Aspectos Sobre Politica Publica

Asprctps sobre política publica ejercicios e instrumentos para el análisis

Alejandro Lozano Ayala

UNIVERSIDAD

NACIONAL DE COLOMBIA

SEDÉ BOGOTÁ DEPARTAMENTO DE FACULTA» DE DERECHO c ie n c ia r o ti r ic * c ie n c ia s k il ít ic a s y SOCIALES

Rector Decano Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Moisés Wasserman Adolfo Salamanca Correa

Director del Departamento de Ciencia Política

Alejo Vargas Velásquez

Coordinadora del Centro de Extensión y Educación Continuada Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Patricia Luna Pamplona

Aspectos sobre política pública Ejercicios e instrumentos para el análisis ©

ISBN Diagramación e impresión Imagen de portada

Alejandro Lozano Ayala, 2008 978-958-44-3528-6 Logoformas S.A. Improvisación quebrada (detalle) Wassily Kandinsky, 1914

Bogotá, junio de 2008

Este libro está dedicado con especial afecto a mi compañera de vida María Alejandra Tapia

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Contenido No. ACCESO:

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Introducción La ilusió n de la autoría in d ivid u al y la producción co lectiva del s a b e r.........................................................................................................................

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C ap ítulo 1

Aspectos sobre el saber en políticas públicas Perspectivas de abordaje y producción de literatura sobre el cam p o ......................................................................................................................... Planteam ientos sobre la producción del saber: las cien cias de las p o lític a s ...................................................................................................................

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C ap ítulo 2

Dimensiones funcionales en el campo de las políticas públicas Perspectivas y problem as sobre el m arco funcional de las p o lític a s .......................................................................................................................... Perspectiva estatal y p o líticas p ú b lica s........................................................ El concepto de ámbitos intervenidos........................................................... Formas de intervención de estado................................................................. Organizaciones de estado y planos funcionales de política p ú b lica....................................................................................................................... C riterio s y estrategias de a n á lisis: id entificación del plano funcional organizacional de la p o lític a ...................................................... Demarcación espacio temporal del proceso de p o lítica..................... Estructura plano organizacional de la p o lítica.........................................

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6 Aspectos sobre política pública I Alejandro Lozano Ay ala

C ap ítu lo 3 Id e n tifica ció n del p lano fu n cio n al o rg an izacio n al estatal de la p o lítica A lgunos crite rio s, instrum entos y estrategias de an álisis M arco del tra b a jo ...................................................................................................... Objetivo general.................................................................................................... Objetivos específicos........................................................................................... Proceso de trab ajo ................................................................................................ Perfiles fu n cio nales generales de las e n tid a d e s.................................... M atriz: Funciones generales de la entidad................................................ Perfil funcional de unidades organizacionales por entidad............... M atriz: Funciones por unidades organizacionales................................. Id en tificació n de cam pos y subcam pos del ám bito de in te rve n ció n .................................................................................................................. Matriz de campos del ámbito intervenido................................................. Matriz de campos transversales....................................................................... Inform ación ju ríd ica de los cam pos de in te rve n ció n ........................ Elaboración de docum ento sobre planos funcio nales org anizacio n ales e id entificación de estructura de ám bitos de in te rv e n c ió n ...........................................................................................................

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C ap ítu lo 4 M om entos de la d e fin ició n de d ire ctrice s de p o lítica C onfiguración de la necesidad so cial y re c la m o ................................. Situación socialm ente relevante y p ro b lem atizació n ........................ Plexos de sentido................................................................................................... Procesos de traducción e identificación de actores.............................. M ovilización y enrolam iento........................................................................... Espacio de controversia: tem atización , red de instancias y d irectrices de p o lític a .........................................................................................

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C ap ítulo 5 D e fin ició n de d ire ctrice s de p o lítica Algunos crite rio s, instrum entos y estrategias de an álisis M arco del tra b a jo ...................................................................................................... Objetivo general.................................................................................................... Objetivos específicos......................................................................................... Tipos de información requeridos....................................................................

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Contenido

Proceso de trabajo................................................................................................ Espacio de problem atización para la d efinició n de directrices de p o lític a ...................................................................................................................... O bjetivos.................................................................................................................. Introducción............................................................................................................ Primer componente: identificación, posturas y actores en instancias organizativas...................................................................................... Segundo componente: identificación de posturasen documentos.. Tercer componente: caracterización de la red de instancias de debates y estabilización de directricesde p o lítica........................... Matriz: Temáticas, actores, posturas e instancias de procesos de definición de directrices..................................................................................... M atriz: Tematización a partir de documentos......................................... Identificación de d irectrices de p o lític a ...................................................... O bjetivos.................................................................................................................. Caracterización de agendas de estabilización de directrices de política p úb lica................................................................................................ Matriz: Identificación de directrices de política estabilizadas.......... Propósitos y objetivos que hacen parte de las directrices de p o lítica ...................................................................................................................... Elaboración de contextos..................................................................................... O b jetivo ................................................ .................................................................. Elaboración del m apa de trayectoria d efinició n de d irectrices gubernam entales de la p o lític a ........................................................................ Elaboración de docum ento base sobre d efinició n de d irectrices de p o lític a ......................................................................................................................

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C ap ítulo 6 M om entos de la im plem entación de p o lítica D ire ctrices, agendas operativas y espacios de problem atización de la im plem entación............................................................................................ Instancias de im plem entación, programas y red es.............................. Estrategia de a n á lisis: id entificación del plano program ático •n la im plem entación de la p o lític a ............................................................. Estrategias para el análisis de la red de proyectos de la p o lític a . C riterio s e instrum entos de fo caliza ció n , evaluación y seguim iento de p ro yecto s....................................................................................

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8 Aspectos sobre política pública | Alejandro Loxano Ay ala

C ap ítulo 7 Im p lem entación de d ire ctrice s de p o lític a Algunos crite rio s, instrum entos y estrategias de a n álisis M arco del tra b a jo ...................................................................................................... Objetivo general.................................................................................................... Objetivos específicos........................................................................................... Proceso de trab ajo................................................................................................ D iagnóstico ám bito in terve n id o ....................................................................... D iagnóstico sobre infraestructura institucio nal de im p le m e n tació n ......................................................................................................... Marco normativo jurídico sobre el cual se apoya el proceso de política.................................................................................................................. Matriz: Ordenamiento jurídico soporte de la im plem entación....... C aracterizació n del espacio controversial de la im plem entación Caracterización red de instancias que configuran debates y estabilización de decisiones de implementación.................................... Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados...................... Matriz de temas, actores, posturas y caracterización de instancias de debates de im plem entación....................................................................... Red org anizacional de apoyo del proceso de im plem entación de p o lític a ....................................................................................................................... M atriz: Red de unidades organizacionales de la implementación . Proyectos en el proceso de im p lem en tació n .......................................... Matriz: Identificación de proyectos y su a n á lisis................................... M atriz: Comportamiento de proyectos........................................................ Contratos y lic ita c io n e s ......................................................................................... Matriz: Contratos y licitaciones....................................................................... Estructuras de se rvicio s, producción de bienes, servicio s de asesoría y coo rd in ació n, producción de n o rm a s................................. M apa de trayectorias proceso de im plem entación de los p ro y e cto s........................................................................................................................ Elaboración de narración sobre la trayectoria de la p o lítica estudiada (im plem entación)................................................................................. Observaciones y orientaciones sobre procesos de recolección y tratamiento de inform ación...............................................................................

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B ib lio g ra fía .....................................................................................................................

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Introducción

La ilusión de la autoría individual y la producción colectiva del saber

Introducción

ouis Althusser aludía al importante llamado de atención que hacía Marx de no olvidar, frente a la lustrosa presencia del vestido, la inmensa cantidad de puntadas y detalles ocultos que daban cuenta del trasegar del sastre. De la misma manera, parece necesario no olvidar que el gesto de autoría de un trabajo como éste, no debe invisibilizar sin más, con agradecimien tos sentidos y cordiales, aquello que es resultado de procesos co lectivos de trabajo, donde confluyeron compromisos, tensiones, vo luntades, esfuerzos y pensamiento.

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Durante múltiples semestres y en extenuantes tareas de búsque da, tratamiento y análisis de información, grupos de trabajo de estudiantes de la carrera de Ciencia Política de la Universidad Na cional de Colombia discutieron, aplicaron y reorientaron la gene ración de los instrumentos de análisis que aquí se proponen. Ellos encontraron en sus prácticas de trabajo los límites y posibilidades de utilización, y develaron los supuestos y lógicas que promovían y no observaban. En otras dinámicas, investigadores como Elsa Martínez y Fabio López-Díaz en el marco de proyectos de investigación como el de “Políticas públicas sobre espacio público en Bogotá, 1995 -20 05” ; producto de la cooperación interinstitucional del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional y la Facultad de Investigaciones de la Escuela Superior de Administración Públi

Aspectos sobre política pública I Alejandro Lozano Ayala

ca, ESAP; durante cerca de tres años contribuyeron con sus deba tes teóricos, identificación de estrategias de exploración, elabora ción de instrumentos, búsqueda y análisis de información; a perfi lar una lectura y postura política sobre el ejercicio de hacer análi sis e investigación en políticas. Igualmente, se encuentra el comprometido trabajo en los proce sos de investigación de los compañeros Edwin Ruiz, María Ale jandra Tapia, Carolina Franco y María Jesús Martínez. En una lógica cercana y desde los debates de los estudios políticos, el grupo de Investigación en Teoría Política Contemporánea, TEOPOCO, de la Universidad Nacional, ha participado y genera do una impronta de interpretación y lectura del fenómeno. Finalmente, en un escenario de primer orden la Dirección de Eco nomía y Finanzas de la Contraloría de Bogotá y el Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional concurren en una experiencia de trabajo colectivo para abordar desde las lógicas y estrategias aquí propuestas, el alcance de lo que significa la eva luación de políticas desde la actividad fiscalizadora de este ente de control, para el caso del “ámbito de calidad educativa de la Admi nistración Distrital en Bogotá” en el período 2 0 0 4 -2 0 0 6 . Es indudable el importante aporte que han brindado a este trabajo la discusión, el juicio crítico, la labor investigativa y de análisis realizado por Amparo Peña de Useche y María Eugenia Vásquez, como especialistas del campo del control fiscal y funcionarlas de la Contraloría. A l e ja n d r o L

o za n o

A.

Capítulo 1

Aspectos sobre el saber en políticas públicas


Perspectivas de abordaje y producción de literatura sobre el campo res tendencias de producción de literatura sobre política pública dan cuenta de perspectivas de análisis para el cam po; cada una de ellas permite dilucidar múltiples proble! mas, perfilar puntos de vista complementarios y antagónicos a las ' tendencias restantes e identificar supuestos desde los que se ca^ racteriza y determina su naturaleza.

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En la primera tendencia se concibe a las políticas públicas como intervención estatal; con regularidad sus análisis y disertaciones se centran en la actividad gubernamental, el accionar burocrático y, para ciertas situaciones, en la acción parlamentaria. En la segunda tendencia se las ve como procesos que no involucran exclusivamente al estado, y donde se articulan dinámicas supranacionales, lógicas sociales, culturales y acciones colectivas de diC verso orden. <*

La tercera tendencia gravita especialmente en temas y problemas relacionados con el hacer de los analistas y de los grupos de ex pertos. Asuntos como el establecimiento de criterios para la iden tificación de problemas socialmente relevantes, la elaboración y el posicionamiento de agendas, la realización de diagnósticos, la pro ducción de argumentos orientados a públicos específicos, la iden-


tificación de procesos de evolución de información y sistemas de seguimientos son objeto de análisis, debates y propuestas instru mentales muy variadas y en ocasiones disímiles. La inobservancia de cualquiera de estos campos de producción no facilita una comprensión amplia de lo que se puede entender por políticas públicas; pero, igualmente, se impone la tarea de esta blecer y dimensionar adecuadamente los límites y posibilidades que se pretenden de estas diversas experiencias de lectura y ac tuación. Las políticas públicas corresponden a procesos de naturaleza eco nómica, social, política y cultural, caracterizados por formas de intervención de estado encaminadas a solucionar problemas con siderados socialmente relevantes, atendiendo a ámbitos de actua ción en los cuales se busca disponer de ejes comunes de orienta ción, continuidad y sostenibilidad en el tiempo por parte de auto ridades estatales; además de medios de estabilización y coerción que garanticen el logro de objetivos, la generación de resultados esperados, la consecución de condiciones deseadas y de comporta mientos sociales admisibles. Una perspectiva básica de análisis del fenómeno se contextualiza, caracteriza e interpreta en el marco de sistemas políticos, de mo dos de producción y matrices culturales dominantes. Las políticas públicas están igualmente relacionadas con dise ños institucionales, prácticas sociales, formas diversas que ad quieren los conflicto sociales, políticos, culturales, económicos e identitarios, en espacios nacionales, locales y glolocales; así como con factores de naturaleza supranacional relacionados con el com portamiento de los mercados, las relaciones entre los estados, las dinámicas globales no restringidas exclusivamente al orden económico sino articuladas a las lógicas de las seguridades hemisféricas y regionales internacionales; la circulación de po


blaciones, la expansión e irreversibilidades tecnológicas, las for mas del riesgo planetario y la configuración de formas supranacionales de lo público. El espacio de la política pública es un campo de confrontación de diferentes formas de poder: económico, político, poder-saber, cul tural, de clase, estamental, de género, generacional, etc. Es un cam po de múltiples luchas, de ejercicio de la dominación, de produc ción de la sujeción, de resistencia, de relativización y profundización de los conflictos sociales, de defensa de los derechos, de configura ción de la necesidad social, de visibilidad y resolución de requeri mientos sociales y culturales, de construcción de identidades y de transformación de las funciones de estado.' La política pública es un espacio de confluencia de fuerzas en el que los actores confrontan proyectos ideológico-políticos; movili zan y defienden intereses; discuten, difunden u ocultan temas que afectan diferentes formas de comunidad; buscan negociar, llegar a consensos, neutralizar o fortalecer posturas, y promover ciertos tipos de decisiones. Con regularidad se busca identificar las políticas con normas jurí dicas marco; con planes, programas y proyectos; con ciertos tipos de decisiones del gobernante, o decisiones estabilizadas en las agen das legislativas; sin embargo, este tipo de aspectos o fenómenos no siempre corresponden a las políticas. Las normas jurídicas no son la política pública. En ellas se pueden encontrar directrices de política, criterios, procedimientos, defini ción de ámbitos de intervención de la acción del gobierno, identi ficación de responsables estatales y no estatales para su ejecución, intre otros asuntos. No se puede considerar un proceso de política lública sin normas jurídicas; con ellas se estabilizan decisiones y e genera un marco legal que posibilita regular las conductas de

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los miembros de la asociación política involucrados en el proceso; sin embargo, las normas jurídicas no agotan la política pública. Los planes, programas y proyectos estatales no son la política públi ca pero sí permiten estabilizar decisiones, definir criterios, enun ciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos, plantear resultados, definir responsables e identificar poblaciones beneficiadas con la acción estatal y establecer coberturas en el pro ceso de política. La decisión de los gobernantes, que se estabiliza en directrices de política, no constituye por ella misma el proceso de política; no son la política. No se puede pasar por alto la importancia que tiene este tipo de decisión; sin embargo, no son las únicas decisiones que se presentan en el proceso. Los jueces dirimen conflictos y deciden, los grupos organizados se movilizan y deciden, los fun cionarios que ejecutan programas deciden sobre procedimientos, criterios, modelos; en términos generales, las decisiones son múl tiples, variadas y no necesariamente van en una sola dirección.

Planteamientos sobre la producción del saber: las ciencias de las políticas Peter W agner tiene como un buen referente para caracterizar programáticamente la naturaleza y ruta de un “enfoque de las políticas”, la visión que sobre ellas tenía Harold Lasswell: este en foque no se reduce simplemente a una ciencia social aplicada sino que su centro está dado por el lugar del hombre, la sociedad y la democracia, con una orientación de naturaleza global y un orden temporal que no se circunscribe exclusivamente a las cuestiones momentáneas. Wagner subraya como características esenciales de este enfoque la interdisciplinariedad, la orientación de valores, el reconocimiento


de contextos y la existencia de dos componentes básicos: el desa

rrollo de una ciencia de la formación y ejecución de las políticas y el mejoramiento de los contenidos de información e interpretacio nes dispuestos para los elaboradores de las políticas El orden de esta visión programática del campo propuesta por

Lasswell no deja de ser un buen referente para quienes promovie ron en la primera mitad del siglo XX un campo de las ciencias de las políticas; pero, igualmente, encuentra su límite y real posibili dad cuando se entiende como uno más de aquellos referentes de Sentido que han concurrido en los procesos de la producción de los saberes de estado y de las ciencias sociales empíricas; a pesar de que desde una perspectiva amplia no se podría circunscribir el fenómeno de las políticas públicas a estos dos tipos de saber. D e otra parte, si se trata de interpretaciones centradas en la iden

tificación de factores que inciden en la producción social de este laber, un buen referente son los trabajos de Bjórn Wittrock, para quien la identificación de estas dinámicas estaría relacionada con el cómo se genera el desarrollo, estabilización y transformaciones de acciones estatales, campos de los debates políticos y consolida ción en momentos históricos de una ciencia social empírica orien tada a la solución de problemas1. Una primera perspectiva del autor identifica como antecedente

Histórico la existencia de tendencias encaminadas hacia prácticas de saber propias del campo de las políticas desarrolladas en el marco

1, Wittrock, Bjórn etaL (1999). “Ciencias sociales y Estado moderno: el conoci miento de las políticas en Europa occidental y en los Estados Unidos”. Conte nido en Ciencias sociales y Estados modernos: experiencias nacionales e iniciativas teóricas. México D.E: Fondo de cultura Económica.

Aspectos sobre política pública | Alejandro ¡amano Ayala

de las ciencias camerales y las ciencias de la policía europeas del siglo XVII y XVIII. Por su parte las investigaciones de Michel Foucault para este pe ríodo y contexto, dan cuenta de la forma como se articularon las doctrinas de razón de estado, golpe de estado y equilibrio europeo en el seno de las ciencias camerales y ciencias de la policía, en un progresivo ejercicio de consolidación de un saber positivo como saber de estado, cuyo centro era el conocimiento y potenciación de sus fuerzas, mediante la integración de una aritmética social, prác ticas de producción de las poblaciones y lógicas constitutivas del poder soberano para intervenir sobre las formas de vida y la deci sión sobre muerte2. La importancia de Foucault radica en identificar este campo de emergencia como una disposición de saberes que no se despliegan solamente como saberes de estado o académicos, sino en franca tensión con saberes subalternos, que si bien no constituirán un antecedente de la ciencia social empírica, no serán ajenos al campo de estructuración de los procesos de política pública. La segunda perspectiva de W ittrock llama la atención sobre un rompimiento en el siglo XIX con las ciencias de la policía prove nientes del pensamiento liberal y su inclinación por el gobierno mínimo; las tradiciones filosóficas idealistas centradas en una pers pectiva teleológica de la razón de estado y, de otra parte, las ten dencias del socialismo y el pensamiento marxista que articularon militancia política y estudio científico para la resolución de los problemas sociales.

2. Foucault, Michel (2006). Seguridad, territorio, población. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. Foucault, Michel (2001). Defender la sociedad. México D.K: Fondo de Cultura Económica.


La tercera perspectiva se ocupa de tendencias emergentes de fina les del siglo XIX que logran un desarrollo sostenido en el siglo XX, asociadas a una progresiva institucionalización de las cien cias sociales empíricas, un ingreso significativo de las cuestiones sociales a las agendas del Estado liberal tardío, y una especial am pliación y profundización de los fenómenos de inclusión social en el marco de los estados de bienestar. Tales procesos de institucionalización se vieron amparados con la movilización de grupos de reformadores como la Sociedad Fabiana en Gan Bretaña, el movimiento de la Yerein fur Socialpolitik en el caso alemán y la sociedad sociológica vienesa, entre otros. Estas formas organizativas no estatales constituidas por académicos, militantes políticos, reformadores y empresarios, ocupados en in terpretar y promover lecturas sobre los problemas sociales de la época, confluyeron en la pregunta básica sobre la relación que de bería existir entre las acciones estatales y la generación de ciencia empírica orientada a la solución de los problemas ya mencionados. En una dinámica cercana a la ya referida confluyen las experiencias de reorganización universitaria vinculadas a tendencias de fortale cimiento de la actividad investigativa, y procesos de afianzamien to de enfoques sociales que promovieron de igual manera la institu cionalización de las ciencias; no solamente por la vía de la estructu ración y estabilización de programas universitarios, sino también por la consolidación de asociaciones científicas, prácticas de publi cación de su producción y organización de las profesiones. Dado lo anterior, Wittrock considera que es pertinente no plan tearse una lógica de determinación unívoca que explique los ulte riores desarrollos de las ciencias sociales empíricas desde los im perativos de estado, e igualmente se reconozca en este asunto el espacio tensivo generado entre ambos universos: en algunos pun tos el estado no encuentra respuestas del saber académico para la

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resolución de problemas que debía abocar frente a las situaciones sociales; y, de otra parte, las comunidades científicas mantienen prácticas independientes que pusieron en tela de juicio las propias lógicas de estado. Sin embargo, son variados y paradójicos los caminos de esa rela ción en la primera mitad del siglo XX; los requerimientos de sa ber académico sobre los asuntos sociales impulsaron al propio es tado a crear unidades de investigación en el seno de muchas de sus organizaciones, cuando no organizaciones completamente orien tadas a esta actividad; en otra dinámica se propician la configura ción de mercados de investigación social empírica a partir de sus propias demandas, movilizando recursos apetecidos por centros de investigación, universidades y asociaciones de profesionales, entre otros. Estos procederes tuvieron otras trayectorias que devinieron ellos mismos en política pública al constituirse la ciencia y la tecnolo gía en un campo estratégico de la acción estatal; lo anterior signi ficó la creación de fondos especiales y movilización de recursos financieros, de infraestructura, de comunicación y jurídicos para la investigación, la normalización de la actividad científica a par tir de leyes de ciencia y tecnología, la profesionalización de la ac tividad científica, la generación de mecanismos de visibilidad y notoriedad social de la actividad mediante premios y sistemas de incentivos y reconocimientos. De otra parte, el estado mismo forjó demandas de formación para sus cuadros de funcionarios en campos de las ciencias sociales empíricas; procuró impactos por este medio a los mercados educa tivos y centros de enseñanza, y aún en los mercados del libro y la información académica. Desde otra perspectiva, trabajos como los de Peter DeLeon, Martin Blumer y el mismo Wittrock relacionan la evolución de estos pro


cesos con experiencias nacionales disímiles y situaciones interna cionales generadoras de impactos en los mercados, las relaciones entre los estados y lógicas supranacionales3. Por un lado, las diferencias de sistemas políticos, la singularidad en la consolidación de los estados y las formas de constitución de los estados del bienestar, generaron en los países estrategias y producción científica que estuvieron centradas de manera impor tante en los propios problemas nacionales, posibilitando tradicio nes de investigación. De otra parte, cuentan igualmente en estas dinámicas de orienta ción y producción de las ciencias sociales empíricas, sucesos y si tuaciones políticas relevantes que en momentos desbordaron las propias experiencias nacionales. Por ejemplo, las economías de guerra (primera y segunda guerra mundiales) reorientaron las prácticas y problemas de la producción de la ciencia y la tecnolo gía, con una alta injerencia de los estados; pero igualmente lo han sido las crisis energéticas; los ciclos de efectos medioambientales globales; los impactos tecnológico mediáticos, entre otros. En otra perspectiva de lectura sobre las tendencias de expansión de estos saberes académicos en los órdenes internacionales y supranacionales, con consecuencias directas en las ciencias de las políticas y en la consolidación de discursos y prácticas de estado,

Si DeLeon, Peter( 1999). “Sucesos políticos y las ciencias de las políticas”. Conte nido en Ciencias sociales y estados modernos: experiencias nacionales e iniciativas teóricas. México D.F.: Fondo de cultura Económica. Blumer, Martin (1999). “Los contextos nacionales para el desarrollo de la investigación de la política social: Comparación de la investigación Británica y Norte Americana sobre la pobre za y bienestar social”. Contenido e n Ciencias socialesy estados modernos: experien cias nacionales e iniciativas teóricas. M éxico D.F: Fondo de cultura Económica.

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Yves Dezalay y Bryant Garth1, señalan la manera como se han reconfigurado la producción y la expansión de saberes, que expre san luchas de poder mediante la formación profesional en campfis como el derecho y la economía, desde una perspectiva que explora la relación entre corrientes globales y experiencias locales "de institucionalización de saberes hegemónicos. /

4. Dezalay, [ves & Garth, Bryant (2002). “La internacionalización de las luchas por el poder: la competencia entre ahogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos". Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.

Dimensiones funcionales en el campo de las políticas públicas


Perspectivas y problemas sobre el marco funcional de las políticas i se retoma el pensamiento de Renate Mayntz es preciso colegir que en buena medida uno de los marcos principales de las políticas públicas, como formas y prácticas de inter vención, está asociado a las funciones de los sistemas político ad ministrativos; la importancia de tal precisión radica en que no se trataría solamente de las funciones de estado, sin las cuales no sería posible pensar las políticas públicas, sino también otros ám bitos de formación de la voluntad política como los partidos, las asociaciones, los gremios, los movimientos sociales, entre otros1.

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Partiendo de este argumento y teniendo en consideración que las políticas públicas se pueden caracterizar como formas de inter vención de estado, sin que por ello se puedan reducir al exclusivo campo funcional de éste, resulta relevante precisar la naturaleza y alcance de este fenómeno. En tales circunstancias vale retom ar el pensamiento de Mayntz para precisar el significado del concepto función. La mencionada autora diferencia entre la que es considerada empíricamente, yI.

I. Mayntz, Renate ( lí)K/>). Sociología de la administración pública. Madird: Alianza


aquella función “postulada” o atribuida normativamente: dado lo anterior, se define la función como una prestación de algo, y se caracteriza como empírica cuando analíticamente se disponen de puntos de referencia observables; en el segundo caso, le es inheren te a la prestación una determinación de naturaleza ideológica o programática Para Mayntz, por ejemplo, cuando se asigna a un estado socialista la función de maestro de las masas, nos encontramos con una atri bución de carácter programático en términos políticos. De otra parte, si se abordan las políticas públicas desde concepcio nes sistémicas, el marco interpretativo alude en este caso, y en primer lugar, a funciones del sistema político-administrativo, que desde una lógica como la asumida por Mayntz serían la resultante de tendencias históricas articuladas a procesos de diferenciación sistémica de la función. ¿Qué consecuencias se derivan de este punto de vista para dimensionar las políticas? Tomando en consideración las lecturas propuestas por Niklas Luhmann, sobre las cuales en buena medida gravitan las investi gaciones de Mayntz, la función que ha provocado la diferenciación del sistema político puede caracterizarse como la capacidad de imponer decisiones vinculantes; la naturaleza vincular de este fe nómeno radicaría para el caso en la articulación tanto de la selec ción tomada por aquellos que adoptan la decisión, como de los destinatarios. En consecuencia, en estas circunstancias la función presupone la diferenciación de procesos decisionales que posibilitan para Luh mann disponer del poder político y, en última instancia, de la fuer za física, pero igualmente la configuración de prestaciones políti cas a otros sistemas de la sociedad que requieren de decisiones


socialmente vinculantes. E n este contexto de interacción^las pres taciones solamente son posibles si los medios del sistema emisor sistema político- pueden s e r adoptadas por el sistema receptor, entendiendo que en ningún caso los sistemas poseen una instancia de control central a la que pueda orientarse el sistema político, e igualmente atendiendo a que éste actúa en un sistema social glo bal, cuyo proceso de diferenciación funcional determina la función específica del sistema político y con ello sus prestaciones. Es claro entonces que la identificación de esta primera perspecti va para dar cuenta de planos funcionales determinantes de las políticas públicas, no se centra en el estado sino que pone de pre sente la existencia de una disposición tridimensional del sistema político, que para Luhmann se estructura con ocasión de procesos de diferenciación sistémica entre política, administración y públi co; pero de otra parte, estaría igualmente en el primer plano de nuestro asunto la discusión lhumaniana sobre la inclusión polítií ca, al ser entendida como incorporación de la población a condi ciones de vida que funcionalmente poseen relevancia2. No es ajena a otras orientaciones de lectura la caracterización de este problema de orden funcional que circunscriben el lugar y na turaleza de las políticas públicas; por ejemplo, Pierre Muller cen tra su análisis en un fenómeno que denomina relación global sectorial para discernir el origen y función de las políticas; desde esta erspectiva, los sectores son entendidos como estructuras de ro)S profesionales que fijan sus propias fronteras, definen sus proias reglas de funcionamiento sin que su articulación dependa de )Hterritorios3.*1

Í

!■ Lhumann, Niklas (1993). Teoría política en elestado de bienestar. Madrid: Alianza. Ii Muller, Pierre (2002). Las políticaspúblicas. Bogotá: Universidad Externado de 1 Colombia.

Aspectos sobre política pública | Alejandro Lozano Ay ala

En Muller, las formas de la regulación global están articuladas a diversas tendencias contemporáneas de consolidación sectorial, generadoras de nuevos ensamblajes de división del trabajo no ba sados en territorialidades; en el marco de estas disposiciones fun cionales, cuya manifestación sociológica son las corporaciones, tie nen lugar nuevas estructuraciones de las relaciones sociales. Te niendo en cuenta esto, las relaciones globales sectoriales son el objeto de las políticas públicas, entendidas como procesos de me diación social, que toman a su cargo los desajustes que ocurran entre los sectores y entre éstos y la sociedad global; en conclusión, las políticas son la gestión de estas relaciones.

Perspectiva estatal y políticas públicas Teniendo como marco las perspectivas y problemas funcionales ya identificados es viable redimensionar de manera diferente y en otro nivel las formas de intervención de estado y su disposición funcional en los procesos de políticas públicas.

C i concepto de ám bitos intervenidos

La existencia de situaciones socialmente problemáticas, en cuya resolución debe participar el estado, son configuradoras de un “ám bito intervenido”; vale decir, de un espacio sobre el cual recae la labor estatal orientada a contribuir en la solución de esos proble mas. La identificación y caracterización del ámbito intervenido responde en este caso a dos lógicas generales sobre las cuales debe recaer la atención del analista de políticas: |de una parte se encuentran el conjunto de representaciones, racionalidades, órdenes, prácticas sociales y culturales que dan cuenta de la naturaleza de las

Dimensiones fu n cionales en el campo de las políticas públicas

interacciones propias de los espacios que buscan ser intervenidos con las actividades gubernamentales y burocráticas. En consecuencia, constituyen dimensiones de los ámbitos inter venidos los siguientes fenómenos, cuyas dinámicas son indepen dientes del estado y se sustraen o entran en tensión con sus lógi cas de intervención: la configuración de espacialidades múltiples de interacción (urbanas, campesinas, vecinales, barriales, etc.); \ los copamientos territoriales de grupos sociales diversos; las i dinámicas de clase social y su movilidad; la disposición de es tructuras de status-rol dominantes en función de relaciones, ■situaciones y contextos; el dominio de ciertos tipos de m atri ces culturales hegemónicas, minoritarias o subalternas; la colexistencia de memorias colectivas y proyectos identitarios co[inunes; y la presencia de conflictos de diverso orden, entre ¡Otros. Por otra parte, se encuentra la diversidad de formas que adquie;n las acciones de intervención estatal con sus prácticas Irganizacionales, argumentaciones jurídicas, sistemas de inforlación, construcción de cartografías, generación de modelos, proiucción de expedientes y estructuras de servicios con los cuales pie constituyen representaciones y caracterizaciones del ámbito Intervenido. jSEn consecuencia, es prioritario para el analista diferenciar estas idos dinámicas y establecer las mediaciones que existen entre ellas, ¡entendiendo que la manera como se estructuran los procesos de jjbolítica pública se dispone precisamente en estas mediaciones.

Aspectos sobre política pública | Alejandro Lozano A y ala

Formas de intervención de estado

La labor estatal frente a la solución de situaciones socialmente problemáticas corresponde a “formas de intervención de estado”, que logran su especificidad y varían en el tiempo según se trate de las dinámicas propias del ámbito intervenido, de las transforma ciones mismas del estado, de los comportamientos del mercado y de procesos de naturaleza internacional y supranacional. La intervención de estado, propia de los procesos de políticas pú blicas, es viable porque existe una multiplicidad de funciones que enmarcan y orientan las tareas de organizaciones, funcionarios, gobernantes, legisladores y jueces, así como el alcance de sus res ponsabilidades; en consecuencia, en los aparatos de estado se ge neran y transforman permanentemente campos funcionales que hacen factible su intervención y que determinan su naturaleza, singularidad y alcance. Dado lo anterior, se denominará “campo funcional estatal de la política pública” al conjunto de funciones que posibilitan y preci san la intervención de estado, mediante diversos dispositivos en un ámbito intervenido específico. La variedad de funciones de estado se produce, ordena y opera de diferentes maneras, obedece a procesos históricos complejos y sus dinámicas son inteligibles en el desarrollo de sistemas políticos. Esta diversidad concurre igualmente cuando se trata de identifi car y delimitar formas específicas de intervención, como aque llas que hacen parte de las políticas públicas; por esta razón, los analistas de estos procesos deben establecer puntos de vista des de los cuales hagan viable el abordaje y comprensión del fenó meno. Resulta pertinente para abordar estratégicamente con fines analí ticos el “campo funcional estatal de la política”, diferenciar planos

Dimensiones fu n cionales en el campo de las políticas públicas

funcionales (organizaciones, cargos, dispositivos sociotécnicos, etc.) y caracterizarlos. Corresponde al “plano funcional organizacional de estado” de una política pública el conjunto defunciones de organizaciones, arti culadas directamente a las actuaciones que se adelantan sobre un ámbito intervenido (educación, salud, etc.). Es claro que el plano funcional de las organizaciones de estado sobre las cuales se so porta la intervención, no agotan el campo funcional estatal de la política pública. En conclusión, tenemos que con fines analíticos el experto puede identificar el '“campo funcional estatal de la política pública” aso ciado al problema y las formas de intervención; su importancia radica en suministrar información e identificar cómo debe y puede ¡actuar el estado ante la situación problemática, desde qué lugares |y en que circunstancias o condiciones. Las formas de intervención se enmarcan en planos funcionales; iin estos planos no se podría actuar desde el estado. Finalmente, |1 plano funcional organizacional del estado hace parte del cam po funcional estatal de la política pública péro no lo agota. Este plano se construye a partir de las funciones generales de las or ganizaciones y funciones específicas de sus unidades organiíacionales.

O rganizaciones de estado y planos funcionales de p o lític a pública

Toda acción de política pública tiene como marco un conjunto de flinciones que desde la perspectiva constitucional -orden progra mático- son exigibles al estado y que logran estar ordenadas y materializadas mediante la existencia de organizaciones que las


hacen operables en diversos niveles y a luz de múltiples propósi tos. Las organizaciones estatales, como grupos formales diseñados y dirigidos en el marco de una división del trabajo, se agrupan de manera diversa atendiendo a múltiples lógicas y criterios, que son consustanciales a la particularidad propia de cada sistema político y sociedad: en ciertos casos algunas de ellas operan atendiendo a las divisiones de los poderes de estado; a formas que asume la fragmentación territorial político administrativa; a dinámicas pro pias de la configuración de sectorialidades; a maneras que revis ten prácticas culturales y formas identitarias; a procesos de gene ración, manejo y asignación de recursos (económicos, de personal, de información, jurídicos, sociotécnicos, entre otros). En conse cuencia, se trata de diseños institucionales variados que se sobre ponen unos con otros, en entramados e imbricaciones complejas de funciones del estado. Las organizaciones son parte de la materialidad del estado como institución política; configuran un plano funcional que se corres ponde estrictamente con marcos de acción, tanto para el hacer como para el omitir de las autoridades públicas estatales (gober nantes, funcionarios de carrera, legisladores, jueces, entre otros), o de agentes no estatales que se encuentran al servicio de éste. A pesar de que las funciones del estado no se ordenan ni agotan en el fenómeno organizacional, éste si constituye un referente rele vante para identificar los ámbitos de competencia estatal y su operacionalización. De otra parte, es generalizado cuando se hace análisis de política pública circunscribir el campo funcional de la política, de manera dominante, a la ordenación sectorial, territorial y de separación de poderes del estado.jPor ejemplo, se identifica política educativa con sector educativo; política de ordenamiento territorial con la


división territorial político-administrativa (nacional, departamen tal, municipal); política judicial atendiendo a divisiones de pode. res del estado y su autonomía. Esta perspectiva de análisis da lugar a fructíferas estrategias de comprensión, interpretación y de acción para gobernantes, admi nistradores, grupos de interés organizados, administrados y usua rios de servicios estatales; sin embargo, si se trata de dar cuenta del ámbito de intervención del estado como campo (considérese, por ejemplo, la educación, la salud, la vivienda, etc.), vale decir, jcomo un espacio funcional dispuesto en el estado sobre estas ma terias. Es claro que no coincide necesariamente con la ordenación estrictamente sectorial o territorial, jurídicamente establecida, que Ordena la actuación de grupos organizacionales y sus funcionarios en bloques jerárquicamente interdependientes y obedeciendo al mismo tiempo a lógicas de planificación, control, evaluación y seguimiento, Unificadas bajo la égida de una autoridad gubernamental. Así las cosas, al no existir una coincidencia necesaria entre el “pla no funcional organizacional de la política pública” y la manera [como se ordena la acción estatal en diseños organizacionales secitoriales y territoriales jurídicamente estabilizados, se da uno de pfos problemas centrales que subyace a la manera como se concibe l fenómeno de las políticas públicas.

E

or ejemplo, para el caso de la administración de Bogotá en el año ¡8006, una organización como e l Instituto Distrital para la Protec ción de la Niñez y la Juventud adelantaba acciones de educación para la población en situación d e riesgo, sin embargo ella no hacía parte del conjunto de entidades que constituían jurídicamente el sector educativo.

Ciertamente, no es posible representar, interpretar y actuar en procesos de política haciendo d e lado las ordenaciones que revis ten lo sectorial, territorial, gu bernamental y formas de división


de poderes del estado; éstas, sin más, constituyen un punto de trán sito obligado desde referentes jurídicos, político-administrativos y de articulación social para la resolución de problemas social mente relevantes; sin embargo, entender que los planos funciona les del estado, que constituyen sus ámbitos de intervención, van más allá de lo ya anotado, permitirá construir una perspectiva y una representación diferente de la acción del estado en el marco de políticas públicas, conducente a interpretaciones y formas de actuación distintas que tendrán efectos relevantes en dinámicas como la gestión, la gobernabilidad, el rediseño institucional y la lectura misma de los procesos sociales.

Criterios y estrategias de análisis: identificación del plano funcional organizacional de la política D em arcación espacio tem poral d e! proceso de p o lític a

Dos criterios iniciales son obligatorios para el analista en el desa rrollo de esta estrategia de indagación; se trata de la demarcación espacial y temporal del fenómeno que se quiere delimitar, caracte rizar e interpretar. Para el caso de la delimitación temporal es prudente, si se trata de un período (por ejemplo 2 0 0 4 -2 0 0 7 ), escoger uno o dos años antes de la fecha inicial; la finalidad de esta decisión es disponer de un “punto de corte”(que permita contrastar entre sí la “situación an terior” (por ejemplo el año 2 0 0 3 ) y el período estudiado, (2 0 0 4 2 0 0 7 ).lj£ n el caso de la delimitación espacial es necesario georreferenciar el área objeto de intervención que se estudia (por ejem plo municipio, departamento, nación, entre otros). En general, pueden existir diversos criterios para determinar periodizaciones en los estudios que se hacen sobre los procesos de

D im e n s io n e s fu n c io n a le s e n e l c a m p o d e las p o lític a s p ú b licas

políticas públicas. En algunos casos se trata de indagaciones de coyuntura orientadas a per~cibir comportamientos y tendencias; en otras situaciones se busca elaborar diagnósticos relacionados con períodos de gestión, grandes reformas sectoriales, impactos articulados a transformaciones de mercados y condiciones inter nacionales o globales, mutación y evolución de conflictos múlti ples y configuración de necesidades sociales, reordenación de di seños institucionales del estado o del sistema político; finalmente, en otros casos, se trata de investigaciones de naturaleza prospectiva. I Dado lo anterior, es pertinente que el analista identifique con cla, ridad los criterios que lo llevan a establecer cuáles son los puntos ide corte o de inflexión que le posibilitan identificar periodizaciones ■jy trayectos temporales objeto de indagación, evaluando la perti nencia o no de su periodización a la luz de objetivos y resultados prácticos de su trabajo investigativo. HDe otra parte,\es fundamental para el analista establecer criterios Miaros en la identificación del problema objeto de estudio; si busca ■dilucidar una trayectoria de política, recuerde que ésta no corresIponde a proyectos, programas y planes gubernamentales^ tampo co se limita a la actuación de una organización o autoridad única; no se agota en una norma jurídica o conjunto de normas y no ¡necesariamente responde de manera exclusiva a una unidad de Criterio, un único centro o una sinergia estrictamente jera r quizada. En una perspectiva más amplia, los procesos de política corres

¡

ponden a estratos en el sentido que Gilíes Deleuze4 le da al térmi¡ no se trata de formaciones históricas, positividades hechas de

i

Deleuze, Guilles (1.987). “Los estra tos o formaciones históricas: lo visible y lo enunciable (Saber)”. Contenido en Jumcault. España: Paidós.

A s p e c to s s o b re p o lític a p ú b lic a I


discursividad, de campos de legitimidad y de regimenes de visibi lidad, entre otros. Los estratos se superponen unos a otros: la pro ducción normativa sobre los campos de intervención no es homo génea, las trayectorias organizacionales son disímiles, las expe riencias locales sobre resolución de problemas, generación de ser vicios o producción de bienes tienen trayectorias diversas y res ponden a culturas burocráticas y de vida social desigual.

Estructura plan o organizacional de la p o lític a

Una vez que se ha delimitado espacio temporalmente la interven ción objeto de estudio, se procede a identificar el plano funcional organizacional de la política. Para adelantar esta tarea se siguen los siguientes pasos:1

1. Identificación de organizaciones del campo de la política Se toma el conjunto de organizaciones estatales que tienen fun ciones relacionados con el campo de la política estudiada. Como se ha señalado, las agrupaciones de entidades en sectores contribuye a esta tarea de identificación; sin embargo, con regularidad mu chas otras organizaciones que no hacen parte j urídico-administrativamente de los sectores, también adelantan funciones en el cam po; por ejemplo, entidades de control o aquellas que se ocupan de actividades macro y transversales a los sectores (planificación, hacienda, entre otras).

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2. Identificación de funciones de unidades organizacionales De las entidades ubicadas se seleccionan los perfiles funcionales generales relacionados con la intervención, como las funciones de cada una de las unidades organizacionales que de manera directa tienen que ver con el campo de la política objeto de análisis. Las organizaciones, atendiendo a la división del trabajo que en ellas se presenta, disponen de una estructura de grupos formales denominada unidades organizacionales (direcciones, subdivisiones, secciones, oficinas, etc.), las cuales operan a través de interacciones funcionales y jerarquías verticales; igualmente son instancias en las que se tramitan asuntos relacionados con aquello establecido en sus funciones. Las unidades organizacionales como instancias son un espacio fun cional que circunscribe un ámbito de intervención y competencias sobre asuntos en los que se puede actuar porque se dispone de facultades para hacerlo. Desde otra perspectiva, la instancia es igualmente un espacio de visibilidad y enunciabilidad para ciertos tipos de problemas y reclamos. Por esta razón es que la recepción, ingreso y tratamiento de requerimientos sociales, políticos, eco nómicos, administrativos y culturales al estado se hace en instan cias que operan como puntos de entrada y lugares donde éstos adquieren visibilidad. En consecuencia, las instancias se pueden abordar en una doble perspectiva: primero, como espacios de visibilidad donde las fun ciones se disponen como un plano de aparición y percepción esta tal. Segundo, como dispositivos que producen formas de visibili dad específicas atendiendo a lógicas de estado. Concluyendo, no es posible plantearse la manera como se configuran relaciones publi co-privadas en el estado, sin atender al papel que juegan no sola mente las organizaciones sino también sus unidades.


Alejandro Lozano Ay ala

Es claro que las unidades organizacionales agrupan conjuntos de tareas, tanto simultáneas como sucesivas, orientadas por objeti vos, definidas en el tiempo y conducentes a resultados esperados. De igual manera, junto con sus cuadros administrativos las unida des disponen de procesos y procedimientos establecidos que redu cen la complejidad y cuentan con una diversidad de dispositivos sociotécnicos consustanciales al hacer y omitir que desde ellas se produce (sistemas de información, formatos, instrumentos de mensurabilidad, modelos, entre otros). Para el caso que nos ocupa, se diferencian entre unidades organi zacionales internas, encausadas de manera dominante a cumplir funciones para el sostenimiento mismo de la entidad (por ejemplo funciones de administración de personal, de compras y suminis tros de materiales, etc.) y unidades organizacionales externas que se encuentran más focalizadas hacia el afuera de la entidad, ámbi to intervenido o clientes externos del medio ambiente organizacional. Igualmente hacen parte de este campo los perfiles funcionales de unidades organizacionales que no pertenecen a ninguna entidad específica pero que, sin embargo, pertenecen al aparato organizacional del estado y participan de los procesos de política; tal es el caso de las unidades de coordinación interinstitucional como son comités y comisiones especiales (unidades integradoras). En consecuencia, esta lectura de las unidades organizacionales las identifica como plexos funcionales de aparición, percepción y enunciabilidad de ciertos tipos de problemas que el estado puede receptar, abordar y coproducir; y de otra parte, una segunda pers pectiva que las identifica como un dispositivo articulador de car gos, saberes especializados, modelos, funcionarios e instrumentos que generan representaciones y visiones sobre aquello que trata e interviene con sus acciones.

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3. Estructura de los campos de intervención del plano funcional La totalidad de las funciones generales de las entidades como del conjunto de unidades organizacionales identificadas, incluyendo las unidades integradoras, constituyen el plano funcional orga nizacional de la política pública. Una vez descrito el plano funcional organizacional el analista pro cederá a ordenar las funciones obedeciendo a diversos criterios que posibiliten construir categorías, taxonomías, clasificaciones y a desarrollar distintos tipos de análisis Un ejercicio inicial se centra en identificar y caracterizar la “es tructura de campos de intervención” que hacen parte del plano funcional. Esta ordenación clasifica y agrupa acciones especializa das en campos claramente diferenciados y les asigna un nombre apropiado que permita identificarlos. Por ejemplo, entre 1999 y 2006 el plano funcional organizacional de la política del espacio público del Distrito Capital Santa Fe de Bogotá, estaba estructurado por aproximadamente 22 campos de intervención en los que concurrían cerca de 15 organizaciones de la administración distrital5, sin contar nacional, departamental o regional (construcción y mantenimiento de infraestructura vial; transporte masivo, obra pública, control y evaluación ambiental, prevención y recuperación ambiental, investigación tecnológica y ambiental, asesoría y educación ambiental, propiedad y control

5. Instituto de Desarrollo Urbano, Departamento Administrativo de Catastro Distrital, Departamento Administrativo del Medio Ambiente, Jardín Botáni co, Secretaría de Obras, Secretaría de Tránsito y Transporte, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, Instituto de Recreación y Deporte, Instituto de Cultura y Turismo, Fondo de Ventas Populares, Contraloría Distrital, entre otras.

A s p e c to s s o b re p o lític a p ú b lic a |

A k ja n d n Lmeano Ayala

vehicular, tránsito peatonal y vehicular, infraestructuras de semaforización y señalización, nomenclatura vial y domiciliar, forma ción, actualización y conservación catastral; producción y uso de mapas y planos; avalúos; cesiones; bienes inmuebles estatales; entre otros). La característica de cada “campo de intervención” es que está cons tituido por varias funciones correspondientes a un solo conjunto de acciones especializadas; teniendo en cuenta lo anterior, se aso cia a cada campo una red de unidades organizacionales que perte necen a una o varias organizaciones y desde las cuales opera una parte del plano funcional organizacionaj de la política. Un primer nivel de análisis se detiene en lo que se puede denomi nar composición del “aparato de organizaciones estatales que es tructura la intervención de la política pública”; hemos subrayado en varios momentos que la ordenación de entidades sectoriales o territoriales no son un referente suficiente para dar cuenta de esta dimensión organizacional; en consecuencia, se impone al analista identificar y caracterizar tanto lógicas como dinámicas diversas que permitan explicar la configuración de este aparato. Algunos referentes básicos para orientar este análisis pueden ser los si guientes: ¿Cuáles y cuántas son las entidades agrupadas en torno a sectorialidades jurídico-administrativas; diferenciándolas por niveles territoriales, si es pertinente para el caso objeto de estudio? ¿Con curren varios sectores jurídico-administrativos en el dispositivo organizacional de la política? ¿Cuál es la relación entre organiza ciones agrupadas en sectorialidades jurídico-administrativas y los “campos de intervención identificados”? ¿Cuáles y cuántas son entidades de control del estado (por ejem plo entidades como contralorías, defensorías, superintendencias, comisiones especiales parlamentarias o de Concejos Municipales,

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entre otras) hacen parte del dispositivo organizacional y en qué campos de intervención identificados recae su acción? ¿Cómo se diferencian por ámbitos territoriales (nacionales, departamenta les, locales)? ¿Cuáles y cuántas son las entidades que articulan dinámicas trans versales a todo proceso de política pública, ya sea mediante la movilización y distribución de recursos (leyes, dinero, producción de ordenamiento jurídico o marcos normativos, entre otros) o es tabilización, direccionamiento, normalización de procesos de ges tión como, por ejemplo, aquellas que corresponden a actividades de planeación? ¿Cuáles son sus relaciones con los campos interve nidos y los niveles, territoriales? . Un nuevo nivel de análisis se ocupa de la configuración del apara to en términos de la cantidad, naturaleza y distribución de las unidades organizacionales. En este caso también son diversas las dinámicas que es preciso identificar y explicar. Un ejercicio inicial establece, en términos de los “campos de inter vención” identificados, el número de unidades organizacionales que los estructuran y las lógicas de su concentración y dispersión en organizaciones. Es necesario tener en cuenta que la disposición de unidades organizacionales impone al analista nuevos asuntos in herentes al diseño del aparato organizacional de la política, los cuales van más allá de asuntos reductibles a simples dinámicas de coordinación interorganizacional e intersectorial. 1Cada campo implica una especialización, un énfasis, una dimen sión particular de la intervención de estado; ésta nunca es plana y homogénea, se diversifica, expande y profundiza. En este contex to, la situación socialmente relevante que debe resultar en los pro cesos de política no implica univocidad y lógicas únicas, sino que se desdobla en una variedad de asuntos que se deben tratar, y en momentos con altos contenidos de pugnacidad y disenso: por ejem

44 A s p e c to s s o b re p o lític a p ú b lic a I


plo,\si se trata del fenómeno educativo se encuentran campos tan diversos como la calidad, la cobertura, la infraestructura, la finan ciación, el diseño curricular y la pedagogía, la formación de do centes, la relación educación-productividad, entre otros,: Los campos de intervención están estructurados por redes de uni dades organizacionales que ponen a la orden del día problemas de naturaleza operativa inherentes al control, coordinación, evalua ción y sinergia de acciones estatales múltiples; asuntos como la diversidad de estrategias gerenciales, la variedad de criterios e ins trumentos de focalización de la acción y definición de poblaciones objeto, dan luces sobre la complejidad que encierra la interven ción del estado en términos de procesos de política pública. De otra parte, se impone al analista el dar cuenta sobre dinámicas de crecimiento, decrecimiento y desplazamiento funcional, y la confi guración de tipos de vínculos entre las unidades organizacionales de la red, la intensidad vincular o la emergencia de lógicas disfuncionales. Por ejemplo, entre los años 1999 y 2005 en el campo de las políti cas públicas del espacio público en Bogotá, el ámbito de interven ción “control y evaluación ambiental” tuvo dinámicas de crecimien to, decrecimiento y concentración paulatina: para 1999, siete (7) unidades dispuestas en tres organizaciones solamente del orden distrital cumplían funciones de esa naturaleza; tres (3) hacían par te del Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA; una (l) de la Secretaría de Obras Públicas, SOP; una (l) de la Contrataría Distrital; una (l) de la Empresa de Acueducto de Bo gotá, EAAB y una (1) del Jardín Botánico. Para 2001 se trataba de nueve (9) unidades: aumentaba una (l) en el DAMA e intervenía una nueva unidad de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos UESP, y el resto se mantenían constantes. En 2005 el DAMA con centraba su actividad en dos (2) unidades, la Secretaria de Obras deja de cumplir funciones en esta materia y se aprecian nuevas

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unidades vinculadas a una nueva entidad: el Instituto de Desarro llo Urbano6. Si en el campo de las políticas públicas pueden resultar relevantes los órdenes de la gestión de proyectos y planes; los ordenes de la gestión de organizaciones y unidades organizacionales; la gestión de agendas gubernamentales, legislativas y operativas; es claro que una perspectiva sobre el significado de gestión de procesos de política pública adquiere un contenido y una dimensión diferente, que no puede ser remplazada por las dinámicas de gestión ya enu meradas, ni es equivalente a su sumatoria; se trata de un fenómeno diferente. De otra parte,(a pesar de que las políticas públicas estén circuns critas a ámbitos territoriales específicos como municipios o de partamentos, su plano funcional no se circunscribe solamente a organizaciones de estos órdenes territoriales; en esos planos fun cionales organizacionales de la política siempre se encuentran in tegrados entes de los órdenes nacionales, regionales y aún inter nacionales. Por ejemplo, en materia de educación universitaria en Colombia, para el caso de unidades territoriales regionales y municipales, es evidente la ingerencia de entidades nacionales como el Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, el Instituto Colombiano de Cré dito y Estudios Técnicos en el Exterior, INCETEX o el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología, COLCIENCIAS.

6. Lozano, Alejandro (2005). "Configuración de Ámbitos de Intervención en po líticas de espacio público en Bogotá 1 .998-2005”. Facultad de Investigaciones RSAP. Departamento de Ciencia Política. Universidad Nacional de Colombia. Grupo de Investigación en Teoría Política, TEOPOCO.



En este caso, es igualmente relevante subrayar la existencia de organismos internacionales que se incorporan al plano funcional organizacional de la política. Por ejemplo, en campos como la Sa lud es fundamental la ingerencia de organismos como la Organi zación Mundial para la Salud, OMS o el Consejo Internacional de Enfermería, CIE, entre otros. Una tercera perspectiva de análisis, igualmente centrada en ámbi tos, permite caracterizar una tipología de éstos que son transver sales al conjunto de las organizaciones; la aplicación de la meto dología ha posibilitado identificar ámbitos de este tipo como los siguientes: “producción de licencias, permisos y conceptos”, “or ganización y coordinación interinstitucional”, “participación ciu dadana y asistencia a usuarios”, “producción y aplicación de nor mas” y “prestación, integración y acceso a sistemas de informacion . _* r

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*

Este tipo de ámbitos permite percibir dinámicas de integración funcional del campo organizacional de la política pública que im plica la interacción entre las organizaciones, pero igualmente pone de presente la relación entre las acciones organizacionales y aque llos sobre los cuales recae la actividad del estado. Por supuesto que se trata de aspectos transversales a todo el campo y que re quieren el concurso de todas las organizaciones. La evaluación de este tipo de perspectiva no parte de las entidades consideradas una a una, sino de la malla institucional como aspecto estructurante de la política pública. Evaluar las entidades no es evaluar la infra estructura organizacional de la política.

4. Ámbitos, acciones administrativas y movilización de recursos Cada una de las unidades organizacionales vinculadas a la red, que soporta la intervención del estado en un campo de política,

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puede clasificarse y articularse a uno o varios ámbitos o subcampos. Las funciones son acciones que no solamente se relacionan con asuntos altamente especializados y referidos a la naturaleza de los problemas que se deben solucionar en el ámbito intervenido, sino que igualmente responden a labores circunscritas en los procesos de gestión del conjunto del aparato Por lo regular, las unidades organizacionales permiten establecer tipos de actividades que implican el cumplimiento de distintos papeles que determinan el lugar de ésta en el aparato organizativo; muchas de estas funciones tienen que ver con la definición de di rectrices de política, la coordinación, la evaluación, el control, la planeación, la ejecución, la consultoría, la asesoría, la capacita ción, la divulgación, la prestación de servicios, la producción de normas, la imposición de reglas, entre otras. El ejercicio de precisar este fenómeno constituye una cuarta pers pectiva de análisis, que permite ubicar a la unidad organizacional en líneas de acción de la política y atendiendo a la naturaleza de sus momentos (identificación de problemas, definición de directri ces, ejecución, control y evaluación). Se trata, por tanto, de un aná lisis de las funciones gestiológica que constituye el proceso de la política. Por ejemplo, para 1999 en el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, la unidad organizacional de “Vigilancia y Con trol” tiene como una de sus funciones diseñar el sistema de vigi lancia y control que debe aplicarse al uso, aprovechamiento y mo vilización de los recursos naturales renovables y demás recursos de los cuales el DAMA es autoridad ambiental. Son dos las mate rias especializadas sobre las cuales recae la acción en este caso: primero, los sistemas de vigilancia y control ambiental; segundo, el uso, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables. Pero de otra parte, se encuentra una función que es el

Aspectos sobre política pública I A leja n d ro

L o z a n o A y ala

diseño de sistemas de vigilancia y control, se trata de un trabajo articulado a procesos gestiológicos y de asistencia técnica que le definen un lugar en el conjunto de la política.

Capítulo 3

Identificación del plano funcional organizacional estatal de la política Algunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis

Id e n tific a c ió n d e l p la n o

funcional, o rg a n iz a c io n a l estatal d e la p o lític a

Marco del trabajo O bjetivo general

H

acer una identificación y análisis del plano funcional organizacional estatal de la política pública.

O bjetivos específicos

Identificar el conjunto de entidades que configuran el plano fun cional organizacional de la política pública, tanto de los órdenes nacional, seccional o local, incluyendo los entes de control (superintendencias, contralorías, procuradurías, etc.). Identificar el conjunto de unidades organizacionales que configu ran el plano funcional organizacional de la política pública, inclu yendo unidades de los organismos de control en todos los niveles; comisiones y unidades especializadas del congreso, asambleas y concejos; unidades, consejos, comités tránsversales a sectores, ra mas del poder público, de artic ulación intersectorial y territorial, entre otros. Elaborar mapas que identifiquen la estructura de campos, seña lando subcampos, red de unidndes organizacionales y de entida


Alejandro iMzano Ayala

des a las cuales pertenecen las unidades; acompañada de ordenacio nes de sector y ramas del poder público estatal. Elaborar matrices y mapas correspondientes a los campos trans versales del proceso de política pública. Así como mapas de tra yectoria de los procesos de cambio funcional de los campos de intervención de la política.

Proceso de trab ajo

•

Elaborar matrices para cada organización involucrada, en lo relacionado con: perfil funcional general de la entidad y perfi les funcionales por cada una de las unidades relacionadas con el plano funcional de la política.

•

A partir de las contenidos de las matrices anteriores, identifi car los campos funcionales por organización y ordenar la in formación en matrices para cada uno de los campos de inter vención identificados.

•

Elaborar matrices sobre los campos transversales de la políti ca pública a partir de unidades organizacionales.

•

Elaborar matrices sobre información j urídica relacionada con cada uno de los campos de intervención de la política.

•

Elaborar mapas de estructuras de campos y subcampos, y ma pas de trayectoria de cambio funcional de entidades.

•

Hacer análisis por cada matriz, análisis transversales, infe rencias, construir hipótesis y sacar conclusiones.

•

Redactar documentos finales.

Id e n tific a c ió n d e l p la n o "funcional, o rg a n iz a c io n a l estatal d e la p o lític a

Perfiles funcionales generales de las entidades ( Por cada una de las entidades involucradas en el proceso de políti ca elabore un perfil de las funciones generales de la entidad e iden tifique aspectos básicos sobre su posición en el aparato de estado Si para la fase objeto de estudio la entidad no se ha sometido a procesos de reforma general, ingrese solamente el perfil funcional que antecedió al período vigente y el perfil de las funciones actua les. Cuando dicha fase cubre varios procesos de reforma, ingrese la información de cada período Generalmente la información sobre las funciones generales de las entidades se encuentra consignada en normas jurídicas; buena parte de éstas las encontrará consignadas en las normas de creación y reforma de la entidad, pero es preciso tener en cuenta qué nor mas sectoriales o de asuntos relacionados con los campos de la entidad pueden agregar nuevas funciones o mantener las ya exis tentes. Ingrese solamente información pertinente; se solicita copiar sola mente las funciones literalmente, otros contenidos de la norma no se solicitan. Recuerde que regularmente las funciones se inician con un verbo en infinitivo.

54 A sp e c to s s o b re p o lític a p ú b lic a |

Alejandro Lozano Avala

M a triz: Funciones generales de la entidad

MATRIZ FUNCIONES GENERALES POR ENTIDAD Nombre entidad: Rama de poder: Nivel: Unidad geo/pofítica: Sector: Norma No. Año Norma No. Norma No. Año Norma No. Año Año 1

\_IT Ingresar las funciones literalmente

\

Establece tipo de norma

( Ingrese el nombre completo de la entidad que se quiere identifi car; no coloque siglas. (Ministerio de Educación Nacional, Gober nación de Cundinamarca). Identifique el nivel político-adminis trativo en el que está ubicada la entidad estatal (nacional, departa mental, municipal, estadal, etc.).J Identifique la rama del poder público en la que se encuentra ubi cada la organización que caracteriza (ejecutivo, judicial, legislati vo, electoral, etc.). Ingrese la información del sector jurídico-administrativo, si es el caso, al cual pertenece la entidad que está caracterizando (educación, salud, vivienda). Finalmente, con su nombre respectivo el ámbito geografía al cual corresponde la en tidad (Bogotá, Antioquia, Bucaramanga, Meta, etc.). Es necesario ingresar literalmente las funciones establecidas en la norma. El instrumento debe permitir analizar la forma como per manecen, cambian, se amplían y reducen en el tiempo las funcio nes de la organización.(Es necesario tener en cuenta que laN fun-

Id e n tific a c ió n d e l p la n o fu n c io n a l, o rg a n iz a c io n a l estatal d e la p o lític a

ciones de la organización: a) Dan cuenta de formas como intervie ne el estado, b) Dan cuenta de dinámicas de la configuración de necesidades y demandas sociales, c) Localizan en el dispositivo organizacional canales de acceso y transformación de los requeri mientos al aparato del estado. El análisis de la información contenida en la matriz permite perci bir cambios en las formas organizativas que va asumiendo el esta do. Por ejemplo, durante un período específico Colciencias pasó de ser una organización que simplemente fomentaba proyectos de investigación a ser una entidad que coordina un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Igualmente,[la información allí conteni da permite señalar y tener indicios, de una manera inicial, sobre posibles cambios en requerimientos y conflictos sociales.

P e rfil funcional de unidades organizacionales p o r entid ad

Al interior de las organizaciones estatales opera una división del trabajo con la finalidad de cumplir las funciones misionales que le corresponde adelantar; en torno a estas funciones las organizacio nes establecen objetivos de diversa naturaleza en los procesos de gestión. Esta división del trabajo se manifiesta mediante la creación de grupos formales orientados a la realización de tareas específicas encaminadas por objetivos; a estas grupalidades se las denomina "unidades organizacionales” (secciones, direcciones, divisiones, comités, juntas, etc.) y a cada una de ellas le corresponde un perfil funcional. Las estructuras de "grupos formales” en las organiza ciones son un dispositivo tecnológico administrativo; sin ellos no se logran llevar a cabo las funciones organizacionales y, por ende, tampoco se realizarían las funciones del estado.



[Para cada una de las entidades identificadas elabore perfiles fun cionales por cada una de las unidades organizacionales que hacen parte del plano funcional de la política pública.

M a triz: Funciones p o r unidades organizacionales

MATRIZ DE PERFILES FUNCIONALES POR UNIDADES ORGANIZACIONALES

Nombre entidad: AÑO CREACIÓN (NORMA) Nombre unidad:

AÑO REFORMA (NORMA) Nombre unidad:

Nombre unidad:

Copie literalmente el perfil funcional de la unidad organizacionai



Nombre unidad:

Nombre unidad:

Copie el nombre completo de la unidad organizacionai a la cual pertenece el perfil funcional

Ingrese el nombre completo de la entidad que se quiere identifi car; no coloque siglas (por ejemplo, Ministerio de Educación Na cional, Gobernación de Cundinamarca). Identifique el nivel políti co-administrativo en el que está ubicada la entidad estatal (nacio nal, departamental, municipal, estadal, etc.). Identifique para cada una de las columnas la norma jurídica y el año en el cual se presenta la reforma de la unidad organizacionai. En caso de que la unidad organizacionai no cambie sus funciones en un proceso de reforma se dejan las funciones vigentes; si se adicionan nuevas funciones se copian. En el caso de unidades integradoras, que aunque son unidades de coordinación interorganizacional o intersectoriuU'N, su secretaría



técnica la desarrolla una d e las organizaciones de la red y en tales circunstancias, la unidad se identificará en la matriz de campos. La matriz permite caracterizar, comparar y establecer los cam bios que se operarán en cada uno de los perfiles funcionales de la organización, a través de los momentos de creación y reforma. Para el caso no se incluyen las unidades redirección de la entidad (rectorías, dirección, gerencia, consejos directivos, etc.). El perfil solamente incluye las funciones que se relacionan directamente con la intervención en los ámbitos de intervención; no hacen parte del perfil aquellas funciones orientadas a la gestión interna de la unidad.

Identificación de campos y subcampos del ámbito de intervención ( Primero, a partir de la información contenida en las dos primeras matrices elaborar una clasificación de funciones que identifique grandes campos de intervención, independientemente de la uni dad organizacional o entidad en la que se encuentre ubicada. Es tablezca un nombre apropiado para cada uno de los campos de intervención J Desde una perspectiva centrada en procesos de política pública, el plano funcional de acción de intervención del estado corresponde al campo funcional de intervención. Desde la perspectiva del sistema global social, el campo de inter vención permite identificar grupos de actores organizados no es tatales; mercados especializados; sistemas de reglas sociotécnicas que desbordan la acción estatal; circuitos de producción tecnoló gica; formas institucionales nacionales y supranacionales; prácti cas sociales y culturales; campos organizacionales, entre otros. En el marco del'campo funcional d e intervención se delimitan cam-

A sp e c to s s o b re p o lític a p ú b lic a |

Alejandro lo za n o Ayala

pos problemáticos y formas de conflicto, formas simbólicas e ima ginarios. Segundo, atendiendo a los resultados del primer punto, elaborar una matriz que articule para cada campo de intervención identifi cado la red de unidades organizacionales y organizaciones que lo configuran. Para este caso es necesario elaborar una periodización que posibilite establecer cambios funcionales en el campo para el período objeto de estudio.

M a triz de cam pos d e ! ám bito intervenido

MATRIZ DE CAMPO

Período 1 Subcampo 1 Subcampo 2 Entidad 1 Entidad 2 Entidad 3

Periodo 2 Subcampo 2 Subcampo 1

Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3

Nombre de la entidad

Punciones del subcampo

El campo así identificado tiene dinámicas de diseño institucional muy diversas; las organizaciones no se reforman al mismo tiempo, la producción de normatividad jurídica sobre subcampos es disí mil y la generación de estructuras de servicios tiene sus propias trayectorias. Las lógicas del campo son más cercanas a dispersio nes, resonancias y diásporas que a una centralidad Cínica.

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Tercero, identificar las funciones que hacen parte de los campos transversales a las políticas públicas y relacionarlos con la red de unidades organizacionales y organizaciones.

M a triz de campos transversales

Período: Entidad 1 Entidad 2 Entidad 1 Entidad 2 Entidad 1 Entidad 2 Entidad 1 Entidad 2 Entidad 1 Entidad 2

MATRIZ DE CAMPOS TRANSVERSALES

Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3 Nombre unidad 1 Nombre unidad 2 Nombre unidad 3

Camoo transversa!

Campo 1

Campo 2

Campo 3

Producción de licencias, permisos y conceptos

Organización y coordinación interorganizacionai e intersectorial

Producción y aplicación de normas

Prestación, integración y acceso a sistemas de información

\

Participación ciudadana y asistencia a usuarios

Nombre de la entidad

Funciones transversales

Información jurídica de los campos de intervención Se requiere disponer de la totali dad de la información jurídica re lacionada con cada uno de los campos de intervención, puesto que


Alejandro Lozano Avala

las funciones del estado sobre esas materias, la determinación de ámbitos de competencias, la identificación de responsables, la re glamentación de asuntos no se circunscriben exclusivamente a la normatividad relacionada con la creación, reforma y liquidación de organizaciones. En tales casos, es igualmente relevante que el analista se oriente por toda la información jurídica relacionada con los sectores polí tico-administrativos que contribuyen a la configuración del cam po de las políticas públicas estudiado. [ En consecuencia, se debe elaborar un listado que permita dispo ner del conjunto de normas, ordenadas por años. El listado debe organizarse en un cuadro que contenga: •

Identificación de la norma.

•

Año de expedición.

•

Asunto de la norma.

•

Enumeración sintética de los temas tratados, relacionados con asuntos atinentes a los campos de intervención/;

CUADRO DE NORMAS JURÍDICAS DE LA ORGANIZACIÓN IDENTIFICACIÓN

AÑO

ASUNTO

TEMAS

Elaboración de documento sobre planos funcionales organizacionales e identificación de estructura de ámbitos de intervención Elaborar la primera versión de una narración en la que se describa y analice la identificación del plano funcional organizacional esta

Id e n tific a c ió n d e l p la n o fu n c io n a l, o rg a n iz a c io n a l estatal d e la p o lític a

tal de la política, enmarcada temporalmente, y en la cual se identi fiquen y expliquen los campos de intervención, así como la red de organizaciones y unidades organizacionales estatales que los con figuran. Ampliar y complementar con el estudio de la información jurídica identificada. El documento debe posibilitar la construc ción de un juicio sobre el alcance organizacional del estado. Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y análisis transversales que articulen lo contenido en las matrices elabora das, los análisis hechos a cada una de ellas y las relaciones entre cada uno de los tópicos estudiados. Para lo anterior debe: (a) Ha cer inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Ela borar una hipótesis interpretativa del fenómeno estudiado y sus tentarla *•

Resultados •

Documento correspondiente a la identificación del plano fun cional.

•

Resumen ejecutivo de tres páginas.

•

Una presentación en Power Point o en un programa similar, como máximo de diez minutos, orientada a decisores estata les.

Capítulo 4

Momentos de la definición de directrices de política

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M o m e n t o s d e la d e fin ic ió n de d ire c tric e s d e p o lític a

s necesario decidir sobre qué problemas existen y de cuá les los gobernantes y funcionarios estatales deben ocu parse, redimensionar yrecontextualizar; los problemas son innumerables, los grupos organizados se movilizan y presionan tanto .en el estado como fuera de él para promover sus intereses y procurar prioridad en la resolución de sus propios asuntos, los recursos financieros del estado son limitados, la capacidad de las organizaciones y funcionarios de las administraciones públicas en ocasiones es insuficiente y en ciertas situaciones ellas mismas se constituyen en un verdadero obstáculo para la solución de los re querimientos sociales, políticos y económicos.

E

Configuración de la necesidad social y reclamo La caracterización e identificación de este primer escenario rela cionado con el diseño de directrices de política y su estabilización, pone sobre el tapete un asunto álgido y sujeto a variadas contro versias: se trata de establecer cómo se generan y resuelven las necesidades de la sociedad, en qué situaciones interviene en su definición y resolución el estado, cuándo este tipo de problemas deben ser asumidos por fuera d e la órbita estatal, en qué condicio nes y de qué manera pueden concurrir ambas partes. Por tanto, se trata de un aspecto estructuran te sobre el cual descansa todo pro ceso de la política pública.

I

Aspectos sobre política púb lica | Alejandro Lozano Ayala

Para Daniel Loscha y Jacques Chevallier la estructuración de la necesidad se encuentra articulada a una carencia, falta o privación que busca resolverse mediante su satisfacción; situación que re sulta ser siempre parcial e inacabada. Desde otras perspectivas de análisis este fenómeno es aspecto estructurante y constitutivo del devenir sujeto. Concepciones naturalistas y evolucionistas, como ciertas interpre taciones psicologistas de la necesidad, inician su caracterización clasificándola y diferenciándola en términos de binariedades como las siguientes: necesidades primarias y secundarias, necesidades naturales y sociales, necesidades reales y falsas, necesidades indi viduales y sociales. El primer acercamiento que Loscha y Chevallier tienen al estudio de la necesidad parte de una crítica a estas con cepciones apoyándose para ello en los debates provenientes del marxismo y el psicoanálisis1. Primero, la necesidad es histórico-social. Alimentarse, por ejem plo, no es solamente una actividad con la que se satisface el ham bre entendida como un fenómeno exclusivamente biológico de sobrevivencia; la carencia está articulada a órdenes imaginarios, simbólicos y comunicativos; nuestras prácticas alimenticias están determinadas por matrices culturales en las que somos educados y desde las cuales devenimos en sujetos sociales y culturales; ma trices que se transforman y generan regímenes de admisibilidad e inadmisibilidad. Hablar de necesidad es plantearse de entrada un fenómeno social, cultural e histórico que no supone necesariamente

1. Chevallier, Jacques & Loschak, Daniele (1986). “Los fundamentos de la deman da social” y “La construcción de la demanda social”. Contenido en Ciencia ad ministrativa: teoría general de la institución administrativa. Madrid: Instituto Na cional de Administración Pública. Vol. 2, Tercera parte, Título primero, Capí tulos l y 2.

M o m e n t o s d e la d e fin ic ió n d e d ire c tric e s d e p o lític a

asumir la primacía de perspectivas no biológicas sobre la dimen sión biológica. Segundo, cuando a Freud2 s e leinterroga por las diferencias entre una psicología individual y una psicología social su respuesta es directa y contundente: no hay psicología individual, la psicología es social porque el individuo es social como sociales son los gru pos de individuos. Los lugares de la individualización se constitu yen como procesos de inscripción en los órdenes como el lenguaje, las leyes del parentesco, la sexuación, entre otros; el concepto.de individuación desde esta perspectiva no se corresponde con el de persona o una unidad del yo desde la cual se define un interior y un exterior. La existencia de una dimensión individual del recla mo o requerimiento iriherente a la satisfacción de la carencia, par te de iin espacio comúnicacional, simbólico e imaginario desde el cual se deviene sujeto. Tercero, la necesidad se configura social y culturalmente pero no desde una perspectiva histórica, entendida como sucesión y línealidad de hechos que tienen una orientación de naturaleza teleología, con lugares de origen y llegada; lo anterior no significa desconocer la existencia de representaciones sobre la carencia y

2. "La oposición entre psicología individual y psicología social o colectiva, que a primera vista puede parecemos muy profunda, pierde gran parte de su signifi cación en cuanto la sometemos a m ás detenido examen. La psicología indivi dual se concreta, ciertamente, al hombre aislado e investiga los caminos por los que el mismo intenta alcanzar la satisfacción de sus instintos, pero sólo muy pocas veces y bajo determinadas condiciones excepcionales le es dado prescin dir de las relaciones del individuo c o n sus semejantes. En la vida anímica indi vidual aparece integrado siempre, efectivamente, él otro, como modelo, objeto, auxiliar o adversario, y de este modo, la psicología individual es al mismo tiem po y desde un principio psicología Social, en sentido amplio, pero plenamente justificado”. Freud, Sigmund (197ÍS). Psicología de las masas y análisis del yo. Madrid: Biblioteca Nueva. V3.

A sp e c to s s o b re p o lític a p ú b lic a I


su satisfacción en las cuales operan este tipo de concepciones so ciales sobre el tiempo, que tienen eficacia simbólica y hacen parte de formas hegemónicas o subalternas dé inscripción social y cul tural. Esta manera de interpretar el fenómeno relativiza controversias que se ocupan de establecer si primero está la carencia y después su satisfacción; si es la oferta la que genera la demanda o lo con trario; si es el consumo de las sociedades de masa lo que ha produ cido necesidades alienantes o falsas necesidades; o si es posible plantear que las necesidades son las mismas e independientes de ellas, lo que cambian son sus satisfactores. De otra parte, rompe con concepciones que sitúan al estado o las administraciones como lugares que deben resolver las necesida des de la sociedad civil, o en el marco de otros discursos que ope ran con la misma lógica, debe ser el mercado el lugar de su resolu ción. Desde esta perspectiva, las políticas públicas no son acciones orien tadas a resolver necesidades, sino que son procesos configurados y configuradores de la producción social, cultural y económica de la necesidad. En un sentido mucho más puntual y con mayores consecuencias, sería necesario subrayar que la disposición de la necesidad no es ajena al lugar del deseo; la perspectiva de algunos de los planteamientos de Jacques Lacan sobre el asunto ponen la aseveración en su justa proporción: la demanda evoca la falta de ser con los tres rostros de la nada que constituyen el fondo de la demanda de amor, del odio que va a negar el ser del otro y de lo indecible de lo que se ignora en la petición. Habitantes de un barrio subnormal no disponen de energía eléc trica y para contar con ella hacen su reclamo, tramitan su requeri miento ante ciertas unidades organizacionales de la empresa de energía eléctrica de la ciudad. Por su parte, funcionarios de la rilen-

M o m e n to s d e la d e fin ic ió n de d ire c tric e s d e p o lític a

donada empresa precisan prestar un servicio que consiste en pro veer energía eléctrica. Que lo s habitantes del barrio no dispongan de electricidad para hacer lo s alimentos, no se entenderá en este caso como necesidad, e igualmente no hablamos de necesidad cuan do nos referimos a la ausencia de usuarios que requiere la empresa eléctrica para prestar un servicio y garantizar con ello su propia existencia. Desde la lectura que se propone la configuración de la necesidad obedece a procesos de inscripción múltiple desde diversos tipos de dispositivos, prácticas sociales y culturales, juegos de lenguaje, formas de conflicto y proyectos identitarios;{la formación y trámi te de los reclamos como elementos constitutivos de la necesidad son codificados, sobrecodificados y traducidos (por los habitantes del barrio, funcionarios, mediadores y otros) en procesos que arti culan mecanismos de selección, jerarquización y censura que defi nen círculos de admisibilidad/inadmisibilidad y exclusión/inclu sión. El barrio de nuestro interés es denominado por los expertos como subnormal, esta categoría ya corresponde a una forma de codifica ción del requerimiento desde los lugares de producción argumental del estado; la subnormalidad va a definir un estado de cosas que determina procederes, competencias, exclusiones e inclusiones, for mas identitarias, formas discursivas, cosmovisiones, imaginarios, entre otros. Por supuesto, frente a la categoría subnormalidad no existe consenso, ella misma representa un campo de acuerdos y disensos; un campo de lucha. El requerimiento llega a un lugar específico de la entidad estatal; la solicitud no se tramita en la s ección de aseo y oficios varios de la empresa de energía sino que existen canales de acceso que deter minan las trayectorias para la admisibilidad. Desde perspectivas analíticas como las dé Chevalüer, los aparatos del estado cuentan



con puntos de entraba que posibilitan la visibilidad del reclamo y la accesibilidad o no del mismo. La solicitud no se hace de la misma forma como se pide el menú del día en un restaurante, los potenciales clientes del servicio ela boran cartas y diligencian formas, los funcionarios, por su parte, no solicitarán información al usuario interrogando por el nivel de tensión y el tipo de tendido eléctrico que requieren; existe una dimensión expresiva del reclamo, un espectro de maneras de de cirlo y mencionarlo que también operan como canales de acceso. El reclamo no procede solamente de los habitantes del barrio, por su parte los funcionarios de la unidad de “infraestructuras de la empresa de energía” reclaman a los solicitantes información sobre las condiciones de la zona y de las unidades familiares; a su vez, estos mismos funcionarios reclaman conceptos y permisos a la uni dad organizacional de “formalización catastral y usos de suelo” de otra entidad estatal, para de esta manera poder ampliar o no la infraestructura de prestación del servicio. La afirmación escueta y llana “necesitamos luz para cocinar” ter mina siendo, desde las perspectiva de las formas de codificación y recodificación del reclamo, número de consumidores, tipo de ten dido, ámbito de cobertura, accesibilidad al tendido principal, nivel de tensión, puntos de distribución, composición de la población definida en función de estratos; pero, igualmente, cantidad de di nero necesario para disponer del servicio, electrodomésticos ave riados por daños en transformadores, sistemas de seguridad para infantes que introducen los dedos en las tomas de corriente, etc. La trayectoria de admisibilidad del requerimiento no se juega en una sola instancia sino en múltiples instancias, unas estatales otras no estatales. La instancia, como lo hemos señalado, define un ám bito de desempeños y competencia determinadas por sistemas de reglas de diversa naturaleza (jurídicas, práctico-m orales,


sociotécnicas, estéticoexpresivas) y jerarquías organizacionales y no organizacionales. Aunque las jerarquías formales organizacionales determinen la posición de las instancias, la exploración que adelantamos propo ne más una lectura de la configuración de la necesidad desde las trayectorias de admisibilidad, los círculos de censura, los márge nes de incertidumbre y los dispositivos de interesamiento. Para el caso tiene mayor relevancia la disposición de las instancias en tér minos de redes y segmentos, sin desconocer con ello las determi- , naciones jerárquico-formales. Los habitantes de un barrio subnormal no disponen de energía eléctrica y para contar con ella tramitan su reclamo. Si Juan, uno de los habitantes del barrio, se dirige a la empresa de energía y solicita en la instancia prevista que se le suministre fluido eléctri co para su vivienda, el campo de admisibilidad del requerimiento puede resultar muy reducido por los siguientes motivos: los cos tos que representa llevar a un barrio subnormal el fluido a una sola persona; la poca influencia de Juan para movilizar el requeri miento, dada su posición social y la forma argumentativa que acom paña el reclamo al presentar el problema como un asunto perso nal. En una segunda situación, podemos partir de la afirmación “los habitantes tramitan el reclamo”. Sin aún llegar la solicitud a la empresa de energía estamos hablando de un sinnúmero de media ciones: los líderes barriales que organizan la comunidad, el edil que hace el contacto y conoce d e los asuntos de derechos de peti ción, el alcalde local que debe dem ostrar gestión ante la comuni dad de la localidad. Las dos situaciones descritas (la solicitud de Juan y la solicitud de la comunidad barrial) introducen uno de los temas más debatidos en el estudio de políticas públicas: cuándo el requerimiento dé Juan deja de ser el requerimiento de Juan o el


Alejandro Ltueano Ayala

requerimiento del barrio deja de ser el requerimiento del barrio y hablamos de un reclamo que deviene en "situación socialmente problemática”. Dado lo anterior, denominaremos movilización del reclamo al trán sito que logran hacer éstos de una instancia a otra, de un círculo de admisibilidad a otro. Estos tránsitos no son en una dirección única, ni obedecen necesariamente a lógicas de sucesión y simul taneidad. En la alcaldía local, en abierta competencia con los reclamos de otros barrios, se juegan la viabilidad del proyecto para ser incor porado al plan de desarrollo de la localidad. En una instancia no estatal grupos de ediles y líderes barriales negocian consecución de votos y solidaridades para con el proyecto. La oficina de eva luación de proyectos de la empresa de energía establece tiempos y aportes asumibles para cofinanciar el proyecto. En una instancia estatal se estudia si el barrio está ubicado en una zona de alto riesgo y puede ser habitada. En una instancia no estatal construc tores establecen mecanismos de presión para que la zona no sea considerada de alto riesgo. Cada una de estas instancias corresponde a segmentos de un espa cio que hemos denominado intervención estatal. Las redes de me diación (correas de transmisión) que corresponden a cada uno de los segmentos obedecen a tiempos de acceso y de decisión distin tos, a formas de sobrecodificación diferentes de los requerimien tos; con ello, el concepto de necesidad da cuenta de una diáspora de intereses no homogéneos, múltiples y muchos de ellos contra dictorios y opuestos. Por ejemplo, para otros barrios de la localidad, en clara situación de competencia, el proyecto electrificador del barrio de Juan sig nifica disminución de recursos financieros para la solución de sus propios reclamos; para ediles de la zona el proyecto puede signifi

M o m e n to s d e la d e fin ic ió n d e d ire c tric e s d e p o lític a

car movilización de votos que les permite continuar en la junta administradora local; para ciertos constructores de vivienda im portantes ganancias y para l a empresa de energía mayor cobertu ra, buenos dividendos y legitimidad. La lectura lineal y mecánica déla intervención estatal y del proce so de política pública contrapone al reclamo la existencia de inte reses, unos más oscuros o tro s menos, que impiden su satisfacción y resolución; de esta m anera esencializa la necesidad, caracteri zando los reclamos y requerimientos por fuera de las médiaciones que los configuran. Sin embargo, el estudio de las mediaciones y los tránsitos que hacen los reclamos no solamente evidencian la diáspora de intereses sino igualmente la diversidad de apoyos de que disponen los grupos relevantes en la movilización de sus inte reses; apoyos inestables, perdibles o cambiantes según las circuns tancias. Finalmente, las necesidades no se resuelven de manera definitiva, las satisfacciones que tienen los requerimientos son temporales y parciales, sus contenidos cambia en el tiempo.

Situación socialmente relevante y problematización Cuando se trata de identificar y dar cuenta de las políticas públi cas, diferenciándolas de otros procesos sociales, políticos y de ca rácter estatal, es conveniente entender que no todo problema so cial, cultural e identitario, deviene en una situación o problema socialmente relevante3; vale decir, en situación sobre la cual se

3. Viirgiis VelfiNquez, Alejo (199,9). JL l Estado y las políticas públicas. Bogotá: Almtiili’Mii.



debe producir un tipo de intervención del estado para interpretar la y resolverla. La “relevancia”, en este caso, está asociada a la posibilidad de que requerimientos y reclamos múltiples sobre un asunto común devengan en dem anda social4; en el sentido planteado por Chevallier esto significa ser codificados y tramitados en instan cias estatales. Los reclamos pueden estar relacionados con la no solución o tratamiento inadecuado de asuntos, situaciones o esta dos de cosas sobre los cuales se van generando reclamos moviliza dos por actores diversos, que no necesariamente tienen unidad de criterio en torno a su formulación, pero que sí tienen como propó sito incorporar su consideración, discusión y tratamiento en agen das estatales. Desde las lógicas de configuración de las relaciones público/pri vadas, la relevancia tiene que ver con la notoriedad, dimensión estructurante de lo público, que corresponde a aquello que tiene valía, importancia y significación especial en un contexto específi co; la notoriedad es un fenómeno que culturalmente puede tener significaciones positivas o negativas, pero que al ser destacable logra ciertas formas de visibilidad y enunciabilidad; igualmente se lo entiende como aquello que se presenta a los públicos para su consideración, dada su singular importancia5. En este mismo marco interpretativo, el reclamo también es una dimensión estructurante de lo público; hace referencia a la solici tud, exigencia, reivindicación, impugnación o aclamación frente a

4. Chevallier, 1986. 5. Lozano, Alejandro (2005). “Algunos problemas sobre lo público: los saberes, las esferas y las relaciones, las estéticas de lo inamisible”. Contenido en Hacia una definición de lo público. Facultad de Investigaciones ESAP, Departamento de Ciencia Política. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.


procederes, juicios y aptitudes, situaciones y ordenaciones consi derados de interés del público o los públicos. El reclamo articula una doble dinámica: de una parte, alude a un llamado orientado a otro para que traiga, coloque o responda; subyace a este tipo de acción el imperativo de ser considerado o tomado en cuenta; vale decir, de tener notoriedad o relevancia. De otra parte, le es inherente la exigencia al otro para que acuda o responda y el imperativo propio de darle a conocer lo que se con sidera, se piensa o se es. Tanto notoriedad como reclamo adquieren significación y conte nido según sean los dispositivos desde los cuales se configuren. En la perspectiva de la lectura que aquí se propone el acto que precipita el reclamo no es un fenómeno volitivo de un individuo conciente, alude más bien a planos y dispositivos de visibilidad que producen su percepción y configuran su recepción; vale decir, cargos, estatutos, relaciones de mando/obediencia, competencias lingüísticas articuladas a saberes, matrices culturales, círculos de admisibilidad y censura, posiciones de clase, situaciones de domi nación/ sujeción. El concepto mismo de agenda pone de presente la naturaleza con flictiva que identifica a este tipo de “relevancia” social y política del reclamo. Por ejemplo, la agenda estatal puede representar un “espacio problemático”, es decir, un conjunto de cuestiones no re sueltas que afectan a uno o más sectores sociales y que se consti tuyen en objeto de la acción estatal6, igualmente se la caracteriza como un grupo de problemas objeto de controversias públicas7.

6. Oszlak, Oscar (1981). Estado y políticas estatales en América latina: hacia una es trategia de investigación. Centro de Estudios y Sociedad (CEDES). Buenos Ai res, Argentina. 7. Meny, Ives Si Thoenig, Jean-Claude (H)85). Las políticas públicas. Barcelon: Ariel.



Esta puesta en escena de aquello no resuelto y objeto de conside ración y controversia, constituye progresivamente un espacio de problematización, de disposición de fuerzas, de planos de emer gencia en las que se diseñan agendas y se estabilizan directrices de política, se neutralizan tendencias y se imponen otras; una inter pretación no antropocentrista ni esencialista como la propuesta por la sociología de Michel Callón posibilitan caracterizar la problematización en los siguientes términos: Uno de los subtítulos del trabajo de Callón (“La problematización, o ¿cómo volverse indispensable...?”) precisa de alguna manera el alcance que tiene este concepto y la perspectiva de análisis8. Se entiende por ésta la determinación de un estado de cosas dado (no podemos ver televisión porque no hay luz) o un estado de cosas deseado (querríamos o deberíamos poder prender el televisor con energía eléctrica), interrogando la situación (¿Por qué no tenemos energía? ¿Cómo disponer de esa energía?) para establecer una so lución. Hacer la pregunta sobre por qué no se cuenta con energía eléctri ca para ver televisión es fundamental pero no es suficiente, el reclamo no se circunscribe al hecho de verbalizar desde diferen tes experiencias de vida y movilización de intereses la situación considerada inaceptable; la problematización también correspon de al despliegue de órdenes, prácticas, objetos, símbolos e imaginaros que operan en los procesos de diferenciación, distin ción y reconocimiento social, acceso y construcción de proyectos identitarios.

8. Callón, Michel (1996). "Elementos para una sociología de la traducción". Mimeo correspondiente al programa universitario de investigación en ciencia, tecno logía y cultura. Universidad Nacional de Colombia.


Imaginemos un televisor q u e requiere alimentarse con luz eléctri ca en medio de una distribución constituida, de una parte, por un espacio de velas, lámparas de combustión y pilas, donde no exis ten cables ni tomas; y de o tro lado, un mundo en donde la televi sión es un referente simbólico e imaginario importante que estabiliza, coproduce y difunde progresivamente relatos cotidia nos de la realidad social y cultural. Esta imagen permite entender cómo la posibilidad misma de for mular la pregunta está relacionada con esta disposición de obje tos, imaginarios y discursos. Teniendo en cuenta lo anterior, la problematización en los proce sos de política pública está relacionada con varias dinámicas, en tre las cuales se encuentran las siguientes:

Plexos de sentido

La problematización implica la producción de plexos de sentidos no unívocos que se confrontan buscando definir y perfilar la situa ción socialmente problemática; esto significa que un asunto consi derado como problemático por diferentes actores no siempre es caracterizado por éstos de la misma manera; no necesariamente le atribuyen las mismas causas, no leen los mismos efectos e impac tos, y con ello es posible que no coincidan en las soluciones que se le deben dar. Por ejemplo, para algunos actores ("la generación de delincuencia juvenil puede estar relacionada con la pérdida de valores sociales y la respuesta que se debe tener es la creación de normas jurídicas más estrictas y un sistema carcelario altamente punitivo que re oriente la conducta del delincuente. Para otros, el problema no se debe a la pérdida de valores sino a la inexistencia de un espacio familiar de convivencia democrática y responsable; en consecuen-



cia, el asunto no necesariamente lo resuelven normas jurídicas más estrictas y criminalización de la conducta del joven, sino un mayor esfuerzo orientado a fortalecer la familia, dándole un papel protagónico en la vida del joven. De otro lado, están quienes argumentan la imposibilidad de solu cionar el asunto tratando de fortalecer los vínculos afectivos del joven con sus grupos de pertenencia social, si quienes participan de éstos no cuentan con condiciones labores estables y justas, con mejor educación y mayor calidad de vida. En fin, son múltiples y variadas las interpretaciones que se con frontan y con las cuales se busca establecer “Qué es socialmente problemático”. Sin embargo, no se trata de simples diferencias de opinión, cada una de estas interpretaciones y posturas se encuen tran alimentadas por valores que se consideran deben primar frente a otros; de otra parte, ellas rechazan o aprueban ciertos proyectos de vida hacia los cuales apuntan las soluciones del problema y, finalmente, en cada una de ellas hay una concepción de orden so cial, individual y del estado. Desde una segunda perspectiva, no es suficiente que el analista identifique las diferencias de sentido y tensiones generadas entre las posturas; un aspecto relevante es identificar su anclaje, los lu gares de su producción; la generación de sentido se hace desde juegos de lenguaje, desde matrices culturales. No es lo mismo pro nunciarse y argumentar desde saberes subalternos, que desde saberes hegemónicos como los discursos de las ciencias y del esta do. La elaboración de sentido y su eficacia está igualmente rela cionada con los lugares a los cuales se orientan para ser conside rado y debatido. Por ejetnplo, en los debates sobre si se deben o no explotar yaci mientos petrolíferos ubicados en territorios indígenas, en el mar-* co de instancias parlamentarias y medios televisivos, en diálogos


entre industriales y exportadores del crudo, autoridades estatales y representantes de comunidades ancestrales; existe una gran asi metría en torno a la aceptabilidad que puedan tener los discursos de unos y otros. A rgum entar que este tipo de prácticas lesionan la madre tierra y rompen vínculos culturales de las comunidades que viven en los lugares de explotación, no tiene el mismo alcance y significación cuando se hace en el cabildo de la comunidad ances tral a cuando se plantea en las instancias inicialmente señaladas. De igual forma, en estas instancias no tiene el mismo peso el argu mento ya señalado frente a pronunciamientos de economistas que buscan demostrar el impacto que generaría las cuantiosas rega lías en la economía de la región y en los órdenes exportadores del país. Las instancias no son dispositivos neutros donde supuesta mente se concurre para discutir en condiciones de igualdad.

Procesos de traducción e identificació n de actores

Cuando se argumenta en la arenga del líder de barrio ante su co munidad la obligación del gobierno de solucionar los problema de los pobres, o cuando por su parte los funcionarios de la empresa de energía no aceptan que son el gobierno pero asumen como res ponsables de administrar el suministro de energía, nos encontra mos con un proceso vértice de la problematización que se denomi na traducción; en este proceso los actores se autodefinen y entredefinen asumiendo papeles y proponiéndolos a otros. El análisis de política pública gravita en buena medida en torno a la manera como concurren en el proceso una diversidad de acto res: unos estatales y otros supraestatales; unos mediadores y otros son objeto de la intervención d e l estado; unos centrados en el di seño de directrices de p o lític a o tro s ejecutores y evaluadores de procesos.



El problema de disponer de una perspectiva conceptual sobre los actores y a su vez contar con criterios y estrategias de identifica ción de los mismos, es uno de las asuntos que tiene mayores difi cultades, sin embargo, no hay un criterio único para identificar y caracterizarlos, ello depende de los propósitos del analista, del ges tor de acciones gubernamentales y del dentista que indaga proce sos, entre otros. Es igualmente cierto que los planteamientos de orden teórico, es trategias metodológicas y propósitos de análisis o intervención, se enfrentan a límites y unilateralitas que otros salvan, pero de otra parte generan posibilidades. En tales circunstancias, los analistas deben escoger en función del trabajo que buscan adelan tar, combinando perspectivas o simplemente sometiéndose a mo delos y esquemas prefijados; en todo esto es preciso que se tenga claridad sobre los supuestos que subyacen a las opciones que se tomen. En el caso de los procesos de diseño de directrices de política los analistas estructuran juegos de roles centrados en actores previa mente identificados y considerados relevantes, con el propósito de ubicar posturas frente a una determinada situación o discusión de un tema específico. Algunos criterios que se utilizan en estos casos son los siguientes: •

Se identifican como actores a aquellos que pueden hacer pre sencia o pertenecer a una instancia del debate, de producción de información sobre el problema o de estabilización de deci siones sobre el mismo. En tales circunstancias, se tiende a iden tificar personas o grupos de interes allí representados.

•

Se identifican como actores a aquellos que resultan ser afec tados directa o indirectamente, positiva o negativamente por mandatos de ley; planes, programas o proyectos; estructuras de servicios; dispositivos de localización de territorios o po-

M o m e n t o s de la d e fin ic ió n d e d ire c tric e s d e p o lític a

blaciones; y normas socio técnicas, dentro o fuera de los apara tos del estado •

Se identifican como actores los grupos formales organizados y de pertenencia, claramente individualizados, y que se movi lizan en instancias de diverso tipo para promover, defender, imponer o concertar posturas o acciones frente a un debate o situación.

•

Se identifican como actores las instancias formalizadas o no formalizadas que hacen pronunciamientos oficiales o adelan tan acciones frente a debates o situaciones.

•

Se identifican como actores a grupos de referencia como estamentos, segmentos de población no organizados formal mente (jóvenes, niños, trabajadores, desempleados, etc.), y uni dades espaciales geográficamente referenciadas (municipio, barrio, comuna, etc.), entre otros.

En múltiples circunstancias la caracterización de actores desde una categoría tiene diferentes alcances y significaciones, depen diendo de los medios con los cuales se los identifica. Por ejemplo, en el caso del concepto población difiere su uso si con él se alude a un grupo georreferencialmente identificado mediante instrumen tos como censos, encuestas, bases de datos de beneficiarios, etc., y cuando caracteriza grupos de referencia identificados a partir de atributos específicos (niñas entre tres y cinco años). Desde otra perspectiva y atendiendo a estrategias de análisis rela cionadas con interpretaciones sobre dinámicas singulares de los procesos de políticas públicas, algunos autores proponen múlti ples criterios para identificar y caracterizar actores. En el caso de las investigaciones ele Bárbara Crosby y Jhon Bryson se identifican fenómenos como lo s foros, los cuales aluden a espa cios de debate (discusiones en auditorios, dinámicas de lluvia de ideas en grupos, audiencias píibli cas, conferencias, periódicos, te



levisión, radio, entre otros), estructurados en procesos de planeación de políticas públicas y articuladores de lógicas como las siguientes: primero, la configuración de encuentros orientados a la producción de opinión y creación de significados compartidos. Segundo, la constitución de una relación de comunicación que se procura por la interacción existente entre oradores, públicos y financiadores o promotores del foro. Tercero, la existencia de un sistema de reglas estructurantes del encuentro, en términos de normas de acceso al espacio de intercambio, normas de comunica ción pragmática, formas de argumentación, disposición y movili zación de recursos lingüísticos y esquemas interpretativos9. El amplio sentido que tienen los foros en Crosby y Bryson da lugar a considerarlos como instrumento teórico utilizado en la descripción de procesos de diseño de política, pero de otra parte su uso es estrategia organizativa en el diseño de escenarios pro ductores y difusores de referenciales de política. Como consecuen cia, el foro como dispositivo establece una estructura de roles y una articulación funcional de oradores, financiadores y público en calidad de actores. Por su parte, Pierre Muller identifica actores que como mediado res producen referenciales de la política; es decir, imágenes cognitivas determinantes de la percepción que tendrán los grupos involucrados en el proceso, sobre el problema socialmente rele vante y sus soluciones apropiadas; estos actores tienen una posi ción estratégica en el sistema decisional puesto que formulan el marco intelectual en el que se desarrollan las negociaciones, con flictos y alianzas de los grupos en pugna.

9. Bryson, John & Crosby, Barbara (1998). “La planeación de políticas y el diseño y liso de toros, ámbitos y tribunales”. Contenido en Ld gestión pública su sitúa- _ ción actual. México: Fondo de Cultura Económica.

M o m e n t o s d e la d e fin ic ió n d e directrices d e p o lític a

De otra parte, Muller consideraque en la articulación de los cam pos del conocimiento y poder en procesos de política, se identifi can y diferencian tres tipos de mediadores en función de los recur sos sociales que movilizan: d e una parte están los profesionales que representan grupos sociales estructurados alrededor de ofi cios, los cuales establecen las fronteras para sus sectores; por otro lado, se encuentran las élites administrativas definidas por su ca pacidad para dominar la coherencia de los sistemas de decisión; y finalmente, estaán los políticos elegidos. Ives Meny caracteriza como actores a los empresarios políticos cuya naturaleza y actividad diferencia en los siguientes términos: aquellos que reúnen grupos, individuos y medios articulados a élites de diferente naturaleza. De otra parte, están aquellos que perte necen a grupalidades más difusas y anónimas, a menudo su activi d a d gravita entorno al activismo, la agitación y la radicalización, suplementando el déficit de capital de las élites; para Meny, de estas dinámicas surgen asociaciones especializadas estructuradas en torno a las reivindicaciones movilizadas; sin embargo, este tipo de actores pierden a menudo su influencia y apoyo cuando la inclu sión en la agenda deja de ser la etapa crítica. En términos generales, estos actores se movilizan en función de objetivos específicos. Articulados a este tipo de reflexiones y categorizaciones que con tribuyen al trabajo analítico, se encuentra igualmente la identifi cación de criterios básicos, a partir de tradiciones de pensamiento diversas, orientadas a contribuir en la labor de caracterización de actores que deben asumir los analistas. En el marco de ciertas estrategias estructural funcionalistas se plantea el imperativo para el analista de atender a los siguientes criterios: identificación de la relación actor/situación; caracteri zación de los actores a partir délas relaciones estatus/rol; identi ficación de estructura de roles.



Desde la perspectiva de Callón, la identificación de los actores está relacionada con procesos de traducción enmarcados en situa ciones que implican acciones de autodefinición y entredefinición. Los actores asumen roles, ponen a circular intermediarios (dis cursos, prácticas, imaginarios, objetos) para establecer quiénes son y qué interés los movilizan; sin embargo, en la interacción es igual mente entredefinido por otros actores que lo perciben e interpre tan asignándole un lugar; en este proceso se presentan situaciones como las siguientes, que son relevantes para el analista: •

Aquellas donde el actor entredefinido no acepta lo que dicen que él es; por ejemplo, los funcionarios no son ni se asumen como gobernantes.

•

Aquellas donde el actor que entredefine encuentra que hay una diferencia entre lo que el otro actor dice que es y lo que hace, como por ejemplo los habitantes del barrio que dicen ser pobres pero tienen carro, casa y finca.

•

Aquellas donde los actores que se entredefinen no coinciden entre sí sobre lo que dicen ser y lo que hacen.

•

Aquellas donde los actores que se entredefmen coinciden to talmente entre lo que dicen ser y lo que hacen.

La traducción plantea grados de convergencia en los procesos de autodefinición y entredefinición, y umbrales en los que no es cla ro, parcial o totalmente, qué se es y qué se hace; qué son los demás o qué hacen. La convergencia permite establecer grados de acuer do o disenso, que se operan en un proceso de traducción; la nego ciación, la alianza, el franco rechazo, la abstención es lo propio de los procesos de traducción. Pero si la traducción pone de presente la autodefinición y entredefinición como aspectos de la problematización, el interesamiento corresponde a un conjunto de mediaciones con las cuales una en tidad (la comunidad del barrio que requiere electricidad) se es


fuerza por imponer o estabilizar la identidad de otros entes (la empresa de energía como prestataria de un servicio) mediante dis positivos (la carta enviada haciendo el requerimiento, una mar cha de protesta, el formulario de solicitud de la empresa de ener gía, etc.). Cuando el dispositivo es un referente de los debates y actuaciones de los grupos relevantes o entidades relevantes de la problematización, hablamos (le artefacto de interesamiento. Las controversias y los actos relacionados con la movilización son los que permiten establecer cuándo un artefacto es de interés, por que ellos estabilizan identidades y determinan los enrolamientos. Para Callón en su planteamiento teórico, el concepto de enrola miento se aparta del sentido que ha tenido en la tradición socioló gica sistémica y con él quiere hacer referencia a un mecanismo mediante el cual un rol es definido y atribuido a una entidad (ac tor) que lo acepta; es un interesamiento logrado (como, por ejem plo, cuando la empresa de energía se constituye en un cobrador para los habitantes del barrio, esto significa que el barrio dispone de luz eléctrica y que el reclamo logró que la empresa prestara el servicio). Finalmente, cuando se caracterizan los enrolamientos se están des cribiendo las negociaciones, enfrentamientos y diferencias que permiten al interesamiento llegar a un resultado. La importancia de los artefactos de interesamiento radica en que mediante ellos se logran los enrolamientos.

M o vilizació n y enrolam iento

Otros de los aspectos estructurantes de la problematización son la movilización, el enrolamiento la pugnacidad de grupos sociales relevantes con intereses diversos. Con el concepto de moviliza ción se alude a diversos fenórnenos: una primera perspectiva lo

86 A sp e c to s s o b re p o lític a p ú b lic a I


relaciona con la capacidad que tienen los actores interesados para poner enjuego diversos tipos de medios, recursos y apoyos que les posibiliten posicionar en mejor forma los propios intereses, inter pretaciones, objetivos y resultados deseados. Una segunda pers pectiva lo identifica con la manera como el reclamo social, la pos tura, la interpretación, las propuestas y exigencias logran transi tar a diferentes espacios (instancias) de discusión y decisión, y en este transitar se estabilizan, se transforman o simplemente des aparecen. Por su parte el enrolamiento es uno de los aspectos centrales de la problematización10. El concepto designa el proceso mediante el cual un rol es definido y atribuido a un actor por otros actores, y en esta dinámica, el actor al cual se le atribuye el rol busca acep tarlo o rechazarlo. Existen diferentes medios con los cuales unos actores en la justa política se orientan a enrolar otros actores; por ejemplo, la violencia física, la seducción, la persuasión, la negocia ción, la ideologización, entre otros. Pero si bien el enrolamiento pone de presente aquellas dinámicas sociales con los cuales los actores en pugna, en los procesos de política pública, buscan caracterizar cultural y políticamente a otros actores para promover una forma de interpretar y solucionar los problemas, también se pone de presente la otra cara de esta diná mica en la cual los actores rechazan las “identidades” que se les proponen, no las asumen y buscan construir su propia identidad, e igualmente asumen roles y atributos que potencian sus propios intereses y proyectos de vida.

10. Callón,

üühí.

M o m e r ito s d e la d e fin ic ió n d e d ire c tric e s d e p o lític a

Espacio de controversia: tematización, red de instancias y directrices de política Las mediaciones sociales que configuran la problematización defi nen un ámbito que denominaremos espacio de controversia, el cual nos permite percibir en el tiempo la manera como se tematiza en lugares y por medios específicos, aquello que grupos de interés consideran “socialmente relevante” y, por tanto, lo que en condi ciones específicas amerita una intervención de estado, mediante acciones gubernamentales que tengan efectos esperados sobre cier tas esferas de la vida social y sobre determinados segmentos de la población. Hacen parte del espacio de controversia el conjunto de debates, discusiones, polémicas o litigios orientados a caracterizar “lo socialmente relevante” y a establecer la naturaleza, dirección y contenido de la acción estatal, así como la cobertura, tempora lidad, resultados e impactos que de ella se espera. Con regula ridad, la controversia que se da en torno a un “asunto” objeto de un proceso de política pública, nos presenta una variada tematización. ¿En qué consiste la tematización? Hemos encontrado que los asun tos objeto de debate en los procesos de política pública no tienen un sentido unívoco, igualmente, es necesario señalar que ellos se pueden abordar desde diferentes perspectivas, lo cual permite es tablecer y percibir dimensiones de los asuntos que se deben en tender y tratar de manera diferente, dado que pueden estar rela cionadas con intereses diversos, y a su vez requerir soluciones integrales. La tematización que surge de esta dinámica de los procesos de política pública, corresponde a Xa forma como se van diferencian do en el debate aspectos del problema que requieren tratarse de maneras diferentes y conducen e objetivos y resultados igualmen

A s p e c to s sob re p o lític a p ú b lic a |


te distintos; cada una de estas dimensiones, aspectos o aristas se va constituyendo en un tema de controversia. Por ejemplo, las discusiones sobre “la desnutrición infantil de cero (0) a cinco (5) años” se relacionan con temas como “salud y nutri ción del infante”, “nutrición y rendimiento escolar”, “nutrición y cultura familiar”, “nutrición y pobreza”, “nutrición y calidad de vida”, “gestión intersectorial y programas de nutrición”, entre otros. DISEÑO DE D IR EC T R IC ES DE PO LÍTICA

En consecuencia, tanto para el analista de políticas como para quienes se ocupan de su gestión, es importante establecer cuáles son las temáticas del campo controversial y la forma que reviste su tematización. Si partimos del caso señalado anteriormente, nos encontramos con formas de tematización diferentes. Por ejemplo, un asunto como “salud y nutrición” se tiende a abordar desde el discurso médico y participan pediatras y nutricionistas, entre otros; en un asunto como “educación y nutrición” juegan los discursos de la pedagogía, la psicología y la medicina.

M o m e n t o s d e la d e fin ic ió n de d ire c tric e s d e p o lític a

Según los temas es posible diferenciar y caracterizar actores rele vantes que buscan interven ir en el proceso de política, pero no solamente se trata de identificar tipos de actores sino también dis cursos, intereses y grupos sociales afectados, racionalidades y ex periencias múltiples. Por ejemplo, en la solución del caso que nos ocupa las decisiones que se toman sobre intervención del estado no solamente afecta rán a los infantes de cero (o) a cinco (5) años, sino también a maes tros, colegios y jardines infantiles, padres de familia, organizacio nes estatales relacionadas con el tema, centros de investigación y seguimiento de la nutrición, entes financiadores, revistas especia lizadas, programas de estudio en el tema, etc. Finalmente, es necesario considerar que este espacio está constitui do por una red de instancias en la que se tematizan los asuntos relacionados con el problema debatido, y se hacen visibles los re querimientos y posturas de los actores en controversia. Las instancias pueden hacer parte de organizaciones (unidades organizacionales, consejos, comités, comisiones, asambleas, plenarias, despachos) o en momentos específicos constituirse de mane ra informal dentro o fuera de una organización. Toda instancia se configura como un espacio de visibilidad y enunciabilidad: los actores luchan y se movilizan para que en cier tas instancias las dimensiones específicas del problema sean trata das; no en todas las instancias se puede discutir y resolver todo. Las instancias definen un ámbito donde se conocen y resuelven ciertos temas, para participar en ellas se establecen calidades y mecanismos de acceso, permanencia y salida. Las instancias pue den ser permanentes o transitorias, formales e informales, guber namentales, de la administración estatal, legales e ilegales, de or ganizaciones no estáfales, etc.



No en todas las instancias que hacen parte del espacio controversia! de una política pública se estabilizan decisiones relacionadas con la definición de directrices de política; en ellas se producen reco mendaciones, se dirimen querellas, se hace control o se busca co ordinar acciones. De otro lado, desde la perspectiva de la legalidad, algunas de estas instancias son más visibles que otras; unas se encuentran institucionalizadas en los aparatos estatales y otras están más ocul tas, lo que no significa que sean menos formales o que no se en cuentren organizadas. Por ejemplo, dentro de esta segunda moda lidad se pueden hallar instancias articuladas a redes de clientela política, del narcotráfico o de la guerrilla, entre otras. En conclusión, el espacio controversial que se configura en los procesos de definición de directrices de política es muy disímil y obedece a múltiples lógicas; las instancias no son de la misma na turaleza, solamente en algunas de ellas se estabilizan directrices de política, la correlación de fuerzas y posibilidad de visibilidad de las instancias varía en función de sus lugares en el aparto del esta do o de su ubicación en el espectro de los grupos sociales organi zados fuera de éste. Las directrices de política son mandatos que permiten orientar las acciones gubernamentales, de los funcionarios estatales y de los grupos sociales que resultan afectados por la acción u omisión del estado, consignados en los mencionados mandatos. Finalmente, las directrices de política son decisiones que se estabilizan en dispositivos de diferente naturaleza, algunos de ellos son normas jurídicas marco, planes y programas estatales indica tivos, directivas, entre otros. Las directrices de política se pueden expresar en términos de lineamientos, principios reguladores y objetivos, entre otros; su estabilización implica que con ellos secierran, en buena medida, los debates y negociaciones orientados

M o m e r v to s d e la d e fin ic ió n d e d ire c trice s d e p o lític a

a caracterizar el problema socialmente relevante y el diseño mis mo de las directrices. Este cierre pone un sello de oficialidad y obligatoriedad a las decisiones tomadas y abre un nuevo espacio controversia! y de pugnacidad que se resuelve en los procesos de implementación de la política o en los debates deconstitucionalidad del mandato. En algunos momentos en las directrices de política se identifican los responsables de su ejecución, se establecen criterios para ca racterizar poblaciones objeto, se establecen procedimientos o se señalan fuentes de financiación, La estabilización de directrices de política y sus contenidos están en función de tiempos y costos políticos de actores gubernamentales, mediadores y representan tes de grupos de interés que tienen acceso a las instancias donde se estabilizan estos tipos de directrices.

Capítulo 5

Definición de directrices de política Algunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis

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D e f in ic ió n de d ire c tric e s d e p o lític a


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elimitar, caracterizar y analizar la problemática y el con texto del momento relacionado con la definición, diseño y estabilización de directrices de política pública.


Definir criterios para delimitar espacio-temporalmente la trayec toria de un proceso de definición de directrices de política, con el fin de estudiarla. Definir y aplicar criterios que permitan caracterizar los contextos de los momentos del proceso de política pública estudiada, demar cándolos espacio-temporalmente, según sea la dinámica del men cionado proceso. Adelantar labores de recolección y organización de información utilizando las matrices que se presentan en la guía, con el fin de hacer análisis de dimensiones d e l proceso de política pública que se estudia. Diseñar y utilizar instrumentos que posibiliten la organización, procesamiento y análisis de información de dimensiones del pro ceso de política pública que se e s tá estudiando.



Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de definición e implementación de política pública para el período objeto de estudio. Elabore informes de avance, documentos diagnósticos y de reco mendaciones, así como resúmenes ejecutivos.

Tipos de inform ación requeridos

Información jurídica: leyes, decretos, proyectos de ley, exposición de motivos, sentencias, resoluciones, acuerdos, etc. Planes de gobierno, planes y programas sectoriales (nacionales, como regionales internacionales), planes organizacionales, pro gramas y proyectos relacionados con la implementación de la po lítica. Información orientada a entidades supranacionales o producida por ellas. Informes a ministerios, Presidencia de la República, Planeación Nacional, entidades de control (Contraloría, Procura duría, Superintendencias, etc.), Congreso de la República, comi siones especiales, etc. (informes periódicos destinados al sector). Información producida por organizaciones no estatales, gremios, facciones de partido o instancias oficiales de partidos, sindicatos, asociaciones, comunidades, frentes guerrilleros, entre otros; rela cionados con los espacios controversiales del proceso de política. Documentos evaluativos (diagnósticos o prospectivos) sobre la con figuración, desarrollo, tendencia y crisis del conjunto de acciones y hechos relacionados con el proceso de política objeto de estudio. Información orientada a la divulgación de las actividades de enti dades estatales, no estatales, nacionales, internacionales o locales, relacionadas con la política, así como la proveniente de grupos de interós que no operan como organizaciones.

D e fin ic ió n d e d ire c tric e s d e p o lític a

Información presupuestal y financiera relacionada con la finan ciación de planes, program as oproyectos que tengan que ver con la actividad de implementación de política. Información de prensa y, en general, de publicaciones seriadas (pe riódicos, anuarios, revistas, entre otros) que den cuenta de situa ciones, posiciones de actores relevantes o documentos relaciona dos con el proceso de política pública objeto de estudio.

Proceso de trabajo

•

Teniendo en cuenta los campos de intervención ya estableci dos en los ejercicios anteriores, y a partir de la situación pro blemática sobre la cual desea establecer la configuración de directrices de política, identificar los temas de controversia que se necesitan delimitar y estudiar.

•

Elaborar una matriz para cada tema de controversia; identi ficando en el tiempo los actores, sus posturas, el tipo y carac terización de la instancia donde se hace visible el reclamo (cada matriz contiene todas las posturas relacionadas con el tema).

•

Elaborar las matrices de tematización por documentos, cons tituida cada una por el conjunto de fichas de identificación bibliográfica documental y contenidos diagnósticos o prospec tivos sobre los temas objeto de controversia.

•

Elaborar una matriz por cada tema, en la que se identifiquen las directrices de política estabilizadas en normas jurídicas

•

Diseñar y elaborar matrices que identifiquen propósitos y ob jetivos orientados a la operacionalización de las directrices de política

•

Diseñar contextos que hagan visibles las circunstancias que posibilitan la comprensión» los debates del campo de contro


Alejandro Lozano Aya la

versia y la estabilización de directrices, propósitos y objetivos de política. •

Hacer análisis por cada matriz, realizar análisis transversales, hacer inferencias, construir hipótesis y sacar conclusiones. Redactar documentos finales.

Espacio de problematización para la definición de directrices de política O bjetivos

Caracterizar por temáticas la configuración del espacio de contro versia relacionado con la situación socialmente problemática ob jeto de intervención de la política pública. Identificar posturas de actores relevantes frente a temas de con troversia que hacen parte del espacio controversial de las directri ces de política y las instancias en las cuales se visibilizan los re querimientos.

Introducción

Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de defini ción de directrices de política el conjunto de debates, discusiones, polémicas, litigios orientados a establecer criterios, adelantar ac ciones, modificar procesos, reordenar funciones y dirimir conflic tos relacionados con la identificación de problemas y la orienta ción de acciones del estado para ser intervenidos. Corresponde a esta parte de línea dos componentes, que son: •

Delimitación del espacio controversial atendiendo a instan cias organizacionales o espacios de discusión configurados


como grupalidades de naturaleza transitoria o permanente (unidades organizacionales, comités, comisiones, foros, plenarias, entre otras). •

Delimitación del espacio controversial atendiendo a la infor mación contenida en estudios, documentos diagnósticos, do cumentos prospectivos, artículos de prensa y de revistas es pecializadas, informes d e comisiones especiales, informes de organismos de control, informes de gestión, etc.

P rim er com ponente: identificació n, posturas y actores en instancias organizativas

Como se señaló anteriormente, hacen parte del espacio de contro versia el conjunto de debates, discusiones, polémicas, litigios orien tados a caracterizar “lo socialmente relevante”, y con regularidad estas controversias se dan en torno a un “asunto” objeto de un proceso de política pública; la manera como se aborda este asunto, desde diversas dimensiones o aspectos, se denomina tematización. Finalmente, es necesario considerar que frente a los temas se pre sentan actores relevantes que buscan injerir en la definición de directrices y tienen posturas frente a ellos. Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario: •

Determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran los debates de controversia en la definición de directrices gubernamentales de la política.

•

Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que se dan frente a los temas, e identificar los grupos de controversia o grupos relevantes, y los actores que asumen estas posturas y representan estos grupos.

•

Caracterizar los grupos de controversia relacionándolos con ae cio n eN , in t e r e s e s o situaciones relevantes del proceso de de-



finición de directrices gubernamentales (facción de partido, grupo de clientela política, funcionarios de entidad estatal o privada, facción o grupo sindical, ONGs, grupos de base, etc.)

Prim ero. Es necesario tener en cuenta que el analista no puede hacer de lado temas, posturas o actores, por considerar que sean más o me nos importantes que otros. El analista debe aplicar un principio de si metría; todo tema, postura o actor, por insignificante que parezca, al ap arear dentro del espacio de controversia o problematización debe considerarse y estudiarse. Segundo. Para ia elaboración de matrices se debe utilizar información primaria. Las posturas se deben identificar mediante citas a pie de pági na, señalando su fuente de información.

La información correspondiente a esta parte de línea debe ser de bidamente consignada en la matriz Temáticas, actores, posturas e instancias

Prim ero. Las normas jurídicas no son temas de controversia. Cuando se producen normas jurídicas se discuten y estabilizan asuntos y deci siones sobre temas de «ontrnversia ila informar ion relacionada con debates de proyectos de ley le permite identificar temáticas, actores y posturas de actores; este material es importante para definir el espacio

' Segundo En este raso las organizaciones no se identiticarán corno artores. Ellas corresponden a grupalidades formales representadas por voce ros oficiales; quienes se consideran actores que representan grupos de .- interés. El mismo procedimiento se sigue con unidades organizacionales K de entidades estatales y no estatales. -* -* ■

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D e f in i c i ó n de d ire c tric e s d e p o lític a

Segundo com ponente: id en tificació n de posturas en docum entos

Atendiendo a la información contenida en estudios, documentos diagnósticos, documentos prospectivos, artículos de prensa y de revistas especializadas, informes de comisiones especiales, infor mes de organismos de control o informes de gestión ordenar la información por temáticas, autores y tipos documentales enume rando, analizando y concluyendo sobre los dos siguientes asuntos: situaciones socialmente problemáticas y diagnóstico de ámbitos intervenidos. Ingresar la información en la matriz

Tercer com ponente: caracterización de ia re d de instancias de debates y estabilización de directrices de p o lítica

En primer lugar, se debe establecer y caracterizar la red de instan cias que van definiendo el espacio de controversia del proceso de implementación de política pública que se estudia. Para cada una de las temáticas que se identificaron se caracterizan las instancias de controversia, estableciendo su naturaleza, en los siguientes términos: •

Ubicación de la instancia en organizaciones, cuando se trata de instancias de carácter formal.

•

Composición de la instancia (quiénes pueden acceder a ella desde mandatos de naturaleza legal y dinámicas de orden fun cional. Además, quiénes en la situación espacio-temporal par ticiparon en los debates y estabilización d e decisiones).

•

Asuntos sobre los cuales s e ocupa (tanto de los establecidos formalmente, considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el momento de la controversia).


Alejandro Lozano A yala

En segundo lugar, para cada uno de los temas es necesario esta blecer las fechas de realización de los debates, los resultados estabilizados con la discusión de las agendas y ordenar parte de esta información en la matriz: Temáticas, actores, posturas e ins tancias

M a triz: Tem áticas, actores, posturas e instancias de procesos de definición de directrices

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo primero explique al lector cuál es el objetivo de la matriz, cuáles son sus componentes y cómo se lee la información allí contenida. Después coloque la matriz con su información debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis sobre esa información.

I

AW BITO D E PRO BLEM AT1ZACI0W -DEFIN ICIO N D E D IR EC T R IC ES D E P O iiT IC A

TEMA DE CONTROVERSIA: Tema No.1 ACTOR

POSTURA ACTOR

Nombra del actor relevante Grupo interés mom sentado Fecha del planteamiento

B

pronunciamiento se copia y se se fíala con nota a pie de página la fuente documental

l

CARACTERIZACIÓN INSTANCIA Nombre d e la instancia Naturaleza de la instancia Ubicación oroanizadonat Copie tteraim ente el perfil funcional de la instancia

PERFIL I COMPOSICIÓN FUNCIONAL FUNCIONAL INSTANCIA INSTANCIAS

COMPOSICION SITUACIONAL INSTANCIAS

J j ___ Enumere los actores que hicieron parte de la instancia en la situación relevante

Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan la información presentada en la segunda y tercera parte de esta línea y posibilitan hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias.


Cuando introduzca este conj unto de matrices en el trabajo prime ro explique al lector cuál es elobjetivo de la matriz, cuáles son sus componentes y cómo se lee la información allí contenida. Des pués, coloque las matrices c o r su información debidamente orga nizada. Finalmente, termine con un análisis déla información con tenida en el conjunto de matrices. Para ingresar adecuadamente la información en esta matriz tenga en cuenta lo siguiente: •

La postura del actor en e l debate se identifica mediante nota a pie de página y se señala la fuente documental de la cual se toma el argumento. Teniendo en cuenta lo anterior, identifi que los algoritmos de problematización por postura del actor relevante (descripción del hecho relevante, identificación de causas que lo procuran, identificación de consecuencias y efec tos procurados)

•

Recuerde que organizaciones no son instancias. Por lo regu lar, las instancias formales corresponde a unidades organizacionales.

•

Tenga en cuenta que los actores son puntuales, corresponden a nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unida des organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o roles.

•

Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los perfiles funcionales de esas unidades (comités, salas, comisio nes, juntas, entre otros)

•

Generalmente, la composición funcional se refiere a cargos o delegados que representan estamentos, grupos de interés, etc. (por ejemplo, delegados de ministros, directores, representan tes de trabajadores, entre otros).

•

La composición situacional se refiere al nombre de la persona que en el momento del hec4io hace parte d e la instancia.

A sp e c to s sob re p o lític a p ú b lic a I


M a triz: Tem atización a p a rtir de docum entos

Ubicar y transcribir de documentos (estudios, documentos diag nósticos, documentos prospectivos, artículos de revistas especiali zadas, informes de comisiones especiales, informes de organismos de control, informes de gestión, entre otros) partes correspon dientes a: •

Identificación de situaciones que deben ser objeto de inter vención estatal.

•

Establecimiento de causas, consecuencias e impactos que se derivan de esas situaciones (diagnóstico).

•

Identificación de alternativas de cambio y propuestas- de re forma (prospectiva).

Elaborar la matriz elaborando una ficha por cadá documento con sultado, ajustándose a las siguientes orientaciones:1 1. ■Período objeto de estudio: si la información corresponde a un año escriba solamente el año considerado (Ej. 1980). Si se tra ta de un período escriba los años inicial y final objeto de aná lisis, separados por guión (Ej. 1980-1985). 2. Tipo documental: identifique uno de estos dos tipos documen tales (documento convencional para los que están publicados. Documento no convencional para los que no están publicados, como manuscritos, fotocopias, dactilografías, etc.). Cuando el documento es convencional y se trata de una publicación seriada (anuarios, periódicos, diarios oficiales, revistas, alma naques, etc.) identifíquelo como Documento convencional-pu blicación seriada. 3.

Clase documental: identifique si se trata de un documento in dependiente que constituye una unidad en sí y no está conte nido en otros documentos, por ejemplo: libro, capítulo de li-


bro, ensayo, ponencia, informe, proyecto,diario de campo, ar tículo, editorial, sentenciante. 4. Título general: coloque el título general del documento del cual toma la información. (Ej. El rey Lear). Si el documento trae subtítulo, escriba el título, coloque dos puntos y luego el subtítulo (Ej. Teoría crítica del sujeto: ensayos de psicoanáli sis y materialismo histórico). Si el documento hace parte de una publicación seriada, colo'que aquí el título de la publicación (Ej. El Tiempo). 5. Autor(es) general(es): coloque el nombre del autor. Primer ape llido y segundo apellido, primer nombre y segundo nombre. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Raúl). Si hay más de dos autores, sepárelos con punto y coma (Ej. Negri, Tomi; Hardt, Michael). Si hay más de tres autores se toma el nombre del primero y se escribe et al. después del punto seguido (Ej. Lamas Cardo, Er nesto Raúl et al. Si se trata de un documento que está conteni do en una publicación seriada no se diligencia este campo. 6. Título específico: cuando el documento estudiado hace parte de una publicación seriada o de un libro (capítulo, ponencia, artículo, excurso, etc.), se coloca el título de documento en este campo y el título del libro que lo contiene en el campo No. 4 (Título general). 7. Autor(es) específico(s): coloque el nombre del autor o autores que elaboraron el documento con los mismos criterios esta blecidos en el campo No. 5. Si el documento estudiado no está contenido en una publicación seriada, pero sí hace parte (capí tulo, ponencia, artículo, excurso, etc.) de u n documento que lo contiene (libro), se coloca e l autor del libro en el campo No. 5 y el autor del capítulo, artíc vilo o ponencia e n este campo. Si se trata del mismo autor se coloca el nombre en los dos campos (No. 5 y No. 7).



8. Páginas o volúmenes: si se trata de un documento que está contenido en una publicación seriada o hace parte de un libro se coloca la información de la siguiente manera: año de publi cación, número, volumen y rango de páginas (Ej. Año 3, Vol. 5, No. 17 [pp. 140-1703), (Ej. Año 3, Vol. 5, No. 17, Separata [pp. 23-673). Cuando no es una publicación seriada se coloca el volumen, si es necesario, y las páginas (Ej. V 3, 370 p.), (Ej. [pp. 120-1233). 9. Editorial: colocar el nombre de la editorial que publica el do cumento (Ej. Alianza). En el caso de editoriales comerciales se debe omitir Cía., Ltda., S.A., etc. 10. Fecha/edición: colocar la fecha de edición del documento. Uti lizar día-mes-año (Ej. 02-12-2003). En el caso de las publica ciones seriadas es fundamental colocar la información com pleta. En el caso de libro solamente es necesario el año (Ej. 2003). 11. Ciudad: colocar el nombre de la ciudad donde se publica el documento. 12. País: colocar el nombre del país en el cual se publica el docu mento. 13. Responsable institucional: colocar el nombre completo de la entidad responsable de la publicación. Es necesario tener en cuenta que no se trata de la editorial. Por ejemplo, en el caso de la Revista Análisis Jurídico se coloca: “Universidad Nacio nal de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Departamento de Derecho”. Los nombres se colocan completos hasta llegar a la dependencia. 14. Nombre/evento: colocar el nombre del evento completo. (Ej. Segundo encuentro internacional de estudiantes de sociolo gía). Si lo anterior no corresponde a un evento omitir esta información.


15. Tipo/evento: caracterizar el tipo de evento, atendiendo al or den geográfico (nacional, internacional, regional, local, colom biano, interamericano, etc.) y a su modalidad (taller, semina rio, congreso, encuentro, etc.). 16. Fecha/evento: colocar l a fecha de realización del evento. Uti lizar, año en cifras; mes, lastres primeras letras en minúscula; días en número, separados por guión (Ej. 2002 Ago. 21), (Ej. 2002 Ago. 21-26), (Ej. 2002 Ago. 29-Sep. 2), (Ej. 2003 Dic. 21-2004 Ene. 5). 17. Ciudad: nombre de la ciudad o ciudades en las cuales se realiza el evento. 18. País: nombre del país en el cual se realiza el evento. 19. Entidad patrocinadora: colocar el nombre completo de la en tidad patrocinadora. En el caso de varias entidades sepárelas con punto y coma. No utilice siglas. MATRIZ DE DIAGNÓSTICO Y PROSPECTIVA TEMAS DE CONTROVERSIA 1 .Período objeto de estudio:_________________________________________ SOPORTE DOCUMENTAL INFORMACIÓN DE CLASIFICACIÓN DOCUMENTAL______________________ I 2. Tipo documental: I 3. Clase documental: ________ INFORMACIÓN DESCRIPTIVA " ~ 4. Titulo general:_________________________________________________ 5. Autor (es) generales:____________________________________________ 6. Título específico: ___________________________________________ 7. Autor (es) específico(s):__________________________________________ S. Páginas o volúmenes: DATOS DE EDICIÓN 10. Fecha/Edición: 9.Editorial: 12. País: 11. Ciudad: INFORMACIÓN INSTITUCIONAL l 13. Responsable institucional:EVENTOS: 14. Nombre/evento: 16. Fecha: 15. Tipo/evento: 18. País: 17. Ciudad: 19. Nombre/Patrocinador CONTENIDO



Con relación al contenido ordenar la información identificando: a) la situación problemática, b) las causas, consecuencias e impactos que de ella se desprenden, y c) identificación de alternativas y pro puestas posibles. Finalmente, es necesario hacer un análisis por períodos de los con juntos de matrices que posibiliten establecer la manera como di versos actores, en situaciones específicas, han leído y construido posiciones frente a la situación problemática objeto de estudio y en su relación con el espacio intervenido y las funciones del estado.

Identificación de directrices de política O bjetivos

Identificar las agendas en las cuales se estabilizan las directrices de política objeto de estudio y establecer y analizar su contenido a partir de las temáticas que configuran el campo controversial. Identificar, comparar y analizar los principios orientadores, obje tivos y estrategias contenidas en los dispositivos que estabilizan directrices de política, ordenándolas por temáticas que configu ran el campo de controversia y estableciendo las relaciones que se dan entre ellas.

C aracterización de agendas de estabilización de directrices de p o lític a pública

•

Identificar el nombre de la instancia en la cual se estabiliza la directriz de política. Identificar el nombre de la unidad organizacional donde se encuentra la mencionada instancia.

•

Establecer los puntos contenidos en la agenda en la cual se estabilizan las directrices de política.


•

Señalar la fecha (día, mes, año) en la que se estabilizan las directrices de política

•

Identificar el dispositivo legal o administrativo donde están consignadas las directrices de política estabilizadas (ley, de creto, resolución, plan, programa directiva, etc.).

•

Consignar los contenidos de las directrices.

Nota: recuerde que las directrices de política no se encuentran consignadas en una sola norma, plan o programa; en consecuen cia, debe identificar cada dispositivo que estabilice directrices de la política estudiada, consignando la información que correspon de a los cuatro ítems señalados anteriormente. Ingresar la infor mación en la matriz: Identificación de directrices de política estabilizadas

M a triz: Id entificació n de directrices de p o lític a estabilizadas

ÁM BITO DE PROBLEMATIZACIÓN - D EFINICIÓN DE LA POLÍTICA T E M A : Tem a N o . 1 PUNTOS DE A G EN D A

A S U N T O S E S T A B IL IZ A D O S (Resultados)

N o m b r e d e la instancia D is p o s itiv o legal Fe c h a d e reu nió n N o m b r e d e la instancia D is p o s itiv o legal Fec ha d e re u nió n N o m b r e d e la instancia D is p o s itiv o legal Fe c h a d e reu nió n

110 A sp e c to s sob re p o lític a p ú b lic a |

Alejandro 'Lozano Ayala

•

Identificar el nombre de la instancia y la organización a la cual pertenece, donde se estabiliza la directriz de política.

•

Identificar el dispositivo j urídico en el cual se encuentran con signados los propósitos y objetivos de política.

•

Señalar las fechas (día, mes, año) en la que se estabilizan las directrices de política.

••

En asuntos estabilizados consignar literalmente los conteni dos de las directrices.

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo primero explique al lector cuál es el objetivo de la matriz, cuáles son sus componentes y cómo se lee la información allí contenida. Después coloque la matriz con su información debidamente organizada. Finalmen te, termine con un análisis de la información contenida en la ma triz.

Es importante considerar que con regularidad las directrices de políti ca pública están contenidas en leyes marcos, estatutos especiales o do cumentos especiales de instancias que orientan sectores. Por su parte, los propósitos y objetivos están consignados en los planes y programas; este tipo de documentos son programáticos en el sentido de articular objetivos, resultados, asignación de recursos y temporalidades de eje-

Él¡¡¡l¡Wl8§^^

Es importante relacionar y comparar directrices con los horizon tes de objetivos y propósitos, se trata de niveles de desagregación de las orientaciones.


Propósitos y objetivos que hateen p a rte de la s directrices de p o lític a

Los objetivos operan como principios reguladores que orientan la conducta de funcionarios estatales, gobernantes locales, autorida des públicas que lideran “sectores” o entes territoriales; igualmente, buscan modificar la conducta de ciudadanos y grupos de interés organizados de la sociedad. Teniendo en cuenta lo anterior, es ne cesario: •

Precisar cuáles han sido los objetivos enunciados por los decisores públicos en el proceso de definición de directrices rectoras de la política.

•

Establecer y comparar: 1) contenidos de objetivos, 2) caracte rizar y tipificar objetivos (determinan procedimientos, defi nen criterios, identifican poblaciones, establecen coberturas, identifican operadores, establecen criterios de financiación, etc.), y 3) identificar debidamente dónde están consignados.

•

Elaborar matrices para la realización de esta parte del trabajo. Hacer deducciones y llegar a conclusiones.

Elaboración de contextos O bjetivo

Definir e identificar contextos según sea la política pública estu diada (por ejemplo: políticos, económicos, sociales, culturales, in ternacionales, etc.), desde los cuales se pueda entender cuáles fue ron las circunstancias, hechos, situaciones relevantes que permi ten comprender porqué se llegQ a definir directrices para adelan tar intervenciones del estado. Por cada contexto:



•

Elaborar descripciones de hechos relevantes para cada,contexto, estrechamente relacionados con los temas de contro versia, soportados sobre información primaria o secundaria, debidamente identificada mediante notas a pie de página y con trastada con otro tipo de información.

•

Hacer análisis relacionados con los hechos descritos y otros tipos de documentación, que permiten caracterizar los aspec tos relevantes de la situación general que enmarca la defini ción de directrices de política.

•

Elaborar conclusiones sobre las descripciones y análisis reali zados.

Se debe atender a contextos claramente diferenciados en térmi nos del ámbito intervenido, y contexto institucional estatal que señalen asuntos relacionados con el aparato de estado, en térmi nos de producción de normas, reformas organizacionales, finan ciación y otros asuntos.

Elaboración del mapa de trayectoria definición de directrices gubernamentales de la política Elaborar un mapa de trayectorias de los debates, foros, ámbitos, tribunales y situaciones sociales relevantes, red de instancias que hacen parte de la definición de directrices gubernamentales de la política objeto de estudio. Las situaciones socialmente relevantes pueden aludir a moviliza ciones sociales adelantadas por grupos de controversia (paros, to mas, manifestaciones, desplazamientos, bloqueos, huelgas, marchas, etc.). Pronunciamientos oficiales de autoridades estatales o repre sentantes de grupos de interés no estatales. Actos de gobierno o de la administración pública como convocatorias; aprobación de normas; presentación de proyectos normativos; licitaciones; pro-

D e f in ic ió n d ed ire c tric e s d e p o lítica

nunciamientos judiciales; firma de acuerdos, convenios, trata dos, contratos, etc. Acciones mediante las cuales los actores esta tales o no estatales interponen recursos. E l mapa de trayectoria debe tener referentes temporales y definir los asuntos estabilizados.

(1) fecha nombre instancia situación estabilizada

Í3¡

¡2 )

--------------►

fecha nombre instancia situación estabilizada

fecha hecho relevante

(?) fecha nombre instancia situación estabilizada

fecha nombre instancia situación estabilizada

•

5 ,'

fecha hecho relevante

Elaboración de documento base sobre definición de directrices de política Elaborar la primera versión de una narración que describa el pro ceso de definición de directrices de política pública, atendiendo a la relación entre contextos, mapas de trayectoria, estabilización de directrices de política y principales momentos de controversia. Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y análisis transversales que articulen lo contenido en las matrices elabora das, los análisis hechos a cada vina de ellas y las relaciones entre cada uno de los tópicos estudiados (temáticas, actores, posturas, instancias, directrices, objetivos, dispositivos de estabilización, temporalidades y hechos). Para lo anterior debe: a) hacer inferen



cias de naturaleza cuantitativas y graficarlas y b) elaborar una hipótesis interpretativa del fenómeno estudiado y sustentarla.*•

Resultados •

Documento correspondiente, caracterización de espacios de controversia e identificación de directrices de política.

•


•

Una presentación de diez minutos en Power Point o en un programa similar, orientado a decisores estatales.

Capítulo 6

Momentos de la implementación de política

Mom entos d e la im p lem en tación d e p o lític a

o es suficiente establecer mandatos en los cuales se seña len lincamientos que orienten el accionar de gobernan tes, funcionarios del estado y ciudadanos en la solución de problemas sociales que aquejan a la totalidad o parte de la po blación, también se requiere que esas directrices se operacionalicen, se lleven a cabo, se implementen.

N

La implementación se relaciona con la ejecución de los mandatos que se encuentran consignados en las directrices de política, en esta parte del proceso se busca lograr objetivos, tener resultados, generar los impactos deseados; es un momento en el que el propó sito consignado, verbalizado en el mandato se encuentra con las dificultades de la realización. Si bien con la estabilización de las decisiones de orientación de política se cierran los debates sobre cómo entender el problema y qué hacer frente a él, con la implementación, realmente, se pre senta un nuevo escenario de confrontación, de pugnacidad, de ex clusiones e inclusiones, de lucha política y movilización de los ac tores sociales. Con la implementación la acción de las autoridades estatales se despliega en el territorio, se divide en segmentos de agenciamiento especializados que laboran de manera sucesiva y simultánea. Si retomamos nuestro ejemplo de- la nutrición d e infantes, tenemos



que en algunos casos la acción se localiza en restaurantes escota res que distribuyen suplementos alimenticios; en laboratorios que hacen el control de calidad a esos suplementos; en institutos de investigación de universidades y del Ministerio de Salud que ha cen seguimiento y evaluación al estado de nutrición de los niños; en unidades de pediatría de clínicas y hospitales locales que atien den a la población infantil^ Son múltiples actividades,“desarrolladas por diferentes tipos de expertos y organizaciones, orientadas a diversos grupos poblacionales (estratos, localidades, barrios, gru pos de riesgo, etc.). Con la implementación se pueden multiplicar los escenarios de confrontación, las tematizaciones varían y se centran más en el cómo hacer, con qué recursos se cuenta, quiénes lo hacen; pero igualmente emergen los problemas relacionados con qué derechos se vulneran, quiénes quedan aún desprotegidos, qüé efectos indeseados se producen y qué cambios de circunstancias, situacio nes y escenarios ponen en entredicho lo establecido y lo realizado. /

Directrices, agendas operativas y espacios de problematízación de la implementación

_>

La manera como se han estabilizado las directrices de política deter mina en buena medida la forma como se configura el campo de con troversia del momento de la implementación. Para algunos autores los objetivos establecidos en el marco de las directrices de política pueden ser poco o bastante claros, e igualmente pueden llegar a esta blecer procedimientos suficiente o insuficientemente precisos, estas situaciones tienen una influencia relevante en la implementación1. 1.

In g r a m , H e le n , S tu a r t

(19.99).

disciplina.

y un m arco Administración pública: el estado actual de la

“L a im p le m e n ta c ió n : u n a r e se ñ a

te ó r ic o q u e su giere" . C o n te n id o en

F o n d o d e c u ltu r a E c o n ó m ic a .

119 M o m e n t o s d éla im p le m e n ta d ó n d e p o lític a

Por ejemplo, en algunas ocasiones los gobernantes promueven con sensos en torno a objetivos poco claros por los costos políticos que se logran derivar d e una confrontación entre actores con inte reses opuestos y fuerte posicionamiento, que ponen en Vilo la es tabilidad política del gobernante; lo anterior significa que en un caso, la confrontación s e traslade a los espacios donde se diseñan las agendas operativas de la política y, en otro caso, los adminis tradores de la política tengan un juego amplio en asuntos de direccionamiento. En aquellas circunstancias en las cuales los procedimientos defi nidos en los marcos de política son precisos, las decisiones de implementación posiblemente llegarán a ser igualmente precisas, pero las acciones adelantadas pueden ser inflexibles y responder poco a cambios del contexto. En fin, ¿son múltiples las situaciones que se presentan en la relación establecida entra la definición de directrices de política y las lógicas que se dan en la implemen tación. Por lo regular, los rumbos que toma la implementación de política están muy relacionados con dinámicas macro de gestión de los aparatos estatales, dinámicas que en general no son homogéneas; entre ellas se encuentran, por ejemplo, formas de descentraliza ción político-administrativa, formas de regionalización y territorialización, configuración de sectorialidades, relaciones interguberna mentales, diseños institucionales macro y micro, modelos admi nistrativos socializados, capacidades en términos de saberes acu mulados e incorporados p o r los funcionarios estatales, cultura administrativa, entre otros. Dependiendo del tipo de política los debates de implementación se pueden dar en el seno cié organizaciones específicas, sobre las cuales recae en buena medida la tarea ejecutiva; o en grupos de entidades de un sector, situación que pon e de presente el proble \



ma de coordinación interorganizacional; o entidades de diferentes sectores y niveles territoriales lo cual hace visible los problemas de coordinación intersectorial e interregional. Sin embargo, la problematización no se limita a los asuntos de coordinación, co operación y sinergia estatal sino igualmente se hace extensiva a la existencia de querellas que se dan entre actores no estatales, es trategias que involucran la concurrencia de organizaciones comu nitarias de base, organizaciones con fines y sin fines de lucro y el estado mismo. Es posible afirmar que los escenarios de confrontación y debate de los procesos de implementación se configuran atendiendo a dos dinámicas: de una parte, aquellas en las que dominan las discusio nes provenientes de los implementadores y expertos, centrados en asuntos de carácter administrativo y jurídico, o asociados a dile mas de naturaleza especializada y técnica; de otra parte, aquellas en las cuales participan miembros de poblaciones objeto, consumido res de bienes, usuarios de servicios, expertos e implementadores. La configuración de estos espacios puede ser bastante irregular en el tiempo, dependiendo del tipo de política; en algunos casos la implementación termina siendo una actividad rutinaria, fundamen talmente procedimental y estabilizada, en la que los asuntos de controversia son mínimos, de otro lado están aquellos escenarios donde se dan múltiples conflictos, en períodos diversos con ritmos articulados a tiempos administrativos, electorales, ciclos econó micos o momentos de pugnacidad social aguda, en algunos casos sostenidos durante períodos largos, otros intermitentes u obede ciendo a momentos que presentan cierta regularidad. En términos generales, autores como Meny encuentran que pro cesos de implementación son concebidos con enfoques top-down donde la actividad ejecutora opera sobre la base de una jerarquía vertical y centralizada, una orientación de la acción administrad-

M o m e n to s d e la im p lem en tación d e p o lític a

va centrada en criterios de eficiencia y efectividad, una concepción de la implementación que se sustenta sobre la separación de la actividad política y administrativa. De otro lado, se encuentran los enfoques bottom-up, que proponen estrategias de implementación partiendo de situaciones concre tas, ordenándose en función de requerimientos que hacen los ac tores afectados, con lógicas de interacción que surgen de abajo. Independientemente de estas lógicas, la implementación como di námica social y política desborda los modelos y enfoques preestablecidos.

Instancias de implementación programas y redes El estudio de.los procesos de implementación permite redimensionar nuevamente la significación que tiene el fenómeno de las políticas públicas. La definición inicial las caracterizaba como un proceso social donde se producen acciones gubernamentales orien tadas a identificar y solucionar problemas de diferente naturaleza, mediante la consecución de objetivos y resultados. No obstante, el alcance de esta afirmación requiere ser redimensionada. Así las cosas, es necesario asumir una doble perspectiva de interpretación del fenómeno que permita comprender con amplitud su alcance pero, al mismo tiempo, acotarlo para establecer su singularidad. La configuración de las políticas públicas no se puede reducir ex clusivamente a acciones gubernamentales, puesto que son proce sos cuya naturaleza y dinámica se inscribe y es inteligible en el marco de sistemas políticosj Igualmente, es claro que se trata de un fenómeno en el cual se involucran acciones legislativas y judi ciales, así como factores de cultura política, de organización y mo vilización de sectores sociales, políticos, económicos y culturales que entran en conflicto o prorn*ueven proyectos de vida colectiva.



Sin embargo, una adecuada consideración de su naturaleza y diná mica no debe perder de vista la especificidad que permite diferen ciarlas de otros fenómenos políticos. Las políticas públicas se co rresponden con formas de intervención del estado, en las cuales tienen cierto grado de centralidad las acciones gubernamentales; a pesar de lo cual no toda forma de intervención de estado, como acción gubernamental, es un aspecto estructurante de las políti cas públicas. ¿Qué aspectos o características identifican este tipo de interven ción del estado y la acción gubernamental? Algunos autores han planteado los siguientes factores o características estructurantes: a.

Programática: cpnjunto de decisiones, procedimientos y ac tuaciones diversas de autoridades estatales -gobernantes, le gisladores, jueces, administradores—las cuales se constituyen de manera permanente en un marco para la acción, operando como denominador común, integrador y referencia! del hacer estatal.

b. Ámbito intervenido: espacio social y grupos poblacionales so bre los cuales recae la acción estatal. c.

Contenido: asuntos sobre los que recaen las actuaciones para el logro de objetivos, resultados e impactos.

d. Coerción: capacidad de imposición respaldada por el monopo lio en el uso de la fuerza, el manejo ideológico y la amenaza latente inherente a los mandatos de ley. e.

Orientaciones normativas y de planificación: criterios, princi pios y disposiciones de orientación de conducta a partir de los contenidos de ley, reglas sociotécnicas, y dispositivos que en el tiempo fijan objetivos, resultados, responsables, y asignan recursos.

f.

Gobernanza y gobernabilidad.

Atomentos d e la ¡m p le m e n ta c ió n d e p o lític a

Cuando abordamos la constitución de los espacios de controversia en el momento de definición de directrices de política encontra mos que éstos estaban constituidos por una red de instancias que dibujaban las trayectorias d e los requerimientos, los lugares de la visibilidad y la confrontación. Igualmente, en el caso de la implementación nos encontramos con una red de instancias que ejecutan la política, hacen seguimiento y evalúan. Tanto el orden programático como la orientación normativa y de planificación de las políticas disponen de un componente material que soporta y viabiliza las actuaciones de autoridades estatales y de los administrados: uno de esos componentes son las organiza ciones. La ejecución de directrices de política en un ámbito de interven ción determinado, regularmente requiere la concurrencia de va rias organizaciones estatales de diferentes órdenes territoriales (nacional, seccional, regional, municipal), y de diferentes ámbitos funcionales (control, asesoría, financiación, direccionamiento y coordinación, ejecución, evaluación y seguimiento); así como de organizaciones internacionales, privadas orientadas al lucro, ONGs y organizaciones comunitarias de base de diversa naturaleza. En los diseños macroorganizacionales estatales se plantean varias estrategias para la operacionalización de las políticas; en ciertos casos, estos diseños ordenan la acción en función de lógicas secto riales y territoriales; pero también en función de redes de unida des organizacionales (oficinas, comisiones, grupos de trabajo) que en momentos pertenecen a diversas entidades pero que sin em bargo convergen en el tratamiento de asuntos comunes. Tanto las organizaciones como las unidades organizacionales son grupalidades formales o dispositivos articuladores de saberes, funcio narios, recursos económicos, sistem as de servicios, estrategias gerencialeN y programas orientados a ejecutar directrices de política.

A s p e c to s sob re p o lític a p ú b lic a I


La identificación de las redes de unidades organizacionales cen tradas en asuntos o problemas específicos de implementación de política, permiten establecer que no necesariamente éstas hacen parte de una misma organización, un mismo sector jurídico-administrativo, una misma rama del poder del estado o un mismo nivel territorial. Esta dinámica constituye todo un reto para la ejecución de las políticas, porque las relaciones entre estos operadores no obede cen necesariamente a jerarquías verticales que garantizan unidad de mando;Uo propio de las lógicas de implementación es la exis tencia de estrategias gerenciales múltiples, campos de especialización diversos, culturas organizacionales variadas, dinámicas institucionales que definen, conciben y priorizan de manera diver sa sus propias actividades, objetivos y resultados. Un segundo eje del soporte material de la implementación lo cons tituyen los sistemas de reglas. A pesar de la existencia de marcos normativo-jurídicos que contribuyen a la unidad de acción, con virtiéndose en referente común para las burocracias y los gober nantes (factor programático), la producción del ordenamiento ju rídico no es homogénea y su discusión, estabilización y promul gación se juejga en tiempos políticos y sociales diversos. Dos lógi cas de generación del ordenamiento jurídico afectan la ejecución de políticas; por un lado se encuentran las normas relacionadas exclusivamente con el campo de intervención específico (por ejem plo, espacio público), en el otro, se trata de normas transversales a la actividad del estado (por ejemplo, normas relacionadas con el presupuesto, la contratación, el manejo del funcionariado estatal, las compras del estado, etc.), que no siendo exclusivamente del ámbito intervenido pueden afectar de manera directa la ejecución de diversos tipos de políticas públicas. De otra parte, la normatividad de la implementación no se limita' al ordenamiento jurídico sino también a sistemas de reglas

M o m e n to s de la ¡m p le m e n ta c ió n d e p o lític a

sociotécnicas, las cual es se imponen a los ejecutores y poblaciones intervenidas, son objetode control y se incorporan en los disposi tivos materiales de lo s equipamentos estatales (por ejemplo, las reglas de calidad ISO ; estándares supranacionales, reglas de se guridad y uso etc.). Una parte de estas reglas se integran a los ordenamientos jurídicos, mientras que otras se ordenan en ma nuales, se incorporan a estándares de registros de compra de ma teriales, se integran a cláusulas contractuales, entre otras. Finalmente, se encuentran las reglas de civilidad, que operan en el marco de interacciones sociales de poblaciones intervenidas con la acción gubernamental y administrativa; se trata de principios que orientan prácticas sociales locales, que posibilitan o imposibi litan la viabilidad de objetivos y resultados esperados con la inter vención de las administraciones estatales. El tercer eje estructurante de la implementación sin duda son los programas gubernamentales. Los programas y proyectos son integradores de recursos, objetivos, resultados, impactos, funcio narios y modelos gerenciales, poblaciones objeto y territorialización de la acción (Rose, 1998). Es claro que el diseño de directrices de política constituye un pro ceso en el cual se fija un curso para la intervención del estado, pero es igualmente imprescindible entender que esa orientación adquiere una nueva dimensión cuando la acción se traduce en un conjunto de objetivos y resultados, que cuentan con recursos asig nados en tiempos explícitamente programados. Los proyectos son la unidad básica del actuar programático y con ello su diseño se constituya en un espacio especialmente sensible a la puja política y a la reonientación de la intervención estatal. La definición de estrategias d e operacionalización, el diseño de ins trumentos de idealización para identificar la población beneficia ría y la determinación délos ámbitos territoriales de atención prio



ritaria son generadores de lógicas de inclusión y exclusión que tienen un alto contenido político. Igualmente, este es un espacio en el cual se movilizan actores orien tados a capturar recursos (proveedores, consultores, asesores) ofre ciendo sus servicios a los responsables estatales de operacionalizar la intervención. Teniendo en cuenta lo anterior, la definición de criterios para licitar y contratar, para supervisar y controlar,, se constituyen en asuntos de primer orden, sobre los que gravitan intereses múltiples y proclives a generar dinámicas como la co rrupción y el desplazamiento de objetivos.

Estrategia de análisis: identificación del plano programático en la implementación de la política El objetivo de esta estrategia de análisis es la identificación del nivel operativo de la política, en términos del diseño y ejecución de planes, programas, proyectos y la determinación de la orienta ción programática que a ellos subyacen. Para el casp, igualmente se parte de la tríada básica sobre la cual se apoyó el análisis anterior; vale decir, las organizaciones, las unida des organizacionales y los ámbitos de intervención de la política. El concepto de programática en políticas públicas tiene varios sen tidos; dos de estas representaciones son relevantes para el caso. La primera de ellas alude a marcos de acción que permiten orien tar la actividad y labor de las autoridades públicas estatales; esos marcos no se corresponden exactamente con estatutos y no coin ciden con documentos que definan de manera explícita y unificada las líneas de actuación que se deben tener en el proceso de política. A pesar de esta característica, la programática de la política per-, mite la articulación y convergencia de las múltiples y dispersas

M o m e n t o s de la ¡m p le m e n ta c ió n d e p o lític a

actuaciones que desde diferentes organizaciones, situaciones y procesos llevan a cabo las autoridades públicas para dar solución a situaciones socialmente problemáticas. La programática opera sobre la base de dos lógicas: de una parte, la integración y, de o tra, laorientación de sentido. La programática corresponde a ejes específicos, que se constituyen en denominado res comunes para el hacer u omitir estatal, en procesos y procedi mientos, en directrices, principios y, en ofcasiones, se inscriben en rutinas institucionales; pero de otra parte, la programática hace referencia a la existencia de representaciones de naturaleza ideo lógica política, que enmarcan las actuaciones de las autoridades, configurando una oficialidad de estado. Por tanto, subyacen a esta dimensión unos referentes de propuestas de sociedad admisible y de deber ser. La segunda representación sobre la programática se circunscribe, en parte, a las lógicas de la planeación y la forma como las gran des directrices de política, estabilizadas en ordenamientos jurídi cos marco, son resignificadas y operacionalizadas en el seno de organizaciones estatales. En este nivel del plano programático de las políticas, la orienta ción de la acción y su referencial básico (representaciones que dan contenido ideológico político al hacer estatal) se circunscriben de manera más puntual a las situaciones específicas que deben ser resultas con la intervención. En consecuencia, la orientación y su contenido adquieren en este momento una dimensión espacio-tem poral precisa, un horizonte en términos de objetivos, un lugar de llegada en términos de resultados y, por tanto, una asignación de recursos: se trata, sin más, de un nivel en el cual la intervención es viable.I I Consecuentemente, la estr-ategia de análisis se centra en dos tipos de fenómenos: los progra*nas y proyectos que operacionalizan la



política, y las estructuras de servicios que no hacen parte de los proyectos pero soportan la intervención.

Estrategias para el análisis de la red de proyectos de la política Es un imperativo del análisis no reducir la evaluación de la polí tica a la evaluación de proyectos, y esta última debe obedecer a criterios que permitan tener como referente el proceso de la po lítica. El primer criterio es agrupar los conjuntos de proyectos atendien do a los ámbitos de intervención que estructuran el campo de la política, el segundo criterio es hacer evaluación y seguimiento de los proyectos en el marco de períodos que permitan comparar su evolución, y contrastarlos a la luz del conjunto de los demás pro yectos del ámbito. Es generalizado que en períodos de tiempo cambien los nombres de loé proyectos o se redefina parte se sus orientaciones (estrate gias gerenciales, criterios de focalización, etc.), pero en lo funda mental su continuidad se mantiene porque constituyen una res puesta estatal permanente frente a un estado de cosas dado. La utilización de estos dos criterios de evaluación y seguimiento permiten identificar un conjunto de asuntos que tienen como eje fundamental el mismo proceso de la política; vale decir, las lógicas de la gestión de la política y no las lógicas de gestión de proyectos, organizaciones o unidades organizacionales. Algunas de las ven tajas y problemas que permiten detectar y delimitar esta perspec tiva de análisis son las siguientes: •

[Primero, a partir del conjunto de proyectos de diferentes or ganizaciones estatales que operacionalizan laN actuaciones del

129 M o m e n t o s d éla im p le m e n ta c ió n d e p o lític a

estado en el ám bito intervenido déla política, así como de las estructuras de servicios y actividades estructurantes de la política, es necesario establecer el monto de los recursos eco nómicos movilizados y sus fuentes de financiación. Es claro que este ejercicio impone una nueva lógica para cal cular la cantidad d e recursos comprometidos en un campo de la política, sobre todo porque se parte, como ya se ha indicado, de la no coincidencia entre lo asignado a los sectores y los territorios y lo realmente invertido en la intervención objeto de evaluación. En buena medida, las dificultades que se imponen están rela cionadas con los criterios, procedimientos y modelos con los cuales el estado agrupa los recursos para su asignación, dis tribución, uso y seguimiento. De otra parte, a nivel de proyec tos, estructuras de servicios y actividades estructurantes, se presentan problemas de análisis porque en el marco de un pro yecto no necesariamente todas las metas apuntan al campo de acción intervenido, y lo mismo se presenta con ciertas estruc turas de servicios. De otra parte, el tratamiento y desagre gación de este tipo de información presupuestal y financiera obedece a criterios que no tienen como referente las lógicas del campo de la política en su conjunto. Esta misma dificultad se presenta cuando se trata de dar cuenta de la movilización de recursos de personal. •

Segundo, a partir de la disposición del conjunto de proyectos de la política es posible hacer análisis comparados del campo, que permiten visualizar problemas relacionados con la mane ra como, desde cada uno de ellos, se lograr representar en qué consisten las situaciones socialmente problemáticas,(la forma como se caracterizan las poblaciones, la manera de georreferenciar tanto el ámbito Intervenido como la intervención del es

A sp ecto s s o b re p o lític a p ú b lic a |

Alejandro L ozano Ayala

tado y 'el desarrollo de estrategias diferentes, y en ocasiones ’ disímiles de-gerencia de proyectos y la prestación servicios. •

Tercero, la consecuencia inmediata de los dos puntos anterio res es que uno de los factores de análisis y evaluación se cen tra en el'problema de los diseños institucionales y la implica ción que éstos tienen en la viabilidad de los propósitos de las políticas, así como en la eficacia y eficiencia de sus resultados. En consecuencia, se trata de una lectura desde las dinámicas de conjunto de la política y no de una agregación de interpre taciones proveniente de perspectivas parciales y aisladas de los comportamientos de sus componentes (organizaciones, ' proyectos, normatividad, etc.). El análisis de los diseños institucionales del campo de la polí tica obedece a una variedad relevante desunios de vista, que tiene consecuencias tanto para la definición de criterios como para el establecimiento de estrategias y modelos de su evalua ción y seguimiento.

Por ejemplo, el estudio de los diseños institucionales en materia de los aparatos organizacionales, en el marco de lógicas sectoria les y territoriales, pero a su vez interpretadas y estudiadas a la luz de la forma como operan las redes de unidades organizacionales en procesos de políticas, necesariamente llevarían a plantear in tervenciones que afectan directamente la política pública, no cen trándose de forma exclusiva en el ámbito intervenido sino en las condiciones materiales que posibilitan la intervención del estado; la percepción de este tipo de diseños y su progresiva transforma ción pueden implicar la disminución de costos de transacción y mayor efectividad de las políticas. De otra parte están los diseños institucionales articulados a la movilización de recursos, en el plano de los diseños sociotécnicos, la generación de procesos y procedimiento y la determinación de

131

M o m e n t o s déla im p le m e n ta c ió n d e p olítica

i instancias, en m aterias tales como,el presupuesto, la planeación, la generación de información y su uso, entre otras. El centro de recomendaciones en esta materia ya no tiene como sujeto de control a la s organizaciones sin© a procesos, modelos, estrategias con las cuales se compromete la acción del estado y que tiene efectos inmediatos sobre la prestación^de los servicios, la defensa de los derechos de los administrados y el manejo de los recursos estatales.

Criterios e instrumentos de idealización, evaluación y seguimiento de proyectos Como dispositivos de planificación, los proyectos hacen concurrir, articular y movilizar normas jurídicas y socio técnicas, funciona rios, formas organizativas y recursos financieros. De otra parte, con la ejecución de proyectos se transforman los objetivos en resul tados, se identifican y actúa sobre poblaciones objeto y en espacios específicos en los cuales se despliega la acción gubernamental. Para la identificación de la información necesaria, que se debe uti lizar en la evaluación de los proyectos, se elaboran cuestionarios que orientan el trabajo del analista. Algunas de las preguntas bá sicas son las siguientes: / • A partir de los objetivos del proyecto se deben identificar los tipos de acción que se quieren adelantar, la caracterización de la población objeto que se busca intervenir y el orden geográ fico en el cual se despliega la acción. Es importante determinar si se establecen criterios múltiples para caracterizar las poblaciones objeto y la georreferenciación; esto determina las coberturas reales.

\



A partir de los compromisos y resultados esperados, determi.- • nar el tipo de bien o servicio que se quiere prestar; este tipo de factor debe estar expresado cuantitativamente y mediante uni dades relacionadas con escalas de medición utilizadas. Determinar las relaciones que hay entre objetivos estableci dos, resultados programados, resultados obtenidos y criterios o índices de cumplimiento de los resultados programados. So bre estos tipos de índices es necesario buscar las razones que explican su comportamiento. Es necesario establecer cuáles son las modalidades mediante las que se operacionaliza la acción (unidades organizacionales ejecutoras o entidades ajenas al estado que operacionalizan la acción). Criterios de idealización para la selección de operado res, formas contractuales, sistemas de seguimiento y control (interventorías, informes de gestión, actas, tableros de con trol, etc.). Determinar la estructura de servicios prestados, su infraes tructura, dinámicas bajo las cuales operan, formas de acceso, portafolios, etc. Es necesario identificar los instrumentos de focalización y su uso. Una de las dinámicas centrales de los procesos de políti cas públicas es el diseño y utilización de instrumentos de focalización;^este tipo de dispositivos permiten establecer espacialmente los lugares intervenidos (coberturas espaciales, puntos de asistencia y su localización) y caracterizar las po blaciones objeto, efectivamente beneficiarías de servicios pú blicos y producción de bienes. El diseño y uso de instrumen tos de focalización es un generador de lógicas de exclusión e inclusión en la intervención del estadojpero igualmente se convierte en un instrumento de orientación de los recursos articulados por los proyectos.

M o m e n t o s d é la ¡m p le m e n ta c ió n d e p o lític a

Todo instrum ento defocalización supone la existencia de unos componentes básicos. Por una parte están los criterios de focalización, que operan*como referentes para la orientación de la acción. Por lo regular estos criterios están ajustados a razones que permiten justificar el principio o principios que orientan en materias copio la selección de la población objeto; la identificación d e la situación que se va a intervenir; los va lores o principios normativo jurídicos que deben primar, entre otros. De otra parte, se encuentra1la identificación de los factores que se van a evaluar para establecer la selección de quiénes quedarán incluidos y serán beneficiados con la intervención. Por lo regular, frente a estos factores se generan indicadores que dan cuenta de atributos y comportamiento que deben ser sopesados, así como se establecen de manera cuantitativa o cualitativa escalas que permiten la calificación y la selección. Finalmente, se cuenta con procedimientos, procesos, etapas o momentos para su aplicación, así como con dispositivos mate riales que ordenan la información, permiten su selección y uso (encuestas, modelos, matrices, etc.). El estudio de estos tipos de instrumento debe permitir valo rar la forma como desde lo proyectos se llega a las poblaciones (su identificación, tratamiento, seguimiento y atención), y al alcance de los copamientos territoriales y sus efectos. Establecer las fuentes de financiación, los montos, la forma de su distribución en tareas específicas, su orientación mediante acciones contractuales y el peso de su uso. Determinar los soportes de información sobre los cuales se apoya el diseño, elaboración, ejecución y seguimiento del pro yecto, en factores relacionados con los procesos de planifica ción, la movilización de recursos financieros y de personal, la

A s p e c to s so bre p o lític a p ú b lic a I Alejandro Lozano Ayala

caracterización de las poblaciones y la georreferenciación de la acción. Además de la información contractual y los repor tes de control y gestión. La información de los proyectos debe ser consolidada aten diendo al ámbito de intervención y a lógicas de planificación como su agrupación en programas y planes. Finalmente, este tipo de información programática y de operacionalización se debe contrastar con la información de los análisis del campo funcional organizacional de la política.

Capítulo 7 i

Implementación de directrices de política Algunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis

137 Im p le m e n ta rió n d e d ire c tric e s d e p o lític a


elimitar, caracterizar y analizar aspectos relevantes de los procesos de implementación de políticas públicas y elaborar un diagnóstico parcial del ámbito intervenido.

D


*

Elaboración de diagnóstico sobre el ámbito intervenido para el período objeto de estudio.

•

Elaborar un diagnóstico sobre la infraestructura institucional de la implementación.

Proceso de trabajo

•

Elaborar un diagnóstico sobre el comportamiento del ámbito intervenido que dé cuenta sobre situaciones, causas y efectos.

•

Hacer una evaluación de los contenidos normativos jurídicos relacionados con cada uno de los temas relacionados con la implementación.

•

Elaborar matrices que identifiquen los espacios controversiales d<* la implementadórv



•

Caracterizar la red organización al que operacionaliza los pro cesos de implementación de la política.

•

Identificar de madera ¡Integral la red de proyectos, contratos y estructuras de servicios articulados a la implementación de la política.

•

Hacer análisis por cada matriz, análisis transversales, hacer inferencias, construir hipótesis y sacar conclusiones.

•

Redactar documentos finales.

Diagnóstico ámbito intervenido

ri

Un ámbito intervenido corresponde a un espacio en el cual actúan autoridades público-estatales para modificar condiciones e influir sobre la conducta de actores relevantes, con el propósito de lograr resultados que se orienten a resolver una situación socialmente problemática. Un diagnóstico corresponde a una actividad que establezca el comportamiento de una situación socialmente pro blemática. •

Descripción de situaciones socialmente relevantes, establecien do de manera adecuada momentos o períodos claramente re gistrados en términos de meses y años (la información utiliza da se debe identificar en términos bibliográficos documenta les y corresponder a documentos de naturaleza cuantitativa y cualitativa).

•

Se deben identificar y señalar las causas que procuran la situa ción socialmente problemática y establecer los efectos e im pactos que se derivan de su comportamiento, como los tipos de conflictos que se presentan, mediante una clara caracteri zación de variables y un adecuado análisis de las relaciones existentes entre éstas.

Im p le m e n ta c ió n d e d ire c tric e s d e p o lític a

•

Establecer y caracterizar mediante información cualitativa y cuantitativa la poblador* objeto (individuos, grupalidades for males o informales, estamentos, estratos, etc.). Se deben iden tificar y definir factores cuyo comportamiento se logre preci sar de manera sostenida en el tiempo (por ejemplo, año por año, etc.) o en series d e tiempo homogéneas que posibiliten comparaciones para realizar inferencias, en el marco de la periodización objeto de estudio.

•

Establecer y caracterizar mediante información cualitativa y cuantitativa el ámbito geográfico-fisico (atendiendo a tipologías de naturaleza espacial). Se deben identificar y definir factores cuyo comportamiento se logre precisar de manera sostenida en el tiempo (por ejemplo, año por año, etc.) o en series de tiempo homogéneas que posibiliten comparaciones para rea lizar inferencias, en el marco de la periodización objeto de estudio.

Ordene el desarrollo expositivo del diagnóstico tomando obliga toriamente las temáticas objeto de controversia que se estudiaron en el momento de la definición de directrices de política. Exponga separadamente cada una de ellas en los cuatro aspectos señalados con anterioridad. Es necesario que exista coherencia y concordancia en la relación entre los factores considerados en los cuatro aspectos constituti vos del diagnóstico. La información debe ser consistente, adecua damente presentada mediante cuadros, matrices y gráficas que la hagan inteligible al lector. De otra parte, la información debe ser explicada e identificar claramente sus fuentes. El diagnóstico del ámbito intervenido no debe contar con infor mación de las acciones de intervención estatal, no se debe hacer referencia a la producción de norm as jurídicas, a la prestación de servicios gubernamentales; tampoco a la acción de funcionarios


operadores, jueces o magistrados, organismos de control o actua ciones legislativas.

Diagnóstico sobre infraestructura institucional de implementación M arco norm ativo ju ríd ic o sobre e l cu al se apoya e l proceso de p o lític a

Identificar por temáticas el marco normativo relacionado con orien taciones de política y aspectos inherentes a la implementación; así como sentencias o jurisprudencia correspondientes al tratamien to de asuntos residuales de la política. Elabore la siguiente matriz por cada temática trabajada, consignando literalmente la orienta ción contenida en la norma:

M a triz: O rdenam iento ju ríd ic o soporte de la im plem entación

NORMAS JURÍDICAS T E M Á T IC A :

ID E N T IF IC A C IÓ N

AÑO

ASUNTO

C o n te n id o s del m a n d a to re la cio n a d o c o n la p o lítica

14 Implementación de directrices de política

Identifique el dispositivo normativo que contiene el mandato (ley, decreto, etc.). C oloque el año de expedición. Señale el asunto que identifica la norma e n su parte resolutiva. Copie los contenidos del mandato. t

Haga análisis del surgimiento, evolución y transformación de los contenidos normativos, a partir de la información contenida en la matriz.

Caracterización del espacio controversial de la implementación Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de implementación el conjunto de debates, discusiones, polémicas, litigios orientados a establecer criterios, adelantar acciones, modificar pro cesos, reordenar funciones y dirimir conflictos relacionados con la ejecución u operacionalización de la política. Como ya se señaló, corresponde al espacio controversial un con junto de temáticas frente a las cuales los actores relevantes del proceso de política tienen posturas; en consecuencia, determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran los debates de controversia relacionados con la implementación en los siguientes términos:• •

Tipificar las acciones, litigios y problemas del espacio contro versial de la implementación.

•

Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que se dan frente a los temas e identificar los grupos de controversia o los relevantes, y los actores que asumen estas posturas.

•

Caracterizar los grupos de controversia relacionándolos con acciones, intereses o situaciones relevantes del proceso de de finición de directrices gubernamentales (facción de partido,


grupo de clientela política, funcionarios de entidad estatal’ o privada, facción o grupo sindical, ONGs, grupos de base, etc.). Ordene el trabajo de esta parte de la línea en función de cada uno de los temas de controversia. Describa situaciones relevantes re lacionadas con el tema, ordene lq presentación del conjunto de argumentos de cada una de las posturas de los actores relevantes, contraste las posturas y señale las diferencias, énfasis y puntos de encuentro. i

C aracterización re d de instancias que configuran debates y estabilización de decisiones de im piem entación

En primer lugar, establecer y caracterizar la red de instancias que van definiendo el espacio de controversia del proceso de impiementación de política pública estudiada. Para cada una de las temáticas que se trabajaron en la segunda parte de esta línea, caracterizar las instancias de la política esta bleciendo su naturaleza, en los siguientes términos: •

Ubicación de la instancia en dispositivos organizacionáles, cuando se trata de instancias de carácter formal.

•

Composición de la instancia (quiénes pueden acceder a ella desde mandatos de naturaleza legal y dinámicas de orden fun cional. Además, quiénes en la situación espacio-temporal par ticiparon en los debates y la estabilización de decisiones).

Asuntos sobre los cuales se ocupa (tanto de los establecidos for malmente, considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el momento de la controversia). En segundo lugar, es necesario establecer para cada uno de los temas las fechas de realización de los debates, los resultados

1

Implementación de directrices de política

estabilizados con l a discusión de las agendas y ordenar parte de esta información era las siguientes matrices: Para cada uno de estos temas elaborar la matriz correspondiente. Estas matrices ordenan una parte de la información presentada con anterioridad y posibilitan hacer análisis e inferir comporta mientos y tendencias,

M atrices de puntos d e agendas y asuntos estabilizados ' ÁMBITO DE PROBLEMATIZACIÓN - IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA T E M A : Tem a N o . 1 PUNTOS D EA G EN D A

A S U N T O S E S T A B IL IZ A D O S (Resultados)

N o m b re d e la instancia: Fec ha de re u nió n : Ñ o m b re d e la instancia: Fecha de re u n ió n : N o m b r e d e la instancia: Fe c h a de re u n ió n : N o m b r e d e la instancia: Fec ha de re u n ió n :

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo primero explique al lector cuál es el objetivo de la matriz, cuáles son sus componentes y cómo se lee la información allí contenida. Después, coloque la matriz con su información debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la información contenida en la matriz.


M a triz de tem as, actores, posturas y caracterización de instancias de debates de im plem entación

ÁM BITO DE ROBLEM ATIZACIÓN - IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA

TEMA: Tema No. 1 ACTORES

POSTURAS ACTORES

CARACTERIPERFIL COMPOSICIÓN COMPOSICIÓN RIZACIÓN FUNCIONAL FUNCIONAL SITUACIONAL INSTANCIAS INSTANCIAS INSTANCIAS INSTANCIAS 1

Nombre del actor relevante:

Nombre de la instancia:

Grupo de interés representado:

Naturaleza de la instancia:

Fecha de pronunciamiento

Ubicación organizacional:

■

J

I

1

1

Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Éstas ordenan una parte de la información presentada en la segunda y tercena parte de esta línea y posibilitan hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias. ( Cuando introduzca este conjunto de matrices en el trabajo, prime ro explique al lector cuál es el objetivo de la matriz, cuáles son sus componentes y cómo se lee la información que ella contiene. Des pués, coloque las matrices con su información debidamente orga nizada. Finalmente, termine con un análisis de la información con tenida en el conjunto de m atrices.^ Para ingresar adecuadamente la información en esta matriz, ten ga en cuenta lo siguiente:

145


•

La postura del actoren el debate se coloca literalmente y me diante una nota a pie de página, se señala la fuente documen tal de la cual se toma el argumento.

•

Recuerde que organizaciones no son instancias. Regularmen te las instancias formales corresponden a unidades organizacionales.

•

Tenga en cuenta que los actores son puntuales, corresponden a nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unida des organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o roles.

•

Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los perfiles funcionales se esas unidades (comités, salas, comisio nes, juntas, entre otros).

•

Generalmente la composición funcional se refiere a cargos o delegados que representan estamentos, grupos de interés, etc. (por ejemplo, delegados de ministros, directores, representan tes de trabajadores, entre otros).

•

La composición situacional se refiere al nombre de la persona que en el momento del hecho hace parte de la instancia.

Red organizacional de apoyo del proceso de implementación de política Elabore la siguiente matriz por cada una de las temáticas estudia das, en la cual se caractericen cada una de las unidades organiza cionales (estatales como no estatales) que operacionalizan la polí tica, su ámbito de intervención y las labores que adelantan.


M a triz : R ed de unidades organizacionaies de ia im piem entación

UNIDADES O RG A N IZA CIO N ALES T E M Á T IC A : Á M B IT O D E IN T E R V E N C IÓ N D E LA U N ID A D • U N ID A D E S O R G A N IZ A C IO N A L E S EJEC U T O R A S

P E R F IL F U N C IO N A L D E LA U N ID A D

TAREAS EN EL M A R C O DEL PRO G RAM A, PR O YEC TO , O A C T IV ID A D

D E M A R C A C IÓ N P R O G R A M Á T IC A , E S P A C IA L Y P O B L A C IO N A L

N o m b r e u n id a d o rg a n iza c io n a l y O r g a n iz a c ió n :

N o m b r e d e p ro g ra m a o p ro y e c to :

Éritid a d a la q u e pertenece:

Á m b ito g e o g ráfico d e in te rve n c ió n :

P e río d o a c tiv id a d :

P o b la c ió n o b je to :

• •

Identifique el nombre de la unidad organizacional que operacionaliza el mandato. * Identifique la organización en la que se encuentra la unidad que operacionaliza el mandato.

•

Establezca el período de tiempo en el cual la unidad ejecuta el proyecto o las actividades de impiementación (año inicio/ mes inicio —año terminación/mes terminación. Ej. 2003/02-3003/ 08).

•

Identifique literalmente el conjunto de funciones que corres ponden al perfil funcional de la unidad organizacional que operacionaliza.

•

Enumere puntualmente las actividades que la unidad organiza cional adelanta en la ejecución del proyecto o actividad de impiementación. Identifique el nombre del proyecto o progra ma que se operacionaliza o la actividad que se adelanta.

14


•

Identifique puntualmente el ámbito de intervención geográfi ca en el cual se despliega la acción de implementación (zona, barrio, cuadra, centros de atención, etc.).

•

Identifique puntualmente la población intervenida en la operacionalización. \

Para cada período y tema de la información contenida en las ma trices, elaborar: a) U n análisis por cada uno de los ítems conteni dos en la matriz, relacionándolos con los demás, b) Un análisis transversal comparando períodos y temas (el análisis se hace por matriz temática, a partir de la relación entre variables y atendien do los contenidos de la información).

Proyectos en el proceso de implementación Identificar y analizar por temática los aspectos relacionados con el conjunto de proyectos que operacionalizan las orientaciones de política. Primero, elaborar matrices por temas, para identificar componen tes básicos de los proyectos que operacionalizan las políticas. Se gundo, elaborar matrices de informe de ejecución por proyecto. Tercero, elaborar matrices de identificación de licitaciones y con tratos. Cuarto, elaborar un mapa de trayectoria relacionado con la ejecución de los proyectos que implementan las orientaciones de política.

M a triz: Identificación de joroyectos y su análisis

•

Nombre del proyecto.

•

Unidad organizacional encargada de ejecutar el proyecto o coordinar su ejecución y nombre de la organización.

148


•

Período de ejecución de proyecto (rango de mes, año).

•

Monto del proyecto (valor total).

•

Población objeto claramente identificada (si se hace en varias partes del país, presentar el consolidado o por regiones, depar tamentos, municipios). Señalar aquellas características que per mitieron definir la población Qbjeto y número de población.

•

Objetivos que orientan el proyecto. En los casos que se pre senten se deben señalar los objetivos generales y específicos, (identificar la fuente a pie de página).

. •

Enumerar los resultados obtenidos (identificar la fuente a pie de página).

•

Para establecer la composición de las fuentes de financiación, identificarlas y sus montos.

•

Identificar qué tipo de bienes o servicios se produjeron o pres taron, o qué dispositivos se produjeron que permitieran re glamentar conductas, procesos o procedimientos.

•

Caracterizar el ámbito geográfico cubierto de manera pun tual para el proyecto o subproyecto (municipio o municipios, veredas, región, localidad, etc.). ID EN TIFICA CIÓ N DE PROYECTOS

Period ¡¿ a c ió n :

T e m á tic a : O B JE T IV O S

C O M P O S IC IÓ N B IE N E S O Á M B IT O Y FU EN TES S E R V IC IO S G EOG RÁDE PRESTADO S F IC O _______________________________________________ F I N A N C I A C I Ó N ________________C U B I E R T O N o m b r e del p ro ye c to : U n id a d ejecutora: En tid a d : P e río d o :______ M o n t o del p ro ye c to : P o b la c ió n

objeto:

R ES U LTA D O S O B T E N ID O S

14!


La presentación de l a s matrices de los proyectos debe estar orde nada en bloques por períodos. Cada bloque se debe identificar con el período y el nombr~e del proyecto o subproyecto del cual hace parte. Para cada período y tema de la información contenida en las ma trices, elaborarla) U n análisis por cada uno de los ítems conteni dos en la matriz, relacionándolos con los demás, b) Un análisis transversal comparando períodos y temas (el análisis se hace por matriz temática, a partir de la relación entre variables y atendien do los contenidos de la información).

M a triz: Com portam iento de proyectos C O M P O R T A M IE N T O E JE C U C IÓ N D E P R O Y E C T O S P e rio d iza c ió n :

Te m á tica : L IM IT A C IO N E S Y PR O B LEM A S

N o m b r e del p ro ye cto: U n id a d ejecutora: En tid a d : P e río d o : M o n to del p ro ye cto: P o b la c ió n o b je to : N o m b r e del p ro ye cto: U n id a d ejecutora: En tid a d : P e río d o : M o n t o del p ro ye c to : P o b la c ió n o b je to :

LO G R O S Y AVANCES


Para cada uno de los proyectos establecidos elaborar un breve in forme que permita establecer las dificultades que se dieron en la ejecución del proyecto, en términos de coberturas, financiación, tiempos, redefinición de criterios de implementación, conflictos -políticos, económicos, sociales, técnicos, entre otros- que se pre sentaron en la ejecución. Logros en casos de coberturas, avances en términos de estrategias, consólidación de las acciones del esta do en términos de capacidades normativas, organizativas, gerenciales, entre otras. Para cada caso se debe señalar la fuente de información. En los casos de la existencia de informes consolidados a nivel de programa, se admite hacer el informe con este tipo de informa ción. Finalmente, la información debe estar adecuadamente orga nizada e identificada por períodos y por bloques de programas o subprogramas. Para cada período y tema de la información contenida en las ma trices, elaborar: *

•

Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos con los demás.

•

Un análisis transversal comparando períodos y temas (el aná lisis se hace por matriz temática, a partir de la relación entre variables y atendiendo los contenidos de la información).

Contratos y licitaciones Identificar y analizar por temática y proyectos los aspectos rela cionados con el conjunto de contratos que operacionalizan la eje cución de acciones operativas de política.


M a triz: Contratos y U crititiones

Para cada período y tema de la información contenida en las ma trices, elaborar: •

Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos con los demás.

•

Un análisis transversal comparando períodos y temas (el aná lisis se hace por matriz temática, a partir de la relación entre variables y atendiendo los contenidos de la información).

id e n t if ic a c ió n d e p r o y e c t o s

Tem a:

N o m b re del p ro ye c to : O B JET O D E L CONTRATO

PRODUCTOS O R ES U LTAD O S D EL CONTRATO

U n id a d interventora: Identificación contratista: Período/contrato: M o n to del con trato: N ú m e r o del contrato:

Estructuras de servicios, producción de bienes, servicios de asesoría y coordinación, producción de normas Objetivo: establecer por organizaciones, y para cada uno de los años estudiados, el conjunto de bienes y servicios prestados (aten diendo a cada uno de los proyectos y programas ejecutados), las actividades de coordinación, asesoría y control (identificando ac ciones de interventoría)3 f la producción de normas durante el pro ceso de ejecución de la política.


•

Elaborar una matriz donde se identifique la entidad, la tipi ficación de bienes o servicios producidos y su expresión cuan titativa año por año.

•

Elaborar análisis cuantitativos y cualitativos por organización. Análisis anuales que integren la totalidad de organizaciones y un análisis transversal del conjunto de años estudiados.

•

Hacer un análisis que relacione la información anterior y la contenida en el ítem correspondiente al comportamiento de los proyectos y contratos.

•

Identificar las fuentes de información de los datos solicitados.

Mapa de trayectorias proceso de implementacíón de los proyectos Elaborar un mapa de trayectoria con la información contenida en las partes de la segunda componente. Hacer un análisis del mapa y presentar las conclusiones. , -•


Elaboración de narración sobre la trayectoria de la política estudiada (implementación). Elaborar la primera versión de una narración que describa el pro ceso de implementación de política, atendiendo a la relación entre ordenam iento jurídico soporte de la implementación, red organizacional sobre la cual se apoya el proceso de implementación, elementos estructurantes de los proyectos implementados, com portam iento en la ejecución de los proyectos, contratos y licitaciones, y mapas de trayectoria. Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y análisis transversales que articulen lo contenido en las matrices elabora das. Para lo anterior debe: a) Hacer inferencias de naturaleza cuan titativa y graficarlas. b) Elaborar una hipótesis interpretativa del fenómeno estudiado y sustentarla.

Resultados •

Documento correspondiente a la implementación de política.

•

Documento de naturaleza diagnóstica, atendiendo a la totali dad de la información contenida en la primera y segunda par tes del trabajo de campo.

•


•

Una presentación de quince minutos en Power Point o un pro grama similar, orientada a decisores estatales.


O bservaciones y orientaciones sobre procesos de recolección y tratam iento de inform ación

•

Antes de iniciar el proceso de ubicación, búsqueda y selección de información lea atentamente las guías. Es necesario enten der, desde el principio, que se trata de un trabajo en el cual debe explorar parte de un proceso de política pública; la ex ploración que inicia requiere pensar políticamente el estado colombiano y la situación social durante un período histórico específico.

•

La información que requiere no necesariamente está disponi ble en las organizaciones que se están estudiando, es impor tante entender que la información se puede encontrar en va rias partes del aparato del estado; por ejemplo, la información presupuestal se puede encontrar en Hacienda o en la Contraloría. Dado lo anterior, se requiere que usted no solamente piense en la organización sino en términos de aparato de esta do y de organizaciones no estatales relacionadas con el proce so de política pública.

•

Es importante que usted entienda, en primer lugar, cuál es la información que requiere, si esto no es claro estudie la guía. Usted es el orientador de quienes le pueden suministrar la información, el funcionario que presta el servicio de informa ción no debe adivinar lo que usted quiere.

•

Recuerde que las organizaciones estatales y los funcionarios están en la obligación de suministrarle la información que us ted solicita, en este caso no hay información restringida. Us ted tiene recursos legales para exigir la información en caso de que se la nieguen (derechos de petición). Presente sus soli citudes por escrito, de manera clara, detallada y con respeto. Finalmente, cuando requiera hacer uso de derechos de peti ción haga el trámite con tiempo.

15 Implementación de directrices de política

•

Tenga en cuenta que los informes de avance como el informe final son documentos que van dirigidos a actores que requie ren su orientación y guía en el conocimiento de un asunto de estado y de acciones de gobierno. El público lector id cual us ted orienta cada lino de los trabajos no conoce la guía ni puede adivinar lo que usted quiere hacer.

•

Teniendo en cuenta lo anterior, inicie todo avance con una presentación del trabajo, señalando el problema que desea abor dar; justificando de manera clara, sintética y con referentes empíricos; planteando el objetivo del trabajo y utilizando pá rrafos enumerativos y prospectivos que describan cada una de las partes que el lector va a encontrar en el texto, con el fin de orientar la lectura de quien se ocupe del documento.

•

Igualmente, para cada línea de trabajo y para cada parte de línea, señale el objetivo que se tiene; oriente teóricamente al lector sobre los conceptos que utiliza; explique cómo leer las matrices, cuadros, grafías, etc., y señale el propósito que tie nen éstas en el contexto de la línea y el trabajo; haga una aná lisis de la información contenida en la matriz y preséntela des pués de cada matriz.

•

La totalidad de los documentos que usted prepara y cada par te de ellos (líneas, matrices, grafías, mapas, índices, tablas, fo tografías, etc.) son argumentos. Como analista usted “crea el hecho”, “produce el hecho” que investiga e interroga, y lo hace construyendo argumentos. No se trata simplemente de apli car reglas para la elaboración de trabajos escritos; se trata de la producción de sentido.

•

Todo apartado debe iniciarse señalando: a) Título de identifi cación. b) Objetivos, c) Enumeración de las partes que se tra tarán. d) Marco conceptual de los asuntos tratados. Para los casos en Ion e|iie hv presenten matrices se debe colocar lo siguiente: e) Nombre de la matriz, f) Objetivo de la ma /


triz. g) Grafía de la matriz que identifique las partes,que la componen, h) Explicación de los ítems que componen la ma triz. i) Contenido de la matriz (información), j) Análisis de la matriz, k) Conclusiones derivadas' del análisis. Atienda cada uno de los siguientes ítems, desde los cuales puede evaluar su trabajo: •

Perspectiva conceptual: pertinente, claro y riguroso tratamien to conceptual de cada una de las partes del trabajo en marcos conceptuales, análisis y conclusiones.

•

Perspectiva argumental: adecuada presentación de cada una de las partes del trabajo (títulos, objetivos, partes, etc.). Ade cuada construcción de párrafos. Ortografía. Coherencia lógi co-expositiva. Adecuada presentación de grafías, mapas, cua dros, matrices, etc. Adecuada identificación de fuentes docu mentales y bibliografías. Concordancia y coherencia en los argumentos. Claridad, pertinencia y coherencia en la construc ción de inferencias, hipótesis y conclusiones.

•

Información: consignar la información solicitada en cada uno de los apartados del trabajo. Confiabilidad y totalidad de la información solicitada. Consistencia y pertinencia en la infor mación. Adecuada utilización de la información cuantitativa y cualitativa. Identificación de las fuentes de información.

Bibliografía

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Aspectos Sobre Politica Publica

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