Mencari Format Otonomi Desa KP

Mencari Format Otonomi Desa  di Tengah Keragaman1    Sutoro Eko dan AA GN Ari Dwipayana2 

    Otonomi  merupakan  sebuah  isu  paling  utama  dalam  wacana,  kebijakan  dan  praktik  pemerintahan,  pembangunan  dan  kemasyarakatan  desa.  Kalangan  asosiasi  desa  hingga  Aliansi  Masyarakat  Adat  Nusantara  (AMAN)  beberapa  tahun  menuntut  otonomi  desa  yang  lebih  besar,  termasuk  di  dalamnya  adalah  tuntutan  pemulihan  hak‐hak  asal‐usul  (indigenous  right)  masyarakat  adat.  AMAN  misalnya  menyerukan  bahwa masyarakat adat harus berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi dan  bermatabat secara budaya. Pada saat yang sama kalangan pemimpin desa dan tokoh  masyarakat  di  Luar  Jawa  selalu mengkritik penyeragaman  bentuk  desa  model  Jawa,  seraya menuntut pengaturan desa yang lebih beragam. Kalangan asosiasi desa terus‐ menerus menuntut pembentukan “desa otonom” yang mempunyai kedudukan secara  jelas,  kewenangan  lebih  besar  dan  Alokasi  Dana  Desa  (ADD)  dari  APBN  lebih  besar,  karena selama ini desa hanya ditempatkan sebagai obyek politik, pemerintahan dan  pembangunan.     Tetapi  sejauh  ini  Republik  Indonesia  belum  mempunyai  undang‐undang  yang  mengatur  desa  yang  mengakomodasi  tuntutan  dari  bawah  itu,  serta  bersifat  legitimate  dan  kokoh. Selama  lebih  dari 60  tahun, Republik ini mengalami  kesulitan  yang  luar  biasa  dalam  membentuk  otonomi  desa  di  tengah  keragaman,  dan  telah  berkali‐kali mengalami bongkar‐pasang undang‐undang, mulai dari UU No. 22/1948  hingga  UU  No.  32/2004.  UU  No.  5/1979  termasuk  undang‐undang  yang  bertahan  lama, tetapi UU itu sangat tidak legitimate di mata daerah dan desa, terutama di Luar  Jawa.                                                                 1Bahan bacaan untuk Konsultasi Publik RUU Desa, kerjasama antara IRE Yogyakarta,  Ditjen PMD Depdagri dan DRSP‐USAID.  2Sutoro 

Eko,  dosen  Ilmu  Pemerintahan,  Sekolah  Tinggi  Pembangunan  Masyarakat  Desa  “APMD”  Yogyakarta,  Peneliti  IRE  Yogyakarta,  Ketua  Badan  Pengarah  Forum  Pengembangan  Pembaharuan  Desa  (FPPD),  dan  Anggota  Tim  Pakar  Revisi  UU  No.  32/2004  Departemen  Dalam  Negeri.  Alamat  kontak:  [email protected]  dan  HP:  081.125.6669.  AA  GN  Ari  Dwipayana,  Dosen  Jurusan  Ilmu  Pemerintahan  Fakultas  Ilmu  Sosial  dan  Ilmu  Politik  Universitas  Gadjah  Mada,  dosen  Pascasarjana  Program  Politik  Lokal  dan  Otonomi  Daerah  UGM,  dan  Peneliti  IRE  Yogyakarta.  Alamat  kontak:  [email protected]  dan  [email protected] HP: 081.128.2413.     1   

Karena  itu,  ini  saat‐saat  yang  penting  untuk  membicarakan  kembali  otonomi  desa  dan  melahirkan  Undang‐undang  Desa  yang  kokoh  dan  mempunyai  legitimasi,  sekaligus  mendorong  reformasi  desa  menuju  otonomi  desa.  Kami  sudah  cukup  panjang terlibat dalam berbagai diskusi di Forum Pengembangan Pembaharuan Desa  (FPPD)  hingga  di  dalam  pagar  Departemen  Dalam  Negeri,  yang  berupaya  kembali  secara  serius  menemukan  kembali  format  otonomi  desa  yang  tepat  di  tengah  keragaman  lokal  di  Indonesia.  Dalam  semesta  pembicaraan  tentang  otonomi  desa,  kedudukan desa tampaknya merupakan isu yang paling krusial dan sangat sulit untuk  dirumuskan. Sejumlah pakar senior (mulai dari Prof. Selo Soemardjan, Prof. Mochtar  Naim,  Prof.  Benjamin  Hoessin,  Prof.  E.  Koeswara,    hingga  Prof.  Sadu  Wasistiono)  menunjukkan  bahwa  kedudukan  desa  tidak  jelas  dan  ambivalen.  Pada  tahun  1992,  Prof.  Selo  Soemardjan  mengatakan  bahwa  sikap  pemerintah  terhadap  otonomi  dan  kedudukan  tidak  jelas.  Pada  bulan  Juni  2004,  Direktur  Pemerintahan  Desa  dan  Kelurahan  Ditjen  Pemberdayaan  Masyarakat  dan  Desa,  Departemen  Dalam  Negeri,  Persadaan  Girsang,  bahkan  juga  menegaskan  secara  berkelakar:  “Kedudukan  desa  sudah jelas. Kejelasannya terletak pada ketidakjelasannya”.     Dalam  bulan  Januari  2008,  di  Mamuju  Sulawesi  Barat,  Menteri  Dalam  Negeri  Mardiyanto melempar wacana yang setuju dengan penempatkan desa sebagai daerah  otonomi  tingkat  III  setelah  provinsi  dan  kabupaten/kota.  "Saya  setuju  dengan  pendapat tersebut dan sudah saatnya perangkat pemerintahan desa perlu diperkuat.  Selama masa pemerintahan Indonesia belum banyak peraturan perundang‐undangan  yang  mengatur  desa,"  katanya  menanggapi  pernyataan  Asisten  I  Tata  Praja  Pemerintahan  Provinsi  Sulawesi  Barat  (Sulbar)  pada  acara  dialog  dengan  pejabat  Pemprov/Pemkab, camat dan kepala desa dan lurah se Sulbar di Mamuju (Antara, 15  Januari 2008). Wacana Mendagri ini sebenarnya hendak menempatkan desa sebagai  unit  pemerintahan  lokal  yang  otonom  (desa  otonom)  sehingga  akan  menjawab  ketidakjelasan kedudukan desa selama ini. Tetapi, sekali lagi, ungkapan Mendagri itu  baru  sebatasa  wacana,  yang  masih  membutuhkan  pengujian,  perdebatan  dan  pergulatan lebih lanjut.     Karena  itu  kedudukan  desa  menjadi  pintu  masuk  pertama  dan  utama  dalam  membicarakan  masalah  desa.  Bagaimanapun  kedudukan  desa  akan  sangat  menentukan  kewenangan  desa,  hubungan  desa  dengan  supra  desa,    susunan  pemerintahan  desa,  maupun  sumber‐sumber  keuangan  desa.  Kejelasan  kedudukan  desa  juga  menjadi  bagian  dan  mendukung  upaya  reformasi  aset  dan  akses  desa  terhadap  sumberdaya  ekonomi‐politik  yang  selama  ini  menjadi  persoalan  sangat  serius.  Ada  beberapa  pertanyaan  yang  selalu  muncul.  Dimana  letak  desa  dalam  struktur  ketatanegaraan  NKRI?  Apakah  ia  berada  dalam  subsistem  pemerintahan  kabupaten/kota  atau  ia  seperti  daerah  yang  berada  dalam  subsistem  NKRI?  Bagaimana bentuk (format) desa? Apakah desa sebagai unit pemerintahan lokal yang  otonom (desa otonom) atau sebagai kesatuan masyarakat yang mempunyai “otonomi  2   

asli”? Dengan kalimat lain, perdebatan yang paling menonjol adalah, mana yang lebih  tepat: “desa otonom” atau “otonomi desa”?    Cara Pandang Kedudukan Desa    Sejauh ini ada tiga perspektif untuk menempatkan kedudukan desa di Indonesia dan  di  banyak  negara,  sebagaimana  terlihat  dalam  tabel  1.  Pilihan  kedudukan  desa  sebaiknya  konsisten  pada  satu  kedudukan  agar    lebih  jelas  dan  tidak  menimbulkan  tarik‐menarik  kekuasaan  dan  tanggungjawab.  Filipina  misalnya,  menempatkan  desa  (barangay)  sebagai  “desa  otonom”  (local  self  government).  Negara‐negara  Eropa  menempatkan  commune  atau  Inggris  Raya  menempatkan  parish  sebagai  organisasi  komunitas  lokal  atau  self  governing  community.  Dalam  tabel  itu  terlihat  ada  tiga  bentuk  kedudukan  desa:  desa  adat  atau  desa  sebagai  kesatuan  masyarakat  (self  governing  community),  desa  otonom  (local  self  government)  dan  desa  administratif  (local  state  government).  Dalam  konteks  Indonesia,  perdebatan  yang  menonjol  sebenarnya  antara  pandangan  “desa  adat”  atau  “otonomi  asli”  dengan  desa  otonom  atau daerah otonom tingkat III. Bentuk desa administratif merupakan tambahan yang  mulai diperkenalkan sejak Orde Baru hingga sekarang.    Tabel  2  juga  menunjukkan  kelebihan  dan  kekurangan  antara  “otonomi  asli  desa”  dengan  “desa  otonom”.  Kalau  ditimbang‐timbang  kedudukan  “desa  otonom”  merupakan  pilihan  yang  lebih  tepat  untuk  memperkuat  desa,  tetapi  pilihan  akan  kedudukan ini mengandung tantangan yang besar.    Pengalaman Sebelumnya    Pembicaraan tentang kedudukan daerah dan desa selalu mengacu pada Pasal 18 UUD  1945.  Pada bab IV Pasal 18 UUD 1945 yang mengatur masalah Pemerintahan Daerah,  disebutkan:     “Pembagian  daerah  Indonesia  atas  daerah  besar  dan  kecil,  dengan  bentuk  susunan  pemerintahannya  ditetapkan  dengan  undang­undang,  dengan  memandang  dan  mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak­hak  asal­usul dalam daerah­daerah yang bersifat istimewa”.     Dalam bagian penjelasan dinyatakan:    ”Dalam territoir Indonesia terdapat lebih kurang 250 Zelfbesturende landschappen dan  Volksgemeenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan  marga di Palembang dan sebagainya. Daerah­daerah itu mempunyai susunan asli, dan  oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa”.         3   

Tabel 1  Perspektif kedudukan desa      Bentuk 

Status  

Azas  Contoh   Pendukung  

Desain  institusional  

Desa adat (Self  governing  community)   Desa adat atau  sekadar organisasi  komunitas yang  mempunyai  pemerintahan sendiri.  Punya otonomi asli  Sebagai organisasi  komunitas yang lepas  (di luar) struktur  birokrasi negara   Rekognisi (pengakuan  dan penghormatan)  Desa adat di Bali 

Desa otonom (Local self  government)   Desa otonom, atau sering  disebut dengan daerah  otonom tingkat III.  

Sebagai unit pemerintahan  lokal otonom yang berada  dalam subsistem  pemerintahan NKRI.   Desentralisasi  (penyerahan)  Desa swapraja atau  desapraja   M. Ryas Rasyid   M. Hatta,  Robert Lawang   Soetardjo  Kartohadikoesoemo  Selo Soemardjan,   Mochtar Naim,   Sadu Wasistiono  Khasan Effendy (IPDN)  Ibnu Tricahyo – Unibraw  R. Yando Zakaria (NGO)    • Desa mempunyai  • Status desa seperti  kewenangan asal‐ daerah otonom.  usul  • Pemerintah memberikan  desentralisasi  • Desa mengelola  urusan‐urusan  (penyerahan) urusan‐ masyarakat yang  urusan menjadi  berskala lokal.   kewenangan desa.  • Mempunyai susunan  • Mempunyai institusi  asli.  politik  demokrasi  modern (elektoral dan  • Mempunyai institusi  perwakilan)   demokrasi  komunitarian  • Pemerintah wajib  (musyawarah).   mengalokasikan (alokasi)  anggaran untuk  • Pemerintah  membiayai pelaksanaan  memberikan  kewenangan/urusan.   bantuan keuangan  4 

 

Desa administratif  (Local state  government)  Desa  administratif,  atau  semacam  unit  birokrasi  sebagai  kepanjangan  tangan  negara  di  tingkat  lokal.   Sebagai  satuan  kerja  perangkat  pemerintah daerah.   Delegasi    atau  tugas  pembantuan   Kelurahan   Pemerintah  Baru  

Orde 

• Desa  menjalankan  tugas‐tugas  administratif  dan  pelayanan  yang  ditugaskan  pemerintah.   • Tidak  mempunyai  institusi  demokrasi  dan  tidak  ada  otonomi.  • Menerima  dana  belanja  aparatur  dari pemerintah.  

Tabel 2  Kelebihan dan kekurangan      Keunggulan 

Otonomi “Asli” Desa  • Sesuai dengan konteks sejarah  desa yang mempunyai asal‐usul  jauh sebelum lahir NKRI.  • Relevan dengan konsep  pengakuan dan penghormatan  yang tertuang dalam konstitusi   • Relevan dengan keragaman desa‐ desa di Indonesia. 

Kelemahan  (termasuk  tantangan, risiko  dan keterbatasan)  

•

• • •

•

•

Mengalami kerumitan/kesulitan  dalam merumuskan disain  kelembagaan pengakuan (apa  yang diakui, siapa yang mengakui,  dan bagaimana mengakui).  Rumit/sulit dalam merumuskan  format keragaman lokal.   Lokal cenderung “prasmanan”  dalam mengatur dan mengurus  desa.  Pemerintah sulit menentukan  standar nasional dalam  pengaturan dan pelayanan publik  pada masyarakat desa.   Bahkan sulit membangun  kesatuan dalam keragaman.  Yang  menonjol adalah keragaman  dalam kesatuan.   Desa terus terjebak dalam  tradisionalisme‐romantisme dan  sulit berkembang secara dinamis.  

 

        5   

Desa Otonom  • Kedudukan  dan  formatnya  lebih  mudah,    simpel  dan  konkruen  dengan  pemerintahan daerah.   • Memperjelas  pembagian  urusan  dari  pemerintah  kepada desa.  • Memungkinkan  terjadinya  penyebaran  sumberdaya  pada  rakyat  di  level  grass  roots  (desa).  • Mengakhiri  dualisme  dan  benturan  antara  modernisme  vs  tradisionalisme  atau  antara  desa  dinas/administratif  dan  desa adat.   • Desa  menjadi  lebih  modern  dan dinamis.   • Konstitusi  tidak  secara  eksplisit  memberi  desentralisasi kepada desa.  • Menambah beban dan cakupan  desentralisasi‐otonomi daerah.  • Cenderung  tunggal  (jika  tidak  bisa dikatakan seragam).   • Membutuhkan  proses  transisi  dan  adaptasi  yang  lebih  panjang (10 tahun).  • Membutuhkan  proses  menyakinkan  yang  lebih  panjang  kepada  masyarakat  adat.   • Risikonya,  pemerintah  harus  mengalokasikan  dana  yang  lebih  besar  kepada  desa.   Biasanya  ini  dianggap  sebagai  beban yang berat.  

Selanjutnya dinyatakan juga:     ”Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah­daerah istimewa tersebut  dan segala peraturan negara yang mengenai daerah­daerah  itu akan mengingati hak­ hak asal­usul daerah tersebut”.    Penjelasan pasal 18 UUD 1945 menyebutkan bahwa Zelfbesturende berjumlah sekitar  250 yang tersebar di seluruh Indonesia.  Zelfbesturende Landschappen adalah daerah  swapraja,  yaitu  wilayah  yang  dikuasai  oleh  raja  yang  mengakui  kekuasaan  dan  kedaulatan  Pemerintah  jajahan  Belanda  melalui  perjanjian  politik.  Secara  teoretis,   Zelfbesturende  Landschappen  itu  disebut  dengan  daerah  otonom  (local  self  government)  yang  dibentuk  dengan  azas  desentralisasi,  sedangkan  Volksgemeenschappen bisa disebut dengan kesatuan masyarakat hukum adat atau self  governing  community  yang  eksis  karena  azas  pengakuan  (rekognisi).  Penjelasan  itu  tampaknya  mengisyaratkan  bahwa  desa‐desa  (atau  nama  lainnya)  yang  berjumlah  250  itu  ada  yang  berstatus  daerah  otonom  (local  self  government)  ada  pula  yang  berstatus  self  governing  community.    Tetapi  identfikasi  yang  jelas  belum  pernah  dilakukan sehingga mengalami kesulitan dalam pengaturan desa.     Untuk  mengatur  pemerintahan  pasca  17  Agustus  1945,  Badan  pekerja  Komite  Nasional  Pusat  mengeluarkan  pengumuman  No.  2.  yang  kemudian  ditetapkan  menjadi  UU  No.  1/1945.  UU  ini  mengatur  kedudukan  desa  dan  kekuasaan  komite  nasional daerah, sebagai badan legislatif yang dipimpin oleh seorang Kepala Daerah.  Menurut  Prof.  Koentjoro  Perbopranoto,  undang‐undang  ini  dapat  dianggap  sebagai  peraturan  desentralisasi  yang  pertama  di  Republik  Indonesia.  Di  dalamnya  terlihat  bahwa  letak  otonomi  terbawah  bukanlah  kecamatan  melainkan  desa,  sebagai  kesatuan masyarakat yang berhak mengatur rumah tangga pemerintahannya sendiri.  Namun desentralisasi itu hanya sempat dilakukan sampai pada daerah tingkat II.    Karena  isinya  terlalu  sederhana,  Undang‐undang  No.  1/1945    ini  dianggap  kurang  memuaskan.  Maka  dirasa  perlu  membuat  undang‐undang  baru  yang  lebih  sesuai  dengan pasal 18 UUD 1945. Pada saat itu pemerintah menunjuk R.P. Suroso sebagai  ketua  panitia.  Setelah  melalui  berbagai  perundingan,  RUU  ini  akhirnya  disetujui  BP  KNIP, yang  pada tanggal 10 Juli 1948 lahir UU No. 22/1948 Tentang Pemerintahan  Daerah. Bab 2 pasal 3 angka 1 UU No.22/1948 menegaskan bahwa daerah yang dapat  mengatur  rumah  tangganya  sendiri  dapat  dibedakan  dalam  dua  jenis,  yaitu  daerah  otonomi  biasa  dan  daerah  otonomi  istimewa.  Daerah‐daerah  ini  dibagi  atas  tiga  tingkatan,  yaitu  Propinsi  Kabupaten/kota  besar,  desa/kota  kecil.  Sebuah  skema  tentang  pembagian  daerah‐daerah  dalam  3  tingkatan  itu  menjadi  lampiran  undang‐ undang.  Daerah  istimewa  adalah  daerah  yang  mempunyai  hak  asal‐usul  yang  di  zaman sebelun RI mempunyai pemerintahan yang bersifat istimewa. UU No. 22/1948  menegaskan pula bahwa bentuk dan susunan serta wewenang dan tugas pemerintah  6   

desa  sebagai  suatu  daerah  otonom  yang  berhak  mengatur  dan  mengurus  pemerintahannya sendiri.    UU  No.  22/1948  secara  tegas  dan  jelas  menempatkan  desa  sebagai  daerah  otonom  tingkat III atau daerah otonom yang terbawah.  Berikut ini penjelasan III butir ke‐18:    Menurut  Undang‐undang  pokok  ini,  maka  daerah  otonom  yang  terbawah  adalah desa, negeri, marga, kota kecil dan sebagainya. Ini berarti desa ditaruh  kedalam  lingkungan  pemerintahan  yang  modern  tidak  ditarik  diluarnya  sebagai waktu yang lampau. Pada  jaman itu tentunya pemerintahan penjajah  mengerti  bahwa  desa  itu  sendi  negara,  mengerti  bahwa  desa  sebagai  sendi  negara  itu  harus  diperbaiki  segala‐galanya  diperkuat  dan  didinamiseer,  supaya  dengan  begitu  negara  bisa  mengalami  kemajuan.  Tetapi  untuk  kepentingan  penjajahan,  maka  desa  dibiarkan  saja  tetap  statis  (tetap  keadaannya).  Pemberian  hak  otonomi  menurut  ini.  Gemeente‐ordonanntie  adalah  tidak  berarti  apa‐apa,  karena  desa  dengan  hak  itu  tidak  bisa  berbuat  apa‐apa,  oleh  karena  tidak  mempunyai  keuangan  dan  oleh  ordonanntie  itu  diikat  pada  adat‐adat,  yang  sebetulnya  di  desa  itu  sudah  tidak  hidup  lagi.  Malah  sering  kejadian  adat  yang  telah  mati  dihidupkan  pula  atau  sebaliknya,  adat  yang  hidup  dimatikan,  bertentangan  dengan  kemauan  penduduk  desa,  hanya  karena  kepentingan  penjajah  menghendaki  itu.  Desa  tetap  tinggal  terbekalang,  negara  tidak  berdaya,  adalah  sesuai  dengan  tujuan  politik  penjajah.     Tetapi  Pemerintahan  Republik  kita  mempunyai  tujuan  sebaliknya.  Untuk  memenuhi  pasal  33  UUD,  negara  dengan  rakyat  Indonesia  harus  makmur.  Untuk  mendapatkan  kemakmuran  itu  harus  dimulai  dari  bawah,  dari  desa.  Oleh  karena  itu,  desa  harus  dibikin  di  dalam  keadaan  senantiasa  bergerak  maju (dinamis). Maka untuk kepentingan itu pemerintahan desa dimasukkan  di  dalam  lingkungan  pemerintahan  yang  diatur  dengan  sempurna  (modern),  malah  tidak  sebegitu  saja,  tetapi  juga  akan  diusulkan  supaya  bimbingan  terhadap  daerah‐daerah  yang  mendapat  pemerintahan  menurut  Undang‐ undang pokok ini lebih diutamakan diadakan di desa.    Tetapi  UU  No.  22/1948,  terutama  dalam  hal  desa,  tidak  berjalan  karena  munculnya  Konstitusi RIS dan Undang‐undang Dasar Sementara 1950. Di bawah UUDS 1950 itu  lahirlah  UU  No.  1/1957.  UU  yang  lahir  di  era  demokrasi  parlementer‐liberal  ini  memandang desa secara berbeda dengan pandangan UU No. 22/1948. Meskipun UU  No.  1/1957  membagi  daerah  menjadi  tiga  tingkatan,  tetapi  tidak  cukup  jelas  menyebut  desa  sebagai  daerah  otonom  tingkat  III.  Bahkan  penjelasan  politik  UU  ini  tentang desa berbeda secara kontras dengan pandangan UU No. 22/1948:    7   

Dengan  demikian  nyatalah  bahwa  bagi  tempat‐tempat  yang  serupa  ini  sulit  kita untuk menciptakan satu kesatuan otonomi dalam pengertian tingkat yang  ketiga  (III),  sehingga  kemungkinannya  atau  hanya  memberikan  otonomi  itu  secara tindakan baru kepada kabupaten di bawah Propinsi, atau menciptakan  dengan  cara  bikin‐bikinan wilayah  administratief  dalam  kabupaten  itu  untuk  kemudian  dijadikan  kesatuan  yang  berotonomi.  Dalam  prinsipnya  sangatlah  tidak  bijaksana  mengadakan  kesatuan  otonomi  secara  bikin‐bikinan  saja  dengan  tidak  berdasarkan  kesatuan‐kesatuan  masyarakat  hukum  yang  ada.  Prinsip  yang  kedua  ialah  bahwa  sesuatu  daerah  yang  akan  kita  berikan  otonomi itu hendaklah sebanyak mungkin merupakan suatu masyarakat yang  sungguh mempunyai faktor‐faktor pengikut kesatuannya.    Sebab  itulah  maka  hendaknya  di  mana  menurut  keadaan  masyarakat  belum  dapat  diadakan  tiga  (3)  tingkat,  untuk  sementara  waktu  dibentuk  2  tingkat  dahulu.  Berhubung  dengan  hal‐hal  adanya  atau  tidak  adanya  kesatuan‐ kesatuan  masyarakat  hukum‐adat  sebagai  dasar  bekerja  untuk  menyusun  tingkat otonomi itu, hendaklah pula kita insyafi bahwa urusan otonomi tidak  "congruent" dengan urusan hukum‐adat, sehingga manakala sesuatu kesatuan  masyarakat  hukum‐adat  dijadikan  menjadi  satu  daerah  otonomi  atau  dimasukkan  ke  dalam  suatu  daerah  otonomi,  maka  hal  itu  tidaklah  berarti,  bahwa tugas‐tugas kepala‐kepala adat dengan sendirinya telah terhapus. Yang  mungkin  terhapus  hanya  segi‐segi  hukum‐adat  yang  bercorak  ketata‐ negaraan,  manakala  hanya  satu  kesatuan  masyarakat  hukum‐adat  itu  dijadikan  daerah  otonomi,  sekedar  corak  yang  dimaksud  bersepadanan  dengan kekuasaan ketata‐negaraan yang tersimpul dalam pengertian otonomi  itu.    UU ini penuh keraguan memandang dan menempatkan posisi desa. Toh UU itu tidak  berjalan juga karena dua tahun berikutnya, 1959, ada Dekrit Presiden untuk kembali  pada  UUD  1945.  Produk  Undang‐undang  dibawah  UUDS  dibubarkan.  Untuk  menyesuaikannya  dengan  prinsip‐prinsip  demokrasi  terpimpin  dan  kegotong‐ royongan, maka pada tanggal 9 September 1959 Presiden mengeluarkan Penpres No.  6  Tahun  1959  tentang  Pemerintah  Daerah.  Dari  Pidato  Menteri  Dalam  Negeri  dan  Otonomi  Daerah  ketika  menjelaskan  isi  Penpres  No.  6/1959,  dapat  ditarik  kesimpulan  pokok  bahwa,  dengan  pemberlakuan  Penpres  No.  6/1959  terjadi  pemusatan kekuasaan ke dalam satu garis birokrasi yang bersifat sentralistis.    Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Sementara  juga  terbentuk  atas  Penpres  No.  12/1959, yang antara lain menetapkan Ketetapan MPRS No. III/MPRS/1960 tentang  Garis‐Garis  Besar  Pola  Pembangunan  Semesta  Berencana  Tahapan  Pertama  1961‐ 1969,  yang  dalam  beberapa  bagiannya  memuat  ketentuan‐ketentuan  tentang  Pemerintah  Daerah.  Masing‐masing  adalah:  (a)  Paragraf  392  mengenai  pembagian  8   

Daerah dan jumlah tingkatan; (b) Paragraf 393 mengenai desentralisasi; (c) Paragraf  395 mengenai pemerintahan daerah; (d) Paragraf 396 mengenai pemerintahan desa.     Dalam  setiap  paragraf  antara  lain  termuat  amanat  agar  dilakukan  pembentukan  daerah  Tingkat  II  sebagaimana  dalam  UU  No.  1/1957;  dan  menyusun  Rancangan  Undang‐Undang Pokok‐Pokok Pemerintahan Desa, yang dinyatakan berhak mengatur  dan  mengurus  rumah  tangganya  sendiri,  sebagai  pengganti  segala  peraturan  dari  masa kolonial dan nasional yang dianggap belum sempurna, yang mengatur tentang  kedudukan  desa  dalam  rangka  ketatanegaraan:  bentuk  dan  susunan  pemerintahan  desa;  tugas  dan  kewajiban,  hak  dan  kewenangan  pemerintah  desa;  keuangan  pemerintah  desa:  serta  kemungkinan‐kemungkinan  badan‐badan  kesatuan  pemerintahan  desa  yang  sekarang  ini  menjadi  satu  pemerintahan  yang  otonom  (Yando Zakaria, 2000).    Karena  tuntutan  itu  pemerintah  membentuk  Panitia  Negara  Urusan  Desentralisasi  dan Otonomi Daerah yang diketuai oleh R.P. Soeroso, atas dasar keputusan presiden  No.514 tahun 1960. Tugas‐tugas yang harus diselesaikan oleh panitia adalah:  1. Menyusun  Rencana  Undang‐undang  Organik  tentang  Pemerintahan  Daerah  Otonom  sesuai  dengan  cita‐cita  Demokrasi  Terpimpin  dalam  rangka  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  yang  mencakup  segala  pokok‐pokok  (unsur‐ unsur)  Progresif  dari  UU  No.  22/1948,UU  No.1/1957,  Perpres  No.6/1959  (disempurnakan),  Perpres  No.5/1960  (disempurnakan),dan  Perpres  No.2/1961.  2. Menyusun    Rencana  Undang‐undang  tentang  pokok‐pokok  Pemerintahan  desa, yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, sebagai  pengganti  segala  peraturan  perundangan  dari  masa  kolonial  mengenai  pemerintahan  desa  sehingga  dewasa  ini  masih  berlaku;  rencana  akan  mengatur hal‐hal pokok tentang:  a. Kedudukan desa dalam rangka ketatanegaraan  b. Bentuk dan susunan pemerintahan desa  c. Tugas kewajiban,hak dan kewenangan pemerintahan desa  d. Keuangan pemerintahan desa  e. Pengawasan pemerintahan desa  f. Kemungkinan pembangunan badan‐badan kesatuan ppemerintah desa  yang ada sekarang ini menjadi satu pemerintahan desa yang otonom  g. Dan lain‐lain.  3. Mengajukan usul usul penjelasan mengenai:  a. Penyerahan urusan‐urusan pemerintahan pusat yang menurut sifatnya  dan  sesuai  dengan  kemampuan  dan  kesanggupan  daerah  dapat  diserahkan  kepada  daerah,  yang  dahulu  menurut  penjelasan  UU  No.  1/1957  diharapkan  akan  dijadikan  tugas  suatu  Dewan  Otonomi  dan  Desentralisasi.  9   

b. Tuntutan‐tuntutan tentang pembagian daerah (pemecahan, pemisahan,  penghapusan  dan  pembentukan  baru),  perluasan  batas‐batas  wilayah  kotapraja, pemindahan ibu kota daerah.  c. Penertiban  organisasi‐organisasi  masyarakat  rukun  kampung  dan  rukun tetangga . 

  Setelah bekerja selama dua tahun Panitia Suroso berhasil menyelesaikan 2 rancangan  undang‐undang:  RUU  tentang  Pokok‐pokok  pemerintahan  daerah  dan  rancangan  undang‐undang tentang desa praja. Menteri dalam negeri  dan otonomi daerah, Ipik  Gandamana,  pada  tahun  1963,  menyampaikan  kedua  RUU  itu  kepada  Dewan  Perwakilan  Rakyat  Gotong  Royong.  Sebelumnya  pada  bulan  Januari  1963  kedua  rancangan  itu  dibuat  dalam  sebuah  konferensi  yang  diikuti  oleh  seluruh  gubernur.  Pembahasan kedua RUU di DPRGR cukup lama dan alot. Setelah mengalami berbagai  penyesuaian  sesuai  aspirasi  dari  banyak  pihak,  pada  tanggal  1  September  1965,  DPRGR  menetapkannya  sebagai  undang‐undang.  Masing‐masing  menjadi  UU  No.  18/1965  Tentang  Pokok‐pokok  Pemerintahan  Daerah  dan  UU  No.  19  Tahun  1965  Tentang Desa Praja.    Menurut pasal 1 UU No. 19/1965, yang dimaksud dengan desapraja adalah kesatuan  masyarakat  hukum  yang    tertentu  batas‐batas  daerahnya,  berhak  mengurus  rumah  tangganya  sendiri,  memilih  penguasanya,  dan  mempunyai  harta  bendanya  sendiri.  Dalam  penjelasan  dinyatakan  bahwa  kesatuan‐kesatuan  yang  tercakup  dalam  penjelasan  UUD  1945  pasal  18,  Volksgemeenschappen  seperti  desa  di  Jawa  dan  Bali,  Nagari di Minangkabau, Dusun dan marga di Palembang dan sebagainya, yang bukan  bekas  swapraja  adalah  desapraja  menurut  undang‐undang  ini.  Dengan  demikian,  persekutuan‐persekutuan  masyarakat  hukum  yang  berada  dalam  (bekas)  daerah  swapraja tidak berhak atas status sebagai desa praja.    Dengan  memggunakan  nama  desapraja,  UU  No.19  /1965  memberikan  istilah  baru  dengan  satu  nama  seragam  untuk  menyebut  keseluruhan  kesatuan  masyarakat  hukum  yang  termasuk  dalam  penjelasan  UUD  1945  pasal  18,  padahal  kesatuan  masyarakat  hukum  di  berbagai  wilayah  Indonesia  mempunyai  nama  asli  yang  beragam.  UU  No.19/1965  juga  memberikan  dasar  dan  isi  desapraja  secara  hukum  yang  berarti  kesatuan  masyarakat  hukum  yang  tertentu  batas‐batas  daerahnya  dan  berhak mengurus rumahtangganya sendiri, memilih penguasanya, dan memiliki harta  benda sendiri.    Dalam penjelasan umum tentang desapraja itu terdapat keterangan yang menyatakan  bahwa  UU  No.  19/1965  tidak  membentuk  baru  desapraja,  melainkan  mengakui  kesatuan‐kesatuan  masyarakat  hukum  yang  telah  ada  di  seluruh  Indonesia  dengan  berbagai macam nama menjadi desapraja. Kesatuan‐kesatuan masyarakat hukum lain  yang  tidak  bersifat  teritorial  dan  belum  mengenal  otonomi  seperti  yang  terdapat  di  berbagai  wilayah  daerah  administratif  tidak  dijadikan  desa  praja,  melainkan  dapat  10   

langsung dijadikan sebagai unit administratif dari daerah tingkat III. Penjelasan juga  menyatakan  bahwa  desapraja  bukan  merupakan  satu  tujuan  tersendiri,  melainkan  hanya sebagai bentuk peralihan untuk mempercepat terwujudnya daerah tingkat III  dalam rangka UU No.18/1965 tentang Pokok‐pokok Pemerintahan daerah. Suatu saat  bila tiba waktunya semua desa praja harus ditingkatkan menjadi  Daerah Tingkat III  dengan  atau  tanpa  penggabungan  lebih  dahulu  mengingat  besar  kecilnya  desapraja  yang bersangkutan.     Dengan  keluarnya  UU  No.19/1965  warisan  kolonial  yang  sekian  lama  berlaku  di  negara  RI,  seperti  IGO  dan  IGOB  serta  semua  peraturan‐peraturan  pelaksanaannya  tidak berlaku lagi. Tetapi, UU No.19/1965 tidak sempat pula dilaksanakan dibanyak  daerah.  Pelaksanaannya  ditunda,  tepatnya  dibekukan,  atas  dasar  pemberlakuan  UU  No.6  /1969,  yaitu  undang‐undang  dan  peraturan  pemerintah  Pengganti  Undang‐ undang  1965,  meski  dinyatakan  juga  bahwa  pelaksanaanya  efektif  setelah  adanya  undang‐undang  baru  yang  menggantikannya.  Namun,  anehnya,  UU  No.19/1965  sendiri  sebenarnya  sudah  terlebih  dahulu  ditangguhkan  melalui  intruksi  Menteri  Dalam  Negeri  No.29/1966.  Karena  itu,  sejak  UU  No.18/1965  dan  UU  No.19/1965  berlaku,  praktis  apa  yang  dimaksudkan  dengan  daerah  tingkat  III  dan  desapraja  itu  tidak terwujud. Secara informal  pemerintahan desa kembali diatur berdasarkan IGO  dan IGOB.      Di  masa  Orde  Baru,  UU  No.  5/1979  merupakan  instrumen  kontrol  negara  kepada  masyarakat lokal, dengan cara menciptakan keseragaman desa di seluruh Indonesia,  sekaligus hendak menciptakan modernisasi desa.  Perspektif desa administratif (the  local  state  government)  sangat  menonjol  dalam  UU  No.  1979,  sebagaimana  terlihat  dalam definisinya:     Desa  adalah  suatu  wilayah  yang  ditempati  oleh  sejumlah  penduduk  sebagai  kesatuan  masyarakat  termasuk  di  dalamnya  kesatuan  masyarakat  hukum  yang mempunyai organisasi pemerintahan terendah langsung dibawah Camat  dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara  Kesatuan Republik Indonesia    Sudah  banyak  pengalaman  pahit  dan  kritik  yang  ditujukan  kepada  UU  No.  5/1979.  Orang  Jawa  merasakn  bahwa  UU  No.  5/1979  menempatkan  desa  sebagai  obyek  pemerintah,  bahkan  sebagai  gedidal  (pekerja  kasar  yang  tidak  dihargai  secara  manusiawi)  yang  dikendalikan  oleh  Camat.  Orang  Luar  Jawa  merasakan  UU  No.  5/1979  sebagai  bentuk  Jawanisasi,  yang  menyeragamkan  satuan‐satuan  masyarkat  adat  seperti  model  desa  di  Jawa,  sekaligus  menghancurkan  nilai  dan  adat‐istiadat  lokal.     UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 sangat peka terhadap persoalan penyeragaman  itu,  dan  karenanya  memasukkan  dimensi  keragaman  dalam  pengaturan  desa,  11   

termasuk memberikan keragaman dalam penggunaan nomenklatur dan kewenangan  asal‐usul. Tetapi sayangnya posisi desa ditempatkan dalam subsistem pemerintahan  kabupaten/kota. Dalam pasal 200 ayat (1), misalnya, disebutkan sama dengan UU No.  32/2004: “Dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota  dibentuk pemerintahan desa  yang  melaksanakan  kewenangan  berdasarkan  otonomi  asli  yang  tumbuh  dan  berkembang  di  dalam  masyarakat  desa  yang  bersangkutan.”  Klausul  ini  menegaskan  pemberian  “cek  kosong”  kepada  bupati/walikota  untuk  mengatur  atau  membuat  keputusan politik tentang desa, termasuk menyerahkan kewenangan/urusan kepada  desa.   Skema “desa dalam daerah” atau “otonomi dalam otonomi” itu mengandung beberapa  masalah yang berlapis:  1. Skema itu tidak mengikuti azas yang jelas, kecuali hanya menggunakan alasan  praktis‐mudah.  Hukum  tatanegara  dan  teori  desentralisasi  tidak  membenarkan  adanya  penyerahan  kewenangan  dari  daerah  otonom  ke  unit  yang lebih rendah seperti desa.   2. Meski  UUD  hanya  melakukan  desentralisasi  teritorial  ke  provinsi  dan  kabupaten/kota,  atau  tidak  sampai  ke  desa,  tetapi  pada  saat  yang  sama,  konstitusi tidak memberi amanat kepada UU untuk menempatkan “desa dalam  daerah”. Yang ditegaskan dalam konstitusi adalah pengakuan negara terhadap  kesatuan masyarakat hukum adat (desa atau nama lain) yang masih ada.   3. Skema “desa dalam daerah” menganggap bahwa desa hanya menjadi masalah  kecil dan karena itu diserahkan  kepada daerah. Desa hanya menjadi “sisanya  sisa” penyelenggaraan pemerintahan daerah.   4. Secara  empirik  “otonomi  desa  dalam  otonomi  daerah”  itu  tidak  berjalan.  Secara  hukum  desa  menjadi  “insider”  kabupaten/kota,  tetapi  secara  politik‐ empirik  desa  sebenarnya  dianggap  “outsider”  oleh  pejabat  daerah.  UU  No.  32/2004  dan  PP  No.  72/2005  beserta  aturan  pelaksanaannya  tidak  berjalan  secara  optimal  karena  sebagian  besar  pemerintah  kabupaten/kota  enggan  berbagi  sumberdaya  kepada  kepada  desa.  Bahkan  kebanyakan  bupati  melakukan politisi terhadap desa untuk kepentingan jangka pendek. Masalah‐ masalah  yang  terkait  desa  tidak  bisa  selesai  di  level  kabupaten  tetapi  selalu  dibawa  naik  ke  pusat,  termasuk  melempar  aksi  kolektif  orang  desa  dari  kabupaten ke provinsi dan dari provinsi ke pusat.       Kesulitan Pilihan     Selama  ini  pemilihan  secara  tegas  dan  konsisten  pada  salah  satu  kedudukan  desa  mengalami  kesulitan  yang  serius.  Mengapa?  Pertama,    ada  kesulitan  menafsirkan  makna  Pasal  18  UUD  1945.  Apalagi  substansi  Pasal  18  versi  asli  mengalami  perubahan  dalam  UUD  1945  Amandemen  Kedua.  UUD  amandemen  menghilangkan  istilah  desa.  Pasal  18  ayat  1  menegasakan:  “Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia  dibagi atas daerah‐daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan  12   

kota,  yang  tiap‐tiap  provinsi,  kabupaten  dan  kota  mempunyai  pemerintahan  daerah  yang  diatur  dengan  undang‐undang”.  Juga  pasal  18B  ayat  2  menegaskan:  Negara  mengakui  dan  menghormati  kesatuan‐kesatuan  masyarakat  hukum  adat  beserta  hak‐hak  tradisionalnya  sepanjang  masih  hidup  dan  sesuai  dengan  perkembangan  masyarakat  dan  prinsip  Negara  Kesatuan  Republik  Indonesia,  yang  diatur  dalam  undang‐undang”.  Dalam  konteks  ini  sering  muncul  pertanyaan  apakah  desa  satu‐ satunya kesatuan masyarakat hukum adat?     Sejauh ini ada beberapa tafsir yang muncul:  1. Tafsir  desa  otonom  atau  daerah  otonom  tingkat  III:  Desa  merupakan  bentuk  “daerah  kecil”  yang  mempunyai  susunan  asli  dan  bersifat  istimewa.  Karena  itu  negara  sebaiknya  melakukan  desentralisasi  teritorial,  yang  membagi  wilayah  NKRI  menjadi  provinsi,  kabupaten/kota  dan  desa.  Desa  sebagai  “daerah  kecil”  menjadi desa otonom (local self government) atau daerah otonom tingkat III, yang  mengharuskan  negara  memberikan  desentralisasi  kepada  desa.  Penganut  perspektif  desa  otonom  (local  self  government),  UU  No.  22/1948  dan  UU  No.  19/1965 termasuk yang mengikuti tafsir ini.  2. Tafsir otonomi asli: Batang tubuh Pasal 18 UUD 1945 sama sekali tidak mengenal  desa,  juga  tidak  secara  eksplisit  membagi  wilayah  NKRI  menjadi  provinsi,  kabupaten/kota dan desa. Konstitusi hanya membagi NKRI menjadi daerah besar  (provinsi) dan daerah kecil (kabupaten/kota). Menurut tafsir ini, desa (atau nama  lainnya yang berjumlah 250) merupakan kesatuan masyarakat hukum adat, yang  harus diakui (rekognisi) oleh negara. Dengan demikian, negara tidak memberikan  desentralisasi pada desa untuk membentuk desa sebagai unit pemerintahan lokal  yang  otonom.  Posisi  desa  yang  tepat  menurut  tafsir  ini  sebagai  organisasi  masyarakat adat atau desa adat (self governing community) yang mempunyai dan  mengelola hak asal‐usul. Konsep “otonomi asli” berpijak pada tafsir ini.  3. Tafsir pragmatis: Tafsir yang berdasar pada Pasal 18 UUD 1945 amanden kedua.  Hampir sama dengan tafsir kedua, tafsir ini mengatakan bahwa NKRI hanya dibagi  menjadi  wilayah  provinsi  dan  kabupaten/kota.  Desentralisasi  hanya  berhenti  pada kabupaten/kota, tidak sampai ke desa. Tetapi tafsir ini berbeda dengan tafsir  kedua  karena  tidak  menempatkan  kedudukan  desa  sebagai  desa  adat  (self  governing community), melainkan menempatkan desa sebagai unit pemerintahan  di bawah dan di dalam subsistem pemerintah kabupaten. UU No. 22/1999 dan UU  No.  32/2004,  dengan  “alasan  praktis”  (meninjam  istilah  Prof.  Sadu  Wasistiono),  mengikuti  tafsir  ini.  Padahal  UUD  1945  tidak  secara  eksplisit  mengamanatkan  penempatan kedudukan desa dalam subsistem pemerintah kabupaten/kota.    Kedua, masing‐masing tipe kedudukan mempunyai kelebihan dan kelemahan, seperti  terlihat dalam tabel 2.  Keduanya tampak menempati posisi yang  biner dan berbeda  secara kontras. Kelemahan dalam desa rekognisi (adat) justru bisa menjadi kelebihan  dalam desa otonom, sebaliknya kelemahan desa otonom menjadi kelebihan desa adat.  Tetapi kalau ditimbang‐timbang posisi desa otonom jelas lebih unggul daripada desa  13   

rekognisi  (adat),  yakni  akan  membuat  desa  lebih  kuat,  maju,  modern  dan  dinamis.  Pertanyaannya, apakah kita mempunyai visi politik untuk membawa desa desa lebih  kuat,  maju,  modern  dan  dinamis,  atau  sebaliknya  akan  menempatkan  desa  pada  posisi yang status quo?     Ketiga, secara historis, semua desa di Indonesia berbentuk self governing community.  Konstitusi  UUD  1945  secara  implisit  juga  menempatkan  desa  sebagai  kesatuan  masyarakat  hukum  adat  atau  disebut  dengan  self  governing  community  tersebut.  Tetapi secara lambat laun sejak kolonial dan puncaknya pada masa Orde Baru, negara  memaksakan bentuk the local state government pada desa, yang menempatkan desa  sebagai kepanjangan tangan negara. Di masa Orde Baru, desa dibuat secara seragam  sebagai  desa  administratif,  sehingga  spirit  dan  bentuk  self  governing  community  mengalami  kerusakan.  UU  No.  22/1999  dan  UU  No.  32/2004  mulai  memasukkan  dimensi  local  self  government  secara  inkremental,  tetapi  belum  sempurna.  Saat  ini  posisi  desa  dibuat  default,  yang  mengandung  campuran  antara  self  governing  community (sebagaimana ditegaskan dalam kewenangan asal‐usul, mempunyai tanah  bengkok atau ulayat, dan perangkat desa yang dikelola secara tradisional),  local  self  government  (desa  berwenang  menyusun  organisasi  desa  dan  perencanaan  desa,  mengelola kewenangan berskala lokal, memperoleh ADD, ada pilkades langsung, ada  BPD,  dll)  yang  belum  sempurna,  dan  juga  ada  local  state  government  (ada  begitu  banyak  tugas  pembantuan  atau  permintaan  tolong  kepada  desa).    Tetapi  posisi  dan  institusi yang inti tidak ditonjolkan.     Keempat,  karena pengaruh adat, kondisi geografis dan kemajuan pembangunan yang  berbeda, kondisi desa‐desa di Indonesia sangat beragam. Bentuk desa otonom tentu  sangat cocok diterapkan di Jawa, sebagian Sumatera, sebagian Kalimantan, sebagian  Sulawesi.    Sebaliknya  format  desa  adat  (rekognisi)  tidak  tepat  diterapkan  di  Jawa  karena  di  Jawa  pengaruh  adat  semakin  hilang.  Tetapi  format  desa  otonom  itu  akan  sangat sulit bekerja di daerah‐daerah yang pengaruh adatnya terhadap pemerintahan  masih  kuat  seperti  di  Bali,  Kalimantan  Barat,  Aceh,  Maluku,  NTT.    Sumatera  Barat  merupakan  kekecualian,  sebab  provinsi  ini  sejak  2000/2001  telah  membentuk  kembali (recreating) nagari yang merupakan integrasi antara desa negara dan adat.     Kelima,  ukuran  (size)  geografis  dan  demografis  Desa  menjadi  isu  penting  dalam  otonomi desa, terutama sebagai basis kekuatan sumberdaya lokal dan mempengaruhi  skala  ekonomi.  Berdasarkan  kalkulasi  nominal,  desa  umumnya  mempunyai  keterbatasan  luas  wilayah,  jumlah  penduduk,  potensi  desa,  dan  lain‐lain.    Sebagai  ilustrasi  Provinsi  NAD  mempunyai  jumlah  penduduk  sebesar  3.899.290  jiwa,  yang  mendiami  wilayah  seluas  56.500,51  Km2  dan  Desa  sejumlah  5.853  dan  kelurahan  112.    Tetapi  Sumatera  Utara,  dengan  penduduk  sebesar  12.333.974  dan  wilayah  seluas  72.427,81  (lebih  besar  dari  NAD),  mempunyai  Desa/kelurahan  lebih  sedikit  dari  NAD,  yakni  4.924  dan  547  kelurahan.  Sumatera  Barat  yang  mempunyai  penduduk  lebih  besar  dari  NAD  (yakni  sebesar  4.549.383  jiwa  pada  tahun  2007),  14   

tetapi  hanya  mempunyai  Desa  (Nagari)  sebanyak  634  ditambah  256  kelurahan.   Jumlah Desa yang relatif kecil juga terjadi di Bangka Belitung (266 Desa), Kepulauan  Riau (144 Desa), Daerah Istimewa Yogyakarta (391 Desa), Bali (602 Desa), NTB (711  Desa),  Sulawesi  Tenggara  (364),  dan  Gorontalo  (312  Desa).    Jawa  Tengah  (seluas  32.799,71 Km2 dan berpenduduk 32.952.040 jiwa) dan Jawa Timur (seluas 46.689,64  dan  berpenduduk  37.076.283  jiwa)  memegang  rekor  kepemilikan  Desa,  yakni  masing‐masing  7.817 Desa dan 744 kelurahan serta 7.682 Desa dan 785 kelurahan.   Jawa  Tengah  yang  memiliki  luas  wilayah  dan  jumlah  penduduk  lebih  kecil  daripada  Jawa Timur dan Jawa Timur, tetapi mempunyai jumlah Desa terbanyak di Indonesia.  Kalau  dihitung  secara  rata‐rata  setiap  Desa/kelurahan  di  Jawa  Tengah  mempunyai  wilayah  seluas  3,83  Km2  dan  berpenduduk  rata‐rata  3.849  jiwa.    Sementara  tetangganya, DIY, mempunyai komposisi yang lebih menarik daripada Jawa Tengah,  yakni  rata‐rata  Desa/kelurahan  mempunyai  wilayah  seluas  7,15  Km2  dan  dihuni  penduduk oleh sekitar 7.488 jiwa.      Memang sejauh ini belum ada ukuran yang ideal untuk ukuran wilayah sebuah Desa  sebagai  kekuatan  penopang  bagi  otonomi  Desa,  karena  potret  yang  kontras  antara  NAD  dan  Sumatera  Barat  di  satu  sisi  serta  Jawa  Tengah  dan  DIY  di  sisi  lain  bisa  menjadi  bahan  kajian  berikutnya.  Tetapi  beberapa  orang,  termasuk  Soetardjo  Kartohadikoesoemo (1953, 1984), Selo Soemardjan (1992), Nasikun (2004) maupun  Sadu  Wasistiono  (2007)  masih  meragukan  apakah  mungkin  kecilnya  ukuran  Desa  menjadi  basis  yang  kuat  bagi  otonomi  Desa.  Karena  itu  mereka  mengusulkan  perlunya  penggabungan  Desa‐Desa  yang  kecil  seperti  pernah  terjadi  di  Daerah  Istimewa  Yogyakarta  pada  masa  Sultan  HB  IX.  Jika  kita  tengok  ke  belakang,  UU  No.  22/1948  juga  merekomendasikan  sebuah  manajemen  transisi  dalam  bentuk  pembinaan  dan  penggabungan  desa  sebelum  konsep  desa  sebagai  daerah  otonom  tingkat  III  diterapkan.    Sadu  Wasistiono  (2007)  juga  merekomendasikan  bahwa  penerapan  desa  otonom  membutuhkan  transisi  setidaknya  10  tahun  untuk  mempersiapkan penggabungan desa dan kapasitas desa secara menyeluruh. Kondisi  geografis, demografis maupun spasial desa itu tentu merupakan masalah yang harus  diperhatikan dalam mendisain desa otonom.     Selain ukuran di atas, ada juga masalah lain yang muncul paralel dengan ukuran desa,  yakni pemekaran dan penggabungan desa. Desa‐desa di Jawa Tengah umumnya tidak  mau  digabung.  Di  Luar  Jawa  terjadi  kecenderungan  pemekaran  Desa,  apalagi  di  daerah  transmigrasi  yang  selalu  menambah  jumlah  desa.  Jumlah  desa  di  Indonesia  dari tahun ke tahun semakin bertambah banyak  karena pemekaran desa.  Pada tahun  1969/70,  tercatat  sejumlah  44.478  desa  kemudian  bertambah  menjadi  45.587  Desa  pada tahun 1973/74, bertambah lagi sekitar 15 ribu Desa/kelurahan menjadi 60.645  pada  tahun  1978/79.  Pada  tahun  1983/84,  ketika  terjadi  penataan  Desa  baru  berdasarkan  UU  No.  5/1979,  jumlah  Desa/kelurahan  bertambah  menjadi  66.437.   Sekarang, 2007, jumlah Desa/kelurahan mencapai 69.926, meskipun Sumatera Barat  sejak 2000/2001 melakukan penciutan Desa sekitar 5000‐an.   15   

  Hal  ini  menunjukkan  bahwa  laju  pemekaran  Desa  jauh  meningalkan  laju  penghapusan  atau  penggabungan  Desa.    Beberapa  studi  menunjukkan  bahwa   bertambah  jumlah  desa  ini  lebih  didasarkan  pada  motif:  perebutan  sumber  daya;  politik pembentukkan dan pemekaran kecamatan dan kabupaten baru;  politik etnik‐ identitas;  primordialisme;  memperbesar  akses  sumberdaya  dari  pemerintah  dan  sebagainya.    Di  Sumatera  Barat,  misalnya,  terjadi  pembengkakan  jumlah  Desa  dari  500‐an  menjadi  5000‐an  pada  tahun  1980‐an  karena  dimaksudkan  sebagai  siasat  lokal  untuk  memperbanyak  perolehan  Bantuan  Desa.    Tetapi  yang  menarik,  setelah  kembali  ke  Nagari,  Sumatera  Barat  melakukan  penggabungan  desa  kembali  sesuai  dengan satuan teritorial semula, yakni dari 5000‐an menjadi sekitar 600‐an nagari.     Desa Otonom    Karena kondisi empirik dan berbagai kelebihan‐kelemahan itu, maka agak sulit untuk  memilih  satu  kedudukan  secara  tunggal  dan  tegas.  Banyak  pihak  yang  mengemukakan pemikiran untuk menggabungkan antara desa adat, desa otonom dan  desa  administratif  tetapi  institusi  intinya  adalah  desa  otonom.  Prof.  Mochtar  Naim  termasuk  pengusung  ide  ini,  tentu  belajar  dari  pengalaman  Sumatera  Barat.  Dalam  kesempatan  diskusi  di  Dewan  Perwakilan  Daerah  (DPD),  8‐9  Desember  2007,  dia  menyampaikan pendapatnya:    Keragaman  sangat  penting,  tetapi  jika  keragaman  diutamakan  akan  menambah  kerumitan.  Kita  tidak  perlu  membuat  dikotomi  antara  desa  adat  dan  desa  dinas.  Kita  butuh  satu  definisi  desa  secara  nasional  yang  mampu  mencakup  semuanya,  termasuk  mengakomodasi  keragaman  lokal.  Saya  mengusulkan  agar  dibentuk  desa  otonom  yang  tetap  memperhatikan  dan  mengakomodasi  adat  dan  budaya  setempat,  seperti  pengalaman  di  Sumatera  Barat.     Saya  setuju  dengan  pendapat  itu,  sehingga  saya  memberi  nama  desa  otonom++  atau  desa  otonom  dengan  syarat.  Usulan  saya  adalah  membentuk  integrated village, yang menggabungkan desa administratif dan adat kedalam wadah  baru  yang  bernama  desa  otonom.  Desa  otonom  menjadi    posisi  dan  institusi  utama  (inti),  yang  di  dalamnya  menggabungkan  antara  unsur‐unsur  modern  dan  unsur‐ unsur  tradisional  (susunan  asli,  kearifan  lokal,  adat,  budaya  lokal,  dan  lain‐lain).  Adapun disain kelembagaannya adalah sebagai berikut:  • Secara prinsipil integrasi desa dan adat (integrated village) adalah bentuk desa  otonom (local self government), dengan tetap mengakomodasi spirit dan pola  self  governing community.  • Dalam  integrated  village,  terjadi  peleburan  antara  desa  adat  dan  desa  dinas  menjadi sebuah institusi yang batas‐batas wilayah yang jelas.   16   

• • •

•

Nomenklatur  desa  disesuaikan  dengan  nomenklatur  lokal,  seperti  nagari,  pakraman, lembang, negeri dan lain‐lain.  Struktur  pemerintahan  integrated  village  mengakomodasi  struktur adat  yang  ada.  Struktur  ini  bukan  dalam  posisi  dan  pengertian  sebagai  lembaga  kemasyarakatan,  tetapi  sebagai  struktur  resmi  pemerintahan  desa.  Sebagai  contoh di nagari Sumatera Barat terdapat wali nagari sebagai kepala eksekutif,  Badan Perwakilan Nagari sebagai lembaga legislatif seperti Badan Perwakilan  Desa,  Kerapatan  Adat  Nagari  (KAN)  sebagai  institusi  asli  yang  menjalankan  fungsi peradilan adat dan wadah permusyawaratan besar para penghulu adat,  serta  Majelis  Adat,  Syarak  dan  Ulama  sebagai  lembaga  pertimbangan  bagi  lembaga lain yang terkait dengan adat dan agama.  Integrated  village  tidak  mengenal  dualisme  kepemimpinan,  melainkan  dipimpin  oleh seorang pimpinan eksekutif seperti kepala desa. 

  Skema seperti itu relatif bisa diterapkan di hampir semua daerah, dengan pola “adat  masuk  desa”  atau  sebaliknya  “desa  masuk  adat”.    Bali  mungkin  merupakan  kekecualian,  dimana  integrasi  akan  sulit  dilakukan,  karena  desa  adat  akan  tetap  berdiri  sendiri  yang  lepas  dari  struktur  negara.  Karena  itu  pengaturan  tetap  hanya  diberikan  kepada  desa  dinas  yang  dikembangkan  menjadi  desa  otonom,  sementara  desa adat masih tetap hidup dan diakui sebagai bentuk self governing community.        

17