelación de los intereses económicos y de otro tipo por parte de los funcionarios. Esta atención a una mayor orientación (definir valores y códigos generales de conducta) y transparencia (mecanismos de alerta y revelación de intereses), en lugar de en controles minuciosos revela tendencias generales de la gestión pública.
Vincular la gestión ética a la gestión pública global Esto plantea la cuestión de cómo pueden los países asegurarse de que su infraestructura ética sea coherente con las reformas globales de la gestión pública y contribuya a reforzarlas. Las tensiones potenciales entre las nociones tradicionales de Administración pública y las nuevas formas de gestión están comenzando a salir a la luz. Por ejemplo, la 24
reducción de las reglas y controles aumenta las oportunidades de cometer errores y realizar actos improcedentes, pero su exceso puede bloquear la Administración, pues los funcionarios reaccionarán evitando los riesgos (y la iniciativa) por miedo a «meter la pata». No sería correcto sugerir que el paradigma de Administración pública o el de gestión sea superior, incluso para la gestión ética. Cada país extraerá sus propias conclusiones a partir de sus tradiciones políticas y administrativas, pero parece que el régimen de gestión ética del país debe ser coherente con su enfoque de la gestión pública en general. Por ejemplo, sería incoherente combinar una infraestructura ética rígidamente centralizada basada en el cumplimiento de reglas con un sistema de gestión delegativo basado en los resultados. Con independencia de la posición de cada país en el continuo que discurre entre la Administración pública y el planteamiento de gestión (los nueve países participantes en el estudio están clasificados en el capítulo V), los objetivos de las tres «E», economía, eficiencia y eficacia, continúan siendo importantes. Pero los países están dando claramente mayor prioridad a una cuarta «E»: la ética. El comportamiento correcto ha sido siempre una condición sine qua non para una buena Administración pública. A pesar de los cambios producidos en el sector público en los países de la OCDE, o tal vez debido precisamente a ellos, el comportamiento correcto y ético resulta aún más imprescindible. El éxito de las reformas de la gestión pública y, ciertamente, la confianza general en la Administración dependerán de ello, lo que hace necesario el establecimiento de una infraestructura ética sólida y eficaz.
25
1.
INTRODUCCIÓN
Muchos países de la OCDE sufren un declive manifiesto de la confianza en la Administración. Los ciudadanos parecen estar perdiendo la confianza en los responsables de la toma de decisiones 1, con las correspondientes repercusiones negativas sobre la legitimidad del gobierno y sus instituciones. El denominado «déficit de confianza» ha venido alimentado por «escándalos» muy aireados por los medios de comunicación, que abarcan desde actos indebidos de los funcionarios hasta casos de auténtica corrupción. Pocos o ninguno de los países miembros se han librado del escándalo o de la realidad de estos hechos. 1 Ver, por ejemplo, «The Pulse of Europe»; A Survey of Political and Social Values and Attitudes», Times Mirror Centre ofthe People and the Press, 1991.
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¿Están decayendo los principios generales o es que las faltas e incluso los meros errores resultan ahora más visibles? ¿El problema es realmente el mal comportamiento o la falta de indicadores y pautas de buen comportamiento? ¿O se trata simplemente de un desfase entre los valores y sistemas tradicionales que rigen el comportamiento de los funcionarios y las modernas funciones que se les atribuyen? Es evidente que los gobiernos de los países de la OCDE sienten la necesidad de reaccionar ante esta situación, con independencia de sus planteamientos sobre las causas o la gravedad del problema. La ética y los principios en la vida pública se han convertido en una importante cuestión de interés público en estos países, interés que se refleja en la variedad de intentos de «limpiar» la vida pública incluida la revisión de los sistemas de gestión ética y de comportamiento de los funcionarios.
El trabajo del PUMA Movido por este interés, el Servicio de Gestión Pública (PUMA) de la OCDE emprendió un estudio, limitado a aquellos de sus países miembros que así lo desearon, sobre el modo en que se gestiona y preserva la ética y los comportamientos en el servicio público. Los principales objetivos del estudio eran describir las herramientas y procesos de gestión de la ética del servicio público y el modo en que operan, así como reunir datos cualitativos sobre factores contextuales subyacentes, incluidas las cambiantes funciones de los funcionarios ante la reforma de la gestión pública y el marco de valores del servicio público perseguido actualmente por los países de la OCDE. Nueve países se ofrecieron a elaborar informes sobre su experiencia: Australia, Finlandia, México, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y los Esta28
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dos Unidos. Aunque estos países no abarca toda la gama de sistemas político-administrativos presentes en la OCDE (la muestra está sesgada en favor de los sistemas de tipo Westminster y nórdico) sí ofrecen una imagen importante de las similitudes y diferencias de planteamientos con respecto a la ética y los comportamientos. Es un buen punto de partida. Tal vez uno de los resultados más útiles de este trabajo inicial sea el desarrollo de la infraestructura ética como una herramienta sencilla pero útil para analizar la gestión de la ética y el comportamiento. Nuestro planteamiento es que los principios del servicio público se definen y mantienen mediante un conjunto de funciones y elementos que constituyen la infraestructura ética. Se trata de reglas, controles, condiciones y agentes que marcan límites al comportamiento e incentivan los buenos principios de conducta. El concepto y sus componentes se describen más adelante, en el capítulo 111. Este informe tiene los siguientes fines: _ analizar los factores de influencia y los cambios en el marco del servicio público que muestren afectar a la ética y el comportamiento de los funcionarios (capítulo 11); _ describir los componentes de la infraestructura ética, su funcionamiento y el modo en que se interrelacionan para crear las condiciones adecuadas para un comportamiento ético (capítulo 111); _ exponer las nuevas iniciativas de la gestión ética emprendidas en los nueve países participantes en el estudio (capítulo IV); _ mostrar las similitudes, diferencias y tendencias perceptibles en estas nuevas iniciativas (capítulo V), y _ resaltar algunas de las contradicciones y tensiones surgidas en el ámbito de la ética como consecuencia del paso 29
de un modelo de gestión pública basada en las reglas a otro basado en los resultados (capítulo VI). El programa de trabajo del PUMA para 1997 partirá de este estudio, con el propósito de elaborar, empleando los conceptos y conclusiones en él contenidos, una lista de control y un conjunto de directrices para la definición, promulgación y supervisión de principios éticos y de comportamiento en el sector público.
Ámbito, definiciones y fronteras Una vez expuesto el objeto del informe, es importante señalar también sus límites y ofrecer algunas definiciones operativas. LA INTERRELACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Este informe se centra en la ética y el comportamiento de los funcionarios, más que en el de los cargos electos. No obstante, en la práctica la interrelación político-administrativa resulta difícil de definir. A los ojos de la ciudadanía, unos y otros tienden a ser considerados una misma cosa. Como señala Gilman (Estados Unidos): «La cuestión es determinar contra quién se dirigen las iras del ciudadano. Por ejemplo, al hablar del gobierno federal, la mayoría de los estadounidenses no distinguen entre los poderes legislativo y ejecutivo; ni tampoco, en el seno del poder ejecutivo, entre los políticos y los funcionarios ...; no es de extrañar, por tanto, que a menudo se tache de corrupto al gobierno en su conjunto.»
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Esta generalización se produce en varios sistemas administrativos, no sólo en los que tienen una proporción importante de cargos de designación, como es el caso de los EE.UU. En consecuencia, muchos intentos de resolver los llamados desfases éticos y de comportamiento se refieren a todos los tipos de funcionarios. Por ejemplo, en el Reino Unido, el Comité de Normas de la Vida Pública (o Comité Nolan) tiene encomendada la tarea de revisar los principios de todos los niveles de actividad de la Administración (si bien distinguiendo entre funcionarios y políticos). Este informe no ignora, por tanto, el papel de los cargos electos, ya sea como «líderes» o como destino de las preocupaciones e intereses sobre el decaimiento de los principios. En cualquier caso, se alude a ello más bien en el marco de sus relaciones con los funcionarios que como objeto directo del estudio. Las áreas referidas al ámbito exclusivamente político (tales como la financiación de los partidos o las campañas electorales), causa de gran inquietud en algunos países miembros, no se consideran comprendidos en el objeto del presente estudio. También se incluye, cuando así procede, a los funcionarios que trabajan en funciones no centrales del sector público. ACTOS ILEGALES, NO ÉTICOS E IMPROCEDENTES
Para el análisis de los comportamientos resulta útil hacer una distinción entre los de carácter ilegal, es decir, contrarios a la ley penal que castiga los delitos y faltas; no éticos, es decir, contrarios a las directrices, principios o valores éticos; e improcedentes, es decir, contrarios a la costumbre o la práctica normal. La corrupción puede encajar en cualquiera de estos tres rótulos. Sus características propias son el uso indebido del cargo, la función o los recursos públicos con fines privados 31
(materiales o de otro tipo) 2. Aunque las fronteras entre estas categorías, en especial las dos últimas, pueden ser borrosas, las utilizaremos en este informe para denotar el grado de ilicitud del comportamiento. Estas distinciones tienen implicaciones en el modo de resolver diversos problemas. Si el comportamiento ilícito es un acto ilegal individual (por ejemplo, un fraude) la reacción es menos problemática que cuando se inscribe en la zona borrosa de los comportamientos «no éticos» o «improcedentes». El primer caso puede calificarse como una aberración y, habitualmente, tramitarse a través del sistema judicial (suponiendo que éste funcione correctamente y que las correspondientes leyes reguladoras de los actos de los funcionarios sean claras). Sin embargo, cuando se trata de una conducta improcedente (tal vez una simple falta de juicio) no están tan claras las reacciones disponibles. Tal como señalan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega): «La mayoría de los casos ... no responden a actos penales sino a acusaciones de abuso de poder, injusticia y prácticas habituales de bordear la legalidad en algunas instituciones políticas y administrativas.»
Por definición, la gestión de la ética y el comportamiento no consiste simplemente en el control y reconducción de los comportamientos. También se trata de promover la integridad y la buena conducta, de buscar algún tipo de consenso sobre lo que constituye un buen comportamiento y dar a los funcionarios alguna pauta sobre la forma en que deben actuar, tomar 2 El concepto de corrupción se analiza en el trabajo de Dionysios Spinellis «The Phenomenon of Corruption and the Challenge of Good Governance», elaborado para el Simposio sobre Corrupción y Buen Gobierno de la OCDE celebrado en marzo de 1995.
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decisiones y formular juicios en su trabajo diario. Por tanto, y sin ignorar el problema de la corrupción y otras formas de actos ilegales, este informe trata de encontrar un equilibrio entre los medios de fomentar la buena conducta y las estrategias de control de los comportamientos. ETHOS, VALORES, ÉTICA Y CONDUCTA
Pese a la falta de consenso en tomo al verdadero significado de los términos ethos, valores, ética y conducta (suelen utilizarse indistintamente), a efectos de este informe y en el ámbito de la ética del servicio público nos atendremos a las siguientes definiciones: el conjunto de ideales que definen una cultura global del servicio público; valores: los principios o normas individuales que guían el juicio sobre lo que es bueno y correcto; ética: las reglas que plasman los ideales característicos o ethos en la práctica cotidiana, y conducta: los actos y comportamientos externos de los funcionarios.
ethos:
La plasmación del ethos en la conducta supone el paso de lo abstracto a lo concreto. No obstante, la relación entre estos dos conceptos es compleja y complementaria. Varios analistas han tratado de explicarlo, señalando, por ejemplo, que «la conexión crítica entre ética y valores es que las normas y principios éticos pueden aplicarse a la resolución de dilemas o conflictos de valores» (KERNAGHAN, en Chapman, 1993, pág. 16). Además, estos conceptos resultan difíciles de aplicar a las actividades cotidianas de los funcionarios porque: 33
«los administradores públicos están aún luchando por configurar la ética de su profesión, no porque sea nueva, sino porque la naturaleza de esta profesión y su papel en la administración han cambiado profundamente con el tiempo.» (Denhardt, 1989, pág. 187)
En el capítulo 11 se analiza cómo han cambiado y siguen cambiando estas funciones y qué repercusiones han tenido estos cambios en el ámbito de la ética y la conducta.
Sobre las diferencias culturales La ética del servicio público es una ética aplicada, por lo que inevitablemente afecta a valores considerados propios de las distintas culturas. Esto puede explicar la reticencia a realizar estudios transnacionales de ética y de conducta. Por ejemplo, lo que en algunos países se considera nepotismo e infracción del principio del mérito, en otros se considera «ayudar a los tuyos». En un determinado ámbito, dar y aceptar regalos es una forma habitual de hacer negocios, mientras que en otro resulta altamente conflictivo. Además, las diferencias entre países también son consecuencia de otros factores como el grado de desarrollo económico y de madurez democrática. A pesar de las diferencias entre países (tanto culturales como relativas a los sistemas políticos y administrativos) parece producirse una convergencia creciente en lo que se considera un comportamiento «bueno y correcto». Tal como sugieren GILMAN YLEWIS en un artículo de próxima aparición, hay valores fundamentales ... íntimamente asociados a la democracia, la economía de mercado y la burocracia profesional, ... valores políticos de libertad y justicia y valores administrativos de eficiencia, eficacia y receptividad... » «..;
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Esta conclusión parece confirmada por la muestra analizada en este estudio. En el capítulo IV trataremos de determinar cuáles son algunos de estos valores. Pero lo verdaderamente importante para este estudio y para la comunicación internacional no es tanto cuáles sean estos valores, sino cómo hacerlos operativos en el trabajo cotidiano de los funcionarios.
¿Por qué es importante la ética? «La integridad de los políticos y funcionarios es un ingrediente esencial de la sociedad democrática.» AUCE RIVUN, Directora de la Oficina de Gestión y Presupuesto, Estados Unidos; Presidenta del Simposio Ministerial OCDEIPUMA sobre e/futuro de los servicios públicos.
Los funcionarios ejercen de diversas formas un poder discrecional en su trabajo diario, en su administración de los recursos públicos, en la interrelación con los ciudadanos y en el ámbito de su función de elaboración de las políticas. La ética es un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en el uso del poder público, un factor vital para la creación y mantenimiento de la confianza en la Administración y sus instituciones. También proporciona la base para contrastar las prácticas, costumbres y conductas de forma general para garantizar a la ciudadanía que se están respetando sus intereses y cumpliéndose los procedimientos. En consecuencia, la ética es un factor clave de la calidad de la Administración. Pero la ética del sector público es una actividad, no algo abstracto. El fomento del comportamiento ético no consiste en el simple establecimiento de una lista de reglas a observar o en 35
la definición de una situación a alcanzar, sino en un proceso de gestión permanente que sostiene la tarea de gobierno y resulta crucial para su funcionamiento y evolución: «La ética puede ser puramente instrumental, puede ser sólo un medio para un fin, pero un medio necesario. La ética de gobierno es una condición sine qua non para una buena política pública. En este sentido. es más importante que cualquier política concreta, porque todas dependen de ella.» (Thomson, 1992, pág. 225)
Y, al igual que la limpieza del hogar, su falta es más llamativa que su presencia. «Cuando falla la ética, cuando los ciudadanos así lo creen fundadamente, no es de extrañar que las discusiones sobre ética desplacen a los temas políticos. La ética pone a salvo la democracia. dejando libre el terreno para el debate sobre el fondo de la política pública. de ahí su importancia. Éste es el sentido en el que la ética es más importante que cualquier otra cuestión especifica.» (Thomson, 1992, pág. 256)
Entonces, ¿cuál es la situación de la ética en los países de la OCDE participantes en este estudio?
¿Están decayendo los niveles? Resulta difícil afirmar si los niveles están decayendo en la actualidad. No hay muchas pautas objetivas de medición del estado ético del sector público, aparte de las tasas de corrupción y fraude descubiertos y de escándalos hechos públicos. Pero estos datos pueden suponer tanto una mayor eficacia en la vigilancia y castigo de los actos ilícitos como el simple hecho de 36
que lleguen en mayor medida a conocimiento público, gracias habitualmente a los medios de comunicación. De hecho, pese a la percepción pública de decaimiento de los niveles (ver recuadro 1), parece haber una confianza interna en que las cosas siguen haciéndose de forma ética en la Administración (ver recuadro 2). En este contexto, las faltas se consideran como algo no generalizado, como la excepción que confinna la regla. Es importante, por tanto, evitar las reacciones viscerales ante los escándalos. En su lugar, las Administraciones deben preguntarse dónde se encuentran las lagunas de los sistemas que encauzan el comportamiento de los funcionarios y, a continuación, cómo llenarlas. Parte de la respuesta consiste en investigar si existen factores con influencia en el ambiente del servicio público que deterioren la gestión de la ética y la conducta y hagan inadecuados u obsoletos los sistemas tradicionales. El capítulo siguiente trata de desentrañar algunos de estos factores y sus repercusiones. Recuadro 1: ¿Están decayendo los niveles? «Para la mayoría de la gente y, en general, en el debate europeo sobre los valores, parece que nos encaminamos hacia una "crisis moral". Más que una crisis de confianza en la autoridad política, es también una crisis de confianza en la representatividad Y legitimidad de los sistemas democráticos, con graves repercusiones para el servicio público y que se refleja en la pérdida de respeto hacia las instituciones Y en la falta de modelos éticos y judiciales.» (BLYMKE YB0HAGEN, Noruega) «Hay una percepción pública del decaimiento... » (WHETNALL, Reino Unido) «Los últimos años han sido testigos de un notable aumento de la preocupación por la integridad de la Administración pública en los Países Bajos.» (MAAS, Países Bajos) «... hay un amplio consenso sobre el deficiente estado de la confianza pública en el gobierno federal y sus instituciones.» (GILMAN, EE.UU.)
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Recuadro 2: Confianza interna en la Administración «No es que el APS (Servicio Público Australiano) esté libre de errores y faltas, pero parece que no hemos caído en la corrupción y el abuso administrativos generalizados.» (IONES, Australia) «En general, la ciudadanía noruega muestra una gran confianza en el servicio público Es un tipo de confianza arraigada en los valores de nuestro estado del bienestar, tales como los de seguridad jurídica e igualdad ante la ley, tanto en el ámbito de la legislación penal como civil y administrativa.» (BLYMKE y B0HAGEN, Noruega) «En Finlandia sigue existiendo una gran confianza pública en la imparcialidad y objetividad de la Administración y sus instituciones.» (ÁIJALA y HYVONEN, Finlandia) «Aparte de una o dos excepciones, el servicio público sale bien parado de la revisión, lo que parece sugerir que las funciones de administración y vigilancia se han mantenido o han aumentado ... » (SERVICIOS DEL ESTADO, Nueva Zelanda) «A efectos de la mayoría de las mediciones objetivas de su actuación, la función pública federal actual es más eficaz, productiva y profesional que en cualquier otra época histórica.» (GILMAN, EE.UD.) «la gran mayoría de las personas que participan en la vida pública cumplen esos niveles elevados, pero hay puntos débiles en los procedimientos de mantenimiento y vigilancia del cumplimiento de los mismos, por lo que estas personas no siempre saben con la certeza conveniente dónde se encuentran las fronteras de la conducta aceptable. Consideramos que ésta es la principal causa de inquietud pública.» (LORD NOLAN, cita en WHETNALL, Reino Unido)
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II. FACTORES DE INFLUENCIA EN LA ÉTICA Y LA CONDUCTA EN EL SERVICIO PÚBLICO Todos los países participantes en este estudio han sufrido o están sufriendo reformas notables en la gestión del sector público, algunos de ellos como lo que podría calificarse la vanguardia del cambio desde una Administración basada en las reglas a una gestión pública basada en los resultados y el rendimiento. Los factores descritos en este capítulo reflejan, tal vez, las presiones o contradicciones que están apareciendo en estos últimos países, más que en el conjunto de los miembros de la OCDE. A pesar de ello, o tal vez precisamente por ello, aportan una importante señal para otros países que emprendan estrategias similares de reforma. 39
Trabajar con recursos limitados Todos los gobiernos de la OCDE se enfrentan a presiones similares de reducción del gasto público, lo que ha dado lugar a una gama de medidas dirigidas a mejorar la eficiencia y eficacia de las actividades del sector público, incluidas las restricciones presupuestarias y la reducción del personal empleado en el sector público (OCDE, 1995). Evidentemente, estas reducciones y limitaciones presupuestarias en organismos determinados suponen que se está pidiendo a los funcionarios la realización de la misma cantidad de trabajo, si no más, empleando menos recursos. Además, en algunos países la reducción del personal empleado en el sector público ha sido notable, congelando o limitando estrictamente las contrataciones, promociones y subidas de sueldos. Estas medidas han producido varios efectos en el marco de trabajo de los funcionarios. Tal como señala GILMAN (Estados Unidos): «Las reestructuraciones producen inseguridad, en la medida en que los empleados consideran que peligra su puesto de trabajo. La reducción de recursos puede imponer mayores cargas de trabajo. Los presupuestos más restringidos pueden suponer el retraso de las promociones o la existencia de niveles salariales inferiores a los del sector privado. Todo esto puede tener un efecto negativo sobre la moral de los empleados.»
No está aún determinado si las cuestiones salariales y los cambios constantes tienen una repercusión negativa sobre la ética y la conducta o, aún peor, aumentan las tentaciones de corrupción. Evidentemente, si los niveles salariales son tan bajos que los funcionarios se ven obligados a buscar trabajos externos o aceptar sobornos, habrá problemas. Pero éste no suele ser el caso en los países de la OCDE. No obstante, si la gente se siente mal remunerada e insegura y la moral es baja, estará menos dispuesta 40
a hacer ese pequeño esfuerzo adicional. Además, si los recursos son limitados puede haber presiones para prescindir de formalidades o saltarse los procedimientos. Parece que la mayoría de los países son conscientes de los posibles riesgos de estos factores y reconocen que las condiciones de trabajo de los funcionarios son un factor importante para conseguir un ambiente favorecedor de las conductas éticas (en el capítulo Il, sobre las condiciones del servicio público, se profundiza en estas cuestiones). Tal vez una repercusión más directa de la reducción de recursos es que la formación suele ser la primera víctima de los recortes, incluida la formación ética inicial y continuada. Como señala GILMAN (Estados Unidos), «... existe el riesgo de que los organismos públicos, forzados a tomar decisiones presupuestarias difíciles, no dediquen a sus programas de ética los recursos necesarios». La reestructuración suscita otra cuestión relacionada con las restricciones postempleo y los conflictos potenciales de intereses. ¿Es justo imponer restricciones postempleo por conflictos de intereses a empleados que han perdido sus puestos de trabajo en un proceso de reestructuración? ¿Qué ocurre si un grupo de empleados salidos del sector público decide crear una empresa para competir por contratos del sector público (una probabilidad real en los casos en que el gobierno ha decidido privatizar o subcontratar áreas o funciones completas)? ¿Su «información interna» les sitúa en una posición de ventaja frente a sus competidores del sector privado?
Las exigencias de los ciudadanos Hacer la Administración más orientada al cliente ha sido uno de los pilares de la reforma de la gestión pública en muchos países. Esto implica que los funcionarios, al mismo tiempo que 41
han de arreglarse con menos recursos, se enfrentan a presiones crecientes derivadas de las exigencias de unos servicios de mejor calidad por parte de los ciudadanos. Esta presión se ve exacerbada por los propios intentos de los gobiernos de establecer públicamente niveles de servicio a alcanzar (mediante las cartas del ciudadano, por ejemplo). Pueden producirse conflictos entre los derechos de los clientes y la obligación de los funcionarios de no exceder sus límites económicos. De hecho, la propia naturaleza de la relación entre funcionarios y ciudadanos está en una fase de transición. El concepto de «lealtad al Ministro» o a la Administración como principio rector de la acción administrativa está siendo cuestionado al solicitar también a los funcionarios que obedezcan a otro jefe, «el ciudadano». En teoría, no hay conflicto entre ambos aspectos: el cliente recibe aquello a lo que tiene derecho según lo determinado por la política del gobierno. Pero en la práctica, en beneficio de la «receptividad» y el «servicio al cliente» se espera cada vez más de los funcionarios que utilicen la discrecionalidad en su trato cotidiano con el ciudadano. En realidad, esta expectativa suele unirse a la búsqueda (o incluso definición) del equilibrio entre el «interés público» y los de los contribuyentes o los consumidores o «clientes» individuales. Como afirman BLYMKE y B0HAGEN (Noruega): «Anteriormente, el poder ejecutivo y el servicio en el sector público estaban mucho más basados en la gestión mediante reglamentaciones, con lo que el destinatario del servicio trataba con un intérprete de un conjunto de reglamentaciones más que con una autoridad capaz de evaluar y satisfacer sus necesidades a partir de un conocimiento más profundo de su situación. En cierto modo, hoy resulta más difícil para los funcionarios determinar qué requisitos deben tomar en consideración... "los reglamentos ya no dicen nada al respecto" ... » 42
Estos conflictos de objetivos y responsabilidades aparecen como dilemas que los funcionarios deben resolver directamente. Cuando no se cumplen las elevadas expectativas de los ciudadanos, los funcionarios sufren también la carga de la insatisfacción pública.
La reestructuración del sector público La reestructuración del sector público puede haber influido también en el estado global y en la gestión de la ética y la conducta, pues ha supuesto cambios en la situación de muchas organizaciones del sector público (por su conversión en empresas o, incluso, su privatización) así como el desarrollo de nuevas formas organizativas, tales como los organismos autónomos. Como señalan BLYMKE YB0HAGEN (Noruega): cambios en las formas jurídicas y políticas de organización (por ejemplo, la transferencia de autoridad desde los ministerios y direcciones hacia las empresas públicas y las fundaciones y sociedades anónimas estatales) ha supuesto para los funcionarios una cierta liberación de muchas de las reglas, normas de la función pública y prácticas asentadas que han caracterizado a la Administración pública hasta el momento «oo. los
presente.»
Por supuesto, no es inevitable que los empleados que trabajan en las nuevas formas organizativas del sector público queden fuera de la ética y las normas del servicio público, pero el establecimiento de declaraciones categóricas Yreglamentaciones detalladas de actuación parecería contradictorio con la autonomía de gestión característica de este tipo de entidades. El grado en que las empresas públicas y entidades similares asuman las mismas pautas éticas y de comporta43
miento que el núcleo del sector público es otra cuestión a debatir. Algunos países ya están adoptando medidas para clarificar estas incertidumbres. En el Reino Unido, por ejemplo, se han introducido nuevas directrices (el Código Unificado de Actuación de los miembros del Consejo de los Organismos Públicos) para establecer los deberes y responsabilidades de los miembros de los organismos ejecutivos que actúan en tomo al gobierno.
Un marco de gestión delegativo y discrecional La reforma de la gestión pública en los países de la OCDE ha supuesto, en diversos grados, una mayor delegación de las decisiones de asignación de recursos tanto desde los órganos centrales de gestión hacia los departamentos y organismos como en el seno de los propios departamentos, desde los niveles centrales del gobierno a los inferiores y desde el sector público hacia los subcontratistas del sector privado. En su informe Administración en transición, el Comité de Gestión Pública de la OCDE concluyó que la delegación ha tenido éxito en su mayor parte en términos de eficiencia, permitiendo a los departamentos adoptar las prácticas más adecuadas a sus necesidades individuales de negocio y mejorar la contabilidad de gestión, y ha contribuido a centrar aún más la atención en los resultados y en el uso más eficiente de los recursos. No obstante, se reconoce también que el fomento de una mayor diversidad en las pautas de actuación derivado de la mayor flexibilidad de gestión ha suscitado preocupaciones en tomo a la cuestión del deterioro de la perspectiva global del servicio, el interés colectivo de la Administración y los valores tradicionales del servicio público. 44
AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL
En muchos países, los departamentos disfrutan hoy de una autonomía relativamente mayor, pues definen sus propias normas y formas de operar, lo que ha suscitado la cuestión del debilitamiento de la «socialización profesional» (es decir, la inculcación de los valores del servicio público), reforzado por el aumento de la contratación de personas procedentes del sector privado, con frecuencia para puestos de gestión o de liderazgo, que puede conducir a la desaparición del ethos o la cultura tradicional global del servicio público. Sin embargo, ¿es aún importante o conveniente este viejo ethos homogéneo para las funciones de los modernos funcionarios y de las organizaciones en las que trabajan? Por una parte, como los departamentos determinan sus propios fines y objetivos están comenzando también a definir sus propios valores y nociones éticas adecuados a aquéllos. Por ejemplo, las cuestiones éticas aplicables a un empleado del Ministerio de Defensa pueden ser notablemente distintas a las correspondientes a una persona que trabaje en el de seguridad social. Esto ha llevado a algunos países a tratar de conciliar la gestión descentralizada en general con la gestión descentralizada de la ética. Por otra parte, con el fin de mantener un cierto ethos global de servicio público y evitar la potencial fragmentación se ha tratado también de establecer directrices (o valores) genéricas elaboradas por entidades centrales que sean aplicables al conjunto del servicio público y a partir de las cuales cada uno de los organismos defina sus propios códigos de conducta específicos. Por ejemplo, en Nueva Zelanda el Código de Conducta del Servicio Público, de carácter genérico, está complementado por pautas específicas en los departamentos que han emitido 45
sus propios códigos adaptados a sus particulares necesidades y condicionamientos. Australia muestra también una tendencia similar. DISCRECIüNALIDAD EN LA GESTIÓN
En el seno de los departamentos ha habido también una notable delegación de autoridad hacia los gestores individuales. En algunos países, los gestores operativos tienen considerable discrecionalidad en la elección de los recursos a emplear, la distribución del tiempo de trabajo y la reasignación de fondos entre los distintos programas y actividades. También se ha concedido flexibilidad a los gestores para la gestión y asignación de los recursos humanos. Esta creciente delegación de autoridad tiene como objetivo fomentar que los gestores gestionen: es decir, que sean flexibles, innovadores y menos reticentes a la asunción de riesgos. El corolario a la autonomía de gestión es la disminución de las reglamentaciones en detalle. En el ámbito estadounidense se habla de «suprimir formalismos» o eliminar reglas anticuadas. En otros países (tales como Nueva Zelanda, Australia y Noruega) ha cambiado la propia naturaleza de las normas. Tal como señalan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega): se ha producido un desplazamiento generalizado de la atención hacia un mayor rendimiento de la gestión y una disminución de la gestión mediante reglamentaciones. La consecuencia de este cambio de los principios de gestión ha sido la sustitución, en cierta medida, de las detalladas normativas procedimentales normalmente promulgadas mediante una legislación específica por formulaciones más orientadas hacia los objetivos y relativas al rendimiento esperado de los diversos organismos públicos. En algunos casos, esto supone que el « ...
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código de conducta. tanto para los procedimientos internos como para los actos discrecionales de los funcionarios y sus relaciones con los clientes y usuarios. deberá basarse en mayor medida en la discrecionalidad y en las normas que determinan lo correcto y lo incorrecto»
La reducción de las reglamentaciones detalladas y del control sobre los recursos y procedimientos empleados, -lo que MAAS (Países Bajos) denomina «mayor libertad de acción y menos supervisión a nivel directivo»- aumenta las probabilidades de una «conducta irregular». La conducta irregular no es necesariamente mala; puede ser una manifestación de inventiva, más que de mala conducta o de incumplimiento de las reglas (existan éstas o no). En todo caso, al asumir estos riesgos aumenta la probabilidad de cometer errores. Además, al hacerse hincapié en el rendimiento aumentan las presiones. Si un directivo ha de cumplir ciertos objetivos de rendimiento (en especial, si su remuneración depende de ello), puede sentirse presionado para dejar de lado las normas éticas o las normas de procedimiento. Otros cambios introducidos para favorecer una mayor autonomía de gestión, tales como la asignación de tarjetas de crédito corporativas a los funcionarios, han resultado conflictivas en algunos países. Aunque estas medidas hayan generado mayor eficiencia en cuanto a los resultados, han disminuido también el grado de control. Los gobiernos tendrán, tal vez, que decidir si hay que aceptar una compensación entre ética y eficiencia y dónde radica el punto aceptable de equilibrio. Puede ocurrir simplemente que la reducción de las reglamentaciones detalladas haya provocado confusión entre algunos funcionarios acerca del modo de actuar, especialmente en los casos en que los sistemas de informática de gestión y las estructuras contables 47
no han sufrido la adaptación correspondiente. Además, en la actualidad la gestión pública está haciéndose cargo de nuevos aspectos para los que, por su novedad, no existe regulación alguna. Por ejemplo, en algunos países se está debatiendo la necesidad de establecer directrices para el uso de teléfonos celulares oficiales o Internet. DELEGACIÓN y RESPONSABILIDAD PÚBLICA
La delegación de autoridad tiene repercusiones sobre la responsabilidad pública y el reparto de responsabilidades y en ocasiones suscita dudas acerca de quién es el responsable último de determinados actos. Los funcionarios son ahora más explícitamente responsables de determinadas actividades, especialmente las realizadas por organismos situados en tomo al sector público central. De hecho, en los sistemas parlamentarios los ministros pueden distanciarse de la responsabilidad por los actos de sus subalternos y pasarla a los funcionarios. En este sentido, el concepto de responsabilidad ministerial está cambiando a medida que se difuminan las relaciones tradicionales de rendición de cuentas. En este marco, los funcionarios asumen en ocasiones decisiones que en el pasado hubieran sido definitivamente competencia de sus superiores o de los responsables de la toma de decisiones políticas. Ejemplo de ello es el caso Cave Creek, en Nueva Zelanda (en el que un grupo de jóvenes resultaron muertos por el derrumbre de un mirador construido por el Departamento de Conservación), que pone de manifiesto la dificultad de determinar con exactitud quién es responsable y quién debe cargar con las culpas en un marco de gestión pública altamente delegativo. En este caso, persiste aún el debate público sobre la responsabilidad del Ministro de Conservación y del Director 48
ejecutivo del Departamento (el Ministro dimitió de su cargo un año después del incidente). Evidentemente, la cuestión del equilibrio adecuado entre autonomía y responsabilidad requiere un cuidadoso estudio y probablemente se irá adaptando con el tiempo a medida que se ponen a prueba y se perfeccionan los nuevos sistemas. Los funcionarios no sólo hacen frente a una mayor responsabilidad pública por sus propios actos, sino también al dilema de informar o no de los actos indebidos ajenos. La tensión entre la responsabilidad necesaria para la delegación eficaz de la autoridad y la apertura precisa para una mayor transparencia se pone de manifiesto en el concepto de mecanismo de alerta. El establecimiento de procedimientos de alerta muestra el compromiso del gobierno con la delegación y la responsabilidad pública mediante la instauración de un sistema viable de denuncia de las actividades no éticas. En los capítulos III y V se analiza esta cuestión.
La interrelación entre los sectores público y privado Las reformas de la gestión pública han aumentado los contactos entre los sectores público y privado. Los funcionarios participan de forma creciente en actividades comerciales con el sector privado, lo que en algunos casos puede crear áreas de riesgo, tales como la gestión contractual de compras y la gestión de los procesos de privatización. Los funcionarios pueden también verse obligados a competir con el sector privado o asociarse con éste para la prestación de servicios. El contacto más directo con el dinero público (junto con la reducción de los controles sobre su uso a escala micro) puede dar lugar a mayores tentaciones de corrupción y fraude o el aumento de los conflictos potenciales de intereses. Las malas 49
decisiones, la asunción de riesgos excesivos con el dinero público o la simple falta de equipamientos adecuados para la realización de determinadas tareas pueden convertirse en un grave problema con repercusiones más generalizadas que las de la mala conducta directa. La subcontratación, por ejemplo, puede suponer que funcionarios inicialmente empleados para la realización de determinadas tareas técnicas o administrativas se vean ahora obligados a gestionar contratos. Tal como señalan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega): el área de la tecnología de la información ha sido objeto de varias investigaciones... las inversiones de varios organismos importantes en este campo han llevado a plantearse cuestiones relativas a los aspectos presupuestarios y de gestión con motivo de la falta de controles y de conciencia de la responsabilidad, así como de la insuficiente definición de los mecanismos de control entre los diferentes niveles de gestión, tanto política como administrativa.» « ...
El campo de la tecnología de la información es, tal vez, el área en la que se ha practicado en mayor medida la subcontratación (OCDE, 1992). Los problemas surgidos en esta área pueden aportar lecciones provechosas aplicables a otras. No obstante, con independencia del sector de actividad, pueden promoverse las prácticas éticas de subcontratación mediante el establecimiento de directrices, tales como las «Directrices de Buena Práctica para la Subcontratación de Servicios Públicos» recientemente elaboradas por PUMA, en las que se promueven los mercados realmente competitivos; la correcta valoración de las ofertas internas; la realización de comparaciones válidas, incluyendo las derivadas de la prestación del servicio por el sector privado; la especificación de los requisi50
tos del servicio (tanto cualitativos como cuantitativos) a efectos de la subcontratación y el control efectivo de los resultados y el rendimiento. La búsqueda de la eficiencia en la prestación de servicios ha obligado a algunos agentes del sector público a una verdadera competencia con el sector privado y a la imitación de su forma de operar. La experiencia acumulada hasta la fecha parece indicar que esto supone un poderoso incentivo para la mejora de la calidad, la contención de costes y la mejora de la eficiencia. No obstante, las «pruebas de mercado» plantean interrogantes y dilemas: ¿están compitiendo los sectores público y privado en pie de igualdad? ¿Deben los gestores del sector público recibir un cheque en blanco para actuar del mismo modo que sus equivalentes privados, especialmente en contextos competitivos? Lo que en el sector público podría considerarse como un comportamiento indebido puede ser una práctica correcta en el sector privado, lo que plantea la cuestión de si los procedimientos y normas del sector público (tales como las reglamentaciones de empleo y las exigencias de transparencia) son un obstáculo para su competitividad. En caso afirmativo, ¿deberían igualarse las reglas del juego, ya sea liberalizando el sector público o aplicando las restricciones de éste a los contratos públicos con el sector privado? Son cuestiones que los países tendrán que analizar a medida que avancen por la senda del modelo de gestión. El aumento del personal contratado por el sector privado suscita inquietudes con respecto a la posible desvirtualización de las normas del sector privado, al actuar estos nuevos empleados sujetos a los «valores y reglas» del sector privado y ya no del público. La interconexión entre uno y otro sector plantea también cuestiones relativas al uso de información privilegiada obtenida en su empleo público para la búsqueda de un nuevo empleo en el sector privado y para el trabajo en este ámbito. 51
Algunos países han reaccionado (en niveles muy altos) mediante la imposición de restricciones postempleo para los funcionarios públicos. Tal como señalan BLYMKE y B0HAGEN (Noruega), «en el actual debate sobre lo que debe tener carácter público y lo que debe tener carácter privado, la lealtad y los vínculos de los funcionarios para con su principal patrón quedan inevitablemente en cuestión». No obstante, como ya se ha indicado, esto plantea cuestiones relativas a la licitud de restringir las posibilidades de empleo futuro de las personas sin otorgarles algún tipo de compensación, especialmente en caso de abandono involuntario del puesto de trabajo público. En cualquier caso, no debe suponerse que el sector público sea intrínsecamente bueno y malo el privado, pues éste tiene su propio ámbito de consideración ética. En la actualidad, la mayoría de las escuelas de administración de empresas ofrecen cursos de ética y muchas empresas privadas incluyen aspectos éticos en la formulación de sus fines y ponen en práctica complicados programas de formación ética 3. La influencia de los valores del sector privado en el público puede, por tanto, estar sobrevalorada. No obstante, a medida que se incrementan las interrelaciones entre ambos sectores puede surgir una mayor necesidad de formación y socialización de los trabajadores en las prácticas del sector público.
Trabajar en un escaparate La figura del funcionario anónimo se está convirtiendo en un vestigio del pasado. La mayor transparencia en las actividades públicas, incluido el acceso público a la información ofi3 Ver, por ejemplo, GILLIAM FLYNN, «Make Employee Ethics Your Business», Personnel Journal, junio de 1995.
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cial, junto con el creciente celo de los medios de comunicación y de grupos de interés bien organizados, da lugar a una mayor exposición de los funcionarios al examen público de su actuación, como si trabajaran en un escaparate transparente. Tal como señalan BLYMKE YB0HAGEN (Noruega): el servicio público está cada vez más en el punto de mira de la opinión pública y de los medios de comunicación. Se están planteando cuestiones cruciales sobre la forma en que se han tramitado los expedientes, la justicia de las decisiones adoptadas y la corrección de los planteamientos y la discrecionalidad de losfuncionarios.» « ...
La mayor visibilidad de la actuación de los funcionarios se extiende también a sus errores y comportamientos indebidos. Podría afirmarse que el aparente aumento de estos últimos es más bien una manifestación de la mayor transparencia y control, al quedar ahora abierto al juicio del público y de los medios de comunicación lo que antes permanecía oculto en el secreto de la burocracia. Tal como señala MONIZ (Portugal): « ... e! conocimiento de los procedimientos para la toma de decisiones y de su motivación hace más difícil distorsionar las reglas ... y tal vez ninguna otra medida, ni siquiera el Código de Conducta de! Servicio Público, contribuya tanto a la promoción de la ética en el servicio público como la transparencia de
la Administración.»
Dotados de mayores posibilidades de acceso a la información pública, los ciudadanos y los medios de comunicación se han convertido en vigilantes más eficaces del servicio público. Los ciudadanos tendrán mayores oportunidades (mediante mecanismos de reclamación tales como el Ombudsman Parlamentario de Noruega y los contenidos en la Carta del Ciudada53
no del Reino Unido) de cuestionar decisiones en función de su equidad, justicia o cualquier otro criterio. En este marco, los escándalos y actos indebidos que salen a la luz podrían considerarse como un signo positivo revelador del buen funcionamiento de estos controles de la responsabilidad.
Cambio de las normas sociales Las normas de comportamiento en el sector público están también influidas por las reglas sociales, de las que deben ser reflejo. Por ejemplo, las medidas para la eliminación del acoso sexual y las prácticas racistas han pasado a primer plano en muchos países y empiezan a recogerse en los códigos de conducta o las declaraciones de valores del sector público. El mayor pluralismo social tiene también su reflejo en el sector público. Tal como señala MAAS (Países Bajos): «La creciente complejidad e individualización de la sociedad han generado estructuras sociales más difíciles de aprehender y normas y valores ampliamente divergentes. La difuminación de las normas en la sociedad no se detiene a las puertas del servicio público.»
Cambio en el contexto internacional Los funcionarios públicos están sufriendo también presiones procedentes del contexto internacional. Por ejemplo, la mundialización ha aumentado los contactos entre cargos públicos de distintas administraciones con normas éticas y de comportamiento potencialmente diversas, así como, en el ámbito de los mecanismos contractuales, con empresas multinacionales 54
con sede en el extranjero que operan o esperan encontrarse con diferentes reglas del juego. La repercusión de estos fenómenos no está aún claramente determinada: podría llevar a una convergencia en el mínimo denominador común o bien potenciar la mejora de las normas. Lo que está claro es que los países están prestando cada vez mayor atención a los acontencimientos del extranjero, incluidas las crisis éticas y los intentos de resolverlas. Tal como señala JoNES (Australia): «Estos acontecimientos ocurridos en otras administraciones han constituido en sí mismos un factor motivador de nuestro permanente interés en el APS (Servicio Público Australiano) ,fomentando y preservando las conductas correctas, el comportamiento ético y la responsabilidad.»
Para que el contexto político mundial funcione con eficacia, debe existir confianza entre los funcionarios públicos y sus interlocutores extranjeros, la cual debe construirse sobre marcos compartidos, o al menos planteamientos compartidos, sobre lo que constituye un comportamiento admisible. En este ámbito, el Consejo de la OCDE ha aprobado recientemente una recomendación en la que se anima a los gobiernos a dictar reglamentaciones que impidan el soborno de funcionarios extranjeros, incluida la prohibición de la deducción de impuestos por pagos a estos funcionarios.
Conclusiones Los funcionarios actúan en un contexto nuevo Ycambiante. Son objeto de un mayor control público y de mayores exigencias ciudadanas, Yse ven obligados a asumir mayores responsabilidades y a adoptar nuevas formas de realizar las tareas administrativas. Aunque las reformas de la gestión pública han 55
producido importantes resultados en términos de eficiencia y efectividad, algunos de los ajustes pueden tener efectos no buscados sobre la ética y las normas de conducta. No se trata de que los cambios hayan producido un aumento de los comportamientos indebidos o no éticos, sino que pueden colocar a los funcionarios en situaciones de conflicto de intereses o de objetivos para las que disponen de escasas pautas de actuación. Su comportamiento se ve también influido por las cambiantes normas sociales y por el contexto crecientemente internacional en el que operan.
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III.
LA INFRAESTRUCTURA ÉTICA: FUNCIONES y COMPONENTES
¿Cómo se puede ayudar a los funcionarios a determinar su propia conducta en un entorno cambiante? ¿Se están aplicando las medidas adecuadas para orientarles con respecto a la dimensión ética de la toma de decisiones? ¿Es necesario introducir nuevas medidas que les ayuden a hacer frente a la complejidad de los cambios? Los países participantes en este estudio utilizan herramientas o procesos que prohíben reglamentariamente las conductas indeseables o bien establecen incentivos para fomentar la buena conducta. Como se ha señalado en el capítulo 1, estas medidas constituyen en su conjunto lo que hemos denominado «infraes-
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tructura ética». A continuación describiremos sus funciones y componentes. Este esquema puede proporcionar a los países de la OCDE un punto de referencia con el que contrastar las medidas que aplican. Una estructura ética eficaz es la base de un entorno de servicio público que fomente determinadas normas de comportamiento. Cada función y componente es un ladrillo independiente pero importante de la estructura y debe complementarse y reforzarse mutuamente con los demás. Los elementos han de estar interrelacionados para que generen la sinergia necesaria para configurar una infraestructura homogénea y eficaz. Funciones: control, orientación y gestión
La infraestructura ética puede considerarse integrada por ocho componentes con tres funciones: control, orientación y gestión. Estos componentes se describen a continuación (se muestran también gráficamente en el diagrama inmediatamente siguiente) a partir de sus principales funciones, aunque en la práctica cada elemento puede tener más de una función. El control puede lograrse mediante los tres componentes siguientes: un marco legal que permita la investigación y acusación independientes; mecanismos adecuados de responsabilidad y participación y escrutinio públicos. Del mismo modo, la orientación puede conseguirse a través de los tres componentes siguientes: un compromiso bien articulado de los líderes políticos; códigos de conducta que determinen los valores y normas, y actividades de socialización profesional tales como la educación y la formación. La gestión puede lograrse mediante los dos elementos restantes: unas condiciones sólidas de servicio público basadas en políticas eficaces de recursos humanos y una coordinación de la 58
infraestructura, bien mediante un departamento u organismo central de gestión ya existente o mediante un organismo especial con competencias en materia de ética. La combinación Y graduación ideales de estas funciones dependerá del entorno cultural y político-administrativo de cada país. Por ejemplo, un país como los Estados Unidos, con su tradición de controles y contrapesos, parece asignar más importancia al control, mientras que en los Países Bajos, con su tradición de confianza, se recalca la orientación Yla gestión.
INFRAESTRUCTURA ÉTICA
Compromiso
~~
~#4i
Liderazgo Político
Control
~
Imm
Re;p~nsabilidad
Y
Control
Marco Legal
Orientación Socialización Profesional
Códigos de Conduela
Gestión
~;.l• o 1'~n • " ".;;~
Organismo Coordinador
I
Condiciones de Servicio Público
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Componentes: externos e internos al departamento u organismo La aplicación práctica de cualquier programa de ética tiene lugar, en último término, en el ámbito del departamento u organismo. Por tanto, es conveniente analizar si un determinado componente de la infraestructura ética tiene carácter interno o externo a dicho departamento u organismo. Obviamente, un organismo individual puede ejercer mayor control e influencia sobre este último que el primero. A efectos de claridad, podemos considerar los elementos externos (compromiso político, marco legal, participación y control públicos y organismo coordinador) como fuente de autoridad y de contenido para las normas de comportamiento y las consecuencias derivadas de su incumplimiento. En contraposición, los elementos externos (mecanismos de responsabilidad, códigos de conducta, formación y condiciones del servicio público) proporcionan en gran medida orientación y pautas a los funcionarios. En términos sencillos, los elementos externos aportan las reglas, a menudo a escala de servicio, que son adaptadas a un entorno concreto por los componentes internos, sea a escala departamental o del organismo. Los dos tipos de elementos, internos y externos, se complementan y dependen mutuamente para su credibilidad y máxima eficacia. Un fallo de uno de los tipos supone una amenaza potencial para el otro. Las simples declaraciones de políticos, normativas punitivas, vigilancia pública o fuerte coordinación no mejorarán por sí mismas la integridad del sector público si las normas no se plasman y asumen en el ambiente común de cada departamento u organismo. De modo similar, un funcionario consciente de sus responsabilidades que lee los códigos de conducta esperada y asiste a sesiones de formación puede verse 60
desilusionado si los componentes externos no aplican eficazmente unas normas y procedimientos disciplinarios claros. Es importante que los dos grupos de componentes sean coherentes y no envíen mensajes cruzados. Algunos de los componentes son requisito previo para otros. Generalmente, es necesario disponer los de carácter externo para que los internos resulten eficaces, pues éstos son plasmaciones o aplicaciones operativas de aquéllos. Para ilustrar mejor la infraestructura ética, en los apartados siguientes se describen sus diferentes componentes, perfilando sus funciones y ofreciendo los ejemplos disponibles por países.
Compromiso político Toda iniciativa ética emprendida en el sector público está llamada a fracasar a menos que sea respaldada por un compromiso político verdadero. Este compromiso suele expresarse mediante declaraciones (discursos, anuncios públicos, declaraciones escritas de los líderes), demostrarse mediante el ejemplo y fundamentarse mediante la asignación de los correspondientes recursos. Esto aporta no sólo la autoridad necesaria para el establecimiento de controles legales y administrativos, sino también la orientación de las actividades relacionadas con la ética, resultando esencial para ofrecer una reacción creíble a las exigencias ciudadanas. Puede afirmarse, por tanto, que se trata de un requisito previo para la eficacia de los restantes componentes de la infraestructura ética. Los cargos democráticamente electos desempeñan dos papeles esenciales en la promoción de la ética en el servicio público. En primer lugar, como políticos, tienen la obligación de responder ante los votantes por las actividades realizadas en su nombre, lo que les coloca en una posición única para exigir 61
que las decisiones adoptadas sean transparentes y los servicios se presten de forma equitativa. En segundo lugar, en su calidad de legisladores tienen a su disposición los poderes necesarios para hacer jurídicamente efectivas sus exigencias. Pueden solicitar a los funcionarios que informen de las actividades emprendidas y de la forma en que las han realizado. El compromiso político puede demostrarse también mediante el establecimiento de un procedimiento u organismo operativo encargado de la investigación de un determinado escándalo o la formulación de recomendaciones de nuevas iniciativas éticas. Pueden citarse como ejemplos de compromiso político con las iniciativas éticas el establecimiento del Comité Nolan, en el Reino Unido (1994), y el Consejo Presidencial para la Integridad y la Eficiencia, en los EE.UU. (1991). Hay otros ejemplos en Noruega y los Países Bajos: en 1991, los Ministerios de Justicia y de Administración Gubernamental de Noruega designaron un grupo operativo para la investigación del estado de la ética en el servicio público; en 1992, el Ministro holandés del Interior situó como uno de los puntos esenciales de su programa de trabajo el de la integridad de la Administración pública y elaboró un documento de política en el que se analizaba su relación con el crimen organizado. Los cargos electos pueden promover el comportamiento ético, individualmente o en conjunto, actuando como buenos ejemplos. Demostrando la conveniencia y viabilidad del comportamiento ético, pueden ayudar a compensar la desconfianza y el cinismo ciudadanos. Por su condición, están obligados en mayor medida que otras personas a demostrar respeto ante las instituciones democráticas y el imperio de la ley. El cumplimiento de las normas especiales sobre tráfico de influencias, conflictos de intereses e intromisión improcedente en las actividades del poder ejecutivo son el tipo de cuestiones que se les 62
plantearán con mayor frecuencia. A este respecto, el gobierno australiano recién elegido (en marzo de 1996) ha establecido una Guía de los Elementos Clave de la Responsabilidad Ministerial para que sirva de ayuda a los ministros, secretarios parlamentarios y personal ministerial recién designados. Este documento sirve de referencia para los principios, convenciones y reglas de conducta de las personas situadas en puestos de confianza pública. En conjunto, los cargos electos pueden promover el comportamiento ejemplar y denunciar las conductas improcedentes. Esto último puede lograrse estableciendo investigaciones verdaderamente independientes, que refuerzan en gran medida la confianza ciudadana. En el estado australiano de Nueva Gales del Sur, por ejemplo, se creó en 1989 la Comisión Independiente contra la Corrupción (ICAC) para investigar las acusaciones de corrupción cometida por los partidos Liberal y Laborista durante sus respectivos mandatos. Este organismo ha realizado investigaciones, con importantes repercusiones, acerca del desarrollo del suelo y las acusaciones de corrupción en la policía y otras áreas de la burocracia del estado. Un ejemplo reciente y controvertido en el Reino Unido es la investigación Scott sobre la Exportación de Equipos de Defensa y Bienes de Doble Uso a Irak. El gobierno está actualmente dando respuesta a las conclusiones y recomendaciones formuladas en el informe de 1.800 páginas, emitido en febrero de 1996. Evidentemente, para que las investigaciones ayuden a mejorar la confianza ciudadana es necesario que las Administraciones no busquen exclusivamente los resultados, sino que dejen además patente su actuación. Por supuesto, la expresión más tangible del compromiso político es la asignación de recursos. Construir una infraestructura ética requiere tanto autoridad como dinero. Aun con la des63
concentración de autoridad en la burocracia y los decrecientes caudales públicos, los cargos electos pueden establecer requisitos legales y fomentar la asignación de fondos adecuados a la formación y otras actividades relacionadas con la ética. El compromiso político suele verse espoleado por el escrutinio público. Además, la realización de investigaciones y acusaciones independientes y creíbles en caso de mal comportamiento depende también del marco legal.
El marco legal El marco legal es el conjunto de normas legales y reglamentarias que establecen las normas de comportamiento de los funcionarios e imponen estos límites mediante sistemas de investigación y acusación. Dado que inviste de eficacia jurídica a la infraestructura ética, opera como una función de control. Tanto para emprender nuevas investigaciones, acusaciones y demás controles legales o reforzar los que estén ya en curso es necesario recopilar previamente los códigos penales vigentes (aplicables a todos los ciudadanos), así como las diversas normativas sobre la función pública, leyes y reglamentos de conflictos de intereses específicamente aplicables a los funcionarios y demás cargos públicos. Los principales elementos del marco legal de la infraestructura ética son el establecimiento de límites al comportamiento de los funcionarios y su aplicación efectiva mediante sanciones, así como el escrutinio y la iniciativa públicos mediante la mejora de la transparencia en las actividades de gobierno (incluido el acceso a la información). Las normas de comportamiento esperado de los funcionarios son necesariamente exigentes, en la medida en que administran la autoridad y los recursos del Estado. Por tanto, toda normativa reguladora de la 64
integridad del servicio público establece obligaciones jurídicas y normas de comportamiento esperado, así como las consecuencias de su incumplimiento. En el capitulo 1 se analizó el continuo de comportamiento que va de lo «ilegal» a lo «improcedente». La calificación que cada país asigna a un acto en este continuo depende de su definición de la conducta indebida y de la tolerancia con que la contemple. Por ejemplo, «comprar» favores políticos de cargos electos o funcionarios puede considerarse como soborno en un país y como influencia lícita en otro. Las sanciones varían, en función de esta consideración, entre la multa o la prisión para los delitos y el cese en el cargo para los actos no éticos. DELITOS PENALES
Casi todos los países aplican el código penal a los actos ilegales graves de sus funcionarios. Por ejemplo, en el Reino Unido el soborno y el robo tienen la consideración de delitos, con independencia de que su autor sea o no funcionario. La dificultad radica en armonizar el proceso penal y los procedimientos administrativos del servicio público. Ambos procedimientos deben basarse en los mismos principios y valores, ya vengan especificadas las sanciones en la normativa penal, civil o administrativa, pues en caso contrario existe el riesgo de que la conducta indebida se pierda en los intersticios del sistema jurídico. A la inversa, los códigos penales pueden contemplar específicamente los delitos de los cargos públicos, tal como en el caso de los Países Bajos, en donde está tipificado el delito cometido por el funcionario público que acepta un regalo o una promesa. La cuestión es si el código penal vigente en un país puede dar respuesta suficiente a los comportamientos ilegales en el servicio público. 65
Otros países han establecido normas específicas sobre los conflictos de intereses (tipificando en normas penales los delitos de los cargos públicos) entre las que se incluyen la conducta pública indebida, la corrupción y el enriquecimiento injusto. En los Estados Unidos, la violación de las normas federales sobre conflictos de intereses puede suponer sanciones civiles de hasta 50.000 dólares y penas de hasta cinco años de prisión. La Ley de Ética en la Administración de 1978 estableció un sistema público global de transparencia financiera para las tres ramas del gobierno federal, mientras que la Ley de Reforma Ética de 1989 reforzó las restricciones postempleo, prohibió pedir o aceptar regalos, impuso determinadas limitaciones a los ingresos procedentes de fuentes externas y al empleo y prohibió la percepción de honorarios. INFRACCIONES DE LA LEGISLACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Los países suelen recurrir a las normas sobre la función pública para sancionar los actos ilegales menos graves que no llegan a constituir delito. Por ejemplo, la Ley finlandesa de Funcionarios del Estado, prevé la advertencia por escrito y el despido de los funcionarios. Del mismo modo, el incumplimiento de la Ley del Servicio Público australiana puede dar lugar a amonestaciones, multas, reducciones salariales, traspasos o despido. La Ley de la Función Pública noruega también sanciona determinadas conductas. La Ley danesa de Personal de la Administración Central y Local prohíbe a los funcionarios aceptar cualquier trabajo que pudiera tener un efecto negativo sobre el cumplimiento de sus obligaciones. Los reglamentos suelen utilizarse para desarrollar las normas legislativas o bien de forma independiente, para establecer criterios. En Australia, junto a la Ley del Servicio Público, sus 66
reglamentos enumeran una serie de reglas y obligaciones. En los Países Bajos, los reglamentos de la Función Pública general establecen que pueden imponerse sanciones a los funcionarios en caso de negligencia en el ejercicio de sus funciones. VIGILANCIA DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS
El mero establecimiento de límites para el comportamiento y la amenaza de sanciones resultan ineficaces si los poderes públicos no los hacen cumplir, pues tal amenaza sólo adquiere carácter disuasorio en la medida en que sea suficiente, efectivamente aplicada y respetada. La tarea de hacer cumplir las normas comienza con la evaluación de los factores incentivadores Y desincentivadores de los comportamientos prohibidos, respaldada por servicios de investigación Yacusación independientes Y dotados de recursos suficientes. Estos servicios deben tener una imagen de eficacia, no sólo en el ámbito del servicio público sino entre la ciudadanía en general, para conseguir credibilidad. En los países estudiados, la ejecución de las sanciones es diferente para los delitos y para las faltas. Por lo general, los delitos llevan aparejada una investigación policial y un procesamiento en el ámbito judicial nacional, mientras que las faltas se tramitan en los distintos organismos. Por ejemplo, en Australia, la Policía Federal australiana investiga los incumplimientos de la ley, el Ministerio Público se hace cargo de la acusación judicial y los tribunales federales enjuician los hechos. En los EE.UU., las infracciones del Código Penal son investigadas por la Sección de Integridad Pública de la Oficina del Fiscal de la División Penal del Departamento de Justicia, que también se hace cargo de la acusación judicial, la cual se dilucida ante los tribunales federales con posibilidad de recurso ante los tribunales federales de apelación y, en último término, ante el Tribunal 67
Supremo de los Estados Unidos. En el ámbito de los procesos de investigación administrativa, en el Reino Unido los incumplimientos del Código de Gestión del Servicio Público se tramitan como un asunto laboral en cada departamento. Aunque se aplican las mismas reglas de prueba aplicadas por la policía, el procedimiento administrativo está diseñado para determinar los hechos, no para formular una acusación. A diferencia de los procesos penales, el procedimiento administrativo no tramita de forma pública las medidas disciplinarias, pues se considera una cuestión privada entre la empresa y el empleado. MAYOR TRANSPARENCIA: EL PÚBLICO COMO VIGILANTE
Las normas reguladoras del acceso a la información ofrecen al público la oportunidad de actuar como vigilante de los cargos públicos. En muchos países, estas normas permiten a cualquier persona buscar información sobre las actividades de servicio público. Si el ciudadano puede acreditar la existencia de un acto administrativo indebido, la legislación constitucional o administrativa le ofrece medios de reparación, si bien de carácter generalmente correctivo y no punitivo (estas normas institucionalizan, además, ciertos principios que pueden considerarse integrantes de la ética del servicio público: justicia procedimental, uso correcto del poder, transparencia en la toma de decisiones administrativas, protección de los derechos de los ciudadanos y responsabilidad del servicio público). Al levantar el velo de las actividades gubernamentales y permitir su escrutinio público, las leyes de acceso a la información pueden contribuir a evitar las conductas no éticas. Los medios de comunicación e instituciones tales como el Defensor del Pueblo desempeñan un papel importante en este ámbito. 68
La mayor transparencia implica mayor exigencia de responsabilidad, así como accesibilidad (facilidad de comprensión) y carácter dinámico (por vía interpretativa y de revisión y reforma) del marco legislativo, que debe indicar a los funcionarios qué deben hacer y cómo hacerlo, e informar al público en general de los deberes del servicio público de forma que pueda exigir a aquéllos sus responsabilidades. No obstante, hacer depender en exceso la infraestructura ética de la legislación tiene sus inconvenientes, pues tiende a fomentar la búsqueda del cumplimiento mínimo: la ejecución de las sanciones, pese a ser necesaria, está diseñada más bien para desincentivar los comportamientos indeseables que para promover los deseables. Además, debido a su dependencia conceptual de la objetividad Ylas nociones absolutas, la ley puede resultar una herramienta poco flexible para la gestión cotidiana de los problemas éticos. Por tanto, cada país ha de valorar en qué medida desea especificar en forma normativa las obligaciones y normas de conducta exigidas a sus funcionarios, para lo cual deberá tener en cuenta el marco legislativo vigente, las tradiciones normativas y el entorno cultural, así como la medida en que la normativa ética no consiga sino acrecentar la creciente complejidad normativa en una época en la que la tendencia es a reducirla.
Mecanismos de responsabilidad La concepción de la responsabilidad de los funcionarios ante los representantes electos establece unos límites a la misma. Este principio no sólo se promueve mediante la normativa legal y reglamentaria, como acabamos de analizar, sino 69
también a través de las políticas y procedimientos administrativos (1os mecanismos de responsabilidad) que controlan la conducta cotidiana de estas personas. Los mecanismos de responsabilidad pueden ser internos al servicio público: - procedimientos administrativos aislados, tales como exigir la realización de una actividad o que algo se consigne por escrito, o - procesos integrales, tales como las auditorías o evaluaciones de la actuación de un organismo. También pueden ser de carácter externo: - mecanismos de consulta, tales como tableros de anuncios comunitarios, o - mecanismos de supervisión, tales como los comités legislativos o parlamentarios. Estos mecanismos actúan como controles preventivos (por ejemplo, los reglamentos y directrices de procedimiento) y como controles ex-post sobre la actuación (por ejemplo, mediante auditorías e investigaciones internas y externas, emisión de informes internos y externos y procesos de apelación). Los mecanismos de responsabilidad desempeñan un papel esencial en la infraestructura ética, proporcionando un marco de gestión claro reforzado por las funciones de investigación y evaluación. CONFLICTOS DE RESPONSABILIDADES Y OBJETIVOS
Los mecanismos de responsabilidad establecen directrices para la gestión de las actividades de gobierno, la comprobación de su correcta realización y la garantía de que se han alcanzado los resultados. Lo ideal es que estos mecanismos fomenten el comportamiento ético haciendo difícil la realización de conduc70
tas no éticas y facilitando su detección. Así, deben orientar a los funcionarios en la toma de decisiones en situaciones de conflicto de responsabilidades Yobjetivos. No obstante, tal como se ha analizado en el capítulo 11, las reformas de la gestión pública realizadas en muchos países han puesto en cuestión las nociones tradicionales de responsabilidad. Ahora se favorece que los funcionarios no sólo rindan cuentas ante los cargos electos, sino también directamente ante los ciudadanos Ycon frecuencia ante unos celosos medios de comunicación. Además, no sólo responden ahora del cumplimiento de las normas, sino también de la consecución de resultados y de su logro con menores recursos. Dado este conflicto de lealtades, los mecanismos de responsabilidad serán un factor de importancia creciente para determinar ante quién y por qué conceptos deben responder los funcionarios. INTEGRACIÓN EN UN MARca DE GESTIÓN
En muchos países, los funcionarios se enfrentan a los retos anteriormente descritos con las restricciones que suponen unos mecanismos de responsabilidad desfasados que, al centrarse en el control de los inputs, «hacen más lento el trabajo, inhiben la creatividad y reducen la adaptabilidad» (fREDERIcKsaN, 1993, pág. 250). Han de trabajar con 10 que un comentarista describe como «una normativa desfasada e inaplicable, instrucciones inadecuadas, procedimientos gravosos que favorecen los retrasos y frustraciones, excesiva discreción Yfalta de supervisión efectiva» (MaaRE, 1994, pág. 84). Para aumentar su eficacia, los mecanismos internos preventivos de responsabilidad deben integrarse en un marco claro de gestión que refleje las verdaderas funciones Yresponsabilidades de los funcionarios. En algunos países se tiende a adoptar procedimientos administrativos más sumarios mediante la eli71
minación de reglamentaciones y políticas innecesarias u obsoletas, como en el caso del objetivo estadounidense de «Reinventar la Administración» suprimiendo formalismos, por ejemplo. No obstante, otros países se están centrando en el establecimiento de valores y objetivos de carácter general que permitan sustituir a las normas detalladas. Noruega, por ejemplo, está experimentando la gestión por valores y Australia está promoviendo el objetivo integral de la gestión del rendimiento. En cualquier caso, no debe perderse de vista la necesidad de establecer límites de discreción y responsabilidad en esta búsqueda de la simplificación. Evidentemente, siempre serán necesarias algunas reglas. Algunos de los países estudiados han establecido y estandarizado recientemente procedimientos administrativos que otros están abandonando. México no promulgó hasta 1982 la Ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos, en la que se regulan sus obligaciones y deberes. En Portugal, se promulgó un Código de Procedimientos Administrativos con unos 200 artículos ya en 1991. FUNCIONES DE INVESTIGACIÓN Y EVALUACIÓN DE APOYO
Además de servir como mecanismos de control, los mecanismos de responsabilidad operan también como criterios de evaluación e investigación. Las máximas autoridades auditoras y las auditorías internas se han preocupado tradicionalmente de asegurar la honradez de los funcionarios recabando datos detallados sobre el uso de los recursos económicos. Pero en algunos países se tiende a pasar a las auditorías como evaluaciones generales de la actuación en la toma de decisiones, la elaboración de políticas y otras actividades difíciles de medir y evaluar pero probablemente más importantes para la garantía del cumplimiento de los fines propios de la actividad pública. La figura del 72
defensor del pueblo es otra garantía de la integridad administrativa. Además, los comités legislativos o parlamentarios estimulan el buen comportamiento de los funcionarios mediante la imposición de exigencias adicionales de rendición de cuentas. Unos pocos ejemplos de los máximos organismos de auditoría en los países estudiados muestra la tradicional concentración de responsabilidad económica, mientras que algunos otros son ejemplos del paso de la estricta rendición de cuentas económicas a la responsabilidad por los resultados. México anunció en 1995 la creación de una Oficina Superior de Auditoría encargada del control, supervisión, verificación Ycorrección de la utilización de los recursos públicos. La Oficina Estatal de Auditoría finlandesa (organismo dependiente del Ministerio de Hacienda) controla la legalidad Yviabilidad de la gestión económica gubernamental Ysu cumplimiento del presupuesto. De modo similar, el Auditor general australiano audita los resultados económicos en el marco del presupuesto anual, aunque puede decidir realizar auditorías de eficiencia. La Oficina Nacional de Auditoría británica está realizando en la actualidad amplios estudios del valor generado a partir de los recursos asignados. En algunos países, el defensor del pueblo tramita las quejas por procedimientos administrativos y puede desempeñar también un papel activo en la ejecución de la legislación sobre acceso a la información. En Australia, el Ombudsman de la Commonwealth tramita las quejas de los ciudadanos contra las decisiones o actos de los organismos públicos y da publicidad a los resultados de sus investigaciones. De modo similar, en Noruega el Ombudsman parlamentario tramita las quejas formuladas por los ciudadanos por abuso de poder y por infracciones o gestión irresponsable de los funcionarios. En Finlandia, el Canciller de Justicia Yel Ombudsman garantizan que los fun73
cionarios cumplan la ley y sus obligaciones al realizar sus funciones. Este último está facultado para asistir a las reuniones de los organismos gubernamentales, recabar información de documentos públicos y recurrir cualquier acto. En el Reino Unido, el Ombudsman parlamentario vela también por el cumplimiento del Código de Práctica para el Acceso a la Información de la Administración. En los últimos tiempos, la mayor responsabilidad ante el ciudadano ha dado lugar a mecanismos externos al servicio público mediante grupos de consulta, «visitantes comunitarios» o comités asesores. Estos organismos pueden, en ocasiones, exigir informes orales y escritos sobre la actuación de un departamento, organismo o área de programas. Un problema omnipresente, especialmente en el marco de una mayor delegación en los gestores, es conseguir que se centren en los resultados finales obtenidos y no tanto en el detalle de los controles. Estos mecanismos de responsabilidad orientados a los resultados (auditorías, investigaciones, informes) actúan como comprobación del cumplimiento de sus deberes por parte de los funcionarios, dirigidos a los fines adecuados y empleando los medios correctos. Lo que es más importante, desincentivan las conductas no éticas al aumentar las probabilidades de su conocimiento público. Para definir el papel de los mecanismos de control en la infraestructura ética, los países deben ser conscientes de la orientación general de su gestión pública: ¿está aún centrada en el establecimiento y aplicación de sistemas de control, o bien está dando paso a criterios generales basados en los resultados? (en el capítulo VI se analiza este «equilibrio»). ¿Cómo se define la responsabilidad? El número y la combinación ideales de mecanismos de responsabilidad que estimulen el cumplimiento y desincentiven las conductas indebidas de los funcionarios dependerán de las respuestas a estas preguntas. 74
Códigos de conducta El código de conducta en el servicio público puede ser un documento jurídico o una simple declaración administrativa en los que se establezcan la calidad y los niveles esperados de cumplimiento por parte de los funcionarios correspondientes, señalando los principios éticos aplicables al servicio público en general o a un departamento u organismo específicos. El código de conducta de una organización determinada puede comprender una declaración de valores, una descripción de su función, incluidas las responsabilidades de los funcionarios y para con éstos (especificando también en algunos casos los aspectos relativos a la constitución, los ciudadanos, la administración, los cargos electos y las asambleas legislativas), Y una lista de las obligaciones jurídicas de sus empleados (tales como la declaración de los conflictos de intereses Ylas restricciones a las declaraciones públicas y a las actividades políticas). Además, puede incluir diversas disposiciones procedimentales de alerta o niveles mínimos de rendimiento. Estos códigos, ya tengan carácter legal o administrativo. desempeñan fundamentalmente un papel orientador en la infraestructura ética. No obstante, ejercen también una función de control al establecer y dar publicidad a las restricciones de comportamiento y al establecer normas. La mayoría de los códigos tienen un carácter dual, disciplinario y de expectativas: establecen restricciones (con sanciones para su incumplimiento basadas en valores u objetivos perseguidos). En los ámbitos de gestión, tanto pública como privada, se han suscitado preocupaciones sobre la eficacia de estos códigos éticos o de conducta. Los problemas señalados van desde su excesiva especificidad hasta su carácter demasiado general, inviable, inutilizado, desconocido, inasequible o incluso 75
ofensivo para los empleados. Pero la preocupación fundamental es la de que las declaraciones relativamente elementales no son el medio ideal para dar respuesta a las complicadas cuestiones éticas a las que se enfrentan los funcionarios (KERNAGHAN en CHAPMAN, 1993). Ninguna declaración puede dar respuesta a todas las variantes de las cuestiones éticas que se suscitan en el sector público. Otros problemas relativos a estos códigos se derivan de la concepción errónea de sus objetivos o de su mala aplicación. ÁMBITO DE APLICACIÓN
Los códigos de conducta pueden ser de aplicación al conjunto del servicio público o a un departamento u organismo determinados. En algunos casos, tales como los de Australia y Nueva Zelanda, unos y otros se aplican de forma complementaria. Como ya se ha descrito en el capítulo IV, cinco (y pronto seis) de los nueve países estudiados han establecido nuevos códigos de conducta para el conjunto del servicio público en los últimos cinco años. Australia lo incluirá en la Ley del Servicio Público que se promulgará en 1997 (en la actualidad está incluido en la Reglamentación del Servicio Público). Nueva Zelanda promulgó un Código de Conducta del Servicio Público en 1990. De modo similar, el Reino Unido acaba de establecer su Código de la Función Pública en 1996. La Oficina de Ética del Gobierno estadounidense promulgó en 1992 las Normas de Conducta de los funcionarios. Portugal estableció un Código de Conducta del Servicio Público en el marco de su programa de modernización de 1991. En el ámbito departamental o de organismo, los Países Bajos tienen códigos descentralizados. En Noruega, los organismos públicos están elaborando normas de conducta de 76
carácter voluntario basadas en los principios fundamentales de cada organismo, tales como su misión y sus valores. En 1994 el Tesoro británico estableció un Código para los Consejeros de Organismos Públicos que operan en el entorno del gobierno. El código de un organismo puede incorporarse también en el contrato de trabajo de sus funcionarios. En el Reino Unido estos contratos establecen normas cuyo incumplimiento da lugar al cese o a otras medidas disciplinarias. Los Códigos de Conducta pueden incluirse también en el juramento del cargo y aplicarse mediante acuerdos de rendimiento. ELABORACIÓN y PUESTA EN pRÁCTICA
La elaboración de un Código de Conducta es una importante iniciativa de gestión. Para ser eficaz debe redactarse en un lenguaje sencillo, con un tono más positivo que negativo y dirigido a unos destinatarios determinados (el conjunto del servicio público o un organismo determinado). Para evitar problemas y confusiones, debe hacer mención a las normas jurídicas aplicables al puesto y a otros códigos profesionales o sectoriales vinculantes para los funcionarios. Para evitar los recelos y resistencias de los empleados, la elaboración y aplicación de los códigos requiere una sólida estrategia de gestión que asegura una aceptación verdadera de los valores subyacentes y criterios éticos promovidos. Esto supone, al menos, consultar a los empleados, mantener una comunicación permanente y adoptar medidas de promoción que den a los empleados un papel participativo, evitando la mera imposición. En los Países Bajos, por ejemplo, el alto grado de concienciación que acompaña a la elaboración de un 77
determinado código se consideró tan importante como el propio código, si no más. La participación auténtica del personal en la formulación de los códigos internos de un organismo puede convertirse en la piedra angular de un programa integral de ética del sector público. En este caso, los códigos reflejan de forma más precisa las consideraciones éticas de sus usuarios. Además, la actualización y revisión de los códigos ofrece oportunidades de socialización profesional continuada basada en los problemas reales (SAMPFORD in PRESTON, 1994). Para elaborar los códigos de conducta, los países han de optar entre incorporarlos o no a la legislación. Los códigos no legislativos son más fáciles de elaborar y adaptar a las circunstancias cambiantes, pero tienen menor fuerza vinculante.
Socialización profesional La socialización profesional es el proceso de aprendizaje y asunción de ethos, valores, ética y normas de conducta por parte de los funcionarios. Los mecanismos esenciales de socialización son los programas de educación y formación, así como la existencia de buenos ejemplos en los niveles directivos superiores (KERNAGHAN, 1993, LANGFORD, 1990). La socialización profesional contribuye a la configuración de la infraestructura ética mediante la comunicación de normas de conducta y el desarrollo de las técnicas y capacidades de juicio de los funcionarios para su cumplimiento. Sin resultar abrumadora ni inducir a la confusión, debe mostrar a los funcionarios cómo aplicar en la práctica la legislación y los códigos y cómo observar los mecanismos de control (DENHARDT, 1991; WOODWARD, 1994), cumpliendo de este modo una función orientadora. 78
EDUCACIÓN y FORMACIÓN
Se ha escrito mucho sobre la educación ética. Entre las principales cuestiones tratadas se encuentran las siguientes: _ ¿Es posible enseñar la ética? _ En caso afirmativo, ¿es necesaria una educación y formación específica o basta con el «contagio» derivado del trabajo en un ambiente ético? _ ¿Quién debe enseñar la ética: personal interno o asesores externos? _ ¿Quién debe dirigir la formación: los directivos medios o superiores, los organismos centrales o los organismos éticos independientes? Suele haber dos tipos de programas de educación y formación ética: los integrados en la formación de incorporación Y los de carácter continuado durante la vigencia del empleo (cursos periódicos de actualización). Estos dos tipos pueden diferir en cuanto a sus contenidos y objetivos, pero ambos desarrollan y resaltan los restantes elementos de la infraestructura ética. En particular, los códigos de conducta proporcionan materiales y contenidos para la instrucción.
Programas de incorporación Los programas iniciales o de incorporación pueden incluir información relativa a: _ el papel del servicio público, incluyendo sus relaciones con el ejecutivo y con el público en general; _ leyes, reglamentos y códigos aplicables; _ mecanismos de responsabilidad, incluyendo los procedimientos administrativos Ylas exigencias de rendición de cuentas, y 79
- el papel de los valores (tanto organizativos como personales) en la valoración y adopción de decisiones. La importancia de una instrucción mínima de los funcionarios queda clara en las iniciativas adoptadas con motivo de escándalos tales como los que dieron lugar al Informe del Comité Nolan sobre Normas de la Vida Pública, elaborado en 1995 en Inglaterra, y el Informe de la Comisión Fitzgerald elaborado en Australia en 1989 (relativo a acusaciones de corrupción en el gobierno de Qeensland). En estos informes se señala que las normas de conducta exigidas, las disposiciones aplicables y los procedimientos administrativos no siempre son bien comprendidos por los funcionarios y que en algunas áreas son necesarias explicaciones y aclaraciones concretas. Como ya se ha señalado en el capítulo I1, la formación de incorporación es también especialmente importante a medida que el intercambio entre los sectores público y privado da paso a nuevos empleados públicos procedentes de este último. Es necesaria una supervisión rápida y sistemática de las diferencias entre ambos sectores, especialmente con respecto a los empleados del sector privado que asumen puestos de gestión en el sector público y han de actuar, por tanto, como modelos de conducta. El Ministerio de Interior holandés va a publicar en 1996 un folleto en el que se resalta la importancia de la ética en las nuevas contrataciones. De forma más genérica, en el marco del enfoque ético preventivo, los departamentos deberán incluir la integridad entre sus criterios de selección y contratación. Las Reglamentaciones Generales de la Función Pública incluirán la exigencia del juramento del cargo para todos los funcionarios. 80
Programas continuados En contraposición a lo anterior, la educación ética continuada, dirigida a empleados con experiencia en el servicio público, tiene una función diferente. Estos programas pretenden, además de promover la sensibilidad hacia la dimensión ética de su trabajo, mejorar la capacidad de toma de decisiones de los funcionarios insistiendo en las cualificaciones críticas y analíticas que fomentan la reflexión y el juicio independiente o el análisis ético (JACKSON, 1993; CHAPMAN, 1993). Otra ventaja de la educación continuada para las organizaciones es la de convertirse en un foro para la evaluación de los sistemas y prácticas vigentes. Su variedad dependerá del grado de cumplimiento de los códigos de conducta y de cambio de los valores. Con respecto a esto último, el análisis de los valores sociales y personales de los empleados (y de sus áreas de conflicto con la ética profesional) es un medio de mantener la vigencia de los comportamientos éticos y desincentivar los indebidos (NEAR, BAUCUS YMICELI, 1993). Los Estados Unidos ofrecen un ejemplo de programa de educación continuada muy sistemática e integral. Todos los organismos federales están obligados a mantener un programa de formación ética para asegurar que todos los empleados sean conscientes de las reglas establecidas por las leyes de conflictos de intereses y las normas de conducta. Además de la hora de formación ética obligatoria para todos los nuevos empleados, los que ya ocupan un puesto deben recibir otra hora anual. Aunque no está reglamentariamente exigido, muchos organismos proporcionan también información ética a los funcionarios que dejan el servicio público. Los 129 funcionarios de organismos de ética participan en un programa de «formación para formadores» a través de una serie de talleres impartidos por la Ofici81
na de Ética del Gobierno. Además, este organismo tiene abierto un centro de información y un boletín electrónico, y patrocina una conferencia anual de promoción del análisis de las cuestiones éticas de actualidad. ENSEÑAR CON EL EJEMPLO
La socialización depende en gran medida del comportamiento ejemplar de los funcionarios superiores. Muchas iniciativas de gestión muestran que los de los niveles inferiores se guían por los comportamientos observados, no por los discursos que reciben. En Nueva Zelanda, los Directores ejecutivos comparten con el Comisario de Servicios del Estado la responsabilidad de aportar un liderazgo ético y de ejemplificar la buena conducta. En Noruega se imparten cursos de ética y de toma de decisiones en función de los valores al personal de gestión y a las personas con responsabilidades de personal y de desarrollo. En los Países Bajos, los funcionarios que ocupan puestos de gestión tienen a su cargo la protección y promoción de la ética. El ejemplo de los directivos es, en sí mismo, el principal mecanismo de socialización, por lo que se les imparten cursos especiales de formación. La socialización profesional complementa de diversas formas, mediante su función orientadora, la función de control de la infraestructura ética. En primer lugar, tiende a operar con iniciativas activas, centrándose en la forma de cumplir las normas mediante la formación y los modelos de comportamiento. En segundo lugar, otorga un carácter más práctico e inmediato a la dimensión ética de las cuestiones, al ponerla en relación con las circunstancias reales, normalmente en el ámbito del departamento u organismo. En tercer lugar, es adecuada para la resolución de dilemas éticos no previstos por las leyes, reglamentos y códigos 82
1994). En la práctica, los países deben tener también en cuenta las diversas necesidades y expectativas de los distintos tipos de empleados públicos, incluyendo los de carácter
(WOODWARD,
temporal.
Las condiciones del servicio público Las condiciones del servicio público son importantes para la infraestructura ética en cuanto determinan un ambiente más o menos favorable a la conducta ética. Pueden consistir en factores externos e internos Los factores externos derivados del ajuste del sector público ya se han analizado en el capítulo n. Es importante determinar si estos factores han dejado pendiente alguna cuestión de relaciones laborales o salariales o alguna confusión derivada de la fatiga causada por los continuos cambios y reformas. Estas consecuencias pueden deteriorar la moral del sector público, lo que la hace menos proclive al comportamiento ético. Los factores internos, es decir, las políticas de recursos humanos, influyen directamente en el comportamiento de los funcionarios. En primer lugar, determinan el modo en que se contratan, forman, supervisan, desarrollan, remuneran y disciplinan, configurando gran parte de la cultura organizativa del servicio público. En segundo lugar, también incluyen factores que afectan a la moral, tales como la remuneración y la seguridad en el empleo. En tercer lugar, y de forma más directa, las políticas de recursos humanos que ofrecen protección (sea mediante sistemas de alerta u otros procedimientos de rendición de cuentas) inspiran en los funcionarios la confianza necesaria para oponerse a exigencias indebidas Ydenunciar la corrupción y las conductas no éticas. 83
TRATAMIENTO JUSTO Y EQUITATIVO Las políticas de recursos humanos promueven la ética estableciendo un tratamiento justo y equitativo para todos los empleados. Una plantilla debidamente formada, competente y satisfecha evitará con mayor probabilidad la mala conducta y la corrupción o las concesiones indebidas. En otras palabras, los funcionarios tendrán menos incentivos para mantener las normas de conducta si se les trata injustamente o si perciben que se recompensan los comportamientos no éticos. La contratación y la promoción por méritos son una manifestación de justicia. Estos procesos pueden incorporar también criterios de equidad garantizando que todos los grupos sociales estén representados en el servicio público. Fomentar la competencia mediante el mérito y la representación justa puede contribuir a mejorar la eficacia del servicio público. A la inversa, aceptar niveles insuficientes de rendimiento es una cuestión ética porque puede llevar a un desperdicio de recursos y a hacer concesiones en materia de criterios en otras áreas (CHAPMAN, 1993). Lo que es más importante, tolerar la incompetencia diluye el compromiso con la calidad, el servicio y la responsabilidad (STAHL, 1993). Una política transparente y equitativa de recursos humanos es esencial para la integridad de la organización y también para atraer a futuros empleados gracias por su buena reputación y sus elevados niveles. REMUNERACIÓN y SEGURIDAD Como ya se ha señalado, aún no está determinada la repercusión de la remuneración sobre la integridad. La mayoría conviene, no obstante, en que una remuneración insuficiente desincentiva claramente el comportamiento ético ante una alternativa más lucrativa (GALLARDO DE LA PENA, 1992; KLITGAARD, no 84
publicado). No obstante, la corrupción no es un fenómeno exclusivo de los funcionarios con baja remuneración. De hecho, es interesante señalar que las pruebas recogidas en los Estados Unidos indican que la percepción pública negativa de los funcionarios y la crítica hostil a la administración hacen más daño a la moral que el nivel de remuneración, pese al desfase de las que paga el sector público con respecto a las del privado (GILMAN, Estados Unidos). De modo similar, existe una sutil conexión entre seguridad en el empleo e incentivos al rendimiento. Un puesto garantizado de por vida puede llevar a la autocomplacencia y al bajo rendimiento, mientras que, por otro lado, el trabajo temporal o no laboral puede tener menores incentivos para considerar las consecuencias a largo plazo de los actos, pues la persona en cuestión tiene poco que perder. Éste es un factor a considerar a medida que avanza la tendencia hacia contratos de trabajo flexibles, incluidos los de carácter temporal. OPOSICIÓN y DENUNCIA ¿Cuándo y cómo debe denunciarse la mala conducta? Los planteamientos tradicionales indican que cuando un funcionario sospecha que otro está actuando indebidamente puede optar entre varias alternativas: lealtad (no decir nada); comunicar estas sospechas a un superior (lo que puede resultar problemático si éste es quien está bajo sospecha) o dar la alerta (exponer públicamente las sospechas) (LUNDQUlST en CHAPMAN, 1993). Cuando se pide a un funcionario que realice una tarea improcedente se aplican planteamientos similares: invocar la lealtad (hacer lo que te mandan y realizar la tarea); oponerse (desde no hscer nada hasta tratar de impedir que se haga); contarlo (recurrir la orden recibida ante un superior, lo que puede ser problemático cuando es precisamente él quien la dicta); marcharse 85
(resolver el contrato de trabajo para no hacer algo considerado indebido), y dar la alerta (denunciar públicamente lo que se desaprueba). Si el funcionario dispone de procedimientos adecuados y viables, sentirá que puede denunciar los actos indebidos sin verse desprotegido (ver, en el capítulo V, la descripción de las tendencias en los países estudiados). Las condiciones del servicio público, especialmente las políticas de recursos humanos, influyen de forma directa en la conducta. Muchos de los países estudiados están en curso de reestructurar sus servicios públicos, lo que puede dar lugar a un deterioro de la moral de los empleados. Este es un momento crítico para que los países analicen y decidan cuáles de sus políticas de recursos humanos tienen un efecto incentivador de la buena conducta y cuáles son un factor desincentivador. Las condiciones de servicio público influyen también directamente en otros elementos de la infraestructura ética, tales como la eficaz aplicación de los códigos de conducta y las actividades de socialización
Organismos de coordinación ética Los organismos que coordinan el marco ético global van desde comités parlamentarios, organismos centrales, departamentos u organismos independientes encargados de la supervisión ética en el servicio público, todos los cuales cumplen una función de gestión mediante la coordinación y apoyo de todos los restantes componentes de la infraestructura. Pueden realizar directamente las iniciativas éticas o delegar esta tarea en otros departamentos y organismos, correspondiendo asimismo una función de control a los que tienen también el papel de hacer cumplir las normas. 86
Estos organismos suelen desempeñar una o más de las siguientes tres funciones: vigilancia, asesoramiento y promoción. En función de las circunstancias, su acción puede ser principalmente coercitiva o educativa y, en ocasiones, ambas. Si se crean como reacción ante un escándalo o una crisis, tenderán a ser más coercitivos, mientras que si forman parte de un programa ético general, tenderán hacia un carácter educativo. En el caso de organismos especialmente creados, pueden establecerse con algún tipo de relación exclusiva con la legislatura que les asigna un poder autónomo. Un ejemplo es el de la Oficina de Ética del Gobierno de los Estados Unidos, organismo autónomo constituido en el seno de la rama ejecutiva del gobierno cuyo director es designado por el Presidente para un mandato de cinco años con el consentimiento del Senado. Estos organismos tienen independencia total del gobierno de tumo para evitar dar la impresión de su utilización con fines políticos. VIGILANCIA
Los organismos de coordinación con planteamiento de vigilancia investigan o persiguen los actos de infracción ética, tengan o no carácter de delito. La clave de su eficacia es la denuncia de la conducta indebida, de modo que han de disponer de los recursos, autoridad e independencia adecuados para que sus actos tengan trascendencia. Debido al potencial de infracciones de las libertades civiles, los organismos de coordinación con funciones extraordinarias de vigilancia no resultan frecuentes, tendiendo a surgir cuando se producen situaciones en las que el crimen organizado o la corrupción sistemática dominan una rama completa del gobierno como la policía, el ejército o el poder legislativo. Como ya se ha señalado en el apartado anterior relativo al compromiso 87
político, la Comisión Independiente Contra la Corrupción (lCAC) de New South Wales, Australia, corresponde a este tipo de organismo. Ejemplos de vigilantes no tan implacables pero igualmente coercitivos son los auditores gubernamentales o parlamentarios y otros organismos destinatarios de las quejas de los ciudadanos por comportamientos no éticos. No obstante, debe señalarse que se han suscitado cuestiones en tomo a los efectos de las entidades dedicadas a la lucha contra la corrupción con un exceso de celo, entre ellas la de que dan lugar a que los funcionarios se preocupen más de protegerse las espaldas que de realizar sus tareas, de modo que deben tomarse medidas que garanticen que estos organismos no fomenten un comportamiento excesivamente reacio a la asunción de riesgos por parte de los funcionarios. ASESORAMIENTO Los organismos de coordinación con un enfoque principalmente asesor prestan su consejo a cualquiera de las ramas del gobierno o al sector público en su conjunto. Su labor es básicamente consultiva y de recomendación, en contraposición a las de investigación y aplicación efectiva de las normas. También actúan como órgano decisorio de las acusaciones formuladas en virtud de los códigos administrativos de conducta que no tienen carácter jurídicamente obligatorio. Estos organismos pueden utilizarse también para desarrollar el contenido de la ética del servicio público (CHAPMAN, 1993): - realizando una crítica independiente de los criterios éticos vigentes; - investigando las cambiantes normas sociales, que deben reflejarse en las del servicio público; - analizando el marco organizativo vigente. 88
Un ejemplo de un organismo de coordinación recientemente establecido con un enfoque asesor es el Comité de Normas de la Vida Pública (Comité Nolan) del Reino Unido. El Primer Ministro Major ha declarado que este organismo actuará como «taller ético» permanente, estudiando las cuestiones éticas y prestando asesoramiento sobre el modo de resolverlas. En Australia, aunque la promoción ética es responsabilidad del Consejo Asesor de Gestión (ver capítulo IV), el papel asesor se ha delegado en la Comisión de Protección del Mérito en el Servicio Público, un organismo central de gestión encargado de: - establecer y promover un marco de política ética; - desarrollar procedimientos detallados para hacer frente a las conductas indebidas; - prestar consejo y orientación a otros organismos con motivo de la elaboración de sus propios códigos de conducta, la promoción de la buena conducta y el tratamiento de las conductas indebidas, y - resolver los recursos interpuestos contra sanciones graves diferentes al despido. PROMOCIÓN DE LA ÉTICA
Los organismos de coordinación para la promoción de la ética son el caso más común en los países estudiados. Suelen ser organismos de gestión o departamentos ya existentes encargados de la gestión del servicio público o la administración y son los principales «comercializadores» de la ética en estos ámbitos, educando a los funcionarios y tal vez al público en general mediante la concienciación respecto a las cuestiones éticas y el apoyo al desarrollo de cualificaciones para el análisis ético. En Australia, el Consejo Asesor de Gestión tiene un interés predominante en la promoción de la buena conducta en el servi89
cio público. En Nueva Zelanda, la Comisión de Servicios del Estado es el órgano legalmente encargado del establecimiento de las normas mínimas de integridad y buena conducta en el servicio público y de la promoción de sus valores, normas y conductas. En Noruega, el Ministerio de la Administración es el departamento encargado de la educación y formación éticas. En este ámbito, la ética del servicio público comprende: - los valores; - las normas y directrices de una gestión y una política de personal abiertas y justas; - los reglamentos desincentivadores del soborno, y - otras normas para promover la integridad y la credibilidad de los funcionarios. Como muestran estos ejemplos, hay diversos tipos de organismos de coordinación de las iniciativas éticas. Sean cuales sean las funciones que asuman, influirán en las interrelaciones con otros componentes de la infraestructura ética. Por tanto, un enfoque de vigilancia dependerá del marco legal como fuente de autoridad para investigar, perseguir y sancionar conductas; un enfoque asesor puede depender de los mecanismos de responsabilidad, tales como el defensor del pueblo; un enfoque promotor dependerá de las actividades de socialización profesional. Es importante, en todo caso, que la existencia de un organismo de coordinación no permita a los departamentos y organismos hacer dejación de sus responsabilidades en materia de gestión ética.
Participación y escrutinio públicos Como se ha descrito en el capítulo II, el público en general está hoy mejor informado, es más consciente y muestra mayor 90
interés en las actividades del sector público. Además de las leyes de acceso a la información, hay una tendencia a fomentar la transparencia de la administración permitiendo un acceso público sustancial a los procesos administrativos, reuniones específicas y actas de las mismas. Por ejemplo, en los Estados Unidos se han promulgado normas de «gobierno en la sombra» en varias de sus jurisdicciones. Además, se suele encomendar en mayor medida a los funcionarios que consulten con los titulares de intereses mediante reuniones públicas, grupos de análisis, encuestas de satisfacción de clientes, etc., en el proceso de elaboración de las políticas y de toma de decisiones de programa. La participación y el escrutinio públicos son poderosos factores desincentivadores de la corrupción y las conductas indebidas en el sector público. Por ejemplo, en los Países Bajos los ciudadanos pueden denunciar infracciones éticas al Servicio de Seguridad Interna. Sin embargo, el escrutinio público depende en gran medida de que el marco legal permita el acceso a la información. Además, las tradiciones culturales de participación en la administración, junto con la existencia de procedimientos administrativos que la hagan posible (tales como la consulta pública), determinan la contribución de estos factores a la infraestructura ética.
Conclusiones Los países diseñan una infraestructura aprovechando el compromiso político, el marco legal, los mecanismos de responsabilidad, los códigos de conducta, la socialización profesional, las condiciones del servicio público, los organismos de coordinación y la participación y escrutinio públicos. Estos elementos actúan, en su conjunto, como incentivos al buen comportamiento, desincentivando la corrupción y las conductas no éticas. En 91
último término, la sinergia entre los distintos componentes dependerá de su entorno cultural y político, del enfoque de la gestión pública del país en general y de las iniciativas de promoción ética anteriores. La combinación y ajuste de estos elementos dependerá de las funciones que cada país desee reforzar. Como cualquier otra herramienta, la eficacia de la infraestructura ética depende de que se comprenda y se utilice sistemáticamente. En el siguiente capítulo se analizan las últimas tendencias en las iniciativas éticas en los nueve países estudiados.
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IV. ACCIONES Y REACCIONES: ÚLTIMAS INICIATIVAS EN LA GESTIÓN ÉTICA «El planteamiento habitual de la cultura ética en la mayoría de las organizaciones del sector público es ignorarla hasta que se desata un infierno y reaccionar entonces a la crisis creando un nuevo conjunto de reglas o poniendo de nuevo en juego las reglas de alguna olvidada directriz o código de conducta.» (Langford, 1991, pág. 16)
Los países participantes en este estudio resaltan la profusión de nuevas iniciativas en el campo de la ética y la conducta, especialmente en los últimos cinco años. Estos avances se enumeran a continuación país por país. No obstante, 93
son pocos los que parecen reflejar la situación descrita en la cita anterior, pese a que es cierto que algunos de los detonantes de las iniciativas fueron escándalos muy aireados, como por ejemplo en el caso de la creación del Comité Nolan de Normas de la Vida Pública en el Reino Unido tras el caso «cash for questions», Pero, por lo general, las reacciones citadas por los países estudiados reflejan más bien el intento de analizar el funcionamiento del sistema ético, especialmente con respecto a las reformas más globales de la gestión pública. Estas medidas pueden describirse, por tanto, más bien como revisiones y avances evolutivos que como reacciones viscerales. Las nuevas iniciativas pueden catalogarse en tres categorías (aunque en la práctica las fronteras son borrosas): - revisiones globales para detectar las lagunas en el sistema de gestión ética (Reino Unido, Noruega, los Países Bajos, Finlandia, los Estados Unidos); - replanteamiento de la gestión ética en relación con la nueva reforma global de la gestión pública (Australia, Nueva Zelanda), y - medidas integrantes de los programas de modernización del sector público (Portugal, México).
Revisiones para detectar lagunas en la gestión ética Cuatro de los países estudiados describieron revisiones integrales e incluso de gran intensidad en el estado y la gestión globales de la ética en el sector público. Pueden considerarse como un intento de detectar y corregir las lagunas del sistema, algunas de ellas derivadas de los cambios estructurales o de gestión en el sector público. 94
REINO UNIDO
El Comité de Normas de la Vida Pública fue creado en 1994, con carácter independiente, por el Primer Ministro John Major como reacción ante diversos escándalos, principalmente referidos a políticos. Presidido por Lord Nolan, de ahí su denominación como Comité Nolan, se le encomendó una amplia tarea: «Analizar las cuestiones actuales sobre las normas de conducta de todos los titulares de cargos públicos, incluidos los mecanismos relativos a las actividades financieras y comercia. les, y formular recomendaciones de cambios necesarios a adoptar en los mecanismos actuales para garantizar los máximos níveles de corrección en la vida pública.» (Primer informe del Comité, Términos de Referencia, 1995)
La misión encomendada al Comité cubre toda la gama de empleados públicos: desde los funcionarios y los empleados de organizaciones semipúblicas (Quangos) a los políticos. Su primer informe apareció en mayo de 1995 (sobre los miembros del Parlamento, Ministros y funcionarios, y Quangos) y el segundo en mayo de 1996 (sobre los Organismos Locales de Gasto Público), quedando pendientes otros relativos a áreas específicas del sector público (incluido uno sobre las administraciones locales, previsto para el verano de 1997) y posiblemente de los reguladores del sector de los servicios públicos. Tal como señala WHETNALL (Reino Unido): « ... la propia amplitud de la misión encomendada al Comité Nolan y el mandato directo del Primer Ministro para que actúe como "taller ético" garantiza eficazmente que desempeñará un papel general en la determinación de las normas éticas del servicio público yen el control de su mantenimiento.»
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La actuación del Comité Nolan coincidió con la introducción, en 1995, del Código de la Función Pública y el Código de Práctica del Tesoro para los Consejeros de Organismos Públicos. El primero de ellos fue fruto de la necesidad de « ... reforzar las normas y valores debidos a diversos factores, incluida la fragmentación de la Función Pública por la delegación de responsabilidades, incluso a organismos «Next Steps», y la adopción de algunos rasgos del sector privado (WHETNALL, Reino Unido). El código establece disposiciones de denuncia de las conductas indebidas y procedimientos de recurso ante los Comisarios de la Función Pública independientes (anteriormente las conductas indebidas se denunciaban ante el Director de la Función Pública Local). El Código de Práctica del Tesoro para los Consejeros de Organismos Públicos está dirigido a los organismos ejecutivos con responsabilidades de gasto importantes y situados en el entorno del gobierno, siendo aplicable a « ... las obligaciones y responsabilidades de los consejeros, incluida la orientación sobre mecanismos de auditoria, transparencia y rendición de cuentas, entre otras materias, y el registro de intereses» (WHETNALL, Reino Unido). Las iniciativas británicas parecen dirigidas a clarificar funciones y responsabilidades en el marco de un importante cambio estructural y una fragmentación del sector público, garantizando que la multiplicidad de puestos públicos (no sólo los funcionarios de la administración central) se incorporen a un marco ético. El Comité Nolan, corno responsable de la supervisión ética permanente, indica la necesidad de un debate continuado a medida que se transforma el sector público y surgen nuevas cuestiones éticas. NORUEGA
En 1991, los Ministerios de Justicia y de Administración de Noruega designaron un grupo de trabajo para investigar la
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situación de la ética del servicio público en el país, con una doble misión: - describir los valores y actitudes propios de una buena administración, y - proponer medidas para reforzar y mejorar el trabajo de desarrollo de actitudes realizado por la administración. Fruto de este encargo fue la elaboración de un informe sobre ética del servicio público. Al mismo tiempo, se han realizado diversas investigaciones sobre «las denuncias de debilidad e irresponsabilidad en el tratamiento de los grandes proyectos económicos» (BLYMKE y BOHAGEN, Noruega). Como ya se ha señalado en el capítulo Il, la subcontratación de tecnología de la información ha sido objeto de diversas investigaciones que han puesto de manifiesto problemas de «falta de controles y conciencia de la responsabilidad ...» (BLYMKE y BOHAGEN, Noruega). En consecuencia, se han dictado nuevos reglamentos complementarios a la Ley de la Función Pública, incluido el relativo a «el modo en que el Estado debe reaccionar, como empleador, en los casos en que los funcionarios causen perjuicios o den lugar a la responsabilidad del Estado por los mismos» (BLYMKE y BOHAGEN, Noruega). Las iniciativas noruegas pueden considerarse un intento de revisar y modernizar la parte aspiracional del marco ético (definiendo valores y reforzando la concienciación ética), imponiendo al mismo tiempo nuevas reglas para cubrir desfases en los mecanismos de control derivados de las nuevas funciones de los funcionarios (por ejemplo, la gestión de contratos). PAÍSES BAJOS
A principios de 1995, el Ministro del Interior Holandés solicitó a los restantes ministros que trataran de aplicar «una políti97
ca preventiva dirigida a proteger la integridad en la función pública» (MAAS, Países Bajos). Se han emprendido importantes iniciativas en el sector público, tales como la reacción administrativa frente al crimen organizado en el área de los permisos y la subcontratación, la mejora de la integridad de las personas que ocupan puestos políticos y las «Directrices de Gobierno Consciente» para detectar influencias indebidas de terceros en la elaboración de las políticas y la toma de decisiones. Todos los ministerios están desarrollando sus propias políticas con los siguientes fines, entre otros: - detectar puntos vulnerables, identificar los puestos con «ventajas comercialmente aprovechables» que puedan generar conflictos de intereses (a los organismos semigubernamentales se les pide que hagan otro tanto); - reinstaurar los juramentos y ratificaciones en el cargo; - desarrollar estrategias de concienciación ética, y designar un «directivo de confianza» (un cargo a quien los funcionarios puedan acudir si necesitan asesoramiento u orientación ética). La Ley de Personal de la Administración central y local va a ser modificada (se presentará un proyecto al Parlamento en 1996) para incluir reglas sobre declaración y registro de intereses y prohibir determinadas actividades externas. Además, se ha incorporado una oficina de denuncia al Servicio de Seguridad Interna (BVD) ante la cual «los ciudadanos puedan denunciar faltas a la integridad por parte de los funcionarios» (MAAS, Países Bajos). También se ha tratado de desarrollar mecanismos, «controles de integridad», incluido el uso de datos procedentes de los antecedentes penales, para determinar si los socios comerciales privados potenciales son adecuados. En otras palabras, pueden controlarse para determinar si son adecuados para 98
realizar actividades del sector público (incluida la recepción de permisos de construcción o medioambientales y contratos de servicio público). Las iniciativas adoptadas en los Países Bajos parecen dirigidas a garantizar que las entidades gubernamentales asuman su responsabilidad delegada para el mantenimiento de la concienciación y las normas éticas, el aumento de la transparencia (exigiendo declaraciones de intereses y aplicando mecanismos de denuncia pública) y la adopción de medidas que aseguren que las organizaciones públicas sólo celebren asociaciones comerciales con agentes privados legítimos. FINLANDIA Un grupo de trabajo del Ministerio de Hacienda ha remitido recientemente una propuesta al gobierno en la que se exige a los futuros altos funcionarios civiles (el Canciller y el Canciller Adjunto de Justicia en el Consejo de Estado, el Comandante de las Fuerzas de Defensa y los directores de departamentos y organismos) que declaren sus compromisos económicos y de otro tipo antes de ser designados. Estos compromisos incluyen trabajos secundarios, puestos en organizaciones cuasi gubernamentales, propiedad de empresas y otros activos importantes. La propuesta surge tras una enmienda constitucional de 1995, que exige a los ministros declarar sus intereses externos. El grupo de trabajo ha propuesto que estas disposiciones se incorporen a la Ley de Funcionarios del Estado vigente «junto con la prohibición de suministrar información sobre los activos a terceros» (ÁIJALA y HYVONEN, Finlandia). La nueva exigencia entrará probablemente en vigor a principios de 1997, tras las consultas con los ministros. Finlandia ha señalado la existencia de estos mecanismos en otros países de la OCDE como un factor de influencia en su adopción de esta medida, citando el 99
objetivo global de «evitar cualquier amenaza a la imparcialidad de la función pública antes de que se haga realidad» (ÁIJÁLÁ y HYVONEN, Finlandia). ESTADOS UNIDOS
Los Estados Unidos disponen tal vez del aparato más integral de gestión ética o al menos de control de la corrupción y las conductas indebidas. Muchas de las iniciativas más importantes han surgido como reacción frente al escándalo de Watergate, en el decenio de 1970, tales como el sistema de Inspectores Generales, la Oficina de Ética del Gobierno y la Oficina de Asesoramiento Especial. Estas iniciativas se desarrollaron progresivamente a lo largo del decenio de 1980, incluido el Consejo Presidencial de Integridad y Eficiencia, creado en 1991. Las iniciativas emprendidas en el decenio de 1990 reflejan la «promulgación de reglas más detalladas que rijan la conducta de los funcionarios del gobierno» (GILMAN, EE. UU.). Las Normas de Conducta de la Rama Ejecutiva, promulgadas en 1992 por la Oficina de Ética del Gobierno, establecen pautas específicas en cuestiones tales como los regalos, los conflictos de intereses económicos, la imparcialidad, la búsqueda de empleo, el abuso de poder y las actividades externas. En el seno de la Revisión Nacional del Rendimiento (para hacer más eficaz y receptiva la administración) se ha hecho un hincapié especial en «... la eliminación del fraude, el despilfarro y la mala gestión de los programas y actividades de la Administración mediante un sistema de Inspectores Generales, la protección a los denunciantes y la asignación de mayor importancia a los funcionarios económicos superiores» (GILMAN, EE. UU.). En el primer día de su mandato, el Presidente Clinton firmó un decreto, Compromisos Éticos de los Cargos de la Rama Ejecutiva, que exige a determinados altos cargos y negociadores 100
comerciales no de carrera firmar un contrato limitador de sus actividades postempleo, incluidas las de participación en lobbies, durante un plazo de cinco años tras la terminación de su trabajo público. También como reacción frente a la influencia de los lobbies en Washington, se empezó a trabajar en la Ley de Declaración de Lobbies de 1995. «Cuando sea promulgada, la nueva ley exigirá a los miembros de lobbies tanto del Congreso comode la rama ejecutiva registrar y declarar la identidad de sus clientes, las cuestiones sobre las que ejercen su influencia y la cantidad de dinero que reciben a cambio» (GILMAN, EE. UU.). Complementando un marco reglamentario ya detallado que rige el comportamiento de los funcionarios, las iniciativas estadounidenses reflejan un intento de determinar reglas y procedimientos más detallados que permitan cubrir cualquier laguna (por ejemplo, para evitar conflictos de intereses postempleo) y aumentar las funciones de los organismos supervisores y de control. Las exigencias de declaración de actividades de lobby parecen tratar de limitar los conflictos de intereses o las influencias indebidas sobre los funcionarios, no dirigiéndose directamente a estos sino haciendo que los contactos del sector privado declaren la naturaleza de sus relaciones con los funcionarios gubernamentales.
Relación entre la gestión ética y la gestión pública global Tanto Australia como Nueva Zelanda han adoptado iniciativas éticas como parte integrante de reformas más amplias en la gestión. En ambos países, los marcos reglamentarios siguen constituyendo un elemento importante del sistema ético, si bien se pone el acento en la ética como parte integrante de la gestión del sector público y sus recursos humanos y no como cuestión aislada. 101
NUEVA ZELANDA
Las últimas iniciativas éticas adoptadas en Nueva Zelanda son reflejo de reformas más amplias y globales de la gestión pública. El objetivo de estas iniciativas es «promover la conducta ética ... coherente con un sistema de gestión delegativa, empleando un enfoque basado en la integridad en lugar del tradicional basado en el cumplimiento de reglas» (Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda). Aparte del Código de Conducta del Servicio Público promulgado en 1990, se han centrado los esfuerzos en el desarrollo de la concienciación ética en todos los ámbitos del servicio público. En 1991 y 1995, la Comisión de Servicios del Estado elaboró una serie de informes para estimular el debate sobre la ética. Los documentos de 1995 resaltan las funciones y relaciones (entre funcionarios y ciudadanos, el Parlamento, los maoríes o población indígena de Nueva Zelanda y la información oficial) más que las reglas y procedimientos. También resaltan los dilemas y conflictos de responsabilidades como medio para desarrollar la concienciación ética. Tal como señala la Comisión de Servicios del Estado (Nueva Zelanda): «La ética se refiere, por su propia naturaleza, a la elección entre alternativas, al uso de la capacidad de juicio. El objetivo del enfoque basado en la integridad es proporcionar a los funcionarios las bases para la toma de decisiones y confiar en que aplicarán principios sálidos.»
Nueva Zelanda afirma que «los principios y valores del servicio público deben tener "relevancia operativa", integrarse en los sistemas de gestión y en la "psique" del servicio público» (Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda). Este enfoque se plasma en los principios y valores del servicio público 102
establecidos en la Declaración de Objetivos del Servicio Público de Nueva Zelanda. Una reciente revisión emprendida para evaluar la necesidad de dictar disposiciones de alerta recomendó «requerir a las organizaciones del sector público que pongan en práctica procesos internos de denuncia y resolución de cuestiones de interés público en el seno de la organización. En el caso del sector privado, la adopción de estos procesos sería voluntaria. Se recomienda dotar de protección legal a los denunciantes, ya trabajen en el sector público o en el privado» (Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda). La normativa de protección a los denunciantes está prevista para 1996 y tendrá el objetivo de reducir los obstáculos que encuentran los empleados para denunciar conductas indebidas graves y aumentar la protección que se les dispensa. AUSTRALIA
Australia ha reformado su enfoque de la gestión ética, poniendo el acento en «... la conducta y la ética como componentes claves de la gestión del rendimiento en el contexto más amplio del enfoque estratégico de la gestión de personal» (JONES, Australia). El Consejo Asesor de Gestión, al que la Ley de Servicio Público encomienda la función de asesorar al Gobierno de la Commonwealth en materia de gestión del Servicio Público Australiano, publicó en mayo de 1996 un informe sobre «Normas y Valores Eticos en el Servicio Público Australiano» para aumentar la concienciación y el conocimiento de las cuestiones éticas y proporcionar a los altos directivos, en particular, un marco conceptual de conducta ética. El informe reconoce que existen reglas y directrices que rigen algunos aspectos del comportamiento en el servicio 103
público, pero que asimismo en algunas situaciones la determinación del curso de acción adecuado requiere un considerable juicio crítico. La concienciación y el conocimiento de la forma en que han de aplicarse coherentemente las reglas, directrices, principios y valores es esencial para el análisis ético y la toma de decisiones fundadas por parte de los funcionarios. En 1995 se dictaron nuevas Directrices de Conducta Pública de los Funcionarios de la Commonwealth que complementan los anteriores cambios en los mecanismos de rendición de cuentas, fruto de las reformas financieras, la mayor importancia asignada a la equidad, el tratamiento de las alertas éticas y el control del fraude y la inclusión de los valores claves de servicio público. La nueva Ley de Servicio Público, cuya promulgación está prevista para principios de 1997, reunirá por primera vez en una ley un sistema de valores y un código de conducta de los funcionarios. Al igual que en el planteamiento de Nueva Zelanda, las directrices ponen el acento más bien en las relaciones que en las reglas. También se apoyan en documentos de análisis que aportan asesoramiento práctico en materia ética y de rendición de cuentas, incluyendo estudios de casos. El análisis ético se ha incorporado también a los programas de formación de gestión y a los seminarios, talleres y módulos de formación. Al igual que en Nueva Zelanda, algunos organismos concretos han complementado los códigos generales de conducta del servicio público mediante códigos específicos adaptados a su misión y a su organización (el Departamento de Defensa es un ejemplo notable).
Modernización de la administración pública Dos de los países participantes, México y Portugal, están desarrollando iniciativas éticas en el marco de un proceso de 104
modernización de la administración pública. En ambos casos, el primer paso fue establecer las reglas de actuación y comportamiento administrativos, previamente inexistentes o no conocidas y, en consecuencia, inaplicadas. Dada esta situación de partida, estas iniciativas pueden considerarse como una auténtica creación de un marco ético, más que un caso de reforma o revisión de sistemas preexistentes. MÉXICO
Aunque ya en 1982 se promulgó en México la Ley Federal de Responsabilidades (el marco jurídico de todas las reglamentaciones relativas al comportamiento de los funcionarios), resultaba evidente que las estructuras de supervisión del comportamiento de los funcionarios eran inadecuadas. Por ejemplo, la exigencia de que registren o declaren formalmente su patrimonio y su renta era ineficaz, pues las correspondientes facultades revisoras de tales declaraciones eran inadecuadas o excesivamente lentas, haciendo en la práctica extremadamente difícil perseguir cualquier conducta indebida. Además, los hechos muestran que los funcionarios desconocían mayoritariamente sus responsabilidades o posibles conflictos de intereses. Las dos recientes iniciativas, claves para la construcción de un marco ético, son: el Programa de Modernización de la Administración Pública y la creación de la Oficina Superior de Auditoría, anunciada por el Presidente Zedillo en 1995. Una prioridad del citado Programa es «... realizar una revisión integral del marco legal vigente, que debe definir con toda claridad los derechos y obligaciones tanto de los funcionarios como de los ciudadanos para reducir la discrecionalidad en la aplicación de la ley» (LÓPEZ PRESA, México). Las principales funciones de la Oficina Superior de Auditoría son «v.. controlar, supervisar, verificar y corregir el uso de los recursos públicos y oo, formular 105
recomendaciones para la mejora de la gestión en el sector público» (LÓPEZ PRESA, México). Ciertamente, la creación de un marco ético en México (mediante la definición de las reglas aplicables al comportamiento administrativo y el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas a través de auditorías efectivas) está relacionada con el actual proceso de democratización en que están embarcados el país y sus instituciones de gobierno. PORTUGAL Las iniciativas portuguesas en materia de ética y conducta surgen en el marco de un importante programa de modernización de la administración, en el contexto histórico de un servicio público que MONIZ (Portugal) describe como « ... cerrado, extremadamente jerárquico y tradicionalista, reacio a la innovación». El Código de Procedimientos Administrativos (1991), que contiene unos doscientos artículos, el Código de Práctica del Servicio Público y la Carta de Calidad del Servicio Público son los tres instrumentos normativos básicos de la Modernización Administrativa Portuguesa (MONIZ, Portugal). El Código de Procedimientos Administrativos tiene cuatro objetivos principales: « ... racionalizar el trabajo de los servicios de la administración, sistematizar y estandarizar los procedimientos, garantizar la información pública y la transparencia de las decisiones y establecer mecanismos de participación y acercar los servicios públicos a sus destinatarios», incluyendo el acceso público a los registros administrativos (MONIZ, Portugal). El Código de Conducta del Servicio Público se introdujo como «declaración positiva de la conducta deseable», complementando por tanto al Código de Procedimientos Administrativos (MONIZ, Portugal), y en él se establecen los valores esenciales del servicio público. MONIZ señala, no obstante, varios 106
problemas en el proceso de elaboración de estas normas, en particular la falta de consulta con los funcionarios y la imposición vertical del Código de Conducta, lo que puede suponer un obstáculo para su aplicación práctica. En todo caso, se ha producido un indudable avance en la definición de las reglas que han de regir la actuación de los funcionarios y en la «creación de un marco de transparencia que desincentive las conductas indebidas» (MONIZ, Portugal). Como lo muestran estos resúmenes de la situación de los diversos países, hay diferentes estímulos y enfoques bajo las nuevas iniciativas éticas. No obstante, existen algunas iniciativas comunes a varios países que merecen una especial atención enla medida en que pueden constituir un aviso de ciertas tendencias o cuestiones futuras y que se analizarán en el capítulo siguiente.
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V.
TENDENCIAS Y ENFOQUES: ORIENTACIONES COMUNES EN LA GESTIÓN ÉTICA
Las similitudes entre las nuevas iniciativas de los distintos países parecen indicar algunas orientaciones comunes en la gestión ética del servicio público, entre las que destacan: intento de redefinir los valores; nuevos códigos de conducta; procedimientos de alerta, y obligación de declarar intereses y patrimonios.
Redefinición de los valores del servicio público: ¿en busca de un nuevo ethos? « ... no podemos pretender instaurar una cultura ética fuerte en nuestras organizaciones del sector público si no hay un consenso claro sobre los comportamientos que tratamos de
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fomentar y los que tratamos de impedir. Si no nos ponemos de acuerdo en qué es lo correcto, resultará extremadamente dificil que lo pongamos en práctica» (Langford, 1991, pág. 22)
La mayoría de los países participantes en el estudio han tratado de definir los valores globales que pretenden fomentar en el servicio público, y que describimos a continuación (ver la tabla «Valores Comparados del Servicio Público»). Se detecta un alto grado de homogeneidad en cuanto a los valores perseguidos. Además, hay un propósito claro de articular valores que puedan ponerse en relación con las nuevas orientaciones de la gestión pública. Los países estudiados parecen estar buscando un nuevo «ethos» en el servicio público que incorpore las nociones tradicionales de servicio público junto con las nuevas consideraciones como «la eficiencia y efectividad», «el valor creado con el dinero invertido» y «el servicio al ciudadano». Esto es especialmente manifiesto en el caso de Australia y Nueva Zelanda: «La búsqueda permanente de un equilibrio entre los enfoques contemporáneos de la gestión y los valores tradicionales del servicio público está en el nucleo de nuestro hincapié en la conducta, el comportamiento ético y la responsabilidad a lo largo de la última década» (lones, Australia). «La reforma del servicio público se ha centrado en la mejora de la capacidad de gestión, reestructurando los departamentos y reasignando sus funciones y equipando mejor al Servicio Público para la realización de las tareas encomendadas. Los valores básicos surgidos de esta concentración de propósitos están principalmente relacionados con la eficiencia, el cumplimiento de objetivos y la responsabilidad. Este enfoque no prescinde, por supuesto, de otros valores básicos tradicionalmente asociados al servicio público, tales como la honradez, la integridad, la justicia y la imparcialidad, pero sí obliga a inculcar en los funcionarios una gama más amplia de valores.» (Comisión de Servicios del Estado, Nueva Zelanda).
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VALORES COMPARADOS DEL SERVICIO PÚBLICO Australia Los principios básicos de la conducta pública, establecidos en el documento de 1993 Construyendo un Mejor Servicio Público, se caracterizan por los siguientes valores fundamentales: • receptividad a las administraciones; • hincapié en los resultados; • el mérito como la base de la dotación de personal; • niveles máximos de honradez, integridad y conducta; • compromiso decidido con la responsabilidad, y • mejora continua mediante equipos y personas.
Países Bajos Aunque no forman parte de una declaración oficial de valores, Maas cita algunas «palabras clave» para describir «la especial situación de los funcionarios»: • imparcialidad; • cualificación y profesionalidad; • fiabilidad; • lealtad, y • transparencia
Nueva Zelanda La Declaración de Objetivos del Servicio Público establece los principios y valores de esta función, que deberá: • asesorar con independencia y sinceridad al gobierno de turno, así como desarrollar y poner en práctica sus decisiones con inteligencia, entusiasmo, energía, actitud innovadora y sentido común; • demostrar cualidades de liderazgo, juicio crítico fundado, responsabilidad fiscal y exigentes normas éticas que susciten la confianza y el respeto del gobierno y el pueblo; • establecer y mantener un medio ambiente de trabajo equitativo y estimulante, capaz de dar respuesta al cambio constante, así como formar y motivar a todos los funcionarios para que rindan a plena capacidad; • garantizar la contratación y formación de personas con cualificación profesional de gestión y dotes de liderazgo con el fin de atender a las necesidades actuales y futuras de gestión de alta calidad, y contribuir a mejorar la gestión global de los recursos del país; • garantizar que todos los funcionarios se atengan al interés colectivo del gobierno y a la especial naturaleza de las relaciones existentes entre el Parlamento, la Corona y el Servicio Público y la necesidad de un asesoramiento objetivo y profesional para la elaboración de las políticas y la conservación de los recursos del país para las generaciones futuras, y • actuar en todo momento con arreglo al verdadero espíritu de la ley y procurar el mantenimiento de la estabilidad y la continuidad necesarias para el funcionamiento de un sistema de elección democrática del gobierno.
VALORES COMPARADOS DEL SERVICIO PÚBLICO
Portugal Los Valores esenciales del Servicio Público establecidos en el Código de Conducta del Servicio Público son: • servicio público; o legalidad; o neutralidad; o responsabilidad; o competencia, e o integridad.
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-
Reino Unido
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Estados Unidos
El Primer Informe del En abril de 1989, el Presidente Bus~ dictó la Orden EjecutiComité de Normas de I va 12674, Principios de Conducta Etica de los Funcionala Vida Pública rios y Empleados de la Administración, en la que se señalan enumera los siguientes catorce principios de la conducta ética: Siete Principios de la o El servicio público es un bien común que requiere que Vida Pública: sus empleados den prioridad a la lealtad a la Constitución, las leyes y los principios éticos frente al beneficio o autosuficiencia; particular. o integridad; o Los funcionarios no deben tener intereses económicos o objetividad; que entren en conflicto con el cumplimiento cabal de sus o responsabilidad; obligaciones. o transparencia; o Los funcionarios no deben realizar negocios utilizando o honradez. y información reservada ni permitir el uso indebido de la o liderazgo. misma en beneficio privado de cualquier tipo. o Los funcionarios no deben, excepto en la medida permitida en el subapartado B de este apartado, pedir ni aceptar donativo alguno o cualquier otro tipo de beneficio económico de persona o entidad alguna que pretenda obtener un acto público por realizar actividades reguladas por el organismo al que pertenezca el funcionario en cuestión o cuyos intereses puedan verse substancialmente afectados por el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones por parte de dicho funcionario. o Los funcionarios deberán actuar honradamente en el cumplimiento de sus obligaciones. o Los funcionarios no contraerán deliberadamente compromisos ni formularán del mismo modo promesas no autorizadas de ningún tipo que puedan vincular a la Administración. o Los funcionarios no se servirán de su cargo público en beneficio privado. o Los funcionarios actuarán imparcialmente y no darán un trato preferente a ninguna persona u organización privadas.
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• Los funcionarios protegerán y conservarán los bienes federales y no los utilizarán para actividades no autorizadas. • Los funcionarios no emprenderán actividades o trabajos externos, absteniéndose de buscar o negociar contratos de trabajo, que puedan entrar en conflicto con sus obligaciones y responsabilidades públicas. • Los funcionarios denunciarán ante las autoridades competentes los despilfarros, fraudes, abusos y casos de corrupción. • Los funcionarios cumplirán de buena fe sus obligaciones ciudadanas, incluyendo las de carácter económico, especialmente las impuestas por la ley (tales como los impuestos federales, estatales y locales. • Los funcionarios observarán todas las normas legales y reglamentarias relativas a la igualdad de oportunidades para todos los estadounidenses, con independencia de su raza, color, religión, sexo, país de origen, edad o discapacidad. • Los funcionarios tratarán de evitar los actos que den la apariencia de incumplimiento de las reglas o las normas éticas establecidas en este apartado. La determinación de si las circunstancias concretas de un supuesto crean o no la apariencia de un incumplimiento de este tipo deberá hacerse desde el punto de vista de una persona razonable informada de los hechos pertinentes.
Nuevos códigos de conducta Cinco de los nueve países estudiados (Australia, Nueva Zelanda, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos) han establecido nuevos códigos de conducta para los funcionarios en los últimos cinco años, y un sexto país (1os Países Bajos) está elaborándolo actualmente. Esto parece indicar que los países perciben la necesidad de definir explícitamente, aunque no necesariamente de forma detallada, el comportamiento propio de los funcionarios, aun en el caso de los países que están pasando de un enfoque prescriptivo a otro de gestión. La idea de que los códigos no se compadecen bien con la nueva gestión pública delegativa y discrecional no se ve avalada por la experiencia. De hecho, parece que estos instrumentos pueden contribuir a mantener normas y valores comunes, mejorando por tanto la coherencia en un entorno de gestión pública delegativa con riesgo de fragmentación. Estos códigos tienden a incluir una declaración de valores globales y genéricos del servicio público, como ya se ha expuesto en la tabla anterior sobre Valores Comparados del Servicio Público. En los países más desarrollados, el código genérico aplicable al conjunto del servicio público (que tiende a ser de carácter general y enunciador de objetivos) suele complementarse con directrices específicas de los distintos organismos, adaptadas a su misión y funciones. En términos de puesta en práctica, la sencillez y el carácter integral (algunos países mencionan la importancia de que los documentos sean breves y estén redactados en un lenguaje sencillo) son factores clave para la utilización práctica de estos códigos como guía de comportamiento y decisión. Algunos países mencionan también la consulta a las partes implicadas, el personal y los representantes sindicales como un importante 114
factor para la «asunción» y «aceptación» como propios de estos códigos por parte de los funcionarios. Los países señalan las dificultades encontradas a la hora de determinar la forma idónea de establecer estos códigos y los principios que propugnan. Los programas de formación y concienciación, ya sean a escala central o descentralizada, se consideran importantes y existen, por tanto, en muchos países. Se pone el acento en el desarrollo de la concienciación y el análisis ético de los funcionarios para su aplicación en diversas situaciones. Los códigos y las declaraciones de valores suponen un punto de referencia importante a estos efectos.
Procedimientos de alerta Muchos países mencionan nuevas iniciativas de «alerta», que suelen consistir en procedimientos que faciliten la denuncia de las conductas indebidas (en el Código de la Función Pública, en el Reino Unido) o que permitan a los funcionarios formular recursos o solicitar asesoramiento (en el Reino Unido, ante los Comisarios de la Función Pública independientes y en los Países Bajos ante los «cargos de confianza») cuando se les pide realizar una tarea que consideran improcedente o no ética. La protección de los denunciantes es otra cuestión de interés (Nueva Zelanda, Estados Unidos). Disponer de procedimientos viables y eficientes de denuncia es tal vez más importante en el entorno moderno de gestión pública de lo que lo era anteriormente. La existencia de estos procedimientos revela el compromiso con la transparencia y la apertura, cuestiones importantes que se encuentran en la base de las reformas de la gestión pública. Además, estos procedimientos son coherentes con la noción de control del rendimiento, pues pueden aportar otra forma de auditoría 115
interna informal. Si estos procedimientos están también a disposición del público en general (por ejemplo, en los Países Bajos los ciudadanos pueden denunciar actos no éticos ante el Servicio Interno de Seguridad), se favorece el papel vigilante de la sociedad sobre la acción administrativa. La existencia de procedimientos claros de denuncia contribuye también a evitar que los funcionarios sientan que su única posibilidad es denunciar los hechos externamente, ya sea de forma abierta o discreta, en forma de filtraciones a los medios de comunicación. Un medio de comunicación perspicaz ofrece más oportunidades a los funcionarios para adoptar esta vía. No debe olvidarse que la denuncia de las conductas indebidas ha sido siempre problemática para los funcionarios. Su compromiso de transparencia puede entrar en conflicto con las nociones tradicionales de lealtad hacia los superiores y solidaridad con los compañeros. De hecho, en el pasado los denunciantes han terminado a menudo en el papel de víctimas, al ser considerados desleales e insolidarios, de modo que la denuncia suponía un grave riesgo para su carrera profesional. Tal vez sea la reacción frente a esta tensión entre transparencia y lealtad lo que subyace en los intentos de la OCDE de mejorar los procedimientos de denuncia. Estos sistemas deben tener credibilidad entre los funcionarios, de modo que puedan sacar a la luz sus preocupaciones y confiar en que se tomarán en serio y se resolverán. Disponer de un organismo independiente ante el que asesorarse y formular denuncias es otro aspecto de la credibilidad (al igual que en el caso anterior, en el Reino Unido ante los Comisarios de la Función Pública independientes y en los Países Bajos ante los «cargos de confianza»). Una mayor protección a los denunciantes puede también ser otra forma de fomentar la denuncia. Como ya se ha señalado, la revisión de los procedimientos de denuncia realizada en 116
Nueva Zelanda los halló adecuados, pero no así la protección otorgada a los denunciantes, para lo cual se prevé una nueva normativa (aplicable a los sectores público y privado) en 1996.
Declaración de intereses Varios países (Finlandia, los Países Bajos y el Reino Unido) señalan nuevas iniciativas relacionadas con la declaración de intereses económicos y de otro tipo por los funcionarios. En el caso finlandés, están limitadas a los altos funcionarios, con el fin de aumentar la transparencia y la confianza ciudadana en la administración y de aplicar a estos funcionarios las restricciones a que están sujetos los políticos. En el caso del Reino Unido, las nuevas disposiciones se aplican a los consejeros de . organismos públicos. Los Estados Unidos y México disponen desde hace tiempo de mecanismos de registro de intereses y patrimonios. Una reciente encuesta del PUMA reveló que 12 de los 20 países estudiados exigen a sus funcionarios (a los de alto nivel, en todo caso) declarar sus intereses. Esto puede considerarse como otro intento de mejorar la transparencia en el servicio público. Los conflictos de intereses pueden detectarse más fácilmente si se solicita a los funcionarios que declaren sus vinculaciones externas, especialmente si estos datos se hacen públicos, como ocurre en los EE. UU, en donde los medios de comunicación y el público en general pueden actuar como vigilantes. El aumento de las exigencias de declaración de intereses puede constituir también un intento de regular el trasvase entre los sectores público y privado. A medida que se contrata a más funcionarios procedentes del sector privado, en ocasiones de forma temporal, aumenta la probabilidad de que tengan intereses externos previos potencialmente conflictivos con los de su actividad pública. La mayor transpa117
rencia es una forma de exponer estos conflictos potenciales y el simple hecho de tener que registrar una declaración puede, además, desincentivar estos conflictos. Por otra parte, hay una tensión entre la transparencia y la intimidad de los funcionarios. En México, las declaraciones se mantienen en secreto para proteger esta intimidad y evitar problemas potenciales, tales como el chantaje. En este caso, las declaraciones se utilizan como parte de una función de auditoría interna. No obstante, como ya se ha señalado (capítulo IV), se han suscitado cuestiones relativas a la eficacia de los mecanismos actuales, especialmente con respecto a la capacidad de la administración de revisar estas declaraciones y tomar medidas al respecto.
Conclusiones Como se ha expuesto, los países perciben aún la necesidad de especificar niveles mínimos, como lo demuestra el establecimiento de nuevos códigos de conducta. Pero, al mismo tiempo, hay una mayor tendencia a apoyarse en la promoción de valores y el aumento de la transparencia mediante procedimientos de denuncia y mecanismos de declaración previa de intereses. Este hincapié en la orientación genérica y la transparencia en lugar del control detallado refleja una tendencia general de la gestión pública y plantea la cuestión de cómo garantizar que la infraestructura ética del país sea coherente con estas iniciativas globales de gestión y contribuya a reforzarlas. El siguiente capítulo trata de exponer algunas de las implicaciones de este desplazamiento desde una gestión pública basada en las reglas hacia otra basada en los resultados sobre la gestión ética y la actividad del servicio público. 118
VI. DE LAS REGLAS A LOS RESULTADOS: IMPLICACIONES PARA LA GESTIÓN ÉTICA
Administración pública frente a gestión pública «La administración pública es una ciencia jurídica objetiva que descansa sobre las hipótesis de que los comportamientos son voluntarios y racionales, que están guiados por la legalidad y la ética y que los administradores públicos hacen lo que se les indica. La gestión es el arte de determinar objetivos, conducir a las personas, armonizar objetivos y recursos, buscar equilibrios, reaccionar ante el turbulento entorno del mercado y buscar oportunidades de "beneficio",»
(Del borrador de Serving the Econorny Better, OCDE, 1991) 119
Las potenciales tensiones entre las nociones tradicionales de la administración pública y las nuevas formas de gestión pública están comenzando a manifestarse en algunos de los países de la OCDE, de manera especial, obviamente, en aquellos que han ido más lejos en la adopción de los principios y prácticas del modelo de gestión. Por ejemplo, en las conclusiones de su informe «Gobierno en Transición», del Comité de Gestión Pública de la OCDE, señaló que fomentar la diversidad de prácticas mediante una mayor flexibilidad de gestión ha suscitado cuestiones relativas al deterioro de la perspectiva global del servicio, el interés colectivo de la administración y los valores tradicionales del servicio público. Evidentemente, reducir las reglas y los controles detallados aumenta el riesgo y las oportunidades de cometer actos improcedentes. Los partidarios de la «administración pública» tradicional alegan que estos riesgos son demasiado grandes y proponen retomar «los olvidados fundamentos del derecho público» 4, afirmando que es aún posible mejorar la eficiencia de la administración en el marco de ese modelo y que adoptar el modelo de gestión o tratar de imitar al sector privado es un error. Por ejemplo, Moe y Gilmore insisten en que los sectores público y privado son radicalmente diferentes y que los principios de administración pública y sus sistemas de control «protegen al ciudadano del uso autoritario, arbitrario y caprichoso del poder administrativo...», es decir, garantizan un comportamiento ético. «Por este motivo, las normas de control de la administración y la obligada sujeción a los procedimientos establecidos son muy superiores, y deben serlo, a los del sector privado.» «... Todas las reglamentaciones, ya 4 Ver, por ejemplo, RONALD MOE y ROBERT GILMOUR, «Rediscovering PrincipIes of Public Administration; The Neglected Foundation of Public Law», Public Administration Review, marzo/abril de 1995, vol. 55, núm. 2, págs. 135-146.
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se dirijan interna o externamente a la administración, han sido dictadas en respuesta a algún problema o crisis. Internamente, estas reglas tienen por objetivo evitar que se produzcan o reproduzcan oportunidades reales o aparentes de fraude, conflicto de intereses u otros usos indebidos de los recursos y los poderes públicos» (MOE y GILMORE, 1995, pág. 143). Tolerar cualquier acto impropio será, por tanto, el punto de partida de su generalización. Pocos de los partidarios del nuevo modelo de gestión, incluso entre los más acérrimos, defienden que los sectores público y privado puedan gestionarse del mismo modo y que deban eliminarse completamente las bases jurídicas de la actividad administrativa, pero sí afirman que tratar de reglamentar todas las situaciones posibles y exigir un estricto cumplimiento de las normas y procedimientos constituye un obstáculo para la eficiencia y puede, en la práctica, deteriorar la conducta ética. Un exceso de reglas puede generar, también, una actitud excesivamente reacia a la asunción de riesgos por parte de los funcionarios, temerosos de tomar iniciativas por miedo a cometer algún error. Cuanto mayores sean la complejidad y la cantidad de reglas, menos probable será que los funcionarios consigan asumirlas y observarlas, de modo que se convertirán en un obstáculo a evitar o rodear, en lugar de una pauta de comportamiento en situaciones de duda entre lo correcto y lo incorrecto. Además, cuando las normas quedan obsoletas e inaplicables en la práctica, pierden su credibilidad y generan confusión, lo que lleva bien a la inacción o a los comportamientos indebidos. «El exceso de controles puede obstaculizar la actividad administrativa sistemática y generar desigualdades, al multiplicar los requisitos para la revisión de las decisiones propuestas, aumentar los procedimientos burocráticos y retrasar la adopción de medidas. Se gasta tanta energía intentando controlar las actividades administrativas que, en la práctica, apenas queda
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tiempo y dinero para hacer el trabajo real. El exceso de controles puede, por tanto, ahogar la receptividad de la administración frente a las necesidades de sus usuarios.» (James Fresler y Donand Kettl, citados en Anechiaricio y Jacobs, 1994, pág. 147)
En lugar de reglamentar todos los procedimientos administrativos, los partidarios del nuevo modelo de gestión optan por mejorar los mecanismos de responsabilidad: definir quién es el responsable de cada cosa y desarrollar sistemas globales de supervisión, rendición de cuentas y evaluación. Es una forma de evitar los comportamientos indebidos o, al menos, dejarlos sujetos a posterior supervisión, incluso por parte de la ciudadanía en general. Como se ha señalado en «Gobierno en Transición» (OCDE, 1995), «la contrapartida de la mayor autonomía ha sido una mayor responsabilidad por el rendimiento, lo que exige el desarrollo de indicadores de control, rendición de cuentas y evaluación de la actuación en términos de resultados». En este contexto, los gestores públicos no están vinculados por detalles relativos a los inputs, sino que se les exige rendir cuentas de los resultados. En la práctica, esto significa que los fines son relativamente más importantes que los medios. La dicotomía entre reglas y resultados no es absoluta, de modo que han de tomarse decisiones políticas para determinar si se debe poner el acento en la sujeción a los procedimientos correspondientes o la flexibilidad generadora de eficiencia. Estas decisiones suponen hacer compromisos y buscar equilibrios entre las alternativas, así como conocer los costes administrativos de los sistemas de control. Si hay un exceso de control, no se llega a hacer nada (la administración queda inactiva), y si el control es insuficiente se cometen actos indebidos (los recursos públicos se asignan a fines impropios e ilegítimos). En 122
todo caso, tratar de detectar todos los comportamientos indebidos, pequeñas faltas o incluso actos de corrupción supone un coste. Tal como explican ANECHIARICIO y JACOBS: «"Varios críticos señalan que eficiencia y control de la corrupción son objetivos contradictorios"¡ '" pero no han expuesto "una fórmula para el cálculo de la cantidad óptima de control de la corrupción ni han explicado cómo podría 'venderse' al público y a los medios de comunicación un planteamiento de la corrupción en términos de coste-beneficio que lleve a dejar sin perseguir determinados casos ".» (1994, pág. 472)
Tal vez más que un análisis de coste-beneficio para el control de la corrupción, los países deban mejorar sus estrategias de gestión de riesgos, de modo que la toma de decisiones se apoye en la máxima información posible, incluyendo los riesgos de corrupción, actos improcedentes y errores. Sería improcedente afirmar que uno de los dos modelos, el de administración pública o el de gestión, sea mejor que el otro, incluso a efectos de la gestión ética. Además, no existen modelos puros. Cada gobierno debe elegir su propio camino a partir de los factores históricos y los sistemas constitucionales, políticos, administrativos y culturales vigentes. En todo caso, han de ser conscientes de los compromisos y contrapesos inherentes a este tipo de decisiones, así como de la conveniencia de que el sistema ético sea coherente con el enfoque de gestión pública general. De hecho, este enfoque marca el modo en que debe configurarse el sistema ético: por ejemplo, resultaría incoherente tratar de conjugar una infraestructura ética estrictamente centralizada y basada en el cumplimiento de reglas con un sistema de gestión pública delegativo basado en los resultados. 123
La gestión ética basada en el cumplimiento de reglas frente a la fundada en la integridad: tipología En la práctica, la mayoría de los países gestionan los comportamientos, y por tanto la ética de los funcionarios, mediante una gama de sistemas y procesos basados en la combinación de reglas e incentivos de gestión, componentes de lo que hemos denominado la infraestructura ética. El cuadro siguiente trata de proponer una clasificación tipológica de los nueve países participantes en este estudio. Consideramos que uno de los extremos de la escala corresponde al enfoque teleológico, o basado en la integridad, de la gestión ética, lo que se corresponde con el modelo general de gestión pública. Aunque deben existir reglas claras que prohíban los comportamientos ilegales y prevean sanciones para su incumplimiento, debe ponerse el acento más en los resultados a conseguir que en las conductas a evitar. Esto parece implicar: - la definición de «valores» globales perseguidos en el sector público en forma de grandes criterios encauzadores (complementados, en ocasiones, por códigos descentralizados de conducta adaptados a los objetivos de determinadas entidades); - un hincapié en los resultados más que en la forma de conseguirlos (es decir, centrarse más en los fines que en los medios), y - un hincapié en el fomento del buen comportamiento, en lugar de en la vigilancia y castigo de los errores y las malas conductas. Como ya se ha señalado, fomentar la asunción de riesgos implica aceptar mayores márgenes de error, y adoptar un enfoque de la gestión ética basado en la integridad supone renunciar 124
a un cierto grado de control, lo que lleva a algunos a afirmar que los códigos detallados de conducta son incompatiblescon este modelo. Por ejemplo, no puede haber códigos de valores perseguidos, pues todo el que no los plasmara en su integridad se haría acreedor de una sanción. En el otro extremo de la escala se encuentra el enfoque teleológico de la gestión ética, basado en el cumplimiento de reglas, que pone el acento en el estricto cumplimiento de los procedimientos administrativos y las reglas detalladas (a menudo plasmadas en normativas legales) que determinan lo que los funcionarios deben hacer y no hacer. En este contexto, los códigos de conducta suelen tener un planteamiento negativo, definiendo lo que no se debe hacer y los comportamientos que deben evitarse, en lo que podría considerarse un enfoque «restrictivo» que determina niveles mínimos de conducta obligada. Se recalcan poderosamente las medidas de vigilancia y persecución de las conductas indebidas, reforzando la tendencia a la gestión mediante reglas, ya que son éstas las que definen lo que constituye un error. Ninguno de los países estudiados encaja exactamente en alguno de estos dos modelos. Nueva Zelanda se aproxima más al enfoque basado en la integridad, y de hecho se autoclasifica en esa posición. Es, también, el país que más lejos ha llevado el nuevo paradigma de gestión pública. Estados Unidos tiene un sistema muy complejo e integral basado en las reglas, aunque el establecimiento de la Revisión Nacional del Rendimiento impone también un hincapié claro en los resultados. Portugal y México ponen también el acento en las reglas, principalmente debido a que, como ya se ha señalado, están en proceso de definición de la infraestructura ética y de un sistema moderno de administración pública. No obstante, ambos países están tomando medidas para desarrollar la otra cara de la moneda, fomentando el buen comportamiento. En Portugal, junto con las medidas dis125
ciplinarias [lo que Moniz (Portugal) define como el «enfoque represivo»] «se pone también el acento en los incentivos y la persuasión, al considerar que encauzar a las personas mediante un sistema de valores puede resultar más eficaz que hacerlo por la vía del temor ante el castigo». En México se han analizado también estrategias a largo plazo, tales como la introducción de la educación cívica en el sistema educativo para formar a los ciudadanos como vigilantes de las actividades del Estado. Otros países estudiados caen en algún punto intermedio entre ambos modelos, si bien parece existir una clara tendencia hacia el enfoque basado en la integridad. Por ejemplo, BLYMKE y B0HAGEN (Noruega) señalan un cambio esencial en los principios de gestión (de las reglas a los resultados) y en el tipo de reglas establecidas (de los procedimientos detallados hacia las formulaciones orientadas a los resultados), aunque matizan esta tendencia afirmando que «... debe añadirse, no obstante, que en la actualidad se está dictando aún un número considerable de reglas en el servicio público». Los Países Bajos y Finlandia parecen formar parte también de esta tendencia hacia un enfoque más basado en la integridad, en correspondencia con las reformas descritas en su sistema de gestión pública. En cuanto a la evolución del sistema ético, sigue sin resolverse la cuestión de si es posible pasar directamente a un sistema basado en la integridad o si el sistema basado en las reglas constituye una fase transitoria imprescindible. Éste será un punto de especial interés para los países de Europa Central y Oriental, por ejemplo, a la hora de definir un marco ético y de conducta en el servicio público. La respuesta dependerá en gran medida de la evaluación detallada de los niveles de riesgo y los mecanismos vigentes. Si una administración no tiene antecedentes de problemas graves de malas conductas, el enfoque será diferente del que habrá de adoptarse en el caso contrario. 126
Con independencia de la posición que ocupe cada país en el continuo entre los modelos de administración pública y de gestión, los objetivos de las «tres E»: economía, eficiencia y eficacia, continuarán siendo importantes. A ellos deberá añadirse una cuarta «E», la ética. Dadas las funciones y responsabilidades de los funcionarios, su buena conducta ha sido siempre un requisito previo del buen gobierno. A pesar de los cambios experimentados por el sector público en muchos países de la OCDE, o tal vez debido precisamente a ellos, la buena conducta resulta hoy tan importante como antes, si no más. El éxito de las reformas de la gestión pública y la confianza pública en la administración dependerán de ella. Como ya hemos señalado, fomentar el buen comportamiento requiere dotarse de una infraestructura ética eficaz.
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GRÁFICO POR PAÍSES CLASIFICADOS POR SU TIPO DE GESTIÓN GLOBAL Y RÉGIMEN ÉTICO
Sistema ético basado en la integridad integridad principios perseguidos (<
Modelo de Administración Pública
~
~ ~
reglas/procedimientos control «inputs» .....f - - - - - - - - - - - I - - jerarquía
r;;:;::;-n~
Modelo de gestión
~ objetivoslresultados responsabilidad ... resultados autonomía/discrecionalidad
Estados Unidos
Sistema ético basado en el cumplimiento de reglas disciplina (<
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PRINCIPALES PUNTOS DE VENTA DE LAS PUBLICACIONES OCDE ALEMANIA üECD Bonn Centre August-Bebel-Allee 6 D-53175 Bonn Te!.: (0228) 959.120 Fax: (0228) 959.12.17 AUSTRALIA D.A. Information Services 648 Whitehorse Road, P.O.B 163 Mitcham, Victoria 3132 Te!.: (03) 9210.7777 Fax: (03) 9210.7788 AUSTRIA Gerold & Co. Graben 31 Wien 1 Te!.: (0222) 533.50.14 Fax: (0222) 512.47.31.29 BÉLGICA J ean De Lannoy Avenue du Roi Koningslaan 202 B-I060 Bruxelles Tels.: (02) 538.51.69/538.08.41 Fax: (02) 538.08.41 CANADÁ Renouf Publishing Company Ltd. 5369 Canotek Road Unit 1 Ottawa, On1. KlJ 913 Te!.: (613) 745.2665 Fax: (613) 745.7660
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COREA Kyobo Book Centre Co. Ltd. P.O. Box 1658, Kwang Hwa Moon Seoul Tel.: 730.78.91 Fax: 735.00.30 DINAMARCA Munksgaard Book and Subscription Service J5, Nerre Segade, P.O. Box 2148 DK-1016 Kebenhavn K Tel (33) 12.85.70 Fax: (33) 12.93.87 J. H. Schultz Information A/S Herstedvang 12, DK - 2620 Albertslung Tel.: 43.63.23.00 Fax: 43.63.19.69 Internet: s-info@inet uni-c.dk
EGIPTO The Middle East Observer 41 Sherif Street Cairo Tel.: (2) 392.69.19 Telefax:(2) 360.68.04 ESPAÑA Mundi-Prensa Libros S.A. Castelló 37, apartado 1223 Madrid 2800 I Tel.: (91) 431.33.99 Fax: (91) 575.39.98 E-mail:
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Mundi-Prensa Barcelona Consell de Cent No. 391 08009 - Barcelona Tel.: (93) 488.34.92 Fax: (93) 487.76.59 Libreria de la Genera1itat Palau Moja Rambla deIs Estudis. 118 08002 - Barcelona (Suscripciones) Te!.: (93) 318.80.12 (Publicaciones) Tel.: (93) 302.67.23 Fax: (93) 412.18.54
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75006 Paris Te!.: 01.43.25.91.19 Librairie du Cornmerce Intemational 10.. Avenue d'Iéna 75016 Paris Te!.: 01.40.73.34.60 Librairie Dunod Université Paris-Dauphine Place du Maréchat-de-Lattre-deTassigny 75016 Paris Te!.: 01.44.05.40.13 Librairie Lavoisier 11, me Lavoisier 75008 Paris Te!.: 01.42.65.39.95 Librairie des Sciences Politiques 30, me Saint Guillaume 75007 Paris Te!.: 01.45.48.36.02 P.U.F. 49, boulevard Saint-Michel 75005 Paris Te!.: 01.43.25.83.40 Librairie de l'Université 12a, me Nazareth 13100 Aix-en-Provence Te!.: 04.42.26.18.08 Documentation Francaise 165, rue Garíbaldi 69003 Lyon Te!.: 04.78.63.32.23 Librairie Decitre 29, place Bellecour 69002 Lyon Te!.: 04.72.40.54.54
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HUNGRIA Euro Info Service Margitsziget, Európa Ház 1138 Budapest Tel.: (1) 111.60.61 Fax: (1) 302.50.35 E-mail:
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REINO UNIDO The Stationery Office Ud. Órdenes por correo únicamente: P.O. Box 276, London SW8 5DT Información general Te!.: (171) 873.0011 Fax: (171) 873.8463 The Stationery Office Ud. Órdenes por correo únicamente: 49 High Holborn, London WCIV 6HB Branches at Belfast, Birmingham, Bristol, Edinburgh, Manchester REPÚBLICA CHECA National Information Centre NIS - prodejna Konviktská 5 Praha 1-11357 Te!.: (02) 24.23.09.07 Fax: (02) 24.22.92.33 E-mail:
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Tel.: (1) 574240-573551-2 Fax: (1) 575394-510711 SUECIA CE Fritzes AB S -10647 Stockholm Te!.: (08) 690.90.90 Fax: (08) 20.50.21 Para publicaciones electrónicas únicamente: STATISTICS SWEDEN Informations service S-1I5 81 Stockholm Te!.: 8783.5066 Fax: 8 783 4045 Agencia de suscripciones: Wennergren Williams Info AB P.O. Box 1305 17125 Solna Te!.: (08) 705.97.50 Fax: (08) 27.00.71 Liber distribution Intemational organizations Fagerstagatan 21 S-163 52 Spanga SUIZA Maditec S.A. (Books and Periodicals/Livres et périodiques) Chemin des Palettes 4 Case postale 266 1020 Renens VD 1 Te!.: (021) 635.08.65 Fax: (021) 635.07.80 Librairie Payot S.A. 4, Place Pépinet
CP 3212 1002 Lausanne Te!.: (021) 320.25.11 Fax: (021) 320.25.14 Librairie Unilivres 6, me de Candolle 1205 Genéve Te!.: (022) 320.26.23 Fax: (022) 329.73.18 Agencia de suscripciones: Dynapresse Marketing S.A. 38, Avenue Vibert 1227 Carouge Tel.: (022) 308.08.70 Fax: (022) 308.07.99 Véase también: OECD Bonn Centre August-Bebel-Allee 6 D-53175 Bonn (Alemania) Te!.: (0228) 959.120 Fax: (0228) 959.12.17 TAILANDIA Suksit Siam Co. Ltd. 113, 115 Fuang Nakhon Rd. Opp. Wat Rajbopith Bongkok 10200 Te!.: (662) 225.9531/2 Fax: (662) 222.5188 TAIPEI Good Faith Worldwide Int'l Co. Ltd. 9th Floor, No. 118. Seco 2 Chung Hsiao E. Road Taipei Te!.: (02) 391.7396/391.7397 Fax: (02) 394.9176
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