Facultad Libre de Derecho de Monterrey Licenciatura en Derecho
JUSTIFICACIÓN DE LA REQUISA EN EL CONTEXTO DE LA HUELGA DE LOS TRABAJADORES QUE PRESTAN UN SERVICIO PÚBLICO CONCESIONADO
Derecho Laboral I Lic. Sergio Villarreal Priscila Porchini Matrícula 1098
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Santa Catarina, Nuevo León, a 15 de noviembre de 2011 ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
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CAPÍTULOS I. LA HUELGA LGA A. B. C.
Conc Concep epto to y nat natur ural alez eza a jur juríd ídic ica a Fund Fundam ament ento o const constitituc ucio iona nall y regula regulaci ción ón de la la huelg huelga a La impor importan tancia cia del sindic sindicato ato en el el ejerc ejercici icio o del del derec derecho ho de huelga
II. LOS SERVIC SERVICIOS IOS PÚBLIC PÚBLICOS OS A. B.
Conceptualización de los servicio públicos Divi Divisi sión ón y cla clasi sififica caci ción ón del del serv servici icio o públ públic ico o
III. III. LA REQUIS REQUISA A A. Conc Concep epto to y natu natura rale leza za jur juríd ídic ica a de la requi requisa sa B. Fund Fundam ament ento o cons constititu tuci ciona onall de de la la Req Requis uisa a C. Justificación de la requisa
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CONCLUSIONES
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BIBLIOGRAFÍA
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INTRODUCCIÓN
Desde tiempos muy remotos se ha palpado el carácter conflictual de las relaciones humanas en una sociedad, conflicto que se da en todos los niveles, desde el familiar, mercantil, civil, hasta laboral. Y es una realidad, que tales conflictos deben resolverse de la manera más justa posible, buscando el mayor bien para las partes y, sobretodo, para aquellas que se encuentran en una situación de notoria desigualdad. Esto lo encontramos, sobre todo, en las relaciones laborales entre un patrón y un trabajador, donde evidentemente, el segundo, se encuentra en una situación de subordinación y, por tanto, de desigualdad respecto del patrón. De acuerdo con la Exposición de Motivos de la Ley Federal del Trabajo, la finalidad de dicho ordenamiento es “la realización de la justicia en la relaciones entre los hombres, y por tratarse, del derecho de trabajo, se habla de justicia social, que es el ideario que forjaron los constituyentes de 1917 en el artículo 123” .1 De este modo, queda más que claro que el derecho laboral, como bien dice Néstor de Buen, descansa sobre una estructura constitucional que marca los derechos mínimos, es decir, el salario mínimo, el descanso mínimo, la protección mínima a las mujeres y a los menores, etcétera. Por otro lado, marca claramente las obligaciones máximas de los trabajadores así como los principios fundamentales de la relación laboral, tales como la irrenunciabilidad, y los que operan por la nulidad o renuncia. También reconoce los derechos colectivos como la libertad sindical, la negociación colectiva y el derecho de huelga. 2 Ahora bien, dentro de estos derechos colectivos la libertad sindical representó la oportunidad de los trabajadores de exigir mejores condiciones de 1
Cámara de Diputados. Ley Federal del Trabajo. Exposición de Motivos . México DF, México a 12 de diciembre de 1968. De Buen, Néstor. Derechos del Trabajador de Confianza . 2ª edición. México, Cámara de Diputados LVIII Legislatura, 2000/2001. (p. 5-6). 2
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trabajo por medio de un medio de presión frente al patrón. Así, cuando se conquistaron las libertades de coalición sindical, de negociación y contratación colectivas y de huelga, la comunidad de trabajadores adquirió la personalidad de un sujeto de derechos posicionándose en el mismo rango que el patrón o empresario.3 A este respecto, el artículo 123 constitucional establece el derecho de los trabajadores y patrones de coaligarse en defensa de sus intereses, así como de formar sindicatos o asociaciones profesionales. Dentro de este artículo, se consagra el derecho de huelga, el cual define la Exposición de Motivos como “el derecho de la mayoría obrera para suspender los trabajos de la empresa, a fin de conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derecho del trabajo con los del capital” .4 Pues bien, este derecho de huelga tiene una característica importante cuando se trata de servicios públicos concesionados que, de actualizarse la huelga, dejaría de prestarse a la sociedad, por lo que el Estado debe intervenir asignando trabajadores para que no dejen de prestarse los mismos. Esto, a primeras luces resulta una limitante al objetivo de la huelga y, sin embargo, conlleva cierta justificación por tratarse de servicios públicos. Por lo tanto, a la luz de lo anterior nos dispondremos a profundizar en los siguientes conceptos: huelga, su naturaleza y objeto; los servicios públicos, la libertad sindical que conllevan y sus limitantes; y finalmente la figura de la requisa, su concepto, naturaleza, aplicación en el derecho laboral y finalmente su fundamento constitucional a fin de determinar la justificación de la requisa en el ordenamiento mexicano.
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Cámara de Diputados. Ley Federal del Trabajo. Exposición de Motivos . Loc cit. Idem.
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Capítulo I LA HUELGA De acuerdo con la Exposición de Motivos antes referida, el derecho mexicano reconoce la huelga como un acto jurídico y lo protege al constituir esencialmente, en la facultad otorgada a la mayoría de los trabajadores de cada empresa o establecimiento para suspender el trabajo hasta obtener la satisfacción de sus demandas. A. CONCEPTO Y NATURALEZA DE LA HUELGA. En primer lugar, Rafael de Pina define la requisición como El artículo 440 de la Ley Federal del Trabajo establece que la “huelga es la suspensión temporal del trabajo llevada a cabo por una coalición de trabajadores” . Según Mario de la Cueva, esta definición implica que la huelga en sí es un hecho, la suspensión, y afirma que esta aproximación puede considerarse correcta siempre y cuando no se omita a vivificación propia de la huelga, que es la satisfacción de ciertas condiciones de trabajo. Este autor, propone una definición que pretende convencer a todos de lo que en realidad puede considerarse una huelga, y la define así: “La huelga es la suspensión concertada del trabajo, llevada a cabo para imponer y hacer cumplir condiciones de trabajo, que respondan a la idea de la justicia social, como un régimen transitorio, en espera de una transformación de las estructuras políticas, sociales y jurídicas, que pongan la riqueza y la economía al servicio de todos los hombres y de todos los pueblos, para lograr la satisfacción integral de s necesidad” .5
De la anterior definición, el mismo De la Cueva sustrae los siguientes 6 elementos que podemos resumir en los siguientes 3: 5
De la Cueva, Mario El nuevo derecho mexicano del trabajo . Tomo II. 8° ed. Porrúa, México. 1979/1996. (p. 588).
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a) En primer lugar, la huelga es la suspensión concertada del trabajo, por ende implica la paralización de las actividades laborales. Omite el empleo de la palabra coalición por tratarse de un concepto de definición ambigua. b)
El segundo elemento es la principal finalidad de la huelga encaminada a la creación de normas de trabajo de la empresa o establecimiento. En este sentido, la huelga no se puede reducir a una mera satisfacción de las condiciones de trabajo sino que debe encaminarse también a la creación de normas que satisfagan los ideales de justicia social.
c)
El tercer elemento se relación con la misión de la huelga de imponer el cumplimiento del derecho pactado.6
Sin embargo, de la anterior definición podríamos objetar la omisión del concepto de coalición en su sentido amplio (asociación) que emplea la definición legal; esto, porque la huelga responde, precisamente, al interés colectivo o profesional de los trabajadores que desean hacer valer sus derechos sociales respecto de las condiciones de trabajo en que prestan sus servicios. Por ende, la inclusión de una figura que represente tal interés profesional, es indispensable al momento de definir los elementos de la huelga ya que es por medio de esta unión o coalición, que los trabajadores adquieren fuerza suficiente para oponerse al empresario o patrón. Ahora bien, una de las críticas más sustanciales a la definición legal del derecho de huelga es la que aporta Héctor Santos Azuela al declarar que la reglamentación de la huelga altera su naturaleza beligerante y libre de la acción del trabajo al convertirla en un procedimiento laboral “que somete al Estado, la opción de calificar el desequilibrio económico, existente o no, en los conflictos de intereses, sujetados, necesariamente, a su consideración” .7
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Idem. Santos Azuela, Héctor. Derecho colectivo del trabajo . Porrúa, México. 1993.
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Sobre esto nos referiremos más adelante, pero podemos concluir que la huelga representa un derecho procesal mediante el cual se hacen valer derechos sustantivos. B. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y REGULACIÓN DE LA HUELGA. Como ya mencionamos antes, el artículo 123 constitucional establece lo siguiente sobre el derecho de huelga: A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo: XVII. Las leyes reconocerán como un derecho de los obreros y de los patronos, las huelgas y los paros; XVIII. Las huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo con los del capital. En los servicios públicos será obligatorio para los trabajadores dar aviso, con diez días de anticipación, a la Junta de Conciliación y Arbitraje, de la fecha señalada para la suspensión del trabajo. Las huelgas serán consideradas como ilícitas únicamente cuando la mayoría de los huelguistas ejerciera actos violentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aquéllos pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependan del Gobierno; XXII. El patrono que despida a un obrero sin causa justificada o por haber ingresado a una asociación o sindicato, o por haber tomado parte en una huelga lícita, estará obligado, a elección del trabajador, a cumplir el contrato o a indemnizarlo con el importe de tres meses de salario. B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: X. Los trabajadores tendrán el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes. Podrán, asimismo, hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los Poderes Públicos, cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que este artículo les consagra;
Ahora bien, en la Ley Federal del Trabajo se establecen las disposiciones generales, los objetivos y los procedimientos en el Título octavo. Así pues, se define la huelga como la suspensión temporal del trabajo mediante una coalición (artículo 440) y establece, aún más, el carácter permanente del sindicato (artículo 441).
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De igual forma se establece que la huelga puede abarcar a una empresa o a uno o más (artículo 442) y que necesariamente debe limitarse a la suspensión del trabajo y nada más (artículo 443), siendo así que constituye causa legal para que las labores permanezcan suspendidas durante todo el tiempo que esta dure (artículo 447). Igualmente, la huelga suspende la tramitación de conflictos colectivos de naturaleza económica pendientes ante la Junta de Conciliación y Arbitraje (artículo 448) y obliga a todas las autoridades civiles y laborales a respetar y hacer respetar este derecho, dando a los trabajadores las garantías necesarias y auxiliándolos en la solicitud de suspensión de labores (artículo 449). Dentro de las disposiciones generales se diferencian los tipos de huelgas que pueden suscitarse, a saber: 1)
Huelga existente: es la que satisface los requisitos para su ejecución y la que cumple los objetivos señalados por la ley (artículo 444).
2)
Huelga ilícita: aquella que, conforme a la Constitución, es perpetrada con actos violentos contra las personas o propiedades, así como la que, en caso de guerra, se lleva a cabo por trabajadores que prestan servicios en establecimientos o servicios del Gobierno (artículo 445).
3)
Huelga justificada: aquella cuyos motivos son imputables al patrón (artículo 446).
En segundo lugar, los objetivos de la huelga son: ARTÍCULO 450. La huelga deberá tener por objeto: I. Conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo con los del capital; II. Obtener del patrón o patrones la celebración del contrato colectivo de trabajo y exigir su revisión al terminar el período de su vigencia, de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo III del Título Séptimo; III. Obtener de los patrones la celebración del contrato-ley y exigir su revisión al terminar el período de su vigencia, de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo IV del Título Séptimo; IV. Exigir el cumplimiento del contrato colectivo de trabajo o del contrato-ley en las empresas o establecimientos en que hubiese sido violado; V. Exigir el cumplimiento de las disposiciones legales sobre participación de utilidades;
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VI. Apoyar una huelga que tenga por objeto alguno de los enumerados en las fracciones anteriores; y VII.- Exigir la revisión de los salarios contractuales a que se refieren los artículos 399 bis y 419 bis.
Asimismo, para poder proceder a la suspensión de labores se requiere en primer lugar que la huelga cumpla con alguno de los objetos anteriores, que la suspensión la realice la mayoría de los trabajadores de la empresa o establecimiento cuya mayoría sólo puede determinarse cuando se promueva causa de inexistencia de la huelga, y finalmente, que se cumplan los requisitos para la huelga (artículo 451 LFT). A falta de alguno de estos requisitos se declarará que la huelga es legalmente inexistente (artículo 459). Ahora bien, hay servicio que deben seguirse prestando hasta que concluyan y, entonces, se podrá dar paso a la huelga: ARTÍCULO 466. Los trabajadores huelguistas deberán continuar prestando los siguientes servicios: I. Los buques, aeronaves, trenes, autobuses y demás vehículos de transporte que se encuentren en ruta, deberán conducirse a su punto de destino; y II. En los hospitales, sanatorios, clínicas y demás establecimientos análogos, continuará la atención de los pacientes recluidos al momento de suspenderse el trabajo, hasta que puedan ser trasladados a otro establecimiento.
Finalmente, la huelga termina por acuerdo entre huelguistas y patrones, si el patrón se allana a las peticiones contenidas en el emplazamiento de huelga y cubre los salarios que se hubieren dejado de percibir por los trabajadores, si se emite laudo arbitral por la persona o comisión elegida libremente por las partes, o por laudo de la Junta de Conciliación y Arbitraje en caso de que los huelguistas sometan el conflicto a su decisión (artículo 469). En tercer y último lugar, el procedimiento de huelga es el siguiente de acuerdo con la tesis de jurisprudencia número 2a./J. 79/98 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de octubre de 1998 8: 8
HUELGA. SUS ETAPAS PROCEDIMENTALES. El análisis de las disposiciones contenidas en el título octavo, capítulos I y II, y título decimocuarto, capítulo XX, de la Ley Federal del Trabajo, permite distinguir, con base en los efectos jurídicos que se producen para las partes y terceros, tres principales etapas dentro del procedimiento de huelga, cuyas características esenciales son las siguientes: a) La primera, que comprende desde la presentación del pliego petitorio por la coalición de trabajadores hasta la orden de emplazamiento al patrón. En esta fase se precisa el motivo, objeto, fecha y hora de la suspensión de labores, se verifica el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad por la autoridad y, en caso de quedar satisfechos, se ordenará su notificación al patrón o, de no ser procedente la petición, se negará el trámite
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1) Gestación: cuando los trabajadores se congregan para cuestionar la conducta del patrón, analizar el desequilibrio económico existente en la empresa, elaborar el pliego petitorio, decidir en asamblea la táctica de acción, la perspectiva legal y el consenso de votar la huelga. 2) Pre-huelga: busca favorecer la gestión conciliadora permitiéndole al patrón analizar las pretensiones de los trabajadores, y evitar las consecuencias de la suspensión laboral, y comprende desde la presentación del pliego petitorio ante la Junta hasta el estallamiento de la huelga con el correspondiente paro formal de labores. 3) Huelga estallada: el momento en que exactamente y de manera pacífica se colocan las banderas en el lugar y fecha señaladas. 4) Incidentes de calificación de la huelga: los trabajadores, los patrones o cualquier tercero que demuestre interés tiene 72 horas para pedirle a la Junta que declare la inexistencia de la huelga por vía procesal incidental regulado por el artículo 930 de la LFT). C. LA IMPOTANCIA DEL SINDICATO EN EL EJERCICIO DEL DERECHO DE HUELGA.
correspondiente, dando por concluido el procedimiento; b) La segunda etapa, conocida también como de pre-huelga, abarca desde el emplazamiento al patrón hasta antes de la suspensión de labores. La notificación del pliego petitorio produce el efecto jurídico de constituir al patrón en depositario de la empresa afectada por la huelga, lo que le impide realizar actos de disposición sobre los bienes del establecimiento, asimismo, se genera la suspensión de la ejecución de las sentencias y diligencias de aseguramiento que recaigan sobre los tales bienes, distintas de fallos laborales y cobro de créditos fiscales, en los términos previstos en la ley. También en esta etapa se celebra la audiencia de conciliación ante la Junta de Conciliación y Arbitraje, en que se procurará el avenimiento de las partes, sin prejuzgar sobre la existencia o justificación del movimiento y, de no llegar a una solución, previamente al estallamiento de la huelga, se fijará el número de trabajadores que deberán continuar laborando, en los casos en que pueda verse afectada la seguridad de la empresa, los bienes de producción o la reanudación de los trabajos y; c) La última etapa se circunscribirse del momento de suspensión de labores hasta la resolución de fondo del conflicto. El estallamiento de la huelga suspende los efectos de las relaciones de trabajo y la tramitación de las solicitudes y conflictos de naturaleza económica, durante el periodo de paro de labores. Dentro de las setenta y dos horas siguientes al inicio de la huelga, se podrá solicitar la declaración de su inexistencia por no reunir los requisitos de procedencia y objetivos previstos en la ley, con lo que el patrón quedaría libre de responsabilidad y se fijaría a los trabajadores un plazo de veinticuatro horas para regresar a laborar, apercibiéndoles que de no acatar lo anterior se darán por terminadas las relaciones de trabajo. De lo contrario, la huelga se considerará legalmente existente, por lo que su conclusión, en el fondo, sólo podría darse por acuerdo entre las partes, allanamiento del patrón a las peticiones o laudo arbitral a cargo de quien elijan las partes o de la Junta en mención, si los trabajadores sometieron a ella la decisión, fallo que resolvería en definitiva sobre la justificación o injustificación de la suspensión de labores. (Semanario Judicial de la Federación, tomo VIII página 445, registro 195400).
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Anteriormente se consideraba a la huelga como un hecho jurídico, un acto beligerante de oposición, sin embargo al otorgarle la ley el carácter de acto jurídico y reglamentarlo, pasó a ser un procedimiento apoyado por el Estado de modo que los trabajadores pudieran defender sus derechos colectivos. En cuanto a la titularidad del mismo, al representar un interés colectivo, profesional, los sindicatos son los titulares permanentes del derecho de huelga. Esto, porque una coalición (en sentido estricto), a diferencia del sindicato, tiene carácter temporal de acuerdo con el artículo 355 de la Ley, mientras que el sindicato implica la asociación estable y registrada ante las autoridades y, por lo tanto, con capacidad jurídica para ser acreedor de derechos y obligaciones, según el artículo 356. ARTÍCULO 355. Coalición es el acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o de patrones para la defensa de sus intereses comunes. ARTÍCULO 356. Sindicato es la asociación de trabajadores o patrones, constituida para el estudio, mejoramiento y defensa de sus respectivos intereses.
Esta definición de sindicato deriva del reconocimiento constitucional que faculta a los trabajadores para coaligarse en la defensa de sus derechos laborales. Así, el sindicato es concebido dentro de la corriente que lo postula como un “sujeto colectivo u organización profesional que representa y promueve los intereses de sus afiliados” .9 De este modo, el sujeto como ya mencionamos anteriormente, se convierte en un sujeto al que se le pueden imputar derechos y obligaciones, que cuenta con patrimonio y funciones peculiares que lo significan como una persona jurídica.10 En cuanto a su naturaleza formal, hay quienes lo manejan como un derecho público destinado a tutelar y mejorar permanentemente el interés colectivo de sus miembros, pero también hay quienes consideran que el sindicato extiende sus beneficios a toda la comunidad profesional que de alguna manera está involucrada en su esfera de acción. Otros autores lo consideran como una lucha a favor del
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Santos Azuela, Héctor. Derecho colectivo del trabajo . Loc cit. (p. 94). Idem.
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proletariado a fin de conseguir la extinción de las clases sociales mediante las mejoras económicas que se pueden conseguir. 11 Sin embargo, Santos Azuela opina que, con la personalidad jurídica y demás limitaciones legales que el ordenamiento mexicano ha impuesto a la libertad sindical, el sistema a corrompido la vida de las agrupaciones profesionales impidiendo la experiencia democrática. Esto se ve más claramente en la marginación que los sindicatos burocráticos imponen a los sindicatos independientes: CTM (Confederación de Trabajadores de México), CROM (Confederación Regional Obrera Mexicana), CGT (Confederación General de Trabajadores) y el Congreso del Trabajo. 12 Lo cierto es que el fuero sindical, como lo llama Santos Azuela, tiene poca trascendencia porque, si bien la ley garantiza que la titularidad de la representación del sindicato no la puede perder el secretario sindical por voluntad del patrón o razón distinta a la asamblea, si el patrón despide al dirigente de su empleo consigue que el secretario se vea impedido para realizar sus funciones de representación.13 Por esta y muchas otras razones de control y manipulación de la libertad sindical por parte de empresarios y autoridades laborales, el autor referido considera necesario retomar el debate acerca de la legitimación de las coaliciones como medios de hacer valer el sindicalismo democrático.
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Idem. Idem. 13 Idem. 12
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Capítulo II LOS SERVICIOS PÚBLICOS Respecto de los servidores públicos podemos encontrar dos posturas antagónicas de las cuales, la primera establece que no puede considerarse a los servidores como trabajadores propiamente y, por tanto, sujetos de los supuestos establecidos en la Ley Federal del Trabajo, debido a que la relación de trabajo no surge de un contrato sino de un nombramiento. La segunda postura afirma que la LFT no distingue a los trabajadores por el lugar donde desempeña sus labores ni la índole de las prestaciones que lleva a cabo, y que por lo tanto no cabe tal discriminación en contra de los servidores públicos porque lo que los hace trabajadores es el hecho del trabajo en sí. 14 Efectivamente, antes se consideraba al trabajo burocrático como uno de carácter administrativo hasta la inclusión en 1960 del apartado B) en el artículo 123 constitucional el cual le adjudica la característica laboral a las relaciones de los servidores públicos al servicio del Estado y su posterior Ley Reglamentaria de 1963 conocida como Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado 15. Sin embargo lo anterior no responde a la situación jurídica que viven los trabajadores de una empresa que ha sido contratada por el Estado para la prestación de servicios públicos concesionados, ya que, evidentemente la relación de estos trabajadores no deviene de un nombramiento administrativo ni responden directamente ante el Estado por lo que resulta menester adentrarnos en este tema a fin de abrir paso al análisis de la requisa en el siguiente capítulo.
A. 14 15
Idem. Idem.
CONCEPT UALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
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De acuerdo con la definición que sobre servicio público aporta Rafael de Pina y Vara, podemos decir que esta figura consiste en: “Complejo de elementos personales y materiales, coordinados por los órganos de la administración pública y destinados a atender una necesidad de carácter general, que no podría ser adecuadamente satisfecha por la actividad de los particulares, dados los medios de que éstos disponen normalmente para el desarrollo de la misma”.16
Ahora bien, de acuerdo con Enrique Guzmán, los servicios públicos cubren los siguientes elementos esenciales: 1) Se tratan de una actividad directa o indirecta de la Administración Pública, es decir que esta es quien presta el servicio por sí o mediante un particular a través de la comúnmente llamada concesión. 2) El objeto es la satisfacción de las necesidades colectivas, es decir, las necesidades sociales, públicas, generales… a fin de cuentas, se trata de satisfacer el bien común. 3)
Constituyen un procedimiento de derecho público. 17
En segundo lugar, los servicios públicos cumplen con ciertos caracteres que los definen aún más dentro del ordenamiento jurídico mexicano, estos son: 1) Generalidad: el servicio público es para el disfrute o aprovechamiento de todos, no para determinada persona. 2)
Igualdad: el servicio público debe ser igual para todos, sobre todo se presenta en aquellos servicios cuyas prestaciones son uti singuli , es decir que la prestación está destinada a determinadas personas.
3) Regularidad: el servicio público debe ser, en su funcionamiento, conformado a disposiciones generales que determinen un sistema organizado.
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De Pina, Rafael, y De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. 36ª edición. Porrúa, México. 2007. (p. 453-454). Guzmán Benavides, Enrique. Justificación de la requisa en la huelga de servicios públicos . Tesis para optar al grado de Maestría en Derecho Laboral. San Nicolás de los Garza, México, Universidad Autónoma de Nuevo León Facultad de Derecho y Criminología, Octubre, 2003. 17
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4)
Continuidad: este carácter debe ser entendido desde la función de la naturaleza colectiva, así mientras el servicio de policía es continuo, el de bomberos es intermitente, según explica el autor. A este respecto creemos más acertado el concepto de disponibilidad acompañado del de continuidad ya que si bien, un servicio público puede prestarse de forma continua o intermitente, la necesidad de que ese servicio esté disponible es de las 24 horas del día los 365 días del año. 18
En tercer lugar, el servicio público es orgánico (el Estado es quien lo controla), subjetivo (atiende al sujeto u órgano que lo presta), formal (sujetos a una regulación estricta mediante una ley en sentido formal y material), jurídico (sujeto a régimen jurídico especial), legal (con fundamento en la Constitución), funcional (que satisfaga una necesidad de carácter general), material y teleológico (el carácter del servicio es determinado por la finalidad que persigue). 19 B. DIVISIÓN Y CLASIFICACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO. En cuanto a la división del servicio público tenemos que este puede ser propio o impropio. La primera división se refiere a la prestación directa que hace el Estado del servicio en cuestión, o mediante concesiones a los particulares. En cuanto al servicio impropio, este se define como la actividad privada que satisface igualmente una necesidad de carácter general, que está sujeto a un régimen especial y que se exorbita del derecho privado. Este servicio no requiere concesión pero si un permiso, licencia o autorización. 20 Como ejemplos de servicios públicos propios se encuentran las actividades públicas estratégicas tales como Líneas Aéreas, Transportes Federales de Pasajeros, etc; mientras que dentro de los servicios impropios se encuentran las 18
Idem. Idem. 20 Idem. 19
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actividades como la ruta o rutas que van a seguir las Líneas Aéreas y los transportes, etc. Ahora bien, la clasificación de los servicios públicos puede hacerse atendiendo a lo siguiente: 1)
Por las características de los usuarios: uti singuli (se presta a personas especificas o determinadas, como el suministro de energía eléctrica o agua potable) y uti universi (se presta a toda la población como el tránsito, seguridad vial y el alumbrado público).
2)
Por el ejercicio de autoridad ya sea de gestión pública (cuando los servicios demandan el ejercicio del poder administrativo como la seguridad pública) o de gestión privada (cuando la prestación no implica el ejercicio de la autoridad pública como con los cargadores de las terminales de transporte y centros de abasto).
3) Por razón de su aprovechamiento siendo este voluntario (cuando el usuario lo aprovecha sin coacción como en el servicio público telefónico) u obligatorio (cuando su utilización es obligatoria para algunas personas como el servicio público de educación primaria). 4) Por el carácter de la prestación, la cual también puede ser voluntaria (cuando no está creada por ley y la autoridad administrativa asegura su cumplimiento a discreción de la misma, como en el caso de los servicio impropios) y obligatoria (los formalmente creados por los gobernantes). 5) Por su importancia la cual puede ser indispensable (seguridad pública, agua potable, etc.), secundaria (transporte de lujo, televisión por cable, etc.) o superflua (impropios o virtuales, lucha libre, espectáculos, etc.). 6) Por el carácter de la necesidad, es decir si es constante (prestación diaria como el tránsito, energía eléctrica, etc.), cotidiana (prestación
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diaria pero sujeta a un horario en especifico como el transporte urbano o el alumbrado público), intermitente (se presta sólo algunos días y en horario limitado como el servicio de banca), y esporádica (sólo se presta cuando se necesita como los bomberos, protección civil, etc.). 7)
Por razón de su cobro: gratuito (todos los uti universi y algunos como la educación primaria, seguridad pública y tránsito) u oneroso (la mayoría de los uti singuli que deben pagarse para su utilización).
8) Por el régimen jurídico del servicio: público (operados directamente por la administración pública o indirectamente por medio de particulares) o mixto (todos los servicios impropios o virtuales). 9)
Por la competencia económica: monopolio (un prestador único como en el servicio telefónico ordinario, servicio postal y suministro de energía eléctrica), oligopolio (unos cuantos prestadores del servicio como la banca, televisión y telefonía celular), y de competencia (muchos prestadores como taxis, cargadores, etc.).
10) Titularidad o jurisdicción del servicio: generales (el control está a cargo del gobierno federal como la energía eléctrica y la banca), regionales (bajo el control de los estados como los taxis), municipales (según lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, incluye agua potable, alcantarillado, calles, jardines, educación pública, etc.), y concurrentes (como la educación pública, turismo, salubridad, caminos, etc.). 11)
Y finalmente, por el prestador del servicio que puede ser por entes de derecho público o por los gobernados. 21
Visto lo anterior, podemos concluir que los servicios públicos tienen tal carácter porque su finalidad es precisamente la satisfacción de las necesidades 21
Idem.
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generales de la población, ya sea por intervención directa del Estado o bien mediante concesiones a particulares para que estos sean quienes los presten. Igualmente, los servicios públicos abarcan desde necesidades básicas como el agua potable o la energía eléctrica, hasta servicios más sofisticados como internet, telefonía celular o televisión por cable. Asimismo estos servicios pueden ser continuos como la seguridad pública o el tránsito, o incluso intermitentes como el rescate o protección civil. Sin embargo, aún queda pendiente definir cuál es la relación que guarda la huelga como institución del derecho laboral colectivo con la prestación de servicios públicos, sobre todo concesionados, por lo que es menester pasar al siguiente capítulo titulado La requisa a fin de determinar si esta figura que vincula ambos conceptos anteriores, puede ser justificada o declarada inconstitucional.
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Capítulo III LA REQUISA Del capítulo anterior resulta lógico considerar en un primer momento la necesidad de que siempre haya alguien, trabajador del estado o trabajador subordinado a una empresa concesionada, que continuamente esté prestando el servicio ya que, de lo contrario, el bien común podría verse afectado al carecer de los servicios públicos indispensables. Sin embargo, sigue resonando la posibilidad de que estos trabajadores que, si bien prestan un servicio público, puedan ser víctimas de violaciones a sus derechos laborales por lo que deban recurrir a algún medio de presión para hacerlos valer y garantizar, así, las condiciones de trabajo de acuerdo con los ideales de justicia social del país. Sin embargo, nuevamente, ambas consideraciones anteriores chocan entre sí en cuanto al cumplimiento de sus fines y su naturaleza. Por ello, antes de concluir en uno u otro sentido, es necesario asomarnos al concepto de requisa a fin de que, conociéndolo al igual que su fundamento, podamos determinar su justificación o inconstitucionalidad.
A.
CONCEPTO Y NATURALEZA DE LA REQUISA.
En primer lugar, Rafael de Pina define la requisición como el “acto unilateral de la administración pública consistente en posesionarse de bienes de los particulares o en exigirles la prestación de algún trabajo para asegurar el cumplimiento de algún servicio público, en casos extraordinarios y urgentes” .22
22
De Pina, Rafael, y De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. Lob cit. (p. 441).
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De esta definición se desprende la doble naturaleza de la requisición que, por un lado se trata de un acto administrativo y, por el otro, de un acto laboral, el cual Enrique Guzmán trata de definir de la siguiente manera: “Intervención del Poder Ejecutivo en una Empresa(s) de Servicio Público que es afectada por un estallamiento de huelga, por su Sindicato de Trabajadores, (Titular de Contrato Colectivo en la misma) con el objeto de no perjudicar el interés público ni la economía nacional, en la inteligencia que estará vigente, mientras se llega a un arreglo en la huelga” .23
Por lo tanto podemos definir la requisa como el acto unilateral de la Administración Pública que, en casos extraordinarios y urgentes, exige a particulares la prestación de algún trabajo a fin de que el servicio público en cuestión no deje de ser prestado. Aquí conviene perfilar nuestra disertación hacia la posibilidad de considerar la huelga como un acontecimiento extraordinario y urgente que amerite la intervención del Estado. Para Enrique Guzmán, la huelga es, precisamente, el acontecimiento por antonomasia capaz de actualizar la requisa laboral. Igualmente considera que, si bien toda requisa laboral es administrativa, no toda requisa administrativa es laboral, con lo cual acordamos por obvias razones. 24 B. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA REQUISA. Ahora bien, el fundamento constitucional de la requisa lo podemos encontrar en el artículo 27, tercer párrafo, el cual a la letra, reza: Artículo 27.- (…) La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el 23 24
Guzmán Benavides, Enrique. Justificación de la requisa en la huelga de servicios públicos . Loc cit. Idem.
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fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
De acuerdo con este artículo tenemos que la Nación, entendida como la agrupación sociológicamente formada y no tanto como la agrupación política. Y puesto que el derecho de propiedad de la Nación es, según Duguit, un derecho social, público, más que subjetivo, queda clara la facultad del Estado de intervenir de cualesquier manera a fin de garantizar la protección de los recursos propiedad de la Nación destinados, a su vez, a satisfacer las necesidades públicas. 25 En cuanto a las leyes que regulan la requisa se encuentran las siguientes: 1)
Ley de Vías Generales de la Comunicación,
2) Ley de Aviación Civil, 3) Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, 4) Ley de Aeropuertos, 5) Ley Federal de Telecomunicaciones, 6) Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, 7) Ley del Registro Nacional de Vehículos. De las leyes anteriores, que son las principales que regulan la aplicación de la requisa, se desprende que esta figura es eminentemente administrativa cuyos efectos trascienden al ámbito laboral. Asimismo, estas leyes contienen una disposición en común la cual establece: ARTÍCULO 112.- En caso de guerra internacional, de grave alteración del orden público o cuando se tema algún peligro inminente para la paz interior del país o para la economía 25
Idem.
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nacional, el Gobierno tendrá derecho de hacer la requisición, en caso de que a su juicio lo exija la seguridad, defensa, economía o tranquilidad del país, de las vías generales de comunicación, de los medios de transporte, de sus servicios auxiliares, accesorios y dependencias, bienes muebles e inmuebles y de disponer de todo ello, como lo juzgue conveniente. El Gobierno podrá igualmente utilizar el personal que estuviere al servicio de la vía de que se trate cuando lo considere necesario. En este caso, la Nación indemnizará a los interesados, pagando los daños por su valor real, y los perjuicios con el cincuenta por ciento de descuento. Si no hubiere avenimiento sobre el monto de la indemnización, los daños se fijarán por peritos nombrados por ambas partes y los perjuicios, tomando como base el promedio del ingreso neto en los años anterior y posterior a la incautación. Los gastos del procedimiento pericial serán por cuenta de la Nación. En el caso de guerra internacional a que se refiere este artículo, la Nación no estará obligada a cubrir indemnización alguna.
Es interesante como, en primer lugar, el artículo enumera las causas graves que podrían llevar al Estado a realizar la requisa, y en segundo lugar lo faculta para disponer de los recursos, capital humano incluido, para garantizar las vías generales de comunicación (el servicio público) y sus servicios auxiliares. Sin embargo, la segunda parte del artículo reconoce que puede causarse algún daño a los interesados, es decir los trabajadores o el sindicato, y que por ello se les indemnizará pagando los daños causados por el 50% de descuento. Esto nos lleva a analizar ahora los argumentos en contra de la requisa, los cuales se encuentran tanto en el cuerpo constitucional como en la misma Ley Federal del Trabajo. En primer lugar, es necesario recordar el derecho constitucional que tienen trabajadores y patrones para coaligarse en la defensa de sus derechos sociales, según el artículo 123, fracción XVI, y se reconoce en la fracción siguiente el derecho a huelga el cual debe ser protegido: XVI. Tanto los obreros como los empresarios tendrán derecho para coaligarse en defensa de sus respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales, etcétera; XVII. Las leyes reconocerán como un derecho de los obreros y de los patronos, las huelgas y los paros; XVIII. Las huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo con los del capital. En los servicios públicos será obligatorio para los trabajadores dar aviso, con diez
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días de anticipación, a la Junta de Conciliación y Arbitraje, de la fecha señalada para la suspensión del trabajo. Las huelgas serán consideradas como ilícitas únicamente cuando la mayoría de los huelguistas ejerciera actos violentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aquéllos pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependan del Gobierno;
Ahora bien, la misma Ley Federal del Trabajo establece en su artículo 4 que se ofenden los derechos de la sociedad cuando: II. Se ofenden los derechos de la sociedad en los casos previstos en las leyes y en los siguientes: a) Cuando declarada una huelga en los términos que establece esta Ley, se trate de substituir o se substituya a los huelguistas en el trabajo que desempeñan, sin haberse resuelto el conflicto motivo de la huelga, salvo lo que dispone el artículo 468. b) Cuando declarada una huelga en iguales términos de licitud por la mayoría de los trabajadores de una empresa, la minoría pretenda reanudar sus labores o siga trabajando.
Incluso en lo concerniente a servicios públicos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que no es posible sustituir a los trabajadores en sus funciones mientras estos se encuentran en huelga a menos que se cumplan los requisitos de gravedad establecidos por la misma Ley. REQUISICION DE VIAS GENERALES DE COMUNICACION. De los términos del artículo 116 de la Ley de Vías Generales de Comunicación, se ve que la requisición de que habla y que puede llevar a cabo el gobierno, sólo puede ser ordenado por las causas verdaderamente graves que enumera; por tanto, si la autoridad que dicta la requisición de una vía férrea, no demuestra que por lamentables que hayan sido las condiciones de los trabajadores del ferrocarril y dignas de ser remediadas, hayan producido una grave alteración al orden público, requisitos indispensables, según el mencionado artículo, para la requisición de tal ferrocarril, dicha orden no queda justificada y es violatoria de garantías.26
C. JUSTIFICACIÓN DE LA REQUISA. Tras haber expuesto los anteriores argumentos nos encontramos con dos posturas igualmente válidas y rotundamente opuestas en torno a la requisa laboral. 26
Requisición de vías generales de comunicación. Tesis aislada. Amparo en revisión. Segunda Sala. (SJF: 5ª época, T LVI, Jun., 1938, p. 2409). Disponible en línea: SCJN Registro 808734.
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Por un lado tenemos que su validez encuentra justificación en el interés público, en las necesidades básicas que el Estado debe garantizarles, para lo cual bien puede hacerlo él directamente o mediante concesiones hechas a particulares. Sin embargo, a fin de cuentas, pase lo que pase, esas necesidades deben satisfacerse. Por ende, la requisa sólo opera dentro del ámbito administrativo, cuando la Administración Pública se ve obligada a acudir a otros medios con tal de suministrar los servicios que, por mandato constitucional, debe cumplir. En el otro extremo nos encontramos con una postura que se enfoca en el trabajador y en el derecho social que tiene, que todos tienen, de coaligarse con otros trabajadores para hacer frente al patrón para exigir el cumplimiento de las condiciones de trabajo q constituyen sus derechos sociales, como bien lo establece incluso la misma Constitución. Ahora bien, tanto la Constitución como la Ley constitucional en materia laboral declaran inválido frenar una huelga, o entorpecer el espíritu y los objetivas de esta institución, precisamente porque el ideal social democrático que representan los sindicatos y los mecanismos que estos pueden emplear para hacer valer sus pretensiones, constituyen un paso importante sino es que clave para alcanzar los ideales de justicia social consagrados en el cuerpo constitucional. Todavía más, debe ahondarse en la realidad laboral de la requisa siendo así que esta figura no aparece como tal ni es regulada en ninguna de las normas de carácter laboral. Si acaso, la mayor mención que se le hace a los servicios públicos se encuentra en el artículo 920 sobre el aviso de suspensión de labores en el 925 sobre lo que debe entenderse por servicios públicos. Sin embargo no se menciona la requisa, ni siquiera da indicios de permitir de alguna manera que la requisa se lleve a cabo justificadamente.
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Finalmente, para efectos de nuestro trabajo resulta tremendamente esclarecedora la tesis aislada que manda someter a ponderación ambos derechos sociales y públicos, por un lado el servicio necesario al que todos tienen derecho y por el otro el derecho social de ver garantizados las pretensiones laborales de los trabajadores. Resulta muy difícil elegir un derecho sobre otro porque, si bien los derechos deben ser protegidos a toda costa, sobre todo en un Estado de Derecho, lo cierto es que ningún derecho es absoluto e ilimitado, por lo que la ponderación de ambos derechos a fin favorecer lo más posible a todos viene a ser un deber cuando se trata de la requisición. Ahora bien, es de nuestra consideración que tal ponderación sería menos complicada si se incluyera en la Ley Federal del Trabajo la figura de la requisa porque, aunque es de naturaleza administrativa, no puede negarse que, en la realidad, los efectos de la misma afectan el derecho laboral y, por ende, los derechos humanos.
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CONCLUSIONES 1)
Uno de los principales derechos sociales es el derecho laboral
consagrado en el artículo 123 constitucional establece el derecho de los trabajadores y patrones de coaligarse en defensa de sus intereses, así como de formar sindicatos o asociaciones profesionales. Dentro de este artículo, se consagra el derecho de huelga, el cual se define como “el derecho de la mayoría obrera para suspender los trabajos de la empresa, a fin de conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derecho del trabajo con los del capital” . 2)
Sin embargo, aunque este derecho sindical y de huelga se reconoce a
todos los trabajadores, estén subordinados a una empresa o al Estado, lo cierto es que la realidad de los trabajadores subordinados a una empresa pero que prestan un servicio público por concesión, es muy distinta. En primer lugar, por el deber del Estado de proveer y suministrar los servicios públicos a como dé lugar, se ve obligado a acudir a mecanismos diversos para garantizar tal prestación. Entonces se ven opuestos los derechos laborales de los trabajadores que exigen mejores condiciones de trabajo, y el derecho de todos los mexicanos de ver sus necesidades básicas satisfechas mediante los servicios públicos; ambos derechos vienen a ser sociales y públicos, entonces, ¿cuál elegir? 3) Si tomamos en cuenta que la requisa es una figura netamente administrativa cuyos efectos repercuten en la esfera laboral de los prestadores de los servicios públicos concesionados, podríamos considerar en primera instancia la preponderancia del derecho colectiva al servicio público en cuestión. Pero también se contrapone el derecho laboral a la huelga el cual, en sí mismo constituye un derecho fundamental, reconocido y protegido tanto por la Constitución como por la ley constitucional en materia laboral, mientras que la requisa únicamente se encuentra regulado en una ley administrativa y no cuenta con mención expresa en el cuerpo constitucional.
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4)
puede
Finalmente, vimos en la tesis aislada antes mencionada que el Estado intervenir
para
garantizar
la
prestación
del
servicio
público,
independientemente del derecho sindical de los trabajadores, cuando se trata de una causa grave que afecte el orden público, la paz nacional, etc. Sin embargo sigue siendo demasiado ambiguo al tratarse de una huelga. Así pues, la tesis establece la necesidad de ponderar ambos derechos a fin de justificar en cada caso el empleo de la requisa o la defensa de la huelga. 5) Sin embargo, es de nuestra consideración que al ponderación podría ser menos complicada si, por la realidad de la requisa y los efectos que tiene en el ámbito laboral, se legislara dicha figura dentro de la Ley Federal del Trabajo a fin de establecer límites válidos y garantistas a la huelga cuando se trata de servicios públicos, objeto del derecho de todos los ciudadanos, y la implementación de la requisa salvaguardando los derechos básicos de los ideales de justicia social reconocidos, garantizados y consagrados en la Constitución.
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