―AÑO DE LA INTEGRACIÓN Y RECONOCIMIENTO DE NUESTRA DIVERSIDAD‖
―UNIVERSIDAD CESAR VALLEJO - CHIMBOTE‖
FACULTAD DE CIENCIAS EMPRESARIALES ESCUELA DE ADMINISTRACIÓN TEMA: ―LA REFORMA AGRARIA Y LA LEY DE TIERRAS Nº 26505‖ MONOGRAFÍA PRESENTADA COMO TRABAJO DE LA ASIGNATURA DE PENSAMIENTO CRÍTICO Y PROSPECTIVO DEL PERÚ
DOCENTE:
CASTRO CASTRO ALFREDO
CUBAS PALACIOS GEANCARLOS ORLANDO CUEVA DELGADO MIGUEL HUMBERTO VILLANUEVA ZAMORA HILDA CELIA
AUTORES:
III CICLO, GRUPO 1 – 502 MAÑANA
04 DE MAYO DEL 2012, NVO. CHIMBOTE
DEDICATORIA
A Dios por ser la luz y la fortaleza que nos ayuda a discernir entre lo que es correcto y lo que no lo es, por su guía e iluminación y por permitirnos disfrutar este gran regalo que es la vida. Cubas Palacios, Geancarlos Orlando
A nuestros padres, por que día a día nos apoyan de forma constante, enfocados en vernos lograr nuestras metas y así poder alcanzar la felicidad que todos anhelamos. Cueva Delgado, Miguel Humberto
A la Universidad César Vallejo que nos facilita los conocimientos impartidos por profesionales a carta cabal que incentivan en nosotros el auto aprendizaje y el deseo de superación. Villanueva Zamora. Hilda Celia
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AGRADECIMIENTOS
A Dios por permitirnos llegar a esta meta, y darnos la oportunidad de conocer personas durante la reacción de la monografía que nos motivaron a entregar nuestro mayor esfuerzo. Cubas Palacios, Geancarlos Orlando
A nuestros padres, por su esfuerzo y colaboración, ya que con su apoyo y guía constante formó a la personas que hoy construyeron esta monografía. Cueva Delgado, Miguel Humberto
A nuestra profesor, por su apoyo constante, durante su horario de clases y fuera del mismo, para así lograr la elaboración de este trabajo. Villanueva Zamora. Hilda Celia
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— ÍNDICE —
INDICE GENERAL DEDICATORIA……………………………………………………..………………….2 AGRADECIMIENTOS…………………………………………………………………3 INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………6 CAPITULO I: ―LA REFORMA AGRARIA‖ 1. DEFINICIÓN…………………………………………………………………….…..8 2. ANTECEDENTES…………………………………………………………………..9 2.1. FACTORES CONTUNDENTES A LA REFORMA AGRARIA……….9 2.2. LA LEY DE LA REFORMA AGRARIA………………………………..12 2.2.1. La Primera Ley de Reforma Agraria: 1962…………………12 2.2.2. La Segunda Ley de Reforma Agraria: 1964………………..12 2.2.3. La Tercera Ley de Reforma Agraria: 1969…………………13 2.3. MARCO LEGAL Y POLITICO………………………………………….14 2.3.1. El Golpe de Estado de 1968…………………………………15 2.3.2. La ley 17716 de Reforma Agraria…………………………...18 2.3.2.1. Los Predios Rústicos Expropiables……………….19 2.3.2.2. Las Condiciones de la Expropiación ……………...20 2.3.2.3. Las Entidades Adjudicatarias y Formas de Propiedad……………………………………………………...22 2.3.2.4. Las Instituciones Encargadas de la Aplicación de la Reforma………………………………………………………..25 3. PROCESO…………………………………………………………………………26 3.1. OBJETIVOS DE LA REFORMA……………………………………….26 3.2. ALCANCE DE LAS EXPROPIACIONES……………………………..27 3.2.1. Áreas Expropiadas y Adjudicadas …………………………..27 3.2.2. Tipos de Destinatarios………………………………………..28 3.3. LAS INSTITUCIONES DE LA REFORMA AGRARIA……………….30 3.4. LA ORGANIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN Y LAS FORMAS DE REMUNERACIÓN...………………………………………………………….31 3.5. LA INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA……………………………33 3.6. LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL……………………………………34 4
4. PROBLEMAS……………………………………………………………………...34 4.1. PROBLEMAS DE AUTOGESTIÓN INESTABILIDAD DE TÉCNICOS Y CAPACITACIÓN…………………………………………………………...34 4.2. DISMINUCIÓN EN LAS HORAS DE TRABAJO…………………….35 5. EL IMPACTO………………………………………………………………………38 5.1. COSTOS DEL PROCESO – INDEMNIZACIONES…………………38 5.2. IMPACTO DE LA REFORMA AGRARIA EN LA PRODUCCIÓN…39 5.3. EFECTOS DE LA REFORMA AGRARIA SOBRE LOS PROCESOS MIGRATORIOS………………………………………………………………41 5.4. IMPACTO SOBRE EL SISTEMA POLÍTICO………………………...41 6. CONSECUENCIAS……………………………………………………………….44 6.1. POSITIVAS………………………………………………………………45 6.1.1. Transferencia de Tierras……………………………………..45 6.1.2. Incremento de Ingreso del Campesino……………………..50 6.1.3. Capacitación del Sector………………………………………52 6.1.4. Organización Campesina …………………………………….55 6.1.5. Dación de la Ley de Aguas…………………………………..55 6.2. NEGATIVAS…………………………………………………………..…56 7. PRINCIPALES ENSEÑANSAS…………………………… ENSEÑANSAS…………………………………………………57 ……………………57 8. BALANCE GENERAL……………………………………………………………60
CAPITULO II: ―LA LEY DE TIERRA Nº 26505‖
1. LEY DE TIERRAS…………………………………………………………………63 1.1. RESUMEN……………………………………………………………….63 1.2. DISPOSICIONES PRINCIPALES……………………………………..64 1.3. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS……………………………68 1.4. DISPOSICIONES FINALES……………………………………………69 1.5. DISPOSICIONES TRANSITORIAS…………………………………...70 CONCLUSIONES…………………………………………………………………….71 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS………………………………………………..72 ANEXOS………………………………………………………………………………74 1. CUADROS…………………………………………………………………74 2. GRAFICOS…………………………………………………………………79 3. DIAPOSITIVAS…………………………………………………………….81 5
INTRODUCCIÓN
¡E
l hombre es el principal depredador de la Tierra y de si mismo! Su acción depredadora se ha identificado y alcanzado un alto grado de desarrollo, se ejerce sobre animales y plantas y se extiende a los minerales que extrae y usa en su beneficio. Sin embargo no podemos hablar del agro como situación actual si no estudiamos antes los procesos por los cuales paso la agricultura en nuestro país; y uno de estos es la Reforma agraria. Es por ello que nos fue de vital importancia realizar este trabajo para así poder dar a conocer a nuestros compañeros e interesados en escudriñar esta monografía sobre los abusos sufridos por los obreros por parte de los hacendados, siendo este el detonante de este hito político-social en nuestro país. En el primer capitulo exponemos las definiciones más importantes para el entendimiento y el conocimiento de que es una reforma, sus antecedentes el proceso de la misma, los problemas que sufre durante este proceso y las consecuencias que esta ocasiona. En segundo y ultimo capitulo exponemos los puntos mas importantes de la ley nº 26505 mejor conicidad como la ley de tierras. Este trabajo que nos fue asignado lo realizamos con un sentido de conciencia social buscando que los lectores y compañeros de clase puedan sentirse identificados con este país y la realidad que hoy afrontamos mediante el conocimiento de los hechos históricos.
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CAPITULO I ―LA REFORMA AGRARIA‖
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1. DEFINICIÓN
Es el conjunto de medidas políticas, económicas, sociales y legislativas cuyo fin es modificar la estructura de la propiedad y producción de la tierra. Las reformas agrarias buscan solucionar dos problemas interrelacionados, la concentración de la propiedad de la tierra en pocos dueños (latifundismo) y la baja productividad agrícola debido al no empleo de tecnologías o a la especulación con los precios de la tierra que impide o desestima su uso productivo. 1 Es un proceso mediante el cual se aplica un conjunto de medidas económicas y políticas, con el objetivo de cambiar deforma gradual, ordenada e integral la estructura agraria, en sus aspectos económicos, social, cultural y político para lograr el desarrollo integral.2 El verbo reformar indica la acción de rehacer, modificar, enmendar o volver a formar algo. La acción y efecto de reformar (o reformarse), por su parte, recibe el nombre de reforma. Del latín agrarĭus, agrario es lo perteneciente o relativo al campo. El término también se utiliza para nombrar a la política que defiende los intereses del sector de la agricultura. Se conoce como reforma agraria, por lo tanto, al conjunto de las medidas económicas, sociales, políticas y legislativas que busca modificar la estructura de la propiedad y de la producción de la tierra. Estas reformas intentan evitar que la propiedad de la tierra esté repartida en pocas manos y que los dueños (latifundistas) especulen con el valor de los campos y no fomenten su uso productivo. 3
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WIKIPEDIA La enciclopedia libre. Recurso Natural. 15 de mayo del 2012. Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Reforma_agraria 2 YAHOO! EN ESPAÑOL RESPUESTAS. RESPUESTAS. 15 de mayo del 2012. Disponible en: http://espanol.answers.yahoo.com/question/index?qid=20080222200818AAAGF6X 3 Definición.DE. DEFINICIÓN DE REFORMA AGRARIA. AGRARIA. 15 de mayo del 2012. Disponible en: http://definicion.de/reforma-agraria/
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Cambio profundo y generalizado en la tenencia de la tierra que se produce como resultado de decisiones políticas. 4
2. ANTECEDENTES ANTECEDENTES5 2.1. FACTORES CONTUNDENTES A LA REFORMA AGRARIA. Varios factores contribuyeron a que en el Perú se produjese una reforma agraria radical en la década de 1960 y en la primera mitad de la siguiente:
Primero, la modernización de los espacios rurales, claramente visible al menos desde la década de los l os cuarenta. Segundo lugar, la preocupación de las élites urbanas en el descontrolado proceso migratorio del campo a la ciudad. Tercero, el fortalecimiento de una burguesía urbana de base industrial. Cuarto, la intensidad y carácter masivo del movimiento campesino. Finalmente, en el marco de la Guerra Fría, un contexto internacional favorable, dispuesto no sólo a apoyar sino a promover reformas que pudiesen evitar procesos revolucionarios, como el cubano.
En las décadas previas a 1960, año que inicia el período de reformas agrarias, había dos procesos de modernización rural en marcha en el Perú: El primero fue el emprendido, en algunos casos desde fines del siglo XIX, por los propios hacendados convertidos en empresarios agrarios, sobre todo en la costa, pero también, con mucha menor intensidad, en algunos lugares de la sierra.
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MiMi.hu. Reforma Agraria. 15 de mayo del 2012. Disponible en: http://es.mimi.hu/economia/reforma_agraria.html 5 Fernando Eguren. Oficina Regional de la FAO para América y El Caribe. "La reforma Agraria del Perú". Santiago de Chile. 2006
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El segundo proceso modernizador, menos percibido y analizado, fue el emprendido por campesinos en muchos lugares del país, y dio lugar a importantes y masivas movilizaciones. El régimen de la hacienda tradicional, que había organizado durante largos años la economía y sociedad rurales, estaba en franco proceso de decadencia, incapaz de resistir tres procesos simultáneos: La expansión de las relaciones de mercado en el ámbito rural, que resquebrajó su control sobre las economías cerradas locales. La presión de los campesinos por acceder a las tierras de las haciendas, tanto por reivindicaciones históricas („recuperación, no invasión‟) como por la necesidad de acceder a nuevas áreas agrícolas y ganaderas Finalmente, el fortalecimiento de las élites económicas modernas urbanas, que agudizaba aún más el debilitamiento relativo de la influencia política y social de los terratenientes y su influencia sobre el Estado.
Quizá el caso más notable y publicitado movimiento fue la rebelión de los colonos de los valles de La Convención y Lares, en la selva alta del departamento del Cuzco, contra los gamonales, que culminó en la transformación de una sociedad semifeudal en otra mucho más moderna, capitalista y de ciudadanos, que es la que hoy existe, cuya columna vertebral está constituida por los pequeños agricultores comerciales, predominantemente cafetaleros. Pero no fue el único caso: las intensas y extensas movilizaciones campesinas de fines de la década de 1950 y comienzos de 1960, sin las que no pueden explicarse las reformas agrarias posteriores, no se orientaron solamente a acceder a las tierras de los latifundios, sino a liquidar los obstáculos económicos y sociales que impedían que al menos un sector importante de campesinos (los llamados convencionalmente ricos y medios) progresasen, pues la modernización y la ampliación de los mercados en 10
el medio rural no eran posibles con terratenientes tradicionales y gamonales. Antes de la reforma agraria del gobierno conducido por el general Juan Velasco (1968-1975), pues, habían dos procesos modernizadores encabezados cada uno por un sector social diferente: La modernización de las haciendas, dirigido por los hacendadosempresarios La modernización del espacio rural de la sierra, dirigido por los campesinos ricos y medios. En la literatura en boga hace algunos años estos dos procesos eran denominados, respectivamente, la „via junker‟ y la „vía campesina‟ de desarrollo capitalista de la agricultura. Por otro lado, en 1961 se realizó un censo agropecuario que puso números a una situación conocida, la gran concentración de la propiedad de la tierra. Esta información, en un contexto en el que la reforma ref orma agraria era considerada una necesidad por prácticamente todos los sectores sociales latinoamericanos (salvo los más conservadores y los propios terratenientes) y que los propios organismos internacionales recomendaban para evitar revoluciones como la cubana, alimentó argumentos a favor de se realización. VER CUADRO 1 En la década de 1950 la migración del campo a la ciudad era ya un fenómeno suficientemente masiva y persistente como para preocupar a las élites urbanas. Lima creció vertiginosamente. El gobierno conservador de Manuel Prado (1956-1962) formó una Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda, que expresaba precisamente la preocupación por un mundo rural estancado y opresivo, sobre todo en la sierra, dominado por la hacienda tradicional, que expulsaba población hacia las ciudades, sobre todo la capital Lima, cuyo casco tradicional fue rodeado de poblaciones de pobres llamadas barriadas. Según 11
información censal, la población urbana creció, entre 1940 y 1961, en un 3.7% anual (1.2% rural), y entre este último año y 1972, a razón de 5.1% (0.5% rural). En gran parte de América Latina la reforma agraria dejó de ser en esos años una reivindicación de las izquierdas para incorporarse en la agenda pública de todos los partidos políticos, salvo de los más directamente vinculados a los terratenientes. Más aún, pasó a ser una de las reformas reclamadas por los Estados Unidos para prevenir nuevas revoluciones, como la que había ocurrido en Cuba, que podrían poner en grave riesgo las delicadas correlaciones políticas internacionales en el tenso escenario de la Guerra Fría. 2.2. LEYES DE LA REFORMA AGRARIA 2.2.1. La Primera Ley de Reforma Agraria: 19626 La Comisión mencionada del gobierno de Prado dio lugar a un proyecto de ley que nunca se concretó. La primera ley de reforma agraria llamada “Ley de Bases” fue promulgada en 1962 por un gobierno militar a los meses de haber dado un golpe de estado. Esta ley fue dada para responder a una situación muy concreta, la exitosa ocupación de las tierras de haciendas en los valles de La Convención y Lares por los colonos. Sólo se aplicó en dicha región y convalidó la situación de hecho, legalizando la ocupación. 2.2.2. La Segunda Ley de Reforma Agraria: 19647 El nuevo presidente, Fernando Belaúnde, elegido en 1963, había ofrecido en su campaña electoral hacer una reforma agraria. No fue sorprendente que cuando asumió el poder, a mediados de ese año, las movilizaciones campesinas arreciaran y se multiplicaran. 6
Eduardo Fioravanti, Latifundio y sindicalismo en el Perú. Instituto de Estudios Peruanos, Lima,1976. José Matos Mar y José Mejía, La reforma agraria en el Perú. Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1980. P. 97. 7
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Su partido, Acción Popular, aliado a la Democracia Cristiana, negoció un proyecto de ley cuya radicalidad quedó muy mermada por la oposición de la alianza que hacía mayoría en el Congreso entre la Unión Nacional Odriista (en el que importantes hacendados ejercían una influencia decisiva), y el APRA. La ley aprobada permitía la expropiación de latifundios tradicionales y aquellos del sector moderno que mantuvieran alguna forma de explotación no capitalista. Su aplicación, sin embargo, fue muy modesta. Logró, sin embargo, hacer propietarios a los feudatarios de las haciendas de la costa. 2.2.3. La Tercera Ley de Reforma Agraria: 1969 La tercera ley de reforma agraria fue dada en junio de 1969, nuevamente por un gobierno militar. La ley era más radical que las anteriores, pues no sólo consideraba expropiable a las haciendas tradicionales, sino a todo predio mayor de 150 ha (tierra de cultivo bajo riego o equivalente) y a predios menores que hubiesen incurrido en una serie amplia de causales. En la práctica, casi cualquier predio privado podía ser afectado. Pero sobre todo la ley fue respaldada por la decisión política del gobierno, y su ejecución facilitada por el poder de las armas, por la inexistencia de instancias políticas y judiciales de control (la Corte Suprema fue intervenida en diciembre de ese año) y la escasa capacidad de oposición de los partidos políticos y de las clases propietarias. La manera en que se inició esta tercera reforma tuvo un gran impacto y contribuyó a neutralizar a los posibles opositores: los complejos agroindustriales azucareros de la costa, cuyos influyentes propietarios eran llamados los „barones del azúcar‟,
fueron ocupados el mismo día que se promulgara la ley. No era sólo que el gobierno mostraba su decisión de afectar en primer 13
lugar a los „barones‟, sino que además era la señal de que estab a
dispuesto a afectar aún a las empresas muy modernas, que no sólo eran agrícolas sino que como industrias tenían un peso importante en las economías regionales. Inicialmente los hacendados del sector moderno aprovecharon una rendija de la ley de reforma agraria que permitía la parcelación de las haciendas en unidades menores a 150 hectáreas. La multiplicación de las parcelaciones por iniciativa privada motivó la preocupación del gobierno. Después de una bien publicitada resistencia a la parcelación por el sindicato de una de las haciendas frutícolas más modernas, la ley fue modificada para impedir nuevas iniciativas. En 1972 el gobierno liquidó, por una norma legal, la Sociedad Nacional Agraria, gremio que desde fines del siglo XIX había representado a los grandes propietarios de tierras, y que tuvo una considerable influencia en la política hasta antes de la reforma agraria. La supresión de la SNA apenas si provocó la reacción de los asociados, buena parte de ellos ya con sus tierras afectadas, probablemente porque no sólo era inútil oponerse, sino por temor a que las condiciones de la expropiación pudiesen ser peores de lo que ya eran. Sin embargo, medianos agricultores con áreas menores a las 150 hectáreas, temerosos de perder sus tierras, presionaron al gobierno para obtener algún tipo de seguridades contra las expropiaciones. Esto dio lugar a la emisión de certificados de in afectación, entregados a propietarios siempre y cuando no hubiesen incurrido en algunas de las causales de afectación contempladas por la ley. 2.3. MARCO LEGAL Y POLITICO 14
2.3.1. El Golpe de Estado de 1968 El golpe de estado del 3 de octubre de 1968 se dio a un gobierno reformista ya muy desacreditado. El presidente Belaúnde no había tenido la capacidad de estar a la altura de los ofrecimientos gracias a los cuales fue elegido cinco años antes. La reforma agraria que prometió apenas si avanzó en su aplicación y otros hechos, como el incremento del contrabando y el mayúsculo escándalo que acompañó la expropiación de los bienes de una impopular empresa petrolera norteamericana, precipitaron el golpe. Desde inicios de la década de 1960, los militares, particularmente los oficiales del Ejército, recibieron una formación desarrollista en lo económico y nacionalista y progresista en lo político, que modificó sus percepciones del país y de su misión. Fueron muy impactados por un movimiento guerrillero que se desarrolló en parte de la sierra y la selva alta a mediados de esa década. Aunque ellos mismos lo liquidaron militarmente, aumentó su conciencia de que estaban llamados a hacer algo por reformar la economía, la política y la sociedad del país, entre otras razones para evitar futuros movimientos armados. También en esos años los militares percibieron con mayor claridad las conexiones entre el desarrollo socioeconómico y la geopolítica: un país débil y en conflicto estaba en situación de inferioridad con los países vecinos, algunos de los cuales eran percibidos siempre como rivales. En el golpe militar el Ejército tuvo un papel mucho más importante que la Marina y la Aviación; papel que aunque en ocasiones fuera desafiado por las otras armas, se mantendría dominante durante los doce años de régimen militar (1968-1980). La ocasión propicia, ya sugerida, fue el escándalo que acompañó la 15
expropiación de la International Petroleum Company, filial de la Standard Oil-Esso de los Estados Unidos. El Gobierno Militar, autodenominado Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, disolvió el Congreso y, en diciembre de 1969, toda la Corte Suprema de Justicia fue removida y reemplazada por jueces más dispuestos a aceptar las inevitables violaciones constitucionales de las reformas emprendidas por el gobierno de facto. A partir de ese momento, la única fuente de leyes fue el Poder Ejecutivo. El golpe militar prácticamente puso fin a la existencia de la Unión Nacional Odriista, mientras que el desprestigio había acompañado acompañado al APRA, su aliado, por lo que no tuvo ninguna capacidad de resistir el golpe. Más aún, en los primeros meses del nuevo gobierno, los militares comenzaron a ejecutar políticas sobre temas que durante largos años habían formado parte central del discurso del APRA, entre ellos la expropiación de la IPC, la reforma agraria, el fomento del cooperativismo, la participación de los trabajadores en la gestión y ganancias de las empresas privadas y un papel más interventor del Estado en la economía. En la segunda mitad de los años de 1960 fue surgiendo un vigoroso movimiento de izquierda, joven y ligado a las principales universidades, que dio nacimiento a algunos partidos, en ese momento llamados „de nueva izquierda‟, como una alternativa a
los partidos ortodoxos, tanto de la vertiente pro soviética como de la vertiente maoísta. Más eclécticos, tuvieron la capacidad de establecer variadas y sólidas relaciones con el movimiento popular, particularmente rural y del proletariado urbano. La izquierda maoísta, con influencias muy localizadas en ciertas universidades públicas y comunidades campesinas, se opuso al gobierno militar calificándolo de fascista, aún después de las importantes reformas emprendidas. Ello contribuyó a su aislamiento de los componentes del movimiento popular que se 16
beneficiarían simbólica o materialmente de las reformas. La izquierda pro soviética, en cambio, apoyó al gobierno militar, siguiendo en ello el apoyo dado por la Unión Soviética, su principal proveedor de armamento, y por Cuba. Este apoyo le permitió afianzarse en el movimiento obrero urbano, sobre el que ya ejercía influencia previamente, que fue beneficiado con la formación de las comunidades laborales establecidas por el gobierno. Las nuevas expectativas creadas por el inicio de la reforma agraria de 1969 relanzó el movimiento campesino, luego de que su intensidad hubiese disminuido después de las grandes movilizaciones de los primeros años de esa década. Desde el inicio de esta reactivación, la nueva izquierda logró una importante vinculación con las organizaciones campesinas. campesinas. Influyó notoriamente en la orientación del movimiento campesino en la sierra y de los asalariados agrícolas de las haciendas de la costa, que estaban organizados en sindicatos y federaciones de valle. Esta vinculación e influencia hizo posible la reconstitución en 1974 de una organización nacional campesina, la Confederación Nacional Campesina del Perú, que había sido formada en 1947, pero que en los últimos años se había automarginado por la influencia enclaustadora y excluyente de un pequeño partido maoísta. Para contrarrestar la influencia de la nueva izquierda en el campesinado y organizar en su apoyo al número creciente de beneficiarios de la reforma agraria, el gobierno militar creó por ley en 1972, la Confederación Nacional Agraria, -al mismo tiempo y en el mismo acto jurídico que disolvía la Sociedad Nacional Agraria de los terratenientes- y las Ligas Agrarias, como organizaciones afiliadas en los niveles de departamento y en algunos casos de provincias, integradas por beneficiarios de la 17
reforma. En 1974 había, pues, dos confederaciones nacionales que se disputaban la influencia del movimiento campesino; la una, cercana a las nuevas organizaciones de izquierda, que reclamaban una radicalización de la reforma agraria y propiciaban con ese propó sito las invasiones de tierras “la CCP”, y la otra “ la CNA” que apoyaba acríticamente las reformas del gobierno. El panorama político al inicio de la reforma agraria se caracterizaba, pues, por un lado, por el desprestigio de los partidos que, desde el gobierno o desde la oposición habían participado en los poderes del Estado, por la debilidad de las organizaciones corporativas de los terratenientes y, en general, por la débil capacidad de respuesta de la clase empresarial; por otro lado. Por otro lado, el gobierno contaba con el apoyo del Partido Comunista pro-soviético y de las organizaciones sindicales bajo su influencia, mientras que la nueva izquierda, vinculada al movimiento campesino, exigía la radicalización de las reformas emprendidas. Parte de la izquierda maoísta, irreductiblemente contraria al Gobierno Militar, conformaría hacia finales de la década de 1970 el partido Sendero Luminoso. La presión por „derechizar‟ al gobierno no venía principalmente de
los partidos ni de los gremios empresariales, deslegitimados y debilitados como estaban, sino de las propias Fuerzas Armadas. En agosto de 1975 un golpe militar interno desplazó al general Velasco del poder y fue reemplazado por su ministro de Economía, el moderado general Francisco Morales Bermúdez, quien dio inicio a la llamada Segunda Fase, y que gobernaría hasta julio de 1980, para ser reemplazado por un presidente democráticamente electo, Fernando Belaunde, al que los propios militares habían sacado del poder doce años antes. 2.3.2. La ley 17716 de Reforma Agraria 18
El contenido principal de la ley de reforma agraria 17716, de 1969, concernía la definición de los predios rústicos susceptibles de ser afectados, las condiciones de la expropiación, las entidades adjudicatarias y las instituciones encargadas de la aplicación de la reforma. 2.3.2.1. Los Predios Rústicos Expropiables La ley consideraba una gama tan amplia de situaciones que permitían definir un predio rústico como expropiable, que la inseguridad se apoderó aún de los propietarios medianos y pequeños. En efecto, eran expropiables:
Las tierras abandonadas por sus dueños, quedando incorporadas al dominio público. Se consideraba tierra abandonada cuando su dueño la había dejado inculta durante tres años consecutivos Las tierras eriazas Las tierras que no se usaban en armonía con el interés social, en cualquiera de los siguientes casos: →
→
→
→
Abandono de la tierra o deficiente explotación, así como el mal manejo y deterioro de los recursos naturales Subsistencia de formas antisociales o feudatarias de explotación de la tierra Condiciones injustas o contrarias a la ley en las relaciones de trabajo. Concentración de la tierra de manera tal que constituyese un obstáculo para la difusión de la pequeña y mediana propiedad rural y que determinase la extrema o injusta dependencia de la población respecto del propietario. 19
→
El minifundio o la fragmentación del predio en forma que determine el mal uso o la destrucción de los recursos naturales, así como el bajo rendimiento de los factores de producción.
Los predios o la parte de ellos explotados por feudatarios, pequeños arrendatarios, subarrendatarios y otros agricultores no propietarios. Los predios de propiedad de personas jurídicas de derecho privado, excepto los de sociedades de personas. En adelante, las Sociedades Anónimas y las Sociedades en Comandita no podrías ser propietarias de predios rurales. Todo predio por encima de las 150 hectáreas de tierras de cultivo bajo riego en la costa y los predios ganaderos en la misma región directamente conducidos que excediesen un mil quinientos hectáreas de tierras cubiertas de pastos naturales. Según las características locales, entre 30 y 55 hectáreas en la sierra.
2.3.2.2. Las Condiciones de la Expropiación El gobierno militar fue cuidadoso en subrayar que respetaban la propiedad privada, y que por lo tanto los predios afectados serían expropiados, no confiscados. Para tal efecto, el Poder Ejecutivo fue autorizado para emitir bonos de la deuda agraria para financiar las expropiaciones. Las tierras, construcciones e instalaciones eran valorizadas por la Dirección General de Contribuciones. La ley consideraba como justo precio de los predios afectados 20
que habían sido conducidos directamente, el valor indicado en el autovalúo efectuado por el propietario para los efectos del pago del impuesto sobre al valor de la propiedad rural correspondiente al año 1968. Aquéllos que no habían sido conducidos directamente tenían una valorización menor. El valor de la maquinaria era el valor castigado que figuraba en los libros de contabilidad de la empresa. Como es fácil deducir, este procedimiento perjudicó grandemente a los propietarios afectados, dado que la práctica generalizada era que el auto-avalúo de tierras, maquinarias e instalaciones estuviese muy por debajo del valor del mercado. En cambio, la valorización del ganado y plantaciones permanentes se hacía tomando en cuenta los precios promedio del mercado. Salvo para el caso del ganado, que era comprado al contado, los pagos a los propietarios se hicieron con bonos. Habían tres clases de bonos de deuda agraria: los de clase A serían redimidos en 25 años, devengando un interés del 6% anual. Estos bonos eran entregados a los propietarios expropiados de los predios que habían sido conducidos directamente. A los propietarios expropiados de tierras que habían sido arrendadas al momento de la afectación, se les pagaba con bonos de clase B que devengaban un interés del 5% anual, y también serían redimidos en 25 años. Finalmente, los bonos de clase C, con un interés anual del 4% anual, amortizables en treinta tr einta años serían entregados a los propietarios de predios con tierras ociosas o que habían estado enfeudadas. La ley autorizaba a los tenedores de bonos canjearlos por acciones de empresas industriales públicas, o invertir en empresas industriales, siempre y cuando pusiesen una 21
cantidad equivalente en efectivo. Este mecanismo fue poco utilizado, tanto por lo engorroso del procedimiento como por la falta de voluntad política del gobierno. A partir de la segunda mitad de los años de 1970, la situación económica del país, siempre sensible a las tendencias de la economía mundial, empezó a deteriorarse, Puesto que los bonos eran nominativos hasta su cancelación final, en pocos años su valor se redujo a montos prácticamente insignificantes, por lo que la reforma agraria ha sido considerada por muchos como semiconfiscatoria. Aún tres décadas después de realizada, grupos pequeños pero activos, de antiguos propietarios continúan reclamando un pago que ellos consideran justo. Ninguno de los gobiernos, hasta la actualidad, ha sido sensible a tales reclamos. Los predios expropiados eran transferidos a los beneficiarios a través de contratos de compraventa con el Estado. Éste compraba a los propietarios afectados, y asumía la deuda, y luego vendía a los beneficiarios. Estos contratos constituían titulo suficiente inscribible en los Registros Públicos. Mientras no se cancelaba la deuda, el Estado mantenía la reserva de dominio. Antes del fin del gobierno militar, se dio un decreto ley que condonó la deuda agraria que los adjudicatarios tenían con el Estado, pero éste continuó comprometido con la deuda que tenía con los propietarios expropiados. 2.3.2.3. Las Entidades Adjudicatarias y Formas de Propiedad 22
Las tierras fueron adjudicadas a empresas asociativas, comunidades campesinas, grupos campesinos y personas naturales calificadas por la DGRA. Se formaron dos tipos de empresas asociativas. Las cooperativas agrarias de producción (CAP) y las sociedades agrícolas de interés social (SAIS). Las primeras fueron organizadas principalmente en las haciendas agrícolas relativamente modernas de la costa. La propiedad fue entregada colectivamente a los trabajadores que habían sido asalariados permanentes de la hacienda. Estos, en asamblea, máxima instancia de decisión, elegían a sus órganos directivos (Consejo de Administración) y fiscalización (Consejo de Vigilancia), y a varios comités especializados. Una estructura paralela, con personal rentado, administraba la empresa. La naturaleza contradictoria de este tipo de organización contribuiría a su fracaso: los trabajadores eran al mismo tiempo asalariados que presionaban por una mayor distribución de los ingresos, y socios, que debían procurar por la capitalización de las ganancias. Con el tiempo, la casi totalidad de las cooperativas de producción terminaron siendo parceladas en unidades familiares por los propios pr opios socios. Las SAIS eran organizaciones empresariales complejas, de segundo piso. Fueron organizadas en reemplazo de las extensas haciendas ganaderas. Estas grandes empresas combinaban relaciones de trabajo asalariado más importantes cuanto más modernas con diferentes formas de colonato. Los escasos trabajadores asalariados estables fueron organizados en cooperativas de trabajo que, como personas jurídicas, eras asociadas a la empresa. Por su lado, las comunidades campesinas que rodeaban estas 23
haciendas, fueron también asociadas, como personas jurídicas, a la SAIS, con derecho a recibir parte de las utilidades y algunos otros beneficios. Los comuneros, en cambio, no tenían beneficios directos. La SAIS como tal era la propietaria de los activos de la empresa. La incorporación de las comunidades a la SAIS se debía al hecho que las tierras de las haciendas ganaderas habían sido históricamente reclamadas por las comunidades circundantes, con el argumento, cierto en gran número de casos, que originalmente les habían pertenecido. Durante décadas, las haciendas habían sido asediadas, externamente por las comunidades e internamente por los colonos y pastores. Para evitar la continuación del asedio, fueron incorporadas a la SAIS. En pocos años se mostró que los beneficios recibidos por las comunidades, inciertos por la escasa o nula rentabilidad de la mayoría de estas empresas, no compensaban las ventajas calculadas de una redistribución directa de las tierras. En efecto, la presión ejercida por las comunidades fue irresistible y un gran número de SAIS fueron invadidas o sus áreas reducidas. Años después, la agresiva intervención de Sendero Luminoso, que obligó a la redistribución de las tierras y del ganado entre los comuneros, aceleró la descomposición de estas empresas. Actualmente subsiste apenas un puñado. Independientemente de las que se beneficiaron al ser incorporadas a las SAIS, las comunidades campesinas también fueron beneficiarias de las tierras adjudicadas. La adjudicación se hacía a la comunidad como tal, siendo incorporadas a las áreas comunales.
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Era claro, pues, que la opción dominante de la reforma agraria era la propiedad colectiva, y la organización colectiva de la producción sobre grandes áreas. En el cuadro 3 se aprecia la distribución de las tierras adjudicadas a estos distintos tipos de organizaciones. Sean cuales fueran los adjudicatarios, éstos se comprometían contractualmente a cumplir una serie de condiciones, con el riesgo de la rescisión del contrato de adjudicación en caso de incumplimiento. Entre las principales condiciones estaban:
Trabajar la tierra en forma directa Tener la vivienda en un lugar compatible con la explotación personal de las tierras No vender, gravar ni transferir por ningún concepto los derechos sobre la unidad adjudicada, sin autorización de la Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural (DGRA), antes de haber cancelado su precio acatar las directivas de carácter técnico administrativo de la DGRA.
El mercado de tierras fue prácticamente suprimido, y sólo recién en los años ochenta, y a lo largo de un proceso prolongado, los cambios en la legislación fueron eliminando las restricciones formales a las transferencias de la propiedad de la tierra. 2.3.2.4. Las Instituciones Encargadas de la Aplicación de la Reforma
El órgano encargado de dirigir la política de reforma agraria fue el Ministerio de Agricultura, mientras que la ejecución 25
estuvo a cargo de la Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural. Se creó el Tribunal Agrario, con sede en Lima, como órgano jurisdiccional encargado de conocer y resolver en instancia definitiva los conflictos y controversias que pudiesen originarse con motivo de la aplicación de la legislación sobre reforma agraria, aguas, tierras eriazas y de selva y de Derecho Agrario en general. Sus resoluciones eran inapelables. En cada Zona de Reforma Agraria se instaló al menos un Juzgado de Tierras. En general, el Fuero Agrario fue concebido para beneficiar a los campesinos. Así, las normas legales que tutelaban t utelaban los derechos de los campesinos serían aplicadas de oficio por los Jueces de Tierras y el Tribunal Agrario. Los campesinos tenían derecho a la defensa gratuita. 3. PROCESO8 3.1. OBJETIVOS DE LA REFORMA9 En su discurso con motivo de la promulgación de la Ley de Reforma Agraria el 24 de junio de 1969, el general Juan Velasco precisó los objetivos de la misma, plasmados en los considerandos de la ley.
Eliminación del latifundio, del minifundio y de toda forma antisocial de tenencia de la tierra - reemplazándolos “por un régimen justo de tenencia de la tierra que haga posible la difusión de la pequeña y mediana propiedad en todo el país”.
El establecimiento de empresas de producción de carácter asociativo, de base campesina.
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Fernando Eguren. Oficina Regional de la FAO para America y El Caribe. "La reforma Agraria del Perú". Santiago de Chile. 2006 9 PERÚ Ministerio de Agricultura. El proceso de la reforma agraria. 15 de mayo del del 2012. Disponible en: http://www.minag.gob.pe/portal/marco-legal/titulaci%C3%B3n-y-cr%C3%A9ditos/titulaci%C3%B3nagraria-en-el-per%C3%BA/el-proceso-de-reforma-agraria
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La reestructuración de las comunidades campesinas tradicionales - “poner fin a un injusto ordenamiento social que ha mantenido a la pobreza y en la iniquidad a los que labran una tierra siempre ajena y siempre negada a millones de campesinos”. El establecimiento de una agricultura organizada a base del esfuerzo asociativo de los agricultores. La creación de nuevos mercados a través de una justa distribución del ingreso que incremente el poder adquisitivo de la población marginada. El desarrollo paralelo de las industrias de transformación primaria en el campo - la reorientación de los recursos de capital hacia la industria…cuyo futuro depende decisivamente de la creación de
un cada vez mayor mercado interno de alto consumo diversificado”
Además de los objetivos declarados, poca duda cabe que un objetivo implícito era reducir las tensiones sociales que habían aquejado la sociedad rural, sobre todo en la sierra, durante una década. Como ya se dijo, las movilizaciones campesinas fueron muy intensas en los años sesenta, y hubo un preocupante brote guerrillero a mediados de esa misma década. 3.2. ALCANCE DE LAS EXPROPIACIONES La reforma agraria fue aplicada en la costa y en la sierra. Aun cuando no alcanzó a ser aplicada en la selva, en los años del gobierno militar se dieron dos normas importantes desde el punto de vista del acceso a la tierra y de seguridad de la tenencia. En 1974 el gobierno militar promulgó la Ley de Comunidades Nativas y Promoción Agraria de las Regiones de la Selva Alta y Selva Baja, para regular el acceso a la tierra en la región amazónica. La mayor contribución de esta ley fue el reconocimiento del derecho de los asentamientos indígenas a la propiedad legal de sus tierras. Esta ley (DL 20653) declaraba la tierra comunal indígena como inalienable, imprescriptible e inembargable. Sin embargo, reconocía derechos sobre la tierra sólo a las comunidades
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nativas, es decir a los asentamientos locales y no a los pueblos indígenas en tanto pueblos originarios. 3.2.1. Áreas Expropiadas y Adjudicadas Según el censo agropecuario de 1972, el área de tierras de cultivo y de pastos naturales del país era de 18.8 millones de hectáreas. De este total, el 38.3% fue reformado. Estas cifras, sin embargo, no reflejan el real alcance que tuvo la reforma agraria, dada la gran diferencia en la calidad de los suelos expropiados y los niveles de capitalización mucho mayores en la costa que en la sierra y ceja de selva- de las regiones. VER CUADRO 2 Puede observarse en el gráfico 1 que en los dos primeros años se expropiaron los fundos de mayor tamaño, lo cual correspondía tanto a la lógica misma de la reforma agraria (eliminar los latifundios) como a una estrategia política de debilitar a los terratenientes más influyentes. En 1969, el tamaño promedio del predio expropiado era de 1.719 hectáreas y de 4.079 en el año siguiente. De 1972 en adelante, el promedio se redujo drásticamente, cuando la mayor parte de expropiaciones eran predios de tamaño mediano, alrededor de las 400 has. En 1975, último año del gobierno de Velasco, se había avanzado en la expropiación del 71% del área total de tierras que serían expropiadas, y el 58% de los predios. 3.2.2. Tipos de Destinatarios Dados los distintos niveles de evolución social y económica del campo peruano cuando se aplicó la reforma agraria, los „pobres rurales‟ término más utilizado hoy que en esos años conformaban un universo bastante heterogéneo. En un estudio que se realizo, recurriendo al censo agropecuario de 1961 y a la propia experiencia las relaciones serviles (yanaconaje) se caracterizaban por “la relación de dos clases opuestas: de un lado los 28
terratenientes hacendados serranos y de otro lado, los campesinos colonos.”, en la que éstos poseían tierras de propiedad de aquél, a cambio de rentas en trabajo o productos. Por otro lado, los miembros de las comunidades campesinas serían parte del modo comunal de producción, “en el cual los comuneros, además de sus parcelas propias en la práctica participan de la explotación de la tierra que es de propiedad de la comunidad, apropiándose cada uno individualmente de la producción de cada lote correspondiente.”Al lado de estos estaban los trabajadores directamente articulados al sistema capitalista: productores independientes, vinculados al mercado, y los trabajadores asalariados. Entre los beneficiarios de la reforma agraria estaban, en primer lugar, los trabajadores asalariados permanentes de las haciendas más modernas, sobre todo de la costa. Una proporción significativa de estos trabajadores estaban sindicalizados, y sus reivindicaciones frente al hacendado se orientaban a lograr mejores condiciones de trabajo en la línea clásica sindical: mejores salarios y viviendas, mejor trato en el trabajo, horarios adecuados, etc. A diferencia de los campesinos serranos, no estuvo dentro de sus expectativas el demandar las tierras de las haciendas. Gracias a la reforma agraria, y como ya se informó páginas atrás, al transformarse estas haciendas en cooperativas de producción, estos trabajadores se convirtieron en propietarios de la nueva empresa, en calidad de socios. De esta forma se beneficiaron alrededor de 80 mil trabajadores. No se beneficiaron, en cambio, el personal técnico y profesional de más alta categoría gerentes, ingenieros jefes, que en la mayoría de los casos abandonaron las haciendas cuando lo hicieron los propietarios. VER CUADRO 3
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A estos beneficiarios hay que sumar cerca de treinta mil trabajadores de las empresas agroindustriales azucareras. Por su tamaño y complejidad, estas empresas tenían, además de los obreros agrícolas e industriales, un apreciable número de empleados de oficina, de técnicos y profesionales, una parte sustancial de los cuales también fueron beneficiarios en calidad de socios. En cambio, los trabajadores asalariados temporales no recibieron ningún beneficio de la reforma agraria. Con el tiempo, muchas cooperativas contrataron trabajadores temporales, con salarios muy bajos, para realizar las tareas más duras que eran rechazadas por los socios, elevando así los costos laborales totales de la empresa. La situación en la sierra era diferente. Como fue mencionado antes, los beneficiarios de las SAIS fueron tanto los trabajadores asalariados como las comunidades campesinas, más no los comuneros individualmente. Esta situación cambiaría en los múltiples casos que, con el tiempo, las comunidades invadieron tierras de las SAIS para distribuírselas, al igual que el ganado. En el caso de algunas haciendas serranas tradicionales, cuyas tierras estaban en su mayor parte en manos de las familias campesinas, se formaron grupos campesinos Aún cuando las tierras eran poseídas familiarmente, fueron adjudicadas al grupo. En total, unas 45 mil familias recibieron las tierras bajo esta modalidad. Si bien la reforma agraria eliminó los latifundios privados, no logró resolver el problema del minifundio. Según el censo agropecuario de 1972, sobre un total de 1‟367,251 unidades agropecuarias, algo más del 77% tenían menos de 5 hectáreas (el 33.6 por ciento 30
tenían menos de 1 hectárea, y un 44 por ciento entre 1 y 5 hectáreas, totalizando 1‟060,149 U.A.). Dos décadas más tarde, el censo agropecuario de 1994 registraba un total de 1 745 773 U.A., de las cuales el 70 por ciento (1‟228,342) tenían menos de 5 hectáreas: algo menos en términos porcentuales, pero más de 168 mil en números absolutos. Este vasto sector no se benefició de la distribución de la tierra, aunque sí de las importantes transformaciones sociales y políticas que sufriera la sociedad rural. 3.3. LAS INSTITUCIONES DE LA REFORMA AGRARIA Para ejecutar la reforma agraria, el gobierno militar creó la Dirección General de Reforma Agraria y Desarrollo Rural, formalmente subordinada al Ministerio de Agricultura, pero con gran autonomía, al menos en la primera fase del gobierno. Debía realizar “a nivel nacional, la planificación y conducción de la reforma agraria. Con tal objeto se le dotó de personería jurídica a fin de que estuviese legalmente capacitada para realizar afectaciones, expropiaciones y adjudicaciones de unidades agraria. La DGRA afectaba, expropiaba y adjudicaba los activos. Para ello contaba con las Direcciones de Catastro Rural, Expropiaciones, Adjudicaciones, Colonización y Asentamiento rural, y de Promoción y Difusión. Con fines de capacitación a funcionarios públicos, dirigentes y organizaciones de base, se creó el Centro de Capacitación e Investigación para la Reforma Agraria, CENCIRA, directamente dependiente del Ministro. La Oficina Nacional de Desarrollo Cooperativo, ONDECOOP, organizaba las haciendas expropiadas por la DGRA en cooperativas. Dependiente de esta oficina, el Centro Nacional de Capacitación Cooperativa, CENACOOP, asumió el encargo de capacitar a los socios de las flamantes organizaciones, tarea de gran importancia, pues las 31
cooperativas fueron formadas sin que sus asociados supiesen realmente cuáles eran las características de este nuevo tipo empresarial, cómo se organizaba, cómo se definían los cuerpos directivos, cuáles eran los derechos y deberes de los socios, etc. Los intentos de capacitación de CENCIRA y de ONDECOOP fueron largamente desbordados por el carácter masivo de la reforma agraria, la velocidad de su ejecución y los bajos niveles educativos de la mayor parte de beneficiarios. Las consecuencias de esta falta de preparación sería una de las causas de las crisis que aquejarían las empresas y que las conducirían a su fracaso f racaso y disolución. 3.4. LA ORGANIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN Y LAS FORMAS DE REMUNERACIÓN La reforma agraria optó por las formas colectivas de producción, en una combinación de confianza en las ventajas de las escalas de producción, en la capacidad de los trabajadores para sacar adelante las empresas y en las ventajas de la acción colectiva. Los grandes predios no sólo no fueron divididos, sino que en muchos casos se juntaron haciendas de tamaño mediano para conformar empresas de gran extensión. Sin embargo, estas formas de organizar la producción no tuvieron el éxito esperado. Debe tomarse en cuenta que la gestión administrativa, financiera, técnica y laboral de las cooperativas de producción era bastante compleja, y generalmente no se contaba con el personal técnico y profesional idóneo. La autoridad en las cooperativas recaía en sus órganos de gobierno elegidos. Esta autoridad era ejercida sobre el personal técnico, con demasiada frecuencia no para orientarlo al buen desempeño empresarial, sino para garantizar la redistribución de los ingresos, forzando así la descapitalización de la empresa. Pero esta misma autoridad no era suficiente para garantizar el respeto a las jerarquías en la división interna del trabajo, indispensables para el manejo empresarial en un contexto de mercado, lo que se expresaba en 32
la indisciplina laboral. Los órganos de gobierno estaban conformados por los propios trabajadores, y no poseían la legitimidad o la fuerza coercitiva suficiente, para ser obedecidos por sus propios colegas, los trabajadores „gobernados‟. Al interior de las cooperativas surgieron
diversos grupos de interés que se aliaban y competían entre sí. Si agregamos estos factores a la crisis económica que comenzó a aquejar al país hacia mediados de 1970, no podía sorprender que las cooperativas fracasasen. Además de los salarios, los trabajadores-socios en muchas cooperativas lograron una serie de otros beneficios materiales: servicios de salud, vivienda, educación, transporte, distribución de beneficios en efectivo, etc. Esta redistribución, sin embargo, fue a costa de la capitalización de las empresas. En algunas cooperativas, se sumaban al salario los pagos en especie. En particular, esta forma de retribución al trabajo siguió una tradición de algunas complejos agroindustriales azucareros, que ofrecían carne y otros alimentos asignados según el número de miembros de la familia del trabajador. 3.5. LA INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA Durante los años de reforma no hubo inversiones significativas en el agro orientadas a reforzar el proceso mismo. Tampoco se adoptaron programas especiales orientados al mejoramiento de la producción o de la gestión empresarial. Lo que hubo fue marginal respecto a la magnitud de las necesidades. El mantenimiento de las empresas afectadas como unidades integradas, permitió que la infraestructura fuese utilizada de la misma manera que lo era previamente en la hacienda. Sin embargo, la infraestructura de riego intrapredial, concebida para los grandes espacios continuados de las haciendas, fue atomizada cuando las cooperativas se dividieron en 33
parcelas familiares. La gestión centralizada del riego, propia de la hacienda y continuada por la cooperativa, pasaría a depender de tantas decisiones como parcelarios había. Con el paso del tiempo las Juntas de Usuarios de los valles lograron introducir nuevas formas de gestión adecuadas a la nueva realidad. Hubo una importante intervención pública en la creación de un entorno que, teóricamente al menos, estaba destinada a apoyar al sector agrario. Se crearon empresas públicas que se encargaron del comercio exterior. La Empresa Nacional de Comercialización de Insumos, ENCI, se ocupaba de abastecer de fertilizantes y otros insumos a los productores; la Empresa de Comercialización de Alimentos, ECASA, cumplía la función que su nombre indicaba; se dio al Banco Agrario un peso mayor en el financiamiento agrario del que tuviera desde su creación, en los inicios de la década de 1940, desplazando casi totalmente a la banca privada. El Estado, además, intervino muy activamente en la fijación de precios de refugio y de garantía de los productos agrarios, así como en el otorgamiento de diferentes tipos de subsidios a los créditos y los insumos. 3.6. LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL Así como no hubo un apoyo directo en la infraestructura productiva, tampoco la hubo en infraestructura social. Sin embargo, en las empresas que podían permitírselo, generalmente las más modernas y de dimensiones mayores, hubo importantes inversiones sociales, en educación y salud particularmente, lo que ya ha sido mencionado en otro lugar. 4. PROBLEMAS10 10
CHIRINOS ALMANZA, Alfonso. La Reforma Agraria peruana. Nueva Sociedad Nº 21, Lima, 1975. Pg. 4764
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Como todo proceso de cambio, la Reforma Agraria Peruana ha planteado una serie de problemas para aquellos que tienen la responsabilidad de conducirla. Algunos de estos problemas se podían prever que se presentarían desde el momento que la ley fue planteada. Otros han sido desafíos que se han presentado sin estar en los cálculos previos de los que llevan la política agraria adelante. Lo cierto es que la solución de algunos de estos problemas es de capital importancia para que la Reforma Agraria Peruana pueda dar los frutos para los que fue concebida. La toma de decisiones en este sentido tiene que ser implementada a la brevedad posible. Creemos que cierta lentitud en enfrentar y resolver estos problemas podría ocasionar serios contratiempos, no sólo al sector agrario, sino a la economía del país en su totalidad. 4.1.
PROBLEMAS DE AUTOGESTIÓN INESTABILIDAD DE TÉCNICOS Y CAPACITACIÓN El promover unidades autogestionarias en el campo, es decir, asociaciones que tuvieran en sus manos las decisiones de la empresa en su totalidad es, como lo hemos señalado anteriormente, el aspecto más revolucionario y de avanzada en la Reforma, pero al mismo tiempo el factor de más riesgo para las consecuencias a largo plazo del manejo de las empresas. El primer problema que se detectó y que podía esperarse dentro de las nuevas condiciones de la estructura del agro, fue el choque entre el campesinado y los técnicos ahora bajo su supervisión. Todo el pasado de relaciones bajo otros juegos de roles y de status tuvieron que ser cambiados. Esto en principio era un cambio que la Reforma Agraria buscaba y que era un sector donde se sabía iba a existir problema. La primera reacción fue una pérdida considerable de técnicos hacia otros sectores de la economía o hacia el extranjero. Los conocimientos y técnicas de estos profesionales eran factores en fuga, importantes en los primeros momentos de la Reforma. La repetida y conocida queja de los campesinos de la falta de preparación y de experiencia de 35
los técnicos en general se agrava ahora más que nunca con los profesionales nuevos que tratan de abrirse camino en una nueva situación. La inestabilidad de gerentes y técnicos es otro problema que afecta no sólo la motivación de los mismos, sino también su poder de decisión. Además, la situación se hace más complicada por la falta de preparación de los nuevos técnicos para desempeñarse en una situación diferente ahora presente en el campo. Las universidades del sector agrícola con problemas propios de presupuesto, equipo, fuga de personal, no han llenado con la rapidez que el caso requiere, el vacío que ha creado la situación en el campo, en lo que a preparación de personal se refiere. Sólo algunos esfuerzos aislados se están haciendo. 4.2. DISMINUCIÓN EN LAS HORAS DE TRABAJO Otro problema que requiere de una toma de posición inmediata es el referido a la organización del trabajo, es decir, con relación a algunas decisiones que los campesinos están tomando con respecto a la marcha de la empresa, principalmente con los aspectos a las horas de trabajo efectivo para los miembros de la cooperativa. Se están detectando muchos casos de cooperativas en las cuales se está trabajando un menor número de horas que las que se trabajaban antes de la aplicación de la Reforma Agraria. Hay casos en los cuales se llega a trabajar un total de sólo cuatro a cinco horas diarias. En este sentido, a pesar de que hay una diversidad de formas o combinaciones de horas de trabajo con tareas; lo que es cierto, es que hay una clara tendencia en muchas de las nuevas organizaciones agrarias en el sentido de trabajar menor cantidad de horas, y de dejar las tareas consideradas como las menos atractivas a los denominados trabajadores eventuales.
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Si a esto se suma que en algunos casos se está exigiendo y también logrando un aumento en los sueldos y salarios de los campesinos, se puede llegar a la conclusión que ésta es una tendencia peligrosa para la estabilidad del sector. Es cierto que hay empresas que están logrando excedentes que reparten entre sus asociados, pero es cierto también que hay empresas cuyo porvenir está en duda al aumentarse los salarios y reducirse el número de horas de trabajo. Recomendaciones de parte de la Dirección de Reforma Agraria y Colonización en el sentido de aumentar las horas de trabajo al autorizar el aumento respectivo, son muchas veces desoídas. El caso estudiado de una Cooperativa en el valle de Ica es un claro ejemplo. Ante el planteamiento de las cooperativas de un aumento de sueldos y salarios, y pedidos los informes económicos respectivos, se llega a la conclusión de que la cooperativa no está en buena situación económica. Algunos de los índices de análisis indican lo siguiente: el índice de solvencia es de 0,08, es decir que por cada sol de deuda la empresa posee S/0,08 para responder a sus obligaciones; por último, el índice de endeudamiento es de 0,93, lo que dice que la empresa está financiada con recursos ajenos en un 93% y sólo en un 7% con recursos propios. A pesar de la situación descrita, se otorgó el aumento de salarios, con la condición de que se vuelva a trabajar las 8 horas que por ley se deberían trabajar. Sin embargo, al momento de la investigación se seguía trabajando 5 horas diarias. Esto se agravaba aún más si se tiene en consideración que en el informe de la cooperativa, que sirvió para su evaluación, se omitieron: contabilización de créditos, pérdidas producidas en 1972 y otros aspectos importantes. 37
Obviamente no es ésta la situación en todas las cooperativas de producción, sin embargo, hay una tendencia a reducir el número de horas trabajadas que debe ser controlada con serenidad y firmeza. Creemos que es importante señalar aquí un párrafo de Mibaly Kabolyi: “La reforma agraria es creada por nosotros. Pero, ésta es solamente una parte de la creación. Ahora se necesita el trabajo del pueblo trabajador, para que la creación llegue a ser estable. Porque si el pueblo no comienza el trabajo, se destruye toda la creación, y todo el pueblo se quedará bajo las ruinas y la reacción derrengará de sus manos la bandera casi triunfante... la mayor ayuda de su parte será si toman en su mano la laya y la zapa y se ponen al lado de la esteva del arado y aspiran a producir más que hasta hoy... es imposible esperarlo todo del estado. En medio de las dificultades de los comienzos van a sentir a veces la mano y la la ayuda del Estado, pero el apoyo estatal nunca tiene la fuerza vivificadora que tiene el apoyo mutuo de los hombres”11 5. EL IMPACTO12 5.1. COSTOS DEL PROCESO – INDEMNIZACIONES El monto total de las indemnizaciones pagadas sumó 15 mil millones de soles (aproximadamente 66 millones de dólares de los Estados Unidos, a una tasa de cambio promedio de 1979 de 230 soles por dólar). Este monto equivalía aproximadamente a la mitad de los préstamos totales del Banco Agrario del año 1977. Además, solo la cuarta parte se pagó en efectivo.
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Kerekes, Gyorgy: Reforma Agraria y Cooperativismo en Hungría, Lima, Perú - 1972 p. 5. Fernando Eguren. Oficina Regional de la FAO para America y El Caribe. "La reforma Agraria del Perú". Santiago de Chile. 2006 12
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El monto pagado por hectárea, en efectivo y en bonos, fue muy bajo: algo más de 18 mil soles por hectárea estandarizada (es decir, algo más de 18 dólares hectárea estandarizada. VER CUADRO 1. El monto pagado por los adjudicatarios también fue muy bajo, 2,836.1 millones de soles (12.3 millones de dólares), equivalente al uno por ciento de los ingresos corrientes del Estado. Probablemente esta escasa significación macroeconómica determinó que la deuda pendiente fuese condonada en diciembre de 1979, con la ventaja adicional que apaciguaba el reclamo de los beneficiarios, quienes se movilizaban periódicamente por su anulación, considerando que los bienes recibidos habían sido varias veces pagada con su mal pagado trabajo en los tiempos de la hacienda. Mientras se pago, sin embargo, las cuotas de la deuda agraria supusieron una carga pesada para muchas empresas. Algunos analistas consideraron en su momento que la reforma agraria estaba orientada a convertir a los terratenientes en empresarios industriales, gracias al mecanismo de transferencia de las indemnizaciones a la industria. Pero en la práctica esta transferencia fue mínima. Esto se debió a:
Muchos propietarios no recogieron sus bonos Muchos desconocían sobre qué hacer con los bonos y, además, no siempre podían disponer del otro cincuenta por ciento que debían invertir para la inversión Los bajos valores de las indemnizaciones limitaban los posibles alcances de la transferencia de recursos a la industria En general durante todo ese periodo la inversión industrial fue reducida, en gran parte por desconfianza política.
En cuanto al valor por beneficiario de las adjudicaciones (al 31 de diciembre de 1975), según modalidad podemos ver las siguientes cifras. VER CUADRO 5 39
5.2. IMPACTO DE LA REFORMA AGRARIA EN LA PRODUCCIÓN La agricultura antes de la reforma agraria estaba lejos de ser una actividad económica próspera. Ciertamente la reforma agraria no logró sacarla de esta situación. La información para llegar a conclusiones firmes sobre el impacto de la reforma agraria en la producción en las tierras afectadas es insuficiente y poco exacta. Pero poca duda cabe que en la mayor parte de haciendas expropiadas convertidas en cooperativas la producción decayó, así como sus rendimientos económicos, por la gestión deficiente, las escasas inversiones y la descapitalización por redistribución de los ingresos entre los socios. La situación fue derivando en un espiral descendente, en el que la única manera de pagar salarios era continuar con la descapitalización de las empresas. Estas tendencias en parte fueron menguadas por el crecimiento de los créditos aportados por la banca estatal de fomento a las empresas cooperativas, pero no lograron contrarrestar el proceso. En general, la orientación general de la producción agropecuaria no varió las tendencias previas. “La disminución absoluta de la producción destinada a las áreas rurales y de los productos de „mercado restringido‟; fuerte crecimiento de la producción para el consumo agroindustrial; crecimiento también de los productos destinados al consumo urbano directo; y caída de la producción para la exportación a favor del aumento de los dos rubros anteriores. Todo esto dentro de un crecimiento global bajo, estimado en 1.8% para el período 1969.76”. El peso de las nuevas empresas asociativas en la producción nacional agropecuaria no superó la cuarta parte del total, siendo mayor en la agricultura (alrededor (alrededor del 30% de la producción producción agrícola) agrícola) que en la ganadería (aproximadamente el 10%). Su peso era mayor en los cultivos 40
orientados a la industria o a la exportación, y bastante pequeño en frutales y hortalizas, así como en los productos de mercados locales. Los pequeños y medianos agricultores, con áreas superiores a las 5 hectáreas por predio, controlaban más de la mitad de toda la producción agropecuaria, y la producción campesina, en áreas inferiores a las 5 hectáreas, participaban con alrededor de la cuarta parte de la producción agropecuaria nacional. Más allá de los números, cabe especular si la reforma agraria no cortó los procesos de modernización productiva que estaban en curso, a los que se hizo reseña al inicio de este documento. La reforma agraria barrió a los hacendados-empresarios modernos (y no sólo a los tradicionales gamonales „de horca y cuchillo‟), mientras que muchos dirigentes del
movimiento campesino fueron cooptados ya sea por el gobierno militar, a través del SINAMOS, o por las propias organizaciones políticas de izquierda. Estos dirigentes se incorporarían luego al sistema político a través de las municipalidades, cuyas autoridades fueron elegidas a partir del retorno del gobierno civil de Fernando Belaúnde. 5.3. EFECTOS DE LA REFORMA AGRARIA SOBRE LOS PROCESOS MIGRATORIOS La reforma agraria no logró detener la migración masiva. Entre 1972 y 1981 el crecimiento de la población urbana continuó siendo alto, 3.6% (0.8% rural). VER CUADRO 6 5.4. IMPACTO SOBRE EL SISTEMA POLÍTICO Como ha sido observado en páginas anteriores, los cambios sociales y políticos de la reforma agraria fueron sustanciales. La sociedad rural se democratizó, al menos relativamente, por tres razones principales. En el ámbito local la estructura del poder se modificó, puesto que los hacendados de la zona solían estar en el vértice de esa estructura, particularmente en las regiones más atrasadas. Al perder la base material que le permitía recoger rentas y establecer alianzas con otros 41
notables locales, estas alianzas de poder se debilitaron, creando mejores condiciones democráticas a la población rural. Paralelamente el gobierno, a través de sus miembros más conspicuos, comenzando por el propio general Velasco, mantuvo un persistente y radical discurso dirigido a los campesinos alrededor del mensaje “el patrón no comerá
más de tu pobreza”. A ello se sumó una serie de programas impulsados por el gobierno que puso en valor la cultura campesina, entre ellos la oficialización del quechua, la programación en este mismo idioma en medios radiales y televisivos, concursos regionales y nacionales de música, danza y artesanía. Finalmente, la reforma agraria, si bien fue un proceso en lo esencial pacífico, estimuló el movimiento campesino; son múltiples los casos en los que los hacendados fueron físicamente expulsados por los campesinos, revirtiendo con este acto toda una cultura paternalista, de la que participaban los campesinos mismos, que ubicaba al hacendado patrón en una cumbre de poder inalcanzable. Este conjunto de factores acercó a centenares de miles de campesinos a las puertas de la ciudadanía moderna. Además, las comunidades campesinas encontraron un nuevo contexto social, en que no debían ya protegerse de una sociedad rural controlada por hacendados, sus eternos rivales. Las tendencias autoritarias del Gobierno Militar se expresaron, tanto en el carácter vertical y centralizado del proceso de reforma agraria, como en la creación del Sistema Nacional de Movilización Social. Con el SINAMOS el gobierno se dotó de un aparato político muy activo en la crítica y neutralización de la oposición de derecha y de izquierda, en la captación de cuadros en apoyo de las reformas emprendidas por el gobierno y en la elaboración y difusión de su ideología política, „ni capitalista ni comunista‟. Hasta cierto punto cumplía el papel de un
aparato político con una conducción muy centralizada, bajo la conducción de un alto oficial del Ejército y un grupo de civiles políticamente sofisticados pero apartidarios. Una de las funciones del SINAMOS en las áreas rurales era competir con la nueva izquierda, cuya 42
presencia en el campo era muy significativa. Durante la Segunda Fase del gobierno, el SINAMOS fue desactivado pues concentraba un apreciable número de civiles militantes del período más radical del gobierno. Cabe especular si el quiebre de las estructuras tradicionales de poder (y, por ende, de control social), sin ser reemplazadas por estructuras democráticas (proceso que suele ser largo), facilitó el desarrollo y accionar de Sendero Luminoso (que empezara sus acciones bélicas a mediados de 1980, precisamente el día en que se realizaron las elecciones que ponía fin a doce años de gobierno militar), más aún si el Estado no llenó el vacío de poder dejado. Al mismo tiempo, podemos especular que la organización de los campesinos en rondas, que fue el comienzo del final de Sendero Luminoso, difícilmente pudo haberse logrado sin la democratización que significó el quiebre del poder local tradicional. Como ya se mencionó antes, las relaciones serviles en lo esencial fueron liquidadas, en un proceso que se inició lentamente hacia la década de 1940, por el propio proceso de desarrollo capitalista, y luego de manera acelerada en la década de 1960. Muchos hacendados tradicionales, que más que fortuna tenían una renta que les permitía vivir con comodidad y eventualmente con lujo, fueron severamente afectados y no son pocos los que terminaron empobrecidos. En contraste muchos hacendados modernos, también afectado económicamente en la medida que la compensación por la expropiación era no sólo baja sino que prácticamente desapareció por efecto de la inflación, o tenían intereses económicos diversificados en otros sectores, o formaban parte de redes familiares que les permitieron reducir el impacto de la expropiación. Pero los terratenientes desaparecieron como clase. 43
La situación de los obreros agrícolas, convertidos en socios propietarios de las cooperativas, también cambió sustancialmente. El sindicalismo agrario estaba bastante difundido en las haciendas de la costa. Pero convertidas en cooperativas, los trabajadores, en su faceta de „socios propietarios‟, acordaron liquidar los sindicatos (pues no había patrón
aparente), subordinando así su faceta „asalariados vendedores de su fuerza de trabajo‟. Estos mismos trabajadores se convirtieron luego, como resultado de la parcelación de las cooperativas, en pequeños productores independientes, siendo es su condición actual. Los actuales obreros agrícolas lo son de un nuevo tipo de empresa agraria, más moderna, las más importantes orientadas a la exportación. Surgidos en un nuevo contexto político e ideológico, en el que los derechos del trabajador están radicalmente mermados, son en su mayoría temporales y el sindicato es, en el mejor de los casos, un recuerdo en la memoria de los más antiguos, y para la mayor parte, apenas un nombre sin contenido preciso. La agricultura del siglo XXI se realiza hoy con relaciones laborales de inicios del siglo XX. Los nuevos empresarios, más que una nueva clase dominante de la sociedad rural, son hoy la fracción agraria de una clase empresarial que está presente en los diferentes sectores de la economía. En la actualidad no existen movimientos de obreros agrícolas. Sí los hay de campesinos, pero por líneas de producción, y siempre en relación con las „imperfecciones` del mercado: deficientes sistemas de comercialización, precios aleatorios, etc. Poco se reclama al Estado, pues ha calado hondo que éste no debe inmiscuirse en la economía. Tampoco hay movimientos que reclamen tierras, salvo marginales. Actualmente los movimientos rurales más intensos son, en la selva alta, los de los productores de hoja de coca, quienes se sienten agredidos por las estrategias de erradicación, y en la sierra, la de las poblaciones que 44
sienten su calidad de vida amenazadas por las explotaciones mineras. Sin embargo, existen múltiples causas de conflictos por la tierra. Para los partidos políticos peruanos, en el poder o en la oposición, la „cuestión agraria‟ es hoy día inexistente. Deslumbrados por el éxito de las exportaciones agrarias no tradicionales (hortalizas y frutas sobre todo), el agro „percibido‟ es el que tiene potencialidad para las
exportaciones. La muy extendida pobreza rural (tres cuartas partes de la población rural es oficialmente pobre) es vista como un fenómeno que se cura con políticas asistencialistas, sin merecer nunca el análisis de sus causas. En la disyuntiva entre si apoyar a los reclamos de la población rural o a las empresas mineras, invariablemente los gobiernos apoyan a éstas, pues a diferencia de los campesinos, la actividad minera deja apreciables rentas al Estado. 6. CONSECUENCIAS CONSECUENCIAS 6.1. POSITIVAS13 6.1.1. Transferencia de Tierras Seis años después de promulgada la Reforma Agraria en el Perú, se puede decir sin temor a equivocarse que la estructura de tenencia de tierras en el país se ha modificado en forma definitiva. Los antiguos grupos de poder han dejado paso a los nuevos grupos de campesinos organizados, los que en estos momentos tienen bajo su responsabilidad no solamente la ejecución de los planes en el sector agropecuario, sino que a nivel de empresa, deciden sobre la política a seguir. La estructura de poder actual en el agro es diferente a la que teníamos en 1969. El campesinado tiene en estos momentos en sus manos, como principal protagonista, el futuro del agro peruano. 13
CHIRINOS ALMANZA, Alfonso. La Reforma Agraria peruana. Nueva Sociedad Nº 21, Lima, 1975. Pg. 4764
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Conforme a lo preconizado en la ley, las agrupaciones de campesinos son las que han tenido la primera prioridad en el reparto de tierras. Los mayores porcentajes de adjudicación de áreas han estado orientados hacia las SAIS y Cooperativas Agrarias de Producción, con un total de 4'038,531 hectáreas; es decir, un alto porcentaje del total de tierras repartidas ha ido a beneficiar a las nuevas organizaciones creadas en el campo. Obviamente, del éxito o fracaso de este tipo de organizaciones autogestionarias dependerá el surgimiento de un nuevo tipo de agricultura en el Perú. VER CUADRO 7 Al mes de marzo de 1975 se han expropiado un total de 7.873 fundos, lo que ha dado un total de 6'664,308 hectáreas expropiadas con un total de costo para el estado de 12,131'576,343 Soles, lo que ha sido pagado por el Estado en efectivo un 26% y en bonos, de acuerdo a los tres tipos existentes, un total aproximado de 74%. El total de lo pagado en efectivo involucra el costo de la maquinaria y el equipo existente en los fundos afectados, así como por las cabezas de ganado de la unidad de producción. El total de cabezas de ganado tomadas en la expropiación fue de 1'892,832 para el mismo período de tiempo. ti empo. VER CUADRO 8 En forma diferente a lo que podía esperarse, dada la estructura de la burocracia estatal, la adjudicación a los nuevos propietarios se está efectuando, en términos generales, en forma rápida. El total de hectáreas ya adjudicadas a los campesinos llega a 5'251,022 Has., lo cual viene beneficiando a aproximadamente 220.000 familias. Así, el total de Has., adjudicadas en relación a las expropiadas es, pues, de un 79%, quedando por otorgar a los usuarios para su manejo, un total de 1'413,286, trámite que debe 46
ser completado durante el presente año o a más tardar en 1976, donde según declaraciones de responsables del proceso, el reparto de tierras, como tal, debe estar terminado. Se puede esperar con optimismo que el reparto de las 10'155.000 Has. Sea completado para diciembre de 1976, cumpliéndose así con los objetivos de la Reforma Agraria Peruana, tal como fue planteada en 1969. Para llegar a esta meta será necesario acelerar en algo los trámites de afectación y adjudicación de los predios. Si bien se están acelerando los trámites de alguna de las etapas, como la que corresponde a la notificación de planos, donde se ha llegado a aumentar en un 300% el ritmo, hay demora a otros niveles. Hay un frenaje a nivel de Zonas Agrarias para elevar los expedientes de afectación hacia la Dirección General de Reforma Agraria. En el último mes de marzo, han sido elevados sólo 121 expedientes de afectación, lo que significa solamente un 20% del total de lo que se comprometieron los Directores de Zona a elevar para dicho mes. La transferencia de tierras, ganado y demás medios de producción, realizada por la Reforma Agraria Peruana es, sin lugar a dudas, una de las mayores realizaciones llevadas a cabo en América Latina y el Mundo. Esto es cierto, sobre todo, si se tiene en cuenta que éste es un proceso que desde el punto de transferencia de tierras y por lo tanto, de poder, ha sido uno de los más pacíficos que se haya producido. Este logro es aún más importante si se tiene en cuenta lo rígido de la estructura de tenencia antigua y la desigualdad de tenencia existente en el Perú. Perú. Evidentemente, sin embargo, el problema rural en el Perú está muy lejos todavía de haber sido solucionado desde el punto de 47
distribución de tierras. De acuerdo a los primeros planes, del total de 1.200.000 familias campesinas del Perú, se espera dar tierras a 340.000 familias, adjudicándoseles el total de 10.000.000 Has., que serán entregadas para diciembre de 1976. Se calcula asimismo, que existe un total de 170.000 familias que están consideradas entre los fundos denominados de tamaño familiar, unidades de producción que podrían dar trabajo a unas 200.000 familias campesinas adicionales, las que además de tener un salario estable, participarían de las utilidades de la empresa de acuerdo a la ley de Reforma Agraria. Quedan como problemas importantes un total de 490.000 familias campesinas en situación precaria. Se calcula que unas 240.000 familias de las 490.000 son minifundistas, que podrían entrar en un programa de concentración parcelaria. VER CUADRO 9 Este programa, es sin lugar a dudas, mucho más complicado de llevar a la práctica, que la tarea relativamente más simple de un reparto de tierras. Este puede ser uno de los motivos por los cuales los programas de concentración parcelaria no han sido aún iniciados en forma masiva. Por otro lado, se prevee que la población existente para estos proyectos de concentración parcelaria será muy elevada para la cantidad de tierras disponibles, aun pensando en el uso de mano de obra extensiva. A esto se agrega el problema de la población restante, es decir, 250.000 familias sin tierra que tendrían que ser atendidas. Se necesitaría plantear un plan de trabajo en el sector urbano, ya sea en la industria, sectores de servicio, construcción, etc., además de ampliar las oportunidades en el sector rural. Sin embargo, una expansión sustancial en el futuro inmediato del sector industrial en el Perú, es bastante problemático. Reflejando, en parte, una tendencia mundial, en donde se han manifestado fuertes desequilibrios de los sistemas económico, comercial y financiero, el Perú está sufriendo este impacto al que se suma la 48
situación de incertidumbre de algunos industriales y comerciantes, que es lógica, en un proceso de cambio relativamente acelerado y drástico como es el caso peruano. Además, en los últimos meses la situación financiero-monetaria del Perú se ha deteriorado. Las Reservas Internacionales Netas entre diciembre de 1974 y marzo de 1975 se mantuvieron en alrededor de 27.000 millones de soles. Sin embargo, para abril de 1975 bajó a 17.400 millones y para mayo descendió a 12.700 millones, un descenso del 53% en 7 semanas. Uno de los motivos de esta contracción es el resultado de un déficit importante en la balanza comercial, pago de préstamos y empréstitos a empresas públicas. Toda esta situación ocasionó que se tomaran medidas económicas por parte del gobierno en junio, que ha desembocado en un reajuste de precios, cuyo resultado, para el sector industrial, de servicios, de construcción y del sector agrario, es difícil de poder predecir.14 El proceso de colonización en la Selva y de nuevas irrigaciones en la Costa y Sierra no se ha detenido, aunque no ha tenido el impulso de distribución de tierras que sí se ha observado en la Reforma Agraria. Entre 1967 y 1975 se han otorgado un total de 424.098 Has., que han ido a beneficiar a un total de 18.278 familias de la zona de la selva, principalmente los departamentos de Loreto, Huánuco y San Martín, entre otros. No se han hecho importantes adjudicaciones en la Selva por el proceso de Reforma Agraria entre 1967 y marzo de 1975.15 Es muy claro para aquellos que trazan la política de Reforma Agraria en el Perú, que las tierras disponibles en el país de ninguna manera van a poder albergar a toda la masa campesina 14
Instituto Nacional de Planificación, Informe de Coyuntura N° 4, 1975 (al 16 de Junio de 1975), Lima, 27 de Junio de 1975. 15 Informe Mensual de la Dirección de Reforma Agraria y Colonización, Marzo 1975, Cuadro N° 2.
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que en estos momentos desea tierra. Algunas acciones de invasión de tierras por parte del campesinado comienzan ya a notarse. Esta acción es debida en parte por el trabajo político de grupos de izquierda, pero también motivada por la ansiedad de cierto sector del campesinado de quedarse sin su parcela de terreno. Es necesario que nuevas políticas sean planteadas para trasladar mano de obra del agro hacia otros sectores de la economía. Por último, consideramos que es importante señalar que, del total de hectáreas adjudicadas, 5.251.022, un total de 375.574 fueron otorgadas al amparo de la Ley 15037 (1963-1968) durante el gobierno de Belaúnde y 4.875.445 se han otorgado con la Ley 17716 (1969-1975) con el actual gobierno, beneficiando un total de 13.553 y 205.735 familias, respectivamente. La eficiencia, en reparto de tierras, bajo la última Ley de Reforma Agraria, va más allá de cualquier intento de argumentación. VER CUADRO 10
6.1.2. Incremento de Ingreso del Campesino La Reforma Agraria ha posibilitado el aumento de ingresos de los campesinos, el grupo más marginado en cuanto a ingresos se refiere, en la sociedad peruana. Al ser empresas autogestionarias las que se han planteado para el sector rural, los campesinos tienen la posibilidad de proponer un aumento de los salarios que se les pagaban al momento de la afectación, previa consulta con la Dirección de Producción Agraria del Ministerio de Agricultura. El aumento de salarios, sin embargo, no es sino una de las formas de obtener mayor ingreso. La otra posibilidad está dada 50
por la participación en las utilidades que otorga la empresa, en caso de obtener excedentes. Aunque es muy difícil poder evaluar el aumento de nivel de vida del campesinado bajo la Reforma, dado lo diferente de la situación de cada empresa adjudicada, así como los niveles de producción y de productividad existentes en las mismas, lo cierto es que se puede decir, sin mayor temor a equivocarse, que ha habido un alza en los niveles de vida del campesinado peruano como resultado de la aplicación de la Reforma Agraria, principalmente de aquellos involucrados en las CAPs y SAIS. Así, en las cooperativas azucareras, con una fuerza laboral total de 32.480 trabajadores, de los cuales 24.184 son permanentes y 8.296 son eventuales, el incremento de ingresos ha sido sustancial. El personal obrero (un 77% de los trabajadores y propietarios) en 1968 obtenía un 47% de los ingresos con utilidades netas; para 1972 el sector obrero (un 70% de los trabajadores de las cooperativas agrarias de producción) obtenía el 73% de los ingresos con utilidades en las mismas empresas. Al otro extremo de la figura, en 1968, los antiguos propietarios (el 0,03% del personal de las empresas) recibieron 36% de los ingresos, mientras que en 1972 dicho grupo ha desaparecido. Por otro lado, es importante anotar que el porcentaje de trabajadores eventuales se ha incrementado de 11 a 15%, no así su ingreso, que ha permanecido prácticamente estacionario. VER CUADRO 11 Se puede concluir que las cooperativas han hecho una distribución más equitativa de los ingresos elevando sustancialmente los ingresos de los obreros estables, no así los de los eventuales. En promedio, el ingreso de los obreros ha ido de 39.000 soles en 1968 a los 92.000 en 1972, un incremento de 134%. Los empleados subieron, para el mismo período, de 84.000 soles a 135.000 soles, un incremento de 60%, y por último, los 51
eventuales, que subieron de 14.000 a 23.000 soles, un incremento aproximado de 57%. Sin embargo, no se presentan iguales aumentos de ingreso en las unidades más tradicionales de producción, como las SAIS, ni mucho menos en las zonas minifundistas, que hasta estos momentos no reciben ningún beneficio directo de la Reforma Agraria. Toda esta figura muestra el peligro de estar formando grupos de privilegiados en el campo, lo que trata de ser solucionado a través de la incorporación de las unidades de producción en el sector de Propiedad Social, basado en la idea de no propiedad de la empresa y en la acumulación social. Las actuales cooperativas se ven como organizaciones que no cambian mucho en cuanto a racionalidad económica del capitalismo, relaciones entre estables y eventuales y organización interna de la empresa. El punto importante de tener en cuenta es el hecho de que se está tratando de cambiar de un tipo de organización, a la que recién se estaba comprendiendo después de cinco años de organizada, a otra cuya forma y organización es ignorada casi completamente por el campesinado. 6.1.3. Capacitación del Sector El nuevo enfoque para los cambios en el sector rural, en donde se trata de formar un campesinado activo y participante de la política nacional, trajo involucrada la necesidad de una capacitación tanto del sector campesino mismo, como de funcionarios y técnicos que trabajan en el sector. La necesidad, pues de organismos que se dedicaran a la capacitación para la Reforma Agraria fue imperiosa. 52
Es en este sentido que se pensó desde un inicio en la necesidad del cambio de actitudes y capacitación de dicho personal. El Centro de Capacitación e Investigación para la Reforma Agraria (CENCIRA) fue especialmente creado para que, sobre todo en una primera etapa, se encargara de difundir entre los funcionarios, técnicos y empleados, la necesidad de un cambio radical en cuanto a la perspectiva de cambio que se buscaba en el sector campesino. Se enfatizó el hecho de que no se podía pensar en una Reforma Agraria sólo en términos de aumentos en la producción, sino que era necesario tratar de integrar a la población campesina en el quehacer político y cultural del país. No solamente se trata de capacitar personal y campesinos, sino que se ve la posibilidad de investigar los aspectos técnicos, económicos y sociales de un proceso de cambio tan importante, dando así la oportunidad de ir corrigiendo posibles deficiencias existentes en todo proceso. Podemos, pues, señalar que las metas de esta nueva organización eran tres: 16
Capacitar a todos los involucrados en el proceso de Reforma Agraria sobre los alcances, significado e importancia de la misma. Entrenar al personal técnico y campesino en aspectos técnicos, administrativos y de función en cada etapa de la Reforma Agraria. Investigar la marcha del proceso de Reforma Agraria para la toma de futuras acciones.
Desde su creación en 1970 hasta 1974, CENCIRA organizó un total de 1.730 eventos donde participaron un total de 159.000
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Exposición del Director General de CENCIRA, en el XXV Curso de la Defensa Nacional del Centro de Altos Estudios Militares, CAEM, Junio de 1975, Lima.
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personas entre funcionarios, técnicos, dirigentes y promotores campesinos y campesinos participantes en el proceso. Aunque la labor de capacitación no ha sido todo lo fructífera que se esperaba, se ha avanzado algo en cuanto a la metodología y toma de conciencia de que capacitación es un aspecto fundamental que debe acompañar todo proceso de Reforma Agraria. En cuanto a la labor de investigación, ésta fue mucho menos impresionante a pesar de su importancia en la marcha futura del proceso que aquella debería guiar. En los cuatro años de existencia, se realizaron un total de 21 investigaciones, alcanzando su publicación sólo un 50% de ellas, aproximadamente. Después de cuatro años de funcionamiento se ha visto que CENCIRA debe reorientar su acción para tener una acción más efectiva. La tendencia centralista de la primera etapa, trata ahora de ser cambiada por un período que signifique menos dispersión de acciones en el sector rural, dispersión que no permite visualizar resultados concretos. Teniendo esto en mente, se plantea la descentralización de CENCIRA, o sea, su "ruralización". La necesidad de una acción de capacitación e investigación en micro-regiones permitirá, según el nuevo planteamiento, un conocimiento más estrecho de la realidad, en contacto más íntimo con el campesino y por lo tanto, una posibilidad mayor de encontrar soluciones reales a problemas concretos. En esta nueva etapa se busca también la participación directa del campesinado para que en esta doble tarea de investigacióncapacitación, tenga un rol preponderante como agente multiplicador posterior en la capacitación del sector campesino. 54
Dadas las grandes tareas que tiene que cumplir CENCIRA y no contando con un personal suficiente ni con todo el presupuesto necesario, es urgente la necesidad de un apoyo decidido por parte de otros organismos de capacitación que estén ligados al sector, como es el caso de las universidades. Existiendo un total aproximado de 1.000 empresas campesinas dentro del nuevo ordenamiento agrario que requiere de cierto nivel de capacitación y de experiencia por parte del campesinado, requisitos que desafortunadamente no están usualmente presentes, es necesario pensar en una acción masiva y rápida para cambiar esta situación. Como hemos señalado anteriormente, del éxito en la gestión de las CAPs y SAIS, empresas complejas en su manejo, depende el éxito global de la Reforma Agraria Peruana. 6.1.4. Organización Campesina Las organizaciones existentes en el agro han sufrido, con los cambios planteados, transformaciones fundamentales. La Federación de Trabajadores Azucareros y la FENCAP (Federación de Campesinos del Perú), ante la agresividad del proceso de reforma perdió fuerza para su trabajo en el campesinado. La acción de la Federación de Trabajadores Azucareros estuvo dirigida fundamentalmente a tratar los antiguos sindicatos, que bajo la organización antigua había dado excelentes resultados para la negociación de mejoras salariales. Hoy en día, su labor no tenía mayor fundamento ni podía presentar objetivos claros. Este vacío de organización entre el campesinado lo está tratando de llenar la Confederación Nacional Agraria, que actualmente afirma haber captado más del 60% del campesinado peruano. Esta organización está basada en la unión de ligas campesinas formadas por las Cooperativas Agrarias de 55
Producción. VER GRAFICO 3. En gran medida, la Confederación está influenciada y apoya la línea del gobierno, aunque es aún prematuro poder predecir su futura acción y toma de posición. Existe pues, ahora, la posibilidad de que el campesino se organice mejor como una fuerza de presión importante ante el gobierno y que luche por sus propios intereses. 6.1.5. Dación de la Ley de Aguas Otro aspecto positivo que ha variado paralelamente al cambio en la estructura agraria es la dación de una nueva ley de aguas. La nueva ley dada en 1968 con el título de Ley General de Aguas es de vital importancia si se tiene en cuenta que, sobre todo en la Costa, pero también en la Sierra, el control del agua era un factor fundamental de poder en el sector agrario. No era suficiente un cambio en la tenencia de tierras. Un cambio en el uso de las aguas era también fundamental. La nueva ley pues, contempla y permite el uso del agua siempre y cuando este uso se realice en armonía con el interés social y que de ningún modo se constituya en una forma de control. Las aguas ahora son consideradas sin excepción y de acuerdo a la ley, como pertenecientes al Estado, no permitiéndose el uso privado de las mismas. El abastecimiento de los predios, antes fijado en forma arbitraria, basándose principalmente en la voluntad de los propietarios de los fundos situados en las tierras de cabecera de aguas, es ahora determinado por los planes de cultivos que deben realizarse en cada una de las unidades de producción, dándoseles prioridad a los cultivos que den mayor beneficio colectivo. Si bien no todas las l as empresas cumplen con preparar los planes de cultivo, sin embargo, la tendencia es en ese sentido. Esto, sin lugar a dudas, beneficiará la planificación agrícola a nivel regional y nacional. 56
6.2. NEGATIVAS17 La Reforma Agraria produjo una profunda transformación de la realidad del campo, que permitió eliminar muchas de las causas de conflictos sociales del campo, los mismos que se venían incubando desde la conquista y que generaron condiciones de latente conflicto que podían derivar en una explosión social. Sin embargo, no todos los efectos de la reforma agraria han sido positivos, de hecho se pueden apreciar los siguientes problemas luego de la reforma agraria:
Las empresas agrarias de producción de carácter asociativas no lograron el nivel de eficiencia deseado. Ante el fracaso de las mencionadas empresas, la mayoría de ellas se han desintegrado, generándose un proceso masivo de parcelación individual en favor de los socios de estas empresas, lo que ha restado productividad y eficiencia ef iciencia a la explotación de las mismas. Eliminación del mercado de tierras. Descapitalización del campo Parcelación y excesivo minifundismo. Eliminación de las empresas privadas en el agro, lo que disminuyó la inversión en nuevas tecnologías.
7. PRINCIPALES ENSEÑANSAS18 La reforma agraria es aún un tema controvertido, pues muchas de las personas que se beneficiaron así como de las que se perjudicaron todavía están activas. Sus críticos subrayan el hecho de que:
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PERÚ Ministerio de Agricultura. El proceso de la reforma agraria. 15 de mayo del 2012. Disponible en: http://www.minag.gob.pe/portal/marco-legal/titulaci%C3%B3n-y-cr%C3%A9ditos/titulaci%C3%B3nagraria-en-el-per%C3%BA/el-proceso-de-reforma-agraria 18 Fernando Eguren. Oficina Regional de la FAO para America y El Caribe. "La reforma Agraria del Perú". Santiago de Chile. 2006
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El agro se descapitalizó (perdiéndose parte de la infraestructura, de la maquinaria y del conocimiento empresarial acumulado) Retrocedió desde el punto de vista técnico, en la agricultura como en la ganadería (tanto en „software‟ como en „hardware‟)
No resolvió el problema de la extendida pobreza rural (aún hoy día el 72.5% de la población rural es pobre, y el 40.3% extremadamente pobre Hubo falta de coherencia del modelo económico que, por un lado, distribuía las tierras y, por el otro, subsidiaba las importaciones alimentarias que deprimían los precios de los productos que ofrecían esos mismos beneficiarios de la reforma agraria.
Estos argumentos no son necesariamente rechazados entre los defensores de la reforma agraria, quienes dan prioridad a otros logros que más que compensarían los impactos adversos mencionados, entre ellos: La reforma agraria fue un acto de justicia redistributiva, que permitió el acceso directo a la tierra a un gran número de pobres rurales Desplazó de la sociedad rural a los terratenientes tradicionales, eje del poder „gamonal‟, sustento de un orden semifeudal reaccionario y antimoderno vinculado a lo anterior, dio un golpe definitivo a las relaciones serviles a las que estaban sometidos centenares de miles de campesinos Contribuyó a democratizar la sociedad rural, haciendo posible la incorporación de millones de peruanos a la colectividad política y a la condición ciudadana. Aún hoy día, después de cuatro décadas, la posición respecto de la reforma agraria implementada por el gobierno militar del general Velasco es utilizada para caracterizar a las personas a partir de la opción ideológica neoliberal hoy dominante. Quienes defienden la reforma agraria son ubicados en el campo de los „estatistas‟, „populistas‟, , „antimodernizadores‟ y de los que tienen escasa fe en el mercado. En resumidas cuentas, son ubicados en el campo de lo obsoleto. En el Perú, todavía la Constitución de 1979 consideraba que la
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reforma agraria era un proceso permanente. La Constitución de 1993, promulgada por el gobierno de Fujimori, simplemente borró el término del texto. Aunque en el Perú no puede esperarse una nueva reforma agraria, dado que la que se aplicó fue bastante radical y de que hoy día no hay mucha tierra que redistribuir, es útil rescatar las lecciones que se pueden extraer de ella algunas, sobre todo en provecho de otras experiencias de reforma agraria que están seguramente por venir en otros países.
Aprovechar los contextos favorables. favorables . En el caso peruano, contribuyeron un conjunto de factores externos (guerra fría f ría y contexto de la revolución cubana; apoyo norteamericano y de organismos internacionales) e internos (emergencia de poderes urbanos, debilitamiento de la clase terrateniente, intensos movimientos campesinos) para que la reforma agraria se instalara sólidamente en la agenda política. Lograr una fuerte voluntad política. política. Fue indispensable (a) una fuerte voluntad política para que la reforma agraria fuera ejecutada, así como (b) una correlación de fuerzas políticas favorable (que el presidente Belaúnde no tuvo en 1964). La falta de ambas pudo conducir a que un gobierno autoritario asumiera esta tarea (en vista de las condiciones favorables mencionadas en el párrafo anterior). La victoria sobre la pobreza no es un resultado natural de la redistribución de activos. La redistribución de la tierra entre campesinos pobres no trae como inevitable consecuencia ni el desarrollo económico ni la derrota de la pobreza. Debe garantizarse la difusión del ‗know how‘ empresarial . La pérdida del personal técnico y gerencial que laboraban en las haciendas más modernas fue, al convertirse en cooperativas de producción, una de las razones principales para que estas fracasaran. No hubo una política decidida de formación de cuadros técnicos que reemplazaran a los desplazados. 59
Las asociaciones de productores (cooperativas y otras) no deben ser impuestas, sino creadas voluntariamente por ellos. La formación de asociaciones para la producción como las cooperativas de producción requiere de una serie de condiciones para que tengan éxito. Una de ellas es que deben surgir como respuesta a las necesidades de los propios productores. En el caso del Perú, fue un modelo empresarial impuesto desde el gobierno central. No hay nada inherente ni esencial a estas asociaciones que las hagan mejores que otras formas de organización. El apoyo estatal es indispensable. El apoyo del Estado es indispensable, tanto para la ejecución de la reforma agraria como en los primeros años de realizada. El apoyo debe ser económico, técnico y social, y ser sensible a las l as diferencias culturales. Mayor atención a las señales del mercado. Buena parte del acceso a los factores de producción estaban controlados por el Estado. Se abusó de los subsidios, que fueron indiscriminados. Los subsidios pueden ser importantes, pero si están bien orientados y si tienen como referencia alguna propuesta estratégica. Mayor coherencia en el modelo económico. económico. Por un lado se distribuían tierras, pero por otro las políticas tenían un sesgo finalmente pro industrial y pro urbano.
8. BALANCE GENERAL19 19 mil millones de soles: es el precio de la Reforma Agraria emprendida por el Gobierno Militar el 24 de junio de 1969. Ahora que se cumplen cuatro décadas de aquel acontecimiento, comienzan a aparecer cifras, estimaciones, cálculos, que invitan a la reflexión… o al desaliento.
Según informa El Comercio, la ONG Kausa ha estimado en 19 mil millones de soles el precio que el país tuvo que pagar por una redistribución de tierras que 19
HG HISTORIA GLOBAL ONLINE. La Reforma Agraria: Agraria: un amargo balance (1969-2009. 15 de mayo del 2012. Disponible en: http://historiaglobalonline.com/?s=La+Reforma+Agraria%3A+un+amargo+balance+%281969-2009%29
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muchos consideran fue incompleto y perjudicial para el agro. Por si alguien duda de las consecuencias que esto tuvo para el país, los dejamos con un artículo publicado por el Instituto Peruano de Economía a propósito de estas medidas. Luego, incluimos algunas estadísticas, del mismo IPE, que presentan un diagnóstico muy sombrío de lo que fue esta Reforma Agraria. Se puede ver el comentario en video en Agencia Perú. Recomiendo también el estupendo post de La bitácora de Hobsbawm al respecto. También se puede consultar el texto Comprender a Velasco, de Antonio Zapata. “El día de hoy se cumplen 40 años de la reforma agraria. Si bien mucho se puede comentar sobre el contexto social que hizo necesaria una medida tan drástica y las pérdidas económicas que generó el que fuese tan mal diseñado, quizás lo más preocupante sea que en el presente, las opiniones con respecto a este pasaje de nuestra historia sigan siendo tan divergentes. Por un lado, es importante reconocer que los resultados económicos de la reforma agraria fueron en extremo negativos. negativos. El documento documento Consecuencias económicas de la “revolución” de Velasco del IPE repasa la información económica al respecto. respecto. Aparte de los impactos de de la caída en la producción y en la eficiencia en el sector agrario -por ejemplo, pasamos de ser un país netamente exportador a ser un país dependiente de la importación de alimentos-, hubo un nefasto impacto en la formalidad, que ha llevado a que las medidas posteriores tengan tengan impactos más reducidos. reducidos. En el 1961 el 85% de la la tierra estaba en manos de gran, mediana y pequeña propiedad registrada. Para el 2004 el 70% de la tierra no contaba con título. En ese sentido, sentido, es importante reconocer estos costos que aún se pagan, para no repetir los errores. Después de todo, como lo explica el artículo El agro peruano en la revista Perú Económico, este sector es y seguirá siendo relevante r elevante para la economía peruana. Por otro lado, es importante también reconocer que la situación social en ese entonces llamaba a urgentes reformas. En ese sentido, sentido, aprendamos la lección de no dejar pasar los problemas para cuando ya no haya otra solución que una extrema. En la actualidad actualidad tenemos dos dos sectores agrícolas agrícolas completamente completamente distanciados: uno que anda solo y al que le está yendo relativamente bien, pero 61
que necesita algunas medidas para mejorar en competitividad (CD 18/03/2009); 18/03/2009); y otro que requiere apoyo mucho más eficiente eficiente del Estado. De hecho, el Estado debe intervenir y mejorar la productividad de los campesinos, de tal manera que puedan salir salir de la pobreza. Para eso se tiene que reconocer reconocer que los mecanismos de intervención vigentes son inequitativos e ineficientes: exoneraciones no focalizadas, crédito subsidiado y constantemente reestructurado, etc. En esto es que se debe centrar la discusión”.
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CAPITULO II ―LEY DE TIERRAS Nº 26505‖
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1. LEY DE TIERRAS20 1.1. RESUMEN21 Esta Ley, aprobada en julio de 1995, al terminar sus funciones el Congreso Constituyente Democrático, es la más importante en materia de tierras agrícolas y es mejor conocida como Ley de Tierras. Desarrollando las normas respectivas de la Constitución, busca dotar del máximo de seguridades a los propietarios agrícolas, regulando una forma muy particular de abandono de tierras, restringiendo las posibilidades de expropiación y estableciendo la servidumbre minera en caso de inicio de actividades de exploración y explotación. Asimismo esta Ley permite en sus artículos 10 y 11 la disposición de las tierras comunales, aunque la Ley 26845 modificó el artículo 10, solo en lo referido a las tierras de las comunidades campesinas de la costa. En mayo de 2008, el gobierno de Alan García publicó el Decreto Legislativo Nº 1015, el cual, modificando los artículos 10 y 11 de esta Ley, igualaba los requisitos para la disposición de tierras comunales, el cual fue modificado en junio por el Decreto Legislativo Nº 1073. Pero, en setiembre de 2008, la Ley 29261 derogó ambos decretos legislativos y restituyó la vigencia de los artículos 10 y 11 de la Ley de Tierras, con c on sus textos originales. Sin embargo, el Decreto Legislativo Nº 1064, en junio de 2008 derogó la Ley de Tierras, dejando solo vigente el artículo 10 (que había sido cambiado por el Decreto Legislativo Nº 1015). Finalmente, la Ley 29376, en junio de 2009 dejó en suspenso el Decreto Legislativo Nº 1064 pero restituyó el texto de la Ley de Tierras, sus modificatorias y restituyó la vigencia de su reglamento. La Ley Nº 29382 derogó ese decreto.
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LEY Nº 26505 (*). 15 de mayo del 2012. Disponible en: http://intranet2.minem.gob.pe/web/archivos/dgm/legislacion/LEY%20N_26505.pdf 21 CEPES - Centro Peruano de Estudios Sociales - Portal Rural 15 de mayo del 2012. Disponible en: http://www.cepes.org.pe/legisla/ley26505.htm
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La Ley 26505 fue reglamentada por el Decreto Supremo Nº 011-97-AG, el cual debe ser complementado por los Decretos Supremos Nos. 01796-AG (que reglamenta el artículo 7) y 010-97-AG (reglamento de la Segunda Disposición Complementaria de la Ley). 1.2. DISPOSICIONES PRINCIPALES
Artículo 1º.- La presente Ley establece los principios generales necesarios para promover la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas. Artículo 2º.- El concepto constitucional "tierras" en el régimen agrario, comprende a todo predio susceptible de tener uso agrario. Entre otras, están comprendidas las tierras de uso agrícola, de pastoreo, las tierras con recursos forestales y de fauna, las tierras eriazas, así como, las riberas y márgenes de álveos y cauces de ríos; y en general, cualquier otra denominación legal que reciba el suelo del territorio peruano. El régimen jurídico de las tierras agrícolas se rige por el Código Código Civil y la presente Ley. Artículo 3º.- Las garantías previstas en los Artículos 70º y 88º de la Constitución Política significa que por ningún motivo se podrá imponer limitaciones o restricciones a la propiedad de las tierras distintas a las establecidas en el texto de la presente Ley. Las áreas áreas naturales protegidas por la Ley Forestal y de Fauna Fauna Silvestre mantienen su intangibilidad. Se mantienen igualmente vigentes las normas referidas a la protección del patrimonio inmobiliario de carácter, histórico y arqueológico del país. país. Artículo 4º.- El Estado garantiza a toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera el libre acceso a la propiedad de las tierras, cumpliendo con las normas del derecho sustantivo que las regula. 65
En caso de extranjeros la propiedad de las tierras situadas en zona de frontera está sujeta a lo establecido en el Artículo 71º de la Constitución Política. Artículo 5º.- El abandono de tierras, a que se refiere el Artículo 88º segundo párrafo de la Constitución Constitución Política del Perú, sólo se refiere a las tierras adjudicadas en concesión por el Estado, en los casos de incumplimiento de los términos y condiciones de aquella. Artículo 6º.- Las acciones judiciales que impliquen derechos sobre tierras que están destinadas a uso agrícola, ganadero y forestal, se sujetan al trámite de los procesos establecidos en el Código Procesal Civil, según su naturaleza y cuantía. Artículo 7º.- La utilización de tierras para el ejercicio de actividades mineras o de hidrocarburos requiere acuerdo previo con el propietario o la culminación del procedimiento de servidumbre que se precisará en el Reglamento de la presente presente Ley. En el caso de servidumbre servidumbre minera o de hidrocarburos, el propietario de la tierra será previamente indemnizado en efectivo por el titular de actividad minera o de hidrocarburos, según valorización que incluya compensación por el eventual perjuicio, lo que se determinará por Resolución Suprema refrendada por los Ministros de Agricultura y de Energía y Minas. Artículo 8º.- Las Comunidades Campesinas y las Comunidades Nativas son libres de adoptar por acuerdo mayoritario de sus miembros el modelo de organización organización empresarial empresarial que decidan decidan en Asamblea, no estando sujetas al cumplimiento de ningún requisito administrativo previo. Artículo 9º.- Las empresas asociativas campesinas son libres para contratar y asociarse con cualquier otra empresa incluso con aquellas que se encuentran regidas por la Ley General de 66
Sociedades. Esta norma modifica la Ley General de Cooperativas conforme a su Artículo 122º. Artículo 10º.- Las Comunidades Campesinas y las Comunidades Nativas deberán regularizar su organización comunal de acuerdo con los preceptos Constitucionales y la presente Ley. Tratándose de tierras de propiedad de las Comunidades Campesinas de la Costa, la regularización del derecho de propiedad se regirá por las siguientes normas:
a) Para la adquisición en propiedad por parte de posesionarios comuneros sobre la tierra que poseen por más de un año, el acuerdo de Asamblea General de la Comunidad requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento de los comuneros posesionarios con más de un año. Para los efectos de la adquisición por el actual posesionario, la entrega de las parcelas se acredita con el documento extendido por la Comunidad a su favor.
b) Para la adquisición en propiedad por parte de miembros de la comunidad no posesionarios o de de terceros así como como para gravar, gravar, arrendar o ejercer ejercer cualquier cualquier otro acto de de disposición sobre las tierras comunales de la Costa se requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta cincuenta por ciento de los miembros asistentes a la Asamblea instalada con el quórum correspondiente. Artículo 11º.- Para Para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto sobre sobre las tierras comunales de la Sierra o Selva, Selva, se requerirá del Acuerdo de la Asamblea General con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los miembros de la Comunidad. Artículo 12º.- El Poder Ejecutivo en un plazo no mayor de 60 días de la vigencia de la presente Ley determinará mediante Decreto Supremo las zonas de protección ecológica en la Selva.
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Dichas zonas sólo podrán ser materia de concesión sujeta a las normas de protección del medio ambiente. ambiente. Esta limitación no comprende las tierras de las comunidades campesinas y nativas, las zonas urbanas y suburbanas, ni la propiedad constituida antes de la promulgación de la presente Ley. Tampoco comprende el área entregada en posesión según certificados extendidos por el Ministerio de Agricultura a la fecha de la vigencia de la presente Ley. Artículo 13º.- Facúltese al Poder Ejecutivo para que mediante Decreto Legislativo reglamente un impuesto sobre la propiedad de la tierra que exceda del límite de tres mil hectáreas. Quedan fuera del ámbito de dicho dicho tributo las comunidades campesinas y nativas, así las extensiones de tierras objeto de propiedad no estatal a la fecha de vigencia de la presente Ley.
1.3. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS COMPLEMENTARIAS
Primera.- Las causales de necesidad pública que la Ley puede invocar para proceder a la expropiación de un predio se circunscribirán a la ejecución de obras de infraestructura y servicios públicos y se regirán por las disposiciones de la Ley General de Expropiación, Expropiación, Decreto Legislativo Nº 313, y el Código Código Procesal Civil. El valor de las tierras expropiadas será el de mercado y el pago será previo, en dinero efectivo. Segunda.- A partir de la fecha de vigencia de la presente Ley, Ley, el Estado procederá a la venta o concesión de las tierras eriazas de su dominio en subasta pública, excepto de aquellas parcelas de pequeña agricultura, las cuales serán adjudicadas mediante compraventa, previa calificación de los postulantes por parte del Ministerio de Agricultura. De igual igual forma y por única vez, aquellas tierras que al 28 de julio de 2001, hayan estado en posesión continua, pacífica y pública, por un plazo mínimo de un año, de pequeños agricultores, asociaciones y comités constituidos con 68
fines agropecuarios y en las cuales se hayan realizado en forma permanente actividades agropecuarias, podrán ser dadas en propiedad por adjudicación directa en beneficio de los posesionarios señalados, conforme al reglamento que elaboren los organismos respectivos, teniendo 30 días contados a partir de la vigencia de la ley l ey para inscribirse ante la autoridad competente. Tercera.- Todas las tierras del Estado de la región de la Costa habilitadas mediante proyectos proyectos de irrigación desarrollados desarrollados con fondos públicos serán adjudicadas en subasta pública. Las tierras de propiedad privada de la referida región, que se beneficien con las obras de irrigación o drenaje ejecutadas con recursos públicos pagarán al Estado en forma proporcional el costo de las mejoras introducidas.
1.4. DISPOSICIONES FINALES
Primera.- Dase por concluidas las acciones administrativas y judiciales sobre tierras en las que es parte el Estado, seguidas al amparo de las disposiciones legales del derogado Texto Único Concordado del Decreto Ley Nº 17716, ampliatorias, modificatorias y conexas, y Decreto Legislativo Nº 653, en cualquier estado del proceso. Segunda.- El Estado garantiza los derechos de los actuales posesionarios debidamente calificados, sobre las tierras que fueron afectadas o expropiadas expropiadas con fines de Reforma Agraria. Agraria. Tercera.- La presente Ley se aprueba por mayoría calificada de acuerdo con lo previsto en el Artículo 106º de la Constitución Constitución Política del Perú y su modificación o derogación derogación se efectuará efectuará a través de otro norma legal expedida por el Congreso cumpliendo la misma formalidad. Cuarta.- Deróganse Deróganse todas las disposiciones disposiciones sobre intangibilidad intangibilidad de áreas agrícolas periféricas y cambio de uso o propiedad de 69
tierras agrícolas, así como toda toda otra norma que se oponga oponga a la presente Ley. 1.5. DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Primera.- La presente Ley será reglamentada por el Poder Ejecutivo mediante Decretos Supremos con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros en un plazo no mayor de 90 días, computados a partir de su vigencia. Segunda.- Durante el plazo a que se refiere el primer párrafo del Artículo 12º no podrán otorgarse concesiones ni derechos de propiedad sobre las áreas no comprendidas en el tercer párrafo del referido Artículo 12º.
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CONCLUSIONES Como conclusiones podemos señalar lo siguiente:
El proceso de Reforma Agraria Peruana ha afectado sustancial e irreversiblemente la estructura agraria peruana, siendo éste el proceso de mayor importancia y significado entre los cambios efectuados por el gobierno y que se han llevado a cabo dentro de un clima de tranquilidad importante de resaltar. El proceso ha motivado cambios no solamente en términos de redistribución de tierras, sino que ha afectado directamente en el incremento de ingresos de sectores importantes del área campesina. Este aumento ha sido en algunos casos de 134 por ciento. Es necesario notar, sin embargo, la presencia de eventuales que aumentando en número, no aumentan en ingresos. El mismo proceso ha motivado la estructuración de una infraestructura de capacitación, que si bien no ha funcionado ordenadamente, ha creado una inquietud por mejorar y encontrar nuevos caminos de acción. Medidas importantes colaterales han sido tomadas, como son la Ley de Aguas y la de impulsar la organización campesina como grupo organizado de presión. Como todo proceso de cambio hay problemas importantes que surgen. Uno de ellos es la inestabilidad de los técnicos en la dirección de las empresas y la falta de entrenamiento específico para esta nueva situación planteada. Otro factor que necesita atención prioritaria a nuestro entender, es la tendencia a la disminución de horas de trabajo en algunas empresas con resultados que pueden ser catastróficos, no sólo para las empresas campesinas, sino para todo el proceso revolucionario peruano. Por último, se necesita encarar con rapidez el problema del abandono relativo en que se encuentra el minifundismo tradicional, sector que comparativamente con el sector moderno de la Costa, no ha recibido 71
mayor atención en el proceso de Reforma Agraria. Esto trae como consecuencia una polarización que en el futuro puede causar serios problemas. A nuestro entender, estos tres últimos puntos tienen que ser rápida y seriamente tratados por la conducción del proceso de cambio del agro peruano.
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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ANEXOS 1. CUADROS CUADRO Nº 1
CUADRO Nº 2
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CUADRO Nº 3
CUADRO Nº 4
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CUADRO Nº 5
CUADRO Nº 6
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CUADRO Nº 7
CUADRO Nº 8
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CUADRO Nº 9
CUADRO Nº 10
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2. GRAFICOS GRAFICO Nº 1
GRAFICO Nº 2
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GRAFICO Nº 3
GRAFICO Nº 4
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