REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN LA REGIÓN ANDINA

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN LA REGIÓN ANDINA


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El Foro Andino y la producción de este libro fueron posibles gracias al apoyo que CEPES recibió de varias instituciones, a las que expresa su agradecimiento. Contribuyeron a la organización del Foro la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra (International Land Coalition, ILC), la Convención Nacional del Agro Peruano (Conveagro) y la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP). Apoyaron financieramente, ade más de la ILC y ALOP, ICCO (Holanda), OXFAM Internacional y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA).

ISBN: 9972-722-05-8 Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú con el n.° 2006-9918 © Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) Av. Salaverry 818, Lima 11, Perú Teléfono: 433-6610 Fax: 433-1744 E-mail:[email protected] Cuidado de la edición: José Luis Carrillo Mendoza Diseño de la cubierta: Gonzalo Nieto Degregori Diagramación de los interiores: Ediciones Nova Print SAC Impresión: Bellido Ediciones EIRL Primera edición: Lima, 2006

Presentación

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Reforma agraria y desarrollo rural en el Perú / Fernando Eguren

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La reforma agraria inconclusa en el Oriente de Bolivia / Miguel Urioste, Cristóbal Kay

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Política de tierras, reforma agraria y reconstrucción del territorio rural en Colombia / Manuel Rojas

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Reforma agraria y desarrollo rural en Chile / Sergio Gómez

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La cuestión rural agraria en el Ecuador: Búsqueda de sociedades democráticas en tiempos globalizados / Francisco Rhon

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Reforma agraria y desarrollo rural sostenible en Venezuela: Algunos interrogantes / OlivierDelahaye

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Las organizaciones colectivas, los recursos y los pueblos indígenas en el Perú / Alejandro Diez

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Problemas y perspectivas de los territorios indígenas en Bolivia / Juan Carlos Rojas

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Pueblos indígenas, tierras y territorios ¡José Bengoa

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Las comunidades rurales pobres y la reforma agraria en el Ecuador / Luciano Martínez

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(;

) \TEN1 1 X

Cultivos con fines ilícitos: Otro desarrollo alternativo es posible / 1 fugo Cabieses (oca y muicidu en la economía campesina Yungas y Chapare ri Bolivii J’berto Laserna Agricultui. cl.I]ti.vos ilíciio y desarrollo rural en Colombia / Edelmira Perez Implicancias de los tratados de libre C( el desarrollo rural / Miguel Caillaux

sobre 2

(Jobalización y desarrollo rural: Perspectivas desde Colombia / (arlos Gustavo Cano

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Globalización y desarrollo rural en Chile / Daniel Rey

283

Globalización y desarrollo rural ¡Juan Luis Hernández

2[

Globalización y desarrollo rural: Una visión desde fuera / Carlos Toranzo

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Entiç 1;v ganancias y la identidad / Guillermo Rochabrún

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en el Foro Rural Andino sobr& ESTE LIBRO REÚNE LAS Reforma Agraria y Desarrollo Rural, realizado en Lima entre el 20 y el 22 d febrero del 2006. La idea del Foro Andino surgió a propósito de la convocatoria de la FA( a una Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural, que S( llevó a cabo en marzo del mismo año en Porto Alegre, Brasil. En el documentt de convocatoria, de julio del 2005, el Comité Organizador de la Conferencii consideró que esta “L...] serviría para contribuir a que los gobiernos naciona les y la apoyen los procesos de reforma agraria y de desarrollo rurales en curso, y asegurar los derechos de tenencia, el acceso a la tierra y otros recursos naturales para los pobres”. Se presentó así la ocasión para volver a discutir, después de muchos años en los que la reforma agraria era considerada en América Latina como cosa del pasado, un aspecto fundamental de la problemática rural: el acceso de los campesinos a la tierra y su tenencia, pero esta vez vinculándolo al desarrollo rural. Las exposiciones estuvieron cargo de especialistas de Bolivia, Colombia, Chile, el Ecuador, el Perú y Ven zuda, y fueron debatidas por un público diverso de especialistas, académicn dirigentes agrarios y de pueblos indígenas, funcionarios públicos y mt de organizaciones no gubernamentales de esos países. La concentración de la tierra y el minifundio continúan siendo temas no resueltos para muchos países andinos. Su resolución requiere de reformas agrarias de algún tipo: redistribución de tierras, derechos nativos a territorios, perfeccionamiento de las políticas y normas vinculadas a la propiedad comunal de tierras y de recursos naturales, titulación de derechos de propiedad, etcé tera. La experiencia indica, sin embargo, que las reformas agrarias pueden sei una condición necesaria pero no suficiente para enfrentar otros problemas qu asolan el campo latinoamericano: la extensión y profundidad de la pl U( Al

PRESENTACIÓr

la persistencia de la violencia, el deterioro de los recursos naturales, el atrasc tecnológico, la escasa presencia del Estado, la baja calidad de los bienes públi cos, la emigración masiva y los riesgos de la apertura comercial internacional. El desarrollo rural viene a ser finalmente la superación de este conjunto d€ desafíos, que deberían convertirse en las bases de una agenda rural andina. El propósito del Foro Andino fue analizar y discutir una agenda rural andina en relación con los siguientes planteamientos: Reforma agraria y desarrollo rural: La reforma agraria debe ser concebida como parte de un proceso de búsqueda tanto de una más justa distribución d los recursos como de un medio que estimule un desarrollo socioeconómicc equitativo. Por lo tanto, es parte de una estrategia de combate a la pobreza y la marginación. Comunidades campesinas y pueblos indígenas: Acceso a la tierra y otro. campe recursos naturales.- Con distintos nombres, un sinos e indígenas forman parte de organizaciones colectivas, algunas de ellas recientes. Poi con siglos de existencia, otras formadas en largo tiempo han sido ignoradas o sometidas por los estados y por los grupos en lo de poder nacionales o regionales, pero una serie de tópicos: últimos lustros. Su emergencia ha la diferencia entre tierra y territorio y los derechos sobre ellos; los derechos d los pueblos indígenas; el manejo comunal o colectivo de los recursos naturales; el pluralismo jurídico y derechos sobre los actividades extractivas por usos alternativos de la tierra en áreas comunales, entre Otros. Cultivos ilícitos y desarrollo rural: Por su importancia en al menos tre países andinos, se decidió la inclusión de este tema. La economía de la coca genera conflictos y corrupción mucho más allá de las áreas productoras. Tiende a ser enfrentada militarmente en lugar de con alternativas serias para los cultivadores. de las eco• Globalización y desarrollo rural: La nomías nacionales y la cada vez más profusa normatividad internacional qu regula las relaciones económicas nacionales, regionales y locales, hace inevitabl€ el análisis del proceso de globalización y la agricultura. Fernando Eguren EDITOR


REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN EL PERÚ Fernando Eguren CEPES

LA REFORMA AGRARIA PERUANA fue una de las más radicales de América del Sur. Las condiciones internas para su realización se presentaron en los años cincuenta del siglo recién pasado y fueron varias: (a) las migraciones del campo a la ciudad se incrementaron significativamente, y en las clases urbanas acomodadas apareció el temor a la formación de ‘cinturones de pobreza’ que empezaban a rodear las principales ciudades; (b) las recurrentes y masivas manifestaciones reivindicativas de campesinos, muchas de las cuales culminaron en la toma de tierras de las haciendas; (c) una extrema concentración de la propiedad de la tierra, la pobreza omnipresente de la población rural y la difusión de relaciones laborales precapitalistas, particularmente en la sierra; (d) la necesidad de ampliar los mercados para una industria en gestación, que no podía desarrollarse en un medio rural con esas características. La clase política conservadora, reacia a la idea misma de una reforma agraria, se vio obligada a aplicar alguna forma de intervención para modificar la estructura de la propiedad. Así, en las décadas de 1950 y 1960 una serie de hechos dieron inicio a la transformación del campo peruano. En 1956 un Gobierno de derechas formó una comisión para la reforma agraria y la vivienda; en 1962 una Junta Militar de Gobierno dio una ley de reforma agraria que, en la práctica, convalidaba la ocupación de tierras por campesinos en los latifundios de los valles de La Convención y Lares, en el departamento del Cusco; en 1964 un Gobierno democrático aprobó una Ley de Reforma Agraria que debía tener alcance nacional pero que, a falta de decisión política, fue tímidamente aplicada; en 1969, por último, un Gobierno Militar expidió y ejecutó una nueva Ley de Reforma Agraria, esta vez con el respaldo de la institución que era —y sigue siendo— la más organizada del país: las Fuerzas Armadas. Con la reforma agraria, el Gobierno del general Juan Velasco Alvarado culminó un ciclo que puso fin al largo periodo en el que las haciendas tradicionales

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organizaban la sociedad y la economía provincianas en gran parte del país, fin al que contribuyeron en gran medida la expansión de los mercados —aunque fuese incipiente— en las áreas rurales; el mejoramiento de la comunicación vial, que vinculó territorios aislados y permitió la circulación de bienes y personas; el desplazamiento de la importancia de las actividades económicas agrarias por otras de base urbana, y las intensas movilizaciones campesinas. La reforma agraria se ejecutó sobre todo en la costa y en la sierra del país, las dos regiones con mayor población rural y mayores áreas de uso agropecuario. Entre junio de 1969 y junio de 1979 se expropiaron 15.826 fundos y más de 9 millones de hectáreas. La mayor parte de esta área fue adjudicada a 370 mil beneficiarios.1 Todos los latifundios y muchos predios de menor tamaño fueron expropiados. La clase terrateniente fue liquidada social y económicamente. Sobre el área de las haciendas fueron organizadas empresas asociativas (cooperativas agrarias de producción-CAP y sociedades agrícolas de interés social-SAIS), con la finalidad de mantener economías de escala y la infraestructura (de riego y otras). También se adjudicaron tierras a otras asociaciones: grupos y comunidades campesinas y empresas de propiedad social. Solo una reducida minoría de tierras fue entregada a individuos. La radicalidad de la reforma puede ser mejor apreciada si se considera que 71 por ciento de las tierras de cultivo bajo riego, que habían sido de propiedad privada, fueron expropiadas y adjudicadas; lo propio ocurrió con 92 por ciento de las tierras de cultivo de secano (dependientes de las lluvias) y 57 por ciento de los pastos naturales.2 El porcentaje de beneficiarios, sin embargo, no fue tan espectacular: alrededor de una cuarta parte de familias rurales (370 mil).3 La cooperativización de las haciendas y de las SAIS fue un fracaso. La mayor parte de cooperativas, desprovistas de personal técnico y gerencial, difuminadas las jerarquías internas que requiere el manejo de empresas complejas y tironeadas por intereses contradictorios de los trabajadores, que al mismo tiempo eran propietarios y asalariados, sucumbieron y fueron parceladas en unidades familiares por los propios asociados. La mayor parte de las SAIS, por su lado,

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Matos Mar, José y J. M. Mejía: La reforma agraria en el Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1980, p. 171. La cifra final actualizada al 30 de setiembre de 1993 es de 9’688.763 ha adjudicadas (véase Del Castillo, Laureano: Los censos agrarios y la estructura de propiedad agraria en el Perú. Lima: Universidad de San Martín de Porres, junio del 2001). Ibid., cuadro 26, p. 185. Ibid., p. 182. Si por “beneficiario” se entiende “familia beneficiaria”, puede afirmarse que la reforma agraria benefició de manera directa a alrededor de un millón y medio de pobladores rurales, alrededor de 27 por ciento de la población rural total. Un gran número de la población no beneficiada era ya poseedora de tierras, aunque fuese de minifundios.

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sucumbieron asimismo al mal manejo empresarial y al asedio campesino, tanto interno como externo, para diluirse en las comunidades campesinas circundantes y también en parcelas familiares. Factores externos coadyuvaron a este desenlace: a partir de 1975 se manifestó una aguda crisis económica que perduraría hasta comienzos de la década de 1990. Si bien la reforma agraria no alcanzó a la selva, en los años del Gobierno Militar se dieron dos normas importantes desde el punto de vista del acceso a la tierra y de seguridad de la tenencia. En 1974 el Gobierno Militar promulgó la Ley de Comunidades Nativas y Promoción Agraria de las Regiones de la Selva Alta y Selva Baja, para regular el acceso a la tierra en la región amazónica. La mayor contribución de esta ley fue el reconocimiento del derecho de los asentamientos indígenas a la propiedad legal de sus tierras. Esta ley (20653) declaraba la tierra comunal indígena como inalienable, imprescriptible e inembargable. Sin embargo, reconocía derechos sobre la tierra solo a las comunidades nativas, es decir, a los asentamientos locales y no a los pueblos indígenas en tanto pueblos originarios.4

LECCIONES DE LA REFORMA AGRARIA La reforma agraria es aún un tema controvertido, pues muchas de las personas que se beneficiaron, así como de las que resultaron perjudicadas, todavía están activas. Sus críticos subrayan el hecho de que: (1) el agro se descapitalizó (con lo que se perdió parte de la infraestructura, de la maquinaria y del conocimiento empresarial acumulado); (2) la agricultura y la ganadería retrocedieron desde el punto de vista técnico (tanto en software cuanto en hardware); (3) no resolvió el problema de la extendida pobreza rural (aun hoy día 72,5 por ciento de la población rural es pobre, y 40,3 por ciento extremadamente pobre; véase, en el anexo, el cuadro 1); (4) hubo falta de coherencia del modelo económico que, por un lado, distribuía las tierras y, por el otro, subsidiaba las importaciones alimentarias que deprimían los precios de los productos que ofrecían esos mismos beneficiarios de la reforma agraria. Estos argumentos no son necesariamente rechazados por los defensores de la reforma agraria, quienes dan prioridad a otros logros que más que compensarían los impactos adversos mencionados, entre ellos: (1) la reforma agraria fue un acto de justicia redistributiva, que permitió el acceso directo a la tierra

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Santos Granero, Fernando y Frederica Barclay: La frontera domesticada: Historia económica y social de Loreto, 1850-2000. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 2002, pp. 313-314.

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a un gran número de pobres rurales; (2) desplazó de la sociedad rural a los terratenientes tradicionales, eje del poder “gamonal”, sustento de un orden semifeudal reaccionario y antimoderno; (3) vinculado a lo anterior, dio un golpe definitivo a las relaciones serviles a las que estaban sometidos centenares de miles de campesinos; (4) contribuyó a democratizar la sociedad rural, e hizo así posible la incorporación de millones de peruanos a la colectividad política y a la condición ciudadana. Aun hoy, después de más de tres décadas, la posición respecto de la reforma agraria implementada por el Gobierno Militar del general Velasco es utilizada para caracterizar a las personas a partir de la opción ideológica neoliberal dominante. Quienes defienden la reforma agraria son ubicados en el campo de los “estatistas”, “populistas”, “cepalistas”, “antimodernizadores” y de los que tienen escasa fe en el mercado. En resumidas cuentas, se los sitúa en el campo de lo obsoleto. En el Perú, todavía la Constitución de 1979 consideraba que la reforma agraria era un proceso permanente. La Constitución de 1993, promulgada por el Gobierno de Fujimori, simplemente borró el término del texto. Aunque no puede esperarse una nueva reforma agraria en el país, dado que la que se aplicó fue bastante radical y que hoy día no hay mucha tierra que redistribuir (véase, en el anexo, el cuadro 2), es útil rescatar las lecciones que pueden extraerse de ella —algunas son obvias—, sobre todo en provecho de otras experiencias de reforma agraria que están seguramente por venir en otros países: a)

Aprovechar los contextos favorables. En el caso peruano contribuyeron un conjunto de factores externos (la Guerra Fría, la Revolución cubana, el apoyo estadounidense y de organismos internacionales) e internos (emergencia de poderes urbanos, debilitamiento de la clase terrateniente, intensos movimientos campesinos) para que la reforma agraria se instalase sólidamente en la agenda política. b) Lograr una fuerte voluntad política. Era indispensable: (a) una férrea voluntad política para que la reforma agraria sea ejecutada; así como, (b) una correlación de fuerzas políticas favorable (que el presidente Belaunde no tuvo en 1964). La ausencia de ambas condujo a que un gobierno autoritario asumiese esta tarea (en vista de las condiciones favorables mencionadas en el párrafo anterior). c) La victoria sobre la pobreza no es un resultado natural. La redistribución de la tierra entre campesinos pobres no trae como inevitable consecuencia ni el desarrollo económico ni la derrota de la pobreza. d) Debe garantizarse la difusión del know how empresarial. La pérdida del personal técnico y gerencial que laboraba en las haciendas más modernas fue, cuando estas se convirtieron en cooperativas de producción, una de las


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razones principales para que ellas fracasasen. No hubo una política decidida de formación de cuadros técnicos que reemplazasen a los desplazados. e) Las asociaciones de productores —cooperativas y otras— no deben ser impuestas, sino creadas voluntariamente por ellos. La formación de asociaciones para la producción —como las ya citadas CAP— requiere de una serie de condiciones para que tengan éxito. Una de ellas es que deben surgir como respuesta a las necesidades de los propios productores. En el caso del Perú, fue un modelo empresarial impuesto desde el Gobierno Central. No hay nada inherente ni esencial a estas asociaciones que las hagan mejores que otras formas de organización. f) El apoyo estatal es indispensable. El apoyo del Estado es indispensable para la ejecución de la reforma agraria y en los primeros años de realizada. Este soporte debe ser económico, técnico y social, y ser sensible a las diferencias culturales. g) Mayor atención a las señales del mercado. Buena parte del acceso a los factores de producción estaban controlados por el Estado. Se abusó de los subsidios, que fueron indiscriminados. Estos pueden ser importantes, pero solo si están bien orientados y si tienen como referencia alguna propuesta estratégica. h) Mayor coherencia en el modelo económico. Por un lado se distribuían tierras, pero por otro las políticas tenían un sesgo finalmente pro industrial y pro urbano.

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL Establecer la conexión entre la reforma agraria y el desarrollo rural es una preocupación relativamente reciente. Las reformas agrarias de la segunda mitad del siglo pasado buscaron, es cierto, una distribución más equitativa de la tierra, pero respondieron sobre todo a una estrategia de desarrollo urbano-industrial, en relación con la cual al sector agrario le correspondía una posición subordinada, como proveedor de alimentos baratos —el principal bien salario— para las ciudades, como generador de divisas (gracias a la comercialización externa de productos de exportación hoy llamados tradicionales), como abastecedor de insumos para la industria, y también como mercado de los bienes industriales.

EL

SESGO URBANO DE LAS POLÍTICAS AGRARIAS

Desde la década de 1980 las políticas agrarias consolidaron el ya referido “sesgo urbano”, cuya manifestación más marcada fue el estímulo, con subsidios, a las

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importaciones de alimentos destinadas al gran mercado urbano. Al inicio de la reforma agraria (1969) el valor FOB de las importaciones agropecuarias fue de 77,2 millones de dólares. Seis años después (1975) este monto aumentó en 450 por ciento (345,7 millones de dólares). De manera menos pronunciada, el valor de las importaciones continuaría creciendo, y en 1990 fue de 487 millones de dólares.5 Cuando se ejecutó la reforma agraria no había escasez de fuerza laboral para las actividades urbanas pujantes, pues el proceso migratorio del campo a la ciudad ya se había instalado, como respuesta al acelerado crecimiento demográfico.6 Antes bien, debía desviarse la corriente migratoria del campo a la ciudad, para evitar, como ya se mencionó al inicio, el crecimiento de precarias barriadas —rebautizadas luego como “pueblos jóvenes”— alrededor de las ciudades mayores, en particular Lima. Esa fue una de las principales funciones de la “conquista del oriente”, expresión del presidente Belaunde para designar su política de estímulo a la migración campesina hacia la selva alta, que debería ofrecer un escape a la presión demográfica. No podían preverse todavía las consecuencias negativas de tal política, pobremente planificada: los conflictos de los nuevos colonos con la población asentada en las áreas supuestamente vacías; la depredación de los recursos naturales (suelos, flora, fauna); la expansión de cultivos destinados al uso ilegal, particularmente de la coca. El modelo urbano-industrial fue paulatinamente abandonado luego del Gobierno Militar y reemplazado por otro en el que el motor de la economía pasó a ser, como en tantas otras ocasiones en la historia del país, el sector primario exportador. Se mantuvo el sesgo urbano de las políticas agrarias, dada la mayor sensibilidad de los gobiernos a la presión de la población urbana contra el alza del costo de vida que a la rural. Durante toda la década de 1990 la tendencia de los precios de los productos agrícolas fue a la baja, en beneficio de los consumidores pero en perjuicio de los productores.

UNA

NUEVA POLÍTICA AGRARIA

Lo nuevo fue que desde inicios de la década de 1990 las exportaciones de productos agrícolas “no tradicionales” se sumaron a las exportaciones mineras, 5 6

Ministerio de Agricultura: Primer compendio estadístico agrario 1950-1991. Lima: Ministerio de Agricultura-Oficina de Estadística Agraria, diciembre de 1992, cuadro 10.7. En los años previos a la reforma agraria —en el quinquenio 1955-1960—, el crecimiento demográfico alcanzó su pico, con una tasa anual de entre 2,75 por ciento y 2,92 por ciento (véase INEI: “Perú: Estimaciones y proyecciones de población 1950-2050”, en Boletín de Análisis Demográfico n.º 35. Lima: INEI/CEPAL, setiembre del 2001).


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pesqueras y agrarias “tradicionales” (sobre todo el café). El éxito del sector agroexportador chileno impulsó a los gobiernos posreforma agraria y a potenciales inversionistas a tomar partido por las excelentes condiciones naturales de la costa peruana para cultivos comerciales de contraestación (en relación con el hemisferio norte), y por las ingentes inversiones públicas en infraestructura vial y de riego acumuladas en esa región a lo largo de décadas (en marcado contraste con las otras dos regiones del país, la sierra y la selva, que se mantienen absolutamente descapitalizadas). Las condiciones institucionales para tal giro de la agricultura costeña fueron generándose durante las décadas de 1980 y 1990. Uno de los cambios más importantes fue el desmontaje de la legislación realizado por la reforma agraria, que imponía severas restricciones al mercado de tierras y a las inversiones corporativas.7 En general, la adopción por los gobiernos de turno de las reformas estructurales neoliberales, anunciada ya desde el regreso a la democracia política en 1980 pero particularmente militante durante la década del presidente Fujimori (1990-2000), facilitó el fortalecimiento de un significativo sector moderno agroexportador que es, sin duda, el que más sobresale por su dinamismo en el sector agrario. A la vanguardia tecnológica y de la gestión moderna en el mundo rural peruano, la inversión por unidad de superficie en estas nuevas empresas agrarias es definitivamente más alta que en la agricultura orientada al mercado interno. Sin embargo, este sector agroexportador “no tradicional” no ocupa ni 10 por ciento de las tierras agrícolas de la costa y comprende apenas 1,5 por ciento de las tierras de cultivo del país (mientras que más de 4,5 por ciento del área total en producción está cubierta por los cultivos de exportación “tradicionales”).8 Aun si se expandiese al doble, la agricultura de exportación difícilmente se convertirá en el factor que arrastre al conjunto del sector agrario a una mayor eficiencia productiva. Esto resulta más cierto si pasamos de los estimados por superficie a los estimados por número de predios. La inmensa mayoría de predios difícilmente podrá “engancharse” con éxito a un mercado internacional exigente y competitivo, dada su pequeña escala, el bajo nivel del capital humano, la escasa infraestructura productiva, la falta de servicios financieros y no financieros y, sobre todo, porque orienta su producción al autoconsumo o para 7

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Véase Eguren, Fernando: “Las políticas agrarias en la última década: Una evaluación”, en Fernando Eguren, M. I. Remy y P. Oliart, editores: Perú: El problema agrario en debate/ SEPIA X. Lima: SEPIA, 2004. El área total de tierras de cultivo registrada en 1994 (año del último Censo Nacional Agropecuario) fue 5,5 millones de ha. Alrededor de 1,7 millones están bajo riego. El área de cultivo en la costa —toda bajo riego— se estima en 800 mil ha.

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los mercados regionales y nacional, algo que parecen olvidar muchos de los promotores de la agroexportación.9 La modernización de la agricultura peruana tomó, pues, una senda excluyente. El ya magro apoyo estatal a la pequeña agricultura comercial, canalizado básicamente a través de créditos e insumos subsidiados y algunos programas menores de extensión agrícola y apoyo a la comercialización, fue suprimido a inicios de 1990 y no se lo reemplazó por la iniciativa privada, como prometía el discurso oficial de la época. La mediana agricultura orientada al mercado interno también fue afectada por una política agraria centrada —a veces embelesada— en promover las exportaciones. Los campesinos que mantienen una agricultura de subsistencia han sido marginados de toda pretensión de desarrollo, y se los ha convertido en objeto de los llamados “programas sociales”, es decir, de transferencias de recursos destinados al consumo, supuestamente temporales por ser compensatorios de los efectos empobrecedores de la política neoliberal (pero que se convierten en permanentes, por ser también permanentes los efectos empobrecedores de esa política, y por los intereses creados de ejecutores y beneficiarios). Transferencias que, a fin de cuentas, tienden a debilitar la democracia, transformando a ciudadanos en clientes del Gobierno de turno, como quedó tan claro en el régimen autoritario de Alberto Fujimori. Este escenario, del que resultan especialmente beneficiados aquellos vinculados a la agroexportación no tradicional, es poco propicio para promover el desarrollo rural en la mayor parte de nuestro territorio, donde habitan un millón y medio de familias, entre pequeños agricultores comerciales y campesinos minifundistas. La próxima firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de América consolidará esta situación y ahondará las distancias entre quienes exportan y los que no lo hacen. La vigencia de la Convención Nacional del Agro Peruano (Conveagro) se explica en parte por esta situación. En un país como el Perú, con escasa cultura negociadora y de búsqueda de consensos, no deja de ser excepcional una

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El censo de 1994 registró cerca de 1,75 millones de predios en todo el país. Aunque no hay un censo de todo el agro exportador, es obvio que el porcentaje dedicado a la exportación no tradicional es relativamente muy pequeño. Menos de 3 mil agricultores están comprometidos con el cultivo de exportación “de bandera”, el espárrago (cuando se realizó un censo esparraguero en 1998 eran alrededor de 2.140). La reciente y aparentemente exitosa incorporación de pequeñas áreas de cultivos de exportación “no tradicional” en la sierra estimuló la imaginación de algunos políticos en la última contienda electoral, quienes no dudaron en afirmar que en cinco años la sierra podía tener 150 mil ha dedicadas a la agroexportación no tradicional (el doble de lo que hay hoy en la costa).


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asociación compuesta por organizaciones de productores muy heterogéneos —medianos empresarios, pequeños agricultores familiares y campesinos—.10 El factor articulador es que casi todos ellos destinan su producción al mercado doméstico; es decir, son la parte marginada de las políticas neoliberales. No por azar una de las consignas más repetidas por Conveagro para lograr un TLC favorable es “En defensa de la agricultura nacional”. No podemos obviar, sin embargo, que existen esfuerzos interesantes del Estado, aunque menores, orientados al desarrollo rural. Hay algunos proyectos, sobre todo en la sierra, que tienen ese propósito, aunque muchos de ellos son más bien iniciativas de agencias de cooperación o de las instituciones financieras multilaterales. Por lo demás, con toda la utilidad que pueden tener los proyectos, ninguna sociedad ha logrado su desarrollo con la agregación de estos. Hay que mencionar también que ha habido algunos esfuerzos destacados de inversión pública, como la ampliación de la red de caminos rurales y de las telecomunicaciones, y la extensión de los servicios de salud. Pero todos estos esfuerzos, juntos, son desproporcionadamente pequeños frente a la magnitud de la pobreza y el atraso de las áreas rurales, y no se dirigen necesariamente al fondo de los problemas. Debe también mencionarse que en el 2004 el Gobierno oficializó una Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (decreto supremo 065-2004-PCM), cuyo objetivo es: “[…] impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad y democratización de las decisiones locales.”11 A pesar de reconocer que la baja rentabilidad de las actividades de los agricultores pobres se debe, entre otros factores, a un entorno macroeconómico desfavorable que dificulta la incorporación de la pequeña y mediana producción agropecuaria y a los escasos incentivos para la inversión privada en las áreas pobres, la Estrategia reafirma su fe en el mercado y el papel subsidiario del Estado. Se trata de un largo documento de carácter preliminar, en alguna parte descriptivo y en otra normativo, elaborado para ser discutido por gremios, asociaciones de productores, universidades, gobiernos regionales, en búsqueda de consensos “[…] que se puedan materializar en acciones de política y orientación

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También forman parte de Conveagro ONG, colegios profesionales, universidades y otras instituciones vinculadas al tema agrario. Presidencia del Consejo de Ministros: “Estrategia Nacional de Desarrollo Rural”, en Perú: Políticas para superar la pobreza. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros, 2004.

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para las prioridades de inversión pública y de la ayuda externa”. Entendemos que después de su publicación tal voluntad no se ha materializado.

¿HACIA

UNA NUEVA POLARIZACIÓN DEL AGRO?

Terminar con la polarización de la propiedad de la tierra —marcada por la coexistencia de una gran concentración en pocas manos con el minifundio, como dos caras de la misma moneda— ha sido la razón principal para emprender muchas de las más significativas reformas agrarias, incluyendo la peruana. En términos generales, ese objetivo se logró. Pero la realidad es dinámica. En las décadas siguientes, al amparo de una legislación de tierras liberal, ha habido un proceso de concentración de la propiedad en algunos valles de la costa que ha seguido dos caminos diferentes. a) El primero es la adquisición por inversionistas de tierras de particulares —en muchos casos de quienes fueron beneficiarios de la reforma agraria de 1969—, sea por compra, sea por arrendamiento. Este traspaso de derechos de propiedad y de posesión se ve facilitado por las dificultades de los pequeños agricultores para desenvolverse en el mercado, dado su muy limitado acceso a servicios financieros y no financieros, a infraestructura productiva y a otras condiciones necesarias para un mejor desempeño económico, y por la ausencia de políticas que incentiven su asociatividad (necesaria para lograr economías de escala). Como consecuencia, muchos se ven obligados a vender o arrendar, abandonando la actividad agraria o retornando a la condición de asalariados. Facilita este traspaso la regularización de los derechos de propiedad impulsada por el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT). Paradójicamente, un programa en principio destinado a dar seguridad a propietarios gracias a la formalización de sus derechos sirve también, en la práctica, para aumentar la inseguridad de quienes tienden a ser excluidos por el entorno económico. Muchos dirán que se trata precisamente de eso, de que las tierras vayan a quienes puedan hacerlas productivas de la manera más eficiente posible. Este argumento tiene dos limitaciones. La primera es que el mercado supone que los sujetos económicos deben tener oportunidades más o menos similares para demostrar quiénes son eficientes y quiénes no. En la realidad, tal similitud de oportunidades es una ficción, por las razones que ya hemos mencionado. La competencia es desleal. En este contexto, el “libre mercado” juega a favor de los que ya están mejor situados, pues los que tienen ventajas tienden a acumular más ventajas, mientras los que tienen desventajas tienden también a acumularlas. Las políticas públicas deberían contribuir a que el terreno esté mejor nivelado,


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pero aquí se sostiene que, al contrario, desde la década de 1980 estas políticas tienden a favorecer la concentración de la propiedad. b) Esta interpretación está reforzada por el segundo camino de concentración de la propiedad de las tierras y que depende directamente de las políticas públicas: la modalidad de entrega de nuevas tierras irrigadas gracias a grandes represas financiadas con recursos públicos. En décadas pasadas, las nuevas tierras ganadas al desierto eran transferidas por ventas u otros mecanismos a agricultores, medianos y pequeños.12 En los últimos lustros las nuevas tierras son subastadas en condiciones tales que favorecen claramente a grandes inversionistas, y a precios que implican un fuerte subsidio estatal. Es claro, pues, que después de la reforma agraria los sucesivos gobiernos civiles, matices más matices menos, adoptaron un modelo de modernización de la agricultura liderado por la gran empresa agroexportadora. En esta región podemos encontrar hoy varias empresas con más de 500 ha de extensión y algunas que superan las mil ha (cuando la reforma agraria impuso un límite máximo de 150 ha a empresas no asociativas). Finalmente, cabe mencionar que en la costa peruana hay más de una decena de grandes empresas que, en conjunto, suman más de 70 mil ha de tierras de cultivo bajo riego, herederas de las grandes haciendas azucareras, que fueron transformadas por la reforma agraria en cooperativas agroindustriales. La mayor parte de ellas han acumulado grandes y graves problemas económicos y de gestión y están pasando, no sin muchas dificultades, al control de inversionistas privados. No disponemos de información suficiente para dar cifras precisas, pero es razonable estimar que alrededor de 10 por ciento de las tierras irrigadas en la costa están concentradas en empresas de 500 ó más ha. Como es obvio, este porcentaje es comparativamente pequeño con el que existía antes de la reforma agraria o el que existe en otros países en la actualidad. Pero debe tomarse en cuenta que esta concentración ha ocurrido en las últimas dos décadas, en un proceso que ha sido lento en buena parte por la larga crisis económica del

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Para el ingeniero Charles Sutton, el mayor estratega de las grandes obras de irrigación de la costa en la primera mitad del siglo pasado, estas debían tener un propósito económico y uno social. La finalidad de estas obras debía ser: “[…] crear el mayor número posible de propietarios agrícolas, usufructuarios de la mayor cantidad posible de agua en cantidades mínimas por unidad de tierra o por unidad de cosecha producida” (ponencia presentada en el Primer Congreso de Irrigación y Colonización, realizado en Lambayeque en 1929). Su posición le granjeó la animadversión del latifundismo norteño, que lo denunciaría ante el Poder Judicial. Dado lo insustancial de la acusación, el propio fiscal la retiró (véase Pérez Santisteban, Víctor: Sutton y la irrigación de Olmos. Lima: Grafital SCRL, 1980).

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FERNANDO EGUREN

país, pero que presumiblemente se acelerará en la medida en que esta vaya superándose.13 No puede afirmarse que estamos en un proceso masivo de conformación de nuevas haciendas, es decir, de grandes extensiones de explotación extensiva, con predominio de mano de obra no asalariada y ‘señorones’ al mando, que motivó las reformas agrarias del pasado. Las condiciones sociales, políticas y económicas ya no dan para eso. No podrían subsistir. Las nuevas grandes empresas son modernas y eficientes, y las “buenas prácticas” exigidas por los países ricos importadores contribuyen a que mejoren las condiciones de trabajo de los asalariados que laboran en ellas. Pero es preciso tomar conciencia de que el modelo vigente de modernización del agro es excluyente, y aunque las cifras de comportamiento del sector agroexportador “no tradicional” son impactantes, sus efectos en el desarrollo rural son reducidos.14 Si bien el proceso de concentración de la propiedad de la tierra ha sido hasta el momento moderado, aunque significativo de una tendencia, otro tipo de concentración está incrementando las brechas entre un sector agroexportador moderno y el grueso de la agricultura que está orientada al mercado doméstico: la concentración de capitales. Las explotaciones de punta que orientan su producción al exterior utilizan las tecnologías más eficientes, los mejores insumos, riego tecnificado, personal altamente calificado y gestión moderna, mejor información, mayor acceso a conocimientos y posibilidades de utilizarlos. Este es un importante avance para la agricultura costeña, pero está restringido a un reducido número de productores. La mayor parte de agricultores no tienen esas posibilidades. Se supone que el mercado debería reemplazar la

13

14

Sobre la base del Censo Nacional Agropecuario de 1994, se estimó que cerca de 27 por ciento (149 mil ha) del total de las tierras de la costa (836 mil ha) estaban en explotaciones mayores de 100 ha, las que, a su vez, eran 0,3 por ciento del total de explotaciones agropecuarias costeñas (véase CEPES/FAO/PSI: Rentabilidad de la agricultura de la costa peruana y las inversiones para el mejoramiento del riego. Lima: CEPES/FAO/PSI, 2002. En línea: ). Es razonable pensar que el porcentaje de concentración se ha incrementado desde entonces. Lo que está ocurriendo en la práctica es una “contrarreforma agraria orientada por el mercado”. Esto es cierto aunque en algunas zonas especializadas en cultivos de exportación, como en el valle de Ica, parecen haber llegado al pleno empleo. Ello es una condición necesaria pero no suficiente para lograr el desarrollo rural. Por lo demás, y a pesar de las exigencias por “nuevas prácticas”, precisamente en ese valle el respeto de la legislación laboral deja mucho que desear, como constataron los inspectores del Ministerio de Trabajo hace apenas pocos meses, según versión de la prensa (véase El Comercio, Lima, domingo 4 de diciembre del 2005). Es una paradoja que empresas que se han acomodado para desenvolverse en los mercados internacionales del siglo XXI mantengan relaciones laborales propias de las primeras décadas del siglo XX.


23

oferta de servicios financieros y no financieros dirigida a la mediana y pequeña agricultura que antes era ofertada por el Estado, pero ello no ha ocurrido. Por omisión, el Estado debería asumir hoy una parte esencial de la responsabilidad del acrecentamiento de estas brechas y redefinir la orientación de sus políticas en apoyo de los sectores excluidos. ¿Cómo reorientar las políticas sectoriales para que la modernización del agro incorpore a la mayoría de los agricultores y de los territorios y así evitar la senda de la concentración y de la exclusión que ahonda la pobreza? Es este un gran desafío. El Perú está en un proceso electoral, y es preocupante que este todavía no sea un tema prioritario en la agenda de los partidos en contienda.15

MÁS

ALLÁ DE LA COSTA

Si hasta aquí este texto se ha detenido tanto en la costa es porque se trata de la región más dinámica y la que define el derrotero del conjunto del sector agrario. Las otras dos regiones naturales no tienen los mismos atractivos para la inversión. Por tanto, las dos tendencias anotadas, de concentración de la propiedad y de las inversiones, no tienen en ellas la misma gravitación que en la costa, aun cuando en los últimos dos años se ha “descubierto” que zonas de la sierra tienen también atractivo como plataformas de productos de exportación “no tradicional”. En lo que sigue se abordan algunos problemas que caracterizan a las otras dos regiones —comparativamente bastante más pobres que la costa—, que muestran cuán relevante continúa siendo el problema de la tierra. En la sierra y en el oriente amazónico pequeños agricultores y campesinos se enfrentan a situaciones de incertidumbre y de inseguridad respecto de sus derechos de propiedad sobre los recursos naturales.

Las comunidades campesinas En el Perú hay 6 mil comunidades campesinas reconocidas, en cuyos territorios, situados sobre todo en la sierra, se ubican cerca de las dos quintas partes de las tierras agropecuarias del país (la mayoría cubiertas con pastos naturales) y cuya población —aproximadamente 40 por ciento de la población rural total— es predominantemente pobre o pobre extrema. Fueron especialmente golpeadas por la violencia desatada por Sendero Luminoso durante las décadas de 1980 y

15

Aun cuando este trabajo fue elaborado antes del fin de la campaña para las elecciones generales, la situación no varió más tarde de manera sustantiva.

24

FERNANDO EGUREN

comienzos de la de 1990, y resultaron entre dos fuegos: el de SL y el de las Fuerzas Armadas. Lo que les ocurra a las comunidades cobra una gran importancia para el mundo rural en su conjunto, por su número y su significación histórica, y no tiene sentido hablar de desarrollo rural en el país si ellas no ocupan un lugar central en él. Paradójicamente, no son materia de atención de la clase política: no lo son de ninguna de las cinco o seis fuerzas políticas más importantes en la actual competencia electoral por la Presidencia y el Congreso. Y apenas si son mencionadas en la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural ya referida. Además de los conflictos por derechos sobre la tierra entre comunidades —muchos de ellos de muy larga data— y también entre comuneros, hay dos problemas que deben ser subrayados, vinculados al tema central de este trabajo. Por un lado, las modificaciones en la legislación sobre el tipo de derechos de propiedad en las comunidades. Entre 1920 y 1993 las sucesivas constituciones de la república han protegido estos derechos declarando la imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras comunales. La Constitución de 1993, así como borró del texto toda alusión a la reforma agraria, eliminó esta protección, de manera que facultó a las comunidades campesinas y nativas a disponer de sus tierras en la forma que ellas creyesen conveniente, cuidando simplemente que la decisión sea tomada en asamblea general. No es seguro que esta nueva normatividad haya tenido consecuencias significativas, entre otras razones por la poca atracción que los recursos comunales ejercen sobre la inversión privada (y, por lo tanto, sobre la demanda de tierras en esa región), pero sí abre la posibilidad de abusos, ya sea por presiones externas o por malos manejos dentro de las mismas comunidades, o por una combinación de ambos. El segundo problema está en pleno desenvolvimiento, y es el que enfrenta a las comunidades con grandes empresas, sobre todo mineras. Una alta proporción de los denuncios mineros están sobre tierras de las comunidades campesinas. Lo que suele ocurrir es que, por distintos mecanismos en los que los comuneros suelen terminar perjudicados, las empresas logran acceder a esas tierras. Pero, además, una vez que la explotación está en curso, las comunidades se sienten agredidas, sea por externalidades ambientales negativas, sea porque quedan marginadas de los beneficios económicos de la producción minera. El evidente sesgo pro minero del Estado complica aun más la situación, pues renuncia al papel concertador y vigilante del bien común que en este caso debería cumplir. Las comunidades de la costa peruana tienen un problema específico adicional. Varias poseen grandes áreas de tierras eriazas que podrían ser incorporadas a la producción si se construyesen represas y otras obras de infraestructura de riego. Estas tierras forman parte de la frontera agrícola que el Estado va ganando al desierto con inversión pública pero, como ya se señaló, para fortalecer el


25

modelo de modernización sobre la base de la gran inversión privada. En una perspectiva de desarrollo rural no solo sería posible sino importante y justo que los comuneros sean beneficiarios privilegiados de estas inversiones.

Comunidades nativas en la cuenca amazónica Es probable que las poblaciones nativas amazónicas sean el sector rural que más ha sido afectado en sus derechos sobre los recursos naturales. El tipo de control territorial propio de estas poblaciones se aviene mal al concepto de propiedad occidental, que supone límites precisos en cuanto a extensión y definición de derechos. Aunque el Perú ha suscrito el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, la Constitución de 1993, como se ha visto, establece la abolición de la protección de las tierras comunales y los territorios. El hecho de que los derechos sobre los recursos definidos según la tradición no tengan fuerza legal ha facilitado que sus territorios hayan sido invadidos por colonos y depredados por empresas madereras, mineras y petroleras. Estas invasiones con frecuencia han sido —son— acompañadas de violencia. Los diversos grupos étnicos han debido soportar también la violencia política de las décadas pasadas. Estas circunstancias han debilitado en muchos casos la cohesión y las redes sociales de esos grupos étnicos.16 Se puede agregar también el problema de los colonos, campesinos de la sierra que migran a la selva alta —principales responsables de la mayor ampliación de la frontera agrícola en el Perú en las últimas décadas, pero también de algunas importantes consecuencias ambientales negativas—, y en el que los derechos de posesión pueden ser muy precarios y hasta objeto de abusos; o el caso de campesinos en la periferia de las ciudades, que son impulsados a dejar las tierras en beneficio de las urbanizadoras. Algunos de los problemas mencionados pueden ser resueltos con programas de titulación y perfeccionamiento legal de los derechos de propiedad, que deben continuar pero tomando en consideración la variedad de formas de propiedad y de derechos sobre los recursos, y los arreglos institucionales consagrados por las costumbres.

16

Ampliamente documentado en el Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. En: : “No existen datos precisos, pero la mayoría de instituciones calculan que de 55 mil Asháninkas, cerca de 10 mil Asháninkas fueron desplazados forzosamente en los valles del Ene, Tambo y Perené [en la selva central], 6 mil personas fallecieron y cerca de 5 mil personas estuvieron cautivas por el PCP-SL Luminoso, y se calcula que durante los años del conflicto desaparecieron entre 30 y 40 comunidades Asháninka”.

FERNANDO EGUREN

26

Pero otros muchos problemas son resultado de una sociedad injusta, de políticas que se orientan por modelos ideológicos y económicos que excluyen a sectores de la población o los incluyen pero en condición de explotados. El desafío planteado por esta situación de incertidumbre que afecta a decenas —¿centenas?— de miles de familias implica cambios en las normas ultraliberales de propiedad, pero algo aun más importante: el abandono de un modelo de desarrollo económico y social caracterizado por ser excluyente y su reemplazo por otro más justo y equitativo.

EL

MINIFUNDIO:

UNA

MIRADA ALTERNATIVA

Este trabajo concluye con una referencia al minifundio. Uno de los objetivos de las reformas agrarias redistributivas fue ponerle fin. En el caso del Perú ciertamente no se logró este propósito. De hecho, el número de explotaciones agropecuarias con una extensión menor de 1 ha se redujo solo en 12 por ciento entre 1972 y 1994 (año en el que se registraron 423 mil), mientras que aquellas de entre 1 ha y 5 ha (con un promedio de extensión de 2,3 ha) aumentaron 34 por ciento (véanse, en el anexo, el cuadro 3 y el gráfico 2). Entre ambas suman 70 por ciento del total de explotaciones agropecuarias del país. Este es un problema. Áreas tan pequeñas son insuficientes para sostener a una familia. La producción en escalas tan reducidas limita la introducción de innovaciones y el acceso a servicios financieros y no financieros, hay costos de transacción mayores, su capacidad de negociar con intermediarios y otros agentes económicos y políticos es mínima. Ningún Gobierno ha intentado siquiera enfrentar este problema, paralizado por su complejidad y magnitud. Pero el minifundio está allí y no puede ser ignorado. Requiere de aproximaciones creativas, y el camino lo pueden estar mostrando los propios minifundistas. La información censal y los estudios de casos confirman que un porcentaje variable pero significativo de los ingresos de las familias minifundistas proviene de una diversidad de actividades urbanas y rurales. Se trataría de promover la diversificación de la economía rural y de los mercados laborales de manera descentralizada, así como la intensificación de las relaciones con las ciudades intermedias. De este modo se crearían nuevas oportunidades de empleo e ingresos para la población minifundista.17 Ello contribuiría a reducir las migraciones hacia las ciudades, que no tienen la capacidad de

17

Se aprovecharían dos “ventajas” del minifundio: una fuerza laboral que ya tiene cubierta parte de sus ingresos, provenientes de su parcela, y que esta la provee de vivienda (y si forma parte de una comunidad campesina, además, de una red social de referencia).


27

ofrecer mejores empleos. Con tal fin, el actual proceso de descentralización y la omnipresencia de los municipios rurales ofrecen oportunidades que hasta hace algunos años eran inexistentes, para promover lo que se ha ido llamando un desarrollo rural territorial. El papel del Estado es indispensable como proveedor de bienes públicos.

CONCLUSIONES La reforma agraria peruana resultó radical en términos de redistribución de tierras, pero esa no fue una condición suficiente para lograr el desarrollo rural. La reforma agraria ha dejado de ser en el Perú un tema de agenda política y social. El fracaso de las empresas asociativas —CAP y SAIS— y su posterior parcelación en unidades familiares consolidaron un campo con abrumadora mayoría de pequeña agricultura. Sin embargo, el Estado no ha realizado mayores esfuerzos para que esta sea viable en un contexto de liberalización de los mercados. Antes bien, las políticas neoliberales se han orientado a estimular una agricultura que requiere de inversiones imposibles de lograr no solo por la pequeña sino también por gran parte de la mediana agricultura, y a orientar la producción hacia los mercados externos. Ello ha estimulado también una concentración, todavía moderada, de la propiedad de la tierra, particularmente en la costa, así como una concentración de la inversión. Hay un proceso de consolidación de una nueva polarización, basada en la combinación de tierras y capitales. Mientras lo anterior sucede básicamente en la costa, una parte importante del gasto público orientado a las áreas rurales de las otras regiones —selva y sierra— tiene por propósito principal aliviar la pobreza con transferencias antes que contribuir a la implementación de una estrategia de desarrollo rural, con lo que ayudaría a consolidar las grandes distancias en el desarrollo socioeconómico interregional. Buena parte del “problema de la tierra” en el Perú está hoy referido más a las amenazas a los derechos sobre los recursos de las poblaciones rurales pobres que a problemas propiamente redistributivos. Las tierras comunales están amenazadas por los denuncios de grandes empresas mineras y por las externalidades ambientales negativas; las de las poblaciones nativas, por intereses madereros, petroleros y mineros, pero también por inmigrantes en busca, ellos mismos, de mejorar su suerte; las de los pequeños agricultores, por las reglas implacables de un mercado en el que están involucrados en inferioridad de condiciones. En este contexto, el desarrollo rural es un objetivo inalcanzable.

28

FERNANDO EGUREN

El mercado no puede resolver estos problemas, pues en muchos casos forma parte de ellos. Su resolución pasa por una intervención sostenida del Estado para reorientar el proceso de modernización del campo en el contexto de un modelo global de desarrollo incluyente y equitativo.


29

ANEXO CUADRO 1 PERÚ: POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE POBREZA 2001-2004* (PORCENTAJE DEL TOTAL DE POBLACIÓN)

Ámbito

Nivel

Octubrediciembre 2001

Octubrediciembre 2002

Mayodiciembre 2003

Enerodiciembre 2004

Nacional

No pobre Pobre no extremo Pobre extremo TOTAL

45,7 30,2 24,1 100,0

46,2 29,6 24,2 100,0

47,8 30,3 21,9 100,0

48,4 32,4 19,2 100,0

Rural

No pobre Pobre no extremo Pobre extremo TOTAL

22,9 27,3 49,8 100,0

22,3 26,0 51,7 100,0

24,3 29,8 45,9 100,0

27,5 32,2 40,3 100,0

* Estimación de línea de pobreza y pobreza extrema con el gasto de consumo. Elaboración: CEPES-Conveagro. Fuente: INEI: Compendio estadístico 2004.

CUADRO 2 PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA TIERRA, POR RANGOS DE SUPERFICIE Y TIPOS DE TIERRA, 1994 (PORCENTAJES) Rango de superficie

Menor de 3 ha De 3 a 5 ha De 5 a 10 ha De 10 a 20 ha De 20 a 100 ha Más de 100 ha Total (%)

Tierras de cultivo bajo riego UA Ha

Tierras de cultivo secano UA Ha

63,6 15,6 12,9 5,0 2,4 0,4 100,0

51,0 15,4 15,3 9,4 7,8 1,1 100,0

22,3 16,6 22,6 13,9 12,5 12,1 100,0

Total (en miles) 792.394 1’729.065 UA: Unidades agropecuarias. Fuente: INEI: III Cenagro 1994. Elaboración: AgroData-CEPES.

14,3 11,4 18,1 17,9 27,4 11,0 100,0

Pastos naturales UA

36,6 17,1 19,4 12,1 11,0 3,8 100,0

Ha

0,5 0,7 1,6 2,2 7,2 87,8 100,0

1’173.065 3’747.912 551.235 16’906.470

Montes y bosques UA Ha

21,3 15,5 22,9 19,0 18,5 2,9 100,0

0,3 0,6 2,0 4,0 1,.3 78,7 100,0

361.252 9’053.705

24.628

8.081

1.585

1.116

1.091

De 5 a 20

De 20 a 100

De 100 a 500

De 500 a 1.000

De 1.000 a 2.500

Más de 2.500

100

0,1

0,1

0,2

0,9

2,9

12,6

49,0

34,1

%

18’604.500

11’341.901

1’658.636

1’065.157

1’624.643

980.058

879.385

926.851

127.869

Hectáreas

Censo 1961

100

61,0

8,9

5,7

8,7

5,3

4,7

5,0

0,7

%

Fuente: Censos Nacionales Agropecuarios de 1961, 1972 y 1994.

851.957

107.199

De 1 a 5

Total

290.900

417.357

Menos de 1

Número

Tamaño de UA (ha)

1’390.288

1.017

1.170

1.615

11.279

59.592

231.840

600.425

483.350

Número

100

0,1

0,1

0,1

0,8

4,3

16,7

43,2

34,8

%

23’545.147

12’790.788

1’737.142

1’087.082

2’150.667

2’182.599

2’036.421

1’375.316

185.132

Hectáreas

Censo 1972

100

54,3

7,4

4,6

9,1

9,3

8,6

5,8

0,8

%

1’745.773

2.188

1.926

2.590

19.103

109.757

381.867

805.210

423.132

Número

NÚMERO DE UNIDADES AGROPECUARIAS Y SUPERFICIE QUE OCUPAN SEGÚN TAMAÑO, 1961, 1972, 1994

CUADRO 3

100

0,1

0,1

0,1

1,1

6,3

21,9

46,1

24,2

%

49,1

8,4

5,0

10,4

11,7

9,6

5,3

0,5

%

35’381.809 100,0

17’374.739

2’959.243

1’755.784

3’677.722

4’131.973

3’410.353

1’881.857

190.137

Hectáreas

Censo 1994

30 FERNANDO EGUREN


31

GRÁFICO 1 PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LAS TIERRAS SEGÚN TAMAÑO DE PREDIOS, 1994 100%

80%

60%

40%

20%

0% Riego

Secano

Pastos

Tipo de tierras Más de 100

De 20 a 100

De 5 a 20

Menos de 5

GRÁFICO 2 MINIFUNDIO (MENOS DE 5 HA) 1961, 1972, 1994

1.400

85

1.200

80

800

75

600

70

400 65

200 0

60 1961

1972 UA número

1994 UA %

Porcentajes

Millares

1.000


LA REFORMA AGRARIA INCONCLUSA EN EL ORIENTE DE BOLIVIA1 Miguel Urioste, Cristóbal Kay Fundación Terra

AL MOMENTO DE LA INDEPENDENCIA, en 1825, Bolivia tenía aproximadamente 11 mil comunidades registradas. Un siglo más tarde quedaron solamente 3.783, como resultado de los efectos devastadores del régimen latifundista feudal impuesto por los criollos. La propiedad de las tierras estaba altamente concentrada: en 1950, 0,72 por ciento de las propiedades ó 615 haciendas de un tamaño promedio de 26.400 ha controlaban casi la mitad de la propiedad de las tierras, mientras 60 por ciento de las propiedades inferiores a 5 ha solamente representaban 0,23 por ciento de la tierra con dueño.2 Las grandes propiedades de tierra (haciendas o latifundios) tenían en promedio 1.500 ha de tierra, de las cuales solamente alrededor de 35 estaban cultivadas. Por el contrario, una comunidad campesina poseía 1.900 ha, de las que 45 estaban cultivadas. La principal diferencia es que en la hacienda la tierra era de propiedad de una sola familia, mientras que en la comunidad pertenecía a cientos de familias.3

CAUSAS, IMPACTOS Y LIMITACIONES DE LA PRIMERA REFORMA AGRARIA DE 1953 La reforma agraria de 1953 es el hito más importante en la historia de la República, por la transformación que produjo en el sector rural. Su naturaleza radical

1 2 3

Esta es una versión resumida del ensayo Latifundios, avasallamientos y autonomías. La Paz: Fundación Tierra, 2005. Ministerio de Agricultura: Censo Nacional Agropecuario, 1950. La Paz: Ministerio de Agricultura, 1985. Demeure, J.: “Agricultura: De la subsistencia a la competencia internacional”, en F. Campero, editor: Bolivia en el siglo XX: La formación de la Bolivia contemporánea. La Paz: Harvard Club de Bolivia, 1999, pp. 269-290.

34

MIGUEL URIOSTE / CRISTÓBAL KAY

reside en la abolición de la servidumbre o “pongueaje” —que había sido el cimiento de las haciendas coloniales— y en la transferencia de las tierras a las familias de las comunidades campesinas, principalmente a los colonos o moradores que trabajaban y servían.4 Estos cambios reconfiguraron la organización social y los espacios territoriales del valle y el altiplano, y dieron lugar a una nueva identidad colectiva organizada en “sindicatos agrarios”.5 La reforma agraria fue el resultado de una lucha prolongada de los indígenas por recuperar sus tierras comunales, que habían sido retenidas y transformadas en latifundios con los indígenas convertidos en siervos. La Revolución de 1953 fue precedida por movilizaciones generales, como la ocupación de haciendas y la expulsión de los “patrones” (terratenientes) por milicias indígenas armadas organizadas.6 Fue la Revolución de 1953, liderada por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), un partido policlasista formado en ese momento con una tendencia fuertemente nacionalista y popular, la que al final produjo el cambio deseado en Bolivia.7 En esencia, la reforma agraria no fue vista por el partido que la impulsó como la restauración de los derechos legítimos de la población indígena, ya que las comunidades indígenas no fueron todavía legalmente reconocidas.8 Más bien, el régimen feudal de la hacienda fue identificado como un freno para el desarrollo capitalista de la agricultura y para el desarrollo de un sistema de trabajo de salario libre. La ideología prevaleciente consistió en modernizar la economía tradicional. Siguiendo este concepto, se hizo un intento por acelerar el desarrollo capitalista en el área rural, lo que explica también por qué la ley de 1953 disfrazó formas de neolatifundismo bajo el término genérico de “empresas”. Los títulos agrarios distribuidos a los beneficiarios de la reforma agraria no constituyeron derechos propietarios firmes. La mayoría de las comunidades campesinas e indígenas quedaron

4 5

6 7 8

McEwan, W. J.: Changing Rural Society: A Study of Communities in Bolivia. Nueva York: Oxford University Press, 1975. Lagos, M. L.: Autonomy and Power: The Dynamics of Class and Culture in Rural Bolivia. Filadelfia: University of Pennsylvania Press, 1994. Las comunidades campesinas que se encontraban en las tierras expropiadas adoptaron esta terminología de “sindicatos agrarios” para su organización siguiendo la experiencia de los militantes y combativos sindicatos de trabajadores mineros, y también debido a la influencia del MNR. Heath, D., C. Erasmus y H. Buechler: Land Reform and Social Revolution in Bolivia. Nueva York: Praeger, 1969. Dunkerley, J.: Rebellion in their Veins: Political Struggle in Bolivia 1952-1982. London: Verso Editions, 1994. Urioste, M.: Fortalecer las comunidades: Una utopía democrática y posible. La Paz: Fundación Tierra, 1992.

LA REFORMA AGRARIA INCONCLUSA EN EL ORIENTE DE BOLIVIA

35

simplemente en posesión de la tierra, ya que los trámites relacionados con la propiedad se encuentran incompletos y, en consecuencia, inseguros, como se discutirá más adelante.9 La reforma agraria de 1953 tuvo efectos opuestos en las regiones del Occidente y del Oriente del país. Mientras en el Occidente el latifundio desapareció, la contrarreforma en el Oriente promovió uno nuevo como resultado de los grandes negocios sobre inmensos territorios de “tierras públicas”.10 La consolidación de una nueva estructura de tenencia desigual de tierras durante las últimas décadas puede apreciarse en el cuadro 1. Esto muestra que las propiedades medianas (extensión promedio de 132 ha) y las llamadas “propiedades empresariales” (1.596 ha como media) recibieron la mitad de las tierras distribuidas, que están en manos de la sexta parte de los beneficiarios. Las propiedades medianas y “empresariales” o grandes haciendas pertenecen por lo general a propietarios de diferentes partes de Bolivia que no son indígenas y que muchas veces obtuvieron gratuitamente grandes extensiones de tierra como estancias (propiedades ganaderas) o haciendas (principalmente tierras para sembríos) en el Oriente, con lo que se creó una nueva élite rural. Entretanto, los cinco sextos restantes de beneficiarios, sobre todo indígenas, recibieron la otra mitad de la tierra con una presencia importante de tierras comunitarias de origen (TCO) a partir de la nueva ley de 1996.11 Esta información subraya la distribución desigual de tierras emergente de la reforma agraria de 1953, que es una gran anomalía

9

10 11

Valderrama, C.: Estadísticas agrarias: Tenencia de la tierra en Bolivia. La Paz: INRADANIDA (Danish International Development Agency), 2002. Oporto, H.: “¿De la reforma agraria a la guerra por la tierra?”, en Opiniones y Análisis n.º 65. La Paz: Fundemos, 2003, pp. 131-172. Las comunidades campesinas asumieron formas de control territorial que no necesariamente coinciden con la división política del Estado. Vivir en una comunidad es precisamente lo que permite sobrevivir al grupo humano en este tempestuoso y frágil medio. Hasta el comienzo de la década de 1990, su forma de organización era principalmente la de un sindicato agrario. Después algunos grupos decidieron revivir formas de organización anteriores a la reforma. Estas diferencias están reflejadas en la división de las organizaciones campesinas nacionales: una del tipo sindicato agrario (Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia-CSUTCB), y la otra de un tipo más tradicional en términos de su identidad indígena, el Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qullasuyu-Conamaq). Healy, K.: “Towards an Andean Rural Development Paradigm?”, en NACLA Report on the Americas: 38 (3), 2004, pp. 28-33. El proceso de titulación de territorios indígenas o TCO, uno de los resultados más positivos de la Ley INRA de 1996, busca la restitución de la tierra-territorio a las comunidades indígenas y su reconocimiento legal por el Estado. El proceso de regularización de estas comunidades, que en el altiplano y los valles habían cambiado hacia agriculturas familiares individuales, está demandando derechos de propiedad comunal en relación con sus límites externos y reafirmando los derechos de propiedad familiar internamente.


36

y que la tibia aplicación de la Ley INRA de 1996 fracasó en corregir, según se verá luego.12 CUADRO 1 TIERRAS DISTRIBUIDAS EN BOLIVIA POR LA REFORMA AGRARIA, SEGÚN CLASE DE BENEFICIARIO Y PROPIEDAD, 1953-2002 Tipo de propiedad

Beneficiarios (número)

Porcentaje Superficie de Porcentaje la tierra (ha)

Tamaño promedio (ha)

Pequeña Mediana Empresa Solar campesino Propiedad comunal TCO* Sin información

279.523 125.029 19.486 4.026 342.491 77.714 12.358

32,48 14,53 2,26 0,47 39,80 9,03 1,44

5’043.204 16’532.904 31’097.404 23.881 12’829.088 26’718.826 931.485

5,41 17,74 33,37 0,03 13,77 28,68 1,00

18 132 1.596 6 37 344 75

Total

860.627

100,00

93’176.792

100,00

108

* TCO, es decir, territorios indígenas altamente concentrados en la región de la Amazonía. Fuente: Oporto, H.: “¿De la reforma agraria a la guerra por la tierra?”, en Opiniones y Análisis n.º 65, pp. 131-172. La Paz: Fundemos, 2003.

Grandes agroindustrias se han establecido en el Oriente de Bolivia, gracias principalmente a las ventajas económicas provistas por tierras vírgenes con mejores condiciones agroecológicas y al tratamiento arancelario favorable en los países andinos, que ha durado más de una década. Este sector agropecuario moderno está articulado con los mercados externos y nacionales. El efecto de tal estructura agraria no solamente está relacionado con la propiedad de la tierra sino también con el hecho de que los grandes propietarios tienen mayor acceso a créditos. Las tierras del Oriente han adquirido mayor valor agregado como resultado de la concentración de grandes inversiones públicas y préstamos del Estado, la mayoría de los cuales fueron perdonados, formas de financiamiento

12

Ballivián, D. P. y H. Zeballos: Diagnóstico de la reforma agraria boliviana 50 años después de la promulgación de la ley. La Paz: INRA, 2003. Vargas, J. D., editor: Proceso agrario en Bolivia y América Latina: 50 años de la reforma agraria en Bolivia. La Paz: Plural Editores, 2003. Arze, C. y T. Kruse: “The Consequences of Neoliberal Reforms”, en NACLA Report on the Americas, 38 (3), 2004, pp. 23-28.


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que no estaban dirigidas a los campesinos, grupos indígenas o pequeños productores.13 Los propietarios de tierras grandes y medianas en el Oriente buscan consolidar sus derechos sobre la tierra, asegurar la reducción de los impuestos y tasas de intereses bajas. Los derechos propietarios de muchos están siendo cuestionados, debido en parte a la falta de transparencia en el momento en que recibieron concesiones gratuitas de tierras públicas, algunos años atrás. Su prioridad consiste ahora en salvaguardar sus propiedades frente al temor de que el Estado las expropie en cumplimiento de lo establecido en la Ley INRA, y ante la sostenida migración y asentamiento de campesinos pobres del Occidente andino.

LA SEGUNDA REFORMA AGRARIA (1996) EL

CAMINO HACIA LA LEY

INRA

DE

1996

Después de que la reforma agraria de 1953 devolvió la tierra a las comunidades en la región andina, la agricultura en el altiplano y las tierras bajas experimentó una ligera mejoría. Sin embargo, el posterior crecimiento demográfico y la subdivisión de propiedades en muy pequeñas parcelas de tierra permitieron la aparición de minifundios que fueron económica y técnicamente insostenibles. Más aun: la mayor parte de estas subdivisiones no fueron registradas públicamente, de manera que los derechos propietarios estaban claros solo al interior de las comunidades y no ante los ojos del Estado. En las regiones del Oriente, el Chaco y la Amazonía, empleados del Estado permitían muchas transferencias de tierras ilegales a facciones políticas del Gobierno (principalmente del Gobierno Militar de Hugo Banzer, 1971-1978, y el de García Mesa, 1980-1981), y más tarde el Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) acabó legalizando muchas de estas propiedades. En 1992, la masiva corrupción en la distribución y saneamiento de tierras salió a la luz y llevó al Gobierno de Jaime Paz (1989-1993) a cerrar el CNRA y crear una comisión para, de esa manera, poner fin al caos en la administración de tierras. Posteriormente, el Gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada (1993– 1997) firmó un acuerdo con el Banco Mundial para impulsar un programa de administración de tierras. El resultado fue la llamada Ley INRA de 1996, que es vista por algunos como parte de un conjunto más amplio de leyes que fueron sancionadas en América Latina en ese momento con el fin de alentar

13

Vargas, J. D., editor: La reforma agraria desde las regiones: Tierra y territorio. 50 años de la reforma agraria en Bolivia. La Paz: Plural Editores, 2004.

38


el mercado de tierras, y por otros como un nuevo paradigma de acceso y distribución de tierras.14 Después de la intervención del CNRA y del INC en 1992, se inició un proceso de consulta y concertación para la redacción de una nueva ley agraria. Al comienzo los principales actores involucrados fueron los campesinos, los colonizadores, los grupos indígenas y los productores agropecuarios. Cada uno de ellos trajo su propia perspectiva al diálogo. En 1996, poco antes de su aprobación, los campesinos del Occidente rompieron las conversaciones con el Gobierno. Sin embargo, los grupos indígenas del Oriente mantuvieron su respaldo y mostraron un marcado interés en la aplicación de la nueva ley, con lo que lograron que se incluya un mayor número de sus demandas. Mientras que la Ley de Reforma Agraria de 1953 se enfocó en el Occidente andino, la nueva ley ha tendido a reflejar más la situación de los llanos del Oriente. La Ley INRA preserva los derechos preferenciales de los campesinos y grupos indígenas a la propiedad de la tierra y crea el concepto de TCO para entregar títulos de vastos territorios indígenas a favor de los habitantes originales.15 A partir de la sanción de esta nueva ley en 1996, se inició un proceso de revisión de la legalidad de cada uno de los títulos de propiedad entregados por la reforma agraria de 1953. Este es el problema que ha generado en los últimos años un gran conflicto que no tiene aún visos de solución. El proceso de regularización de títulos agrarios (“saneamiento”) tiene por finalidad corregir las distorsiones técnicas y jurídicas de la propiedad de la tierra para continuar redistribuyéndola a los campesinos y a la población indígena que no poseen tierra alguna o cuentan con apenas una parcela que les resulta insuficiente. Sin embargo, como veremos en los cuadros siguientes, este proceso es cuestionado por algunos grupos de poder en el Oriente con amplios territorios que permanecen sin explotar. Muchas de estas propiedades forman parte del mercado negro de tierras destinado a conseguir hipotecas de los bancos o con fines especulativos.

EL

PROCESO DE SANEAMIENTO DE LOS TÍTULOS AGRARIOS

El saneamiento de la propiedad agropecuaria es el centro del nuevo proceso agrario iniciado en 1996. Su principio rector consiste en establecer el cumpli-

14 15

Urioste, M.: Desarrollo rural con participación popular. La Paz: Fundación Tierra, 1992. Almaraz, A., editor: Tierras comunitarias de origen: Saneamiento y titulación-Guía para el patrocinio jurídico. Santa Cruz: Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS), 2002.


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miento de la función económica y social (FES) y la legalidad de la adjudicación o adquisición de títulos de propiedad dentro de un límite de diez años a partir de 1996.16 Si se puede establecer que las empresas agrícolas grandes no cumplen estos requisitos, entonces la propiedad podría revertirse al Estado y la tierra estaría disponible para ser redistribuida entre aquellos que la necesiten. Después de nueve años de aplicar la Ley INRA, y a pesar del significativo apoyo financiero de entes internacionales, el progreso ha sido pobre y está confinado a las regiones más apartadas de las tierras bajas del Oriente y a los valles del Sur. Ha habido demandas importantes de TCO. En la región andina esto obedece no solo al deseo de proteger los derechos propietarios, sino también al propósito de reconstituir los ayllus, la forma de organización indígena antigua, como una plataforma para presentar sus reclamos de carácter étnico. En general, no se prevé un proceso de saneamiento en la región andina. CUADRO 2 PROCESO DE SANEAMIENTO DE TIERRAS EN BOLIVIA, 1996-2004 Categorías Superficie total de tierra Áreas urbanas Áreas de agua y salares Disponible para saneamiento Superficie saneada Con RFS* Tierras estatales Con títulos o certificados

Tierra (ha) A 109’858.100 B 713.398 C 1’880.607 A–B–C 107’264.095 D = E + F + L 14’078.866 E 3’262.140 L 3’894.892 F 6’921.844

Superficie en proceso de saneamiento G=H+I+K SAN-TCO** H CAT-SAN** I SAN-SIM** K Superficie por ser saneada M=A–B–C–D–G Áreas protegidas N Reservas y concesiones forestales O Superficie mayormente predial P = M–N–O

37’183.670 16’218.452 6’787.183 14’178.035 56’001.558 13’486.396 5’581.062 36’934.100

Porcentaje

100,00 . 13,12 100,00 23 28 49 34,67 100,00 44 18 38 52,21 100,00 24 10 66

*

RFS es resoluciones finales de saneamiento, lo que significa que el derecho final de la propiedad ha sido otorgado y, por lo tanto, el proceso de saneamiento ha sido completado. ** SAN-TCO, CAT-SAN y SAN-SIM son diferentes modalidades de saneamiento de tierras. SAN-TCO significa saneamiento de tierras comunitarias de origen; CAT-SAN, saneamiento integrado al catastro legal; y SAN-SIM, saneamiento simple. Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA): Estado del proceso de saneamiento. La Paz: INRA, 2004.

16

Superintendencia Agraria: Bases para el relanzamiento del proceso agrario nacional. La Paz: SIA, 2001.


40

La superficie total de tierra de Bolivia es casi 110 millones de ha, como puede verse en el cuadro 2. Descontando áreas de agua, salares y conglomerados urbanos, queda una superficie de 107 millones de ha sujetas a saneamiento. En casi nueve años, hasta diciembre del 2004, solo 14,1 millones de ha han sido saneadas o apenas 13 por ciento del total de la tierra disponible para saneamiento (categoría D en el cuadro 2). A este ritmo tomará casi sesenta años para que el proceso concluya. Los propietarios que han completado el saneamiento de tierras poseen únicamente 23 por ciento de la tierra que ha sido saneada (categoría E en el cuadro 2), mientras que 28 por ciento de la tierra saneada son tierras estatales, la mayoría de las cuales son forestales (categoría L en el cuadro 2). El restante 49 por ciento de tierras saneadas ha resultado en títulos agrarios o certificados a favor de personas individuales o comunidades (TCO) que aún deben obtener la resolución de saneamiento final (categoría F en el cuadro 2). Otros 37,2 millones de ha están actualmente sometidas al saneamiento, lo que representa 35 por ciento de la tierra sujeta a saneamiento (categoría G en el cuadro 2). Quedan todavía 56 millones de ha (52 por ciento) por sanear (categoría M en el cuadro 2), de los cuales 66 por ciento es tierra de cultivo (categoría P en el cuadro 2). Esta información revela las demoras y las dificultades operativas a las que el INRA ha debido hacer frente para aplicar la ley, y explica el porqué la demanda de propiedad de tierras y la falta de seguridad jurídica se han convertido en temas tan conflictivos. Como puede verse en el cuadro 3, es claro que el proceso de saneamiento ha priorizado a los pequeños propietarios en vista de que estos beneficiarios

CUADRO 3 TIERRA SANEADA Y CERTIFICADA POR TIPO DE PROPIEDAD EN BOLIVIA, 1996-2004 Tipo de propiedad

Títulos y certificados N.º %

Empresa 95 Propiedad mediana 222 Propiedad pequeña 10.284 Propiedad comunitaria 523 Solar campesino 430 TCO 55 Total

0,82 1,91 88,59 4,51 3,70 0,47

11.609 100,00

Beneficiarios

Superficie de la tierra Miles de ha %

N.º

%

145 319 14.069 7.507 728 58

0,64 1,40 61,64 32,89 3,19 0,25

196 361 318 1.031 10 4.523

3,05 5,61 4,94 16,01 0,15 70,25

22.826 100,00

6.439

100,00

Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria, op. cit., 2004.

Tamaño promedio (ha) 1.352 1.132 23 137 14 77.983


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recibieron 89 por ciento de todos los títulos y certificados, pero esto cubre únicamente 5 por ciento del área de tierras. Sin embargo, son las TCO las verdaderas ganadoras, ya que representan 70 por ciento del área de tierra que está siendo saneada. Cincuenta y cinco títulos o certificados se otorgaron en virtud de la Ley INRA a las TCO, y el porcentaje promedio de superficie está cerca de las 78 mil ha. Cada TCO comprende varios centenares de familias y mucha de la tierra es de pobre calidad. Sin embargo, esto representa un muy importante progreso, aunque todavía incompleto. Otra de las metas de la Ley INRA es recuperar tierras que han sido ilegalmente adquiridas por latifundistas. Sin embargo, hasta ahora el proceso de saneamiento no ha prestado suficiente atención a este tema. Dado que una cantidad limitada de terrenos ha sido recuperada por el Estado, existe muy poca tierra nueva disponible para su distribución para fines agropecuarios. De acuerdo con el Banco Mundial,17 las reducciones de impuestos sobre la propiedad de empresas rurales, que fueron introducidas por el presidente Banzer en 1998, han promovido una falta de incentivo para la distribución y el uso racional de la tierra.18 La ausencia de resultados en la reversión de latifundios improductivos está dando lugar a numerosos conflictos. Desde el principio del proceso de 1996 ha faltado voluntad política para priorizar el tema, y la capacidad administrativa de las instituciones responsables es cuestionable. Sin embargo, es notable la prontitud con la que se ha entregado títulos a familias y comunidades campesinas durante la presidencia de Carlos Mesa (octubre del 2003 a junio del 2005), ya que más de la mitad del total de los títulos agrarios otorgados desde 1996 ha sido emitida por su Gobierno.19

EVALUACIÓN

DE LA SEGUNDA REFORMA AGRARIA DE

1996

A pesar de las condiciones iniciales más bien favorables para poner en práctica la Ley INRA, una evaluación llevada a cabo por la Superintendencia Agraria (SIA) después de cinco años encontró resultados desalentadores y

17

18

19

Banco Mundial: Bolivia: Estrategia de asistencia al país 2004/2005. Traducción al español del documento n.º 26838-BO: Report and Recommendation of the President of the International Bank for Reconstruction and Development to the Executive Directors on a Country Assistance of the World Bank for the Republic of Bolivia. Washington, D. C.: World Bank, 2004. La Ley INRA de 1996 introdujo un impuesto sobre el valor de mercado de la tierra (incluyendo las mejoras hechas en la granja, como riego, vallas y edificaciones) para propiedades medianas y grandes. Pero los terratenientes presionaron para cambiar y reducir drásticamente este impuesto hasta el límite en el que ahora pocos, si alguno, paga cualquier impuesto significativo sobre la tierra. Gaceta Agraria. La Paz: INRA, 2005.

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pobres.20 La situación ha cambiado poco desde entonces. Primero, la aplicación del proceso de saneamiento de tierras ha sufrido retrasos significativos, de modo que esas tierras que pudieran ser redistribuidas aún no han sido identificadas. Segundo, no se han reconocido importantes superficies de tierra en manos privadas que no cumplan con los requisitos constitucionales de la FES. Esto significa que esa tierra —la de los latifundios improductivos— no se encuentra disponible para la redistribución, como especifica la ley. Finalmente, en muchos casos la lentitud global del proceso no ha hecho posible que los derechos sobre la tierra sean confirmados, una condición indispensable para proteger la seguridad jurídica de todos los productores en las áreas rurales de Bolivia. Según la evaluación, dos son las principales razones para ello: primero, la falta de voluntad política de las autoridades gubernamentales para que los temas de la tierra sean priorizados; y, segundo, severas deficiencias en la administración a cargo de los entes gubernamentales responsables, particularmente del INRA.21 Esta situación todavía prevalece. Además, la SIA hizo las siguientes tres recomendaciones. Primera, acelerar el proceso de saneamiento identificando aquellas tierras estatales disponibles para su distribución, y devolver al Estado para su redistribución aquellas tierras que no cumplen una FES. Segunda, garantizar la seguridad jurídica de aquellos propietarios y tenedores legales de tierra que se adhieran a la ley agraria, como una condición indispensable para garantizar las inversiones hechas en el sector y revitalizar la producción comercial y de exportación. Tercera, garantizar el respeto y aplicación de la ley, de modo de evitar violaciones legales y la consolidación de derechos por medio de presión y el uso ilegal de la fuerza, cualquiera que sea su origen, sin importar consideraciones de naturaleza política.22 Como una manera de hacer expedito el saneamiento de pequeñas propiedades, se recomienda utilizar la experiencia positiva de saneamiento interno en las comunidades indígenas.23 20 21 22 23

Superintendencia Agraria: Evaluación de cinco años de aplicación del nuevo proceso agrario nacional. La Paz: SIA, 2001. Ibid. Ibid. CSUTCOPYCC: Saneamiento interno en nuestras comunidades. La Paz: Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos Originarios de la Provincia Yamparaez Carrillo Caliza (CSUTCPYCC), 2002. No obstante, el proceso de saneamiento de tierras en las comunidades campesinas indígenas no se realiza sin problemas. Muchas familias indígenas en las comunidades rurales están presionando por derechos de propiedad mixtos, tanto comunales como familiar-privados, dentro de una jurisdicción territorial comunal. Esta modalidad no fue incorporada en la Ley INRA de 1996, que exige una elección excluyente entre propiedad colectiva o propiedad individual. Sin embargo, aquellas familias que están más ligadas al mercado y que tienen acceso a tierras con riego y de mejor calidad buscan los derechos propietarios familiares individuales y la anulación de todas las formas de propiedad colectiva o de control comunal (véase Urioste, M.: Los nietos de la reforma agraria. La Paz: Fundación Tierra, 2005).


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Como es de ver, los problemas del lento progreso de la “segunda reforma agraria” fueron ya identificados varios años atrás.24 Concordamos plenamente con estas evaluaciones y las recomendaciones antes mencionadas. Apoyamos sin reserva la implementación de esas recomendaciones y entendemos que las circunstancias políticas pueden causar mayores demoras o, inclusive, impedir su ejecución.

LA LEY INRA

DE 1996: O POR EL MERCADO?

¿DIRIGIDA

POR EL

ESTADO

Muchos de los países latinoamericanos reorientaron sus políticas agrarias en la década de 1990. Las nuevas políticas y sus reformas legislativas asociadas compartieron una clara afinidad con el paradigma neoliberal que ha ganado terreno en la región desde la década de 1980. Intentan establecer mayor seguridad sobre la tenencia de tierras y promover un mercado de tierras, con el fin de incrementar la productividad y crear un sector agropecuario más viable. En línea con esto, favorecen la propiedad individual y la reducción del rol del Estado en la distribución de la tierra a favor del mercado.25 Estos cambios son vistos por algunos analistas —quienes han hablado de una “reforma de la reforma”— como indicadores de la necesidad de revisar las políticas agrarias contraproducentes y obsoletas. Al mismo tiempo, son criticados por otros como “contrarreformas” que invalidarán los beneficios de las reformas agrarias existentes.26 Sin duda, la orientación neoliberal implica una clara ruptura con las reformas agrarias previas, basadas en un rol activo del Estado y en la redistribución de la tierra a favor de aquellos más necesitados y de la protección del campesino o de la propiedad “social”. Tal ruptura se puede apreciar de manera especial en tres áreas. Primera, se reduce o se abandona por completo la expropiación forzada de tierra y su redistribución gratuita, de acuerdo con criterios sociales, a los campesinos sin tierra. Segunda, se abandona la orientación colectivista de las reformas agrarias previas. Finalmente,

24

25

26

Hernáiz, I. y D. Pacheco. La Ley INRA en el espejo de la historia: Propuestas de modificación. La Paz: Fundación Tierra, 2001. Almaraz, A.: “Reglamento de la Ley INRA: Análisis, evolución y normas vigentes”. Separata de la revista Artículo Primero. Santa Cruz: CEJIS, 2003. Van der Haar, G. y A. Zoomers: “Las políticas de tierra en América Latina: Tendencias y problemáticas actuales”, en Artículo Primero n.º 4, pp. 177-189. Edición especial acerca de “Reforma agraria, 50 años: TCO y tierras campesinas”. Santa Cruz: CEJIS, 2003. Kay, C.: “Agrarian Reform and the Neoliberal Counter-Reform in Latin America”, en J. Chase, editor: The Spaces of Neoliberalism: Land, Place and Family in Latin America. Bloomfield (CT): Kumarian Press, 2002, pp. 25-52.


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se levantan las restricciones que fueron colocadas sobre la “propiedad social” concernientes a su subdivisión o privatización.27 Sin embargo, esta descripción no se aplica al caso boliviano. Al contrario: la negativa de los grupos de poder y de aquellos que acumulan tierras a adherirse al proceso de saneamiento en Bolivia demuestra que la nueva Ley de Tierras de 1996 (INRA) privilegia los intereses de campesinos e indígenas. Las dificultades experimentadas al aplicar el proceso emergen del fuerte poder económico y político ejercido por bolivianos que no son indígenas y extranjeros que han acumulado tierras en los llanos del Oriente por muchos años. A pesar de los problemas discutidos antes, el proceso de saneamiento emprendido en 1996 ha favorecido principalmente a los indígenas de las tierras bajas y, en menor medida, a las familias de las comunidades campesinas de los valles.

CONCLUSIONES: EL LATIFUNDIO IMPIDE EL DESARROLLO RURAL Se ha demostrado que la pobreza en Bolivia es un problema sobre todo rural. Ser indígena, campesino y mujer incrementa el riesgo de estar atrapado en la pobreza extrema. Ella se concentra en la región andina occidental, aunque hay pobreza rural generalizada también en los llanos del Oriente. La reforma agraria de 1953 fue una iniciativa clave para el cambio de la historia del país, pero no ha sido capaz de solucionar la pobreza rural. Aunque las condiciones de vida en el campo han mejorado en términos de acceso a la educación, a la salud y a la vivienda, especialmente a partir de la legislación de 1994 sobre descentralización municipal y participación popular, los ingresos familiares de los campesinos provenientes de la agricultura son ahora inferiores en términos relativos y absolutos. Esto es más evidente en el altiplano que en las tierras bajas. Medio siglo después del inicio de la reforma agraria, la población indígena campesina del Occidente andino ha aumentado en 30 por ciento a pesar de la migración a las ciudades y a las tierras bajas del Oriente. Presiones demográficas han llevado a la minifundización y a la sobreexplotación de tierras y a la erosión del suelo en las comunidades andinas. La reforma agraria tiene un carácter totalmente diferente en las tierras bajas del Oriente comparada con la región andina del Occidente. En los llanos la tierra fue libremente otorgada —de manera desordenada, no planificada y muchas veces corrupta— a aquellos ciudadanos no indígenas que la solicitaron. Muchos nunca la hicieron producir, 27

Zoomers, A. y G. van der Haar, editores: Current Land Policies in Latin America: Regulating Land Tenure Under Neo-liberalism. Ámsterdam: KIT, 2000, y Frankfurt: Vervuert, 2000.


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pero retuvieron su propiedad. La mayoría de quienes trabajaron la tierra tuvo éxito en transformar la agricultura del Oriente en el motor del crecimiento regional y nacional. Durante la reforma agraria de 1953 el Estado boliviano no tenía la capacidad ni la voluntad de invertir en la transformación de las condiciones productivas de las áreas rurales tradicionales. Existe muy poco progreso en la construcción de caminos de acceso a las comunidades y en la provisión de sistemas de riego, y solo en tiempos muy recientes la electricidad está llegando a las comunidades rurales. Desde 1985, el abandono del área rural boliviana, en especial de la región andina, combinado con la apertura del mercado para importaciones de alimentos en el marco de los programas de ajuste estructural, ha conducido a una notable disminución de la capacidad de indígenas y campesinos de abastecer a las áreas urbanas con provisiones de alimentos, debido a su falta de competitividad. Por contraste, en la década de 1970 con el algodón y en la de 1990 con la soya, la expansión de cosechas industriales en los llanos y su inserción en el contexto internacional de acuerdo con convenios de integración regionales han dado lugar a mercados protegidos y han conducido a la expansión sostenida y rápida de la frontera agrícola en los pasados treinta años. La ampliación constante de la superficie cultivada de soya y otras oleaginosas en una región sin claros derechos de propiedad es la principal fuente de conflictos sobre la tierra, además de la migración campesina del Occidente. Se debe reiterar que Bolivia está caracterizada por un modelo dual de tenencia de la tierra, con un sistema de producción también dual. Estos dos modelos —minifundio y subsistencia agrícola en el Occidente y empresas capitalistas ligadas al latifundio en el Oriente— no interactúan ni se complementan entre sí. No obstante, es la migración de mano de obra del altiplano y los valles a las tierras bajas del Oriente la que proporciona la fuerza de trabajo necesaria para habilitar la tierra con fines productivos y generar empleo. La agricultura empresarial del Oriente no es el resultado solo de la iniciativa privada, sino también de políticas públicas de desarrollo a través de tres décadas. Para la mayoría de los propietarios que se beneficiaron de concesiones gratuitas de tierra al principio de la expansión agrícola en el Oriente, la tierra no ha tenido casi ningún costo. Esta situación comenzó a cambiar en 1996 con la promulgación de la nueva Ley de Tierras (INRA). La rápida expansión de los cultivos industriales en las tierras del Oriente condujo a la especulación sobre el valor de la tierra y, simultáneamente, al despertar de los indígenas con una gran “marcha por la tierra y la dignidad” (su lema principal) en 1990. Esta movilización puso en la agenda nacional el tema de los territorios indígenas y su posterior reconocimiento legal

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como TCO seis años después, en la Ley INRA de 1996. El saneamiento de las TCO es una parte central del proceso de saneamiento que comenzó hace nueve años. Este trámite es complejo y lento y está lleno de obstáculos, pero es un gran paso adelante. El conflicto por la tierra en el Oriente tiene un marcado carácter étnico. Los indígenas sin tierra de la región andina —quechuas y aimaras— continúan migrando y estableciéndose en tierras no explotadas en el Oriente, cuyos propietarios no indígenas reclaman derechos sobre estas, aunque muchos no las trabajen. Estos propietarios no indígenas resisten los avasallamientos del Movimiento Sin Tierra (MST) de Bolivia y demandan respeto para la propiedad privada. El conflicto por la tierra ha acentuado al extremo la confrontación regional entre Oriente y Occidente (cambas contra collas).28 Algunos propietarios medianos y grandes sostienen que la Ley INRA está generando dos clases de ciudadanos: los indígenas con derechos preferenciales y privilegiados, que no tienen que trabajar la tierra para retener su propiedad ni pagar impuestos; y los productores agrícolas (como se llaman a sí mismos), con títulos de propiedad, que pagan impuestos, generan empleos y crean prosperidad pero sufren de inseguridad jurídica y violación de sus derechos de propiedad.29 A su vez, los indígenas del altiplano se quejan de que la Ley INRA ha dado por concluida la distribución gratuita de tierra en beneficio de su sector, especialmente para los nuevos colonizadores collas en las tierras bajas, y de que estas tierras acabarán siendo puestas en el mercado. La tierra, entonces, ya no pertenecería a aquellos que la trabajan sino a quienes tienen dinero para comprarla violando uno de los principios básicos de la reforma agraria de 1953 y de la actual Constitución Política del Estado. En los años recién pasados el clima de violencia y confrontación creado por el problema del acceso a la tierra ha traído como consecuencia la muerte de varios campesinos. No hay mecanismos de mediación para estos conflictos. Las políticas de tierras no están ligadas a políticas de desarrollo rural, tal como se evidencia en los notables vacíos de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) y, de manera más tangible, en la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP). En general, no hay ningún lazo entre las políticas públicas sectoriales relacionadas con la energía, los caminos, la salud y la educación, y aquellas relativas a la agricultura, el saneamiento de tierras, 28

29

El término camba es una burda apropiación política de las élites de Santa Cruz; en realidad, el apelativo camba se ha usado siempre en el Oriente para nombrar a la “peonada”, a los indios que trabajan en las haciendas orientales como peones. Barragán, R.: “La ‘media luna’: Autonomías regionales y comités cívicos”, en Tinkazos, 7 (16), 2004, pp. 9-43.


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el medio ambiente, la creación de mercados y la seguridad alimentaria. A pesar del discurso multisectorial, las políticas públicas continúan siendo sectoriales. La ENDAR ha priorizado la visión de las cadenas productivas en detrimento de un enfoque espacial para el desarrollo territorial, que ha demostrado ser más efectivo y reunir más plenamente las demandas de la población rural local. En términos generales, los pequeños productores rurales siguen siendo vistos como “no viables” en el marco de una economía internacional abierta. La mayoría de los planes y propuestas gubernamentales, así como los de las agencias de desarrollo internacional, los ven como receptores pasivos de ayuda y de políticas compensatorias. Dar un acceso seguro a la tierra productiva, que sea capaz de generar un excedente e introducir una visión de desarrollo rural territorial, es una tarea aún por terminar en Bolivia. Esto implica que la reforma agraria en el Oriente no está concluida, sino que queda como una prioridad pendiente para la sociedad y para el Estado. Pero esto no es asumido así por los partidos políticos tradicionales. En suma, la tibia aplicación de la Ley INRA durante casi una década no ha constituido una segunda reforma agraria y no forma parte de los programas de desarrollo rural. El saneamiento, en términos de la reversión de la tierra al Estado en casos de irregularidades o de incumplimiento de la FES de la tierra de grandes terratenientes, es considerado un problema y no una solución. La creciente presencia de los sin tierra y los altos y progresivos niveles de pobreza rural hacen imperativa la implementación completa de las provisiones contenidas en la Ley INRA, para que se transformen consecuentemente en una genuina segunda reforma agraria. Estimamos que, en la próxima década, alrededor de 100 mil familias sin tierra necesitarían asentarse en las tierras bajas del Oriente para reducir algunas de las más urgentes demandas de tierra y desarrollo rural. Esto requeriría aproximadamente de 5 millones de ha, algunas de las cuales podrían encontrarse entre las tierras públicas todavía disponibles, pero la mayoría tendrán que provenir de tierras recuperadas de manos de corredores de bienes raíces y de bancos que no cumplen con la ley. Si bien semejante redistribución de tierras no eliminará la pobreza rural, empezaría sin duda a encontrar solución al creciente problema de los sin tierra, reducir la extrema pobreza y mejorar la seguridad alimenticia. Una reducción drástica de la pobreza rural precisa de una estrategia de desarrollo capaz de elevar sustancialmente la inversión rural, sobre todo en el sector campesino, y del incremento de una serie de otras medidas de productividad, empleo y equidad. Lograr tal transformación requiere cambios políticos mayores, pero sobre todo un amplio consenso nacional para la implementación de un programa radical de eliminación del latifundio improductivo en el Oriente.


Manuel Rojas1 PDRS-GTZ

LA CRISIS DEL SECTOR RURAL COLOMBIANO se encuentra en el corazón de la crisis nacional: la pérdida de gobernabilidad afecta al conjunto de la institucionalidad del Estado. El territorio rural vive un proceso de fragmentación sin antecedentes, por el que el Estado legítimo ha sido sustituido en sus funciones por grupos al margen de la ley que pugnan por el poder en sus respectivos espacios locales. Parte sustancial de las disputas por el territorio es la apropiación y control de los recursos del suelo (minería, agua, tierra, bosques), con todas las implicaciones que ello genera en el acceso al disfrute de los recursos naturales y en la determinación de un marco institucional democrático y con equidad. Este trabajo es un somero análisis de los problemas que confronta la población rural colombiana para acceder a la tierra. A diferencia de los del resto de países de la región andina, los pobladores del campo colombiano deben hacer frente a una situación política e institucionalmente conflictiva para garantizar el acceso de los sin tierra y, lo que es peor aun, para garantizar los derechos de propiedad de aquellos que ya lo consiguieron en el pasado. La “desruralización” obligada de los territorios motivada por la expulsión de casi una tercera parte de la población rural nacional, auspiciada por grupos armados que se disputan amplias zonas del campo, requiere que la estrategia sectorial tradicional de reforma agraria sea revisada y se priorice en cambio, pensando en la era posconflicto, una reconstrucción de los territorios rurales a partir de procesos de ordenamiento territorial, de repoblamiento y de diseño de una política de tierras que apuntale procesos de desarrollo de los territorios rurales afectados por el conflicto.

1

Los contenidos del presente trabajo son de exclusiva responsabilidad de su autor y no comprometen la de la institución para la que labora.

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MANUEL ROJAS

EL DESARROLLO RURAL Y LA PROBLEMÁTICA DE TIERRAS Entender el desarrollo rural con un enfoque de territorio implica poner el suelo —o la tierra, como comúnmente se lo denomina— como un elemento fundamental en la comprensión de los procesos de acceso, apropiación y uso productivo de los recursos naturales que allí se asientan. Sea como escenario de actividades estratégicas mineras, o de actividades agropecuarias y forestales, la tierra cumple un papel decisivo en la producción y generación de riqueza. Y no solo por las propiedades inherentes a su naturaleza o vocación productiva, sino además por el carácter histórico y social que se desprende de su apropiación. Así, su connotación se extiende a las esferas del poder político, o a las expresiones culturales relacionadas con las visiones cosmogónicas de comunidades ancestrales. La potencialidad de los procesos productivos en el espacio rural surge de la disponibilidad de los factores de producción surgidos del patrimonio natural, pero también de factores exógenos como el conocimiento, la tecnología y las instituciones que regulan los derechos de propiedad y su uso. Si se analiza esa doble función de la tierra —una relacionada con el desarrollo de la economía rural y ambiental del territorio y con la provisión de condiciones de existencia y de vida de los pobladores, la otra relativa a su apropiación, que expresa relaciones sociales y de poder político—, se puede aseverar que todos aquellos aspectos inherentes a las instituciones reguladoras del acceso y apropiación de la tierra serán determinantes en la definición de una política de desarrollo territorial rural. Al concebir el desarrollo rural sostenible desde una perspectiva territorial, se asume una visión de país más próspero, con menos pobreza, más equidad, más competitividad productiva, un manejo ambiental sostenible y una mayor gobernabilidad y estabilidad política en los territorios rurales. Se entiende, asimismo, que el uso y manejo sostenible de los recursos productivos se realizan desde una óptica de economía del territorio, con la idea de lograr una mayor cohesión social dentro de ellos y con el resto de sectores de la economía. Los recursos naturales cumplen entonces una función articuladora en los territorios rurales entre los ecosistemas naturales y los sistemas sociales que condicionan su uso. Y esta interacción determina la configuración de los diferentes modelos de apropiación de tales recursos, la distribución del ingreso y el manejo de los recursos, que explican los procesos de diferenciación espacial en términos económicos y políticos. Desde esta perspectiva, las políticas orientadas a regular y mejorar el acceso de los pobladores rurales a la tierra deben formar parte de los pro-

POLÍTICA DE TIERRAS, REFORMA AGRARIA Y RECONSTRUCCIÓN DEL TERRITORIO RURAL EN COLOMBIA

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cesos de ordenamiento territorial, como expresión de las relaciones entre el recurso natural (suelo, agua, minería, bosques) y la organización humana correspondiente. El ordenamiento territorial, soporte básico del enfoque de desarrollo rural, será una de las herramientas más eficaces para hacer un uso adecuado de los recursos, en este caso la tierra, de acuerdo con criterios de equidad, justicia y sostenibilidad. Supone procesos contractuales entre los ocupantes del territorio, para regular los derechos de acceso y gestión de los recursos en condiciones de equidad y bienestar de los miembros; sugiere el diseño de mecanismos de solución de conflictos para la gestión democrática y gobernable del territorio.

IMPORTANCIA DEL ACCESO A LA TIERRA Y DE LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD PARA LOS POBRES RURALES Uno de los elementos que sustentan las políticas de acceso a la tierra mediante procesos de redistribución y garantía de los derechos de propiedad es la potencialidad de la reforma agraria como política estratégica de ordenamiento territorial. Dada esta importancia, las instituciones relacionadas con la tierra han evolucionado durante largos periodos, y las políticas de tierras se han visto invariablemente afectadas por la presencia de múltiples imperfecciones del mercado. Para la mayoría de los pobres de los países en desarrollo, la tierra es el medio primario para la generación de un medio de vida, y un vehículo principal para invertir, acumular riqueza y transferirla de una generación a otra. Las posiciones políticas que hacen caso omiso de esta complejidad, o las intervenciones históricas en esta área, conducen la mayoría de las veces a consecuencias negativas no intencionadas. De acuerdo con el papel que juega la tierra en el bienestar social y económico de la población, se constituye en un determinante del acceso a oportunidades económicas de los pobres rurales. De la forma en que se definan los derechos a la tierra —es decir, del cómo las familias rurales y los empresarios obtienen el disfrute del uso y posesión de ella—, y de la manera en que los conflictos relativos a este recurso sean resueltos —por medios formales o informales—, dependerán los efectos sociales y económicos de largo plazo en el espacio rural. Las implicaciones no solo influyen en la estructura del gobierno en el ámbito local, sino que también afectan: (a) la capacidad de las familias para producir lo necesario para su subsistencia y para generar un superávit que pueda ser comercializado; (b) su estatus social y económico, y a menudo su identidad colectiva; (c) su incentivo para invertir

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MANUEL ROJAS

y para usar la tierra de una manera sostenible; y, (d) su capacidad para autoasegurarse y para acceder a mercados financieros.2 Por esta razón, investigadores y profesionales del desarrollo han reconocido desde hace tiempo que proporcionar a los pobres acceso a la tierra y mejorar su capacidad para hacer uso efectivo de la que ocupan es esencial para reducir la pobreza y para dar poder de decisión a los pobres y a las comunidades. El control de la tierra es particularmente importante para la mujer, cuya propiedad de los bienes ha demostrado afectar el gasto, por ejemplo, en la educación de los niños. Sin embargo, por lo general la mujer ha estado en desventaja en términos de acceso a la tierra. Asegurar que pueda tener derechos seguros a uno de los bienes principales de la familia será crucial en muchos aspectos. La capacidad de los líderes y autoridades locales para controlar la tierra ha sido tradicionalmente una fuente importante de poder político y económico. Sin mencionar los beneficios económicos que pueden derivarse de dar a los hogares mayor seguridad en la tenencia, medidas para incrementar la capacidad de familias e individuos para controlar la tierra tendrán consecuentemente un gran impacto sobre la promoción de su autonomía y les darán mayor voz, y así se creará la base para un desarrollo local más democrático y participativo.3 La posibilidad de que las familias rurales pobres cuenten con acceso a la tierra tiene implicaciones directas sobre los niveles de ingreso y bienestar de los hogares en los territorios donde estos derechos se garantizan. Sistemas de derechos de propiedad seguros son el soporte básico del funcionamiento de los mercados y del diseño de las estrategias que los hogares rurales asumen para enfrentar riesgos derivados de la escasez de capital. La tierra es el activo clave para los pobres rurales y urbanos. En los países en desarrollo, los derechos de propiedad de la tierra constituyen un cimiento para la actividad económica y el funcionamiento de instituciones de mercado y de otras de carácter social y político (por ejemplo, gobiernos locales y redes sociales).4 La falla al poner en funcionamiento los mecanismos necesarios para aplicar políticas de tierras que reconozcan derechos de acceso y propiedad sobre ellas puede mantener los conflictos en estado activo o latente, lo que acarrea elevados costos sociales y económicos, especialmente debido a que en la práctica los conflictos resueltos inadecuadamente pueden conducir a la rápida 2

3 4

“Nueva ruralidad y el tema de tierras”, E. Pérez y M. A. Farah, editores: Desarrollo rural y nueva ruralidad en América Latina y la Unión Europea. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana, 2004. Ibid. Deininger, K.: Land Policies for Growth and Poverty Reduction. World Bank Policy Research Report. Oxford y Nueva York: World Bank and Oxford University Press, 2003.


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multiplicación del potencial de conflicto. En algunas áreas rurales esto puede tener como resultado la inseguridad generalizada de la tenencia de la tierra, lo que pone en peligro el Estado Social de Derecho. El incremento de la presión de sectores empobrecidos sobre la tierra obliga en muchos casos al Estado a tomar medidas de adquisición de predios de manera rápida y al asentamiento de familias que son rechazadas por el entorno social, o que sencillamente son nuevamente expulsadas por algunos de los actores en conflicto que sospechan de la procedencia de los desplazados. Se genera así un círculo vicioso que encarece las soluciones desde la perspectiva política y social.

DESIGUALDAD DE LA TENENCIA DE LA TIERRA EN COLOMBIA Colombia, como muchos otros países de América Latina, posee una estructura dual de propiedad de la tierra, sostenida por instituciones altamente inequitativas y conflictivas. Los factores políticos que han incidido en el mantenimiento de tales condiciones de desigualdad se relacionan con aspectos como: (i) concesiones de tierras como parte de pago por favores militares en las guerras civiles del siglo XIX; (ii) incentivos fiscales agrícolas que permitieron la compra de tierras por individuos que evadían tributos por rentas no agrícolas; (iii) políticas de crédito subsidiado y protección especial al sector ganadero, lo que indujo a actividades de bajo uso de mano de obra; (iv) inversiones en tierra por medio de procesos de lavado de activos; y, (v) expulsión violenta de población rural. Las intervenciones estatales favorecieron y consolidaron la estructura dual a partir del modelo de desarrollo y modernización agrícolas, puesto en práctica especialmente a partir de los años cincuenta del siglo recién pasado. Este modelo se especializó en la producción de materias primas agroindustriales y en el empleo de paquetes tecnológicos intensivos en mecanización y uso de pesticidas. Mediante una política de inversiones en infraestructura de riego y vial, una política de precios altamente proteccionista y subsidios crediticios, propiciaron procesos de valorización de las mejores tierras en el país, cuyos precios resultaron inasequibles para compradores de tierras (path dependence). En las épocas de la reforma agraria, en particular en la década de 1960, las políticas de colonización dirigidas por el Estado empujaron a los campesinos sin tierra hacia las zonas de la frontera agrícola y dejaron intacta la estructura de gran propiedad de los territorios desarrollados por el proceso de modernización agrícola. Por su parte, los pequeños productores de las zonas de ladera, donde existía la mayor presión demográfica, se vieron obligados a fragmentar sus propiedades y así se configuró en las zonas de montaña una

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MANUEL ROJAS

estructura típicamente minifundista, caracterizada por la especialización en la producción de bienes-salario. El 91,5 por ciento de los predios minifundistas tienen menos de 10 ha y representan 46,3 por ciento del área de minifundios. Sin embargo, el minifundio está concentrado en predios menores de 3 ha que representan 70 por ciento de los predios y 16,6 por ciento del área con minifundios. Para el decenio de 1990, luego de treinta años de aplicación de la ley 165/1961, una de las más importantes en materia de reforma agraria en la segunda mitad del siglo pasado, se podía constatar que el proceso de concentración se había incrementado, a pesar de la cuantiosa inversión del Estado en compras de tierras y en costosas inversiones para abrir frontera en las zonas de reserva forestal del país. Tal como se puede apreciar en el cuadro 1, en este periodo se registra una transferencia de tierras desde los pequeños y medianos propietarios hacia los grandes propietarios, no obstante la presión demográfica y la fragmentación de las fincas pequeñas. Tomando en cuenta un factor de calidad de tierras, en este caso la UAF,5 la porción del área cultivada por los pequeños productores se redujo levemente durante el lapso 1984-1997, de 23,2 por ciento a 21,4 por ciento; el área de los medianos disminuyó, en tanto que las unidades más grandes pasaron de 46,4 por ciento a 54 por ciento en área.6 Este balance es un argumento poderoso esgrimido contra las políticas de reforma agraria emprendidas por el Estado colombiano, y también una explicación de los avances de la violencia y el desplazamiento en muchas regiones, especialmente a fines de la década de 1990. Para el año 2003, estudios de medición que emplearon una metodología basada en el criterio de calidad de la tierra, tomado de los registros catastrales nacionales, señalan altas tasas de concentración en materia de redistribución de la propiedad en Colombia. Así se obtuvo un coeficiente de Gini, a escala nacional, equivalente a 0,85, casi tres veces los registros establecidos para el caso de países como Corea y el Japón, por ejemplo, que muestran niveles de concentración de 0,35 y 0,38 respectivamente.

5

6

Una unidad agrícola familiar (UAF) se define como el área cuya extensión y características ecológicas, territoriales y de nivel tecnológico permiten a una familia rural la remuneración de su trabajo en una suma aproximada a tres salarios mínimos legales. La UAF se calcula en el nivel municipal y señala la clasificación homogénea de las zonas productivas. Machado, A.: “Una visión renovada sobre la reforma agraria en Colombia”, en A. Machado y R. Suárez, editores: El mercado de tierras en Colombia. Bogotá: TM Editores, 1999. Mondragón, Héctor: Colombia: O mercado de tierra o reforma agraria. Bogotá: ANUC UR/Fensuagro,1999.


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CUADRO 1 ESTRUCTURA DE LA TENENCIA Y USO DE LA TIERRA EN COLOMBIA (1984-1997) Por capacidad productiva Área (%)

Pequeño (0-2 UAF) Mediano (2-10 UAF) Grande (> 10 UAF)

Unidades (N.º)

1984

1997

1984

1997

23,15 30,50 46,35

21,40 24,80 53,80

89,92 8,68 1,40

91,11 7,81 1,08

Por área Área (%)

< 100 ha 100-500 ha > 500 ha

Unidades (N.º)

1984

1997

1984

1997

40,00 27,50 32,50

34,50 20,50 45,00

96,90 2,70 0,40

97,40 2,30 0,30

Fuentes: Panel superior, Machado, op. cit., 1999; panel inferior, Mondragón, op. cit, 1999.

CONSECUENCIAS DE LA DISTRIBUCIÓN DESIGUAL DE LA TIERRA EN COLOMBIA Son numerosos los impactos que pueden atribuirse a una estructura de inequidad y de acceso impedido al uso efectivo de los recursos naturales por grupos rurales que se asientan en un territorio dado. Corresponde a los propósitos de este trabajo hacer referencia a dos incidencias que son determinantes en la sostenibilidad de los territorios rurales en Colombia.

SUBUTILIZACIÓN

DEL USO DE LA TIERRA

El carácter errático o la inexistencia de una política efectiva de tierras han traído como resultado serios problemas que tienen que ver con el uso sostenible de los recursos naturales. En relación con el uso del suelo, los registros del Instituto Geográfico Agustín Codazzi indican niveles de subutilización de 30 por ciento del área disponible para uso productivo del país. Tal como se puede ver en el cuadro 2, que hace una comparación de los valores de 1987 y 1999, las cifras de uso inadecuado del factor suelo han crecido de manera sustancial. De un área total de 144,2 millones de ha, solo 12 por ciento son aptas para la agricultura. En 1999, solo 30 por ciento de esta tierra se cultivaba, en tanto las

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tierras forestales se sobreexplotaban en actividades de ganadería intensiva. A pesar de que solo 36 por ciento de la tierra es apta para pastos, se emplea en ganadería un área tres veces mayor. CUADRO 2 USO ACTUAL Y POTENCIAL DE LA TIERRA EN COLOMBIA (1985-1999) Potencial (1985)

Cultivos Pastos Bosque No agropecuario Urbano y aguas Total

Uso actual (1987)

Millones de ha

%

Millones de ha

%

14,4 19,2 78,3

12,60 16,80 68,60

2,3

2,01

5,3 40,1 58,9 8,5 1,4

4,6 35,1 51,6 7,4 1,2

114,2

100,00

114,2

100,0

Uso actual (1999)

De Millones potencial de ha

%

De potencial

36,8 208,9 75,21

4,4 41,2 65,4

3,9 36 57

30,6 214,6 83,5

60,9

3,2

2,8

139,1

114,2

100,0

Fuentes: Anuario estadístico del Ministerio de Agricultura, 1999.

A los conflictos por el uso del suelo se suma el auge de cultivos ilícitos de coca y amapola en las áreas de bosques, páramos y selvas. Según la Dirección Nacional de Estupefacientes de Colombia,7 entre 1990 y el 2003 se destruyeron 928 mil ha de zonas de reserva natural para cultivo de amapola, y cerca de 12 millones de ha de bosque tropical para el cultivo de coca.8

INCREMENTO

DE LA VIOLENCIA, DESPLAZAMIENTO FORZADO

El desplazamiento forzoso en Colombia es consecuencia del conflicto armado y de la violencia política generada por grupos irregulares que se disputan amplios territorios de la geografía nacional. Los organismos de derechos humanos han calculado que entre dos millones y tres millones de personas se han visto obligadas a abandonar sus tierras para moverse a sitios relativamente más seguros. Aproximadamente 74 por ciento de los municipios del país han sido

7

8

La Dirección Nacional de Estupefacientes asesora y apoya al Consejo Nacional de Estupefacientes y al Gobierno Nacional en la formulación de políticas contra el tráfico de drogas y la administración de bienes objeto de extinción de dominio como resultado de esta actividad. Tomado de .


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afectados por problemas de desplazamiento, por la llegada o por la salida de grupos poblacionales. No hay duda alguna de que el desplazamiento y el conflicto armado tienen un estrecho vínculo con el problema de la tierra en Colombia. El desalojo del territorio es una estrategia empleada por los grupos armados ilegales para fortalecer el control territorial y hacerse de las tierras de las familias expulsadas. Según algunos estudios, cerca de 60 por ciento de los desplazados registran propiedades sobre tierras, 80 por ciento de los cuales son tenedores de parcelas menores de 8 ha. Del conjunto de los desplazados, solo 11 por ciento desean retornar. Un alto porcentaje de ellos tiene acceso a la tierra bajo diferentes formas de tenencia, y la mayoría se concentra entre pequeños y medianos parceleros con títulos de propiedad regulados. En este rubro, las políticas para garantizar los derechos de propiedad han sido inocuas, pues el título ni ha evitado ni ha motivado el respaldo del Estado. El desplazamiento forzoso ubica a Colombia, después de Sudán y de la República del Congo, en el tercer lugar en magnitud en esta materia en el mundo. Según las últimas cifras del 2005, en los últimos diez años el número de desplazados puede ascender a tres millones de personas en Colombia. De acuerdo con un informe del PNUD, “[…] los desplazados constituyen de lejos el grupo más numeroso del conflicto”.9 La mayoría de análisis coinciden en señalar que el desplazamiento forzado por la violencia en Colombia tiene una gran coincidencia local o regional con procesos de concentración de la propiedad de la tierra, y con la presencia y control territorial de grupos armados ilegales.10 Territorios bajo control de importancia estratégica, sea por los recursos de valor económico actual o potencial, han adquirido un valor militar para las fuerzas armadas irregulares en contienda. Es el caso de las zonas donde hay petróleo, carbón o gas, importantes para la supervivencia económica de las milicias y por su carácter estratégico-militar. Los territorios de áreas protegidas, a su vez, tienen una enorme importancia económica, por ser escenario del asentamiento de cultivos ilícitos (50.000 ha móviles en el interior de los parques nacionales), y desde luego, su naturaleza

9 10

PNUD: Informe Nacional de Desarrollo Humano. Colombia 2003: El conflicto, callejón con salida. Bogotá: PNUD, 2003, p. 122. Suárez, R. y K. Vinha: Elementos para una reforma agraria efectiva. Bogotá: s.e., 2003. Informe final. LeGrand, C.: “Colonización y violencia en Colombia: Perspectivas y debate”, en A. Machado, editor: El agro y la cuestión social. Bogotá: Ministerio de Agricultura/Tercer Mundo Editores, 1994. Reyes, A.: “Compra de tierras por los narcotraficantes”, en E. Thoumi, editor: Drogas ilícitas en Colombia: Su impacto económico, político y social. Bogotá: Editorial Antares, 1997.

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impenetrable e inhóspita los hace más apreciables. La movilidad forzada de la población civil ha contribuido históricamente a la conformación demográficoespacial de la sociedad colombiana. Durante la época de la violencia civil de la década de 1950, el proceso llevó a la configuración de los grandes asentamientos urbanos hoy existentes en el país. Entre 1946 y 1966 fueron desplazadas aproximadamente 2 millones de personas de las zonas rurales, lo que equivalía a 12 por ciento de la población total colombiana de 1964.11 En ese entonces, aproximadamente 300 mil títulos de propiedad de la tierra cambiaron de manos.12 En un estudio realizado por la Contraloría General de la República se estimó en más de un millón de hectáreas el área abandonada por las víctimas de la violencia durante el lapso 2000-2004, y esas pérdidas fueron valoradas en 978 millones de dólares. Este mismo informe mostraba que, de no lograrse una recuperación de esas tierras, el Estado deberá invertir casi 3 mil millones de dólares para solucionar los problemas de la población desplazada.13 CUADRO 3 CARACTERÍSTICAS DEL DESPLAZAMIENTO EN COLOMBIA Variable

Media

Guerrilla-actor expulsión Paramilitares-actor expulsión Gobierno-actor expulsión Dos actores de expulsión Amenaza-motivo expulsión Asesinato-motivo expulsión Desaparición o tortura-motivo expulsión Confrontación armada-motivo expulsión Reclutamiento forzado-motivo expulsión Fumigación-motivo expulsión Desplazamiento reactivo Desplazamiento intradepartamental Desplazamiento intramunicipal Desplazamiento directo Duración del desplazamiento (días)

46,25 45,21 1,41 9,35 43,07 8,36 1,34 6,65 3,36 0,46 60,71 60,07 25,57 95,24 297

Fuente: “Acceso a tierras y desplazamiento forzado en Colombia”. Documento CEDE, mayo del 2004.

11

12 13

Oquist, P.: Violencia, conflicto y política en Colombia. Bogotá: Universidad de los Andes, 1986. Defensoría del Pueblo: “El desplazamiento forzado en Colombia”. Bogotá: Defensoría del Pueblo, 2003, p. 24. Documento interno. Registro tomado del diario El Tiempo del 3 de febrero del 2004.


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Un estudio de Kirchhoff e Ibáñez14 sobre los factores determinantes del deseo de retorno de los hogares desplazados establece que el desplazamiento es causado por los grupos armados, es de tipo intramunicipal e intradepartamental, tiene diferentes modalidades (directo, reactivo) y dura, en promedio, 297 días, tal como lo muestra el cuadro 3. Respecto de los grupos etarios, aquel compuesto por menores de 18 años representó más de la mitad de las personas afectadas por el desplazamiento, según fuentes del sistema RUT y RRS citadas por los autores. Desde el punto de vista de género, el desplazamiento afectó a hombres y mujeres de manera similar durante el lapso 2001-2004, como se observa en el cuadro 4. CUADRO 4 COMPOSICIÓN ETARIA DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA EN COLOMBIA (2001-2004) % RSS1

% RUT2

Menores de 18 años

Masculino Femenino Total

27,07 26,14 53,22

27,93 25,53 53,46

18-50 años


17,9 20,7 38,6

18,35 20,24 38,58

50-98 años


4,14 4,05 8,18

4,29 3,90 8,19

Grupo etario

Fuente: “Acceso a tierras y desplazamiento forzado en Colombia”, mayo del 2004. 1. RSS es la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República, y los datos corresponden al informe presentado al Congreso de la República en marzo del 2002. 2. RUT es un registro de la Conferencia Episcopal Colombiana construido con base en una encuesta organizada por la Sección de Movilidad Humana de la Pastoral Social entre grupos de desplazados.

Un elemento significativo en este análisis es que el vínculo de los desplazados con la tierra representa un factor básico de sus deseos de volver a su territorio. El 80 por ciento de los hogares desplazados con intenciones de retornar reportan tenencia de tierra, con un promedio de 8 ha. Sin embargo, grupos

14

Kirchhoff, S. y A. M. Ibáñez: ”Displacement Due to Violence in Colombia: Determinants and Consequences at the Household Level”. ZEF-Discussion Papers on Development Policy n.º 41. Bonn: Bonn University, 2001.

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de hogares vulnerables con jefatura femenina y alta dependencia económica, al igual que las familias que se vinculan con éxito al mercado laboral del sitio receptor, revelan menores intenciones de retorno. Cerca de 11 por ciento de los hogares desplazados expresan su deseo de retornar a sus sitios de origen, mientras 46 por ciento manifiestan su voluntad de permanecer en los sitios de desplazamiento y 19 por ciento que quiere reubicarse.15 Se han adoptado medidas para mitigar el impacto de este fenómeno, alentadas por el Banco Mundial, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la Agencia para la Cooperación Internacional (APCI). Por intermedio de la Red de Solidaridad Social (RSS), el Gobierno ha organizado el Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada, que tiene entre sus objetivos el encargo de constituir una red institucional de protección de bienes patrimoniales y de protección de los derechos de propiedad, y aplicar un plan de acción de emergencia para atender las necesidades de tierra y sociales de la población desplazada. Sin embargo, dada la magnitud del fenómeno y la agudización de la confrontación armada y de las medidas de control de cultivos ilícitos, los resultados han sido limitados.

LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA Y EL MITO DE SÍSIFO Los aspectos hasta aquí analizados ponen en evidencia la agudización de una crisis cuya solución ha sido aplazada por décadas, y cuyos alcances respecto de la cohesión territorial y la paz son impredecibles. Los conflictos territoriales son consecuencia y causa, a la vez, de la problemática de la tierra en Colombia. Históricamente estas crisis han sido respondidas con intervenciones del Estado que han mostrado sus carencias y dificultades. Ese es el caso de las llamadas reformas agrarias producidas en diferentes coyunturas históricas de tipo económico, social y político. Setenta años después de iniciado el primer intento de transformar la estructura de propiedad de la tierra y de cuatro procesos fallidos de reforma agraria a lo largo del siglo pasado, se mantiene en Colombia una alta distribución dual de la propiedad de la tierra. Estos esfuerzos, empero, no revirtieron las tendencias hacia la concentración de la propiedad. La vinculación de los actores armados ilegales por medio de acciones de control territorial y el control sobre la propiedad por la vía de la compra y el despojo han agravado la situación aun más en los últimos años.

15

Kirchhoff e Ibáñez, op. cit., 2001.


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Como en el mito de Sísifo, la sociedad rural colombiana se ha visto obligada a empujar por décadas esa enorme roca de la redistribución de la tierra, cuesta arriba, como mecanismo para resolver una de las fuentes más importantes de injusticia y de inequidad. Sin embargo, cuando creyó que ya había empezado a lograrlo, ha constatado que se encuentra todavía en el punto de partida. Medidas políticas de diferente índole han sido aplicadas como resultado de una amplia legislación, que en ciertas coyunturas buscaba afectar la estructura agraria tradicional del país. En la primera mitad del siglo pasado se ensayaron mecanismos legales como la expropiación con indemnización de las tierras ociosas de los latifundios y la extinción del derecho de dominio (leyes 200/36 y 100/44). Estas medidas provocaron una tenaz resistencia de los grandes propietarios, actitud que explica en buena medida los periodos de violencia rural que vivió el país en las décadas de 1940 y 1950. Precisamente una de las banderas de la conciliación política entre las dos grandes fuerzas responsables del conflicto civil era la esperanza de una reforma agraria redistributiva que garantizara el acceso de los campesinos a la tierra. Esa fue la propuesta del llamado Frente Nacional pactado entre los dos partidos tradicionales, el Liberal y el Conservador, por dieciséis años, desde 1958 hasta 1974. En la década de 1960 Colombia, en el marco de un pacto político, se embarcó en un proceso de reforma (ley 135/61) que pretendía una especialización institucional del Estado en la resolución de los conflictos de la tierra, a partir de una institución creada con tales propósitos. Luego de comprobar los escasos logros, la mencionada ley fue reformada dos veces hasta el presente: mediante la ley 30/88 y por intermedio de la 160/94. Esta última buscó adecuar la intervención del Estado para regular la estructura de la propiedad en una economía más abierta y globalizada. Se pretendió sustituir la intervención directa del Estado por la operación del “mercado asistido de tierras”, para lo cual se crearon algunos incentivos para que los agentes privados participasen en él. Así, se estableció un subsidio a la compra de tierras por los campesinos y trabajadores sin tierra, y se abrieron líneas de crédito para la compra de predios con tasas de interés de mercado. El funcionamiento del “mercado asistido de tierras” ha estado condicionado a la disponibilidad de recursos públicos para la concesión de los subsidios para la compra de tierras. Además, los mercados de créditos no han respondido a la demanda de recursos de los productores. El alto riesgo inherente al sector rural inhibió al sector financiero privado de participar en este proceso de compra de tierras. Sin embargo, experiencias piloto desarrolladas para poner a prueba el mecanismo mostraron algunas bondades del esquema en términos de costos y eficiencia en la labor redistributiva. Lastimosamente, el esquema no pudo

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institucionalizarse: la entidad del Estado encargada del asunto de las tierras se resistió, porque la descentralización y la participación de los usuarios de la reforma agraria pusieron en peligro su propia existencia. En paralelo con esta marcha errática de la redistribución por la vía de los subsidios, la compra masiva de tierras por los narcotraficantes y la expulsión de cerca de 2 millones de personas en los últimos diez años produjeron una contrarreforma agraria. Tradicionalmente los mercados de compra-venta de tierras rurales en Colombia se han caracterizado por la segmentación provocada por las transacciones entre grandes propietarios o entre pequeños propietarios; nunca ha existido un mercado cruzado que señalara la existencia de un mercado activo de tierras y un proceso redistributivo por esta vía. La tendencia enunciada aquí —esto es, la compra masiva de tierras por el narcotráfico como parte de su actividad especulativa con activos productivos— se estima en 3 millones de ha, suma equivalente a casi 60 por ciento de las tierras que el Estado ha entregado por la vía de la titulación de baldíos a los campesinos sin tierra en 45 años de reforma agraria. Entre las razones expuestas para explicar el fracaso del proceso reformador, en el que se han invertido ingentes recursos a lo largo de las cuatro últimas décadas, diversos estudios señalan las siguientes fallas de política:16 –

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Del menú de opciones que ofrecía la legislación (extinción de dominio, expropiación, compra, titulación), se privilegiaron aquellas menos conflictivas políticamente. En efecto, se dio prioridad a la titulación, que no fue otra cosa que la expansión de la frontera agrícola a costa del medio ambiente y de la incertidumbre sobre el bienestar de la población asentada en las zonas de colonización. La sola concesión del título, sin servicios complementarios e infraestructura, condenó de entrada a estos nuevos parceleros a la ignominia y la miseria. No en vano gran parte de estos territorios son el epicentro del conflicto armado y de la expansión de cultivos ilícitos. La intervención de las mejores tierras con propósitos redistributivos nunca entró en los cálculos de la política del Estado; la distribución de tierras se hizo siempre en áreas marginales. Antes de la ley 160/94, la política del Estado se orientaba hacia el subsidio de 100 por ciento de la propiedad, y la decisión de compra estaba a cargo de la burocracia estatal. Así, las compras realizadas fueron de mala

Rojas, M.: “Evaluación de las leyes 30/88 y 160/94 y diseño de indicadores para la medición del impacto de la reforma agraria”. Informe final presentado al Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, 2001.


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calidad y estuvieron muy lejos del interés de los beneficiarios. Con la ley 160/94 el subsidio para compra es de 70 por ciento, y el 30 por ciento restante debería ser adquirido por medio del sistema de crédito y de manera descentralizada con participación del futuro propietario. Sin embargo, el único prestatario del suplemento de 30 por ciento fue el Banco Agrario, al que se lo obligó a extender los créditos que nunca fueron reembolsados, sencillamente porque los procesos de selección de beneficiarios estuvieron marcados por la corrupción. La institucionalidad creada para la aplicación de la política estuvo ligada desde el inicio al interés de la burocracia por mantener sus privilegios y beneficios. La ley 135/61 estableció un plazo máximo de dieciséis años para la realización de la reforma, esto es, hasta 1978, año en el cual el Instituto de Reforma Agraria (Incora) debía ser desactivado. Sin embargo, cuarenta años más tarde la burocracia se niega a desaparecer y arguye que representa los “derechos de los sin tierra”.17 Los mecanismos de expropiación y extinción de dominio, herramientas importantes en los procesos redistributivos, fenecieron en complicados procesos judiciales que en ningún momento pusieron en duda los privilegios de grandes propietarios ubicados en tierras inexplotadas o empleadas en actividades ilícitas. La participación de los sin tierra en los procesos redistributivos brilló siempre por su ausencia. Las decisiones de compra de tierras reposaban en la burocracia estatal que, a su vez, dependía de la voluntad política de los grandes terratenientes. Los sobreprecios eran el denominador común de las compras de tierras de mala calidad, lo que se traducía en pocas esperanzas de mejoramiento productivo y social de los beneficiarios. Era un círculo vicioso en el que las asignaciones de tierras se realizaban en territorios aislados, sin servicios. En este sistema de corrupción participaban inclusive muchos líderes campesinos. En relación con los derechos comunitarios reconocidos por la ley 160/94 y por la nueva carta constitucional de 1991, a pesar de que los procesos de titulación se formalizaron, el ejercicio de los derechos de usufructo fue impedido por la imposibilidad de las comunidades nativas y negras de hacer efectivos sus derechos. Los conflictos armados ocurridos en esas tierras,

Luego de un prolongado debate, el Incora se extinguió en el 2003, en virtud de una decisión del Ejecutivo que trasladó sus funciones al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder). En este las políticas de tierras se hacen menos visibles y pierden el impulso, ya de por sí menguado, de los últimos años de la década de 1990.

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la presencia masiva de colonos y la expansión de los cultivos ilícitos han convertido esta figura de la titulación comunitaria en una simple expresión retórica. En suma, la política de reforma agraria en Colombia ha fracasado en su intento de transformar la estructura de la propiedad de la tierra y buscar el bienestar de los pobres rurales. No ha sido la carencia de normas o de leyes la causa de ese descalabro. El dilema más importante reside en la inamovilidad de las instituciones que soportan el andamiaje social y político de la propiedad en Colombia, en su capacidad de resistencia frente a los cambios que se han pregonado desde diferentes ángulos, incluida la nueva carta constitucional de 1991, que surgió precisamente de un acuerdo político entre el Estado y grupos insurgentes vinculados a la institucionalidad. Como ya se señaló, el problema ha evolucionado como un efecto de “bola de nieve”, con nuevos agravantes derivados de la violencia armada, el narcotráfico y la ausencia del Estado de vastos territorios rurales. Es esa “bola de nieve”, cada vez más voluminosa, que el Sísifo de la sociedad rural colombiana debe llevar cuesta arriba, como una condena infinita.

POLÍTICA DE TIERRAS, REFORMA AGRARIA Y RECONSTRUCCIÓN DEL TERRITORIO RURAL EN COLOMBIA Sin lugar a dudas, la problemática antes descrita muestra la complejidad del conflicto que se vive en el sector rural colombiano. A diferencia del resto de países de América Latina y de la región andina, donde subsisten problemas ligados al acceso y tenencia de la tierra, en Colombia esas dificultades se desarrollan en medio de un proceso de disolución y desmembración de los territorios rurales, con todo lo que ello implica para su tejido social e institucional. La pérdida de dominio territorial es el elemento de desestabilización política del país, y solo una solución integral al problema rural haría que se reincorporen a la nación. Y este dilema solo podrá resolverse en el contexto de un proceso de ordenamiento del territorio que exprese la voluntad de un nuevo contrato social para el desarrollo local, regional y nacional, en el marco de una democracia participativa. Proceso que debe contar con el compromiso de todos los sectores nacionales, públicos y privados, y, desde luego, con las fuerzas irregulares que contribuyen con la desestabilización institucional que vive el sector rural. Este es un proceso que debe formar parte de un Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible que busque, además de la creación de capacidades en la población, para que puedan ingresar en una economía rural más eficiente,


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consolidar un Estado Social de Derecho en las zonas rurales, y modificar la cultura política e institucional hacia la búsqueda de la convivencia. Que tenga como común denominador la reconstrucción del territorio rural mediante pactos locales y regionales de ordenamiento territorial, procesos de repoblamiento de las áreas dentro de la frontera agrícola de las poblaciones desplazadas y de los grupos ubicados en las zonas de reserva forestal, en actividades de cultivos ilícitos. Se trata de un proyecto de desarrollo territorial mucho más ambicioso que las medidas temporales, asistenciales y sectoriales previstas por las actuales administraciones estatales y la cooperación antidrogas de los países desarrollados. En este contexto se deberían enmarcar las políticas de tierras que incluyan un menú de opciones de acuerdo con las características y naturaleza de los pactos de ordenamiento territorial. Urge la expedición de una ley de tierras que recoja la legislación existente e incorpore estructuras diferenciales para que la tributación sancione el atesoramiento improductivo de la tierra. Asimismo, el mercado de tierras, el arrendamiento de estas, la provisión de subsidios para la compra de este recurso por los campesinos pobres, junto con herramientas como la expropiación y la extinción de dominio, son herramientas que tendrán que aplicarse de manera descentralizada y participativa en el territorio local. Este trabajo ha sido elaborado con el propósito de remarcar que estas políticas de tierra no deberían ser diseñadas para ser gestionadas de manera sectorial, como ha ocurrido con el común de los regímenes conocidos en América Latina. Por el contrario, deberían integrarse en procesos de planificación del desarrollo integral del territorio. Las políticas de tierras forman parte del conjunto de opciones productivas, de infraestructura, de servicios básicos, de gobernabilidad, que, a su vez, componen el proceso de una planificación multisectorial de nuevo tipo, acorde con el enfoque de desarrollo territorial rural. De manera especial en el caso colombiano, los procesos de extinción de dominio, vinculados al enriquecimiento ilícito, deben permitir la incorporación de tierras de manera expedita con propósitos redistributivos, que beneficien a desplazados y a quienes estén ubicados en zonas de cultivos ilícitos, también con criterios de proyectos integrales de desarrollo. Herramientas como la expropiación por vía administrativa, considerada en la ley 160/94, podrían acelerar esos procedimientos si hay la voluntad política del Estado. Estas medidas deberían priorizar a las jefas de hogar y los hogares desplazados, imposibilitados de retornar a sus sitios originales por el conflicto armado. Las características del conflicto colombiano presumen una serie de condiciones de transición, en procura de consensos que conduzcan a diseñar reglas de juego que permitan la transición a un escenario de mayor democracia y desarrollo. Así, hay medidas urgentes para defender los derechos adquiridos

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por aquellos grupos rurales que han sido afectados por los fenómenos de desplazamiento. Se requiere que los mecanismos legales establecidos para la prevención y tratamiento del desplazamiento (ley 387 de 1997 y decreto 2007 del 2001) sean complementados con un gran esfuerzo de inversión capaz de garantizar la supervivencia de las familias en los sitios de desplazamiento, pero también que garanticen su retorno a sus sitios de origen. La preservación de los derechos de propiedad de los habitantes rurales desplazados deberá ser garantizada y avalada no solo por mecanismos de justicia nacionales sino también por organismos de jurisdicción internacionales. Esta acción es importante sobre todo para el caso de las comunidades indígenas y negras, afectadas por procesos de expulsión por grupos armados e inversionistas forestales. En territorios donde el conflicto no es tan agudo se podrían aplicar medidas contenidas en las leyes de tierras vigentes, como el subsidio de tierras y la promoción del arrendamiento blindándolo de seguridades y garantías para procurar una mayor oferta de tierras. Pero, como se ya advirtió, tales iniciativas deberían estar enmarcadas por planes de desarrollo productivo y de planeamiento ambiental que hagan competitivas las regiones y permitan contar con la participación de los empresarios, la sociedad civil y el Estado en todos sus niveles. En este contexto se deberían aplicar mecanismos de política de tierras de carácter descentralizado, como: a) b) c) d)

Tributación en manos de las municipalidades. Fondos hipotecarios para compra de tierras expropiadas al narcotráfico. Arriendo de tierras expropiadas al narcotráfico y a los grupos paramilitares. Garantía de derechos de propiedades de desplazados.

En el caso colombiano se configura entonces un estado de cosas diferente del resto de países de América Latina que confrontan problemas con el acceso y derechos de propiedad de tierras. Se trata de reconstruir el territorio rural en Colombia; de articular el país urbano con el rural; de reconocer el carácter estratégico de este último para un modelo de desarrollo más estable, justo y sostenible; de crear una cultura política de participación y democracia que asegure la gobernabilidad desde los niveles locales hasta el plano nacional. La redistribución de la tierra en las actuales circunstancias del conflicto aparece como un proceso de alto contenido político. Debe cumplir una función de resarcimiento de las tierras perdidas, de perdón y reconciliación. Por eso, además de una función de eficiencia económica y equidad social, cumple un papel fundamental en la búsqueda de la paz.


Sergio Gómez Universidad Académica de Humanismo Cristiano de Chile

PARA ENTENDER EL ANÁLISIS que se realiza aquí, parece necesario explicar el significado de los términos que se utilizan.1 El tema sustantivo es el desarrollo rural —con las diversas acepciones que pueda tener— y, en función de este, las políticas para lograrlo son variadas. La diversidad de políticas dependerá de las condiciones y de la historia de cada país, y se expresan en el contexto y la coyuntura del momento en que se aplican. Para entender lo que se plantea, aquí se sugiere —con lo arbitrario que pueda parecer— distinguir tres tipos de políticas para lograr un desarrollo rural: a)

Reforma agraria: Se trata de políticas que proponen el traspaso de recursos productivos expropiados en una magnitud importante de tierras de un sector propietario a otro, constituido por campesinos o asalariados. b) Fomento al desarrollo empresarial: Se plantean políticas que privilegian la gestión, la transferencia tecnológica y la mejora en el acceso de los productores agrícolas a los mercados. c) Desarrollo territorial rural: Considera políticas que fomentan la multiactividad en territorios rurales, con la inclusión de amplios sectores sociales, y toma como un activo por desarrollar el sentido de pertenencia a la comunidad. Se pueden señalar otros, como los programas de colonización o los DRI, pero no tiene sentido tratarlos en este trabajo.

* 1

Parte de la argumentación se encuentra en el trabajo presentado como Neoliberalismo y desarrollo rural en Chile. Congreso Latinoamericano de ALAS. Brasil, 2005. La tipología utilizada se basa en la propuesta del seminario internacional “Desarrollo de Capacidades en Territorios Rurales”. México: INCA Rural, octubre del 2003.

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LA REFORMA AGRARIA: LA DÉCADA 1964-1973 Esta parte contempla los antecedentes de la reforma agraria y las movilizaciones sociales que la acompañaron durante el periodo señalado. El profundo proceso de reforma agraria que se llevó a cabo en Chile durante esta década tiene antecedentes que le dan una amplia legitimidad, y existía consenso sobre su necesidad. Hay dos hechos que merecen ser destacados. Por un lado, la reforma realizada por importantes autoridades de la jerarquía de la Iglesia Católica en algunos predios que eran de su propiedad; por otro, la promulgación de una Ley de Reforma Agraria llevada a cabo por un Gobierno conservador, en 1962, como consecuencia de las exigencias planteadas por el Gobierno de los Estados Unidos de América a través de la llamada Alianza para el Progreso (1961). La reforma agraria realizada por la Iglesia Católica debe insertarse en el contexto institucional global de un progresismo que se expresa en el Concilio Vaticano, en la encíclica Mater y Magistra en 1961 del papa Juan XXIII, y en las posiciones progresistas de la Conferencia Episcopal de América Latina (Celam) y de Chile, a través de la Carta Pastoral Obispos de Chile: “El deber social y político”, de 1962. En esta se manifiesta una profunda crítica a la situación del país y se expresa la necesidad de enfrentar cambios estructurales en el campo. A esto hay que agregar la destacada participación de miembros progresistas de los obispos de Chile, entre ellos el cardenal Raúl Silva y el obispo Manuel Larraín. Adelantándose a la promulgación de la Ley de Reforma Agraria, estos decidieron entregar parte de los fundos que eran de su patrimonio a los campesinos que trabajaban en ellos. Este fenómeno abarcó solo cinco fundos y benefició a 301 campesinos. A pesar de lo restringido de la medida, lo importante de este proceso es su sentido simbólico, pues, en la práctica, se legitimó la reforma agraria como condición para lograr el desarrollo y la justicia social en el campo. Por su parte, la promulgación de la Ley de Reforma Agraria en noviembre de 1962 (ley 15.020) fue una respuesta del Gobierno de los Estados Unidos frente al triunfo de la Revolución cubana a fines de la década de 1950, para anticipar cambios que, si se incubaban de una manera autónoma, podrían repetir transformaciones que tomaran el caso de Cuba como paradigma. De ahí que en la Carta de Punta del Este, conocida como Alianza para el Progreso, bajo el liderazgo del presidente John Kennedy, se estableció como requisito para contar con recursos una serie de cambios estructurales, entre ellos la realización de una “reforma agraria integral”.

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN CHILE

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Nuevamente las cifras sobre el impacto de la reforma agraria no tienen mayor sentido: menos de 1.000 beneficiarios fueron favorecidos antes del inicio de la reforma a comienzos de 1965. Pero al margen de esta cifra, que resulta insignificante, lo importante es que se abrió un debate sobre el tema, que ganó legitimidad, y se fundó una institucionalidad que sería fundamental para el siguiente periodo: se crearon la Corporación de la Reforma Agraria (Cora) y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (Indap). Recapitulando, para casi toda la sociedad chilena el tema de la reforma agraria se encontraba legitimado, y esta era considerada como condición para que la agricultura —hasta entonces un lastre para el desarrollo del país— pudiera incorporarse a él. También se planteaba como condición para alcanzar la justicia social para un amplio sector de habitantes rurales que vivían en condiciones de pobreza y exclusión. Es necesario tomar en cuenta estos antecedentes para el análisis de la década 1964-1973, época en la que se aplica el proceso de reforma con intensidad. Dos hechos caracterizan este periodo: (i) la masiva organización sindical de los asalariados agrícolas y su movilización; y, (ii) la drástica y masiva reforma agraria. Estos procesos se iniciaron de hecho a comienzos del periodo y se plasmaron en textos legales en 1967. La ley 16.625 sobre sindicalización campesina y la ley 16.640 sobre reforma agraria, complementada con una reforma constitucional sobre el derecho de propiedad, permitió la expropiación de predios agrícolas con un sistema de pago diferido. Esto significó que el proceso de reforma estuvo antecedido de una activa movilización de quienes serían sus beneficiarios. Sin embargo, la organización campesina fue promovida por partidos políticos o realizada directamente por ellos o por los organismos del Estado, se mantuvo durante todo el periodo y se transformó en una relación de dependencia. Es importante considerar este hecho, pues tuvo una repercusión nefasta más adelante, cuando ocurrió el golpe de Estado. Durante el periodo del presidente Frei Montalva se expropiaron 1.408 predios, con 23,4 por ciento de la tierra regada del país y 34,7 por ciento de la tierra de secano, y se benefició a 21.290 familias. La política que se intentó aplicar —no siempre con éxito— consistió en expropiar aquellos grandes latifundios que tenían una deficiente explotación (véase el cuadro 1). Se realizaron muy pocas asignaciones, no por razones ideológicas sino más bien prácticas, y las que se hicieron tuvieron un carácter mixto, casa y sitio en forma individual; el resto en propiedad cooperativa. Es preciso tener en cuenta que la reforma agraria es el único sector en el que el Gobierno de Frei emprendió cambios estructurales de significación.

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CUADRO 1 AVANCE DE EXPROPIACIONES 1965–1970 Año

N.º de predios expropiados

1965 1966 1967 1968 1969 1970

99 264 217 220 315 293

Total

1.408

Fuente: Corporación de la Reforma Agraria, Chile.

Durante el periodo del presidente Allende se expropiaron 4.401 predios, con 35,3 por ciento de la tierra regada y gran parte de la tierra de secano, y se benefició a 39.869 familias. Todas ellas, al igual que en el periodo anterior, corresponden a los trabajadores permanentes de los predios expropiados. En este periodo, la política definida —tampoco plenamente lograda— fue expropiar los grandes predios, al margen de su nivel de explotación (véase el cuadro 2). CUADRO 2 AVANCE DE EXPROPIACIONES 1970–1973 Año

N.º de predios expropiados

1965 1966 1967

1.378 2.189 834

Total

4.401

Fuente: Corporación de la Reforma Agraria, Chile.

Como se puede apreciar, el ritmo de aplicación de la reforma fue muy diferente. Durante los seis años de Frei se realizó 30 por ciento de las expropiaciones, mientras que antes de los tres años de Allende se llevó a cabo 70 por ciento de ellas. El tema de la organización transitoria de los campesinos que se incorporaban al proceso de reforma derivó en interminables discusiones cargadas de ideología y el asunto de la asignación de la propiedad de las tierras expropiadas


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fue menor, pues la prioridad se concentró en el proceso de expropiación. En este caso, la reforma agraria se dio en un contexto de transformaciones estructurales que incluía la nacionalización de las riquezas básicas e incorporó a las principales grandes empresas a un área de propiedad social. Todo ello en un clima de conflictos y de radicalización política del país. La reforma agraria tuvo un impacto definitivo en las transformaciones buscadas pero, a la vez, se cometió un grave error: se eliminó el latifundio como estructura, que desapareció del paisaje rural chileno. El grave error estuvo en que la apuesta por destruir a los latifundistas y a la llamada gran burguesía agraria no solo no se cumplió sino que, mediante complejos procesos de transformaciones, logró reestructurarse como una importante fuerza social y política, con capacidad de acción efectiva, y terminó por transformarse en uno de los principales actores que crearon las condiciones para que se consumara el golpe militar de 1973.2 Más aun: una parte importante del quiebre institucional de 1973 se explica por la profundización de la reforma agraria durante el Gobierno de Allende y por el papel que jugaron los sectores afectados por ella. Este conjunto de factores explica la razón por la que la reforma agraria es un tema casi tabú hasta el día de hoy en Chile, y que amplios sectores tengan un verdadero trauma psicosocial que aún no pueden superar. Con el paso del tiempo, se puede establecer una discusión serena sobre casi todos los aspectos de la compleja historia de los últimos cincuenta años, con la excepción de dos: la reforma agraria y la situación de los derechos humanos.

EL MODELO DURANTE LA DICTADURA: LA CONTRARREFORMA AGRARIA Y LA DESTRUCCIÓN DEL MOVIMIENTO CAMPESINO, 1973-1989 A continuación se plantean dos aspectos que caracterizan el periodo de la dictadura: (i) el destino de las tierras afectadas por la reforma agraria y los programas de apoyo hacia los campesinos beneficiados; y, (ii) la represión hacia las organizaciones campesinas y los conflictos y las movilizaciones de las organizaciones de agricultores, como contrapunto del debilitamiento de las organizaciones campesinas. Con respecto al destino de las tierras expropiadas, contempló, en parte, cierta continuidad con el proceso de reforma agraria realizado en el decenio 1964-1973,

2

La tipología propuesta por Andrew Gunder Frank en la década de 1960 tuvo una nítida verificación empírica en el caso de Chile (véase Delgado, Óscar, editor: “Tipos de reformas agrarias”, en Reformas agrarias en América Latina: Procesos y perspectivas. México: FCE, 1965).

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en la medida en que fue revertido solo parcialmente. Así, a diferencia de lo que ocurrió con el patrimonio que fue expropiado en los sectores industrial, comercial y financiero, en los que se devolvió toda la propiedad a sus antiguos dueños, en el caso de la agricultura, la devolución de las tierras expropiadas fue solo parcial. En cuanto al destino de las tierras expropiadas, dos tercios volvieron a manos de los antiguos propietarios, y el otro tercio fue asignado en parcelas individuales. Esto se realizó por dos vías: la devolución total (revocación del acuerdo de expropiación) o parcial (se otorgó o amplió el derecho de reserva) de los predios expropiados a sus antiguos dueños. En este caso, el número de predios afectados llegó a 3.813. Además, los extensos terrenos de secano, que no eran considerados aptos para la entrega de parcelas individuales, se licitaron, y pudieron participar en mejores condiciones aquellos agricultores expropiados que tenían bonos de pago diferidos emitidos por el Estado a veinte y treinta años de plazo y que pudieron hacerse efectivos en el remate de estas tierras expropiadas. De esta manera, los precios que alcanzaban estas tierras con el uso de esos instrumentos financieros ayudaron a crear un mercado cautivo en favor de los agricultores expropiados. El otro tercio de la tierra expropiada fue asignado principalmente a sectores que habían participado en el proceso de reforma (61.159 campesinos), a quienes se entregaron 48.000 nuevos predios.3 Aquí cabe hacer algunas precisiones: a)

Se modificó la ley que definía como beneficiarios solo a los campesinos en un sentido estricto, que fueron los participantes en la reforma, y se amplió a profesionales, antiguos administradores y empleados de los predios, quienes recibieron un puntaje adicional en el proceso de asignación de parcelas. b) Se excluyó a la mayoría de los dirigentes campesinos que habían encabezado movilizaciones para lograr la expropiación de los predios y que luego, en forma generalizada, actuaron como dirigentes de las unidades reformadas. Esto ocurrió en un proceso plagado de arbitrariedades y de revanchismo que representa solo una muestra de la profundidad con que fue reprimido el movimiento campesino. c) La asignación de parcelas correspondió a una unidad productiva que se conoció como “unidad agrícola familiar” y que alcanzaba las 8,7 ha de riego básico,4 concepto que corresponde a la concepción de “campesino medio”

3

4

Este número es una aproximación bastante real, pues suma las parcelas que surgen de las unidades reformadas, de las cooperativas asignatarias que fueron parceladas y de sociedades de secano que posteriormente también se parcelaron. Medida de equivalencia que considera una superficie variable que corresponde a 1 ha de tierra de alta calidad.


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aplicada rigurosamente por los principales teóricos de la cuestión campesina, como Chayanov y Lenin. Con esta medida se intentaba fortalecer una clase media en el campo que diera estabilidad a un sector que había sufrido profundas modificaciones en la década de 1960 y comienzos de la de 1970. d) Estos parceleros, que vinieron a fortalecer un sector campesino ocupando las mejores tierras, abandonados a la lógica del mercado, se comenzaron a diluir, pues muchos tuvieron que vender sus tierras al no recibir un apoyo adecuado. De los diversos antecedentes, se puede estimar que quedan 20.000 parceleros originales. Esto significa que la venta de parcelas supera el 60 por ciento. La mayoría de las parcelas vendidas corresponde a regiones con condiciones para integrarse a la agricultura moderna. Para resolver esta situación, en 1978 nació un Programa de Transferencia Tecnológica como una forma de apoyar a estos campesinos. Estos, sometidos a los rigores de una economía abierta al mercado, enfrentaban serios problemas que se traducían en que la venta de parcelas alcanzaba un volumen que podría terminar por disolver el contenido de la reforma agraria que había concluido el Gobierno Militar —que, por cierto, había pagado un costo político al no devolver parte de las tierras expropiadas a sus propietarios originales—. Este programa empezó entregando asistencia técnica a campesinos a través de empresas privadas, que recibían un bono parcialmente bonificado por el Estado. En un principio este bono tenía un costo de 180 dólares, pero luego legó a los 400 dólares. El supuesto era que el bono recibía un subsidio de 70 por ciento del Estado, y la diferencia la pagaba el usuario. Pero, en la práctica, la contraparte del usuario no fue cancelada. Comenzó con una cobertura de 10.000 campesinos y terminó en 1983, después de que se evaluara como un fracaso. Este fue atribuido a la falta de supervisión por Indap del trabajo que realizaban las empresas que ejecutaban el programa. El nuevo programa surgido en 1983 tuvo dos diferencias importantes con el anterior. Por un lado, mantuvo la condición de ser subsidiado y ejecutado por empresas privadas, pero con una efectiva supervisión y mayor control del Estado; por el otro, avanzó en dar un enfoque más educativo y reconoció situaciones heterogéneas que dieron lugar a programas diferenciados. Los campesinos integrados al programa formalizaron su participación con un documento en favor de la empresa, la que cobraba el valor del bono luego de una fiscalización de Indap para asegurar la satisfacción del campesino por los servicios recibidos. Para la realización de este programa se contó con financiamiento del Banco Mundial. Al año 1990 se llegó a 26.118 participantes, y los bonos integrales eran ligeramente superiores.

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Con respecto a lo segundo, hay que destacar la destrucción del movimiento campesino y el fortalecimiento de la organización del sector empresarial. La destrucción del movimiento campesino operó de dos maneras: a)

La represión sistemática y directa de los dirigentes y el amedrentamiento de las bases en todas sus formas. Basta solo este enunciado. b) La focalización de esta represión en los aparatos de los partidos que apoyaban a la Unidad Popular fue prioritaria y eficaz, en la medida en que las organizaciones campesinas tenían una fuerte relación de dependencia con los partidos. Como conclusión, se produjo una fuerte desconfianza en las comunidades campesinas, se quebraron los lazos de solidaridad y se mostró un rechazo, que aún persiste, frente a cualquier intento de organización. Para mostrar la fortaleza del sector empresarial durante este periodo, se puede señalar que hasta 1983 el Gobierno Militar realizó sistemáticos esfuerzos por disciplinar a este sector dentro del esquema ortodoxo liberal. Sin embargo, las organizaciones empresariales agrícolas se movilizaron hasta que lograron flexibilizar la política mediante un “trato especial”. Un caso emblemático fue el conflicto por los aranceles de leche importada en 1977, cuando frente a la protesta por un subsidio a la leche importada, un importante vocero del Ministro de Economía expresó la histórica frase: “Que se coman las vacas”, vale decir, que si los agricultores no eran capaces de producir leche con eficiencia, era mejor que liquidaran las vacas. Durante los años 1980-1982, la crisis agrícola estuvo presente en forma reiterada, y el enfrentamiento entre los dirigentes de las organizaciones empresariales se agudizó. Al respecto, cabe recordar el intercambio de cartas entre dirigentes empresariales en las que plantean que el golpe de Estado de 1973: “[…] no se hizo para que jóvenes investigadores de la economía comprueben sus hipótesis […]”. Durante 1982 —en plena crisis económica— se agravaron los problemas que aquejaban a los agricultores, sobre todo a aquellos que se dedicaban a los cultivos tradicionales, mayoritariamente ubicados en la zona sur. A fines del mismo año hubo importantes movilizaciones que se caracterizaron por su amplio alcance regional y social (agricultores, transportistas, empresarios industriales), el apoyo de los medios de comunicación regional y su carácter eminentemente movilizador (impedir remates de tierras, movilizaciones contra los bancos, etcétera). En una ocasión, cuando los agricultores se preparaban para iniciar una reunión de protesta, la autoridad administrativa negó el permiso; mediante el uso


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de la fuerza pública, fueron violentamente reprimidos y se detuvo a diecinueve dirigentes empresariales. El principal dirigente empresarial de la movilización fue encarcelado y luego expulsado del país. Sin embargo, las movilizaciones realizadas por las organizaciones empresariales lograron que las políticas fueran flexibilizadas. En efecto, la nueva política consistió en establecer bandas de precios para un número importante de productos con el fin de dar estabilidad, sobretasas arancelarias para neutralizar los subsidios aplicados en los países de origen y derechos específicos para encarecer la importación de algunos productos. También se estableció un crédito cerealero, se renegociaron las deudas y se dictó una política de comercialización para ciertos productos. Los productos nacionales beneficiados fueron el trigo, la remolacha azucarera, los lácteos, el aceite comestible y, en parte, la carne. Todos ellos representan a la agricultura tradicional, que compite con los productores extranjeros que exportan productos con generosos subsidios en sus países de origen, básicamente europeos y norteamericanos. Otro indicador del grado de participación de los empresarios en el Gobierno Militar es la normalidad con que los presidentes de la Sociedad Nacional Agraria (SNA) pasaron a ocupar el cargo de ministros de Agricultura.

LA RECUPERACIÓN DE LA DEMOCRACIA Y EL MODELO DE DESARROLLO RURAL En esta parte se reflexiona sobre la continuidad de las políticas y se destacan los procedimientos adoptados para ponerlas en práctica. El modelo implantado en el periodo anterior se ha mantenido en lo fundamental, pero ahora en un contexto democrático. Así, se ha continuado con una política de crecimiento diversificado y se ha consolidado un sector basado en la exportación de productos agropecuarios, acuícolas y forestales, características que ubican a Chile en los primeros lugares de la oferta mundial. Por su parte, los programas destinados a apoyar a la pequeña agricultura también han tenido continuidad, pues —a pesar de sus limitaciones— privilegian la capacidad empresarial. Esto ha traído consigo la continuidad de la fortaleza de las organizaciones corporativas empresariales pero, al mismo tiempo, la crónica debilidad de las organizaciones campesinas y otras formas de asociatividad rurales. A continuación se argumentan estas afirmaciones. Como ya se planteó, la política frente al sector empresarial ha llevado a que este se encuentre altamente concentrado y transnacionalizado y cuente con un conjunto de organizaciones que, a través de movilizaciones y de la búsqueda

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SERGIO GÓMEZ

de consensos con las autoridades gubernamentales, consiguen acuerdos que resguardan sus intereses. Las movilizaciones desarrolladas por las organizaciones empresariales entre 1995 y el 2000 como un medio de presión para lograr compensaciones frente a los tratados comerciales internacionales (básicamente por el ingreso al Mercosur) y conservar sus conquistas (bandas de precios para el azúcar importada) obligaron a la creación de mesas de diálogo conformadas por todos los actores relevantes de los sectores público y privado. En el año 2000 fue convocada por el Presidente de la República una Mesa Agrícola integrada por cuatro ministros (Agricultura, Relaciones Exteriores, Hacienda, Presidencia), por el Parlamento, por los máximos líderes de las organizaciones empresariales rurales y campesinas, y por los decanos de Agronomía de las universidades. Esta Mesa de Diálogo estuvo precedida por movilizaciones de los agricultores del sur y, sobre todo, por la amenaza de llevar a cabo manifestaciones públicas y masivas en caso no se atendieran las demandas planteadas. Sobre la constitución y funcionamiento de la Mesa de Diálogo Agrícola del año 2000, debe resaltarse lo siguiente: a)

Fue un hecho histórico, pues contribuyó a construir relaciones de confianza entre los partidos políticos que integraban el Gobierno de la Concertación y el sector privado, luego de décadas de conflictos debido a la aplicación de la reforma agraria. b) Se llevaron a cabo trece sesiones de la Mesa, a las cuales concurrieron, en promedio, veinte altos funcionarios del Gobierno, dirigentes de organizaciones rurales, parlamentarias y académicas, e invitados especiales según los temas tratados. También hubo otras sesiones informativas con ex ministros de Agricultura, técnicos de organismos internacionales y otros actores. c) Esto no se explicaría sin las movilizaciones realizadas por las organizaciones empresariales, especialmente las del sur del país. d) El acuerdo final solo pudo lograrse gracias a la intervención personal del presidente Lagos, quien, ejerciendo su liderazgo, pudo acercar las posiciones del Gobierno y las de los dirigentes empresariales. e) Los interlocutores privilegiados del Gobierno en esta instancia fueron las organizaciones empresariales, como demuestra el hecho de que después se constituyó una instancia para tratar los problemas de la pequeña agricultura. Por otra parte, aunque la política hacia la pequeña agricultura es similar a la que fue aplicada en el pasado, tiene dos diferencias:


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Un significativo crecimiento en su cobertura,5 cuyo programa ha tenido diferentes nominaciones, pero en su contenido se mantiene igual y cuyo impacto no tiene relación con los recursos destinados. b) Intentos aislados por convertir a algunos campesinos en empresarios emprendedores a través de pequeñas organizaciones, para que participen del boom exportador. La mayoría de estas experiencias ha terminado en el fracaso por la quiebra de las empresas y el endeudamiento de los participantes. a)

Además de resaltar la fortaleza de las organizaciones empresariales, un reciente estudio ofrece evidencia pormenorizada sobre el debilitamiento de las organizaciones campesinas.6 Si se compara la realidad observada en el año 2000 con la que existía una década atrás, parecería que la organización ha mejorado ligeramente, pero si se la compara con la que prevalecía a comienzos de la década de 1970, se verá que aún queda un largo camino por recorrer. En efecto, se puede convenir en que, luego de más de quince años de administración de la Concertación, la situación de las organizaciones campesinas que dejó como herencia la dictadura militar no se ha modificado sustancialmente. Así, en el año 2001 se firmó el Acta de Acuerdos de la Mesa para el Desarrollo de la Agricultura Familiar Campesina —convocada por el Ministro de Agricultura—, que reunió a cinco ministros (Relaciones Exteriores, Hacienda, Presidencia, Trabajo, de la Mujer), al Subsecretario de Agricultura, al Director del Indap y a doce dirigentes de organizaciones campesinas y de trabajadores agrícolas. Los acuerdos y la valoración que concitó esta segunda mesa fueron bastante menores que en el caso de la anterior. El problema de fondo radica en la falta de una estrategia de desarrollo rural explícita que sea moderna e integral, más que en la carencia de recursos para aplicarla. La estrategia de desarrollo rural que actualmente lleva a cabo la principal institución encargada de los programas de apoyo a la agricultura familiar campesina en Chile —el Indap— tiene las siguientes características:

5

6

Algunas publicaciones señalan que el universo de los usuarios del Indap llega a 184.244, cifra que parece exagerada, pues habría dobles contabilidades. De todos modos, la cobertura ha crecido significativamente (véase Informe final: Satisfacción de usuarios de INDAP. Santiago de Chile: Focus/Adimar, 2004). Gómez, Sergio: “Organización campesina en Chile: Reflexiones sobre su debilidad actual”, en Revista Austral de Ciencias Sociales n.° 6. Universidad Austral de Chile, 2002.

78

SERGIO GÓMEZ

1.

Es segmentada, pues aísla a los sectores campesinos de otros más acomodados y separa a los más pobres (los considerados “no viables” contra “los viables”). Toma en cuenta la dimensión agropecuaria en el contenido de los programas. Considera al predio o unidad agrícola familiar como unidad de intervención.

2. 3.

Estas características no se explican por el azar: responden a una concepción tradicional de la ruralidad y son consecuentes con ella. Sin embargo, la pobreza en general —y la rural en particular— ha disminuido, no por la existencia de un programa de desarrollo rural, sino por la focalización de programas sociales como vivienda, salud, educación y de servicios básicos (véase el cuadro 3). CUADRO 3 PORCENTAJE DE POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE POBREZA Y EXTREMA POBREZA, 1990, 2000, 2003 Pobreza

Urbana Rural

Indigencia

1990

2000

2003

1990

2000

2003

38,4 39,5

20,1 23,8

18,6 20,1

12,4 15,2

5,2 8,3

4,5 6,2

Fuente: Casen 1990 y 2000.

La persistencia de la pobreza rural se explica también, en gran medida, por el hecho de que una ventaja comparativa de este modelo es el bajo costo de la fuerza de trabajo, lo que implica mantener los salarios en un nivel deprimido.

REFLEXIÓN FINAL En esta sección final se mencionan tres aspectos, entre los muchos posibles. En primer lugar, se vuelve sobre el tema de la reforma agraria. Luego se trata la necesidad de enfrentar una estrategia de desarrollo rural a partir de una concepción moderna de la ruralidad. Por último, se menciona la urgencia de crear condiciones para que la población rural logre superar la debilidad que muestran actualmente las organizaciones campesinas y la mayoría de los sectores rurales.


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Sobre la reforma agraria, se plantean las siguientes afirmaciones: 1. 2. 3.

4.

Se trata de un hecho histórico que ocurrió en los últimos cuarenta años del siglo XX y que terminó con el latifundio en Chile. La acelerada modernización de la agricultura chilena que se observa en la actualidad sería inconcebible sin la reforma agraria. Los efectos negativos de los altos grados de concentración e integración de las grandes empresas que participan en el éxito del modelo agroexportador chileno pueden y deben ser abordados por políticas modernas, como la promoción de Buenas Prácticas Agrícolas, de Responsabilidad Social Empresarial y de programas de desarrollo territorial rural. En la opinión pública, medios académicos, partidos políticos, organizaciones sociales y corporativas, etcétera, la reforma agraria no forma parte de la discusión ni figura como demanda. Puede haber excepciones, pero ese tema ha quedado relegado a un asunto de carácter histórico sobre el cual falta mucho por avanzar.

En cuanto a la necesidad de enfrentar el desarrollo rural sobre la base de un concepto moderno de lo rural, se parte del supuesto de que la forma como se concibe la realidad objeto de intervención determina el tipo de estrategia por aplicar. La mayoría de los programas ejecutados actualmente se basa en una visión tradicional de lo rural. Esta es la visión sectorial que ya ha sido analizada. Por tanto, es necesario superar el enfoque segmentado para el desarrollo de la pequeña agricultura; es decir, aquel que lo considera desde la perspectiva de aislar a los grupos carentes de otros sectores y considerar únicamente el componente agropecuario. Una visión de desarrollo que considere como unidad de intervención a todo un territorio y no a algunos predios podría integrar no necesaria y únicamente a los más pobres, sino también a estratos más acomodados y a empresarios capaces. Algunas experiencias muestran relaciones virtuosas entre campesinos asignatarios derivados de la reforma agraria y empresarios modernos. La estrategia de segmentación que actualmente se sigue es una variante de la focalización de los programas sociales que puede ser válida cuando se trata de la distribución de recursos, pero no siempre es una estrategia adecuada cuando se refiere a programas que persiguen el desarrollo de territorios. En el primer caso, resulta conveniente para que los recursos lleguen al grupo objetivo; en el segundo, el hecho de aislar a los grupos menos favorecidos de otros que han logrado superar esa condición significa privarlos de un contacto para formar parte de ejemplos que podría ser útil emular.

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SERGIO GÓMEZ

Como se ha planteado, es necesaria una nueva mirada sobre la ruralidad que vaya más allá de esta visión tradicional y superada por la realidad. Una nueva definición de ruralidad implica una perspectiva territorial del conjunto de actividades desarrolladas en espacios rurales. Un aspecto central en la redefinición de lo rural implica considerar las actividades desarrolladas en territorios con una baja densidad de población relativa, donde predominan las relaciones sociales personales. Este tipo de relación personal es posible en territorios con baja densidad demográfica, pues se construye sobre la base de relaciones vecinales prolongadas y de intensas relaciones de parentesco entre sus habitantes. Así, se está en presencia de comunidades, con todo el potencial que estas pueden otorgar a los programas de desarrollo. En el último decenio se han emprendido grandes esfuerzos en inversiones en infraestructura, apoyo agrícola y servicios rurales, pero no se ha logrado un impacto acorde con los recursos aplicados ni una inserción exitosa de la economía campesina en los mercados. Las cifras señaladas sobre pobreza e indigencia en áreas rurales así lo prueban. Recientes estudios sobre el desempeño de las empresas campesinas también muestran las dificultades de orden económico cuando se intenta vincularlas con mercados complejos.7 Las inversiones en innovación, transferencia tecnológica y promoción productiva han privilegiado casi exclusivamente a la agricultura, sin una definición estratégica de desarrollo rural territorial. La perspectiva ha sido distributiva: se ha invertido en desarrollo rural con una visión focalizada hacia grupos sociales pobres, sin dar prioridad a proyectos con una base más amplia y capaces de garantizar resultados positivos. Si se adoptara un enfoque más moderno sobre lo que se ha conceptualizado cono “nueva ruralidad”, la estrategia de desarrollo se basaría en territorios con predominio de multiactividades y en los que prevalece el sentido de comunidad. Ello permitiría desarrollar una estrategia que: 1.

2.

3.

7

Tenga una base territorial y donde todos los actores del territorio —públicos, privados, pequeños, grandes y medianos— se comprometan con el desarrollo futuro de aquello que los identifica: el territorio. Considere todas las actividades emprendidas en el territorio, tanto las productivas —entre ellas la agropecuaria— como las de transformación, y tanto las industriales como las de servicios. Considere a las comunidades existentes en el territorio para que estas sean la unidad de intervención. Berdagué, Julio: Cooperando para competir: Factores de éxito de las empresas asociativas campesinas. Santiago de Chile: RIMISP, 2000.


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Resulta interesante resaltar que el hecho de haber optado por la primera alternativa no es una condición del modelo, sino una carencia de aquellos que tienen responsabilidad en el diseño y aplicación de las políticas gubernamentales. Todos somos responsables: académicos, dirigentes políticos, parlamentarios, funcionarios, dirigentes de organizaciones rurales, etcétera. La persistencia de esta situación se explica en gran medida por la falta de voluntad política para reestructurar las organizaciones de los sectores menos acomodados del mundo rural, pues la flexibilidad del modelo mencionado en el punto anterior ha sido posible por el grado de organización alcanzado por los sectores empresariales con capacidad de ejercer presión, situación que no tienen otros sectores rurales. Lo segundo —la necesidad de fomentar la organización de los habitantes rurales— resulta imprescindible para equilibrar el estado en que se encuentran organizados los diferentes grupos. En la actualidad, el sector empresarial cuenta con organizaciones fuertes, mientras que el resto de la población rural está atomizada. Otro importante elemento para avanzar en el fortalecimiento de las organizaciones es la necesidad de precisar la especificidad que estas deben tener. Por ejemplo, en la medida en que las organizaciones sindicales son a la vez organizaciones productivas y de representación, no se avanza en esta línea. Esto no quiere decir que una misma persona deba participar en forma exclusiva en una sola organización; por el contrario, se postula la necesidad de fomentar una afiliación múltiple. En otras palabras, una misma persona puede participar en diversas organizaciones que tengan objetivos específicos, en lugar de que la única organización en que participa tenga múltiples propósitos. El fortalecimiento de la red de organizaciones representativas en el medio rural resulta fundamental para el desarrollo de la sociedad civil, como forma de avanzar en la democratización de la sociedad rural. En resumen, la posibilidad de democratizar efectivamente la sociedad rural pasa por el desarrollo y fortalecimiento de la organización campesina y del conjunto de organizaciones de los habitantes rurales. Esta es una condición para que puedan establecerse relaciones de colaboración entre asalariados y empresarios, lo que implica reconocer la existencia del otro para su propio desarrollo, y para que los asalariados rurales, campesinos y empresarios puedan participar en instancias locales, regionales y nacionales relacionadas con los problemas que afectan a todos. En otras palabras, las grandes tareas pendientes consisten en dar una adecuada respuesta sobre una renovada estrategia de desarrollo rural, y formular un conjunto de políticas que conduzcan hacia un fortalecimiento de las organizaciones del mundo rural.

LA CUESTIÓN RURAL AGRARIA EN EL ECUADOR: BÚSQUEDA DE SOCIEDADES DEMOCRÁTICAS EN TIEMPOS GLOBALIZADOS

Francisco Rhon CAAP-Ecuador

LA IDEA CENTRAL DE ESTE TRABAJO consiste en poner a discusión la problemática agraria —en particular las reformas agrarias—, en el contexto de la sociedad de la cual esta forma parte, para resolver aquellas cuestiones complejas que se han vuelto más visibles en las nuevas cincunstancias signadas por la globalización. Actualmente, la competitividad aparece como un requisito indispensable para el desarrollo, por lo que se han privilegiado acciones específicas —como las dedicadas a la intervención en áreas y productos de alta rentabilidad—, abandonando las políticas dirigidas a transformar las profundas desigualdades de la estructura agraria y la asimétrica distribución de la renta y la riqueza. Esta situación no solo excluye a la mayoría de la población rural (46 por ciento del total nacional, según el censo del 2001), sino, sobre todo, deslegitima a la democracia como sistema en tanto que atenta contra su consolidación, además de obstaculizar el posible crecimiento de la economía. Se trata de un problema eminentemente político en el cual, además de las consideraciones sociales acerca de la eliminación de la pobreza o de las productivistas, que se refieren al incremento de la oferta disponible, está en juego la existencia de estados democráticos que garanticen la igualdad de oportunidades y derechos, que sean capaces de procesar adecuadamente los conflictos sociales y, por ende, que ofrezcan posibilidades para construir sociedades en paz. Esto ocurre en un entorno adverso en el que la “razón de mercado” se ha impuesto, como paradigma hegemónico, a la “razón de Estado”, a la política. Así, los derechos y las decisiones dejan de ser un asunto de todos para volverse propiedad de pequeños grupos de poder a escala planetaria. Lamentablemente, no se cuenta con estudios actualizados y lo suficientemente sólidos sobre la estructura agraria, la estratificación social, las formas de constitución del poder en los sectores rurales y la productividad por tamaño de explotación —sobre todo en los sectores intermedios—; por lo tanto, no se

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FRANCISCO RHON

dispone de bases empíricas ni de análisis comparativos. Estas ausencias reflejan el abandono de la investigación de aquellos problemas inherentes a las estructuras sobre las cuales se explican nuestras realidades.

LA CUESTIÓN AGRARIA: DESIGUALDADES PERMANENTES Luego de cuarenta años de aplicación de la primera reforma agraria (1964), los índices Gini sobre propiedad del suelo son cercanos a los existentes antes de esta ley y de la posterior, de 1973. Según el estudio de la FAO-CEPAL,1 hoy en día estos índices se ubican en 0,82. Los datos censales muestran que la concentración de la tierra es una constante: el mayor porcentaje de unidades productivas agrícolas (UPA) sigue ubicándose en el rango de menos de 5 ha (71 por ciento en 1954 y 63,5 por ciento en el 2000), que controlan 6,3 por ciento de toda la superficie agrícola. Cabe señalar que, según datos de la FAO (2004), la frontera agrícola creció en 104 por ciento entre 1961 y el 2004, en parte como resultado de la reducción de 26 por ciento de los bosques y la extensión de cultivos en tierras de páramo, humedales naturales sobre los 4.000 metros de altura (véanse los cuadros 1 y 2). CUADRO 1 EVOLUCIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA POR NÚMERO DE EXPLOTACIONES Censo 1954 Tamaño de las UPA

Censo 1974

Censo 2000

N.º de UPA

%

N.º de UPA

%

N.º de UPA

%

Menos de 5 ha De 5 a 20 ha De 20 a 100 ha Más de 100 ha

251.686 67.650 27.742 7.156

71,05 19,10 7,83 2,02

346.877 96.360 64.813 11.091

66,82 18,56 12,48 2,14

535.309 176.726 111.290 19.557

63,51 20,97 13,20 2,32

Total

354.234

100,00

519.141

100,00

842.882

100,00

Fuente: Censos agropecuarios.

1

FAO/CEPAL: Los efectos potenciales del Trabado de Libre Comercio entre Ecuador y Estados Unidos en las mujeres rurales ecuatorianas. Quito: FAO/CEPAL, 2005.

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LA CUESTIÓN RURAL AGRARIA EN EL ECUADOR

CUADRO 2 EVOLUCIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA POR SUPERFICIE CONTROLADA Censo 1954 Tamaño de las UPA

Censo 1974

Censo 2000

N.º de UPA

%

N.º de UPA

%

N.º de UPA

%

Menos de 5 ha De 5 a 20 ha De 20 a 100 ha Más de 100 ha

432.200 565.800 1’138.700 3’863.000

7,20 9,43 18,98 64,39

538.700 935.300 2’664.700 3’810.800

6,78 11,77 33,52 47,94

774.225 1’706.794 4’614.436 5’260.375

6,27 13,81 37,35 42,57

Total

5’999.700

100,00

7’949.500

100,01

12’355.830

100,00

Fuente: Censos agropecuarios.

Como puede apreciarse, la aplicación de las leyes de reforma agraria no significó variaciones sustanciales en la estructura de tenencia de la tierra. Quizá el empeño más significativo con ese fin fue la expedición y ejecución del decreto 1001, en 1970, dedicado exclusivamente a intervenir las grandes propiedades en zonas de producción arrocera. En estas tierras predominaban relaciones de aparcería (pago en productos cosechados por el uso del suelo) entre los propietarios y los campesinos productores. Uno de los resultados importantes de esta acción fue que el Ecuador logró solventar la demanda de este producto hasta tener, incluso, excedentes exportables a los países vecinos. La expropiación de estas tierras contó con un programa de apoyo tecnológico que ofrecía maquinaria agrícola, semillas mejoradas y silos para almacenaje, de manera que propició la conformación de cooperativas de los productores a quienes se transferían las tierras y con las cuales se constituyó, como organización de tercer grado, la Federación Nacional de Cooperativas Arroceras (Fenacoparr). A esta entidad le fueron encargados el manejo de la maquinaria, la capacitación tecnológica y el fortalecimiento de las cooperativas. Pocos años después, en medio de denuncias y actos de corrupción (su Presidente fue procesado y encarcelado, cooptado por las redes clientelares y el sistema oligárquico de poder local y nacional), la organización y los programas desaparecieron. Algunas cooperativas aún siguen funcionando, pero en situaciones muy frágiles, y muchas son únicamente membretes. Luego del impulso inicial, el Estado se ausentó y el modelo no fue replicado en ninguna otra área productiva del país. En su lugar emergieron los proyectos de Desarrollo Rural Integral (DRI), en los cuales la distribución de la tierra ha dejado de ser uno de los componentes.

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Si bien la información intercensal revela la polarización como característica de la desigualdad prevalente, también nos muestra ciertas dinámicas de cambio, sobre todo en el estrato de 20 ha a 100 ha, que pasó de 17,83 por ciento en número de propiedades para 1954 a 12,48 por ciento en 1970, con un ligero crecimiento en el año 2000 (13,2 por ciento). Es significativo el porcentaje en hectáreas controladas, que de 18,98 por ciento del total para 1954 ascendió a 37,35 por ciento —casi el doble— para el 2000. Esto representa un aporte importante al crecimiento de la producción lechera, ganadería de carne, cereales, hortalizas, flores y frutas tropicales no tradicionales (mango, piña, papaya) para la exportación. Lo anteriormente descrito lleva a algunos analistas —entre los que se cuenta el citado estudio de la FAO-CEPAL— a añadir que las estructuras agrarias vigentes, además de “desequilibradas e inequitativas”,2 son heterogéneas: a las profundas diferencias en el acceso y propiedad del suelo se suma el hecho de que la producción y la productividad muestran notables desigualdades entre las regiones de la costa y sierra y en su valoración y relación con los mercados, especialmente los destinados a la agroexportación. Así, según la FAO-CEPAL, el valor bruto de producción promedio de una unidad productiva de punta en la costa es 228,7 veces mayor que el de una unidad productiva de subsistencia en la sierra.3

EL ESCENARIO REFORMISTA DESARROLLISTA Son bastante conocidos, y generalmente aceptados, los análisis que ubican las reformas agrarias aplicadas en América Latina en la segunda mitad del siglo XX como parte del proceso modernizador impulsado en su versión desarrollista por las políticas de los Estados Unidos.4 Por su parte, la visión reformista correspondía al denominado modelo cepalino de “sustitución de importaciones”, serio intento por lograr un desarrollo endógeno y un recambio en las relaciones centro-periferia que sometían a nuestras economías a la permanente primarización. Paralelamente, se buscaba contener el malestar de los sectores campesinos y sus movilizaciones, que empezaron a cuestionar no solo el bloqueo terrateniente a sus posibilidades de inserción en la ampliación del capitalismo hacia el agro en curso, sino también el conjunto del ordenamiento social.

2 3 4

García, Francisco: “El sector agrario en Ecuador: Incertidumbres (riesgos) ante la globalización”, en revista Iconos n.º 24. Quito: FLACSO, 2006. FAO/CEPAL, op. cit., 2005, p. 15. La firma del Acuerdo de Punta del Este, Uruguay, en 1961, es, en este sentido, un hecho histórico.


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Las posibilidades de éxito para las alternativas reformistas suponían un ambiente propicio para acuerdos, aunque fuesen mínimos, entre los grupos de poder —básicamente oligárquicos, en el caso ecuatoriano— respecto de la necesidad de una solución democrática a los conflictos, que emergían tanto desde los requerimientos de la modernización capitalista y de las cada vez más violentas demandas y movilizaciones sociales, como desde los propios conflictos de los grupos de poder en pugna que necesitaban legitimarse. El hecho de que las dos leyes de reforma agraria dictadas en el país se originaran en tiempos de dictaduras militares (1963-1968 y 1971-1978) —incluso el decreto 1001 se promulgó cuando el entonces presidente, Velasco Ibarra, disolvió el Parlamento—, revela la ausencia de acuerdos políticos para encauzar las propuestas modernizantes para consolidar el sistema democrático liberal, proveyéndolo, desde la reestructuración del agro, de una fundamental base material. Es necesario tomar en cuenta la limitada industrialización y la incipiente conformación de las clases medias, carentes de expresión política. Triunfó la tesis desarrollista, por lo que las reformas agrarias fueron puntuales en sus objetivos y tuvieron corta vigencia. La de 1964 buscó principalmente terminar con las relaciones precapitalistas en el campo, de las que el sistema de huasipungaje (uso de una parcela a cambio de trabajo, pero sobre todo de enclaustramiento de la fuerza de trabajo) era el símbolo oprobioso más visible, y se aplicó casi exclusivamente en la región sierra. En esa zona, el Estado, a través de la asistencia social, junto con la Iglesia, era uno de los más grandes propietarios. El decreto 1001 (1970) estuvo dirigido hacia los sectores arroceros. La reforma de 1973 fue mucho más explícita en esta línea, pues en los considerandos se señala como objetivo la incorporación de los campesinos y el agro a “la vida nacional”, propiciando el incremento de la producción y obligando al cultivo de tierras ociosas y abandonadas y a la responsabilidad directa de los propietarios en la gestión y administración de sus tierras; es decir, a su reconversión como empresarios bajo amenaza de expropiación o extinción del dominio. El crecimiento de los pueblos rurales —limitado por las haciendas que los rodeaban— mereció atención al dictaminarse, como causal de afectación, la presión demográfica. A pesar de sus cortos alcances, la ley fue coartada por el Reglamento de Aplicación de 1975, que, entre otras normas contradictorias, estableció que los predios expropiados debían pagarse al valor comercial. Para el caso de la intervención con pago desde el Estado, este debía contar con recursos en el presupuesto nacional, que nunca dispuso de asignaciones significativas. Esto originó sobreprecios que afectaron incluso el mercado de tierras.

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Las cifras intercensales muestran que ocurrieron algunos cambios, como los ya señalados respecto del estrato de 20 ha a 100 ha y en el número de los de menos de 5 ha, aunque su peso relativo en el conjunto se mantuvo. También hubo cambios en los modos de producción, y se fortalecieron formas empresariales modernizadas dedicadas fundamentalmente a la exportación. Más allá de ciertos avances para equilibrar las demandas domésticas de alimentos con el fin de sostener la producción tradicional exportable (banano, café, cacao) —cuyas plantaciones se mantuvieron sin presiones legales, incluso para el cumplimiento de las leyes laborales— y del impulso a la inversión empresarial en determinados nichos rentables en su inserción al mercado mundial, que han generado empleos —aunque en algunos casos, como en el de las flores, las condiciones de estos puedan ser discutibles—, las reformas agrarias, enclaustradas en posiciones productivistas, no significaron momentos políticos para, desde ahí, redefinir el orden social en el agro y favorecer escenarios hacia la transición a la democracia y su legitimidad.

EL ESCENARIO DEL MERCADO MUNDIALIZADO Y EL ESTADO AUSENTE Con la implantación del modelo de apertura y ajuste estructural, sustentado en la teoría neoliberal, se dejó que el libre juego del mercado fuese la norma básica del ordenamiento social que se impuso en las decisiones estatales, sobre todo desde 1985. Sin embargo, los poderes oligárquicos mantuvieron su participación prebendal en el uso y usufructo de los bienes y recursos públicos. En 1994, con la emisión del Código Agrario por decreto del Ejecutivo en la presidencia de Durán Ballén y su posterior promulgación como Ley de Desarrollo Agrario, se clausuró toda posibilidad de reordenamiento de la estructura agraria. Como señala F. Jordán: “[…] la Ley de Desarrollo Agrario puso punto final a los esfuerzos reformistas […]”.5 En el marco del “autoritarismo del mercado” de las actuales estructuras concentradoras de la tierra y la renta, de la falta de políticas que apoyen a los sectores rurales, especialmente para mejorar la renta agrícola, y considerando el impacto de las empresas multinacionales que controlan la circulación de productos, insumos y capitales —lo que les ofrece ventajas en la fijación de los

5

Jordán, Fausto: “Reforma agraria en Ecuador”. Ponencia presentada en el seminario internacional “Resultados y Perspectivas de las Reformas Agrarias y los Movimientos Campesinos e Indígenas en América Latina”, organizado por la Universidad Mayor de San Andrés, en La Paz.


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precios a escala mundial—, las posibilidades de reproducción de las economías campesinas, sobre todo las de subsistencia, son nulas. Estas se encuentran en una situación, al decir de V. Bretón: “[…] de desahuciados en nombre de la productividad […]”.6 El empobrecimiento permanente al que está sujeto 55 por ciento de los habitantes rurales del país, que cultivan 49,24 por ciento de las unidades productivas (según datos de la CEPAL, a partir del Censo Agropecuario del 2000 considerados como de subsistencia), es una de las consecuencias del modelo agropecuario imperante. Este empobrecimiento también pone en riesgo a las empresas tradicionales y, por los vaivenes de los mercados controlados por las grandes corporaciones transnacionales, incluso a aquellos denominados como de punta, en condiciones de alta fragilidad del modelo macroeconómico de carácter primario exportador, y que se verá más expuesto si no se encuentra una salida democrática al desorden impuesto por la tiranía del mercado. Las cifras mencionadas sobre el número de pobladores rurales en condiciones de pobreza —a las que deberán añadirse las de pobres urbanos que, sumados, ascienden a 64 por ciento de la población nacional— establecen que la mayor parte de los habitantes está marginada del mercado (se relacionan únicamente como compradores de subsistencia). Al mismo tiempo, esta situación de absoluta desigualdad desinstitucionaliza la democracia, en tanto esta pierde su capacidad fundadora de velar por la consecución de la igualdad a través de los consensos que se reflejarían en las elecciones, que se han convertido en meras formalidades (Guillermo O’Donell las llama “democracias delegativas”). Todo esto incentiva el rechazo social al orden democrático, de por sí ya precario y siempre al borde del estallido social.

VOLVER LA VIDA AL AGRO Y A LA RURALIDAD COMO CONDICIÓN PARA LA DEMOCRACIA El hacinamiento —bastante más complejo que el hecho de ser sujetos de un sistema desigual de acceso a la tierra como recurso y bien productivo— en el que se encuentra la mayor parte de los campesinos y habitantes rurales del país, y que es mucho más denso y limitante en algunos sectores agrícolas de la región costa —como demuestra el aún inédito estudio de Bernard7—, más allá

6 7

Bretón Solo de Zaldívar, Víctor: “El ‘desarrollo comunitario’ como modelo de intervención en el medio rural”, en Diálogos. Quito: CAAP, 2000. Bernard, Alain: “Diagnóstico socioeconómico del sector rural ecuatoriano”. Versión digital, CD, IDR-MAG, s/f. Quito.

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de una situación de pobreza estructural e injusticia social, tiene efectos en las posibilidades de constitución de un Estado democrático en paz —en el entendido de que la democracia supone que las demandas y la conflictividad social son procesadas hacia ir minimizando las diferencias sociales y el desorden social que estas acarrean—, así como en las propias capacidades de reproducción del sistema capitalista vigente. Una tan evidente disparidad en el acceso y uso del suelo —más aun cuando este está concentrado y en estado inercial, pues no se avizoran cambios por la vía que fuere, incluyendo la del mercado de tierras, por cuanto los principales productos de inserción al mercado mundial suponen plantaciones extensivas— obstaculiza la consecución de un orden social que posibilite “el orden sobre el desorden”, en el sentido de G. Portantiero, y permita los necesarios consensos sociales hacia un “bien común”, sustanciales para la vigencia y realización del sistema democrático. La paz, que concita la atención mundial, es un bien social y público que debe precautelarse, y que en el sentido de la clínica médica8 implica la prevención de todas las situaciones de conflictividad, sean estas domésticas, territoriales o extraterritoriales.9 La desigualdad es una de las causas de diversos conflictos. En muchos de los casos conocidos en América Latina, estos han pasado de formas de protesta a movimientos de acciones políticas insurgentes y armadas. La inmovilidad en el acceso al uso y propiedad de los recursos es otra de las causas que incentiva los conflictos, por lo que resulta fundamental impulsar espacios que permitan la movilidad social y, por ende, que ese “orden sobre el desorden” se realice en paz. Como es conocido, la dinámica de la reproducción del sistema capitalista supone la más amplia y activa participación de los individuos en el mercado, lo que, además, resulta central para la democracia. Si un alto porcentaje de la población —para el caso que nos ocupa, 86,7 por ciento de la rural— vive en situación de pobreza (censo del 2001), sus posibilidades de inserción real en el mercado son casi nulas o simplemente nulas. Tan alto porcentaje vuelve inviable una consistente demanda que, a su vez, genere la constitución de una oferta sostenible, lo que implica encadenamientos y el desarrollo del conocimiento y la tecnología. Así, las posibilidades de un desarrollo capitalista consistente son 8

9

Al analizar la violencia, Rodrigo Guerrero, médico, quien fuera alcalde de Cali, introdujo el concepto de patología, asumido y generalizado por los especialistas en violencia, así como por la OPS-OMS. “La violencia es uno de los reflejos más dramáticos de la globalización mundial” (Castillo, citado por Carrión, F.: “De la violencia a la convivencia ciudadana”, en revista Ecuador Debate n.º 34. Quito: CAAP, abril de 1995.


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mínimas o inexistentes, por lo que es de interés del propio sistema propiciar la ampliación de la participación de la población en el mercado. Desde la situación agraria-rural aquí descrita, se evidencia que el paso de regímenes oligárquicos autoritarios a regímenes democráticos —lo que se conoce como “transición a la democracia”— parece más un deseo frustrado que una tarea pendiente. El decremento de las capacidades de los estados nacionales para procesar y resolver adecuadamente los conflictos sociales y las recurrentes crisis económicas demuestra la urgente necesidad de revertir situaciones estáticas —como es el caso del acceso a la tierra— hacia constituir formas más participativas, no solo en el ejercicio del gobierno, sino también en la economía real. Para lograr esto último se requieren innovadoras reformas agrarias que, superando las visiones productivistas y localizadas, posibiliten una democracia de calidad en la que, para el caso agrario, no solo se busque maximizar la producción mediante el incremento de la productividad, sino también se mejore el uso del espacio y su acceso de manera sostenible. Esto aseguraría una mayor y mejor participación de la población en el mercado. En el actual orden mundializado de la economía y del proceso de globalización en curso —entendido como el volumen de conocimientos acumulados y la rapidez de transmisión de la información en tiempo real, lo que deslocaliza la producción—, la forma y el lugar donde se fijan los precios son sustanciales para la producción agropecuaria y rural. La disponibilidad y el uso eficiente de los factores de producción son elementos centrales —además de la infraestructura física disponible— para la constitución y fijación de los precios, de lo que depende la competitividad y las condiciones y viabilidad de participación en el mercado. Por ello, las reformas agrarias de “nuevo tipo” de las que se habla en círculos académicos y que son parte del discurso de organismos internacionales, en el contexto de los enunciados acerca de la “nueva ruralidad”, deben estar acompañadas por una fuerte intervención estatal para crear las oportunidades de un eficiente acceso y uso de los factores productivos, estableciendo las condiciones institucionales y económicas para el desenvolvimiento de mercados financieros especializados. Además, estas reformas deben dotar de recursos suficientes para la generación de tecnologías que impliquen un alto valor agregado de conocimientos (sin embargo, democratizables en su acceso), e invertir en infraestructura física y de mercadeo. Todo esto requiere volver a los estados inversores en obra pública. Estas acciones, transformadas en políticas públicas, tenderían al diseño de modelos y planes para lograr una “agricultura de precisión” que optimice la utilización del suelo y el agua (otro recurso cada vez más escaso), incentivando

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una “agricultura del conocimiento” con métodos adecuados para una agricultura sostenible. Además, es necesario apoyarse en la definición de estrategias de mercado en las cuales el “cooperar para competir”10 entre pequeños productores sea la base hacia la construcción de economías solidarias capaces de competir y enfrentar las adversas condiciones del mercado. La creación de fondos especiales para el desarrollo de tecnologías de alto valor y de información, así como para la gestión en los mercados y la asociación de los productores, corresponde a políticas de Estado que no pueden ser reemplazadas por el mercado o por iniciativas individuales empresariales. Es preciso que estas políticas sean componentes constitutivos de un renovado impulso a estrategias y prácticas para el desarrollo rural, y que asuman la territorialización de los espacios en los cuales se reconozca a las redes sociales, las relaciones de mercado existentes y las identidades históricamente construidas.11 Además, es necesario impulsar e institucionalizar gobiernos locales que preserven los ecosistemas y aseguren la más amplia y equitativa participación social.

10

11

El concepto ha sido ampliamente desarrollado por Julio Berdegué en su libro Cooperating to Compete: Associative Peasant Business Firms in Chile. Wageningen: Wageningen Universiteit, 2001. A. Schejtman y J. Berdegué conceptualizan este enfoque como el encuentro entre modernización productiva e instituciones (véase “Desarrollo territorial rural”; versión en Internet).

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE EN VENEZUELA: ALGUNOS INTERROGANTES Olivier Delahaye Facultad de Agronomía, Universidad Central de Venezuela

LA CUESTIÓN AGRARIA EN VENEZUELA, en el sentido de la problemática del acceso a la tierra para los pequeños productores y campesinos sin tierras, parecía desde 1990 haber perdido algo de la vigencia que demostró hasta la década de 1980: unos indicadores de esta mengua eran la disminución no solamente de las actividades de titulación sino también de las evidencias de la presión campesina, así como el poco espacio que se le dedicaba en los periódicos y en los discursos y programas políticos.1 Por otra parte, la proporción rural2 de la población, según los censos, había disminuido desde 48 por ciento en 1951 hasta el 11 por ciento que registra hoy, lo que restringía el alcance político directo de la problemática agraria. Sin embargo, a partir de la campaña presidencial de 1998 numerosas invasiones de terrenos y, después, las medidas agrarias del Gobierno electo, volvieron a poner en primer plano la problemática del acceso a la tierra. Después de una necesaria presentación histórica, este trabajo se propone enfocar estas expresiones de cambios en las manifestaciones de la cuestión de la tierra, a partir de dos aspectos importantes del desarrollo rural: su sostenibilidad (y en particular los aspectos de eficiencia de la producción y de equidad), y la problemática de lo que se llamará los “pactos locales”. Examinará los puntos siguientes: 1) las dimensiones históricas: importancia del largo y del mediano plazo en la historia agraria venezolana; 2) reforma agraria y mercado de la tierra: una discusión ineludible; 3) el viraje desde 1998: ¿nuevas expresiones de lo agrario?; y, 4) reforma agraria y desarrollo sostenible: interrogantes a propósito de equidad y eficiencia.

1 2

Delahaye, Olivier: Políticas de tierras de Venezuela en el siglo XX. Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 2001. Se sigue aquí la definición censal (poblaciones de menos de 2.500 personas) sin entrar en las discusiones sobre tal definición.

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LAS DIMENSIONES HISTÓRICAS: IMPORTANCIA DEL LARGO Y DEL MEDIANO PLAZO EN LA HISTORIA AGRARIA VENEZOLANA La historia agraria enfoca los procesos de formación y evolución de los derechos de propiedad sobre la tierra.3 En este sentido, representa una dimensión esencial de la reflexión sobre el desarrollo rural. Los procesos históricos se desarrollan en un tiempo prolongado, que va mucho más allá de un periodo de gobierno, una gestión administrativa o un proyecto, lo que hace problemática su debida toma en consideración por los responsables del diseño y de la implementación de las políticas de tierras, tanto en el marco de los gobiernos y administraciones nacionales como en el de las instituciones multilaterales. Para enfatizar la importancia de esta dimensión temporal se presentarán dos ejemplos: la formación de los derechos de propiedad en América Latina (largo plazo) y las consecuencias de la reforma agraria venezolana de 1960, que se pueden apreciar 45 años después (mediano plazo).

EL

LARGO PLAZO:

LAS

BULAS ALEJANDRINAS

Dos bulas del papa Alejandro VI transfirieron en 1493 la propiedad de las tierras “descubiertas o por descubrir” a las coronas de España y Portugal, sobre la base del “origen divino” de la propiedad. Las bulas ignoraron los derechos de las naciones indígenas, lo que estableció la inequidad fundadora de la tenencia de la tierra en América Latina. La propiedad se formó desde entonces a partir de las tierras públicas, según un proceso que siguió dos vías (véase el esquema 1): • •

3

Una legal, que otorgó títulos formales (mercedes, enajenaciones, títulos supletorios, dotación de reforma agraria, etcétera). Una de hecho, formalmente ilegal, pero a menudo regularizada a posteriori (por intermedio de figuras que van, en Venezuela, desde la composición colonial hasta la reciente regularización de la tenencia de la reforma agraria de 1979-1998).

Sobre estos derechos véase, por ejemplo, Comby, J.: “La fabrication de la propriété”, en Propriété et environnement. París: Dalloz, 1998 (disponible en , marzo del 2006). Deininger, K.: Land Policies for Growth and Poverty Reduction. Washington, D. C.: World Bank, 2003, y Oxford: Oxford University Press, 2003. Delahaye, O.: La privatización de la tierra en Venezuela desde Cristóbal Colón: La titulación (1493-2001). Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 2003.

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE EN VENEZUELA: ALGUNOS INTERROGANTES

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ESQUEMA 1 LAS DOS ETAPAS DE LA FORMACIÓN DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA EN AMÉRICA LATINA 1. Despojo comunidades, por omisión (bulas 1493) Proceso legal 2. Transferencia tierra pública mmmmmmtenencia privada Proceso ilegal

Este proceso fundador ha tenido tres consecuencias importantes para la situación actual de los derechos de propiedad en Venezuela: a)

La concentración de la tenencia, producto de la desigualdad histórica en el acceso a la información y a las instituciones. El proceso fue siempre (hasta las reformas agrarias de la segunda mitad del siglo XX) controlado por reducidos grupos (el cuadro 1 indica que se otorgaron solamente algunos títulos por año desde la Independencia hasta 1958). Se puede pensar que se beneficiaron los pocos agentes sociales que tenían acceso a la información y a los niveles de decisión de las sucesivas administraciones. Aunque las cifras del periodo colonial pueden ser del mismo orden de magnitud, no existe fuente exhaustiva. Esto explica la concentración de la tenencia que se refleja en los censos (en 1961, las fincas de más de 1.000 ha representaban 1,3 por ciento del número y ocupaban 71,7 por ciento de la superficie total de las explotaciones agrícolas). b) El proceso de hecho, ilegal, fue en general sustancialmente más importante que el proceso legal hasta el periodo actual, en el que se puede observar dos ejemplos interesantes: (i) entre 1979 y 1990, el programa de regularización de la tenencia de las tierras de la reforma agraria abarcó una superficie 3,7 veces mayor que la superficie titulada; (ii) el mercado de compra-venta en tierras de la reforma agraria, formalmente ilegal (pero cuya actividad se puede comparar a la del mercado legal),4 opera en más de la mitad de la superficie de las explotaciones agrícolas. La tenencia, pues, es precaria. Esto desfavorece a los grupos más humildes, carentes de relaciones de poder y de información, sobre todo en el

4

Delahaye, O., K. Vásquez, H. J. Rivera, S. Montoya, J. L. Rodríguez y C. González: “El mercado informal en las tierras del Instituto Agrario Nacional: Algunas indicaciones en el distrito Zamora (estado Aragua)”, en Revista de la Facultad de Agronomía, 29(2), pp. 243-255. Caracas, 2003.

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ámbito local. Por ejemplo, puede detectarse que en el mercado informal de bienhechurías en tierras de la reforma agraria los parceleros vendedores reciben un precio entre 40 por ciento y 60 por ciento inferior a su valor en el mercado formal.5 CUADRO 1 VENEZUELA: RITMO DE LA TITULACIÓN EN LOS LAPSOS INDICADOS (1821-2000) Lapso

1821-1899 1900-1935 1936-1957 1958-1973 1974-1982 1983-1990 1991-2000

Modalidad

Enajenaciones Enajenaciones y adjudicaciones Enajenaciones y adjudicaciones Reforma agraria, títulos supletorios Reforma agraria, títulos supletorios Reforma agraria, títulos supletorios Reforma agraria, títulos supletorios

Número promedio anual N.º

Superficie (ha)

8,4 30,4 6,0 11.416 9.260 7.796 2.820

65.040 48.271 7.496 346.782 460.317 470.164 89.130

% SEA 0,28 0,21 0,04 1,3 1,5 1,5 0,3

(1937) (1937) (1951) (1961) (1981) (1981) (1997)

Fuente: Delahaye 2001 y 2003, a partir de datos del Catastro Rural, e Instituto Agrario Nacional (IAN). Nota: SEA = Superficie de las Explotaciones Agrícolas. El año entre paréntesis en la última columna corresponde al censo más cercano en el tiempo del periodo referenciado.

c)

LA

Por otra parte, el proceso no se completó (más de la mitad de la superficie de las explotaciones agrícolas pertenece al Instituto Nacional de Tierras —Inti—, es decir, sigue siendo pública), lo que crea numerosas indefiniciones en materia de tenencia y favorece otra vez más a los actores sociales que disponen de mayor información y acceso a la administración. Estos caracteres problemáticos originarios de la estructura de tenencia de la tierra en Venezuela permanecieron, e incluso fueron acentuándose, a lo largo de la historia. REFORMA AGRARIA

Más de cuarenta años después de la promulgación de la Ley de Reforma Agraria de 1960,6 constatamos que se ha abierto el acceso a la tierra, formalizado por

5 6

Delahaye, op. cit., 2001. Se puede, sin embargo, considerar que la reforma agraria fue implementada a partir de 1958, cuando cayó la dictadura de Pérez Jiménez. Los procesos agrarios de hecho ocurridos entre 1958 y la promulgación de la ley fueron regularizados a posteriori.

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medio de la titulación. La concentración de la tenencia ha disminuido (el índice de Gini ha bajado de 0,85 en 1961 a 0,73 en 1997). La reforma agraria ha sido relativamente masiva: redistribuyó más de 13’000.000 de ha7 (es decir, 46 por ciento de la SEA, entre 371.814 beneficiarios en el periodo 1958-2000, según las cifras oficiales).8 Sin embargo, nunca los censos y encuestas realizados por los institutos de reforma agraria9 pudieron observar más de 160.000 productores en sus tierras: la diferencia se explica esencialmente por las ventas en el mercado informal, que observaremos más adelante. Además, los datos del cuadro 2 permiten preguntarse: ¿cuál ha sido la responsabilidad directa de la reforma agraria en la desconcentración de la tenencia? CUADRO 2 VENEZUELA: EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA TENENCIA DE LA TIERRA DE LAS EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS (1961-1997) Porcentaje en número

Porcentaje de la superficie

Tramo de superficie (ha) 1961 0-19,9 20-49,9 50-199,9 200-999,9 1.000 y más Sin tierras Total porcentaje Total número y superficie (ha)

1997

1961

1997

79,7 8,9 5,9 2,8 1,3 1,4

75,2 10,3 9,2 4,3 1,0 -

4,9 3,1 6,4 13,9 71,7 -

5,7 5,0 14,1 28,8 46,4 -

100,0 320.094

100,0 500.979

100,0 26’004.862

100,0 30’071.192

Fuentes: Censos agrícolas, años 1971 y 1997. Cálculos propios.

Observamos algunas evoluciones interesantes: •

7 8 9

las pequeñas explotaciones (menores de 50 ha) no aumentan sustancialmente su control de las tierras (8 por ciento de la SEA en 1961; 10,7 por ciento en 1997);

De los cuales 2’950.000 corresponden a tierras privadas, y más de 10’000.000 a tierras públicas (Delahaye, op. cit., 2001). Delahaye, op. cit., 2003. Existieron dos institutos desde 1958: el Instituto Agrario Nacional (IAN), de 1958 hasta el 2001, y el Instituto de Tierras (Inti), desde el 2001.

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• •

las grandes (más de 1.000 ha) ven disminuir su importancia relativa (71,7 por ciento de la SEA a 46,4 por ciento); las medianas (entre 50 y 1.000 ha) pasan a controlar 42,9 por ciento de la SEA (20,3 por ciento en 1961).

El proceso se puede llamar “medianización” de las explotaciones agrícolas. Las fincas medianas, a pesar de no haber sido enfocadas directamente por el IAN, fueron las que se desarrollaron a lo largo del proceso. Esto quiere decir que este no alcanzó sus objetivos de crear pequeñas explotaciones, planteados explícitamente en la ley de 1960. Además, la reforma agraria tuvo otra consecuencia no anticipada por sus promotores: se trata del desarrollo del mercado (ilegal) de bienhechurías en tierras del IAN, y ahora del Inti, facilitado por varios aspectos de la implementación de la reforma:10 • • • •

la determinación de un precio de la tierra en regiones donde no existía; el parcelamiento de fincas de grandes dimensiones; la construcción de vialidad interna en los parcelamientos, de cercas, etcétera; el desconocimiento y la inercia del IAN ante el mercado de traspasos de bienhechurías en los asentamientos.

Así, pues, los resultados del proceso de reforma agraria no se corresponden con los objetivos de las leyes de tierras, ni habían sido anticipados por sus promotores. Esto es un caso común en varios países: las leyes de tierras son las que menos se cumplen (en muchos países, y desde hace mucho tiempo: ya Carlos el Calvo, en 864, lo experimentó en los inicios de la Europa Medieval).11 Volveremos sobre este punto más adelante. Se puede apreciar, entonces, que las dimensiones temporales de mediano y largo plazo resultan esenciales en el análisis del tema agrario en el caso venezolano. Ahora bien: vale la pena reflexionar sobre estos resultados de la reforma agraria, tan alejados de los objetivos iniciales del proceso. Si bien existen muchas posibilidades de explicación para esta divergencia, probablemente interactuando entre sí, aquí se presentarán solo dos direcciones para la reflexión sobre estos aparentes “fracasos” de la reforma agraria: la acción del mercado de

10 11

Delahaye, op. cit., 2001. Duby, G.: Guerriers et paysans. VIIe. XIIe siède premier essor de l’économie européenne. París: Galliard, 1973.

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la tierra, que se observará en el punto siguiente, y la influencia de los “pactos locales”, que trataremos más adelante.

REFORMA AGRARIA Y MERCADO DE LA TIERRA: UNA DISCUSIÓN INELUDIBLE Acabamos de aludir al desarrollo de un mercado informal (ilegal) de compraventa de derechos sobre bienhechurías en las parcelas de reforma agraria. Antes de enfocarlo con un poco más de precisión es necesario aportar elementos sobre el mercado formal de compra-venta de tierras,12 es decir, el mercado realizado en el marco legal sobre terrenos privados y bienhechurías fomentadas en tierras baldías de la Nación. Este mercado se conformó a escala nacional en los primeros años de la década de 1960.13 Ha demostrado desde entonces una actividad de redistribución de la tierra mucho más intensa que la de la reforma agraria (véase el cuadro 3). CUADRO 3 VENEZUELA: PORCENTAJE DE LA SUPERFICIE DE LAS EXPLOTACIONES AGRÍCOLAS (SEA) VENDIDO ANUALMENTE ENTRE 1958 Y 1997 EN EL MERCADO FORMAL Periodo Porcentaje

1958-1973 8,3

1974-1982 14,0

1983-1989 5,1

1990-1997 5,0

Fuente: Delahaye 2006, a partir de los datos del Registro de la Propiedad y de los censos agrícolas de 1971, 1984 y 1997, en seis distritos representativos de las problemáticas regionales (y cuya SEA corresponde a 9,5 por ciento de la SEA nacional). Nota: La SEA corresponde al censo agrícola del año más próximo a cada periodo.

Al comparar las cifras del cuadro 3 con el porcentaje de la SEA redistribuido anualmente por la reforma agraria (cuadro 1), que nunca fue mayor de 1,5 por ciento, se percibe que el alcance de la redistribución de la tierra fue mucho más importante a través del mercado que por la vía de la reforma agraria. Por otra parte, las operaciones realizadas en el mercado parecen corresponder cada vez más a terrenos de superficie más reducida, y a particiones de terrenos (véase el cuadro 4, elaborado a partir de los datos del registro de la propiedad en

12 13

No se enfocará aquí el mercado de alquiler de tierras, debido a que no existen datos fidedignos al respecto. Delahaye, op. cit., 2001.

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dos distritos: uno de propiedad mediana formado por la descomposición de la hacienda,14 el otro de explotaciones ganaderas extensivas de gran superficie).15 Esto apunta a una formación, por intermedio del mercado formal, de medianas explotaciones,16 que podría, por lo menos parcialmente, explicar la evolución de la estructura de la tenencia presentada en el cuadro 2. CUADRO 4 DISTRITOS DE ZAMORA Y ZARAZA: SUPERFICIE PROMEDIO DE LOS TERRENOS VENDIDOS Y PORCENTAJE DE VENTAS QUE INDICAN UNA PARTICIÓN (1958-1997)

Periodo

1958-1973 1974-1982 1983-1992 1993-1997

Superficie promedio (ha) de los terrenos vendidos

Porcentaje de actas de ventas que indican una partición en el momento de la venta

Zamora

Zaraza

Zamora

Zaraza

201,9 98,7 52,5 23,4

524,6 602,7 437,1 230,5

25,1 37,1 56,0 n.d.

2,2 8,6 33,2 n.d.

Fuente: Delahaye 2001, a partir de las actas del Registro de la Propiedad.

El traspaso de las bienhechurías17 fomentadas en las tierras de la reforma agraria ha sido sometido a una autorización del IAN por la Ley de Reforma Agraria de 1960. El trámite correspondiente era engorroso, de tal manera que esta autorización se otorgaba anualmente para unos quince casos, cuando se podían observar alrededor de 5.000 traspasos a escala nacional en los primeros años de la década de 1970.18 Fue legalmente imposibilitado a partir de 1975 en la mayoría de las tierras del IAN.19 La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario lo prohibió formalmente en la totalidad de las tierras de patrimonio del Inti, que

14 15 16 17

18 19

Véase una caracterización en Hernández, J. de: La hacienda venezolana. Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 1988. Véase Carvallo, G.: El hato venezolano. Caracas: Fondo Editorial Tropykos, 1985. En Venezuela, con la excepción de los macizos montañosos, la casi totalidad de las explotaciones está formada de un solo terreno (véase Delahaye, op. cit., 2001). Se trata de mejoras —cultivos, cercas, etcétera— establecidas por un agricultor sobre un terreno que no le pertenece. Es el caso de las tierras de reforma agraria, que pertenecen al IAN y al Inti desde el 2001. Delahaye, O. y G. Richter: Reforma agraria y proletarización. Maracay: Facultad de Agronomía, 1982. 2 tomos. Delahaye, op. cit., 2003.


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fue creado en sustitución del IAN. El conocimiento de este mercado queda poco preciso, debido a que su carácter ilegal no permite obtener datos oficiales. Sin embargo, un estudio reciente20 observó, en el estado Aragua, proporciones de 1,3 por ciento a 2 por ciento de parcelas vendidas anualmente en nueve asentamientos encuestados: se trata de valores elevados, si se relacionan con el porcentaje histórico de dotación por la reforma agraria desde 1958 (véase el cuadro 1). Además, el estudio mostró que estas compra-ventas apuntan a la formación de explotaciones medianas agrupando entre dos y cuatro de las parcelas iniciales. Así, se observa bien una “medianización” de las explotaciones en tierras de la reforma agraria. Esto quiere decir que el mercado, tanto el formal como el informal, ha cumplido un papel importante en la evolución de la estructura de tenencia observada en el cuadro 2, marcada por un estancamiento de la importancia relativa de las pequeñas explotaciones y el crecimiento sostenido de las medianas. Trataremos de ofrecer otra explicación al enfocar la problemática de los “pactos locales”, pero observaremos primero los cambios en lo agrario ocurridos desde 1998.

EL VIRAJE DESDE 1998: ¿NUEVAS EXPRESIONES DE LO AGRARIO? La declinación de la presión campesina y del interés demostrado por la comunidad nacional ante la cuestión agraria pareció haber sido abruptamente revertida por las numerosas invasiones de tierras que se produjeron en la campaña presidencial de 1958 y las medidas agrarias tomadas desde entonces por el Gobierno electo. Tratemos de ubicar la reflexión en el enfoque de mediano plazo que definimos al inicio de este trabajo, más allá de las peripecias gubernamentales que pueden ser el pan cotidiano de los medios de comunicación y de las discusiones políticas, pero no ayudan necesariamente a la reflexión. Es un hecho que durante y después de la campaña presidencial de 1998 las invasiones de terrenos fueron numerosas. Esto había ocurrido en cada cambio de régimen o cada elección presidencial desde 1936,21 pero había también disminuido en las dos últimas décadas del siglo XX. Sin embargo, ¿quiere decir que la disminución observada de la presión campesina era una ilusión? En realidad, las invasiones enfocaron esencialmente:

20 21

Delahaye et al., op. cit., 2003. Troconis, L.: La cuestión agraria en la historia nacional. Caracas: Biblioteca de Autores y Temas Tachirenses, 1962. Delahaye, op. cit., 2001.

102

•

•

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Terrenos públicos (sur del lago de Maracaibo, estados Barinas y Portuguesa: más o menos 20 por ciento del total de las invasiones).22 Aquí vale la pena remontarse a los primeros años de la reforma agraria. Esta no prestó atención a las tierras públicas, que representan más de 50 por ciento de la SEA. El lema era: “La reforma agraria debe hacerse en tierras privadas; en tierras públicas lo que se hace es colonización”.23 Mientras tanto, las tierras públicas fueron ocupadas por otros tipos de productores comerciales, marginando a los campesinos. Incluso, estas ocupaciones de terrenos públicos fueron legalizadas por medio de la fórmula de los títulos supletorios que se otorgaban a los productores en tal situación. Entre 1959 y el 2000 se entregaron 7.000 títulos en una superficie de 2’100.000 ha, es decir, 7,5 por ciento de la SEA de 1997.24 La superficie promedio por título es de 300 ha, lo que significa que se trata de explotaciones medianas (lo confirma la observación de las superficies otorgadas: la mitad de los títulos corresponde a superficies medianas).25 Los agraristas venezolanos, siguiendo el pensamiento de la década de 1960, no han prestado atención a esta formación de derechos sobre la tierra en terrenos de la Nación. Desde 1998 las numerosas invasiones de fincas en terrenos públicos apuntan a considerar esos terrenos en la política agraria: en un país donde la proporción de tierras públicas en las explotaciones agrícolas es mayor de 50 por ciento, la reforma agraria no puede cerrar los ojos al respecto. Terrenos periurbanos (más o menos 70 por ciento del total de las invasiones). Estas invasiones presentan un objetivo orientado al establecimiento de un domicilio decente, y esto no es la consecuencia de la historia agraria del país, sino de la deficiencia de los sucesivos gobiernos para proveer oportunidades de vivienda para los sectores humildes. Terrenos privados (10 por ciento de las invasiones), solamente en ciertas localidades donde la reforma agraria no pudo afectar algunas grandes propiedades que representan, más simbólicamente que verdaderamente, un “latifundio” desaparecido desde hace ya algunas décadas, como veremos luego.

Estos elementos permiten pensar que estamos frente a una problemática nueva: hasta ahora las invasiones enfocaban esencialmente tierras privadas 22 23 24 25

Los datos sobre las invasiones provienen de recuentos de los artículos de prensa a lo largo del periodo. CENDES/CIDA: Reforma agraria en Venezuela. Caracas: Universidad Central de Venezuela/ CENDES/CIDA, 1969. Delahaye, op. cit., 2003. Ibid.


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para uso agrícola. Las expectativas vinculadas con el cambio de régimen dieron cabida, así, a expresiones de un nuevo tipo de presión sobre la tierra. Antes de integrar esta problemática agraria en una perspectiva más amplia de desarrollo rural, se examinarán muy rápidamente las medidas agrarias del Gobierno electo en 1998, centradas en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) del 2001. Sus objetivos son ambiciosos (desarrollo sostenible y planificado, dotación de tierras, fin del “latifundio”, impulso a la producción en las explotaciones medianas y grandes, cobro del impuesto a la tierra, etcétera). Sin embargo, estos objetivos se han revelado como inalcanzables, porque la ley no prevé los aspectos de implementación. Esto deja demasiado margen para la acción de los funcionarios, quienes actúan según su criterio. Vemos algunos ejemplos. •

•

•

Las fincas deben ser certificadas como “ociosas”, “mejorables” o “productivas”. Pero la ley no establece los criterios correspondientes a cada situación, lo que deja la certificación al criterio de los funcionarios regionales. El “latifundio” es una forma de producción que desapareció en Venezuela con el peonaje, en la década de 1960: atacarlo ahora (como lo hace la LTDA) no se corresponde con la realidad; tanto más que la ley lo definía con base en la extensión superficial (más de 5.000 ha), cuando lo que caracteriza al latifundio son las relaciones de producción. Una revisión del 2005 de la LTDA ha sin embargo cambiado este concepto de latifundio, y lo define a partir de criterios más técnico-económicos. La LTDA prevé el cobro del impuesto a la tierra por el SENIAT (oficina nacional de cobro del impuesto). Es uno de los objetivos más importantes de la LTDA. Pero hacen falta los elementos mínimos para este cobro: un catastro al día, una clasificación de los suelos según su productividad, un registro confiable de las propiedades. El SENIAT reconoce ahora que va a ser muy difícil cobrarlo.26 No parece posible su cobro a escala nacional, y sería necesario pensar en uno a escala municipal.27

Estas indefiniciones en la implementación llevaron a una parálisis relativa que se intentó superar con dos modalidades: •

Las cartas agrarias (a partir del 2002), que otorgan un derecho de ocupación en fincas establecidas en tierras públicas a grupos campesinos organizados, mientras se resuelve la situación de tenencia. Sin embargo, la superposición

26 27

Véase la declaración de su director en El Nacional, 28 de marzo del 2005. Delahaye, op. cit., 2001.

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de un nuevo derecho sobre un derecho existente que no ha sido liquidado es fuente probable de conflictos a mediano y largo plazo. Además, la carta está establecida “al grupo organizado para solicitar el terreno X”, sin indicación de los nombres de los componentes del grupo. Esto agrega una indefinición más a la tenencia que se quiere establecer. Tal fórmula había sido ya aplicada en la década de 1960, y creó a largo plazo problemas a veces de muy difícil solución.28 El número de cartas agrarias no se puede conocer con exactitud. La concertación agraria —es decir, el llamado “método Chaz”—29 se aplicó mucho más recientemente, desde setiembre del 2005. Hasta la fecha ha demostrado un alcance limitado: permitió acuerdos entre terratenientes y Gobierno en dieciséis fundos (según el Inti), en principio en tierras de propiedad privada: se deja una reserva al dueño, quien cede una parte de “sus” tierras (muchos de estos fundos no tienen una titularidad jurídicamente asegurada).30 El poco número de fundos abarcados por esta medida confirma la disminución ya observada de la presión campesina en tierras privadas.

Sin embargo, ya vimos que se necesita una perspectiva temporal bastante larga para poder evaluar los resultados de determinadas políticas de tierras. Se puede apreciar entonces que los objetivos de la reforma agraria de la década de 1960 en Venezuela están lejos de haberse cumplido, mientras esta tuvo consecuencias inesperadas por sus promotores. Es probable que un examen de la situación en otros países latinoamericanos llevaría a conclusiones similares. Se puede observar también que la problemática agraria expresa cambios profundos en el medio rural venezolano. Con el propósito de ampliar el marco de análisis, se intentará ahora explorar la cuestión agraria con un enfoque de desarrollo rural sostenible.

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE: INTERROGANTES A PROPÓSITO DE EQUIDAD Y EFICIENCIA Como se ha visto, la estructura de los derechos de propiedad de la tierra es el resultado de determinaciones históricas de muy largo plazo, y sus consecuen-

28 29 30

Ibid. Fusión de los apellidos del presidente de la república, Hugo Chávez, y el primer terrateniente que firmó este tipo de acuerdo, Azpúrua. Delahaye, op. cit., 2001.


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cias se observarán en un porvenir a veces bastante lejano. En este sentido, corresponde a un aspecto esencial de la equidad entre las generaciones: una tenencia de la tierra que transmita una carga de conflictos para las siguientes generaciones será negativa para la convivencia social, el desarrollo de la producción agrícola y la seguridad alimentaria. Además, un inadecuado tamaño de los terrenos puede favorecer explotaciones de baja eficiencia, y poner en peligro la seguridad alimentaria de las generaciones futuras. En fin, el acceso desigual a la información representa otra fuente potencial de falta de equidad. Esto quiere decir que una tenencia “equitativa”, un acceso “equitativo” a la tierra, no se corresponden solamente con una reivindicación legítima para el momento actual, sino también con una condición esencial de un desarrollo sostenible, tal como lo es la equidad intergeneracional apuntada en Tubiana y Lérin.31 Veamos estos tres puntos.

Conflictos agrarios y definición de los derechos de propiedad En este sentido, la clarificación y una adecuada definición de los derechos de propiedad agrarios son requisitos indispensables para el desarrollo rural sostenible. Se ha visto ya que ciertos títulos de reforma agraria de la década de 1960, al igual que las actuales cartas agrarias, conllevan una indefinición cuyas consecuencias pueden ser la generación de conflictos a corto o mediano plazo: cada grupo o individuo que considere que sus derechos hayan sido lesionados aprovechará los vaivenes del poder para reivindicar “lo suyo” cuando la coyuntura le parezca favorable.

El tamaño de las explotaciones Este asunto merece también ser enfocado en esta perspectiva de desarrollo rural sostenible. Existe una abundante literatura que relaciona el tamaño de las explotaciones con su eficiencia productiva. Cornia32 puede ser considerado como un autor “fundador” de tal discusión. Indica que esta se desarrolló en la década de 1970, después de que en los decenios de 1950 y 1960 se pensara esencialmente en la industria como base del desarrollo económico. “El papel

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Tubiana, L. y F. Lérin: «Quelle coopération, pour quel bien public global?», en Courrier de la Planète (70): 1. París, 2002. Cornia, G. A.: “Farm Size, Land Yields and the Agricultural Production Function: An Analysis for Fifteen Developing Countries”. World Development, 13(4), 1985, pp. 513-534.

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de la agricultura era considerado como auxiliar del sector industrial moderno.”33 En la década de 1970 empezó a enfocarse el sector agrícola como prioritario, debido a que: “[…] crecimientos erráticos y desiguales, persistencia de la malnutrición, hambrunas periódicas que aumentaron la dependencia alimentaria del exterior, continuaron afectando a un gran número de países en desarrollo. La situación más bien empeoró”.34 Dentro de los varios enfoques que trataron entonces de explicar la situación agraria de los países en desarrollo, Cornia destaca el argumento que asume la “[…] superioridad de la pequeña explotación campesina en oposición a la de las grandes propiedades”.35 Muestra cómo la controversia empezó con la publicación en la década de 1950 de resultados de Estudios de Manejo de Fincas en la India, que mostró una “[…] relación inversa entre el tamaño de las explotaciones y la productividad de la tierra”,36 y cómo esta ha sido confirmada por estudios posteriores realizados en numerosos países del Asia y América Latina, en condiciones muy variadas. Como explicación general, considera que en muchos países en desarrollo se pueden observar condiciones bimodales de producción: explotaciones grandes con mucha tierra ociosa coexisten con fincas pequeñas con exceso de trabajo. En tales situaciones, las pequeñas y las grandes fincas enfrentan disponibilidades y precios de factores muy distintos y variables: Muy generalmente, se puede decir que el precio efectivo de la tierra y del capital está usualmente más alto para los pequeños productores, mientras el precio efectivo del trabajo es menor. Frente a esta situación, los pequeños productores ponen en la producción una cantidad sustancialmente mayor de días trabajados que los grandes, de varias maneras.37

El autor cita las siguientes:38 a) uso más intensivo de trabajo en cada actividad de producción de cultivo; b) puesta en cultivo de una mayor proporción de la tierra disponible en la explotación;

33 34 35 36 37 38

Ibid., p. 513. Idem. Idem. Idem. Ibid., p. 515. Ibid., pp. 515-516.


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c) uso más intensivo de la tierra a lo largo del año (doble o triple cosecha); d) elección de cultivos intensivos en trabajo. Cornia analiza los datos de quince países (a partir del Censo Mundial de la Agricultura de la FAO) para contrastar esta relación inversa. Sus conclusiones fueron verificadas por varios autores. En particular, Dorner39 y Deininger40 exponen detalladamente esta llamada “relación inversa entre el tamaño y la productividad de las explotaciones”, y dan varios ejemplos al respecto. Johnson y Ruttan41 exponen, a partir del estudio de varios modelos de muy grandes unidades de producción, que existen deseconomías de escala en la producción agrícola. En fin, el Banco Mundial, en la página 84 de su Informe sobre el Desarrollo Mundial del 2003, insiste en que: Los países deberían, cuando es posible, dar una alta prioridad a la creación de dotaciones igualitarias de tierra, agua y capital humano para sus pueblos cuando realizan la transición de una población rural a una población urbana. Un desarrollo fluido de las instituciones relativas a la tierra y al agua es de una importancia fundamental para un país —porque las normas que regulan la propiedad determinan los rasgos que caracterizarán el Estado y la sociedad—. Los países que tienen una propiedad repartida equitativamente [el texto no precisa el sentido que le da a este término] antes del proceso de urbanización de su población desarrollaron sociedades más igualitarias y democráticas que los que pusieron los bienes en manos de elites rurales relativamente reducidas. Dicho de otra manera, los países con una población creciendo rápidamente que concentraron la tierra en las manos de pocos, urbanizaron prematuramente, educaron poca gente, y crearon sociedades extremadamente desiguales. La experiencia y la investigación muestran que la creación de una propiedad de la tierra ampliamente repartida es esencial para el desarrollo posterior de instituciones incluyentes.

Como se deja ver, el texto del Banco relaciona la problemática del tamaño con el marco institucional, siguiendo en esto las propuestas de varios autores, en particular en los Estados Unidos, desde Jefferson, teórico de la democracia basada en la pequeña propiedad, hasta Moore,42 quien teorizó acerca de la relación entre dictadura y gran propiedad y democracia y pequeña propiedad. 39 40 41 42

Dorner, P.: Latin American Land Reform in Theory and Practice: A Retrospective Analysis. Madison: The University of Wisconsin Press, 1992. Deininger, op. cit., 2003. Johnson, N. L. y V. W. Ruttan: “Why are Farms so Small?”. World Development 22(5), 1994, pp. 691-706. Moore, B.: Los orígenes sociales de la dictadura y de la democracia: El señor y el campesino en la formación del mundo moderno. Barcelona: Editorial Península, 1976 [1966].

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En Venezuela, la ineficiencia económica de las grandes explotaciones se refleja en los datos censales de 1961: al inicio de la reforma agraria, las explotaciones de más de 1.000 ha controlaban 66,74 por ciento de la superficie y aportaban 7,78 por ciento de la producción vegetal, y las de menos de 50 ha controlaban 7,58 por ciento de la tierra y aportaban 52,9 por ciento de la producción vegetal.43 En una perspectiva de desarrollo sostenible, esta concentración de la tenencia apunta a una menor eficiencia en la producción agrícola, que se transmite a las generaciones futuras. Resulta un factor adverso para un desarrollo rural sostenible.

Pactos locales y acceso a la información: Unos factores de un desarrollo rural excluyente y no sostenible Varios autores insisten en los sesgos que se pueden observar en la implementación de las leyes de tierras: cuando en el nivel nacional los textos instituyen una igualdad de tratamiento ante la ley, la aplicación de estos a escala local favorece a los grupos locales de poder que se benefician de un acceso privilegiado a la información y a las dependencias administrativas regionales (Lemel44 los califica como “constelaciones locales de poder”). El informe CENDES-CIDA45 observó tales sesgos en la implementación de la reforma agraria venezolana en la década de 1960, y los interpretó como resultados de la formación de “pactos locales”. Una revisión de las políticas de titulación de tierras en Venezuela muestra la constancia de este sesgo hasta los últimos años del siglo XX.46 Ya se trató el cómo los sucesivos programas de titulación han favorecido esencialmente a algunos grandes propietarios durante la Colonia y el periodo agroexportador hasta 1958. En cuanto a la reforma agraria, si bien esta tituló efectivamente a un importante número de pequeños productores desde 1958, se ha observado también que el periodo de su implementación resultó más bien en una duplicación de la importancia relativa de la superficie controlada por las medianas explotaciones, mientras la de las pequeñas se estancó. Estas últimas cifras se pueden explicar en particular por el funcionamiento del mercado ilegal de bienhechurías en tierras del IAN, que reestructuró la tenencia de estas tie-

43 44

45 46

Rodríguez, J. E.: “La concentración económica en la agricultura”. Trabajo de ascenso. Maracay: Universidad Central de Venezuela-Facultad de Agronomía, 1987. Lemel, H. W.: Land Titling: Conceptual, Empirical and Policy Issues. Madison: University of Wisconsin/Land Tenure Center, 1985. CENDES/CIDA, op. cit., 1969. Delahaye, op. cit., 2003.


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rras. Los compradores de bienhechurías poseen a menudo varias parcelas, son mayoritariamente de domicilio urbano y de profesión comerciantes o profesionales,47 características que permiten su acceso privilegiado a los niveles locales de la administración y a la información. Esto puede dar una explicación de la no aplicación de las leyes de tierras, que, como ya se mencionó, es un rasgo frecuente en muchos países. Guigou48 consideraba que: “Las leyes de tierras son las que menos se cumplen”. Anderson y Hill49 y Dorel50 ofrecen aleccionadores ejemplos de tales situaciones en los Estados Unidos en los siglos XIX y XX. Y se ha visto asimismo el ejemplo del imperio de Carlos el Calvo, en los inicios de la Edad Media.

CONCLUSIÓN La reflexión sobre tenencia de tierra y desarrollo rural sostenible a partir del caso venezolano nos llevó a insistir sobre varios puntos: la importancia del largo y mediano plazo como marco esencial de la reflexión, la necesidad de tomar en cuenta la problemática de las tierras públicas en las políticas agrarias y la dificultad de crear las condiciones necesarias para un equitativo acceso de los productores a la información y a los distintos niveles de la administración. Estos aspectos deben integrar la cuestión agraria, más allá de la dimensión del reparto de tierras, enfocada a menudo de manera exclusiva y aislada por numerosos autores y responsables políticos y administrativos. Sería necesario contestar los interrogantes planteados para sentar las bases de un desarrollo verdaderamente sostenible.

47 48 49

50

Delahaye, op. cit., 2001 y 2003. Guigou, J. L.: “Préface”, en ADEF: La propriété foncière. París: Economica, 1984. Anderson, T. y P. J. Hill: “The Role of Private Property in the History of American Agriculture, 1776-1996”, en American Journal of Agricultural Economics, XXXX, 58(5), 1976, pp. 937-945. Dorel, G. : Agriculture et grandes entreprises aux Etats-Unis. París: Economica, 1985.


LAS ORGANIZACIONES COLECTIVAS, LOS RECURSOS Y LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL PERÚ Alejandro Diez PUCP-CEPES

EL TEMA DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS y los pueblos indígenas es complejo no solo por la difícil realidad a la que se refiere sino también por los debates académicos y conceptuales que suscita y por las emociones, ideas y sentimientos de los diversos agentes involucrados en su problemática, que por lo general toman posición sobre ella. Llegar a consensos que permitan diseñar una política o promulgar una ley es sumamente difícil, tanto por las diversas opciones políticas y visiones del desarrollo de y para las comunidades como por la ausencia de claridad sobre el sujeto al que las diversas partes o posiciones se están refiriendo. En términos generales, las comunidades campesinas aparecen relegadas y marginadas de los procesos globales de desarrollo económico y social. A pesar de que sus integrantes constituyen una porción muy relevante de la población (aproximadamente 4 millones de personas) y de que poseen una porción importante del territorio nacional (40 por ciento), se hallan en situación de pobreza y subdesarrollo, y parecería que la brecha entre el mundo urbano desarrollado y el espacio rural comunal crece, no obstante las políticas y las pequeñas o grandes acciones y esfuerzos realizados en la dirección contraria. Escasa productividad, pobres niveles de ingresos, bajo nivel de vida. Problemas de accesibilidad, limitado acceso a servicios —de mala calidad o inexistentes—. Diversas trabas para acceder a la justicia. Vulnerabilidad y secuelas de la violencia política. Marginación y exclusión social. Barreras culturales y dificultades para la comunicación e integración intercultural. Y así se podría seguir enumerando múltiples problemas y limitaciones con otras tantas aristas y matices. Todo parecería conspirar para el atraso y marginación de la población comunera, principalmente de la sierra. Y, sin embargo, existe consenso respecto de que se trata de uno de los TEMAS QUE ES IMPORTANTE SOLUCIONAR, AUNQUE LAMENTABLEMENTE NO SE LO CONSIDERA

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urgente. Como a lo largo de la historia, las comunidades campesinas han vuelto a formar parte del interés nacional porque causan “problemas” y aparecen con fuerza en los escenarios locales y regionales: si en el pasado protagonizaban revueltas indias o tomas de tierras, más recientemente se oponen a la actividad realizada por las mineras en sus propiedades y territorios. Así, en los últimos años temas como la propiedad colectiva, la jurisdicción y la organización de las poblaciones campesinas e indígenas, así como los derechos de uso y acceso a una serie de recursos, han sido puestos sobre el tapete y son motivo de debate en múltiples ámbitos. Como en muchos otros periodos de la historia peruana, las comunidades campesinas siguen representando un reto para el desarrollo, sea cual fuere la denominación que este tome (agrario, económico, rural, regional, territorial).

ACERCA DE LA NATURALEZA DE LAS RELACIONES ESTADO-COLECTIVIDADES Una serie de sobreposiciones conceptuales obnubila el análisis de las organizaciones colectivas: la confusión contemporánea entre “comunidad” —y sus múltiples acepciones o definiciones—, “pueblo” y “colectividad” se hace más compleja cuando a cualquiera de los tres términos le añadimos el calificativo de “campesino”, “nativo” o “indígena”, y se complica más aun si pretendemos darle a esos términos una dimensión histórica añadiendo términos como ayllu o cabildo de indios. La confusión oscurece los debates sobre leyes, políticas de promoción del desarrollo o regímenes de excepción para estas poblaciones,1 de modo que cuando se discute sobre el tema no se sabe si se está hablando de las comunidades campesinas y nativas reconocidas legalmente, de los pueblos originarios o indígenas equiparados o no a las antedichas comunidades, o de las diversas acepciones posibles del término comunidad, que puede albergar múltiples significados y referirse a grupos configurados y conformados todos ellos bajo diferentes criterios. Con ello se produce una discusión disparatada en la que los participantes se refieren a organizaciones e instituciones significativamente dispares, y muchas veces sin percatarse de ello. Además, el debate se condimenta con la presunción de la antigüedad milenaria de esas poblaciones, que se enarbola como elemento de identidad y que

1

Arpasi, Paulina: Desarrollo comunal en la era global. Derecho Indígena en el siglo XXI. Lima: Congreso de la República, 2005.

ORGANIZACIONES COLECTIVAS, RECURSOS Y PUEBLOS INDÍGENAS EN EL PERÚ

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se traduce rápidamente en fuente y sustento de derechos para las poblaciones implicadas. Así, las colectividades andinas se consideran herederas de los ayllus, en tanto que las poblaciones amazónicas se declaran preexistentes al Estado. Existe sin duda solución de continuidad sociocultural entre las poblaciones que hoy ocupan un territorio y aquellas que lo hicieron antiguamente. Y, sin embargo, esa permanencia no debe hacernos cerrar los ojos ante las transformaciones que han experimentado esas mismas poblaciones a lo largo de los siglos en lo que respecta a su organización, a su capacidad y formas de controlar el territorio y de modificarlo, en sus vínculos con el Estado e incluso en su propia composición interna (étnica, cultural, identitaria). Estas distinciones y transformaciones nos ilustran acerca de la naturaleza del reto al que nos enfrentamos y nos proporcionan algunos elementos que permiten formular luego algunas propuestas de acción. Dos ejes constituyen nuestro punto de partida: 1) la evolución en la conformación de las colectividades rurales (campesinas y/o indígenas) a lo largo de la historia peruana —en particular colonial y republicana—; y, 2) la distinción entre los diversos conceptos y acepciones contemporáneos para referirnos a las poblaciones y colectividades. Como hemos señalado, ambos componentes están íntimamente imbricados en el vocabulario sobre la problemática, en los debates sobre el quehacer y también en las discusiones teóricas sobre el tema.2 No es nuestra intención generar una polémica sobre el particular; pretendemos simplemente establecer algunos elementos para construir un vocabulario y un conocimiento comunes sobre los cuales continuar este trabajo. A lo largo de los últimos siglos, la naturaleza de las colectividades de productores agrarios, indígenas y mestizos ha variado significativamente: se pasó de grupos indígenas centrados en el parentesco (los ayllus) a otros indígena-mestizos conformados por la sujeción colonial sobre la base de un pacto político que les otorgaba derechos jurisdiccionales y les imponía una estructura de gobierno (el cabildo de indios) que, luego de algunas modificaciones, sería adoptado como “propio”, y que sobrevivió incluso al Estado colonial, para luego tomar la forma de colectivos sociales —ciertamente con vínculos parentales— reunidos alrededor de intereses fundados en la residencia y de la defensa en común de un territorio —como propiedad—, sometidos a la voluntad de una asamblea general y comandados por una dirigencia elegida según normas dictadas por el Estado (las comunidades de indígenas). Este último modelo de organización

2

Urrutia, Jaime: “Antropología y comunidades campesinas: Historia de un amor (casi) eterno”, en Debate Agrario n.º 14. Lima: CEPES, 1992. Mossbrucker, Harald: La economía campesina y el concepto “comunidad”: Un enfoque crítico. Lima: IEP, 1990.

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corresponde al prototipo genérico de la actual comunidad campesina tal y como la define el marco legal. En lo que se refiere a la propiedad y al proceso de apropiación de la tierra, los ayllus mantenían una forma triple de manejo de las tierras: las del Estado (del Inca y del Sol), las de los señores locales (tierras del Kuraka) y las que las familias usaban para su sustento. A estos usos, se suponía que la tierra de los ayllus estaba relacionada con el lugar de origen (pacarina) de los ancestros. Con la Colonia se instituyen otros usos de la propiedad: se incorporan límites fijos —y no móviles como antes— y se distingue entre tierras municipales (“de comunidad”), de repartimiento (de los grupos de indígenas) y privadas (de indios o españoles), cada una de ellas con diferente regulación. Las tierras comunales coloniales eran de cada pueblo —y existían en pueblos de indios y en pueblos de españoles—, y servían para el aprovechamiento colectivo, pero nunca llegaron a ser significativas. Con la República las tierras de repartimiento se vuelven “privadas” y aparece la “propiedad comunal” ahí donde la tierra pertenecía a múltiples familias. Es sobre estas tierras que se constituirán más tarde —durante el siglo XX— las propiedades comunales (véase el cuadro adjunto). VARIACIONES DE LARGO PLAZO EN ORGANIZACIONES COMUNITARIAS INDÍGENAS Y CAMPESINAS

Forma organizativa/ institucional

Base social de su conformación

Propiedad/forma de apropiación del territorio

Jurisdicción administrativa

Ayllu incaico (1400 d. C.)

Parentesco egocentrado por cuatro generaciones. Base social del Tawantinsuyo.

“Propiedad” estatal, usufructo estatal y local de las tierras. Existencia de lugar de origen.

Gobierno local del kuraka, sujeto a kurakas superiores y al Inca.

Cabildo de indios colonial (1570-1821)

Reordenamiento político/ territorial colonial. Repartimientos y ayllus a la base de los grupos. Base del gobierno colonial.

Tres tipos de tierras: ejidales (de los pueblos), de repartimiento (de los grupos de indios tributarios) y privadas (de españoles, caciques o indígenas).

Cacique colonial: entero de tributos, administración de mita. Cabildo de indios: funciones municipales y judiciales locales bajo el régimen de dos repúblicas. Sujetos al Corregidor y al Rey.

(Continúa en la página siguiente)


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(Viene de la página anterior)

Cabildo de indios republicano (18211970)

Conjunto social y territorial conformado sobre la historia, un territorio y un conjunto de rituales. Supervivencia colonial, sin reconocimiento legal.

Dispersión de unidades políticas coloniales. Tierras núcleo de reducción o por recreación de modos tradicionales.

Jurisdicción fundada en el ritual y la costumbre, absolutamente local aunque vinculada al régimen de hacienda y de autoridades estatales por dominación.

Comunidadeshacienda (18211920) Formas republicanas de representación de “propietarios”: personeros

Conjuntos de propietarios “interesados en un terreno en particular”. Unidad de defensa formal de la propiedad, bajo régimen judicial republicano.

Dispersión de unidades políticas coloniales. Tierras formalmente “privadas”; existencia de haciendas de “comunidad” (con múltiples propietarios).

Jurisdicción estrictamente territorial, en tanto propietarios de un terreno en común.

Comunidades indígenas reconocidas (19201970)

Conjunto de propietarios a los que se les reconoce un origen ancestral (real o imaginado) y se les ampara en la propiedad de la tierra frente a terceros. No forma parte de la estructura del Estado.

Propiedad formalmente colectiva. Formas tradicionales de ocupación familiar y/o colectivas al interior.

Representación para la autogestión en tanto propietarios colectivos. Reconocimiento de dirigencias como interlocutores externos del grupo.

Comunidades campesinas (1970 en adelante)

Comunidad de productores agrarios bajo régimen de protección y control estatal. Algunas ex comunidades indígenas, otras creadas sobre la base de la expropiación de haciendas por la reforma agraria. No forma parte de la estructura del Estado.

Propiedad formalmente colectiva. Formas tradicionales de ocupación familiar y/o colectiva al interior.

Representación para la autogestión como propietarios colectivos. Reconocimiento de dirigencias como interlocutores externos del grupo.

Elaboración sobre la base de Glave,3 Diez4 y Flores.5

3 4 5

Glave, Luis Miguel: Vida, símbolos y batallas: Creación y recreación de la comunidad indígena. Cusco, siglos XVI-XX. Lima: FCE, 1992. Diez Hurtado, Alejandro: Comunidades mestizas: Tierra, elecciones y rituales en la sierra de Pacaipampa (Piura). Lima: CIPCA/PUCP, 1999. Flores Galindo, Alberto, editor: Comunidades campesinas: Cambios y permanencias. Lima-Chiclayo: Concytec/CES Solidaridad, 1987.

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El cuadro anterior ilustra las consideraciones más importantes de este devenir histórico en el tema que nos ocupa. La primera es la conformación de los grupos y su cambiante relación con el Estado (véase la segunda columna): el paso de ser un grupo de parentesco sujeto a una autoridad étnica y estatal a configurar una estructura municipal que era parte de la estructura de gobierno y, luego, a constituir una asociación de propietarios tutelada por el Estado. En segundo término la construcción de derechos de propiedad (véase la tercera columna): de tierras ocupadas por grupos de parentesco a tierras privadas de propietarios individuales o colectivos y, después, a tierras comunales. Finalmente, la jurisdicción administrativa, las diversas formas de gobierno y su articulación con la sociedad mayor (véase la cuarta columna): de la sujeción al Kuraka y al Inca, a la autonomía municipal y, luego, a las dirigencias tuteladas por el Estado o, si se quiere expresar de otra manera, de grupos autoritarios a grupos más democráticos internamente. El segundo eje es la cuestión conceptual cuya dificultad señaláramos antes.6 ¿Qué es una comunidad?7 Asumiendo que es producto de una larga historia, definiremos a los grupos a los que llamamos comunidad como unidades que combinan funciones de regulación económica y social sobre sus integrantes, que comparten una propiedad, y que interactúan, en algunos aspectos, como colectividad ante la sociedad mayor. Sobre la base de esta definición, cabe aclarar que, en lo que se refiere a las comunidades campesinas, existen al menos dos acepciones corrientes: la primera alude a la comunidad como institución, en tanto marco imaginario del deber ser colectivo, tradicional, integrado; la segunda se refiere a la comunidad campesina como organización concreta, reconocida por el Estado e identificable en el tiempo y en el espacio, como unidad legal y social al mismo tiempo. Estas comunidades concretas suponen la existencia de: a) un territorio comunal —usufructuado familiar y comunalmente—; b) un grupo de familias que se consideran sus miembros/propietarios; c) un cuerpo de dirigentes, encargados de algunas funciones internas —de regulación social— y externas —de representa-

6

7

Los términos campesino y colectividad rural están siendo muy cuestionados teóricamente desde hace un par de décadas, en el fragor de los debates sobre la posmodernidad, y en particular por las críticas deconstructivistas. Así, se encuentra en la literatura especializada referencias a comunidades transnacionales (Kearney), culturas híbridas (García Canclini), lógicas mestizas o interconexiones (Ampselle), o no-lugares (Augé), que no desarrollaremos aquí, todas las cuales ponen en duda la existencia de un espacio local aislado. Existen al menos cuatro acepciones del término “comunidad”: 1) la comunidad formal, constituida de acuerdo con la ley; 2) la comunidad como parte de un pueblo indígena; 3) la comunidad como conglomerado de pequeños propietarios; y, 4) la comunidad como sinónimo de pueblo.


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ción—; d) otras comunidades vecinas que interactúan entre sí; y, e) un Estado que las reconozca y les otorgue legitimidad y que regule algunas normas y funciones. Es de destacar el hecho de que las comunidades no se hallan aisladas sino que forman parte de un contexto mayor, local y regional, que las envuelve y del que forman parte. Estas similitudes generales entre los grupos que legal, sociológica y comúnmente llamamos comunidades campesinas ocultan una sorprendente diversidad a lo largo del territorio nacional, y existen, de región a región y de comunidad a comunidad, una serie de diferencias por razones históricas, por extensión geográfica, población, región en la que se insertan, identificación indígena, tipo de organización, conservación de rituales tradicionales, integración al mercado, tipo de recursos y tierras que controlan, y otras.8 Por ello, aunque seguiremos refiriéndonos a las comunidades de manera genérica, queremos señalar que, sobre el terreno, es necesario hablar de casos caracterizados por lo menos regionalmente. Así, por ejemplo, en el Cusco encontramos comunidades herederas de los ayllus y las haciendas, la mayoría quechuahablantes, en tensión permanente entre modernidad y tradición; en Ayacucho, comunidades pobres que integran comités de autodefensa y en situación de posguerra; en Cajamarca, comunidades/caseríos sostenidos por las rondas en espacios con débil tradición colectiva; en Huancayo, comunidades emprendedoras, con altos porcentajes de población emigrada, que comparten el espacio político con los distritos; en Piura, macrocomunidades costeñas asediadas por la urbanización y la tentación constante hacia la parcelación; en la costa de Lima, comunidades de no agricultores, que especulan con terrenos eriazos de playas; en Puno, comunidades-parcialidades de pequeños propietarios, agricultores y ganaderos.

TERRITORIO VERSUS PROPIEDAD: LA LÓGICA DEL APROVECHAMIENTO DE RECURSOS El primer gran tema referente a las comunidades es el de la propiedad colectiva. Y en el Perú ello supone una gran paradoja: de hecho, la tierra ocupada, usufructuada y poseída por las más de 5 mil comunidades del Perú no es, strictu sensu, ni propiedad ni territorio, sino una forma intermedia, históricamente

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Solo es posible hablar de comunidades concretas a partir de criterios de clasificación. Para una discusión sobre el particular, consúltese Golte, Jürgen: La racionalidad de la organización andina. Lima: IEP, 1980; Gonzales de Olarte, Efraín: En las fronteras del mercado. Lima: IEP, 1995; y Diez Hurtado, Alejandro: Comunes y haciendas: Procesos de comunalización en la sierra de Piura. Cusco: CBC/CIPCA, 1998.

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construida, que combina elementos de ambas formas de acceso y apropiación del territorio9 ocupado por ellas. Desde una perspectiva legal y formal, bajo la etiqueta de “propiedad colectiva comunal” se agrupan diversos derechos sobre las tierras y terrenos, que dependen de su naturaleza, de su ubicación y de su forma de apropiación y uso, y que, a su vez, varían de región en región. Dentro de las propiedades colectivas coexisten formas de apropiación familiar casi privadas e intensivas en trabajo (huertas y parcelas irrigadas), tierras bajo control comunal limitado (zonas de barbecho y rotación de cultivos, regulados o no comunalmente) y con espacios ocupados libremente por todos los comuneros (zonas de pastos).10 Derechos familiares y colectivos coexisten aunque se hallan en tensión permanente: la expansión y la demanda por terrenos empuja a lo familiar, en tanto que la amenaza a la propiedad y la gestión de algunos recursos de uso forzosamente comunes (como el agua de regadío) empujan a lo colectivo. Así, si legalmente la propiedad es colectiva y pertenece al conjunto de comuneros miembros de la comunidad, internamente la tierra tiene diferentes tipos de dueños, de acuerdo con una serie de mecanismos internos que rigen la transmisión de derechos sobre la propiedad familiar. Cabe señalar que muchas veces las propiedades colectivas no están saneadas, por lo que no son reconocidas legalmente como tales. En la última década, una serie de programas (PETT y PRT2) buscan regularizar la propiedad colectiva y en algunos casos también la familiar —dentro de las comunidades—. Aunque la propiedad comunal debe registrarse como cualquier otro predio —anteriormente no se incluía en Registros Públicos sino en un registro especial—, aún mantiene una serie de privilegios de excepción de tasas e impuestos a los que están sujetas otras formas de propiedad predial. Las restricciones legales que plantea la propiedad colectiva no impiden la difundida, amplia y constante transferencia de tierras entre comuneros, tanto por mecanismos de herencia y venta —formalmente prohibida— como por permuta, así como una serie de arreglos internos de cesión de derechos de uso en arriendo o bajo diversas modalidades “al partir”.11 Ya hemos señalado que a lo largo del último siglo las tierras comunales han estado bajo la protección estatal, que les concedió el triple carácter de impres-

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Se entiende aquí por “apropiación” el conjunto de prácticas, reglas y normas que ordenan el uso y aprovechamiento de un terreno por sus ocupantes: la forma como lo hacen producir, lo usufructúan o simplemente consideran “suyo” un territorio (véase Godelier, Maurice: Lo ideal y lo material: Pensamiento, economías, sociedades. Madrid: Taurus, 1990). Diez, Alejandro: “Interculturalidad y comunidades: Propiedad colectiva y propiedad individual”, en Debate Agrario n.º 36, pp. 71-88. Lima: CEPES, 2003. Mayer, Enrique y Manuel Glave: La chacra de papa: Economía y ecología. Lima: CEPES, 1992.


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criptibles, inalienables e inembargables. La última Constitución (1993) le revocó los dos últimos derechos, que actualmente son reclamados por los comuneros a lo largo y ancho del país. El otro gran reclamo es el derecho a los recursos del subsuelo, que pertenecen al Estado, en tanto los propietarios del suelo se reservan el derecho —aún imperfectamente formulado— a ser consultados para el uso y aprovechamiento de estos por terceros, bajo concesión estatal. En la práctica, las comunidades consideran su propiedad colectiva como su territorio: un espacio sobre el que ejercen jurisdicción de dominio y control desde sus dirigencias comunales y algunas otras de sus organizaciones, como las rondas. Algunas comunidades buscan ejercer —y de hecho ejercen— control territorial tanto en el ámbito judicial (resolviendo conflictos dentro del marco que la ley les otorga e incluso algunas veces algo más allá) como en el de la circulación interna, restringiendo el acceso o el libre tránsito por sus comunidades, de manera que se atribuyen un derecho que no poseen pues, en principio, el Estado garantiza el libre tránsito de los peruanos en todo el territorio nacional. Si bien la tierra no es necesariamente el único —y en algunos casos ni siquiera el principal— recurso sobre el que se apoya la reproducción de las familias campesinas, sigue siendo fundamental como recurso de sobrevivencia y como espacio productor de identidades de origen y de identidades históricas, construidas sobre la defensa común por la tierra. La propiedad de la tierra es aún el sustento principal de la comunidad campesina como “institución”. Ahora bien: la propiedad colectiva también impone una serie de limitaciones importantes para los propios comuneros. En primer lugar, las restricciones en la disponibilidad de tierras limitan el acceso al recurso a importantes contingentes de comuneros que son al mismo tiempo “propietarios legales”, pero que en la práctica poseen efectivamente cantidades desiguales de tierra, al punto que algunos llegan incluso a la categoría de “campesinos sin tierra”. En segundo término, la escasez de tierras determina que las parcelas sean muy pequeñas e insuficientes para la reproducción de las familias, al mismo tiempo que exacerba los conflictos alrededor de las transferencias —sobre todo la herencia—, al extremo que la forma menos conflictiva es la compra-venta entre comuneros. En tercer lugar, hay poca claridad acerca de los derechos que corresponden a los miembros de una misma familia; existen, por ejemplo, grandes desigualdades en la herencia masculina y femenina,12 pero también confusión de derechos entre los ocupantes

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Deere, Carmen Diana y Magdalena León: Género, propiedad y empoderamiento: Tierra, Estado y mercado en América Latina. Bogotá: GM Editores/Género, Cultura y Desarrollo, 2001.

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de hecho de la tierra —que la trabajan— y sus parientes próximos o lejanos que han emigrado y que mantienen —supuestamente— derechos sobre las heredades de la familia troncal. Esta ausencia de claridad de derechos se convierte en una limitación para el crecimiento y la mejora de la propiedad. Por último, en contextos liberales y neoliberales, episódicamente se recurre a la supuesta superioridad de la propiedad individual sobre las propiedades comunales. Dos grandes tipos de argumentos han sido esgrimidos históricamente contra la propiedad colectiva de la tierra. En primer lugar, existiría gran cantidad de tierra desaprovechada o subaprovechada, que podría producir más y mejor si fuera propiedad individual o si tuviera otros dueños, más emprendedores y más modernos y con más tecnología. Esta posición asume que la propiedad colectiva presenta tres tipos de problemas: al no haber propiedad individual, se desalienta la inversión; por tratarse de formas arcaicas de organización, no se cuenta con las condiciones de gestión y manejo necesarias para la producción; y, por último, no se implementa la tecnología necesaria.13 En segundo lugar, la propiedad colectiva plantea problemas de gestión y eficiencia en el manejo de recursos, además de generar desigualdades sensibles en la distribución y el beneficio del fruto del trabajo sobre ellos. Esta posición asume que las responsabilidades compartidas no son eficientes, por lo que las formas colectivas tradicionales de manejo de los recursos terminan en sobreexplotación y deterioro del medio al mismo tiempo que, dentro de un colectivo, los beneficios son apropiados por una parte reducida de derechohabientes, en tanto que los costos son asumidos por el colectivo.14

AUTONOMÍA, AUTOGOBIERNO Y CAPACIDAD JURISDICCIONAL Como hemos señalado, en el Perú las propiedades colectivas están estrechamente vinculadas a las comunidades campesinas. Y estas comunidades constituyen una paradoja: su vigencia en tanto institución representativa de los intereses colectivos contrasta con su debilidad organizacional para resolver los problemas que las afectan y para encaminar a sus miembros hacia el desarrollo. Todas las comunidades reconocidas cuentan con una dirigencia comunal, elegida —en principio— cada dos años, compuesta por una serie 13

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Se trata de un argumento liberal bastante antiguo, en boga desde la modernización agrícola europea de fines del siglo XVIII (véase Demelas, Marie Danielle y Nadine Vivier: Les terres collectives face aux attaques libérales: Europe-Amérique Latine, 1750-1914. París: Presses Universitaires de Rennes, 2003. Chase Smith, Richard y Danny Pinedo: El cuidado de los bienes comunes: Gobierno y manejo de los lagos y bosques en la Amazonía. Lima: IEP/IBC, 2002.


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de cargos a semejanza de cualquier otra asociación en el país (Presidente, Secretario, Tesorero); es muy raro encontrar comunidades con estructuras tradicionales que desarrollen, además de labores rituales, funciones efectivas de gobierno interno y representación. Las comunidades campesinas llevan a cabo, por ley nacional y por normas, prácticas, usos y derechos consuetudinarios, una serie de tareas y funciones en las propiedades que ocupan: control y asignación de recursos —agua, pastos, tierras y otros bienes— de manera diferenciada, de acuerdo con la disponibilidad de estos, la región, la proximidad al mercado y otras variables, que podríamos resumir en la regla: a mayor apropiación familiar, menos control comunal, y viceversa. Pero además, y sobre todo, las comunidades cumplen una serie de funciones en defensa territorial, vigilancia y protección contra terceros; administración de justicia y regulación del conflicto entre sus miembros; y representación del colectivo ante agentes externos. En su conjunto, las funciones comunales suponen una forma de gobierno local, con sus propias reglas de funcionamiento y sus mecanismos de selección y elección de sus dirigentes. En el imaginario colectivo, las comunidades son organizaciones legítimas y garantes de la integridad territorial, y referentes obligados para la interacción entre sus miembros y la sociedad exterior. Sobre esta imagen ideal de la comunidad se han construido y se construyen una serie de discursos idílicos sobre su vigencia, su fortaleza y su proyección a futuro. Sin embargo, en la práctica cotidiana las comunidades campesinas atraviesan desde hace varios años una crisis de organización y funcionamiento, fruto —en grueso— de tres tipos de problemas: 1) estructurales, 2) organizacionales y 3) de interrelación. Sus problemas estructurales se derivan de su carácter autónomo y, al mismo tiempo, dependiente del Estado, que no estipula con claridad cómo se vincula la comunidad con las estructuras políticas y de gobierno del país. Ubicada fuera de ellas, la comunidad es al mismo tiempo demandante del Estado y en algunos casos su competidora. Así, no hay canales regulares y confiables para la articulación de la comunidad con otras instancias de gobierno (centros poblados menores, distritos, provincias), con lo que se dificulta su participación en los asuntos públicos y los programas y proyectos de desarrollo que las afectan. Además, en las últimas décadas asistimos a un proceso acelerado de proliferación de nuevas organizaciones en el espacio rural, especializadas en diversos asuntos de interés también colectivo, que restan funciones a la organización comunal y de esa manera le quitan legitimidad. En segundo lugar, en su práctica cotidiana la organización comunal se muestra debilitada porque no siempre es capaz de cumplir las funciones que se le atribuyen. No siempre se tiene un registro exhaustivo de quiénes son o

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no comuneros, lo que plantea una serie de problemas entre las diversas categorías de ocupantes de los terrenos y aquellos emigrantes que, sin residir en la comunidad, consideran tener también derechos. Aunque existen mecanismos regulares para la elección de dirigencias, en muchos casos les impugnan o cuestionan sus resultados, deslegitimando a las dirigencias en funciones; además, rara vez se inscriben las listas ganadoras en Registros Públicos, con lo que su representación legal puede ser cuestionada fuera de la propia comunidad. Hay también una serie de debilidades relativas a la capacidad de los propios dirigentes, que cuentan con un escaso nivel educativo pero sobre todo carecen de conocimientos en instrumentos modernos de gestión que se hacen cada vez más necesarios. La escasa legitimidad de las dirigencias, sumada a los intereses diversos de las familias que las componen, incide en el ausentismo en elecciones comunales, en asambleas y en faenas colectivas, lo que reduce sensiblemente la capacidad de acción de las comunidades. Como suma de estos factores, las dirigencias tienen dificultades para armonizar los intereses de sus diversos componentes: familias, facciones y colectivo se mantienen en tensión permanente. La comunidad en su conjunto se muestra incapaz de resolver sus conflictos internos y de potenciar los intereses por mayor bienestar de sus miembros. En tercer término, la capacidad de la comunidad para representar a sus miembros hacia el “exterior” se ha visto seriamente disminuida tanto por la multiplicación de organizaciones al interior como, y sobre todo, por la apuesta del Estado (y también de otros organismos privados de desarrollo) por el Municipio como instancia de articulación del espacio local —particularmente en el actual proceso de descentralización—. Comunidades y municipios se articulan a redes diferentes, y las comunales son las más débiles. Esta articulación diferenciada, no integrada, parte de una separación de atribuciones de la comunidad y del Municipio: para la primera, el campo y el mundo agrario y rural; para la segunda, el mundo urbano, los servicios públicos y el progreso. Así, la competencia histórica entre el Municipio y la comunidad —instaurada con el reconocimiento de las comunidades y vigente hasta finales del siglo XX— parece inclinarse definitivamente hacia el Municipio. A partir de estos tres grupos de dificultades se puede afirmar que, en general, la comunidad campesina, si bien conserva y efectivamente desarrolla algunas de sus funciones históricamente construidas, tiene serias dificultades de adaptación a los cambios del nuevo siglo y a los retos que imponen las nuevas ruralidades, las tendencias del desarrollo agrario y territorial y las nuevas condiciones en las que tienen que desenvolverse los espacios locales en el actual mundo globalizado.


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DESARROLLO ECONÓMICO, COMPETENCIA POR RECURSOS, MOVILIZACIONES E IDENTIDAD Existen ciertamente intentos por convertir a las comunidades en motores del desarrollo rural local, múltiples experimentos de articulación con mercados o de desarrollo de la actividad artesanal y otras pequeñas actividades de transformación. Con resultados diversos, y más allá de los pequeños éxitos, pareciera que los emprendimientos familiares son, si no más exitosos, sí más sostenibles que los comunales.15 Las limitaciones para impulsar el desarrollo comunal son múltiples. Más allá de la escasez de recursos para el desarrollo agropecuario —sin duda limitados geográfica y agronómicamente16— que obliga a las comunidades a buscar alternativas por la vía de la producción para la exportación en nichos específicos de mercado, sea en actividades de transformación y agregación de valor, sea en la artesanía y actividades conexas como el turismo, existen una serie de otras limitaciones de capital: escasean los recursos financieros y los recursos humanos resultan sumamente disminuidos por la emigración endémica a las ciudades. Las leyes de promoción económica para el desarrollo de las comunidades son a todas luces insuficientes para revertir la situación de desventaja en la que se sitúan los productores comuneros. En cambio, desde hace aproximadamente una década se están multiplicando las concesiones para prospección, exploración y explotación minera sobre el subsuelo de propiedades pertenecientes a las comunidades. Y ello tanto en zonas tradicionalmente dedicadas a la actividad, como Cerro de Pasco o Huancavelica, como en áreas en las que no existía tradición ni antecedentes de tal actividad (como Huaraz, Cajamarca o Piura). Las inversiones en juego provienen en su mayor parte de grandes consorcios que movilizan capital internacional. La legislación peruana es en general permisiva con —para no decir abiertamente promotora de— este tipo de inversión, y no se salvaguardan debida o suficientemente los derechos de los propietarios del suelo (las comunidades) ni la conservación del medio ambiente que podría ser afectado por esas actividades. La ley estipula un mecanismo de consulta que está siendo desarrollado pero que es considerado insuficiente por los activistas ambientalistas y los gremios campesinos. Por todo ello, se multiplican protestas de diverso tipo contra

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Zoomers, Anheléis: Vinculando estrategias campesinas al desarrollo. La Paz: DFID/Plural, 2002. Laos, Alejandro y Guillermo Valera: Comunidades campesinas y desarrollo sostenible. Lima: Grupo Allpa, 1998. Golte, op. cit., 1980.

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las actividades y operaciones mineras, en las que se mezcla la participación de pobladores comuneros, de gremios rurales y urbanos, y de activistas de agencias de promoción y organizaciones ecologistas. En los últimos años, la defensa del territorio comunal se transforma muchas veces en la defensa del medio ambiente. En medio de ese proceso surgen nuevas organizaciones que reivindican el soporte de las comunidades campesinas, aunque pocas de estas participan de las decisiones centrales de ellas. Además, ante la insuficiencia de la legislación nacional, se enarbolan cada vez con mayor frecuencia acuerdos internacionales entre los que destaca el Convenio 169 de la OIT, relativo a los pueblos indígenas originarios. Y ello nos remite al problema de la identidad. La comunidad campesina sigue siendo la más antigua y la más reconocida organización en el espacio rural, y es fuente primaria de la identidad de sus miembros. Si bien la identidad es relacional, existe una fuerte identificación con el calificativo de “comunero” y, en segundo término, con el nombre específico de la comunidad. Así, la pertenencia a la comunidad provee de una identidad “local” y de una identidad genérica. A estas identidades “históricas” se han sumado en los últimos años proyectos de recreación de identidades indígenas u originarias, en parte como un redescubrimiento de las antiguas raíces (indígenas) de la población, pero sobre todo, en muchos casos, como una estrategia para el reclamo de derechos en los actuales marcos legales internacionales.

PROPIEDAD, GOBIERNO, RECURSOS E INDIANIDAD PARA LOS NUEVOS ESCENARIOS RURALES En suma, las propiedades colectivas y las comunidades campesinas que las poseen en propiedad representan una paradoja: las comunidades son propietarias de sus tierras y regulan medianamente el acceso a los recursos que albergan, pero no son el lugar central de reproducción de sus miembros; la comunidad cumple aún una serie de roles y funciones importantes, pero la crisis organizacional de las últimas décadas le impide ser un efectivo agente de desarrollo; de donde resulta que las comunidades siguen siendo importantes en la defensa del territorio, pero son ineficaces en la promoción del desarrollo. La proliferación de nuevas organizaciones ha hecho que las comunidades pierdan una serie de atribuciones, pero la comunidad sigue siendo la institución más importante en el espacio rural. Por último, en su diversidad, las comunidades han mostrado una gran capacidad de adaptación y sobrevivencia, aun en un marco de marginación. Por todo ello, no tiene sentido preguntarse si las comunidades son necesarias o no, o si deben o no existir: las comunidades campesinas, con sus fortalezas y debilidades, son una realidad social con la que hay que contar y que debe ser to-


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mada en cuenta en cualquier estrategia de desarrollo agrario, rural o territorial que involucre las propiedades y territorios que ocupan y poseen. Más que preguntarse por la vigencia de la comunidad, habría más bien que analizar qué hacen y qué pueden hacer las comunidades en el momento actual y qué podrían (y deberían) hacer en el futuro próximo. Está claro que la viabilidad de la comunidad en tanto agente de desarrollo, y quizá incluso como unidad social relevante en el medio rural, pasa por una serie de cambios que hagan posible una mejor adaptación al nuevo contexto en el que les tocará desenvolverse en adelante. Las comunidades necesitan una serie de reformas que les permitan adecuarse mejor al nuevo entorno nacional marcado por la descentralización y al nuevo contexto global signado por la redefinición de los espacios locales (y en particular de los espacios rurales). Ello supone pensar una nueva forma de comunidad, más moderna, o, si se quiere, más contemporánea. A la vista del desarrollo y la trayectoria histórica de las comunidades, este readecuamiento debería tomar la forma de un nuevo pacto con el Estado, construido sobre la base de un reconocimiento mutuo y el establecimiento de nuevos derechos y obligaciones de ambas partes. Al respecto, cabe señalar que existe una agenda de demandas que las propias comunidades han expresado en diversos ámbitos, básicamente la demanda de restitución del carácter de inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras comunales, así como por los derechos de propiedad sobre los recursos del subsuelo. En el fondo, hay un reclamo por mayor protección y por mayores recursos, que deberían ser satisfechos, aunque no necesariamente con las modalidades solicitadas. Asumiendo su rol de regulador de las relaciones entre Gobierno y sociedad, el Estado debería proponer y someter a consideración de los miembros de las comunidades una serie de propuestas sobre nuevas atribuciones de las comunidades y nuevos compromisos con ellas. Para garantizar el respeto de la autonomía comunal, esas propuestas deberían constituir el marco general dentro del cual las propias comunidades tomen una serie de decisiones sobre su gobierno interno. Al respecto, se formulan aquí algunos lineamientos y sugerencias por donde podrían discurrir esos nuevos derechos y obligaciones comunales: 1) En primer lugar, dado que, históricamente, la propiedad colectiva de la tierra ha sido uno de los vectores y pilares de la comunalidad y una base de la legitimidad del colectivo, se debería reforzar el rol de la comunidad como propietaria colectiva de la tierra, atribuyéndole una serie de funciones y obligaciones en tanto tal. Entre esas funciones podrían incluirse: la defensa solidaria de las tierras; la certificación del usufructo-en-propiedad para las tierras apropiadas familiarmente; la regulación del acceso a las tierras bajo diversas modalidades de uso colectivo;

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la responsabilidad sobre el registro de parcelas y propiedades familiares dentro de la comunidad; la certificación y registro de las transferencias internas; la regulación de conflictos internos por límites y acceso a la tierra; la consulta para uso por terceros de las tierras colectivas —no las familiares, sobre las que solo tendría el rol de certificación—; entre otras. Ello supondría introducir nuevos conceptos de propiedad, asumiendo formal y abiertamente la dualidad existente entre propiedad colectiva y propiedad familiar, generando de alguna manera una “doble propiedad” sobre la tierra, familiar y comunal, válidas ante la ley nacional, cada una con sus propias atribuciones y derechos. A estos derechos sobre el suelo deberían sumarse algunos sobre el subsuelo. El Estado debería reconocer abiertamente el derecho a que los propietarios del suelo puedan participar de los beneficios que se obtengan de los recursos del subsuelo —así como de otros recursos existentes en el ámbito comunal de propiedad del Estado, como el agua, los bosques o los restos arqueológicos—. Además de un derecho prioritario para su explotación, debería reconocerse explícitamente el derecho al beneficio, sea este considerado como un porcentaje del canon o las regalías o como un monto diferente a título de servidumbre u otra consideración; eventualmente podría considerarse otra forma de participación en ellos. En contrapartida, las comunidades ratificarían la observancia sobre los derechos territoriales que rigen el conjunto del territorio nacional (libre tránsito, consideraciones en áreas de frontera, etcétera), pero también la obligación de regularizar y formalizar las reglas internas que dan derecho a la propiedad de las tierras, estipulando con claridad: el conjunto de comuneros con derechos —en un padrón regular, renovado sistemáticamente e inscrito en Registros Públicos en tanto relación de propietarios—; las normas y formas de acceso a la propiedad familiar y comunal en el ámbito de la comunidad —que pueden ser propias de cada comunidad—, estipulando claramente los derechos de los presentes y los ausentes y las condiciones —efectivas— para la conservación o la pérdida de los derechos. Las demandas desde el Estado deberían contribuir a asegurar y reforzar la propiedad efectiva de los terrenos comunales. 2) Reconocimiento de la representación comunal dentro de la estructura del Estado, concediéndoles explícitamente una serie de derechos jurisdiccionales, integrados en las diversas estructuras de los poderes y los sectores estatales; esos derechos se completarían con la creación de determinados cargos o estructuras para la adecuada intermediación entre las comunidades y las diversas instancias estatales. Se trata de una medida compleja pero necesaria, y aquí solo están claras algunas de las vías por ensayar para implementarla. En respeto de su autonomía,


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y en lo que respecta a su ordenamiento y estructura de gobierno interno, las comunidades deberían tener libertad para designar el tipo y forma de dirigencia que prefieran, y el Estado debería contemplar más bien los mecanismos y los canales para la integración de estas dirigencias a las estructuras nacionales, por la vía de algunos cargos e instituciones especializadas. Así, por ejemplo, la administración comunal de justicia debería ser el primer escalón de la justicia nacional en el área rural, y se señalarían una serie de competencias y las condiciones en las cuales las decisiones de las estructuras de justicia comunales tengan validez legal (resolutiva o conciliatoria, dependiendo de los casos) dentro del Poder Judicial. Ello supone, desde luego, establecer una serie de tópicos en los cuales la justicia comunal tenga jurisdicción, y determinar, asimismo, en cuáles no sería aplicable. La justicia comunal, consuetudinaria o no, no supondría entonces un universo paralelo, sino una instancia integrada a un único sistema judicial peruano. Un segundo ámbito de aplicación de estas medidas es el del Gobierno Local: las comunidades deberían poder participar, por derecho, en las decisiones que les competan al menos en el ámbito local, mediante representantes con derecho a voz y a voto, en los gobiernos municipales, distritales o provinciales, según sea el caso. Los centros poblados menores no deberían reemplazar a las comunidades ni establecer paralelismos con ellas. El tercer ámbito sería la participación en las decisiones de desarrollo desde las instancias de Gobierno Regional y Nacional, en las que deberían existir representantes acreditados de las comunidades. El ejercicio de las tres funciones señaladas supondría una serie de derechos —pero también de obligaciones— que deberían ser sancionadas por ley (sus limitaciones podrían ser los derechos de las personas y el respeto de los derechos de equidad, ciudadanía y derechos humanos). Todo ello podría suponer la implementación de una serie de nuevos cargos comunales, con agentes encargados y responsables de estas tareas específicas (Fiscal o Juez de Paz comunal, representante ante Consejo Local y agente de desarrollo comunal, por ejemplo). En cualquier caso, el Estado podría fijar las condiciones que deberían reunir quienes cumplan estas responsabilidades. Eventualmente, sería necesario implementar mecanismos de coordinación intercomunal al menos en aquellos ámbitos distritales en los que exista más de una comunidad. Sea como fuere, pensar en nuevas funciones para las comunidades supone una titánica labor de difusión y de capacitación, que debería ser considerada como parte de una “campaña educativa” de difusión en las comunidades, por medio de programas masivos de diseminación de información en lo que a competencias y funciones se refiere, y de capacitación continua a quienes ocupen los cargos

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señalados. Finalmente, habría que anotar que aun en el caso que se decidiera mantener las dirigencias comunales tal y como existen actualmente, estas necesitan con urgencia capacitación en gestión, que debería abordarse con seriedad —es decir, más allá de las campañas de difusión y explicación de las leyes—, orientándose a transferir capacidades y competencias técnicas (en gestión, administración y desarrollo) a los dirigentes de las comunidades. 3) La competencia por recursos y los conflictos externos. En el marco de lo señalado en los dos acápites anteriores, deberían reconsiderarse las condiciones generales de acceso a los recursos del subsuelo y otros recursos naturales existentes dentro de las propiedades de las comunidades campesinas. Como condición previa, habría que realizar un proceso de zonificación territorial que establezca tipos de usos posibles de los territorios en el ámbito nacional. Esa zonificación debería tomar en cuenta, además de la opinión de los interesados, una serie de consideraciones geográficas, históricas, ambientales, económicas y otras. A partir de ahí, el principio rector para el aprovechamiento de los recursos debería ser el bienestar colectivo y el aprovechamiento social y nacional del recurso, estableciéndose un equilibrio entre los beneficios de las comunidades y las del resto de peruanos, sobre la base de la prioridad en el beneficio para los propietarios del suelo en el que se encuentra el recurso. Los recursos naturales u otros deberían beneficiar en primer término a quienes los tienen más cerca, en segundo término a las sociedades regionales en las que se inscriben, y en tercer término al resto de peruanos. Debería ser un principio rector de gobierno que los derechos comunales provean de beneficios y de recursos de desarrollo a las poblaciones de las comunidades directamente afectadas. En segundo lugar, en el caso de los recursos renovables las comunidades, el Estado y sus usuarios —si estos fueren terceros— deberían establecer mecanismos que garanticen su manutención y renovación en el tiempo. En el caso de los recursos no renovables, debería estipularse una participación en los beneficios y una compensación por su pérdida en el largo plazo. En ambos casos, debería cuidarse el sostenimiento ambiental y evaluarse cuidadosamente el costo-beneficio de cualquier actividad extractiva o explotadora de recursos. En todos los casos, el Estado debería cumplir una función de control y regulación, que tendría que compartir en el ámbito local tanto con los gobiernos locales como con las comunidades involucradas. 4) Los derechos de los pueblos indígenas. Aunque en la actualidad solo una pequeña parte de los pobladores campesinos de las comunidades se declara o considera indígena u originario, es de prever que esta situación cambiará en


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los próximos años. Así, los derechos de los pueblos indígenas están aún en construcción. Ello supondrá un proceso en el cual existe gran probabilidad y peligro de sobreposición de competencias entre los derechos de los pueblos indígenas y los derechos colectivos de las comunidades. Al respecto, cabe señalar que la construcción de los derechos de los pueblos indígenas estará sin duda vinculada a los derechos comunales de propiedad de la tierra, pero tales derechos irán cierta y forzosamente más allá que ellos. Los derechos de pueblos indígenas suponen poblaciones cuya extensión —y ubicación— trasciende seguramente la limitada propiedad de las comunidades campesinas e involucrará a individuos que viven dentro y fuera de las comunidades, de origen comunal y no comunal, y con residencia tanto en ciudades como en espacios rurales, e incluso en el extranjero. Tres consideraciones generales deberían tomarse en cuenta en el desarrollo de los nuevos derechos. Primero, las leyes sobre pueblos indígenas u originarios deberían tender a reducir y eliminar la diferenciación excluyente entre peruanos (lo que supone una serie de arreglos en lo referente a salud, educación y al menos uso de las lenguas originarias en los ámbitos de residencia de los pueblos). En segundo lugar, deberían involucrar la salvaguarda de derechos colectivos, no a la propiedad de la tierra sino a consideraciones históricas, identitarias y culturales referidas a territorios más amplios que las propiedades colectivas: el ámbito de un pueblo indígena es un territorio y no una propiedad. En tercer lugar, deberían suponer una serie de derechos sobre conocimientos, saberes, usos y patentes, que van más allá del ámbito reducido de una comunidad y que suponen pertenencias y derechos amplios aplicados a pueblos residentes en sus lugares de origen, sus emigrados y a los descendientes de estos en otros o los mismos espacios.

PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LOS TERRITORIOS INDÍGENAS EN BOLIVIA Juan Carlos Rojas INRA

El tránsito de la reforma agraria en Bolivia, desde la perspectiva de los actores sociales: de “la tierra es para quien la trabaja” a “queremos el territorio para ser felices”.1

ESTE ACÁPITE INTRODUCTORIO, referido a los indígenas en la reforma agraria boliviana, tiene la pretensión de establecer un marco muy general del desarrollo de la reforma agraria en Bolivia, de ninguna manera agotarlo. La reforma agraria boliviana es aplicada desde hace más de cincuenta años con altibajos pero de manera constante. En 1952 se consolidó en el Gobierno un proceso revolucionario que tenía como consigna “Tierras al indio y minas al Estado”. Como parte de él, en 1953 se dictó la Ley de Reforma Agraria, que definió como principio “la tierra es para quien la trabaja” y que tenía como objetivos la redistribución de las tierras afectando a los latifundios, la eliminación del régimen de servidumbre para incorporar la fuerza de trabajo al mercado laboral, la redistribución de la población y el emprendimiento de la marcha al Oriente. Además, esos propósitos se enmarcaban en las líneas económicas fundamentales: la diversificación económica y la sustitución de importaciones. Los resultados muestran paradojas. Entre 1953 y 1996, a través del Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización, se distribuyeron alrededor de 52 millones de ha a un millón de beneficiarios. De estos, solo 3 por ciento controla 77 por ciento de la tierra, con propiedades mayores de 5.000 ha, mientras que 81 por ciento de los beneficiarios accedió a 3 por ciento de la tierra en parcelas menores de 100 ha.

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Expresión del Capitán Grande, máxima autoridad tapiete, pueblo indígena del chaco boliviano.

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Los mayores desequilibrios se dieron en las tierras bajas de Bolivia (tropicales y subtropicales), donde se distribuyeron en total 26 millones de ha en el periodo histórico señalado, de las cuales 69 por ciento fueron tituladas como mediana propiedad y empresa agropecuaria, 16 por ciento como pequeña propiedad y 15 por ciento como propiedad comunitaria. Se calcula que cerca de 17 millones de ha fueron distribuidas como propiedades mayores de 10 mil ha, lo que da 69 por ciento de la superficie adjudicada a 9 por ciento de beneficiarios, mientras que 62 por ciento de la población beneficiaria solo pudo acceder a 2 por ciento de la tierra. A partir de los datos recién descritos se puede colegir que esta reforma agraria tuvo sus principales impactos en las tierras altas, y que en las tierras bajas dio lugar a la consolidación de grandes propiedades en muchos casos improductivas o destinadas a la especulación. Por otro lado, los grandes ausentes fueron los pueblos indígenas. En tierras altas se ocuparon las haciendas para distribuir sus tierras, las comunidades se reconstituyeron en sus formas organizativas y otros colectivos asumieron nuevas formas organizativas. Pero la falta de mayores superficies cultivables y el crecimiento de la población dieron paso a la minifundización que caracteriza al Occidente boliviano. Otro déficit aceptado como tal es la ausencia de políticas estatales para un desarrollo rural que impulse a la tierra como factor de producción; se realizaron esfuerzos tímidos en este sentido en algunos asentamientos planificados, conocidos como colonias. En 1996, como corolario de un proceso de movilizaciones campesinas e indígenas que empieza por lo menos una década antes, se promulga la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (1715), más conocida como Ley INRA, y con ella cobra un nuevo impulso la reforma agraria que establece al proceso de saneamiento como el mecanismo para la regularización del derecho propietario. En esta nueva etapa los principales protagonistas son los pueblos indígenas de tierras bajas2 y los propietarios privados que declaran que sus “derechos” han sido afectados; mientras que los campesinos de tierras altas3 se mantuvieron al margen de este proceso y rechazaron la Ley INRA, aunque sectores que están en proceso de valorización cultural, afiliados al Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qollasuyo (Conamaq), incorporaron sus demandas con mucha fuerza en el último lustro. Algunos de los resultados de esta nueva etapa (1996-2005) explican nuevos déficits en la problemática de la tierra. En general, hasta el 2005 se logró titular

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Afiliados a la Confederación Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB). Afiliados a la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) y a la Federación Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia Bartolina Sisa (FNMCB–BS).

PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LOS TERRITORIOS INDÍGENAS EN BOLIVIA

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9’255.284 ha de una superficie total por sanear de 106’751.723 ha, es decir, solo se logró titular 9 por ciento de la superficie esperada. Según estimaciones del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA),4 la superficie titulada beneficiaría a 100 mil personas, aunque los beneficiarios consignados son cerca de 43 mil. Estos resultados se lograron con una inversión total de 78,7 millones de dólares, compuesta por crédito, donaciones y recursos propios. Por otro lado, la Ley INRA estableció un plazo de diez años que concluye en octubre del 2006 para titular todo el territorio boliviano. Según las estimaciones más optimistas, es imposible, en el tiempo que queda, cumplir esa meta. Si algo se puede rescatar de este proceso es que ha titulado algo más de 5 millones de ha a favor de pueblos indígenas en las tierras bajas y está en curso el proceso de saneamiento en una superficie importante en tierras altas; ha visibilizado a comunidades y grupos de familias que vivían en condiciones deplorables en las barracas castañeras del norte amazónico y que hoy tienen reconocimiento como comunidades que están accediendo a 500 ha por familia; más de 800 mil ha han sido tituladas a favor de mujeres (10 mil títulos), con lo que se ha roto la tradición masculina de tenencia de la tierra; y está por establecerse un catastro que abarque al conjunto del territorio nacional y que en el futuro deberá ser administrado por los municipios. Sin embargo, los cuestionamientos son mayores. Aquí citaremos solo algunos. El INRA, como responsable del saneamiento, es blanco de las mayores críticas de campesinos e indígenas y a él, al Tribunal Agrario y a la Superintendencia Agraria se atribuyen los magros resultados. Las críticas apuntan a la parcialización de estas instituciones. La falta de solución a los problemas de tenencia de la tierra obligó a campesinos afiliados a la CSUTCB a organizar el Movimiento Sin Tierra (MST)5 para acceder a tierras por vías extralegales, lo que fue repelido por sectores empresariales. Así se configuró un escenario conflictivo especialmente en las tierras bajas. El mayor déficit generado por este proceso es la falta de redistribución de la tierra, y existe el riesgo de que se produzca un enfrentamiento armado de consecuencias imprevisibles. Una de las razones que explican esta situación es que, según el INRA, durante el saneamiento no se identificaron tierras fiscales suficientes para su distribución, o que las tierras fiscales identificadas son de vocación forestal, de manera que su distribución debe ser restringida

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Institución bajo tuición del Poder Ejecutivo encargada del proceso de regularización de la propiedad agraria. Emergente de la CSUTCB para enfrentar la falta de tierra en varias regiones del Occidente del país.

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a adjudicatarios que cumplan requisitos establecidos en la Ley Forestal. A este debate se añade la demanda, que no es reciente, de los indígenas para que se les reconozcan sus derechos de acceso, uso y goce sobre los recursos naturales que se encuentren en sus territorios, lo que los ha enfrentado con otros sectores sociales. Lo cierto es que no es un proceso concluido ni mucho menos.

MARCO JURÍDICO PARA EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS INDÍGENAS Existe un marco establecido por las Naciones Unidas y que ha sido adoptado por el Estado boliviano. El Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas determina que estos pueblos tienen derecho al disfrute pleno y efectivo de todos los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por los documentos de organismos internacionales y el Derecho Internacional. Al tiempo que reconoce la igualdad de derechos, este Proyecto también admite especificidades de estos pueblos, en tanto son distintos de otros colectivos humanos. Entre estas, afirma que los pueblos indígenas pueden determinar libremente su condición política y desarrollo integral cuando dice que tienen derecho a la libre determinación. El Convenio 169 de la OIT amplía y precisa los conceptos y alcances. En seis artículos (del 13 al 18) define al territorio como el hábitat natural al que accedieron tradicionalmente, donde producen y reproducen su cultura gracias al acceso, goce y disfrute de la tierra y los recursos que en ella se encuentran. Junto con esto, pide a los gobiernos adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de esta norma. Este Convenio fue ratificado por el Estado boliviano en 1991 mediante la ley 1257, y ha sido constantemente utilizado por las organizaciones indígenas originarias en la defensa de sus derechos sobre la tierra y el territorio. En 1994 se introdujeron cambios en la Constitución Política del Estado. El artículo 1 reconoce el carácter pluricultural y multiétnico del Estado fijando un marco general para toda la Constitución, mientras el artículo 171 es más específico y conduce a la modificación de otras leyes; supone la preexistencia originaria de los pueblos indígenas a la creación del Estado, reconoce los derechos territoriales bajo la figura de tierras comunitarias de origen (TCO), la personalidad jurídica de comunidades campesinas e indígenas y a las autoridades originarias elegidas por usos y costumbres. Sobre estas bases se ampliaron los derechos indígenas en la Ley de Reforma Educativa, Ley de Participación Popular, Ley INRA y Ley de Hidrocarburos. La Ley INRA (1996) crea un nuevo marco normativo e institucional para la reforma agraria en Bolivia. El INRA es el órgano técnico ejecutivo encargado de


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dirigir, coordinar y ejecutar las políticas establecidas; la Superintendencia Agraria tiene la tarea de regular y controlar el uso y gestión del recurso tierra; en tanto que la Judicatura Agraria (Tribunal Agrario y Jueces Agrarios) es el órgano de administración de justicia. Esta ley amplía el principio constitucional sobre las TCO: su artículo 41 define, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT, lo que se entiende por TCO y su carácter, y reconoce la propiedad colectiva de la tierra. Sobre esta base, los pueblos indígenas y originarios han demandado sus territorios por intermedio de sus organizaciones. Como una ley necesita ser puesta en operación, requiere de reglamentación jurídica y administrativa. Es en este nivel que se han presentado las mayores dificultades para el proceso agrario; tanto es así que las organizaciones campesinas e indígenas han denominado al último conjunto de disposiciones como “paquete de contrarreforma”, porque entienden que estarían llevando a un retroceso. Son principalmente decretos supremos pero también leyes orientadas, en su conjunto, a introducir mecanismos para evitar o desviar el cumplimiento de la función económica social (FES) durante el proceso de saneamiento. Hubo varios intentos, como el establecimiento de criterios técnicos para la carga animal, la disminución de impuestos y patentes, la habilitación de medios alternativos para probar la FES, la desconcentración del INRA, entre otros. La mayor parte de estos instrumentos favorecen la consolidación de propiedades individuales y dificultan el acceso a campesinos e indígenas, lo que obligó a que las últimas marchas tuviesen como propósito evitar su entrada en vigencia.

LAS TIERRAS COMUNITARIAS DE ORIGEN6 De acuerdo con datos oficiales del INRA, los pueblos indígenas y originarios de tierras altas y bajas han demandado al Estado la titulación de 34’640.372 ha para un total de 225 territorios, superficie que significa 31,5 por ciento del total de la extensión de Bolivia (109’858.100 ha) y 32,4 por ciento de la superficie que está siendo saneada (106’751.723 ha). Sin embargo, hasta el 2005 la superficie titulada a favor de indígenas y originarios alcanza 5’731.668 ha a favor de 93 territorios, lo que significa 5,2 por ciento de la superficie total de Bolivia, 5,4 por ciento de la superficie objeto de saneamiento y apenas 16,5 por ciento de la superficie demandada. Se puede prever que la superficie por ser titulada a favor de los territorios indígenas no sobrepasará el 50 por ciento de aquella que fue demandada. Una de

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Más conocidas como TCO.

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las razones que explica esta previsión es la existencia de propiedades privadas7 entre las demandas indígenas, de manera que el proceso de saneamiento en las TCO terminó consolidando esas propiedades en superficies incluso mayores que las consignadas en sus trámites agrarios o las ocupadas efectivamente, lo que ha dejado a los territorios indígenas con aquellas áreas que ocupaban tradicionalmente las comunidades, más algunos espacios libres denominados tierras fiscales. Para graficar el impacto del proceso de saneamiento en territorios indígenas se revisará aquí lo sucedido en la TCO Charagua Norte, una de las quince demandas del pueblo guaraní que habita la región del Chaco boliviano. Presentada en 1996, hoy esta reivindicación todavía está en proceso de saneamiento sobre áreas en conflicto, aunque un primer título les fuera entregado en el 2004. La superficie originalmente demandada fue de 367.700 ha. Luego de realizar trabajo de gabinete, el INRA declaró como área de saneamiento 227.477 ha, con lo que se iniciaron las pericias de campo en 1999. Durante estas pericias se midieron 303.700 ha, de las cuales 51.628 corresponden a comunidades existentes, 18.828 son tierras fiscales, 225.863 pertenecen a terceros, 5.803 están en conflicto entre comunidades y terceros, y 1.578 son áreas de servidumbre. Por otro lado, en el “Estudio de identificación de necesidades espaciales”8 el Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (MAIPO) determinó que la superficie para esta TCO debía ser de 414.328 ha, lo que les permitiría cubrir sus necesidades en el tiempo. Con todo, el INRA tituló 70.455 ha a favor de la TCO (19 por ciento de la demanda). Las autoridades guaraníes aceptaron este documento como un avance de lo que el Estado debe reconocerles. En este momento están tramitando la titulación de algo más de 18.000 ha como resultado de la reversión de propiedades que no demostraron cumplir con la FES. Si se mantiene esta tendencia, el saneamiento llegaría a favorecer sobre todo a los terceros, que consolidarían cerca de 79 por ciento de la superficie objeto de saneamiento en posesiones mayores de las 5.000 ha que albergan 16 por ciento del ganado mayor de la zona. Hay que recordar que de esta región surgió la demanda de que la carga animal fuese de 25 ha por cabeza de ganado, para justificar la FES. 7 8

Denominados terceros por la Ley INRA. Estudio previsto en el Reglamento de la Ley INRA que incluía una recomendación de la superficie que requería el pueblo indígena demandante para garantizar su reproducción en un horizonte de cincuenta años. Por haber sido esta recomendación en muchos casos una superficie menor que la demandada, fue cuestionada por las organizaciones y luego modificada para no hacer la recomendación.


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Este ejemplo muestra un denominador común, salvo excepciones, para las TCO: los pueblos indígenas impulsaron el saneamiento y los más beneficiados resultaron los terceros, a quienes les fueron entregadas las mejores tierras en superficies considerables. Este resultado tiene mucho que ver con la actitud del INRA y de los terceros: el primero hizo más oneroso e ineficiente el proceso, y los segundos obstruyeron el saneamiento porque consideraban que los afectaba. Uno de los mayores problemas fue que no se identificaron tierras fiscales en superficies apreciables, bien porque el INRA asesora a los terceros para que consoliden aquellos espacios identificados en las pericias de campo, bien porque los terceros recurren a varios medios para justificar predios improductivos o evitan que se realice la expropiación de las que consideran sus propiedades. Esta constante en los resultados ha servido de principal argumento para el surgimiento del MST en Bolivia, que nació cuestionando los logros del saneamiento, rechazando la Ley INRA y planteando una “reforma agraria desde abajo” por la vía de la ocupación de tierras que ellos consideran ociosas.

RAZONES INDÍGENAS DE LAS DEMANDAS DE TERRITORIO El panorama recién descrito lleva a preguntarse por qué las comunidades y pueblos indígenas y originarios insisten en su demanda territorial a un Estado que les ha negado sistemáticamente este y otros derechos. La tierra está vinculada a la actividad económica, es decir, es un factor de producción y, por tanto, tiene connotaciones principalmente económicas. Sin embargo, desde la cosmovisión indígena el territorio tiene otras connotaciones que lo hacen más integral. Supone un área geográfica suficientemente delimitada; de ahí la referencia a sus límites. Esta área incluye los recursos que se encuentran en la superficie, en el subsuelo y en el vuelo, es decir, los recursos naturales renovables y no renovables. Involucra también a una población que tiene un patrón cultural y social común con derecho de acceso colectivo y control sobre esos recursos. Y ese espacio supone una jurisdicción con mecanismos jurídicos y administrativos internos regulados de acuerdo con sus usos y costumbres y administrados por sus autoridades. Se trata, pues, de un conjunto de elementos que garantizan la producción y reproducción de las condiciones materiales y espirituales del pueblo indígena. Desde su visión, tanto en tierras bajas como en tierras altas hacen una diferencia muy clara entre TCO y territorio. Los primeros representan la figura aceptada por el Estado a favor de pueblos indígenas y que resulta del proceso de saneamiento, pero no eliminan al segundo, que, siendo el espacio de ocupación tradicional, es el objetivo que persiguieron lograr. Entonces, en las actuales

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condiciones los indígenas consideran a las TCO como un paso intermedio y necesario. Lo anterior puede entenderse mejor revisando las motivaciones para la demanda territorial, que pueden ser de índole histórica o pragmática. Las de carácter histórico, identificadas por ellos en talleres, serían: • • •

• •

Fortalecimiento de la identidad o cultura, como contenido del empoderamiento en el seno de la sociedad. Fortalecimiento de la organización dentro de las TCO, lo que supone la vigencia de sus estructuras organizativas y sus autoridades tradicionales. Control territorial, que incluye: vigencia de instituciones y mecanismos de autorregulación, ejercicio de capacidades y competencias colectivas, y propiedad de los recursos naturales cuyo manejo es definido por usos y costumbres. Autodeterminación, entendida como autonomía (decisiones) y autogestión (recursos). Unidad de los ayllus o comunidades que forman un territorio, para contrarrestar procesos de fragmentación.

Mientras que algunas de las razones pragmáticas, también identificadas por ellos, serían: • • • •

Seguridad jurídica como reafirmación de la posesión. Reconocimiento del territorio para planificar su gestión. Elaboración y ejecución de planes consensuados orientados al bien común. Integración de actores internos y externos.

Existe en los hechos una combinación natural entre ambos razonamientos, ya que se presentan indistintamente apelando a elementos históricos. Esta lógica está presente en sus reflexiones internas y en las interpelaciones que hacen al Estado y la sociedad, que en un futuro próximo se convertirán en propuesta para la Asamblea Constituyente.

PROBLEMAS EMERGENTES DE LA CONDICIÓN DE TCO EN LA ACTUAL ESTRUCTURA ESTATAL El razonamiento expuesto en el punto anterior entra en contradicción con el del Estado boliviano, plasmado en la normativa y defendido por sus autoridades. Este razonamiento parte del principio de unidad del Estado en términos


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territoriales y de jurisdicción como parte de su división político-administrativa, que reconoce niveles descentralizados, desconcentrados y autárquicos entre los que solo el nivel municipal tiene estatus de gobierno autónomo. Las demandas sociales están llevando hoy la discusión hacia mayores niveles de descentralización para los departamentos o regiones con transferencia de atribuciones y recursos. La principal demanda es autonomía en relación con el Gobierno Central, y se dio el primer paso en ese sentido con la reciente elección de prefectos en los nueve departamentos. En este debate, las estructuras políticas que administraron el Estado y los grupos de poder que propugnan la autonomía no aceptan la aplicación de este mismo principio para los territorios indígenas más que como jurisdicciones especiales sujetas a tuición de entidades superiores. El temor que existe es que estos territorios adquieran soberanía controlando los recursos naturales. En cambio, desde la óptica indígena la autonomía de sus territorios los acercaría a sus principios en pro de una vida mejor:9 sería la concreción de la ciudadanía plena de estos colectivos, por la que podrían ejercitar plenamente sus derechos como iguales —pero a la vez diferentes— en relación con el resto de la población. El territorio como espacio físico requiere de acciones de control ejercido por sus componentes, el manejo y distribución de los recursos que en él se encuentran para beneficio colectivo; en tanto que la autonomía supone roles sociales y políticos de autogobierno, así como funciones económico-productivas que apunten a su autogestión, ejercidas por sus habitantes. Este razonamiento colisiona con el del Estado, especialmente con la estructura político-administrativa: no existe un nivel o institución que reconozca a los territorios indígenas. De ahí que las organizaciones indígenas y originarias hayan planteado la necesidad de modificar la estructura política de manera que sus territorios obtengan atribuciones y puedan acceder a recursos públicos. Los pueblos indígenas no tienen intención separatista; más bien se repite la historia de su relación con el Estado: insisten en ser reconocidos como parte de él aunque este los rechaza sistemáticamente. También existen problemas prácticos, identificados en aquellos territorios ya titulados y con acciones de gestión en distintas formas y modalidades, especialmente en las tierras bajas. El principal problema señalado por los mismos actores tiene que ver con los conflictos con los terceros —agroindustriales, ganaderos,

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Los indígenas mojeños han promovido movimientos milenarios hasta la década de 1980 en busca de la Loma Santa, en tanto los guaraníes históricamente se han desplazado en busca de la tierra sin mal (ivi imaräe). El interés común de ambos movimientos es encontrar la tierra de la abundancia, de la felicidad, alejados de la presión de extraños.

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madereros, mineros, petroleros, colonos, sin tierra y menonitas— por la tierra y el acceso a los recursos naturales. En algunos casos estos conflictos llegaron a situaciones de violencia. También se presentan disputas entre comunidades en un mismo territorio, alentadas por terceros que buscan así beneficiarse del conflicto y de la tierra o los recursos que están en juego. O los problemas de límites entre el territorio y sus vecinos, o de jurisdicción estatal cuando un territorio está en más de un municipio, provincia o departamento. Otro grupo de enfrentamientos tienen que ver con la coordinación/información de las organizaciones indígenas u originarias con las ONG que apoyan técnicamente o agencias de cooperación que financian sus planes de desarrollo. El conjunto de problemas descritos se da entre actores sociales, y el Estado no interviene o lo hace de manera tangencial. Sin embargo, la dificultad más importante para el futuro de los territorios indígenas es la relación y articulación con el Estado, como veremos en el siguiente punto.

ARTICULACIÓN CON EL ESTADO Este es quizá el mayor problema para los pueblos indígenas que tienen demandas de territorios ante el Estado boliviano. Como los espacios de ocupación tradicional son anteriores a la República, las reivindicaciones no necesariamente consideran la división político-administrativa de Bolivia, que contempla departamentos, provincias, municipios, cantones y distritos municipales; cada nivel con jurisdicción limitada y con autoridad propia, en algunos casos designada (Prefecto, Subprefecto o Subalcalde), y en otros elegidas por voto popular (Alcalde o Agente Cantonal). De manera que las TCO demandadas y aceptadas por el Estado, algunas de ellas ya tituladas, tienen múltiples problemas al momento de realizar la gestión de estos espacios. Es el caso de la TCO Mosetén, que logró titular a su favor más de 90.000 ha (80 por ciento de la superficie demandada). En este caso, lo primero que hay que considerar es que se trata de un territorio discontinuo ubicado en tres departamentos y cinco municipios diferentes. Los dos polígonos de este territorio están dispersos en los departamentos de La Paz, Cochabamba y Beni, y entre los municipios paceños de Palos Blancos, Caranavi y Guanay, el municipio cochabambino de Morochata y el municipio beniano de San Ignacio de Mojos. Este hecho complica la cohesión interna del pueblo mosetén, pero principalmente la gestión del territorio, porque deberían relacionarse con tres prefecturas y cinco gobiernos municipales, lo que es prácticamente imposible.


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Su mayor relación es con los municipios de Caranavi y Palos Blancos, y ella es prácticamente nula con los municipios de Cochabamba y Beni, por la distancia: tendrían que realizar viajes largos y costosos para entrevistarse con las autoridades, y seguramente con pocos resultados, de manera que los mosetenes privilegian su relación con autoridades paceñas. Por otro lado, tienen dificultades porque son aledaños a zonas de colonización que poseen una lógica económica de explotación intensiva de cultivos destinados al mercado (coca y frutales), que contrasta con la lógica económica indígena diversificada y poco vinculada al mercado. Esta cercanía ha supuesto la presión sobre sus territorios; de hecho, las zonas que no lograron consolidar las TCO fueron para familias de colonizadores próximos a Caranavi, centro importante de acopio para el abastecimiento del mercado de La Paz. Además, se nota la influencia de las formas organizativas sindicales y de la cultura andina en el pueblo mosetén. Las dificultades para el desarrollo organizativo del pueblo mosetén, la inexistencia de un Plan de Gestión Territorial (PGTI)10 y la mayor presencia campesina en la región dificultan las relaciones con las subprefecturas y los municipios. De hecho, las acciones de las autoridades dirigidas al pueblo mosetén tienen mucho de asistencialismo, a pesar de que los municipios perciben recursos por esta población. Este caso, si bien extremo, sirve para mostrar la magnitud de las relaciones entre las TCO y el Estado, no exentas de tensiones y desencuentros. En el otro extremo, cuando una TCO coincide plenamente con la estructura estatal, los problemas son de otra naturaleza y tienen que ver más bien con las condiciones del pueblo indígena. Es el caso de las TCO Guarayos11 y Lomerío,12 que corresponden a los municipios de Uruvicha y San Antonio de Lomerío respectivamente, ambos de mayoría poblacional indígena. Esta situación se reflejó en la presencia mayoritaria indígena en los concejos municipales en la anterior gestión municipal (2001-2005), no obstante que sus resultados fueron totalmente diferentes. En el caso de Uruvicha, los guarayos lograron mayoría (tres de cinco) en el Concejo Municipal a través de partidos tradicionales (Movimiento de Izquierda Revolucionaria-MIR y Movimiento Nacionalista Revolucionario-MNR), con el 10 11 12

Impulsado por el Ministerio de Participación Popular para que las TCO cuenten con un instrumento de planificación de su desarrollo y negociación con actores institucionales. La TCO Guarayos pertenece al pueblo del mismo nombre e incluye por su tamaño a los municipios de Uruvicha y parte de Ascensión de Guarayos. Una de las TCO del pueblo chiquitano que coincide en su totalidad con el Municipio de San Antonio de Lomerío.

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respaldo de una única organización fuerte, lo que condujo a la elección de un alcalde guarayo.13 No obstante lo que se podría esperar de estas condiciones favorables, la gestión del Alcalde, influenciado en parte por el partido que lo promovió al cargo, terminó dividiendo a la organización, con poco que mostrar como resultados y con denuncias de corrupción. El efecto de esta gestión fue que en las elecciones recientes (2005) la presencia indígena se redujo al mínimo (uno de cinco), por la desconfianza de la población hacia la administración indígena, y la organización todavía no supera sus divisiones internas. En el caso de Lomerío, territorio chiquitano con una sola organización fuerte, tiene presencia con un solo concejal desde la anterior gestión a través de partidos como el Movimiento Al Socialismo (MAS) y últimamente como pueblo indígena Organización Indígena Chiquitana (OICH).14 La presencia mayoritaria de partidos tradicionales como el MNR y el MIR hace que los principales cargos sean ocupados por no indígenas. Con base en su unidad y fortaleza, la organización articuló el trabajo de los concejales y la coordinación con el Alcalde, y logró así incorporar sus demandas en los planes municipales y ejercer el control social de la gestión municipal. Esta experiencia valió para que en las últimas elecciones lograran mayoría en el Concejo Municipal, con posibilidades de elegir en el futuro a un Alcalde indígena. Ambas experiencias muestran las dificultades de los representantes indígenas al momento de incorporarse al ámbito público, que tiene un fuerte componente político. Se enfrenta con el mundo de la administración pública normada, que requiere de ciertos conocimientos y destrezas para la toma de decisiones, pero también a las presiones de un sistema político que quiere reproducirse. Está claro que la sanción social no se da solamente a la persona, sino a lo que esta representa; lo que en el caso guarayo significa un retroceso para su organización.

LÓGICAS ECONÓMICAS QUE CONDICIONAN EL TERRITORIO La primera conclusión del trabajo del Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (Cipca) en seis regiones de Bolivia distribuidas en diecisiete zonas sobre la composición de los ingresos familiares de campesinos indígenas indica que: “[…] la tenencia de la tierra, sin ser la única, es factor determinante en la generación de ingresos familiares de campesinos e indígenas”, y la calidad y cantidad de suelos cultivados guarda directa relación con los ingresos. 13 14

José Urañavi, dirigente histórico de la CIDOB. Aglutina a más de 100.000 indígenas chiquitanos agrupados en doce centrales.


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Una segunda conclusión indica que el sistema productivo15 del pequeño productor campesino indígena sigue reportando el mayor porcentaje de sus ingresos anuales (83 por ciento en promedio), que se complementan con la venta de fuerza de trabajo y otros ingresos. A su vez, la agricultura y la actividad pecuaria aportan el 60 por ciento de la generación de ingresos. Una tercera conclusión es que 57 por ciento de los ingresos familiares anuales, en promedio, provienen de la agricultura en trece de las diecisiete zonas; en dos zonas del altiplano la ganadería es el principal aporte, mientras que en dos zonas de la Amazonía la recolección de castaña es de primer orden. Una cuarta conclusión importante de este trabajo es que las estrategias de campesinos e indígenas para generar sus ingresos son diversas. Tomando en cuenta los ocho subsistemas productivos, la venta de fuerza de trabajo y otros ingresos, las familias del estudio acudieron a cinco o seis de los componentes para generar sus ingresos. Las familias indígenas de las tierras bajas optaron en promedio por siete componentes, mientras que las del altiplano se valieron de cuatro, también en promedio, para generar sus ingresos. El estudio también ratifica que campesinos e indígenas están vinculados y articulados al mercado, ya que en todos los casos las familias destinan una parte de su producción al mercado, con diferencias entre zonas. Este panorama muestra que las condiciones de las familias campesinas indígenas para producir sus ingresos son difíciles. Una mejora en la generación de ingresos requiere mayores niveles de acceso a la tierra y los recursos naturales —es decir, al territorio—, lo que significaría que estas familias tengan posibilidades de una estructura productiva más sólida, con ingresos más estables, aunque no necesariamente monetarios. La economía familiar que está en el ámbito privado se interrelaciona con el territorio, que viene a ser más bien el ámbito público, tanto para campesinos e indígenas como para el Estado. Está visto que una mejora en las condiciones de vida de campesinos e indígenas puede darse accediendo a espacios y recursos mayores que los existentes en la parcela familiar. Las organizaciones campesinas indígenas plantean que el reconocimiento de sus territorios incluya el acceso al control de los recursos naturales, es decir, a la participación en los beneficios que estos reportan. El reconocimiento de la autonomía de los territorios indígenas sin una articulación con el entorno en los distintos ámbitos traería como consecuencia la creación de una suerte de reservas indígenas que terminarían haciendo desa15

Compuesto por subsistemas: agricultura, pecuaria, artesanía, transformación, caza, pesca, forestal maderable y recolección (forestal no maderable).

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rrollo endógeno con gobierno propio y con pocas posibilidades de salir de la economía de subsistencia.

LA PROPUESTA GUARANÍ ORIENTADA A LA TERRITORIALIDAD El pueblo guaraní, en cuyo seno se encuentran todavía familias que viven en condición de servidumbre, resultó impactado por los resultados del proceso de saneamiento. Demandó al Estado la titulación de más de 10 millones de ha para quince territorios. Este aceptó la demanda de algo más de 3 millones de ha para doce territorios, de los cuales están tituladas cerca de 700.000 ha, con el agravante de que la mayor parte de la superficie está en proceso de consolidarse a favor de terceros, lo que dejará para los guaraníes territorios discontinuos y sin opciones para lograr áreas de compensación. Panorama difícil, sin duda. Por otro lado, los territorios guaraníes coinciden con las concesiones petroleras, y hace más de un lustro tienen una relación conflictiva con las empresas petroleras que se adjudicaron tales concesiones. Al momento el gas es un recurso estratégico para la economía boliviana y de interés para mercados vecinos. Esto ha puesto a los guaraníes en una situación de mucha presión desde distintos frentes. Durante la discusión de la nueva Ley de Hidrocarburos, la Asamblea del Pueblo Guaraní participó activamente en la redacción del Capítulo de Derechos Indígenas, y consiguió el reconocimiento del derecho a la consulta previa e informada para dar lugar a la autorización de concesiones y actividades petroleras en sus territorios, así como 5 por ciento de los impuestos a favor del conjunto de pueblos indígenas que serán administrados por un Fondo Indígena. Este proceso benefició sobre todo a los departamentos, municipios y universidades, cuando las organizaciones indígenas habían sido más activas en la elaboración de la nueva ley. Esto trajo a la memoria el destino que tuvieron los beneficios del petróleo en los departamentos: la mayor parte de ellos permanecieron en la ciudad capital, quedó muy poco para las provincias y casi nada para las comunidades indígenas. Estas experiencias obligaron a los guaraníes a reflexionar: era difícil imaginarse un futuro con territorio propio pero sin articulación con el entorno. De esta reflexión salió la necesidad de impulsar la creación del décimo departamento del Chaco, retomando una propuesta enarbolada por otros sectores varias décadas antes. El Chaco es una región ecológica distinta y única en Bolivia, pero que está dividida en tres departamentos y dieciséis municipios. Los índices de desarrollo humano indican que está habitada por población pobre en su mayoría, con


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rasgos de diferenciación económica y sociocultural importante. Lo guaraní se presenta allí como un eje articulador por su presencia en toda la región, su cohesión interna y su fortaleza cultural. Esta visión guaraní amplía la comprensión y los límites del territorio indígena o de parte de él, pero se inserta en estructuras más amplias. Es lo que muchos autores denominan territorialidad. Al comprender las limitaciones de plantearse el desarrollo en los márgenes del territorio propio, la necesaria articulación con el mercado y el Estado, su importancia social y cultural en la región, se lanza a dialogar con otros actores sociales de la región y a proponer modificaciones a la estructura del Estado que resolverían los problemas no solo del pueblo guaraní —30 por ciento de la población— sino de todos los sectores que viven en el Chaco. Esta propuesta ha sido asumida por las organizaciones sociales del Chaco, que están trabajando para su consolidación, aunque con no pocos problemas. También ha sido fuertemente rechazada por las organizaciones cívicas de las capitales de Santa Cruz y Tarija, pues afectaría no solo la integridad territorial de estos departamentos sino también la generación de ingresos por la explotación del gas y el modelo de desarrollo económico que favorece a algunos sectores. Hace poco los chiquitanos, por su parte, han demandado públicamente la necesidad de que la chiquitania sea un nuevo departamento, propuesta más fuertemente rechazada por los organismos cívicos. Este panorama muestra que es ineludible abordar la discusión respecto de la presencia de los territorios indígenas en la estructura estatal, lo que será parte de la agenda de la futura Asamblea Constituyente.

PARA CERRAR PROBLEMAS Por una parte están las dificultades del contexto. A pesar de que existe disponibilidad social para la introducción de cambios importantes en la orientación de las políticas estatales, traducida en la victoria del MAS con un Presidente indígena en las últimas elecciones, hay sectores no menos importantes con mucho peso económico y político ubicados en tierras bajas que tienen interés en el recurso tierra y otros recursos naturales. Esto configura un escenario de posible confrontación, porque estos sectores empresariales, que tienen su expresión social en los comités cívicos, están demandando al Estado una descentralización departamental radical con la consigna de autonomía, que incluye el control de los recursos naturales; pero asumen una posición contraria cuando se trata de

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la autonomía que demandan las organizaciones indígenas o regiones como el Chaco: en este caso proponen el reconocimiento de ciertos derechos territoriales a los indígenas pero bajo tuición de los departamentos. Está en juego una reconfiguración del poder económico y político en Bolivia, y los indígenas se encuentran en medio del debate, porque sus territorios encierran importantes recursos naturales. También está la presión sobre el recurso tierra de campesinos que carecen de ella o que tienen muy poca, y del modelo económico agroexportador que está ampliando la frontera agrícola indiscriminadamente. Los primeros, ubicados sobre todo en tierras altas, pretenden resolver la falta de tierras en esa región accediendo a tierras en el Oriente organizados en núcleos cuyo objetivo es la toma física de propiedades improductivas, aunque también se han dado casos de tomas en territorios indígenas. Estos grupos son rechazados por los empresarios agropecuarios acusados de avasalladores de tierras, y entonces se generan hechos de violencia. Por otro lado, el modelo de desarrollo económico agroexportador, mostrado como exitoso, tiene su propia dinámica y está avanzando a nuevas áreas, entre ellas las TCO,16 para acceder a tierras nuevas para el cultivo de productos exportables. Los indígenas no pueden parar estos avances, a pesar de las prohibiciones establecidas en la ley. El talón de Aquiles de esta etapa de la reforma agraria boliviana es la institucionalidad agraria, muy cuestionada especialmente por las organizaciones campesinas e indígenas en virtud de los resultados obtenidos y su abierta parcialización a favor de los terceros. Es una combinación del desmontaje de la estructura estatal y el montaje de una estructura paralela que ha dado lugar a hechos de corrupción e ineficiencia. Resulta paradójico que una ley destinada a fortalecer la institucionalidad agraria termine siendo desmontada a partir del control de los principales niveles de autoridad por el poder político y económico para favorecerse a sí mismo; es decir, la estructura estatal terminó por convertirse en un instrumento. Y, por el otro lado, la tercerización de servicios produjo la fuga de los recursos destinados por la cooperación internacional para el saneamiento. Mientras siga este tipo de estructura, será difícil reconducir este proceso. Están también los problemas que plantean ser resueltos por las organizaciones campesinas, indígenas y originarias, y que deben ser encarados necesariamente si se quiere avanzar. Algunos de estos, identificados por ellos mismos, son:

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TCO Guarayos (Santa Cruz), donde se han multiplicado las propiedades privadas por métodos fraudulentos, y TCO Sirionó (Beni), donde los indígenas están alquilando parte de su territorio a razón de 30 dólares la hectárea. En ambos casos esas tierras se destinan a la producción de soya o arroz.


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Las TCO deben ser reconocidas como unidades político-administrativas diferenciadas, como una suerte de entidades territoriales indígenas (ETI), proceso que implicará la redefinición de límites. Participación en la elaboración de políticas públicas sobre tierra, territorio y desarrollo rural, que expresen un enfoque de desarrollo diferenciado. Establecimiento de un marco legal para la gestión de los territorios indígenas (GTI) y reconocimiento legal del instrumento de planificación territorial (PGTI) que le daría posibilidades de acceder a fondos públicos y privados para su ejecución. Promover la participación política de las organizaciones indígenas y el ejercicio de su ciudadanía. Carnetización de los indígenas. Proyecto de Ley Indígena que exprese los puntos antes planteados. Pluralismo jurídico para que los usos y costumbres adquieran carta de ciudadanía.

PERSPECTIVAS Existe una deuda histórica en Bolivia en relación con los pueblos indígenas: la ciudadanía plena en igualdad de condiciones y el reconocimiento simultáneo de su ser distinto. Un primer aspecto será avanzar en la comprensión de la demanda y sus posibilidades reales de desarrollo. La formulación que movió la reforma agraria de 1953 (“la tierra es de quien la trabaja”) tiene mucho de justo, pero una carga principalmente económica. Ahora, una vez comprendidas las estrategias de vida indígena, se puede entender mejor el significado de la expresión “queremos el territorio para ser felices” con una visión integral del espacio, los recursos que en él existen y su articulación con la vida como centro de atención. Visión que no supone el aislamiento del mercado o de la política, sino más bien su plena articulación en las mejores condiciones. Como vimos en el estudio, las economías indígenas están relacionadas con el mercado en distinto grado, y se prevé que en el futuro la interacción será mayor, de manera que es necesario que las organizaciones indígenas se incorporen en el diseño de políticas económicas para el desarrollo rural que tomen en cuenta sus características, así como que participen en la definición de las condiciones que se establecerán para la firma de tratados de comercio exterior. Una mejor articulación política significa que el Estado boliviano reconozca dentro de su estructura a los territorios indígenas, sus autoridades y aquellas normas internas que hagan más eficiente la administración. Cipca propone que

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la nueva estructura del Estado debería ser de cuatro niveles: nacional, regional o departamental, municipal y distrital; deberían desaparecer las provincias y cantones. Las competencias, atribuciones y recursos en todos los ámbitos deberían ser transferidos desde el nivel central hacia los otros para que sea de verdad un Estado descentralizado con gobiernos autónomos y que asuman plenamente sus responsabilidades. Dentro de esta estructura, los territorios indígenas serían unidades territoriales indígenas equivalentes a cualquiera de los tres niveles inferiores, dependiendo de su tamaño y población. Esto quiere decir que si un territorio o un conjunto de territorios de un pueblo resultan tan grandes y de una población tan numerosa, podrían convertirse en un departamento, como es el caso de los guaraníes o chiquitanos. El mismo principio se aplicaría con el nivel municipal y el distrital. La falta de tierras o el minifundio en tierras altas solo se resolverá por medio de la redistribución de la tierra concentrada en propiedades que no cumplen su función económico-social, para lo cual es imprescindible un giro en la actuación de la institucionalidad agraria con el fin de revisar el proceso de saneamiento y acelerarlo al mismo tiempo, para realizar un proceso de reversión y expropiación y proceder a la dotación de tierras a familias que no las tienen. Lo anterior supone también la discusión del modelo de desarrollo económico para Bolivia, que incluya una propuesta de desarrollo rural y sus protagonistas, una de cuyas bases debería ser una política sostenible de tierras. En ese orden, se requiere también sanear la institucionalidad agraria por medio de la renovación de su estructura, empezando por los cargos directivos, a quienes es necesario dotar de la suficiente autoridad y fortaleza para que reconduzcan el proceso agrario con control social.

PUEBLOS INDÍGENAS, TIERRAS Y TERRITORIOS José Bengoa Universidad Academia de Humanismo Cristiano de Chile

DURANTE MUCHOS SIGLOS LOS INDÍGENAS latinoamericanos vivieron aislados de los centros urbanos, de las capitales e incluso del poder del Estado. Se habló de la América profunda. Allí en las inmensidades de las selvas, de las costas inexploradas, de las montañas de las sierras y cordilleras, habitaban los descendientes de las antiguas culturas indígenas del continente americano. En la década de 1940, el antropólogo mexicano Manuel Aguirre Beltrán denominó a estos lugares “áreas de refugio” de los indígenas. Allí vivieron a veces por siglos en una suerte de “autonomía forzosa” sin demasiados contactos con el mundo occidental.

DEL AISLAMIENTO A LA AUTONOMÍA Durante buena parte del siglo XX las demandas de los indígenas y la acción de los estados estaban dirigidas a lograr una mayor “integración” de las comunidades y sociedades indígenas. En muchas oportunidades esas políticas eran más de corte asimilacionista que de una integración respetuosa de los indígenas a la sociedad global. Aun así, los indígenas reivindicaban caminos para comunicar sus comunidades con las ciudades y de esa forma, se decía, poder sacar sus productos agrícolas a los mercados. Se demandaban escuelas, policía, juzgados; en fin, la presencia activa del Estado en esos remotos lugares.

ÁREAS

DE REFUGIO Y APERTURA DE NUEVAS FRONTERAS

En muchos países latinoamericanos esas “áreas de refugio” se mantuvieron aisladas hasta bien entrada la década de 1960, esto es, cuando los países vivían en una relativa modernidad. Es el caso de la vertiente del Amazonas, en la que muchas poblaciones indígenas vivían en forma totalmente aislada hasta

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comenzar los años sesenta del siglo XX.1 Aunque es el caso más conocido, no es el único. Por ejemplo, en el norte de Chile el primer camino carretero que se abrió hacia el altiplano donde habitan las comunidades aimaras se construyó en 1967. Hasta ese momento esas comunidades vivían en un medio muy aislado, se comunicaban casi exclusivamente en su idioma, producían y sobrevivían de acuerdo con sus sistemas tradicionales y celebraban sus rituales y festividades. La situación se repetía en muchos lugares de América Latina. El impacto de la apertura de esas áreas marginales y aisladas a la acción del Estado y a las actividades comerciales fue muy fuerte, especialmente sobre las poblaciones indígenas. En menos de una década hubo zonas amazónicas cuyos recursos fueron arrasados, y las poblaciones nativas se vieron arrastradas a situaciones extremadamente difíciles. Se trataba de poblaciones muy vulnerables, pues no poseían recursos interculturales para manejar la nueva situación. Muchas veces esa vulnerabilidad era también biológica, ya que los individuos no estaban inmunizados frente a enfermedades de la sociedad mayoritaria. En ese contexto de apertura de nuevas fronteras y de extrema vulnerabilidad de las poblaciones indígenas surgieron las primeras ideas relativas a la autonomía, los territorios autónomos, los resguardos; en fin, espacios territoriales capaces de proteger a estas poblaciones de la voracidad de los aventureros, colonos, empresas extractivas y otras formas de expresión de la fuerza expansiva del desarrollo capitalista de ese periodo. Por ello, en muchos casos esos territorios fueron declarados, en primer término, Parques Nacionales, de modo de proteger la flora y la fauna y, “de paso”, a los habitantes que allí vivían. Esas políticas aplicadas en el Amazonas y en las vertientes que conducen a ese gran río —y en algunas áreas costeras, como los Colorados en el Ecuador— fueron rápidamente criticadas, no solo por los ecologistas y medioambientalistas sino también por los indigenistas que señalaban que se trataba a los seres humanos como parte de la naturaleza.

LAS

PRIMERAS EXPERIENCIAS AUTONÓMICAS

A partir de esas experiencias fallidas surgieron los primeros territorios con algún grado de autonomía territorial y con organización interna propia, y que 1

Un estudio completo sobre la situación de los territorios del Amazonas es el libro Derechos territoriales indígenas y ecología en las selvas tropicales de América (Bogotá: Fundación Gaia, 1992). En este estudio se analiza la situación de tenencia de la tierra, demarcación de territorios indígenas y situación medioambiental de las comunidades indígenas al comenzar la década de 1990. El estudio es resultado del encuentro en Villa de Leyva, Colombia, que reunió a especialistas y dirigentes indígenas del Brasil, Colombia, Panamá, el Ecuador, el Perú y otros países. Lamentablemente, después de una década el diagnóstico, preocupante, sigue siendo válido.

PUEBLOS INDÍGENAS, TIERRAS Y TERRITORIOS

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se convirtieron luego, en buena medida, en modelos para lo que vendría posteriormente en la región. En Panamá, la existencia de comunidades kunas, emberá y guaimí en condiciones de extremo aislamiento condujo al Gobierno, a fines de la década de 1960, a establecer un sistema autonómico conocido como “comarcas”. Se trata de un área muy aislada de América, la única en la que no existe comunicación por carretera con el país vecino, Colombia. En las islas denominadas Archipiélago de San Blas se organiza la Comarca Kuna. Allí se realiza una de las primeras experiencias de autogobierno indígena, facilitada en buena medida por la lejanía e inaccesibilidad del lugar, por la fuerte tradición participativa de los kunas y, en cierto modo, por la debilidad estructural del Gobierno Central de Panamá, que delega en los indígenas el control y manejo de esas regiones. Muchas ONG internacionales, como Cultural Survival —y otras muy conocidas—, apoyaron con recursos y capacitación esta experiencia que detallaremos más adelante. En el Ecuador los padres salesianos habían desarrollado por muchas décadas una misión en las orillas del río Napo, afluente del Amazonas, con los indios shuars, antiguamente conocidos y mal denominados “jíbaros”. En esa región comenzó a desarrollarse un proyecto basado en una radioemisora que emitía sus mensajes en la lengua indígena y era dirigida por los propios shuars o shuaras. Cuando las tierras del oriente fueron invadidas por el Estado, compañías petroleras, colonos y aventureros, se buscó constituir una federación de comunidades que sirviera de defensa y protección no solo de estas tierras de los indígenas sino también de sus culturas y sus recursos. La federación, apoyada por los misioneros, negoció con el Estado y el Gobierno de la época para que se les entregararan títulos de propiedad a los indígenas, pero no de carácter privado sino colectivos, esto es, para que se fijara una suerte de territorio shuara. Aunque no se consiguió todo lo demandado, la Federación Shuar —así se llama la organización— se transformó en una suerte de sistema de autogobierno de los territorios de las comunidades shuaras. Estos dos ejemplos exitosos de política indígena condujeron a valorar la temática de la autonomía territorial en la década de 1970 y en los primeros años de la de 1980. Así, frente a la situación planteada en la costa atlántica de Nicaragua, donde los indígenas miskitos y otros grupos locales se oponían a la política de anexión del nuevo Gobierno sandinista, se declaró la autonomía del territorio de la costa atlántica nicaragüense, y así este se convirtió en el primer territorio con un sistema jurídico interno y establecido en la Constitución de ese país. Pocos años después (1990), con ocasión de la reforma de su Constitución Política, Colombia elaboró un sistema de autonomía territorial denominado “resguardos indígenas”. Se trataba de una institución y de un nombre provenientes de la colonia española, a la que se le otorgó una nueva

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dimensión. La estructura colonial era parecida al concepto de “reserva” o “reservaciones” indígenas aplicado en los Estados Unidos y otros países. Un sistema de protección de los indígenas y, a la vez, de separación del resto de la sociedad. La Constitución de 1990 moderniza este concepto estableciendo territorios resguardados en los cuales los indígenas podrán desarrollar sus políticas, autogobernarse y reproducir sus culturas. Tienen una cierta independencia respecto del resto de la organización administrativa del país, como veremos más adelante.

EMERGENCIA

INDÍGENA Y AUTONOMÍA

A finales de la década de 1980, y en particular en la de 1990, se produjo en América Latina una efervescencia indígena —movilizaciones, organizaciones y demandas— a la que hemos denominado “la emergencia indígena en América Latina”.2 Esta enorme movilización alcanzó su punto más alto alrededor de las festividades y conmemoraciones del quinto centenario del arribo de Cristóbal Colón a América. Para los europeos era una celebración del descubrimiento, y para los indígenas se transformó en quinientos años de resistencia. Ocurrieron pues movilizaciones muy fuertes en el Ecuador, Guatemala, Chile, Bolivia, y en 1994 se desató la insurgencia indígena en los Altos de Chiapas, en México. Cuando se discutieron los programas indígenas, el concepto de autonomía reapareció en el centro de las demandas. Esta autonomía aparece para los movimientos indígenas como la culminación del reconocimiento por la sociedad mayor y el Estado de sus derechos colectivos, de la especificidad de su propia cultura, de la capacidad de ejercitar la autodeterminación. Surge como un objetivo al final del camino de construcción de una personalidad propia. El mensaje y las demandas han cambiado: los indígenas no están solicitando ya ser integrados, sino todo lo contrario, protegerse de los efectos perversos de la integración. Cuando solicitaban caminos para llevar sus productos no imaginaron que en el sentido opuesto vendrían decenas de colonos espontáneos, comerciantes, provocadores y usurpadores que les extraerían buena parte de sus recursos —si no todos—. Para la mayoría la integración se transformó en destrucción; y no solo en destrucción cultural, sino también de recursos y, muchas veces, incluso física y biológica.

2

Véase Bengoa, José: La emergencia indígena en América Latina. Santiago/México: Fondo de Cultura Económica, 2000. En este libro se pasa revista a lo que ha sido este proceso de reconstrucción de una nueva conciencia indígena en Latinoamérica.


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A partir de la década de 1950 hubo una fuerte migración de los campesinos y los indígenas a las ciudades. Allí muchos de ellos pudieron estudiar, prepararse, conocer inclusive otras experiencias. Por ello, a fines de la década de 1980 comenzó a perfilarse un tipo de dirigente indígena totalmente diferente del de tiempos pasados: uno con conocimientos de la cultura occidental y muchas veces con estudios universitarios. Una persona que se maneja de modo admirable entre su comunidad rural y la ciudad capital, que establece relaciones con el extranjero. Y fue una muy amplia capa de dirigentes la que llevó a cabo la “emergencia indígena” en la región. Ellos conocen lo que ocurre en otras partes del mundo. Las experiencias internacionales de autonomía de los pueblos indígenas, en particular la de Groenlandia, tuvieron también influencia en las élites indígenas. Muchos de estos dirigentes viajaron a congresos y reuniones en los que conocieron esas experiencias. Muy importante fue la apertura del Grupo de Trabajo de Poblaciones Indígenas de las Naciones Unidas, que se reúne anualmente en Ginebra y que congrega a personas de todo el mundo. En esos debates cobró especial relevancia el concepto de autonomía, que se convirtió en un término de uso cotidiano por la dirigencia indígena. La presencia masiva de los indígenas en las ciudades ha permitido la aparición de una nueva identidad étnica en muchos países latinoamericanos. El discurso de las nuevas identidades vuelve al campo con las migraciones de ida y regreso. En esas nuevas conexiones de los indígenas con otras culturas va surgiendo su reivindicación principal: la de la autonomía.

DE

LA CUESTIÓN DEL DESARROLLO A LA CUESTIÓN DE LA AUTONOMÍA

En las comunidades rurales, en las décadas de 1960 y 1970 los indígenas no hablaban de autonomía, sino de desarrollo, de construcción de caminos y escuelas, de integración a la sociedad global. En las ciudades, en las organizaciones urbanas de migrantes, y también en las universidades, los indígenas comenzaron a hablar de derechos indígenas, de autonomía, de control político, de participación en la vida política nacional, de sociedades multiétnicas, de multiculturalidad, de educación multicultural, de territorios indígenas, de derechos territoriales, de patrimonio cultural; en fin, de derechos colectivos.3 3

En el origen del concepto de autonomía se encuentran las experiencias autonómicas indígenas europeas, en las que la de los inuit de Groenlandia es la más importante. La reunión de Naciones Unidas sobre “Autonomía Indígena” se realizó en Nuuk, Groenlandia, en 1991, y tuvimos la suerte de participar en ella. El principal expositor latinoamericano fue Augusto Williamsem Díaz, guatemalteco, quien abordó el tema del sentido de esta nueva denominación (véanse documentos del Grupo de Trabajo de Poblaciones Indígenas. Naciones Unidas, 1992).

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Los jóvenes indígenas letrados empezaron a construir fronteras entre los indígenas y los no-indígenas. Esas nuevas identidades comenzaron a regresar al campo. El liderazgo indígena urbano estableció un nuevo tipo de relación con sus comunidades.

SIGNIFICADO

DE AUTONOMÍA INDÍGENA

¿Qué significa autonomía para los indígenas latinoamericanos? Es un concepto confuso. Para algunos se trata de una suerte de independencia relativa, una especie de autogobierno. Para otros es solamente la afirmación étnica. Hay quienes hablan de “doble ciudadanía”, esto es, de ser ciudadano del país, con todos los derechos, y ciudadano indígena, también con todos los derechos.4 Algunos limitan la autonomía al nivel local, y otros hablan de autonomía regional. Esta última sería una forma de federalismo. Colombia entiende la autonomía como el control interno por los propios indígenas en las reservaciones llamadas “resguardos”. Lo propio ocurre en las “comarcas” autónomas de Panamá. La discusión suscitada en México después de Chiapas, en especial los acuerdos de San Andrés Larraínzar, ha confundido aun más este debate. La influencia de los indígenas de los países desarrollados ha hecho aun más compleja la discusión sobre la autonomía, pues allí se ha debatido una nueva forma de ejercer el “derecho a la autodeterminación de los pueblos”. La autonomía inuit de Groenlandia es prácticamente una segregación territorial. En Australia, el Canadá, Nueva Zelanda y otros países desarrollados se discute la entrega de enormes territorios a los indígenas con sistemas de autogobierno muy desarrollados, como el Parlamento Saami en Noruega. En América Latina existen casos similares solo en el Amazonas y las áreas tropicales, la costa atlántica, la Comarca Kuna y otros de ese tipo. La mayoría de los indígenas comparte territorios con los no-indígenas. En Chile, como en muchos otros lugares, no hay ninguna región donde la población indígena sea mayor que la no-indígena. La autonomía indígena, sin embargo, se ha transformado en una “bandera de lucha” y de reafirmación de la voluntad de mantener la calidad de indígenas. La lucha por la autonomía se constituye en la práctica en la lucha por los derechos indígenas, diferentes de los derechos de todos los ciudadanos del país. El reconocimiento de esos derechos económicos, culturales y políticos es la esencia de la autonomía. Se trata, por eso, de una demanda muy compleja, 4

De la Peña, Guillermo: Notas preliminares sobre la “ciudadanía étnica”. Guadalajara: XX Congreso Internacional de la Latin America Studies Association (LASA), Guadalajara, abril de 1997.


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que puede ir desde la búsqueda de territorios separados o autónomos del resto del país, hasta el intento por conseguir derechos que en la práctica permitan la “descolonización” de las sociedades latinoamericanas. La “emergencia indígena” tiene en la búsqueda de algún grado de autonomía de esos pueblos el elemento más radical y más fuerte en tanto demanda transformadora del conjunto de las sociedades latinoamericanas. Estas sociedades se construyeron sobre la base de una segmentación colonial de su población. Fueron repúblicas fundadas en la relación colonial. La emergencia indígena de la década de 1990 cuestionó las bases mismas de la conformación social y política de nuestros países. ¿Qué ocurrirá con este proceso? No es fácil aún saberlo, ya que ante él se abre el camino de la represión, de la cooptación, del olvido y también de transformaciones posibles y llenas de esperanza por un futuro más justo.

TIERRAS, TERRITORIOS Y RECURSOS NATURALES La cuestión de la tierra ha sido tradicionalmente la principal demanda de los indígenas latinoamericanos. Esta temática se ha ido abriendo a dimensiones cada vez más complejas. Antes se trataba de proteger las tierras indígenas de la voracidad de los compradores o simplemente invasores. Hoy en día el tema se abre a dos dimensiones: la territorial y la ambiental. La dimensión territorial consiste en comprender la tierra como un recurso material y cultural y como el soporte político de la existencia de un pueblo. A esto se le denomina territorio. Ya no es solo el valor productivo de la tierra, sino, y sobre todo, su valor simbólico, pues es el espacio de reproducción de la pertenencia social o, de manera más directa, como señalan algunos, de la “Nación”.5 La segunda dimensión es la ambiental. El movimiento indígena, relacionado muy fuertemente con el movimiento ambientalista, ha desarrollado un discurso que no solo trata de reivindicar las tierras indígenas sino también de conservarlas, mejorarlas, recuperarlas (por lo general están muy dañadas) y, finalmente, llevar a cabo un desarrollo sustentable. Se une a esta perspectiva la expansión acelerada de las empresas extractivas, la mayoría de las cuales se encuentran en territorios indígenas. En uno de sus informes, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) señala:

5

El término “Nación Indígena” se usa frecuentemente para expresar la voluntad de protagonismo de quienes a ella pertenecen. En el Ecuador la principal organización se denomina Consejo de Nacionalidades Indígenas del Ecuador.

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Junto con la invasión de las tierras ancestrales, una de las agresiones mayores que enfrentan los pueblos indígenas es el despojo de sus recursos naturales, que han sido y siguen siendo objeto de la codicia de poderosos intereses económicos, lo que se encuentra en el origen de episodios sangrientos y dolorosos. En muchos casos el hábitat de numerosas comunidades indígenas ha sufrido daños irreparables y las empresas de exploración y explotación de dichos recursos han sido responsables de la destrucción del modo de vida, cuando no del etnocidio de sus integrantes. En particular han sido las comunidades selváticas las que más han sufrido esta agresión, pero no son las únicas. En tiempos más recientes, gracias a la movilización de los propios indígenas, a la conciencia que se está adquiriendo por la necesidad de preservar el entorno ecológico, y al poder de los medios de comunicación, este despojo ya ha dejado de ser cubierto por el manto del silencio, y se asiste a una saludable reacción.6

Uno de los asuntos más complejos es la propiedad de los recursos naturales. En todos los países el Estado es propietario de los recursos minerales del subsuelo. Lo mismo ocurre con los recursos marítimos y lacustres. El Convenio 169 de la OIT incursionó prudentemente en este complejo tema en su artículo 15: 1. Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.

El tema ha sido abordado también en algunos textos constitucionales. Así, la Constitución de Bolivia reconoce el derecho de los pueblos indígenas al uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de sus tierras. La del Brasil establece que:

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INCLUIR LA CITA EXACTA.


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[…] el aprovechamiento de los recursos hidráulicos, incluido el potencial energético, la búsqueda y extracción de las riquezas minerales en tierras indígenas solo pueden ser efectuadas con autorización del Congreso Nacional, oídas las comunidades afectadas, quedándoles asegurada la participación en los resultados de la extracción, en la forma de la ley.

La Constitución del Ecuador reconoce a los indígenas el derecho de: […] participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras, y a ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios socio-ambientales que les causen.

La de Nicaragua reconoce a las comunidades de la costa atlántica el derecho al: “[…] goce, uso y disfrute de las aguas y bosques de sus tierras comunales”. Como se deja ver, no se reconoce la propiedad ni un uso exclusivo de los recursos naturales, sino que se sostiene la necesidad de que las comunidades “sean consultadas”, cuestión muy compleja cuando se trata de sectores indígenas muy pobres y fácilmente manipulables por las autoridades o directamente por los agentes interesados, públicos o privados. Un caso expuesto por la OIT expresa bien lo que ocurre. María Luisa Acosta presentó el caso de la defensa jurídica de una comunidad de la costa atlántica contra una concesión maderera otorgada por el Gobierno de Nicaragua a una empresa coreana cuya actividad afectaba sus tierras comunales. Una de las mayores dificultades que debieron enfrentar los interesados para hacer valer sus derechos dimanaba de la circunstancia de que si bien la Constitución de 1987 reconoce a las comunidades de la costa atlántica sus derechos al territorio ancestral, a diez años de su promulgación y de haberse adoptado el Estatuto de Autonomía de las dos regiones de la costa atlántica, este último no ha sido aún reglamentado, lo que hace muy difícil su aplicación. La comunidad afectada tampoco disponía de título sobre las tierras que tradicionalmente ocupaba, motivo por el cual la única fuente legal que podía invocar era un texto constitucional harto escueto. Luego de diversas vicisitudes, y del rechazo de varios recursos, la Sala Constitucional de la Corte Suprema acogió finalmente un recurso de amparo declarando nula la concesión por no haber respetado la obligación de discutirla con el Pleno del Consejo de la Región, no obstante lo cual la administración siguió adelante con los procedimientos de concesión y la explotación maderera efectivamente comenzó. Finalmente,

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en febrero de 1998 la concesión fue cancelada y en marzo del mismo año la empresa concesionaria anunció que sus operaciones cesaban. A pesar de su resultado positivo para las comunidades indígenas interesadas, el caso invita a la reflexión, pues la Corte Suprema decidió en favor de la comunidad con base en criterios de procedimiento, pero no se pronunció sobre la mucho más espinosa cuestión de fondo: el derecho al territorio ancestral y al disfrute de sus recursos naturales. La doctora Acosta concluye destacando que es indispensable una ley de demarcación para completar las disposiciones constitucionales. Como ella misma observa, el Estado de Derecho debe ofrecer vías jurídicas de solución para resolver los conflictos planteados con motivo de la explotación del territorio sobre el cual las comunidades indígenas reclaman derechos históricos. Sin duda, este es uno de los temas pendientes en América Latina. Y si no se resuelve de manera adecuada, será fuente de conflictos graves en el futuro. Los indígenas demandan el manejo de sus recursos naturales, lo que entra en disputa y contradicción con la explotación de esos recursos por empresas y también por el Estado. No es fácil generalizar y establecer recetas en torno de la manera como se debieran resolver estos complejos asuntos. Sin embargo, si no se respetan los derechos territoriales indígenas, se priva a estas comunidades de un recurso que les pertenece legítimamente. La demanda por tierras continúa siendo uno de los temas más importantes de las agendas indígenas. En el Ecuador, en julio del 2001 la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (Conaie) ha levantado una plataforma que puede ser vista como prototípica tanto por su extensión como por el detalle de las exigencias: Convalidación de los títulos de las tierras ancestrales Tambaló, Carihuairazo de Chiquicagua, en Pichincha, las comunidades C. Toglia, C. Inga Bajo, As. Tablón, en Chimborazo las comunidades denominadas Corporación COCAN MAG-Pachamama, C. Tuculay y en Pastaza, las de Záparos, Rumiñahui, y Cooperativa Guayusa. En Guayas, la de Campo Alegre, en Sucumbíos, las tierras de la Nación Siona. Se exige la Donación en Comodato de las tierras del Campamento Las Viñas-Tungurahua, UPCCC: CREA-Granja Burgay en Cañar. Se plantea también la adjudicación de las tierras que están en juicios de tierras en Pichincha, Azuay, Zamora, Sucumbíos, Loja.

La Conaie demanda al Estado la creación de un fondo para la compra de tierras, y la investigación de las tierras de posesión ancestral. En Chile la Ley Indígena de 1993 creó un Fondo de Tierras que permite al Estado adquirir terrenos de particulares y entregárselos gratuitamente a las


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comunidades indígenas. El Gobierno ha prometido la entrega de 150 mil ha de tierras, aunque está muy lejos de lograr esa meta. El asunto no es menor. En la mayor parte de los países con poblaciones indígenas existen litigios antiguos sobre los territorios, que son fuente de numerosos conflictos. La búsqueda de mecanismos de restitución, como los fondos de tierras, pareciera ser de utilidad para resolver estas cuestiones. Para resumir, habría que decir que ha habido un desplazamiento de los debates desde la reivindicación y demanda de tierras hacia la demanda territorial, que, como se ha tratado de explicar, no es lo mismo. Sin embargo, las demandas de tierras se mantienen vigentes, ya que provienen de litigios ancestrales. Las demandas de carácter territorial más amplio tienen que ver con el ejercicio de los derechos colectivos, concretamente con el concepto de autonomía que acá se ha tratado de explicitar.

DE LA AUTONOMÍA AL PODER POLÍTICO ¿Estará cambiando la situación de los pueblos indígenas en América Latina? ¿Habrá concluido un ciclo marcado por las demandas de autonomía y se habrá iniciado otro en el que se reivindica una ciudadanía plena y el derecho a acceder al poder político formal del Estado? La emergencia indígena de la década de 1990 fue capaz de construir uno de los discursos etnicistas más importantes en la reciente cultura latinoamericana. Frente al reclamo de las poblaciones o pueblos indígenas por nuevos “reconocimientos”, las sociedades han caído en la cuenta de su existencia. El reconocimiento sociocultural, que es evidente, ha sido acompañado en algunos casos por un reconocimiento jurídico en las constituciones de los países de la región. Sin embargo, ese reconocimiento jurídico pocas veces se ha plasmado en prácticas políticas diferentes de las tradicionales. En el ámbito interamericano, el reconocimiento no ha logrado plasmarse en la Carta de Derechos de los Pueblos Indígenas, cuyo borrador está estancado tanto en la Organización de Estados Americanos (OEA) como en Naciones Unidas (ONU). Ese discurso, de enorme fuerza convocante, ha llenado de sentido la acción de numerosos grupos, en la medida en que ha “develado” que la denominada “igualdad” era formal y que el mestizaje generalizado era una situación mistificadora y voluntarista de estas sociedades, que no se sostiene en la vida cotidiana y material, en la que las poblaciones (“pueblos”) de carácter étnico7 7

Mucho de lo que acá se señala es válido también para las poblaciones afrodescendientes (véanse los seminarios y resultados de las reuniones del Grupo de Trabajo de Minorías de

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se encuentran en los espacios más deprimidos de estas sociedades, y son los más pobres y excluidos. Sin embargo, esa propuesta neoindigenista no ha podido construir alternativas de acción política, y se ha quedado más bien en el ámbito discursivo de la defensa y alegación moral.8 La contradicción anterior ha conducido, en los últimos cinco años —esto es, a inicios del siglo XXI—, a la diferenciación de los movimientos étnicos y etnorraciales, ya sea que se trate de países o sociedades donde estos son mayoritarios, o de aquellos en los que son minoritarios. En los casos en los que estos movimientos son mayoritarios —indígenas de Bolivia y el Ecuador, principalmente, y de Guatemala en menor medida—, el discurso de “afirmación étnica” de los grupos indígenas ha logrado transformar a todo el pueblo en un “pueblo indio”. En las áreas de alta densidad y mayorías indígenas —el altiplano, por ejemplo— se ha ido construyendo un concepto de nacionalidad étnica en el que lo nacional se une con el ser indígena, condición que pertenece ahora al conjunto de la población, con la sola excepción de las élites abiertamente occidentales u occidentalizadas. Personas antes clasificadas como mestizos, cholos, indios y campesinos se unen bajo la denominación común de “indígenas”. El concepto de “autonomía” ya no solo no es necesario sino que resulta incluso contraproducente. De hecho, quienes levantan hoy día la propuesta autonómica en Bolivia son los no-indígenas (por ejemplo, los cruceños de la provincia rica de Santa Cruz). Los indígenas, y con razón, han tomado conciencia de su carácter mayoritario. En este caso, el proceso de emergencia indígena de la década de 1990 vino a poner la “indigeneidad” del pueblo en un nivel más amplio, y rompió así con las discriminaciones simbólicas que hacían que parte de ese pueblo no se identificase con su “indigeneidad” pasada:9

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las Naciones Unidas. Reuniones de La Ceiba, Honduras, y Chincha, Perú, en la página web correspondiente al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos). No es el tema de este trabajo, pero el espacio de mayor concreción de este discurso ha sido el municipal. Hay numerosos municipios que han sido asumidos por alcaldes indígenas y que han comenzado a realizar una acción de reconquista de la dignidad y programas de desarrollo adecuados, de mucho interés (véase Ospina, Pablo y Anthony Bebbington: Programa de Municipios Indígenas del Rimisp: Investigaciones en Ecuador y Perú. Nuestras investigaciones, Proyecto Fondecyt Identidad e Identidades en Chile, se realizan en tres municipios indígenas del sur de Chile: Puerto Saavedra, Chol Chol y Alto Bio Bio (). En Chile, a diferencia de países con mayorías indígenas, la población autodeclarada indígena se ha ido perfilando cada vez con mayor claridad. Por ejemplo, en el Censo de Población del año 1992, a una pregunta amplia sobre si se autodeclaraba parte o perteneciente a alguna de las culturas indígenas del país, más de un millón de personas dijeron que sí (contando


161

Las mayorías neoindígenas se han transformado en las grandes fuerzas desestabilizadoras del Estado en la medida que cuestionan los fundamentos de la democracia política de esos países que se fundaba en la no existencia de los indígenas como fuerza social, en el mestizaje generalizado con predominancia europea occidental […].

En los casos de pueblos indígenas minoritarios, circunscritos a espacios territoriales determinados, donde las ideas acerca del mestizaje y la formación de la sociedad tienen fuerte fundamento demográfico, se ha ido construyendo un discurso indígena relacionado mucho más estrechamente con el derecho de las minorías. En estos casos el discurso de la “emergencia indígena” va vinculado al asunto de la autonomía, de constituir un enclave específico al interior del país o sociedad. Se construyen por tanto “sociedades de defensa” o “sociedades de resistencia”. Por eso adquiere relevancia el concepto de “minoría” y los derechos con él relacionados. En estos casos surgen propuestas atractivas de nivel local que plantean la posibilidad del ejercicio de las características propias del mundo y la cultura indígenas, el control de los recursos, la gestión institucional, la educación intercultural y bilingüe; en fin, una vía de desarrollo de carácter diferente de la del resto de la sociedad. Pareciera, por lo tanto, que el ciclo de la emergencia étnica, tal como se vivió en los años noventa del siglo recién pasado, tiende a cambiar o, en algunos casos, a agotarse. Las grandes propuestas que parecían válidas para el conjunto de los indígenas latinoamericanos no parecen tener ya la misma fuerza. Por ejemplo, la Declaración de los Derechos Indígenas de la OEA, copiada del Proyecto de las Naciones Unidas y del Convenio 169 de la OIT, no tiene la fuerza convocante que tenía hace quince años, cuando se inició su trámite. La influencia, en especial en este caso, de las opiniones de los indígenas estadounidenses y canadienses, y su particular situación en sus sociedades desarrolladas y sus estados, frente a los problemas de la pobreza y exclusión de las masas indígenas latinoamericanas, ha influido negativamente en ello. Las sociedades anglosajonas, en las que está completamente ausente

a los mayores de 14 años que fueron consultados y a los menores de esa edad, miembros de sus familias). El año 2002 la pregunta fue más precisa y se refirió a pertenencia, y disminuyó la cantidad de población autodeclarada indígena en más de 300 mil personas. Sin embargo, el estudio fino de las cifras muestra que si bien disminuyeron en las áreas urbanas quienes se autoidentifican como indígenas, aumentó enormemente en las áreas rurales donde se ha producido en los últimos diez años un proceso de “etnogénesis” acelerado como consecuencia de las leyes indígenas y los programas de “acción afirmativa”.

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JOSÉ BENGOA

el concepto y la práctica del mestizaje, analizan y comprenden la cuestión indígena desde un punto de vista totalmente diferente del latinoamericano, en particular por el hecho de que en muchos países de esta región los indígenas no son minorías encerradas en “reservaciones” sino mayorías que circulan por todas las ciudades y están compenetradas con todos los ámbitos de la vida social y política. En algunos casos ello ocurre a escala nacional, y en otros, como en Chile, en el ámbito regional.

LAS COMUNIDADES RURALES POBRES Y LA REFORMA AGRARIA EN EL ECUADOR Luciano Martínez FLACSO

EL PROBLEMA INDÍGENA Y CAMPESINO en el Ecuador no podrá encontrar solución definitiva si no es por medio del acceso a más recursos en tierra. Por el momento esto es inviable por la vía del mercado de tierras, lo que obliga a pensar en soluciones más integrales como las de la reforma agraria, aunque ello implica cambios en la altamente inequitativa distribución de la tierra, dentro de una estrategia de desarrollo territorial que considere los actuales cambios socioeconómicos y políticos que ocurren en el medio rural. La distribución inequitativa de la tierra tiene relación con el poco impacto de las políticas de reforma agraria implementadas en el país, que no pasaron de ser “soluciones parches” al problema agrario y que no llevaron a una real democratización del ámbito rural. Como ya es conocido, estas reformas se limitaron a eliminar las relaciones precarias que existían en el medio rural, pero no modificaron la concentración del recurso tierra. En efecto, el último Censo Agropecuario (2001) demostró que luego de cuarenta años de políticas agrarias y más de treinta de políticas de desarrollo rural, en nada había cambiado el proceso de concentración de la tierra. En el Ecuador, el índice de Gini es uno de los más altos de América Latina: en 1974 era de 0,85, y en el 2001 llegó a 0,80. Este solo dato basta para replantear la discusión sobre este problema que lamentablemente ha sido silenciado y hasta casi olvidado por la academia, las ONG, el Estado, y solo ha sido resucitado cuando el mismo Banco Mundial ha empezado a interrogarse si no es urgente implementar una reforma agraria como la última oportunidad para solucionar la creciente pobreza rural. No hace falta insistir aquí en la importancia de la reforma agraria como elemento central no solo del desarrollo rural sino del desarrollo en general de un país. Esta es la “asignatura pendiente” de los países de América Latina, y mientras no se la resuelva existen pocas posibilidades históricas de salir del atraso y de nuestra atávica condición de subdesarrollo. Algunos autores señalan

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LUCIANO MARTÍNEZ

con justeza que: “[…] no existen a escala mundial casos de economías modernas que se hayan construido sobre estructuras agrarias de baja eficiencia y recorridas por agudas segmentaciones sociales”.1 De hecho, en algunos estudios hemos demostrado que son aquellas provincias con una mejor distribución de la tierra las que tuvieron más posibilidades de inventar pequeños procesos endógenos de desarrollo, mientras que aquellas que arrastraron el peso del latifundio y del sistema hacendatario se quedaron rezagadas y son actualmente las más afectadas por el peso de la pobreza rural.2 En este trabajo se busca discutir el significado que tendría la reforma agraria para las comunidades indígenas sobre todo de la sierra del país, considerando en particular los cambios importantes por los que atraviesa la forma organizacional comunal, una vez que se ve enfrentada a una apertura rápida y novedosa de su campo social hasta ahora limitado a lo agrario, a lo micro y a la reivindicación de una visión del mundo tradicional, enfrentada ahora a los desafíos del mercado global. El problema de las comunidades y la reforma agraria no termina allí, porque habría además que considerar la situación de los indígenas amazónicos y de los neoindígenas de algunas provincias costeras. Ello no obstante, aquí se analizará solo el problema de la sierra, dado que es allí donde se concentra el mayor porcentaje de pobres rurales. Más que presentar datos provenientes de una investigación, es una reflexión sobre lo que significaría la reforma agraria en la situación actual de las comunidades pobres de la sierra ecuatoriana.

LA ESCASEZ DEL RECURSO TIERRA Y LA MINIFUNDIZACIÓN DE LA PROPIEDAD La escasez de tierras entre las comunidades indígenas no es un asunto reciente. El proceso de reforma agraria de 1964 no solucionó este problema, y se limitó a la abolición de formas precarias en la sierra y en la costa. Mucho más importante fue la acción en colonización. Así, pues, como señala Bernard: “[…] la reforma agraria no tuvo sino un impacto limitado a nivel de la distribución de la tierra, mucho menos de lo que se le pretende atribuir en materia de minifundización y/o producción”.3 1 2 3

Pipitone, Ugo: “Agricultura: El eslabón perdido”, en Nueva Sociedad n.º 174, p. 93. Quito, julio-agosto del 2001. Martínez, Luciano: Caracterización de la situación de la tenencia y regularización de la tierra. Programa sectorial agropecuario. Quito: BID/MAG/IICA, 2000. Bernard, Alain: Diagnóstico socio-económico del sector rural ecuatoriano. Quito: MAG-IRD, 1982, p. 142.

165

COMUNIDADES RURALES POBRES Y REFORMA AGRARIA EN EL ECUADOR

Sin embargo, el minifundio ha continuado como una característica central de las comunidades indígenas y la población rural pobre (véanse los gráficos 1 y 2). GRÁFICO 1 NÚMERO DE UNIDADES PRODUCTIVAS (UPA) MENORES DE 1 HA 300.000 250.000

248.398

200.000 150.000 134.635

100.000 92.387

50.000 0

1954

1974

2001

Años Fuente: Censos agropecuarios de 1954, 1974 y 2001.

GRÁFICO 2 DISTRIBUCIÓN DE LAS UPA MENORES DE 5 HA, POR PROVINCIAS 2,50 2,00

2,02

1,92

1,88

1,40

1,35

Ha

1,50

1,47 1,00

0,99

1,24

1,04 0,86

0,50

Ha promedio

Provincias Fuente: Censo Agropecuario 2001.

Loja

Azuay

Cañar

Chimborazo

Bolívar

Tungurahua

Cotopaxi

Pichincha

Imbabura

Carchi

0,00

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LUCIANO MARTÍNEZ

Los datos muestran, por un lado, el incremento histórico del minifundio, que en el lapso de los últimos veintisiete años creció a una tasa anual de 18,8 por ciento (gráfico 1), y también que en todas las provincias de la sierra el minifundio es un hecho de corte estructural (gráfico 2), aunque no se puede establecer una relación directa entre provincias con alta población indígena y minifundio (casos de Bolívar y Chimborazo), ni tampoco que las provincias donde el minifundio es más acentuado sean las más pobres de la región (caso de Tungurahua). Una de las tendencias centrales que ya se consolidó a fines del siglo XX es la “privatización del espacio comunal”, esto es, la búsqueda por las familias indígenas de la privatización de sus tierras y, como contrapartida, la “descomunalización” de las tierras, es decir, la pérdida casi total de tierras comunales. Este proceso no estudiado en profundidad en la sierra ecuatoriana tiene notables efectos en el manejo de este recurso desde las organizaciones comunales de la población, lo que en otras palabras quiere decir que las comunas ya no tienen casi ninguna injerencia en el manejo de este recurso, rol que ha pasado casi enteramente a las familias. Estamos, entonces, en presencia de un manejo de la tierra a partir de una dinámica familiar y no comunal, como aparentemente podría pensarse. La principal causa de que ocurriera este fenómeno es la presión de la población hacia arriba, es decir, hacia los páramos comunales que de este modo se privatizaban de hecho, aunque no de derecho. Y si bien la legislación trataba de impedir este proceso, las asignaciones parcelarias con nombre y apellido abundan en los archivos, protegidas contradictoriamente por la misma Ley de Comunas de 1937. Relacionado con este proceso se encuentra el mal uso del piso ecológico del páramo. Al no disponer de otras alternativas, las comunidades subieron los cultivos a altitudes donde peligra la sostenibilidad de este recurso vital para la captación de agua y la conservación de la biodiversidad. Cuando las comunidades reivindican estas tierras y buscan privatizarlas, evidentemente se crea un conflicto de dimensiones territoriales y surge otra vez la discusión sobre la “tragedia de los comunes”.4 La demanda de tierras de estas comunidades debería cambiar de dirección, es decir, orientarse hacia los valles, donde existen tierras de mejor calidad pero que actualmente se encuentran protegidas por la Ley de Desarrollo Agropecuario (LPA). No se dispone de un estudio serio que muestre el uso eficiente de estas tierras, y es probable que todavía predomine el uso extensivo de pastos para ganadería.

4

Hardin, Garret: “The Tragedy of Commons”, en Science, vol. 162, 1968.


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Una segunda tendencia que estaría afectando al territorio comunal es un progresivo proceso de “desertificación social”. Esto implica, entre otras cosas, la desvinculación de las actividades productivas tradicionales de la población en edad activa, mientras solo una población vieja se hace cargo de ellas. Hay dos procesos que seguramente han incidido en este fenómeno: el incremento del trabajo fuera de la parcela (asalariado o no), y la migración (interna y más recientemente internacional). Ambos muestran con claridad los límites a los que actualmente llega la propiedad parcelaria en materia de generación de empleo para los miembros activos de las familias indígenas. El primero está asociado al desarrollo de islotes de modernización capitalista como las explotaciones de flores y de hortalizas (para la exportación), que han logrado incluso disminuir la migración interna a las ciudades y que afectan a numerosas comunidades del norte y centro del país. El segundo, en cambio, se encuentra vinculado a la conexión con el mercado global. En ambos casos, las comunidades se convierten en abastecedores de mano de obra barata para las necesidades del capital y pierden su autonomía en el manejo del territorio comunal, ahora sometido a una lógica externa. Pero, además, estos dos procesos afectan sobre todo a la población joven, es decir, se pierde la conexión entre generaciones o se produce un corte entre los jóvenes que entran de lleno en estos nuevos procesos y la población adulta o anciana que continuaría vinculada a una lógica comunal en crisis. El desinterés de los jóvenes se manifiesta sobre todo en el caso de la masiva proletarización ocurrida en varias provincias de la sierra como resultado de la integración en tanto mano de obra barata en las plantaciones de flores y hortalizas. Como ya se ha señalado en otros trabajos, esta progresiva desvinculación de los ejes comunales ha deteriorado las bases del funcionamiento de las actividades solidarias intra e intercomunitarias. En tercer lugar, existe un proceso de ampliación del espacio social en el que interactúan las comunidades indígenas y, en general, los pequeños productores, lo que implica pasar de estrategias micro a estrategias meso e incluso macro. Esto se evidencia mucho más claramente en los procesos de emigración de la mano de obra y su inserción en las economías de países desarrollados (los Estados Unidos de América y España, principalmente), y afecta a algunas provincias de la sierra, que por esta causa también acusan fenómenos de desertificación social (provincias de Azuay y de Cañar, al sur del Ecuador). De este modo muchas comunidades ya se han vinculado a la globalización como bolsones de mano de obra barata y han marcado el inicio de la conformación de las comunidades transnacionales. En estos casos la tierra ya no es el eje de las estrategias familiares, pues ahora son las remesas la principal fuente de ingresos de las familias campesi-

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LUCIANO MARTÍNEZ

nas. Entre las comunidades afectadas por la emigración de su mano de obra productiva, muchas parcelas están abandonadas, arrendadas o muy poco trabajadas. Las remesas son utilizadas para la construcción de casas de tipo urbano que también permanecen desocupadas. Las posibilidades de utilizar las remesas con fines productivos o para compra de tierra parecen por el momento menos viables que las de reunificación familiar en los lugares de destino de la migración. Por último, algunos autores señalan también el proceso de desterritorialización de lo rural, que se manifestaría en una doble ruptura: a) entre agricultura y territorio; y, b) entre agricultura y alimentación.5 Habría que entender estos dos procesos como resultado de la globalización, y que implican, por un lado, que la agricultura ha perdido peso en la “organización y distribución del territorio local” y ha dado paso a otras labores que asumen el eje central de las actividades económicas locales (territorios pluriactivos); y, por otro lado, que la producción agroalimentaria se desarrolla al margen de los agricultores y más vinculada con los intereses de las empresas transnacionales.6 En el caso de la sierra ecuatoriana es importante el primer proceso en algunos territorios donde hasta las comunidades indígenas participan activamente en esta dinámica (casos de los otavaleños y de los productores de jeans de Pelileo), pero el segundo proceso seguramente tomará importancia si se firma el TLC, con las consecuencias negativas para los productores pequeños (de papa y maíz, sobre todo). Estas tendencias mostrarían que los comuneros y productores pobres han dejado de ser principalmente agricultores para convertirse en productores diversificados, cuya característica central es que el empleo y el ingreso obtenidos fuera de la parcela son centrales en su estrategia de reproducción.

¿QUÉ PUEDE SIGNIFICAR LA REFORMA AGRARIA EN ESTE CONTEXTO? Para empezar, hay que hablar de reforma agraria en el sentido de dotación de suficientes recursos en tierra productiva a las comunidades y a campesinos pobres. Estos productores están ubicados históricamente en las áreas menos productivas de la sierra, ocupan espacios con tierras en proceso de erosión y situadas mayoritariamente en los pisos altos, mientras que las haciendas hoy transformadas en empresas agrarias o florícolas ocupan las tierras de valle, de

5 6

Entrena Duran, Francisco: Cambios en la construcción social de lo rural. Madrid: Editorial Tecnos, 1998. Ibid.


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mayor valor agronómico, y que además aprovechan su buena ubicación para obtener una renta diferencial adicional. Las comunidades siempre han ejercido una presión interna o externa sobre estas tierras. El problema es que la expedición de la LDA (1994) impide plantear legalmente cualquier alternativa de afectación de estas tierras. La única posibilidad es la que proponen los técnicos del Banco Mundial: como ahora las empresas agropecuarias no necesitan tanta tierra debido a la utilización de tecnología moderna, las tierras “excedentarias” podrían destinarse a un mercado de tierras al cual podrían acudir los campesinos como compradores de este recurso. En realidad, desde 1994 hasta la fecha esta posibilidad no ha funcionado, excepto cuando ha actuado una ONG —como es el caso del Fondo Ecuatoriano “Populorum Progressio” (FEPP)— como intermediaria y garante de estas transacciones. Por otro lado, al permitir la compra-venta de tierras comunales con el único requisito de la aceptación de las dos terceras partes de los miembros, la misma LDA ha generado un proceso de desestabilización de los recursos de las familias. A esto hay que añadir que: “[…] el mercado de tierras ha dado pie para la especulación incentivada por un sistema de avalúos, catastros e impuestos prediales distorsionados, ineficientes y desiguales”.7 Así, pues, la estrategia de muchos propietarios consiste en conservar la propiedad como para incrementar la plusvalía y venderla en el futuro a un mejor precio. Según el informe preparado para la FAO, existe una distorsión causada por el impuesto predial que ha llevado a un alza en el valor de los predios. Esta estrategia especulativa con respecto a la tierra no beneficia a los indígenas y campesinos pobres, que quedan excluidos del acceso por la vía del mercado. En este momento no existen programas importantes ni de ONG ni del Estado ni del mismo Banco Mundial que faciliten el acceso a la tierra por medio de la compra en beneficio de las comunidades rurales.8 El proceso de traspaso de la propiedad a través de la “herencia bilateral” ha significado la permanencia histórica del minifundio entre las comunidades indígenas y de campesinos pobres. De esta forma las nuevas generaciones heredan un minifundio cada vez más pequeño que no permite establecer una unidad productiva viable desde el punto de vista económico. El retaceo de la tierra, más que una estrategia de diversificación productiva, es una estrategia de generación intergeneracional de la pobreza que impide incluso la viabilidad

7 8

Nieto Cabrera, Carlos: El acceso legal a la tierra y el desarrollo de las comunidades indígenas y afroecuatorianas: La experiencia del PRODEPINE en el Ecuador. Quito: FAO, 2004, p. 3. Ibid.

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LUCIANO MARTÍNEZ

de las intervenciones de desarrollo rural, como sucede en varios proyectos de regadío frustrados en la sierra ecuatoriana.9 Recientes estudios sobre el mercado de tierras en zonas indígenas muestran el incremento de procesos de compraventa especialmente entre los comuneros indígenas y campesinos pobres. Así, por ejemplo, en la zona andina de Cotacachi el mayor porcentaje de transacciones corresponde al estrato de menos de 5 ha.10 Pero lo más interesante es que también la oferta de tierras proviene de los minifundistas indígenas, lo que permite en algunas zonas incluso la inversión de remesas provenientes de la migración, como ocurre en la zona andina de la provincia de Cañar.11 Por lo tanto, cualquier proceso de reforma agraria debe considerar la realidad actual de los productores pobres, la mayoría de los cuales son pluriactivos y no se dedican únicamente a las actividades agropecuarias. Si bien, como resultado de la aplicación de las políticas de ajuste de las décadas de 1980 y 1990, se cumplió un proceso de transición desde “agricultores a productores diversificados”, cualquier proceso de reforma agraria no debería significar el proceso inverso, es decir, de “productores diversificados a agricultores”. Esto implica que la dotación de tierra tiene un nuevo significado: impedir ante todo la posibilidad de que las nuevas generaciones se concentren en este tipo de actividades; en otras palabras, pensar una reforma para las generaciones nuevas como una modalidad de creación de empleo rural y de revalorización de las actividades agropecuarias a partir de otra base y de otra propuesta. Es importante conectar a la juventud con una nueva visión de lo rural que despierte el interés por las actividades de sus progenitores, pero con la certeza de que no se repetirá la misma historia de pobreza y abandono a la que los han condenado las políticas del Estado. En el mejor de los casos, la propuesta sería reforma agraria para revalorizar el métier de productor agropecuario asegurando el acceso a la tierra, al agua, al crédito y a la tecnología. En este sentido, hay que recuperar importantes experiencias que surgen de la misma práctica de los campesinos. Así, por ejemplo, un estudio demuestra que en el caso de colonización de campesinos andinos de la ceja de subtrópico hacia la costa, no repli-

9

10 11

Uno de ellos es el proyecto de riego Licto en la provincia de Chimborazo, que lleva más de una década de inversiones con pocos impactos productivos (véase Vega, María Dolores: “La pulverización de la tierra: El minifundio en Licto, Provincia de Chimborazo”, en Ecuador Debate n.º 55. Quito: CAAP, 2002). Guerrero, Fernando: “El mercado de tierras en el Cantón Cotacachi de los años 90”, en Ecuador Debate n.º 62. Quito: CAAP, 2004. Martínez, Luciano: “El campesino andino y la globalización a fines de siglo (Una mirada sobre el c aso ecuatoriano)”, en Revista Europea de Estudios Latinoamericanos y del Caribe n.º 7. Ámsterdam, octubre del 2004.


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caron el proceso de herencia bilateral, sino que crearon una “nueva tradición”, por la cual quien heredaba era el hijo que se quedaba con los padres o aquel que decidiera hacerse cargo de la herencia total, con la condición, además, de que debería contraer matrimonio con una “heredera” de la misma comunidad. El resto de los hijos eran recompensados con estudios o con otras actividades que les permitieran no ejercer presión sobre la herencia familiar.12 Claro que este ejemplo muestra que esto es posible cuando los campesinos han accedido a suficiente tierra de colonización, pero da cuenta de soluciones creativas al problema del fraccionamiento por la vía de la herencia. Si se necesita intervención externa, esta debería concentrarse en crear las condiciones para el funcionamiento de los mercados regionales y evitar la intervención nefasta en cuanto al diseño de modelos productivos o de organización de la producción que no han dado hasta ahora ningún resultado positivo. Mientras menor intervención exista, mayores posibilidades de desarrollo se aseguran en las regiones donde se realice reforma agraria. Habría que dejar que los “neorrurales” tomen vuelo y desarrollen todas sus iniciativas y capacidades. A partir de allí, las ONG, la Iglesia y el mismo Estado pueden empujar el carro de la historia; no antes.

LA NECESIDAD DE POLÍTICAS AGRARIAS FAVORABLES A LA REFORMA AGRARIA Un primer aspecto tiene relación con el diseño de estas políticas que no pueden ser de tipo homogéneo o de corte populista. Si se considera que el país es megadiverso, no solo por la presencia de varias regiones naturales y la diversidad biológica, sino también por la diversidad de actores sociales y estructuras organizacionales, no se puede diseñar políticas que no consideren estas especificidades. Cualquier política de reforma agraria debe tener en mente la dimensión local y la territorial. Así, existen territorios en los que ya no se puede realizar sino una reforma agraria marginal, pues ya no hay mucha tierra que repartir ni intervenir. En otros, aunque hubiera recursos mal utilizados, el acceso a la tierra no asegura de por sí el mejoramiento de la calidad de vida de los hogares. Es el tejido social y económico existente en una región el que permite que los procesos de redistribución de la tierra tengan efectos virtuosos de desarrollo. Esto nos lleva a preguntarnos si todos los territorios tienen las mismas posibili12

Suraneim, Charles Eduard de: “De la coopérative à la communauté”, en Bulletin de l’Institut Français d’Études Andines n.º 22 (2). Lima: IFEA, 1993.

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LUCIANO MARTÍNEZ

dades. Evidentemente no, pero allí entraría el papel del Estado para equilibrar las desigualdades, sobre todo dotando de capital económico y humano para reactivar las regiones más atrasadas. Se necesita entonces una lectura muy atenta de las potencialidades económicas de las regiones donde se implemente la reforma agraria, con el fin de que esta sirva de base para impulsar procesos de desarrollo rural territorial. Pero una vez identificadas, las acciones deberían concentrarse en dotar de capital humano, elevando el nivel de educación sin sesgos de género para lograr que todos los jóvenes tengan al menos educación secundaria.13 Pero actualmente el interés por la reforma agraria, incluso bajo la óptica del desarrollo local o territorial, choca contra la moda de los tratados de libre comercio (TLC) en la región, y especialmente en el Ecuador. Como es conocido, siempre se plantea este problema en términos de ganadores y perdedores, cuando en realidad estamos hablando de muchos perdedores y pocos ganadores. En efecto, los perdedores son los campesinos minifundistas productores de bienes de la canasta básica alimenticia (papas, maíz suave en la sierra y arroz en la costa) (véase el cuadro 1). CUADRO 1 IMPACTO DEL TLC POR UPA Amenazados Tipología UPA 1 2 3 Total

Con potencialidades

Otros

Total

Número Porcentaje Número Porcentaje Número Porcentaje

Número

223.466 151.647 13.301 388.414

444.414 360.713 37.755 842.882

57,5 39,0 3,4 100,0

106.965 116.159 13.103 236.227

45,3 49,2 5,5 100,0

113.983 92.907 11.351 218.241

52,7 42,8 4,5 100,0

Fuente: CEPAL.14

13

14

Janvry, Alain de y Elizabeth Sadoulet: “Cómo transformar en un buen negocio la inversión en el campesinado pobre: Nuevas perspectivas de desarrollo rural en América Latina”. Conferencia “Desarrollo de la Economía Rural y Reducción de la Pobreza en América Latina y el Caribe”. New Orleans, Luisiana: BID, 2000. Comisión Económica para América Latina: Los impactos diferenciados del Tratado de Libre Comercio Ecuador-Estados Unidos de Norte América sobre la agricultura del Ecuador. Quito: CEPAL, 2005.


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Los datos del cuadro 1 muestran que 46 por ciento de las unidades productivas del país están amenazadas, especialmente aquellas que pertenecen a la tipología 1.15 En efecto, allí encontramos a los productores pequeños que serán los seguros perdedores, con la desventaja de que no tienen caminos o rutas alternativas para participar en el festín del mercado mundial. Al carecer de políticas agrarias claras y ante el fracaso de las políticas de desarrollo rural, estos productores no tendrán otra opción que la migración hacia las ciudades, puesto que son demasiado pobres para irse del país. Se generará como resultado del TLC un tremendo desequilibrio regional y espacial y, lo más lamentable, la pérdida definitiva de una cultura campesina en torno del maíz y la papa, y de la seguridad alimenticia no solo de los campesinos sino de los sectores populares del país.16 Como señala el informe de la CEPAL: El sector agropecuario del Ecuador pierde en todos los escenarios. Incluso en el caso poco probable de que los Estados Unidos eliminen subsidios y apoyos y mantengan en cero sus aranceles. El efecto neto es marginalmente negativo, pero incide especialmente en las UPA de subsistencia e intermedias, en arroz, maíz (blando y duro), carnes y algunos productos lácteos. Estos impactos negativos son sobre el VBP y sobre el empleo.17

Ahora bien: la pregunta debería reformularse en el sentido de qué significa hacer reforma agraria en el contexto del TLC. Al parecer hay una enorme contradicción en cuanto a políticas prioritarias hacia el campo. La reforma agraria como política de desarrollo rural es fundamental, pero no puede ser desarmada al mismo tiempo por políticas aperturistas en las que los perdedores serán sin dudas los mismos sujetos potencialmente beneficiarios. Esto es como dar el premio y el palo al mismo tiempo. Si lo que se busca es la equidad y la disminución de la pobreza, las políticas redistributivas deben no solo ser restrictivas, sino evitar que sean contradictorias con las propuestas indiscriminadas de liberalización comercial.18

15

16

17 18

Según el estudio de la CEPAL recién citado, son aquellas denominadas “de subsistencia”, caracterizadas por los siguientes elementos: que los productores viven en el predio, no contratan trabajadores y no poseen maquinaria. Esto implica la pérdida de prácticas tradicionales de cultivo, variedades genéticas de los productos, los rituales festivos y culturales en torno del maíz y la pérdida de prácticas culinarias seguramente milenarias. CEPAL, op. cit., 2005. North, Liisa L.: “El desarrollo rural: ‘Sine qua non’ del desarrollo nacional”. Quito, 2006. Mimeo.

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Finalmente, el éxito de las políticas de reforma agraria dependerá de la fortaleza organizativa de indígenas y campesinos pobres que posibilite, desde los territorios, la gestión democrática de los cambios necesarios para modificar la estructura de poder político, económico y social en el heterogéneo espacio rural.

CULTIVOS CON FINES ILÍCITOS: OTRO DESARROLLO ALTERNATIVO ES POSIBLE

Hugo Cabieses DRIS

LOS ORGANIZADORES DEL FORO que ha dado pie a la edición de este volumen señalaron en su amable invitación que: “[…] la economía de la coca genera conflictos y corrupción mucho más allá de las áreas productoras”, y que esta problemática: “[…] tiende a ser enfrentada militarmente en lugar de proponer cultivos y poner en práctica opciones serias para los agricultores”. Por eso, este trabajo es una reflexión sobre la búsqueda de alternativas justas y eficaces, a la vez que sostenibles, sustentables, políticamente posibles y realistas, a la problemática de las drogas1 y los cultivos de coca con fines ilícitos, que alimentan situaciones de violencia, inseguridad, corrupción y restricción de espacios democráticos en las zonas cocaleras en el país y la región andina. En el nivel macro, es necesario impulsar un Desarrollo Rural Integral Sostenible y Sustentable, con Coca (DRISS-C), cuyo contenido se ha explicado en otros escritos.2 Y en lo micro y en el nivel de cuenca cocalera, partiendo de algunas pocas experiencias positivas, se plantea que la agricultura alternativa de contrato puede ser un camino por seguir como esquema de coordinación

1 2

La alternativa de la legalización de las drogas, estrategia que según muchos es “políticamente incorrecta”, se discute más adelante. Véase Cabieses, Hugo: “Debate sobre drogas y desarrollo alternativo: Crisis y auge de la coca en el Perú y algunas preguntas”. Curso de Actualización Económica (CAE)-Módulo de Macroeconomía. Lima: Universidad del Pacífico, 2002a. También, Cabieses, Hugo: “Coca y drogas: Autoerradicación de cultivos y desarrollo integral como alternativa en el Perú”. Ponencia presentada en el International Policy Dialogue: Tackling Cross Border Crime. Bonn: InWEnt/BMZ & UN-ONCCP, 2002c. Asimismo, las discusiones sobre el “desarrollo alternativo” en Cabieses, Hugo y Eduardo Musso: Desarrollo alternativo y desarrollo rural: Debates sobre sus límites y posibilidades. Lima: IICA-Centro Regional Andino, 1999; Thoumi, Francisco: El imperio de la droga: Narcotráfico, economía y sociedad en los Andes. Bogotá: IEPRI/Universidad Nacional de Colombia/Planeta Editores, 2002; y Rementería, Ibán de: La guerra de las drogas: Cultivos ilícitos y desarrollo alternativo. Bogotá: Editorial Planeta Colombiana-Colección Grandes Temas, 2001.

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vertical entre pequeños agricultores individuales y/o asociados con empresas privadas nacionales o extranjeras que quieran hacer negocios pero también comprarse el pleito de un desarrollo del tipo DRISS-C en zonas importantes de la región andino-amazónica. Se ha dividido el trabajo en siete puntos: 1) las experiencias positivas habidas en el Perú en lo referente a la estrategia de “desarrollo alternativo”; 2) los límites de este tipo de estrategia y la erradicación de cultivos; 3) la pequeña producción agrícola y las zonas cocaleras; 4) los clusters y la agricultura alternativa de contrato en zonas cocaleras; 5) coca y agricultura por contrato en el Perú; 6) debate mirando al futuro; y, 7) a manera de conclusión.

EXPERIENCIAS POSITIVAS Felizmente no todo ha sido negativo en las experiencias de “desarrollo alternativo” impulsadas en el Perú. Se puede mencionar básicamente cuatro de ellas y señalar lo que se considera es la clave de su relativo éxito:3

1) Palma aceitera en Ucayali: El proyecto de la Empresa Agroindustrial Oleaginosas Amazónicas S.A. (OLAMSA), desarrollado entre 1991 y el 2004, financiado por el Fondo Perú-Canadá y apoyado por la Oficina de la ONU Contra la Droga y el Delito para impulsar cultivos de palma aceitera y su transformación en aceites y mantecas. La clave de su éxito ha sido partir de la demanda de los agricultores, respetar y fortalecer su organización propia y elegir una línea productiva de mercado interior. 2) Apoyo a capacidades locales en San Martín: El Programa de Desarrollo Alternativo y Apoyo a Gobiernos Locales (PDA-AGL) impulsado entre 1996 y el 2000, financiado por la Agencia de los Estados Unidos para la Ayuda Internacional (USAID por su sigla en inglés) y ejecutado por la Escuela Superior de Altos Negocios (ESÁN) para fortalecer la Asociación de Municipalidades de San Martín (Amresam) mediante la ejecución de obras de infraestructura social y económica. La clave fue confiar en las autoridades locales, fomentar la participación de los ciudadanos y tener confianza en sus capacidades. 3) Cadenas productivas en Huánuco y el Valle del Río Apurímac y Ene (VRAE): El Proyecto de Reducción y Alivio a la Pobreza (PRA) ejecutado 3

Véase Cabieses, Hugo: “Otro desarrollo alternativo es posible”. Exposición para el primer foro “Intercambio de Experiencias entre Proyectos y Programas de Desarrollo Alternativo en los Países Andinos”, organizado por la Delegación de la Comisión Europea en el Perú. Lima: CE, 2004.

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entre 1998 y el 2003, financiado por USAID para construir Centros de Servicios Económicos (CSE) con operadores locales en corredores orientados a mercados interiores, cadenas productivas y agricultura por contrato para la sostenibilidad alimentaria y la elevación de ingresos de familias campesinas organizadas. La clave fue el estudio previo de identificación de potencialidades, la consulta con las organizaciones empresariales locales y el desarrollo del mercado interno más que el de exportación. 4) Microcréditos productivos en el Alto Huallaga y Aguaytía: El Programa de Microfinanzas de Prisma entre 1998 y el 2003, financiado por USAID, que otorgó créditos de consumo y producción a familias pobres en zonas cocaleras. El eje fue confiar en la unidad familiar campesina, respetar y fortalecer su capacidad de organización local para la seguridad alimentaria, apoyar el desarrollo de la democracia, fomentar el empoderamiento de la mujer y proteger el medio ambiente. Sin embargo, cuatro golondrinas no hacen verano, y la mayoría de las experiencias de “desarrollo alternativo” han dejado mucho que desear. Veamos algunas informaciones al respecto. Desde 1995 se impulsaron en el Perú proyectos en estas zonas con el objetivo de reducir la pobreza rural, promover el desarrollo integral sustentable, contener la migración de la sierra a la selva, proteger el medio ambiente andino-amazónico y disminuir los cultivos de coca con fines ilícitos. Los proyectos fueron ejecutados por ONG, consultoras privadas y organismos públicos, principalmente con fondos del Tesoro Público por aproximadamente 250 millones de dólares y de cooperación internacional por otros 250 millones, principalmente de los Estados Unidos (190 millones), Europa (50 millones) y el Canadá (10 millones). Las principales actividades productivas promovidas fueron las siguientes: 1) 2) 3) 4) 5) 6)

Café, cacao, ajonjolí, barbasco y frijol en el VRAE en Ayacucho y Cusco. Cacao, palmito, té, banano y piña en el valle del Alto Huallaga en Huánuco y San Martín. Palma aceitera, palmito, cacao, banano, piña y reforestación en el valle del Aguaytía en Ucayali. Palmito, ganadería para leche, banano y reforestación en el valle del PichisPalcazu en Pasco y Ucayali. Arroz, cacao, reforestación y ganadería en el valle del Monzón en Huánuco. Café, ganadería para leche, arroz, maíz, palma aceitera y pijuayo para palmito en el Huallaga Central en San Martín.

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7) 8)


Café, achiote, cochinilla y ganadería en el Alto Urubamba (Quillabamba) en el Cusco. Café, cacao, cítricos y ganadería en los valles del Alto Inanmbari y Alto Tambopata en Puno.

El esfuerzo realizado en diez años, la mitad con cooperación internacional y el resto con fondos del Tesoro Público, ha sido ineficiente si se lo juzga a partir de los objetivos buscados, ya que no se ha reducido la pobreza rural, el desarrollo integral sustentable está pendiente, la migración hacia la selva se mantiene, ha continuado la tumba y quema de bosques para coca pero también para productos del “desarrollo alternativo”, y los cultivos de coca con fines ilícitos se han dispersado y convertido en un “blanco móvil”. Quizá eran demasiados objetivos para tan pocos recursos nacionales e internacionales que buscaban resolver un problema enormemente complejo. Son varias las razones técnicas, sociales y políticas para que haya sido así; aquí se mencionan solo diez: 1) 2)

3)

4)

5)

6)

7)

8)

Se partió del principio de erradicar cultivos de coca, sin entender las complejidades socioculturales y económico-ecológicas que este cultivo entraña. No se identificaron productos y actividades que concordaran con la disponibilidad y aptitud de los suelos y con el conocimiento propio de las poblaciones de cada zona. En varios casos las opciones productivas seleccionadas no eran compatibles con zonas agroecológicas de selva alta que, en general, no son aptas para la agricultura de exportación. Parte importante de los productos agrícolas promovidos no estuvieron orientados a la construcción de mercados locales y regionales sino a la exportación, y sus precios fueron fluctuantes y empezaron a declinar en 1999-2003. Hubo deficiencias en la elección del paquete tecnológico-productivo para la unidad familiar campesina, cuyo principal recurso disponible es la mano de obra familiar. Varias actividades económicas alternativas no consiguieron los rendimientos esperados, lo que terminó por inducir a los productores a regresar a la producción de coca. Si bien algunos productos eran rentables en el corto plazo comparados con la coca —arroz, frijol, palma, cacao, ajonjolí y barbasco, por ejemplo—, no tuvieron mercados seguros y sostenibles. La información hacia los agricultores subestimó costos y sobreestimó ingresos, y los condujo a desarrollar actividades que no resultaban rentables.

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9)

No se logró impulsar actividades agro-silvo-pastoriles sostenibles para la unidad familiar campesina, cuya mano de obra disponible recorre diversos pisos ecológicos durante el año. 10) No hubo acceso a crédito rural favorable, puesto que los sistemas crediticios existentes son incipientes y se otorgan para actividades urbano-comerciales de ingresos medios con garantías prendarias, lo que afectó la competitividad de sus productos. En resumen, la experiencia impulsada en el Perú tuvo cuatro faltas estratégicas: 1) falta de estudios previos de zonificación económico-ecológica; 2) falta de participación de las familias campesinas y autoridades locales en las decisiones de los programas; 3) falta de construcción de mercados locales en zonas no aptas para la agricultura de exportación y monoproducción; y, 4) falta de sustentabilidad económica y sostenibilidad ecológica de los planes, programas y proyectos.

ENTRE EL “DESARROLLO ALTERNATIVO” Y LA ERRADICACIÓN El señor Dante Deza, productor campesino del valle del Alto Inambari en la selva de Puno, compartió con el autor de este trabajo su frustración sobre el “desarrollo alternativo” en un taller organizado por el proyecto AIDIA-GTZ en 1999, cuando señaló:4 Para nosotros el desarrollo alternativo es que solicitamos sal para hacer charqui y nos entregan detergente con el que no sabemos lavar ropa; pedimos semillas y crédito para plantar y nos plantan cemento y piedras para inaugurar; deseamos asistencia técnica y capacitación agropecuaria y nos dan talleres participativos para sacarnos información; pedimos información sobre los fondos internacionales y nos dicen que no se puede porque es secreto.

Palabras más, palabras menos, esta misma frustración es la que sienten muchos agricultores de las cuencas cocaleras, y de ahí sus protestas.5 4

5

Proyecto Piloto de Asesoría e Investigación para el Desarrollo Integral Andino-Amazónico (AIDIA) de la GTZ, que operó entre junio de 1996 y agosto de 1999 en el diseño de políticas y estrategias de desarrollo alternativo, proyecto del que el autor fue coordinador nacional hasta su culminación (véase Cabieses, Hugo y Udo Theilen, editores: Conceptos, tipologías y estrategias para el desarrollo alternativo en el Perú. Lima: AIDIA-GTZ, 1999). Durante el 2002 se produjeron seis huelgas campesinas (Quillabamba, Tingo María, Monzón, Aguaytía y dos veces en el Apurímac-Ene) y dos marchas de sacrificio (Monzón hacia Huánuco y Apurímac-Ene hacia Ayacucho), con miles de pobladores de las cuencas coca-

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En el ámbito internacional, en este tema se ha pasado de un enfoque de erradicación y sustitución de cultivos (el Asia en la década de 1970) a otro de erradicación y sustitución de rentas (Bolivia y el Perú en el decenio de 1980), para llegar durante la década de 1990 y lo que va del siglo XXI a cuatro enfoques en competencia que, en gran parte, impiden políticas andinas comunes:6 1)

2)

3)

4)

Acciones de desarrollo alternativo sin erradicación forzosa y con los campesinos como interlocutores válidos (el Perú en la primera mitad de la década de 1990). Acciones previas de erradicación manual compensada y/o forzosa sin compensación para después impulsar estrategias de desarrollo alternativo (Bolivia hasta 1998 y el Perú desde 1996). Intensa erradicación y fumigación de cultivos como condición previa para estrategias de desarrollo alternativo (Colombia desde principios del decenio de 1990).7 Acciones de desarrollo integral como alternativa con autorreducción gradual, manual y concertada de cultivos de coca (el Perú desde agosto del 2002).8

Dos décadas después, la evolución de los impactos económicos, ecológicos, sociales y político-institucionales del “desarrollo alternativo”9 deja mucho que

6

7

8 9

leras movilizados por dos temas básicos: 1) que no se erradiquen forzosamente sus cultivos de coca; y, 2) el fracaso del “desarrollo alternativo”, ante lo cual plantearon participar en una estrategia diferente (véase Cabieses, Hugo: Valles cocaleros, demandas campesinas y estudio/encuesta sobre coca legal. Lima: DRIS, 2002b). Con estos mismos planteamientos y otros más, como la revalorización-industrialización de la hoja de coca, el empadronamiento de los agricultores cocaleros y la necesidad de impulsar una estrategia de reducción gradual y concertada de cultivos de coca, se desarrollaron huelgas y marchas campesinas hacia Lima en los años siguientes (véase Cabieses, Hugo: “Sobre coca, cocaleros y drogas: Fallos satánicos y debates de fondo”, en Debate Agrario n.º 39. Lima: CEPES, 2005). Véase la periodización que proponen Mederiz y Male (Mederiz, Ignacio y Jean Pierre Male: El desarrollo alternativo en el área andina: Guía práctica. Barcelona: Estudis S.A., 1997). El esquema de los enfoques es de Farell y O’Brien (Farell, Graham y Peter O’Brien: “Estrategias para la reducción de oferta de drogas ilícitas”, en Debate Agrario n.º 22. Lima: CEPES, 1995), y se ha agregado el último con base en la experiencia del autor en Devida (Cabieses, op. cit., 2002c). En Bolivia las fumigaciones están prohibidas desde la ley 1008 de 1988. En el Perú, apenas en marzo del 2000 se dio un decreto supremo que prohibió el uso de plaguicidas para la erradicación de cultivos de coca. Se ha presentado una ley en el Congreso de la República para ratificar esta prohibición, debido a que existe una fuerte presión externa para que el Perú adopte esta política. Estuvo aplicándose como proyecto piloto en Aguaytía, una parte del Alto Huallaga y el Apurímac-Ene, a consecuencia de las huelgas y marchas (Cabieses, op. cit., 2002b). Véase la propuesta metodológica del autor de este trabajo sobre las cuatro sostenibilidades

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desear si se las mide a partir de los objetivos buscados: disminución de cultivos con fines ilícitos, desarrollo rural integral de las zonas cocaleras y superación de la pobreza. Parece haber consenso acerca de que se trata de un gran fracaso, y existe controversia en relación con el “desarrollo rural” a secas. La discusión no es solo académica, ya que las zonas en las que se impulsa lo primero restan recursos para otras zonas y sectores de atención del Estado y la cooperación internacional.10 En el ámbito internacional, las diferencias son notables entre un país y otro,11 pero existen dos fenómenos condicionantes: 1) 2)

La evolución del mercado de la cocaína y sus precios, que determinan las superficies globales de cultivos en los tres países. La reestructuración de la producción de hoja y pasta inducida por los propios traficantes que se adaptan con facilidad, rapidez y eficiencia a las acciones de interdicción y a los cambios en los patrones de consumo.12

Quien esto escribe y otros investigadores hemos planteado que, como consecuencia de la estrategia ineficaz de erradicación forzosa con fumigación o manualmente, a la que se suma el fracaso del “desarrollo alternativo” y el incremento de los precios de la coca y derivados, se han producido tres fenómenos colaterales que han agravado la problemática: el efecto “globo” o traslado de los cultivos de coca de una región o país a otro;13 el efecto “mer-

10

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12 13

y sus entornos en Cabieses, op. cit., 2002a y 2002c, pero también el análisis sobre los impactos en Thoumi, op. cit., 2002. El ex consejero presidencial para la lucha contra las drogas, Ricardo Vega Llona, dijo en noviembre del 2001: “El desarrollo alternativo ha sido un fracaso y la guerra contra las drogas la estamos perdiendo”. El entonces embajador estadounidense en el Perú, John Hamilton, señaló que lo afirmado no era cierto y Vega Llona retrucó: “Ha habido éxito técnico-agrícola pero fracaso económico generalizado, y la guerra contra las drogas no la estamos ganando”. En mayo del 2002, Vega Llona renunció a su cargo y Hamilton ya no es Embajador en nuestro país. Las instituciones que trabajan en desarrollo rural argumentan que la concentración de recursos en “desarrollo alternativo” resta atención y financiamiento para otras zonas con niveles de pobreza mayor o con mejores potencialidades ecológicas y económico-productivas (véase una extensa discusión en Cabieses y Musso, op. cit., 1999). Véase un cuadro comparativo en Cabieses, Hugo: “Ruralización del desarrollo alternativo en el Perú: Debates, tipologías y reconsideraciones”, en Memorias del seminario internacional “La Nueva Ruralidad en América Latina”. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana-Facultad de Estudios Ambientales y Rurales-Maestría en Desarrollo Rural-Departamento de Desarrollo Rural y Regional, 2000. Maestría en Desarrollo Rural 20 años, tomo II. Bogotá, 2001. Más recientemente, Thoumi (op. cit., 2002) presentó un análisis comparativo de los impactos del “narcotráfico” y las políticas de drogas en los países andinos. Mederiz y Male, op. cit., 1997, p. 38. Como lo que sucedió en el Perú hacia Colombia entre 1993 y 1997. En los tres países andinos el cultivo de coca en 1992, según cifras “oficiales”, era de 211.700 ha, y en el 2001 fue

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curio”14 o dispersión de cultivos en una misma zona o en múltiples zonas; y el efecto “membrana”15 o fronterización, que es la ubicación de cultivos ilícitos en las fronteras entre países. El resultado es que en el Perú hemos tenido un comportamiento errático de los cultivos de coca, expresado en los siguientes resultados: 1)

2)

3)

4)

Incremento sostenido de precios y cultivos de coca entre 1975 y 1990, de 30.000 ha a 150.000 ha. Resultado: Inestabilidad social, violación de derechos humanos, subversión y terrorismo ligado al tráfico ilícito de drogas. Estancamiento de los precios y cultivos de coca entre 1991 y 1994 en alrededor de 130.000 ha. Resultado de la descriminalización de los agricultores cocaleros: Control de la subversión y el terrorismo. Disminución dramática de los precios de coca y derivados, así como de los cultivos entre 1995 y 1997 en hasta 51.000 ha. Resultado: Relativo éxito del “desarrollo alternativo”, control militar de la subversión y el terrorismo y control estatal sobre el incipiente movimiento de agricultores cocaleros. Nuevo incremento de precios y cultivos de hoja de coca desde 1998 (hasta 65.000 ha actualmente).16 Resultado: Fracaso relativo del “desarrollo alternativo”, grandes movilizaciones de los agricultores cocaleros y ‘embolsamiento’ de la subversión y el terrorismo ligado al tráfico ilícito de drogas.

Pese a los fracasos, en estos años ha habido experiencias importantes, cuyas principales lecciones han sido ya sistematizadas en este trabajo y en otros artí-

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de 223.700 ha, pese a haber erradicado y fumigado más de 455 mil ha durante el mismo periodo (Cabieses, op. cit., 2002b). Fue Ricardo Soberón quien comenzó a describir el fenómeno de esta manera a principios del 2000. Este efecto se evidenció en el Perú entre 1996 y el 2000, al reiniciarse la política de erradicación forzosa de cultivos de coca y también en Bolivia entre 1997 y el 2001, con la aplicación del “Plan Dignidad”, circunstancias ambas en las que surgieron cultivos nuevos en varios valles donde anteriormente no se habían registrado. Eduardo Musso acuñó el término a mediados del 2001, cuando comenzaron a registrarse cultivos de coca en el río Putumayo, fronterizo con Colombia, en el Yavarí con el Brasil y en los ríos Inambari y Tambopata con Bolivia. Fenómeno similar sucedió en el sudeste asiático entre Laos y Tailandia en la década de 1980 o en Colombia con Venezuela y el Ecuador entre 1992 y 1999. Junto con Ricardo Soberón, Róger Rumrrill, Eduardo Musso, Ibán de Rementería y otros (véase Hablan los diablos: Coca, Amazonía y narcotráfico en el Perú. Escritos urgentes. Quito: Abya Yala/TNI/MLAL, 2005) hemos cuestionado las cifras oficiales sobre cultivos de coca del régimen de Fujimori por ser “políticas”, no técnicas y producto de “éxitos virtuales” necesarios a la administración estadounidense (véase también Cabieses, Hugo: Perú: Cultivos de coca, éxito virtual y mesa de donantes. Lima: DRIS, 2000). En abril del 2002 hice unas declaraciones al respecto y, como trabajaba en Devida, me obligaron a “rectificarlas”, pero no la cifra proporcionada: 60 mil ha de cultivo en el 2001 frente a las 34.100 “oficiales” (véase El Comercio del 8 y 10 de abril del 2002).

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culos.17 Aun así, para efectos de lo que aquí se discute es conveniente resumir cuatro lecciones: 1)

2)

3)

4)

17 18

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El desarrollo integral como alternativa, que no es un modelo único sino que debe aplicarse de forma particular en cada zona,18 no es compatible con la erradicación compulsiva o fumigación de cultivos y, por lo tanto, su reducción debe ser una consecuencia del desarrollo y no una precondición para ello. Se debe promover la participación voluntaria de las organizaciones de productores existentes, partiendo de sus demandas y orientando al mercado sus propuestas productivas, desarrollando capacidades empresariales sobre la base de siembra por contrato, adoptando para ello metodologías participativas, con perspectiva de género, respeto de las diferencias y valoración de las culturas nativas. Dadas las condiciones agroecológicas de las zonas de cultivos de coca, por lo general no aptas para producción agrícola extensiva, es preferible no priorizar la recuperación de cultivos tradicionales de exportación (como el café y el cacao) y tampoco el monocultivo (como el arroz y el maíz), sino la construcción de mercados locales, la diversificación productiva inspirada en la ancestral articulación de pisos ecológicos y el manejo sostenible de la biodiversidad andino-amazónica, articulando convenios de bolsa de productos con empresas regionales y municipios de las zonas altoandinas y de la costa. El Estado y la cooperación internacional deben facilitar y promover, más que donaciones y subsidios ‘ciegos’ o indirectos, la inversión privada nacional y extranjera en las zonas cocaleras por medio del impulso de sistemas de agricultura por contrato y la creación de clusters o conglomerados territoriales que garanticen competitividad de actividades diversas, que no solo deberían ser agropecuarias sino también de generación de ingresos familiares alternativos a los de la producción de coca con fines ilícitos.19

Véase Cabieses, op. cit., 2000, 2002a y 2002c. En mi concepto es imposible la aplicación de una “plantilla” de desarrollo rural en una zona como la selva alta, extremadamente diversa y dispersa. Por ello, he sugerido una “tipología” de cuencas cocaleras —tradicional, antigua y reciente— definida por las características de su articulación con el cultivo de coca y la historia sociodemográfica de cada zona, pero aun así debe adecuarse las formas de intervención del desarrollo en cada cuenca, enmarcando las propuestas en una Estrategia Nacional (Cabieses y Theilen, op. cit., 1999 y Cabieses, op. cit., 2001), que en mi opinión no existe aún, por lo menos aprobada entre el Gobierno, el Parlamento y la sociedad civil (Cabieses, op. cit., 2002b). Previamente el Estado debe garantizar las condiciones de estabilidad institucional y jurídica, tranquilidad social y de seguridad ciudadana en las zonas cocaleras para que la inversión pueda fluir.

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PEQUEÑA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA Y ZONAS COCALERAS El debate teórico y la experiencia práctica sobre la siembra por contrato como forma de articulación entre pequeños agricultores y empresas industriales en el Perú y América Latina es relativamente reciente. Aunque la integración vertical, las restricciones a ella, la doble marginalización, el riesgo moral del minorista, el comportamiento oportunista, la diferenciación de precios, la competencia intermarcas y los carteles se conocen y practican desde los albores del capitalismo moderno en los países centrales, la siembra por contrato como fenómeno en ascenso en América Latina tiene menos de quince años.20 Con los procesos de reformas agrarias de la década de 1960, el impulso de las políticas de ajuste estructural de las de 1970 y 1980 y la generalización de las políticas neoliberales durante el decenio de 1990, los sectores agropecuarios de la mayoría de los países latinoamericanos quedaron rezagados y en ello se produjo: 1) 2) 3) 4)

Una desarticulación creciente entre la agricultura tradicional y la industria manufacturera. Una dramática falta de competitividad internacional de la agricultura y la agroindustria. Un pronunciado retraso tecnológico y de productividad de la producción agropecuaria, particularmente alimenticia. La coexistencia de una agricultura familiar campesina atrasada con una agricultura empresarial moderna pero con serios problemas de competitividad.

El resultado de lo anterior ha sido una mayor pobreza en el campo, el incremento de la polarización y la exclusión social, la migración poblacional hacia la selva y las grandes ciudades y el consiguiente incremento del deterioro del medio ambiente con la proliferación de la única actividad agroindustrial rentable y con ventaja comparativa y competitiva: la hoja de coca y sus derivados con fines ilícitos.

20

El estudio de la CEPAL sobre el tema (Comisión Económica para América Latina/Oficina Regional para América Latina y el Caribe de la FAO/Sociedad Alemana de Cooperación Técnica: Agricultura y pequeña agricultura: Vínculos, potencialidades y oportunidades comerciales. Santiago de Chile: Naciones Unidas-CEPAL/FAO/GTZ, 1998) contiene una bibliografía sobre agricultura por contrato en la que la referencia más antigua data de 1990. Este estudio incluyó casos seleccionados de dieciséis países latinoamericanos y se realizaron seminarios y talleres durante los años 1995 y 1996.

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Algunas diferencias generales en el nivel latinoamericano entre la agricultura campesina y la empresarial han sido sistematizadas por Schejtman, de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), de la siguiente forma:21 1) 2) 3)

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6)

El objetivo de la producción campesina es la reproducción familiar, pero el de la empresarial es maximizar ganancias y acumular capital. El origen de la fuerza de trabajo de la producción campesina es familiar, mientras que el de la empresarial es asalariado. El compromiso laboral del jefe con la mano de obra es absoluto en la agricultura campesina, pero inexistente en la empresarial, salvo por obligación legal. La tecnología es de alta intensidad de mano de obra y baja densidad de capital e insumos comprados por jornada de trabajo en la agricultura campesina, mientras que en la empresarial es mayor la densidad de capital y la proporción de insumos comprados en el valor del producto final. El destino del producto y el origen de los insumos son parcialmente mercantiles en la economía campesina —autoconsumo y trueque— y totalmente destinados al mercado en la agricultura empresarial. Los componentes del ingreso neto son en producto, indivisible y parcialmente en especie en la agricultura campesina, mientras que en la empresarial se trata de salarios, rentas y ganancias exclusivamente pecuniarias.

La producción campesina en las zonas cocaleras es mucho más complicada que la descrita, por lo menos en el Perú, donde tiene las siguientes características:22 1)

2)

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La mayoría de la población y de los productores agropecuarios son de origen migrante de primera generación, por lo que tienen escaso apego a la propiedad de sus tierras y la titularidad y casi nulo conocimiento del manejo de los bosques. Existe una escasa población nativa —asháninkas, machiguengas y shipibo/conibo— que conoce el uso sustentable de los recursos, pero esta se

Véase CEPAL/FAO/GTZ, op. cit., 1998, y Schejtman, Alfredo: “Economía campesina: Lógica interna, articulación y persistencia”, en Revista de la CEPAL n.º 11. Santiago de Chile: CEPAL, 1980. LC/G.1123. Las particularidades del pequeño productor cocalero han sido descritas por Eduardo Musso en un trabajo pionero, en el que propone centrar el análisis en la unidad familiar campesina y en el uso de su disponibilidad de mano de obra como único recurso excedente (Musso, Eduardo: Productores y sus organizaciones en zonas cocaleras del Perú: Un enfoque para la investigación agraria hacia el desarrollo alternativo. Lima: Proyecto IICA-GTZ, 1998).

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4)

5)

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encuentra en permanente conflicto con los colonos informales que invaden sus territorios comunales y depredan sus bosques. El nivel educativo general es escaso y es muy reducida la experiencia en el manejo de procesos económicos complejos en entornos de mercado libre, salvo en casos excepcionales y focalizados de producción de café, cacao, arroz, maíz y, más recientemente, palma aceitera, ajonjolí y palmito. Se trata de población joven y pobre con limitada institucionalidad, débil organización campesina/empresarial e incluso gremial, endebles vinculaciones fuera de la zona por falta de comunicaciones, escasos recursos públicos y privados por los años de la violencia y la marginalidad y reducidos conocimientos productivo-culturales en zonas de trópico húmedo por ser población mayoritariamente migrante de la sierra. La mano de obra no especializada es excedentaria y los recursos de capital son escasos, y la producción de coca se da en pequeñas parcelas atomizadas y dispersas con campesinos que la cultivan como respuesta a sus estrategias de sobrevivencia y complemento de ingresos. Existen hasta cuatro formas genéricas de actuar como agentes económicos: nativos con economía natural, campesinos en economía doméstica, jornaleros con economía doméstica de subsistencia y empresarios de rentas y/o de economía del capital, pero otra clasificación sugiere agrupar los agentes económicos en tres grandes roles: conductores de parcelas grandes y/o pequeñas, mano de obra residente y/o migrante-temporera y comerciantes acopiadores y/o proveedores. En general, en el Perú la producción de coca para su uso legal o ilegal no se da en condiciones de monoproducción y, a diferencia de Colombia, en el país no se han detectado explotaciones con extensiones empresarialmente apreciables.23 En estas circunstancias, el principal recurso productivo con el que cuenta la unidad doméstica campesina son sus propias capacidades laborales y, por lo tanto, organiza sus procesos tomando como base de

Lo dicho puede corroborarse indirectamente por el hecho de que con la crisis de la economía de la coca en 1995 —por las causas analizadas en Cabieses, op. cit. 2002b y 2002c—, si bien las economías campesinas se vieron seriamente afectadas por la contracción del mercado ilegal, no se generaron migraciones masivas ni alarmante pauperización, salvo casos puntuales. En Colombia la producción “empresarial” de coca puede llegar a extensiones de 50 ha y 100 ha por productor (Thoumi, op. cit., 2002). En Bolivia se trata de medianas, entre 5 ha y 10 ha en promedio (véase Laserna, Roberto: Veinte juicios y prejuicios sobre cocacocaína. La Paz: Edición CLAVE, 1996), en tanto que en el Perú son pequeños productores con entre media ha y 3 ha de cultivos de coca (Cabieses, op. cit., 2001).

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cálculo el jornal invertido y no la rentabilidad del capital, que para ellos es secundaria. Las estrategias de diversificación productiva en zonas cocaleras están condicionadas por procesos agropecuarios en los que compatibilidad, complementariedad y simultaneidad son condiciones de subsistencia de la unidad doméstica: hilado con pastoreo, cultivos anuales con perennes, agricultura con minería, artesanía y comercio, etcétera, todas ellas como actividades económicas distintas pero compatibles, complementarias y muchas veces simultáneamente realizadas. Aunque la unidad familiar campesina no logra optimizar el 100 por ciento de su potencial laboral —la curva de utilización diaria es muy desigual—, existen momentos en los que las demandas productivas son mayores que el recurso disponible de mano de obra. Por ello, en convenio con unidades domésticas vecinas, mediante mecanismos de faena comunal o ayni, centro neurálgico de la reciprocidad andino-amazónica, reciben y otorgan recursos laborales adicionales.

Finalmente, es sabido que en entornos campesinos, a diferencia de una economía moderna con fines de reproducción del capital, el dinero tiene un valor instrumental como medio de cambio y pago diferido para acceder al consumo de medicinas, máquinas, aparatos electrónicos, etcétera. Las otras dos definiciones del dinero/mercancía, como medida de valor y como medio de atesoramiento, no están plenamente incorporadas o lo están muy débilmente en su cultura: parecería que los patrones de medida de valor se correlacionan más bien con niveles de bienestar familiar. Tal como sostiene Musso: “Si queremos entender los procesos económicos de los campesinos desde su propia perspectiva, que es la que finalmente los hace movilizarse, debemos manejar una contabilidad desde los intereses de la unidad doméstica, y no solo desde los intereses del ejercicio del capital en actividades productivas”.24 En el contexto descrito, sin cuestionar la actual ortodoxia neoliberal y con las características diferenciadas de la unidad familiar campesina que existen en las zonas cocaleras, ¿es posible impulsar modelos de coordinación vertical tipo siembra por contrato? Creemos que sí, aunque con limitaciones, y a ello apuntan las dos siguientes reflexiones basadas en experiencias ajenas y propias.

24

Musso, op. cit., 1988.

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CLUSTERS Y AGRICULTURA ALTERNATIVA DE CONTRATO Es conocido que la articulación entre empresas que poseen capital y capacidad gerencial para el aprovisionamiento de insumos en la búsqueda de competitividad y la pequeña producción campesina que dispone de abundante fuerza laboral y tierra relativamente disponible para ser usada o en propiedad, suele realizarse en tres modalidades no excluyentes:25 1)

2)

3)

La integración vertical, en la que la empresa contrata trabajo asalariado y compra o arrienda tierra, internalizando las transacciones como si formaran parte de la empresa, en tanto que la pequeña producción vende lo que tiene en abundancia: disponibilidad de tierra y mano de obra, en este caso como asalariado. La agricultura de contrato, en la que la empresa selecciona candidatos, entrega recursos y supervisa el cumplimiento, mientras que el pequeño productor acepta el contrato y provee tierra, trabajo y producto o insumo. El mercado abierto, en el que los precios son el principal mecanismo de coordinación y la empresa compra directamente insumos a cualquiera, y la pequeña producción compra insumos y vende productos al mejor postor.

En este esquema y sus combinaciones, la empresa busca calidad, cantidad, regularidad y flexibilidad, y puede cambiar de rubro o irse a otra región de acuerdo con la ganancia que obtenga. Por su lado, la pequeña producción busca utilizar adecuadamente sus recursos tierra y fuerza laboral en función del bienestar familiar, el ingreso monetario esperado, los riesgos en los que incurre y la mayor utilización de sus recursos —jornales y parcelas acordes con los tiempos biológicos y estacionales—, lo que podría llevarla a buscar otros destinos para el uso de sus recursos. Un cluster o conglomerado, según Cano,26 se refiere a: Masas críticas localizadas en sitios específicos en un campo determinado de la actividad económica, concentraciones geográficas de individuos, familias, empresas o

25

26

Véase CEPAL/FAO/GTZ, op. cit., 1998, tomado de Runsten, D. y N. Key, consultores: Agricultura de contrato en los países en desarrollo: Aspectos teóricos y análisis de algunos ejemplos en México. Santiago de Chile: CEPAL, 1996. LC/G.1123. Al parecer, no existe palabra equivalente en español; la que más se le acerca sería “conglomerado”, según nos explica Cano (Cano, Carlos Gustavo: La nueva agricultura: Una contribución al proceso de paz en Colombia. Bogotá: TM Editores/Fundación Social/IICA/, 1999).

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instituciones interconectadas, que incluyen proveedores especializados de insumos, componentes de maquinaria e infraestructura, prestación de servicios especializados en los renglones predominantes en la zona, disponibilidad de mano de obra experta y una sólida cultura organizacional resultante del desenvolvimiento de los mismos individuos, familias, empresas e instituciones.

Los clusters más célebres de los Estados Unidos son Silicon Valley en la computación y la informática, Hollywood en la industria del cine, California en vinos, New Jersey y Pennsylvania en farmacéutica, Massachussets en instrumental médico y Wall Street en finanzas. Luego de mencionar otras experiencias en Europa, el Japón y América Latina, Cano sostiene que los clusters estimulan al mismo tiempo la competencia y la cooperación y, de esta manera: […] pueden representar una forma organizacional sólida que garantice eficiencia, eficacia, flexibilidad, innovación, generación de nuevos negocios y, en últimas, competitividad, algo similar a lo que sucede en los cultivos de uso ilícito, pero bajo el dominio absoluto de sus redes de compra y comercialización que mantienen sojuzgados a los productores.27

Algunos clusters posibles en las cuencas cocaleras del Perú principalmente orientados a mercados locales y regionales, pero parcialmente a la exportación, en este último caso aprovechando el arancel cero de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas y Erradicación de la Droga (APTDEA) estadounidense y los beneficios del Sistema General de Preferencias (SGP) europeo, aunque no así los “beneficios” del Tratado de Libre Comercio (TLC) que ha sido acordado por los gobiernos del Perú y los Estados Unidos, pero aún no en los parlamentos respectivos, podrían ser los siguientes:28 1) 2) 3)

27 28

Algodón-desmotadora-textiles-confecciones en San Martín-Shapaja-Huallaga Central y en Padre Abad-Aguaytía. Palma aceitera-extracción-refinación en Tocache-Uchiza y/o Padre AbadAguaytía. Arroz-maíz sorgo-soya o yuca amarga-avicultura en San Martín-Tarapoto en el Huallaga Central y Alto Mayo.

Cano, op. cit., 1999. Devida, en coordinación con el Ministerio de Agricultura, ha optado por conseguir financiamiento para impulsar dos clusters: palma africana para aceites y grasas y caña para etanol. El segundo caso ha sido un absoluto fracaso.

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4)

Madera comercial-vivienda-recuperación del bosque-servicios ambientales-ecoturismo en el Huallaga Central-Cordillera Azul y/o Padre AbadAguaytía. 5) Piscicultura-procesamiento-comercialización en Pucallpa-Ucayali y/o San Martín-Yurimaguas-Bajo Huallaga. 6) Frutas-hortalizas-pulpas-jugos y derivados-comercialización en Tocache-Alto Huallaga-Tingo María y/o Pichis-Palcazu. 7) Caña-procesamiento-etanol carburante en San Martín-Huallaga Central y/o Padre Abad-Aguaytía. 8) Pastos-bovinos-carne-leche-quesos y derivados-comercialización en Tocache-Alto Huallaga y/o Pichis-Palcazu. 9) Cacao-procesamiento-comercialización en Huánuco-Tingo María-Alto Huallga, en San Martín-Tocache-Alto Huallaga y/o en Apurímac-Ene. 10) Cafés especiales (gourmet y orgánico)-procesamiento-sellos ecológicos y de denominación de origen-comercio justo, en San Martín Alto Mayo, La Convención-Quillabamba, Apurímac-Ene e Inambari-Tambopata. En la coordinación vertical, el eje está constituido por la empresa y la pequeña producción en cadena productiva. En los clusters el eje es la competitividad de la zona geográfica en la que se ubican conjuntos de empresas y pequeños productores en conglomerados. Son dos caras de una misma medalla que se complementan para finalmente garantizar competitividad. Es decir, empresa y pequeños productores en cluster para desarrollar una cuenca cocalera con agricultura de contrato como alternativa a los cultivos de coca con fines ilícitos. Como se sabe, cantidad y calidad del producto, formas y momentos del pago, determinación de los precios por pagar y plazos de entrega son los temas básicos de discusión para la empresa en una agricultura de contrato. Por su lado, el pequeño agricultor discute la entrega total o parcial del insumo —una parte puede destinarla al autoconsumo o al trueque—, la provisión de insumos —semillas, fertilizantes y controladores de plagas— para la producción agrícola, el otorgamiento de crédito o avío parcial o total de la operación, la provisión de asistencia técnica principalmente para la poscosecha y el aporte “gerencial” de la empresa que sugiere cómo y cuándo se debe realizar cada una de las faenas. En esta forma de coordinación vertical la característica central es que existe dependencia mutua en inversiones e insumos específicos, así como interacción frecuente y adaptación cooperativa y, como consecuencia de esta “alianza estratégica”, los costos de supervisión y transacción, la distribución del riesgo y el reparto de las ganancias se dan en función del poder de “regateo” que

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cada parte tiene, lo que puede llevar a conductas oportunistas y transacciones eslabonadas.29 Las ventajas y riesgos para la empresa y el pequeño agricultor de una coordinación vertical son extensamente enumerados en el estudio citado de la CEPAL,30 pero aquí se destacarán los siguientes: 1)

2)

Las ventajas para el empresario son que delega en terceros los riesgos inherentes a la producción agrícola, evita relaciones salariales, no inmoviliza capital en tierras, tiende a reducir costos de producción, pero simultáneamente incrementa costos de transacción al aumentar el número de proveedores, entra en controversias indeseables por la complejidad de los contratos, no logra evitar la desviación de los insumos a otros competidores cuando los precios de compra bajan por razones de mercado, y corre el riesgo de rechazo de embarques por el uso no permitido de insumos. Las ventajas para el pequeño productor son mercado seguro con precio preestablecido, asistencia técnica que permite elevar la productividad por hectárea incorporando productos de mayor valor, aprovechamiento de la mano de obra familiar, posibilidad de extender nuevos conocimientos a otros productos tradicionales y probable uso de maquinarias y equipos de propiedad de la empresa, pero también asume posibles riesgos como la manipulación por la empresa de la calidad para regular precios y entregas, el sometimiento a las condiciones de la empresa, deficiencias en la asistencia técnica, pagos atrasados o falta de claridad en las transacciones y, sobre todo, posibilidad de caer en el monocultivo con la dependencia y vulnerabilidad que de ello se deriva.

El concepto de agricultura alternativa por contrato fue acuñado en 1999 por Cano, quien, en resumen, la define como: […] una modalidad que resulte, de manera simultánea, de pactos voluntarios de eliminación manual o mecánica de cultivos de uso ilícito y de acuerdos de competitividad, y debe propiciar la integración vertical hacia adelante de los productores primarios con procesos de agregación de valor, principalmente manufactura, almacenamiento, transporte y comercialización.31

29

30 31

Véase CEPAL/FAO/GTZ, op. cit., 1998, que citan a Dirven, M.: Agroindustria y pequeña agricultura: Síntesis comparativa de distintas experiencias. Santiago de Chile: CEPAL, 1996. LC/G.1663. Véase CEPAL/FAO/GTZ, op. cit., 1998, pp. 64 y 65. Cano, op. cit., 1999.

192


Luego señala que: De no lograrse esta mínima articulación a lo largo de los circuitos productivos, no podrán esperarse buenos resultados de los procesos de desarrollo alternativo, ya que, como bien se sabe, en la agricultura lícita el aporte de las cosechas apenas alcanza, como máximo, 10 por ciento o 15 por ciento del valor de los bienes al llegar a su destino final. Y es en el trecho restante de agregación de valor —90 por ciento u 85 por ciento, según el caso— donde yace la clave de la competitividad y, por ende, la única fuente cierta de acumulación de ahorro y capital, sin la cual jamás será posible que los cultivadores venzan su pobreza extrema.32

Sostiene Cano que hay que comenzar por reconocer que la solución no es simplemente imponer unos cuantos rubros de corto plazo o de subsistencia (como los granos, tubérculos y ganadería extensiva), que puedan crecer fácilmente y luego repartir créditos sin esperanza de recuperación para quienes prometan sembrarlos. Es indispensable y prioritario garantizar el funcionamiento eficiente e integrado de cadenas de agregación de valor (transformación primaria, agroindustrial, transporte, mercadeo, comercialización), bajo la propiedad de los mismos cultivadores o mediante relaciones de índole contractual con la agroindustria.

COCA Y AGRICULTURA POR CONTRATO EN EL PERÚ En el Perú hay por lo menos cuatro experiencias en zonas cocaleras relativamente exitosas aunque transitorias de agricultura por contrato, una de ellas como cluster. La primera es el cluster de la palma aceitera construido por el grupo Romero en 1985 en Palma del Espino, en el distrito de Uchiza, provincia de Tocache, con 5 mil ha sembradas como integración vertical, una planta procesadora de aceite crudo y refinado y otras 2 mil ha en producción de pequeños productores —ex trabajadores de Endepalma— que, en agricultura de contrato, venden sus racimos a la fábrica de Romero. Este es el proyecto agroindustrial privado más exitoso de la selva peruana, con producción destinada al mercado regional —principalmente Tarapoto, Pucallpa e Iquitos—, y actualmente se ha diversificado hacia palmito y jugos de frutas tropicales, además de jabón y productos de limpieza y tocador, estando pendiente una inversión de 1 millón de dólares para reconstruir la planta de Endepalma en Tananta, a 10 km de Palma del Espino, para elaborar aceite crudo.

32

Ibid.

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Una segunda experiencia fue la promoción del cultivo de ajonjolí orgánico como siembra por contrato para la exportación, en el valle del Apurímac-Ene entre 1996 y 1999, por la empresa privada SENSA —apoyada con un crédito revolvente del Fondo de Contravalor Perú-Canadá—, que garantizaba a los pequeños campesinos cocaleros organizados en la Federación de Productores Agropecuarios (FEPA-VRAE) la compra de ajonjolí a un precio fijo, provisión de asistencia técnica, herramientas y semillas. El proyecto impulsó la instalación de mil ha de ajonjolí en tres cosechas anuales, funcionó tres años y luego fracasó por razones gerenciales y de mercado.33 En tercer lugar, la promoción del acopio de barbasco y yuca como siembra por contrato para la producción de rotenona y almidón industrial entre los comités de barbasqueros del distrito de Santa Rosa, afiliados a la FEPA-VRAE, proyecto financiado por el Fondo Perú-Canadá por 1,5 millones de dólares y gerenciado por el Centro de Información y Educación para la Prevención del Abuso de Drogas (Cedro). El proyecto impulsó la renovación y/o instalación de mil ha de barbasco y 400 ha de yuca, construyó en Santa Rosa una planta procesadora de barbasco y otra de almidón de yuca, que en su mejor momento dio empleo a cincuenta personas y acopió barbasco y yuca a quinientos productores. No obstante, luego de cuatro años, el proyecto fracasó por dudas respecto del modelo empresarial de transferencia de la planta a los agricultores, mala gerencia administrativa y desarticulación entre la producción de rotenona y el mercado internacional.34 Una cuarta experiencia de muy corta duración se dio también en el Apurímac-Ene como siembra por contrato para el acopio de frijol y ajonjolí para la exportación entre la empresa privada Procesadora S.A. y la FEPA-VRAE, con el aval técnico y organizativo de la Asociación Civil DRIS. En dos cosechas seguidas, durante 1999 y el 2000, se acopió 100 t de frijol y 50 t de ajonjolí con dinero adelantado por la empresa —aproximadamente 30.000 dólares—, precio garantizado de compra y centro de acopio en Lima. La FEPA-VRAE debió garantizar calidad, cantidad, momento de entrega y transporte hasta el centro de acopio en Lima, pero a la tercera cosecha los problemas internos de la FEPA-VRAE, la competencia desleal de los acopiadores tradicionales del valle, el incumplimiento del transportista y los problemas en el centro de acopio en Lima, impidieron cumplir con estos requisitos, lo que condujo a la disolución del contrato y a la devolución del dinero adelantado.

33

34

Véase una evaluación de este proyecto en Cabieses, Hugo y Manuel Villavicencio: Entre la chacra y la utopía: Experiencias del Fondo en las cuencas cocaleras del Perú. Lima: Fondo Perú-Canadá, 1999. También existe una evaluación de este proyecto en Cabieses y Villavicencio, op. cit., 1999.

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DEBATE MIRANDO AL FUTURO Las recién mencionadas no son las únicas experiencias, pero bastan para preguntarnos, salvo en el caso de Palma del Espino, por qué estos proyectos de agricultura por contrato fracasaron o no fueron sostenibles en el tiempo. La respuesta podría girar en torno de los siguientes puntos: 1)

2)

3)

Desde mediados de 1998 se recuperaron sustancialmente los precios de la coca y se desplomaron los de los productos alternativos, con lo que los agricultores retornaron a sus chacras para limpiarlas y seguir produciendo coca en lugar de ajonjolí, barbasco y frijol: no hubo sostenibilidad debido al tipo de productos más bien estacionales. Las experiencias inicialmente exitosas y luego fracasadas tienen que ver con el entorno general que se desarrolló en el Apurímac-Ene, en el que varios proyectos de la cooperación internacional —principalmente el del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) y los financiados por USAID— priorizaron el apoyo “donado” a través de ONG y consultoras, sobre el esfuerzo productivo empresarial, lo que distorsionaba las expectativas de los agricultores en la zona e inhibía la presencia de empresas privadas. La crisis política, ética y financiera general del Estado entre 1997 y el 2000 no apoyó la continuación de iniciativas de este tipo y más bien entregó a la cooperación internacional la responsabilidad que le competía, esto es, tener un rol activo en la promoción de la empresa privada y las organizaciones de productores.

Como el tema de fondo son los cultivos de coca con fines ilícitos, una alternativa podría ser la legalización de las drogas, pero muchos consideran que ella no es “políticamente correcta” porque afecta las relaciones con los Estados Unidos, principal país consumidor de drogas y promotor de la prohibición.35 En este debate, aquí nos ubicamos entre los que propugnan una estrategia de domesticación de las drogas o, como plantean varios en Europa36 y los Estados Unidos,37 de reducción del daño, pero no aplicada unilateral35

36

37

Véase una discusión reciente en Rementería, op. cit., 2001; Thoumi, op. cit., 2002; Cano, op. cit., 1999, y Cano, Carlos Gustavo: Reinventando el desarrollo alternativo. Bogotá: Corporación Colombia Internacional, 2002. Véase ENCOD (European NGO Council on Drugs and Development): “Análisis: Un ejercicio en diplomacia. El Informe Anual sobre la Política de Drogas en Europa”, en Drogas y Desarrollo nº 35. Amberes, Bélgica, noviembre del 2002. Nadelmann, Ethan: “¿Guerra a las drogas o reducción del daño? Por una política con sentido común”, en Quehacer n.º 112. Lima: Desco, 1998, pp. 104-111.

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mente por los países del Norte sino globalmente con los del Sur. Esta posición ha sido resumida como sigue:38 1)

2)

3)

4)

38 39

40 41

El debate internacional sobre liberalización, legalización, despenalización y/o domesticación en el abuso del consumo de drogas, lamentablemente se realiza con exclusiones mutuas y adjetivadas, es poco científico y altamente politizado,39 pero la pregunta clave es si las políticas prohibicionistas, interdictivas, penal/represivas, criminalizadoras y/o de control de drogas están o no teniendo resultados para disminuir o mitigar el fenómeno. Por ello se plantea debatir sobre la domesticación40 del abuso en el consumo de drogas, propuesta por corrientes no oficiales relacionadas con el mundo académico y la sociedad civil en Europa, el Canadá y varios estados de los Estados Unidos. Aquí se sostiene que si la liberalización o legalización del consumo de drogas se adoptara unilateralmente en los países del Norte, los efectos en el Sur serían perjudiciales porque aumentaría el consumo abusivo de drogas sucias, la criminalidad no disminuiría, continuaría la corrupción y no traería beneficio económico alguno, debido a que las políticas neoliberales en el Sur han destruido sociedad civil y capacidad estatal para acciones de prevención y rehabilitación. Por el contrario, los efectos en el Norte probablemente serían de estabilización y posterior baja del consumo, disminución de riesgos de salud por impurezas, mitigación de la criminalidad y la corrupción de instituciones y beneficios económicos al incrementarse la producción y productividad, debido a que en los países del Norte las políticas privatizadoras y liberales no han llegado al extremo de destruir la estructura pública previsional —educación y salud— y el tejido social en las localidades. Por lo anterior, somos contrarios a políticas unilaterales de legalización del consumo de drogas, y estamos más bien de acuerdo con políticas de reducción del daño en toda la cadena del problema, debido a que la demanda de drogas parece no amainar, la oferta ha crecido y el tráfico se ha expandido41 y, por lo tanto, se trata de domesticar el fenómeno más que de insistir en políticas de “guerra a las drogas”.

Cabieses, Hugo: “Deuda, narcotráfico y hoja de coca: Una visión desde los países andinos”. La Paz: Acción Andina, 1993. Mimeo; y Cabieses, op. cit., 2002c. Véase una sistematización crítica en Del Olmo, Rosa: ¿Prohibir o domesticar? Políticas de drogas en América Latina. Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1992; y Nadelmann, Ethan: “Pensando seriamente en alternativas a la prohibición de las drogas”, en Drogas y control penal en los Andes. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1994, pp. 195-249. Concepto usado por la jurista venezolana Rosa del Olmo (op. cit., 1992), fallecida en 1999. Véase el último Global Illicit Drugs Trents 2002 de la ONDCCP de la ONU.

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5)


En este debate sobre liberalización o legalización de las drogas, que puede llevar a la despenalización de algunas de ellas, no estimamos conveniente confundir la exclusión de la hoja de coca de la Lista I de Estupefacientes de la ONU con el tratamiento que se debería dar a la marihuana y la amapola,42 ya que las implicancias culturales y de consumo de estas plantas naturales no son aplicables a los pueblos andinos, aunque podrían serlo para otros pueblos como los del norte del África, el Medio Oriente y el Sudeste del Asia.

Por los argumentos esgrimidos y mientras continúe siendo “políticamente incorrecto” plantear alternativas de legalización y/o despenalización de las drogas, a los países andinos no les queda otro camino que andar por el de la reducción del daño que, en el nivel de la producción, implica impulsar una estrategia de agricultura de contrato como alternativa con las características que aquí se han discutido. De acuerdo con lo señalado, y a partir de la experiencia adquirida y teniendo en cuenta los magros resultados, no queda otro camino que remar en sentido contrario a la estrategia impulsada hasta ahora, con los siguientes lineamientos: 1)

2)

3)

4)

42

El desarrollo rural integral no es compatible con acciones de erradicación compulsiva de cultivos de coca, cuya disminución debe ser una consecuencia del desarrollo y no una precondición para ello. Promover la participación voluntaria de las organizaciones de productores existentes en el impulso de los programas y proyectos, partiendo de sus demandas y orientando al mercado sus propuestas productivas. Apoyar el desarrollo de capacidades empresariales locales con base en la siembra por contrato, con metodologías participativas, perspectiva de género, respeto de las diferencias y valoración de las culturas nativas. Por las condiciones agroecológicas de las zonas de cultivos de coca que no son aptas para la producción agrícola extensiva, es preferible no priorizar la recuperación de cultivos tradicionales de exportación (como el café y el cacao), y tampoco el monocultivo (como el arroz y el maíz).

Este es un tema polémico y de discrepancia que he ventilado varias veces con mi amigo Baldomero Cáceres Santa María, gran defensor de la hoja de coca, propugnador de la liberalización del consumo de drogas de origen natural y uno de los más importantes eruditos sobre coca y ‘coqueros’ (Cabieses, Hugo: “Revalorización antihistórica y un debate necesario”, en Artículos, investigaciones y políticas alternativas sobre la hoja de coca. Lima: Ediciones Hoja Sagrada, 1995. Cáceres, Baldomero: “Historia, prejuicios y versión psiquiátrica del coqueo andino”, en Perú Indígena n.º 28. Lima: Instituto Indigenista Peruano/Editorial Mantaro, 1990).

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5)

6)

7)

8)

9)

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Fortalecer la construcción de mercados locales, diversificación productiva inspirada en la ancestral articulación de pisos ecológicos y manejo sostenible de la biodiversidad andino-amazónica y convenios de bolsa de productos con empresas regionales y municipios de las zonas altoandinas y de la costa. Más que donaciones y subsidios ‘ciegos’ o indirectos, el Estado y la cooperación internacional deben facilitar y promover la inversión privada nacional y extranjera. La inversión debe impulsarse a través de sistemas de agricultura por contrato y conglomerados territoriales (clusters) que garanticen competitividad y generación de ingresos familiares alternativos. Se debe impulsar el acceso a crédito rural en condiciones favorables a la producción agropecuaria y subsidiarla para sustentar ingresos regulares, adecuados y sostenibles. El Estado debe garantizar condiciones de estabilidad institucional y jurídica, tranquilidad social y seguridad ciudadana en las zonas cocaleras, para que las inversiones públicas y privadas puedan fluir.

A MANERA DE CONCLUSIÓN Para un sector importante aunque minoritario de los agricultores de la selva alta del Perú —son 50.000 cocaleros sobre 250.000 agricultores—, la coca es una planta intermediaria para no ser olvidados por el mercado, por el Estado y por el país. Pero es además una planta usada para ser incluidos y respetados como ciudadanos. ¿Por qué insistir en que los agricultores cocaleros son un problema? ¿Por qué no apoyar su propuesta de ser parte importante de la solución? Este mensaje, casi exigencia, está en todas las actas firmadas entre ministros y funcionarios de tres gobiernos —Fujimori, Paniagua y Toledo— y los representantes de agricultores y autoridades locales de diversas cuencas cocaleras. La coca es compleja y problemática. Tanto, que desde hace veinticinco años se hacen esfuerzos por erradicarla y se ha trasladado (efecto globo), dispersado (efecto mercurio) y fronterizado (efecto membrana). Pero, además, nos hemos enterado, por la encuesta del INEI/Devida, de que los ‘coqueros’ son más de lo que suponíamos —4 millones de personas, de las que 2 millones la consumen habitualmente—, y de que la Empresa Nacional de la Coca (Enaco) solo acopia 30 por ciento del total para consumo legal. Por lo tanto, no es realista seguir promoviendo que la única forma de resolver el problema de los cultivos de coca es erradicarlos como condición previa para un “desarrollo alternativo” incierto y generalmente fracasado.

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Es importante escuchar a nuestros sabios. Don Antonio Brack Egg, nuestro más importante ecólogo vivo —y ojalá que sea por muchos años—, dice en una reciente obra: La coca ocupa un sitial muy importante para sociedades andinas y amazónicas. Masticar su hoja proporciona al organismo proteínas, grasas, carbohidratos, vitaminas y minerales. Por ello, la solución al grave problema actual generado por el consumo de cocaína —uno de los 14 alcaloides de la planta de coca— no puede pasar por la erradicación de sus usos tradicionales.43

Pero oigamos también a agricultores cocaleros como Dante Deza o a doña Azucena Veramendi, agricultora cocalera y ex alcaldesa de Cuyaco en el valle del Monzón, que dijo lo siguiente a principios del 2004 durante el II Congreso de la Confederación Nacional de Productores Cocaleros del Perú (CONPACCP), realizado en Lima: “Para nosotros el desarrollo alternativo es que siembran los proyectos en una mesa, los cultivan en una pizarra, los cosechan en computadora y los venden en spots publicitarios de televisión”. Don Michel Portier, alcalde franco-puñeno de Carabaya, más peruano que las alpacas de Macusani, a propósito de un desinformado reportaje de un importante diario local, en una Carta Abierta que ningún medio ha querido publicar, dice que el informe termina por tergiversar: […] el rol cumplido por las autoridades de los gobiernos locales de Carabaya, el Presidente del Gobierno Regional, los congresistas de la República representantes de Puno y líderes de organizaciones sociales como las rondas campesinas, vencedoras contra el abigeato, quienes convergieron en sus acciones para decirle al Gobierno Nacional que el problema de los cultivos de coca no puede solucionarse reprimiendo a los agricultores y que la pobreza solo se combate con propuestas de desarrollo.

El 22 de noviembre del 2004 los alcaldes de Carabaya y San Gabán convocaron a una marcha por la paz, por la vida, por el diálogo y por el desarrollo: “[…] donde nos ratificaremos en nuestra demanda de soluciones integrales a la pobreza y al olvido de nuestras localidades”. Es necesario conversar con ellos y ellas, que buscan ser respetados e incluidos, que no quieren ser olvidados. La concertación y el diálogo no son síntoma de debilidad sino de humanidad, de inteligencia.

43

Empresa Editora El Comercio S.A.: Enciclopedia Temática del Perú, tomo VI: Ecología. Lima: Empresa Editora El Comercio S.A., 2004.

COCA Y MERCADO EN LA ECONOMÍA CAMPESINA YUNGAS Y CHAPARE EN BOLIVIA Roberto Laserna CERES

EL GOBIERNO DE BOLIVIA PUSO en vigencia la ley 1008, de Régimen de la Coca y Sustancias Controladas en 1987, pasado el boom de la coca, vencida la primera etapa de recuperación democrática y cuando se empeñaba en un proceso de estabilización y ajuste fiscal. Así adquirió carácter obligatorio la erradicación de los cultivos de coca, comprometida en la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, que se convirtió en la “contribución” boliviana a la lucha mundial contra el narcotráfico.1 Han pasado desde entonces casi dos décadas. Bolivia ya no es más el segundo productor de hoja de coca. Hace tiempo que Colombia asumió el liderazgo y puso a Bolivia por debajo del Perú. Hubo un momento en que Bolivia se acercó a la meta de cultivar solamente las 12 mil ha que la ley supone servirán para abastecer las necesidades del consumo legal, pero desde entonces los cultivos han vuelto a crecer, y al finalizar el 2005 se acercaban a las 30 mil ha (véase el gráfico 1); lejos de las 180 mil ha que se creía bajo cultivo en 1986 y lejos también de las 80 mil ha que se estima como cultivos en Colombia en el 2004,2 pero con tendencias claras a crecer.

1

2

Esa Convención fue reformada por un Protocolo en 1972, y aunque estaba focalizada en la prohibición del opio y el control de la adormidera o amapola, en su artículo 26 disponía dar a los arbustos de coca el mismo tratamiento de control, fiscalización y erradicación. La falta de cifras confiables alentó estimaciones excesivas y caprichosas que resultaban imposibles de conciliar pero políticamente muy útiles, pues en los hechos se podía escoger la que mejor se acomodara a los propósitos de los usuarios. He criticado los datos en Laserna, Roberto: 20 juicios y prejuicios sobre coca y cocaína. La Paz: Editorial Clave-Plural, 2002. La última proviene de UNODC-Gobierno de Bolivia: “Bolivia: Coca Cultivation Survey”. En: , 2005, p. 10.

200

ROBERTO LASERNA

GRÁFICO 1 TENDENCIAS DEL CULTIVO DE COCA EN BOLIVIA (ha) 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 Cultivos de coca (ha) Chapare Yungas

5.000 0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fuente: SINALTID.3

No solamente ha cambiado la estructura espacial de la agricultura cocalera a escala internacional, con el espectacular crecimiento de los cultivos en Colombia, sino también dentro de los países. En Bolivia, el Chapare ha pasado a ser una zona de relativa estabilidad y donde los campesinos se han planteado la meta de legalizar por lo menos una parte de los cultivos, mientras que los Yungas se han convertido en la zona de expansión más rápida de los nuevos cultivos de coca.4 Y también ha cambiado la estructura espacial de la industria ilegal del narcotráfico. A Bolivia llega coca peruana de contrabando y en Bolivia se produce pasta base y también clorhidrato. La exportación no tiene solamente como destino los Estados Unidos, pasando por Colombia, México o las islas del Caribe, sino que sale hacia el Brasil y la Argentina en busca de los mercados europeos.

3

4

Sistema de Información Nacional contra el Tráfico Ilícito de Drogas: “Base de datos del Sistema de Información Nacional contra el Tráfico Ilícito de Drogas”. La Paz: SINALTID, 2005 (no publicado). En las nuevas zonas de cultivo se ha encontrado áreas con rendimientos de hasta 4 t anuales de coca por ha, con ingresos netos que en promedio ofrecen 9 mil dólares por ha a los productores de la hoja. Estos datos provienen de la Unagrodi, la Unidad Agropecuaria de la Dirección de Reconversión de la Coca. Los resultados de sus investigaciones fueron difundidos en el 2005 a través de tres presentaciones digitales a las cuales se ha tenido acceso para la elaboración de este artículo. Esta fuente será mencionada en adelante como Unagrodi 2005.

COCA Y MERCADO EN LA ECONOMÍA CAMPESINA YUNGAS Y CHAPARE EN BOLIVIA

201

En estos procesos hay grupos organizados con altas inversiones y sofisticados sistemas de elaboración, transporte y distribución, pero también miles de pequeños productores y traficantes que ensayan su creatividad para burlar la vigilancia policial y ganar lo que para ellos representan pequeñas fortunas o, cuando menos, la diferencia entre la sobrevivencia y el trabajo por cuenta propia. Basta una mirada rápida para observar que, en estos veinte o más años de lucha contra la cocaína en el área andina, lo único que se ha logrado es cambiar las estructuras de la industria, obligándola a reorganizarse, relocalizarse y actualizarse tecnológicamente, pero sin haber disminuido la oferta de la droga o aumentado los precios con el fin de desalentar a los consumidores. Hoy es más difícil combatir el tráfico ilegal de cocaína de lo que fue al comenzar el periodo, y es probable que el mayor impacto sobre su consumo haya venido no de las políticas represivas, sino de la competencia, hoy más capaz que antes de proveer drogas sustitutivas a precios más bajos y con menos riesgos para sus productores. Lo único que no parece haber cambiado en todo este tiempo es el hecho de que la base de la industria de la cocaína sigue formada por miles de pequeños productores campesinos, organizados familiarmente y con reducidas extensiones de tierra a su disposición. Esto, a pesar de que sobre ellos se ha concentrado una parte importante de la política antidrogas, que impone la erradicación de cultivos, intenta manipular los precios y aumenta los riesgos jurídicos para todos los que se involucran en alguno de los eslabones de la cadena.5 Como puede observarse en el gráfico 2, la erradicación en Bolivia, a pesar de sus oscilaciones, tiene una tendencia ascendente, como la tiene el número de operativos policiales que se realizan y el número de personas que resultan detenidas en ellos. En tan solo los cinco últimos años se han erradicado más de 50 mil ha de coca y se ha detenido a más de 22 mil personas. Sin contar los costos de operación y mantenimiento que pudieron haberse invertido en esos cultivos, puede estimarse que con ellos se destruyeron más de 153 millones de dólares en inversiones, casi todas realizadas por las familias campesinas.6

5

6

La política antidrogas combina actividades represivas, de erradicación e interdicción, con la promoción de nuevos cultivos, inversiones en infraestructura social, productiva y caminera y transferencias de tecnología, tanto en las zonas productoras de coca como en las consideradas “de expulsión migratoria”. A este conjunto de actividades se lo conoce como “desarrollo alternativo”. Para el caso boliviano se puede visitar . En este cálculo se estima que el costo de inversión promedio por hectárea es de 2.897 dólares, que es el promedio simple de lo estimado por Unagrodi para las zonas nuevas de Apolo y La Asunta, en los Yungas de La Paz. La inversión por cocal en las zonas tradicionales es el doble de la mencionada, y en las áreas más planas puede ser la mitad o menos.

202

ROBERTO LASERNA

GRÁFICO 2 COCA Y LUGAR ANTIDROGAS 1.800 1.600 1.400

Erradicación (ha) Operativos realizados Personas detenidas Precio en US$ (100 libras)

1.200 1.000 800 600 400

0

enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre

200

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Meses Fuente: SINALTID, op. cit.

¿Qué es lo que impulsa a un productor campesino a persistir en un cultivo asediado y en algunos casos prohibido? ¿Qué papel cumple ese cultivo en su economía? Avanzar en la comprensión de este tema no solo permitirá entender las dificultades de llevar adelante una política de lucha contra las drogas, sino también la manera en que el campesinado procesa los riesgos del entorno y la forma como se vincula al mercado. Quizá sea posible, a partir de ahí, plantearse preguntas más desafiantes y pertinentes acerca del desarrollo rural en nuestros países. En este trabajo nos concentraremos en la pregunta planteada buscando acercarnos a una respuesta a través de una encuesta a hogares campesinos que ha sido muy poco utilizada y que, sin embargo, permite describir al grupo, verificar algunas hipótesis sobre su comportamiento y explorar las razones que orientarían los procesos decisionales que conducen al cultivo de la coca o a la participación en los programas de desarrollo alternativo.7

7

Se trata de la Encuesta Línea de Base, a la que en adelante nos referimos como ELB, contratada y supervisada por el Proyecto MAPA de USAID, que apoya a la Fundación para el Desa-


203

Se busca determinar aquí, a partir del análisis comparativo, los factores que diferencian a los campesinos en su relación con el mercado, el papel de los cultivos de coca en su actividad y el impacto de las políticas agropecuarias y antidrogas. Se emplean modelos econométricos para identificar los factores que inciden en la decisión de incluir o no la coca en los cultivos. Estos modelos son necesariamente limitados, pues se basan en encuestas que no tuvieron ese propósito y que no incluyen de manera explícita temas como la opinión de los campesinos o el riesgo jurídico de los cultivos. Las referencias a los Yungas no se circunscriben a las dos provincias de La Paz que llevan ese nombre (Nor y Sur Yungas), sino que también abarcan sus zonas de expansión hacia el norte e incluyen a Caranavi, La Asunta y Apolo, que son las áreas de reciente expansión de cultivos de coca. De la misma manera, las referencias a Chapare y a lo chapareño no se limitan a la provincia del mismo nombre sino que incluyen al conjunto de la región tropical del departamento de Cochabamba, que incorpora a las provincias Chapare y una gran parte de Carrasco y Tiraque. El análisis que se presenta en este texto formó parte de un informe de evaluación de impacto de los programas de desarrollo alternativo y comparó la situación del Chapare con la de Yungas, que suelen tratarse separadamente porque la ley 1008 definió como área de coca legal a Yungas y de cocales en transición al Chapare.8 En esta ocasión nos concentramos en Yungas porque la encuesta que sirve de base al análisis diferencia específicamente a los que tienen cultivos de coca de los que no los tienen. Y aunque para la mayor parte

8

rrollo del Trópico y los Valles, y estuvo a cargo de CIES Internacional. Levantó una muestra de 3.300 hogares rurales en 121 municipios del Altiplano, Valles y Yungas. En Yungas la muestra abarcó 375 familias, que representan el 1,18 por ciento del total censado, y allí, por tanto, los errores muestrales son más altos que en las otras regiones, sobre todo en aquellas variables que registraron pocas observaciones. Por ejemplo, el error muestral es inferior a 4 por ciento en datos demográficos, pero de 50 por ciento en ingresos por venta de subproductos debido a que son pocas las familias que tienen esa fuente de ingresos, lo que implica que para esa variable la muestra es muy reducida. Con todo, la ELB ofrece una información muy valiosa porque compensa tales dificultades con un detalle que no se encuentra en otras encuestas y que es imposible de captar por otros medios. Salvo mención en contra, todos los datos proporcionados acá provienen de esa fuente. Cuando se cita ELB 2003 y un número de página, se hace en referencia a datos contenidos en el documento analítico Características de los hogares rurales en el Altiplano, Valles y Yungas. Cuando no se mencione fuente o solamente se consigne ELB, se trata de datos obtenidos directamente de la base. La ley 1008 de Régimen de la Coca y Control de Sustancias Controladas define a los Yungas como el área tradicional de cultivos de coca y autoriza su producción para el abastecimiento del consumo lícito, estimado en 12.000 t al año. Al mismo tiempo, prohíbe el cultivo de coca en el resto del país salvo en el trópico de Cochabamba (Chapare), donde dispone un proceso de transición o de erradicación gradual hasta su eliminación definitiva. La ley señalaba, al mismo tiempo, un ritmo de erradicación de 5 mil ha anuales, que implicaba un horizonte temporal limitado y una condición, el desarrollo de opciones alternativas de ingreso para los campesinos.

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de los campesinos de la muestra los cultivos de coca son legales y no están inmediatamente amenazados por la erradicación, son cultivos que comparten algunas de las condiciones de un mercado asediado y fuertemente intervenido por razones de política pública. En las conclusiones se comparan los resultados con los que se lograron en el Chapare empleando otra encuesta,9 lo que permitirá mejorar las inferencias que se hagan sobre los cultivos ilícitos y el desarrollo agropecuario.

EL CAMPESINO DE YUNGAS La actividad agropecuaria en Yungas está fuertemente marcada por las características de su topografía, que es muy irregular y de escasas zonas planas. Esto ofrece la posibilidad de cultivar una gran variedad de productos pero, al mismo tiempo, inhibe la producción en gran escala y, en consecuencia, la incorporación de tecnologías basadas en maquinaria. También como consecuencia de las características topográficas, la distribución de la tierra durante la reforma agraria fragmentó los terrenos con el fin de que los campesinos tuvieran un acceso más o menos equitativo a suelos tan diversos, de modo que muy frecuentemente las propiedades familiares se componen de lotes que no son contiguos entre sí. Las propiedades dispersas restringen aun más las posibilidades de una agricultura basada en economías de escala y empleo de maquinaria. De acuerdo con la información obtenida en el censo del 2001, en el área rural de los Yungas de La Paz, que abarcan las provincias de Nor y Sur Yungas y Caranavi, viven cerca de 32 mil hogares con una población cercana a las 145 mil personas. Yungas es una zona predominantemente aimara, a juzgar por las combinaciones de idioma que utilizan. El 52,9 por ciento son bilingües castellano-aimara y 21,9 por ciento son aimara-castellano, y conforman, juntos, tres cuartas partes de los hogares. Pero la población que utiliza exclusivamente idiomas nativos apenas alcanza a 1 por ciento.10 La tasa de fecundidad en Yungas es mucho más baja que en otras áreas rurales (TGF es 4,3 en Yungas frente a 6,9 en el Altiplano), lo que podría expli-

9

10

En el caso del Chapare utilizamos las encuestas levantadas por Development Alternatives Inc. (DAI), cuando estuvo a cargo de la ejecución de los proyectos de desarrollo alternativo financiados por USAID. En esas encuestas se ignoran los cultivos de coca y no se obtienen datos al respecto, pero diferencia a los campesinos entrevistados entre los que reciben asistencia técnica y financiera y los que son excluidos de ella, la mayor parte de los cuales son cocaleros. De modo que es posible efectuar una aproximación al tema que nos ocupa. ELB 2003, p. 22.

205


carse por los mayores niveles de educación en la zona.11 El analfabetismo de la población mayor de 15 años es en Yungas 21 por ciento, mientras que en las áreas rurales de Valles y Altiplano alcanza casi 50 por ciento. Esa tasa entre los varones adultos es inferior a 5 por ciento.12 La cobertura escolar es también mucho mayor en Yungas que en Altiplano y Valles para todos los grupos de edad y para ambos sexos. Alcanza en general a 82,3 por ciento de la población de entre 5 y 19 años de edad.13 Esta cobertura no es reciente, según se deduce de los datos correspondientes a los grupos poblacionales de mayor edad. Como se señala en el informe analítico: “En los Yungas se observa [...] el menor porcentaje de población sin instrucción (11%) y el mayor porcentaje de población con educación secundaria (20%)”.14 El analfabetismo entre los jefes de hogar es inferior a 10 por ciento y el promedio de años de escolaridad es más elevado (casi seis años aprobados cuando en el Altiplano solo llegan a 4,5). Las condiciones de la vivienda son también comparativamente mejores y es mayor el acceso a los servicios básicos de agua y salud (véase el cuadro 1). CUADRO 1 CONDICIONES HABITACIONALES EN TRES ÁREAS RURALES Características Número total de hogares Vivienda propia con papeles Vivienda propia sin papeles Piso de tierra Paredes de adobe o tapial Paredes interiores con revoque Techos de calamina o plancha Agua por cañería de red Tiene energía eléctrica Tiene servicio sanitario Cocina de leña Acceso a hospital público Fuente: ELB 2003, pp. 32 y ss.

11 12 13 14

Ibid., p. Ibid., p. Ibid., p. Ibid., p.

25. 27. 29. 30.

Total

Valles

Altiplano

Yungas

357.015

207.090

118.035

31.890

42,2 44,0 65,2 88,1 82,2 33,6 54,6 39,2 39,7 72,4 41,7

47,9 36,8 59,6 85,5 84,9 22,4 62,6 45,9 45,5 73,0 49,6

32,7 57,7 78,1 97,7 81,2 38,9 34,7 22,9 26,3 73,2 22,1

40,5 40,2 53,4 69,7 67,6 87,4 76,4 55,8 52,1 65,9 63,0

206

ROBERTO LASERNA

Las tasas de mortalidad comparativamente inferiores en Yungas se explican también por la mayor disponibilidad de servicios básicos y acceso a servicios de salud en esta zona en comparación con el resto del área rural. Por ejemplo, 76,4 por ciento de los hogares cuenta con agua por cañería, mientras que en el Altiplano solamente 34,7 por ciento.15 Solo en cobertura eléctrica Yungas se muestra en desventaja frente al Altiplano y los Valles. A diferencia de otras áreas rurales tradicionales, la proporción de la tierra disponible que se encuentra bajo cultivo es reducida (2,71 ha por hogar), debido sobre todo a que las familias tienden a diversificar sus labores en actividades no agrícolas. De hecho, y aunque hay obviamente grandes variaciones, en el área rural de los Yungas los ingresos agropecuarios representan en promedio menos de 40 por ciento de los ingresos totales del hogar, con una participación muy reducida en promedio (aunque muy variada) de la producción pecuaria. La producción agrícola en los Yungas, por lo tanto, se encuentra en manos de pequeños productores que cultivan familiarmente parcelas discontinuas, y que en su diversificación se vinculan fuertemente a la vida urbana de la misma zona así como a la del área metropolitana de La Paz.16 De acuerdo con la información proporcionada por las familias encuestadas, sus cultivos ocupan en conjunto un total de 216 mil ha, principalmente dedicadas a la producción de frutas, coca y café en proporciones que varían según se considere su importancia por superficie, volumen o valor de producción. Los datos sobre producción obtenidos por la encuesta muestran que los productores de Yungas generan un valor agregado (733 dólares anuales) que es más del doble que el de los hogares altiplánicos (314 dólares al año por hogar),17 por lo cual también obtienen niveles superiores de ingreso (de 1.526 dólares anuales por hogar, en promedio). En la composición de los ingresos resalta el hecho de que la propia actividad agrícola es en Yungas la principal fuente de recursos para las familias, en tanto que en las otras zonas tienen mucha importancia las actividades complementarias, en especial las pecuarias en el Altiplano y los ingresos por salarios en los Valles (véase el cuadro 2). En el documento de análisis que presenta la ELB se mencionan las tendencias a la diversificación como parte de las estrategias rurales, pero es claro que tales tendencias son muy diferentes. En los Yungas

15 16

17

Ibid., p. 35. “Los yungueños siempre producían para el intercambio, aunque inicialmente este intercambio no era mercantil”, afirma Spedding (Spedding, Alison: Kawsachun coca: Economía campesina cocalera en los Yungas y el Chapare. La Paz: Fundación PIEB, 2004, p. 6). ELB, p. 47.

207


ocurren dentro de la granja y buscan el mayor aprovechamiento posible del potencial agrícola, en el Altiplano incluyen la cría de animales y en los Valles la vinculación al mercado laboral y a la comunidad. CUADRO 2 INGRESOS E INTEGRACIÓN AL MERCADO Total ingreso hogares Total de hogares

Ingreso hogares por macrorregión Valles Altiplano Yungas

357.015

207.090

118.035

31.890

1.258 8.590

1.444 9.864

858 5.861

1.526 10.420

Estructura porcentual* Ingresos agropecuarios y subproductos (%) Ingreso remunerado (%) Ingreso por actividades independientes (%) Ingresos de otras actividades o fuentes (%)

37,0 36,3 17,8 8,9

36,4 37,2 17,7 8,6

35,7 39,9 13,4 10,9

43,2 22,7 27,7 6,4

Integración al mercado Porcentaje para venta en peso Porcentaje para venta en valor

46,2 47,2

25,3 23,7

59,9 73,7

Ingreso del hogar (US$) Ingreso del hogar (en bolivianos)

51,7 48,1

* Se calcula como ingresos por origen/ingresos total hogares (considerando todos los hogares). Fuente: ELB 2003, p. 37 y 63.

El informe analítico estima que el coeficiente de Gini de los ingresos totales para las tres regiones tomadas en conjunto es de 0,54.18 Pero cuando desagregan los datos por fuentes de ingreso, encuentran que la distribución es mucho más desigual pues el Gini de los ingresos agropecuarios llega a 0,71 y el del ingreso remunerado (salarios y actividades independientes) a 0,74. Esto quiere decir que no todos participan de la misma manera en las actividades económicas y que el acceso a los mercados de bienes y trabajo contribuye de forma determinante a compensar las desigualdades de la producción agrícola. De hecho, a partir de estos datos puede decirse que si los campesinos no tuvieran acceso a los

18

Ibid., pp. 51-52.

208

ROBERTO LASERNA

mercados, la desigualdad sería de 0,71, pero la equidad mejora cuando logran acceder a los mercados, pues con los recursos obtenidos en ellos baja el Gini general a 0,54, alejándolo del valor 1, que es el de desigualdad absoluta. Esto es muy importante para comprender la situación en Yungas dada su estrecha vinculación y el intenso intercambio que tiene con el Altiplano y las ciudades. Según la ELB, casi un tercio de la población rural (27 por ciento) participó de actividades remuneradas por salario.19 El estudio encuentra diferencias significativas entre las tres regiones. En Yungas, el salario es una fuente menos importante que en las otras regiones y, cuando existe, ocurre sobre todo dentro de la comunidad y fundamentalmente en actividades agrícolas. En el Altiplano y los Valles tiene mayor importancia y tiende a encontrarse más afuera que adentro de la comunidad, en el sector de la construcción para el caso del Altiplano y en la agropecuaria en los Valles. Esto demuestra que hay un mayor desarrollo de la agricultura empresarial en los Yungas y Valles que en el Altiplano, y que ello implica mayores oportunidades económicas para las familias campesinas de aquellas regiones. El tamaño de la tierra disponible también influye en las diferencias que se observan entre las tres áreas. La superficie disponible en Yungas es de 6,8 ha por hogar, que es el doble del promedio en los Valles, pero solamente se cultiva 40 por ciento, de donde resulta que en promedio la superficie cultivada por hogar en los Valles es similar (2,97 ha) a la que cultivan los hogares en Yungas (2,71 ha) pero no mayor que la del Altiplano (3,73 ha por hogar).20 La mayor parte de la tierra controlada por los hogares rurales de estas zonas tradicionales es propiedad de las mismas familias que las cultivan (95,1 por ciento) y lo hacen intensamente (más de 70 por ciento), sobre todo en los Valles y el Altiplano que, sin embargo, reportan resultados productivos inferiores a los de Yungas, como se verá más adelante. Otro tercio se reporta como en barbecho o en descanso, y otro, pastos, monte, bosque o tierras no cultivables. Estos datos definen el problema de la tierra como algo que poco tiene que ver con la escasez o la disponibilidad.21

19

20

21

Un dato interesante del estudio indica que el camino principal de integración a la economía fuera de la comunidad rural es el empleo asalariado, es decir, en condición de obrero o empleado dependiente (ELB 2003, pp. 56 y 58). En efecto, más de 90 por ciento de la actividad económica que se realiza fuera de la granja, ya sea dentro o fuera de la misma comunidad, es en condición de obrero o empleado. El documento analítico ELB 2003 menciona cifras muy diferentes, con un promedio de 1 ha por familia para el conjunto. El error proviene de haber utilizado el tamaño promedio del lote como si fuera por familia, cuando según la encuesta en promedio cada familia dispone de 4,16 lotes, tal como se registra en el cuadro 3. ELB 2003, p. 67.

209


CUADRO 3 DIMENSIONES Y UTILIZACIÓN DE LA TIERRA EN LOS HOGARES RURALES Hogares

Lotes

Superficie

Cultivos

(cantidad)

(ha)

(número)

Por hogar Lotes

Total

357.015 1’484.638 1’554.348,8 1’140.532 4,16

Valles 207.090 Altiplano 118.035 Yungas 31.890 Sin coca 17.126 Con coca 14.764

767.006 595.872 121.760 53.142 68.618

695.059,6 643.253,4 216.035,8 101.566,4 114.469,4

614.444 439.810 86.278 38.854 47.424

3,70 5,05 3,82 3,10 4,65

Cultivo/ Superficie Cultivos Superficie (%)

4,35

3,19

73,4

3,36 5,45 6,77 5,93 7,75

2,97 3,73 2,71 2,27 3,21

88,4 68,4 39,9 38,3 41,4

Fuente: ELB. Elaboración propia.

Si se consideran los datos obtenidos en el Chapare, zona de frontera agrícola y en la que el acceso a la tierra ha sido relativamente abierto y libre durante los últimos cuarenta años, esta información muestra que, independientemente de la zona y de la disponibilidad total de tierra, la familia campesina tradicional en Bolivia solamente puede cultivar alrededor de 3 ha. Un problema serio es el de la falta de riego. Donde más cobertura tiene el riego es en los Valles y apenas cubre 15 por ciento de la superficie cultivada, pero sin duda otros problemas derivan de la organización misma de la unidad productiva y de su entorno institucional. De las tres zonas estudiadas la de mayor especialización productiva es la de Yungas, donde cerca de tres cuartas partes del volumen y del valor de producción provienen de cultivos frutales, lo que guarda además correspondencia con el hecho de que la mayor parte de la producción tiene por destino el mercado. En contraste, en el Altiplano se vende apenas la cuarta parte de los volúmenes producidos. El análisis de la ELB destaca apropiadamente las diferencias en el destino de la producción en los rubros principales de cada región. Mientras el mercado es el destino dominante de los cinco productos principales de Yungas (coca, mandarina, café, plátano y cacao), en proporciones que van de 54 por ciento a 81 por ciento, los cinco principales cultivos del Altiplano (papa, maíz, trigo, cebada y haba) están orientados al consumo familiar (en proporciones que varían entre 29 por ciento y 49 por ciento), lo que muestra que en las dos regiones

210

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prevalecen lógicas económicas diferentes. En los valles se encuentran situaciones más diversas, pues mientras el cultivo principal (papa) es orientado sobre todo a la venta (61 por ciento), el segundo en importancia (maíz) también tiene un carácter mercantil (34 por ciento) pero proporciones elevadas son consumidas en el hogar (28 por ciento) o como semilla (24 por ciento).22 En consecuencia, la agricultura yungueña tiene un carácter fundamentalmente mercantil, y eso la diferencia profundamente de las otras regiones tradicionales. Esto no niega que el resto del campesinado esté muy vinculado al mercado. Aunque hay seguramente comunidades enteras que tienen un vínculo apenas perceptible, pequeño y esporádico; incluso en el Altiplano más de 70 por ciento de las familias informa que vende parte de su producción,23 por lo que no son unidades enteramente aisladas. Pero la importancia de ese vínculo, y por tanto el papel que juega en cada caso el mercado, es muy diferente para las unidades agrícolas.24

IMPACTO DE LAS POLÍTICAS ANTIDROGA La política antidroga ha tratado siempre a Yungas como un caso especial. La misma ley 1008 definió a Yungas como zona de cultivo tradicional, otorgando a los cultivos de coca un estatuto de legalidad que solo se reconoció como transitorio en el Chapare. Y si bien en la mencionada ley se estableció el consumo tradicional como justificativo de tal tratamiento, y se determinó un volumen aproximado —12 mil t— con el supuesto de que la productividad en Yungas permite obtener de cada hectárea una tonelada de hoja de coca, nunca se establecieron los mecanismos de control que permitirían identificar una determinada parcela como legal u otra como ilegal. Como no podía ser de otra manera, al reducirse la producción en el resto del país, aumentó la presión de la demanda sobre Yungas y fue ampliándose la superficie al punto en que a diciembre del 2005 se estimaba que los cultivos sobrepasaban en más de 50 por ciento la extensión prevista en la ley 1008. De hecho, en este

22 23 24

Ibid., pp. 71-72. Ibid., p, cuadro 4.15, p. 63. Otros indicadores clave se los encuentra en el hecho de que la mitad de los productores de Yungas se informan acerca de los precios de sus productos a través de la radio, en tanto que en Valles y Altiplano las principales fuentes de información son personales (en la feria, por medio del comprador o a través de vecinos). Y en que la proporción de hogares que solicitó y recibió crédito en Yungas es muy superior a la registrada en las otras regiones, y sobre todo en el Altiplano. La actitud hacia el mercado es sin duda muy distinta en Yungas, donde se observa un productor más atento a las oportunidades que el mercado ofrece para producir y comerciar que en el Altiplano, donde se aprecia un productor más pasivo.


211

momento podría decirse que hay tanta coca excedentaria en los Yungas como en el Chapare.25 Además de la tradición productiva, se argumentaba que la coca de Yungas era más apropiada para el consumo habitual por diferencias de sabor y calidad. Se trata de una hoja más pequeña y carnosa y, según los conocedores, de mejor sabor. También se sabe que tiene una mayor concentración de alcaloide, por lo que su efecto estimulante es seguramente mayor que el de la hoja del Chapare.26 Dos observaciones matizan esa argumentación. Por un lado, la calidad de la hoja se debe en parte a las condiciones de su cultivo, cosecha y procesamiento, que a su vez se derivan de la condición legal del cultivo. Como el cultivo es legal en los Yungas, las familias invierten mucho más que en el Chapare en la preparación del terreno, construyendo terrazas o taludes que se justifican en la medida en que tal esfuerzo puede ser aprovechado a lo largo de varios años. Y como el precio de la hoja suele ser más alto, se justifica también tratarla con más cuidado en la cosecha, durante el secado, y en el almacenamiento y transporte. Por otro lado, el que sea más apreciada por el consumidor no impide que se la utilice también para procesar cocaína. El valor de la hoja influye en la formación del precio de la pasta, pero, dados los márgenes de ganancia en las distintas fases del circuito ilegal, la diferencia puede ser transferida sin mucha dificultad. Al mismo tiempo, el que la coca del Chapare sea de menor calidad física no impide que también se la use de forma tradicional, cosa que hacen sobre todo los consumidores más pobres. En todo caso, las condiciones jurídicas del cultivo de la coca en los Yungas dotan a su producción de un entorno de mayor seguridad y certidumbre, que

25

26

Durante el Gobierno de Carlos Mesa se firmó un acuerdo con los sindicatos cocaleros por el cual se autorizan cultivos por unas 3.200 ha en el Chapare, en tanto se realice un estudio de la demanda legal que definirá el futuro de la erradicación. Con ese acuerdo, que no tiene rango legal pero sí fuerza ejecutiva, se tendría poco más de 7 mil ha de coca excedentaria en la zona, de las cuales poco más de la mitad se hallan dispersas en pequeñas parcelas en medio de parques nacionales y áreas protegidas. En los Yungas se estima que hay 18.400 ha, de las cuales podrían considerarse legales solamente las 12 mil que manda la ley o incluso menos si se les restan las 3.200 ha del Chapare. Por lo que habría en esa zona entre 6.400 y 9.600 ha excedentarias por ahora y en tanto se concluya el ya mencionado estudio, que se espera pueda iniciarse en los primeros meses del 2006. El Gobierno de Evo Morales, quien mantiene también el cargo de máximo dirigente de las organizaciones campesinas del Chapare, ha ofrecido respetar los cultivos familiares y ha demandado a los sindicatos ejercer control sobre sus afiliados con el fin de alcanzar las metas de erradicación comprometidas con la comunidad internacional. Durante los seis primeros meses de su gestión, el Gobierno de Morales no ha formulado un documento que detalle su política hacia la coca y tampoco ha planeado iniciativas que modifiquen la normativa legal. La extensión total de cultivos es calculada de forma independiente por Naciones Unidas y por el Gobierno de los Estados Unidos. Drug Enforcement Administration (DEA): Operación Breakthrough. s.l.: DEA, 1994.

212

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ha permitido a los campesinos incorporarla como parte de sus estrategias de largo plazo.

PRODUCCIÓN DE COCA De acuerdo con los datos de la ELB, 46,3 por ciento de las familias rurales de Yungas tenía cultivos de coca, localizados sobre todo en la provincia de Sur Yungas, donde está alrededor de 60 por ciento de los cultivos, y Nor Yungas, donde queda el restante 40 por ciento. Se sabe que existen cultivos en otras áreas, pero la encuesta no los detectó. La coca es el cultivo más frecuente en los Yungas, y le sigue el café en orden de importancia. Ambos son, además, cultivos comerciales, en el sentido de que su producción está orientada al mercado. En los demás, la proporción de autoconsumo es considerablemente más elevada, sin que ello quiera decir que los cultivos frutales, por ejemplo, no tengan también una orientación fundamentalmente mercantil. La encuesta realizada a los agricultores de Yungas detectó que el tamaño promedio de la parcela de coca es de 0,385 ha (o poco más de 1,54 catos yungueños).27 Comparando los datos, encontramos que los jefes de hogar productores de coca son un poco más jóvenes (43,4 años en promedio) que el resto de los agricultores de la región, con un promedio de escolaridad ligeramente mayor (5,9 años) pero también con más analfabetismo (10 por ciento), y las familias son un poco más pequeñas (véase el cuadro 4). Como se muestra en el cuadro 4, la superficie disponible en los hogares de quienes producen coca (7,8 ha) es mayor que la que tienen los que no producen coca (5,9 ha), y la extensión total ocupada por los cultivos es también mayor (3,21 frente a 2,27 ha por familia). Como consecuencia de esto, de acuerdo con los datos sintetizados en el cuadro 5, el valor bruto de la producción agrícola de los campesinos con coca (7.409 bolívares) es muy superior al del otro grupo (3.822 bolívares), sin que haya diferencias entre ambos en cuanto al VBP pecuario (entre 600 y 700 bolívares). A pesar de estas diferencias, el ingreso promedio final que ambos grupos obtienen es muy similar (poco más de 10 mil bolívares), debido a que el grupo que no cuenta con coca tiene ingresos complementarios provenientes de otras fuentes: negocios independientes, empleo ocasional, venta de subproductos, etcétera. 27

El cato yungueño (un cuarto de hectárea) es un poco más grande que el chapareño, donde poco más de 6 catos equivalen a una hectárea. Las medidas de superficie y peso no han sido estandarizadas en el área rural boliviana, y eso refleja la débil penetración del mercado y, al mismo tiempo, dificulta su expansión.

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CUADRO 4 CARACTERÍSTICAS DE LOS HOGARES EN YUNGAS No cocaleros Cocaleros Promedio Hogares Tamaño del hogar (cantidad de miembros) Edad del jefe de hogar (años cumplidos) Años de estudio aprobados por el jefe de hogar Porcentaje de analfabetos entre los jefes de hogar Número de cuartos o habitaciones por hogar Cuartos que se usan solo para dormir Distancia de vivienda a carretera pavimentada (km) Distancia en minutos a la carretera no pavimentada Distancia en minutos a la carretera pavimentada Años de estudio del miembro que estudió más

17.126 4,7 46,03 5,62 7,7 2,25 1,5 34,408 17,25 5,18 8,363

14.764 4,31 43,41 5,89 10,1 2,45 1,37 36,295 28,09 9,92 8,091

31.890 4,52 44,82 5,75 2,34 1,44 35,282 22,27 7,37 8,237


CUADRO 5 PRODUCCIÓN E INGRESOS EN YUNGAS No cocaleros Cocaleros Promedio Agricultores como ocupación principal Valor bruto de la producción agrícola (en bs) Valor bruto de la producción pecuaria Ingreso remunerado (en bs) Ingresos agrícolas (en bs) Ingresos pecuarios (en bs) Ingresos por subproductos (en bs) Ingresos por otras actividades (en bs) Ingresos totales del hogar (en bs)*

63,0 3.822,08 616,9 2.434,30 1.906,32 166,44 254,51 12.485,85 10.206,50

89,9 79,0 7.408,70 5.821,51 694,2 652,70 2.280,09 2.362,91 5.191,85 3.427,41 432,37 289,56 1.452,95 809,35 6.320,40 10.773,70 10.718,61 10.443,59

* Todos estos datos son promedios de los hogares que tienen esa fuente de ingreso, que no son todos. Por ejemplo, solamente la mitad de los hogares reporta ingresos por actividades independientes. El ingreso total es el promedio de los hogares pero no es la suma de los promedios anteriores. Fuente: ELB. Elaboración propia.

En ese sentido, los campesinos de Yungas que tienen coca son “más agricultores” que los otros, que tienden a diversificar sus actividades y fuentes de ingreso hacia fuera de la granja, razón por la cual se encuentran mucho más

214

ROBERTO LASERNA

integrados a los mercados urbanos. El ingreso agrícola es casi la mitad del ingreso total de los cocaleros, en tanto que en promedio apenas alcanza a 19 por ciento en los hogares no cocaleros. Un minucioso estudio etnográfico de Spedding,28 realizado en el 2003, ofrece información detallada sobre las prácticas del cultivo de coca en los Yungas y en el Chapare, así como datos que permiten apreciar las variaciones en los rendimientos. El cuadro que se presenta en el anexo sintetiza la información levantada por esa autora y su equipo, la expresa en medidas de uso general y permite su comparación con las estimaciones de Unagrodi 2005 que se incluyen en él. Como se ve, los rendimientos físicos varían considerablemente, y la edad del cocal tiene mucho que ver en ello. Obviamente, eso influye en las utilidades, que pueden variar muchísimo de una a otra granja.29 También puede observarse el impacto de los precios. Las dos últimas filas del cuadro expresan los resultados de ambos estudios a los precios que cada uno de ellos reporta para la época en que levantaron la información. Las inversiones en el establecimiento del cultivo de coca, como puede verse en el cuadro 6, también varían considerablemente de acuerdo con la tecnología empleada, y esta depende no solamente de la topografía sino también de las condiciones jurídicas del cultivo en la zona. Así, un cocal en la zona legal, tradicional, puede requerir hasta 9.000 dólares por ha, pues absorbe mucha mano de obra en la construcción de terrazas. Pero es una inversión que puede seguir rindiendo por cuarenta o cincuenta años. En cambio, en las zonas nuevas, más planas pero también sujetas a erradicación, la inversión es mucho más baja. El caso del Chapare se aproxima más a este tipo.

28 29

Spedding, op. cit., 2004. En esta estimación de utilidades no se consideran los gastos de depreciación de las inversiones iniciales. Para los datos de Spedding, y contra su recomendación, he incluido como parte de los costos de la cosecha los jornales familiares, asignándoles el costo promedio del jornal en la época, reportado por ella misma. El criterio que ella plantea es el de expresar los beneficios de los cultivos en ingresos netos por día trabajado para los miembros del grupo familiar que es propietario de la granja (op. cit., p. 17). Es sin duda un dato mucho más cercano al cálculo económico de los campesinos, que tienen como parámetro de comparación el precio del jornal que deben pagar a quienes contratan, que se proponen siempre maximizar el ingreso efectivo con el que se quedan y que tienen como objetivo dar empleo a los miembros de la unidad doméstica. Y también es una medida que facilita la gestión diversificada de la agricultura campesina. En el cuadro del anexo incluimos esa información en la fila “Ingreso campesino por día trabajado”, pero no está expresado en dinero sino en el equivalente en jornales, de acuerdo con la tasa prevaleciente en la época del estudio (2,63 dólares al día). Pero es una opción que restringe posibilidades comparativas.

215


CUADRO 6 INVERSIÓN EN EL COCAL (US$/HA) Fuente Spedding 2004

UNAGRODI 2005

Caso 1 Caso 2 Caso 3 Caso 4 Asunta Z. tradic. Apolo

Tipo

US$

Plantada Plantada Plantada Zanjeo Terraza Terraza Zanja

6.809 6.463 9.647 624 3.656 6.206 2.137

Fuentes: Spedding30 y Unagrodi 2005. Elaboración propia.

La mayor dependencia o compromiso agrícola de los cocaleros de Yungas se expresa también en las mejores condiciones habitacionales que ellos tienen en comparación al otro grupo, a pesar de encontrarse un poco más distantes de la carretera principal. Las proporciones de propiedad titulada, paredes interiores con revoque y calamina o plancha en los techos son mayores entre los cocaleros. Esto seguramente se debe a que el otro grupo, más vinculado a actividades no agrícolas, tiene más de una residencia y su vivienda rural en Yungas no absorbe tanta atención o esfuerzo (véase el cuadro 7). Tanto si se toman en cuenta los datos de ingresos totales como los del VBP, se encuentra que la desigualdad en Yungas es menor que la de las otras zonas rurales (véase el cuadro 8). No se observan diferencias muy marcadas cuando se obtienen los coeficientes de Gini para los ingresos entre los campesinos con coca y los sin coca, pero sí la hay en términos de VBP. Existe mayor igualdad de VBP entre los campesinos cocaleros, que se diferencian entre sí, más que por la producción agrícola, por el acceso a otras fuentes de ingreso (véase el gráfico 3). En cambio, las diferencias de ingresos son menores entre los campesinos sin coca, debido en gran medida, como vimos, al hecho de que la importancia del ingreso agrícola para ellos es mucho menor por su acceso a otras fuentes de ingreso. Lo que está claro para ambos grupos, entonces, es que la vinculación a los mercados laborales, al proporcionarles oportunidades adicionales de ingreso, les permite reducir las desigualdades emergentes de la actividad agrícola. 30

Spedding, op. cit., 2004.

216

ROBERTO LASERNA

CUADRO 7 INDICADORES COMPARATIVOS DE LAS CONDICIONES HABITACIONALES Porcentajes

No cocaleros

Cocaleros

Promedio

5,00 38,20 43,20 57,40 57,00 82,30 58,10 80,00 58,90 60,40

0,5 43,1 36,8 84,1 79,9 93,3 47,9 72,4 52,2 72,3

3,0 40,5 40,2 69,7 67,6 87,4 53,4 76,4 55,8 65,9

Tiene cuenta en institución financiera formal Vivienda propia con papeles Vivienda propia sin papeles Paredes de vivienda son de adobe Paredes tienen revoque interior Techo de calamina o plancha Piso es de tierra Agua por cañería Tiene electricidad Cocina de leña Fuente: ELB. Elaboración propia.

GRÁFICO 3 CURVAS DE LORENZ EN YUNGAS 1 No cocaleros Gini = 0,594 0,9

Igualdad Cocaleros Gini = 0,523

0,8 0,7

Ingresos

0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

Hogares

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Encuesta Línea de Base del Proyecto MAPA.

217


CUADRO 8 INDICADORES DE LA DESIGUALDAD

Valor bruto de producción (VBP) anual Desviación estándar del VBP Coeficiente de Gini del VBP VBP/ha Ingresos totales Desviación estándar de los IT Coeficiente de Gini de los IT

No cocaleros

Cocaleros

Yungas

4.537,98 8.277,6 0,565 1.999,1 10.206,50 17.233,52 0,594

8.102,88 10.058,9 0,463 2.524,3 10.718,61 16.433,03 0,523

6.525,30 9.479,4 0,518 2.407,9 10.443,59 16.869,32 0,561


LA DECISIÓN DE CULTIVAR COCA EN LOS YUNGAS Contando con una base de datos que permite diferenciar al campesino que tiene del que no tiene cultivos de coca, utilizaremos esa como la variable dependiente de un modelo de regresión logística binaria. Empleando el procedimiento del SPSS incluimos, con carácter exploratorio, doce variables que contribuirían a predecir la tenencia o no de cultivos de coca. Localización y energía (que en cierto modo indica el grado de integración al mercado) son variables categóricas y por eso se expresan en el modelo en forma desagregada y binaria. Los resultados se presentan en el cuadro 9. El programa utilizó 317 de los 318 casos de que dispone la base. El resultado es muy relevante, pues el coeficiente de correlación de Nagelkerke alcanza a 0,549 y el modelo, conociendo los valores de las variables explicativas, puede predecir casi en 80 por ciento si el productor tiene coca. Pero es un modelo con muchas variables. Revisando los coeficientes de cada una y el test de Wald se puede discriminar las variables por su relevancia y descartar las que parecen tener menor poder explicativo, dejando las que demuestran tener mayor influencia, como por ejemplo la localización, el nivel de instrucción y el acceso al mercado (medido en este caso por la energía utilizada para cocinar y la distancia a la carretera). De esa manera, y luego de varias pruebas, se llega al modelo final presentado en el cuadro 10. Este modelo resulta más claro que el inicial, ya que emplea solamente siete variables, manteniendo una capacidad predictiva cercana a 80 por ciento y con un coeficiente de correlación Nagelkerke de 0,516.

218

ROBERTO LASERNA

CUADRO 9 MODELO PROBABILÍSTICO INICIAL DE INCLINACIÓN AL CULTIVO DE COCA EN YUNGAS B

S.E.

Wald

df

Municipio 1

-2,17

0,514

38,756

4

17,809

1

Municipio 2

-1,068

0,498

0

0,114

4,604

1

0,032

0,344

Municipio 3

8,719

Municipio 4

-5,968

16,87

0,267

1

0,605

6.115,066

1,14

27,397

1

0

0,003

0,006

0,009

1,006

Localización

Edad Energía

Sig.

Exp(B)

0

0,464

1

0,496

2,011

2

0,366

Leña

-0,577

0,408

2,001

1

0,157

Gas

-10,611

99,634

0,011

1

0,915

0

-0,014

0,005

8,942

1

0,003

0,986

Numero de lotes

0,066

0,068

0,937

1

0,333

1,068

Inserción laboral

-0,008

0,514

0

1

0,987

0,992

0,007

0,003

6,325

1

0,012

1,007

Distancia

Mano de obra familiar

0,562

Alfabetismo

0,25

0,678

0,136

1

0,713

1,283

Nivel de instrucción

0,33

0,227

2,113

1

0,146

1,391 1,067

Tamaño del hogar Sexo Superficie disponible Incluidos (%) Nagelkerke R Square Predicción total

0,065

0,068

0,913

1

0,339

-0,007

0,519

0

1

0,989

0,993

0,001

0,004

0,169

1

0,681

1,001

99,7 0,549 79,8

No tiene coca

72,3

Sí tiene coca

85,8

Fuente: Elaboración propia con base en la ELB.

Tanto el coeficiente B como el test de Wald sugieren que las variables más influyentes son las relacionadas con localización, vinculación al mercado (energía, distancia e inserción laboral) y edad del campesino. El modelo final describe la probabilidad de ser cocalero en Yungas de la siguiente manera: Logit (Prob Cocalero = 1) = -1,591M1 –0,326M2 + 8,839M3 –5,081M4 + 0,014Ed –0,426Gas – 11,008 Leñ –0,011Dis + 0,101Lot +0,262InsLab +0,009MOF

219


CUADRO 10 MODELO PROBABILÍSTICO FINAL DE INCLINACIÓN AL CULTIVO DE COCA EN YUNGAS B

S.E.

Wald

df

Localización

Sig.

Exp(B)

34,73

4

Municipio 1

M1

-1,591

0,435

13,416

1

0

0,204

Municipio 2

M2

-0,326

0,393

0,69

1

0,406

0,722

Municipio 3

M3

8,839

16,869

0,275

1

0,6

6.900,102

Municipio 4

M4

-5,081

1,088

21,801

1

0

0,006

Ed

0,014

0,008

2,765

1

0,096

1,014

1,255

2

0,534

Edad Energía Gas Leña

0

Gas

-0,426

0,382

1,244

1

0,265

0,653

Leñ

-11,008

99,634

0,012

1

0,912

0

Distancia

Dis

-0,011

0,004

7,122

1

0,008

0,989

Número de lotes

Lot

0,101

0,068

2,188

1

0,139

1,106

Inserción laboral

InsLab

0,262

0,46

0,324

1

0,569

1,299

Mano de obra familiar

MOF

0,009

0,003

10,73

1

0,001

1,009

Incluidos (%) Nagelkerke R Square Predicción total

100 0,516 76,4

No tiene coca

71,8

Sí tiene coca

80,1

Fuente: Elaboración propia con base en la ELB.

En conclusión, a pesar de las limitaciones en la cantidad y calidad de variables de que se dispuso, el modelo econométrico final ratifica las observaciones realizadas anteriormente en el sentido de que la decisión de producir o no coca, o vincularse o no a programas de desarrollo alternativo, combina las condiciones de la granja, la educación y las oportunidades de mercado.

UNA APROXIMACIÓN COMPARATIVA Utilizaremos la encuesta del DAI que se mencionó anteriormente para efectuar una aproximación comparativa que, con base en la misma metodología, contribuya a resaltar las particularidades de ambas zonas pero, sobre todo, a identificar los factores que son comunes a la decisión de cultivar coca en ellas. La encuesta encontró que la mayor parte de los productores agropecuarios del Chapare vive en la misma parcela, que en su gran mayoría son varones y

220

ROBERTO LASERNA

están casados. Las unidades cuyo jefe es una mujer solamente alcanzan a 10 por ciento del total, proporción que es muy baja cuando se la compara con la correspondiente a escala nacional, que es de 19,8 por ciento.31 El nivel de instrucción de los jefes de hogar en el Chapare es bajo. Un tercio de ellos no asistió a la escuela y la mayoría, 54 por ciento, apenas completó la primaria. La agropecuaria es la principal actividad de la mayor parte de los campesinos chapareños, pues solamente 20 por ciento tiene otras actividades económicas fuera de la granja. Una proporción elevada de campesinos cuenta con parcelas en otras zonas tropicales, ya sea dentro del área del Chapare (23 por ciento) o en otras áreas tropicales del país (36 por ciento). La encuesta no indagó sobre tenencia de tierras en las zonas tradicionales de Valles y Altiplano, por lo que no es posible saber qué proporción de hogares tiene acceso a esas tierras, pero dado el origen migrante de la población puede suponerse que también hay una proporción significativa de campesinos chapareños que dispone de algún acceso a terrenos en valles, serranías o puna.32 La gran mayoría asegura estar en posesión de títulos de propiedad (73 por ciento) o con títulos en trámite (21 por ciento), lo que resulta sorprendente para el 2002, pues otras fuentes señalan que la titulación es un problema jurídico clave en el Chapare. Lo más probable es que lo que se expresa en estos datos es que la persona se encuentra en posesión indisputada de su terreno y cuenta con algún tipo de documentación que lo avale. En cuanto a las extensiones de las parcelas, se encontró que más de 60 por ciento de las granjas tiene menos de 10 ha y que son muy pocas las que superan las 30 ha. No parece haber un problema grave de desigualdad en el acceso a la tierra.33 La superficie cultivada con productos legales —es decir,

31

32

33

Este dato proviene de la encuesta de hogares del Programa Mecovi del INE. Aun desagregando los datos para área urbana y rural, la proporción de mujeres como jefes de hogar es inferior en el Chapare a la del promedio del país, que es de casi 16 por ciento para el área rural. Esto se explica por el carácter de receptor migratorio que tiene el Chapare y el rol dominante del varón en las migraciones, pero también sugiere la persistencia de fuertes rasgos de tradicionalismo en la tenencia de la tierra. La falta de titulación, y en muchos casos la “protección” constitucional que prohíbe vender tierras dotadas mediante el proceso de reforma agraria, impide a los campesinos utilizar esas tierras como recurso que les permita consolidar o mejorar su situación en otras áreas y por eso tienden a conservarlas, haciéndolas trabajar en compañía o simplemente dejándolas en barbecho. Una rápida medición del coeficiente de Gini —tomando en cuenta la distribución por quintiles— arroja un índice de 0,476, que corresponde a un bajo nivel de concentración de la propiedad fundiaria. Como se sabe, el coeficiente de Gini mide la desigualdad y se expresa dentro del rango de 0 (plena igualdad) y 1 (plena desigualdad), de modo que es mayor la desigualdad cuanto más se acerque este coeficiente a 1.


221

no sujetos a prohibición como lo está la coca— se mantiene muy cerca del promedio general, que es de alrededor de 3 ha, salvo en los extremos. La política de control y reducción de cultivos de coca, orientada por la definición del Chapare como “área de transición”, ha tenido un carácter crecientemente prohibicionista y represivo. La erradicación voluntaria con compensación fue reemplazada gradualmente desde 1998 por la erradicación con compensación comunitaria, y la gradualidad es expresada en compensaciones decrecientes, hasta culminar en la erradicación forzada que se aplica en forma moderada y al ritmo de la resistencia política y social de los campesinos. Simultáneamente, se han puesto en marcha políticas de desarrollo alternativo de rasgos también cambiantes. En un principio se buscaba la sustitución de cultivos con diversas formas de asistencia condicionadas a la erradicación, para culminar con la creación de oportunidades de mercado y transformación primaria de los productos con el fin de mejorar su posición competitiva. Este proceso ha dado lugar a una notable diferenciación campesina que en parte se refleja espacialmente en áreas cocaleras con campesinos cuya diversificación se basa en productos de consumo alimentario directo, y áreas más abiertas al mercado con campesinos que diversifican su producción más en función de las oportunidades de comercialización. La variable espacial sugiere que esa diferenciación está fuertemente influida por la calidad de los suelos, pero el hecho de que en todas las zonas del Chapare se encuentren esos dos tipos de campesinado destaca también el papel relevante de otras variables, como el grado de instrucción formal y el acceso a mercados. A mayor nivel educativo y mayor cercanía a las vías de comunicación, mayor disposición a participar del mercado y, por tanto, a aprovechar las oportunidades de los programas de promoción agrícola y de desarrollo alternativo. De todos modos, los cultivos de coca han sido reducidos drásticamente en la zona del Chapare, por lo que también han aumentado en importancia los cultivos legales. Los cultivos de coca en el Chapare están en parcelas muy pequeñas y dispersas, y aunque se las encuentra diseminadas en toda la región, la mayor parte de ellas se ubica, por un lado, en las áreas más antiguas de colonización que son, al mismo tiempo, las más cercanas a los valles de Cochabamba y las de tierras menos aptas para otros cultivos; y, por otro lado, en las zonas periféricas, en los parques nacionales y áreas protegidas de la región. Como se vio, la situación en Yungas es muy diferente e incluso parece opuesta a la del Chapare, lo que seguramente se explica por la condición legal que tiene el cultivo en los Yungas y la presencia más vigorosa y continua de la presión erradicadora y la mayor inversión en desarrollo alternativo que se registra

222

ROBERTO LASERNA

en el Chapare. Se vio que en la zona de los Yungas, cuya ocupación es mucho más antigua que la del Chapare, la coca sigue siendo un cultivo fundamental tanto en términos de ocupación de la tierra como en valor de producción, y también se encuentra en manos de familias campesinas de pequeños productores. Utilizando la encuesta del DAI realizamos el análisis de correlación con el modelo logístico similar al reportado para Yungas en las secciones anteriores, empleando las categorías de “asistidos” y “no asistidos” como proxys de “no cocaleros” y “cocaleros” respectivamente. El cuadro 11 permite comparar los modelos probabilísticos obtenidos para Chapare y Yungas.

CUADRO 11 COMPARACIÓN DE LOS MODELOS DECISIONALES DE CHAPARE Y YUNGAS (VARIABLE DEPENDIENTE: PROBABILIDAD DE CULTIVAR COCA) Variables

Indicadores

Chapare

Yungas

B

B

Grado de instrucción

- 0,833

(Salió del modelo)

Cultivos especiales Ganado Energía utilizada Empleo fuera de la granja Cultivos alimenticios

- 1,535 - 0,145

Distancia Municipio

+ 0,018 (Salió del modelo)

Antigüedad Edad Número de lotes

+ 0,001

Educación Mercado

+ 0,456 + 0,427

- 11,008 + 0,262

Localización - 0,011 (Fuerte)

Tiempo

Predicción (%) R2 (Nagelkerke)

81,5 10,475

+ 0,014 + 0,101 76,4 0,516

Fuente: Elaboración propia.

La variable educación tiene un coeficiente importante y signo negativo (lo que denota relación inversa) en el caso del Chapare, pero salió del modelo en el caso de Yungas, no porque no juegue ningún papel, sino porque no marca una clara


223

diferencia entre el grupo que cultiva y el que no cultiva coca: ambos tienen un nivel educativo superior al promedio rural nacional. En el Chapare es claro que, a mayor grado de instrucción formal, menor probabilidad de cultivar coca. Observando el grupo de indicadores que marca la cercanía de los agricultores al mercado, se encuentra que, para ambos grupos, mientras mayor es la vinculación con el mercado, menor es la probabilidad del cultivo de coca. El empleo fuera de la granja, notablemente, tiene en ambos signo positivo, lo que sugiere que los cultivos de coca son parte de una estrategia de captación de ingresos que trasciende la actividad agrícola o que esta, aun con coca, no satisface plenamente las expectativas de los campesinos. La disponibilidad de cultivos alimentarios, por el hecho de que estos se destinan predominantemente al consumo familiar, es complementaria a la de cultivos especiales o mercantiles y tiene, consistentemente, signo inverso al del mencionado indicador. Nótese que los coeficientes que corresponden a los indicadores de esta variable son los más altos. La localización influye de manera diferente en Chapare y Yungas. La distancia tiene signos opuestos, lo que quiere decir que, a mayor distancia de la carretera, mayor probabilidad de cultivo de coca en el Chapare y menor en Yungas, lo que se explica por la contrapuesta condición legal de este cultivo en las dos zonas. La localización municipal tiene significados particulares. En el caso del Chapare se acerca a representar la calidad de los suelos, y aunque estuvo en el modelo inicial, no fue suficientemente relevante como para formar parte del modelo final, lo que sugiere que aunque la calidad de los suelos influye en la decisión del cultivo de coca como en toda actividad agrícola, no es un factor determinante. En el caso de Yungas la localización municipal representa más bien la tradición histórica del cultivo combinada con sus condiciones jurídicas de legalidad, basadas justamente en la tradición. Por eso los coeficientes tienen valores fuertes y los signos acompañan la diversidad de situaciones. Aunque en parte puede leerse en perspectiva temporal la localización en Yungas, como se explicó en el párrafo anterior, el tiempo influye en la probabilidad del cultivo de coca. En el Chapare el coeficiente de antigüedad de la granja, que se acerca al periodo migratorio, es pequeño pero es parte del modelo y tiene signo positivo, por lo que podría pensarse que los nuevos migrantes que siguen llegando al Chapare tienen menos propensión al cultivo de coca. En Yungas la variable es representada por la edad del agricultor y el número de lotes, lo que refuerza la idea de la coca como un cultivo tradicional en la zona. Estas apreciaciones son reafirmadas por dos indicadores de la pertinencia del modelo que son resumidos en las filas finales. Los modelos han sido buenos

224

ROBERTO LASERNA

para predecir cerca de 80 por ciento de los casos, y los seudo (coeficientes) de correlación alcanzan un nivel respetable cercano a 0,5. Para concluir, puede afirmarse que el cocalero de Yungas tiene un perfil económico más parecido al no cocalero (o “asistido”) del Chapare, en el sentido de que ambos grupos configuran una economía agrícola de base familiar pero con fuerte orientación a los mercados agrícolas. Por eso mismo, la mayor distancia —o, si se quiere, diferencia— económica se observa entre los cocaleros del Chapare y los campesinos sin coca de Yungas, que ocupan como grupos los espacios extremos de menos ingreso y consistencia mercantil, en el caso de los cocaleros del Chapare, y de mayor ingreso y mayor integración a los mercados, incluso laborales, en el caso de los yungueños sin coca. Esquemáticamente, la posición relativa de los cuatro grupos comparados podría expresarse de acuerdo con lo expuesto en el gráfico 4.

GRÁFICO 4 ILUSTRACIÓN COMPARATIVA

Nivel de ingresos

s

Yungas sin coca

Yungas con coca

Chapare sin coca

Chapare con coca

Cercanía al mercado


225

CONCLUSIONES PRELIMINARES La coca ha conformado históricamente uno de los mercados agrícolas más seguros debido a los múltiples usos legales de la hoja, muchos de los cuales se sitúan en el centro de hábitos y ritos culturales del mundo andino. A la posibilidad de venderla con cierta facilidad se suman varias ventajas agronómicas de cultivo y almacenamiento que hicieron de la coca un producto clave en las estrategias económicas de los productores que se asentaban en los yungas o contrafuertes cordilleranos. En los Yungas la coca fue parte muy importante de la economía agrícola desde la incorporación del área a los circuitos andinos de bienes —lo que ocurrió antes de la época colonial—, se fortaleció durante esa época y se mantuvo hasta el presente. Como se ha visto, la coca está vinculada al grupo de campesinos con mayor compromiso o dependencia agrícola en los Yungas. La colonización en el Chapare, concebida como la ampliación de la frontera agrícola mediante la ocupación económica del trópico por campesinos desplazados desde las áreas tradicionales, incluyó la coca como un cultivo clave, ya que representaba el vínculo más seguro con el mercado. Si para el colonizador el sindicato era el mecanismo de acceso a la tierra y de vínculo con el sistema político, la coca era el mecanismo de acceso al mercado, pues su venta era rápida y segura y permitía la adquisición de bienes y herramientas que no se producían en la granja. El boom de la coca de comienzos de la década de 1980 amplió extraordinariamente esas funciones y multiplicó las oportunidades de la colonización, haciéndola más atractiva y viable para miles de familias campesinas que se trasladaron al trópico cochabambino, fundamentalmente desde las zonas de valles y serranías más cercanas. Los flujos más importantes se dieron hacia el Chapare y no hacia los Yungas de La Paz, porque el Chapare resultaba más accesible por la nueva carretera troncal entre Cochabamba y Santa Cruz, porque la presión demográfica en Cochabamba era muy intensa y ya había una experiencia de colonización en la zona, y la disponibilidad de tierras era mucho mayor que en los Yungas. En los Yungas el impacto del boom fue menor y la migración menos intensa, porque los asentamientos en las mejores tierras eran más antiguos y estaban consolidados, y el acceso por carretera a las nuevas tierras era mucho más difícil. Además, la cohesión comunitaria en el Altiplano permitía paliar los efectos de la presión demográfica, mientras que en los valles de Cochabamba

226

ROBERTO LASERNA

la familia se había visto impulsada a articular estrategias de diversificación que incluían, ya en la década de 1980, desplazamientos territoriales y experiencias migratorias desde los valles hacia las áreas agroindustriales de Santa Cruz y el norte argentino, y que también abarcaban ya los asentamientos promovidos por el Estado en el Chapare desde antes del boom.34 La acelerada colonización del Chapare, que estuvo sustentada en los sindicatos y los cultivos de coca, amplió también de manera significativa la frontera agrícola y, por tanto, aumentó y diversificó la oferta agrícola.35 Se fue creando de esa manera una agricultura campesina de base familiar y fuertes lazos comunitarios (bajo la forma colonia-sindicato), pero mucho más integrada al mercado que la existente hasta entonces en los valles y serranías.36 La decisión de cultivar coca en Yungas y en Chapare fue fuertemente influida por las condiciones jurídico-políticas de ambas zonas, clasificadas de maneras muy distintas en la ley 1008. Pero es común a ambas áreas la inclusión de la coca como un cultivo complementario que vincula a la economía campesina con el mercado. Por eso, a medida que el productor mejora sus condiciones de acceso al mercado, el cultivo de hoja de coca pierde relevancia.

34

35

36

Una imagen frecuentemente mencionada es la de la ocupación del Chapare por migrantes desplazados desde las minas cuando estas fueron afectadas por la crisis del estaño en 1986. Tal imagen, muy difundida por cierto, carece de verificación empírica. Fue producida por los propios sindicatos mineros cuando, en el ciclo de conflictos y negociaciones que acompañaron el cierre de las minas y la “relocalización” de los trabajadores, amenazaron con trasladarse masivamente al Chapare para producir coca y afectar así la política antidrogas que intentaba poner en marcha el Gobierno. Algunos mineros efectivamente llegaron a trasladarse e incluso fundar alguna colonia (tipo “Nueva Huanuni”, “Siglo XX”, “Nueva Catavi”), pero su número fue muy reducido y no afectó sustancialmente el proceso. Públicamente, tal imagen fue reforzada por el origen altiplánico del actual presidente, Evo Morales, que ha sido por muchos años el principal dirigente de los productores de coca de Cochabamba, y la tradición sindical minera de su principal asesor durante muchos años, Filemón Escobar. Y, por si fuera poco, también fue utilizada en alguna ocasión por funcionarios gubernamentales con el fin de ilustrar la vinculación entre el ajuste estructural y la economía de la droga, tratando de mejorar así su posición negociadora. Sin duda, tal vinculación existe, pero es mucho más compleja de lo que sugiere la imagen de mineros desplazados cultivando coca que, como se ha señalado, no tiene fundamento empírico. La presencia del sindicato como forma organizativa, si bien tiene origen minero, llegó al Chapare a través de la propia experiencia campesina en los valles de los que son originarios la mayor parte de los migrantes. No hay indicadores que muestren que la ampliación de los cultivos de coca hubiera reducido los volúmenes de producción en otros rubros y sí hay, más bien, evidencia estadística que muestra el aumento en los cultivos (y la disminución de los precios) de cultivos tropicales típicos del Chapare. Véase Blanes, José: De los Valles al Chapare. Cochabamba: Editorial Ceres, 1983, y Flores, Gonzalo: ¿A dónde va el Cqhapare? Cochabamba: Editorial Ceres, 1984.

US$

Ingreso bruto

US$/ha/año

Utilidad al 2004

5.331,3

897,2

1,8

0,77

1,34

283,26

212

20

37

Spedding, op. cit., 2004.

2.165,4

351,7

6,2

0,47

1,29

104,45

81

50

0,3125

5 tareas

5.000 m2

0,5

Cuchumpaya

Chulumani

2 Abril 03

1

Enero 03

Fuentes: Spedding37 y Unagrodi 2005. Elaboración propia.

US$/ha/año

Utilidad al 2003

T/ha/año

En jornales de mercado

Ingreso campesino por día de trabajo

Rendimiento

US$/lb

Libras

Cosecha

Precio

Años

Hectáreas

Extensión

Edad

Med. local

Extensión

Periodo/Lugar

5.464,5

815,0

1,6

1,09

1,18

127,89

108

10

0,1562

2,5 tareas

Cuchumpaya

Enero 03

3.1

1,8

1,29

180,53

140

10

0,1562

2,5 tareas

Cuchumpaya

Marzo 03

3.2

12.672,0

2.169,1

7,1

1,70

1,36

111,45

82

6

0,0882

2 cuartas

Dorado Chico

Abril 03

4

5

17.004,1

3.267,4

3,3

1,66

1,53

434,21

284,6

16

0,3125

5 tareas

Huancané

Marzo 03

Casos etnográficos de A. Spedding (2004)

23.318,9

3.477,9

5,1

2,27

1,18

368,29

311

3

0,25

1 cato

Alto Asunta

Abril 03

6

ANEXO UTILIDADES Y RENDIMIENTOS DEL CULTIVO DE COCA EN YUNGAS

7

5.947,1

788,4

1,3

1,64

1,05

236,84

225

14

0,25

1 cato

Alto Asunta

Febrero 03

9.445,8

1.546,5

3,31

7,94

5 a 20

1

Asunta

3.926,0

642,8

1,84

7,94

5 a 20

1

-292,0

-47,8

0,7

7,94

5 a 20

1

Zona Apolo tradicional

Febrero 04 hasta agosto 04

Síntesis por áreas de UNAGRODI 2005


227

AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA Edelmira Pérez Pontificia Universidad Javeriana

EN COLOMBIA, COMO EN LA MAYORÍA de los países de América Latina, no se ha reconocido nunca la importancia del mundo rural para el desarrollo del país. Al hablar de mundo rural se considera no solo el sector primario sino toda la complejidad de actividades económicas, recursos naturales, diferentes pobladores y las instituciones que de él hacen parte. Si se siguen los criterios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para definir población rural, América Latina tiene 42 por ciento de habitantes en zonas rurales. Este dato es válido para Colombia, aunque por criterios estadísticos, de cabecera y resto, hoy se diga que esa población solo equivale a 23,6 por ciento de la población total, según el Informe de Desarrollo Humano del 2005. Sin embargo, ese 23,6 por ciento son casi 10 millones de personas, de las cuales cerca de 80 por ciento viven hoy en condiciones de pobreza e indigencia, según informes recientes de la Oficina de Planeación Nacional. Esta situación es solo el reflejo de la manera como el país le ha dado la espalda al mundo rural y se ha desentendido de los problemas que lo aquejan.1 A pesar de la violencia generalizada, la permanencia de cultivos ilícitos (aunque el Gobierno haga muchos esfuerzos por lograr su erradicación), el desplazamiento forzado de la población y la falta de acceso a los factores productivos para la mayoría de los pobladores rurales, el sector primario (producción agrícola, pecuaria, silvícola, pesquera y acuicultura) sigue siendo uno de los pilares fundamentales de la economía del país. La falta de atención a los procesos de desarrollo rural y el olvido en que se encuentran los pobladores de esas zonas no guardan relación con la impor-

1

PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 2005. Madrid: Ediciones Mundi-Prensa, 2005.

230

EDELMIRA PÉREZ

tancia del sector en la economía nacional. Casi todos los esfuerzos hechos en el tema del desarrollo rural en los últimos años se restringen al Programa de Desarrollo Alternativo, cuyos frutos dejan mucho que desear después de casi diez años de su inicio. Es importante señalar la dificultad para conseguir información coherente para los temas tratados en este trabajo. Hay grandes diferencias en los datos según las fuentes, pero también poca disponibilidad de información comparable y consistente. En muchos casos, incluso, la información es contradictoria.

EL PAPEL DEL SECTOR AGROPECUARIO El concepto de mundo rural es mucho más amplio que el de sector rural, pues este último representa al sector primario de la economía, orientado a la producción de materias primas y alimentos, mientras el de mundo rural abarca todas las actividades económicas, agropecuarias o no, y reconoce como pobladores rurales no solo a los productores agropecuarios sino a todos aquellos que viven en un espacio rural. Esto no significa que se desconozca la importancia del sector agropecuario en Colombia, sino que se plantea la necesidad de ampliar la visión de lo rural para poder encarar su desarrollo de una manera diferente de como se ha hecho hasta ahora. Aunque su participación ha decaído, el PBI agropecuario representa aún 18 por ciento del PBI total incluyendo encadenamientos sectoriales y 14,42 por ciento sin incluirlos. Asimismo, el sector absorbe 27 por ciento del empleo nacional y 31 por ciento del total de las exportaciones. Vale la pena llamar la atención sobre el punto del empleo. En los últimos años cerca de 50 por ciento del empleo rural no es empleo agrícola, pues debido a las diferentes crisis del sector y a la situación de violencia e inseguridad, el empleo agrícola ha disminuido. Los programas de desarrollo rural alternativo y los mecanismos de compensación a las familias en zonas de violencia han contribuido en parte a la diversificación del empleo rural y han aumentado no solo el trabajo extrapredial sino también el trabajo temporal en servicios y obras públicas. Solo a modo de referencia se ofrecerán algunos ejemplos de cultivos significativos en el país y se destacará el papel del café para relativizar la importancia de la producción de cultivos ilícitos en relación con la agricultura. En el 2005 se produjeron 2,1 millones de t de arroz en 408.953 ha en 211 municipios. En esos municipios, 52 por ciento del empleo y 49 por ciento del ingreso de los hogares dependen del arroz. Este cultivo generó cerca de 72 mil

AGRICULTURA, CULTIVOS ILÍCITOS Y DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA

231

empleos. En ese mismo año el maíz produjo 137 mil empleos en cerca de 500 mil ha sembradas.2 El cultivo del algodón, que vivió varios años de crisis, se empezó a recuperar a partir del 2003, y para el 2004 había logrado tener un área sembrada de 65.973 ha. Por su parte, la palma africana, un cultivo que se está utilizando en varios departamentos para sustituir los cultivos ilícitos, en el 2003 tenía un área sembrada de 210.409 ha, de las cuales 150.399 estaban en producción y 60.010 en desarrollo, según información obtenida en la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite (Fedepalma). El área dedicada a la agricultura en el país es de 51’308.047 ha y genera 27 por ciento del empleo. De esas hectáreas, en la actualidad se calcula que hay solo un poco más de 80 mil destinadas a cultivos de coca y amapola, que generan apenas 2 por ciento de los empleos del sector. Para apreciar la importancia de la agricultura en el país, el mejor ejemplo es quizá el del café. Las fincas cafeteras tienen un área de 3’600 mil ha. De ellas, 869.500 están sembradas con café, aunque el área ha decrecido, sobre todo a partir de la ruptura del pacto del café. Más de 50 por ciento de los municipios del país son cafeteros, pues son 590, y hay un total de 566 mil caficultores. El cultivo del café genera más de un millón de empleos directos e indirectos, y 2,5 millones de personas dependen económicamente de él. Los empleos directos ascienden a 560 mil y representan 37 por ciento del total del empleo agrícola. Un fenómeno interesante de la caficultura colombiana es que está en manos principalmente de pequeños productores. Así, 88,9 por ciento de los predios cafeteros son inferiores a 3 ha; solo hay 0,5 por ciento de productores con 20 y más ha, pero que ocupan un área de 2.769 ha. En el 2005 la producción neta de café fue de 11’119.000 sacos de 60 kilos, y las exportaciones ascendieron a 10.813 millones de sacos por un valor de 1.557 millones de dólares. Esto equivale a 32 por ciento de las exportaciones agropecuarias y a 7 por ciento de las exportaciones totales del país. A partir del 2001 el café ha pasado a ocupar el tercer puesto en las exportaciones nacionales.3 El café colombiano se exporta a más de 36 países, y los mayores compradores son, en ese orden, los Estados Unidos, el Japón, Alemania, el Canadá y Bélgica.

2 3

El Tiempo, 2 de junio del 2006. Espinel, Carlos Federico: La cadena del café en Colombia: Una mirada global de su estructura y dinámica 1991-2005. Bogotá: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2006.

232

EDELMIRA PÉREZ

En los últimos años la zona cafetera ha sido infiltrada con cultivos de coca, pero no hay datos muy precisos de las dimensiones de esa infiltración. En el departamento de Caldas, en el 2003 se detectó por primera vez 53 ha de coca, y para el 2004 el cultivo ya contaba con 358 ha.4 La ruptura del pacto cafetero, con la consecuente caída del área sembrada, la reducción del volumen de las exportaciones y, sobre todo, la caída del precio por libra, han modificado el panorama cafetero del país y producido muchos efectos negativos, entre ellos el de la penetración de los cultivos ilícitos y el desplazamiento forzado de campesinos que tradicionalmente se dedicaban al café. A pesar de que el área y la producción agrícola son tan importantes para la economía, es indudable que la producción de ilícitos lesiona toda la estructura económica y social del sector y afecta la asignación de recursos y la puesta en marcha de programas de desarrollo rural. La alta rentabilidad de estos cultivos, sustentada en su ilegalidad, ha contribuido a la modificación de la estructura de la tenencia de la tierra, al agravamiento del conflicto interno y, sobre todo, al desplazamiento forzado de los pobladores rurales, con el consecuente abandono de predios y bienes.

LOS CULTIVOS ILÍCITOS La implantación de estos cultivos se inició a fines de la década de 1970 con el establecimiento de los cultivos de marihuana en la costa atlántica (Guajira, Sierra Nevada de Santa Marta y Urabá) y, posteriormente, en parte del departamento del Meta. En las décadas de 1980 y 1990 empieza a producirse coca en Colombia (había pequeños cultivos en Sierra Nevada de Santa Marta y en Putumayo, pero solo para usos ceremoniales en las comunidades indígenas), como respuesta al control de cultivos en el Perú y Bolivia. A fines del decenio de 1990 comienzan a desarrollarse los cultivos de amapola, en especial en las zonas andinas, en gran medida como consecuencia de la ruptura del pacto del café que produjo una grave crisis en la agricultura y la economía del país. Hoy en día, los cultivos ilícitos no alcanzan a representar, como ya se dijo, ni 0,2 por ciento del área dedicada a la agricultura, que es de 51’308.047 ha y genera solo 2 por ciento de los empleos del sector. En el 2001, cuando había más de 163 mil ha sembradas, solo estaban articuladas 77 mil familias. En contra de lo que muchos piensan, el cultivo de coca en Colombia no es un cultivo de plantación, sino que se encuentra por lo general en manos de 4

UNDOC-Naciones Unidas-Oficina Contra las Drogas y el Delito: Colombia: Censo de cultivos de coca. Bogotá: UNODC-Naciones Unidas-Oficina Contra las Drogas y el Delito, 2005.


233

pequeños productores (90 por ciento). El 62,4 por ciento de los cultivos son inferiores a 3 ha, y el promedio de tamaño del cultivo era de 1,4 ha en el 2004, lo que muestra un leve incremento frente al año anterior, cuando el promedio era de 1,3 ha. La densidad del cultivo de coca se puede apreciar en el mapa 1. MAPA 1 DENSIDAD DEL CULTIVO DE COCA EN COLOMBIA, 2004

Fuente: UNDOC, op.cit., 2005.

234

EDELMIRA PÉREZ

El área de los cultivos de amapola es en promedio de 0,25 ha, y casi siempre se integra a un sistema productivo en pequeñas propiedades. De ahí las enormes dificultades y nefastas consecuencias que acarrean los procesos de fumigación aérea. En el cuadro 1 se puede apreciar el desarrollo del área de esos cultivos hasta el 2004. Para ese año, se calculaba que había unas 80 mil ha con coca y cerca de 4 mil con amapola, cifra que se ha mantenido estable en los últimos años, después de haber tenido un área de más de 7.500 ha. Esto significa una reducción de casi 50 por ciento. CUADRO 1 CULTIVOS DE COCA EN COLOMBIA, PERIODO 1999–2004. CIFRAS FINALES OBTENIDAS POR DEPARTAMENTOS Departamento

Área 1999 (ha)

Área 2000 (ha)

Antioquia 3.644 2.547 Arauca 978 Amazonas Bolívar 5.897 5.960 Boyacá 322 Caquetá 23.718 26.603 Cauca 6.291 4.576 César 779 Cundinamarca 66 Córdoba 1.920 117 Guainía 853 Guajira 321 Guaviare 28.435 17.619 Magdalena 521 200 Meta 11.384 11.123 Nariño 3.959 9.343 Norte de Santander 15.039 6.280 Putumayo 58.297 66.022 Santander 2.826 Valle del Cauca 76 Vaupés 1.014 1.493 Vichada 4.935 Chocó 250 Total 160.119 163.289 Número de departa12 21 mentos afectados Fuente: UNODC, op. cit., 2005.

Área noviembre 2001 (ha)

Área diciembre 2002 (ha)



3.171 2.749 532 4.824 245 14.516 3.139

3.030 2.214 784 2.735 118 8.412 2.120

4.273 539 625 4.470 594 7.230 1.443

5.168 1.552 783 3.402 359 6.500 1.266

22 652 1.318 385 25.553 480 11.425 7.494 9.145 47.120 415 184 1.918 9.166 354 144.807 22

57 385 749 354 27.381 644 9.222 15.131 8.041 13.725 463 111 1.485 4.910

57 838 726 275 16.163 484 12.814 17.628 4.471 7.559 632 37 1.157 3.818 453 86.340 23

71 1.536 721 556 9.769 706 18.740 14.154 3.055 4.386 1.124 45 1.084 4.692 323 80.350 23

102.071 21

235


Según el censo efectuado por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, tarea que realiza hace seis años, en los últimos cuatro años el área sembrada con coca se ha reducido progresivamente, pero también advierte sobre varios fenómenos que se están presentando. En diciembre del 2004 había cultivos de coca en 23 de los 32 departamentos, mientras que en años anteriores su presencia era inexistente en algunos de ellos, como es el caso de la zona cafetera. Asimismo, si bien se redujo el área en departamentos como Guaviare, Nariño y Putumayo, en otros, como Meta y Arauca, se incrementó: “La comparación de la ubicación de los lotes de coca en 2003 y 2004 mostró que 62 por ciento son nuevos. Esto revela la importante movilidad de los cultivos de coca en Colombia y la fuerte motivación de los cultivadores para continuar sembrando”.5 Según se desprende de estos datos, hay una clara relación entre aumento de fumigación y dispersión del área sembrada (véase el cuadro 2).

CUADRO 2 LOTES DE COCA ESTABLES Y NUEVOS EN 2004 Región

Estables (2003-2004)

Nuevos en 2004

Número % del Área (ha) % del Número % del de total de total del de total de lotes lotes áreas lotes lotes

Amazonía Pacífico Meta-Guaviare Orinoquia Putumayo-Caquetá Sierra Nevada Central Total

Área (ha)

Total 2004 % del Total de total del lotes áreas

Área total (ha)

573

38

1.216

45

935

62

1.457

55

1.508

2.673

4.694 7.722 1.133 1.459 195 4.094

41 46 37 23 36 34

8.276 14.123 2.628 2.474 166 4.398

49 47 38 28 28 31

6.862 9.134 1.902 4.820 347 7.787

59 54 63 77 64 66

8.768 15.827 4.265 6.457 427 9.867

51 53 62 72 72 69

11.556 16.856 3.035 6.279 542 11.881

17.044 29.950 6.893 8.931 593 14.265

19.870

38

33.281

41

31.787

62

47.068

59

51.657

80.349

Fuente: UNDOC, op. cit., 2005.

Otro de los fenómenos que vale la pena destacar es el incremento de los cultivos de coca en los parques nacionales naturales, donde se estima que había en el 2004 unas 5.400 ha, cifra que debió incrementarse en el 2005, puesto que

5

Ibid.

236

EDELMIRA PÉREZ

solo en el parque de La Macarena acaba de iniciarse una campaña de erradicación manual y se calcula que son 4.850 ha las que hay que erradicar. A pesar de la disminución significativa del área sembrada —51 por ciento si se compara con las 163 mil ha que había en el 2001—, Colombia sigue siendo el país con más área cultivada con coca en el mundo. Así como la disminución del área sembrada se debe principalmente a los programas de aspersión aérea y a la erradicación manual voluntaria, debido a ello se ha dado el fenómeno de siembra en áreas nuevas y la dispersión del cultivo en gran parte del territorio nacional. Aun así, en el 2004 solo ocupaba 0,07 por ciento del territorio nacional. Pero la cifra de 80 mil ha no parece coincidir con la realidad, pues: “[…] en el reconocimiento de campo a finales del año 2004 se identificó una resiembra importante de coca en lotes jóvenes no productivos y por lo tanto no fueron considerados en este censo”.6 Por otra parte, el área de producción en la zona andina no ha variado, pues en la medida en que han disminuido los cultivos en Colombia, aumentan en el Perú y Bolivia, como puede verse en el gráfico 1 y en el cuadro 3. GRÁFICO 1 CULTIVOS DE COCA EN LA REGIÓN ANDINA 1994-2004 (ha) 250.000 –

Hectáreas

200.000 –

150.000 –

100.000 –

1994


Ibid.

–

–

–

–

–

–

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Bolivia

6

–

–

–

–

0 –

_

50.000 –

Colombia

Perú

237


CUADRO 3 CULTIVOS DE COCA EN LA REGIÓN ANDINA, 1994-2004 (has)

Bolivia Perú Colombia Total

Fuentes:

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

% cambio 2003-2004

48.100

48.600

48.100

45.800

38.000

21.800

14.600

19.900

24.400

23.800

27.700

17

108.600 115.300

94.400

68.800

51.000

38.700

43.400

46.200

46.700

44.200

50.300

14

67.000

79.000 102.000 160.000 163.000 145.000 102.000

86.000

80.000

-7

201.700 214.900 209.500 193.600 191.000 220.500 221.000 211.100 173.100 153.800 158.000

3

45.000

51.000

Departamento de Estado de EE.UU.

Sistema Nacional de Monitoreo —SIMCI— apoyado por UNODC.

Las hectáreas fumigadas sobrepasan en número al área sembrada. En el 2003 se fumigaron 139.200 ha, aunque supuestamente solo había 86 mil sembradas. Si a esto se sumaran las erradicadas manualmente, el número sería mucho mayor. A pesar de esto, el fenómeno persiste, y vale la pena analizar algunas de las razones de esta persistencia.

FACTORES DE PERSISTENCIA DE LOS CULTIVOS ILÍCITOS En primer lugar, es de destacar que la demanda por las sustancias psicoactivas es creciente, en especial desde los países desarrollados. A esto se suma la alta rentabilidad que generan, gracias a la ilegalidad del negocio. Esa demanda presiona la producción para satisfacer al mercado y es una de las razones por las que, a medida que el cultivo de coca desciende en Colombia, empieza a crecer de nuevo en Bolivia y el Perú (véanse el gráfico 1 y el cuadro 3). La erradicación forzada, sin solución clara a los problemas de los productores, y solo montada en la penalización, ha llevado al desarrollo de las estrategias antes descritas, para establecer cultivos en otras regiones, con las consecuencias que ello trae para la población, para los recursos naturales, para la economía del país y la ampliación del conflicto interno y la inestabilidad social y política. Es indudable que uno de los factores que contribuye de manera más severa en la prevalencia de cultivos ilícitos es la presencia de grupos armados que han entrado al negocio del narcotráfico y que controlan a la población para el mantenimiento de la producción (véase el mapa 2). Pero en la raíz del problema tal vez está el abandono en que ha tenido el Estado, y el país en general, al mundo rural, y no es sorprendente que la mayoría de las zonas de cultivos ilícitos sean también zonas con una alta marginalidad e inestabilidad social, donde las condiciones de pobreza y exclusión social

238

EDELMIRA PÉREZ

MAPA 2 GRUPOS ARMADOS ILEGALES Y CULTIVOS DE COCA EN COLOMBIA, 2004

Fuente: UNDOC, op.cit., 2005.


239

muestran uno de los índices más altos del país. Varios estudios y análisis dan cuenta de una estrecha correlación entre pobreza y zonas de cultivos ilícitos. Como es obvio, ligado con lo anterior está la gran inequidad en la distribución del ingreso y de acceso a los bienes productivos en estas zonas para la gran mayoría de los pobladores rurales. En muchos de los departamentos afectados por los cultivos ilícitos prevalece el minifundio o la contradicción minifundio-latifundio. Las posibilidades de acceso a la tierra son lejanas para muchos pobladores rurales, y experiencias como las zonas de reserva campesina son apenas intentos demostrativos que no se regularizan. Por años, el Estado ha sido casi inexistente en la mayoría de estos territorios, y hay una gran debilidad de las instituciones regionales y locales para atender las demandas de los ciudadanos. El Estado solo aparece como elemento de represión para controlar el orden público y erradicar los cultivos ilícitos. Es cierto que se han adelantado algunos procesos de desarrollo alternativo, como veremos más adelante, pero el problema tiene unas dimensiones gigantescas frente a las minúsculas propuestas de solución. La mayoría de los cultivos ilícitos están en zonas de alta fragilidad ambiental, política y social. Se ubican en la frontera agrícola, y en muchos casos han contribuido a ampliarla mediante la deforestación de zonas en la región amazónica. Casi todas ellas fueron zonas de colonización y de llegada de población desplazada por la violencia de la década de 1950. Sin embargo, esos pobladores, como ya se dijo, permanecen marginados de los supuestos beneficios del desarrollo. Otros cultivos ilícitos, como la amapola, se ubican en los valles interandinos, que albergan importantes reservas de agua, flora y fauna pero que son, a la vez, de alta pobreza; es el caso, por ejemplo, de los departamentos de Huila y Nariño. Las zonas de cultivos ilícitos sufren de fenómenos migratorios que afectan desde el tejido social y la economía hasta la estructura de la tenencia de la tierra. No solo llegan posibles cultivadores tentados por las “bonanzas” del mercado sino, sobre todo, población flotante para la recolección y procesamiento, pero en especial para la recolección. Muchos de esos pobladores son de origen urbano, de zonas marginales, o de origen rural, que han perdido su empleo por efectos de la crisis de la agricultura en el contexto de la apertura económica. A este drama se suma el de otros migrantes, los desplazados por la violencia que, en parte, se origina y desarrolla asociada a los cultivos ilícitos. Esta breve descripción sirve para entender las dificultades de la formulación y puesta en marcha de programas de desarrollo rural de gran alcance, que cumplan con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales, para que no solo salgan de su condición de pobreza sino para que se

240

EDELMIRA PÉREZ

articulen a la vida nacional en condiciones en que puedan ser competitivos económica y socialmente.

EL DESARROLLO RURAL Y EL DESARROLLO ALTERNATIVO Al olvido permanente de las zonas de cultivos ilícitos se suma, en los últimos años, la decisión de la drástica disminución de recursos asignados por el Estado para el sector rural, que, de acuerdo con la Contraloría General de la República, pasaron de 4,8 por ciento del presupuesto nacional en 1990 a 0,8 por ciento en el 2000.7 Los modelos de desarrollo rural que se han implementado en Colombia y en América Latina tienen una serie de limitaciones que impiden que den los frutos esperados. Entre esas limitaciones podemos mencionar: •

•

• • •

• •

7

8

Hacen caso omiso del grado de heterogeneidad de las sociedades rurales, de las condiciones y niveles de pobreza, de las particularidades y tamaño de las empresas rurales y, por tanto, de la necesidad de establecer políticas diferenciadas para los territorios rurales. Tienen un profundo sesgo sectorial y por ello están centrados en la actividad agrícola, sin incorporar el carácter multiactivo de las unidades familiares rurales. No articulan acciones de transformación productiva a la necesidad de cambios institucionales en el mundo rural. No asumen que el mercado y sus agentes son decisivos en las tendencias, oportunidades y restricciones que enfrentan los pobres rurales. No inducen a la agroindustria, a los servicios y a las empresas medianas y grandes a asumir el papel de difusoras de tecnologías hacia la pequeña empresa y la mediana empresa rural. Carecen de capacidad, en el ámbito local, para adecuar propuestas estratégicas o políticas gestadas centralmente. No consideran los efectos potenciales de un determinado desarrollo del núcleo urbano, ni dan la suficiente importancia a las transformaciones recientes de las relaciones urbano-rurales.8

Fajardo, Darío: “El conflicto armado y su proyección en el campo”, en Cárdenas, M. y M. Rodríguez: Guerra, sociedad y medio ambiente. Bogotá: Foro Nacional Ambiental/FESCOL, 2004, pp. 67-103. Schejtman, Alexander y Julio Berdegue: “Desarrollo territorial rural”, en Rubén Echeverría, editor: Desarrollo territorial rural en América Latina y el Caribe: Manejo sostenible de recursos naturales, acceso a tierras y finanzas rurales. BID, 2003.


241

Los estudiosos de la nueva ruralidad9 han contribuido a que se tomen en cuenta estos factores y muchos más para poder tener una nueva visión del mundo rural y del desarrollo rural. Si adoptamos la definición de desarrollo rural territorial —que está tomando fuerza en los últimos tiempos—, entenderíamos este como un proceso de transformación productiva, social e institucional en un espacio rural determinado, para lograr el bienestar de los pobladores rurales y su articulación competitiva y sustentable a la economía del territorio y del país. Si hay dificultades en las zonas libres de cultivos ilícitos para poner en marcha esta estrategia de desarrollo rural, con mayor razón parece casi imposible llevarla a cabo en las zonas donde están esos cultivos. Pero teniendo claro que solo con mecanismos de represión no se resuelve el problema de la presencia de los cultivos ilícitos el Gobierno ha diseñado, aparejado con el control, un Programa de Desarrollo Rural Alternativo para las zonas afectadas. En 1994 se empezó a aplicar en Colombia la política de desarrollo alternativo, y para ello se creó el Programa Nacional de Desarrollo Alternativo, como parte de la estrategia para superar el problema de las drogas y como un instrumento para complementar las campañas de erradicación forzosa de los cultivos ilícitos, haciendo inversiones de carácter social que contribuyeran a prevenir, frenar y eliminar la producción de esos cultivos.10 El proyecto contaba con el

9

10

Véase, entre otros, Pérez C., Edelmira: “El mundo rural latinoamericano y la nueva ruralidad”, en revista Nómadas n.º 20. Bogotá: Fundación Universidad Central, 2002, pp. 180-193. Pérez C., Edelmira: “Lo rural y el desarrollo en América Latina”, en Edelmira Pérez y Román Rodríguez, editores: Espacios y desarrollos rurales: Una visión múltiple desde Europa y Latinoamérica. Gijón: Ediciones Trea S.L., 2004, pp. 49-66. Pérez C., Edelmira: “América Latina: Nueva ruralidad y exclusión social”, en revista Polígonos. Castilla de León: Universidad de León, 2005. Gómez, Sergio: La “nueva ruralidad”: ¿Qué tan nueva? Santiago de Chile: Universidad Austral de Chile/LOM Ediciones Ltda., 2002. Gómez, Sergio: “Nueva ruralidad: Fundamentos teóricos y necesidad de avances empíricos”, en Nueva ruralidad: Avances teóricos y evidencias empíricas en América Latina. Bogotá: CLACSO/Pontificia Universidad Javeriana, 2005. Echeverri, R. y M. Ribero: Nueva ruralidad: Visión del territorio en América Latina y el Caribe. Bogotá: IICA/CIDER/Corporación Latinoamericana Misión Rural, 2002. Llambi, Luis: “Nueva ruralidad, multifuncionalidad de los espacios rurales y desarrollo local endógeno”, en E. Pérez y M. A. Farah, compiladores: Desarrollo rural y nueva ruralidad en América Latina y la Unión Europea. Bogotá: CIRAD/Pontificia Universidad Javeriana/Javegraf, 2004, pp. 91-107. Da Silva, Graciano et al.: “El nuevo mundo rural brasileño”, en Nueva Época. Análisis latinoamericano del medio rural. México: ALASRU, 2005. Bonnal, P. et al.: “Multifuncionalidad de la agricultura y nueva ruralidad: ¿Reestructuración de las políticas públicas a la hora de la globalización?”, en E. Pérez y M. A. Farah, compiladores: Desarrollo rural y nueva ruralidad en América Latina y la Unión Europea. Bogotá: CIRAD/ Pontificia Universidad Javeriana/Javegraf, 2004, pp. 19-41. De Grammont, H.: “La nueva ruralidad en América Latina”, en Revista Mexicana de Sociología, año 66, 2004. Dirección Nacional de Estupefacientes: La lucha de Colombia contra las drogas ilícitas: Acciones y resultados 2001. Bogotá: Ministerio de Justicia, 2001.

242

EDELMIRA PÉREZ

apoyo del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de las drogas (UNDCP por su sigla en inglés) y del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR). Más adelante, en 1996, se creó el Programa Presidencial Plante, definido como un instrumento de política social. Este plan pretendía ser de mediano y largo alcance: “[…] para poder cumplir con el objetivo de contribuir al desarrollo integral de las zonas de economía campesina e indígena afectadas por los cultivos ilícitos, prevenir su expansión y reducir, en forma progresiva y sistemática, el área afectada”.11 La política de desarrollo alternativo ha hecho parte integral de las políticas de paz y de seguridad nacional de los últimos dos gobiernos (1998-2006), y es parte fundamental del Plan Colombia. El objetivo de la política es: […] erradicar del territorio nacional los cultivos ilícitos de subsistencia, garantizando que los campesinos, colonos e indígenas se desvinculen definitivamente de estas actividades como medio de subsistencia […] se pretende además consolidar procesos competitivos y sostenibles de desarrollo rural que aseguren el bienestar de la población, el ejercicio de la democracia y la integración de las zonas de economía campesina […] en la dinámica del desarrollo regional y nacional.12

Pero: […] el programa colombiano de desarrollo alternativo definió así su propósito: […] como complemento a las campañas de erradicación forzosa de cultivos ilícitos [y] tiene como finalidad contribuir al desarrollo integral de las zonas afectadas por la presencia de cultivos ilícitos […] En el mismo documento se hace explícito que se ejecutará el Plan de Desarrollo Alternativo Plante como un programa presidencial orientado a brindar, a partir de la destrucción de los cultivos ilícitos, una alternativa económica de vida, dentro de la ley, a los campesinos, colonos e indígenas involucrados en esa actividad.13

El énfasis está en la destrucción de los cultivos ilícitos y no en el desarrollo rural. Para ello basta mirar la asignación de recursos destinados al desarrollo alternativo comparados con los que se asignaron a la aspersión aérea en Colombia entre el 2002 y el 2004 (véase el gráfico 2). 11 12 13

Ibid. Ibid. Vargas, Ricardo: “La política de control de la oferta de drogas, los cultivos ilícitos y el desarrollo alternativo: Recomendaciones de política”, en Restrepo, Luis Fernando et al.: La política de desarrollo alternativo y su modelo institucional: Retos y desafíos. Memorias del seminario internacional. s.l.: s.e., 2004.

243


GRÁFICO 2 CULTIVOS DE COCA, DESARROLLO ALTERNATIVO Y ASPERSIÓN AÉREA EN COLOMBIA, 2000-2004

US$ 90’000.000

Hectáreas

80’000.000

160.000

70’000.000

140.000

60’000.000

120.000

50’000.000

100.000

40’000.000

80.000

30’000.000

60.000

20’000.000

40.000

10’000.000

20.000

0

180.000

2001

2002

2003

2004

2’900.000

8’400.000

27’900.000

38’200.000

78’000.000

Cultivos de coca (ha)

163.000

145.000

102.000

86.000

80.000

Fumigación aérea y erradicación (ha)

58.000

96.000

133.000

137.000

139.000

Presupuesto anual desarrollo alternativo (US$)

2000

Presupuesto anual desarrollo alternativo (US$)

Cultivos de coca (ha)

0

Fumigación aérea y erradicación (ha)


Según el estudio citado, no hay una correlación positiva entre la inversión en desarrollo alternativo y la fumigación por zonas, pues: Las actividades de aspersión aérea y desarrollo alternativo fueron intensas en Putumayo y Caquetá entre el 2000 y el 2004, reflejadas en una disminución de cerca de 82.000 ha de cultivos de coca. [Sin embargo] los cultivos de coca aumentaron en Nariño en casi 5.000 ha, a pesar de una aspersión intensa con una baja inversión en desarrollo alternativo […].14

El programa tuvo una cobertura inicial de cinco departamentos, pero fue hecho con una visión de corto plazo y poniendo énfasis en la erradicación y en proyectos de carácter agropecuario, aunque también se buscó la realización de pequeñas obras de infraestructura y la creación de organizaciones de productores.

14

Ibid.

244

EDELMIRA PÉREZ

Después de la creación del Plante en 1996 se amplió la cobertura a diez departamentos, se empezó a hacer uso de un empréstito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que años más tarde se reforzó con recursos de la AID y algunos apoyos de Naciones Unidas y países como el Japón e Italia, entre otros. En 1997 se hizo el esfuerzo de proponer un planteamiento de tipo regional, de buscar la concertación y participación de las comunidades en el proceso, reconociendo las particularidades de estas y elaborando los proyectos con la participación de los implicados. Del Plante se pasó al Plan de Desarrollo Alternativo, que está en vigencia, y que muestra como un logro la disminución del área sembrada con cultivos ilícitos y algunos resultados en proyectos productivos, familias de guardabosques, familias en acción, etcétera, que no vamos a analizar pero que dejan mucho que desear en cuanto a cobertura, posibilidades de acceso a los créditos, participación de los supuestos beneficiarios, reducción de la pobreza y otros temas. El país está viviendo en estos días una dolorosa experiencia de aplicación de la Política de Desarrollo Alternativo y erradicación de cultivos ilícitos. Para atender la solicitud de muchos sectores de la sociedad se diseñó una estrategia de erradicación manual de 4.850 ha de coca en el Parque Natural de La Macarena, controlado por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El proyecto se está llevando a cabo a sangre y fuego. Ya van doce policías asesinados, han sido despedidos cerca de seiscientos erradicadores y hace poco el Gobierno ordenó —y se hizo— el primer lanzamiento de bombas en el área del parque, para responder a los ataques de las FARC contra la fuerza pública. Son impredecibles los resultados de esta estrategia que sí logró ya el desplazamiento forzado de numerosas familias, la aparición de barrios de invasión en las localidades cercanas y la obvia caída de la economía y el empleo en la región que dependía de la coca. La injerencia de entidades de cooperación internacional en la definición de políticas y estrategias para el desarrollo alternativo —y hoy para el desarrollo rural— demuestra la poca confianza en la institucionalidad del país y el escaso margen de operación del Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales. De ello daba cuenta Carlos Gustavo Cano en un seminario internacional sobre el tema en el 2004, cuando decía, entre otras cosas, que: “Hay que hacer un esfuerzo para lograr la relegitimación del Estado, para lo cual este también tiene que esforzarse a fin de recuperar tanto la confianza del campesino en las instituciones así como la de la cooperación internacional”.15

15

Cano, Carlos Gustavo: “Desarrollo rural y desarrollo alternativo”, en Restrepo, Luis Fernando et al.: La política de desarrollo alternativo y su modelo institucional: Retos y desafíos. Memorias del seminario internacional. s.l.: s.e., 2004.


245

Como se ha dicho, el Plan de Desarrollo Alternativo se origina y ejecuta bajo la supervisión directa de la Presidencia de la República, sin coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y menos aun con las entidades regionales y locales, siguiendo rigurosamente las indicaciones dadas desde los Estados Unidos. Para terminar, es importante reconocer algunas de las principales dificultades que hay para poder llevar a cabo un programa de desarrollo alternativo: •

•

•

•

•

La presencia del conflicto armado en las regiones y su estrecha conexión con el narcotráfico, como mecanismo de financiación de las actividades de los grupos al margen de la ley. La escasa participación de la ciudadanía y la institucionalidad local en la toma de decisiones, y el poco interés de los grupos económicos por contribuir a la solución del conflicto, salvo raras excepciones. Enfoque sectorial, agropecuario y productivista, sin considerar otras posibilidades de desarrollo de los territorios rurales. A esto se añade la falta de visión de largo plazo de la mayoría de los proyectos. La gran dependencia de la cooperación internacional, principalmente de los Estados Unidos, y la baja asignación de recursos por el Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales. La poca flexibilidad de los entes financieros para el manejo de los recursos y la determinación de las áreas de intervención.

Miguel Caillaux1 Conveagro

PESE A LA CRECIENTE IMPORTANCIA de los sectores secundarios y terciarios de la economía peruana, la agricultura sigue siendo el principal sector generador de empleo e ingresos en el área rural, lo que significa que la sensibilidad de nuestro país frente a una apertura indiscriminada de los mercados internos de productos agrarios sigue siendo muy alta. Al mismo tiempo, resulta evidente que las negociaciones multilaterales no han avanzado significativamente en el desmantelamiento de las políticas de subsidios agrarios otorgados por las potencias, lo que ha significado que los productores tercermundistas siguen siendo extremadamente vulnerables a las inequitativas e injustas condiciones de competencia en los mercados mundiales. Sin embargo, el Perú, como muchos otros países del hemisferio, es presionado a suscribir tratados de libre comercio que, a cambio de una ventaja transitoria para el acceso a los mercados de los países desarrollados, terminan exponiendo a la gran mayoría de nuestros agricultores a una competencia desleal que agrava los problemas de pobreza rural y aumenta las brechas sociales en este ámbito, amenazando incluso la sostenibilidad del crecimiento de aquellos segmentos que sí están en condiciones de aprovechar las oportunidades generadas por la apertura. La magnitud de esta amenaza no puede ser ignorada, ya que los TLC no solo implican una apertura comercial acelerada (que se suma a los procesos en curso con la Comunidad Andina, Mercosur y Chile) sino que, debido a los compromisos asumidos en otros capítulos, termina limitando la capacidad del Estado de recurrir a ciertos instrumentos en sus políticas públicas. Al final, este 1

Este trabajo se basa en los documentos elaborados por el Equipo Técnico de Conveagro, liderado por el economista Guillermo Rebosio, que apoyó en la elaboración del texto.

248

MIGUEL CAILLAUX

proceso paradójicamente nos encontrará con un sector rural empobrecido por la apertura que debe ser atendido por un Estado con menos recursos (por el impacto fiscal de la desgravación) y menos facultades.

TRATADOS DE LIBRE COMERCIO: LEGALIZANDO LA COMPETENCIA DESLEAL El proceso de integración del Perú a los mercados agrarios mundiales registra cambios fundamentales a inicios de la década de 1990, que liberan totalmente el comercio de productos agrarios y mantienen muy pocas restricciones. Como parte de este proceso, el Perú participó en las negociaciones multilaterales denominadas Ronda Uruguay,2 que concluyó con la suscripción de múltiples acuerdos e incluyó la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y varios compromisos específicos, tales como el Acuerdo sobre Agricultura. El objetivo de este último era: “[...] establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado”, que buscaba eliminar las trabas al libre comercio de productos agrarios y reducir gradualmente los subsidios otorgados por las potencias agrarias, en el entendido de que ambos constituyen una distorsión de los mercados e impiden que las naciones aprovechen plenamente los beneficios del intercambio comercial. Dadas las prácticas intervencionistas de la mayoría de potencias agrarias (encabezadas por la Unión Europea y los Estados Unidos), resultó previsible que este acuerdo fuera la principal fuente de conflictos que culminaron en un conjunto de importantes compromisos pero también, lamentablemente, en numerosos mecanismos para eludir el cumplimiento de estos. En diciembre de 1994 el Perú aprobó, mediante resolución legislativa 26407 (16 de diciembre de 1994), el acuerdo por el que se establece la OMC y los Acuerdos Comerciales Multilaterales contenidos en el Acta Final de la Ronda Uruguay, suscritos en Marrakech (15 de abril de 1994). Este paquete incluye el Acuerdo sobre Agricultura, en el que el Perú fija sus aranceles consolidados y otros compromisos que limitan nuestras políticas comerciales aplicadas a los productos agrarios. En los anexos de este compromiso, nuestro país fijó los aranceles consolidados que funcionarían como niveles máximos que no podrían ser superados, bajo la amenaza de sanciones: 68 por ciento para los

2

Así se denominó a la octava ronda de negociaciones multilaterales en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que se inició el 28 de setiembre de 1986 en Punta del Este (Uruguay) y culminó el 15 de abril de 1994 en Marrakech (Marruecos).

IMPLICANCIAS

249

DE LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO SOBRE EL DESARROLLO RURAL

productos bajo el sistema de derechos específicos variables (ahora convertido en franja de precios) y 30 por ciento para todo el resto. Sin embargo, este proceso de apertura del Perú y otros países en desarrollo no fue acompañado por una reducción efectiva de los apoyos a la agricultura de los países desarrollados, que mantuvieron subsidios que afectan decisivamente la competitividad de la oferta de bienes transables producidos en los países menos desarrollados, especialmente en aquellos que son estratégicos en la canasta de consumo familiar urbana (cereales, lácteos, oleaginosas, etcétera), lo que implica que estos terminan limitando sus posibilidades de desarrollo a las líneas de bienes “no estratégicos” como frutas y hortalizas. El apoyo total a la agricultura de los países desarrollados llegó a 378 mil millones de dólares en el año 2004, lo que representa un grave retroceso respecto del año 2001, cuando se logró el nivel más bajo desde la suscripción del Acuerdo sobre Agricultura (1994). Si se compara los promedios de los trienios 1986-1988 con los del 20022004, se observa que, lejos de lograrse una reducción de los apoyos en el largo plazo, las últimas cifras revelan que se han revertido los pocos avances logrados durante la existencia de la OMC: el apoyo estimado a la agricultura ha crecido en 13,2 por ciento respecto del periodo de referencia (véase el cuadro 1).

CUADRO 1 OECD: APOYO ESTIMADO A LA AGRICULTURA (MILLONES DE DÓLARES)

19861988

20022004

Var. (%) 86-88/ 02-04

Apoyo estimado al productor Apoyo estimado en servicios generales Transferencias de contribuyentes a consumidores

242.867 40.946 21.697

254.244 61.269 30.317

4,7 49,6 39,7

Total Support Estimate (TSE)

305.510

345.830

13,2

Fuente: OECD, PSE/CSE database 2005.

Dentro de esta estructura de apoyo a la agricultura destaca claramente el componente “apoyo estimado al productor”, que incluye los mecanismos que inciden directamente sobre la producción y rentabilidad de los agricultores de estos países. Como se puede observar, no se ha podido establecer una tendencia hacia la reducción de estos apoyos y, por el contrario, lo que se registró

250

MIGUEL CAILLAUX

en los últimos años fue un crecimiento acelerado de estos, hasta alcanzar una cifra récord en el año 2004, equivalente a 280 mil millones de dólares, que representan 74 por ciento del apoyo total a la agricultura (véase el gráfico 1). GRÁFICO 1 APOYO ESTIMADO AL PRODUCTOR

Miles de millones de US$

300 250 200 234

253

243

250 227

271 265 265 274 267 255

280

273 254 234

243

257 220 226

150 100 50 -

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Fuente: OECD.

Si bien la Unión Europea (UE) sigue siendo el bloque que otorga los mayores montos por este concepto, no debe pasar desapercibido el hecho de que los apoyos prestados por los Estados Unidos mostraron un brusco aumento en el año 2004, cuando llegaron a casi 47 mil millones de dólares, de manera que superaron ampliamente los niveles de los dos años anteriores (véase el cuadro 2). En su conjunto, las cifras reseñadas revelan la fragilidad de los avances logrados por los acuerdos multilaterales para reducir los apoyos a la agricultura de las potencias agrarias y lograr un mercado mundial con reglas más justas. En paralelo con estos procesos, algunas potencias económicas, como los Estados Unidos y la UE, decidieron unilateralmente apoyar a los países en desarrollo concediéndoles acceso preferencial a sus productos. En el caso estadounidense, el acceso preferencial de los productos peruanos a su mercado tiene antecedentes en regímenes creados hace varias décadas, que se caracterizaron por ser una concesión unilateral de los Estados Unidos a las exportaciones de países en desarrollo, cuyo acceso a ellos se determinaba de acuerdo con distintos criterios. Cabe señalar que este beneficio se concedió sin exigir una apertura de nuestros mercados y que otros países (los de la UE, el Japón) también los aplican.

IMPLICANCIAS

251


CUADRO 2 OECD: APOYO ESTIMADO AL PRODUCTOR (MILLONES DE DÓLARES) 1986-1988

2000

2001

2002

2003

2004 (preliminar)

Unión Europea Japón Estados Unidos Otros

101.672 48.976 36.390 55.828

86.018 53.772 53.670 49.512

83.343 44.699 51.838 39.621

91.407 44.162 39.105 51.777

118.028 47.874 35.618 55.232

133.386 48.737 46.504 50.900

Total OECD

242.867

242.971

219.500

226.451

256.752

279.527

Fuente: OECD, PSE/CSE database 2005.

La importancia de los Estados Unidos como socio comercial creció gracias a estos regímenes que desviaron el comercio a favor de ese país, que pasó de absorber 20,5 por ciento de nuestras exportaciones en 1993 a 27,4 por ciento en el 2000 (vigencia del ATPA) y 30,48 por ciento en el 2005 (bajo el ATPDEA). En términos absolutos, las exportaciones FOB hacia los Estados Unidos crecieron de 694 millones de dólares en 1993 a 5.173 millones de dólares en el 2004, lo que equivale a 645 por ciento acumulado en ese periodo, que supera el promedio total de 402 por ciento (véase el cuadro 3). CUADRO 3 PERÚ: ESTRUCTURA DEL COMERCIO 2001-2005 (MILLONES DE DÓLARES) Bloque

2001 X FOB

2005

Mcif

Saldo

X FOB

M cif

Saldo

Estados Unidos Unión Europea China Chile Comunidad Andina Mercosur Otros

1.749,9 1.842,7 425,0 282,9 520,3 252,7 1.882,7

1.628,8 994,5 351,9 431,4 1.158,2 844,5 1.820,8

121,1 848,2 73,2 (148,5) (637,9) (591,8) 61,9

5.172,9 2.837,1 1.860,9 1.128,3 1.092,0 513,0 4.396,4

2.212,5 1.482,9 1.057,9 615,6 2.323,5 1.881,0 2.928,5

2.960,4 1.354,2 802,9 512,7 (1.231,5) (1.368,0) 1.467,9

Total

6.956,3

7.230,1

(273,8)

17.000,6

12.501,8

4.498,8

Fuente: Sunat. Elaboración: CEPES-Conveagro.

252

MIGUEL CAILLAUX

Para los productos agrarios, los beneficios concedidos por el acceso con arancel cero al mercado norteamericano resultaron fundamentales para promover el desarrollo de la exportación no tradicional. Así, el ATPA (sigla en inglés de Acuerdo de Promoción Comercial Andino) se aprobó el 4 de diciembre de 1991, con el propósito de apoyar a los países andinos en su lucha contra el tráfico de drogas, beneficiando al Ecuador, Colombia, Bolivia y el Perú (este último solo se pudo acoger al régimen en 1993). Luego, en sustitución del ATPA se crea el ATPDEA (sigla en inglés de Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación de Drogas), régimen aprobado el 6 de agosto del 2002, renovando y ampliando las preferencias arancelarias concedidas al Perú, el Ecuador, Colombia y Bolivia. Mediante este programa, que entró en vigencia el 1 de octubre del 2002, un universo de 6.100 partidas arancelarias goza de un acceso libre a los Estados Unidos hasta el 31 de diciembre del 2006. Sin embargo, tampoco debe sobreestimarse la importancia de regímenes como el ATPDEA, por dos razones importantes: (a) solo constituyen una ventaja transitoria, debido a que la tendencia general apunta a reducir los aranceles de manera gradual pero inexorable, por lo que resulta necesario evaluar detenidamente cualquier compromiso de carácter permanente que se nos quiera imponer a cambio de este beneficio; y, (b) muchos productos de agroexportación ya gozan de arancel cero o muy bajo sin necesidad de regímenes preferenciales, por lo que la pérdida de estos beneficios afectaría marginalmente su rentabilidad pero no los excluiría de los mercados mundiales. Así, no todos los productos de agroexportación peruanos dependen del régimen preferencial del ATPDEA, ya que algunas partidas, como las de café sin descafeinar sin tostar (901110000), bananas tipo Cavendish Vallery frescas o manteca de cacao con índice de acidez menor a 1 por ciento, gozan de un arancel cero sin necesidad de ATPDEA, por la decisión unilateral de los Estados Unidos de desgravar totalmente este producto. Pese a que la agroexportación peruana hacia los Estados Unidos se siguió diversificando durante la vigencia del ATPDEA, todavía se encuentra muy concentrada en algunos productos que destacan claramente: espárragos, café, mangos frescos y páprika, que representan más de la mitad del total. Sin embargo, no debe subestimarse la importancia de otros productos que registran un aumento en los últimos años, como cebollas frescas, alcachofas en conserva, uvas y manteca de cacao. La importancia de la agroexportación no puede ser ignorada, ya que representa una atractiva opción para un segmento de los agricultores nacionales. Sin embargo, es necesario señalar que diversos factores impiden que un mayor número de productores accedan competitivamente a los mercados externos;

IMPLICANCIAS


253

entre ellos, la identificación previa de un nicho con alta rentabilidad, lo que exige estudios de la demanda y tendencias; la realización de una importante inversión, dado que los productos deberán cumplir con exigentes estándares de calidad; la capacidad de soportar los costos financieros generados por el largo tiempo de maduración de muchos cultivos y crianzas antes de entrar en plena producción (especialmente en el caso de frutales); los requerimientos agronómicos (tierra, clima, etcétera) y tecnológicos (riego, semillas, manejo del cultivo, etcétera) que deben cumplirse para que se produzca competitivamente; y las economías de escala que deben lograrse en el proceso, en las que la atomización de nuestros productores (minifundio) dificulta su acceso a los canales de comercialización hacia el mercado externo o hace que los beneficios sean absorbidos por los intermediarios. En este contexto, el escenario luego de la conclusión de las negociaciones se caracteriza por una apertura inmediata o acelerada de los mercados de los productos sensibles, lo que significa que los principales productos agropecuarios se verán expuestos a la competencia de importaciones más baratas, a través de un shock arancelario que afectará directamente la rentabilidad de los productos agrarios transables, presionando hacia una caída de los precios agrarios y los ingresos de la mayoría de agricultores.3 El resultado de la negociación de los principales temas sensibles muestra lo siguiente:

Tratamiento de las ayudas internas Al principio se planteó la necesidad de condicionar la desgravación arancelaria a la eliminación de las prácticas que generan distorsiones (ayudas internas de los Estados Unidos) o implementar mecanismos que corrijan distorsiones. Al final Estados Unidos solo acepta eliminar subsidios a la exportación en el comercio bilateral, mientras que todo lo relacionado con ayudas internas dice que solo será negociado en la OMC. Esto significa que no debemos esperar cambios en sus políticas de subsidios, ya que su Programa Fiscal Multianual 2002-2011 (aprobado el 10 de mayo del 2001) garantiza los recursos para los programas

3

El impacto de la desgravación será más fuerte según el nivel de protección que se deba desmontar en el proceso, ya sea inmediata o gradualmente. Los productos que registrarían un mayor abaratamiento en su costo de importación serían: arroz blanqueado (20,3 por ciento), leche en polvo descremada (16,2 por ciento), leche en polvo entera (16,1 por ciento), cebada (-14,5 por ciento), trigo (-14,5 por ciento), maíz amarillo duro (-12,5 por ciento), algodón (-10,7 por ciento) y aceite de soya refinado (-10,7 por ciento). Debe señalarse que en el caso de las cuotas otorgadas (arroz, leche en polvo y maíz amarillo duro), estas gozan de desgravación inmediata.

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MIGUEL CAILLAUX

de apoyo directo al productor estadounidense y la Farm Bill 2002 (aprobada el 13 de mayo del 2002) determina aplicación de esos recursos hasta el 2007, y ya se ha iniciado la elaboración de la siguiente. Los únicos subsidios negociados en el TLC son los subsidios a la exportación, y se ha acordado que estos no se aplicarán en el comercio bilateral de productos agrarios: “[...] ninguna Parte podrá introducir o mantener cualquier subsidio a la exportación sobre cualquier mercancía agrícola destinada al territorio de otra Parte” (artículo 2.16). Sin embargo, Estados Unidos se reserva el derecho de volver a recurrir a ellos: “[...] cuando una Parte exportadora considere que un país que no es parte del tratado está exportando una mercancía agrícola al territorio de otra Parte con el beneficio de subsidios a la exportación” (numeral 3 del artículo 2.16). Esta situación desencadenaría un proceso en el que nuestro país debería aplicar contramedidas para neutralizar los subsidios de este tercer país; de no lograr una salida satisfactoria, Estados Unidos podría reimplantar sus subsidios a la exportación. Este compromiso es insuficiente, ya que los principales subsidios otorgados por los Estados Unidos no son a la exportación sino ayudas internas. Si se observan los compromisos de reducción de subsidios acordados en la OMC, se comprueba que, en el caso estadounidense, la mayor parte de ellos se ubicaba en las ayudas internas: los compromisos aceptados les pusieron un tope de 590 millones de dólares para subsidios a la exportación, pero 19.100 millones de dólares para las ayudas internas. Esto sin considerar que los compromisos de la OMC no contabilizaban una parte importante del apoyo total a la agricultura otorgado por las potencias agrarias.

Plazos de desgravación La aplicación del principio de asimetría para justificar gradualidad y tratamiento diferenciado en la desgravación arancelaria, fijando plazos largos para productos sensibles, enfrentó serias dificultades. Al final dos tercios del comercio han sido desgravados inmediatamente, mientras que solo se aceptaron plazos largos en lácteos, arroz, carne de bovino y cuartos traseros de pollo, aunque en algunos casos estos plazos largos se ven neutralizados por las cuotas tan grandes que se concedieron. Como informa la Oficina del Representante de Comercio de los Estados Unidos, el acuerdo alcanzado abre nuevas oportunidades para los agricultores norteamericanos:

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Más de dos tercios de las actuales exportaciones agrarias de Estados Unidos estarán libres de aranceles inmediatamente [...] los aranceles en la mayor parte de los productos agrarios de Estados Unidos se desmontarán antes de quince años, con todos los aranceles eliminados en dieciocho años.

Franja de precios La franja de precios es un mecanismo de estabilización de costos de importación aplicado en junio del 2001 en sustitución del sistema de derechos específicos variables existente desde 1991. Se aplica a ciertos productos agrarios importados (arroz, azúcar, maíz y lácteos). Los países andinos trataron de preservar el sistema, pero Estados Unidos se opuso de manera inflexible, ya que una de sus prioridades en esta negociación era eliminarla. Aunque en la nota 2.a del apéndice I del capítulo II se precisa que: “[...] Perú no deberá aplicar ningún sistema de banda de precios (Sistema de Franjas de Precios) a mercancías agrícolas importadas de los Estados Unidos”, lo que significaría una reducción significativa e inmediata en el nivel de protección a los productos considerados bajo este régimen, Mincetur sostiene que sí se podrá seguir aplicando la franja de manera transitoria y decreciente, debido a la diferencia entre el arancel base acordado en el cronograma de desgravación y el arancel vigente, existiendo un margen para seguir aplicando, cuando fuera necesario,4 el derecho específico variable de la franja. En todo caso, el acuerdo final limita totalmente la aplicación de derechos adicionales debido a la franja, ya que el arancel base fijado es tan bajo que no permitiría que el mecanismo cumpla cabalmente su función estabilizadora. En la práctica, la aplicación de las franjas de precios es más importante que los aranceles, puesto que estos últimos se mueven paralelamente a las variaciones de la cotización internacional, en tanto que los precios “piso” y “techo” garantizan que el costo de importación sea menor o mayor que los límites fijados, independientemente del precio internacional o los aranceles. Este mecanismo actualmente es aplicado en los países de la Comunidad Andina, aunque Colombia, el Ecuador y Venezuela se rigen por el Sistema Andino de Franjas de Precios, mientras que el Perú cuenta con su propio sistema. Ambos son similares, aunque guardan ciertas diferencias metodológicas y de cobertu-

4

El margen entre arancel base acordado para la desgravación con los Estados Unidos y el arancel total vigente (ad valorem más sobretasa) era utilizado en el acuerdo de Chile para seguir aplicando su franja de precios. En el caso peruano, estos eran 52 por ciento y 25 por ciento en arroz, 35 por ciento y 25 por ciento en lácteos, 58 por ciento y 25 por ciento en azúcar, y 25 por ciento y 12 por ciento en maíz amarillo.

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MIGUEL CAILLAUX

ra. Se perderá, entonces, un instrumento para reducir las fluctuaciones de los costos de importación de los productos agrarios seleccionados, exponiendo a nuestros productores y consumidores a los efectos de estas variaciones.

Salvaguardia especial agropecuaria Se buscaba establecer un mecanismo automático y permanente, para neutralizar fenómenos imprevistos que no necesariamente están vinculados a los alcances del TLC (especulación, sobreoferta en otros mercados, etcétera). Pero Estados Unidos solo aceptó una SEA temporal, aplicable exclusivamente durante el periodo de desgravación, para muy pocos productos (lácteos, arroz, carne de bovino y cuartos traseros de pollo). Esta SEA se activaría con un disparador por precios, cuya metodología de cálculo todavía no se ha informado. La SEA aceptada en este acuerdo no constituye un sustituto eficaz de mecanismos existentes como la franja de precios, cuyo “precio piso” equivale a un disparador por precios que permite intervenir inmediatamente cuando los precios de importación caen por debajo de un nivel predeterminado. El mecanismo que se establece en el artículo 2.18 no permite la aplicación de una salvaguardia que, mediante el cobro de derechos adicionales, permita neutralizar las caídas de precios, ya que Estados Unidos logró imponer su principio de una salvaguardia con disparador por volúmenes, es decir, que se activa solo cuando las cantidades importadas en un periodo dado exceden un nivel dado: Una parte podrá aplicar una medida de salvaguardia agrícola durante cualquier año calendario […] sobre una mercancía agrícola originaria si la cantidad de las importaciones de mercancías durante dicho año exceda el nivel de activación para dicho producto definido en el Cronograma al Anexo 2.18 (Medidas de Salvaguardia Agrícola).

Esta SEA solo se aplicará a un pequeño número de partidas arancelarias (36) pertenecientes a los siguientes tipos de productos: carne de res de calidad estándar, cuarto de trasero de pollo, arroz, leche en polvo, mantequilla, productos lácteos para untar y queso. Esta SEA, como ya se afirmó, no constituye una protección eficaz contra los precios bajos por cuatro razones: • •

Se activa solo cuando el volumen supera un nivel dado, totalmente independiente del precio de importación. Si se llega a activar la salvaguardia, lo único que se permite es la restitución de los aranceles originales. Así, en la práctica la suma de la SEA y el arancel

IMPLICANCIAS

•

•


257

aplicable en el marco del TLC no deberá exceder la tasa arancelaria NMF aplicada en el día inmediatamente anterior al de entrada en vigencia de este acuerdo. La salvaguardia solo se podrá aplicar durante el periodo de desgravación, quedando prohibida cuando el arancel llegue a cero, de acuerdo con el cronograma de desgravación acordado. Los derechos adicionales aplicables debido a la salvaguardia serán decrecientes. Tal como se establece en el anexo del capítulo 2.18, los periodos de desgravación se segmentan en dos partes. En la primera es posible aplicar un derecho adicional equivalente al 100 por ciento de la diferencia entre el arancel “normal” (NMF) y el resultante del cronograma de desgravación con los Estados Unidos, lo que permitiría que, por un año calendario, se suspenda la aplicación del arancel preferencial al producto estadounidense objeto de la salvaguardia. En la segunda, solo se podrá fijar un derecho adicional equivalente a 50 por ciento de esta diferencia. Cuando el arancel llegue a cero en el cronograma de desgravación, ya no podrán aplicarse salvaguardias.

Aplicación de cuotas o excepciones parciales También se planteó, como último recurso para evitar una avalancha de importaciones, que se establecieran cuotas cerradas que permitan abrir una fracción del mercado, sin afectar significativamente los mercados internos de los productos sensibles, especialmente en lo que se refiere a precios al productor. Pero la posición estadounidense fue oponerse a cuotas cerradas, sosteniendo que su objetivo era lograr una apertura total, lo que se aceptó finalmente. Las cuotas aceptadas permitirán un aumento de las importaciones desde los Estados Unidos, que ahora entrarían con arancel cero. El texto aprobado dice claramente que los mecanismos de administración de cuotas deben ser: “[...] transparentes, estén disponibles al público, sean oportunos, no discriminatorios, que atiendan a las condiciones del mercado y que constituyan el menor obstáculo posible al comercio” (numeral 2 del artículo 2.15). Utilizando estos principios como pretexto, se adoptan varias disposiciones sobre la administración de cuotas, que eliminan la posibilidad de utilizar mecanismos que minimicen el daño a la producción nacional, como la subasta de las cuotas, determinación de periodos para su uso, participación de organizaciones de productores, etcétera.

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MIGUEL CAILLAUX

Aparte de determinar que la administración de las cuotas debe estar a cargo exclusivamente de entidades públicas, existen otras disposiciones que expresan estas restricciones, entre las cuales se encuentran: •

•

•

Está prohibido: – asignar porción alguna de la cuota a un grupo productor; – condicionar el acceso a una cantidad dentro de la cuota a la compra de producción doméstica; o, – limitar el acceso de una cantidad dentro de la cuota solo a procesadores. Ninguna parte podrá condicionar la solicitud para —o el uso de— una asignación del volumen de la cuota bajo un contingente a la reexportación de una mercancía agrícola. Ninguna parte podrá considerar la ayuda alimentaria u otros envíos no comerciales para determinar si una cantidad dentro de la cuota bajo un contingente ha sido llenada.

Además, hay que considerar el impacto de otros acuerdos comerciales, y se debe recordar que se está liberando el comercio con dos bloques con los cuales tenemos una balanza comercial claramente deficitaria: •

•

Desde el 1 de enero del 2006, el Perú se incorporó plenamente a la zona de libre comercio de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Los últimos productos que quedaron libres de aranceles son: carnes (de bovino y pollo), leche en polvo, maíz, harina, azúcar, pastas, combustibles, vehículos y papas, procedentes de nuestros socios Bolivia, Colombia, el Ecuador y Venezuela. Mediante decreto supremo 035-2005-MINCETUR (17 de diciembre del 2005) y su anexo (11 de febrero del 2006) se dispone la ejecución del Acuerdo de Complementación Económica n.° 58 con los países miembros de Mercosur (la Argentina, el Brasil, el Uruguay y el Paraguay).

Existe un factor adicional que debe necesariamente considerarse: dada la extraordinaria competitividad agraria de los países del Mercosur (que les permite participar en los principales mercados mundiales pese a la competencia desleal de las potencias que subsidian a su agricultura), cualquier apertura acelerada del comercio agropecuario con ellos puede representar una amenaza incluso mayor que la creada por los productos estadounidenses. En este sentido, el acuerdo con Mercosur, en su artículo 40°, contempla la situación que se genera con un TLC Perú-Estados Unidos que les concede

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a los norteamericanos mayores ventajas que a nuestros socios comerciales de este bloque latinoamericano. Así, nuestro país estará obligado a renegociar las condiciones de desgravación en aquellas partidas en las que los países del Mercosur consideren que se les ha puesto en una situación desventajosa frente a terceros. Y, aunque esto no representa una extensión automática de los beneficios otorgados a los Estados Unidos, es obvio que los países del Mercosur reclamarán condiciones similares, bajo la amenaza de exigir compensaciones equivalentes o estar sujetos a una controversia. Así, con la entrada sin aranceles de productos agrarios subsidiados en su país de origen, se generarán costos económicos y sociales que difícilmente podrá compensar ningún boom agroexportador, en el que las oportunidades creadas serían aprovechadas solo por una minoría de los productores, y expondrían al resto a una complicada situación en el mercado interno, ya que existen límites para una reconversión del agro nacional hacia los cultivos de agroexportación no tradicional. Dado el importante rol de la agricultura en el desarrollo rural, resulta evidente que la viabilidad de cualquier estrategia de este tipo se encuentra seriamente afectada por las condiciones impuestas a nuestros países en nombre de una falsa liberalización comercial.

EL AGRO PERUANO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS FRENTE A LA GLOBALIZACIÓN La agricultura tiene una gran relevancia económica y social en nuestro país: pese a una tendencia a reducir su participación en el PBI total, sigue manteniendo una importante participación, que estuvo entre 8 por ciento y 9 por ciento en los últimos años (véase el cuadro 4). Desde una perspectiva social, su rol resulta aun más importante, pues es una actividad generadora de empleo de aproximadamente 21 por ciento de la población económicamente activa, lo que equivale a 2,8 millones de trabajadores; además, es la principal fuente de empleo en el ámbito rural del país. Por otro lado, según la propia tipología del Ministerio de Agricultura (Minag), 50 por ciento de la agricultura peruana es extensiva, es decir, consiste en el cultivo de papa, arroz, maíz amarillo, café, caña de azúcar y algodón e involucra a 73 por ciento de los productores agrarios; la agricultura destinada al mercado interno (cebolla, tomate, plátano, yuca, maíz, choclo) representa 30 por ciento del sector, y representa a 58 por ciento de los productores; 15 por ciento corresponde a la agricultura de subsistencia y abarca a 55 por ciento de los productores; y solo 3 por ciento del sector representa a la agricultura de exportación de cultivos no tradicionales (espárrago, mango, páprika, olivo, alcachofa, entre otros).

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MIGUEL CAILLAUX

CUADRO 4 IMPORTANCIA DE LA AGRICULTURA EN EL PERÚ Variable

Población rural (millones) Población rural (% del total nacional) PEA agraria (millones) PEA agraria (% del total nacional) PBI agrario (% del total nacional) Exportación agro (% del total nacional) Importación agro (% del total nacional)

1961

5,2 52,6 1,6 49,8 16,4 34,5 9,1

1972

5,48 40,5 1,6 40,9 13,2 20,6 21,7

1981

5,9 34,8 1,9 36,4 10,4 7,3 17,1

1993

6,6 29,9 2,0 27,5 7,6 11,7 15,2

2002

7,4 27,8 2,7 21,0 9,0 9,9 10,5

2003

7,5 27,7 2,8 21,0 8,8 7,9 10,6

2004 (E)

7,6 27,5 2,8 21,0 8,3 7,3 11,1

E: Estimado. Fuentes: INEI, Minag, BCR, Sunat, CIUP-CIE.

Por otro lado, una realidad que no debemos ignorar es que el segmento de la población más afectado por la pobreza se ubica en el ámbito rural, donde la actividad agraria constituye la principal fuente de ingresos. Tal como lo indican documentos oficiales, en nuestro país la tasa promedio de pobreza sigue siendo alta: según el INEI, en el 2004 el promedio nacional llegaba a 51,6 por ciento, pero en el ámbito rural alcanzaba 72,5 por ciento, lo que revela la vulnerabilidad del armazón social del Perú ante la inexistencia de alternativas para la mano de obra empobrecida del campo (véase el cuadro 5). El segmento de la población más afectado por la pobreza corresponde al pequeño productor agrario, tal como lo indican documentos oficiales: Entre las características principales de la persona en situación de extrema pobreza rural cabe destacar que se dedica fundamentalmente a la agricultura, desempeñándose principalmente como trabajador familiar no remunerado y que complementa sus ingresos vendiendo su fuerza de trabajo o como trabajador independiente. Las personas en situación de pobreza extrema se caracterizan por la escasez de activos productivos y aislamiento geográfico. Un hogar rural en situación de pobreza posee en promedio solo media hectárea. A ello se suma el hecho de habitar en localidades de muy difícil acceso. Su distancia de los mercados es evidente y las carencias de servicios básicos (vías, aulas, postas de salud, agua, desagüe y energía eléctrica, telecomunicación) constituyen limitaciones de base para el desarrollo integral de sus capacidades.5

5

Véase PCM: Bases para la estrategia de superación de la pobreza y oportunidades económicas para los pobres. Lima: PCM, 2003, pp. 236473-236474. (Cursivas nuestras.)

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261


CUADRO 5 PERÚ: POBLACIÓN RURAL EN SITUACIÓN DE POBREZA* (PORCENTAJE DEL TOTAL DE POBLACIÓN) Ámbito

Rural

Nivel

No pobre Pobre no extremo Pobre extremo Total

Octubrediciembre del 2001

Octubrediciembre del 2002

Mayodiciembre del 2003

Enerodiciembre del 2004

22,9 27,3 49,8 100,0

22,3 26,0 51,7 100,0

24,3 29,8 45,9 100,0

27,5 32,2 40,3 100,0

* Estimación de línea de pobreza y pobreza extrema con el gasto de consumo. Fuente: INEI: Compendio estadístico 2004. Elaboración: CEPES-Conveagro.

Frente a estas demandas, encontramos a un Estado peruano con un conjunto de problemas en su estructura, que le han impedido asumir su rol de promotor de un desarrollo sostenido y equitativo. Se nota que, en un contexto de crecientes ingresos fiscales, la mayor parte de estos han sido absorbidos por los gastos corrientes y el servicio de la deuda pública, lo que ha determinado una tendencia claramente decreciente de los gastos de capital (véase el gráfico 2), cuya participación en el gasto total también se redujo en la última década, registrando solo 10,7 por ciento en el año 2004. Si se analizan las tendencias del gasto público de acuerdo con los tipos de función, se manifiestan igualmente otras tendencias preocupantes. En el caso específico de la función agraria, lo que se ha observado es que durante este Gobierno sufrió un significativo recorte: el gasto ejecutado cayó 22,4 por ciento entre los años 2000 y 2004 (véase el cuadro 6). CUADRO 6 SECTOR PÚBLICO: GASTO PARA LA FUNCIÓN AGRARIA 2000-2004 (MILLONES DE NUEVOS SOLES)

Presupuestado Ejecutado Presupuestado/Ejecutado (%) Fuente: MEF-CPN.

2000

2002

2004

Variación 2000/2004 (%)

1.474,1 1.255,5 85,2

1.326,7 1.071,7 80,8

1.170,5 974,9 83,3

-20,6 -22,4

262

MIGUEL CAILLAUX

GRÁFICO 2 GASTOS DEL SECTOR PÚBLICO 1995-2004

Millones S/. 2004

14.000

12.717

12.000

11.254

12.393 12.108 12.336 10.723

10.000 8.279

8.000

7.380

7.664

7.420

6.000 4.000 2.000 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Gastos de capital

Fuente: MEF-CPN.

A la magnitud de las demandas sociales y los problemas generados por la ausencia de una verdadera reforma del Estado, los acuerdos comerciales suman una serie de restricciones a la ejecución de las políticas públicas, aparte del desmantelamiento de los mecanismos arancelarios, tales como:

Prohibición de los requisitos de desempeño Existe una posición muy clara contra los “requisitos de desempeño” para autorizar la inversión extranjera, otorgar beneficios a las empresas o condicionar su existencia al cumplimiento de ciertas metas. Entre las prácticas prohibidas se encuentran: establecer metas mínimas de exportación; fijar un determinado grado o porcentaje de contenido nacional; y otorgar preferencia a los bienes y servicios producidos localmente, entre otras. Estas prohibiciones afectan normas nacionales como la ley que aprueba las normas de Promoción del Sector Agrario (ley 27360, 31 de octubre del 2000), que declara de interés prioritario la inversión y desarrollo en este sector, para lo cual otorga diversos beneficios tributarios y laborales. Esta ley fue desarrollada por el decreto supremo 007-2002-AG (8 de febrero del 2002), que determinó el porcentaje mínimo de utilización de insumos agrarios nacionales para gozar de los beneficios, que estarán vigentes hasta el 31 de diciembre del 2010. Esta ley incluye dos tipos de medidas discriminatorias para acceder a los beneficios tributarios: (a) ubicación geográfica de las unidades agroindustriales, que deben

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instalarse fuera de Lima y el Callao para poder acogerse; y, (b) establece un contenido mínimo de 90 por ciento de materias primas o insumos nacionales para que la agroindustria califique como beneficiaria.

Apertura del mercado de las compras públicas La aceptación de la libre concurrencia de postores en las compras públicas afecta la concepción de las políticas públicas relacionadas con adquisición de productos agrarios, que se enmarcaron en una política explícita desde 1996. Los principios del TLC (aunque sean razonables desde cierto punto de vista que prioriza la eficiencia del gasto público y no su efecto multiplicador sobre la economía nacional) afectan directamente algunas políticas públicas, como la Ley de Promoción Temporal del Desarrollo Productivo Nacional. Actualmente está vigente la Ley del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria (ley 27767, 27 de junio del 2002), que establece la: “[...] obligatoriedad de la adquisición de productos alimenticios nacionales de origen agropecuario e hidrobiológico, por los Programas de Apoyo Alimentario y Compensación Social y de todos los organismos del Estado que utilicen recursos públicos”. Su reglamento focaliza esas compras en los pequeños productores locales. Aunque el Gobierno incluyó como “excepción” a los programas sociales respecto de los alcances de este capítulo, debe señalarse que el resto de compras públicas podrá beneficiar crecientemente a proveedores extranjeros, restando un medio para estimular la actividad económica local.

CONCLUSIONES •

•

Las negociaciones internacionales en curso responden a una estrategia de consolidación de bloques comerciales en función de los intereses de bloques o países que lideran claramente las negociaciones e imponen condiciones. Estas negociaciones, cuando adquieren un carácter bilateral, generalmente implican la renuncia al uso de instrumentos de política y mecanismos aceptados en instancias multilaterales como la OMC. La estrategia adoptada por nuestros países, que aceptaron renunciar al debate sobre los principios de las relaciones económicas y comerciales para pasar a negociar sobre intereses específicos, ha resultado perjudicial y lleva a acuerdos que “legalizan” las prácticas de competencia desleal en perjuicio de la mayoría de productores agrarios. Los mecanismos arancelarios peruanos expresaban una política que apuntaba a corregir las distorsiones

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•

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MIGUEL CAILLAUX

para impedir una competencia desleal contra nuestros productores, no a proteger ineficiencias. Si bien los acuerdos comerciales vigentes ya conducen a una apertura gradual de los mercados agrarios del Perú, este proceso sería dramáticamente acelerado y profundizado de aprobarse el TLC Perú-Estados Unidos en los términos acordados en diciembre del 2005. La negociación del TLC con los Estados Unidos ha significado el desmantelamiento de los mecanismos de protección del mercado interno de productos agrarios, implementados debido a la existencia de serias distorsiones en el mercado mundial, lo que expone directamente a la mayoría de nuestros productores a la competencia de importaciones subsidiadas y a las fluctuaciones de las cotizaciones mundiales. Existen límites para una reconversión del agro nacional hacia los cultivos de agroexportación no tradicional, debido tanto al tamaño y estándares exigidos por estos mercados externos como a las restricciones que imponen los problemas estructurales de nuestra agricultura. Es evidente la ausencia de una propuesta clara que articule estas negociaciones con políticas internas que garanticen que nuestra agricultura y las actividades asociadas a ella alcancen niveles de competitividad adecuados al nuevo contexto. De aceptarse las pretensiones estadounidenses, los principales productos agropecuarios se verán expuestos a un “shock arancelario” que afectará directamente la rentabilidad de los productos agrarios transables e indirectamente la de numerosos sucedáneos. La caída de los precios agrarios a la que inevitablemente conducirá la apertura de los mercados internos en productos que son subsidiados en el extranjero, conduce al crecimiento de una agricultura excluyente, en la que solo un pequeño segmento de los agricultores puede aprovechar las oportunidades generadas. La depresión de los precios agrarios y la existencia de un mercado de tierras, en un contexto de altas tasas de pobreza rural, propiciará un proceso de reconcentración de la propiedad de la tierra. Los pobres rurales, cuyo principal activo son las tierras agrícolas, estarán presionados a venderlo para obtener recursos que les permitan cubrir sus gastos de subsistencia inmediatos, convirtiéndolo en un simple proveedor de mano de obra o en un migrante. Las posibilidades de implementar una estrategia coherente de desarrollo rural (que incluiría la Agenda Interna para el Agro) resultan limitadas por la falta de un Estado eficiente y por la aceptación de compromisos que impiden la utilización de diversos instrumentos de política.

GLOBALIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL: PERSPECTIVAS DESDE COLOMBIA Carlos Gustavo Cano Banco de la República de Colombia

EL 70 POR CIENTO DE LA POBLACIÓN mundial más pobre vive en las zonas rurales. Ello indica que la gran mayoría de los dos mil millones de personas que hoy cuentan con un ingreso inferior a dos dólares diarios también reside en esas zonas. Y aunque el sector de la agricultura no debe confundirse con el concepto, mucho más amplio y complejo, de ruralidad, en materia de generación de empleos directos no se puede olvidar que aquel aporta 55 por ciento de los del campo, y que la mayoría del restante 45 por ciento se halla indirectamente conectada con la producción primaria a través de los eslabones de agregación de valor y de prestación de servicios.

LA RONDA DE DOHA Así las cosas, no debería caber duda sobre las bondades de un comercio agropecuario genuina y totalmente libre a escala planetaria. Los grandes ganadores serían los habitantes menos afortunados del orbe, quienes se hallan concentrados en las áreas donde predomina la economía campesina. En efecto, según el Banco Mundial,1 si se eliminaran la protección y los subsidios con los que los países opulentos mantienen su actividad agrícola, cuyo valor en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) fue, en promedio anual durante el último lustro,

1

World Bank: Global Economic Prospects. Washington, D. C.: World Bank, 2002a. World Bank: Trade, Investment, and Development in the Middle East and North Africa. Washington, D. C.: World Bank, 2002b. World Bank: Global Economic Prospects. Washington, D. C.: World Bank, 2003a. World Bank: Comercio internacional en la agricultura: Perspectivas de los países en desarrollo. Washington, D. C.: World Bank, 2003b. World Bank: Global Economic: Perspectives 2004: Realizing the Development Promise of the Doha Agenda. Washington, D. C.: World Bank, 2004.

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CARLOS GUSTAVO CANO

de cerca de 300 mil millones de dólares2 —seis veces más que el valor total de la ayuda externa existente en la tierra—, hoy el valor de las exportaciones de las naciones económicamente más rezagadas sería, ceteris paribus, 24 por ciento más alto, y sus ingresos rurales superiores en 60 mil millones de dólares anuales. Y hacia el año 2015, los ingresos globales serían superiores en 500 mil millones de dólares, 60 por ciento de los cuales estarían yendo hacia aquellas, sacando de esa manera a 144 millones de personas de la miseria. Luego, no se puede estar en desacuerdo con quienes predican que la eliminación de la pobreza pasa por la real liberalización del comercio agropecuario en el planeta. A manera de ejemplo, en el caso particular de Colombia el International Food Policy Research Institute (IFPRI) estimó hace ya cerca de un lustro que su balanza comercial agropecuaria neta —esto es, exportaciones menos importaciones— sería por entonces más alta en 750 millones de dólares, de los cuales, como mínimo, la mitad provendría de la liberalización total y genuina del agro en los Estados Unidos y el Canadá. De ahí las expectativas tan positivas y el aire de coherencia y sindéresis que le generó al mundo entero la Declaración de Doha, en especial a los pueblos atrasados, llamada también por ese motivo la Ronda del Desarrollo, algo así como la reina madre de la destrucción de la miseria, reunida en dicha ciudad en noviembre del 2001 por convocatoria de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Ese documento fue firmado por los representantes de sus entonces 146 países miembros, quienes, por consenso —que es como se tienen que adoptar sus decisiones—, anunciaron en su artículo 13 que: [...] nos comprometemos a celebrar negociaciones encaminadas a lograr: mejoras sustanciales del acceso a los mercados; reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación, con miras a su remoción progresiva; y reducciones sustanciales de la ayuda interna causante de distorsión del comercio. Convenimos en que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo será parte integrante de todos los elementos de las negociaciones [...].3

Sin embargo, el libre comercio agrícola luce como las estrellas: apenas una buena guía que nunca se alcanza, así siempre se camine en su búsqueda. O, como lo dijo con singular humor realista uno de los negociadores ecuatorianos del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos: “El libre comercio agropecuario se parece al Paraíso: todo el mundo quiere llegar allá, pero 2 3

OECD: Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation. París: OECD, 2005. Organización Mundial de Comercio: Declaraciones de Doha. Ginebra: OMC, 2003.

GLOBALIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL: PERSPECTIVAS DESDE COLOMBIA

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todavía no”. Por tanto, el concepto, en la práctica, se ha reducido a un ejercicio sin pausa de administración de mercados, o, en otras palabras, de incesantes negociaciones adelantadas por una flamante burocracia internacional con ocupación aparentemente garantizada para rato. La verdad es que son muy pocos los cambios hasta ahora alcanzados.4 La proporción de los subsidios recibidos directamente por los cultivadores dentro del valor total de la producción en finca, sin considerar las transferencias hechas por los consumidores —esto es, el denominado Apoyo Estimado al Productor (PSE por su sigla en inglés)—, se mantiene por encima de 30 por ciento desde el periodo 1995-1997, a pesar de representar apenas 1,2 por ciento del PBI total, dado el exiguo tamaño relativo de la actividad dentro del club de las economías más adelantadas del globo. De esas subvenciones, 70 por ciento aún se otorga bajo la modalidad de apoyo al precio de mercado, con lo que estimula la producción mediante el aislamiento de sus cotizaciones internas de las externas, distorsiona el comercio y contribuye en no poca medida a acentuar la tendencia declinante de los precios internacionales de los rubros afectados, en su mayoría los llamados básicos de la canasta familiar universal. Ahora bien: si a ello se agrega el costo aportado por los consumidores por la vía de los más altos precios internos que tienen que pagar por los alimentos, la protección total llega a superar el 45 por ciento del valor de la producción primaria en el predio rural. A pesar de que los aranceles de los países ricos han disminuido, las barreras no arancelarias se han incrementado, en tanto que se mantienen y aun crecen las subvenciones internas y los subsidios a las exportaciones.5 Entre los casos recientes, el más célebre es la Ley Agrícola de Estados Unidos de mayo del 2002, conocida como el US Farm Security and Rural Investment Act (FSRIA), que estableció subsidios de 190 mil millones de dólares entre el 2003 y el 2009, superiores en aproximadamente 83 mil millones a los que estuvieron vigentes entre 1996 y el 2002.6 En virtud de ese estatuto, el monto de los pagos directos (pagos fijos anuales por tonelada) a los cultivos de ciclo corto se elevó —en particular cereales, oleaginosas y algodón—. Se incluyó por primera vez la soya y otras oleaginosas, y la protección al algodón se incrementó hasta cerca de 4 mil millones de dólares por año,7 cifra que supera el PBI de Benin, cuyas exportaciones dependen en 85 por ciento de la fibra. Por otro lado, se extendió 4 5 6 7

OECD, op. cit., 2005. OECD: Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation. París: OECD, 2003. Stiglitz, J. E. y A. Charlton: Fair Trade for All: How Trade Can Promote Development. Oxford: Oxford University Press, 2005. World Bank, op. cit., 2003b.

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a las leguminosas, al maní y a otros bienes el programa de créditos de mercadeo (pagos por diferencia entre la tasa del crédito y precio local de mercado, cuando quiera que el primero sea mayor que el segundo). Y, finalmente, se regresó al sistema de pagos anticíclicos (counter-cyclical payments o CCP) —anteriormente denominados como deficiency payments—, cada vez que el “precio efectivo” que reciba el productor sea menor que un “precio objetivo”, que le han permitido a los Estados Unidos ejercitar prácticas de dumping dirigidas a apoyar la penetración de sus commodities en los mercados internacionales. Luego, como reacción a las medidas de los estadounidenses, que fueron realmente el producto de la imposición de la voluntad del Congreso sobre la del Poder Ejecutivo de ese país, los europeos también terminaron desconociendo el espíritu de Doha y la intención de sus propias autoridades, que finalmente tuvieron que ceder a la presión proteccionista de los ministros de Agricultura como respuesta al Farm Bill, rehusando el disciplinamiento de buena parte de las ayudas directas a sus agricultores a las que se habían comprometido, según lo establecido en la decepcionante reforma de la Política Agrícola Común de la Unión Europea (PAC), sellada en Luxemburgo en el año 2003. Y, casi simultáneamente, sobrevino un tercer golpe contra el contenido de la esperanzadora declaración ya citada, que consistió en el incumplimiento de la meta que los estadounidenses y los europeos se habían fijado sobre la determinación de las denominadas modalidades de la negociación, cuyo plazo venció, sin que se hubiera logrado avance alguno en esa dirección, el 31 de marzo del 2003.

EL COLAPSO DE CANCÚN Posteriormente llegó Cancún, en setiembre del 2003, un colapso anunciado, como bien podría deducirse de los antecedentes descritos. Ya lo había anticipado el Grupo de Cairns en su declaración previa al inicio de la reunión, en el sentido de que no podría haber consenso a no ser que se fijaran fechas para la eliminación de todos los subsidios a las exportaciones, sustanciales reducciones de las ayudas que distorsionan el comercio, mejoramiento real del acceso a las exportaciones de los países pobres, y tratamiento especial y diferenciado para ellos. Y, además, el compromiso explícito de que el mayor peso de las reformas tendría que recaer sobre los países desarrollados, que son los principales responsables de las distorsiones, esto es, the sinners —o los pecadores—, según el término empleado por el mismo negociador de los Estados Unidos de entonces, Robert Zöellick. En verdad, después de tan graves y desafortunados traspiés, sus desafíos, por decir lo menos, eran formidables. No obstante, ni los augurios, ni la natu-


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raleza de la convocatoria, ni los términos bajo los cuales comenzó a materializarse permitían esperar que en semejante certamen llegaran a satisfacerse plenamente y de una vez todos los ideales e ilusiones que despertó Doha. Por un lado, porque no se trataba ni del punto de partida, ni de la conclusión de las negociaciones. Y, por otro, por la inocuidad de los términos del proyecto inicial de declaración final elaborado conjuntamente por los Estados Unidos y la Unión Europea —que a la postre quedó atrapado en el viejo juego mutuo del “tú primero que yo” en materia del ritmo y la intensidad del desmontaje de los subsidios agrícolas—, y de la muy tímida y pobre propuesta del entonces Presidente del Consejo General de la OMC, quien ni siquiera logró conquistar la voluntad de una porción mínima de los presentes. Lo demás no fue otra cosa que una sucesión de amagues, como suele decirse en la jerga del fútbol, sin cesiones significativas de ninguna de las partes, y con episodios tan lamentables pero tan dicientes como el del algodón. Ocurre que los 25 mil cultivadores de la fibra en los Estados Unidos, cuya producción anual a precios internacionales asciende a cerca de 3.500 millones de dólares, reciben como ayuda interna directa establecida por su Farm Bill 4.000 millones de dólares, como antes se afirmó. Esto les ha permitido exportar a precios inferiores a la mitad de sus costos de producción, de manera que han sacado del mercado a naciones tan pobres y fundamentalmente dependientes de ese renglón como Burkina Faso, Benin, Chad y Mali, en el África Occidental. Y, por contera, a otras no tan rezagadas, pero con similar potencial competitivo, como Colombia y el Perú, en la región andina de América Latina. Pues bien: esos cuatro países africanos, con el apoyo y simpatía de medios de comunicación tan importantes como el New York Times, entre otros, lideraron en Cancún la causa de la eliminación o, al menos, la reducción sustancial de tales subvenciones, que se propuso como una prueba de fuego sobre la disposición real de las economías más prósperas para liberar el comercio internacional de bienes agrícolas. La reacción del “facilitador” designado para el área agrícola, el entonces Ministro de Agricultura de Singapur, un estado-ciudad que carece de agricultura, quien comenzó diciendo que a su nación sí le convenían los subsidios de las demás con el fin de poder de esa forma alimentarse más barato, consistió en sugerirles a esos cuatro países que transaran en un programa de reconversión tendiente a sustituir su algodón por otros productos en los cuales tuvieran “mejores ventajas competitivas”. Esto es, por rubros que no fueran de interés estratégico para la agricultura de los países desarrollados, y, por ende, no subsidiados, como frutas exóticas y algunas hortalizas. Semejante respuesta causó indignación y desencanto entre los presentes, pues indicaban que las cosas

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no cambiarían en Cancún, y que en el futuro seguiría siendo cierto que en el ámbito del comercio agrícola no basta con gozar de ventajas comparativas y ser eficientes para poder competir. Además, resulta indispensable el concurso de las tesorerías, en particular en el cultivo de los llamados productos “sensibles”, entre los que se destacan, aparte del algodón, los cereales, la leche y sus derivados, el azúcar y las oleaginosas. Cabe recordar los niveles de los subsidios en los Estados Unidos.8 Según los informes disponibles de la OECD, en promedio, durante el último lustro las porciones alcanzadas por las transferencias de los contribuyentes y de los consumidores a favor de los agricultores estadounidenses dentro de sus ingresos brutos —es decir, los Equivalentes del Subsidio al Productor (ESP)— han superado el 50 por ciento para leche, 45 por ciento para azúcar y arroz, 40 por ciento para trigo y 25 por ciento para maíz y las oleaginosas. Igualmente, los Coeficientes de Protección Nominal (CPN) —es decir, los cocientes de la relación entre los ingresos recibidos por los agricultores y los precios internacionales— han bordeado el 2,0 para leche, azúcar y arroz; 1,7 para trigo; 1,4 para maíz, y 1,3 para oleaginosas. Tales subsidios, de los cuales las llamadas ayudas internas representan las dos terceras partes, en tanto que las medidas de protección en frontera responden apenas por el tercio restante (aranceles y subvenciones a las exportaciones), equivalen a un tercio del producto bruto agropecuario total de los Estados Unidos. Cabe señalar, además, algunos niveles de dumping de los Estados Unidos en el mercado internacional, según las estimaciones de los promedios observados durante el año 2002 elaboradas por el Institute for Agricultural and Trade Policy, antes de entrar en vigencia el Farm Bill, que a la postre condujo a su incremento: algodón, 61 por ciento; trigo, 43 por ciento; arroz, 35 por ciento; soya, 25 por ciento; y maíz, 13 por ciento. A pesar de la desilusión general con los resultados de Cancún, su dividendo principal consistió en haber podido conocer con claridad las posiciones de los distintos países y regiones sobre la materia. En el caso de Colombia, en la corta declaración de su delegación, leída por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo ante el entonces denominado Grupo de los 20, y por quien escribe estas letras, en su calidad de entonces Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, ante el Grupo de Cairns, se dio a conocer la definición de la política del Gobierno en materia de negociaciones comerciales de la agricultura. Sus puntos centrales fueron los siguientes: (a) Un objetivo esencial de la política comercial de Colombia es el mantenimiento del nivel de ambición de la Declaración de

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OECD: PSE/CSE Database. París: OECD, 2004.


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Doha en cuanto a los tres pilares de las negociaciones internacionales; a saber: mejoras sustanciales en acceso a mercados, remoción de las subvenciones a las exportaciones, y reducciones sustanciales de las ayudas internas. (b) Elemento crucial tiene que ser el reconocimiento del nexo entre los tres pilares. En otras palabras, la reducción de aranceles es necesaria pero no suficiente, pues su efecto se anularía si, simultáneamente, no hay logros sustantivos en los otros dos pilares. (c) En consecuencia, Colombia reclama la eliminación de todas las ayudas que distorsionan el comercio, incluyendo las cajas ámbar y azul, y algunos pagos directos de la caja verde. La flexibilización que los países desarrollados están planteando en materia de ayudas internas no solo mina el Mandato de Doha sino también los pocos alcances de la Ronda Uruguay. (d) Hay que mantener de manera plena la Salvaguardia Especial Agrícola. (e) En las negociaciones debe quedar incluido el tratamiento especial y diferenciado para los países en desarrollo en lo que se refiere a los plazos de desgravación y a sus montos.

HONG KONG, OTRA DESILUSIÓN No obstante los compromisos anunciados en la última cita de los actualmente 149 países miembros de la OMC en Hong Kong en diciembre del año anterior —calificados, con toda razón, como excesivamente tímidos y limitados, de cumplimiento incierto, y de muy prolongado término para su pleno desarrollo—, no luce probable, al menos en el corto plazo, que el espíritu original de la Ronda de Doha reviva. A pesar de los progresos alcanzados en materia de las renovadas promesas mutuas tanto de estadounidenses como de europeos sobre la gradual disminución de los subsidios a las exportaciones hasta el final del 2013, todo apunta hacia la postergación indefinida de la eliminación o reducción de las subvenciones internas, que es el ingrediente de más alto peso en las distorsiones del mercado agrícola global. Los Estados Unidos y la Unión Europea, que responden por las dos terceras partes de los subsidios del globo, y que son los reales formadores de los precios de los rubros sensibles —esto es, aquellos en cuya producción muchas naciones tropicales en desarrollo podrían ser competitivas en ausencia de dichas ayudas, en especial algodón, leche, azúcar, maíz y arroz—, han estado y seguirán estando ocupados de manera prioritaria en asuntos esencialmente domésticos. Para el primero, el momento actual corresponde a otro año electoral con fragancia fuertemente proteccionista. Y para el segundo, el reciente ingreso a la Unión Europea de diez países del centro y el oriente del Viejo Continente desviará la atención pública de las negociaciones durante un buen tiempo.

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Por otro lado, los reveses sufridos durante los últimos seis años por el sistema multilateral encarnado en la OMC —el lapso transcurrido entre las fallidas reuniones de Seattle y Cancún, y la celebración del inocuo encuentro de Hong Kong— han consagrado el surgimiento del bilateralismo como la opción más viable y apetecida por los países desarrollados. Y, por tal razón, como una de las pocas esperanzas que les quedan a los pobres de acceder, así sea muy parcialmente, a los mercados con mayor poder de compra, o de conservar en la práctica las concesiones comerciales de alcance limitado previamente otorgadas a aquellos, como por ejemplo las contempladas por el APTDEA para las naciones andinas (Bolivia, Colombia, el Ecuador y el Perú). Estados Unidos tiene, entre los ya concluidos, en proceso efectivo de negociación o próximos a iniciarse, más de treinta tratados bilaterales con países de América Latina, el Asia, el Medio Oriente y el África. En el caso de nuestro hemisferio, los únicos que, por complicaciones de orden político, se podrían quedar por fuera, al menos en el corto plazo, serían Cuba, Venezuela y Bolivia.

EL TLC En cuanto al ámbito bilateral se refiere, el Gobierno de Colombia le ha concedido particular importancia al TLC con los Estados Unidos. Por un lado, las cinco naciones que conforman el Mercado Común Centro Americano y la República Dominicana culminaron y suscribieron sus respectivas negociaciones. Por otra parte, Chile y México pertenecen al grupo de países que también cuentan con su TLC. El Perú lo acaba de culminar. Y aproximadamente otras treinta naciones del orbe se encuentran tras ese camino, aparte de nuestro vecino, el Ecuador. En tales circunstancias, si Colombia se hubiera marginado de las negociaciones bilaterales con los Estados Unidos, la desviación de comercio que se generaría jugaría fuertemente en contra de su economía, lo que, sumado a la terminación de las preferencias del ATPDEA a finales del 2006, demuestra a las claras la relevancia de esta negociación. Sin duda, los tratados de índole bilateral, que en el mundo real están muy lejos de ser genuinos acuerdos de liberalización comercial como los que pretende alcanzar en el ámbito multilateral la OMC, suelen ser empleados únicamente como una herramienta de negociación. Herramienta que se manifiesta en la amenaza de no abrir el mercado de una de las partes —o de suspender preferencias comerciales concedidas en el pasado, como el APTDEA, lo que tendría un significativo costo—, con el fin de forzar la


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apertura del mercado de la otra.9 Como se acostumbra decir entre los economistas, no hay almuerzo gratis. Por su parte, el Gobierno de los Estados Unidos insistió en que las negociaciones con Colombia, el Ecuador y el Perú tuvieran como guía el tratado suscrito con Chile. Sobre el particular, del lado de Colombia no hubo objeción alguna, siempre y cuando se reconociera, como en efecto el representante comercial estadounidense en su momento lo admitió, la sensibilidad y la especificidad de su agricultura y sus sustanciales diferencias frente a la chilena. En primer lugar, la agricultura chilena es mucho más pequeña, tanto en términos absolutos como relativos dentro del PBI; su composición está determinada por condiciones agroecológicas propias de las zonas templadas; y, en relación con la de los Estados Unidos, es de contraestación y, por tanto, complementaria. En este aspecto, la agricultura que predomina en la costa y el desierto del sur del Perú (espárragos, fresas, uva, páprika, ajo, cebolla amarilla dulce, cochinilla, mandarina, etcétera) tiene similitudes con aquella, mas no así la de su sierra y su selva del norte y el oriente, en buena parte de subsistencia, de economía predominantemente campesina y compuesta por algunos de los rubros más subvencionados y protegidos en los Estados Unidos y la Unión Europea. En segundo lugar, hay que tener en consideración la etiología rural del conflicto social que padece Colombia, y la estrecha conexión entre la suerte de su agricultura y el terrorismo.10 En Colombia, cada vez que se ha debilitado la agricultura lícita se han fortalecido los cultivos de uso ilícito y los grupos violentos que derivan su financiamiento de la expansión de sus siembras y de su tráfico. Luego, un eje fundamental de la lucha contra el terrorismo es la defensa del trabajo rural lícito.11 Se debe mirar, igualmente, la experiencia de México durante los doce años que lleva de vigencia su vinculación al Área de Libre Comercio de Norteamérica o NAFTA, su sigla en inglés. En particular, su impacto sobre la dispar distribución de la riqueza y el creciente desequilibrio entre las regiones, con el fin de identificar y adoptar oportunamente las medidas más apropiadas que minimicen los costos y maximicen los beneficios sociales en esas materias. Para ello se creó el programa conocido como Procampo en 1994, con una vida útil igual a la del periodo de transición contemplado en el NAFTA, hasta finales del 2008. Aun 9 10 11

Stiglitz y Charlton, op. cit., 2005. Thoumi, F. E. et al.: Drogas ilícitas en Colombia: Su impacto económico y social. Bogotá: PNUD-Dirección Nacional de Estupefacientes, 1997. Cano, C.: La nueva agricultura: Una contribución al proceso de paz en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo Editores/Fundación Social/IICA, 1999. Cano, C.: Reinventando el desarrollo alternativo. Bogotá: Corporación Colombia Internacional, 2002.

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así, si bien Procampo se ideó como un mecanismo redistributivo para favorecer o compensar transitoriamente a los perdedores en el proceso, los elevados y crecientes índices de pobreza y desigualdad en las áreas rurales, a pesar de algunos signos macroeconómicos evidentemente favorables, demuestran sus fallas en ese frente. Hay que tener en cuenta, además, que en el tratado con los Estados Unidos, de los tres pilares de las negociaciones de libre comercio —el libre acceso a los mercados, la eliminación de los subsidios a las exportaciones y la supresión de las ayudas internas a los agricultores—, solo con respecto a los dos primeros se puede alcanzar acuerdos. De ahí el reclamo de las tres naciones andinas durante el curso de las negociaciones de su derecho a mantener medidas de protección en frontera equivalentes, con el fin de anular o reducir a su mínima expresión la volatilidad y el efecto distorsionador de las ayudas internas, en tanto estas subsistan, sobre los precios internacionales. El Sistema Andino de Franjas de Precios cumplió a cabalidad con este objetivo. Además, nunca ha sido demandado ni cuestionado en los términos que dictan las normas vigentes y, por tanto, ha gozado de legitimidad ante la OMC. De igual manera, resulta plenamente comprensible el empeño de las naciones andinas por garantizar el compromiso de los Estados Unidos de eliminar en la OMC —o, si fuere el caso, en otro escenario multilateral equivalente— sus ayudas internas, antes de la finalización de los distintos periodos de transición pactados en el TLC. Como se explicó, ni su eliminación ni su reducción forman parte de la agenda de las negociaciones bilaterales de la nación norteamericana, de manera que sus discusiones se limitan a los otros dos pilares, esto es, acceso a mercados y subsidios a las exportaciones. Asimismo, es perfectamente explicable la convicción de que si al término de ese lapso no se hubiere alcanzado aún la supresión de sus ayudas internas, lo ideal y justo debería ser la aplicación de una suerte de “fórmula de salvamento”, materializada en mecanismos de estabilización de precios iguales, similares o equivalentes al sistema de franjas; derechos antidumping automáticos; derechos compensatorios; aranceles específicos; contingentes arancelarios; cláusulas automáticas de salvaguardia especial; o combinaciones de tales instrumentos, que operara después del lapso aludido en caso de que las importaciones de los Estados Unidos continuaren llegando con precios por debajo de sus reales costos de producción, efecto directo de tales ayudas internas, y en volúmenes que amenazaren o pudieren causar grave daño a la producción y el empleo rural nacional.12 Sin embargo, 12

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: El agro colombiano frente al TLC con Estados Unidos. Bogotá: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2004. Ministerio de Agricultura


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infortunadamente ello no se previó en ninguna de las negociaciones bilaterales adelantadas y ya culminadas por otras naciones latinoamericanas, lo que creó un complicado precedente para todos los tratados posteriores. Ahora bien: hay quienes sostienen que los subsidios y ayudas internas no afectan los precios ni distorsionan el comercio. Nada más equivocado, al menos en lo que respecta a todas aquellas que están dirigidas a favorecer la producción de renglones transables. Pues, como bien lo ilustra el caso del algodón, tales subvenciones permiten a sus productores colocar la fibra en los mercados externos por debajo de sus reales costos, como si fueran subsidios puros a las exportaciones. O, similarmente, cuando se trata de renglones importables, les ofrecen la oportunidad de neutralizar o anular la fuerza competitiva de los cultivadores más eficientes del exterior. Es eso lo que sucede, por ejemplo, con las subvenciones domésticas a las oleaginosas, especialmente soya —más de 4 mil millones de dólares—, que dificultarían la entrada del aceite de palma aun sin aranceles, o las especiales para la elaboración de alcohol carburante a partir del maíz —1.400 millones de dólares adicionales a las generales de 8 mil millones para los cultivadores del cereal—, que contrarrestarían la competitividad del producido a base de caña de azúcar, yuca, remolacha o sorgo dulce del trópico andino.

ACCESO REAL AL MERCADO: LA PRIMERA DE LAS PRIORIDADES En el ámbito del acceso de su agricultura al mercado estadounidense, Colombia ha perseguido un tratamiento rigurosamente recíproco. En tal sentido, presentó, como hizo Estados Unidos, un conjunto de demandas mínimas al inicio de las negociaciones, aparte de la racionalización de las normas de origen y la eliminación del escalamiento arancelario que discrimina contra los procesos de agregación de valor. Entre los renglones para los cuales se interpusieron reclamos de acceso real, cabe destacar azúcar y bioetanol; carne de bovino, leche y derivados lácteos; frutas tropicales, sus pulpas y jugos y demás preparados; recursos marinos, acuicultura y pesca ornamental; hortalizas frescas y preparadas, plantas medicinales y sus derivados y plantas vivas; y tabaco, entre otros. Aunque los subsidios y las ayudas directas a los productores evidentemente distorsionan el comercio y la producción, las barreras que se oponen al acceso real y efectivo de la producción agropecuaria a los mercados más prósperos suelen generar impactos mucho más dañinos que aquellos y aquellas, como lo y Desarrollo Rural: La agricultura colombiana frente al Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Bogotá: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2005.

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muestran recientes investigaciones del Banco Mundial.13 El arancel promedio para los bienes agrícolas en los países ricos es 23 por ciento. Pero si se miden los efectos de las barreras no arancelarias, como las cuotas y las medidas fitosanitarias, la protección se eleva a 42 por ciento, un nivel diez veces superior al que exhiben los sectores industriales de las naciones ricas. Por otra parte, a la luz de las dificultades de origen político que explican la firme renuencia de los gobiernos de los países más desarrollados a eliminar los mecanismos de apoyo directo a sus agricultores, la ruta más indicada y próxima de nuestra agenda, tanto en el ámbito multilateral como en el bilateral, tiene que ser la apertura de las fronteras de sus mercados. Ruta que, a la postre, podría coadyuvar a que sus gobiernos busquen disciplinar las modalidades de sus subsidios, de tal suerte que, en lo posible, sus mecanismos de formación de precios dejen de estar aislados y blindados frente a los internacionales. Si así fuere, sus consumidores estarían en capacidad de importar a precios del mercado externo, mucho más bajos que los actualmente predominantes en su mercado interno, y de ese modo los costos fiscales de sustentar la producción de sus cultivadores ineficientes a esos mismos precios se volverían mucho más onerosos que los hasta hoy vigentes. Esto, a su vez, podría ser un efectivo factor disuasivo sobre la continuación de su hasta ahora interminable carrera proteccionista.

PROPIEDAD INTELECTUAL En lo que se refiere al trascendental capítulo de propiedad intelectual,14 resulta de la mayor importancia estratégica velar en las negociaciones de comercio agrícola, en el plano multilateral, por la observancia del marco general de referencia establecido en el Acuerdo de Propiedad Intelectual —denominado en inglés TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights)—, fraguado inicialmente durante la Ronda Uruguay del GATT, formalmente adoptado en la OMC en 1994, y recogido posteriormente por la normativa andina. Dentro de este orden de ideas, hay que compartir el objetivo central del Acuerdo TRIPS en la OMC y de las decisiones correspondientes de la Comunidad Andina, en el sentido de que la protección y la observancia de los derechos de propiedad intelectual deberán contribuir a la promoción y

13 14

Olarreaga, M.: Market Access or Subsidies: What Matters Most? Washington, D. C.: World Bank, 2005. Cano, C.: Biotechnology and Intellectual Property in the Agricultural Sector. Bogotá: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2004.


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transferencia de tecnología, en “[...] beneficio recíproco de los productores y de los usuarios de los conocimientos tecnológicos, de modo que se beneficie el bienestar social y económico”. No obstante, en el caso particular de la biotecnología, uno de los aspectos más preocupantes es el creciente poder oligopólico sobre la producción de alimentos en el planeta, debido a los sistemas de patentamiento y a los regímenes de propiedad intelectual que podrían convertir a unos pocos conglomerados en dueños de organismos vivos esenciales para la nutrición humana, incluyendo componentes provenientes de plantas tradicionales de las naciones en desarrollo. En consecuencia, es preciso revisar esas legislaciones, comenzando por el propio Acuerdo TRIPS, muy especialmente en lo que se refiere al patentamiento de organismos vivos y a la apropiación de productos naturales tradicionalmente cultivados por las comunidades autóctonas de nuestras naciones.15 Lo indicado es encontrar fórmulas que permitan establecer un balance adecuado entre los incentivos necesarios para la innovación tecnológica por las compañías transnacionales y demás agentes privados —la necesaria y razonable protección de sus inversiones en conocimiento—, y el acceso a ella y su adopción por los pueblos más pobres. Asimismo, es preciso velar por la guarda de los derechos de estos sobre sus recursos genéticos y la biodiversidad de sus territorios, invocando principios como el profit-sharing (o participación en los beneficios) entre las comunidades nativas y los inversionistas foráneos en el uso de los recursos biológicos que aquellas han utilizado y mejorado mediante selección natural desde tiempos inmemoriales, con el fin de estimular su aprovechamiento racional y responsable desde los ángulos científico, ambiental y social, y así evitar que la biopiratería se enseñoree en regiones como la Orinoquia y la Amazonía. Por tanto, en su doble condición de suscriptor del Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB), y de miembro del Grupo de Naciones Mega-Biodiversas, a Colombia le corresponde la función de preservar los principios sobre profitsharing, control de la biopiratería y dominio público de patentes vencidas. Asimismo, el criterio de que el consentimiento fundamentado previo del país de origen de los recursos biológicos empleados y de las comunidades locales respectivas tiene que ser un requisito de todo patentamiento en el campo de la biotecnología. Igualmente, las disposiciones del Convenio de París en cuanto a caducidad de patentes por falta de explotación o de información sobre el origen de los recursos biológicos reivindicados en los productos patentados. Y, 15

Khor, M.: El saqueo del conocimiento: Propiedad intelectual, biodiversidad, tecnología y desarrollo sostenible. Barcelona: Icaria Editorial, 2003.

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finalmente, la diferenciación entre lo que son meros descubrimientos, que no deben ser objeto de patentes, e invenciones genuinas, que sí lo podrían ser.

UN FARM BILL A LA COLOMBIANA Por último, en tanto no se alcance la eliminación o, al menos, la reducción sustancial de las subvenciones del mundo desarrollado a sus agricultores en el marco de la OMC durante las negociaciones de Doha, tras la firma del TLC con los Estados Unidos se hace necesario crear mecanismos para apoyar y compensar a los grupos específicos de trabajadores del campo que resultaren perdedores netos como consecuencia de aquel. El Presidente de Colombia así lo anunció, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se halla trabajando en el diseño de un proyecto de ley que recoja de manera integral esa iniciativa y asegure la disponibilidad de los recursos necesarios para ponerla en práctica, que se presentará a la consideración del Congreso junto con el texto del TLC. En verdad, en condiciones de aguda asimetría en materia de subsidios directos, como es el caso de Colombia respecto de los Estados Unidos en el ámbito agrícola, liberalizar el comercio antes de poner en marcha políticas compensatorias sería un grave error.16 Por otra parte, no se debe olvidar que la tecnología contemporánea, y más específicamente la ingeniería genética, tiene el poder de modificar o sustituir las ventajas comparativas de la agricultura, venciendo muchas de las limitaciones de la naturaleza, como hoy ocurre con los organismos genéticamente mejorados, por ejemplo. Hay que darle, pues, una oportunidad a la biotecnología, y a la habilidad de los empresarios del campo para adoptarla y convertirla en palanca de modernización o reconversión, según el caso. Por ende, la ley referida deberá contar con un fondo para la modernización y reconversión tecnológica de la agricultura, con el fin de financiar la transferencia y adopción de los más avanzados progresos de las ciencias y la biotecnología —cuya principal función económica es la transformación de las ventajas competitivas—, y la capacitación y readaptación del capital humano dedicado a la ciencia y la tecnología a niveles de doctorado y posdoctorado. No sea que suceda lo que, al menos inicialmente, le aconteció al agro mexicano. Allí, durante la última década, el Gobierno Federal disminuyó en 65 por ciento el presupuesto para el campo, medido en términos reales. Como proporción del gasto programable, el presupuesto de inversión se redujo de 8,8 por ciento en 1994 a 3,5 por ciento en el

16

Stiglitz y Charlton, op. cit., 2005.


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2002. Visto de otra manera, la inversión en el sector agropecuario pasó en ese periodo de 1,5 por ciento a 0,6 por ciento como proporción del PBI. Resulta evidente, entonces, que el ajuste del campo mexicano no se dirigió hacia la reconversión, ni siquiera a su modernización, sino hacia la implementación de medidas transitorias para tratar de mitigar las negativas consecuencias sociales del NAFTA. No se puede admitir que merced a unos cuantos estudios teóricos, de naturaleza estática o fotográfica, se les expida el acta de defunción a los renglones más distorsionados por los subsidios internacionales, sin los cuales la dirección de los flujos de su comercio externo podría alterarse de forma muy significativa e, incluso, llegar a invertirse. Ese fondo, asimismo, debería contar con recursos no reembolsables provenientes de la cooperación estadounidense, como recibió Colombia durante la Revolución Verde, entre mediados de la década de 1960 y mediados de la de 1970, cuyo monto de la porción no reembolsable se estima que ascendió, a valor presente, según cálculos del IICA, a 847 millones de dólares. La justificación del apoyo internacional a ese fondo radica en que la agricultura colombiana no solamente se deberá preparar o reconvertir para afrontar en mejores condiciones la mayor competencia externa, sino, además, en la perentoria necesidad de fortalecer la agricultura lícita y contribuir al desmonte de las actividades ilícitas como el narcotráfico y el terrorismo que de ahí se desprende y nutre. Ello se justifica aun más en razón de que en diciembre del 2006 se dará fin a las preferencias del ATPDEA, y de que este tipo de cooperación vendría a sustituir el compromiso estadounidense en la lucha internacional contra el narcotráfico y el terrorismo. Se trataría de una nueva modalidad o fase del Plan Colombia para la modernización y reconversión biotecnológica del agro en vista de las nuevas realidades de la competitividad que se deriven de las negociaciones internacionales de comercio. Tales recursos —asimismo y por idénticas razones— deberían complementarse con ayudas concesionales y créditos blandos de organismos multilaterales que apoyen el proceso de reconversión requerido por las negociaciones agrícolas. Análoga consideración cabe hacer en el frente de la adecuación de tierras, es decir, inversiones públicas, mixtas y privadas en irrigación, control de inundaciones y drenajes. De los ciento catorce millones de hectáreas que ocupa su territorio continental, Colombia posee un área técnicamente apta para irrigación con propósitos agrícolas de no más de ocho millones, de la cual apenas una décima parte se encuentra efectivamente aprovechada. Y no es dable pensar en la reconversión de la agricultura, ni en la ampliación y acondicionamiento competitivo de su capacidad de absorción parcial de las familias desplazadas

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por la violencia y la erradicación de los cultivos de uso ilícito, además de los desmovilizados que provengan de los procesos de paz y de quienes eventualmente se vean forzados a abandonar modalidades tradicionales de la producción primaria como resultado del TLC, sin el uso del recurso hídrico al servicio de su modernización y competitividad.

CONCLUSIÓN Y PROPUESTA En suma, de lo que trata esencialmente toda negociación, sea de índole multilateral o bilateral, es de ceder parte del mercado interno a cambio de ganar parte del externo. La evaluación adecuada de sus resultados se tiene que desprender, fundamentalmente, de la creación de nuevos empleos bien remunerados y estables, y de su impacto sobre la distribución de la riqueza y el equilibrio entre las regiones y sus diversas provincias rurales, más que de las cifras globales sobre crecimiento escueto del producto nacional y las exportaciones. Luego, no se trata solamente de una simple suma aritmética, ni de un mero examen de tipo econométrico, sino también, en grado superlativo, de un asunto del más alto contenido de justicia social y regional. El peor de los mundos sería perder el mercado interno sin obtener nada del externo, cosa que bien podría acontecer si no tenemos claro y presente el interés regional y nacional. Al fin y al cabo, como lo señala una vieja edición del Diccionario de la Real Academia Española, negociar es: “[...] cambiar géneros o mercancías para aumentar el caudal […] sacar de un asunto el provecho que se pueda, sin otra mira que el interés propio”. Esto no debe causar preocupación, pues de seguro los negociadores de todos los países desarrollados no solo piensan lo mismo, sino que actúan en concordancia. Hoy la agricultura de Colombia se halla en franco tránsito de la convalecencia hacia su recuperación. Su función esencial yace en la ocupación pacífica, lícita y productiva del campo, el escenario donde con mayor crudeza se venía descomponiendo la Nación. De ahí el compromiso indeclinable con la defensa del trabajo rural. Y de ahí la responsabilidad sin par de los negociadores internacionales, cuya vara de medida tiene que ser su contribución tangible a su consolidación y crecimiento equitativo por encima de sus actuales niveles, pues de la suerte del agro dependerá en buena medida la eficacia de la lucha del Gobierno y la sociedad contra el terrorismo, y la durabilidad de sus resultados. Ahora bien: como lo demostró el desarrollo de la experiencia de Cancún, así no se hayan alcanzado allí los objetivos de la Declaración de Doha, en contraste con los acuerdos bilaterales recientemente celebrados, resulta evidente


281

que el poder de negociación de los países en desarrollo, ahora denominados emergentes, en especial los medianos y pequeños, suele ser mucho mayor en el ámbito multilateral. Allí siempre será más probable y viable lograr que las regulaciones internacionales de comercio que se adopten respondan más a principios y valores, que a la mera confrontación de poderes económicos.17 Así las cosas, independientemente y sin desmedro de los tratados bilaterales hasta ahora suscritos, los países en desarrollo deben persistir, a pesar de las dilaciones y las dificultades, en la senda del multilateralismo, escenario que en la práctica es el más propicio para propender eficazmente hacia la eliminación o disminución sustancial de las ayudas internas a los agricultores en las naciones más ricas del planeta, lo que no ha sido ni al parecer será posible lograr en el marco de los primeros. Sin embargo, para minimizar el riesgo de nuevas frustraciones, es preciso intentar fórmulas de aproximación a los ideales de Doha diferentes de las convencionales, que han despertado resistencias insuperables de los países industrializados. Dentro de este orden de ideas, Andrew Charlton, con el apoyo del Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz,18 ha lanzado una imaginativa idea que, adecuadamente evaluada y elaborada, bien podría convocar la unidad del mundo en desarrollo y, eventualmente, la buena disposición de las comunidades más prósperas en la próxima conferencia ministerial de los suscriptores de la Declaración de Doha. En esencia, sería un mecanismo que, sin abandonar el esquema de sistemas comerciales basados en reglas y normas, trazaría una distinción entre países ricos y pobres. Se trata de que cada uno de los miembros de la OMC se obligue a permitirles el acceso realmente libre y sin exclusiones a su respectivo mercado a los bienes y servicios de los demás países más pobres y pequeños que su propia economía. De esa forma, la totalidad de las naciones en desarrollo podría contar con acceso libre a todos los mercados que gocen de un PBI mayor en términos absolutos, y de un PBI más alto en términos per cápita. A manera de ejemplo, a una economía de ingreso medio como Egipto, con un PBI per cápita de 1.390 dólares y un PBI total de 82 mil millones de dólares, se le otorgaría libre acceso al mercado de los Estados Unidos, a cambio de que aquel le concediera igualmente libre acceso a su propio mercado a una nación como Uganda, con un PBI per cápita de 240 dólares y un PBI total de 6.200 millones. Esta iniciativa tendría, entre otros beneficios, la ventaja de profundizar y acelerar de igual modo la liberalización del llamado comercio Sur-Sur. Esto es, 17 18

Ibid. Ibid.

282

CARLOS GUSTAVO CANO

aquel que se realiza entre las economías emergentes, cuyo crecimiento durante la última década alcanzó una tasa dos veces superior a la observada en la totalidad del comercio mundial. No obstante, los aranceles que todavía separan comercialmente a los países de América Latina entre sí siguen siendo muy altos. Sobre el particular, el Banco Mundial19 ha estimado que los países en desarrollo incrementarían su bienestar en 60 mil millones de dólares anuales si removieran los aranceles que conservan entre sí, tanto para bienes agrícolas como manufacturados; lo que sugiere que el ámbito para la elevación del bienestar de los países en desarrollo, derivado de la liberalización del comercio con sus pares del resto del mundo, podría ser por lo menos equivalente al que resultaría de la apertura comercial de las economías más avanzadas.20

19 20

World Bank, op. cit., 2002b. Francois J. F., H. van Meijil y F. van Tongeren: “Trade Liberalization in the Doha Round”. Erasmus University, 2004 (mimeo). Citado por Stiglitz y Charlton, op. cit., 2005.

GLOBALIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL EN CHILE Daniel Rey AGRARIA

DESDE UNA PERSPECTIVA UNIVERSAL y a partir de distintos aspectos de las situaciones socioeconómicas o políticas analizadas, el tema de la globalización puede tener connotaciones positivas o negativas, sobre las que se puede estar de acuerdo o en desacuerdo. Si las opciones conceptuales del desarrollo de una economía globalizada, en la que se llevan al extremo las libertades para el intercambio, se hubieran planteado hace cincuenta o setenta años, ni su desarrollo habría tenido la velocidad lograda ni las consecuencias serían las mismas. Esta es una reflexión que no tiene una gran elaboración científico-teórica-intelectual, sino más bien la observación del desarrollo en los últimos años de algunos aspectos de la vida actual, tales como las comunicaciones, la información, los medios de transporte, el desarrollo tecnológico, por citar los que parecen más relevantes a la hora de hablar de la globalización y de su estado actual, sin los cuales la encontraríamos en una etapa mucho más primaria. Los primeros signos de globalización los ofrecieron los acuerdos de integración económica, principalmente la formación del Mercado Común Europeo (CEE) y, luego, el Acuerdo de Libre Comercio entre los países de Norteamérica (NAFTA). Ellos representaron signos claros de las estrategias de desarrollo, que en el caso de Europa han evolucionado de la idea de un mercado común a la actual integración política, con la incorporación creciente de países, que hoy llegan a veinticinco. Esta contribución al debate en el Foro Andino de Desarrollo Rural se hace desde la perspectiva de que “la globalización existe” como forma y modelo de las relaciones entre los países, sean estas económicas, sociales, políticas y, en general, todas las formas de expresiones de poder, y se presenta bajo “la situación actual y las perspectivas de sus expresiones en Chile y sus consecuencias en el desarrollo rural”.

284

DANIEL REY

ALGUNOS ANTECEDENTES DE CHILE Antes de la reforma agraria, de la Revolución Verde y de la modernización e intensificación de los procesos productivos en la agricultura nacional, el latifundio subsistía y se reproducía, gracias a los distintos sistemas de protección y subsidios a la producción agrícola. Los sistemas de protección estaban representados sobre todo por las barreras arancelarias a las importaciones, y los sistemas de subsidios principalmente por créditos subsidiados y poderes compradores del Estado, que aseguraban mercado para los productos. Aun cuando sus precios eran fijados, permitían la reproducción de sistemas productivos extensivos y altamente ineficientes. En esta misma condición, los pequeños agricultores se reproducían, por cierto en su precariedad. Los argumentos eran la necesidad de “seguridad alimentaria” para la población y como una vía para la “sustitución de importaciones”. Sin embargo, se importaba gran cantidad de productos alimenticios y normalmente la balanza sectorial era deficitaria. Esto, a su vez, significaba que los consumidores urbanos recibían productos a precios subsidiados, lo que provocaba las quejas de los agricultores, quienes argumentaban que los obligaban a abastecer el mercado nacional con productos cuyos precios eran fijados por las autoridades de Gobierno. En la década de 1970 la población rural representaba 24 por ciento de la población total. Lo anterior era la expresión de las políticas económicas sectoriales universalmente aplicadas en esos años, muchas de ellas sostenidas por los organismos multilaterales de desarrollo sectorial, como la FAO y luego, en el ámbito continental, el IICA. En la década de 1980 se inició con fuerza la aplicación de las políticas de “libre mercado” promovidas por la Escuela de Chicago, que evolucionaron en el tiempo hasta llegar a la visión más neoliberal expresada por la globalización de los mercados hoy imperante. A continuación se presentan algunos antecedentes de la situación chilena, relativos a la población, a los suelos aprovechables para las actividades silvoagropecuarias y sus climas predominantes. Esto nos ayudará a entender algunos elementos importantes a la hora de analizar la política de apertura de su comercio y su inserción en los mercados globalizados: Población: Población rural: Superficie agrícola útil: Superficie de riego: Climas predominantes:

15 millones de habitantes 2,3 millones 17 millones de ha 1,2 millones de ha Mediterráneo y templado lluvioso

GLOBALIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL EN CHILE

285

Lo limitado de su población y el potencial productivo existente hacen indispensable abrir cada vez más los mercados internacionales en los que Chile pueda vender su producción, de manera de permitir su expansión productiva silvoagropecuaria.

LA AGRICULTURA CHILENA EN LA ECONOMÍA GLOBALIZADA Y EL DESARROLLO RURAL Para facilitar el análisis nos aproximaremos al desarrollo agrícola y luego al desarrollo rural, para luego integrarlos, a partir del análisis de la situación actual, en busca de una visión de futuro integradora.

GLOBALIZACIÓN

Y DESARROLLO AGRARIO

La cifra de población citada, la de superficie agrícola —especialmente la irrigada—, las más de 2 millones de ha de plantaciones forestales, etcétera, nos llevan a concluir que la única manera de incrementar la producción silvoagropecuaria en Chile es la expansión de sus mercados externos. Con la producción de solo tres o cuatro regiones, de las diez más representativas de la producción silvoagropecuaria, se puede satisfacer todas las necesidades del país. Para continuar su desarrollo silvoagropecuario, Chile no puede pues abstraerse de su inserción en la economía global, y debe buscar las mejores negociaciones posibles para la salida de sus productos. Esto también es válido para otros sectores, como el de manufacturas, minería, servicios, etcétera. Como es lógico, a la hora de negociar términos de intercambio habrá sectores particularmente beneficiados, otros especialmente perjudicados y otros en situación neutra o intermedia. Son los sectores agrícolas integrados verticalmente los que están en condiciones de aprovechar de inmediato los efectos benéficos de su inserción en la economía global, así como una parte de la mediana agricultura, aquella que ya se incorporó a procesos de innovación tecnológica. Otra porción de la mediana y gran parte de la pequeña agricultura no lo harán mientras su tecnología no sea innovada. Corresponde al Estado crear las condiciones que puedan acelerar este proceso. En caso contrario sus efectos negativos se pueden sentir con fuerza, y se traducirán en una marginalización creciente de parte importante de la pequeña agricultura de los mercados de exportación y de una buena parte del mercado interno. Chile está por llegar a los veinte tratados de libre comercio y/o de complementación económica firmados. Por los volúmenes de intercambio, los más

286

DANIEL REY

relevantes son con los Estados Unidos, la Unión Europea (UE), su asociación al Mercosur, con el Canadá, México, Corea, el Japón; y en vías de concluirse están los tratados con la China y la India. Si se deja de lado su inserción en el Mercosur, los otros tratados o acuerdos de libre comercio han sido muy beneficiosos para el sector agropecuario y silvícola. Así lo demuestra la evolución de las cifras de exportaciones y de las respectivas balanzas sectoriales con esos países, lo que se puede apreciar en el análisis de lo sucedido con los principales socios comerciales de Chile. Veremos también lo negativo que ha sido para la agricultura nacional, al menos en el corto plazo, la asociación al Mercosur.

México Los primeros intentos de negociación para establecer un tratado de libre comercio fueron aquellos con el NAFTA. Como no prosperaron, Chile optó por negociar tratados bilaterales por separado con México y el Canadá, que se concretaron en plazos bastante breves y así se constituyeron en los primeros TLC logrados por el país. Además, permitieron desarrollar capacidad negociadora y formar equipos público-privados que trabajaron muy coordinadamente en las negociaciones posteriores. El TLC con México ha permitido incrementar significativamente las exportaciones sectoriales, desarrollando un flujo de negocios importantes tanto para productos primarios como industrializados, así como campañas conjuntas para promover el consumo de productos de ambos países. El caso más emblemático es el de la palta o aguacate —México es un gran productor y Chile ha desarrollado la producción en forma importante, aprovechando su condiciones agroclimáticas favorables. Ambos países, a los que se sumaron los productores de California, iniciaron campañas para incentivar el consumo en los Estados Unidos de América, Europa, el sudeste asiático y el Japón. Un sector particularmente beneficiado ha sido el pecuario: productos cárnicos y lácteos de Chile han encontrado un mercado interesante, con posibilidades de crecimiento. El sector agropecuario chileno no ha sido amenazado por la producción mexicana, lo que se puede apreciar en la evolución que muestra el gráfico 1.

Canadá El TLC con el Canadá ha significado un aumento significativo de las exportaciones chilenas a ese mercado, tanto de productos primarios como agroindustriales.

287


GRÁFICO 1 EVOLUCIÓN DEL SECTOR AGROPECUARIO CHILENO 700.000

Miles de US$

600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 647.850

9.646

638.204

Fuente: Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA) del Ministerio de Agricultura.

El del Canadá fue siempre un mercado muy protegido, de difícil acceso para los productos chilenos, por lo que el TLC significó desgravaciones arancelarias importantes y en plazos bastante cortos. Tampoco los productos sectoriales canadienses debieran representar una amenaza importante a las producciones nacionales.

Estados Unidos El de los Estados Unidos ha sido, tradicionalmente, un mercado muy importante para los productos del sector silvoagropecuario chileno, pero siempre limitado por distintas barreras arancelarias y paraarancelarias, como el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), que cambiaba discrecionalmente las condiciones de ingreso de determinados productos, las cuotas de ingresos y, obviamente, los subsidios a los agricultores estadounidenses que producían muchos de los productos que compiten con los chilenos. ¿Qué ha cambiado con el TLC? Entre los aspectos más relevantes podemos destacar: • Que existan plazos comprometidos para llegar al arancel cero para todos los productos silvoagropecuarios. • Que el SGP no solo fuera revisado, sino que se transformara en normas estables que solo pueden cambiarse por acuerdo de las partes; por lo tanto, de ser normas que se cambiaban discrecionalmente casi

288

DANIEL REY

todos los años se transformaron en normas estables y con horizontes definidos. • Las “cuotas de importación” están determinadas para cada producto, para todos ellos con aumentos anuales, hasta llegar a su eliminación. • Que se incluyeran desde el inicio del tratado productos con arancel cero y sin cuotas restrictivas. Lo mismo es válido para los productos que Chile importa de los Estados Unidos: sus condiciones de entrada, los plazos de desgravación —ya establecidos— y con calendario determinado en el tiempo. Es un acuerdo beneficioso para el sector, ya que no solo está referido a los productos primarios sino también a los agroindustriales, que fueron los más difíciles de negociar y respecto de los cuales se logró importantes avances y plazos de desgravación hasta llegar al arancel cero, que son más cortos que los que Estados Unidos ha aceptado en otros tratados. No se ven grandes amenazas por invasión de productos silvoagropecuarios estadounidenses; así lo confirma el comportamiento de la balanza sectorial entre los dos países, como veremos más adelante. Es más: el hecho de que Chile tenga aranceles tan bajos, en general facilitó las negociaciones, y en el caso de importaciones en bienes de capital para el sector, como las maquinarias, también hubo beneficios adicionales por la vía de los acuerdos de financiamiento incorporados en el tratado. Se estima que las exportaciones de productos sectoriales de Chile a los Estados Unidos, con horizonte de arancel cero, crecerán a un promedio de 260 millones de dólares anuales, mientras las importaciones desde ese país, en las mismas condiciones, lo harán a un promedio de 90 millones de dólares por año (véase el cuadro 1). CUADRO 1 BALANZA COMERCIAL SECTORIAL CHILE-ESTADOS UNIDOS (MILLONES DE DÓLARES)

Exportaciones Importaciones Balanza

2003

2004

2005*

1’928.266 130.968 1’797.298

2’387.421 107.156 2’280.265

2’314.079 124.097 2’189.982

* Cifras provisionales. Fuente: ODEPA 2006, con base en información del registro de importaciones BACEN y Aduanas

289


Unión Europea En los últimos cuarenta años el mercado europeo, si bien era un mercado importante para los productos agrícolas chilenos, resultaba uno de los más protegidos y subsidiados. Los frutales y vinos, los principales productos de exportación sectoriales, debían pagar altos aranceles y estar sometidos a cuotas de importación que eran muy restrictivas y cambiantes, según los resultados de las cosechas, para los diferentes rubros, en la UE. Hasta el año 2001, las exportaciones sectoriales de Chile a la UE llegaban a 1.050 millones de dólares, y las importaciones a 128 millones. El tratado se firmó en el año 2002, y las cifras provisionales de las exportaciones e importaciones del año 2005 nos indican que se exportaron a la UE 1.889 millones de dólares y que se importaron 153 millones. Esto muestra que los efectos del TLC con la UE han significado para Chile aumentar en 80 por ciento sus exportaciones en cuatro años y solo en 20 por ciento las importaciones sectoriales desde la UE. Este balance no constituye una amenaza potencial. En el gráfico 2 se pueden apreciar claramente los efectos del TLC. A partir del año 2002 la curva muestra una tendencia creciente de las exportaciones, con una balanza sectorial crecientemente favorable.

Export.

Import.

20 05

20 04

20 03

20 02

20 01

20 00

19 99

19 98

19 97

19 96

19 95

19 94

19 93

2’000.000 1’800.000 1’600.000 1’400.000 1’200.000 1’000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0

19 92

Miles de US$

GRÁFICO 2 EFECTOS DEL TLC CHILE-ESTADOS UNIDOS EN LA BALANZA COMERCIAL

Balanza

Fuente: ODEPA.

Mercosur Desde el punto de vista sectorial, la asociación de Chile al Mercosur ha sido negativa, ya que entre 1996 y el 2002 las exportaciones cayeron de 380 millones a

290

DANIEL REY

180 millones de dólares. Solo en los últimos tres años las exportaciones chilenas crecieron entre 40 y 50 millones de dólares anuales, y en el 2005 llegaron a 271 millones de dólares. Las importaciones, en cambio, pasaron de 520 millones en 1996 a 1.261 millones en el 2005. Como se puede ver, en los últimos tres años crecieron entre 150 y 180 millones de dólares anuales, lo que llevó a Chile una balanza sectorial crecientemente desfavorable. Esta asociación ha perjudicado principalmente a los productores chilenos de cereales, oleaginosas y carne bovina. La competencia de los cereales, principalmente, ha afectado a los pequeños y medianos agricultores, con excepción de aquellos que han mejorado sus productividades y pueden competir con los precios del trigo y maíz que vienen principalmente de la Argentina. Mientras, la soya (o soja) proveniente del Brasil y Bolivia ha hecho desaparecer los cultivos de oleaginosas que realizaban principalmente los medianos productores. El Mercosur es para Chile un imperativo geopolítico. Además, algunos sectores de la minería, la industria y los servicios tienen un buen desempeño comercial y económico en este mercado. La agricultura deberá readecuarse para competir en él. El gráfico 3 muestra la evolución del comercio sectorial. GRÁFICO 3 EVOLUCIÓN DEL COMERCIO SECTORIAL CHILENO (MERCOSUR) 1’500.000

500.000

2005

2003

2002

2000

1998

1996

-500.000

1994

0 1992

Miles de US$

1’000.000

-1’000.000 -1’500.000 271.352

1261.666

-990.314

Fuente: ODEPA.

TRATADOS Y GLOBALIZACIÓN Si bien los acuerdos y tratados comerciales no son la globalización, sí son una expresión de ella. Su importancia reside en que ellos pueden mejorar las


291

condiciones de intercambio o deteriorarla más. De ahí la importancia que Chile ha dado a laboriosas discusiones de los acuerdos y tratados; laboriosas, porque han significado intensas discusiones y negociaciones políticas en el país, trabajos de preparación concertados entre el sector público y el sector privado, para finalmente acordar darles un tratamiento de asuntos de Estado, todo ello para lograr asumir una sola postura frente a las contrapartes externas. Dado que el chileno es un mercado interno muy reducido y, a su vez, tiene un gran potencial productivo sectorial, la ampliación de fronteras para su comercio externo resulta estratégica para su desarrollo agrario y también para el rural.

DESARROLLO

AGRARIO Y DESARROLLO RURAL

Durante muchos años hemos buscado integrar ambos conceptos, pero subordinando el desarrollo rural al desarrollo agrario, lo que ha llevado a mantener una institucionalidad e instrumentos de desarrollo que supuestamente deben dar cuenta casi integralmente de ambos. Su confusión —la pasada y la actual— ha mantenido esta subordinación. En los últimos años, en diversos foros y centros de reflexión se han expresado distinciones entre ambos. La búsqueda por integrarlos ha partido de una visión desde el espacio rural, “el territorio”, donde ambos conviven y donde estas dos vertientes de desarrollo debieran complementarse. Pero, además, se han introducido otras dimensiones, de carácter social, medioambiental, de género, étnicas en los casos en que correspondía, como también, y en forma muy importante, la pluriactividad económica del territorio.

GLOBALIZACIÓN

Y DESARROLLO RURAL

La realidad institucional que sostiene buena parte de la responsabilidad del desarrollo rural no solo mantiene la subordinación mencionada, sino que corre el riesgo de acentuarla justamente por las demandas de la globalización, que hace que el sector busque ser cada vez más exigente y eficiente en los aspectos productivos, olvidando el resto de los factores y potencialidades del espacio rural. El Ministerio de Agricultura, como resulta obvio, está más preocupado por el desarrollo tecnológico, de la productividad, de la eficiencia y la eficacia productivas, que de resolver los problemas de pobreza rural y del mejoramiento de los servicios que ayuden a superarla. Tampoco tendrá la capacidad para atender y superar la brecha entre los sectores urbanos y rurales, que a pesar de avances en estos aspectos en los últimos años se mantienen y en algunos casos se han acentuado, tal como podemos apreciar en el cuadro 2.

292

DANIEL REY

• Los indicadores socioeconómicos señalan que esta brecha histórica permanece e incluso se amplía. – En 1990 el ingreso medio rural era 71,9 por ciento del urbano. – En el 2000 el ingreso medio rural era 51,3 por ciento del urbano. CUADRO 2 NIVELES DE POBREZA E INDIGENCIA EN CHILE (PORCENTAJES) Sectores

Urbano Rural

Pobreza

Indigencia

1990

2000

1990

2000

38,4 39,5

20,1 23,8

12,4 15,2

5,2 8,3

Elaboración: AGRARIA, con base en información del MIDEPLAN.

• El promedio de escolaridad fue en el 2000 de 10,3 años en el sector urbano y 6,7 años en el rural. Analfabetos: 12,2 por ciento en el sector rural contra 2,6 por ciento en el urbano. (Una estimación reciente sitúa los años de escolaridad en el sector urbano en 10,5 años, y 7 años en el sector rural, así como la tasa de analfabetismo en 11 por ciento en el sector rural y 2,3 por ciento en el urbano.) Este parece un aspecto no menor a la hora de definir las políticas, ya que si no modificamos la institucionalidad y los instrumentos de esta, seguiremos reproduciendo la pobreza y aumentando la brecha entre el desarrollo de los sectores urbanos y rurales. Si pretendemos superar el subdesarrollo rural en Chile tratando de que todos los habitantes rurales se desarrollen a partir de la agricultura, estamos errando el camino y perdiendo la lucha por reducir la pobreza y la indigencia en el sector rural. Debemos reconocer la necesidad de ayudar a otras actividades económico-productivas y de servicios, en función de los potenciales de cada territorio, complementando esto con la elevación en cantidad y calidad de los servicios en los sectores rurales —educación, salud, vivienda, comunicaciones, etcétera—, además de facilitar los recambios generacionales en las actividades productivas, creando condiciones para incentivar y desarrollar la asociatividad. A pesar de la institucionalidad y de los instrumentos existentes, más centrados en lo agrícola productivo, la realidad hoy en el sector rural es que la dependencia del trabajo agrícola disminuye y aumentan los empleos no agrícolas, tal como se aprecia en el cuadro 3.

293


CUADRO 3 EVOLUCIÓN DE LA DEPENDENCIA DEL INGRESO EN EL SECTOR RURAL Chile (%)

1990 1996 2000

Agrícola

No agrícola

70 59 55

30 41 45

Elaboración: AGRARIA, con base en encuestas del INE.

• En 1992, 80 por ciento de la ocupación rural correspondía a actividades silvoagropecuarias y pesca, contra 55 por ciento en el 2002. • Se observa una tendencia al descenso de la proporción del ingreso agrícola y el crecimiento de la multiactividad en el espacio rural multisectorial. Para crear estas dinámicas diferentes debemos concebir políticas e instituciones descentralizadas, exactamente lo contrario de lo que sucede ahora. Debiéramos aprovechar la globalización para aprender de lo que han hecho en otras partes; por ejemplo, la institucionalidad, el desarrollo y la aplicación de políticas descentralizadas en los países de la UE. Hay tres diferencias fundamentales entre Chile y Europa del Sur: • Dirección y administración descentralizada (comarca y municipio) de programas europeos. • Allá, carácter multisectorial, con proyecciones de desarrollo territorial. En Chile, acento agropecuario y sin estrategia de espacio o territorio. • En Europa los sujetos privilegiados de los programas de crédito y fomento productivo son los emprendedores. En Chile domina la visión distributiva, los más pobres. Hay algunas expresiones de voluntad de descentralización aún insuficientes, que debiéramos profundizar. Por ejemplo, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR): parte de su asignación y operatividad han sido entregadas a las regiones, cuando debiera ‘bajar’ a las provincias y comunas, ya que en estas últimas es más probable la participación y el control social de los programas. La globalización por la vía de los acuerdos o TLC, que hasta ahora representa una oportunidad para el sector productivo agrícola, debe ser aprovechada también como motor del desarrollo rural.

294

DANIEL REY

Por una parte, tenemos la necesidad de agregar valor a los productos silvoagropecuarios, lo que significa agroindustrias, cadenas de frío, estructuras para acondicionamiento y embalaje; por otra, esto implica la necesidad de una gran cantidad de servicios —transporte, mantenimiento de equipos, proveer de alimentación a quienes laboran en las diferentes faenas agroindustriales (catering), etcétera—, actividades estas que requieren diferentes grados de empresarización local. Aquí hay una oportunidad muy importante para el desarrollo de políticas de descentralización que permitan, por un lado, acercar lo más posible la infraestructura de procesamiento y servicios a los lugares de producción, para lo cual es preciso crear los incentivos para estas inversiones, sea por la vía de disminuciones tributarias temporales o subsidios a la instalación en sectores en los que deban implementarse o complementarse servicios básicos, como electricidad, agua potable, red de evacuación de aguas servidas, etcétera. Por otro lado, esto ofrece a los organismos dependientes de la administración central, junto a los gobiernos locales y las organizaciones, la posibilidad de trabajar en los territorios en forma coordinada, además de otorgar al sector político-parlamentario la oportunidad de promover los marcos legales y normativos que faciliten el establecimiento de actividades económicas en los territorios rurales. Así se ampliaría el ámbito de lo que gira en torno —o depende— de la producción agrícola y se lo complementaría con otras actividades que, según sea el caso, podrían ser el turismo rural, la artesanía, el comercio, etcétera. También representaría una oportunidad para crear las condiciones para el desarrollo y funcionamiento de las PYME y las MIPYME, según corresponda. Esto implica un esfuerzo-país para mejorar los servicios básicos en el sector rural, de manera que los asentamientos humanos encuentren allí lo que les ofrecen tradicionalmente solo los centros urbanos de mayor tamaño.

OBSERVACIONES Y REFLEXIONES DE SÍNTESIS –

–

Chile no puede abstraerse de los mercados globales, ya que su importante potencial productivo no puede depender solo del consumo interno, dado que se trata de un país con una población muy reducida. Su desarrollo rural —que ha permanecido dependiente de políticas de desarrollo agrario— debe ser capaz de integrar desde los territorios la pluriactividad y adecuar su institucionalidad e instrumentos de desarrollo que den cuenta de esta pluriactividad. Esto debe llevar a otros ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales e instituciones a participar activamente en el desarrollo rural. El rol de los municipios debe ser fundamental.


–

–

–

–

–

295

El Ministerio de Agricultura y sus instituciones deben ser protagonistas principales del desarrollo agrario productivo y participar también en el desarrollo rural, pero este debe coordinarse con otros ministerios e instituciones y adecuar intencionadamente instrumentos para el desarrollo rural. El Ministerio de Agricultura y sus instituciones dependientes, tanto las que manejan instrumentos de apoyo directo como el INDAP, así como las que tienen la responsabilidad del desarrollo tecnológico como FIA e INIA, deben crear todas las condiciones y reforzar aun más el proceso de innovación y modernización de la pequeña y mediana agricultura, no solo para evitar su marginación de los mercados sino también para acelerar su proceso de intervención. Para esto deberá hacer una revisión profunda de sus instrumentos actuales, cambiar muchos de ellos y modificar otros, para lograr mayor eficacia. No insistir en que se desarrollen como productores agrícolas los sectores de minifundistas que no tienen potencial productivo, que, además, en la práctica son habitantes rurales cuyos ingresos dependen mayoritariamente de actividades no agrícolas y en algunos casos de actividades en el sector agrícola pero como trabajadores remunerados. Los apoyos que se les deben dar van por el lado de calificarlos para que su desempeño en esas otras actividades les permita acceder a mejores niveles de ingresos. La descentralización de las operaciones institucionales y de los recursos, y la participación de los actores del sector rural, deben estar en el centro de una estrategia de desarrollo rural, lo que implica promoción, desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones en los territorios. Los gobiernos regionales y locales, y las organizaciones en estos niveles, deben asumir un papel protagónico en el desarrollo rural.

GLOBALIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL Juan Luis Hernández Consultor

LA DISCUSIÓN EN TORNO de la globalización o mundialización ha tenido en los últimos años una fuerte carga ideológica que, en muchos casos, ha impedido un análisis desapasionado y realista de los procesos que ella implica.

LA GLOBALIZACIÓN, UN PROCESO REAL CONVERTIDO EN IDEOLOGÍA Unos sacralizan la globalización, otros la satanizan, y en ambos casos se limita la comprensión del fenómeno y sus implicaciones.

LA

SACRALIZACIÓN DE LA GLOBALIZACIÓN

Para el pensamiento neoliberal, la globalización se convierte en una ideología que permite el dominio planetario de la libertad de mercado y, con él, los efectos económicos y sociales positivos a los que conduce su mano invisible. En esta visión la globalización es un concepto normativo: “[…] que resalta la idea de una única vía posible de liberalización plena de los mercados mundiales y de integración a ellos como destino inevitable y deseable de toda la humanidad”.1 Desde esta perspectiva, como alguien alguna vez dijo: “[…] la globalización es el totalitarismo del mercado”.2

1 2

“El carácter histórico y multidimensional de la globalización”. En: . Hinkelammert, Franz: Cultura de la esperanza y sociedad sin exclusión. San José de Costa Rica: Editorial DEI, 2001.

298

JUAN LUIS HERNÁNDEZ

Esta óptica, que dominó las políticas económicas aplicadas por buena parte de los países de América Latina y el tercer mundo durante las décadas de 1980 y 1990, implicó procesos de apertura y liberalización de las economías que tuvieron efectos muy negativos para algunos sectores productivos, incluida la agricultura. Esta visión, sin duda unilateral e ideologizada, tiene, sin embargo, la virtud de confrontarnos con la realidad internacional y con los procesos económicos, sociales y culturales que ocurren en el ámbito mundial. En los citados decenios tuvimos que aprender a golpes y porrazos el papel del mercado y la importancia del contexto internacional.

LA

SATANIZACIÓN DE LA GLOBALIZACIÓN

En sentido contrario, y como reacción a los efectos negativos de las políticas neoliberales, surge un movimiento que tiende a satanizar la globalización intentando oponerse a ella como si se tratara de una opción ideológica y no de un proceso real. Entre los sectores que resaltan los efectos negativos de la globalización aparece un movimiento altermundialista radical que desarrolla una ilusión voluntarista que pretende revertir tendencias históricas con profundas raíces con base en declaraciones y proclamas. Este movimiento está lleno de propuestas testimoniales muy poco realistas y resulta tan ideológico como su opuesto. Sin embargo, ha tenido la virtud de resaltar las desventajas y amenazas que este proceso implica y de crear un contrapeso y una referencia de pensamiento a escala internacional.

LOS PROCESOS REALES Y SUS DIMENSIONES En realidad, la globalización es un proceso histórico, multidimensional, discontinuo y desigual. Histórico, porque se ha desarrollado a lo largo de toda la historia de la humanidad con diversas oleadas de avance y retroceso, acelerándose en la medida en que se intensifican las comunicaciones, mejoran los transportes y se multiplica el acceso a la información. Multidimensional, porque no solo se da en la esfera económico-financiera, sino que se extiende a diversas manifestaciones de la cultura, los valores y la política. Discontinuo y desigual, porque produce avances y retrocesos y afecta de manera muy diversa a diferentes naciones y sectores sociales.

GLOBALIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL

299

Cuando hoy hablamos de globalización nos referimos a la nueva etapa de integración global que se produce en las últimas décadas del siglo XX y cuyas principales características son: • • • •

La tendencia a la homogeneización de los modelos de desarrollo y patrones de consumo a partir de la intensificación de las comunicaciones. La expansión y considerable movilidad de los capitales y de las inversiones. La creciente presencia de empresas transnacionales que funcionan como sistemas de producción integrados. El incremento y liberalización del comercio internacional.

En el marco de esta aceleración del proceso de globalización surgen nuevos elementos que podrían denominarse “males públicos globales”, algunos de los cuales tienen carácter ecológico y otros económico.3 En el plano ecológico está toda la problemática del calentamiento global, el adelgazamiento de la capa de ozono, la disminución de la biodiversidad y el avance de la desertificación y la sequía. En el ámbito económico, el comercio de estupefacientes, el financiamiento del terrorismo, el tráfico de armas y la circulación internacional de capitales ilícitos. Se plantea así la necesidad de controlar la circulación de estos capitales, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados y en los centros financieros extraterritoriales. La globalización, como toda acción humana y proceso socioeconómico, tiene efectos positivos y negativos, e implica oportunidades y amenazas. Frente a este proceso no existe una opción única y necesaria sino múltiples formas de inserción en la dinámica global que cada país o región debe analizar en términos específicos. El desafío consiste en encontrar las formas y modalidades adecuadas para maximizar los efectos positivos y minimizar los negativos aprovechando las oportunidades y evadiendo las amenazas que la globalización implica.

3

Ocampo, José Antonio: Globalización y desarrollo. Santiago de Chile: CEPAL, 2002, p. 6.

300


ASPECTOS CLAVES DE LA GLOBALIZACIÓN Es necesario destacar cuatro aspectos de la globalización.

LA

GLOBALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN, LA CULTURA Y LOS VALORES

La intensificación de la comunicación global y del acceso a la información tiende a uniformar patrones de comportamiento y consumo, así como valores que empujan en el sentido de la homogeneización y la pérdida de la diversidad cultural. En sentido contrario, el acceso global a las diversas expresiones culturales y patrones de comportamiento y consumo difunde la diversidad cultural y permite que penetren y se desarrollen hábitos, costumbres y productos de las más diversas culturas en la sociedad globalizada. La penetración de elementos culturales del Brasil y México en la vida cotidiana europea son ejemplos claros en esta dirección. Para el asunto que nos ocupa, una tendencia muy significativa en este campo es la diversificación y sofisticación gastronómica que se produce hoy en los países desarrollados y en los sectores de ingresos altos y medios de las naciones del tercer mundo, y que permite que productos y hábitos alimenticios de países del tercer mundo se difundan en los países desarrollados. En este marco, y a pesar de los peligros que implica la tendencia al dominio cultural, es posible conciliar la universalidad y la especificidad cultural. Otro aspecto comprendido en esta dimensión es la “globalización de los valores”, entendida como: “[…] la extensión gradual de principios éticos comunes y cuya manifestación más cabal son las declaraciones sobre los derechos humanos, en sus dos dimensiones más importantes”: los civiles y políticos, y, en segundo lugar, los derechos económicos, sociales y culturales.4

LA

GLOBALIZACIÓN FINANCIERA DEL CAPITAL Y DE LAS INVERSIONES

La vanguardia de los procesos de globalización se produce en el ámbito financiero y afecta los movimientos internacionales del capital: “La globalización financiera ha sido más rápida que la comercial y la productiva y se puede argumentar, con razón, que vivimos en una era de hegemonía de lo financiero sobre lo real”.5 Sin embargo, el diseño de nuevas reglas económicas globales sigue siendo insuficiente y muestra claros vacíos institucionales. La asimetría entre las fuerzas dinámicas del mercado y la debilidad de los marcos institucionales que lo regulan es clara. 4 5

Idem. Idem.


301

Esta asimetría ha generado la multiplicación y ampliación desmesurada del capital especulativo, así como el aumento de la circulación internacional de capitales ilícitos, todo ello en detrimento de la economía real. Sin duda alguna, esta es un área donde mayores regulaciones internacionales tienen que imponerse a corto plazo y un campo en el que el movimiento altermundialista tiene poderosos argumentos.

LA

PRESENCIA DOMINANTE DE LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES

Tal como hemos indicado, otro de los elementos claves de esta fase de aceleración de la globalización es el creciente papel de las empresas transnacionales y sus posiciones de dominio en distintos ámbitos de la dinámica internacional. Este hecho, ampliamente conocido y estudiado, tiene al menos cuatro componentes que nos interesan particularmente para el tema que nos ocupa. En primer lugar, el desarrollo de sistemas de producción integrados globalmente, que, a pesar de ser mucho más importantes en la industria, también tienen significación en la industria agroalimentaria. En segundo lugar, el dominio del comercio internacional de las más importantes commodities, y, en este campo, especialmente en productos agrícolas de un pequeño grupo de empresas de carácter transnacional. En tercer lugar, el dominio de un conjunto de innovaciones tecnológicas y organizativas de punta que significan cambios muy importantes en distintos ámbitos. Por último, el desarrollo de redes transnacionales que organizan e integran el comercio minorista a gran escala por medio de grandes cadenas de hipermercados y supermercados. Estos hechos son, a nuestro juicio, una realidad ineludible e irreversible frente a la cual las declaraciones testimoniales y las rebeldías radicales no tienen ninguna eficacia, de manera que es necesario desarrollar estrategias creativas para afrontar la situación tal como es, lo que no excluye, por supuesto, la protesta.

ORGANISMOS

SUPRANACIONALES Y ACUERDOS BILATERALES Y REGIONALES

Otro elemento característico de esta fase de la globalización es la multiplicación y ampliación del papel de los organismos multilaterales. Algunos de ellos, como los de las Naciones Unidas, solo tienen posibilidades de orientación y regulación, y otros, como los del Consenso de Washington, logran mayor capacidad de intervención directa y condicionamiento real de políticas nacionales.

302


La importancia de estos organismos no puede ser ignorada pero tampoco exagerada; no se los puede hacer responsables de las políticas que desarrollan los países o del curso de la dinámica internacional. Para grupos dominantes locales, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial o la Organización Mundial de Comercio (OMC) no son más que una coartada para aplicar las políticas que se desean. Por otra parte, han surgido también otro tipo de instituciones supranacionales regionales producto de acuerdos comerciales y de integración económica. Estas instituciones son tan o más importantes que las anteriores; sin embargo, solo en algunos casos sus efectos reales son significativos.

LA AMPLIACIÓN DE LOS INTERCAMBIOS COMERCIALES INTERNACIONALES En una escala mucho menor que la financiera, también se ha producido una ampliación importante del comercio internacional de mercancías y servicios, pero, de nuevo, este proceso es desigual y discontinuo. Como puede observarse en el cuadro 1, el crecimiento del comercio es notable: se ha multiplicado por 45 entre 1963 y el 2004. Sin embargo, el ritmo de crecimiento tiende a desacelerarse.

CUADRO 1 VECES QUE SE INCREMENTA EL VALOR DE LAS EXPORTACIONES MUNDIALES Y PARA ALGUNAS REGIONES Y PAÍSES, POR DÉCADAS, 2003–1963 1973-1963 1983-1973 1993-1983 2003-1993 2003-1963 Mundo América del Norte Estados Unidos América del Sur y Central Brasil Europa África Medio Oriente Asia China Japón Fuente: OMC. Cálculos propios.

2,7 2,2 2,0 1,5 3,4 3,0 2,1 3,7 3,4 1,9 5,8

2,2 2,1 1,9 2,2 2,5 2,0 2,0 4,3 3,1 2,8 3,0

1,0 1,1 1,3 0,4 0,8 1,1 0,1 0,0 1,7 3,1 1,5

1,0 0,8 0,6 1,0 0,9 1,0 0,9 1,4 1,0 3,8 0,3

45,8 36,2 30,0 20,4 50,9 51,0 18,4 59,1 97,3 214,3 85,3

303


Además, las diferencias en las tasas de crecimiento son significativas: por encima de la media mundial están el Asia, el Medio Oriente y Europa. Es de destacar el ritmo de crecimiento de las exportaciones chinas, que han multiplicado por 214 sus ventas externas desde 1963. Además, habría que anotar que el notable crecimiento de las exportaciones del Medio Oriente está fuertemente influido por los cambios en el precio del petróleo. En sentido contrario, como puede observarse, en Norteamérica, América del Sur y el África las exportaciones crecen a un ritmo más lento. Estas diferencias en los ritmos de crecimiento de las exportaciones cambian notablemente el peso relativo de cada región en el comercio internacional, aumentando para las de crecimiento más rápido y disminuyendo para las de ritmo más lento. Por otra parte, el comercio se concentra fuertemente en los flujos intrarregionales. Las transacciones entre los países europeos representan un tercio del comercio mundial, mientras alrededor de 14 por ciento se produce dentro de los países asiáticos y más de 8 por ciento entre los tres países de Norteamérica, de tal manera que alrededor de 55 por ciento del comercio mundial son transacciones internas de las tres más importantes regiones del mundo. El siguiente flujo de comercio en importancia es el que se produce entre el Asia y Norteamérica, que representa apenas 6 por ciento del comercio mundial. América Central y del Sur, así como el África, no tienen ninguna relación con otras regiones que supere el 1 por ciento del comercio mundial.6 Otro aspecto que habría que comentar es el crecimiento desigual de las exportaciones e importaciones que conduce a balanzas comerciales muy variadas. CUADRO 2 SALDO COMERCIAL PARA ALGUNAS REGIONES, POR DÉCADAS, 1963-2003 (MILES DE MILLONES DE US$)

América del Norte América del Sur y Central Europa África Medio Oriente Asia

1963

1973

1983

1993

2003

4,9 0,2 -9,1 0,0 1,3 -3,7

-1,9 -1,2 -16,2 3,9 7,3 -2,8

-39,0 8,9 -31,2 -4,8 8,9 3,1

-149,8 -13,7 -20,4 -5,7 0,4 79,5

-564,7 25,4 -75,8 8,5 103,7 159,5

Fuente: OMC. Cálculos propios.

6

OMC: “Estadísticas de comercio”. En: .

304


Como podemos observar en el cuadro 2, América del Norte y Europa tienden a incrementar más sus importaciones que sus exportaciones, y así desarrollan saldos cada vez más negativos en sus balanzas comerciales, mientras el Asia y el Medio Oriente resultan claramente ganadores en el comercio internacional. (Este último, como es obvio, por causa de la dinámica petrolera.) En América Central y del Sur el saldo tiende a ser positivo fundamentalmente por el empuje exportador de algunos países como el Brasil, la Argentina y Colombia. El África, el continente con menor participación en el comercio mundial, tiene, sin embargo, un saldo positivo en su balanza comercial, en el cual influyen significativamente las exportaciones de la República Sur Africana. Buena parte de los países africanos más pobres, al sur del Sahara, tienen una relación muy pequeña con el comercio internacional.

LA GLOBALIZACIÓN Y LA AGRICULTURA Con estos elementos de referencia podemos pasar ahora a examinar algunos aspectos claves para la agricultura dentro del proceso de globalización.

LOS

INTERCAMBIOS COMERCIALES

Las exportaciones de productos agrícolas representan 8,8 por ciento del comercio mundial. Sin embargo, para regiones como América Central y del Sur, esta proporción llega a 28,9 por ciento, de manera que esta es la región donde el peso de las exportaciones agrícolas es mayor. De nuevo, en esta área se siguen los patrones del comercio mundial global que agudizan algunas de sus tendencias. El comercio de productos agrícolas está fuertemente concentrado: Europa, el Asia y Norteamérica representan 82 por ciento de las exportaciones, y la Unión Europea (UE) y los Estados Unidos acumulan alrededor de 55 por ciento de ellas; y si a ellos añadimos al Canadá, el Brasil y la China, alcanzamos dos tercios de las ventas de productos agrícolas en el mundo. Por otra parte, una proporción muy importante son transacciones intrarregionales. En efecto, 80 por ciento de las exportaciones europeas en el 2004 se dirigen a otros países de esa región, lo que representa, por sí solo, 38 por ciento del comercio mundial. Abundando en esta dirección, se puede constatar que las exportaciones intrarregionales de Europa, el Asia y Norteamérica representan más de 56 por ciento de las exportaciones internacionales. Además, la información de la OMC muestra que América Latina ha aumentado su peso en las exportaciones mundiales, pasando de 8 por ciento en 1990


305

a cerca de 11 por ciento en el 2004 y de 33 mil millones de dólares a más de 85 mil millones de dólares.7 En relación con la OMC, el Acuerdo de Marrakech de 1994 sirvió de elemento moderador de los procesos de eliminación del apoyo a la agricultura y de apertura a las importaciones agrícolas que generaron las políticas de apertura y liberalización emprendidas en muchos países unos años antes, pues el compromiso de los grandes participantes del comercio agrícola mundial limitó claramente la liberalización del comercio y la disminución de los subsidios. Por todo esto, las generalizaciones sobre el efecto del incremento del comercio y los acuerdos de la OMC sobre la agricultura en los países del tercer mundo no nos parecen adecuadas. En esos países existe una gran diversidad en cuanto a condiciones naturales, sistemas productivos agrícolas y agentes sociales involucrados en la producción. La idea de que solo existen latifundistas y campesinos pobres o sin tierra en América Latina y en los países del tercer mundo es mucho más una visión distorsionada de grupos intelectuales de los países desarrollados que una realidad nuestra. La verdad es que existen muy diversas situaciones en América Latina y el tercer mundo que implican intereses diferentes en relación con el comercio internacional. Los países con escasos recursos para la agricultura requieren importaciones para alcanzar una oferta alimentaria adecuada. En este caso, las importaciones son vitales y sin ellas se generaría un incremento de la población desnutrida. En sentido contrario, en los países con gran potencial agrícola, exportadores importantes aun en las actuales condiciones del mercado internacional, el comercio internacional es una fuente de crecimiento, de empleo y de distribución regional y social del ingreso que no se puede desechar. Con una disminución del comercio internacional solo unos pocos campesinos de los países desarrollados resultarían ganadores, y probablemente de ellos provienen las principales críticas a la expansión del comercio agrícola internacional. Ignorar estas diferencias y tratar a todo el mundo subdesarrollado como un bloque es una de las mayores deficiencias de la visión altermundialista. Es de destacar que entre los países en desarrollo que mejoran significativamente su situación nutricional se encuentran los principales exportadores de productos agrícolas —entre ellos la China, Tailandia, Indonesia, la Argentina y Chile—, cinco de los quince países con mayor volumen de exportación del

7

Ibid.

306


mundo, por lo cual se hace difícil argumentar que el vínculo con el comercio exterior es un elemento negativo para la seguridad alimentaria. En este sentido, la FAO afirma: “El comercio internacional puede contribuir de forma importante a reducir el hambre y la pobreza en los países en desarrollo. La participación en el comercio permite el acceso a mercados mayores y brinda oportunidades de especialización para la producción y las economías de escala”.8 Por esta razón, la idea de soberanía alimentaria no puede confundirse con la autosuficiencia, pues ello resultaría nefasto para la alimentación en los países con escasos recursos para la agricultura y también para la agricultura y el medio rural de los países que disponen abundantemente de ellos. Por último, en relación con las transnacionales, no hay duda de que se ha producido una concentración del comercio de commodities agrícolas, y este fenómeno, si bien puede generar eficiencia económica, produce una peligrosa posición de dominio en el sistema agroalimentario mundial. No obstante este hecho, habría que indicar una tendencia contraria, que acompaña el proceso de sofisticación del consumo alimentario. Se trata de la sustitución de genéricos por productos específicos con marcas, características de calidad o denominaciones de origen que los diferencian claramente. Pues bien: alrededor de estos productos tienden a desarrollarse circuitos comerciales menos concentrados y, en muchos casos, liderados por el comercio al detalle. Por cierto, esta tendencia constituye una oportunidad para la producción familiar del mundo en desarrollo que puede encontrar nichos de mercado donde es posible que sus productos sean muy valorizados. Por todo esto, el objeto de la estrategia agroalimentaria debe ser obtener el máximo crecimiento de la producción agrícola y la mejoría de la población rural, logrando al mismo tiempo la disponibilidad y accesibilidad de los alimentos para toda la población, particularmente para la urbana. Las exportaciones y las importaciones agrícolas pueden crecer, y con ellas la agricultura y el progreso de la población rural y urbana.

8

“Comercio y seguridad alimentaria: La agricultura y el comercio agrícola en los países en desarrollo”, en FAO: El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo. Roma: FAO, 2004.


307

LA GLOBALIZACIÓN EN EL PLANO TECNOLÓGICO Y ORGANIZATIVO El hecho más resaltante es la presencia a escala global de innovaciones tecnológicas y organizativas, muchas de ellas vinculadas a empresas transnacionales. En torno de las innovaciones tecnológicas, un elemento ineludible en la discusión es el que se refiere a las aplicaciones de la biotecnología, y en particular a los organismos genéticamente modificados (OGM). En relación con estos, no compartimos el punto de vista extremo que tiende a ser dominante en los países de la UE, que llega a proponer una moratoria internacional del uso comercial de OGM. Esta posición es explicable en la agricultura europea, que cuenta con altísimos rendimientos por unidad de superficie y un nivel tecnológico muy elevado, y en la cual avanza rápidamente la agricultura de precisión. Otra es la realidad en el mundo en desarrollo. Las semillas de OGM son ya (y en el futuro serán aun más) importantes para los países del tercer mundo, pues les permiten aumentar la producción y reducir los costos, y, al mismo tiempo, disminuir la mecanización en la preparación de los suelos y el uso de insecticidas. Además, en este tipo de material se desarrollan investigaciones vitales para los países del tercer mundo, como las dirigidas a aumentar el valor nutricional de los productos alimenticios básicos y a desarrollar la tolerancia frente a condiciones ecológicas adversas, generando cultivos transgénicos que sean resistentes a la sequía o tolerantes a la sal, y permitiendo obtener, en tierras marginales, producciones aceptables.9 Sin duda, debe haber prudencia en la introducción de los OGM, pero ello dista mucho de una cierta versión extremista del principio de precaución o de cautela europeo a partir del cual se generaría una parálisis absoluta de la innovación tecnológica y del progreso en general. A nuestro juicio, no existe ninguna innovación que tenga solo efectos positivos; todo cambio, por deseable que sea, tiene siempre algún elemento negativo. Partiendo de esta premisa, pensamos que es necesario prever y disminuir al máximo posible los efectos negativos, pero nunca será posible haberlo previsto todo; y si esperamos que esto ocurra, ninguna innovación o cambio puede ser viable. Dos otros tipos de innovación, más organizativas que tecnológicas, generados en el marco de las empresas transnacionales, son de gran importancia.

9

FAO: “Biotecnología y seguridad alimentaria”. En: .

308


En primer lugar, todo lo relacionado con el tratamiento poscosecha, logística de acopio y distribución, que ha generado cambios importantes que hacen transables internacionalmente rubros que en el pasado solo se comercializaban localmente. En segundo lugar, el surgimiento de redes globales de comercio minorista en gran escala con cadenas de supermercados que articulan países desarrollados y del tercer mundo, facilitando intercambios comerciales.

LA GLOBALIZACIÓN, LA PEQUEÑA PRODUCCIÓN FAMILIAR Y EL DESARROLLO RURAL Una tentación frecuente en el enfoque del desarrollo rural y de la pequeña producción familiar es intentar mantenerlos al margen de la dinámica económica del país y, mucho más aun, de la internacional. Múltiples enfoques estimulan la tendencia a la autarquía de la producción familiar, pretendiendo un desarrollo rural autocentrado, autónomo e independiente. El agrarismo tradicional pretende mantener a los “campesinos” tal como son, aun cuando para ello deba tratárseles como menores de edad, o ciudadanos de segunda, sin derecho a disponer de sí mismos y sus actividades. A nuestro juicio, estas visiones tienden a preservar, no a los campesinos, sino su miseria y la buena conciencia de sus benefactores. La realidad es que los sectores más pobres del campo son más excluidos que explotados, y superar esta situación requiere su integración razonable y equitativa a la dinámica de la agricultura y de la economía nacional. Esto, por supuesto, no es solo un asunto de los pequeños productores familiares y sus organizaciones, sino un tema clave de la política agraria y de la estrategia agroalimentaria que deben desarrollar los gobiernos. Todos los esfuerzos por ampliar las actividades económicas no agrícolas en el medio rural y las áreas agrícolas constituyen una línea de acción de gran importancia. Sin embargo, no hay duda de que: • La tendencia a la coordinación o integración vertical y horizontal y, en general, al incremento de la interdependencia dentro de las cadenas agroalimentarias, es una realidad que se está imponiendo en cada vez más rubros, al punto que constituye una condición para el éxito económico. • Oponerse a esta tendencia es poco eficaz, pero sí es indispensable establecer normas y acciones que eviten abusos de posición de dominio entre los agentes de las cadenas productivas y en los mercados de productos agrícolas.


309

Por otra parte, es imperativo abrir posibilidades de desarrollo a la pequeña producción, en primer lugar en los sistemas productivos establecidos y luego creando nuevas formas productivas destinadas a nuevos rubros. En este marco, el aprovechamiento de producciones en temporadas bajas en los centros de consumo y la desestacionalización de la producción a partir de nuevas tecnologías pueden ser una interesante posibilidad. Como es obvio, el desarrollo de estos nuevos espacios de la pequeña producción de base familiar requiere mecanismos que garanticen el acceso a la tierra. De nuevo, esto no es solo un problema de los campesinos, de sus organizaciones o de las ONG que trabajan con ellos, sino un asunto de Estado, centro de la política agraria y de la estrategia agroalimentaria. Asimismo, es necesario afrontar como una realidad permanente los problemas del trabajo asalariado en el campo. Los trabajadores agrícolas son el sector más olvidado de los pobres del campo. En las legislaciones agrarias no son considerados, pues se supone que se va a evitar que los campesinos se conviertan en asalariados, y una vez que esto suceda, no hay respuesta para ellos. En la legislación laboral, pues, no se consideran las especificidades del trabajo agrícola. En este sentido, es necesario desarrollar una nueva línea de acción y de política destinada a la dignificación del trabajo asalariado en el campo. Se trata de mecanismos que garanticen una remuneración mínima adecuada, de programas de calificación y capacitación de la mano de obra agrícola en íntima relación con el desarrollo productivo, de mejoramiento de condiciones de trabajo y de mecanismos de seguridad social adecuados para las condiciones del campo. Además, es importante dar prioridad a sistemas en los que la contratación de fuerza de trabajo tiene características cada vez más cercanas a los procesos de contratación industrial (con una mayor regularidad y con periodos de contratación cada vez más amplios), así como a mecanismos de aprovisionamiento que reduzcan la movilidad de esa fuerza de trabajo y sus costos de transacción derivados.10 No se trata, insistimos, solo de reivindicaciones, sino de luchar por el desarrollo de una estrategia agroalimentaria articulada, por una parte, a la política económica y, por otra, a la política agraria.

10

Hernández Trujillo, José Manuel: “Globalización y desarrollo de nuevas formas de competencia en la agricultura”, en revista Análisis Económico. México. En: .

310


INTEGRACIONES Y TRATADOS DE LIBRE COMERCIO: PROMESA NO CUMPLIDA Los éxitos alcanzados por la UE son, sin duda, la inspiración de buena parte de los intentos de integración regional y de los tratados de comercio existentes en la actualidad. Muchos de ellos han logrado avances importantes, al punto que constituyen un nuevo marco para el desarrollo de las actividades económicas de los países que lo integran. Sin embargo, en muchos otros acuerdos la voluntad integracionista y la solidaridad regional de los países no es clara y constante. En estos casos, el desarrollo institucional y normativo de los acuerdos no se corresponde con sus efectos reales, y cada país busca la forma de evadir los compromisos cuando ellos afectan algún interés interno. Lamentablemente, esta es la situación de la Comunidad Andina que, después de 37 años de existencia, no ha logrado avanzar hacia una verdadera Unión Aduanera, y a pesar de los logros alcanzados, sigue teniendo un comercio muy trabado en numerosas áreas, donde cada país, más que integrarse, se defiende de los demás.

GLOBALIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL: UNA VISIÓN DESDE FUERA Carlos Toranzo Fundación Friedrich Ebert-Bolivia

[ADVERTENCIA: Esta es una visión de alguien que no conoce nada del desarrollo rural, es decir, que no puede tener rigor para hablar del tema. Por tanto, en este texto no habrá nada especializado sobre la problemática en debate, sino solo elementos de contexto provistos por un observador foráneo al tema. Se trata de una visión desde fuera que quizá sirva —o no— para el análisis de gente especializada, pero lo cierto es que no viene de aquellos que son familia y que ya están convencidos de muchas cosas respecto del desarrollo rural. No se trata de una reflexión de un iniciado, sino de una mirada complementaria desde ángulos que probablemente no son los privilegiados por los especialistas.]

IDEOLOGIZACIÓN DE LOS TEMAS Hablar de globalización y desarrollo rural implica referirse a dos temas que están demasiado ideologizados. Son campos que tienen amigos y poseen enemigos, sin muchos puntos intermedios o elementos de contacto entre sí. O hay apologías o hay satanizaciones, y en diversas ocasiones el maniqueísmo ha impedido el equilibrio en el análisis. Muchas veces la globalización es leída solamente como uno de los males a los cuales se asocia el neoliberalismo. Desde esta perspectiva, por ejemplo, la temática referida a la liberalización agrícola es vista con suspicacia. Por otro lado, el desarrollo rural es mirado por sus críticos solamente como una posición ideológica y no como una de las posibilidades del desarrollo para solventar uno de los temas más conflictivos de los tiempos modernos: la pobreza rural. A la globalización o se la ama o se la condena; al desarrollo rural se lo prefiere como base del desarrollo o se apunta a su inviabilidad, en especial cuando se habla de las probabilidades del desarrollo campesino.

312

CARLOS TORANZO

CONTACTO CON EL INDIGENISMO Para complicar el escenario analítico, hablar de desarrollo rural implica hoy tocar un tema que se va tiñendo mucho con colores indigenistas, en especial en países como Bolivia, el Perú o el Ecuador. Dado que el asunto tiene que ver con actores campesinos en varios países de América Latina, se lo conecta también con cuestiones indígenas de tipo cultural e identitario y, de manera más contemporánea, en Bolivia se lo liga a la pugna por el poder político. De esa manera, y para bien, el desarrollo rural gana otras perspectivas que lo convierten en un tema más integral, pero simultáneamente recibe de herencia los pros y los contras de las temáticas indigenistas y de tipo cultural tan de moda en un mundo globalizado. Ello no obstante, en muchos casos esa integralidad no deja de recibir el influjo de posiciones fundamentalistas provenientes de algunos indigenismos, con lo que complica el propio desarrollo rural. La lectura de la globalización supone la existencia de corrientes analíticas internacionales muy serias para interpretarla, pero a veces corresponde a modas que no tienen mucho sustento y que cuentan con —y conllevan— temas adyacentes: el indigenismo, la cultura y el multiculturalismo son algunos de ellos. Esos temas colaterales a la globalización van marcando también la reflexión sobre el desarrollo rural. En muchos ambientes académicos, sociales y políticos se postula que todo está marcado por la globalización o que se origina en ella, y se entiende que la globalización tecnológica, económica o cultural posee un influjo muy grande para influir o modelar todos los fenómenos sociales, incluido el desarrollo económico.

TEMA NACIONAL Desde esa perspectiva, vale la pena preguntar si ahora, en el presente, el desarrollo rural será una hipótesis nacional o una argumentación de muchas cooperaciones internacionales preocupadas por la pobreza y la desigualdad social. Para comenzar, la mayoría de los pobres del mundo se encuentran en zonas rurales, lo que es una evidencia y un punto de partida analítico para las cooperaciones internacionales, pero es también una muestra del otro color de los subsidios y subvenciones a los productos agrícolas en países del primer mundo que discursivamente dicen estar interesados en la pobreza mundial y que conducen a que los organismos internacionales aboguen por el desarrollo rural. De manera colateral, ¿los temas de tierra y territorio serán cuestiones de las modas de las cooperaciones internacionales, de academias del primer mundo

GLOBALIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL: UNA VISIÓN DESDE FUERA

313

o, más bien, ellas emergerán de condicionantes internos que se condigan con —y capten— las preocupaciones nacionales, tanto de los niveles estatales como de la sociedad civil?

REVOLUCIÓN

FEDERAL

No hay duda de que existe algo de impulso de las cooperaciones en el tema, pero eso obviamente no es lo único. Que se sepa, para el caso boliviano la Revolución o la Guerra Federal de 1899, importante capítulo de nuestra historia, tiene que ver con cuestiones referidas a la propiedad de la tierra y el acceso de los campesinos a ella; por tanto, el desarrollo rural es uno de sus núcleos.

GUERRA

DEL

CHACO

Y

REVOLUCIÓN NACIONAL

Más adelante en nuestra historia, todas las luchas campesinas post-Guerra del Chaco —1932-1935— están también imbricadas en la propiedad de la tierra y el desarrollo rural. La toma de tierras por hacendados durante la Guerra del Chaco y aquella realizada por los campesinos después de la guerra hablan, a su manera, del desarrollo rural. Esas movilizaciones campesinas, más otras de obreros y sectores populares y de las clases medias, todas con ideas nacionalistas y antiimperialistas forjadas en la Guerra del Chaco, son fundamentos de la revolución nacionalista de abril de 1952, que no por otra cosa levantó como una de sus banderas la consigna “Tierras a los indios”, que devino después en la reforma agraria de 1953. Por tanto, no hay duda de que la Revolución Nacional tiene como uno de sus núcleos a la propiedad de la tierra y el desarrollo rural. Pero da la impresión de que con el correr del tiempo del proceso revolucionario era más fuerte la idea de mercado interno de desarrollo de una industrialización sustitutiva, frente a un débil impulso planificado del desarrollo rural, en especial en el ámbito campesino.

IMPORTANCIA

DE LA INDUSTRIALIZACIÓN Y NO DEL DESARROLLO RURAL

Quizá esos tiempos, muchos de ellos marcados por los populismos políticos, valoraban más la industrialización que el propio desarrollo rural. Por lo menos esa fue la tónica del desarrollo boliviano, que además generó una enseñanza: la cuestión del desarrollo rural no acaba en la tenencia de la tierra, en su modificación legal, sino que importa mucho qué se hace con la tierra, sea cual fuere la modalidad de tenencia.

314

TENENCIA

CARLOS TORANZO

DE LA TIERRA

Así, pues, la discusión de nuevas reformas agrarias, la polémica sobre la tenencia de la tierra, ahora avivada por la presencia de Evo Morales en la Presidencia de la República, debería captar esa lección de la historia, entender que el solo cambio de la tenencia de la tierra no es condición suficiente para el desarrollo rural. No obstante, entonces, la historia de nuestra reforma agraria, el imaginario campesino e indígena cree que el solo hecho del cambio de la tenencia de la tierra se convierte automáticamente en desarrollo rural. Además, ese proceso dejó otra enseñanza: los nacionalismos se preocupan genéricamente por los recursos naturales, por la presencia de capital extranjero en su manejo; se inclinan a soluciones industrialistas para los problemas del desarrollo, pero olvidan —o posponen— los temas relativos al desarrollo rural. Y no perdamos de vista que en algunas naciones las ideas nacionalistas se están reinstalando. En toda esa época a la cual hacíamos alusión, la de los regímenes estatistas o nacionalistas, se oía en varios lados de América Latina una preocupación colectiva por la propiedad de la tierra y el desarrollo rural pero que, probablemente, no tenía correlación con las políticas públicas ejercitadas para impulsarlo. Asistíamos, pues, a la existencia de una brecha entre el discurso y la política pública concreta. Se están escuchando hoy en Bolivia varios ruidos sobre la modificación de la tenencia de la tierra, y se está observando que muchas teorías económicas —que tienen su eje en la superación de la pobreza— hablan de la redistribución de activos —entre ellos la tierra— como condición para el desarrollo. Sería bueno mirar el pasado. Eso induce a pensar que, para el caso boliviano, ni el minifundio de Occidente ni la gran propiedad del Oriente dieron soluciones al desarrollo rural desde una perspectiva del campesinado y de la superación de la pobreza. Si en Bolivia, con la Revolución Nacional, no hubo solución para el desarrollo rural, ¿cuánto avanzaron otros países, en especial esos que hicieron reformas agrarias? La pregunta es válida por lo menos para muchos populismos de varios países que treinta o cuarenta años atrás tenían como preocupación el desarrollo rural y el nivel de vida de los campesinos.

LAS ONG Y EL DESARROLLO RURAL Desde otra perspectiva, en una lectura de cuando menos estas dos o tres últimas décadas de la historia de los países de América del Sur, con énfasis en naciones del área andina, lo que se observó es una creciente presencia de las ONG, en principio muchas de ellas huyendo de los aparatos autoritarios del


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Estado, pero después promoviendo el desarrollo social, incluido el desarrollo rural. En efecto, entre las preocupaciones de las ONG encontramos una larga historia de aporte e impulso del desarrollo rural, pero da la impresión de que se trata de una historia de más fracasos que de éxitos. Nadie puede dudar del alma social de las ONG que trataron de impulsar el desarrollo rural, pero, por lo menos para Bolivia, los resultados son magros. Quizá haya muchos casos exitosos, pero en una escala micro, pues en el nivel nacional, si algo no hay es desarrollo rural, y menos aun existen condiciones de desarrollo para la producción campesina. Está claro que apuntaron a promover el desarrollo rural donde era muy difícil hacerlo, en las geografías más abruptas y en los lugares más distantes del país, lo que deja entender su preocupación moral por los pobres, pero no necesariamente responde por la eficiencia de sus acciones. Esto induce a reflexionar cuánto de eficacia se puede tener en el desarrollo rural y la lucha contra la pobreza cuando esta tiene una dispersión geográfica tan extendida como la boliviana.

LAS DIFICULTADES PARA EL DESARROLLO RURAL El problema no es solo boliviano, sino que da lugar para la rediscusión de corrientes de desarrollo; algunas más centradas en la geografía, que inducen a dar una respuesta negativa al tema que tratamos, pero otras más inclinadas a privilegiar los temas institucionales, que optan por creer que, a pesar de la geografía, el desarrollo, incluido el rural, es posible, dependiendo de las instituciones existentes. Siguiendo con las dificultades del desarrollo rural, el tema induce a preguntar —para unos con cierta dosis de cinismo, para otros con un lente de pragmatismo— si no se estará hablando de opciones para pobres viables y pobres inviables para países donde la pobreza está extendida en espacios territoriales demasiado grandes. El boom del microcrédito en Bolivia, que ha ampliado de manera extraordinaria el acceso al crédito a sectores populares, opera con los estratos “viables” de los pobres, premia a los comerciantes, pero no es opción para los más pobres de los pobres, ubicados en ámbitos rurales. Este hecho obliga a tomar muy en serio la cuestión referida a la eficacia de las acciones de la lucha contra la pobreza y del desarrollo rural. Volviendo a la globalización articulada con estos temas, y hablando de casos comparados, la respuesta de los países del primer mundo y de muchas cooperaciones internacionales para varias naciones del África —y Bolivia es muy hermana de esos casos, por sus indicadores económicos y de pobreza rural—,

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es ya no impulsar el desarrollo sino concentrarse solo en ayuda humanitaria. Sin llegar a estos extremos, muchas cooperaciones internacionales hablan de políticas sociales para el ámbito rural de nuestros países, pero les cuesta formular propuestas sobre el desarrollo rural. Así de dura es la situación para esos países que han sido mirados con un lente de inviabilidad por el mundo desarrollado, pero no es el caso boliviano —o quizá habría que decir, cuidadosamente, que no lo es todavía—. Pero si no se discute en profundidad la viabilidad del desarrollo rural desde una perspectiva de actores campesinos, desde una óptica de su eficacia, las políticas referidas al África nos pueden alcanzar. Para el caso de la discusión boliviana sobre el desarrollo rural, implica admitir que el tema debe ser abierto: no cerrarlo en una lógica campesina, sino observarlo también desde la lectura de la presencia de actores empresariales, que son, por otra parte, quienes tienen una conexión más directa con un mundo globalizado.

EL TEMA EMPRESARIAL Si hablamos de globalización y desarrollo rural, no podemos eludir el tema empresarial, ni olvidar a los segmentos de empresarios presentes en el sector agrícola. No podemos dejar de hablar de la liberalización agrícola, de la necesidad de inserción internacional, de modificaciones de competitividad y de desarrollos de productividad. No es posible callar ante los procesos multinacionales de libre comercio, ni decir nada sobre los acuerdos bilaterales de libre comercio. No es sensato tampoco descalificarlos ideológicamente, sin leer las oportunidades que se podrían crear. Está claro que hay mucha resistencia ideológica, en especial en algunas instituciones y organizaciones populares, e inclusive de las ONG, para poner el lente en el desarrollo empresarial de la agricultura. No obstante, aunque el lente ideológico de las organizaciones populares no es empresarial, no está de más apuntar que algunos actores de carne y hueso —hablo de muchos campesinos—, a pesar de los discursos sindicales e indigenistas en Bolivia, no dejan de abrigar el sueño de tener actividades empresariales y de penetración en el mercado, muy en concordancia con los procesos de globalización económica. De todas formas, esto no implica hacer loas a la liberalización ni tener fe ciega en la conexión con el mercado internacional, pues es sabido que esa es una historia que puede ser para pocos; ella puede ser un camino de impulso del desarrollo, pero no necesariamente la vía para lograr una eficaz lucha contra la pobreza. Sin desdeñarla, habrá que decir que podría ser una condición necesaria de desarrollo, pero no una condición suficiente para superar la pobreza. Para esto último se precisa de políticas esta-


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tales más integrales que miren a uno y otro sector del propio desarrollo rural, sin creer que la solución es única. Pero una cara de la medalla es hablar de pulsiones empresariales en ciertos sectores agrícolas; la otra, más extendida, induce a indagar si se puede hablar de desarrollo en general, y rural en particular, en naciones donde existe una lógica y una cultura antiempresarial. Por lo menos para el caso boliviano, nuestra historia enseña que la palabra empresario no es un adjetivo calificativo positivo, sino más bien uno que descalifica. La palabra o mención al empresario o al empresariado no es la referencia a una actividad sustantiva y valorable, sino más bien la alusión a algo negativo. Esa, que es una percepción común, se refuerza desde la escuela, donde las palabras empresario, innovación, ‘emprendedoriedad’, productividad, competitividad, son vocablos negativos. En un mundo globalizado que induce al desarrollo de una actividad empresarial provista de fuertes códigos de innovación y de ‘emprendedoriedad’, ¿cuál es la respuesta educativa de nuestros países que precisan desarrollo económico y desarrollo rural? Las respuestas son estados que no valoran el capital humano y códigos sindicales en la educación que son adversarios del mercado y de la competitividad. Para el sentido común de los bolivianos, al pobre rural se lo debe asistir, se necesita convertirlo en sujeto de política social, pero no se lo concibe como actor de desarrollo, de innovación y de competitividad. Así, pues, no se sientan las bases subjetivas para el desarrollo rural. Por eso, es difícil hablar de desarrollo rural donde la cultura es básicamente rentista y no de innovación.

AUNQUE NO SE LA DESEE, LA GLOBALIZACIÓN EXISTE INFLUJO

INTERNACIONAL:

EL

LIBERALISMO

La pertenencia de Bolivia al mundo expresa que aun las economías pequeñas son parte del desarrollo de la economía internacional: no pueden eximirse de su influjo, y no dejan de estar influidas o condicionadas por él. Los vientos económicos y políticos de determinado tipo que soplan en el mundo, también soplan en Bolivia. Cuando el mundo era liberal, a inicios del siglo XX, también Bolivia era liberal. The Strongest, Always Ready, Northern, White Star: esos eran los nombres de nuestros equipos de fútbol, como lo eran River Plate o Boca Juniors en la Argentina. Bolivian Railway era el nombre paradigmático de la presencia empresarial inglesa en Bolivia. El imperio inglés y su influjo en la economía internacional nos marcaron por mucho tiempo, pero también nos quedaron algunos de sus sellos culturales. La internacionalización o cuasi

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CARLOS TORANZO

universalización de ciertos códigos culturales no son un hecho contemporáneo o un invento de la globalización actual. Debemos estar conscientes de que, queramos o no, lo admitamos ideológicamente o no, lo rechacemos mediante panfletería partidaria o sindical, lo neguemos acudiendo a los códigos más profundos de nuestras raíces indígenas, la globalización existe, es un dato. Por tanto, nos influirá. Y si es así, quizá el reto consiste en no eludirla, sino en utilizarla, sabiendo que es un riesgo enorme, en especial para el desarrollo rural. No por eso se puede dejar de mirar o descubrir sus oportunidades.

KEYNESIANISMO

Y

REVOLUCIÓN

DE

1952

Volviendo a nuestra historia, cuando la crisis de 1929 toca un réquiem por el liberalismo; cuando adviene el keynesianismo en el mundo; en los tiempos en los que la CEPAL lo absorbe desde el informe de 1949 en América Latina, Bolivia también juega a las cartas del Estado empresario y del mercado interno. Lo hace no bien sale de la Guerra del Chaco y con mucha mayor intensidad con la Revolución Nacional de 1952. Es cierto que ninguna nación es calco idéntico de lo que pasa en el mundo, pero es claro que absorbe y se pinta con los colores de la economía mundial. Lo importante es que le pone un matiz nacional que tiene que ver con los elementos de su propia historia, de su estructura de poder y de las culturas políticas de sus actores sociales. Entonces, como lo expresa toda buena metodología, los fenómenos no solo dependen de la exogeneidad sino también de la internidad o, mejor aun, de la combinatoria de ambos elementos. Esta es una lección de heterodoxia metodológica que debería ser bebida a la hora de pensar en el desarrollo rural, en las políticas para impulsarlo, escuchando los signos de la globalización y leyéndolos con lente interno. No en vano nuestro keynesianismo tuvo como antecedente interno la Guerra del Chaco (1932-1935), en la que emergió la idea de la importancia económica del Estado y brotó la idea del antiimperialismo, conceptos y procesos que rematan en la Revolución Nacional de 1952. Fue entonces cuando se fundaron las ideas de la defensa del campesinado, del cambio de la tenencia de la tierra; pero, paradójicamente, no emergieron ideas claras sobre el desarrollo rural de base campesina. La Revolución de 1952 emitió una hipótesis de desarrollo: la industrialización del Occidente y el desarrollo agropecuario del Oriente. De manera simplista, el nacionalismo revolucionario y los marxismos hablaron de vaciamiento del campo, de urbanización y proletarización emergente de un desarrollo industrial. Conclusión: quedó un vacío de política para el desarrollo rural en el Occidente. En el mismo proceso


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revolucionario emergieron las ideas de las nacionalizaciones, de la aversión al capital extranjero y del rechazo a las actividades empresariales. No es nada extraño pues que ahora, a pesar de vivir en una época de globalización en la que soplan vientos de nostalgia por los estados empresarios y las nacionalizaciones, los actores campesinos estén muy del lado de esas propuestas que son nada más que el recuerdo de su historia política. Y nada raro es tampoco que olviden las propuestas para su propio desarrollo rural.

CAMBIO

DE TENENCIA:

LA

MIRADA AL

ORIENTE

En efecto, los campesinos y sus organizaciones sociales y sindicales hablan de nacionalización de hidrocarburos y de expulsión de empresas internacionales de otras áreas. Pero ¿qué nos dicen sobre el desarrollo rural? Aquí hay menos respuestas, o quizá más bien ellas se resumen en el cambio de la tenencia de la tierra, pero ante todo en el Oriente del país. Y no se habla mucho del Occidente, siendo que el problema crucial del desarrollo rural está en esta geografía. Da la impresión de que la hipótesis societal —no explícita— de los movimientos sociales sobre desarrollo rural, en especial de campesinos, mira posibilidades de desarrollo en el Oriente y ya no en el Occidente, donde se asentó el minifundio. Aquí emergen preguntas o problemáticas que deben ser trabajadas por los especialistas: en épocas de globalización, ¿cuán posible es hablar de desarrollo rural en espacios donde la producción campesina tiene pocas posibilidades de desarrollo productivo competitivo? Para el caso boliviano, si la intuición y la presión social por el cambio de la tenencia de la tierra miran y jerarquizan a Santa Cruz —que es el lugar que produjo una cierta actividad empresarial en el mundo rural, que conectó su producción con la exportación de soya, ligada también a la exportación de madera—, ¿no será que la seña de viabilidad del desarrollo rural para la gente, para los campesinos, sin decirlo explícitamente, enfatiza la organización empresarial ligada a la exportación?

EL

RETORNO DEL LIBERALISMO SIN DESARROLLO RURAL

Insistamos con la historia. La caída del Estado empresario a mediados de la década de 1980 nos trajo la hora del liberalismo. Llegó el tiempo del retorno del liberalismo o lo que ahora se denomina, con tinte izquierdista, la maldición del neoliberalismo. Todo eso que pasaba en el mundo, que luego le ocurrió también a América Latina, nos penetró a nosotros y comenzamos a hacer nuestro propio neoliberalismo: iniciamos nuestro ajuste estructural y nuestras privatizaciones.

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Volvamos ahora a los temas metodológicos. Teníamos 21.000 por ciento de razones internas (de inflación) para hacer un ajuste estructural; motivos impulsados, además, por un desplome o caída de 25 por ciento de nuestro producto bruto interno. Con el apoyo de unos y otros, y con el aplauso de los empresarios y de las clases medias (legitimidad activa), se aprobó una política de shock para controlar la hiperinflación e iniciar la liberalización económica. Pero también, con el silencio aprobatorio de otros (legitimidad pasiva), de sectores populares (obreros, campesinos y clases medias populares) que no deseaban seguir sufriendo los efectos de la hiperinflación y de la incertidumbre generada por esta, entramos a la “modernidad”, a la globalización privatizadora y a la liberalización de la economía. En los tiempos en los que la globalización pesaba mucho en América Latina, en épocas en las que los influjos de las cooperaciones internacionales eran muy fuertes, nosotros recibimos la influencia de ellos. Su palabra era también estabilizadora y privatizadora, de modo que había mucha congruencia con los elementos de la ‘internidad’. Así hicimos nuestro ajuste estructural con el Gobierno de Víctor Paz Estensoro, con ideas internas y con influjo internacional.

AUSENCIA

DE PREOCUPACIÓN POR LO PRODUCTIVO

Pero en lo interno y en lo externo había una preocupación que no era productiva y de desarrollo. El discurso económico y las políticas públicas promovidas por la cooperación se dirigían ante todo a los objetivos de estabilización de las variables macroeconómicas. El desarrollo en general —y el rural en particular— no eran temas centrales de las preocupaciones de las corrientes internacionales de estas dos últimas décadas de política pública. Insistamos: la globalización económica de estas dos últimas dos décadas, leída desde nuestros países, o por lo menos desde Bolivia, no tenía como centro de atención el desarrollo rural. Si se miró a lo rural fue ante todo desde una perspectiva de alivio a la pobreza, de dotación de políticas sociales con énfasis en educación y salud, pero no con ojos de impulso a lo productivo. El privilegio de variables fiscales y monetarias no era equivalente a una preocupación productiva. De cualquier manera, las reformas económicas globales aterrizadas en América Latina tuvieron su segunda generación. Entre esas reformas, es de importancia la descentralización del Estado. Para el caso boliviano esta vino en código local-municipal, por medio de la participación popular. Esa participación popular es sin duda una de las grandes reformas estatales en Bolivia: amplía la democracia; redistribuye recursos de manera espacial favoreciendo a lo rural; empodera a nuevos actores sociales, fundamentalmente campesinos e indígenas.


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El actual Presidente boliviano y su movimiento cocalero no son explicables sin entender su presencia, por medio del voto, en la democracia municipal. Pero si bien la participación popular tiene muchos elementos positivos, no deja de provenir de un Estado fuertemente centralista, que genera una reforma basada en la transferencia de recursos del Estado central a los municipios. Y segundo, y más importante para el asunto que aquí abordamos, no enfatiza los temas productivos ni la sostenibilidad productiva de los municipios, que, para la mayoría de ellos en Bolivia, debería ser pensada desde la indagación de la viabilidad o no del desarrollo rural.

LA GLOBALIZACIÓN Y LA ANTIGLOBALIZACIÓN El dato central de la globalización, visto desde nuestro tema de estudio, conduce sin embargo a entender que continúa en ascenso la concentración de capitales, lo que muestra que los emprendimientos viables son los capitales intensivos, de manera que en general hay poco espacio para actividades de mano de obra intensivas, como sucede en el caso del desarrollo rural campesino en Bolivia. Aquí parece haber más opciones para la producción empresarial y orientada a la exportación; así sucede con la soya y los productos forestales. Abrirse a la economía internacional podría ser, así, una opción; no segura, pero opción al fin. Hay al respecto, empero, un problema por discutir. La globalización generó también la antiglobalización, ya que muchos actores sociales, algunos movimientos campesinos incluidos, junto a muchas ONG, tienen una ideología antimercado externo, antiempresarial, lo que no deja de generar problemas y paradojas. La globalización exige la apertura a la economía internacional, pero la ideología antiglobalización apuesta por no encontrarse con ese mercado internacional. Sin embargo —y junto a esto—, hay otras experiencias, en muchos casos exitosas, de producciones rurales de base campesina que tienen alguna viabilidad, pero también en el campo de la exportación; son los casos de la quinua y el café, conectados a la globalización, o articulados a la antiglobalización de los mercados solidarios. Las señas están claras: apertura al mercado y énfasis de exportación como elementos de viabilidad. Pero —y este ‘pero’ es crucial— ¿toda la economía rural y sus actores tendrán esas posibilidades de acceso al mercado internacional globalizado o antiglobalizado? La respuesta es inmediata: no todos son soya o madera, no todos son quinua o café. Los datos de pobreza rural son alarmantes. La pobreza en Bolivia alcanza a 56 por ciento de su población. La pobreza urbana es de

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CARLOS TORANZO

36 por ciento; la rural, de 91 por ciento. Este dato ya habla con mayúsculas de las insuficiencias del desarrollo rural y del poco efecto de las economías de exportación.

LA MIGRACIÓN Ante estos datos, ¿cuál es la opinión de los actores, en especial de los campesinos? Hay una que es fundamental: dudan del desarrollo rural, y por eso su respuesta a su situación es la migración, que no se detiene. La migración campociudad sigue su curso tradicional y normal en Bolivia, pero ahora impulsada con más intensidad por los datos y condiciones de vida de la pobreza rural. El mundo globalizado sigue implicando migración: ahí están los casos de los Estados Unidos, España, el Brasil, la Argentina, que ilustran la migración de bolivianos. Los migrantes no son solamente de clases medias, sino también campesinos que no vieron y no creen en el desarrollo rural en Bolivia. Muchos de esos campesinos migrantes son ahora responsables de una parte importante de la producción de hortalizas en el gran Buenos Aires. Producen y venden allá lo que no pudieron producir y realizar en su país. Junto a otros migrantes, son los responsables de la buena situación de divisas de Bolivia gracias a las remesas que envían a su nación.

EL DESGASTE DEL NEOLIBERALISMO: LA CENTRO-IZQUIERDA Sigamos con nuestro repaso de la historia. En la hora en que se desacredita el neoliberalismo en América Latina, Bolivia también entra en la misma onda; cuando América Latina ve que el péndulo se mueve hacia el centro-izquierda, Bolivia también hace su giro. Así, ahora tenemos como presidente a Evo Morales. Él es parte de la familia de Tabaré Vásquez, Kirchner, Lula, Bachelet, López Obrador. Pero ¿esto que vemos en el sur es un signo de una nueva globalización? ¿Giró Europa, cambió Estados Unidos, se modificó la globalización económica y tecnológica, de modo que quede atrás el tiempo del mercado, de la inversión privada, de las privatizaciones? ¿Estamos asistiendo a revoluciones socialistas, a populismos de izquierdas con derecho a hacer todo, o solo es el tiempo de izquierdas que deben moverse en las arenas de la democracia, regímenes que tienen pocos grados de libertad económica en un mundo donde la globalización no cesa, donde la concentración económica en empresas transnacionales se agiganta? Da la impresión de que estos giros a la izquierda en América Latina son pequeños matices que no cambiarán las grandes orientaciones de la globalización; matices que no pueden eludir el vigor del avance de las economías de


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mercado y de los proyectos empresariales ligados a los grandes capitales. Se trata de una globalización que para la mayoría de los países no pone por delante el reto del desarrollo rural, por lo menos el de los pequeños productores. Cuando más, quizá haya espacio para aquellos empresarios dotados de altos volúmenes de capital, de condiciones tecnológicas de productividad y de competitividad, que bajo esas condiciones puedan penetrar en un mercado internacional cada vez más exigente.

LA IMPORTANCIA DE LA EXPORTACIÓN Si hay algunos espacios para el desarrollo rural, son básicamente aquellos ligados a la exportación, con mejora de tecnología y con lógicas empresariales, que distan mucho de las condiciones de producción de sectores campesinos de Bolivia, del Perú o el Ecuador. Esa globalización, sin embargo, no deja de tener puertas abiertas en ciertos nichos de mercado donde algunas producciones rurales pueden penetrar si se tornan competitivas. Pero esto tiene que ver con la apertura de las mentes a la exportación. Si las organizaciones sociales y sindicales —e inclusive las ONG— siguen siendo antiglobalización, antimercado, anticapitalismo, es poco lo que se puede discutir sobre desarrollo rural. Si es más fuerte la cultura de la antiglobalización, si se impone ese discurso ideológico, es poco probable que se puedan aprovechar las pocas oportunidades que existen para el desarrollo rural. El fundamento de la globalización económica sigue siendo la concentración de capital y el alto desarrollo tecnológico y de la innovación. Esa globalización impulsa con celeridad la sociedad del conocimiento y de la información. Quienes no sigan esos códigos, difícilmente se podrán mover en la economía mundial. Las condiciones para América Latina no son las mejores en ese campo. Los países que deseen futuro económico, más todavía en el desarrollo rural, tendrán que pelear demasiado, sin olvidar que la pelea se da también para acceder al mercado mundial. Si volitivamente deciden no usar esos códigos de modernidad, les irá peor.

EL DESARROLLO RURAL NO ES PRIORIDAD Ni en el pasado, ni en las fases de los nacionalismos de décadas atrás, ni en las épocas neoliberales, ni en la resurrección de los nacionalismos actuales se ve que el desarrollo rural sea una prioridad: quienes lo impulsan reman contra la corriente. Por su lado, tampoco los países centrales están interesados en apoyar el desarrollo rural de nuestras economías; por el contrario: su privilegio está

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CARLOS TORANZO

en dar continuidad a las políticas de subsidio para sus productos agrícolas; su prioridad está en atender a sus productores subsidiando sus productos o protegiendo sus mercados con barreras arancelarias o paraarancelarias. La política de los Estados Unidos de América mira a América Latina como un mundo marginal; no es la prioridad de sus acciones. Para bien o para mal, no somos parte de las prioridades estadounidenses. No sabemos si eso nos perjudica o nos abre una fuente de oportunidades. La institucionalidad internacional que podría apoyar el desarrollo rural en nuestros países es cada vez más débil. El tamaño real de la ONU se descubrió a la hora en que Estados Unidos tomaba decisiones sobre Iraq. Pero es insultante para el mundo la existencia de miles de millones de pobres en las áreas rurales. Para nosotros, en América Latina, es inaceptable la existencia de la pobreza rural. Muchos dicen que hay que crecer mucho para superarla, pero otros señalan que hay que pelear ahí, en el desarrollo rural, para generar crecimiento y para superar la pobreza. Como en cada nación seguirá habiendo muchos cruzados que insistan en el desarrollo rural y, en especial, en el que tiene cara campesina, habrá que plantear que ojalá su tarea no sea solamente confesional, sino que lea también el mundo y acompañe con eficacia y eficiencia la decisión ética que tomaron por apoyar el desarrollo rural.

ENTRE LAS GANANCIAS Y LA IDENTIDAD Guillermo Rochabrún

LA CONVOCATORIA AL FORO cuyas ponencias han sido editadas en este volumen reúne dos grandes temas muy complejos —el de reforma agraria ha sido más bien evadido—, a lo cual se suma un lapso de alrededor de medio siglo que estos procesos han recorrido. Tal fue la “misión imposible” que enfrentaron sus participantes en la ciudad de Lima (Perú), previamente al Foro de Porto Alegre (Brasil) del 7-10 de marzo. El foro estuvo organizado en cinco grandes temas: reforma agraria y desarrollo rural; comunidades y pueblos indígenas; cultivos ilícitos; globalización y desarrollo rural, y la perspectiva de los organismos internacionales. Por supuesto, ellos se interconectaron permanentemente, unos más que otros, de modo que esta relatoría, si bien los distingue, organiza su contenido según lo que se dijo de cada uno de ellos en el conjunto de la reunión y no en cada bloque por separado.

REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL LAS

EXPERIENCIAS DE REFORMA AGRARIA Y SU VALORACIÓN ACTUAL

Luego de varias décadas de intensos procesos de reforma agraria, y de un lapso en el cual quedaron olvidados, cuando no proscritos, el tema vuelve a ser objeto de atención entre organismos internacionales, quizá más que entre actores sociales y académicos. Esto coincide en el tiempo con un debilitamiento de la hegemonía de la ortodoxia económica habitualmente conocida como “neoliberal”. En el foro hubo consenso acerca de que las reformas agrarias producidas entre las décadas de 1950 y 1970 fueron centralmente procesos políticos, impulsados por movimientos campesinos, ideologías de justicia social, percepción de “amenazas comunistas”, etcétera. Había un acuerdo generalizado sobre la

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GUILLERMO ROCHABRÚN

necesidad de suprimir formas arcaicas de explotación de tierras y hombres para buscar así la estabilidad social y la modernización. El “problema de la tierra” fue visto centralmente como un asunto de distribución de esta (la polaridad latifundio-minifundio), lo que permitiría controlar el aluvión migratorio de campesinos a las ciudades. Si bien había expectativas de conseguir una mayor estabilidad social, no hubo claridad en lograr metas políticas, como la incorporación ciudadana de las poblaciones rurales. Sin embargo, en particular en los países con mayor población indígena, la reforma agraria trajo para ellas un mayor acceso a derechos y oportunidades, lo que ha sido reconocido más por los mismos campesinos que por políticos, funcionarios y académicos. El perfil de las reformas agrarias fue distinto en cada caso, y lo propio ocurrió con sus resultados objetivos. Mientras que en Bolivia y el Ecuador el énfasis estuvo en disminuir el minifundio y en atacar a las clases más tradicionales, combatiendo el ausentismo, en el Perú hubo mucha menos redistribución, pues las grandes unidades se mantuvieron bajo diversas formas asociativas impuestas desde arriba, y se afectó tanto a las clases terratenientes tradicionales —por entonces ya muy debilitadas— como a los exportadores modernos y productores dirigidos al mercado interno. El caso chileno fue más parecido al ecuatoriano, pero el proceso posterior al golpe de 1973 implicó una reversión de las tierras entregadas a sus anteriores dueños. En Venezuela, en cambio, las clases propietarias se organizaron apenas el mismo año de la reforma agraria, en 1960, y eran muy débiles frente a los caudillos regionales. Pero para los gobiernos de esas décadas el principal foco de atención no fue el desarrollo rural, sino más bien el mundo industrial y urbano. Sin embargo, algo que no fue dicho es que en muchos países se puso desde entonces en marcha una política de precios que beneficiaba a la ciudad en perjuicio del campo. Justamente esa política va a cambiar con el triunfo del neoliberalismo, a partir de las décadas de 1980 y 1990. Ahora bien: varios decenios después los índices de concentración de la tierra siguen siendo sumamente altos. Muchos beneficiarios de la reforma agraria se han trasladado a las ciudades, y viven de la renta de la tierra a través de una compleja red de relaciones y actividades. Al mismo tiempo, lejos de haber desaparecido, el minifundio inclusive ha aumentado. Ello no quiere decir que las reformas agrarias carecieran de efectos, muchos de los cuales fueron sumamente importantes, sino que luego han ocurrido nuevos procesos de reconcentración de la tierra, sea en tierras afectadas por ella o en nuevas áreas; por ejemplo, a través de grandes obras de irrigación y programas de colonización. En general, aquí predominan formas empresariales muy modernas. En lugar de las empresas familiares arraigadas por varias generaciones en un valle,

ENTRE LAS GANANCIAS Y LA IDENTIDAD

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que constituían poderes locales, ahora aparecen burguesías agroexportadoras, internacionalizadas y transnacionalizadas en todos los sentidos, sin mayores vínculos con la sociedad local. Se trata simplemente de negocios, de inversiones muy expansivas y móviles, con las cuales se produce una nueva concentración de la tierra. Pero si el minifundio persiste e incluso se agrava, los minifundistas en modo alguno permanecen tal como eran. Si bien desde hace mucho tiempo los campesinos son grandes viajeros itinerantes, ahora transitan también por múltiples actividades, tanto urbanas como rurales, o en espacios de difícil ubicación, incluyendo formas diversas de globalización. Es lo que se ha dado en llamar —acaso demasiado formalmente— la pluriactividad. Una constatación persistente es la reducción del peso de las actividades agropecuarias y silvícolas en los ingresos rurales; es decir, lo rural es cada vez menos agrícola. Se produce así un desfase con programas de desarrollo rural, tanto nacionales como internacionales, que continúan centrados en las actividades agropecuarias. Esto atañe muy en particular a los controvertidos programas de sustitución de cultivos ilícitos. Por otro lado, hay poblaciones campesinas que han procedido espontáneamente a un proceso de “urbanización” autónoma, construyendo viviendas en forma concentrada, bajo moldes más bien urbanos, tanto tradicionales como modernos, y haciendo demandas de ese tipo a los gobiernos municipales: agua y alcantarillado, veredas, antenas parabólicas, conexiones a Internet. Y que crecientemente consumen alimentos agroindustriales. El latifundio tradicional y las relaciones de producción arcaicas han desaparecido, aunque la pobreza extrema ha generado poblaciones muy vulnerables, sometidas en ocasiones a muy graves condiciones de explotación, inclusive en el trabajo asalariado temporal ligado a las modernas y prósperas agroexportaciones. Otras rayan en la esclavitud, si bien a diferencia de las situaciones prerreforma agraria hoy carecen de toda legalidad y legitimidad. En medio de todo esto, la organización gremial campesina ha quedado muy fuertemente debilitada, hasta el punto de prácticamente desaparecer, y diversos sectores campesinos se han hecho “invisibles” en tanto que su voz está ausente (más adelante veremos el contraste con la organización indígena). En resumen, lo que se pudo colegir en el foro es que las reformas agrarias fueron fenómenos parciales, inconclusos, fragmentarios, que no estuvieron sustentados en una visión política global, integrada y viable. Aun así, varios participantes destacaron que sin ellas el agro no habría alcanzado las condiciones de modernidad que han facilitado el auge agroexportador actual, aunque ello haya sido una consecuencia no prevista ni buscada. Por último,

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el desarrollo rural no estaba presente en los inicios como una preocupación clara, como lo es desde hace ya algún tiempo. En todo caso, se pensó que conceder la tierra era no solamente condición necesaria, sino incluso suficiente para resolver los problemas agrarios. Y ese fue un error grande y grave.

¿REFORMAS

AGRARIAS AHORA... EN UN AGRO “DESCAMPESINIZADO”?

El panorama actual en la generalidad de los países andinos muestra una muy alta concentración de la tierra, con índices Gini superiores a 80, y una abrumadora presencia del minifundio. Hay situaciones como la de Santa Cruz en Bolivia, zonas de la costa ecuatoriana, o llanos venezolanos, donde la adjudicación de decenas de miles de hectáreas a un solo propietario alienta la especulación y dificulta distinguir grados de eficiencia en la conducción de las tierras. Al mismo tiempo, centenares de miles de familias indígenas cuentan con 1,5 ha. Sin embargo, no es tan fácil manejar estas cifras como hace sesenta años, pues sencillamente los sistemas económicos a los que hacen referencia no son homologables, ni las condiciones actuales son las mismas. Pero, para empezar, la asociación entre minifundio y pobreza rural dista de ser tan estrecha como podría pensarse. Ocurre que áreas con un minifundismo extremo empujan a la población campesina hacia actividades rurales extraagrícolas, o hacia ramas no agrarias, y hacia la emigración urbana, nacional e internacional. Sintetizando la idea, a más minifundio más emigración; a más emigración mejores ingresos, y alivio relativo de la pobreza. Este es, de manera harto simplificada, un patrón que se encuentra en muchas regiones de los países andinos. ¿Es una solución o un problema? Desde un punto de vista microeconómico se soluciona la búsqueda de ingresos para la subsistencia de los miembros de la familia; sin embargo, la familia como tal queda escindida. En cambio, desde un punto de vista macrosocial el mayor escollo que presenta esta configuración es lo que se da en llamar la desertificación social del campo, y en especial del mundo campesino: pueblos y comunidades quedan habitados mayormente por ancianos y niños; emigran quienes tienen más y mejores capacidades y recursos. El agro deja de ser la fuente principal de ingresos campesinos, y las actividades agrícolas, con todo el universo sociocultural que gira alrededor de ellas, se enfrentan a una situación límite. Ante ello, criterios estrictamente económicos distinguen entre campesinos “viables” y “no viables”. Los segundos podrían convertirse crecientemente en fuerza de trabajo para distintos intersticios de la economía, y los programas de ayuda social harían el resto. ¿Eso sería todo?


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Aquí nos encontramos con los límites de una visión estrictamente económico-empresarial del agro y, en última instancia, de la sociedad en su conjunto. Según dijera Carlos Gustavo Cano, ex ministro de Agricultura de Colombia, la agricultura tiene para los estados una importancia geopolítica irreemplazable, pues es la manera más eficaz de ocupar pacíficamente el territorio (creando además una identidad con el suelo). Pero esto no se da con cualquier agricultura, sino antes bien con una ocupación campesina, o en general tradicional, rural y con una mercantilización que ha venido siendo limitada. Más que de la tierra, se trata de una ocupación del suelo o del territorio, tema que será tratado más adelante. A esto sin embargo se agrega de manera casi inmediata el cuidado (o la falta de él) de bosques, aguas, suelos, flora y fauna, lo que ha dependido en lo fundamental de actividades tradicionales, es decir, que no pasan por el mercado. De esta manera, el deterioro demográfico, económico y social de las poblaciones rurales dificulta la conservación del medio ambiente para la sociedad en su conjunto. Es cuando esto sobreviene que quienes realizan actividades agrocomerciales, o la población urbana en general, en zonas de valle o costeras, empiezan a percibir que habían estado recibiendo gratis los resultados de una labor no mercantil realizada por los pobladores rurales. Es decir, de no existir campesinos el mundo “moderno” tendría que pagar sumas nada desdeñables para continuar recibiendo lo que antes daba por sentado. Que todo ello se mantenga —o, más aun, que se regenere— requiere revertir la tendencia actual: supone que la vida en el mundo rural vuelva a tener algún atractivo, y para las generaciones jóvenes. ¿Pero bajo qué condiciones esto es posible? ¿Es posible instituir “pagos por servicios ambientales” que los usuarios de zonas bajas debieran hacer a los de las zonas altas, como proponen algunos proyectos que involucran el manejo de cuencas (FAO)? ¿Tiene sentido aquí pensar en una (nueva) reforma agraria? ¿Por qué? Como puede apreciarse, si bien hay nuevas situaciones que en algunas zonas remedan las de hace cinco décadas, los panoramas nacionales en cada país no son los mismos.

COMUNIDADES Y NUEVOS INDIGENISMOS NUEVOS

PERFILES EN COMUNIDADES Y POBLADORES RURALES

Lo que se entiende por “comunidades” siempre han sido realidades muy complejas y diferenciadas entre sí, tanto hacia dentro como en sus relaciones económicas y políticas con el entorno. De país a país varían aspectos tan elementales como

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la claridad respecto de quién es y quién no es comunero. En varios países sus prerrogativas legales son hoy recortadas, su membresía sufre por la migración, sea estacional o permanente, se expande un mercado de tierras entre comuneros. A su interior surgen subgrupos que parecen estar mejor capacitados que la comunidad misma para llevar adelante proyectos de desarrollo. En cambio, la comunidad parece funcionar mejor como instancia de defensa del territorio. Hoy esta defensa enfrenta nuevos retos por la presencia de transnacionales mineras y petroleras beneficiadas por concesiones que afectan las tierras comunales. Todo esto plantea conflictos en cuanto a quién tiene derecho a los recursos del subsuelo. Asimismo, hay una superposición de instancias de autoridad que rodean e incluso sustituyen a las autoridades comunales. Esto hace imperiosa una reubicación jurídica de ellas en relación con el Estado. Pero también exige perfiles más adecuados a la nueva trama de relaciones mucho más densas que ellas tienen tanto con ciudades menores como con grandes urbes, y con el mundo en su conjunto. Parecería claro ahora que el motor de los cambios rurales es la ciudad.

NUEVOS

VIEJOS ROSTROS:

DE

INDIO A CAMPESINO, Y DE VUELTA A INDIO

En varios países se ha avanzado en la entrega de títulos de propiedad saneados a las familias campesinas. Se trata de propiedad sobre la tierra. Sin embargo, últimamente han surgido demandas de poblaciones que son en gran medida comuneras, que van más allá y comprenden el territorio. Es digno de la mayor atención que cuando el campesinado se “des-ruraliza”, cuando es cada vez menos agrario —salvo en el caso peruano (y en Venezuela)—, emerge con mucha mayor fuerza una reivindicación identitaria indígena por la que el reclamo ya no está centrado en la tierra como “factor de producción”, sino en una multidimensionalidad mucho mayor y más plena del espacio. Esto hace ver a la antigua reivindicación de la tierra como una demanda de un agente estrictamente económico, y es acogida como tal. ¿Cómo explicar el nuevo alcance de estos movimientos? Como lo mencionó José Bengoa (Chile), como campesinos han venido perdiendo, mientras que como indígenas han ganado. Puede haber, según los casos, un margen variable tanto de base histórica como de “acción estratégica” para asumir esta identidad, pero el hecho es que constituyen un actor colectivo que difícilmente podría surgir de la nada. Más aun: se trata de la formulación de un discurso “integrista”, a contracorriente de la definición puramente económica que manejaron y manejan tanto los marxismos como los nacionalismos modernizantes y la ortodoxia neoliberal.

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EL

ROSTRO INDÍGENA DE LA GLOBALIZACIÓN

De lo que se dijo en el foro podría suponerse que la ya mencionada pluriactividad, que es tanto urbana como rural, trae consigo una relación con la tierra que va más allá del “factor (o medio) de producción”: entran en juego la estética (en artesanías, vestimenta, música), la cocina, la historia, la lengua, las costumbres. En una palabra, la cultura. Se dirá que estos vínculos siempre han existido, pero no es difícil pensar que ahora la mayor diversidad de actividades rurales no agrícolas, y vinculadas al mercado, pueden estarlos instando a reforzar y capitalizar un perfil propio, así como a trazar un cerco protector frente a terceros. Algo que resalta nítidamente en estos casos es que la dirigencia de tales movimientos surge de estratos económicamente prósperos, y que han accedido a una formación globalizada (inclusive entre los mapuches, quienes en su conjunto son una población sumamente pobre en términos económicos). Así, estos movimientos se inspiran los unos a los otros; son a la vez locales y globales.

HACIA

UNA REESTRUCTURACIÓN DEL

ESTADO

Por todo lo dicho, lo que ahora se da en llamar nueva ruralidad, las nuevas demandas por territorio, los conflictos por los recursos del subsuelo, sus riesgos y la distribución de sus beneficios, etcétera, abren nuevas posibilidades y exigencias respecto del Estado, pues demandan de él una acción múltiple. El desarrollo rural no puede concebirse realistamente si no integra la acción de distintos ministerios y organismos, y ya no solamente la del Ministerio de Agricultura. La atención al campo obliga, pues, a una nueva organización y a otro funcionamiento del Estado.

GLOBALIZACIÓN Y DESARROLLO RURAL La globalización tiene, como acabamos de ver, muchos rostros, incluyendo uno indígena. Sin embargo, comúnmente está asociada con una supuesta expansión, homogeneización y liberalización de los mercados (los TLC). En tal sentido, el tema se encuentra altamente ideologizado, lo que se evidencia en una clara polarización, tanto entre académicos como al interior de los cuerpos de funcionarios y de protagonistas del mundo agrario y rural. En el foro se expusieron ideas y casos muy diversos entre sí. Por un lado, un caso como el de Chile, en el que la negociación con los Estados Unidos pasó previamente por un conjunto de acuerdos internos que asumían el carácter de

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acuerdos de Estado. Los TLC firmados por este país con el mundo desarrollado han traído grandes ventajas para aquel, con relativamente pocos perdedores, como lo mostraría la reducción de la pobreza rural, pese a la ampliación en la desigualdad del ingreso. Pero es que Chile habría realizado una administración muy sutil y hábil de su mercado, y en ella la palabra “liberalización” no es la más exacta. En el otro extremo, en el caso peruano las negociaciones habrían sido llevadas a cabo unilateralmente, desde el Poder Ejecutivo y un grupo de agroexportadores ventajosamente colocados, pero —según lo dijo el negociador Julio Paz— sin que el país reconstituyera su sistema de protección. Durante la reunión se explicaron muy diversos mecanismos para enfrentar y paliar los efectos negativos de los TLC, y que están siendo utilizados de manera muy desigual por los diferentes gobiernos. Por otra parte, hay factores sociopolíticos muy importantes por considerar, como las proporciones relativas entre ganadores y perdedores, así como la manera en que los unos ven a —y se relacionan con— los otros. Es decir, el nivel de integración política. Fueron expuestos temores muy grandes por lo que puede ocurrir no solamente con cultivos tradicionales, como papa y maíz en países como el Ecuador y el Perú, sino con los mundos culturales que están directamente asociados a ellos en las poblaciones andinas. Inclusive desde un ángulo estrictamente agronómico no es fácil sustituir cultivos, pues ello trae consigo empobrecimiento del suelo. Las consecuencias serían una mayor pobreza rural que se dirigiría hacia las ciudades, los sembríos de coca y la depredación de los bosques. Hay algunos espacios en el mercado internacional para productores y productos campesinos, pero no es posible integrar a todos. Ellos necesitan del mercado, pero el mercado no los necesita. Por eso se habló —y desde Chile— de la necesidad de no abandonar el mercado interno. También se cuestionó la expresión “tratados de libre comercio”, pues en realidad se trata de negociaciones en las que mucho de lo que se escribe con una mano se borra con la otra. Por ejemplo, cuando se elimina la palabra “subsidios” y se la sustituye por “apoyos”. Los primeros están proscritos, los segundos son admitidos. Quedó claro que es preciso combatir falsas retóricas que, so pretexto del “fin de las ideologías”, se han vuelto invisibles y operan desde la sombra. Según se desprendía de algunas exposiciones, la dureza de las negociaciones con los Estados Unidos se debe a que los interlocutores son estrictamente actores económicos que ejercen un poder de ese tipo, así como internamente un poder político por medio de lobbies y fuerza electoral. De ahí que se presenten como impermeables a consideraciones político-estratégicas, por ejemplo respecto de la estabilidad social y política de los países andinos, o incluso referentes al combate a los cultivos ilícitos. La excepción puede ser Colombia, pero ahí


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está el interés de los Estados Unidos por encontrar aliados entre los vecinos de Venezuela. En suma, la “liberalización” del comercio parece ser un proceso inevitable, que entraña grandes riesgos para muchos, enormes oportunidades para algunos, pero en el que los resultados globales dependen centralmente de la mayor o menor cohesión política al interior de cada país.

CULTIVOS ILÍCITOS Lo primero que cabe decir es que el cultivo masivo ilícito de coca es muy reciente (unas tres décadas), y se funda tanto en la demanda de la cocaína —que en su escala actual viene fundamentalmente de los países desarrollados— como con una oferta cuya cadena causal pasa por la pobreza rural. En la generación, permanencia y agravamiento de esta última se han dado la mano las políticas de precios internos en los países andinos, cuando no los subsidios a las importaciones de alimentos, y los subsidios a la agricultura de los países desarrollados. Hasta ahí el problema aparece como estrictamente económico o, a lo sumo, de política económica. Pero lo segundo es la dependencia estrictamente política respecto del Gobierno de los Estados Unidos, que parece estar tan interesado en que se combata al narcotráfico como en que no se le derrote. De esta manera, a partir de un cultivo que en Colombia no cubre más de 0,2 por ciento del área agrícola y 2 por ciento del empleo agrario, puede imponer una múltiple presencia militar, política y financiera. Pero la presencia y la actuación estadounidenses son muy variables, según el lugar. En Colombia es fundamental la fumigación (que va mucho más allá de las zonas cocaleras), mientras que en el Perú y Bolivia el perfil es distinto. La coca en Colombia se cultiva estrictamente en razón de la producción de cocaína, en contraste con su uso original tradicional en el Ecuador, el Perú y Bolivia. Su grado de involucramiento con grupos armados guarda también correspondencia con esta circunstancia. Por último, los cultivos alternativos no han tenido sino éxitos muy menores, en gran parte porque van asociados a la erradicación forzosa, y siguen centrados en una mirada estrictamente agropecuaria, cuando, dado el carácter eminentemente político del problema, el desarrollo rural territorial es un imperativo.

LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES El foro mostró una relativa diversidad de lenguajes dentro de una gama ideológica que iba desde el centro hasta la izquierda y el discurso indigenista.

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Hubo planteamientos razonados que no satanizaban los TLC, a la par de intervenciones contrarias en un sentido más bien “catastrofista”. La pluralidad también se manifestó entre los organismos internacionales, aunque en otros sentidos. Así, la Confederación Andina de Naciones (CAN) expuso los alcances del Programa Andino de Desarrollo Rural y Competitividad Agrícola, muy reciente y desconocido para la gran mayoría de participantes. Este programa ignora radicalmente la desagrarización del mundo campesino, lo que es una premisa elemental para otros organismos como el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA). Por ejemplo, para este un “área de proyectos” rurales ahora tiene que incluir a las ciudades. Al mismo tiempo, para uno de sus funcionarios el mundo rural pierde cada vez más posibilidades de retener a su población, y sobre todo a las generaciones jóvenes. El desarrollo rural debería entonces ser pensado desde la ciudad. Por el contrario, para el Programa de Reconstrucción y Reordenamiento Territorial con Énfasis en Manejo de Cuencas que FAO ha diseñado para el Gobierno peruano, de lo que se trata es de volver a hacer atractivo vivir en zonas rurales, para que las condiciones ecológicas, en particular de la parte superior de las cuencas, puedan ser mantenidas y se reduzca la emigración, por sus consecuencias catastróficas para el manejo de los recursos naturales. Distintas premisas, distintas metas. Aparentemente, no se ha reparado en esta diversidad. ¿O no hay cómo tratarla y manejarla? ¿Cuáles pueden ser los resultados de esta antisinergia?

¿POR QUÉ FUTURO TRABAJAR? Según dijera Roberto Haudry (Perú), el grado de desigualdad —que puede aumentar en medio de crecimientos positivos— debería ser el indicador por excelencia del éxito o del fracaso de las políticas agrarias, reforma agraria incluida. Ahí están, por ejemplo, aun si sus ingresos mejoraran, las deplorables condiciones salariales y de trabajo de hombres y mujeres, eventuales permanentes, subcontratados para la floreciente agricultura de exportación, y que no pueden contribuir a una vida personal normal, ni a una estructura social estable. Una reforma agraria —afirmó Haudry— se hace porque los mecanismos “normales” no producen o no son suficientes para lograr ciudadanía y progreso. Las medidas agrarias que busquen esas metas harían parte de una “reforma agraria permanente”. Con el desarrollo agroexportador se pueden lograr algunas metas de desarrollo rural, y hasta reducir la magnitud de la pobreza, pero aun en el mejor de


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los casos excluye a un sector que es muy significativo, aunque este no aparezca así con los criterios y el lenguaje del mercado. No habrá manera de enfrentar esta situación si se persiste en el lenguaje y los criterios estrechamente económicos y empresariales. Estamos ante una gama de actores y puntos de vista en la cual en un extremo se encuentran empresas transnacionales, empresarios agrícolas modernos y granjeros familiares, cuyo único y simple lenguaje es el de las utilidades; y en el otro están colectividades como las comunidades guaraníes que se desplazan en busca de “la tierra sin mal”. Entre ambos hay una inmensa variedad de sujetos con distintas lógicas que se combinan bajo formas abigarradas. Tal es el mundo agrario y rural actual de los países andinos, nunca tan complejo como en estos momentos. A inicios del siglo XXI, predominan las organizaciones y voces de funcionarios, políticos y empresarios, y se han hecho casi invisibles las del mundo campesino. Las voces indígenas hablan un lenguaje oblicuo al de la economía, y por eso corren el riesgo de tampoco ser escuchadas. Que todas las voces puedan ser escuchadas y lleguen a dialogar es una tarea eminentemente política.


REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL EN LA REGIÓN ANDINA

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