Peça Técnica Tcdf

Controle Externo p/ AUFC TCU 2013 Teoria e exercícios comentados Prof. Erick Alves – Aula Aula 08

AULA 08 Olá pessoal, Esta última aula do curso possui o objetivo de passar algumas orientações e modelos para elaboração da “ peça de natureza técnica”, técnica ”,

que é uma das redações geralmente exigidas nas provas discursivas do TCU e que causa dor de cabeça a muita gente. Afinal, o que vem a ser essa “peça de natureza técnica”? Como deve ser redigida? Existem

campos obrigatórios? Vamos aprender tudo isso nesta aula e, ao final, veremos que não existe mistério algum. Para tanto, seguiremos o seguinte sumário: ................................ 2 Orientações para elaboração da peça técnica ................................ Modelos de peças técnicas ............................................ ............................................................ ................11

Na grande maioria das vezes, o assunto a ser abordado na peça técnica versa sobre os conhecimentos específicos exigidos no Edital, ou seja, direito administrativo, auditoria governamental, administração financeira e orçamentária, obras públicas etc . Não obstante, como veremos, o conhecimento de controle externo é essencial para a elaboração de uma boa peça, especialmente os assuntos jurisdição, competências, sanções e decisões em processos de contas e de fiscalização. Antes de iniciar, cumpre ressaltar que as orientações e modelos que apresentarei em seguida não constituem a única maneira de se elaborar uma peça técnica. Outros exemplos podem ser utilizados, até porque os Editais normalmente não fixam um modelo específico. O conteúdo desta aula, porém, pode ser considerado uma boa referência para a prova do TCU, vez que está baseado em instruções utilizadas internamente no Tribunal. Bom, sem mais delongas...aos estudos!

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ORIENTAÇÕES PARA ELABORAÇÃO DA PEÇA TÉCNICA O que é?

Peça técnica nada mais é que um documento redigido para oferecer subsídios à tomada de decisão por parte do TCU. A fim de cumprir essa finalidade, o elaborador da peça técnica (AUFC ou TEFC) deve reunir e organizar as informações disponíveis sobre o assunto em questão, analisa-las à luz da legislação, doutrina e/ou da jurisprudência e, por fim, propor um termo final para o caso, com possíveis soluções ou alternativas. Assim, a peça técnica deve levar o assunto todo “mastigado” ao responsável pela decisão, para que este

tenha condições de avaliar o caso e adotar um encaminhamento justo e correto. Para melhor localizá-los, vamos relembrar as etapas do processo no TCU. Como vimos, de acordo com o art. 156 do RI/TCU, essas etapas são: a instrução, o parecer do Ministério Público e o julgamento ou a apreciação. A peça técnica é o documento final que consolida a fase de instrução, contendo a proposta ou, em outras palavras, o parecer da unidade técnica a ser levado aos relatores ou aos colegiados (plenário e câmaras) do Tribunal. Por essa razão, a peça técnica também é conhecida como instrução ou parecer. Como se vê, a elaboração de peças técnicas é o trabalho executado no dia-a-dia do servidor do Tribunal de Contas. Nas provas de concurso, essa tarefa de organização das informações e apresentação de uma proposta fica bastante facilitada, eis que os dados a serem explorados na peça já estão todos discriminados no enunciado da questão. Na vida real, as informações essenciais à tomada de decisão devem ser buscadas nos autos do processo, às vezes em meio a centenas de documentos. A redação em si, é apenas uma parte do trabalho! A peça de natureza técnica é bem parecida com uma dissertação, vale dizer, também deve ser redigida em linguagem impessoal, de forma clara e objetiva, além de ser estruturada em introdução, desenvolvimento e conclusão. Nas peças técnicas elaboradas no TCU, essas três partes da estrutura de um bom texto são subdividas em outros tópicos, de acordo com a natureza do processo que se está analisando. É o que veremos em seguida.

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Qual a estrutura básica de uma peça técnica?

Uma boa peça técnica deve ser estruturada da seguinte forma: 1) Introdução ou relatório 2) Exame de admissibilidade (se for o caso) 3) Exame técnico 4) Conclusão 5) Proposta de encaminhamento

Vamos então aprender as informações que devem constar em cada um desses campos: 1) Introdução ou relatório

A introdução ou relatório é o campo destinado à apresentação do processo ou assunto em exame. Deve registrar o tipo de processo, órgão, entidade ou agente responsável envolvido, assunto, valores e outros elementos que identifiquem a matéria tratada. Essas informações vão estar disponíveis no enunciado da questão. Assim, não há problema algum em transcrever na peça os termos exatos do enunciado. Pelo contrário, é até desejável, pois evita o esquecimento de algum ponto importante a ser tratado. Exemplos “Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério XYZ, tendo

como responsável o Sr. fulano de tal, prefeito do Município ABC, devido à omissão no dever de prestar contas dos recursos federais repassados à aludida municipalidade por meio do Convênio 123/2012, firmado com o objetivo de realizar a obra tal, no valor de R$ (...).” ------------------“Trata-se de representação formulada pela empresa XYZ, com base na Lei de

Licitações, versando sobre possíveis irregularidades no pregão eletrônico 456/2012, conduzido pela empresa pública ABC, que tinha por objeto a aquisição de material de expediente para a entidade. As possíveis irregularidades apresentadas pelo denunciante são: 1) (...); 2) (...) e 3) (...)”

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Portanto, na introdução, faça um relato de todos os detalhes trazidos no comando da questão, tal qual foram apresentados pela banca. 2) Exame de admissibilidade

Esse campo é específico para processos em que a legislação exige legitimação do sujeito para demandar ao TCU. Assim, aplica-se apenas aos seguintes tipos de processo: a) Denúncia (CF, art. 74, §2º; RI/TCU, art. 234); b) Representação (RI/TCU, art. 237; Lei de Licitações, art. 113); c) Consulta (RI/TCU, art. 264); d) Solicitação do Congresso Nacional (RI/TCU, art. 232); e) Recursos (RI/TCU, art. 285 a 289). No exame de admissibilidade, deve-se analisar se a pessoa que apresenta a denúncia, representação, consulta, solicitação do Congresso ou recurso possui ou não legitimidade para fazê-lo. Embora o principal tema a ser avaliado no exame de admissibilidade seja a legitimação do sujeito, outros pontos também devem ser analisados, caso as informações do enunciado permitam. Um exemplo é examinar se o assunto aduzido pela pessoa está ou não no rol de competências do Tribunal. Além disso, outros requisitos de admissibilidade específicos de cada instituto também devem ser objeto de avaliação. Por exemplo, o relator ou Tribunal não admitirá consulta que verse apenas sobre caso concreto (RI/TCU, art. 265). Assim, o exame de admissibilidade de uma consulta deve analisar se ela atende ou não a essa condição. Por outro lado, não é necessário realizar exame de admissibilidade nos demais tipos de processos, como os processos de contas, de fiscalização (auditorias, inspeções, levantamentos, acompanhamentos e monitoramentos) e nos processos de atos sujeitos a registro. Da mesma forma, se o enunciado da questão não especificar o tipo de processo, o exame de admissibilidade é desnecessário. Exemplo “Registra-se que a representação preenche os requisitos de admissibilidade

constantes do Regimento Interno, haja vista ter sido apresentada por pessoa legitimada – senador da República. Além disso, refere-se a matéria de competência do TCU e a administrador sujeito à sua jurisdição, bem como está redigida em

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linguagem clara, objetiva e acompanhada de documentação relativa ao fato denunciado.”

Também aqui, os dados incluídos no exame de admissibilidade devem ser retirados do enunciado. A análise deve ser restrita a essas informações. A rigor, se a conclusão for pelo não atendimento dos requisitos de admissibilidade, a etapa posterior da peça, o “exame técnico”, irá se restringir a informar que, uma vez não atendidos os requisitos, o processo deve ser arquivado com ciência aos interessados. Ou seja, não é feita a análise de mérito. Porém, acho muito pouco provável que a banca traga uma situação dessas, pois perderia a oportunidade de avaliar os conhecimentos do candidato quanto ao caso concreto. 3) Exame técnico

Esse é o campo mais relevante da peça técnica. Deve conter a exposição sucinta da matéria trazida no comando da questão, o respectivo exame à luz da legislação, doutrina e/ou jurisprudência, assim como o encaminhamento considerado pertinente. Aqui é local em que o elaborador da peça deve demonstrar seu conhecimento e capacidade de análise, indicando as irregularidades porventura existentes na situação apresentada pela banca, as normas infringidas, os danos causados, os respectivos responsáveis e a providência mais adequada a ser adotada pelo Tribunal diante do caso. Exemplo “No mérito, a contratação deve ser considerada irregular, pois afronta

disposições da Lei de Licitações que estabelecem isso, isso e aquilo , conforme evidenciado na documentação apresentada pelo representante. Ao contrário, o gestor deveria ter feito de tal maneira , em atendimento aos ditames da lei. Ademais, verificou-se que a conduta causou dano ao erário, no valor de R$ (...), conforme documento tal. Diante disso, a providência a ser adotada pelo Tribunal, nos termos da sua Lei Orgânica, é a conversão do processo em tomada de contas especial, para citação do responsável para apresentar defesa ou recolher a importância devida.” --------------------

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“Quanto ao assunto X, verifica-se isso, isso e aquilo . Diante disso, tal providência deve ser adotada.

Em relação ao assunto Y, verifica-se isso, isso e aquilo , pelo que se propõe tal providência.

Por fim, no que tange ao assunto Z, verifica-se isso, isso e aquilo . Dessa forma, o Tribunal deve adotar tal providência .”

Geralmente, as questões pedem para o candidato se pronunciar sobre uma lista de assuntos relacionados à situação trazida no comando da questão. No exame técnico, todos os pontos exigidos pela banca devem ser abordados, seguidos do entendimento do candidato sobre o mérito de cada um desses pontos. A estrutura apresentada no segundo exemplo acima é uma boa forma de organizar essas ideias, sem deixar nada para trás. 4) Conclusão

Na conclusão deve ser registrada a síntese da análise realizada e das providências a serem incluídas na proposta de encaminhamento. Deve incluir informação sobre o conhecimento e procedência, ou não, da denúncia, da representação ou do recurso. Nos processos de contas, a conclusão deve informar se as análises realizadas conduzem ao julgamento pela regularidade, regularidade com ressalva ou irregularidade. Se a conclusão for pela imputação de débito ou alguma sanção, uma importante providência a ser adotada é dar oportunidade de defesa ao responsável, mediante a respectiva citação ou audiência. Caso a decisão proposta ao Tribunal também afetar um terceiro, deve-se ainda promover a oitiva dessa parte afetada. Exemplos “Do exposto, conclui -se que, nos termos da Lei Orgânica do TCU, a

representação deve ser conhecida para, no mérito, ser considerada procedente, eis que a conduta do gestor caracteriza infração à Lei de Licitações. Diante das ilegalidades constatadas, propõe-se a audiência prévia do responsável para que apresente suas razões de justificativa. Caso a defesa não elida a causa da impugnação, propõe-se a aplicação de multa ao responsável, conforme previsto na Lei Orgânica do TCU, bem como a emissão de determinações ao órgão para corrigir as falhas identificadas e prevenir a ocorrências de outras semelhantes, Prof. Erick Alves


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nos termos da proposta de encaminhamento a seguir”.

--------------------“Por todo o exposto, conclui-se que, nos termos da Lei Orgânica do TCU, as

contas do responsável devem ser julgadas regulares com ressalva, eis que apresentam as seguintes falhas de natureza formal que não caracterizam dano ao erário: (enumerar as falhas ).”

Não esqueçam de que é importante informar os fundamentos (lei, doutrina ou jurisprudência) que sustentam suas conclusões. Todavia, não é necessário citar o número de artigos e parágrafos, ou mesmo, das leis. Basta, por exemplo, mencionar que a conclusão se fundamenta na Lei Orgânica, Lei de Licitações, Lei de Responsabilidade Fiscal etc. 5) Proposta de encaminhamento

Neste campo são reunidas as sugestões de providências que, na opinião do elaborador da peça, merecem ser adotadas pelo TCU à vista dos elementos apresentados no comando da questão e da análise empreendida. As propostas devem ser compatíveis com as conclusões formuladas e indicar a base legal que permite ao TCU adotar as providências sugeridas. Na maior parte dos casos, a base legal será a Lei Orgânica ou o Regimento Interno do Tribunal, na qual estão consubstanciadas as competências da Corte de Contas, podendo ser também a Constituição Federal. Exemplos

Submete-se o processo à consideração superior propondo a adoção das seguintes providências: a) conhecer a presente representação, uma vez atendidos os requisitos de admissibilidade, nos termos do Regimento Interno; b) considerar procedente a presente representação, eis que a conduta do gestor caracteriza infração à Lei de Licitações; c) promover, nos termos da Lei Orgânica do TCU, a audiência do Sr. Fulano de Tal, responsável pela infração à lei, para que apresente suas razões de justificativa; d) aplicar ao Sr. Fulano de Tal a multa prevista na Lei Orgânica do TCU, caso as suas justificativas não elidam o fundamento da impugnação.

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-------------Submete-se o processo à consideração superior propondo a adoção das seguintes providências: a) julgar regulares com ressalva as contas do responsável, com base na Lei Orgânica do TCU, eis que apresentam falhas de natureza formal das quais não resultou dano ao erário; b) determinar ao órgão XYZ, com base na Lei Orgânica do TCU, que faça isso, isso e aquilo para corrigir as falhas identificadas; c) arquivar o presente processo, com fulcro no Regimento Interno.

Para saber as principais providências que podem ser adotadas pelo TCU nas diversas situações, os seguintes dispositivos do Regimento Interno devem estar na ponta da língua: Art. 202, 207, 208, 209, 211, 250, 251, 252, 267, 268, 270, 271, 273, 274, 275 e 276.

Além da apresentação e estrutura da peça, outro aspecto avaliado pela banca é a qualidade do texto. Vamos ver então algumas dicas para melhorar a redação. Quais são os requisitos de qualidade de uma peça técnica?

Uma boa peça técnica há que ser redigida observando-se os seguintes requisitos de qualidade: clareza, precisão, concisão e impessoalidade. I - para obtenção de clareza:

a) usar palavras e expressões em sentido comum, sem preciosismos, regionalismos e neologismos; b) apresentar os fatos, argumentos e conclusões em sequência lógica, progressiva, de forma ordenada e objetiva; c) usar frases curtas e concisas; d) construir orações desnecessárias;

na

ordem

direta,

sem

intercalações

e) primar pela correção gramatical;

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f) utilizar o mesmo tempo verbal em todo o texto, dando preferência ao tempo presente ou ao futuro simples do presente; g) observar o paralelismo, adotando a mesma forma gramatical para expor ideias similares ou para apresentar um elenco de constatações ou propostas; h) usar recursos de pontuação de forma judiciosa, evitando abusos de caráter estilístico. II - para obtenção de precisão:

a) utilizar linguagem técnica ou comum, que enseje perfeita compreensão do objetivo do texto, evidenciando o conteúdo e o alcance pretendidos; b) expressar a ideia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras do enunciado, evitando o emprego de sinônimos com propósito meramente estilístico; c) evitar emprego de expressões ou palavras que confiram duplo sentido ao texto; d) escolher termos que tenham o mesmo sentido e significado na maior parte do território nacional, evitando o uso de expressões locais ou regionais; e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observando o princípio de que a primeira referência no texto seja acompanhada de explicitação de seu significado. III - para obtenção de concisão:

a) ir direto ao assunto, evitando comentários e análises desnecessários à formação do entendimento; b) restringir a análise aos pontos indicados no enunciado, evitando tratar de questões não levantadas pela banca; c) realizar planejamento prévio para ordenar as ideias e estruturar o raciocínio, estabelecendo os pontos que deverão constar do exame técnico (conforme exigido no enunciado), o critério de organização textual e definindo um roteiro que oriente a elaboração do texto e que possibilite otimizar o uso do tempo.

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IV - para obtenção de impessoalidade:

a) redigir em terceira pessoa. Lembre-se de que o foco do texto é o assunto tratado e não a opinião pessoal do candidato. Dessa forma, ao invés de escrever “entendo”, “considero”, “proponho” e “na minha opinião”, escreva “entende-se”, “considera-se”, “propõe-se” e “segundo entendimento”;

b) apresentar o texto de forma equilibrada, em termos de conteúdo e tom; c) evitar a utilização de adjetivos ou de outros termos que valorizem de forma subjetiva as questões tratadas; d) fundamentar as conclusões em critérios objetivos, como dispositivos legais, normas e jurisprudência. É isso pessoal. A observância desses requisitos de qualidade é fator importantíssimo, pois facilita em muito a compreensão do texto e, consequentemente, o trabalho do examinador, com reflexo na nota de vocês. Para assimilá-los, três regrinhas básicas: praticar, praticar e praticar!

---------------------------Com isso terminamos a primeira parte da aula. Em seguida, apresentarei três modelos de peças técnicas elaboradas por mim, a partir de enunciados de provas anteriores. Antes das propostas de solução, inseri algumas orientações gerais sobre os assuntos tratados, a fim de fundamentar minhas respostas e também para que você possa ter um “norte” na elaboração das suas próprias respostas. Ressalto que minhas propostas de solução não são os gabaritos das questões, mas apenas exemplos de resolução que, na minha opinião, atenderiam bem as exigências da banca. Observe o meu estilo de escrita, procure assimilar aquilo que te agrada e incorpore ao seu próprio estilo, nunca se esquecendo de observar a estrutura básica de uma peça técnica, assim como os requisitos de qualidade apresentados na aula.

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MODELOS DE PEÇAS TÉCNICAS 1. (TCU - ACE 2005 - Cespe, adaptada) A União pretende realizar

recuperação de um trecho de rodovia federal, o que envolverá obras de terraplenagem, pavimentação e drenagem. Por considerar que essa recuperação é um objeto divisível, a União realizou três concorrências, uma para cada um dos tipos de obra acima relacionados (terraplenagem, pavimentação e drenagem), embora o custo estimado para cada uma delas era de 20% a 30% inferior ao limite máximo para a realização de licitações para obras e serviços de engenharia na modalidade tomada de preços. Nos três editais de licitação, foi definido regime de execução de empreitada por preço global. Diante dessa situação, uma das empresas licitantes protocolou representação no Tribunal de Contas da União (TCU), alegando que a divisão do objeto em três licitações distintas evidenciava fracionamento de despesa, sendo, portanto, uma afronta às disposições da Lei 8.666/1993. Além disso, a empresa licitante informou, no expediente encaminhado ao TCU, que o regime de execução da obra seria inadequado, pois o correto seria o regime de empreitada integral. Tendo em vista essa situação hipotética, redija uma peça de natureza técnica em que sejam avaliadas a admissibilidade da representação, a viabilidade do fracionamento da recuperação em três procedimentos licitatórios, bem como a adequação da modalidade de licitação e do regime de execução definidos. Extensão máxima: 50 linhas. Orientações Gerais

Vamos relembrar os trechos da legislação e da jurisprudência do TCU necessários à solução da questão: I) Admissibilidade da representação

Nos termos do Regimento Interno do TCU, compete ao Tribunal decidir sobre representações relativas a licitações e contratos administrativos (art. 1º, XXVI). Ademais, o Regimento também nos informa que: Art. 237. Têm legitimidade para representar ao Tribunal de Contas da União: VII – outros órgãos, entidades ou pessoas que detenham essa prerrogativa por força de lei específica.

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Por sua vez, a Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações) assim dispõe: Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto. § 1o Qualquer licitante , contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.

Assim, na interpretação conjunta do art. 1º, XXVI e art. 237, VII, ambos do RI/TCU, com o art. 113, §1º da Lei de Licitações, conclui-se que a representação deve ser conhecida pelo Tribunal. II) Viabilidade do fracionamento da recuperação

A Lei de Licitações dispõe que: Ar. 23 (...) § 1o As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis , procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala. § 2o Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta , preservada a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação.

Nos termos da Súmula nº 247 do TCU, o parcelamento é obrigatório quando o objeto da contratação tiver natureza divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto a ser licitado. Portanto, o gestor agiu corretamente ao fracionar o objeto da licitação em três licitações relacionadas às etapas de terraplenagem, pavimentação e drenagem. III) Adequação da modalidade de licitação

A modalidade a ser adotada na licitação em cada uma das parcelas deve ser aquela que seria utilizada caso houvesse uma contratação única, isto é, a escolha da modalidade deve ser feita em face do montante Prof. Erick Alves


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conjunto de todas as contratações. O desmembramento do objeto com vistas a utilizar modalidade de licitação mais simples do que se o objeto fosse licitado em sua totalidade é chamado de fracionamento e não é permitido (Lei de Licitações, art. 23, §5º). Dessa forma, a escolha da modalidade concorrência para cada licitação foi acertada, vez que, embora o valor de cada etapa justificasse a realização de tomada de preços, o valor global da despesa do objeto parcelado apontava para a modalidade concorrência. IV) Adequação do regime de execução Segundo a publicação “Licitações Contratos – orientações e jurisprudência do TCU, 4ª edição”, temos as seguintes definições: Empreitada por preço global é utilizada quando se contrata execução de obra ou prestação de serviço por preço certo para a totalidade do objeto. Verifica-se geralmente nos casos de empreendimentos comuns. Exemplo: construção de escolas e pavimentação de vias públicas, nas quais os quantitativos de materiais empregados são pouco sujeitos a alterações durante a execução do contrato, pois podem ser mais bem identificados na época de elaboração do projeto. Empreitada integral é usada quando se contrata, por exemplo, empreendimento na integralidade, com todas as etapas da obra, serviço e instalações correspondentes. Nesse regime, o contratado assume inteira responsabilidade pela execução do objeto até a entrega à Administração contratante para uso.

Em suma, utiliza-se empreitada por preço global nos de empreendimentos comuns e empreitada integral nos empreendimentos de grande vulto e complexidade. Portanto, a opção do regime de execução feita pelo gestor foi adequada, ao contrário do que afirma o representante. Com isso, já somos capazes de elaborar a peça técnica requisitada pela banca. Vejamos uma possível resposta. Proposta de solução

INTRODUÇÃO Trata-se de representação formulada por empresa licitante, versando sobre possíveis irregularidades em obra contratada pela União para recuperar um trecho de rodovia federal.

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Para realização da obra, a União promoveu três licitações na modalidade concorrência, uma para cada etapa do empreendimento (terraplenagem, pavimentação e drenagem). O custo estimado para cada etapa foi de 20% a 30% inferior ao limite máximo para a realização de tomada de preços. Nos três editais de licitação foi definido regime de execução de empreitada por preço global. A empresa representante alega que a divisão do objeto em três licitações distintas evidencia fracionamento de despesa, contrariando as disposições da Lei 8.666/1993. Além disso, segundo a empresa representante, o regime de execução de empreitada por preço global seria inadequado, pois o correto seria o regime de empreitada integral.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE Preliminarmente, registre-se que a representação preenche os requisitos de admissibilidade previstos na legislação pertinente, pois foi apresentada por pessoa legitimada (empresa licitante), bem como versa sobre matéria afeta à competência do Tribunal.

EXAME TÉCNICO No mérito, verifica-se que as alegações da empresa representante não merecem prosperar. Com efeito, o fracionamento de despesas, ao contrário do aludido pela representante, caracteriza-se quando se divide a despesa com o intuito de utilizar modalidade de licitação inferior à recomendada pela legislação para o total da despesa. No caso concreto, verifica-se que a escolha da modalidade concorrência para cada licitação foi acertada, vez que, embora o valor de cada etapa justificasse a realização de tomada de preços, o valor global da despesa do objeto parcelado apontava para a modalidade concorrência. Ademais, o gestor agiu corretamente ao fracionar o objeto da licitação em três licitações relacionadas às etapas de terraplenagem, pavimentação e drenagem, visto que, à luz da Lei de Licitações e da jurisprudência do Tribunal de Contas da União, o parcelamento é obrigatório quando o objeto da contratação tiver natureza divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto a ser licitado. Por sua vez, também não há irregularidade na definição do regime de execução da obra, ao contrário do que afirma a representante, tendo em vista que a recuperação de rodovia consiste em empreendimento comum, para o qual o regime de execução de empreitada por preço global é o mais indicado. Prof. Erick Alves


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CONCLUSÃO Pelo exposto, entende-se que a presente representação deve ser conhecida para, no mérito, ser considerada improcedente.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO Submete o processo à consideração superior propondo: a) conhecer da representação para, no mérito, considerá-la improcedente; b) dar ciência da deliberação que vier a ser proferida, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentarem, à empresa representante e à União; c) arquivar o presente processo.

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Os títulos dos campos introdução, exame técnico, conclusão etc. não são obrigatórios, mas melhoram a organização do texto. Insira-os apenas se não causar comprometimento do conteúdo por causa da limitação de linhas. 2. (TCU - ACE 2004 - Cespe) Um ente público precisou adquirir, em

certo exercício, o valor de R$ 500.000,00 em equipamentos de informática. O administrador desse ente determinou que fossem realizadas diversas aquisições, cada uma com valor inferior ao limite autorizado para dispensa de licitação. Dessa forma, todas as contratações foram diretas, sob o fundamento da dispensa. Essa prática foi detectada no exame da prestação de contas do referido ente público. Apesar do ocorrido, constatou-se não ter havido lesão ao erário, pois as contratações foram realizadas por valores de mercado. Em face da situação hipotética acima, redija um parecer que, necessariamente, contemple considerações a respeito da validade jurídica das aquisições, apontando de que modo o Tribunal de Contas da União (TCU) deverá julgá-las e que providências caberá a esse tribunal determinar. Extensão máxima: 50 linhas.

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Orientações Gerais

A questão nos pede para elaborar uma instrução de mérito em um processo de contas ordinária, especificamente quanto à situação apresentada, caracterizadora do fracionamento de despesas. O fracionamento ocorre quando se divide a despesa para utilizar modalidade de licitação inferior à recomendada pela legislação para o total da despesa ou para efetuar contratação direta. A Lei 8.666/1993 veda o fracionamento de despesa: Art. 23. (...) § 1o As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala. § 2o Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação .

Em resumo, se a Administração optar por realizar várias licitações ao longo do exercício financeiro, para um mesmo objeto ou finalidade, deverá preservar sempre a modalidade de licitação pertinente ao todo que deveria ser contratado. Por exemplo: se a Administração tem conhecimento de que, no exercício, precisará substituir 1.000 cadeiras de um auditório, cujo preço total demandaria a realização de tomada de preços, não é lícita a realização de vários convites para a compra das cadeiras, fracionando a despesa total prevista em várias despesas menores que conduzem à modalidade de licitação inferior à exigida pela lei. Não raras vezes, o fracionamento de despesa ocorre pela ausência de planejamento da Administração, o que não justifica a irregularidade, conforme entendimento consolidado na jurisprudência do TCU: A ausência de realização de aquisições de mesma natureza, excedam o limite legal previsto de planejamento e implica fuga ilegal da despesa.

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processo licitatório para contratações ou em idêntico exercício, cujos valores globais para dispensa de licitação, demonstra falta ao procedimento licitatório e fracionamento


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Portanto, na situação apresentada, o gestor responsável efetuou fracionamento da despesa, pois, diante do valor global da compra no exercício (R$ 500.000,00) de um mesmo material (equipamentos de informática), a modalidade que deveria ter sido utilizada era a tomada de preços (Lei de Licitações, art. 23, II, b). A Lei Orgânica do TCU informa que: Art. 12. Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o Tribunal: I - definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão inquinado; (...) III - se não houver débito , determinará a audiência do responsável para, no prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar razões de justificativa; (...) Art. 16. As contas serão julgadas: (...) III - irregulares , quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências: (...) b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; (...) Art. 19. (...) Parágrafo único. Não havendo débito , mas comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, desta Lei. Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa (...), aos responsáveis por: (...) II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;

Assim, em que pese não ter havido prejuízo ao erário - pois os equipamentos foram adquiridos a preço de mercado - a prática de ato com infração a norma legal (no caso, com afronta à Lei de Licitações) acarreta a irregularidade das contas.

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Preliminarmente, o Tribunal deve assegurar o contraditório e a ampla defesa, realizando a audiência do responsável para que apresente suas razões de justificativa (no caso, porque não houve débito; se houvesse, seria citação). Pronto. Agora é só elaborar a peça técnica. Vamos lá? Proposta de solução

INTRODUÇÃO Trata-se da prestação de contas de ente público federal referente a certo exercício, de responsabilidade do respectivo administrador. No exercício em exame, o ente público adquiriu equipamentos de informática no valor global de R$ 500.000,00. Para tanto, o administrador do ente determinou que fossem realizadas diversas aquisições, cada uma com valor inferior ao limite autorizado para dispensa de licitação. Dessa forma, todas as contratações foram diretas, sob o fundamento da dispensa, caracterizando o fracionamento da despesa. Cumpre salientar que, apesar do ocorrido, constatou-se não ter havido lesão ao erário, pois as contratações foram realizadas por valores de mercado.

EXAME TÉCNICO No mérito, pode-se considerar que a conduta do responsável, muito embora não tenha causado prejuízo ao erário, afrontou disposição expressa na Lei de Licitações, bem como não observou a jurisprudência desta Corte sobre o assunto. Com efeito, tem-se pacificado que, caso a Administração opte por realizar várias licitações ao longo do exercício financeiro, para um mesmo objeto ou finalidade, deverá preservar sempre a modalidade de licitação pertinente ao todo que deveria ser contratado. No caso concreto, o valor global da contratação, de R$ 500.000,00, exigia licitação na modalidade tomada de preços, de modo que as diversas contratações diretas realizadas, sob fundamento de dispensa, caracterizam fracionamento ilegal da despesa, assim como demonstram a falta de planejamento do administrador. Dessa forma, a não elisão das irregularidades pelo responsável dá ensejo ao julgamento de suas contas como irregulares, com aplicação de multa, nos termos da Lei Orgânica do Tribunal (LO/TCU). Por isso, a fim de assegurar o contraditório e a ampla defesa, propõe-se a sua audiência prévia, Prof. Erick Alves


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para que apresente razões de justificativa. Adicionalmente, propõe-se a expedição de determinação com vistas a prevenir futuras irregularidades semelhantes.

CONCLUSÃO Do exposto, verifica-se que o fracionamento de despesas caracterizou afronta à Lei de Licitações. Diante da ilegalidade, como medida preliminar, propõe-se a audiência responsável para que apresente suas razões de justificativa. Caso a defesa apresentada em resposta à audiência for insuficiente para elidir ou justificar o fracionamento de despesas, as contas do gestor devem ser julgadas irregulares, com aplicação de multa, nos termos da Lei Orgânica. Por outro lado, caso a defesa afaste a ilegalidade, as contas devem ser julgadas regulares, com quitação plena ao responsável.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO Submete-se o processo à consideração superior propondo, com fundamento na LO/TCU: a) determinar a audiência do administrador responsável, a fim de que apresente razões de justificativa para o fracionamento de despesas; b) julgar irregulares as contas do administrador responsável, caso suas justificativas não elidam o fundamento da impugnação, bem como aplicar-lhe a multa prevista na Lei Orgânica; c) alternativamente, julgar regulares as contas do administrador responsável, caso suas justificativas elidam o fundamento da impugnação, dando-lhe quitação plena; c) determinar ao ente público federal que planeje a atividade de compras, de modo a evitar o fracionamento na aquisição de produtos de igual natureza, possibilitando a utilização da correta modalidade de licitação, nos termos da legislação em vigor; d) arquivar o presente processo.

------------------------Nesse exemplo, lembre-se de que o Tribunal julga as contas do responsável. O administrador responde pessoalmente pela regularidade da sua gestão. Por outro lado, as determinações, assim como as recomendações, geralmente são dirigidas ao órgão ou entidade. Isso porque o objetivo de tais deliberações é prevenir futuras irregularidades no órgão, independente de quem esteja na sua direção. Prof. Erick Alves


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Se o espaço disponível para o texto for muito reduzido, o campo conclusão pode ser suprimido, desde que as análises e providências para cada ponto apresentado no enunciado estejam devidamente apresentadas no exame técnico. Nessa hipótese, passa-se direto do exame técnico para a proposta de encaminhamento.

-------------------------3. (TCU

TFCE 2012

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Cespe) Considere que, no relatório de gestão

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fiscal do primeiro quadrimestre de 2012 do Poder Executivo federal, o valor total das despesas com pessoal tenha alcançado 39% da receita corrente líquida, conforme definições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Redija, na qualidade de técnico federal de controle externo do TCU, um relatório técnico acerca da situação hipotética apresentada acima. Ao elaborar seu texto, aborde, necessariamente, os seguintes aspectos: < papel do TCU diante dessa situação; [valor: 4,00 pontos] < consequências para o Poder Executivo federal decorrentes do estabelecido na LRF; [valor: 8,00 pontos] < providências a serem tomadas pelo governo federal a respeito dessa situação nos próximos quadrimestres. [valor: 6,00 pontos] Extensão máxima: 30 linhas Orientações gerais

Nessa questão, o enunciado não informa o tipo de processo que a peça técnica deverá instruir: se uma prestação de contas, uma representação, uma denúncia etc. Mas isso não tem importância. Vamos resolver utilizando a mesma estrutura que aprendemos na aula, apenas fazendo as adaptações necessárias para torná-la mais genérica. No caso, considerando ainda o espaço reduzido disponível para a resposta (30 linhas), vamos abordar os pontos exigidos no enunciado escrevendo apenas a introdução, o exame técnico e a proposta de encaminhamento. Antes, porém, vamos dar uma olhada nos dispositivos da LRF aplicáveis à situação apresentada: Prof. Erick Alves


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LRF: Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados : I - União: 50% (cinquenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento). (...) Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar; d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União; (...) Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre. Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II - criação de cargo, emprego ou função; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; Prof. Erick Alves


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IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias. Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição. (...) § 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: I - receber transferências voluntárias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. § 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20. (...) Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: (...) § 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem: I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4º e no art. 9º; II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite;

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III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites; IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei; V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária. § 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. 20.

Vamos ver também o que dispõe os §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição Federal, que foram mencionados no art. 23 da LRF: Constituição Federal: Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. § 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; II - exoneração dos servidores não estáveis. § 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo , desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.

Também vale a pena conhecer as disposições da Resolução TCU 142/2001, que regula as competências atribuídas ao TCU pela LRF: Resolução TCU 142/2001: Art. 2° Observado o disposto no art. 59 da LRF, compete ao Tribunal de Contas da União auxiliar o Poder Legislativo a fiscalizar o cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, com ênfase no que se refere a :

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(...) I - alcance das metas físicas e fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias; II - limites e condições para realização das operações de crédito; III - condições para inscrição em restos a pagar; IV - medidas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, a teor do disposto nos arts. 22 e 23 da LRF ; V - providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites, conforme o disposto no art. 31 da LRF; VI - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, de acordo com o disposto no art. 44 da LRF. (...) Art. 5° Serão submetidas ao relator das contas de que trata o art. 71, inciso I, da Constituição Federal [contas do Presidente da República] as seguintes matérias: I - previsão de receita incluída na proposta orçamentária; II - avaliação da metodologia e da memória de cálculo da receita corrente líquida; III - cálculo dos limites da despesa total com pessoal por Poder e órgão; (1) IV - alerta quanto às situações mencionadas no inciso II do art. 1°, desta Resolução [entre elas, que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limite]; V - infrações administrativas tipificadas no art. 5° da Lei n° 10.028, de 2000. § 1° As providências cabíveis quanto às matérias tratadas nos incisos I, II e III poderão ser adotadas diretamente pelo relator das contas a que se refere este artigo. § 2° Os limites da despesa total com pessoal serão informados aos Poderes e órgãos referidos no inciso I do art. 1° desta Resolução por aviso da Presidência do Tribunal, sem prejuízo da divulgação no Diário Oficial da União e na homepage do Tribunal de Contas da União. § 3° O alerta de que trata o inciso IV deste artigo será efetuado por aviso da Presidência do Tribunal e comunicado à Comissão Mista Permanente de que trata o art. 166, § 6°, da Constituição Federal.

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Proposta de solução:

INTRODUÇÃO Trata-se do relatório de gestão fiscal do Poder Executivo federal referente ao primeiro quadrimestre de 2012, no qual se verifica que o valor total das despesas com pessoal alcançou 39% da receita corrente líquida, conforme definições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

EXAME TÉCNICO A despesa com pessoal do Poder Executivo federal no primeiro quadrimestre de 2012, ao alcançar 39% da receita corrente líquida, atingiu 95,4% do limite imposto pela LRF, de 40,9%. Dessa forma, o Tribunal de Contas da União (TCU) deverá alertar o Executivo federal, vez que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limite. Considerando que o excesso também ultrapassou 95% do limite, o Executivo federal deverá observar as vedações impostas pela LRF, se abstendo de adotar medidas que impliquem aumento de despesa, como concessão de reajustes de remuneração, criação de cargos e admissão ou contratação de pessoal, salvo as exceções previstas na Lei. Ademais, a fim de cumprir a LRF, o governo federal terá de eliminar o percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro. Para tanto, de acordo com a Constituição Federal, deverá reduzir em pelo menos 20% as despesas com cargos em comissão e funções de confiança, além de exonerar servidores não estáveis. Se essas medidas não forem suficientes, o servidor estável também poderá perder o cargo. Nesse contexto, compete ainda ao TCU verificar os respectivos cálculos do limite e as medidas adotadas para o retorno da despesa com pessoal ao patamar previsto na LRF.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO Pelo exposto, com fundamento na LRF, propõe-se ao TCU: (i) alertar o Poder Executivo federal que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limite; (ii) verificar os cálculos do limite; e (iii) verificar as medidas adotadas para o retorno da despesa com pessoal ao patamar previsto na LRF.

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Enfim, é isso pessoal. A peça técnica não é nenhum bicho de sete cabeças, mas carece de muito treinamento para “pegar o jeito”. Em provas recentes organizadas pelo Cespe, muitos candidatos que foram extremamente bem nas provas objetivas foram eliminados nas discursivas. Desconsiderando eventuais problemas na correção da banca, o fato é que muita gente não se prepara adequadamente para elaborar uma boa redação. Às vezes, durante os estudos, o candidato preocupa-se apenas em resolver milhares de questões objetivas, mas deixa de reservar algum espaço no cronograma para treinar a escrita. E friso: praticar redação é altamente recomendável, podendo ser esse o fator diferencial que levará à aprovação. Qualquer dúvida postem lá no fórum, ok? Abraço e bons estudos! Erick Alves [email protected]

Referências: _______Tribunal de Contas da União. Instrução processual no TCU. Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2012. _______Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos – orientações e

jurisprudência do TCU. 4ª edição. Brasília: TCU, 2010. _______Tribunal de Contas da União. Orientações para elaboração de documentos

técnicos de controle externo. Brasília: TCU, 2010.

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Peça Técnica Tcdf

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