LA REALIDAD ECONÓMICA DEL HOMBRE Los seres humanos hemos sido definidos como "seres de necesidades", realmente desde e l momento del nacimiento, la vida se transforma en una secuencia infinita de necesidades que nos atacan una tras otra, de un modo implacable, forzándonos a realizar actos (no existe acto humano alguno que no provenga de las necesidades); nuestra propia inteligencia ¿No será simplemente la capacidad de entender sistemáticamente nuestra condición de permanentes necesidades, con la finalidad de erradicarlas? A pesar de nuestra amplia experiencia con las necesidades, no siempre resulta fácil definir este concepto. Para Toro Hardy son: ... sensaciones de carencia acompañadas del deseo de satisfacción. Maza Zavala, al respecto afirma que son: ... un estado afectivo producido por la ruptura del equilibrio psicofisiológico, denominado bienestar. Las necesidades, que son ilimitadas en número y recurrentes en sí mismas, se satisfacen mediante la utilización de bienes y servicios, que cuando son escasos o agotables se denominan "bienes económicos". De la relación "bienes escasos" Vs. "necesidades infinitas", surge el denominado problema económico, al cual la ciencia económica busca una solución y de donde se deriva el principio económico que da origen a las ciencias administrativas: Se debe tratar de satisfacer la mayor cantidad posible de necesidades (beneficio), sacrificando (costo) la menor cantidad posible de bienes.
LAS NECESIDADES PÚBLICAS Podemos clasificar a las necesidades de diversas formas, si n embargo nos interesa una clasificación en particular, según de quien surgen:
Una necesidad es individual cuando surge del individuo y la satisfacción corresponde al ámbito personal del mismo, esta es natural si su origen es orgánico, es decir tiene que ver con aspectos fisiológicos, y social si tiene que ver con las costumbres y el impulso humano de vivir en sociedad y ser aceptado por la misma. Una necesidad colectiva no es mas que un conjunto de una misma necesidad individual, común a un grupo de individuos, esta será privada si la satisfacción corresponde al ámbito personal de cada uno de estos individuos, y pública si la satisfacción trasciende el ámbito personal de cada individuo y la solución es mancomunada, canalizada a través del Estado y los organismos que este crea para tal fin. Las Finanzas Públicas centran su interés en las necesidades públicas, puesto que son la justificación de la acción financiera del estado.
CLASIFICACIÓN DE LAS NECESIDADES PÚBLICAS : Las necesidades públicas se pueden clasificar atendiendo a diversos criterios: Según flexibilidad.
Inelástica: Son aquellos que se asemejan a las vitales y cuya aplicación es casi imperativa u obligatoria. Ejemplo: Servicio de salud. Elástica: Son aquellos renunciables y flexibles. Ejemplo: Servicio de cultura. Según la necesidad de satisfacción.
Presentes: Cuando el estado afectivo constituye de la necesidad es provocado por una causa presente. Ejemplo: Servicio de agua. Futuras: Cuando la necesidad no se presenta actualmente, pero se puede prever. Ejemplo: Seguridad social (pensiones). Según su naturaleza.
Absolutas: Son de carácter inmaterial y se corresponden con los fines superiores del Estado, dependiendo de estas su propia existencia Ejemplo: Justicia, educación. Relativas: Son de carácter económico, asumidas (relativamente) por el estado y cuya satisfacción generalmente es de orden material. Ejemplo: Electricidad, transporte. Según la forma de satisfacción.
Básicas: Responden al interés supremo del estado, por lo tanto son indelegables por razones de seguridad pública. Ejemplo: Justicia, seguridad, defensa. Esenciales: Pueden ser satisfechas por organismos privados, sin embargo el Estado la toma para sí, debido a que las considera vitales para la colectividad. Ejemplo: Electrici dad, agua. Complementarias: Son aquellas cuya satisfacción puede estar en manos del Estado o del sector privado (por delegación o concesión), pero bajo la supervisión y responsabilidad del primero. Ejemplo: Servicio de salud, educación. Este último criterio no es absoluto, dependerá de la concepción que se tenga del Estado o de las necesidades financieras del mismo que en algún momento histórico una necesidad pueda ser considerada dentro de alguna de estas categorías. En la República de Colombia, en los años 80 (S. XX), se consideró que la defensa nacional era una necesidad complementaria y no básica, al permitirse la formación de ejércitos privados (paramilitares). En Venezuela, durante el proceso constituyente de 1999, se discutió sobre la necesidad de transformar a la salud y a la educación en necesidades básicas, en vez de complementarias. Durante la decada anterior existió la tendencia de transformar necesidades esenciales, como la energía eléctrica, en complementarias mediante
privatizaciones de las compañías que satisfacen esa necesidad. Hoy en día la tendencia es totalmente contraria, se intenta transformar necesidades complementarias en escenciales y básicas.
EL PROBLEMA DE LA IDENTIFICACIÓN DE LAS NECESIDADES PÚBLICAS ¿Quién siente una necesidad pública? De buenas a primeras responderíamos "la sociedad", un niño de 6 años no puede detectar naturalmente la necesidad de integrarse al si stema educativo, pero su entorno familiar o social sí. Sin embargo, este no es el único caso ¿Siente un cumanés la necesidad de defender la frontera con Brasil o Colombia? ¿Y la necesidad de ampliar las instalaciones de la UDO en base a la demanda futura de estudiantes? La respuesta es NO, quizás lo sepa mas no lo "siente". No hay necesariamente ruptura del equilibrio psicofisiológico al cual hace referencia Maza Zavala, no de manera natural, sino a través de un proceso de raciocinio, en algunos casos de estudios avanzados realizados por organismos estatales u organizaciones públicas. Algunos autores (entre estos Dino Jarach) afirman que existe una relatividad en los fines del Estado, el cual puede o no, considerar en un momento histórico determinado a cierta necesidad como pública, dependiendo de los fines del Estado, esta relatividad se puede observar en la praxis internacional, diferentes Estados, distintos esquemas de necesidades públicas, e inclusive depende del componente doctrinario del Estado. En un país socialista, los esquemas son significativamente distintos al de los capitalistas, puesto que los primeros tratan casi a todo el universo de necesidades como públicas básicas o esenciales, mientras que en el capitalismo predominan las individuales y públicas complementarias. También se presenta el problema de las fallas del mercado, planteado por Musgrave el origen de las necesidades públicas como un mecanismo de prestar servicios que aun siendo importantes, no lo prestaría en sector privado por no ser rentables. Esto es una reedición del enfoque que al respecto sostenía la escuela clásica de l a economía. Por otro lado, aparece el problema de los monopolios (como parte de las fallas del mercado), en el cual se presentan tendencias abusivas según la elasticidad de la oferta de los bienes ofrecidos. Tendencias que pueden ser revertidas a través de los monopolios públicos, es decir de la nacionalización de aquellas actividades donde puede presentarse monopolios inmoderados. bajo el supuesto de que para el estado predomina el interés social sobre el particular, esta opción se transforma en un mecanismo justo de intervención pública.
LOS SERVICIOS PÚBLICOS : En términos generales podemos afirmar que un servicio es todo satisfactor intangible, puede ser una actividad, tarea, función, operación, acción, gestión, etc. (la condición de "satisfactor" es los iguala a los bienes, mientras que la de "intangibilidad" los disferencian de estos). Como servicio público se define el conjunto de actividades que realiza el Estado con el objeto de satisfacer las necesidades públicas.
CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Como con las necesidades, tambien los servicios públicos pueden ser clasificados segín diversos criterios: Según la forma de financiamiento.
Servicio Público General: Son actividades que realiza el estado con el objetivo de satisfacer las necesidades colectivas y se financian por medio de impuestos: Ejemplo: Defensa Nacional, Educación, Salud, etc. Servicio Público Especial: Son actividades que realiza el Estado con el objetivo de satisfacer las necesidades colectivas. Se financia con tasas u otras contribuciones. Ejemplo: La cedula de identidad, obtener una licencia, servicio de correo, servicio de seguridad social (I.V.S.S.), etc.
Según la entidad pública que lo presta.
Nacional: Que presta la Nación, a través del Ejecutivo Nacional.
Estatales: Que presta el Estado a través de las Gobernaciones.
Municipal: Que presta el municipio, a través de la alcaldía.
Paraestatal: Que presta un Instituto Oficial Autónomo.
De empresa del Estado: Que presta una empresa propiedad del Estado, que actúa como empresa de economía privada. Según su forma de agotamiento.
Divisible: Tiene la particularidad de que se agotan, hay competencia por recibirlos y permiten la exclusión. Ejemplo: Telefonía pública, la educación. Indivisible: No se agotan y no hay posibilidad de exclusión. Ejemplo: El servicio de agua para todos, el alumbrado de las calles. Según la forma.
Individualizables: Son aquellos que aun satisfaciendo uan necesidad pública, se prestan de manera individual. Ejemplo: Cédula de Identidad. No Individualizables: Son aquellos que no pueden prestarse de manera individual. Ejemplo: Defensa nacional.
La actividad financiera del estado: La actividad financiera del estado es la gestión que realiza el organismo de derecho público para obtener recursos, administrarlos y gastarlos en función de la satisfacción de las necesidades públicas.
Para comprender mejor el mecanismo de la actividad financiera del estado (en el gráfico), vamos a partir de un modelo superconocido en el estudio de la ciencia económica: el circuito económico simple. En primer término se definen los sectores que intervienen:
Sector familias: Compuesto por personas naturales que fungen de demandantes y son dueños originarios de los factores productivos. Sector empresas: Integrado por personas jurídicas que gestionan los factores productivos y que se constituyen en oferentes. (Hasta acá loas sectores del circuito económico clásico, en este caso se añadirá otro sector).
Sector estado: el cual tiene carácter institucional y poder para legislar, su función básica es resolver aquellos problemas ajenos, que los demás sectores no pueden resolver por cuenta propia. Estos sectores son estimulados por ciertos motivadores: en el caso del sector familia los motivadores son las necesidades individuales, las que lo llevan a requerir bienes y servicios en búsqueda de la satisfacción y a estar dispuesto a intercambiarlos en el mercado por dinero (demanda). Por otro lado, el sector empresas tiene como motivador el fin de lucro, para obtener esos recursos gestiona los factores productivos de manera organizada y el producto obtenido lo pone a disposición de las familias (oferta). De esta manera, entre estos dos sectores ocurre una relación transaccional, las empresas proveen de bienes y servicios a las familias a cambio de dinero (expresado en el precio). Como las empresas y las familias también son afectadas por necesidades públicas (que no son tan evidentemente identificadas) recurren al tercer sector, lo constituyen, lo reconocen y le dan poder (de imperio y acción). Este último sector, el estado es motivado, por las necesidades públicas, las cuales resuelve proveyendo tanto a familias como a empresas de se rvicios públicos. Sin embargo, para cubrir el costo de producción de estos servicios, el estado debe procurarse recursos (que luego deberán ser objeto de buena administración). Sin embargo, al no existir como tal un mercado de servicios públicos o no ser este tan evidente (salvando algunas excepciones), el estado se ve obligado a usar su poder de imperio para recaudar esos recursos de parte de los beneficiarios: empresas y familias constituidas en contribuyentes.
FASES O ETAPAS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO : Como se evidencia en lo anterior, la acción del estado puede descomponerse en las siguientes etapas: Obtención de ingresos: En la cual el estado, como todo agente económico, debe procurarse ingresos para poder satisfacer las necesidades públicas. Un aspecto importante es el problema de la identificación de estas necesidades (tratado anteriormente) ya que al no ser siempre evidentes, pues no existe una demanda inmediata de esos servicios públicos, por lo que no siempre los beneficiarios estarían dispuestos a pagar transaccionalmente por ellos. Esto hace que la obtención de ingresos para el estado se tenga que hacer por una vía diferente a la de otros agentes económicos. Administración de los ingresos: El estado debe asegurarse de gestionar correctamente los recursos de los cuales dispone, se trata, en primer término, de conservarlos y de darle el uso óptimo para que se puedan satisfacer la mayor cantidad de necesidades. Esta fase también comprende la justa distribución de los servicios públicos. Utilización de los ingresos: Se trata de distribuir los recursos de la manera más racional posible, también de controlar los efectos de esos recursos más allá de la simple asignación de partidas, el estado debe garantizar que la satisfacción de las necesidades públicas sea suficientemente
cubiertas con la disponibilidad de dinero. Adicionalmente debe tratar lo concerniente al gasto para su funcionamiento interno versus el gasto que se destina a la satisfacción de la población.
La Naturaleza Financiera del Estado . Todas estas actividades suponen para el estado una serie de problemas (entendidos como retos) económicos-financieros que debe resolver. Estos problemas, planteados desde el más general hasta en más específico, son: El problema económico del Estado: Las necesidades públicas son ilimitadas y recurrentes, mientras que los recursos públicos son escasos ¿Cómo satisfacer la mayor cantidad posible de necesidades públicas sacrificando la menor cantidad de recursos públicos? El problema Financiero del Estado: Como todo agente económico, el Estado debe procurar la obtención de recursos para satisfacer las necesidades públicas, puesto que, lógicamente, la presentación de servicios públicos implica un costo. El problema fiscal: El gasto público puede ser considerado o medido en términos, mediante la valoración del servicio que presta el estado, mas los gastos de funcionamiento del mismo. Entre el gasto público y los ingresos públicos se plantean tres situaciones posibles: GP = IP: Equilibrio fiscal => Situación ideal deseada. GP< IP: Superávit fiscal => Situación no deseada pero conveniente GP> IP: Déficit Fiscal => Situación no deseada pero inconveniente, pero que se traduce en insatisfacción pública o en el mejor de los casos en endeudamiento público.
Funciones Financieras del Estado : El estado no solo debe encargarse de resolver las necesidades públicas. Es esa no es su única función. Lo que se ha estudiado hasta ahora se corresponde con la función de asignación; pero además de esta función es estado "usa" a la actividad financiera pública con otros fines. Por tanto podemos decir que la gestión financiera pública (Gfp) es una función compleja integrada por funciones más específicas como se muestra a continuación:
Gfp = f ( A + R + D + E ) Las funciones más específicas son:
Asignación: (A) Se corresponde con la provisión de servicios públicos, para satisfacer las necesidades públicas. Regulación: (R) Se corresponde con el correcto uso de los bienes públicos y el diseño de presupuestos. Distribución: (D) Se corresponde con el equitativo, pero justo mecanismo de redistribución del ingreso nacional, que se establece mediante las políticas tributarias y de subsidios. Estabilización: (E) Se corresponde con el control de elementos macroeconómicos, como el empleo, los precios, la producción, entre otros, a través de los efectos de las Finanzas Públicas sobre estos elementos.
Diferencia entre la actividad financiera pública y la actividad economica privada
ACTIVIDAD ECONOMICA PRIVADA
ACTIVIDAD FINANCIERA PÚBLICA
Es estudiada por la Economía
Es estudiada por las Finanzas Públicas
Busca satisfacer necesidades privadas
Busca satisfacer necesidades públicas
El individuo es el actor principal
El estado es el actor principal
Predomina el contratum
Predomina el imperium
Predomina el fin de lucro
Predomina el bienestar común
Obtiene ingresos a través del mercado
Obtiene ingreso de los tributos
Es de derecho privado
Es de derecho público
Es importante el resultado financiero
Es importante la función social
Amolda los gastos a los ingresos
Procura ingresos en función de los gastos
Actúa en el presente o en el futuro próximo
Tiene perennidad en el tiempo con miras al futuro
La Ciencia de la Finanzas Públicas Definiciones La ciencia de las Finanzas Públicas tiene como objeto estudiar la actividad financiera pública o del Estado, es decir, como el Estado obtiene, administra y gasta recursos con la finalidad de satisfacer las necesidades públicas, en otras palabras, estudia el problema financiero del Estado. Musgrave la define como el estudio de... la economía del sector público considerado en la forma en que actúan en un sistema mixto. Su funcionamiento incluye no sola la financiación sino también una fuerte incidencia en el nivel de asignación de los recursos, la distribución de la renta y el nivel de actividad económica" (sic). Edgar Moya presenta varias definiciones clásicas: Flora: El estudio sistemático de las leyes puras, las normas jurídicas y los objetivos prácticos que regulan la actividad mediante la cual el Estado adquiere, administra y emplea medios económicos para satisfacer necesidades colectivas. Duvarger: El estudio de las actividades del Estado en cuanto emplea instrumento o medios financieros. A esta disciplina también se le conoce como: Ciencia de Hacienda Pública, Ciencia Fiscal, Economía Pública, Economía del Sector Público, etc.
Las Finanzas Públicas como Ciencia Social La enciclopedia Microsoft Encarta, define a las ci encias sociales de la si guiente manera: conjunto de disciplinas académicas que estudian el origen y el desarrollo de la sociedad, de las instituciones y de las relaciones e ideas que configuran la vida social. Las ciencias sociales están formadas por la antropología, la arqueología, la sociología, las ciencias políticas, la economía, la geografía, la historia e historiografía, el derecho, la psicología, la criminología la psicología social, entre otras. La Finanzas Públicas, al estudiar una parte de ese "origen y el desarrollo de la sociedad" estudia implícitamente al ser humano, dentro del conglomerado (HOMO SOCIAL) y a este conglomerado como persona (sociedad), no estudia al hombre como un objeto, caso especifico de la anatomía humana en las ciencias biológicas, sino como un sujeto, capaz de relacionarse con sus semejantes, influyendo en el grupo social y siendo influenciada, a su vez, por el mismo. Es este sentido, se puede afirmar que las Finanzas Públicas están significativamente relacionadas con la problemática social de cada país, afectando a los individuos y siendo afectada, recíprocamente, por el comportamiento social de estos. Innegablemente la actividad financiera del Estado, siempre va a generar efectos en los individuos y la sociedad, de manera positiva o negativa.
Relaciones con Otras Disciplinas Las Finanzas Públicas, como materia científica admite una apertura hacia lo transdisciplinar, alimentándose de otras disciplinas complementarias y/o auxiliares y también aportando sus descubrimientos a otras espacios de estudios.
Economía: Es la ciencia madre de las finanzas públicas, por lo tanto brinda a esta los principios fundamentales, métodos y filosofía social. Conforma tambien uno de los campos de estudio de la Economía, específicamente de la teoría macroeconómica del equilibrio.
División Teórica de la Ciencia Económica
Derecho: Rherinfeld, citado por Edgar Moya, define al derecho financiero como "las normas de derecho público" positivo que tiene por objeto la reglamentación de las Finanzas de las actividades públicas (Estado y otros entes públicos con administración propia existentes en el interior de aquel". Política: Se relaciona con esta, porque el desarrollo de los programas de gobierno, cualquiera que sea su orientación, será íntimamente ligado a los medios económicos de que pueda disponer el Estado y a las fuentes de donde los obtendrá, o sea, con los llamados recursos fiscales en sus diversas formas y con el criterio político adoptado para determinar sobre que sectores sociales deben repetirse tales cargas. Administración: Brinda las herramientas de auxilio básico y los principios administrativos para el presupuesto y control de las finanzas públicas. Contabilidad: Proporciona la técnica de organización, registro y análisis cronológicos de la información financiera. Psicología Social: Toma en cuenta las reacciones sociales del conglomerado social ante los cambios en la política fiscal, la diversión a los impuestos y las expectativas de buenos servicios públicos y otras reacciones de la población. Estadística: Le suministra la técnica para el correcto manejo de la información, no solo datos, sino también proyecciones y la correlación entre las variables que intervienen en el acontecer fiscal. Historia: Saber como ha evolucionado la actividad financiera nos permite entender el presente, que es consecuencia del pasado, y así prever el futuro.
TEORÍAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS : El campo teórico que intenta cubrir la ciencia de las Finanzas Públicas es extenso debido a la complejidad progresiva que experimenta la sociedad en su desarrollo evolutivo. Con la finalidad de facilitar el estudio sistemático de esta disciplina, se han creado sub-campos teóricos que pretenden la especialización en diversas áreas.
Campos teóricos de las Finanzas Públicas
Teoría Ingresos Públicos: Es la rama de las finanzas públicas que se encarga de estudiar (conceptos, características, causas del funcionamiento, etapa del proceso, principios, efectos económicos sociales) la recaudación de recursos monetarios por parte del Estado. Teoría del Presupuesto Público: Es la parte de las finanzas públicas que se encarga de señalar la mejor forma de asignar los recursos adecuados. Teoría del Crédito Público: Se encarga de estudiar (concepto, características, causas del funcionamiento, etapa del proceso, principios, efectos económicos sociales) la capacidad de endeudamiento que puede asumir el estado para cubrir las eventualidades deficitarias que pueda experimentar en su intención de satisfacer las necesidades públicas. Teoría de los Gastos Públicos: Es una rama de las Finanzas Públicas que se encarga de estudiar: (concepto, características, causas del funcionamiento, etapa del proceso, principios, efectos económicos sociales) las erogaciones monetaria por cuenta del Estado; los desembolsos que los entes públicos efectúan para financiar los servicios públicos y cumplir los fines que le son propios, transformando así los ingresos públicos en rentas de los proveedores de bienes materiales o de servicios requeridos. En síntesis los efectos del gasto planificado en el p resupuesto. Teoría de las Haciendas Secundarias (Regionales): Explica el manejo y funcionamiento de las haciendas que constituyen los gobiernos de los estados regionales, los municipios y las instituciones autónomas públicas, su relación con la Hacienda Pública Nacional, a través de asignaciones como el situado constitucional, la compensación interterritorial, y asignaciones presupuestarias, y las particularidades de su propia potestad tributaria.
Teoría de la Hacienda Social: Se corresponde con una visión contemporánea de las Finanzas Públicas, donde no trata de perjudicar al individuo, como en el medioevo; sino servirle y de mejorar su entorno económico y social.
ENFOQUES DE FINANZAS PÚBLICAS Desde su emergencia, las Finanzas Públicas han ido evolucionando y su cuerpo doctrinario se ha ido alimentando de nuevas concepciones del fenómeno financiero, es así como en sus inicios su campo se delimitó sólo al problema financiero del estado (enfoque clásico), sin considerar otros efectos (quizás entonces desconocidos) que este fenómeno pudiera generar en la economía. Pero en la medida que estos efectos fueron descubiertos y sistematizados, se fue creando una nueva concepción del fenómeno financiero que incluye aprovechar sus efectos para lograr fines macroeconómicos y sociales (enfoque funcional). Estos enfoques subsisten.
Finanzas Públicas Clásicas: Denominadas así porque sus principales defensores fueron los clásicosliberales ingleses por Adam Smith. Para este tipo de finanzas el Estado no puede utilizar los ingresos públicos para otra finalidad que no sea la de satisfacer necesidades públicas, a través del gasto público, o sea, el fin fiscal. Adicionalmente señalaban que todo servicio público que por razones de mercado, admita cierta rentabilidad debía ser manejada por la empresa privada, sin intervenciones del Estado. Finanzas Públicas Funcionales: También se denominan Finanzas Públicas reguladoras. Aparte del fin fiscal, a este tipo de finanzas se han agregado otros tipos de finanzas que son: Sociales, políticos y económicos; es decir fines extrafiscales. Tiene efectos sobre las intervenciones, el empleo, los precios, la producción, el consumo, el comercio internacional; e inclusive sobre elementos no económicos, tales como la demografía y el urbanismo, consumo del alcohol y tabaco, etc. La aplicación y gestión de acciones bajo este enfoque se denomina Politica Fiscal.
