DASAR PENELITIAN KEBIJAKAN TUGAS PERUMUSAN MASALAH KEBIJAKAN Perumusan Masalah Pendidikan terkait Program Penataan dan Pemerataan Guru (PPG) Dosen Pengampu: : Dr. Istiana Hermawati, M.Sos.
Disusun oleh : MUH. FAATHIR HUSAIN 16701251030
PENELITIAN DAN EVALUASI PENDIDIKAN PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS NEGERI YOGYAKARTA 2017
BAB I PENDAHULUAN Dalam menganalisis suatu kebijakan, hal paling krusial dan yang paling mendasar adalah perumusan masalah kebijakan. Sebuah analisis atas sebuah kebijakan kadangkala gagal karena analis kebijakan kekeliruan dalam merumuskan masalah selain itu kompleksitas suatu masalah juga mengakibatkan mereka menemukan solusi yang salah untuk masalah yang benar. Paper ini bertujuan untuk melihat prosedur dalam merumuskan masalah kebijakan yang terkait dengan pendidikan. Fokus permasalahan dalam paper ini adalah tentang kebijakan Penataan dan Pemerataan Guru (PPG). Saat ini diperkirakan ada 2,2 juta guru di seluruh Indonesia, terdiri dari 1,6 juta guru di tingkat SD dan 609 guru di tingkat SMP (P2TK Kemdikbud, 2013). Dari 2,2 juta tersebut, 1,5 juta adalah guru PNS, 180.000 guru tetap yayasan, dan 677.000 guru tidak tetap alias guru honorer. Salah satu permasalahan ketersediaan guru bagi sekolah yang kekurangan guru adalah menumpuknya guru PNS di perkotaan. Ditaksir terdapat 11 persen guru di SD dan 27 persen SMP perkotaan perlu diredistribusi ke sekolah pedesaan dan terpencil (Bank Dunia, 2013). Pemerintah juga telah menerbitkan Peraturan Bersama (Perber) 5 Menteri (Mendikbud, Menag, Mendagri, Menpan RB, dan Menkeu) tahun 2011 tentang Penataan dan Pemerataan Guru PNS, yang salah satunya menjadi acuan untuk pemindahan guru antarsekolah dalam kabupaten/kota yang sama, antarkabupaten kota, dan antarprovinsi. Namun, setelah perber ini diberlakukan, distribusi guru tetap tidak merata. Masih banyak sekolah yang kelebihan dan kekurangan guru PNS. Mengapa? Pada bab selanjutnya akan dipaparkan tahapan-tahapan perumusan masalah yaitu: 1. Mengidentifikasikan bentuk kebijakan di bidang pendidikan atau bidang terkait . 2. Mengidentifikasikan isu-isu/problem/masalah kebijakan bidang pendidikan/ bidang terkait, uraikan masalah tersebut berdasarkan tipologinya. 3. Berdasarkan masalah kebijakan yang diambil, akan dibuat tahapan-tahapan perumusan masalah.
4. Atas dasar 1,2, dan 3, akan ditentukan metode perumusan masalah yang relevan.
BAB II PEMBAHASAN
1.
Mengidentifikasikan bentuk kebijakan di bidang p endidikan atau bidang terkait . Pemerataan guru untuk beberapa wilayah di Indonesia memang telah menjadi hal yang
cukup lama untuk diatasi oleh pemerintah. Tidak bisa dipungkiri bahwa kondisi agraris Indonesia yang merupakan negara maritim merupakan factor utama yang perlu dilihat sebagai upaya dalam meningkatkan pelayanan public dalam sector pendidikan. Pendataan untuk beberapa daerah di Indonesia terkait tentang pendidikan, khususnya guru hingga saat ini masih terus dilakukan. Hal tersebut dilakuakan untuk melihat seberapa merata jumlah guru yang ada sebagai bentuk pemenuhan pelayanan pendidikan. Pada tahun 2011, lima kementerian yaitu Kementerian Pendidikan Nasional, Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Keuangan, dan Kementerian Agama mengeluarkan peraturan bersama tentang Penataan dan Pemerataan Guru Pegawai Negeri Sipil sebagai bentuk respon terhadap penataan distribusi guru yan sulit dilakukan terutama antarkabupaten dalam provinsi dan distribusi guru antarkabupaten/kota antar provinsi. Bappenas sebagai lembaga pemerintahan yang berperan dalam perencanaan dan pembangunan nasional pada tahun 2016 telah menelurkan arah kebijakan untuk pembangunan pendidikan sebagai prioritas dan sasaran pembangunan nasional 2017 khususnya pada dimensi pembangunan manusia. Pembangunan pendidikan sebagai salah satu dari 4 prioritas dalam dimensi pembangunan manusia mengeluarkan delapan arah kebijakan dimana salah satunya berfokus pada peningkatan profesionalisme, kualitas, pengelolaan, dan penempatan guru. Berdasarkan jenisnya kebijakan diklasifikasikan menjadi dua, kebijakan public dan kebijakan sosial. Menurut Laswell & Kaplan (1970), Kebijakan public merupakan tindakan atau perlakuan yang ditetapkan oleh pemerintah dengan orientasi tertentu demi kepentingan seluruh rakyat.
Dari pengertin diatas maka arah kebijakan yang dikeluarkan oleh Bappenas tahun 2016 tentang pemerataan guru di Indonesia dapat diidentifikasikan sebagai suatu bentuk kebijakan publik yang dicetuskan oleh pemerintah Indonesia.
2.
Mengidentifikasikan isu-isu/problem/masalah kebijakan bidang pendidikan/ bidang terkait, uraikan masalah tersebut berdasarkan tipologinya. Secara tipologis, masalah kebijakan diklasifikasikan menjadi dua yaitu privat dan public.
Secara garis besar masalah yang bersifat privat dapat diartikan sebagai permaslahan yang dirasakan oleh individu/ perseorangan dan dapat diatasi tanpa harus mempenagruhi atau berdampak pada orang lain atau pemreintah sementara permasalahn yang bersifat public dapat diartikan sebagai suatu gejala yangyang apabila tidak diatasi akan menjadi kesulita bersama yang akan dirasakan oleh sekelompok masyarakat dan hanya bisa diatasi melalui campur tangan pemerintah. Masalah yang bersifat public juga dapat terlahir karena belum terpenuhinya kebutuhan, nilai, atau kesempatan yang diinginkan publik dimana pemenuhan tersebut hanya mungkin dilakaukan melalui kebijakan pemerintah. Seperti yang telah dibahas sebelumnya bahwa pemerintah Indonesia telah mengeluarkan arah kebijakan dalam dimensi pembangunan manusia. Salah satunya adalah meningkatkan profesionalisme, kualitas, pengelolaan dan penempatan guru. Pada Program Prioritas mengenai Penyediaan Guru yang Berkualitas dan Merata yang dikeluarkan oleh Bappenas, Kegiatan/ Output yang mesti dilakukan oleh kementerian atau lembaga terkait (dalam hal ini Kemendikbud, Kemenpan-RB, dan BPS), adalah Distribusi dan Pemerataan Guru. Pemerataan guru menjadi prioritas utama dalam dimensi pembanguna manusia karena dianggap sebagai keharusan dalam pemenuhan kualitas pendidikan yang merata di Indonesia.
Gambar 2.1 Pemetaan Kebutuhan Guru
Data pada gambar 2.1 diatas dapat memperlihatkan jumlah guru keseluruhan di beberapa daerah dan rasio antara guru dan murid di Indonesia. Data tersebut menunjukkan kesenjangan yang cukup besar dalam hal pemerataan guru yang terlihat pada rasio guru dan murid. Dalam hal ini dapat diasumsikan bahwa kesenjangan yang terjadi antara guru dan murid dan tidak tercapainya rasio ideal (1 guru : 32 murid SD dan 1 guru : 36 murid SMP/SMA) mungkin disebabkan oleh persebaran guru yang tidak merata karena terjadi penumpukan di beberapa daerah terutama daerah perkotaan. Mencermati
penyebab
kesenjangan
tersebut,
permasalahan
tersebut
dapat
diidentifikasikan sebagai masalah kebijakan yang bersifat publik karena permasalahan tersebut hanya dapat ditangani oleh pemerintah dan merupakan suatu bentuk kebutuhan masyarakat akan pendidikan yang harus dipenuhi oleh pemerintah. Secara tipologis permasalahan tersebut juga termasuk dalam tipe moderately structured dimana empat elemen kompleks menurut Dunn yaitu pembuat kebijakan, alternatif, Kegunaan
(nilai), dan probabilitas memenuhi struktur masalah yang yang terstruktrur sedang. Dimana keempat elemen tersebut dapat diuraikan sebagai berikut. a. Pembuat kebiijakan hanya melibatkan beberapa pengambil kebijakan yang dalam hal adalah instansi pemerintah Dalam permasalahan guru yang belum merata ini pembuat kebijakan adalah kemendikbud, Kemenpan-RB, dan LPTK (Lembaga Pendidik Tenaga Kependidikan). b. Alternatif pemecahan masalah bersifat terbatas pada sektor pembangunan sumber daya manusia, infrastruktur dalam hal ini akses dalam menjangkau daerah terdepan, terluar, dan tertinggal. c. Kegunaan (nilai) bersifat konsensus dimana para pengambil kebijakan merumuskan pemecahan masalah melalui persetujuan dan mufakat umum dari dan antar lembaga pemerintahan pengambil kebijakannya hingga tingkat rendah yang dalam hal ini pemerintah daerah dan sekolah. d. Probabilitas ketercapaian hasil masih sulit dihitung karena kendala infrastruktur yang masih menjadi kendala Selain itu informasi dan data mengenai kebutuhan guru untuk beberapa daerah yang masih sulit dijangkau belum akurat.
3.
Tahapan-tahapan perumusan masalah
Tahapan perumusan masalah mengenai pemerataan guru dapat diilustrasikan dalam table berikut
Tabel 3.1 Tabel Tahapan Perumusan Masalah TAHAPAN
ILUSTRASI CONTOH
Situasi Masalah
Program prioritas nasional pembangunan pendidikan masih terkendala masalah rasio guru : murid saat ini sudah tidak efisien
Meta masalah
kurang berfungsinya pengelolaan sumberdaya pendidik pada tingkat kabupaten/kota
sekolah hanya melaporkan tentang kekurangan guru, jika ada kelebihan guru sekolah tidak melaporkan
Masalah
tidak ada kebijakan disinsentif bagi sekolah yang kelebihan guru
Secara regulatif, belum adanya landasan hukum dan aturan
Substantif
perundang-undangan untuk menyeimbangkan ketidakseimbangan rasio guru di beberapa daerah.
Secara politis, mutasi yang dilakukan oleh pejabat terkadang mengharuskan bebrapa guru dipindahkan ke daerah yang dengan rasio guru : murid yang tidak efisien.
Secara psikologis, lulusan Program Sarjana Mengajar untuk daerah Terdepan, Terluar, dan Tertinggal banyak yang tidak menuruskan mengajar didaerahnya kerana kurang nyamannya kondisi tempat tinggalnya.
Secara adminitratif, beberapa sarjana pendidikan masih kurang berminat untuk menjadi guru karena status kepegawaian dan gaji yang tidak pasti apalagi hanya berstatus honorer tanpa kejelasan pengangkatan sebagai guru tetap.
Masalah Formal
Bagaimana penataan distribusi guru seharusnya dilakukan?
4.
Penentuan metode perumusan masalah yang relevan Berdasarkan analisis rumusan masalah pada bagian 1, 2, dan 3 metode perumusan masalah
yang dapat dipakai untuk mendefinisikan masalah mengenai pemerataan guru di Indonesia adalah perspektif ganda. Alasan metode perumusan masalah menggunakan perspektif ganda karena terdapat beberapa faktor yang harus diperhatikan yaitu, factor administrasi public, factor psikologis, perpektif anggaran belanja, dan perpektif infrastruktur. a. Perspektif administrasi public Masalah pemerataan guru disebabkan karena rendahnya minat ntuk menjadi guru honorer tetapi lebih mengejar status PNS agar merasa lebih terjamin namun un ntuk bisa diangkat menjadi PNS, guru honorer harus memenuhi persyaratan usia tidak lebih dari 35 tahun, memiliki strata pendidikan minimal sarjana atau S-1, dan sebagainya. Selain itu pengangkatan PNS bukanlah kewenangan Kemendikbud, melainkan ada di pemerintah daerah. Namun, penentuan alokasi formasi PNS sepenuhnya menjadi wewenang Kementerian Pemberdayaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi. b. Perspektif psikologis Keberadaan guru yang kurang merata itu umumnya terjadi di daerah sehingga mengurangi kualitas pendidikan di luar wilayah perkotaan tersebut. Kondisi itu disebabkan banyaknya kalangan guru yang tidak memiliki kesiapan mental untuk memberikan pengabdian di daerah. c. Perspektif anggaran Kebutuhan guru PNS saat ini ditaksir mencapai 600.000 orang. Jika kebutuhan ini dipenuhi melalui rekrutmen calon PNS, dibutuhkan anggaran paling sedikit Rp 21,6 triliun setiap tahun. Angka ini juga akan meningkat dua kali li pat jika guru tersebut diberi tunjangan sertifikasi sehingga total jadi Rp 43,2 triliun. Pemerintah pusat, terutama Kementerian Keuangan, hampir pasti berkeberatan atas hal ini karena mempersempit ruang gerak dalam pengelolaan APBN.
BAB III PENUTUP Berdasarkan perumusan masalah kebijakan diatas kompleksitas masalah mengenai pemertaan guru, tidak dapat dipandang hanya dari satu dimensi, melainkan harus ditelaah dari beberapa dimensi. Meskipun secara tipologi masalah tersebut masih dalam skala terstruktur namun, probabilitas dalam pemecahan masalahnya masih sangat sulit dihitung, karena keberhasilan pemecahan masalah tersebut natinya juga akan mengacu pada data yang akurat. Selain itu Beberapa perspektif yang telah disebutkan pada bab sebelumnya sangat penting untuk diperhatikan karena jika permasalahan teresebut tidak dikoordinasikan dengan baik secara lintas sektoral maka akan sulit mencapai solusi yang mampu menjawab permaasalahnnya. Maka rumusan masalah yang memungkinkan untuk situasi pemerataan guru di I ndonesia adalah, a. Bagaimanakah pendistribusian guru di Indonesia agar tidak terjadi penumpukan di satu daerah? b. Apakah perancangan undang-undang mutasi diperlukan untuk mendistribusikan beberapa guru PNS ke beberapa daerah yang kekurangan gur?
REFERENSI Handout Rapat Kerja Penyusunan RKP 2017, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Tema, Arah Kebijakan, Dan Prioritas Pembangunan RKP 2017, Bappenas Wijayanti, W. 2015. Penataan Dan Pemerataan Guru : Analisis Kebutuhan, Ketersediaan, Dan Kecukupan Guru Di Kabupaten Purbalingga Jawa Tengah. TEKNODIKA, Volume 13, Nomor 1, hal. 85100, Maret 2015 .
http://www.antaranews.com/berita/402010/marzuki-alie-pemerataan-guru-masalah-besarpendidikan http://www.mediaindonesia.com/news/read/73696/utamakan-pemerataan-guru/2016-10-24 http://widiyanto.com/kebijakan-pemerataan-guru/
