Lectura No. 3 Aspectos Basicos de La Politica Económica

Capítulo 1

Aspectos Aspectos básicos básicos de la política política económica JOSEP M a J O R D Á N G A L D U F

1 . INTRODUCCIÓN: INTRODUCCIÓN: EL CONCEPTO DE POLÍTICA POLÍTICA ECON ÓMICA

Las economías de los países desarrollados constituyen unos sistemas mixtos donde los poderes públicos desempeñan una importante función fun ción junto a los mecanismo mecanismoss del del mercado. mercado. Por Por política política económic económicaa se se entiende entiende esa parte importante de la política pública cuyo contenido es esencialmente económico. económico. En el mundo de hoy los problemas económicos preocupan notablemente a los ciudadanos, y la resolución de los mismos y la buena marcha en general de la economía alcanzan un alto nivel de consideración en los programas de actuación de los distintos gobiernos. Al fin y al cabo, el éxito del conjunto de su acción política política dependerá, en buena medida, del éxito de su gestión en materia económica. La política económica es, es, así, la intervención interve nción deliberada del Gobierno en la actividad económica con el objeto de conseguir ciertos fines u objetivos mediante la utilización de determinados medios o instrumentos. Se trata de un proceso de elaboración de decisiones en el ámbito económico, cuyas categorías o elementos fundament ales son los siguientes: unos-sujetos de actuación (los poderes públicos o policy-makers), unos fines u objetivos y unos medios o instrumentos (que incluyen también cambios institucionales). El objeto de este capítulo (que luego se desarrolla desarrol la a lo largo del libro) es exponer los aspectos más relevantes que influyen en el proceso de elaboración de las políticas económicas: los objetivos generalmente perseguidos por los poderes públicos (y las dificultades que entraña su

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miento será fundamentalmente de carácter económico, aunque resultará inevitable la utilización de la perspectiva política en determinadas ocasiones. Téngase en cuenta que el término política económica contiene un sustantivo ("política") y un adjetivo ("económica"). El adjetivo sugiere el necesario apoyo que ha de tener la acción gubernamental en la ciencia económica. La política económica representa, en ese sentido, una aplicación del análisis económico a la resolución de los problemas económicos de la sociedad. A la postre, la Economía es una ciencia social y empírica orientada a la práctica. Es precisamente su preocupación por los problemas reales lo que la hace necesaria e importante, tratando de explicar las causas de dichos problemas y sugerir políticas que mejoren la evolución de la actividad económica. Las actuaciones de política económica reflejarán en cada momento, hasta cierto punto, el estado de conocimientos sobre la realidad económica o, al menos, el predominio de una determinada visión sobre la misma. Pero, por otro lado, el sustantivo ("política") nos recuerda que la política económica forma parte del conjunto de la política pública, por lo que su estudio requiere el concurso de otras ciencias sociales, y particularmente de la ciencia política. Como ha indicado Bruno Frey, "la política económica no es una simple aplicación de la teoría económica, mas bien precisa que sobrepasemos los estrechos confines de la economía para abarcar también la esfera de lo político". En efecto, son numerosos los factores cuyo análisis corresponde a la ciencia política y que pueden influir sobre la acción económica gubernamental. Entre otros, la estructura y el modo de funcionamiento de las instituciones, el juego de las fuerzas que pesan sobre los centros de decisión, las actitudes y conductas de los funcionarios y políticos, etc. Resulta imprescindible, por tanto, considerar también la política económica desde la lógica política, viéndola como un espacio de conflicto de intereses en el que participan múltiples actores (agentes económicos y grupos sociales) junto a los responsables públicos. Por último, es preciso considerar dos fenómenos actuales de gran trascendencia que están condicionando sensiblemente las políticas

integración económica de algunos países (siendo el mejor exponente el caso de la Unión Europea) que incorpora un nuevo ámbito de decisión supranacional en materia de política económica (junto al nacional y el regional de cada país).

2. RAZONES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO EN LA ECONOMÍA , ¿Qué razones justifican la intervención de los poderes públicos en la economía? ¿Qué limitaciones tiene también dicha intervención gubernamental? Pensemos, como indica Luis de Sebastián, que la doctrina neoliberal propugna una intervención de las autoridades que sea limitada, transparente, coherente y la menor posible. Sin embargo, desde otra perspectiva, se apunta que el mercado no es más que una entelequia, una abstracción de los innumerables mercados reales y concretos que funcionan con mayor o menor libertad en nuestro mundo. Dichos mercados a menudo son imperfectos y, como ha destacado Joseph E. Stiglitz, Premio Nobel de Economía de 2001, los Gobiernos pueden y, deben adoptar políticas económicas que contribuyan al crecimiento de los países y a su distribución de modo equitativo. , En los países desarrollados, una primera misión fundamental que cumple el Estado es la fíe ser creador y garante del marco institucional dentro del cual operan los agentes económicos privados, definiendo y salvaguardando unas reglas de juego que hagan posible el funcionamiento mismo del mercado. Se trata ésta, sin duda, de una tarea imprescindible que establece las bases de la organización económica de toda sociedad, a la vez que encauza y trata de reducir los niveles de conflicto entre los distintos agentes económicos y sociales. Dicha tarea, como ha subrayado el Banco Mundial, resulta a su vez esencial para los países en desarrollo, que necesitan unas instituciones apropiadas para respaldar y completar los mercados. Ahora bien, en segundo lugar, el Gobierno interviene también en el propio proceso económico con el fin de corregir y superar ciertos "fallos" o imperfecciones que observa el mecanismo del mercado. Se admite que,

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mejorar sus resultados, atendiendo a unos objetivos que responden a unas demandas sociales generalizadas.

precios por encima de los costes, provocando que los consumidores consigan una cantidad de bienes y servicios inferior a la alcanzable mediante la competencia), por lo que el Gobierno habrá de intervenir regulando las condiciones de mercado (bien controlando las tarifas o bien estableciendo leyes antimonopolio). b) El segundo ámbito de problemas en que puede producirse un fallo de mercado es el relativo a la distribución de la renta y la riqueza. La mayoría de los economistas acepta que el mercado fomenta en general la eficiencia (con las limitaciones expuestas), pero su funcionamiento no asegura la consecución de una distribución de la renta que se considere justa o deseable por parte de la sociedad (por razones éticas o políticas). Se abre así la posibilidad de una intervención pública en la economía ante este fallo de distribución, como consecuencia de incorporar también criterios de justicia distributiva. En efecto, el mercado da lugar a una distribución de la renta de acuerdo a la productividad de los recursos aportados al proceso productivo, pero ello comporta generalmente grandes desigualdades (ocasionadas, en parte, por las diferentes dotaciones de recursos de los distintos individuos). Además, la sociedad puede no aceptar determinadas situaciones de privación. Todo lo cual justifica la intervención de los poderes públicos con el fin de modificar la distribución de la renta entre los distintos grupos sociales o individuos (realizando determinados ajustes para alcanzar una distribución distinta de la que se produciría de una forma espontánea a través del mercado) y tratar de conciliar mejor los objetivos de eficiencia y equidad (garantizando un mínimo nivel de bienestar para todos los ciudadanos, promoviendo la igualdad de oportunidades, etc.). c) El tercer grupo de problemas ante los cuales puede producirse un fallo de mercado tiene que ver con la existencia de comportamientos cíclicos y crisis en la economía. Desde el punto de vista keynesiano, la aparición de recesiones y desocupación, o alternativamente de un sobrecalentamiento de la economía, constituyen auténticos "fallos macroeconómicos" que reclaman la intervención de los poderes públicos en pro de la estabilidad económica. Un punto de vista que, con matices, se ha incorporado al sistema de ideas de la mayoría de los economistas

2.1.

Los fallos del mercado

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Los llamados "fallos" del mercado pueden ponerse de manifiesto, al menos, en tres ámbitos de problemas: a) el propio ámbito de la eficiencia; b) el ámbito de la distribución de la renta y la riqueza; y c) el ámbito macroeconómico (relativo a la evolución cíclica de la economía). a) Respecto al primer grupo de problemas, se produce un fallo de eficiencia en la asignación de recursos por parte del mercado en presencia de fenómenos tales como los bienes públicos, los efectos externos en la producción y las prácticas restrictivas de la competencia. Además, pueden haber unos fallos de información, de mercados incompletos y de costes de transacción, que sugieran también la intervención de los poderes públicos en pro de la eficiencia. Como es sabido, los bienes públicos se caracterizan por el hecho de que su consumo por parte de una persona no restringe su consumo por parte del resto de la sociedad, no existiendo un precio individualizado a pagar por su disfrute. Es el caso, por ejemplo, de los servicios públicos de justicia, seguridad o defensa, de los parques públicos, de la red viaria sin peaje, etc., bienes todos ellos que reportan un gran beneficio al conjunto de la sociedad, pero cuya producción no se determina adecuadament e a través del mercado. La existencia de externalidades o efectos externos (cuando la producción o el consumo de un bien incide directamente sobre otras actividades económicas o sobre el bienestar de otros individuos) también puede implicar que se produzca una cantidad excesiva de unos bienes e insuficiente de otros si los costes y beneficios sociales no se reflejan en el sistema de precios. Entre los efectos externos de carácter negativo aparecen, por ejemplo, la contaminación y la inseguridad ciudadana; y entre las externalidades de carácter positivo, cabe mencionar la educación, la investigación tecnológica y la protección sanitaria. Del mismo modo, cabe distinguir entre unos bienes (y necesidades) preferentes y unos bienes (y necesidades) no deseables.

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decisiones de inversión son tomadas individualmente por cada empresario sin coordinarse globalmente. Ello provoca movimientos acumulativos al alza y a la baja de la inversión total, originando oscilaciones cíclicas en las principales macromagnitudes económicas (producción nacional, nivel de empleo, tasa de inflación, etc.). Además, pueden producirse algunos shocks imprevistos (de oferta o de demanda) sobre la actividad económica. Por todo lo cual, puede ser de interés que los gobiernos actúen con el fin de moderar las fluctuaciones excesivas y lograr una senda de crecimiento económico regular y sostenido.

Ahora bien, en general (tanto en el ámbito de la estabilización macroeconómica, como en los ámbitos relativos a la asignación de recursos y la redistribución de la renta), la magnitud y la orientación de la intervención pública en la economía han sido siempre objeto de un fuerte debate entre los economistas y los políticos. Además, si es cierto que hay unos fallos del mercado, también lo es que puede haber unos "fallos del Gobierno", de manera que la intervención pública llegue a traspasar los límites de lo conveniente (o lo deseable) y obstruya él funcionamiento mismo del mercado. En consecuencia, en lugar de mejorar sus resultados, podría llegar a empeorar la dinámica económica. Dos razones, al menos, por las que puede fallar el Gobierno son las siguientes. Por un lado, los agentes públicos se hallan sujetos a muchas restricciones y son sensibles a las influencias tanto de los electores como de distintos agentes económicos y sociales, por lo que sus objetivos no son siempre fáciles de definir. Por otro lado, pueden plantearse serios problemas de eficiencia (de organización y de incentivos) en la gestión de los servicios públicos a los que se dedican hoy muy importantes recursos. La postura más extendida, como decíamos, es que hay sólidas razones para que el Estado intervenga en la economía. Pero eso no significa que las intervenciones que se llevan a cabo, ni por su volumen ni por la forma que adoptan, queden automáticamente justificadas. Frente a la existencia de unos fallos del mercado, no cabe pensar ingenuamente que haya un "Estado benevolente" que vaya a resolver sin posibles perjuicios los distintos problemas. Una interpretación más ponderada ha de reconocer tanto los fallos del mercado como los posibles fallos del Gobierno. En consecuencia, es preciso ponderar permanentemente los beneficios y los costes sociales de cualquier intervención pública en la actividad económica.

2.2. Los fallos del Gobierno

Los"fallos"oinsuficienciasdel mecanismodemercado,que acabamos de comentar, justifican en principio la intervención de los poderes públicos en la actividad económica. Ahora bien, no hay un consenso (académico o político) sobre la valoración de dichos fallos en cada una de las situaciones referidas. Por ejemplo, con relación a los problemas ligados a la evolución cíclica, existen desde hace bastante tiempo dos tradiciones intelectuales en macroeconomía. Una escuela de pensamiento de corte neoclásico cree que los mercados funcionan mejor si no se interviene sobre ellos, en tanto que, como ya se ha dicho, otra de corte keynesiano cree que la intervención del gobierno en materia de estabilización puede mejorar notablemente el funcionamiento de la economía. Así, los monetaristas (liderados por Milton Friedman) y los nuevo s macroeconomistas clásicos (entre los que se halla Robert E. Lucas) conciben el mundo como un lugar donde los individuos actúan racionalmente buscando cada uno su propio interés en mercados que se ajustan rápidamente a condiciones cambiantes. Por el contrario, los keynesianos (con Franco Modigliani y James Tobin a la cabeza) piensan que la intervención del Gobierno desempeña un papel útil en una economía dominada por ajustes lentos, falta de información y hábitos sociales que impiden el rápido equilibrio en los mercados. Con todo, es cierto también que existen acuerdos entre ambas escuelas en áreas importantes y que a través de la investigación, la

3. FUNCIONES ECONÓM ICAS DE LOS PODERES PÚBLICOS

De acuerdo con lo indicado anteriormente, el Gobierno cumple una doble misión en las economías de los países desarrollados (y también en

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En la terminología del economista alemán Walter Eucken, a la primera tarea se la denomina política de ordenación y a la segunda política de proceso. Y para el cumplimiento de ambas misiones, los poderes públicos disponen de dos grandes grupos de instrumentos: las regulaciones normativas (desde las más amplias y estables hasta las más minuciosas y cambiantes) y el presupuesto (que representa el soporte financiero de la actividad económica estatal). Además, cabe mencionar la política monetaria y de tipo de cambio y la empresa pública. 3.1.


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3.2. La política de proceso

En la actualidad, además de la política de ordenación ya comentada, los poderes públicos realizan una amplia política de proceso cuya actuación se despliega (según la conocida clasificación de Richard Musgrave) en tres campos distintos: la asignación de recursos, la redistribución de la renta y la estabilización macroeconómica (véase el esquema 1). Tales campos, no obstante, son muy difíciles de separar en la práctica. Además, con independencia del objetivo concreto que persiga una determinada actuación pública, es muy probable que la misma repercuta también, indirectamente, sobre otros objetivos.

La política de ordenación

La política de ordenación, como se decía, aporta el f undamento mismo de la organización económica de toda sociedad, estableciendo las normas, las reglas de juego y las instituciones que regulan tanto la actuación de los individuos en el mercado como la propia actuación del Gobierno en la economía. A través de la misma, por ejemplo, se ordena el acceso a las distintas actividades económicas, los procesos de producción, de distribución, transporte y comercialización, las obligaciones de • información de los agentes económicos y las acciones de inspección, control y sanción. En suma, se regulan los derechos y obligaciones de los agentes privados, y las reglas y procesos de decisión colectiva y de acción pública. Los economistas clásicos ingleses preconizaban una política de ordenación destinada a crear un "sistema de libertad económica". Según Adam Smith, la misión fundamental del Estado era establecer un conjunto de reglas de juego a las que se había de atener el sector privado y contribuir a la provisión de unos bienes públicos esenciales (tales como la defensa nacional, el orden interno y la administración de la justicia). En la práctica, muchos gobiernos europeos llevaron a cabo una política liberal durante la mayor parte del siglo XIX, desmantelando gradualmente las viejas instituciones heredadas del mercantilismo. Ahora bien, desde finales de dicho siglo se pasó a propugnar con generalidad un papel más activo del Gobierno en la economía. De hecho, a lo largo del siglo XX las funciones económicas de los poderes públicos

Esquema 1

ÁMBITOS DONDE SE PRODUCEN "FALLOS" DE MERCADO

FUNCIONES ECONÓMICAS DE LOS PODERES PÚBLICOS

ORDENACIÓN - marco institucional y legal - conflictos económicos y sociales

POLÍTICA REGULADORA - aprobación de leyes y normas - arbit raje y regulación social

EFICIENCIA - bienes públicos - efectos externos - restricciones a la competencia

POLÍTICA ASIGNATIVA - provisión de bienes públicos - regulación de mercados - defensa de la competencia - provisión de infraestructuras - empresas públicas - política industrial

DISTRIBUCIÓN - grandes desigualdades - situaciones de pobreza

POLÍTICA REDISTRIBUTIVA - físcalidad progresiva - provisión pública de bienes y servicios - sistemas asisten ciales - sistema público de pensiones

EVOLUCIÓN ECONÓMICA - fluctuaciones excesivas

POLÍTICA DE ESTABILIZACIÓN - política macroeconómica y de apoyo al crecimiento

A) En primer lugar, los poderes públicos llevan a cabo una política

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En síntesis, cabe destacar las siguientes funciones económicas del Gobierno en este ámbito: a) la provisión de ciertos bienes y servicios públicos, y el control público de ciertos recursos esenciales (suelo, subsuelo, espacio aéreo, costas, etc.); b) la defensa de la competencia y la regulación y control de las condiciones de mercado (contaminación, seguridad e higiene en el trabajo, etc.); c) la provisión de las infraestructuras necesarias para el crecimiento económico y que la iniciativa pavada no puede acometer por implicar fuertes inversiones de rentabilidad a muy largo plazo o de tipo social (como las relativas al transporte y las comunicaciones, las obras hidráulicas, el sistema educativo, etc.); d) la creación de determinadas empresas públicas (industriales o de servicios) por razones estratégicas, de garantía de suministro, de equilibrio en la estructura productiva o de regulación de sectores monopolizados; y e) el fomento de ciertos procesos de producción y comercialización que se consideran socialmenb* deseables (I+D, reconversión industrial, internacionalización de la empresa, formación ocupacional, etc.). B) En segundo lugar, en el ámbito de la distribución de la renta (ante la existencia de grandes desigualdades y situaciones de pobreza), el Gobierno lleva a cabo unapolítica redistributiva a través de los siguientes instrumentos: a) el establecimiento de unos sistemas fiscales progresivos que gravan con tipos impositivos crecientes las rentas más altas (posibilitando una transferencia de rentas de los ricos a los pobres); b) la provisión de bienes y servicios gratuitos (educación, sanidad, etc.) y de un sistema asistencial (becas, subsidio de desempleo, etc.) que tratan de garantizar una cobertura de las necesidades mínimas de todos los ciudadanos; c) el funcionamiento de un sistema público de pensiones que, aunque financiado en parte por los propios beneficiarios, genera unas transferencias intergeneracionales de renta; y d) otras actuaciones que buscan la redistribución regional o sectorial de la renta (Fondo de Compensación Interterritorial, subvenciones a la agricultura, etc.), o incluso la redistribución internacional de la renta (los fondos de ayuda al desarrollo, por ejemplo). C) Por último, en el ámbito de la evolución macroeconómica (y ante la existencia de unas fluctuaciones cíclicas excesivas), el Gobierno lleva a cabo una política de estabilización, a través de la cual realiza dos funciones diferentes (aunque muy relacionadas entre sí): por un lado, trata de garantizar una estabilidad aceptable en la evolución de las principales variables macroeconómicas (nivel de producción, empleo e


el Gobierno actúa a través de distintas vías, unas de carácter general (política monetaria, fiscal y de rentas) y otras de carácter sectorial. » En suma, además de llevar a cabo una política de ordenación y regulación, los poderes públicos realizan una política de proceso centrada en tres grandes tipos de actuaciones económicas: una política asignativa, una política redistributiva y una política de estabilización. Dichas políticas engloban, como se ha visto, un amplio conjunto de intervenciones que tratan de: a) establecer una provisión suficiente de bienes y servicios públicos; b) generar una oferta adecuada de infraestructuras productivas que reduzca los costes de producción privados y favorezca el crecimiento económico; c) hacer frente a las situaciones de pobreza de ciertos colectivos sociales y lograr una distribución más equitativa de la renta; y d) regular la marcha de la economía en pro del crecimiento y la reducción de las fluctuaciones cíclicas excesivas. Ahora bien, como se ha dicho más arriba, esta amplia actuación de los poderes públicos en la actividad económica no está exenta de ciertas limitaciones y problemas, lo cual hay que tener en cuenta a efectos de calibrar alternativas, proponer soluciones y evitar mayores costes o distorsiones. Así, la acción pública puede tener limitaciones objetivas de información, de conocimiento teórico, de competencia legal y de disponibilidad de recursos, lo que hace posible una serie de "fallos del gobierno" como, por ejemplo, los que se presentan en el esquema 2. Esquema 2 POSIBLES FALLOS DEL GOBIERNO A)ENLA POLÍTICAASIGNATIVA - Errores en la previsión de la oferta y la demanda'a medio y largo plazo. - Subestimación de los costes reales de las políticas asignat ivas. - Mantenimiento excesivo en el tiempo de políticas asignativas agotadas. B)EN LAPOLÍTICAREDISTRIBUTIVA - Diñcultad de evitar los beneficiarios fraudulentos. - Dificultad de eliminar la evasión fiscal. C) EN LA POLÍTICA DE ESTABILIZACIÓN - Errores de diagnóstico. - Errores de previsión.

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4. EL PROCESO DE ELABORA CIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

económica de dos maneras adicionales: por un lado, ayuda a traducir los fines generales a objetivos económicos, y los objetivos a cifras-objetivos; por otro lado, ayuda a detectar y explicar los posibles conflictos o tradeo ffs existentes entre los diferentes objetivos propuestos, sugiriendo medios para reducirlos. Por contrapartida, mediante el estudio de los efectos producidos por las actuaciones de política económica podemos mejorar también nuestro conocimiento sobre el propio funcionamiento de la economía. El punto de partida lógico de la política económica lo constituye la identificación de unos problemas económicos (fruto de una evolución crítica de la economía o de unos sucesos imprevistos) o la voluntad de modificar algunos aspectos de la realidad económica (en función de una determinada visión sobre la misma). A partir de ahí, se definirán unos objetivos (que son las variables sobre las que se pretende incidir) y se utilizarán unos instrumentos (que son aquellas variables plausibles de manipular y cuyos efectos pueden repercutir sobre las variables objetivo). La política económica implica, así, una selección de objetivos y de instrumentos, y una adecuación de los segundos a los primeros, aunq ue no cabe establecer una separación tajante entre ambos grupos de variables. En esquema, y desde un punto de vista estrictamente lógico, todo proceso de elaboración de la política económica sigue las cinco etapas siguientes: 1) identificación de los problemas económicos a afrontar (en cuyo reconocimientojuegan un papel importante la información estadística disponible, los indicadores relevantes al respecto y los modelos de previsión); 2) análisis de dichos problemas (tratando de conocer las causas que los provocan, a partir de un modelo o una determinada interpretación de la realidad económica); 3) consideración de posibles soluciones (o diseño de medidas de política económica); 4) ejecución de tales medidas (tras las pertinentes consultas o el trámite que se requiera); y 5) supervisión de la política económica aplicada (evaluando la misma a tenor de los objetivos perseguidos y los resultados alcanzados). Todo ello revela a su vez la importancia del elemento tiempo en la política económica y subraya el problema de los desfases en su proceso de elaboración. Unos desfases que pueden tener bien un carácter interno

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Como se ha señalado ya en el primer apartado, el término política económica tiene un adjetivo (económica) y un sustantivo (política), incidiendo ambos aspectos en el proceso de elaboración de la misma. Su campo de actuación (la economía) implica que la política económica se haya de apoyar necesariamente en la teoría económica, aportándole ésta una interpretación de la realidad que constituye una base fundamental para aquélla. Ahora bien, su sustantivo (política) nos recuerda asimismo que en la elaboración de la política económica intervienen todos los ingredientes típicos de un proceso político de decisión. Analizaremos ambos aspectos en este apartado, si bien dedicaremos una mayor atención a lo estrictamente económico. 4.1. La vertiente económica del proceso de decisión

La teoría y la política económica se hallan fuertemente relacionadas. El objeto de la teoría económica es explicar ciertos hechos y realizar predicciones sobre las probables consecuencias de algún cambio en la situación económica. Por su parte, el objeto de la política económica es conseguir algunos cambios en la situación o evitar que determinados cambios ocurran. De entrada, pues, la teoría económica es utilizada para explicar las causas de los problemas que preocupan a los responsables de la política económica. Ahora bien, como es sabido, pueden existir diferentes teorías alternativas sobre las causas de dichos problemas, sin que sea fácil discernir cual de ellas resulta la más apropiada. La contrastación de hipótesis y teorías no está libre de serios problemas. Con frecuencia las teorías disponibles no explican todos los hechos, ni la selección y sustitución de hipótesis funciona de un modo automático. De ahí que se produzca a menudo una fuerte controversia entre los economistas en torno a la relevancia de las diferentes teorías disponibles y, en consecuencia, sobre la evaluación también de las distintas vías alternativas de intervención para afrontarlos.

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4.2. Los objetivos de política económica La intervención del Gobierno en la economía está orientada, en última instancia, a la satisfacción de las necesidades sociales o colectivas. Los poderes públicos habrán de establecer, así, en primer lugar, una estructura de preferencias colectivas sobre la bas'e de las diversas preferencias individuales. En un sistema democrático, los ciudadanos expresan sus preferencias por medio del voto a los diferentes partidos políticos (cada uno con su respectivo programa), con lo que el resultado electoral marcará la orientación general de la política económica. Ello se traducirá después en la formulación de una serie de objetivos de política económica (aunque una cosa es orientar el sentido general de la política económica y otra muy distinta fijar su agenda específica, en lo que influyen a su vez otros factores). Los ciudadanos, los políticos y los economistas discrepan sobre lo que debe entenderse por bienestar económico o social. No cabe instituir, así, la consecución del "máximo" u "óptimo" bienestar como el único objetivo válido de política económica. En cambio, se puede entender el bienestar social como una función dependiente de toda una serie de variables, que son los objetivos mismos de la política económica. A saber, el ritmo de crecimiento económico, el nivel de ocupación, la estabilidad de precios, el equilibrio exterior, el grado de igualdad en la distribución de la renta y la riqueza, la reducción de las disparidades regionales, etc. Como ha señalado Hutchinson, una visión "monista" de la política económica tiende a oscurecer las incompatibilidades existentes entre los distintos objetivos y la necesidad de llevar a cabo elecciones y valoraciones sobre los mismos. Se impone, en consecuencia, en palabras de dicho autor, "hacer la disección de la formulación monista del bienestar y reconocer y exponer una serie de alternativas opuestas o en franca competencia". Es decir, resulta imprescindible asumir una formulación "pluralista" de los objetivos de la política económica. La política económica se halla integrada dentro de un programa político de gobierno más global, con amplias finalidades que van más allá de lo económico. Los objetivos de política económica expresan, por tanto, las preferencias políticas de cada gobierno. En su elección influyen unos juicios de valor determinados, pero también inciden otros factores tales como: el tipo de análisis económico predominante, las


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La formulación de los objetivos de política económica exige su especifisu definición lo más precisa posible en términos cuantitativos y temporales. Sólo así cabe evaluar adecuadamente el grado de cumplimiento de un programa de política económica. La cuantificación de una variable objetivo puede realizarse de cuatro modos distintos: a) En forma de un nivel absoluto deseado para la misma (como, por ejemplo, conseguir un equilibrio en la balanza comercial o un determinado nivel de reservas exteriores); b) Fijándose un porcentaje de variación determinado para la variable en cuestión (un cierto nivel de inflación o una tasa de crecimiento económico); c) Maximizar o minimizar una magnitud, lo que nos sitúa en el terreno de los objetivos flexibles (esto es, ante un problema de máximos o mínimos condicionados, teniendo en cuenta la repercusión que la maximización o minimización de una variable tiene sobre otras que operan como restricciones al respecto); d) Proponiéndose la estabilidad de la variable referida (de manera que sus fluctuaciones se sitúen entre determinadas bandas consideradas como aceptables). Con referencia al horizonte temporal, se suele distinguir entre objetivos a corto plazo y objetivos a medio y largo plazo (véase el esquema 3). Dicha división se justifica por el interés que puede tener examinar separadamente las políticas de estabilización (utilizadas para contrarrestar las fluctuaciones cíclicas excesivas) a corto plazo, de otras políticas de ámbito estructural o a más largo plazo. Sin embargo, es cierto que todos los objetivos presentan simultáneamente aspectos a corto y a largo plazo, con factores que influyen en los mismos tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda. cación. Es decir,

Esquema 3 OBJETIVOS DE POLÍTICA ECONÓMICA Principalmente a corto plazo

(Política Coyuntural)

Aumento del empleo (o reducción del

Principalmente a largo plazo (Política Estructural)

- Crecimiento económico

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Por último, otro aspecto importante que conviene destacar es el de la relación entre objetivos. Porque, en efecto, los objetivos de política económica raramente son independientes entre sí. Existe una estrecha interdependencia entre los mismos que se cifra en relaciones bien de complementariedad o bien de competencia (o conflicto). Desde luego, las relaciones entre objetivos vienen definidas por el tipo de instrumentos que se utiliza para alcanzarlos. Así, dos objetivos se dice que son independientes cuando los instrumentos utilizados para conseguir uno no tienen ningún efecto sobre el otro. Dos objetivos se dice que son complementarios cuando los instrumentos empleados para alcanzar uno tienen también efectos favorables sobre el otro, contribuyendo a su consecución simultánea. Y dos objetivos se dice que son competitivos cuando los instrumentos utilizados para alcanzar el primero ejercen efectos desfavorables sobre el segundo, dificultando de algún modo su consecución simultánea. En tal caso se da un trade-off entre ambos objetivos, puesto que uno sólo puede alcanzarse en determinada proporción a expensas de una cierta pérdida del otro. De cualquier manera, las relaciones de complementariedad o de competencia son siempre una cuestión de grado, ya que no todos los instrumentos utilizados para conseguir un objetivo tienen por qué influir favorable o desfavorablemente sobre elotro. Podemos encontrar, así, objetivos que son sólo parcialmente complementarios o parcialmente competitivos, u objetivos que son a la vez parcialmente complementarios y parcialmente competitivos. En definitiva, dada la posible existencia de una cierta relación de competencia o de conflicto entre los objetivos de política económica (y dado además el carácter limitado de los recursos disponibles), es inevitable que en el proceso de elaboración de la política económica se plantee la necesidad de elegir; esto es, de establecer unajerarquía o un orden de prioridades en el programa que se formule.

dicotomía o una separación tajante entre ambos grupos de variables: hay una cadena de fines y medios en todo programa de política económica, y lo que constituye un objetivo en un determinado nivel del proceso, puede suponer realmente un instrumento en otro nivel más cercano a los fines últimosdelapolíticaeconómica(porejemplo,lamejoradelacompetitividad es un medio al servicio del objetivo crecimiento, pero es también un objetivo hacia el que apuntan otros instrumentos). Por eso, en la formulación de las distintas programas de política económica, pueden aparecer términos similares a los siguientes (en función del nivel que ocupa cada variable en el programa en cuestión): 1) objetivos últimos; 2) objetivos intermedios; 3) variables operativas de control; 4) instrumentos propiamente dichos. Así, la autoridad económica se propone alcanzar en un determinado programa unos objetivos últimos que traduce a unos objetivos intermedios, se plantea unas variables operativas de control (adecuadas al respecto) y actúa mediante la manipulación de unos instrumentos (cuyos efectos espera transmitir hasta los objetivos últimos por la vía referida). En consecuencia, quedan un tanto trasnochados los planteamientos que afirman que los juicios de valor sólo afectan a los fines u objetivos de la política económica (correspondiendo pronunciarse sobre ellos al ciudadano y al político), en tanto que los medios son "neutrales" (constituyendo su elección una tarea exclusivamente técnica que corresponde a los expertos). Como en su día apuntó Gunnar Myrdal, "es obvio que hay valores unidos no sólo a los fines, sino también a los medios. Los medios no son éticamente neutrales. El juicio de valor debe comparar y escoger entre caminos alternativos. Así pues, los juicios de valor afectan siempre a secuencias completas, no únicamente al resultado final anticipado. Aún en el caso de que fuese posible aislar los medios como neutrales, todavía tendríamos que discutir los efectos secundarios que pueden no ser neutrales. El juicio de valor afecta no sólo al fin, sino a cada componente de todas las posibles secuencias alternativas que deben ser comparadas". ¿Qué factores influyen en la elección de los medios o instrumentos de la política económica? Sin duda, el uso deliberado de unos instrumentos determinados presupone un cierto conocimiento de las relaciones existentes entre las distintas variables del sistema económico. Es decir, el modelo teórico de referencia (el análisis que se haga de la realidad)

4.3. Los medios o instrumentos Hemos definido anteriormente los fines u objetivos como aquellas variables sobre las que se pretende incidir y cuya deseabilidad deriva de

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tarlos. Ahora bien, además de esto, la elección de los medios o instrumentos dependerá también del marco institucional existente, del coste de utilización de unos instrumentos u otros y, por supuesto, de las preferencias de los responsables de la política económica. Por todo lo cual, al igual que sucedía en el caso de los objetivos, los instrumentos de la política económica varían sensiblemente a lo largo del tiempo y de país a país. Los programas de política económica nos presentan, en general, unas combinaciones de políticas específicas (las cuales articulan una serie de objetivos e instrumentos) aplicadas en un sentido finalista (con vistas a conseguir unos objetivos últimos de carácter económico, los cuales se hallan a su vez al servicio de otros fines de carácter superior). De acuerdo con Jane Sola, esas políticas específicas puede n clasificarse enpolíticas

participan el Gobierno y otros actores (económicos y sociales) cada uno con diverso tipo de motivaciones e intereses. En efecto, de lo dicho hasta aquí no cabe inferir que el Gobierno sea un agente impersonal que intente alcanzar el bien común sin ningún tipo de interferencias, a partir de las recomendaciones técnicamente más solventes que emanan de expertos o asesores neutrales. Los procesos de decisión en política económica son, por supuesto, mucho más complejos. Los gobiernos, y los políticos en general, tienen sus propios intereses que influyen en el resultado final del proceso, del mismo modo que inciden también en éste los grupos de presión organizados y los mismos funcionarios de la Administración Pública. La llamada teoría de la Elección Pública (Public Choice) ha destacado la influencia de parámetros extraeconómicos en las decisiones políticoeconómicas. Frente a una consideración de los responsables de la política económica como meros maximizadores de una determinada función de bienestar social, dicha teoría (cuyos pioneros fueron Downs, Buchanan y Tullock) subraya que las decisiones de política económica en una democracia son el resultado de un proceso en el que concurren, por un lado, los políticos y los funcionarios y, por otro, los votantes y los grupos de interés especiales (véase el gráfico 1).

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instrumentales y políticas sectoriales. Laspolíticasinstrumentales son aquellas que afectan (o son susceptibles de afectar) a la economía en su conjuntó, apareciendo entre las mismas: la política presupuestaria o fiscal, la política monetaria y financiera, la política de comercio exterior, la política de rentas, etc. Por su parte, las políticas sectoriales son aquellas orientadas a actuar sobre un determinado ámbito de la actividad económica, apareciendo entre las mismas: la política agraria, la política industrial, la política energética, la política de vivienda, la política de comercio interior, la política turística, etc. Por supuesto, aparte de esta interesante clasificación, cabe presentar otras. Por ejemplo, la relativa apolíticas macroeconómicas (cuya atención se centra en los agregados y las variables que se relacionan con los grandes equilibrios de la economía) y políticas microeconómicas (que tratan de influir en la toma de decisiones y la asignación de recursos por parte de unidades económicas individuales); la política coyuntural y la política estructural (ya referidas anteriormente); la política de demanda y la política de oferta (que guarda también relación con las anteriores), etc.

4.4. La vertiente política del proceso de decisión En este último punto del apartado dedicado al proceso de elaboración de la política económica, insistiremos un poco más en la vertiente

Gráfico 1

ACTUACIÓN DEL GOBIERNO

ECONOMÍA

GOBIERNO

OPOSICIÓN

JOSEP M- JORDÁN GALDUF


En las primeras formulaciones de esa teoría se presentaba a los políticos como agentes que trataban únicamente de maximizar sus votos para ser elegidos, mientras que en los trabajos posteriores se considera la existencia de un cierto equilibrio entre la fidelidad a determinados principios ideológicos y la búsqueda del poder. En el contexto de esta corriente de pensamiento y de otros enfoques de la ciencia política, se analizan cuestiones relativas a la influencia de los sistemas electorales (con sus mayorías y sus coaliciones), las estructuras de los partidos y las instituciones sobre el comportamiento de los políticos, del mismo modo que se estudia el papel de los funcionarios y los grupos de presión en los procesosdeelaboracióndelapolíticaeconómica.Complementariamente, se trata de diseñar instituciones que puedan reducir los costes de transacción y mejorar la cooperación entre los distintos actores políticos y privados. Por ejemplo, los grupos de presión organizados (que representan intereses económicos o sociales circunscritos a determinadas actividades o colectivos), tratan de influir sobre los dirigentes políticos y sobre los poderes públicos en aspectos como los siguientes: la evaluación de la acción pública; la detección de nuevas necesidades de actuación; la ordenación de las prioridades de acción gubernamental; la elaboración de los proyectos de normas legales y de los presupuestos, etc. En definitiva, el problema más importante que afronta una sociedad a través del proceso político es cómo conciliar las diferentes opiniones e intereses de sus miembros. Las sociedades democráticas confían en la regla de la mayoría para tomar sus decisiones. Mediante el juego político, las preferencias individuales se convierten en decisiones colectivas. Los ciudadanos expresan sus preferencias a través del voto a los distintos partidos políticos, y los poderes públicos h abrán de establecer una estructura de preferencias públicas a partir de aquellas preferencias individuales. Los políticos elegidos desarrollan, así, su función de acuerdo con su programa e interpretando las preferencias de los ciudadanos. En consecuencia, los representantes políticos actúan de intermediarios entre los votantes individuales y las instituciones públicas, y sobre ellos inciden al mismo tiempo los diferentes grupos de presión organizados. Como se ha señalado más arriba, el marco institucional de cada país

segundos. En ese sentido, un aspecto de gran interés es el grado de discrecionalidad que el marco institucional permite a los poderes públicos en su acción económica, pudiendo establecerse una serie de reglas que limiten la misma (por ejemplo, al conceder un elevado grado de autonomía al banco central en la política monetaria, o fijar un determinado límite al déficit que puede alcanzar el presupuesto público). De esa manera se cree que determinadas políticas económicas podrían quedar menos condicionadas por la interferencia de distintos agentes en el proceso político.

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5. EL MARCO GENERAL DE POLÍTICA ECONÓMICA EN LA UNIÓN EUROPEA Según se indicaba en la introducción del capítulo, en las últimas décadas se ha ido configurando un escenario internacional donde la política económica de los diferentes gobiernos nacionales se halla cada vez más influida o condicionada por el exterior. Por un lado, se ha intensificado la tendencia a la globalización de los mercados de bienes, servicios y capitales. Por otro lado, han proliferado las iniciativas de integración económica internacional en diversas áreas geográficas. Centrándonos ahora en este segundo fenómeno, la Unión Europea (UE) constituye, sin duda, la experiencia más avanzada y madura de integración económica internacional. Por esa razón, y por su relevancia en nuestro caso, dedicaremos este último apartado a esbozar los grandes trazos de la política económica de la UE, un ámbito de actuación de carácter supranacional que se superpone al ámbito de gobierno de carácter nacional y regional en cada país miembro de la misma. 5.1. Fines y medios de la política económica comunitaria

De acuerdo con el artículo 2 del vigente Tratado de la UE, los objetivos fundamentales de la misma son: promover el progreso económico y social, alcanzar un alto nivel de empleo y conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible. Estos objetivos se tratan de alcanzar mediante

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JOSEP M" JORDÁN GALDUF


La UE lleva a cabo una política económica que es tanto una política de ordenación como una política de intervención en el proceso económico. La política de ordenación es desde luego muy importante, estableciendo el marco institucional para que pueda funcionar tanto un mercado único europeo como una unión económica y monetaria. Si mediante el mercado único se persigue la obtención de unas ganancias de eficiencia en la asignación de los recursos, a través de la unión económica y monetaria se quiere contribuir a la consecución de una mayor estabilidad macroeconómica, y se pretende que todo ello incida en el progreso y bienestar de la UE. En cuanto a la política de proceso, la UE realiza unas funciones asignativas, unas funciones redistributivas y unas funciones estabilizadoras, utilizando como instrumentos tanto las regulaciones normativas como el presupuesto comunitario. La política asignativa de la UE no contempla tanto la provisión de bienes y servicios públicos (cuya competencia recae esencialmente, en los gobiernos nacionales, regionales y locales) como la regulación de los mercados comunitarios, la salvaguarda de las condiciones de competencia, el apoyo de una determinada oferta de infraestructuras y unas actuaciones (horizontales y sectoriales) en favor del desarrollo de la actividad productiva (I+D, PYMEs, agricultura, pesca, transporte, etc.) y del medio ambiente. La política redistributiva de la UE (en pro de una mayor equidad en el conjunto de la Unión) se centra fundamentalmente en el ámbito interterritorial (dado que en el ámbito interpersonal la misión principal le sigue correspondiendo a los gobiernos nacionales). Se trata de conseguir un objetivo de cohesión económica y social (y evitar que actúen unos procesos de polarización que aumenten las divergencias regionales) utilizando unos fondos estructurales que apoyan el desarrollo de las regiones menos favorecidas. Todo ello en cooperación con los gobiernos nacionales y regionales, que siguen teniendo grandes responsabilidades al respecto. De igual modo, la UE lleva a cabo una política social que pretende incidir también en las condiciones de vida y de trabajo de los colectivos más desfavorecidos. Por otra parte, la UE realiza una política de cooperación al desarrollo en favor de los países menos desarrollados en el ámbito internacional. Finalmente, la UE lleva a cabo unapolítica de estabilización, a través de una política monetaria única y la coordinación de las políticas fiscales

contexto mundial. La unión monetaria resultaba el corolario lógico del logro de un mercado único europeo, y a las ventajas de tipo microeconómico que representa éste, aporta otras ventajas de carácter macroeconómico. Pero la UE, que es ya una unión económica y monetaria, dista de ser aún una unión política, por lo que pueden plantearse serios desajustes y problemas en la consecución equilibrada de esos tres grandes objetivos de política económica a los que hemos hecho referencia en este capítulo: la eficiencia, la estabilidad y la equidad. En efecto, la UE todavía se halla lejos de ser una entidad política de tipo federal. A la situación actual se ha llegado fruto del consenso y de las condiciones que lo han hecho posible. Hoy por hoy, el sistema institucional de la UE, de naturaleza tan especial, es el que se representa de manera simplificada en el esquema 4.

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Esquema4

EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UE FUNCIONES INSTITUCIONES Legislativa Ejecutiva Judicial Control Gasto Público Consultiva Autoridad Monetaria Agente financiero

Consej o/Parlamento Comisión/Consejo Tribunal de Justicia Tribunal de Cuentas Comité Económico y Social, Comité de las Regiones y Comité de Empleo Banco Central Europeo/Sistema Europeo de Bancos Centrales Banco Europeo de Inversiones

5.2. Funciones centralizadas y descentralizadas Según el diseño de política económica aprobado en el Tratado de la UE, en la Unión Económica y Monetaria (UEM) debe convivir una política monetaria centralizada junto a unas políticas fiscales y estructurales descentralizadas. En efecto, la política monetaria, al igual que la aprobación de normas relativas al funcionamiento del mercado único, son competencia exclusiva de las autoridades comunitarias, mientras

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Este enfoque tiene la ventaja de que cada país puede adaptar las políticas fiscales y estructúrale^ a sus problemas específicos. Ahora bien, ello puede dificultar también la adopción de una combinación adecuada de políticas económicas (ya que unas medidas de política nacional erróneas tendrán efectos nocivos sobre la política monetaria única y el tipo de cambio del euro). Las políticas nacionales constituyen, pues, una cuestión de interés común y, en consecuencia, el Tratado prevé el establecimiento de unos mecanismos de coordinación adecuados en el marco del Consejo de Ministros (que supervisa dicha coordinación, basándose en los informes presentados por la Comisión). Con el tiempo, la UE ha ido creando unos procedimientos de coordinación al respecto y ha ido aprendiendo también de la práctica. Entre los mecanismos o procedimientos puestos en marcha para materializar una coordinación adecuada de las políticas nacionales, aparecen los siguientes (véase el esquema 5): a) el procedimiento del déficit excesivo, que genera una presión para la contención de los déficit públicos nacionales; b) el procedimiento de consulta y coordinación en materia de empleo, conocido como "Proceso de Luxemburgo"; c) el establecimiento de unas líneas maestras de reforma para el mejor funcionamiento de los mercados de bienes y servicios, conocido como "Proceso de CardifF (e impulsado también con la llamada "Estrategia de Lisboa"); y d) el procedimiento de cooperación y diálogo macroeconómico, conocido como "Proceso de Colonia". Para dar coherencia al marco general de política económica de la UE, el Tratado (artículo 99) establece que el Consejo formulará anualmente unas Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE). Dichas Orientaciones constituyen unas recomendaciones sobre las políticas macroeconómicas y estructurales de los países miembros, ejercitadas con la fuerza de la persuasión y la presión recíproca. Su aprobación por los Jefes de Estado y de Gobierno les dota de un peso político considerable. Su objetivo es evitar graves contradicciones entre las distintas área de política económica. Representan, por tanto, el punto de referencia de los procedimientos de coordinación mencionados anteriormente. Unos procedimientos basados en un método abierto de coordinación donde hay: a) directrices y calendarios; b) indicadores para medir los avances;

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Esquema 5

PROCEDIMIENTOS DE COORDINACIÓN MACROECONÓMICA EN LA UE Orientaciones Generales de Política Económica

Seguimiento • Control de défi- 1 •Reforma de los periódico de la ; citydela'deuda mercados de política econó- ' . públicos excesi- . trabajo para crear empleo. mica de los Es- vos. tados miembros • Principales ins- • Principales instrumentos: pro- trumentos: playlaUE. Se verifica el gramasdtesta- nes nacionales respeto a las bilidad y con- de empleo y vergencia na- orientaciones Orientaciones de empleo. cionales.

CONCEPTOS CLAVE Objetivos Instrumentos Marco institucional Política de ordenación Política de proceso

Fallos del mercado Fallos del Gobierno Política asignativa Política redistributiva Política de estabilización Grupos de presión

CUESTIONARIO DE PRÁCTICAS

Reformas estructurales.^ Principales instrumentosjí.in-! formes de progreso nacionaSffrsb

Diálogo mac económico • •

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Lectura No. 3 Aspectos Basicos de La Politica Económica

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