J o s e p h E . S t i g l i t z
Globalizacija i dvojbe koje izaziva
Joseph E. Stiglitz Globalizacija i dvojbe koje izaziva Naslov izvornika Globalization and Its Discontents Copyright © 2002 by Joseph E. Stiglitz Prevela s engleskoga Tamara Levak Potrebica Urednica Irena Miličić Lektura
Joseph E. Stiglitz
Globalizacija i dvojbe koje izaziva
Mojoj majci i ocu koji su me naučili da marim i razmišljam i Anyi, koja je sve to ujedinila i dodala još mnogo više
Sadržaj
Predgovor Zahvale
9 17
1. Obećanje globalnih institucija
23
2. Prekršena obećanja
43
3. Sloboda izbora?
73
4.
Kriza u istočnoj Aziji
109
5. Tko je izgubio Rusiju?
155
6. Nepošteni zakoni o poštenoj trgovini i druge prevare
189
7. Bolji putovi do tržišta
203
8. Ostali ciljevi MMF-a
219
9. Put u budućnost
239
Bilješke
279
Kazalo
293
Predgovor
G
odine 1993. prekinuo sam sveučilišnu karijeru i pridružio se Vi jeću ekonomskih savjetnika predsjednika Billa Clintona. Nakon mnogo godina istraživanja i poučavanja, bio je to moj prvi velik izlet u svijet donošenja političkih odluka, u svijet politike. Odande sam 1997. prešao u Svjetsku banku gdje sam gotovo tri godine radio kao glavni ekonomist i prvi potpredsjednik, sve do siječnja 2000. godine. Nisam mogao izabrati zanimljivije vrijeme za odlazak u svijet političkih odluka. Bio sam u Bijeloj kući kad je Rusija počela tranziciju iz komunizma, a u Banci sam radio tijekom financijske krize koja je počela 1997. godine u istočnoj Aziji, a poslije se proširila na cijeli svi jet. Oduvijek su me zanimala pitanja gospodarskog razvoja, a ono što sam vidio, radikalno je promijenilo moja stajališta i o globalizaciji i o razvoju. Ovu knjigu napisao sam jer sam, dok sam radio za Svjetsku banku, iz prve ruke vidio poguban učinak globalizacije na zemlje u razvoju, posebice na siromašne stanovnike tih zemalja. Smatram da globalizacija (ukinuće prepreka slobodnoj trgovini i bolja povezanost nacionalnih gospodarstava) može biti snaga koja će donijeti dobro i koja može svima na svijetu omogućiti da se obogate, a posebi-
Kao sveučilišni profesor mnogo sam vremena proveo istražujući i razmatrajući gospodarska i socijalna pitanja kojima sam se bavio ti jekom sedam godina provedenih u Washingtonu. Smatram da je važno probleme razmatrati nepristrano, bez upletanja ideologije i proučiti dokaze prije nego što se odluči u kojem smjeru treba djelovati. Nažalost, premda to i ne iznenađuje, u vrijeme koje sam proveo u Bijeloj kući kao član, a zatim i predsjednik Vijeća ekonomskih savjetnika (tijela koje se sastoji od triju stručnjaka koje odabire predsjednik kako bi izvršnoj vlasti Sjedinjenih Američkih Država davali sav jete o gospodarstvu) i u Svjetskoj banci, vidio sam da se odluke često donose zbog ideoloških i političkih razloga. Zbog toga su donesene mnoge pogrešne odluke koje nisu riješile probleme što su ih trebale riješiti, nego su odgovarale interesima i uvjerenjima ljudi na vlasti. Francuski intelektualac Pierre Bourdieu pisao je da bi se političari trebali više ponašati kao znanstvenici i uključiti se u znanstvenu raspravu, koja bi se temeljila na čvrstim dokazima i činjenicama. Nažalost, prečesto se događa upravo suprotno, pa znanstvenici koji sud jeluju u donošenju političkih odluka bivaju ispolitizirani i počinju iskrivljavati dokaze kako bi odgovarali zamislima ljudi na vlasti. Ako me moja akademska karijera nije pripremila za sve ono što me čekalo u Washingtonu, pripremila me barem u stručnome smislu. Prije dolaska u Bijelu kuću, vrijeme namijenjeno istraživanju i pisanju podijelio sam između apstraktne matematičke ekonomije (radio sam na razvoju grane ekonomije koja je u međuvremenu prozvana ekonomijom informacija) i primijenjenih tema, među kojima su ekonomija javnog sektora, razvoj i monetarna politika. Više od dvadeset pet godina pisao sam o temama kao što su stečajevi, korporativno upravljanje te otvorenost i pristup informacijama (o onome što ekonomisti zovu transparentnost). To su bila ključna pitanja kad je 1997. počela svjetska gospodarska kriza. Gotovo dvadeset godina sudjelovao sam i u raspravama o prelasku s komunističkog na tržišno gospodarstvo. Iskustvo s tranzicijom počeo sam stjecati 1980., kad sam o tome prvi put razgovarao s kineskim vodama, u vrijeme kad se
pije" koja je doživjela strahovit poraz u Rusiji i nekim drugim zemljama bivšega Sovjetskog Saveza. Pitanjima u vezi s razvojem počeo sam se baviti i prije - još u vri jeme kad sam bio na studijskoj godini u Keniji (1969.-1971.), nedugo nakon što je ta zemlja stekla svoju neovisnost godine 1963. Neki od mojih najvažnijih teoretskih radova nadahnuti su onime što sam ondje vidio. Znao sam da je Kenija pred velikim izazovima, ali nadao sam se da će se moći učiniti nešto kako bi se poboljšao život milijardi ljudi koji su ondje i u drugim dijelovima svijeta živjeli u krajnjem siromaštvu. Ekonomija se nekome može učiniti suhoparnom i ezoteričnom znanošću, ali dobra ekonomska politika može promijeniti život tih siromašnih ljudi. Ja smatram da vlade trebaju - i mogu - provoditi ekonomske politike koje njihovim zemljama omogućavaju razvoj, ali i osiguravaju da se dobrobit toga razvoja pravednije raspodijeli. Uzet ću samo jedan primjer: vjerujem u privatizaciju (u prodaju, primjerice, državnih monopola privatnim tvrtkama), ali samo ako im ona pomaže da postanu učinkovitije i ponude niže cijene potrošačima. Veća je vjerojatnost da će se to dogoditi ako na tržištu postoji konkurencija, i to je jedan od razloga zašto podupirem politiku poticanja snažne konkurencije. I u Svjetskoj banci i u Bijeloj kući postojala je bliska veza između odluka za koje sam se zauzimao i mojeg prijašnjeg, uglavnom teoretskog rada na polju ekonomije, kada sam se uglavnom bavio temom tržišta koja ne funkcioniraju savršeno, barem ne onako kako to predviđaju pojednostavljeni modeli koji pretpostavljaju savršenu konkurenciju i savršen protok informacija. Svijetu politike pridonio sam svojim radom na ekonomiji informacija, posebice na asimetričnosti informacija (razlici u informacijama koje imaju, primjerice, radnik i poslodavac, zajmodavac i zajmoprimac, osiguravajuće društvo i osiguranici). Takve asimetrije prisutne su u svim gospodarstvima. Taj moj prijašnji rad bio je temelj realističnijih teorija tržišta rada i financijskih tržišta jer objašnjava, primjerice, zašto postoji nezaposlenost i
stoji stvarna nezaposlenost) ili da nezaposlenost postoji samo zato što su plaće previsoke. Iz toga proizlazi logičan lijek: niže plaće. Zbog bolje analize rada, kapitala i tržišta proizvoda, informacijska je ekonomija omogućila stvaranje makroekonomskih modela koji su dali bolji uvid u nezaposlenost, te objasnili fluktuacije, recesije i depresi je svojstvene kapitalizmu od njegova nastanka. Te teorije snažno utječu na oblikovanje politika, od kojih su neke očite gotovo svakome tko ima veze sa stvarnim svijetom. Tako, primjerice, ako neumjereno povisite kamatne stope, visoko zadužene tvrtke mogu bankrotirati, a to loše utječe na gospodarstvo. Dok sam takva pravila za osmišljavanje politike smatrao očitima, ona su bila suprotna pravilima na kojima je često ustrajao Međunarodni monetarni fond (MMF). Politika MMF-a, djelomice utemeljena na zastarjeloj pretpostavci da tržišta sama po sebi postižu djelotvorne rezultate, ne dopušta poželjne vladine intervencije na tržištu. Takve vladine mjere mogu upravljati gospodarskim rastom i svima donijeti boljitak. U mnogim sporovima koje opisujem na sljedećim stranicama problem su bile zamisli i koncepcije uloge vlade koje iz njih proizlaze. Premda takve ideje imaju važnu ulogu u oblikovanju naputaka za donošenje pojedinih odluka - u vezi s razvojem, upravljanjem krizom i tranzicijom - one su važne i za moja promišljanja o reformi međunarodnih institucija koje bi trebale biti nositelji gospodarskog razvo ja, upravljati krizama i olakšavati gospodarsku tranziciju. Rad na istraživanju informacija posebice mi je skrenuo pozornost na posljedice nedostatka informacija. Bilo mi je drago što je tijekom globalne financijske krize 1997. i 1998. istaknuta važnost transparentnosti, ali rastužilo me licemjerje, jer su te institucije, MMF i američko Ministarstvo financija, i to osobito u istočnoj Aziji, bile među najmanje transparentnim ustanovama koje sam vidio u javnome životu. Zato u raspravi o reformi osobito ističem kako se treba postići veća transparentnost, poboljšati informiranost građana o tome što te institucije
Dolaskom u Washington dobio sam prigodu ne samo da se uvjerim u to kako funkcionira vlada, nego i da iznesem neka stajališta utemeljena na vlastitim istraživanjima. Primjerice, kao predsjedatelj Clintonova Vijeća ekonomskih savjetnika, pokušao sam oblikovati gospodarsku politiku i filozofiju koja odnos vlade i tržišta smatra komplementarnim odnosom u kojemu su vlada i tržište partneri, i koja prihvaća, iako tržište ima ključnu važnost za gospodarstvo, da postoji i važna, premda ograničena uloga vlade. Proučio sam neuspjehe i tržišta i vlade, i nisam bio tako naivan da bih pomislio kako vlada može popraviti svaki tržišni neuspjeh. A nisam bio ni tako blesav da povjerujem kako tržišta sama rješavaju sve društvene probleme. Nejednakost, nezaposlenost, onečišćenost - sve su to bila pitanja u kojima je vlada morala preuzeti važnu ulogu. Radio sam na inici jativi čija je svrha bila "ponovno osmišljavanje vlade" - kako bi postala učinkovitija i imala više razumijevanja. Vidio sam situacije u ko jima vlada nije bila ni jedno ni drugo, vidio sam koliko su reforme teške, ali vidio sam i da je napredak, ma koliko skroman bio, ipak moguć. Kad sam prešao u Svjetsku banku, nadao sam se da ću s tako uravnoteženim stajalištima i poukama koje sam naučio, pristupiti rješavanju mnogo težih problema zemalja u razvoju. U Clintonovoj administraciji uživao sam u političkim raspravama. Neke sam bitke dobio, a neke izgubio. Kao član Predsjednikova kabineta, bio sam u položaju ne samo da promatram rasprave i vidim njihov ishod, nego sam i sâm u njima sudjelovao, osobito u područ jima u vezi s gospodarstvom. Znao sam da su ideje važne, ali važna je i politika, pa je jedan od mojih zadataka bio uvjeriti druge u to da se ne zauzimam samo za dobru ekonomiju, nego i za dobru politiku. No kada sam ušao u međunarodne vode, otkrio sam da ni jedno ni drugo ne prevladava u svijetu oblikovanja politike, posebice u Međunarodnome monetarnom fondu. Odluke su se donosile na temelju neke neobične mješavine ideologije i loše ekonomije, dogmi za koje mi se katkad činilo da jedva prikrivaju posebne interese. Kada bi buknula kriza, MMF bi propisao staromodna, neprimjerena, "stan-
analize posljedica neke druge politike. Uvijek se propisivala samo jedna. Dodatna se rješenja nisu tražila. Otvorene i iskrene rasprave su se zatomljivale - za njih nije bilo mjesta. Ideologija je usmjeravala donošenje odluka, a od zemalja se očekivalo da bez prigovora sli jede naputke MMF-a. Takva su me stajališta užasavala. Ne samo da su često uzrokovala loše rezultate, nego su bila i protudemokratska. U osobnom životu nikad ne bismo slijepo slijedili neku ideju, a da pritom ne potražimo i drugo mišljenje. A zemljama diljem svijeta nalagalo se da čine upravo to. Problemi zemalja u razvoju su veliki, a MMF se često poziva u najgorim situacijama, kad je zemlja suočena s krizom. No rješenja MMF-a doživjela su neuspjeh u jednakom broju slučajeva, ako ne i većem, nego kad su uspjela. Njegovi programi za strukturnu prilagodbu (čija je svrha pomoći zemlji da se prilagodi krizi i trajnijoj nestabilnosti) prouzročili su glad i nerede u mnogim zemljama, a čak i kad rezultati nisu bili tako pogubni, čak i kad su uspjeli navući određeno razdoblje rasta, često su plodovi neravnomjerno odlazili bogatijima, dok su oni na samom dnu katkad padali u još dublje siromaštvo. Mene je zaprepastilo što mnogi vodeći ljudi u MMF-u, i to oni koji su donosili glavne odluke, uopće nisu sumnjali u svoje programe. U programe su sumnjali ljudi u zemljama u razvoju, ali mnogi su se toliko bojali da će izgubiti MMF-ov novac, a time i novac iz drugih izvora, da su svoje dvojbe izražavali iznimno oprezno, i samo privatno. Premda nitko nije bio sretan zbog patnji koje su često pratile MMF-ove programe, unutar Fonda se jednostavno pretpostavljalo da je svaka patnja nužna na bolnom putu tih zemalja prema uspješnom tržišnom gospodarstvu i da će MMF-ove mjere zapravo smanjiti patnje kroz koje bi te zemlje dugoročno morale proći. Nema dvojbe da su određene patnje bile nužne, ali prema mojemu mišljenju, patnja što ju je u zemljama u razvoju prouzročio proces globalizacije i razvoja kojim upravljaju MMF i međunarodne ekonomske organizacije, mnogo je veća nego li je nužno. Antiglobaliza-
u siromašnim zemljama - koji brane licemjerje onih koji se pretvaraju da se zemljama u razvoju pomaže tako što ih se prisiljava da otvore svoja tržišta za robu iz razvijenijih industrijskih zemalja, koje pritom štite vlastita tržišta. Takva politika bogate čini još bogatijima, a siromašne siromašnijima - i sve gnjevnijima. Barbarski napadi 11. rujna 2001. silovito su nas podsjetili da svi živimo na istom planetu. Mi smo globalna zajednica i, kao sve zajednice, moramo poštovati neka pravila kako bismo mogli živjeti zajedno. Ta pravila moraju biti poštena i pravedna, i svi ih moraju takvima smatrati; moraju uzimati u obzir interese siromašnih, jednako kao i moćnih; moraju odražavati minimum osjećaja za pristojnost i soci jalnu pravdu. U današnjemu svijetu ta se pravila moraju uspostaviti demokratskim procesom. Pravila prema kojima rade vladajuća tijela i institucije moraju osigurati da one odgovaraju željama i potrebama svih ljudi na koje utječu politički programi i odluke donesene na udaljenim mjestima. Ova knjiga se temelji na mojim iskustvima. U njoj nema onoliko bilježaka i citata koliko bi ih bilo u znanstvenom članku. Umjesto toga, pokušao sam opisati događaje kojima sam svjedočio i ispričati neke priče koje sam čuo. Ovdje nema ključnih dokaza. Nećete naći čvrstu potvrdu o strašnoj uroti Wall Streeta i MMF-a kojom žele preuzeti svijet. Ja i ne vjerujem da takva urota postoji. Istina je istančanija. Često se krije u tonu glasa, u sastanku iza zatvorenih vrata ili u internom dopisu koji određuje ishod razgovora. Mnogi ljudi koje kritiziram reći će da griješim, a možda će i iznijeti dokaze suprotne mojim pogledima na ono što se dogodilo. Ja mogu samo ponuditi svoje tumačenje onoga što sam vidio. Kad sam došao u Svjetsku banku, namjeravao sam se većinu vremena baviti pitanjima razvoja i problemima zemalja koje pokušavaju prijeći na tržišno gospodarstvo. No, globalna financijska kriza i ras-
zemalja diljem svijeta i razgovarao s tisućama vladinih dužnosnika, ministara financija, guvernera središnjih banaka, sveučilišnih profesora, s ljudima koji se bave razvojem, osobama koje rade u nevladinim organizacijama, bankarima, poslovnim ljudima, studentima, političkim aktivistima i poljoprivrednicima. Posjetio sam islamske gerilce na Mindanau (filipinskom otoku na kojemu pobuna traje već dugo); pješačio sam po Himalaji kako bih vidio udaljene škole u Butanu ili projekt natapanja u jednom selu u Nepalu; vidio sam rezultat seoskih kreditnih shema i programa mobilizacije žena u Bangladešu; a uvjerio sam se i u učinak programa za smanjenje siromaštva u selima u najzabitijim planinskim predjelima Kine. Bio sam svjedok stvaranja povijesti i mnogo sam naučio. Pokušao sam sažeti ono najvažnije iz svega što sam vidio i naučio, te predstaviti to u ovoj knjizi. Nadam se da će moja knjiga potaknuti raspravu koja se neće voditi samo iza zatvorenih vrata vladinih i međunarodnih organizacija, pa čak ni u mnogo otvorenijem ozračju sveučilišta. Oni na čije će živote utjecati odluke o tome kako se upravlja procesom globalizacije, imaju pravo sudjelovati u toj raspravi, a imaju i pravo znati kako su se takve odluke donosile u prošlosti. I na kraju, ova bi knjiga trebala dati više informacija o događajima koji su se zbili u prošlom desetljeću. Više informacija zacijelo će potaknuti bolje odluke, a one će donijeti bolje rezultate. Ako se to bude dogodilo, imat ću osjećaj da sam nešto postigao.
Zahvale
N
epregledan je popis onih kojima mnogo dugujem i bez kojih ovu knjigu ne bih mogao napisati: predsjednik Bill Clinton i direktor Svjetske banke Jim Wolfensohn dali su mi prigodu da služim svo joj zemlji i stanovnicima zemalja u razvoju, a dali su mi i mogućnost kakva se znanstvenicima rijetko pruža, da vidim kako se donose odluke koje utječu na živote svih nas. Zahvalan sam stotinama kolega u Svjetskoj banci i to ne samo na živahnim raspravama koje smo ti jekom godina vodili o pitanjima o kojima u ovoj knjizi govorim, nego i na njihovu iskustvu koje su sa mnom podijelili. Pomogli su mi i u organizaciji mnogobrojnih putovanja na kojima sam stekao jedinstven uvid u događaje u zemljama u razvoju. Teško mi je bilo koga posebno izdvojiti a da nekoga ne zaboravim, no istodobno ne mogu propustiti da zahvalim barem onima s kojima sam blisko surađivao, a među njima su Masood Ahmed, Lucie Albert, Amar Bhattacharya, Francois Bourgignon, Gerard Caprio, Ajay Chhibber, Uri Dadush, Carl Dahlman, Bill Easterly, Giovanni Ferri, Coralie Gevers, Noemi
U Svjetskoj banci želio bih zahvaliti još i Marthi Ainsworth, Myrni Alexander, Shaidi Baidee, Stijnu Claessensu, Paulu Collieru, Kemalu Dervisu, Dennisu de Trayu, Shantu Deravajanu, Ishacu Diwanu, Davidu Dollaru, Marku Dutzu, Alanu Gelbu, Isabeli Guerrero, Cheryl Gray, Robertu Holzmanu, Ishratu Husainu, Gregu Ingramu, Manny Jimenez, Matsu Karlssonu, Dannyju Kaufmanu, Ioannisu Kessidesu, Homiju Kharasu, Aartu Krayu, Sarwaru Lateefu, Dannyju Leipzigeru, Brianu Levyju, Johannesu Linnu, Oey Astri Meesook, Jean-Claudeu Milleronu, Pradeepu Mitri, Mustaphi Nabliju, Gobindu Nankaniju, Johnu Nellisu, Akbaru Normanu, Fayezu Omaru, Johnu Pageu, Guyu Pfeffermannu, Rayu Ristu, Christofu Ruehlu, Jessici Sedon, Marcelu Selowskom, Jean Michelu Severinu, Ibrahimu Shihati, Sergiu Shmuckleru, Andresu Solimanu, Ericu Swansonu, Marilou Uy, Tari Viswanath, Debbie Wetzel, Davidu Wheeleru i Robertu Zaghi. Veoma sam zahvalan i mnogim ljudima u drugim međunarodnim gospodarskim organizacijama s kojima sam raspravljao o brojnim pitanjima o kojima će biti riječi u ovoj knjizi - među njima su: Rubens Ricupero iz UNCTAD-a (UN-ove Konferencije za trgovinu i razvoj); Marc Malloch Brown iz UNDP-a; Enrique Iglesias, Nancy Birdsall i Ricardo Haussman iz Međuameričke banke za razvoj; Jacques de Larosière, bivši direktor Europske banke za obnovu i razvitak; te niz drugih u regionalnim UN-ovim uredima, u Azijskoj i Afričkoj banci
za razvoj. Nakon kolega u Svjetskoj banci, vjerojatno sam najviše surađivao s kolegama u MMF-u, i premda ćete na sljedećim stranicama vidjeti da se često nisam slagao s mnogim njihovim potezima ni kako su ih vukli, mnogo sam naučio od njih i iz dugih rasprava koje smo vodili, a one su mi omogućile i bolje razumijevanje njihova načina razmišljanja. Trebao bih biti jasan: premda sam veoma kritičan, cijenim njihov trud, svjestan sam teških okolnosti u kojima rade i njihove spremnosti da kao privatne osobe mnogo otvorenije i slobodnije razgovaraju nego što to mogu na službenoj razini. Zahvalan sam i mnogim vladinim dužnosnicima u zemljama u raz-
vrijeme kako bismo razgovarali o vizijama njihovih zemalja, te o problemima i frustracijama s kojima su se suočavali. Tijekom tih dugih razgovara često su mi govorili u povjerenju. Mnogi od njih, poput bivšeg premijera Republike Češke Vaclava Klausa, nisu se slagali s većinom mojih stajališta, no u razgovoru s njima mnogo sam naučio. Drugi, poput Andreja Illarionova, koji je trenutačno na mjestu ekonomskog savjetnika predsjednika Putina, i bivšeg potpredsjednika poljske vlade i ministra financija Grzegorza W. Kolodka, premijera Etiopije Melesa Zenawija, ili predsjednika Ugande Yowerija Musevenija, imali su više razumijevanja za mnoga moja stajališta. Neki od ljudi koji rade u međunarodnim gospodarskim organizacijama i koji su mi mnogo pomogli, tražili su da ih ne spominjem i tu ću njihovu želju poštovati. Premda sam većinu vremena proveo u razgovorima s vladinim dužnosnicima, imao sam prigode upoznati i mnoge poslovne ljude koji su mi također ustupili svoje vrijeme i opisivali izazove pred kojima su bili, a dali su mi i svoja tumačenja zbivanja u njihovim zemljama. Iako je teško ikoga izdvojiti, trebao bih spomenuti Howarda Goldena, čiji su opsežni opisi iskustava stečenih u mnogim zemljama bili vrlo korisni. Kao znanstvenik, imao sam i vlastite podatke o zemljama koje sam posjećivao, pa sam događaje mogao sagledati s gledišta koja nisu odražavala "službena stajališta". U pisanju ove knjige mnogo mi je pomogla ta globalna mreža kolega-znanstvenika, jedan od zdravijih oblika globalizacije. Posebice sam zahvalan kolegama sa Stanforda: Larryju Lau, u to doba ravnatelju Centra za azijsko-pacifičku regiju, Masi Aokiju, trenutačno direktoru istraživanja u japanskome Ministarstvu gospodarstva i međunarodne trgovine, te Yingyi Qianu. Zahvalan sam im ne samo na njihovim razmišljanjima o azijskim pitanjima, nego i na tome što su mi otvorili mnoga vrata. Tijekom godina kolege znanstvenici i bivši studenti, među kojima su Jungyoll Yun iz Koreje, Mrinal Datta Chaudhuri iz Indije, K. S. Jomo iz Malezije, Justin Lin iz
na provodio razmišljajući, istražujući i poučavajući. Veoma sam zahvalan instituciji Brookings, sveučilištima Stanfordu i Columbiji - te svojim kolegama i studentima u tim ustanovama - na neprocjenjivim razgovorima o idejama što sam ih iznio u ovoj knjizi, te svojim suradnicima Ann Floriani i Timu Kessleru koji su sa mnom radili na Inicijativi za dijalog o politikama. Inicijativu smo prvotno potaknuli u sklopu sveučilišta Stanforda i Carnegieve zaklade za mir, a sada je na sveučilištu Columbija (www.gsb.edu/ipd). Svrha joj je promidžba informirane demokratske rasprave o alternativnim politikama na kakvu pozivam u ovoj knjizi. Tijekom tog razdoblja novčanu potporu dale su mi i Fordova, MacArthurova i Rockefellerova zaklada, UNDP i Kanadska agencija za međunarodni razvoj. Pišući ovu knjigu uglavnom sam se oslanjao na vlastita iskustva, no njih nisu proširili samo moji kolege, nego i mnogi novinari. Tema ove knjige, za koju se nadam da će imati odjeka, jest važnost slobodna pristupa informacijama: mnogi problemi koje ću opisati pojavljuju se zato što se previše toga događa iza zatvorenih vrata. Oduvi jek sam vjerovao da su aktivni i slobodni mediji ključan mehanizam nadzora zloporabe i da su nužni za funkcioniranje demokracije, a mnogi novinari s kojima sam se redovito sastajao predano su obavljali taj zadatak. Mnogo sam naučio iz naših razgovora i tumačenja događaja oko nas. Ponovno se izvrgavam opasnosti da navedem samo nekolicinu, iako bi priznanje trebao odati mnogima: Chrystia Freeland mnogo mi je pomogla u poglavlju o Rusiji, a Paul Blustein i Mark Clifford dali su mi uistinu vrijedan uvid u stanje u Istočnoj Aziji. Ekonomija je znanost koja nudi mogućnost izbora. Na temelju mnoštva stajališta i informacija o tako složenim i fascinantnim temama poput onih o kojima ovdje pišem, dalo bi se napisati mnogo knjiga. Nažalost, to je i bio moj najveći izazov pri pisanju ove knjige: mnoge stranice koje sam ispisao trebalo je sažeti u mnogo kraću knjigu. Morao sam izbaciti neke ideje i preskočiti neka objašnjenja, premda sam ih smatrao važnima. Naviknuo sam se na dvije vrste pisanja:
koje su katkad bile veoma bolne. Drake McFeely - moj urednik već dvadeset godina - poticao me i podupirao čitavo vrijeme. Sarah Stewart izvrsno je redigirala knjigu, Jim Wade neumorno je radio na sastavljanju konačnog rukopisa, a Eve Lazovitz bila mi je važna potpora u nekoliko ključnih faza. Nadia Roumani već je godinama moja desna ruka. Bez nje ništa ne bi bilo moguće. Sergio Godoy i Monica Fuentes revno su provjeravali činjenice i pronalazili statističke podatke koji su mi trebali. Leah Brooks mnogo mi je pomogla u sastavljanju prvih rukopisa. Niny Khor i Ravi Singh, moji znanstveni asistenti na Stanfordu, mnogo su radili na pretposljednjoj verziji. Ova knjiga temelji se na mnogim znanstvenim radovima, i vlastitim, i onima koje sam napisao s mnogim suautorima, te na radovima mnogih drugih, da ih sve ne navodim. Koristili su mi nebrojeni razgovori s kolegama diljem svijeta. Trebao bih spomenuti profesora Roberta Wadea s londonskog Ekonomskog fakulteta, bivšeg zaposlenika Svjetske banke, koji je pisao ne samo o općim problemima međunarodnih gospodarskih institucija, nego i o određenim temama o kojima se govori u ovoj knjizi, o istočnoj Aziji i Etiopiji. Tranzicija iz komunizma na tržišno gospodarstvo tema je koja posljednjih petnaest godina silno zaokuplja zanimanje ekonomista. Posebice su mi pomogla promišljanja Janosa Kornaija. Trebao bih spomenuti još četiri vodeća znanstvenika: Petera Murrella, Jana Svejnara, Marshalla Goldmana i Gerarda Rolanda. Glavna tema ove knjige je vrijednost otvorene rasprave, a ja sam mnogo naučio iz razgovora i čitanja tekstova onih s čijim se tumačenjima događaja često i ne slažem - to se posebice odnosi na Richarda Layarda, Jeffa Sachsa, Andersa Aslunda i Andreija Shleifera. Mnogo sam naučio i iz razgovora sa znanstvenicima iz zemalja čija su gospodarstva u procesu tranzicije, uključujući Olega Bogomolova i Stanislava Menšikova iz Rusije. Steve Lewis, Peter Eigen i Charles Harvey podijelili su sa mnom svoja iskustva iz Bocvane, a Charles Harvey potanko je komentirao
maštvu iz 2001., pokrenutog dok sam još bio glavni ekonomist Svjetske banke), Avijem Bravermanom (danas rektorom sveučilišta BenGurion, ali dugogodišnjim istraživačem u Svjetskoj banci), Karlom Hoff, Raajem Sahom, Davidom Bevanom, Markom Gersovitzom, Davidom Newberryjem, Jimom Mirrleesom, Amartyom Senom i Davidom Ellermanom, mnogo su utjecali na moja razmišljanja. Posebice sam zahvalan Andyju Weissu na njegovim praktičnim pogledima na probleme tranzicije, na empirijskoj analizi posljedica privatizacije i na širim pogledima na nesavršenost tržišta kapitala. Moji raniji radovi o istočnoj Aziji, koje sam objavio za Svjetsku banku u suradnji s Marilou Uy, a na kojima su između ostalih radili i Howard Pack, Nancy Birdsall, Danny Leipziger i Kevin Murdoch, omogućili su mi uvid u tu regiju i pomogli mi da se nosim s krizom kad je počela. Osobitu zahvalnost dugujem Jasonu Furmanu koji je sa mnom radio i u Bijeloj kući i u Svjetskoj banci, na svem njegovu trudu, a osobito kad je riječ o istočnoj Aziji i kritici washingtonskog konsenzusa. Hvala i Halu Varianu koji mi je predložio naslov. Svatko tko bude čitao knjigu osjetit će utjecaj ideja o nesavršenim informacijama i tržištima, koje su, prema mojem mišljenju, važne za razumijevanje funkcioniranja bilo kojeg tržišnog gospodarstva, a osobito onih u razvoju. Suradnja s Carlom Shapirom, Michaelom Rothschildom, Sandy Grossman, Steveom Salopom i Richardom Arnottom omogućila mi je uvid u probleme nezaposlenosti, manjkavosti tržišta kapitala, ograničenja konkurencije te u važnost - i ograničenja - institucija. I na kraju, uz mene je uvijek Bruce Greenwald - moj suradnik i prijatelj već više od dvadeset i pet godina.
1. POGLAVLJE
Obećanje globalnih institucija
M
eđunarodni birokrati - ti bezlični simboli svjetskoga gospodarskog poretka - posvud su na udaru. Nekoć nezanimljivi sastanci opskurnih tehnokrata koji su raspravljali o prozaičnim temama kao što su povlašteni zajmovi i trgovačke kvote postali su poprišta žestokih uličnih borbi i golemih prosvjeda. Prosvjedi koji su popratili sastanak Svjetske trgovačke organizacije u Seattleu godine 1999. izazvali su šok. Otad je pokret narastao, a gnjev se proširio. Svaki veći sastanak Međunarodnoga monetarnog fonda, Svjetske banke i Svjetske trgovačke organizacije danas je ujedno i poprište sukoba i nemira. Pogibija prosvjednika u Genovi 2001. bila je samo početak mogućih mnogobrojnih žrtava u ratu protiv globalizacije. Neredi i prosvjedi protiv politike i djelovanja institucija koje vode globalizaciju nisu novost. Desetljećima su ljudi u zemljama u razvoju izazivali nerede kad bi se pokazalo da su programi štednje, nametnuti njihovim zemljama, prestrogi, no na njihove se prosvjede Zapad
vladaju ih) i kvote za uvoz banana (ograničenja koje su neke europske zemlje uvele za uvoz banana iz zemalja koje nisu njihove bivše kolonije) bile zanimljive samo uskom krugu ljudi. A danas šesnaestogodišnji klinci koji žive u predgrađu imaju jasna stajališta o ezoteričnim sporazumima poput GATT-a (Općeg sporazuma o carinama i trgovini) i NAFTA-e (Sporazuma o slobodnoj trgovini u Sjevernoj Americi, koji su 1992. potpisali Meksiko, Sjedinjene Američke Države i Kanada, a omogućava slobodan protok robe, usluga i ulaganja ali ne i ljudi - između tih zemalja). Prosvjedi su prouzročili silno preispitivanje savjesti onih na vlasti. Čak su i konzervativni političari poput francuskoga predsjednika Jacquesa Chiraca izrazili zabrinutost zbog toga što globalizacija ne poboljšava živote onih kojima su njezine obećane blagodati najpotrebnije. 1 Gotovo svakome je jasno da je nešto krenulo posve krivo. Gotovo preko noći, globalizacija je postala goruća tema našeg vremena, nešto o čemu se raspravlja na sastancima upravnih odbora, u novinskim uvodnicima i školama diljem svijeta. Zašto je globalizacija - ta sila koja je donijela toliko dobroga - postala tako kontroverzna? Otvaranje prema međunarodnoj trgovini mnogim je zemljama omogućilo znatno brži rast nego što bi ga inače imale. Međunarodna trgovina pomaže gospodarskom razvoju kad se gospodarski rast neke zemlje temelji na njezinu izvozu. Rast koji se temelji na izvozu bio je glavni element industrijske politike koja bi pomogla većem dijelu Azije da se obogati i omogućila bolji život milijunima ljudi koji ondje žive. Zbog globalizacije u mnogim se krajevima svijeta danas živi dulje nego prije i životni je standard viši. Loše plaćena radna mjesta u Nikeu ljudi na Zapadu možda smatraju iskorištavanjem, ali za mnoge stanovnike zemalja u razvoju rad u tvornici je mnogo bolji od ostanka na imanju i rada na rižinim poljima. Globalizacija je smanjila osjećaj izoliranosti u većini zemalja u razvoju, a mnogima u tim zemljama omogućila je pristup znanju kakav prije stotinu godina nisu imali ni najbogatiji u bilo kojoj zemlji. I sami
Taj sporazum, koji je 1997. potpisala 121 zemlja, smanjuje vjerojatnost da će djecu ili druge nevine žrtve osakatiti mine. Sličan, dobro organiziran pritisak javnosti prisilio je međunarodnu zajednicu da otpise dugove nekolicini najsiromašnijih zemalja. Čak i kad globalizacija ima negativne posljedice, njih često prate i pozitivne. Otvaranje tržišta mlijeka na Jamajki za američke proizvode 1992. možda je i nanijelo štetu tamošnjim uzgajivačima krava, ali je siromašnoj djeci omogućilo da dođu do jeftinijeg mlijeka. Nove strane tvrtke mogu nanijeti štetu zaštićenim državnim poduzećima, ali mogu i potaknuti uvođenje novih tehnologija, pristup novim tržištima i stvaranje novih industrija. Strana pomoć, kao još jedan oblik globaliziranoga svijeta, unatoč svim svojim nedostacima pozitivno je djelovala na milijune ljudi, i to često na gotovo nevidljiv način. Gerilci na Filipinima dobili su radna mjesta u zamjenu za položeno oružje u sklopu projekta što ga je financirala Svjetska banka; projekti natapanja udvostručili su dohodak ratara koji su bili među sretnicima koji su dobili vodu; obrazovni projekti omogućili su opismenjivanje u ruralnim područjima, a u nekoliko su zemalja projekti pomogli suzbijanju širenja smrtonosne side. Oni koji napadaju globalizaciju često zanemaruju njezine pozitivne učinke. No argumenti zagovornika globalizacije još su više neuravnoteženi. Za njih globalizacija (koja se obično povezuje s prihvaćanjem pobjedonosnog kapitalizma američkoga stila) jest napredak i zemlje u razvoju moraju je prihvatiti ako žele rasti i djelotvorno suzbijati siromaštvo. Ali mnogim zemljama u razvoju globalizacija nije donijela obećane gospodarske blagodati. Sve veća razlika između onih koji imaju i onih koji nemaju ostavlja sve više ljudi u Trećem svijetu u krajnjem siromaštvu, u uvjetima u kojima žive s manje od jednog dolara na dan. Unatoč učestalim obećanjima danim posljednjeg desetljeća 20. stoljeća da će se siromaštvo smanjiti, stvaran broj siromašnih ljudi narastao je za gotovo 100 mi-
sve dublje u bijedu, budući da se dohodak snižava, a životni standard pada. Teško izboreno poboljšanje očekivane životne dobi, koje se postiglo u nekoliko posljednjih desetljeća, sad se ponovno vraća na staro. Iako je glavni razlog tome pošast side, stanovništvo umire i od siromaštva. Čak i one zemlje koje su prevladale afrički socijalizam i uspjele na vlast dovesti razmjerno poštene vlade, uravnotežiti proračune i zauzdati inflaciju, jednostavno ne uspijevaju privući privatne ulagače. A bez tih ulaganja, zemlje ne mogu ostvariti održiv rast. Kako globalizacija nije uspjela smanjiti siromaštvo, tako nije uspjela niti osigurati stabilnost. Krize koje su buknule u Aziji i Južnoj Americi ugrozile su gospodarstva i stabilnost svih zemalja u razvoju. Postoji bojazan da bi se financijska zaraza mogla proširiti diljem svijeta i da bi kolaps valute s nekog od novih tržišta mogao prouzročiti i slom ostalih. Neko se vrijeme tijekom 1997. i 1998. godine činilo da je azijska kriza prijetnja za sveukupno svjetsko gospodarstvo. Globalizacija i uvođenje tržišnoga gospodarstva nisu izazvali obećane rezultate u Rusiji i u većini ostalih zemalja koje su komunistički sustav zamijenile tržišnim. Zapad je tim zemljama rekao da će im novi gospodarski sustav donijeti nezapamćen napredak. Umjesto toga, novi sustav donio im je nezapamćeno siromaštvo. Za mnoge ljude tržišno gospodarstvo pokazalo se još gorim nego što su njihovi komunistički vođe predviđali. Kontrast između ruske pretvorbe, koju su isplanirale međunarodne gospodarske institucije, i pretvorbe u Kini koju je ta zemlja sama osmislila, ne može biti veći. Dok je 1990. godine kineski bruto domaći proizvod (BDP) iznosio 60% ruskog BDP-a, do kraja desetljeća brojke su bile upravo suprotne. U Rusiji je neviđeno poraslo siromaštvo, a u Kini se broj siromašnih smanjio kao nikada prije. Kritičari globalizacije optužuju zapadne zemlje za licemjerje i u tome imaju pravo. Zapadne zemlje pritisnule su siromašne zemlje da ukinu trgovačke zapreke, zadržavši istodobno vlastite i sprječavajući zemlje u razvoju da izvoze svoje poljoprivredne proizvode čime su
u razvoju, nego su cijenu plaćali i Amerikanci, i kao potrošači koji su prisiljeni plaćati više cijene, i kao porezni obveznici koji izdvajaju milijarde dolara za subvencije. Moja nastojanja prečesto su bila neuspješna. Prevladali su posebni i komercijalni interesi, a kad sam prešao u Svjetsku banku, potpuno sam shvatio kakve je to posljedice imalo za zemlje u razvoju. No čak i kad nije kriv zbog licemjerja, Zapad provodi globalizaciju osiguravajući svoj neravnomjerni udjel u dobrobiti koju ona donosi, i to na štetu zemalja u razvoju. Razvijenije industrijske zemlje odbile su otvoriti svoja tržišta za robu iz zemalja u razvoju (primjerice, zadržavajući svoje kvote za mnoštvo proizvoda, od tekstila do šećera), a istodobno su zahtijevale da te zemlje otvore svoja tržišta za robu iz bogatijih zemalja. Uz to, razvijenije industrijske zemlje nastavile su subvencionirati poljoprivrednu proizvodnju, zbog čega su zemlje u razvoju teško mogle biti konkurentne, a istodobno su ustrajale na tome da zemlje u razvoju ukinu svoje subvencije na industrijske proizvode. Kad pogledamo "uvjete razmjene" (cijene koje razvijene i manje razvijene zemlje dobivaju za svoje proizvode) nakon posljednjeg (osmog) trgovačkog sporazuma iz 1995. godine, neto učinak bio je smanjenje cijena koje dobivaju neke od najsiromašnijih zemalja na svijetu u odnosu prema cijenama koje plaćaju za uvoz.* Zbog toga se u nekima od najsiromašnijih zemlja u svijetu stanje dodatno pogoršalo. Zapadne banke imale su koristi od slabljenja nadzora nad tržištem kapitala u Južnoj Americi i Aziji, ali te su regije pretrpjele gubitke kad se promijenio smjer kretanja spekulativnog novca koji se prije toga u velikim količinama u njih slijevao (to je novac koji ulazi u zemlju i iz nje izlazi, često preko noći, i često znači samo okladu o tome hoće li neka valuta dobiti ili izgubiti na vrijednosti). Naglo otjecanje novca ostavilo je slomljene valute i oslabljene bankarske sustave. Urugvajska runda pregovora osnažila je i prava intelektualnog vlasništva.
Američke i druge zapadne farmaceutske tvrtke nisu mogle spriječiti da farmaceutske tvrtke iz Indije i Brazila "kradu" njihovo intelektualno vlasništvo. Ali te farmaceutske tvrtke u zemljama u razvoju proizvodile su lijekove koji su spašavali živote, a stanovnici tih zemalja mogli su ih kupiti za malen dio cijene po kojoj su ih prodavale zapadne farmaceutske tvrtke. Postoji, dakle, lice i naličje odluka donesenih u urugvajskoj rundi. Dobit zapadnih farmaceutskih tvrtki će narasti. Zagovornici su tvrdili da će ih to snažnije potaknuti da rade na inovacijama, ali veća dobit od prodaje u zemljama u razvoju bila je mala, jer si je vrlo malo ljudi moglo priuštiti lijekove. Zbog toga će očekivani poticaj u najboljem slučaju biti ograničen. Istodobno, tisuće ljudi bile su praktički osuđene na smrt, budući da vlade i pojedinci u zemljama u razvoju više nisu mogli plaćati tako visoke cijene. U slučaju side, međunarodni gnjev bio je toliko snažan da su se farmaceutske tvrtke morale povući i na kraju pristati na niže cijene i prodaju lijekova po cijenama s kraja 2001. godine. Ali problemi zbog kojih se to dogodilo - s obzirom na to da režim intelektualnog vlasništva uspostavljen nakon urugvajskih pregovora nije uravnotežen i da uvelike odražava interese i gledišta proizvođača, a ne potrošača, u razvijenim zemljama ili onima u razvoju - ostaju i dalje. Ne samo u liberalizaciji trgovine nego i u svim drugim oblicima globalizacije i naizgled dobronamjerna nastojanja često su imala suprotan učinak. Kada propadnu projekti koje preporučuje Zapad, koji se osmišljavaju prema uputama savjetnika sa Zapada i koje financira Svjetska banka, ako ne postoji neki oblik oprosta duga, siromašni stanovnici zemalja u razvoju moraju otplaćivati zajmove. Ako dobrobit koju donosi globalizacija nije onolika koliku su na javljivali njezini zagovornici, kao što se to prečesto i dogodilo, cijena plaćena za globalizaciju još je veća, budući da je okoliš uništen, politički proces korumpiran, a brze promjene zemljama nisu dale dovoljno vremena da se kulturološki prilagode. Krize koje su počele go-
Ti problemi nisu novi, ali sve silovitija reakcija diljem svijeta na političke odluke koje upravljaju globalizacijom čini znatnu promjenu. Vapaje siromaha u Africi i u zemljama u razvoju u drugim dijelovima svijeta na Zapadu desetljećima uglavnom nitko nije čuo. Oni koji su radili u zemljama u razvoju znali su da nešto ne valja kad su financijske krize postale sve češće, a broj siromašnih sve veći. Ali ti ljudi nikako nisu mogli promijeniti pravila niti utjecati na međunarodne financijske ustanove koje su propisivale pravila. Oni koji cijene demokratske procese vidjeli su da "uvjetovanost" (uvjeti što ih međunarodne institucije koje pozajmljuju novac nameću kako bi nekome pomogle) potkopava nacionalnu suverenost. No sve dok se nisu po javili prosvjednici, bilo je malo nade da će nastati promjene i nije bilo prostora za izražavanje nezadovoljstva. Neki prosvjednici otišli su predaleko: neki prosvjednici tražili su uvođenje većih protekcionističkih zapreka za zemlje u razvoju, što bi njihovo teško stanje učinilo još gorim. Ali unatoč tim problemima, upravo su sindikalisti, studenti, borci za zaštitu okoliša - dakle, obični građani - koji su hodali ulicama Praga, Seattlea, Washingtona i Genove, uvrstili nužnost reforme na dnevni red razvijenoga svijeta. Prosvjednici na globalizaciju gledaju posve drukčije nego američki ministar financija ili ministri financija i trgovine većine razvijenih industrijskih zemalja. Razlike u njihovim gledištima toliko su velike da se ponekad zapitamo govore li prosvjednici i političari o istoj po javi. Gledaju li iste podatke? Je li vid onih na vlasti toliko zamagljen posebnim i osobitim interesima? Što je taj fenomen globalizacije koji je istodobno tema takvih kritika i takvih pohvala? U svojoj biti to je bliže povezivanje zemalja i naroda svijeta koje je izazvalo golemo smanjenje troškova prijevoza i komunikacija te rušenje umjetnih zapreka za tijek robe, usluga, kapitala, znanja i (nešto manje) ljudi preko granica. Globalizaciju je pratilo stvaranje novih institucija koje su se povezale s već postojećima kako bi radile prekogranično. Na polju međunarodnoga građanskog
prebacuju samo kapital i robu, nego i tehnologiju. Globalizacija je ponovno skrenula pažnju na već etablirane međunarodne međuvladine institucije: Ujedinjene narode, koji pokušavaju održati mir; Međunarodnu organizaciju rada (ILO), osnovanu 1919., koja se diljem svijeta zauzima za "dostojanstven rad"; Svjetsku zdravstvenu organizaciju (WHO), koja osobito radi na poboljšanju zdravstvenih uvjeta u zemljama u razvoju. Mnoge od tih oblika globalizacije, zapravo većinu njih, svi su pozdravili. Nitko ne želi da mu dijete umre ako negdje drugdje u svijetu postoji znanje i lijekovi koji to mogu spriječiti. No uže definirani ekonomski aspekti globalizacije izazivaju polemike, kao i međunarodne institucije koje propisuju pravila, naređuju ili guraju odluke poput liberalizacije tržišta kapitala (ukidanja pravila i propisa u mnogim zemljama u razvoju čija je svrha stabilizirati dotok nepostojanog novca u zemlju i njegovo otjecanje iz nje). Kako bismo razumjeli što je pogrešno, važno je razmotriti tri glavne institucije koje upravljaju globalizacijom: MMF, Svjetsku banku i Svjetsku trgovačku organizaciju (WTO). Uz njih postoji još mnoštvo drugih institucija koje imaju svoju ulogu u sustavu svjetskoga gospodarstva: niz regionalnih banaka, manjih i većih sestara Svjetske banke, te mnogo UN-ovih organizacija, kao što su Program za razvoj Ujedinjenih naroda (UNDP) ili Konferencija za trgovinu i razvoj Ujedinjenih naroda (UNCTAD). Te organizacije često imaju izrazito drukčija stajališta od MMF-a i Svjetske banke. ILO, primjerice, smatra da MMF premalo pozornosti pridaje pravima radnika, a Azijska banka za razvoj zauzima se za "konkurentan pluralizam", prema kojem bi zemlje u razvoju trebale dobiti i alternativna mišljenja o razvojnoj strategiji, uključujući i "azijski model" (u kojem vlada, oslanjajući se na tržište, preuzima aktivnu ulogu u stvaranju, oblikovanju i vođenju tržišta, pa i u promidžbi novih tehnologija, a tvrtke preuzimaju znatnu odgovornost za socijalnu skrb svojih zaposlenika), koji se - prema mišljenju Azijske banke za razvoj - uvelike razlikuje od američkog modela
krize i prijelaz bivših komunističkih zemalja na tržišno gospodarstvo. I MMF i Svjetska banka nastali su u Drugome svjetskom ratu, kao rezultat UN-ove Monetarne i financijske konferencije održane u Bretton Woodsu u New Hampshireu u srpnju 1944. Konferencija je organizirana u sklopu nastojanja da se osigura novac za obnovu Europe nakon razaranja u Drugome svjetskom ratu i da se svijet spasi od budućih financijskih depresija. Pravo ime Svjetske banke (Međunarodna banka za obnovu i razvoj) odražava njezin prvotni zadatak. Posljednji dio naziva (razvoj) dodan je gotovo kao skrivena primisao. U to je vrijeme većina zemalja u razvoju još imala status kolonija, a za sva skromna nastojanja da se postigne gospodarski razvoj odgovornima su se smatrali njihovi europski gospodari. Teži zadatak osiguravanja globalne gospodarske stabilnosti dodi jeljen je MMF-u. Okupljeni u Bretton Woodsu dobro su pamtili globalnu krizu 30-ih godina 20. stoljeća. Prije gotovo 75 godina kapitalizam se suočio s najvećom krizom svih vremena. Velika ekonomska depresija zahvatila je čitav svijet i uzrokovala nezapamćen porast nezaposlenosti. U najgorem trenutku nezaposlena je bila četvrtina radne snage u SAD-u. Britanski ekonomist John Maynard Keynes, poslije jedan od glavnih sudionika konferencije u Bretton Woodsu, dao je za to jednostavno objašnjenje i jednako tako jednostavnu preporuku: nedostatna ukupna potražnja objašnjava ekonomske padove; vladina politika može pomoći poticanju ukupne potražnje. Kada je monetarna politika neučinkovita, vlade bi se mogle osloniti na fiskalnu politiku, i to povećanjem potrošnje ili pak smanjenjem poreza. Iako su modele na kojima se temelji Keynesova analiza neki poslije kritizirali i poboljšavah, objašnjavajući zašto tržišne sile ne djeluju brzo i ne prilagođavaju gospodarstvo do stanja potpune zaposlenosti, njegove temeljne pouke vrijede i danas. Međunarodni monetarni fond dobio je zadatak spriječiti još jednu globalnu depresiju. Trebao je to postići međunarodnim pritiskom kojem će izvrgnuti one zemlje koje nisu činile sve što su trebale kako
Dakle, prema prvotnoj zamisli, MMF se zasnivao na prihvaćanju činjenice da tržišta često ne funkcioniraju dobro i da mogu izazvati golemu nezaposlenost ili ne osigurati dovoljno novca potrebnih za oporavak gospodarstva. MMF je utemeljen na vjerovanju da je potrebno kolektivno djelovanje na globalnoj razini kako bi se postigla ekonomska stabilnost, baš kao što su Ujedinjeni narodi utemeljeni na vjerovanju da je potrebno kolektivno djelovanje na globalnoj razini radi očuvanja političke stabilnosti. MMF je javna institucija, uspostavljena novcem poreznih obveznika iz cijeloga svijeta. Važno je toga se prisjetiti, jer Fond ne odgovara izravno ni građanima koji ga financiraju, ni onima na čije živote utječe. Umjesto toga, MMF odgovara ministrima financija i središnjim bankama svjetskih vlada. One ga nadziru uz pomoć složenog sustava glasovanja što se uglavnom temelji na gospodarskoj moći koju su pojedine zemlje imale na kraju Drugoga svjetskog rata. Od tada su napravljene neke manje prilagodbe, ali i dalje svime upravljaju najrazvijenije zemlje, a samo jedna od njih, Sjedinjene Američke Države, ima pravo veta. (U tom smislu Fond je sličan UN-u u kojem povijesni anakronizam određuje tko ima pravo veta - zemlje pobjednice iz Drugoga svjetskog rata - ali ondje pravo veta barem ima pet zemalja.) Tijekom vremena od svojeg osnutka MMF se znatno promijenio. Iako je utemeljen na vjerovanju da tržišta često loše funkcioniraju, danas MMF zastupa ideju prevlasti tržišta s ideološkim žarom. Iako je utemeljen na tezi da zemlje treba izvrgnuti međunarodnom pritisku kako bi provodile politiku širenja gospodarstva - tj. povećale potrošnju, smanjile poreze ili snizile kamatne stope i tako potaknule gospodarstvo - danas MMF odobrava novac samo ako zemlje prihvate politiku smanjenja deficita, povećanja poreza ili podizanja kamatnih stopa koja smanjuje gospodarstvo. Keynes bi se okrenuo u grobu da vidi što se dogodilo s njegovim djetetom. Najdramatičnija promjena u tim institucijama dogodila se 80-ih godina 20. stoljeća, kada su Ronald Reagan i Margaret Thatcher po
Ministri financija u siromašnim zemljama bili su spremni obratiti se kako bi dobili sredstva, ako je to bilo potrebno, premda je velika većina vladinih dužnosnika, a i stanovnika tih zemalja, često bila sumnjičava. Početkom 80-ih godina provedena je čistka u odjelu za istraživanja Svjetske banke koji je upravljao razmišljanjima i smjerom u kojem je Banka išla. Jedan od najuglednijih razvojnih ekonomista u SAD-u, Hollis Chenery, profesor na sveučilištu Harvard koji je dao velik doprinos istraživanju ekonomije razvoja i drugih područja, bio je čovjek od povjerenja Roberta McNamare i njegov savjetnik. McNamara je imenovan predsjednikom Svjetske banke 1968. godine. Dirnut siromaštvom koje je vidio diljem Trećega svijeta, McNamara je kao cilj djelovanja Banke odredio borbu protiv siromaštva, a Chenery je okupio vrhunske ekonomiste iz cijeloga svijeta koji će s njim raditi. Ali 1981. došao je novi predsjednik William Clausen i nova glavna ekonomistica Ann Krueger, međunarodna stručnjakinja za trgovinu, najpoznatija po "traganju za rentom" - istraživanju kako se posebni interesi koriste carinama i drugim protekcionističkim mjerama da bi povećali svoj prihod na štetu drugih. I dok su se Chenery i njegov tim usredotočavali na pitanje kako to da su tržišta u zemljama u razvoju neuspješna i što bi vlade mogle učiniti da poboljšaju tržišta i smanje siromaštvo, Kruegerova je smatrala da upravo vlade čine problem. Slobodna tržišta bila su rješenje za sve nevolje zemalja u razvoju. Zbog nove ideološke gorljivosti otišli su mnogi vrsni ekonomisti koje je Chenery bio okupio. Iako su temeljni zadaci tih dviju institucija i dalje bili različiti, u to su se doba njihove aktivnosti počele sve više isprepletati. 80-ih godina Banka je osim zajmova za pojedine projekte (kao što su gradnja cesta i brana) počela davati veću potporu u obliku zajmova za strukturnu prilagodbu. No to bi se dogodilo tek nakon što bi MMF odobrio takvu vrstu pomoći, a osim toga, MMF je zemlji nametao i svoje uvjete. MMF bi se trebao usredotočiti na krize, ali zemljama u razvoju pomoć je trebala stalno, pa je ta novčarska ustanova postala stal-
me krize su se proširile pa su čak i MMF-ove duboke škrinje s blagom postale nedostatne. Zato je pozvana i Svjetska banka kako bi dala desetke milijardi dolara kao pomoć za hitne slučajeve, ali isključivo kao mlađi partner i prema smjernicama koje je određivao MMF. Podjela rada u načelu postoji. MMF bi se u svojem radu s nekom zemljom trebao ograničiti na makroekonomska pitanja: na vladin proračunski manjak, monetarnu politiku, inflaciju, deficit trgovačke bilance, strane zajmove. Svjetska banka trebala bi biti nadležna za strukturna pitanja: na što pojedina vlada troši novac, kakve su financijske institucije, tržište rada, trgovačka politika. Ali MMF je zauzeo imperijalističko stajalište: budući da gotovo sva strukturna pitanja mogu utjecati na ukupne gospodarske rezultate, pa tako i na vladin proračun ili na trgovački deficit, smatrao je da gotovo sve pripada njegovu djelokrugu. Fond je često bio nestrpljiv zbog rasprava u Svjetskoj banci u kojoj su se, čak i u godinama kad je ideologija slobodnog tržišta suvereno vladala, često vodile rasprave o tome koja bi politika najbolje odgovarala uvjetima u pojedinoj zemlji. MMF je znao sve odgovore (više-manje jednake za sve zemlje) i nije mislio da su takve rasprave potrebne. Stoga je smatrao da Fond, dok Svjetska banka raspravlja o tome što bi trebalo učiniti, treba popuniti prazninu i davati odgovore. Te dvije institucije mogle su zemljama dati različite poglede na neke izazove koje donose razvoj i tranzicija, i tako su mogle učvrstiti demokratski proces. Ali objema je upravljala kolektivna volja G-7 (vlada sedam najvažnijih razvijenih industrijskih zemalja*), osobito njihovih ministara financija, koji nipošto nisu željeli živahnu demokratsku raspravu o alternativnim strategijama. Pola stoljeća nakon njegova osnutka jasno je da MMF nije ispunio svoju zadaću. Nije učinio ono što je trebao učiniti - novčano pomoći zemljama koje se suoče s gospodarskim padom kako bi im omogućio oporavak do razine gotovo pune zaposlenosti. Unatoč tome što
cesima, i unatoč nastojanjima MMF-a u proteklih 25 godina, krize diljem svijeta javljaju se sve češće, a izuzmemo li Veliku depresiju, i sve su dublje. Prema nekim procjenama, gotovo je stotinu zemalja u kriznom stanju. 3 Što je još gore, mnoge odluke koje je nametao MMF, a osobito prijevremena liberalizacija tržišta kapitala, pridonijele su globalnoj nestabilnosti. A kad bi zemlja već bila u krizi, MMF-ova sredstva i programi nisu uspijevali stabilizirati stanje i često su ga dodatno pogoršali, osobito u siromašnim državama. MMF nije ispunio svoju prvotnu zadaću promidžbe globalne stabilnosti, a jednako tako nije bio uspješan u novim zadacima koje je preuzimao, poput vođenja pretvorbe komunističkih zemalja u tržišno gospodarstvo. Sporazum iz Bretton Woodsa predvidio je osnutak treće međunarodne gospodarske organizacije (Svjetske trgovačke organizacije) koja bi upravljala međunarodnim trgovačkim odnosima, na sličan način na koji je MMF trebao upravljati međunarodnim financijskim odnosima. Trgovačke politike koje se temelje na podizanju carina kako bi se održalo vlastito gospodarstvo, a na štetu susjeda, smatrane su glavnim krivcem za širenje i dubinu gospodarske depresije. Trebalo je osnovati međunarodnu organizaciju koja će spriječiti da se takvo što ne ponovi, ali i poticati slobodan protok robe i usluga. Iako je Opći sporazum o carinama i trgovini (GATT) uspio znatno sniziti carinske stope, konačan sporazum bilo je teško postići. Svjetska trgovačka organizacija (WTO) osnovana je tek 1995. godine, 50 godina nakon završetka rata i 70 godina nakon Velike depresije. Ali WTO se uvelike razlikuje od ostalih dviju organizacija. Sam WTO ne propisuje pravila, nego osigurava mjesto za održavanje trgovačkih pregovora i osigurava provedbu sporazuma. Zamisli i namjere na kojima su utemeljene međunarodne gospodarske institucije bile su dobre, ali tijekom godina te su se organizacije razvile u nešto posve drugo. Keynesijanska orijentacija MMF-a koja je isticala propuste tržišta i ulogu vlade u stvaranju novih radnih mjesta zamijenjena je 80-ih godina mantrom o slobodnom tržiš-
Mnoge zamisli sadržane u washingtonskom konsenzusu nastale su kao reakcija na probleme u Južnoj Americi u kojoj su vlade dopustile da im proračuni izmaknu nadzoru, a labava monetarna politika izazvala je neobuzdanu inflaciju. Nagli rast u nekim zemljama u toj regiji, nastao u desetljećima nakon Drugoga svjetskog rata, nije se uspio održati i to navodno zato što se država previše miješala u gospodarstvo. Ideje koje su bile osmišljene za rješavanje specifičnih problema Južne Amerike, a o kojima ću u nastavku knjige nešto više reći, poslije su proglašene primjenjivima na zemlje u cijelom svijetu. Liberalizacija tržišta kapitala ubrzana je unatoč tome što ne postoje dokazi da ona potiče gospodarski rast. U nekim drugim slučajevima, gospodarska politika koja se temelji na washingtonskom sporazumu uvedena je u zemlje u razvoju, a nije bila prikladna za zemlje u ranoj fazi razvoja ili tranzicije. Navest ću samo nekoliko primjera. Najviše razvijenih industrijskih zemalja, uključujući SAD i Japan, izgradile su svoja gospodarstva mudro i selektivno štiteći određene industrijske grane sve dok one nisu postale dovoljno jake da mogu izdržati inozemnu konkurenciju. Iako se opći protekcionizam u mnogo slučajeva nije pokazao uspješnim u zemljama koje su ga iskušale, uspješna nije bila ni brza liberalizacija trgovine. Prisiljavanje zemalja u razvoju da se otvore prema uvoznim proizvodima, koji će se natjecati s nekima od domaćih proizvodnih grana koje su vrlo osjetljive na konkurenciju mnogo snažnije industrijske proizvodnje u drugim zemljama, može uzrokovati katastrofalne socijalne i gospodarske posljedice. Siromašni poljoprivrednici u zemljama u razvoju jednostavno se nisu mogli natjecati s robom proizvedenom uz velike subvencije u Europi i Americi. Na taj su način radna mjesta sustavno uništavana prije nego što su industrijski i poljoprivredni sektori zemalja mogli učvrstiti stara i stvoriti nova radna mjesta. Što je još gore, inzistiranje MMF-a na tome da zemlje u razvoju zadrže strogu monetarnu politiku izazvalo je tako visoke kamatne stope koje bi onemogućile otvaranje novih radnih mjesta i u najboljim okolnostima. A budući da je liberalizacija počela prije nego
Drugi su primjer mehanizmi nadzora kapitala. Europske zemlje zabranjivale su slobodan protok kapitala sve do 70-ih godina. Neki će možda reći kako nije pravedno tvrditi da se zemlje u razvoju, čiji bankarski sustavi jedva funkcioniraju, izvrgavaju opasnosti otvarajući svoja tržišta. Međutim, ako zanemarimo koncept pravednosti, riječ je o lošoj ekonomskoj odluci: priljev spekulativnog novca u zemlju i njegov odljev iz nje, što se često događa nakon liberalizacije tržišta kapitala, za sobom ostavlja pustoš. Male zemlje u razvoju su poput malih brodica. Brza liberalizacija tržišta kapitala, provedena na način na koji to čini MMF, dovela je do toga da su krenule na putovanje po valovitom moru prije nego što su im zakrpane rupe na trupu, prije nego što je kapetan prošao izobrazbu i prije nego što su na brodice utovareni pojasovi za spašavanje. I u najpovoljnijim okolnostima postojala je velika vjerojatnost da će se prevrnuti kad ih veliki val udari u bok. Primjena pogrešnih ekonomskih teorija ne bi bila tako velik problem da kraj prvog kolonijalizma a zatim i komunizma nije MMF-u i Svjetskoj banci dao prigodu da uvelike prošire svoje prvotne mandate i polja djelovanja. Danas su te institucije vodeći čimbenici svjetskoga gospodarstva. Njihove ekonomske upute ne slijede samo zemlje koje traže njihovu pomoć, nego i one zemlje koje traže njihov "pristanak" kako bi imale bolji pristup međunarodnom tržištu kapitala. A te upute često odražavaju njihovu ideologiju i teoriju slobodnog tržišta. Mnoge je ljude to dovelo do siromaštva, a mnoge zemlje do soci jalnog i političkog kaosa. M M F je griješio u svim područjima kojima se bavio: u razvoju, upravljanju krizama i u zemljama koje s komunizma prelaze na kapitalizam. Programi strukturne prilagodbe nisu stvorili održiv rast, pa čak ni u zemljama koje su se držale propisanih restrikcija, poput Bolivije. U mnogim je zemljama pretjerana štedljivost ugušila rast. Uspješni gospodarski programi zahtijevaju da se vrlo pažljivo odredi slijed (poredak prema kojem će se reforme provoditi) i brzina reformi. Ako se, primjerice, tržišta prebrzo otvore za
krize 1997., politika MMF-a pogoršala je krizu u Indoneziji i Tajlandu. Reforma koja je trebala stvoriti slobodna tržišta u Južnoj Americi bila je uspješna u jednom ili dva slučaja - obično se navodi primjer Čilea - ali preostali dio kontinenta još mora nadoknaditi izgubljeno desetljeće rasta nakon što ih je nazovimo uspješno spasio MMF početkom 80-ih godina. U mnogim zemljama stopa nezaposlenosti i danas je visoka (u Argentini je, primjerice, to dvoznamenkasta brojka još od 1995.), iako je inflacija snižena. Argentinski slom godine 2001. najnoviji je u nizu neuspjeha posljednjih nekoliko godina. Budući da je nezaposlenost u toj zemlji visoka već gotovo sedam godina, uopće ne začuđuje što su građani pokrenuli pobunu - čudno je samo što su u tišini toliko dugo trpjeli. Čak i u onim zemljama koje su postigle određen ograničeni rast, koristi od toga imali su dobrostojeći, a osobito jako dobrostojeći (najbogatijih 10 posto). Stopa siromaštva ostala je visoka, a u nekim slučajevima prihod onih na dnu još se smanjio. U osnovi problema MMF-a i drugih međunarodnih gospodarskih institucija stoji upravljanje: tko odlučuje o tome što te institucije trebaju činiti. U njima vodeću riječ imaju najbogatije industrijske zemlje, ali i poslovni i financijski interesi u tim zemljama, pa njihova politika odražava te interese. Odabir čelnih ljudi tih institucija simbolizira njihov problem i često pridonosi njihovu lošem radu. Iako se gotovo sve aktivnosti MMF-a i Svjetske banke danas provode u zemljama u razvoju (u svakom slučaju svi njihovi zajmovi odlaze onamo), na njihovu čelu su predstavnici industrijskih zemalja. (Zbog običaja ili prešutnog sporazuma čelnik MMF-a je uvijek Europljanin, a Svjetske banke Amerikanac.) Bira ih se iza zatvorenih vrata i nikad se nije smatralo da je preduvjet za obnašanje tih dužnosti bilo kakvo iskustvo u zemljama u razvoju. Te institucije ne predstavljaju zemlje kojima služe. Problem je i to tko govori u ime zemlje. U MMF-u to su ministri financija i guverneri središnjih banaka. U WTO-u, zemlje predstav-
mora natjecati s novim uvozom. Te grupacije, dakako, žele zadržati što više trgovačkih zapreka i dobiti sve subvencije na koje uspiju nagovoriti parlament. Činjenica da trgovačke zapreke uzrokuju povećanje cijena koje potrošači plaćaju ili da subvencije znače opterećenje za porezne obveznike njih zabrinjava manje nego dobit koju ostvaruju proizvođači. A još ih manje zabrinjavaju pitanja zaštite radnika i okoliša i na njih gledaju tek kao na zapreku koju trebaju svladati. Ministri financija i guverneri središnjih banaka obično su blisko povezani s financijskim svijetom. Dolaze iz financijskih tvrtki, a nakon što im istekne mandat, onamo će se i vratiti. Robert Rubin, koji je bio ministar financija tijekom većeg dijela razdoblja o kojem govorim u ovoj knjizi, došao je iz najveće investicijske banke Goldman Sachs, a vratio se u tvrtku Citigroup koja nadzire najveću komercijalnu banku Citibank. Stan Fischer, drugi čovjek u MMF-u za vrijeme istog razdoblja, otišao je iz Fonda ravno u Citigroup. Ti ljudi svijet vide očima financijske zajednice. Odluke bilo koje institucije odražavaju gledišta i interese ljudi koji ih donose. Ne iznenađuje stoga, što ćete vidjeti u mnogim primjerima na ovim stranicama, da su odluke međunarodnih gospodarskih institucija prečesto u bliskoj vezi s poslovnim i financijskim interesima osoba iz razvijenih industrijskih zemalja. Za seljake u zemljama u razvoju koji moraju naporno raditi kako bi otplatili dugove svojih zemalja MMF-u ili za poslovne ljude koji trpe više stope poreza na dodatnu vrijednost što ih nameće MMF, trenutačni sustav u kojem žive, a kojim MMF upravlja jest onaj u ko jem nemaju svojih predstavnika u tijelu koje im određuje poreze. Razočaranost u međunarodni sustav globalizacije pod okriljem MMF-a sve više raste, dok siromašni u Indoneziji, Maroku ili Papui Novoj Gvineji gube subvencije za gorivo i hranu, a na Tajlandu raste broj oboljelih od side zbog manjeg izdvajanja za zdravstvo prema nalogu MMF-a. Istodobno se obitelji u mnogim zemljama u razvoju, koje moraju plaćati za obrazovanje svoje djece u sklopu takozvanih programa oporavka, odlučuju na bolan korak i svoje kćeri ne šalju u školu.
vladine dužnosnike i ekonomiste diljem svijeta da razmisle o drugim mogućnostima osim washingtonskog konsenzusa kao jedinog i pravog načina ostvarivanja rasta i razvoja. I običnim građanima, ali i onima koji donose odluke, i to u zemljama u razvoju i u razvijenim zemljama, sve je jasnije da današnja globalizacija nije ostvarila ono što su njezini zagovornici obećavali, ono što bi mogla i trebala postići. U nekim slučajevima globalizacija nije dovela ni do rasta, a ondje gdje je rast postignut, njegovu dobrobit ne osjećaju svi. Učinak odluka koje je zacrtao washingtonski konsenzus prečesto je donio korist samo malobrojnima, a na štetu mnoštva; dobrostojećima, a na štetu siromašnih. Često su poslovni interesi i vrijednosti potisnuli u drugi plan brigu za okoliš, demokraciju, ljudska prava i socijalnu pravdu. Globalizacija sama po sebi nije ni dobra ni loša. Ona ima moć donijeti mnogo dobra, a u zemljama istočne Azije, koje su prihvatile globalizaciju pod vlastitim uvjetima i brzinom koja je njima odgovarala, ostvarena je golema dobrobit, unatoč zastoju prouzročenom krizom 1997. godine. Ali u najvećem dijelu svijeta takvi se rezultati nisu ostvarili. Za mnoge ljude globalizacija se više može opisati kao potpuna katastrofa. Iskustvo Sjedinjenih Američkih Država iz 19. stoljeća dobra je usporedba s današnjom globalizacijom - a razlike će nam pomoći da slikovito prikažemo uspjehe iz prošlosti i sadašnje neuspjehe. U to doba, kad su pale cijene prijevoza i komunikacije i kad su se proširila lokalna tržišta, oblikovala su se nova nacionalna gospodarstva. Njihovu uspostavu popratila je pojava nacionalnih tvrtki koje su poslovale u cijeloj državi. Ali tržišta nisu bila prepuštena sama sebi, da se razvijaju kako hoće. Vlada je imala ključnu ulogu u oblikovanju gospodarskog razvoja. Američka vlada dobila je velike ovlasti za djelovanje u gospodarstvu budući da su sudovi široko tumačili ustavnu odredbu koja omogućava saveznoj vladi da regulira trgovinu među pojedinim saveznim državama. Savezna vlada počela je regulirati financijski sustav, odredila je minimalne nadnice i radne uvjete, a na
poticala neke druge grane, poput poljoprivrede. Ne samo da je pomagala da se osnuju sveučilišta radi istraživanja, nego je organizirala i savjetodavnu službu koja je poučavala poljoprivrednike novim tehnologijama. Savezna vlada imala je ključnu ulogu u promicanju rasta u Americi. Iako se nije uključila u provođenje aktivne politike redistribucije, ipak je imala programe čije je rezultate osjećao širok sloj stanovništva - ne samo oni koji su usavršavali svoja znanja i poboljšavali produktivnost poljoprivredne proizvodnje, nego su darovanim državnim zemljištem svi Amerikanci dobili minimalnu prigodu. Danas cijene prijevoza i komunikacije i dalje padaju, a smanjuju se i umjetne zapreke protoku robe, usluga i kapitala (iako i dalje postoje ozbiljne zapreke za slobodni protok radne snage). Danas imamo proces "globalizacije" sličan prijašnjim procesima koji su izazvali stvaranje nacionalnih gospodarstava. Nažalost, nemamo svjetsku vladu koja bi za svoje postupke odgovarala stanovnicima svih zemalja i nadzirala globalizaciju na način sličan na koji su nacionalne vlade vodile proces nacionalizacije. Umjesto toga, imamo sustav koji bismo mogli nazvati globalnim vladanjem bez globalne vlade. U tom sustavu glavnu riječ vodi nekolicina institucija (Svjetska banka, MMF, WTO) i nekolicina sudionika (ministri financija i trgovine, blisko povezani s određenim financijskim i poslovnim interesima), a glas mnogih na koje njihove odluke utječu gotovo se i ne čuje. Vrijeme je da se promi jene pravila koja određuju međunarodni gospodarski poredak i da se još jedanput promisli o tome kako se donose odluke na međunarodnoj razini (i u čijem interesu!), te da se manje naglašava ideologija, a više ono što daje dobre rezultate. Iznimno je važno da se uspješan razvoj, kakav je doživjela istočna Azija, ostvari i u drugim dijelovima svijeta. Nastavi li se globalna nestabilnost, ona će izazvati goleme troškove. Globalizacija se može izmijeniti, a kad se to dogodi, kad se njome bude odgovarajuće i pravedno upravljalo, tako da sve zemlje sudjeluju u oblikovanju odluka koje na njih utječu, onda će biti moguće stvoriti novo globalno gospodarstvo u kojem će rast biti lakše održiv, manje nepostojan i u kojem će se plodovi toga rasta ravno-
2. POGLAVLJE
Prekršena
obećanja
K
ad sam 13. veljače 1997. prvi put došao na posao kao glavni ekonomist i viši potpredsjednik Svjetske banke, ušao sam u divovsku, modernu, svjetlucavu zgradu glavnog sjedišta u 19. ulici u Washingtonu i prvo što sam opazio bio je slogan te institucije: Naš san je svijet bez siromaštva. U središtu dvorišta oko kojeg se uzdiže trinaest katova stoji kip dječaka koji vodi slijepog starca, u spomen na iskorjenjivanje onkocerkoze. Prije nego što su Svjetska banka, Svjetska zdravstvena organizacija i druge institucije ujedinile svoje snage, tisuće stanovnika Afrike svake su godine gubile vid zbog te bolesti koju je moguće spriječiti. S druge strane ulice stoji još jedan svjetlucavi spomenik javnom bogatstvu: sjedište Međunarodnoga monetarnog fonda. Unutar zgrade je mramorno dvorište ukrašeno bogatim raslinjem, što ministre financija koji dolaze iz različitih zemalja svijeta podsjeća da je tu središte bogatstva i moći. Te dvije institucije, koje ljudi često i ne razlikuju, imaju mnogobrojna oprečna obilježja koja ističu razlike u njihovim kulturama, stilu rada i cilju koji nastoje ostvariti: jedna predano nastoji iskorijeniti si-
nika", čije su ovlasti ograničene. MMF svojim programima obično upravlja iz Washingtona, a oblikuju ih djelatnici MMF-a koji se tijekom kratkih misija zadubljuju u brojke u ministarstvima financija i središnjim bankama, dok odsjedaju u udobnim hotelima s pet zvjezdica smještenim u prijestolnicama. Ta razlika nije samo simbolična. Čovjek ne može upoznati niti zavoljeti neku zemlju ako ne razgleda njezinu prirodu. Nezaposlenost se ne bi smjela promatrati samo kao statistička kategorija, kao gospodarsko "prebrojavanje" ni kao broj slučajnih žrtvi u borbi protiv inflacije ili u nastojanju da se vrati dug zapadnim bankama. Nezaposlenost su ljudi koji imaju obitelji na čije živote utječe - a katkad ih i uništava - gospodarska politika koju su predložili stranci, a u slučaju MMF-a, stranci je i provode. U suvremenom high-tech ratovanju nema tjelesnog dodira. Ispuštanje bombi s visine od 15.000 metara omogućava onome tko to čini da ne "osjeti" što čini. I suvremeno upravljanje gospodarstvom provodi se slično. Iz luksuznog hotela čovjek može bešćutno nametati odluke o kojima bi dva puta promislio kad bi poznavao ljude čije će živote tim odlukama uništiti. Statistički podaci potvrđuju ono što u selima u Africi, Nepalu, Etiopiji ili na Mindanau vide samo ljudi koji putuju i po područjima izvan glavnoga grada: jaz između siromašnih i bogatih raste, a narastao je čak i broj ljudi koji žive u potpunom siromaštvu, s manje od jednog američkog dolara na dan. I u područjima u kojima je onkocerkoza iskorijenjena, siromaštvo se održalo, unatoč svim dobrim namjerama i obećanjima koja su razvijene zemlje dale zemljama u razvoju, mahom svojim bivšim kolonijama. Mentalitet se ne može promijeniti preko noći, a to vrijedi jednako i za razvijene zemlje kao i za one u razvoju. To što su zemlje u razvoju stekle slobodu (najčešće nakon gotovo nikakvih priprema za samostalno postojanje), nije promijenilo stajališta njihovih bivših kolonizatora koji su i dalje smatrali da oni sve znaju najbolje. Koloni jalni mentalitet to "breme bijelog čovjeka" održao se i dalje zajed-
festnom sudbinom", koliko zbog hladnoga rata tijekom kojeg su demokratska načela bila zanemarena zbog sveobuhvatne borbe protiv komunizma. Večer prije nego što sam počeo raditi u Svjetskoj banci, održao sam posljednju konferenciju za novinstvo kao predsjedatelj Vijeća ekonomskih savjetnika predsjednika SAD-a. Budući da je domaće gospodarstvo uvelike bilo pod nadzorom, smatrao sam da je sada najveći izazov za ekonomiste rastući problem siromaštva u svijetu. Što možemo učiniti za milijardu i 200 milijuna ljudi diljem svijeta koji žive s manje od jednog američkog dolara na dan, ili za 2 milijarde i 800 milijuna ljudi koji žive s manje od 2 dolara na dan - a to je više od 45 posto stanovnika svijeta? Kako ja mogu pridonijeti ostvarenju sna o svijetu bez siromaštva? Kako mogu početi ostvarivati skromniji san o svijetu s manje siromaštva? Smatrao sam da imam trostruki zadatak: da trebam promisliti koje bi strategije mogle biti najučinkovitije za promicanje rasta i smanjenje siromaštva, surađivati s vladama zemalja u razvoju kako bismo te strategije i proveli, te napraviti sve što mogu u zemljama u razvoju kako bi se unaprijedili interesi i brige nerazvijenog svijeta, bilo da treba pogurati otvaranje njihovih tržišta ili im pružiti djelotvorniju pomoć. Znao sam da su to teški zadaci, ali nikad nisam niti sanjao da je jedna od najvećih prepreka s kojom se suočavaju zemlje u razvoju umjetna, posve nepotrebna, i da je s druge strane ulice, u "sestrinskoj" instituciji MMF-u. Očekivao sam da u međunarodnim financijskim institucijama i u vladama koje ih podupiru nisu svi predani cilju iskorjenjivanja siromaštva, ali mislio sam da se u njima vodi otvorena rasprava o strategijama, osobito o onim strategijama koje su se u mnogim područjima pokazale jalovima i iznevjerile siromašne. U tome sam se prevario.
Etiopija i borba između politike moći i siromaštva
uronio u zapanjujući svijet politike i matematike MMF-a. Godišnji dohodak u Etiopiji iznosio je 110 američkih dolara po stanovniku, a zemlja je pretrpjela dugotrajna sušna razdoblja i glad zbog koje je umrlo dva milijuna ljudi. Sastao sam se s premijerom Melesom Zenawijem koji je vodio sedamnaestogodišnji gerilski rat protiv krvavoga marksističkog režima Mengistua Hailea Mariama. Melesove snage pobijedile su 1991. i vlada je počela predano raditi na obnovi zemlje. Meles, liječnik po zanimanju, počeo je učiti ekonomiju svjestan da je za izvlačenje njegove zemlje iz stoljeća siromaštva potrebna gospodarska pretvorba. Prema svom poznavanju ekonomije, a i po kreativnosti, bio bi na samom vrhu bilo koje skupine studenata na mom sveučilištu. Pokazao je duboko razumijevanje ekonomskih načela, a okolnosti u svojoj zemlji poznavao je bolje od mnogih međunarodnih ekonomskih birokrata s kojima sam morao surađivati u sljedeće tri godine. Meles je uz te intelektualne sposobnosti bio i čestit čovjek. Nitko nije sumnjao u njegovo poštenje i njegova vlada nije bila optuživana za korupciju. Njegovi politički protivnici uglavnom su dolazili iz skupina koje su dugo dominirale u glavnom gradu, a političku moć izgubile su njegovim dolaskom na vlast. Ti su ljudi u sumnju dovodili njegovu predanost demokratskim načelima. No on nije bio staromodni autokrat. I on i njegova vlada podupirali su proces demokratizacije, približavanje vlade narodu i nastojanje da središnja vlast ne izgubi dodir s pojedinim regijama. Novi je ustav čak omogućio regijama da glasuju o odcjepljenju, osiguravši tako da politička elita u glavnome gradu, tko god ona jest, ne smije zanemariti potrebe običnih stanovnika u svim dijelovima zemlje, te da jedan dio zemlje ne može nametnuti svoja stajališta drugima. Vlada je to obećanje i ispunila kad je Eritreja proglasila neovisnost 1993. godine. (Budući događaji poput zauzimanja sveučilišta u Addis Abebi u proljeće 2000. i zatvaranja nekoliko studenata i profesora - pokazuju koliko su krhka temeljna demokratska prava, kako u Etiopiji tako i drugdje.)
Proizvodnja je stalno rasla otkad je uspješno svrgnuo Mengistu. 5 Meles je pokazao da uz ispravnu politiku čak i siromašna afrička zemlja može ostvariti održiv gospodarski rast. Nakon višegodišnjeg rata i obnove, međunarodna pomoć počela se vraćati u zemlju. Ali Meles je imao problema s MMF-om. U pitanju nije bilo samo 127 milijuna dolara koje je MMF davao takozvanim Programom zajmova za po jačanu strukturnu prilagodbu (ESAF je program zajmova s visoko Subvencioniranim kamatama namijenjenih da pomognu jako siromašnim zemljama), nego i novac Svjetske banke. MMF ima važnu ulogu u međunarodnoj pomoći. Fond bi trebao proučiti makroekonomsko stanje u svakoj zemlji koja prima pomoć i osigurati da zemlja živi u skladu sa svojim mogućnostima. Ako ne živi tako, sigurno će biti problema. Kratkoročno, zemlja može živjeti i iznad svojih mogućnosti pozajmljujući novac, ali kad tad računi se izravnaju i tad počinje kriza. MMF osobito mnogo pozornosti pridaje inflaciji. Zemlje u kojima vlade troše više nego što uberu od poreza i strane pomoći često se suočavaju s inflacijom, osobito ako manjak novca financiraju tiskanjem novca. Dakako, dobra makroekonomska politika, osim inflacije, ima i druge pokazatelje. Pojam makro odnosi se na sveukupno ponašanje, na ukupnu razinu rasta, nezaposlenosti i inflacije. Zemlja može imati nisku inflaciju ali istodobno ne ostvarivati nikakav rast i imati visoku stopu nezaposlenosti. Većina ekonomista smatrala bi da takva zemlja ima katastrofalnu makroekonomsku situaciju. Za većinu ekonomista inflacija nije cilj sam po sebi, nego sredstvo njegova ostvarivanja: budući da pretjerano visoka inflacija često uzrokuje nizak rast, a on visoku nezaposlenost, inflacija se ne odobrava. Ali čini se da MMF često ne razlikuje sredstvo i cilj, i tako zanemaruje ono što je zapravo važno. Zemlja kao što je Argentina može dobiti ocjenu "A", unatoč tomu što godinama ima nezaposlenost koja se bilježi dvoznamenkastim brojkama - dovoljno je da proračun djeluje uravnoteženo i da je inflacija pod nadzorom! Ako zemlja ne ispuni određene minimalne standarde, MMF pre-
neće dobro potrošiti. Vlade koje ne uspijevaju upravljati svojim ukupnim gospodarstvom obično loše upravljaju i stranom pomoći. Ali ako su makroekonomski pokazatelji (inflacija i rast) solidni, kao što su bili u Etiopiji, i makroekonomski okvir na kojem se pokazatelji temelje mora biti dobar. A Etiopija nije imala samo zdrav makroekonomski okvir, nego je Svjetska banka imala i izravne dokaze o tome koliko je njezina vlada sposobna i predana rješavati probleme siromaštva. Etiopija je oblikovala strategiju razvoja ruralnih područja u kojoj su u središtu pozornosti bili siromašni, a osobito 85 posto stanovnika koji su živjeli u seoskim područjima. Zemlja je korjenito smanjila izdavanje za vojsku, što je izvanredno postignuće za vladu koja je na vlast došla uz pomoć vojne snage. Znali su da se novac potrošen na oružje mogao utrošiti na borbu protiv siromaštva. To je zacijelo bila onakva vlada kakvoj je međunarodna zajednica trebala pomoći. Ali MMF je prekinuo svoj program za Etiopiju unatoč njezinim dobrim makroekonomskim rezultatima, ustvrdivši da su zabrinuti zbog proračunskog položaja te zemlje. Etiopijska vlada imala je dva izvora prihoda: porez i inozemnu pomoć. Proračun neke vlade uravnotežen je sve dok prihodi odgovaraju potrošnji. Kao i mnoge druge zemlje u razvoju, Etiopija je najveći dio svojih prihoda dobivala od strane pomoći. MMF se brinuo da će se, ako se razina te pomoći smanji, Etiopija naći u nevolji. Stoga su ustvrdili da se proračunski položaj Etiopije može smatrati solidnim samo ako se potrošnja svede na razinu prikupljenog poreza. Očit problem u takvoj logici MMF-a bio je da iz nje proizlazi kako ni jedna siromašna zemlja nikad ne smije trošiti novac na ono za što dobiva pomoć. Primjerice, ako Švedska da novac Etiopiji za gradnju škola, prema toj logici Etiopija bi umjesto toga dobivena sredstva trebala staviti u svoje pričuve. (Sve zemlje imaju, ili bi trebale imati, pričuvne račune za "crne dane"). Uobičajena zaliha je zlato, ali danas njegovu ulogu preuzimaju čvrste valute i kamatonosne vrijednosnice. Najčešće se pričuve čuvaju u obliku blagajničkih zapisa američkog Mi-
mi je da se nije tako teško borio sedamnaest godina zato da bi ga neki međunarodni birokrat učio kako ne smije graditi škole i domove zdravlja za svoj narod nakon što je donatore uspio uvjeriti da oni snose troškove izgradnje. Stajalište MMF-a nije se temeljilo na zabrinutosti zbog održivosti projekta. Katkad su se zemlje koristile novčanom pomoći za gradnju škola ili bolnica. Kad bi novčane pomoći ponestalo, više nije bilo sredstava za održavanje tih objekata. Donatori su uvidjeli taj problem i ugradili ga u svoje programe pomoći u Etiopiji i u drugim područjima. Ali u slučaju Etiopije MMF je iznio tvrdnje koje su išle dalje od te zabrinutosti. Fond je ustvrdio da je međunarodna pomoć previše nestabilna da bi se na nju moglo osloniti. Meni se činilo da stajalište MMF-a nema smisla, i to ne samo zbog apsurdnih implikacija takve tvrdnje. Znao sam da je pomoć katkad mnogo stabilnija nego porezni prihodi koji se mogu uvelike mijenjati ovisno o gospodarskim uvjetima. Nakon povratka u Washington zamolio sam svoje osoblje da provjeri statističke podatke. Potvrdili su mi da je međunarodna pomoć stabilnija od poreznih prihoda. Na temelju MMF-ovih stajališta o stabilnim izvorima prihoda, Etiopija i druge zemlje u razvoju trebale su računati na pomoć iz inozemstva, ali nisu trebale uključiti prihode od poreza u svoje proračune. A kad se u proračunski prihod ne bi uključili ni porezi ni strana pomoć, svaka bi zemlja bila u lošem stanju.
No u pristupu MMF-a bilo je još pogrešaka. Postoji niz prikladnih odgovora na nestabilnost prihoda, kao što je izdvajanje dodatnih pričuva i zadržavanje fleksibilnosti potrošnje. Ako se prihodi smanje, iz kojeg god izvora dolazili, a ne postoje pričuve koje se mogu upotrijebiti, onda vlada mora biti spremna smanjiti potrošnju. Ali one vrste pomoći koje čine velik dio prihoda siromašnih zemalja poput Etiopije u sebi imaju ugrađenu fleksibilnost: ako zemlja ne dobije dodatna sredstva za gradnju nove škole, ona jednostavno tu školu neće izgraditi. Vladini dužnosnici u Etiopiji razumjeli su o čemu se radi i
giku njihova stajališta. A mnogo je toga bilo u igri: škole i bolnice za neke od najsiromašnijih ljudi na svijetu. Osim što se nisam slagao s njihovim razmišljanjem o tome kako se treba ponašati prema pomoći iz inozemstva, odmah sam se upleo u još jedan spor između MMF-a i Etiopije koji se odnosio na otplaćivanje zajmova. Etiopija je jedan zajam Američke banke otplatile prije upotrijebivši svoje rezerve. Ta transakcija bila je ekonomski posve smislena. Unatoč dobrom jamstvu (radilo se o zrakoplovu), Etiopija je za taj zajam plaćala mnogo više kamate od onih koje je primala za svoje rezerve. I ja bih im bio savjetovao da otplate dug, posebice ako će poslije ponovno trebati sredstva, jer bi ih vlada trebala odmah dobiti uz zrakoplov kao jamstvo. Sjedinjene Američke Države i MMF usprotivili su se prijašnjoj otplati duga. Nisu prigovorili logici takve strategije, nego tome što se Etiopija odlučila na taj potez bez odobrenja MMF-a. No zašto bi suverena zemlja trebala tražiti pristanak MMF-a za svaki svoj potez? Mogli bismo to razumjeti da je taj potez ugrožavao sposobnost Etiopije da vrati svoj dug MMF-u. Ali dogodilo se upravo suprotno: ta razumna financijska odluka povećala je sposobnost zemlje da vrati dugove. Godinama je mantra sjedišta MMF-a u 19. ulici u Washingtonu bila odgovornost i prosudba na temelju rezultata. Rezultati politike za koju se Etiopija sama opredijelila trebali su uvjerljivo pokazati da je ona znala upravljati vlastitom sudbinom. Ali M M F je smatrao da su ga zemlje, koje od njega dobivaju novac, dužne obavještavati o svemu što bi ga se moglo ticati. Ako bi to propustile učiniti, neovisno o tome koliko je njihov potez bio razuman, Fond je prekidao svoj program. Etiopiji je takvo upletanje mirisalo na novu vrstu kolonijalizma, a MMF-u je to bio standardni postupak. Odnos Etiopije i MMF-a opterećivali su i drugi problemi koji su se ticali liberalizacije financijskog tržišta te zemlje. Dobra tržišta kapitala glavna su odlika kapitalizma, ali nigdje razlika između razvijenih i manje razvijenih zemalja nije veća nego u njihovim tržištima ka-
ska tržišta za konkurenciju sa Zapada, ali i da svoju najveću banku podijeli u nekoliko dijelova. U svijetu u kojem američke megafinancijske ustanove poput Citibanka i Travelersa ili Manufacturers Hanovera i Chemicala kažu da se moraju spojiti kako bi mogle biti konkurentne, banka veličine National Bank u sjeveroistočnoj Bethesdi uistinu se nikako ne može natjecati sa svjetskim divovima poput Citibanka. Kad globalne financijske institucije udu u neku zemlju, mogu ugušiti domaću konkurenciju. I dok odvlače ulagače iz lokalnih banaka u zemlji kao što je Etiopija, mnogo su ljubazniji i velikodušniji kad zajmove treba dati velikim multinacionalnim korporacijama nego kad treba odobriti kredit malim poduzetnicima i poljoprivrednicima. MMF nije želio samo otvoriti bankarski sustav za stranu konkurenciju. Htio je i "ojačati" financijski sustav stvarajući aukcijsko tržište za blagajničke zapise etiopske vlade. Koliko god da je takva reforma poželjna u mnogim zemljama, ona uopće nije bila u skladu sa stupnjem razvoja te zemlje. Fond je htio i da Etiopija "liberalizira" svoje financijsko tržište, odnosno da dopusti da tržišne sile slobodno oblikuju kamatne stope - što Sjedinjene Američke Države i zapadna Europa nisu učinile sve do 70-ih godina 20. stoljeća, kad su njihova tržišta i potreban regulatorni sustav bili mnogo razvijeniji. MMF nije razlikovao ciljeve i sredstva. Jedan od glavnih ciljeva dobrog bankarskog sustava jest davanje zajmova prema povoljnim uvjetima onima koji će novac vratiti. U zemlji koja je većim dijelom ruralna, kao što je Etiopija, osobito je važno da poljoprivrednici mogu dobiti zajam po razumnim uvjetima kako bi mogli kupiti sjeme i gnojivo. Takve zajmove nije lako osigurati. Čak je i u ključnim fazama razvoja Sjedinjenih Država, kad je poljoprivreda bila važnija nego što je danas, vlada preuzimala vodeću ulogu u davanju potrebnih zajmova. Etiopski bankarski sustav bio je barem naizgled učinkovit, a razlika u kamatnoj stopi za zajmodavca i zajmoprimca bila je mnogo manja nego u drugim zemljama u razvoju koje su prihvaćale savjete MMF-a. Unatoč tomu, Fond nije bio zadovoljan, smatrajući da kamatne stope trebaju slobodno oblikovati međunarodne tržišne sile, neovisno o tome
nijima. MMF je bio toliko siguran kako je njegovo dogmatsko mišljenje ispravno da se uopće nije zanimao za iskustva iz stvarnog života. Etiopija se opirala MMF-ovu zahtjevu da "otvori" svoj bankarski sustav i to s dobrim razlogom. Vidjeli su što se dogodilo jednoj susjednoj zemlji u istočnoj Africi koja je pokleknula pred zahtjevima MMF-a. Fond je ustrajao na liberalizaciji financijskog tržišta, vjeru jući da će natjecanje među bankama potaknuti snižavanje kamatnih stopa. Rezultat je bio katastrofalan: počeo je vrlo brz rast lokalnih i domaćih komercijalnih banaka, u vrijeme kad su zakoni i tijela za nadzor banaka bili neprimjereni. Posljedica takvog razvoja događaja bila je predvidljiva: u Keniji je samo 1993. i 1994. godine propalo četrnaest banaka. Na kraju su kamatne stope narasle, umjesto da su se snizile. Razumljivo je da je etiopska vlada bila oprezna. Budući da je željela poboljšati životni standard svojih stanovnika u ruralnim predjelima, bojala se da bi liberalizacija imala poražavajući učinak na gospodarstvo. Poljoprivrednici koji su prije uspijevali dobiti kredit, ne bi mogli kupiti sjeme ili gnojivo jer ne bi mogli dobiti jeftin kredit ili bi bili prisiljeni plaćati više kamate koje si nisu mogli priuštiti. Etiopija je zemlja poharana sušama zbog kojih su mnogi stanovnici umrli od gladi. Njezini vođe nisu htjeli dodatno pogoršati stanje. Etiopljani su strahovah da bi savjeti MMF-a mogli prouzročiti smanjenje prihoda poljoprivrednika, što bi još više pogoršalo ionako turobno stanje. Suočivši se s nevoljkošću Etiopije da ispuni njegove zahtjeve, MMF je rekao da vlada zapravo ne želi provesti reformu i, kako sam već rekao, prekinuo je svoj program. Na sreću, drugi ekonomisti u Svjetskoj banci i ja uspjeli smo uvjeriti upravu Banke da ima smisla pozajmiti još novca Etiopiji. Zemlja je očajnički trebala pomoć, a imala je prvorazredni ekonomski okvir i vladu koja je predano nastojala poboljšati život siromašnog pučanstva. Svjetska banka utrostručila je svoje zajmove, iako su prošli mjeseci prije nego što je MMF napokon ublažio svoja stajališta. Kako bih popravio tu situaciju, uz ne-
zacije financijskog sektora u vrlo nerazvijenim zemljama, te posljedice nepotrebno nametnutih proračunskih ograničenja u siromašnim zemljama koje ovise o pomoći iz inozemstva, poput Etiopije. Pokušao sam doći do viših upravitelja Fonda, i izravno i preko kolega iz Svjetske banke, a zaposlenici Banke koji rade u Etiopiji uvjeravali su svoje tamošnje kolege iz Fonda. Iskoristio sam sav svoj utjecaj uz pomoć veza koje sam stekao u Clintonovoj administraciji, uključujući i razgovor s američkim predstavnikom u Fondu. Ukratko, učinio sam sve što sam mogao kako bi se MMF-ov program ponovno pokrenuo. Pomoć je ponovno uspostavljena i volio bih vjerovati da su moja nastojanja pomogla Etiopiji. Međutim, naučio sam da je potrebno vrlo mnogo vremena i truda kako bi se unijela promjena u međunarodnoj birokraciji, pa čak i kad radite unutar nje. Takve su organizacije neprozirne, a ne transparentne, i ne samo da se premalo informacija širi iz njih prema vanjskome svijetu, nego se možda još manje informacija iz vanjskoga svijeta uspijeva probiti u organizacije. Ta zatvorenost otežava i protok informacija s dna organizacije prema njezinu vrhu. Iz sukoba zbog zajmova za Etiopiju naučio sam mnogo o načinu rada MMF-a. Imao sam jasne dokaze da MMF griješi kad se radi o liberalizaciji financijskog tržišta i etiopskog makroekonomskog položaja, ali MMF je morao raditi po svom. Činilo se da ne želi slušati nikog drugog, neovisno o tome koliko je taj netko dobro informiran i nepristran. Sadržajna pitanja bila su podređena proceduralnim pitanjima. Ima li smisla da Etiopija vrati zajam bilo je manje važno nego činjenica da se o tome nije savjetovala s MMF-om. Liberalizacija financijskog tržišta i pitanje kako je najbolje provesti u zemlji na stupnju razvoja na kojem je bila Etiopija bilo je sadržajno pitanje i moglo se zatražiti stručno mišljenje. To što nisu pozvani vanjski stručnjaci kako bi pomogli presuditi u spornom pitanju, u skladu je sa stilom rada MMF-a prema kojem se Fond nameće kao jedini davatelj "dobrih" savjeta. Čak su se i teme kao što su povrat duga - o čemu MMF
odluke donesene iza zatvorenih vrata (ni o ovim pitanjima nije provedena nikakva javna rasprava), da su se pojavile optužbe kako na MMF-ovu politiku i ponašanje utječe politika moći, posebni interesi i drugi skriveni razlozi koji nemaju veze s njegovim mandatom i proglašenim ciljevima. Čak je i umjereno velikim ustanovama poput MMF-a teško dobro poznavati svako gospodarstvo na svijetu. Neki od najboljih MMF-ovih ekonomista dobili su zadatke u SAD-u, ali dok sam ja bio predsjedavatelj Vijeća ekonomskih savjetnika često sam imao osjećaj da je MMF zbog ograničenog razumijevanja američkoga gospodarstva davao loše preporuke SAD-u. Na primjer, MMF-ovi ekonomisti smatrali su da će u SAD-u inflacija početi rasti čim nezaposlenost bude pala ispod 6 posto. Modeli koje smo mi u Vijeću izradili govorili su da to nije točno, ali njih naše mišljenje nije osobito zanimalo. Pokazalo se da smo mi imali pravo, a MMF krivo: nezaposlenost je u SAD-u pala ispod 4 posto, a inflacija i dalje nije rasla. Na temelju pogrešne analize američkog gospodarstva, MMF-ovi ekonomisti dali su lošu preporuku: povisite kamatne stope. Srećom, Središnja banka SAD-a nije se obazirala na preporuke MMF-a. Neke druge zemlje nisu ih mogle tako lako zanemariti. No, za MMF nedostatne opširne informacije nisu toliko važne, jer oni teže pristupu "jedna veličina - odgovara svima". Problem s takvim pristupom postao je osobito izražen u zemljama u razvoju i u tranziciji. Fond ne tvrdi da ima stručna znanja što se tiče razvoja njegov prvotni mandat bio je održavati globalnu gospodarsku stabilnost, a ne smanjivati siromaštvo u zemljama u razvoju - ali se ne ustručava sudjelovati u raspravama o razvojnim pitanjima. Razvojna pitanja su složena tema. Na mnogo načina zemlje u razvoju imaju znatno teže probleme nego razvijenije zemlje. Razlog je taj što u zemljama u razvoju često nema tržišta, a kad ih i ima, ona često ne funkcioniraju dobro. Mnogo je problema s informacijama, a tradicionalni običaji mogu znatno utjecati na gospodarsko ponašanje.
poslenosti. Znamo da je u standardnom konkurentskom modelu (koji je u temelju tržišnog fundamentalizma MMF-a) potražnja uvijek jednaka ponudi. Ako je potražnja za radnicima jednaka ponudi, nikad nema nenamjerne nezaposlenosti. Onaj tko ne radi očito je sam izabrao da ne želi raditi. Prema takvom tumačenju, nezaposlenost tijekom Velike depresije, kad je svaki četvrti građanin bio bez posla, bila bi rezultat iznenadnog porasta želje za više slobodnog vremena. Možda bi pitanje zašto je nastala tako iznenadna promjena u traženju slobodnog vremena bilo zanimljivo psiholozima, kao i pitanje zašto su oni koji su trebali uživati u dobivenom slobodnom vremenu izgledali tako nesretno, no prema standardnom modelu ta su pitanja izvan područja ekonomije. Iako takvi modeli mogu poslužiti kao zabava za sveučilišne krugove, bili su osobito neprikladni za razumijevanje problema zemalja poput Južne Afrike koju stopa nezaposlenosti viša od 25 posto muči otkad je srušen apartheid. Dakako, ekonomisti MMF-a nisu mogli zanemariti da nezaposlenost postoji. Budući da prema tržišnom fundamentalizmu - koji pret postavlja da tržišta savršeno funkcioniraju i da potražnja mora biti jednaka ponudi radnika, kao i svake druge robe ili čimbenika - nezaposlenosti ne može biti, krivnja ne može biti na tržištima. Mora biti negdje drugdje: na pohlepnim sindikatima i političarima koji se miješaju u funkcioniranje slobodnih tržišta zahtijevajući (i dobivajući!) previsoke plaće. Iz toga proizlazi jasan zaključak: ako postoji nezaposlenost, treba smanjiti plaće. No čak i da je izobrazba tipičnog MMF-ova makroekonomista prilagođenija teškoćama zemalja u razvoju, malo je vjerojatno da bi misija MMF-a, koja se sastoji od trotjednog boravka u etiopskoj pri jestolnici Addis Abebi ili u glavnom gradu neke druge zemlje, uistinu mogla iznjedriti odluke koje bi odgovarale toj zemlji. Mnogo je vjerojatnije da će takve odluke oblikovati visoko obrazovani, prvorazredni ekonomisti koji već jesu u toj zemlji, imaju duboke spoznaje o njoj i svakodnevno rješavaju tamošnje probleme. Stručnjaci koji do-
misli. Želio je imati važniju ulogu u oblikovanju politike. A mogao je to učiniti budući da se njegova stajališta temelje na ideologiji (tržišnom fundamentalizmu) koja zahtijeva malo - ili nimalo - razumi jevanja okolnosti u pojedinoj zemlji i njezinih problema. Ekonomisti MMF-a mogli su zanemariti kratkoročne učinke svojih odluka u po jedinoj zemlji i zadovoljiti se svojim uvjerenjem da će dugoročno zemlji biti bolje - a sve negativne kratkoročne posljedice bit će samo patnja koja je nužan dio tog procesa. Naglo povećanje kamatnih stopa moglo bi danas izazvati glad, ali tržišna učinkovitost zahtijeva slobodna tržišta, a na kraju učinkovitost dovodi do rasta, a od rasta svi imaju koristi. Patnja i bol postali su dio procesa spasenja i dokaz da je zemlja na pravom putu. Ja smatram da je bol ponekad uistinu potrebna, ali ona nije vrlina sama po sebi. Dobro osmišljena politika često može izbjeći najveću količinu boli, a neki su oblici boli kontraproduktivni (primjerice, bijeda uzrokovana naglim prekidom subvencija za hranu koja izaziva nerede, ulično nasilje i nestanak socijalnog ustroja). MMF je uspio uvjeriti mnogobrojne ljude da je njegova politika utemeljena na ideologiji nužna ako zemlje žele ostvariti dugoročan uspjeh. Ekonomisti se uvijek usredotočuju na važnost oskudice, a MMF često kaže da je on jednostavno glasnik oskudice - zemlje ne mogu uporno živjeti iznad svojih mogućnosti. Dakako, ne treba nam sofisticirana financijska ustanova, u kojoj rade mnogi doktori ekonomskih znanosti, da kaže zemlji da potrošnju uskladi s prihodima. Ali reformski programi MMF-a idu i mnogo dalje od osiguravanja da zemlje žive u skladu sa svojim mogućnostima. Postoje alternative MMF-ovim programima. To su drugi programi koji uključuju razumnu razinu odricanja, ne temelje se na tržišnom fundamentalizmu, a dali su pozitivne rezultate. Dobar primjer za to je Bocvana, zemlja s 1,5 milijuna stanovnika koja se nalazi 3 7 0 0 ki-
nji prihod bio je 100 američkih dolara po glavi stanovnika. I Bocvana je bila uglavnom poljoprivredna zemlja kojoj je nedostajalo vode i imala je zaostalu infrastrukturu. Ali priča o Bocvani jedna je od priča o uspješnom razvoju. Iako zemljom danas hara sida, u razdoblju od 1961. do 1997. ostvarivala je prosječan rast od veći od 7,5 posto. Bocvani je pomoglo to što ima dijamante, ali i zemlje kao što su Republika Kongo (bivši Zair), Nigerija i Sijera Leone imale su bogate resurse. U tim zemljama prirodna su bogatstva potpalila korupciju i izazvala privilegiranu elitu da se upusti u bratoubilačku borbu za nadzor nad bogatstvom. Uspjeh Bocvane temelji se na sposobnosti održavanja političkog konsenzusa koji se zasnivao na širem razumi jevanju nacionalnog jedinstva. Taj politički konsenzus koji je bio nužan za postignuće bilo kakvog socijalnog sporazuma vlade i stanovništva, oprezno je oblikovala vlada, u suradnji sa stranim savjetnicima iz javnih ustanova i privatnih zaklada, uključujući i zakladu Ford. Savjetnici su pomogli Bocvani da isplanira program za budućnost te zemlje. Za razliku od MMF-a koji se uglavnom bavi ministarstvima financija i središnjim bankama, savjetnici su otvoreno i iskreno ob jasnili svoju politiku surađujući s vladom kako bi dobili potporu javnosti za svoje programe i odluke. Raspravljali su o programu s višim dužnosnicima u Bocvani, uključujući članove vlade i parlamenta, i to na otvorenim seminarima i na sastancima u četiri oka. Uspjeh se djelomično temelji na činjenici da su viši članovi vlade Bocvane oprezno birali svoje savjetnike. Kad je MMF ponudio da će imenovati viceguvernera Središnje banke Bocvane, banka ga nije automatski prihvatila. Guverner banke otputovao je u Washington kako bi s njime razgovarao. Ustanovio je da on izvrsno radi. No, nikakav uspjeh ne dolazi neokaljan. Drugom prigodom Središnja banka Bocvane dopustila je MMF-u da izabere direktora odjela istraživanja, a to je, barem po mišljenju nekih, bilo mnogo manje uspješno imenovanje. Razlika u načinu na koji su te dvije organizacije pristupile razvo-
savjetovao Bocvanu bio profesor razvojne ekonomije na sveučilištu Williams. (Poslije je postao dekan koledža Carleton.) Ključni konsenzus poljuljan je prije dvadeset godina kad je Bocvana bila u gospodarskoj krizi. Suša je ugrozila zaradu mnogobrojnih stanovnika koji su se bavili stočarstvom, a problemi u proizvodnji di jamanata opteretili su proračun i deviznu poziciju zemlje. Bocvana je dospjela u istu onakvu krizu likvidnosti zbog kakve je prvotno osnovan MMF - tu je krizu moguće olakšati financiranjem deficita kako bi se preduhitrila recesija i nevolje. No, iako je to možda bila Keynesova namjera pri osnutku MMF-a, ta ustanova danas sebe ne smatra financijerom deficita koji bi predano radio na održavanju gospodarstava na razini pune zaposlenosti. Umjesto toga, Fond je zauzeo predkeynesiansko stajalište o fiskalnoj štednji u slučaju gospodarskog pada i sredstva odobrava samo ako zemlja zajmoprimac udovoljava MMF-ovim stajalištima o odgovarajućoj gospodarskoj politici, koja gotovo uvijek uključuje smanjivanje opsega gospodarstva te izaziva recesiju ili još gore posljedice. Bocvana je bila svjesna koliko su dva glavna sektora njezina gospodarstva (stočarstvo i dijamanti) osjetljiva, pa je mudro odvojila pričuvna sredstva za slučaj da izbije upravo takva kriza. Budući da su se zalihe smanjivale, vlada je znala da će morati poduzeti daljnje mjere. Bocvana je stegnula remen, ujedinila snage i preživjela krizu. No zbog širokog razumijevanja gospodarske politike koja se tijekom godina oblikovala i zbog donošenja odluka utemeljenih na konsenzusu, štednja nije prouzročila onakve podjele u društvu kakve su se često događale u drugim zemljama koje su provodile MMF-ove programe. Po svoj prilici, da je MMF učinio ono što je trebao učiniti (brzo dati sredstva zemljama koje su imale dobru gospodarsku politiku u vrijeme krize, bez traženja raznih uvjeta koje bi im mogao nametnuti), Bocvana bi mogla proživjeti krizu s još manje patnje. (Misija MMF-a došla je u zemlju 1981. i utvrdila da joj je vrlo teško nametati nove uvjete budući da je Bocvana već napravila mnoge pomake na kojima bi inače oni inzistirali.) Poslije toga Bocvana više
ugovor s južnoafričkim dijamantskim kartelom. Nedugo nakon proglašenja neovisnosti, godine 1969. kartel je Bocvani isplatio 20 mili juna američkih dolara za koncesiju na dijamante od kojih su navodno ostvarivali 60 milijuna dolara dobiti na godinu. Drugim riječima, razdoblje povrata ulaganja bilo je četiri mjeseca! Sjajan i požrtvovan pravnik kojeg je bocvanska vlada dobila od Svjetske banke snažno je zastupao mišljenje da je potrebno povisiti cijenu ugovora, što je uvelike zabrinulo rudarske interese. De Beers (južnoafrički dijamantski kartel) pokušao je uvjeriti ljude da je Bocvana pohlepna. Upotrijebili su sav svoj politički utjecaj, osobito preko Svjetske banke, kako bi ga zaustavili. Na kraju su od Svjetske banke uspjeli izvući pismo u kojem se objašnjava da pravnik ne govori uime Banke. Bocvana je odgovorila: Upravo zato ga i slušamo. Na kraju je otkriće drugoga velikog rudnika dijamanata omogućilo Bocvani da pokrene nove pregovore o njihovu odnosu. Novi ugovor zasad zadovoljava interese Bocvane i omogućio je toj zemlji i De Beersu da održe dobar međusobni odnos. Etiopija i Bocvana znakoviti su primjeri izazova pred kojima se danas nalaze uspješnije zemlje u Africi. Vođe tih zemalja marljivo rade na boljitku svojih naroda, u okružju krhke, ponegdje i nesavršene demokracije te pokušavaju na ruševinama kolonijalne baštine, koja ih je ostavila bez institucija i ljudskih potencijala, stvoriti nov život za tamošnje stanovništvo. Te dvije zemlje svojstvene su i zbog opreka koje obilježavaju zemlje u razvoju - to su opreke između uspjeha i neuspjeha, između bogatih i siromašnih, između nada i stvarnosti, između onoga što jest i onoga što je moglo biti. Postao sam svjestan tih oprečnosti kad sam prvi put došao u Keniju krajem 60-ih godina. Bila je to bogata i plodna zemlja u kojoj su najvrjedniji dijelovi još bili u rukama kolonijalnih doseljenika. Kad sam stigao, i kolonijalni državni službenici su još bili ondje, s tom razlikom da ih danas nazivaju savjetnicima.
šao u to područje, u zraku je bio duh uhurua (što na svahiliju znači sloboda) i ujame (što znači samopomoć). Kad sam se vratio, u vladinim uredima radili su rječiti i dobro obrazovani Kenijci, ali gospodarstvo je godinama tonulo. Neke probleme, poput naizgled raširene korupcije, iznjedrila je sama Kenija. Ali za visoke kamatne stope koje su bile posljedica MMF-ovih savjeta, i za neke druge probleme, moglo se opravdano barem djelomice kriviti strance. Uganda je možda bila u boljem stanju od drugih država kad je počela svoju tranziciju. Bila je to razmjerno bogata zemlja poznata po uzgoju kave, no nedostajali su joj obrazovani domaći upravitelji i vođe. Britanci su dopustili samo dvojici Afrikanaca da napreduju do razine stožernog narednika u vlastitoj vojsci. Jedan od njih bio je, nažalost, Uganđanin po imenu Idi Amin, koji je na kraju postao general Amin u vojsci Ugande i svrgnuo premijera Miltona Obotea godine 1971. (Amin je uživao određeno povjerenje Britanaca zbog svoje službe u postrojbi Kraljevi afrički strijelci za vrijeme Drugoga svjetskog rata i tijekom britanskoga nastojanja da uguši pobunu organizacije Mau-Mau u Keniji.) Amin je zemlju pretvorio u klaonicu: 300.000 ljudi ubijeno je zbog sumnje da su protivnici "doživotnog predsjednika", a tu si je titulu Amin nadjenuo 1976. godine. Vladavina straha tog uvjerljivo psihopatskog diktatora trajala je sve do 1979. kad su ga svrgnuli ugandski iseljenici i snage iz susjedne Tanzanije. Danas se zemlja oporavlja pod vodstvom karizmatičnog vođe Yowerija Musevenija koji je pokrenuo velike reforme i to začudno uspješno, smanjujući broj nepismenih i oboljelih od side. A jednako je zanimljiv kad govori o političkoj filozofiji kao i o razvojnim strategijama. Ali MMF ne zanimaju razmišljanja "zemalja klijenata" o temama poput razvojne strategije ili stabilizacijskih mjera. Pristup Fonda prema zemljama u razvoju i prečesto podsjeća na ponašanje kolonijalnoga gospodara. Slika govori više od tisuću riječi, a fotografija snimljena 1998., koja je obišla svijet, urezala se u sjećanja milijuna ljudi, oso-
prekriženih ruka iznad poniženog predsjednika Indonezije. Nesretni predsjednik bio je prisiljen predati gospodarsku suverenost svoje zemlje u ruke MMF-a u zamjenu za pomoć potrebnu zemlji. Ironijom sudbine, na kraju najveći dio novca nije utrošen na pomoć Indoneziji nego na izvlačenje vjerovnika iz privatnog sektora "kolonijalnih sila". (Ta je "ceremonija" službeno bila potpisivanje pisma suglasnosti, a suglasnost je diktirao MMF unatoč tomu što se često i danas pretvara da pismo namjere dolazi od vlade pojedine zemlje!) Oni koji brane Camdessusa tvrde da fotografija nije pravedna, kako on nije bio svjestan da ga netko snima i da se slika promatra izvan konteksta. Ali upravo o tome je riječ: u svakodnevnim razgovorima, daleko od fotoaparata i novinara, MMF-ovi birokrati zauzimaju upravo takvo držanje. Za ljude u zemljama u razvoju ta je slika postavila uznemirujuće pitanje: Je li se stanje uistinu promijenilo od "službenog" kraja kolonijalizma prije pedeset godina? Kad sam ja vidio tu sliku, prisjetio sam se i drugih svečanih potpisivanja "sporazuma". Razmišljao sam o tome koliko je taj prizor sličio svečanostima kojima su obilježeni kraj Opijumskih ratova ili predaja maharadža u Indiji ili "otvaranje Japana" pomoću diplomacije pod prijetnjom oružja admirala Perryja. Držanje MMF-a, a tako i držanje njegova ravnatelja, bilo je znakovito: Fond je bio izvor mudrosti, donosio je pravovjernost koja je bila previše istančana da bi je oni u zemljama u razvoju mogli pojmiti. Poruka koju su prenosili bila je i prečesto jasna: u najboljem slučaju postojao je neki član elite (ministar financija ili guverner središnje banke) s kojim je Fond mogao voditi smislen dijalog. Izvan tog kruga nije imalo smisla ni pokušavati razgovarati. Prije četvrt stoljeća stanovnici zemalja u razvoju mogli su s pravom iskazivati poštovanje "stručnjacima" iz MMF-a. Ali baš kao što se promijenila ravnoteža vojne moći, tako se i još dramatičnije promijenila ravnoteža intelektualne moći. Zemlje u razvoju danas imaju vlastite ekonomiste, a mnogi od njih školovali su se na najboljim sve-
ma. To pomicanje misije postupno je dovelo Fond izvan temeljnog područja njegovih stručnih znanja o makroekonomici, u strukturalna pitanja kao što su privatizacija, tržišta rada, reforme mirovinskog sustava i tako dalje, te u šira područja razvojnih strategija, a time se ravnoteža intelektualne moći dodatno poremetila. Dakako, MMF tvrdi da on nikad ne diktira nego da uvijek pregovara sa zemljom dužnikom o uvjetima bilo kojeg sporazuma o zajmu. No to su jednostrani pregovori u kojima je sva moć u rukama MMF-a i to uglavnom zato što mnoge zemlje koje traže njegovu pomoć očajnički trebaju sredstva, lako sam to posve jasno vidio u Etiopiji i drugim zemljama u razvoju kojima sam se bavio, ponovno sam to uočio tijekom posjeta Južnoj Koreji u prosincu 1997., u vrijeme kad je počela kriza u istočnoj Aziji. Južnokorejski ekonomisti znali su da će politika koju njihovoj zemlji nameće MMF biti katastrofalna. Iako je naknadno i MMF priznao da je nametnuo pretjeranu fiskalnu štedljivost, tada gotovo ni jedan ekonomist (izvan MMF-a) nije smatrao da takva politika ima smisla.6 No korejski gospodarski dužnosnici ništa nisu rekli. Pitao sam se zašto se nisu bunili, ali od vladinih dužnosnika odgovor nisam dobio sve do mog sljedećeg posjeta, dvije godine poslije, u vrijeme kad se korejsko gospodarstvo oporavilo. Odgovor je bio u skladu s onime što sam i očekivao, imajući na umu svoja prijašnja iskustva. Korejski dužnosnici nevoljko su mi objasnili da su se bojali otvoreno se suprotstaviti. MMF im je mogao uskratiti svoja sredstva, a uz to je mogao iskoristiti svoj položaj i odvratiti privatne ulagače time što bi financijskim institucijama privatnog sektora izrazio svoje dvojbe u korejsko gospodarstvo. Zato Koreja nije imala izbora. Čak je i neizravna korejska kritika MMF-ova programa mogla imati katastrofalan učinak. Za MMF, ona bi značila da vlada ne shvaća potpuno "MMF-ovu ekonomiju", da ima neke zadrške i kako je manje vjerojatno da će uspjeti provesti program. (MMF je takve situacije opisivao posebnim izrazom: zemlja je "skrenula s puta". Postoji jedan jedini "pravi" put, a bilo kakav otklon od njega znak je da bi mogli iskočiti iz tračnica.) Kad bi MMF javno objavio
vatnim sredstvima, još je opasnije to što ostali donatori (Svjetska banka, Europska unija i mnoge druge zemlje) pristup svojim sredstvima uvjetuju pristankom MMF-a. Najnovije inicijative za otpis dugova dale su MMF-u još veću moć, jer ako on ne odobrava gospodarsku politiku pojedine zemlje, dug joj se neće oprostiti. To MMF-u daje golemu snagu i on je toga i te kako svjestan. Neravnoteža moći između MMF-a i zemlje "klijenta" neizbježno uzrokuje napetost, ali ponašanje samog Fonda tijekom pregovora dodatno pogoršava ionako tešku situaciju. Diktirajući uvjete sporazuma, MMF učinkovito guši bilo kakvu raspravu s vladom zemlje zajmoprimca o alternativnim gospodarskim politikama, a osobito širu raspravu unutar same zemlje. U doba krize MMF brani takvo stajalište govoreći da za to jednostavno nema vremena. Ali Fond se vrlo slično ponaša i onda kad krize nema. MMF-ovo stajalište je jednostavno: pitanja, a posebice ona koja se postavljaju glasno i otvoreno, smatrat će se izazivanjem nepovredive doktrine. Kad bi bila prihvaćena, mogla bi narušiti autoritet i vjerodostojnost MMF-a. Vodeći ljudi u vladama to su znali i slijedili su upute: svoja su mišljenja iznosili privatno, ali ne i javno. Izgledi da se gledišta Fonda promijene bili su minimalni, a izgledi da se vodeći ljudi Fonda naljute i zauzmu još čvršće stajalište o drugim pitanjima bili su mnogo veći. A ako se naljute, MMF bi mogao odgoditi svoje zajmove, što je za zemlju koja se suočava s krizom bilo zastrašujuće. No činjenica da su se dužnosnici vlada naizgled slagali s preporukama MMF-a ne znači da su se s njima uistinu slagali. A to je znao i MMF. Čak i površno čitanje uvjeta tipičnog sporazuma između MMF-a i neke zemlje u razvoju upućuje na nedostatno povjerenje koje vlada između Fonda i zajmoprimaca. Osoblje MMF-a nadzire napredak, i to ne samo relevantnih pokazatelja dobrog upravljanja makroekonomijom (inflacije, rasta i nezaposlenosti), nego i privremenih varijabli kao što je ponuda novca, koja je često slabo povezana s važnim va-
Ti zahtjevi nazivaju se "uvjetima", a "uvjetovanost" je tema o kojoj ljudi koji se bave razvojem vode žustre polemike. Naravno, svaki dokument o zajmu određuje osnovne uvjete. Sporazum o zajmu sadržava barem odredbu da se zajam odobrava pod uvjetom da se novac vrati, a obično je priložen i raspored povrata duga. Mnogi zajmovi nameću i uvjete čija je svrha povećati vjerojatnost da će se novac vratiti. "Uvjetovanost" se odnosi na snažnije formulirane uvjete koji za jam često pretvaraju u sredstvo za provedbu određene politike. Primjerice, kad bi MMF htio da neka država liberalizira svoja financijska tržišta, mogao bi zajam isplaćivati u ratama, uvjetujući isplatu daljnjih rata određenim pomacima koji vode u smjeru liberalizacije. Osobno smatram da je uvjetovanost, barem onakva kakvu rabi MMF, loša zamisao. Malo je dokaza da ona vodi boljoj gospodarskoj politici, a istodobno izaziva negativne političke posljedice jer su pojedine zemlje ogorčene idejom da im netko nameće uvjete. Neki brane uvjetovanost tvrdeći da bilo koji bankar nameće uvjete svojim zajmoprimcima kako bi bili veći izgledi da će oni zajam vratiti. Ali uvjetovanost koju nameću MMF i Svjetska banka bila je posve drukčija. U nekim slučajevima ona je čak i umanjila vjerojatnost da će zajam biti vraćen. Primjerice, uvjeti koji bi u kratkoročnom razdoblju mogli oslabiti gospodarstvo, neovisno o dugoročnim koristima, izvrgavaju se opasnosti da će pogoršati gospodarski pad i time dodatno ugroziti sposobnost zemlje da vrati kratkoročne MMF-ove zajmove. Ukinuće trgovačkih zapreka, monopola i poremećaja u poreznom sustavu mogu pojačati dugoročni rast, ali poremećaji u gospodarstvu koje se svemu tome nastoji prilagoditi mogu samo produbiti njegove nedaće. Iako se uvjetovanost ne može opravdati fiducijarnom odgovornošću Fonda, može se opravdati onime što je možda smatrao svojom moralnom odgovornošću i obvezom da učini sve što je u njegovoj moći kako bi ojačao gospodarstvo zemalja koje su od njega zatražile po-
Uvjeti nisu bili samo ekonomski i zadirali su u područja koja u ci jelosti pripadaju politici. Primjerice, u slučaju Koreje, zajmovi su uvjetovani promjenom statuta središnje banke kako bi ona bila manje ovisna o političkom procesu, iako je bilo vrlo malo dokaza da zemlje s neovisnim središnjim bankama rastu brže 7 ili da su kod njih oscilacije rjeđe ili pliće. Rašireno je mišljenje da je europska neovisna Središnja banka pogoršala usporen gospodarski rast Europe 2001. godine, budući da je ona poput djeteta mrzovoljno odgovorila na prirodnu političku zabrinutost zbog sve veće nezaposlenosti. Kako bi svima pokazala da je neovisna, Banka nije dopustila snižavanje kamatnih stopa i nitko na to nije mogao utjecati. Problemi su se djelomično pojavili zbog toga što Europska središnja banka ima zadatak usredotočiti se na inflaciju - to je politika koju je MMF zagovarao diljem svijeta, no ona može usporiti rast ili ubrzati gospodarski pad. Usred korejske krize, tamošnjoj Središnjoj banci je rečeno da bude neovisnija i da se usredotoči isključivo na inflaciju, a nije postojao razlog zbog kojeg bi se vjerovalo da je loša monetarna politika imala ikakve veze s krizom. MMF je jednostavno iskoristio mogućnost krize da progura svoj politički dnevni red. Kad sam pitao MMF-ov tim u Seulu zašto su to učinili, njihov me odgovor zaprepastio (iako me tada više nije trebao iznenaditi): Mi uvijek zahtijevamo da zemlje imaju neovisne središnje banke koje se usredotočavaju na inflaciju. Do tog mi je pitanja uistinu bilo stalo. Dok sam bio predsjednikov glavni ekonomski savjetnik, spriječili smo pokušaj senatora Conniea Macka s Floride da izmjeni statut Američke središnje banke (odnosno Banke saveznih pričuva) kako bi se ona usredotočila isključivo na inflaciju. Američka središnja banka ne bavi se samo inflacijom, nego i zaposlenošću i rastom. Predsjednik se protivio toj promjeni i znali smo kako američki narod smatra da se Središnja banka ionako previše bavi inflacijom. Predsjednik je jasno dao do znanja da će se tome suprotstaviti i čim je to postalo jasno, predlagatelji su se povukli. A ipak, MMF je Koreji nametao politički uvjet (i to djelomice pod utjecajem američkog Ministarstva financija) koji bi većina Amerikanaca za sebe
iako to nikako nije moglo pomoći Koreji da prevlada probleme koji su izazvali krizu. Neki smatraju da su takvi potezi jednostavno bili "iskorištavanje prilike", korištenje krize kao sredstva pritiska kako bi se postigle promjene koje su MMF i Svjetska banka dugo zagovarale. Drugi pak misle da su to bili potezi čiste političke moći, kojima se izvlačio pristanak zemlje jednostavno zato da bi se pokazalo tko je tu glavni. Uvjetovanost je izazvala ogorčenje, ali nije uspjela izazvati razvoj. Analize provedene u Svjetskoj banci i na drugim mjestima pokazale su kako uvjetovanost ne osigurava da će novac biti dobro utrošen i da će zemlje brže rasti, te da postoji vrlo malo dokaza da ta metoda uopće daje rezultate. Dobra politika ne može se kupiti.
Postoji nekoliko razloga zbog kojih uvjetovanost ne daje rezultate. Najjednostavniji razlog odnosi se na temeljni ekonomski pojam fungibilnosti koji govori o tome da novac koji u zemlju ulazi specifično za jednu namjenu oslobađa drugi novac za drugu namjenu, a neto učinak ne mora imati nikakve veze s prvotnom namjenom. Čak i ako se nametnu uvjeti koji će osigurati da se pojedini zajam dobro upotrijebi, taj će zajam osloboditi druge resurse koji se mogu, ali i ne moraju, dobro uporabiti. Zemlja može imati dva projekta cestogradnje; svrha jednoga od njih je da predsjednik lakše dođe do svog ljetnikovca, a svrha drugoga omogućiti velikoj skupini poljoprivrednika da svoje proizvode dopreme do obližnje luke. Zemlja možda ima dovoljno sredstava za samo jedan od tih dvaju projekata. Banka može tražiti da se njezin novac utroši na projekt koji će povisiti dohodak siromašnoga seoskog stanovništva, ali dajući novac, omogućit će vladi da financira drugi projekt. Ima još razloga zbog kojih MMF-ova uvjetovanost nije pojačala gospodarski rast. U nekim su slučajevima uvjeti koje su postavili bili pogrešni: liberalizacija financijskog tržišta u Keniji i fiskalne mjere
nove kolonijalne sile u suverena pitanja pojedine zemlje. Takve odluke nisu mogle preživjeti nepostojanost političkoga procesa. Bilo je određene ironije u stavovima MMF-a. Fond se pretvarao da je iznad politike, a bilo je jasno da njegovim programom zajmova djelomično upravlja politika. MMF je pokrenuo pitanje korupcije u Keniji i svoj razmjerno malen program zajmova zaustavio je većim dijelom upravo zbog korupcije u toj zemlji. Unatoč tomu, priljev novca, i to milijardi dolara, u Rusiju i Indoneziju nije prekinut. Nekima se činilo da Fond s jedne strane zanemaruje tešku kradu, s druge strane zauzima čvrsta stajališta o sitnim provalama. Prema Keniji nije trebao biti mekši - krađa je ondje uistinu bila velika u odnosu prema gospodarstvu te zemlje - ali trebao je biti stroži prema Rusiji. Nije tu riječ samo o pravednosti i dosljednim kriterijima. Svijet nije pravedan i nitko nije stvarno očekivao od MMF-a da će se prema nuklearnoj sili ponašati jednako kao i prema siromašnoj afričkoj državi slabe strateške važnosti. Riječ je bila o nečem mnogo jednostavnijem: odluke o zajmovima bile su političke, a političke prosudbe često su bile uključene u savjete koje je MMF davao. Fond se zauzimao za privatizaciju, djelomice i zato što je smatrao da se vlade pri upravljanju poduzećima ne mogu izolirati od političkih pritisaka. I sama zamisao da bi netko mogao razdvojiti ekonomiju od politike ili šireg shvaćanja društva, govori o tome koliko su ograničena bila njihova gledišta. Ako političke odluke koje nameću zajmodavci uzrokuju nerede, kao što se to dogodilo u mnogim zemljama, onda se gospodarski uvjeti pogoršavaju jer se kapital povlači iz zemlje a poslovni svijet ne želi ulagati dodatna sredstva. Takve odluke nisu recept ni za uspješan razvoj ni za gospodarsku stabilnost. Prigovori na MMF-ovo nametanje uvjeta idu i dalje od toga o kakvim je uvjetima riječ i kako se nameću. Usmjereni su i na način na koji su stvoreni takvi uvjeti. Uobičajen postupak MMF-a uključuje pisanje nacrta izvješća prije posjeta zemlji klijentu. Svrha posjeta je samo fino ugađanje izvješća i preporuka, te provjera da u njima nisu
istinita kaže da jednom prigodom program za obradu teksta nije obavio naredbu "nadi i promijeni", pa je ime zemlje od koje je izvješće posuđeno gotovo u cijelosti ostalo u dokumentu koji je podijeljen. Teško možemo reći da li to dogodilo samo jedanput i to zbog pritiska vremenskih rokova, ali zbrka koja se navodno dogodila za mnoge je dokaz primjene jedinstvenih izvješća koja bi trebala odgovarati svima. Stajališta MMF-a mogu utjecati čak i na zemlje koje ne pozajmljuju novac od njega. Fond svoja gledišta diljem svijeta ne nameće samo uvjetima koje postavlja. MMF jedanput na godinu održava konzultacije sa svim zemljama svijeta. Te konzultacije (koje se nazivaju "konzultacijama iz Članka 4" prema članku u statutu Fonda koji ih omogućava) trebale bi osigurati da se sve zemlje drže odredaba sporazuma na temelju kojeg je MMF osnovan (a koji osigurava konvertibilnost deviznog tečaja za potrebe trgovine). Promjena prvotne misije MMF-a utjecala je na to izvješće kao i na druge vidove njegove djelatnosti: prave konzultacije iz Članka 4 samo su mali dio čitavog postupka nadgledanja. A izvješće je zapravo MMF-ova ocjena gospodarstva po jedine zemlje. Iako su male zemlje često morale slušati ocjene iz Članka 4, Sjedinjene Američke Države i druge zemlje koje imaju razvijena gospodarstva mogle su ih jednostavno zanemariti. Na primjer, MMF je bolovao od inflacijske paranoje čak i kad su SAD imale najnižu stopu inflacije u nekoliko desetljeća. Stoga je preporuka MMF-a bila predvidljiva: povećati kamatne stope kako bi se usporilo gospodarstvo. MMF jednostavno nije razumio promjene koje su se događale u to doba i tijekom proteklih deset godina u američkom gospodarstvu i koje su omogućile zemlji da istodobno uživa u bržem rastu, nižoj nezaposlenosti i niskoj inflaciji. Da su Sjedinjene Države poslušale savjet MMF-a, ne bi bilo procvata američkoga gospodarstva tijekom 90-ih godina - a taj nagli uspon donio je nezapamćeni napredak i omogućio je zemlji da golemi fiskalni manjak pretvori u prilično velik višak. Manji broj nezaposlenih također je imao duboke socijalne po-
snižena stopa kriminala. Od toga su svi Amerikanci imali koristi. Niska stopa nezaposlenosti ohrabrila je pojedince da više riskiraju i da prihvate nesigurna radna mjesta - a upravo ta volja da se riskira pokazala se ključnim sastojkom američkog uspjeha u takozvanom Novom gospodarstvu. Sjedinjene Američke Države zanemarile su savjete MMF-a. Ni Clinton ni Banka saveznih rezervi nisu im pridavali mnogo pozornosti. Sjedinjene Države mogle su to učiniti nekažnjeno jer nisu ovisile o pomoći MMF-a ni drugih donatora i znali smo da će tržište njihovim savjetima obratiti gotovo jednako malo pozornosti kao i mi. Tržište nas neće kazniti što smo zanemarili njihove savjete, kao što nas ne bi niti nagradilo da smo ih poslušali. Ali siromašne zemlje diljem svijeta nemaju takvu sreću. I savjete Fonda mogu zanemariti samo na vlastiti rizik. Postoje barem dva razloga zbog kojih bi se MMF trebao savjetovati sa širokim krugom ljudi unutar zemlje dok radi svoje procjene i oblikuje program. Ljudi koji žive u zemlji vjerojatno će bolje poznavati njezino gospodarstvo nego zaposlenici MMF-a - a to sam jako dobro vidio čak i na primjeru SAD-a. A kad je riječ o programima koje treba provesti na učinkovit i održiv način, zemlja u kojoj se program provodi mora stajati iza njega, a takva suglasnost temelji se na širokom konsenzusu. Takav se dogovor može postići samo raspravama, i to onakvim otvorenim raspravama kakve je MMF u prošlosti izbjegavao. Kako bismo bili pravedni prema MMF-u, treba reći da usred krize često nema vremena za uspostavu konsenzusa. Ali MMF je u afričkim zemljama nazočan već godinama. Ondje je stanje krizno, ali ta kriza traje već dugo. Tamo ima vremena za konzultacije i postignuće konsenzusa. U nekoliko kriza, poput one u Gani, Svjetska banka uspjela je to postići (u vrijeme kad je moj prethodnik Michael Bruno bio njihov glavni ekonomist) i takvi se slučajevi ubrajaju u uspješnije primjere makroekonomske stabilizacije. U vrijeme koje sam proveo u Svjetskoj banci sve je bilo čvršće uvje-
jedinoj zemlji, da "uvjetovanosti" treba prijeći na "selektivnost" i dodatnim sredstvima nagraditi zemlje koje su pokazale da znaju dobro uporabiti sredstva, iskazujući im tako povjerenje da će se i dalje dobro koristiti sredstvima i dajući im snažne poticaje. Takva su se stajališta odražavala u novoj retorici Svjetske banke koju je snažno artikulirao predsjednik Banke James D. Wolfensohn: "Zemljama treba omogućiti da sjednu za upravljač." Unatoč tomu, mnogi kritičari kažu da taj proces nije otišao dovoljno daleko i da Banka i dalje želi zadržati nadzor. Izražavaju svoju zabrinutost govoreći da zemlje sjede za upravljačem vozila s dvostrukim upravljačkim pogonom i da je upravljač zapravo u rukama instruktora. Promjene u stajalištima i operativnim postupcima Banke neizbježno će biti spore, i teći će različitom brzinom u programima u različitim zemljama. Ali i dalje postoji velik jaz između stajališta i postupaka Banke o tim pitanjima te gledišta i postupaka MMF-a. Koliko god da je to želio, MMF barem u svojim javnim nastupima nije mogao potpuno zanemariti mnoge zahtjeve da siromašne zemlje više sudjeluju u oblikovanju razvojnih strategija te da se više pozornosti prida siromaštvu. Zbog toga su se MMF i Svjetska banka dogovorile da će napraviti procjene siromaštva "utemeljene na sud jelovanju" u kojima će se zemlje klijenti pridružiti dvjema institucijama i kao prvu mjeru zajednički izmjeriti veličinu problema. To je mogla biti korjenita promjena u službenoj filozofiji, no čini se da je MMF-u promaknulo njezino pravo značenje. Prihvaćajući da bi Svjetska banka trebala imati vodeću ulogu u projektima suzbijanja siromaštva, nedavno je, uoči priprema za polazak početne i teoretski sav jetodavne misije MMF-a u jednu zemlju klijenta, Fond poslao Banci arogantnu poruku da "što prije" pošalje u njegovo sjedište nacrt proc jene siromaštva za tu zemlju "utemeljen na sudjelovanju". Neki od nas šalili su se da se MMF zabunio. Shvatio je da se velika promjena filozofije sastoji u tome da u zajedničkim misijama Banke i MMF-a Banka sad može uistinu sudjelovati u onome što se piše. A ideja da i građani zemlje zajmoprimca mogu sudjelovati, za njih je jednostavno
da ljudi u zemljama u razvoju trebaju imati vodeću ulogu u oblikovanju programa za svoja područja. No ako se taj jaz zadrži predugo ili ako bude prevelik, prevladat će osjećaj razočaranja. Ponegdje se već čuju dvojbe, i to sve glasnije. Iako su procjene siromaštva utemeljene na sudjelovanju potaknule mnogo više javnih rasprava i više sud jel je l o v a n ja nego ne go p r i j e , u mnog mn ogim im se z e m l jam ja m a o č e kiv ki v a n ja o sudi su dion oniš iš-tvu i otvorenosti nisu potpuno ostvarila, pa je nezadovoljstvo sve veće. U Sjedinjenim Američkim Državama i drugim uspješnim demokratskim zemljama građani smatraju da su transparentnost, otvorenost i informiranost o tome što vlada radi ključan dio odgovornosti vlade. Građani to smatraju svojim svojim pravima, pravima, a ne uslugama koje im vlada čini. Zakon o slobodi informiranja iz 1966. postao je važnim dijelom američke demokracije. Nasuprot tomu, stil rada MMF-a ne dopušta građanima (koje smatraju gnjavažom jer se prečesto ne slažu sa sporazumima i ne dijele njihovo mišljenje o tome što je to dobra gospodarska politika) da sudjeluju u raspravama o sporazumima; čak im se i ne kaže što je sporazumima dogovoreno. Ta kultura tajnovitosti toliko je snažna da je MMF tajio sadržaj pregovora i neke sporazume čak i od članova Svjetske banke u zajedničkim misijama! Osoblje MMF-a davalo je informacije isključivo na temelju procjene što drugi "trebaju znati". A popis onih koji "trebaju znati" ograničavao se na voditelja misije MMF-a, nekolicinu ljudi u njegovu sjedištu u Washingtonu i nekolicinu ljudi u vladi zemlje klijenta. Moji kolege u Banci često su se žalili da čak i oni koji sudjeluju u pojedinoj misiji moraju ići članovima vlade zemlje u kojoj rade kako bi im oni "odali" što se događa. Nekoliko puta sastao sam se s direktorima (to je naziv za predstavnike pojedinih zemalja u MMF-u i Svjetskoj banci) koji navodno ni sami nisu imali informacije. Nedavni događaj upućuje na to koliko ozbiljne mogu biti posljedice nedostatne transparentnosti. Ideja da zemlje u razvoju ne mogu imati važnu ulogu u međunarodnim gospodarskim institucijama dobro je znana. Možemo razgovarati o tome je li riječ samo o povijesnom anakronizmu ili izražavanju izražavanju realpolitike. realpolitike. No trebali bismo oče-
tijeva od SAD-a da se usprotivi prijedlozima da međunarodne financijske ustanove naplaćuju naknade za osnovne škole (ta se praksa provodila pod naizgled bezazlenim "povratom troškova"). No američki je d i r e k t o r j e d n o s t a v n o z a nem ne m ar ario io z a kon, ko n, a t a j n o v i t o s t koja ko ja pr prev evla la-dava u toj ustanovi onemogućila je Kongresu (ili bilo kome drugome) da uvidi što se događa. Sve je otkriveno samo zbog toga što je podatak "procurio" i izazvao ogorčenost čak i među kongresnicima naviknutim na birokratske manevre. Unatoč mnogim raspravama o otvorenosti i transparentnosti, MMF još jo š služ sl užbe beno no ne pr prih ihva vaća ća t e m e l j n o pr prav avoo građ gr ađan anaa " d a z n a j u " - a ko ne postoji Zakon o slobodi informiranja na koji se neki Amerikanac ili građanin bilo koje druge zemlje može pozvati kako bi se saznalo što ta međunarodna međunarodna javna javna institucija radi. Moram biti jasan: sva ova kritika rada MMF-a ne znači da se njegov novac i vrijeme uvijek troše uzalud. U nekim slučajevima novac je b io dod do d i jel je l jen je n vlad vl adam amaa k o j e su imal im alee dobr do bruu p ol olit itik iku, u, ali ne nužn nu žnoo zato što je Fond predložio tu politiku. Tada je novac dobro iskorišten. Katkad su uvjeti koje je MMF postavio uzrokovali promjenu tema o kojima se unutar zemlje raspravljalo, pa je i to dovelo do boljih odluka. Strogi vremenski rokovi koje je MMF nametao djelomice su rezultat mnogih iskustava da vlade obećaju određene reforme, ali kad dobiju novac, reforme se ne provode. U nekim su situacijama strogi vremenski rokovi pomogli da se nametne određena brzina promjena. Ali veoma često postavljeni uvjeti nisu osigurali ni da se novac dobro uporabi niti da se politika promišljeno, duboko i dugoročno promijeni. Katkad je uvjetovanost bila i kontraproduktivna, ili zato što odluke nisu bile primjerene pojedinoj zemlji ili zato što je način na koji su one nametnute izazvao negativno raspoloženje prema reformskom procesu. U nekim su slučajevima poslije provedbe MMF-ovih programa zemlje bile jednako siromašne kao i prije, ali s još većim dugovima i još bogatijom vladajućom elitom. Međunarodne institucije izbjegle su izravnu odgovornost kakvu
3. POGLAVLJE
Sloboda
F
izbora?
iskalne stabilizacijske mjere, privatizacija i liberalizacija tržišta bila su tri stupa na kojima su se temeljili savjeti washingtonskoga konsenzusa tijekom 80-ih i 90-ih godina 20. stoljeća. Politika washingtonskoga konsenzusa trebala je dati odgovore na vrlo stvarne probleme u Južnoj Americi, a zvučala je prilično smisleno. Osamdesetih godina vlade tih zemalja često su imale goleme deficite. Gubici u neučinkovitim vladinim poduzećima dodatno su povećavali deficite. Neučinkovite privatne tvrtke bile su izolirane od konkurencije protekcionističkim mjerama, pa su prisiljavale potrošače da plaćaju visoke cijene. Labava monetarna politika omogućila je da inflacija izmakne nadzoru. No, zemlja ne može trajno imati visok deficit, a održiv rast nije moguć tako dugo dok postoji hiperinflacija. Potrebna je određena razina fiskalne discipline. U većini zemalja bilo bi bolje da se vlade usredotoče na to da građanima pruže osnovne javne usluge, umjesto da upravljaju golemim poduzećima koja bi vjerojatno ostvarivala bolje rezultate u privatnom sektoru. Zbog toga privatizacija često ima
Problem je bio u tome što su mnoge od tih politika postale same sebi svrha, umjesto da budu sredstvo za postizanje pravednijeg i održivog rasta. Uz to, s tim se politikama otišlo predaleko, prebrzo, a isključivale su se neke druge, potrebne odluke. Rezultat je bio daleko od očekivanog. Kad fiskalne mjere štednje odu predaleko i još pod pogrešnim okolnostima, može se javiti recesija, a visoke kamatne stope mogu spriječiti rad novim tvrtkama. MMF je odlučno zahtijevao provedbu privatizacije i liberalizacije, i to tempom i načinom koji je često namećući velike troškove zemljama koje se nisu bile spremne s njima nositi.
Privatizacija Privatiz acija U mnogim zemljama u razvoju, kao i u razvijenim zemljama, vlade često previše energije troše na stvari koje uopće ne bi trebale raditi. To ih odvlači od onoga što bi uistinu trebale raditi. Problem nije toliko u činjenici da je vladin aparat prevelik, koliko u činjenici da ne radi prave stvari. Vlade uglavnom ne bi trebale upravljati čeličanama, a kad njima upravljaju, obično to čine loše. (Iako su najučinkovitije čeličane na svijetu sagradile i njima upravljaju korejska i tajvanska vlada, ali one su iznimka.) Općenito govoreći, privatne tvrtke koje si uzajamno konkuriraju mogu mnogo bolje obavljati taj posao. To je a rgum rg umen entt k o j i govo go vori ri u pr prililoo g pr priv ivaa tiza ti zaci cijiji,, o d n o s n o p ret re t vara va ranj njuu industrije i poduzeća koja su u državnom vlasništvu u privatne poslovne subjekte. Ali postoje i važni preduvjeti koji se moraju zadovoljiti prije nego što privatizacija bude mogla pridonijeti gospodarskom rastu. A i način na koji se privatizacija provodi može biti vrlo važan. Na žalost, MMF i Svjetska banka pristupile su tim problemima s usko ideološkog gledišta, uvjereni da privatizaciju treba provesti brzo. Bilježili su rezultate zemalja koje su prelazile s komunizma na tržišno gospodarstvo: one zemlje koje su brže provodile privatizaciju, dobivale su više ocjene. Rezultat toga bio je da privatizacija često nije
ganizacije utječu na živote tamošnjih ljudi. Vidio sam, primjerice, da su projekti zajedničkog natapanja uvelike povećali produktivnost poljoprivrednih imanja. No jedan je projekt bio neuspješan. Jedna nevladina organizacija mukotrpno je poučavala mještane kako da uzga jaju ja ju pi pililiće će.. T i m e su se žene že ne iz sela sel a mogl mo glee ba bavi viti ti uz svoj sv ojee t r a dic di c i o n a lne ln e aktivnosti. Prvotno su žene dobivale sedmodnevne piliće od vladina poduzeća. No, kad sam posjetio selo, doznao sam da je vladino poduzeće propalo. Razgovarao sam s mještanima i vladinim dužnosnicima o tome što je pošlo po zlu. Odgovor je bio jednostavan: MMF je r eka ek a o vladi vla di da se o n a ne bi t reba re bala la ba bavi viti ti r a spo sp o dje dj e l o m pi pililića ća,, pa ih je vlada vla da pr pres esta tala la pr prod odav avaa ti. ti . J e d n o s t a v n o su su pretpostavili pretpostavili da će privatni sektor odmah popuniti nastalu prazninu. I doista, pojavio se privatnik koji je mještanima dostavljao jednodnevne piliće. No smrtnost pilića u prva dva tjedna života je visoka, a privatna tvrtka nije htjela dati nikakvo jamstvo. Mještani nisu mogli preuzeti rizik kupnje pilića koji bi mogli uginuti u velikom broju. Stoga je ta tek začeta proizvodnja koja je trebala poboljšati živote siromašnih seljana bila ukinuta. Pretpostavka koja stoji iza tog neuspjeha stalno se ponavljala. MMF je jednostavno pretpostavljao da tržišta mogu brzo zadovoljiti svaku potrebu, dok u stvarnosti vlade pokreću mnoge aktivnosti upravo zato što tržišta tržišta nisu nisu uspjela pružiti nužne usluge. Primjera je mnogo. Izvan Sjedinjenih Američkih Država takvo stanje često je lako uočljivo. Kad su mnogobrojne europske zemlje stvarale svoje sustave socijalnog osiguranja i sustave osiguranja nezaposlenih i invalidnih osoba, nije bilo nikakvog djelatnog tržišta privatnog osiguranja, nikakvih privatnih tvrtki koje bi prodavale osiguranje od rizika što imaju tako važnu ulogu u životu pojedinaca. Čak i kad su Sjedinjene Države stvarale svoj sustav socijalne sigurnosti (mnogo godina poslije u sklopu New Deala za vrijeme Velike depresije), privatno tržište osiguranja nije dobro funkcioniralo (a čak ni danas ne možete dobiti anuitet koji bi vas osigurao od inflacije). Jedan od razloga osnutka Savezne službe za hipoteku (Fannie Mae) u Sjedinjenim Američkim
kraju i popuni privatni sektor, u međuvremenu može biti velikih problema. U Obali Bjelokosti telefonska je kompanija privatizirana, kako se često događa, događa, prije prije nego što je postavljen odgovarajući zakonski okvir ili propisi i tijela za tržišno natjecanje. Francuska tvrtka koja je kupila državnu imovinu uvjerila je vladu da joj da monopol, i to ne samo za postojeće telefonske usluge nego i za nove usluge mobilne telefonije. Privatna je tvrtka toliko povisila cijene da si studenti, primjerice, nisu mogli priuštiti uporabu Interneta koji je bitan za sprječavanje daljnjeg širenja i ovako golemog jaza između bogatih i siromašnih kad je riječ o pristupu digitalnim uslugama. MMF tvrdi da je znatno važnije brzo provesti privatizaciju, a da se konkurencijom i zakonskim propisima može baviti poslije. Kad se je j e d n o m stvo st vori ri neki ne ki inte in tere res, s, p o sto st o ji o p a sno sn o st da će on imat im atii m otiv ot ivaaciju i novac da održi svoj monopolistički položaj, poništavajući pri tome zakonske propise i konkurenciju, i remeteći politički proces. To je prirodni razlog zbog kojeg je MMF manje zainteresiran za konkurenciju i zakonske propise nego što bi mogao biti. Privatizacija nereguliranog monopola može donijeti veći prihod vladi, a MMF se mnogo više usredotočava na makroekonomska pitanja, poput veličine vladina deficita, nego na strukturna pitanja kao što su učinkovitost i konkurentnost industrije. Neovisno o tome jesu li privatizirani monopoli proizvodili učinkovitije od vlade, često su bili djelotvorniji u iskorištavanju svojeg monopolističkog položaja. Zbog toga su trpjeli potrošači. Privatizacija nije provedena samo na štetu potrošača, nego i na štetu radnika. Njezin utjecaj na zapošljavanje možda je istodobno bio najveći argument i za i protiv privatizacije. Zagovornici privatizacije tvrdili su da se samo privatizacijom mogu izdvojiti neproduktivni radnici, a njezini su kritičari govorili da se radna mjesta zatvaraju bez osjećaja za to kolika je socijalna cijena takvog poteza. U oba stajališta ima mnogo istine. Privatizacija često gubitke državnih poduzeća pre-
radnicima dati otkaz uz male ili nikakve troškove, uključujući i minimalnu otpremninu, i to samo u najboljim slučajevima. Privatizacija se uvelike kritizira upravo zato što, za razliku od takozvanih green field ulaganja (ulaganja u nove tvrtke umjesto da privatni ulagači preuzimaju već postojeće tvrtke), privatizacija često uništava radna mjesta, umjesto da stvara nova. U industrijaliziranim zemljama zna se da je otpuštanje radnika bolno, pa se donekle ublažava sigurnosnim mehanizmom naknada za nezaposlene. U manje razvijenim zemljama, nezaposleni radnici obično ne postaju javni izdatak, budući da sheme osiguranja za slučaj nezaposlenosti postoje vrlo rijetko. No unatoč tomu socijalna cijena može biti visoka, a u najgorim slučajevima može se pojaviti u obliku uličnog nasilja, povećane stope kriminala, te socijalnih i političkih nemira. No čak i kad takvi problemi ne postoje, nezaposlenost stvara goleme troškove. Jedan oblik troškova je i zabrinutost među radnicima koji su uspjeli sačuvati svoja radna mjesta, proširen osjećaj otuđenja, dodatno financijsko opterećenje za članove obitelji koji uspi jevaju zadržati posao, te povlačenje djece iz škola kako bi pomogla u uzdržavanju obitelji. Takva socijalna cijena plaća se dulje nego što traje trenutačan gubitak radnog mjesta. Često je osobito vidljiva kad se neka tvrtka proda strancima. Domaće tvrtke barem su svjesne socijalnog konteksta* i neće otpuštati radnike ako znaju da za njih nema nekih drugih radnih mjesta. Strani pak vlasnici možda osjećaju veću obvezu da dioničarima povećaju burzovnu vrijednost tvrtke smanju jući troškove poslovanja, a manju odgovornost osjećaju prema onima koje nazivaju "prenapuhanom radničkom klasom". Državna poduzeća važno je restrukturirati, a privatizacija je često djelotvoran način da se to postigne. Ali otpuštanje ljudi s nisko produktivnih mjesta u državnim poduzećima i njihovo pribrajanje nezaposlenima ne povećava prihod zemlje, a nikako ne poboljšava ni život samih radnika. Pouka je jednostavna i ja ću je često ponavljati: privatizacija mora biti dio sveobuhvatnog programa koji će uključi-
neizbježnim zatvaranjem radnih mjesta koje je posljedica privatizacije. Potrebno je donijeti makroekonomske odluke, uključujući i sniženje kamatnih stopa, koje će pomoći otvaranju novih radnih mjesta. Sve je u određivanju brzine (i slijeda). To nisu samo pragmatična "provedbena" pitanja - to su načelna pitanja. Najveću zabrinutost privatizacija uzrokuje zbog pojave korupcije. Retorika tržišnoga fundamentalizma govori da će privatizacija smanjiti ono što ekonomisti nazivaju "traganjem za rentom" vladinih dužnosnika koji ili ubiru dobit od državnih tvrtki ili dodjeljuju ugovore i poslove svojim prijateljima. No za razliku od ciljeva koje je trebala ostvariti, privatizacija je toliko pogoršala stanje da se u mnogim zemljama danas o njoj govori kao o "mitoizaciji". Ako je vlada korumpirana, ne postoje nikakvi dokazi da bi privatizacija mogla riješiti taj problem. Napokon, ista ona korumpirana vlast koja je loše upravljala poduzećem, sad će provoditi privatizaciju. U mnogim su zemljama vladini dužnosnici shvatili kako privatizacija znači da se više ne moraju ograničiti samo na ubiranje godišnje dobiti. Prodajom državnog poduzeća po cijeni nižoj od tržišne, mogli su dobiti za sebe znatan dio vrijednosti imovine poduzeća, umjesto da je ostave onima koji će ih naslijediti na položajima. Drugim riječima, mogli su još danas ukrasti veći dio onoga što bi budući političari uzimali godinu za godinom. Ne iznenađuje što je proces namještenih privatizacija bio osmišljen upravo tako da se što više poveća iznos koji vladini ministri mogu prisvojiti, a ne iznos koji će otići u državnu riznicu ili ukupna učinkovitost gospodarstva. Kako ćemo vidjeti, slučaj Rusije žalostan je primjer štete koju može prouzročiti "privatizacija po svaku cijenu". Zagovornici privatizacije uvjeravali su sami sebe da je plaćena ci jena zanemariva, budući da je u udžbenicima pisalo da će, jednom kad budu jasno utvrđena vlasnička prava, novi vlasnici osigurati da se imovinom učinkovito upravlja. To znači da će se dugoročno stanje poboljšati, neovisno o tome koliko je u ovom trenutku teško. No
rasta kao što je mogla biti. Katkad je privatizacija čak uzrokovala pad i snažno poljuljala povjerenje u demokratske i tržišne institucije.
Liberalizacija Liberalizacija, odnosno ukidanje vladinih intervencija na financijskom tržištu i tržištu kapitala, te ukidanje trgovačkih prepreka, ima različite oblike. Danas čak i MMF priznaje da je s liberalizacijom otišao predaleko i da je liberalizacija financijskih tržišta i tržišta kapitala pridonijela globalnoj financijskoj krizi 90-ih godina, te da u malim, novonastalim zemljama može izazvati kaos. Oblik liberalizacije koji ima široku potporu (barem među elitom u razvijenim industrijskim zemljama) jest liberalizacija trgovine. No pogledamo li potanje kako je ona provedena u mnogim zemljama u razvoju, shvatit ćemo zašto joj se ljudi tako često protive, što se moglo vidjeti tijekom prosvjeda u Seattleu, Pragu i Washingtonu. Liberalizacija trgovine trebala bi povećati prihod neke zemlje, jer prisiljava gospodarstvo da resurse, koji se neučinkovito iskorištavaju, prebaci u one grane koje ih mogu učinkovitije upotrijebiti; odnosno, kako bi to ekonomisti rekli, da iskoristi komparativnu prednost. No ako se resursima koji su se neučinkovito iskorištavali sad uopće ne koristi, zemlja neće postati bogatija, a upravo to se i previše puta dogodilo u provedbi MMF-ovih programa. Radna mjesta lako je uništiti, a često je upravo to prva posljedica liberalizacije, budući da se neučinkoviti poslovni subjekti zatvaraju pod pritiskom inozemne konkurencije. MMF-ova ideologija tvrdi da će stara i neučinkovita radna mjesta stvorena pod okriljem protekcionizma, zamijeniti novi i učinkovitiji poslovi. Ali to jednostavno nije točno. Vrlo malo ekonomista vjeruje u trenutačno stvaranje radnih mjesta, barem poslije Velike depresije. Za otvaranje novih poduzeća potreban je kapital i poduzetništvo, a u zemljama u razvoju zbog nedostatne obrazovanosti često nema dovoljno poduzetničkog duha, a kapitala pak nema jer ne
čak i od 100 posto). Takve kamate onemogućile bi stvaranje novih radnih mjesta i poduzeća čak i u tako dobrom gospodarskom okružju kao što je ono u Sjedinjenim Američkim Državama. Kapital potreban za rast jednostavno je preskup. Najuspješnije zemlje u razvoju - a to su zemlje u istočnoj Aziji otvorile su se prema vanjskome svijetu, ali učinile su to polako i određenim slijedom. Te zemlje su iskoristile globalizaciju kako bi proširile svoj izvoz i ostvarile brži rast. Ali zaštitne prepreke ukidale su sporo i sustavno, smanjujući postupno njihov broj tek kad su otvorena nova radna mjesta. Htjele su se uvjeriti da postoji kapital za stvaranje novih tvrtki i radnih mjesta, a preuzele su i poduzetničku ulogu u promidžbi novih tvrtki. Kina tek sad ukida trgovačke prepreke, dvadeset godina nakon što je počeo njezin pohod na tržište, a u međuvremenu je ostvarila vrlo brz rast. U Sjedinjenim Državama i naprednim industrijskim zemljama ljudi bi trebali imati razumijevanja za takvu zabrinutost. U posljednjim dvjema kampanjama za izbor američkog predsjednika, kandidat Pet Buchanan iskoristio je zabrinutost tamošnjih radnika zbog mogućega gubitka radnih mjesta uzrokovanog liberalizacijom tržišta. Buchananove tvrdnje snažno su odjeknule čak i u zemlji koja ima gotovo punu zaposlenost (do 1999. stopa nezaposlenosti pala je na manje od 4 posto), dobar sustav osiguranja za slučaj nezaposlenosti i različite vrste pomoći koje radnicima olakšavaju prijelaz s jednoga radnog mjesta na drugo. Čak i tijekom vrlo uspješnih 90-ih godina, američki radnici bili su toliko zabrinuti zbog opasnosti od liberalizacije trgovine za njihove poslove. To je trebalo utjecati na bolje razumijevanje nedaća kroz koje su prolazili radnici u siromašnim zemljama u razvoju, u kojima žive u vrlo teškim uvjetima, često s 2 dolara na dan ili još manje, i nemaju nikakav sigurnosni mehanizam u obliku ušteđevine ili osiguranja za slučaj nezaposlenosti. A u tim gospodarstvima stopa nezaposlenosti prelazi i 20 posto. Razlog za snažno protivljenje liberalizaciji trgovine jest u tome da
zaciju trgovine za proizvode koje su izvozile, ali istodobno su nastavljale štititi sektore u kojima bi konkurencija iz zemalja u razvoju mogla ugroziti njihovo gospodarstvo. To je bio temeljni motiv za protivljenje novoj rundi trgovačkih pregovora koja je trebala početi u Seattleu (prijašnje runde trgovačkih pregovora zaštitile su interese razvi jenih industrijskih zemalja, tj. posebne interese u tim zemljama, dok zemlje u razvoju od njih nisu imale slične koristi). Prosvjednici su s pravom zaključili da su prijašnji pregovori snizili trgovačke prepreke za industrijske proizvode koje su izvozile razvijene industrijske zemlje, od automobila do strojeva. Istodobno, pregovarači iz tih zemalja zadržali su subvencije za poljoprivredne proizvode i njihova tržišta tih proizvoda i tekstila ostala su zatvorena, a upravo u tim područjima zemlje u razvoju imaju komparativnu prednost. U najnovijoj urugvajskoj rundi trgovačkih pregovora otvoreno je i pitanje trgovine uslugama. No, na kraju su tržišta otvorena uglavnom za one usluge koje izvoze razvijene zemlje (financijske usluge i informatičku tehnologiju), a ne i za pomorske i građevinske usluge, u kojima bi se i zemlje u razvoju mogle uključiti u tržišnu utakmicu. Sjedinjene Američke Države hvalile su se rezultatima postignutim ti jekom pregovora. Ali zemlje u razvoju nisu dobile proporcionalan udjel u dobrobiti. Proračun Svjetske banke pokazuje da je dohodak u podsaharskoj Africi, jednoj od najsiromašnijih regija na svijetu, pao više od 2 posto zbog sporazuma o slobodnoj trgovini. Ima i drugih primjera nejednakosti o kojoj se počelo sve više govoriti u zemljama u razvoju, iako se o tim pitanjima rijetko pisalo u razvijenome svijetu. Bolivija je toliko snizila svoje trgovačke prepreke da su postale niže od onih u Sjedinjenim Američkim Državama, a uz to je i surađivala sa SAD-om na iskorjenjivanju koke (od koje se proizvodi kokain) iako je ta kultura siromašnim zemljoradnicima donosila veću zaradu od ijedne druge. Međutim, Sjedinjene Države zadržale su svoje barijere za druge poljoprivredne proizvode, poput šećera, koje su bolivijski zemljoradnici mogli izvoziti da im je američko tržište bilo otvoreno.
je sporazum sklopljen nakon opijumskih ratova, kad su se Velika Britanija i Francuska udružile protiv slabe Kine i prisilile je, zajedno s Rusijom i Sjedinjenim Američkim Državama, da u Ugovoru iz Tientsina, potpisanom 1858., pristane na trgovačke i teritorijalne ustupke i zajamči da će robu, koju je Zapad želio, izvoziti po niskim cijenama. Osim toga, Kina je svoje tržište morala otvoriti za opijum, pa su milijuni Kineza postali ovisnici. (Čovjek bi to mogao nazvati gotovo vražjim pristupom "uravnoteživanju trgovačke bilance".) U današnje vrijeme, nova se gospodarstva ne prisiljavaju na otvaranje pod prijetnjom primjene vojne sile, već pomoću gospodarske moći i prijetnje sankcijama ili povlačenjem nužne pomoći u krizno doba. O međunarodnim trgovačkim sporazumima pregovaralo se u sklopu Svjetske trgovačke organizacije, ali američki pregovarači i MMF često su zahtijevali da se ide još dalje i ubrzavali liberalizaciju trgovine. MMF traži bržu liberalizaciju kao uvjet za svoju pomoć, a zemlje suočene s krizom smatraju da nemaju izbora i da moraju prihvatiti zahtjeve Fonda. Sve se čini još gorim kad SAD djeluje unilateralno, a ne pod okriljem MMF-a. Američki trgovački predstavnik ili Ministarstvo trgovine često djeluju prema nalogu posebnih interesa unutar Sjedinjenih Američkih Država i iznose optužbe protiv neke zemlje. Zatim se pokreće postupak provjere - u kojem sudjeluju samo SAD - i ona donose odluku nakon koje uvode sankcije protiv zemlje koja je prekršila pravila. Sjedinjene Države pri tome imaju ulogu tužitelja, suca i porote. Provodi se polusudski postupak, ali karte su namještene, jer su i pravila i suci skloni optužujućoj presudi. Kad se sve to oružje upotrijebi protiv neke druge razvijene zemlje u Europi ili protiv Japana, te se države mogu braniti. Ali kad su optuženici zemlje u razvoju, pa čak i tako velike zemlje kao što su Kina ili Indija, sukob je nepravedan. Negativno raspoloženje proizašlo iz takvih optužbi mnogo je veće od bilo kakve moguće dobiti za SAD. Takav postupak ničime ne ulijeva povjerenje u pravedan sustav međunarodne trgovine.
va mandata, Mickey Kantor htio je natjerati Kinu da brže otvori svoja tržišta. Na urugvajskoj rundi pregovora 1994. godine, na kojoj je i on sam imao vodeću ulogu, osnovana je Svjetska trgovačka organizacija i postavljena su temeljna pravila za zemlje članice. Sporazum je s pravom predvidio dulje prijelazno razdoblje za zemlje u razvoju. Svjetska banka i svi ekonomisti gledaju na Kinu (koja ima prihod od 450 američkih dolara po stanovniku) kao na zemlju u razvoju i to s niskim prihodom. Ali Kantor je bio težak pregovarač. Ustrajno je tvrdio da je Kina razvijena zemlja i da treba imati kratko razdoblje prilagodbe. Kantorove riječi imale su veliku snagu budući da je Kini trebalo odobrenje SAD-a za ulazak u WTO. Sporazum između SAD-a i Kine, koji je na kraju doveo do prijema Kine u WTO u studenome 2001. zoran je primjer dviju kontradikcija u američkom stajališta. Dok su Sjedinjene Američke Države razvlačile pregovore svojim nerazumnim inzistiranjem na tome da je Kina zapravo razvijena zemlja, ta je zemlja počela proces prilagodbe. SAD su posve nesvjesno dale Kini dodatno vrijeme koje je ona i bila tražila. Ali sam sporazum upućuje na dvostruka mjerila i nejednakost. Dok su Sjedinjene Američke Države ustrajale na tome da se Kina brzo prilagodi, baš kao da je razvijena zemlja, (a budući da je Kina dobro iskoristila produžetak pregovora, mogla je ispuniti te zahtjeve), Sjedinjene Države zatražile su i da se prema njima odnose kao da je to manje razvijena zemlja i da im se ne odobri samo deset godina za prilagodbu na snižene prepreke za uvoz tekstila, već da im se daju i dodatne četiri godine. Osobito uznemirava način na koji način posebni interesi mogu narušiti i vjerodostojnost SAD-a i šire nacionalne interese. To se najbolje moglo vidjeti u travnju 1999., kao je premijer Zhu Rongji došao u Sjedinjene Američke Države kako bi završio pregovore o kineskom ulasku u Svjetsku trgovačku organizaciju. Ta je mjera bila nužna za uspostavu globalnog trgovačkog režima (kako možemo isključiti jednu od najvećih trgovačkih zemalja?), a i za tržišne reforme u samoj
nim zemljama istočne Azije. Kina je bila pošteđena takvog razvoja događaja zbog svoje mudre politike. Američki zahtjev za liberalizacijom financijskih tržišta u Kini ne bi pomogao da se osigura globalna gospodarska stabilnost. Cilj takve politike bilo je zadovoljavanje uskih interesa financijske zajednice u Sjedinjenim Američkim Državama, a njih revno zastupa Ministarstvo financija. Wall Street je s pravom vjerovao da je Kina potencijalno golemo tržište za njegove financijske usluge, pa mu je bilo važno da onamo što prije dođe i uspostavi znatnu prednost pred ostalima. Kako je to bilo kratkovidno! Bilo je jasno da će se Kina kad-tad otvoriti. Požurivanje tog procesa za godinu ili dvije nije moglo donijeti nikakvu veliku razliku, osim što je Wall Street strahovao da bi mogao izgubiti svoju premoć kad financijske institucije iz Europe i drugih di jelova svijeta nadoknade kratkoročnu prednost njihovih konkurenata s Wall Streeta. Ali potencijalna cijena takvog poteza bila je golema. Odmah nakon azijske financijske krize, Kina nikako nije mogla ispuniti zahtjeve Ministarstva financija. Za Kinu je bilo ključno da održi stabilnost - nije mogla riskirati s politikom koja je destabilizirala mnoge druge zemlje. Zhu Rongji morao se vratiti u Kinu bez potpisanog sporazuma. U Kini su se i dugo prije toga sukobljavali zagovornici i protivnici reforme. Oni koji su se protivili reformi tvrdili su da Zapad želi oslabjeti Kinu i da nikad ne bi potpisao pravičan sporazum. Uspješan završetak pregovora pomogao bi da se učvrsti položaj reformista u kineskoj vladi i dao bi novu snagu reformskom pokretu. Ovako su Zhu Rongji i reformski pokret koji je on predstavljao bili diskreditirani, a moć i utjecaj reformista srezani. Srećom, nanesena šteta bila je kratkoga vijeka, ali unatoč tomu, američko Ministarstvo financija pokazalo je koliko je spremno riskirati kako bi ostvarilo svoje posebne ciljeve.
Iako se inzistiralo na nepoštenim trgovačkim sporazumima, barem je postojala znatna količina teoretskih radova i dokaza da bi liberaliza-
sve zemlje reguliraju svoja financijska tržišta, a pretjerana revnost u deregulaciji uzrokovala je goleme probleme na tržištima kapitala i u razvijenim zemljama diljem svijeta. Navest ću samo jedan primjer: krah štedno-kreditnih institucija u Sjedinjenim Američkim Državama bio je ključan za ubrzanje recesije godine 1991. i američke porezne obveznike stajao je više od 200 milijardi dolara. No to je ipak bilo jedno od najjeftinijih spašavanja uzrokovanih deregulacijom (promatramo li zbroj kao postotak BDP-a), baš kao što je i američka recesija bila jedna od najblažih u usporedbi sa stanjem drugih gospodarstava koja su prošla kroz slične krize. Razvijene industrijalizirane zemlje imale su sofisticirane institucije i naučile su pouke o financijskoj deregulaciji, a MMF je istodobno prenosio poruku Reagana i Thatcherove u zemlje u razvoju koje nisu bile nimalo spremne uhvatiti se ukoštac s teškim zadatkom punim skrivenih opasnosti. I dok razvijene industrijske zemlje nisu niti pokušale liberalizirati svoja tržišta kapitala sve do kasnijih faza svog razvoja (europske su zemlje do 70-ih godina čekale s ukinućem nadzora nad tržištem kapitala), zemlje u razvoju se poticalo da to učine brzo. Posljedice bankarske krize (gospodarska recesija) koju je uzrokovala deregulacija tržišta kapitala bile su bolne i za razvijene zemlje, ali za zemlje u razvoju bile su mnogo teže. Siromašne zemlje nisu imale nikakve sigurnosne mehanizme kojima bi ublažile posljedice recesije. Uz to, ograničena konkurencija na financijskim tržištima značila je da liberalizacija nije uvijek donosila obećanu dobrobit u obliku nižih kamatnih stopa. Umjesto njih, poljoprivrednici su katkad morali plaćati i više kamatne stope što im je dodatno otežavalo kupnju sjemena i gnojiva o kojima je ovisilo njihovo preživljavanje. Liberalizacija trgovine u zemljama u razvoju bila je preuranjena i loše vodena, no liberalizacija tržišta kapitala bila je još gora. Liberalizacija tržišta kapitala obuhvaća i ukidanje propisa koji nadziru priljev i odljev "vrućeg" novca u zemlji (to su kratkoročni krediti i ugovori koji obično znače samo oklade o kretanju deviznog tečaja). Taj
tivan učinak na rast još je veći. Kako bi izbjegle opasnosti takvih promjenjenih tokova kapitala, zemljama se obično savjetuje da u svo jim pričuvama odvoje iznos koji odgovara svoti njihovih kratkoročnih zajmova u devizama. Pretpostavite da neka tvrtka u maloj zemlji u razvoju prihvati 100 milijuna dolara kratkoročnog zajma od neke američke banke, uz 18 posto kamata. Oprezna politika zahtijevala bi od zemlje da doda još 100 milijuna dolara u svoje pričuve. Rezerve se obično čuvaju u blagajničkim zapisima američkog Ministarstva financija, koje danas donose kamatu od oko 4 posto. To znači da zemlja istodobno pozajmljuje od Sjedinjenih Američkih Država uz kamatu od 18 posto i daje zajam SAD-u uz 4 posto kamata. Zemlja tad više nema resursa koje bi mogla iskoristiti za ulaganje. Američke banke mogu ostvariti priličnu dobit, a Sjedinjene Američke Države u cjelini dobivaju 24 milijuna dolara na godinu u obliku kamata. Teško mi je zaključiti kako bi to moglo pomoći zemljama u razvoju da brže rastu. Kad to ovako prikažemo, jasno je da sve skupa nema smisla. A postoji tu još jedan problem: raskorak u poticajima. Nakon liberalizacije tržišta kapitala, tvrtke koje djeluju u privatnom sektoru neke zemlje same mogu odlučiti žele li uzeti kratkoročni kredit od američkih banaka, ali vlada se tome mora prilagoditi i dodati novac u svoje pričuve ako želi zadržati opreznu politiku. Zauzimajući se za liberalizaciju tržišta kapitala, MMF se oslanjao na pojednostavljeno razmišljanje: slobodna tržišta su učinkovitija, a veća učinkovitost vodi bržem rastu. Pritom je MMF zanemario argumente koje sam malo prije iznio, a izložio je još tobože prijepornih točaka, primjerice, da bez liberalizacije zemlje ne bi mogle privući inozemni kapital, a osobito izravna ulaganja. Ekonomisti MMF-a nikad nisu tvrdili da su veliki teoretičari; svoju je stručnost Fond temeljio na globalnom iskustvu i dobrom poznavanju podataka. A ipak, čak ni podaci nisu podupirali zaključke koje je Fond donosio. Kina je privukla najveću količinu stranih ulaganja a da nije prihvatila ni
Primjer Kine pokazuje da liberalizacija tržišta kapitala nije nužna kako bi se privukla sredstva, no činjenica je da u čitavoj toj regiji dodatna financijska sredstva nisu bila potrebna, s obzirom na stopu štednje u istočnoj Aziji (30-40% BDP-a, za razliku od 18% u SAD-u i 17-30% u Europi). To je područje ionako bilo pred izazovom da uloži i ušteđevinu. Zagovornici liberalizacije iznijeli su još jedan argument, koji se čini osobito smiješnim imamo li na umu globalnu financijsku krizu koja je počela 1997. godine: da će liberalizacija povećati stabilnost jer će se povećati broj različitih izvora financiranja. Ideja je bila da bi zemlje u krizno doba mogle od stranaca zatražiti da im nadoknade nedostatna domaća financijska sredstva. Ekonomisti MMF-a trebali bi biti praktični ljudi koji dobro znaju kako svijet funkcionira. Zato su morali znati da bankari radije daju zajmove onima koji novac ne trebaju; morali su vidjeti da strani izvori financiranja svoj novac povlače iz zemlje u krizi i time dodatno pogoršavaju gospodarski pad. Razmotrit ćemo potanko zašto liberalizacija povećava nestabilnost (osobito liberalizacija koja je preuranjena i provedena prije nego što su uspostavljene snažne financijske institucije). No jedno je nedvojbeno: nestabilnost ima negativne posljedice za gospodarski rast, a uz to, cijenu nestabilnosti nerazmjerno plaćaju siromašni.
Uloga stranih ulaganja Strana ulaganja nisu jedan od triju stupova washingtonskoga konsenzusa, no ona su ključan dio nove globalizacije. Prema washingtonskome sporazumu, rast se postiže liberalizacijom, odnosno "oslobađanjem" tržišta. Privatizacija, liberalizacija i makrostabilnost trebali bi stvoriti ozračje koje će privući ulaganja, uključujući i ona iz inozemstva. Ta ulaganja dovode do rasta. Strane tvrtke sa sobom donose nova tehnička znanja i pristup stranim tržištima, i tako omogućuju
pješnim pričama o razvoju u zemljama kao što su Singapur, Malezija, pa čak i Kina. No, strana ulaganja imaju i velike negativne posljedice. Kad u zemlju udu strane tvrtke, one često unište lokalnu konkurenciju i uguše ambicije malih poduzetnika koji su se nadali da će razviti domaću industriju. Mnogo je primjera takvog razvoja događaja. Proizvođači bezalkoholnih pića diljem svijeta stradali su kad su Coca-Cola i Pepsi ušli na njihovo tržište. Lokalni proizvođači sladoleda ustanovili su da se ne mogu natjecati s proizvodima tvrtke Unilever. Možemo se sjetiti polemika u Sjedinjenim Američkim Državama o velikim lancima drogerija i trgovina prehrambenim proizvodima. Kad Wal*Mart dođe u neku sredinu, često lokalne tvrtke snažno prosvjeduju jer se (s pravom) boje da će trgovački lanac zauzeti njihovo mjesto. Mali trgovci strahuju da se neće moći natjecati s Wal*Martom i njegovom golemom kupovnom moći. Stanovnici malih gradova brinu se za izgled svojih mjesta ako se unište sve lokalne trgovine. Iste te brige tisuću su puta jače izražene u zemljama u razvoju. Iako je takva zabrinutost opravdana, ne treba zanemariti činjenicu da je razlog uspjeha Wal*Marta to što potrošačima nudi robu po nižim cijenama. Učinkovitija isporuka robe i usluga siromašnim stanovnicima zemalja u razvoju još je važnija, ako imamo na umu koliki od njih žive na rubu egzistencije. No kritičari postavljaju nekoliko pitanja. U nedostatku snažnih zakona o tržišnom natjecanju (ili njihove djelotvorne provedbe), pošto unište lokalnu konkurenciju, međunarodne tvrtke iskorištavaju svoju monopolističku moć i povećavaju cijene. Korist od niskih cijena bila je kratkoga vijeka. Djelomično je ovdje riječ o određivanju brzine. Lokalne tvrtke tvrde da bi se mogle prilagoditi i odgovoriti na konkurenciju kad bi im se dalo vremena; da bi mogle učinkovito proizvoditi robu, a da
Mnoge multinacionalne tvrtke nisu učinile sve što su mogle kako bi poboljšale radne uvjete u zemljama u razvoju. Tek su postupno počele shvaćati pouke koje su i u svojim domovinama presporo svladale. Bolji uvjeti rada mogu povećati produktivnost radnika i sniziti sveukupne troškove - ili ih barem znatno ne povisiti. Bankarstvo je još jedno područje u kojem strane tvrtke često preuzimaju lokalne. Velike američke banke daju štedišama veću sigurnost nego male lokalne banke (osim ako lokalne vlade ne daju jamstvo za štedne uloge). Američka je vlada inzistirala na otvaranju financijskih tržišta u zemljama u razvoju. Prednosti takvog otvaranja su jasne: veća konkurencija može dovesti do boljih usluga. Veća financijska moć stranih banaka može povećati fiskalnu stabilnost. Pa ipak, opasnost koju strane banke znače za lokalni bankarski sektor veoma je stvarna. I u Sjedinjenim Američkim Državama vodila se duga polemika o toj temi. Nacionalno je bankarstvo odolijevalo pritiscima (sve dok Clintonova administracija pod utjecajem Wall Streeta nije promijenila tradicionalno stajalište Demokratske stranke), zbog straha da će se novac sliti u najveća novčarska središta poput New Yorka i da će ostala područja ostati bez potrebnih sredstava. Primjer Argentine jasno upozorava na opasnost. Prije kraha godine 2001., tamošnjom bankarskom industrijom zavladale su banke u stranom vlasništvu. I dok takve banke lako odobravaju sredstva multinacionalnim tvrtkama, pa čak i velikim domaćim tvrtkama, mali i srednji poduzetnici bunili su se zbog toga što nisu imali pristup kapitalu. Spoznaje međunarodnih banaka, kao i njihova baza informacija, temelje se na pozajmljivanju novca tradicionalnim klijentima. Na kraju će se možda proširiti i u preostale niše, ili će se pojaviti nove financijske institucije koje će popuniti te praznine. A nedostatak rasta, kojem je pridonio i manjak sredstava, bio je ključan za slom te zemlje. Unutar Argentine mnogi su shvatili u čemu je problem i vlada je poduzela neke ograničene mjere kako bi nadomjestila zajmove koji su nedostajali. Ali vladini zajmovi nisu mogli nadoknaditi neuspjeh tržišta.
starstva financija. No pravi izazov je stvoriti zdrave banke koje će davati zajmove za rast. Primjer Argentine pokazuje da se može dogoditi makroekonomska nestabilnost ako u tome ne uspijemo. Zbog nedostatka rasta Argentina je imala sve veći fiskalni deficit, a MMF ju je prisiljavao da smanji troškove i poveća poreze, što je pokrenulo začarani krug gospodarskog propadanja i socijalnih nemira. Bolivija je još jedan primjer zemlje u kojoj su strane banke pridonijele makroekonomskoj nestabilnosti. Godine 2001. jedna strana banka koja je zlokobno rasla u bolivijskome gospodarstvu, odjednom je odlučila da neće davati zajmove zbog sve većih rizika na globalnoj razini. Nagla promjena u ponudi kredita pridonijela je još dubljem propadanju gospodarstva nego što su ga prouzročile sve niže cijene i ukupan zastoj svjetskoga gospodarstva. Postoje i drugi razlozi za zabrinutost zbog ulaska stranih banaka na lokalna tržišta. Domaće banke osjetljivije su na ono što se nekoć nazivalo "usmjeravanjem kroz prozor" (suptilan utjecaj središnje banke na, primjerice, proširivanje kredita u vrijeme kad je gospodarstvu potreban poticaj, te na njihovo sužavanje u trenutku kad se pojave znakovi pregrijanosti). Mnogo je manje vjerojatno da će strane banke reagirati na takve signale. Slično tomu, domaće banke će mnogo prije reagirati na pritisak da popune glavne rupe u sustavu zajmova (za skupine koje ih ne dobivaju ili ih dobivaju premalo, kao što su manjine ili stanovništvo siromašnih područja). U Sjedinjenim Američkim Državama koje imaju jedno od najrazvijenijih kreditnih tržišta, te su rupe bile toliko važne da je 1977. donesen Zakon o reinvestiranju u za jednice koji od banaka zahtijeva da daju zajmove takvim skupinama i područjima. Iako je izazvao mnogobrojne polemike, taj zakon je bio važan način ostvarivanja ključnih socijalnih ciljeva. Međutim, financije nisu jedino područje u kojem su izravna strana ulaganja donijela i dobre i loše rezultate. U nekim slučajevima novi su ulagači uvjerili vlade (često uz pomoć mita) da im zajamče posebne pogodnosti, kao što je carinska zaštita. U mnogim slučajevi-
bila naizgled bezazlena (što ne znači i nekorumpirana). Kad je američki ministar trgovine Ron Brown odlazio u inozemstvo, s njim su putovali i poslovni ljudi koji su nastojali uspostaviti kontakte i probiti se na ta nova tržišta. Vjerojatno su izgledi da se dobije mjesto u zrakoplovu bili veći ako je dan značajan prilog za predizbornu promidžbu. U nekim drugim slučajevima pozivalo se jednu vladu kao protutežu drugoj. U Obali Bjelokosti francuska je vlada podupirala pokušaj francuskog Telecoma da onemogući konkurenciju nezavisnog (američkog) operatera mobilne telefonije, a američka je vlada zastupala nastojanja američke tvrtke. No u mnogim slučajevima vlade su otišle i mnogo dalje od onoga što bismo mogli smatrati razumnim. U Argentini se francuska vlada navodno uključila u zahtjev za izmjenom uvjeta koncesije za vodovod (Aguas Argentinas), nakon što je francuska matična tvrtka (Suez Lyonnaise) koja je taj sporazum potpisala, utvrdila da uvjeti omogućuju ostvarivanje manje dobiti nego što je prvotno mislila. Možda najveću zabrinutost uzrokuje uloga vlada, uključujući i američke vlade, inzistirajući da se države drže sporazuma koji su silno nepravedni prema zemljama u razvoju, a često su potpisani s korumpiranim vladama tih zemalja. Na sastanku vođa APEC-a (Azijskopacifičke gospodarske suradnje) održanom 1994. u Jakarti, predsjednik Clinton pozvao je američke tvrtke da dođu u Indoneziju. Mnoge su to i učinile, i to često pod vrlo povoljnim uvjetima (uz sumnje da je korupcija "nauljila" kotače - na štetu naroda Indonezije). Na sličan je način Svjetska banka pozvala privatni sektor na sklapanje poslova u sektoru energetike, ondje i u drugim zemljama, poput Pakistana. Ti ugovori uključivali su odredbe prema kojima se vlada obvezala kupiti veliku količinu električne energije po vrlo visokoj cijeni. Privatni sektor ostvario je dobit, a vlada je snosila rizik. Već i to je bilo dovoljno loše, ali kad su korumpirane vlade srušene (Muhamed Suharto u Indoneziji 1998., Nawaz Sharif u Pakistanu 1999.) američka je
Popis opravdanih kritika izravnih stranih ulaganja ide i dalje. Takva ulaganja često bujaju samo zbog posebnih pogodnosti dobivenih od strane vlade. Standardna ekonomija usredotočuje se na poremećaje u poticajima koji su rezultat takvih pogodnosti, no tu postoji i nešto mnogo podmuklije: često su pogodnosti posljedica korupcije i podmićivanja vladinih dužnosnika. Izravna strana ulaganja dolaze samo po cijeni potkopavanja demokratskog procesa. To osobito vri jedi za ulaganja u rudarstvo, naftnu industriju i iskorištavanje drugih prirodnih bogatstava kod kojih stranci imaju stvaran poticaj da koncesije dobiju po niskoj cijeni. Nadalje, takva ulaganja imaju i druge negativne posljedice, a često i ne potiču rast. Prihod od koncesije na rudarsko blago može biti neprocjenjiv, ali razvoj podrazumijeva i pretvorbu društva. Ulaganje u rudnik u nekom zabitom dijelu zemlje slabo može pomoći razvojnoj pretvorbi, osim ostvarivanjem određenog prihoda. Može pomoći stvaranju dvojnoga gospodarstva, u kojem postoje izolirana bogata područja. Ali dvojno gospodarstvo nije isto što i razvijeno gospodarstvo. Uistinu, dotok sredstava katkad može i spriječiti razvoj, uz pomoć mehanizma koji nazivamo "nizozemskom bolešću". Dotok kapitala vodi povećanju vrijednosti valute, pa uvoz postaje jeftin, a izvoz skup. Pojava je naziv dobila po nizozemskom iskustvu nakon otkrića plina u Sjevernome moru. Prodaja prirodnoga plina povisila je cijenu nizozemske valute i ozbiljno naštetila ostalim izvoznim granama. Bio je to ozbiljan problem, no ta ga je zemlja uspjela riješiti, ali za zemlje u razvoju taj problem može biti osobito težak. Što je još gore, poticaji se mogu mijenjati ovisno o tome koliko su sredstva dostupna. Kako smo vidjeli u drugom poglavlju, umjesto da energiju ulože u stvaranje bogatstva, u mnogim zemljama koje su bogate prirodnim resursima sva su nastojanja usmjerena u prisvajanje prihoda (koje ekonomisti nazivaju "rentom"). Međunarodne financijske institucije često su zanemarivale probleme koje sam upravo iznio. Umjesto toga, MMF-ova preporuka za
zavala kolonijalni mentalitet koji sam opisao u prethodnom poglavlju: naravno da će se zemlje u razvoju osloniti na strance i njihov poduzetnički duh. Zanemarimo izvanredan uspjeh Koreje i Japana u kojima strana ulaganja nisu odigrala nikakvu ulogu. U mnogim slučajevima, primjerice u Singapuru, Kini i Maleziji, koje su držale pod nadzorom zloporabe stranih ulaganja, izravna strana ulaganja odigrala su ključnu ulogu i to ne samo zbog kapitala (koji zapravo i nije bio potreban imamo li na umu visoku stopu štednje), pa čak ni zbog poduzetništva, koliko zbog pristupa tržištima i novim tehnologijama koje su ulaganja sa sobom donijela.
Određivanje redoslijeda i brzine Od svih MMF-ovih pogrešaka, možda je najveću pozornost privuklo određivanje redoslijeda i brzine, te neosjetljivost na širi društveni kontekst, odnosno inzistiranje na liberalizaciji prije nego što su uspostavljeni sigurnosni mehanizmi, prije nego što je donesen odgovarajući zakonski okvir i prije nego što su zemlje mogle podnijeti negativne posljedice iznenadnih promjena u raspoloženju tržišta koje su bitan dio suvremenog kapitalizma. MMF je nametao politiku koja je uništila radna mjesta prije nego što su stvorena potrebna nova radna mjesta, nametao je privatizaciju prije nego što su postojali odgovarajući zakonski okviri za tržišno natjecanje. Mnoge pogreške u određivanju redoslijeda odražavale su temeljno nerazumijevanje kako gospodarskih tako i političkih procesa, a takvo je nerazumijevanje osobito svojstveno onima koji vjeruju u tržišni fundamentalizam. Na primjer, oni su tvrdili da će nakon uspostave prava na privatno vlasništvo sve ostalo doći samo od sebe - uključujući i institucije i pravni ustroj na temelju kojeg funkcionira tržišno gospodarstvo. U pozadini ideologije slobodnog tržišta jest model koji se često pripisuje Adamu Smithu, a prema njemu tržišne sile (motivirane ostvarivanjem dobiti) vode gospodarstvo do učinkovitih rezultata kao da ga
vrijeme najnemilosrdnije provedbe politike washingtonskoga konsenzusa - pokazale su da gdje god informacije nisu savršene ni tržišta potpuna, što znači svuda, a osobito u zemljama u razvoju, ta nevidljiva ruka djeluje vrlo nesavršeno. Postoje i poželjne intervencije vlade koje u načelu mogu poboljšati učinkovitost tržišta. Restriktivnost uvjeta u kojima tržišta učinkovito funkcioniraju vrlo je važna, jer se mnogi ključni vladini potezi mogu protumačiti kao odgovori na probleme koji su se pojavili na tržištu. Danas znamo da financijska tržišta, i regulacija financijskih tržišta, ne bi imala gotovo nikakvu ulogu da su informacije savršene. A da je tržišno natjecanje samo po sebi savršeno, antitrustovska tijela ne bi imala nikakvu svrhu. Ali, politika koju zastupa washingtonski konsenzus temelji se na pojednostavljenom modelu tržišnoga gospodarstva: na modelu ravnoteže na tržištu savršene konkurencije u kojem nevidljiva ruka Adama Smitha funkcionira, i to savršeno. Budući da u tome modelu vlada nije potrebna - jer slobodna, nesputana, "liberalna" tržišta savršeno funkcioniraju - politika washingtonskoga konsenzusa katkad se naziva "neoliberalnom", utemeljenom na "tržišnom fundamentalizmu", i smatra se oživljavanjem politike liberalizma koja je u nekim krugovima bila popularna u 19. stoljeću. U razdoblju nakon Velike depresije i prihvaćanja drugih neuspjeha tržišnoga sustava, od goleme nejednakosti do gradova upropaštenih onečišćenjem u kojima nije moguće živjeti, takva je politika slobodnoga tržišta u razvijenijim industrijskim zemljama uvelike odbačena, iako se i u njima i dalje vodi aktivna rasprava o odgovarajućoj ravnoteži između vlade i tržišta. Čak i kad bi Smithova teorija o nevidljivoj ruci bila prikladna za napredne industrijske zemlje, uvjeti potrebni za takvo funkcioniranje tržišta u zemljama u razvoju nisu zadovoljeni. Tržišni sustav traži jasno uspostavljena vlasnička prava i sudove koji će ta prava provoditi, a to u zemljama u razvoju često nedostaje. Tržišni sustav traži i konkurenciju i savršenu informiranost. No konkurencija je ograniče-
gih područja, mogu dodatno pogoršati stanje. Tu dolazimo do određivanja redoslijeda. Ideologija to zanemaruje i jednostavno kaže da se treba što brže kretati u smjeru tržišnoga gospodarstva. No ekonomska teorija i povijest govore nam da zanemarivanje redoslijeda može biti katastrofalno. Pogreške koje sam dosad opisao u liberalizaciji trgovine i tržišta kapitala, te u privatizaciji, velike su greške u određivanju redoslijeda. Manje pogreške u određivanju redoslijeda u zapadnim se novinama još manje zapažaju. One su dio svakodnevne politike MMF-a koje utječu na već ionako očajno siromašne u zemljama u razvoju. Na primjer, mnoge zemlje imaju povjerenstva za robne rezerve koja otkupljuju poljoprivredne proizvode od poljoprivrednika i prodaju ih na domaća i strana tržišta. Često su takva povjerenstva izvor neučinkovitosti i korupcije, a poljoprivrednici dobivaju samo djelić konačne cijene. Iako se ne čini osobito smislenim da vlada obavlja taj posao, ako se vlada iz njega iznenada povuče, to ne znači da će se automatski pojaviti blistav i konkurentan privatni sektor. Nekoliko zemalja u zapadnoj Africi pod pritiskom MMF-a i Svjetske banke prestalo se baviti poslovima državnog otkupa. U nekim slučajevima činilo se da su rezultati pozitivni, no u drugim slučajevima umjesto sistema državnog otkupa razvio se sustav lokalnih monopola. Ograničeni kapital onemogućio je ulazak na to tržište. Samo su si malobrojni seljaci mogli priuštiti da kupe kamion kojim bi svoje proizvode dovezli do tržnice. Potreban novac nisu mogli niti pozajmiti jer nije bilo djelatnih banaka. U nekim slučajevima ljudi su uspjeli nabaviti kamione za prijevoz svojih proizvoda i tržište je u početku proradilo, ali zatim je taj unosan posao postao leglo lokalne mafije. U oba slučaja nije se ostvarila neto korist koju su MMF i Svjetska banka obećavali. Vladin prihod je smanjen, seljacima je bilo vrlo malo ili nimalo bolje nego prije, a nekolicini poslovnih ljudi (mafijaša i političara) bilo je mnogo bolje. Mnoga državna povjerenstva za otkup određuju jedinstvene cijene
nja, poljoprivrednici koji su udaljeniji od mjesta gdje se njihovi proizvodi uistinu prodaju dobivaju nižu cijenu, ili snose troškove prijevoza svoje robe do tržišta. MMF je prisilio jednu afričku zemlju da prestane s takvim isplatama jedinstvenih cijena prije nego što je sagrađen odgovarajući cestovni sustav. Cijena koju su dobivali oni u udaljenijim mjestima odjednom je znatno pala, budući da su morali pokriti i prijevozne troškove. Zbog toga je i prihod u najsiromašnijim ruralnim područjima zemlje naglo pao i bijeda se proširila. MMF-ova shema određivanja cijena možda je imala određenih prednosti u smislu povećane učinkovitosti, ali te prednosti moramo usporediti sa socijalnom cijenom koja je zbog njih plaćena. Odgovarajući redoslijed i brzina omogućili su da se učinkovitost postupno poveća i bez tako visoke cijene. Temeljna kritika pristupa kakav zastupa MMF ili washingtonski konsenzus jest u tome što on ne prihvaća da je za razvoj potrebna pretvorba društva. Uganda je to spoznala i odlučila se za radikalan potez ukidanja svih školarina - proračunski stručnjaci koji se usredotočuju isključivo na prihode i izdatke tako nešto jednostavno nisu mogli shvatiti. Današnja razvojna ekonomija ističe važnost univerzalnog osnovnog obrazovanja, uključujući i obrazovanja djevojčica. Bezbrojna istraživanja pokazala su da su zemlje poput država u istočnoj Aziji, koje su uložile u osnovno obrazovanje i obrazovanje djevojčica, postigle bolje rezultate. No u nekim izrazito siromašnim zemljama, primjerice u Africi, vrlo je teško postići visoku stopu upisa u osnovnu školu, osobito ako je riječ o djevojčicama. Razlog tomu je jednostavan: siromašne obitelji jedva preživljavaju i ne vide osobitu izravnu korist od školovanja svojih kćeri. Uz to, obrazovni sustavi uglavnom povećaju izglede za zapošljavanje na radnim mjestima u urbanom sektoru koja se smatraju prikladnijima za dječake. Većina zemalja s ozbiljnim proračunskim ograničenjima poslušale su savjet washingtonskoga konsenzusa prema kojem treba naplaćivati školarinu. Kao razlog oni iznose da su statistička istraživanja pokazala da niske školarine vrlo malo utječu na broj djece upisane u školu. Ali
Školarinu. Broj upisanih naglo je porastao. Svaka obitelj vidjela je da i drugi šalju svu svoju djecu u školu, pa je i ona odlučila poslati djevojčice u školu. Pojednostavljena statistička istraživanja zanemarila su snagu sustavnih promjena. Da strategija MMF-a jednostavno nije uspjela ostvariti puni potencijal rasta, i to bi bilo dovoljno loše. Ali neuspjeh je u mnogim područjima zakočio plan razvoja time što je nepotrebno nagrizao sam društveni ustroj. Proces razvoja i brze promjene neizbježno su veoma stresne za svako društvo. Dovode se u pitanje tradicionalne vlasti i tradicionalni odnosi. Zbog toga uspješan razvoj pridaje veliku pozornost socijalnoj stabilnosti. To je najvažnija pouka iz priče o Bocvani iznesene u prethodnom poglavlju, ali i iz priče o Indoneziji u sljedećem poglavlju. U Indoneziji je MMF inzistirao na ukinuću subvencija za hranu i petrolej (gorivo koje siromašni rabe za kuhanje) i to upravo u vrijeme kad je politika MMF-a pogoršala gospodarsku recesiju u zemlji, kad su dohodak i plaće pali, a nezaposlenost naglo porasla. Počeli su nemiri koji su uništili tamošnji društveni ustroj i dodatno pogoršali već postojeću gospodarsku krizu. Ukidanje subvencija nije bio samo loš socijalni porez - bila je to i loša gospodarska politika. Nisu to bili prvi nemiri koje je prouzročio MMF, a da je više zemlja poslušalo savjete MMF-a, nereda bi bilo i više. Godine 1995. bio sam u Jordanu radi sastanka s prestolonasljednikom i drugim visokim vladinim dužnosnicima. U to je vrijeme MMF zagovarao smanjivanje subvencija za hranu kako bi se poboljšalo stanje državnog proračuna. Umalo su uspjeli postići sporazum kad se upleo kralj Husein i prekinuo pregovore. Uživao je u obnašanju svoje dužnosti, vladao je odlično i želio je zadržati svoj položaj. Na vrlo eksplozivnom Bliskom Istoku nemiri zbog hrane mogli bi srušiti vladu, a s njom bi mogao nestati i krhki mir u regiji. Kad ih se usporedi sa slabim izgledima za poboljšanje u stanju proračuna, ti bi događaji nanijeli mnogo veću štetu cilju postignuća napretka. Usko ekonomsko glediš-
tekst ne može zanemariti. No bilo je i drugih problema. Osamdesetih godina 20. stoljeća zemlje Južne Amerike morale su uravnotežiti svoje proračune i staviti inflaciju pod nadzor, ali pretjerana štednja izazvala je visoku stopu nezaposlenosti u situaciji u kojoj nije bilo odgovarajućih sigurnosnih mehanizama. To je pak bio razlog visoke razine urbanog nasilja, a u takvom je okružju teško privući ulaganja. Građanski sukobi u Africi bili su glavni čimbenik kočenja razvojnog plana. Istraživanja Svjetske banke pokazuju da su takvi sukobi sustavno povezani s lošim gospodarskim čimbenicima, uključujući i nezaposlenost koju može izazvati pretjerana štednja. Umjerena inflacija možda nije idealna za privlačenje ulaganja, ali nasilje i građanske borbe još su gore. Danas uviđamo da postoji "društveni ugovor" koji povezuje građane međusobno, te građane i vladu. Kad vlada svojom politikom ukida taj društveni ugovor, građani će možda prestati poštivati svoje međusobne "ugovore" ili "ugovore" s vladom. Održavanje toga društvenog ugovora posebice je važno, i posebice teško, u doba društvenih potresa koji tako često prate razvojnu pretvorbu. U proračunima MMF-ove makroekonomije za takve probleme često nema mjesta.
Ekonomija kapanju* Dio društvenog ugovora odnosi se na "pravednost", prema kojoj siromašni trebaju sudjelovati u dobrobiti društva u vrijeme rasta, a bogati trebaju sudjelovati u patnji u krizno doba. Politika washingtonskoga konsenzusa pridaje vrlo malo pozornosti pitanju distribucije ili "pravednosti". Mnogi njezini zagovornici rekli bi kako je najbolje pomoći siromašnima tako da se stvori gospodarski rast. Oni vjeruju u ekonomiju kapanja. Tvrde da dobrobit od toga rasta kad-tad kapne i do siromašnih. Ekonomija kapanja oduvijek je bila samo vjerovanje. U Engleskoj je u 19. stoljeću siromaštvo bilo u porastu, iako je zemlja u cjelini ostvarivala izvrsne rezultate. Američki rast ostvaren
tracija snažno se zauzimala protiv ekonomije kapanja. Smatrala je da se siromašnima mora pomoći aktivnim programima. Kad sam otišao iz Bijele kuće i prešao u Svjetsku banku, sa sobom sam donio tu sumnjičavost prema ekonomiji kapanja: ako se blagostanje nije proširilo s vrha prema dnu u SAD-u, zašto bi se to dogodilo u zemljama u razvoju? Iako je točno da je nemoguće trajno smanjiti siromaštvo bez snažnoga gospodarskoga rasta, suprotno nije točno - od rasta nemaju nužno svi koristi. Nije istina da "plima podiže sve čamce". Katkad plima koja dođe brzo, a osobito ako uz nju dođe i oluja, izbaci slabije čamce na obalu i razbije ih u komadiće. Unatoč očitim problemima ekonomije kapanja, u intelektualnim krugovima ta se teorija visoko cijeni. Dobitnik Nobelove nagrade Arthur Lewis tvrdio je da je nejednakost dobra za razvoj i gospodarski rast, budući da bogati štede više nego siromašni, a ključ rasta je akumulacija kapitala. Drugi dobitnik Nobelove nagrade Simon Kuznets zastupao je mišljenje da nejednakost raste u početnoj fazi razvoja, ali da se poslije taj trend mijenja. 10 Međutim, povijest posljednjih pedeset godina ne podupire takve teorije i teze. U sljedećem poglavlju vidjet ćemo kako su zemlje istočne Azije (Južna Koreja, Kina, Tajvan i Japan) pokazale da za visoku stopu štednje nije potrebna visoka razina nejednakosti i da se brzi rast može ostvariti i bez velikog povećanja nejednakosti. Pošto tamošnje vlade nisu vjerovale da će siromašni automatski imati koristi od rasta, a vjerovale su da bi veća jednakost pojačala rast, poduzele su aktivne mjere kako bi osigurale da nadolazeća plima podigne većinu čamaca, da ne jednakost u plaćama bude ograničena i da svima osiguraju određene mogućnosti obrazovanja. Njihova politika dovela je do socijalne i političke stabilnosti koja je pridonijela gospodarskom okružju u kojem su poslovi cvali. Stvaranje novih nadarenih stručnjaka dalo je energiju i ljudske resurse koji su pridonijeli dinamičnom razvoju te regije.
većao, što dokazuju sirotinjske četvrti koje se mogu posvuda vidjeti. MMF s ponosom govori o napretku Južne Amerike u tržišnim reformama posljednjeg desetljeća (iako nešto tišim glasom kad je riječ o slomu njegove najbolje učenice Argentine 2001. godine i o recesiji i stagnaciji s kojom su se mnoge "reformirane" zemlje suočile u posljednjih pet godina). No, MMF ne spominje broj siromašnih. Posve je jasno da rast sam po sebi ne unosi boljitak u živote stanovnika neke zemlje. Ne iznenađuje da je izraz "ekonomija kapanja" nestao iz rasprava o političkim odlukama. Međutim, u nešto promi jenjenom obliku, ta ideja i dalje živi. Ja tu novu inačicu nazivam "poboljšanom ekonomijom kapanja". Prema njoj, rast je nužan i gotovo dostatan za smanjenje siromaštva, što znači da je najbolje usredotočiti se na rast i samo spomenuti teme kao što su obrazovanje žena i zdravstvo. Ali zagovornici takve ekonomije nisu osmislili politiku koja bi učinkovito rješavala širok problem siromaštva, a ni uža pitanja poput obrazovanja žena. U praksi, oni su nastavili provoditi uglavnom istu politiku koja je imala uglavnom iste negativne posljedice. Pretjerano stroga "politika prilagodbe" u mnogim je zemljama uzrokovala smanjenje sredstava za obrazovanje i zdravstvo. Na Tajlandu je zbog toga porasla ženska prostitucija, a izdaci za borbu protiv side znatno su smanjeni, tako da je jedan od najuspješnijih programa borbe protiv te bolesti na svijetu uvelike nazadovao. Ironično je to što je jedan od najvećih zagovornika poboljšane ekonomije kapanja bilo američko Ministarstvo financija u doba Clintonove administracije. Kad je riječ o unutrašnjoj politici, članovi administracije zastupali su različita mišljenja, od Novih demokrata koji su htjeli da se ograniči uloga vlade, do Starih demokrata koji su tražili da vlada više intervenira. No središnje stajalište, koji se odražava i u godišnjem Predsjednikovu izvješću o gospodarstvu (koje je pripremilo Vijeće ekonomskih savjetnika) snažno se protivilo ekonomiji kapanja, pa čak i poboljšanoj ekonomiji kapanja. Američko Ministarstvo financija nametalo je drugim zemljama politiku koja bi, da su je pred-
gurati svoja stajališta, baš kao što su druga ministarstva u područjima za koja su bila nadležna mogla zagovarati svoje interese.
PRIORITETI I STRATEGIJE Važno je pratiti ne samo što MMF stavlja na svoj dnevni red, nego i što s njega skida. Stabilizacija je na dnevnom redu, a stvaranje novih radnih mjesta više nije. Porezni sustav i njegove negativne posljedice su na dnevnom redu, a agrarna reforma više nije. Ima novca za spašavanje banaka, ali ga nema kad treba financirati bolje obrazovanje i zdravstvo, a osobito ne za spašavanje radnika koji su izbačeni s posla zbog MMF-ova lošeg upravljanja makroekonomijom. Mnoge teme koje nisu bile uključene u washingtonski konsenzus mogle bi donijeti i viši rast i veću jednakost. Agrarna reforma slikovito pokazuje o kakvom je izboru riječ u mnogim zemljama. Velika većina ljudi rade kao zemljoradnici na zakupljenim njivama i zadržavaju samo polovicu svojih proizvoda, ako ne i manje. Ta pojava naziva se napoličarenje. Sustav napoličarenja slabi motivaciju: kada ravnomjerno dijele svoje proizvode s vlasnicima zemljišta, siromašni zemljoradnici ostvaruju iste rezultate kao i da plaćaju 50 posto poreza. MMF se buni protiv visokih poreznih stopa koje se nameću bogatima i naglašava da takvi porezi uništavaju motivaciju, no vrlo rijetko prozbori i jednu riječ o tim skrivenim porezima. Ako se agrarna reforma provede ispravno, mirno i u skladu sa zakonom, ako se osigura da radnici dobiju zemlju i da mogu dobiti kredit, te ako im se osiguraju savjetodavne službe koje će ih poučiti o novom sjemenu i tehnikama sadnje, mogao bi se ostvariti golem porast proizvodnje. No, agrarna reforma je temeljna promjena društvenog ustroja koja se možda ne sviđa ljudima koji pripadaju eliti zaposlenoj u ministarstvima financija s kojima surađuju međunarodne financijske institucije. Kad bi te ustanove uistinu bile zainteresirane za rast i ublažavanje problema siromaštva, pridale bi mnogo pozornosti tom pitanju. Agrar-
dio je da su krizu uzrokovale nepromišljena fiskalna politika i labava monetarna politika. Ali krize koje su buknule diljem svijeta upozoravaju na postojanje trećeg izvora nestabilnosti, a to su neodgovarajući propisi u financijskom sektoru. Unatoč tomu, MMF je tražio da se smanje zakonske regulative, sve dok ga kriza u istočnoj Aziji nije prisilila da promijeni stajališta. I dok su MMF i washingtonski konsenzus premalo naglašavali agrarnu reformu i zakonske propise u financijskom sektoru, u mnogim su situacijama previše isticali inflaciju. Dakako, u područjima kao što je Južna Amerika, u kojima je inflacija izmaknula svakom nadzoru, trebalo je upozoriti na tu pojavu. Ali MMF-ova pretjerana usredotočenost na inflaciju dovela je do visokih kamatnih stopa i tečaja što je pak uzrokovalo veću nezaposlenost, a ne rast. Financijskim tržištima možda je odgovarala niska inflacija, ali radnici i oni koje je zabrinjavalo siromaštvo nisu bili zadovoljni niskom stopom rasta i visokim brojem nezaposlenih. Srećom, smanjenje siromaštva postaje sve važniji prioritet kad govorimo o razvoju. Već smo vidjeli da se strategije poboljšane ekonomije kapanja nisu pokazale uspješnima. Unatoč tomu, istina je da su zemlje, koje su ostvarile brži rast, u prosjeku bile uspješnije u suzbi janju siromaštva, što se dobro vidi na primjeru Kine i istočne Azije. Jednako tako je istina da su za iskorjenjivanje siromaštva potrebna sredstva koja se mogu pribaviti isključivo uz rast. Stoga nikoga ne bi trebala iznenaditi povezanost rasta i smanjenja siromaštva. Ali ta povezanost ne dokazuje da su strategije kapanja ili poboljšane strategije kapanja najbolji način suzbijanja siromaštva. Upravo suprotno, statistički podaci govore da su neke zemlje ostvarile rast a da nisu smanjile siromaštvo, dok su neke zemlje bile mnogo uspješnije u suzbijanju siromaštva od drugih zemlja, neovisno o stopi rasta. Nije važno podupire li tko rast ili ne. Donekle se čitava ta rasprava rast/siromaštvo činila besmislenom. Napokon, gotovo svi vjeruju u rast. U pitanju je učinak pojedinih politika. Neke politike potiču rast, ali ne djeluju na siromaštvo; neke potiču rast, ali i povećavaju siro-
puta suočavamo s kompromisima. Pokatkad liberalizacija trgovine može pojačati rast, ali istodobno uzrokuje i porast siromaštva, barem u kratkoročnom razdoblju, i to osobito ako se provodi brzo, budući da neki radnici ostaju bez posla. A određene politike dovode do toga da obje strane gube, jer ne donose nikakvu korist za rast, a uzrokuju sve veću nejednakost. U mnogim zemljama liberalizacija tržišta kapitala primjer je takve politike. Rasprava o odnosu rasta i siromaštva rasprava je o razvojnim strategijama, a te strategije traže mjere koje će smanjiti siromaštvo i potaknuti rast, izbjegavaju mjere koje će povećati siromaštvo i ostvariti vrlo malu ili nikakvu korist za rast, te pri procjeni stanja u kojima je potreban kompromis mnogo pozornosti pridaju posljedicama koje će pojedine mjere imati na siromašne. Kako bismo razumjeli sve mogućnosti izbora, potrebno je razumjeti i sve uzroke i prirodu samog siromaštva. Siromasi nisu lijeni. Oni često rade i više, te veći broj sati od onih koji su imućniji od njih. Mnogi od njih ušli su u začarani krug: manjak hrane narušava zdravlje, a ono umanjuje njihovu sposobnost zarađivanja za život i dodatno oslabljuje zdravlje. Budući da jedva preživljavaju, djecu ne mogu poslati u školu, a bez obrazovanja njihova su djeca osuđena na život u siromaštvu. Tako se siromaštvo prenosi iz naraštaja u naraštaj. Siromašni zemljoradnici ne mogu kupiti gnojivo i bolje sjeme koje bi povećalo njihovu produktivnost. To je samo jedan od mnogih začaranih krugova koji prate siromašne. Parta Dasgupta sa sveučilišta Cambridge izdvojila je još jedan. U siromašnim zemljama poput Nepala siromasi nemaju nikakav izvor energije osim obližnjih šuma, no sječom šuma za osnovne potrebe kao što su grijanje i kuhanje uzrokuju eroziju tla i uništavaju okoliš, zbog čega su osuđeni na život u još većem siromaštvu. Siromaštvo sa sobom nosi i osjećaj nemoći. Pri izradi Izvješća o svjetskom razvoju u 2000., Svjetska banka razgovarala je s tisućama
Uz to, siromašni se osjećaju nesigurno. Njihove su plaće nesigurne, budući da promjene u gospodarstvu nad kojima nemaju nadzora mogu uzrokovati manji realni dohodak i gubitak radnog mjesta, što je dramatično pokazala kriza u istočnoj Aziji. Uz to, katkad su suočeni sa zdravstvenim tegobama i stalnim prijetnjama nasiljem drugih siromaha koji pokušavaju zadovoljiti potrebe svojih obitelji, a katkad policije i drugih tijela vlasti. I dok se siromašni u razvijenim zemljama uzrujavaju zbog manjkavoga zdravstvenog osiguranja, u zemljama u razvoju siromašni se moraju snalaziti bez ikakvog osiguranja - bilo da je riječ o osiguranju za slučaj nezaposlenosti, zdravstvenom ili mirovinskom osiguranju. Jedina sigurnosna mreža koju imaju jesu njihove obitelji i zajednice, i upravo zato je tako važno da se u procesu razvoja učini sve da se te veze očuvaju. Kako bi ublažili tu nesigurnost - uzrokovanu mušičavošću šefa koji ih izrabljuje ili hirovitošću tržišta kojim sve češće haraju međunarodne oluje - radnici se bore za veću sigurnost radnih mjesta. No što se radnici više bore za "dostojanstven rad", MMF se zauzima za ono što eufemistički naziva "fleksibilnošću tržišta rada". To nastojanje zvuči kao pokušaj da se osigura bolje funkcioniranje tržišta rada, ali zapravo je riječ o šifriranom nazivu za niže plaće i manju zaštitu radnih mjesta. Nisu se mogle predvidjeti sve negativne posljedice koje je washingtonski konsenzus imao za radnike, ali dosad je postalo već posve jasno o čemu je riječ. Vidjeli smo da je liberalizacija tržišta uz visoke kamatne stope gotovo siguran recept za uništenje radnih mjesta i povećanje nezaposlenosti - na štetu siromašnih. Liberalizacija financijskog tržišta bez odgovarajuće zakonske regulative gotovo je siguran recept za gospodarsku nestabilnost, a može dovesti i do viših (a ne nižih) kamatnih stopa, zbog čega je siromašnim zemljoradnicima teže kupiti sjeme i gnojivo koje bi im omogućilo da žive iznad razine egzistencijalnog minimuma. Privatizacija bez politike tržišnog natjecanja
MMF je podcijenio kakvu opasnost njegove razvojne strategije čine za siromašne, ali jednako je tako podcijenio i dugoročnu socijalnu i političku cijenu poteza zbog kojih je nestala srednja klasa, a obogatila se manjina. Istodobno, Fond je precijenio dobrobit svoje politike tržišnoga fundamentalizma. Srednji slojevi tradicionalno su se zauzimali za vladavinu prava, za sustav javnog obrazovanja i stvaranje socijalne sigurnosti. A sve su to ključni elementi zdravoga gospodarstva. Narušavanjem srednje klase slabila je i potpora tim važnim reformama. MMF je podcijenio cijenu svojih programa, a istodobno je preci jenio dobrobit koju su trebali donijeti. Uzmimo primjer nezaposlenosti. Za MMF i ostale koji vjeruju da potražnja mora odgovarati ponudi kad tržišta normalno funkcioniraju, nezaposlenost je simptom miješanja vanjskih sila u slobodno djelovanje tržišta. Plaće su previsoke (primjerice, zbog djelovanja sindikata). Očit lijek za nezaposlenost je snižavanje plaća: niže plaće povećat će potražnju za radnicima, i time će na popisima zaposlenika biti više ljudi. Suvremena ekonomska teorija (posebice teorije temeljene na asimetričnim informacijama i nepotpunim ugovorima) objasnila je zašto čak i na visoko konkurentnim tržištima, pa i na tržištu rada, nezaposlenost može biti tvrdokorna - tako da argument kojim se tvrdi da nezaposlenost uzrokuju sindikati ili minimalne plaće koje propisuje vlada jednostavno nije točan. No postoji i druga kritika strategije snižavanja plaća. Niže plaće mogu navesti neke tvrtke da zaposle nekoliko radnika više, ali broj novozaposlenih radnika može biti razmjerno nizak, a nedaće koje zbog nižih plaća trpe ostali radnici mogu biti veoma ozbiljne. Poslodavci i vlasnici kapitala možda će biti zadovoljni kad vide da njihova dobit raste, pa će oduševljeno prihvatiti MMF-ov model tržišnoga fundamentalizma i njegove preporuke. Još jedan primjer tog uskogrudnog pogleda na svijet jest zahtjev da stanovnici zemalja u razvoju sami snose troškove obrazovanja. Oni koji kažu da je potrebno naplaćivati školarinu, tvrde da bi se uvođenje školarina vrlo malo
društvo, a čak ni u svojim užim nastojanjima nisu uspjeli točno procijeniti posljedice na broj upisanih u škole. Dok je MMF bio pretjerano optimističan kad je riječ o funkcioniranju tržišta, bio je pretjerano pesimističan kad je govorio o uplitanju države. MMF-ovo stajalište bilo je da državna uprava, čak i ako nije uzrok svih zala, nedvojbeno sudjeluje u stvaranju problema, a ne u njihovu rješavanju. No nedostatna briga za siromašne nije bila samo rezultat njihova pogleda na tržišta i državnu vlast - prema kojem bi se tržišta trebala za sve pobrinuti, a vlast bi mogla samo pogoršati stanje - bilo je to i pitanje vrijednosti: koliko bismo se trebali brinuti o siromašnima i tko treba snositi pojedine rizike. Rezultati politike koja se temelji na washingtonskome sporazumu ne ohrabruju. Većina zemalja koja je prihvatila njihova načela razvija se sporo, a u zemljama koje su ostvarile rast, njegova dobrobit nije ravnomjerno raspoređena. Krizama se loše upravljalo, pretvorba s komunizma na tržišno gospodarstvo (kako ćemo vidjeti) dala je razočaravajuće rezultate. U zemljama u razvoju problemi su duboko usađeni. Zemlje koje su se držale uputa i pretrpjele razdoblje stroge štednje pitaju se: kad ćemo osjetiti rezultate? Nakon kratkog razdoblja rasta početkom 90-ih godina, u najvećem dijelu Južne Amerike počela je stagnacija i recesija. Rast se nije održao, a neki tvrde da nije niti bio održiv. Uistinu, u ovom trenutku rast tijekom takozvanog poslijereformskog razdoblja ne izgleda ništa bolje, a u nekim zemljama stanje je i mnogo gore nego u doba prije reformske zamjene uvoza 50-ih i 60-ih (kad su zemlje primijenile zaštitne mjere kako bi pomogle domaćoj industriji da bude konkurentna uvozu). Tijekom 90-ih godina, nakon provedenih reformi, prosječna godišnja stopa rasta u toj regiji bila je 2,9 posto, ili malo više od polovice vrijednosti iz 60-ih godina kad je rast bio prosječno 5,4 posto. Promatramo li to s današnjega gledišta možemo reći da se strategije rasta 50-ih i 60-ih godina nisu održale (a njihovi kritičari rekli bi da i nisu bile održive); no blago
ni propušteni rast. Diljem ove regije ljudi se pitaju je li reforma bila neuspješna i je li globalizacija u cijelosti neuspješna. Ta je podjela možda umjetna, jer globalizacija je bila u samom središtu reformi. Čak i u zemljama koje su uspjele ostvariti određeni rast, kao što je Meksiko, dobrobit rasta uglavnom je poboljšala stanje gornjih 30 posto društva, a još je više usredotočena na 10 posto onih na vrhu. Oni na dnu dobili su vrlo malo, a mnogi žive još lošije. Reforme koje je predlagao washingtonski konsenzus izvrgavaju zemlje većem riziku, a neravnomjerno ga snose oni koji su za to najmanje spremni. Baš kao što se u mnogim zemljama zbog pogrešnog redoslijeda i brzine reformi više radnih mjesta zatvaralo nego otvaralo, tako je i izloženost riziku nerazmjerna sposobnosti osnutka institucija koje bi preuzimale rizik, uključujući i učinkovite sigurnosne mehanizme. Dakako, wahingtonski konsenzus sadržavao je i neke važne pouke, uključujući i one o fiskalnoj i monetarnoj razboritosti. Zemlje koje su postigle uspjeh te su pouke dobro shvatile, ali većina ih nije trebala naučiti od MMF-a. Katkad se MMF i Svjetska banka nepravedno optužuju za poruke koje donose - nitko ne voli čuti da mora živjeti u skladu sa svojim mogućnostima. No kritika međunarodnih gospodarskih institucija mnogo je dublja. Iako su mnoge njihove mjere koje bi trebale potaknuti razvoj bile dobre, čak i reforme koje su dugoročno gledano poželjne, moraju se provoditi oprezno. Danas je prihvaćeno opće mišljenje da se redoslijed i brzina ne smiju zanemariti. No još je važnije da razvoj čini i mnogo više od onoga što sadržavaju preporuke MMF-a i Svjetske banke. Postoje i drukčije strategije, koje se razlikuju i po pitanjima koja naglašavaju i po mjerama koje predlažu. Primjerice, strategije koje obuhvaćaju agrarnu reformu, ali ne i liberalizaciju tržišta kapitala, koje omogućavaju razvoj tržišnog natjecanja prije privatizacije, ili osiguravaju da liberalizaciju trgovine prati otvaranje novih radnih mjesta.
Te strategije temelje se na uvjerenju da je za dugoročan uspjeh potrebna široka potpora reformama, a to znači da dobrobit koju one donose mora osjetiti što više ljudi. Već smo naveli neke uspješne primjere: u Africi su ograničen uspjeh ostvarile Uganda, Etiopija i Bocvana, a veći uspjeh ostvarile su zemlje istočne Azije, uključujući i Kinu. U petom poglavlju potanko ćemo razmotriti neke uspješne tranzicijske zemlje kao što je Poljska. Njihov uspjeh upućuje na to da su razvoj i pretvorba mogući - uspjeh koji je ostvaren uvelike premašuje rezultate koje je itko mogao zamisliti prije pedesetak godina. Podatak da je velik broj uspješnih zemalja primijenio strategije koje se znatno razlikuju od strategije washingtonskoga konsenzusa dovoljno govori sam za sebe. Svako razdoblje je drukčije i svaka je zemlja drukčija. Bi li druge zemlje ostvarile jednak uspjeh da su primijenile istočnoazijsku strategiju? Bi li strategije koje su se pokazale uspješnima prije 25 godina funkcionirale i u današnjem globalnom gospodarstvu? Ekonomisti mogu dati različite odgovore na ta pitanja. No zemlje trebaju razmotriti sve mogućnosti i zatim demokratskim političkim procesom, same izabrati. Zadatak međunarodnih gospodarskih institucija trebao bi biti (i trebao je biti!) da zemljama daju potrebna sredstva kako bi samostalno donijele upućene odluke, svjesne posljedica i rizika svake mogućnosti. Bit slobode je pravo na izbor i na prihvaćanje odgovornosti koja iz toga proizlazi.
4. POGLAVLJE
Kriza
u
istočnoj
Aziji
Kako je politika MMF-a dovela svijet na rub globalnog raspada
K
ad se 2. srpnja 1997. slomio tajlandski baht, nitko nije znao da je to početak najveće gospodarske krize od Velike depresije. Ta kriza proširila se iz Azije u Rusiju i Južnu Ameriku i ugrozila čitav svijet. Deset godina baht se prodavao prema tečaju oko 25 za dolar, a onda je preko noći pao oko 25 posto. Valutno spekuliranje se proširilo i pogodilo Maleziju, Koreju, Filipine i Indoneziju. Ono što je počelo kao katastrofa s valutnim tečajem do kraja godine zaprijetilo je mnogim bankama, burzama pa i čitavim gospodarstvima u toj regiji. Kriza je prošla, ali zemlje poput Indonezije još će godinama osjećati njezine posljedice. Nažalost, politika koju je MMF nametao tijekom toga burnog razdoblja dodatno je pogoršala stanje. Budući da je MMF osnovan upravo zato da spriječi i riješi takve krize, a u tome nije uspio, trebalo je temeljito preispitati njegovu ulogu. Mnogi ljudi u Sjedinjenim Američkim Državama i u drugim zemljama zahtijevaju temeljito obnavljanje mnogih zasada Fonda, pa i same institucije. I doi-
zemalja odigrala svoju ulogu. Danas MMF priznaje mnoge svoje pogreške, iako ne sve. Njegovi djelatnici shvaćaju kolika se opasnost krije, primjerice, u prebrzoj liberalizaciji tržišta kapitala. Ali stajališta su se promijenila prekasno da bi se pomoglo pogođenim zemljama. Kriza je iznenadila većinu promatrača. Malo prije nego što je počela čak je i MMF predviđao snažan rast. Tijekom protekla tri desetljeća istočna Azija rasla je brže i postizala bolje rezultate u suzbijanju siromaštva od bilo koje druge regije u svijetu, razvijene ili nerazvijene, a bila je i stabilnija. Bila je pošteđena uspona i padova koji su svojstveni za sva tržišna gospodarstva. Rezultati su bili toliko dojmljivi da su ih mnogi opisivali kao "istočnoazijsko čudo". Čak je i MMF navodno bio toliko siguran u to područje da je svojeg vjernog djelatnika imenovao na mjesto direktora za tu regiju, želeći mu dodijeliti jednostavan položaj prije mirovine. Kad je počela kriza, iznenadila me žestina kritika koje su MMF i američko Ministarstvo financija upućivali zemljama koje su njome bile zahvaćene. MMF je tvrdio da su institucije u azijskim državama trule, njihove vlade korumpirane i da je nužna sveobuhvatna reforma. Ti žestoki kritičari nisu bili stručnjaci za tu regiju, a ono što su govorili bilo je u suprotnosti s većinom spoznaja koje sam ja imao o tom području. Tri sam desetljeća odlazio u te zemlje i proučavao ih. Svjetska banka, točnije sâm Lawrence Summers dok je bio na mjestu potpredsjednika zaduženog za istraživanja, zamolio me da sudjelujem u velikom istraživanju istočnoazijskoga čuda i da vodim tim koji je proučavao financijska tržišta. Gotovo dvadeset godina prije, kad su Kinezi počeli svoju tranziciju na tržišno gospodarstvo, pozvali su me kako bismo razgovarali o njihovoj razvojnoj strategiji. U Bijeloj kući nastavio sam proučavati to područje - primjerice, bio sam na čelu tima koji je pisao godišnje gospodarsko izvješće za APEC (skupina za Azijsko-pacifičku gospodarsku suradnju uključuje zemlje oko tzv. pacifičkoga ruba, a godišnji sastanci njihovih šefova država zauzimali su sve istaknutije mjesto što je gospodarska važnost te regije rasla).
bih smirio situaciju. Bio sam jedan od malobrojnih stranaca koji su ikad pozvani na zatvoreni sastanak kineskih vođa na kojem svake godine u kolovozu raspravljaju o političkim odlukama. Ako su institucije tih zemalja bile tako trule, kako je moguće da su toliko dugo ostvarivale uspješne rezultate? Razlika u gledištima između onoga što sam ja znao o toj regiji i onoga što su tvrdili MMF i Ministarstvo financija činila mi se besmislenom, sve dok se nisam sjetio burne rasprave o samom istočnoazijskom čudu. MMF i Svjetska banka gotovo su svjesno izbjegavali proučavati tu regiju, iako bi se zbog njezine uspješnosti činilo prirodnim da iz nje izvuku neke pouke za druga područja. Tek nakon pritiska Japanaca, Svjetska banka počela je proučavati gospodarski rast u istočnoj Aziji (naslov konačnog izvješća bio je Istočnoazijsko čudo) i to tek nakon što su Japanci ponudili da će platiti istraživanje. Razlog je bio očit: te su zemlje bile uspješne usprkos toga što nisu slijedile većinu naputaka washingtonskoga konsenzusa, štoviše bile su uspješne baš zato što ih nisu slijedile. Iako su zaključci stručnjaka u konačnom izvješću ublaženi, istraživanje azijskoga čuda Svjetske banke utvrdilo je da su države odigrale važnu ulogu. A to nije bilo u skladu s minimalističkom ulogom države koju je zagovarao washingtonski konsenzus. I u međunarodnim financijskim institucijama i u akademskim krugovima bilo je onih koji su se pitali možemo li doista govoriti o čudu. Istočna Azija "samo" je mnogo štedjela i dobro ulagala! Ali takvo gledanje na "čudo" zanemaruje ono što je bitno. Ni jedna druga skupina zemalja u svijetu nije uspjela toliko uštedjeti i tako dobro uložiti ušteđen novac. Gospodarske politike tamošnjih vlada odigrale su važnu ulogu omogućivši istočnoazijskim državama da oba ta cilja ostvare istodobno. 11 Kad je buknula kriza, mnogim je kritičarima te regije gotovo bilo drago - pokazalo se da su imali pravo. Na posve neobičan način, iako nisu bili skloni vladama u regiji pripisati zasluge za bilo koji uspjeh ostvaren u proteklih 25 godina, za neuspjeh su brzo optužili
transformaciji, promjenama u gospodarstvu ali i u društvu, koje se odražavaju u svim statističkim podacima. Prije trideset godina tisuće ljudi naporno su radile vukući rikše za bezvrijedne nadnice, a danas su rikše samo turistička atrakcija uz koju se fotografiraju mnogobro jni turisti koji su preplavili čitavu regiju. Spoj visoke razine štednje, državnih ulaganja u obrazovanje i državne industrijske politike omogućio je da se regija pretvori u gospodarsku pokretačku silu. Desetljećima su ostvarivali izvanredne stope rasta, a životni standard desetaka milijuna ljudi silno je narastao. Rezultate rasta osjetili su mnogi. Način na koji su se razvijala azijska gospodarstva uključivao je i neke probleme, ali općenito govoreći, vlade su osmislile strategiju koja se pokazala uspješnom, a imala je samo jednu zajedničku točku s washingtonskim konsenzusom - važnost makroekonomske stabilnosti. Kao i za washingtonski konsenzus, i za njih je trgovina bila važna, ali naglasak su stavili na promidžbu izvoza, a ne na prevladavanje prepreka uvozu. Trgovina se na kraju liberalizirala, ali to se postiglo postupno, brzinom kojom su se u izvoznim industrijama stvarala nova radna mjesta. Washingtonski konsenzus naglašavao je brzu liberalizaciju financijskoga tržišta i tržišta kapitala, a istočnoazijske zemlje tržišta su liberalizirale postupno. Pred najuspješnijima među njima, poput Kine, još stoji dug put. Politika washingtonskoga konsenzusa naglašavala je privatizaciju, a ovdje su nacionalne i lokalne vlasti pomogle da se osnuju uspješne tvrtke koje su odigrale ključnu ulogu u razvoju nekoliko zemalja. Prema stajalištima na kojima se temelji washingtonski konsenzus, pogrešna je industrijska politika u kojoj državna vlast određuje smjer kojim će se gospodarstvo u budućnosti kretati. Ali istočnoazijske vlade smatrale su da je upravo to jedan od njihovih zadataka. Vjerovale su da, žele li smanjiti razliku u dohotku njihovih stanovnika i stanovnika razvijenijih zemalja, moraju smanjiti razliku u stručnosti i tehnologiji, pa su radi toga razradile obrazovnu i investicijsku politiku. Washingtonski konsenzus pridaje vrlo malo pozornosti pitanju nejednakosti, a istočnoazijske vlade aktivno
ga konsenzusa isticala minimalističku ulogu države, u istočnoj Aziji vlade su pomogle oblikovati i usmjeravati tržišta. Kad je izbila kriza, Zapad nije bio svjestan koliko je stanje ozbiljno. Odgovarajući na pitanje hoće li pomoći Tajlandu, predsjednik Bill Clinton odbacio je slom bahta kao "nekoliko neravnina na cesti" koje vode gospodarskom blagostanju. 12 Clintonovu mirnoću i ravnodušnost dijelili su i svjetski financijski vođe koji su se u rujnu 1997. okupili u Hong Kongu na godišnjem zasjedanju MMF-a i Svjetske banke. Djelatnici MMF-a bili su toliko uvjereni u ispravnost svojih savjeta, da su zatražili i promjenu statuta te organizacije kako bi mogli više pritisnuti zemlje u razvoju da liberaliziraju svoja tržišta kapitala. U međuvremenu, vođe azijskih zemalja, a osobito ministri financija s ko jima sam razgovarao, bili su u panici. Smatrali su da je spekulativni novac koji se pojavio nakon liberalizacije tržišta kapitala izvor njihovih problema. Znali su da ih čekaju velike nevolje: kriza koja će poharati njihova gospodarstva i društva. Strahovali su i da će im politika MMF-a onemogućiti da poduzmu mjere za koje su držali da bi ih mogle spasiti od krize, a da će istodobno mjere na kojima će MMF ustrajati, ako nastane kriza, dodatno pogoršati njezine posljedice na gospodarstvo. Međutim, osjećali su se nemoćnima da se odupru MMF-u. Znali su čak i što bi mogli i trebali poduzeti kako bi spriječili krizu i smanjili štetu što je najmanje moguće, ali znali su i da bi ih MMF osudio ako to naprave te da bi to moglo izazvati povlačenje inozemnoga kapitala. Na kraju je samo Malezija bila dovoljno odvažna da riskira bijes MMF-a. Iako je politika premijera Mahathira (kojom je nastojao zadržati kamatne stope na niskoj razini i zakočiti brz odljev spekulativnoga novca iz zemlje) bila napadana sa svih strana, gospodarski je pad u Maleziji bio kraći i plići nego u bilo kojoj drugoj zemlji. 13 Na sastanku u Hong Kongu predložio sam ministrima iz zemalja jugoistočne Azije s kojima sam razgovarao da zajedno poduzmu neke konkretne mjere. Ako sve zemlje koordinirano uvedu mehanizme
Razgovarali su o tome da će se sastati krajem godine kako bi razradili plan. No tek što su raspakirali svoju prtljagu nakon povratka iz Hong Konga, kriza se proširila: najprije u Indoneziju, a zatim početkom prosinca u Južnu Koreju. U međuvremenu, tečajni spekulanti napali su ih diljem svijeta, od Brazila do Hong Konga. Te su se zemlje uspjele oduprijeti napadu, ali uz visoku cijenu. Takve se krize događaju na jedan od dvaju poznatih načina. Prvi način možemo prikazati na primjeru Južne Koreje, zemlje koja je postigla dojmljive rezultate. Nakon korejskoga rata, Južna Koreja je osmislila strategiju rasta koja je donijela osmerostruko povećanje dohotka po stanovniku u razdoblju od 30 godina, koja je korjenito smanjila siromaštvo, povećala opću pismenost i uvelike smanjila tehnološki jaz između Južne Koreje i razvijenijih zemalja. Na kraju korejskoga rata Južna je Koreja bila siromašnija i od Indije, ali do početka 90-ih godina 20. stoljeća zemlja se uvrstila među razvijene industrijalizirane zemlje, u Organizaciju za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD). Koreja je postala jedan od najvećih proizvođača računalnih čipova na svijetu, a njezini veliki konglomerati Samsung, Daewoo i Hyundai, proizvode robu poznatu diljem svijeta. No, dok je u prvim danima pretvorbe Koreja strogo nadzirala svoja financijska tržišta, pod pritiskom SAD-a nevoljko je dopustila da tvrtke uzimaju zajmove u inozemstvu. Dižući strane zajmove, tvrtke su se izvrgnute hirovima međunarodnoga tržišta. Krajem 1997. Wall Streetom su se proširile glasine da je Koreja u nevolji i da neće moći na vrijeme vratiti zajmove zapadnim bankama, te da nema pričuve kojima bi pokrila dugove. Takve glasine mogu biti proročanstva koja se sama ispunjavaju. Glasine sam čuo u Svjetskoj banci mnogo prije nego što se o njima počelo pisati u novinama i znao sam što znače. Banke koje su još nedavno bile i više nego voljne pozajmiti novac korejskim tvrtkama, na brzinu su odlučile da ne žele reprogramirati zajmove. A kad su sve banke odlučile da neće reprogramirati zajmove, njihovo se proročanstvo obistinilo: Koreja je bila u nevolji.
tibilnost, mogućnost da se domaća valuta ili bilo koja druga valuta zamijeni za dolare, može se lako postići. Ali kad dileri prodaju neku valutu, njezina vrijednost pada i time se njihovo proročanstvo ostvaruje. Druga je mogućnost da vlada pokuša poduprijeti valutu, i to se često događa. Tada vlada prodaje dolare iz svojih zaliha (tj. iz novca koji zemlja čuva za crne dane, često u dolarima) kupujući domaću valutu, kako bi održala njezinu vrijednost. Ali država kad-tad ostane bez čvrste valute i više nema dolara koje bi mogla prodavati. Tad vri jednost njezine valute naglo pada. Spekulanti su zadovoljni - imali su pravo. Sad se mogu vratiti na prethodnu valutu i ostvariti lijepu dobit. A ona može biti golema. Pretpostavite da je neki spekulant došao u tajlandsku banku, uzeo zajam od 24 milijarde bahta koje je prema prvotnom tečaju mogao pretvoriti u milijardu dolara. Tjedan dana poslije tečaj pada, i umjesto da iznosi 24 bahta za dolar, sad iznosi 40 bahta za dolar. Spekulant uzima 600 milijuna dolara, pretvara ih ponovno u bahte, dobiva 24 milijarde bahta i vraća zajam. Preostalih 400 milijuna dolara njegova su dobit - zgodna zarada za tjedan dana rada i gotovo nikakvo vlastito ulaganje. Budući da je bio uvjeren kako tečaj neće aprecirati (tj. promijeniti se s 24 bahta za dolar na, primjerice, 20 bahta za dolar), nije se izvrgnuo gotovo nikakvom riziku. U najgorem slučaju, da se tečaj nije promijenio, izgubio bi samo tjedan dana kamata. A što se više očekuje devalvacija, to je mogućnost zarade privlačnija i okupljaju se spekulanti iz cijeloga svijeta kako bi iskoristili takvu situaciju. Kriza se razvijala očekivano, a i odgovor MMF-a bio je očekivan: Fond je dao goleme količine novca (ukupan paket, uključujući i potporu zemalja članica G-7, iznosio je 95 milijardi dolara) 14 kako bi zemlje mogle održati svoje tečajeve. Fond je smatrao kako je dovoljno da tržišta vjeruju da u škrinji ima dovoljno novca i da time napad na valutu gubi smisao i "povjerenje" će se ponovno uspostaviti. Novac je imao još jednu svrhu: omogućavao je zemljama da daju dolare tvrtkama koje su uzele zajmove kod zapadnih banaka kako bi one vratile dugove. Zato je takav odgovor djelomično bio usmjeren na spa-
neodrživoj razini, bilo je i drugih posljedica: bogataši su iskoristili prigodu da svoj novac pretvore u dolare prema povoljnom tečaju i da ga zatim izvuku iz zemlje. Kako ćemo vidjeti u sljedećem poglavlju, neviđen primjer zbio se u Rusiji nakon što joj je u srpnju 1998. MMF pozajmio novac. Ta pojava, katkad nazivana neutralnijim imenom "bijeg kapitala", također je odigrala ključnu ulogu u važnoj krizi u Meksiku 1994.-1995. MMF je novac povezivao s uvjetima, u paketu kojima su se trebali prevladati problemi uzrokovani krizom. Ti drugi sastojci trebali su, jednako toliko koliko i novac, uvjeriti tržišta kapitala da reprogramiraju zajmove i pokazati spekulantima da će svoje žrtve morati tražiti negdje drugdje. Ti ostali sastojci obično uključuju više kamatne stope (u slučaju istočne Azije, kamatne stope bile su mnogo više), manju javnu potrošnju i veći porez. Uključuju i "strukturne reforme", tj. promjene u strukturi gospodarstva za koju se smatra da je prouzročila probleme u zemlji. Za istočnu su Aziju postavljeni uvjeti koji su zahtijevali povećanje kamatnih stopa i smanjenje potrošnje. Nadalje, dodatni uvjeti tražili su da zemlje provedu političke i gospodarske promjene, i to velike reforme kao što su veća otvorenost, transparentnost i bolja regulacija financijskog tržišta, te manje reforme kao što su ukinuće monopola na klinčiće u Indoneziji. MMF bi rekao da je nametanje uvjeta bio razuman potez. Fond je davao milijarde dolara i imao je obvezu osigurati ne samo da novac bude vraćen, nego i da zemlje "ispravno postupaju" kako bi ozdravile svoja gospodarstva. Ako su strukturni problemi uzrokovali makroekonomsku krizu, te je probleme trebalo riješiti. A širina postavljenih uvjeta značila je da su zemlje koje su prihvatile pomoć Fonda morale odustati od velikog dijela svoje gospodarske suverenosti. Neki prigovori MMF-ovim programima temelje se upravo na tom ograničavanju suverenosti i na narušavanju demokratskog procesa koji je posljedica takvog ograničenja. A neki prigovori temelje se na tome da uvjeti nisu ozdravili gospodarstva (a možda im to i nije bila na-
a da tržišta gotovo i nisu opazila da je MMF "došao u pomoć". U svakom slučaju, posramljen jer njegov lijek nije dao željene rezultate, MMF je optužio zemlju da nije ozbiljno shvatila nužne reforme. Fond je svijetu objavio da postoje neki temeljni problemi koji se moraju ri ješiti prije nego što se može postići stvaran oporavak. Takav je potez postigao jednak rezultat kao kad u prepunom kazalištu vičete "U pomoć! Požar!": ulagači su više vjerovali dijagnozi problema nego preporučenom lijeku, te su pobjegli. 15 I tako je MMF, umjesto da vrati povjerenje koje bi onda izazvalo novi priljev kapitala u zemlju, svo jim kritiziranjem dodatno ubrzao stampedo u kojem je kapital izlazio iz zemlje. Zbog toga i drugih razloga o kojima ću ubrzo govoriti, u većem dijelu zemalja u razvoju vlada uvjerenje kojem se i ja pridružujem: da je MMF sudjelovao u stvaranju problema u tim zemljama, a ne u njihovu rješavanju. U nekoliko zemalja zahvaćenih krizom obični ljudi te mnogobrojni vladini dužnosnici i poslovni ljudi još govore o MMF-u kao o gospodarskoj i društvenoj oluji koja je poharala njihove zemlje, na jednak način na koji bismo mi rekli "kuga" ili "Velika depresija". Povijest se dijeli na onu "prije" i "poslije" MMF-a, baš kao što zemlje koje razori potres ili neka druga prirodna katastrofa govore o događajima koji su se zbili "prije" ili "poslije" potresa. Što se kriza više širila, nezaposlenost je naglo rasla, BDP naglo padao, a banke su se zatvarale. U Koreji se broj nezaposlenih učetverostručio, u Tajlandu utrostručio, a u Indoneziji uđeseterostručio. Gotovo 15 posto muškaraca koji su 1997. godine radili u Indoneziji izgubilo je posao do kolovoza 1998., a gospodarski slom bio je još gori u urbanim područjima glavnoga otoka Jave. U Južnoj Koreji broj siromašnih koji žive u gradovima gotovo se utrostručio, a četvrtina ukupnog stanovništva živjela je u siromaštvu. I u Indoneziji se broj siromaha udvostručio. U nekim zemljama poput Tajlanda ljudi koji su u gradovima ostali bez posla vratili su se u svoje seoske sredine. No, to je pojačalo pritisak na stanovnike ruralnog sektora. Godine
Srećom, u nekim su slučajevima posljedice bile manje izražene nego što se očekivalo. U Tajlandu su se mještani u pojedinim sredinama zajedničkim naporima pobrinuli da djeca ne prekidaju školovanje, tako što su ljudi davali dobrovoljne priloge kako bi djeca njihovih susjeda nastavila pohađati školu. Brinuli su se i da svatko ima dovoljno hrane, pa broj neuhranjenih nije narastao. U Indoneziji je program Svjetske banke uspio zaustaviti očekivane negativne posljedice na obrazovanje. Siromašni radnici u gradskim sredinama koji su ionako veoma teško živjeli, bili su najviše pogođeni krizom. Narušavanje srednje klase nastalo zbog lihvarskih kamatnih stopa koje su prisilile mala poduzeća na stečaj, imat će najdugotrajnije posljedice na društveni, politički i gospodarski život u regiji. Sve lošije stanje u jednoj zemlji uzrokovalo je teškoće i u susjednim zemljama. A posljedice usporenog rasta u regiji osjetile su se na globalnoj razini: usporen je svjetski gospodarski rast, a zbog toga su pale cijene. Od Rusije do Nigerije, mnoge novonastale zemlje, koje su ovisile o prirodnim bogatstvima, bile su u velikoj nevolji. Investitori koji su riskirali i uložili novac u te zemlje vidjeli su da im bogatstvo naglo pada, i njihovi su bankari povukli svoje zajmove, pa su morali smanjiti ulaganja u druga nova tržišta. Brazil ne ovisi ni o nafti ni o trgovini sa zemljama koje je zahvatila kriza, a njegova gospodarska obilježja uvelike se razlikuju od obilježja tih zemalja. Pa ipak, i Brazil je uvučen u globalnu financijsku krizu zbog općeg straha stranih ulagača i uskraćivanja njihovih zajmova. Na kraju su posljedice krize osjetila gotovo sva nova tržišta, pa čak i Argentina koju je MMF dugo navodio kao uzoran primjer provedbe reformi i to uglavnom zbog uspješnog smanjenja inflacije u toj zemlji.
KAKO JE POLITIKA MMF-a I AMERIČKOG MINISTARSTVA FINANCIJA IZAZVALA KRIZU Tim poremećajima završilo je pola desetljeća globalnoga trijumfa tr-
povrat ulaganja uz razmjerno nizak rizik. U kratkom razdoblju od sedam godina, tokovi privatnoga kapitala iz razvijenih u manje razvijene zemlje porasli su sedam puta, dok je količina javnih sredstava (inozemne pomoći) ostala na istoj razini. 16 Međunarodni bankari i političari bili su uvjereni da je to tek zora novoga doba. MMF i američko Ministarstvo financija vjerovali su, ili su barem tako tvrdili, da će potpuna liberalizacija kapitalnih transakcija pomoći regiji da ostvari brži rast. Uz pomoć svojih štednih pologa zemlje u istočnoj Aziji nisu trebale dodatni kapital, ali unatoč tomu krajem 80-ih i početkom 90-ih godina nametnuta im je liberalizacija kapitalnih transakcija. Osobno vjerujem da je liberalizacija kapitalnih transakcija bila najvažniji čimbenik koji je izazvao krizu. To sam zaključio ne samo promatrajući što se događalo u toj regiji, nego i što se događalo tijekom gotovo stotinu drugih gospodarskih kriza u posljednjih 25 godina. Budući da se gospodarske krize javljaju sve češće (i da su sve dublje), danas imamo mnoštvo podataka na temelju kojih možemo raščlaniti čimbenike koji uzrokuju krize. 17 Jednako tako, sve je jasnije da liberalizacija kapitalnih transakcija i prečesto znači opasnost, a ne donosi nikakvu korist. Čak i kad neka zemlja ima snažan bankarski sustav, zrelu burzu i druge institucije koje mnoge azijske zemlje nisu imale, liberalizacija je i dalje velika opasnost. Vjerojatno se ni jedna zemlja ne bi mogla oduprijeti iznenadnoj promjeni u raspoloženju ulagača, a upravo zbog toga se velik priljev investicija pretvorio u velik odljev, budući da su i domaći i strani ulagači preusmjerili svoja financijska sredstva. Tako velike promjene neizbježno izazivaju krizu, recesiju, ili nešto još gore. U slučaju Tajlanda, količina ulaganja koja su preusmjerena odgovarala je 7,9 posto BDP-a iz godine 1997., ili 12,3 posto BDP-a iz 1998. i 7 posto BDP-a u prvoj polovici 1999. Bilo je to kao da je u Sjedinjenim Državama netko preusmjerio kapital u prosjeku vrijedan 765 milijardi svake godine u razdoblju između 1997. i 1999. Zemlje u razvoju nisu bile
lenosti. Čak i da su odlučile prionuti zadatku uspostave osiguranja, ne bi ga lako ostvarile - u SAD-u naknada za nezaposlene samostalne poljoprivrednike ni izdaleka nije prikladna, a upravo to je gospodarski sektor koji prevladava u zemljama u razvoju. Međutim, kritika MMF-a zadire i dublje: ne samo da je Fond ustrajao na liberalizaciji koja je dovela do krize, nego je na njoj inzistirao unatoč tome što je bilo vrlo malo dokaza da bi takva politika mogla potaknuti rast, dok je bilo mnogo dokaza da je vrlo rizična za zemlje u razvoju. Bila je to velika ironija, ako ovdje uopće možemo upotrijebiti tako blagu riječ. U listopadu 1997., na samom početku krize, Fond se zauzimao za proširenje upravo one politike koja je uzrokovale sve češće krize. Kao znanstvenika zaprepastilo me što su MMF i američko Ministarstvo financija tako silovito zastupali tu politiku, unatoč tomu što nije bilo doslovce nikakvoga teoretskog temelja ni dokaza koji bi upućivali na to da je ona u interesu zemalja u razvoju ili svjetske gospodarske stabilnosti, a bilo je dokaza da je upravo suprotno. Mogli bismo reći da je morala postojati neka osnova za njihovo stajalište, osim služenja golim interesima financijskih tržišta koji su liberalizaciju tržišta kapitala doživljavali kao još jedan oblik pristupa tržištu (dobit će još tržišta na kojima će moći još više zaraditi). Svjesni da istočna Azija ne treba dodatni kapital, zagovornici liberalizacije tržišta kapitala smislili su argument koji sam već tada smatrao neuvjerljivim, a s današnjega gledišta čini mi se doista neobičnim: da bi liberalizacija učvrstila gospodarsku stabilnost tih zemalja! Stabilnost je trebalo postići većom diversifikacijom financijskih izvora. 18 Teško mogu povjerovati da pobornici te teze nisu vidjeli podatke koji su jasno pokazivali da su tokovi kapitala prociklični. To znači da kapital izlazi iz zemlje u recesiji, upravo u trenutku kad ga zemlja najviše treba, a dolazi u zemlju u doba rasta i time dodatno povećava inflatorni pritisak. Dakle, upravo u vrijeme kad su zemljama potrebna inozemna sredstva, bankari traže da im se novac vrati.
zapošljavanja, interesa i novca (1935.), govori o tim velikim i često neobjašnjivim promjenama raspoloženja kao o "životnim duhovima". A nigdje nazočnost tih duhova nije očitija nego u istočnoj Aziji. Nedugo prije početka krize, kamatna stopa na tajlandske obveznice bila je samo 0,85 posto viša nego na najsigurnije obveznice na svijetu. Drugim riječima, smatrale su se iznimno sigurnima. Kratko vrijeme nakon toga, premija rizika na tajlandske obveznice naglo je skočila. Zagovornici liberalizacije tržišta kapitala iznosili su još jedan argument koji nije bio nimalo uvjerljiviji, a ni za njega nisu imali nikakvih dokaza. Tvrdili su da se nadziranjem tržišta kapitala sprječava učinkovitost gospodarstva i da zbog toga zemlje bolje rastu kad takvog nadzora nema. Primjer Tajlanda dobro pokazuje zašto taj argument nije bio točan. Prije liberalizacije, banke u Tajlandu imale su ozbiljna ograničenja do koje mjere mogu odobravati zajmove za spekulaciju s nekretninama. Tajland je ta ograničenja uveo jer je kao siromašna zemlja htio rasti, a smatrao je da bi ulaganje ograničenih sredstava u proizvodnju omogućilo stvaranje novih radnih mjesta i veći rast. Vlasti u Tajlandu znale su i da se diljem svijeta pokazalo kako su zajmovi za spekuliranje nekretninama izvor gospodarske nestabilnosti. Takva vrsta zajmova omogućava stvaranje mjehura (engl. bubbles), tj. cijena koje naglo rastu zbog glasina što ih šire ulagači kako bi iskoristili prividan procvat toga sektora. Ali mjehuri uvijek puknu, a kad se to dogodi, gospodarstvo se slama. Tijek događaja svima je znan i jednak i u Bangkoku i u Houstonu: cijene nekretnina rastu, pa banke smatraju da mogu odobravati veće zajmove na temelju založnog jamstva. Kad ulagači vide da su cijene porasle, žele se uključiti u igru dok još nije prekasno, a bankari im daju novac koji im to i omogućava. Građevinari smatraju da će gradnjom novih zgrada brzo ostvariti dobit, pa se stvara prevelik stambeni kapacitet. Građevinari i njihovi naručitelji ne mogu iznajmiti stanove, zbog toga ne vraćaju dugove na vrijeme pa mjehur puca. No, MMF je smatrao da ograničenja kakva je Tajland uveo kako
uredske zgrade, neka tako i bude. Prema logici MMF-a, tržište mora znati najbolje. Tajlandu je očajnički trebalo više ulaganja kako bi se poboljšala infrastruktura i razmjerno slab sustav srednjoškolskog i visokoškolskog obrazovanja, a milijarde dolara protraćene su na komercijalne nekretnine. Te su zgrade i dan danas prazne i potvrđuju kakvu opasnost nosi pretjerani polet na tržištu i sveprisutni tržišni kvarovi koji se mogu pojaviti kada ne postoje odgovarajući propisi za rad financijskih institucija. 19 Dakako, MMF nije bio jedini koji je tražio liberalizaciju. Američko Ministarstvo financija, kao MMF-ov najveći dioničar i jedini s pravom veta, ima veliku ulogu u određivanju politike te ustanove. I ono je zahtijevalo liberalizaciju. Godine 1993. bio sam predsjednik Clintonova Vijeća ekonomskih savjetnika kad se počelo raspravljati o trgovačkim odnosima Južne Koreje i SAD-a. Pregovori su uključivali nekoliko manjih pitanja, kao što je otvaranje južnokorejskih tržišta za američke kobasice, te važno pitanje liberalizacije financijskoga tržišta i tržišta kapitala. Tijekom triju desetljeća Koreja je ostvarivala izvanredan gospodarski rast bez znatnijih međunarodnih ulaganja. Rast se temeljio na njihovoj ušteđevini, a ostvarile su ga korejske tvrtke kojima su upravljali sami Korejci. Nisu im bila potrebna financijska sredstva sa Zapada i pokazali su da postoji i drukčiji put dolaska do suvremene tehnologije i tržišta. Susjedne države (Singapur i Malezija) pozvale su multinacionalne tvrtke, a Koreja je osnovala vlastita poduzeća. Zbog dobrih proizvoda i agresivnog marketinga, južnokorejske tvrtke prodavale su svoju robu diljem svijeta. Južna Koreja bila je svjesna da će joj za daljnji rast i integraciju u svjetsko tržište trebati određen stupanj liberalizacije ili deregulacije načina na koji se upravljalo financijskim tržištem i tržištem kapitala. A bila je svjesna i opasnosti loše deregulacije - vidjela je što se dogodilo u Sjedinjenim Američkim Državama gdje je deregulacija dostigla vrhunac 80-ih godina propašću štedno-kreditnih institucija. Zbog toga je Južna Koreja brižljivo zacrtala put libe-
progurali svoje interese. Kako ćemo vidjeti, Ministarstvo financija na taj je zahtjev snažno odgovorilo. U Vijeću ekonomskih savjetnika nismo bili uvjereni da je liberalizacija Južne Koreje pitanje koje se tiče američkih nacionalnih interesa, iako je bilo očito da bi pomogla posebnim interesima Wall Streeta. Uz to, zabrinjavalo nas je kako bi se takva liberalizacija odrazila na globalnu stabilnost. Napisali smo interni dopis, takozvano "razmišljanje", čija je svrha izložiti problem, potaknuti raspravu i pomoći da se pozornost usmjeri na to pitanje. Pripremili smo niz kriterija na temelju kojih bi trebalo procijeniti koje su mjere otvaranja tržišta najvažnije za američke nacionalne interese. Zauzimali smo se za sustav uspostave prioriteta. Mnogi oblici "slobode pristupa tržištu" Koreje, nacionalnim interesima SAD-u uopće ne koriste. Iako bi pojedine skupine od njih mogle imati mnogo koristi, zemlja bi u cjelini dobila vrlo malo. Bez određivanja nacionalnih prioriteta postojala je opasnost da se ponovi ono što se dogodilo tijekom prethodne Busheve administracije: jedno od navodnih velikih postignuća u otvaranju japanskoga tržišta bila je mogućnost da Toys'R'Us prodaje kineske igračke japanskoj djeci. Od toga su koristi imala japanska djeca i kineski radnici, ali Amerika baš i ne. Iako teško možemo povjerovati da bi tako ljubazan prijedlog o određivanju prioriteta mogao dobiti prigovore, upravo to se dogodilo. Lawrence Summers u to je doba bio podtajnik Ministarstva financija i neumoljivo se usprotivio određivanju prioriteta, tvrdeći da je ono nepotrebno. Nacionalno gospodarsko vijeće bilo je tijelo nadležno za koordinaciju gospodarske politike, uravnoteženje gospodarske analize Vijeća ekonomskih savjetnika i političkih pritisaka koji su se pojavljivali u raznim vladinim tijelima, te za odlučivanje o tome koja pitanja treba iznijeti predsjedniku i zatražiti njegovu konačnu odluku. Nacionalno gospodarsko vijeće (NEC) pod vodstvom Roberta Rubina odlučilo je kako to pitanje nije dovoljno važno da bi ga se uopće dalo predsjedniku na razmatranje. Pravi razlog njihova protivlje-
ričkih nacionalnih interesa. 20 Ali što je još gore, uopće nije bilo jasno bi li Sjedinjene Američke Države u cjelini od toga imale ikakve koristi, a bilo je jasno da bi Koreja mogla pretrpjeti štetu. Na kraju je prevladalo stajalište američkog Ministarstva financija koje je tvrdilo da su te mjere važne za SAD i da neće uzrokovati nestabilnost. Na kraju krajeva, za takva pitanja nadležno je Ministarstvo financija i bilo bi neobično da se njihovo mišljenje nadglasa. Čitava rasprava provedena je iza zatvorenih vrata, što znači da se drukčija stajališta nisu ni mogla čuti. Da jesu, da je američki sustav donošenja odluka bio transparentniji, možda bi i rezultat bio drukčiji. No ovako je Ministarstvo financija pobijedilo, a Sjedinjene Američke Države, Koreja i svjetsko gospodarstvo su izgubili. Ministarstvo bi vjerojatno reklo da sama liberalizacija nije bila pogrešan potez; problem je bio u tome što je liberalizacija loše provedena. Upravo to mišljenje iznijelo je Vijeće ekonomskih savjetnika: postojala je velika mogućnost da će se brza liberalizacija provesti loše.
PRVI KRUG POGREŠAKA Nema mnogo dvojbe da je politika MMF-a i Ministarstva financija pridonijela stvaranju ozračja koje je povećalo vjerojatnost početka krize, time što je poticala, a katkad i inzistirala na nepotrebno brzoj liberalizaciji financijskoga tržišta i tržišta kapitala. Ali, MMF i Ministarstvo financija najveću su pogrešku učinili u svojoj prvotnoj reakciji na krizu. Danas postoji visok stupanj suglasnosti o mnogim neuspjesima koje ću ovdje spomenuti, osim kad je riječ o kritici MMF-ove monetarne politike. Čini se da je na početku MMF postavio pogrešnu dijagnozu problema. Fond se prije bavio krizama u Južnoj Americi kao posljedicama rasipne javne potrošnje i labave monetarne politike koja je uzrokovala goleme deficite i visoku inflaciju. Iako ni te krize MMF nije osobito dobro rješavao - budući da je regija deset godina stagnirala nakon takozvanih uspješnih MMF-ovih programa, pa su i vjerovnici
Dijagnoza je bila važna zbog dvaju razloga. Kao prvo, u okružju visoke inflacije kakvo je vladalo u Južnoj Americi, trebalo je smanjiti preveliku potražnju. A u uvjetima moguće recesije u istočnoj Aziji problem nije bio u prevelikoj potražnji, nego u nedostatnoj potražnji. Gušenje potražnje moglo je samo pogoršati stanje. Kao drugo, ako je zaduženost tvrtki na niskoj razini, one ipak mogu podnijeti visoke kamatne stope, koliko god bile bolne. U uvjetima visoke zaduženosti, uvođenje visokih kamatnih stopa, pa čak i na ograničeno vrijeme, odgovara potpisivanju smrtne presude za mnoge tvrtke, a i za gospodarstvo u cjelini. Iako su azijska gospodarstva imala određene slabosti koje je trebalo prevladati, stanje u njima nije bilo ništa gore nego u mnogim drugim zemljama, a svakako ni približno onoliko loše koliko je to tvrdio MMF. Brz oporavak Koreje i Malezije pokazao je da su njihovi padovi uvelike nalikovali na desetke recesija koje su mučile tržišna gospodarstva u razvijenim industrijskim zemljama tijekom dvaju stoljeća kapitalizma. Kao što sam već rekao, države u istočnoj Aziji ostvarile su dojmljiv rast, a uz to su proteklih trideset godina imale manje padova nego bilo koja razvijena industrijska zemlja. U razdoblju koje je prethodilo krizi dvije od tih država imale su samo po jednu godinu negativnoga rasta, a dvije nisu imale nikakvu recesiju u trideset godina. Zbog toga i zbog drugih razloga, istočnu Aziju trebalo je više hvaliti nego osuđivati. A ako je istočna Azija i bila osjetljiva, bila je to novostečena osjetljivost koja je većim dijelom posljedica liberalizacije tržišta kapitala i financijskoga tržišta, za što je djelomično kriv i MMF.
Hooverovska politika smanjenja opsega gospodarstva: anomalija u suvremenome svijetu Više od sedamdeset godina imali smo standardni recept za zemlju suočenu s ozbiljnim gospodarskim padom. Država mora potaknuti ukupnu potražnju, svojom monetarnom ili fiskalnom politikom. Dru-
banci problemima zemalja istočne Azije pristupio sam jednako, procjenjujući različite mogućnosti kako bih uvidio koja je najdjelotvornija, kako kratkoročno tako i dugoročno. Istočnoazijskim gospodarstvima, koja je zahvatila kriza, prijetio je velik pad i bila im je potrebna stimulacija. MMF ih je gurao u posve suprotnom smjeru, a posljedice takve politike bile su upravo onakve kakve smo mogli i predvidjeti. Na početku krize, makroekonomski pokazatelji zemalja istočne Azije stajali su u gruboj ravnoteži, s niskim inflatornim pritiskom i državnim proračunima koji su bili uravnoteženi ili su iskazivali višak. To je jasno upućivalo na dvoje: kao prvo, slom deviznog tečaja i burze, pucanje mjehura nekretnina i smanjenje ulaganja i potrošnje, izazvat će recesiju. Kao drugo, gospodarski slom uzrokovat će pad poreznih prihoda i stvoriti proračunski manjak. Još od doba Herberta Hoovera odgovorni ekonomisti više nisu tvrdili da se treba usredotočiti na stvarni deficit, nego na strukturni deficit, to jest deficit koji bi postojao da gospodarstvo radi na razini pune zaposlenosti. A MMF je zagovarao upravo tu staru tezu. Danas MMF priznaje da je fiskalna politika koju je preporučio bila previše stroga. 21 Zbog takve politike recesija je bila mnogo gora nego što je trebala biti. No, tijekom krize prvi zamjenik glavnog direktora MMF-a Stanley Fischer u Financial Timesu je branio politiku MMF-a napisavši da je Fond od zemalja tražio samo da imaju uravnotežene proračune! 22 Šezdeset godina ugledni ekonomisti nisu smatrali da gospodarstvo, koje bi moglo doživjeti recesiju, treba imati uravnotežen proračun. Imao sam vrlo čvrsta stajališta o uravnoteženim proračunima. Dok sam bio u Vijeću ekonomskih savjetnika, jedna od najvećih bitaka koje smo vodili odnosila se na Ustavni amandman o uravnoteženom proračunu. Taj bi amandman zahtijevao od savezne vlade da potrošnju ograniči na iznos prihoda. Mi i Ministarstvo financija tome smo
amandman zahtijevao od vlade da smanji svoju potrošnju (ili poveća poreze), što bi dodatno ugušilo gospodarstvo. Donošenje amandmana bilo bi isto kao da je vlada digla ruke od jednog od svojih temeljnih zadataka, a to je održavanje gospodarstva na razini pune zaposlenosti. Unatoč tome što je fiskalna politika koja potiče širenje bila jedan od načina da se izađe iz recesije, i unatoč protivljenju administracije amandmanu o uravnoteženom proračunu; američko Ministarstvo financija i MMF zagovarali su za Tajland, Koreju i druge istočnoazijske zemlje pristup koji je bio posve u skladu s amandmanom o uravnoteženom proračunu.
Politika dovođenja samoga sebe na prosjački štap Od svih pogrešaka koje je MMF učinio u doba kad se istočnoazijska kriza širila iz jedne zemlje u drugu tijekom 1997. i 1998. godine, najteže je bilo shvatiti kako je Fond propustio uvidjeti važnu vezu između pojedinih politika koje je provodio u različitim zemljama. Politika smanjivanja opsega gospodarstva u jednoj zemlji smanjuje gospodarstvo te zemlje, ali negativno utječe i na sve njezine susjede. Uporno zagovarajući politiku sužavanja gospodarstva, MMF je dodatno pogoršao zarazu, što znači širenje gospodarskoga pada iz jedne u drugu zemlju. Kako je koja zemlja slabila, tako je smanjivala uvoz iz susjednih zemalja i time je sa sobom povlačila i njih. Smatra se da je politika dovođenja susjednih zemalja na prosjački štap iz 30-ih godina odigrala važnu ulogu u širenju Velike depresije. Svaka zemlja zahvaćena gospodarskim padom nastojala je pomoći svome gospodarstvu smanjujući uvoz kako bi se potražnja potrošača preusmjerila na domaće proizvode. Zemlja bi smanjila uvoz namećući carine i devalvirajući svoju valutu kako bi domaći proizvodi bili jeftiniji, a proizvodi iz drugih zemalja skuplji. Međutim, kako je koja zemlja smanjivala uvoz, tako je zapravo "izvozila" gospodarski pad svojim susjedima. Zbog toga se takav postupak naziva politikom "do-
prijeti li im gospodarski pad, moraju smanjiti deficit trgovačke bilance, pa čak i napraviti višak. To bi možda bilo logično da je glavni cilj makroekonomske politike neke zemlje bio vratiti strane dugove. Gradeći fond za crne dane u kojem su bile strane valute, zemlja će moći bolje podmirivati svoje račune, a cijena koju zbog toga plaćaju njezini stanovnici ili netko drugi nije važna. Za razliku od 30-ih godina, danas zemlje bivaju izvrgnute velikom pritisku da ne povećavaju carine ili neke druge trgovačke zapreke kako bi smanjile uvoz, čak i kad su suočene s recesijom. MMF žestoko osuđuje i daljnju devalvaciju. Programi spašavanja bili su pokrenuti upravo zato da se spriječi daljnje slabljenje deviznoga tečaja. Možda se to čini neobičnim, imamo li na umu MMF-ovo uobičajeno povjerenje u tržišta: zašto ne prepustiti tržišnim mehanizmima da odrede tečajne stope, baš kao što određuju i sve druge cijene? Ali dosljednost u razmišljanju nikad nije bila zaštitni znak MMF-a, a njegova jednostrana zabrinutost da bi devalvacija pokrenula inflaciju, uvijek je prevladala. Budući da su povećanje carina i devalvacija odbačeni, ostala su još samo dva načina da se postigne višak trgovačke bilance. Jedan je bio povećati izvoz, ali to nije lako i ne može se postići brzo, osobito kad gospodarstva vaših glavnih trgovačkih partnera slabo stoje, a vaše je financijsko tržište poremećeno, tako da izvoznici ne mogu dobiti sredstva za širenje poslovanja. Druga je mogućnost bila smanjiti uvoz, i to rezanjem prihoda, što izaziva veliku recesiju. Za same zemlje kao i za čitav svi jet, šteta je što je ta mogućnost ostala jedina. I upravo to se dogodilo u istočnoj Aziji krajem 90-ih godina: fiskalna i monetarna politika usmjerene na smanjenje gospodarstvene aktivnosti u kombinaciji s pogrešnom financijskom politikom uzrokovale su golem ekonomski pad i smanjenje prihoda, što je kao posljedicu imalo smanjen uvoz i goleme trgovačke viškove. To je zemljama omogućilo da dođu do sredstava kojima će otplatiti dug stranim vjerovnicima. Kad bi cilj bio samo povećati pričuve, onda je takva politika ispravna. Ali koliku su cijenu platili stanovnici te zemlje i susjednih zemalja! Zbog toga je takva politika i nazivana politikom "dovođenja
sjednih zemalja, njih uopće nije zanimalo zašto je izvoz smanjen; one su vidjele samo posljedicu, smanjenje prodaje u inozemstvu. Zato je jedna zemlja drugoj izvozila pad. Ali ovaj put nije bilo ni utjehe, naime, to što je pad izvezen drugima, nije ojačalo domaće gospodarstvo. Gospodarski pad širio se diljem svijeta, a sporiji rast u regiji izazvao je pad cijena sirovina na svjetskom tržištu, primjerice, za naftu. Pad tih cijena uzrokovao je katastrofu u zemljama koje proizvode naftu, poput Rusije. Od svih MMF-ovih neuspjeha, ovaj je možda najtužniji jer znači najveću izdaju razloga zbog kojega Fond i postoji. Fond je zabrinjavala mogućnost zaraze (a zaraza se s jednog tržišta kapitala širi na drugo strahom ulagača), iako smo u posljednjem odlomku vidjeli da je politika koju je M M F zagovarao zemlje učinila mnogo ranjivijima u odnosu prema promjenjivosti raspoloženja investitora. Slom tečaja u Tajlandu može navesti ulagače u Brazilu da se zabrinu zbog tamošnjega tržišta. Riječ koja je bila svima na ustima bila je povjerenje. Manjak povjerenja u jednoj zemlji mogao se proširiti i poljuljati povjerenje na novim tržištima. Ali općenito govoreći, rezultati koje je MMF postigao kao tržišni psiholog ni izdaleka ne zadovoljavaju. Nastanak dubokih recesija s golemim bankrotima i/ili isticanje uvriježenih problema u regiji koja je postigla najbolje rezultate od svih novih gospodarstava, teško bi se mogli nazvati politikom čiji je cilj ponovna uspostava povjerenja. Ali čak i da je MMF imao bolje rezultate u ponovnoj uspostavi povjerenja, trebalo je postaviti neka pitanja: usredotočivši se na zaštitu ulagača, Fond je zaboravio na ljude u tim zemljama ko jima je trebao pomagati; usredotočivši se na financijske varijable kao što je devizni tečaj, Fond je gotovo zaboravio pravu stranu ekonomije. Zanemario je svoju prvotnu misiju.
Gušenje gospodarstva visokim kamatnim stopama Danas se MMF slaže da je fiskalna politika (politika koja se odnosi na razinu vladina deficita), koju je zagovarao, bila usmjerena preve-
predsjednik Clinton bio frustriran jer je Banka saveznih pričuva (na čelu s Alanom Greenspanom kojeg su imenovale prijašnje administracije), namjeravala podići kamatne stope 0,25 ili 0,50 posto. Bojao se da će to uništiti "njegov" oporavak. Smatrao je da je na izborima pobijedio zbog programa u kojem je govorio "To je gospodarstvo, glupane", te "Radna mjesta, radna mjesta, radna mjesta" i nije htio da mu Savezna banka pokvari planove. Znao je da Saveznu banku zabrinjava inflacija, ali smatrao je da u tome pretjeruju. Slagao sam se s njim, a događaji koji su uslijedili pokazali su da smo imali pravo. Predsjednika su zabrinjavale negativne posljedice povećanja kamata na broj nezaposlenih i na gospodarski oporavak koji je baš tada uzimao maha, i to u zemlji s jednim od najboljih gospodarskih okružja na svijetu. Ali MMF-ovi birokrati koji su snosili još manje političke odgovornosti, ustrajali su na povećanju kamatnih stopa u istočnoj Aziji, i to pedeset puta većem - za više od 25 postotnih poena. Ako su Clintona zabrinjavale negativne posljedice povećanja od 0,50 posto u gospodarstvu koje se upravo počelo oporavljati, onda bi ga udarila kap zbog mogućih posljedica tako velikoga povećanja kamatnih stopa u gospodarstvu koje tone u recesiju. Koreja je svoje kamate najprije povećala na 25 posto, no onda joj je rečeno da ih mora još povisiti ako misli tome ozbiljno pristupiti. Indonezija je povećala svoje kamatne stope još prije krize, ali i njoj je rečeno da to nije dovoljno. Nominalne kamate naglo su porasle. Razmišljanje koje je stajalo iza takve politike bilo je jednostavno, ako ne i pojednostavljeno. Ako neka zemlja podigne kamatne stope, postat će privlačnija za strani kapital. Priljev kapitala u zemlju omogućit će održavanje tečaja i tako stabilizirati valutu. Kraj rasprave. Na prvi pogled, to zvuči logično. No, uzmimo kao primjer slučaj Južne Koreje. Sjetite se da su u toj zemlji krizu pokrenule strane banke koje su odbile reprogramirati svoje kratkoročne zajmove. To su učinile jer su sumnjale da će južnokorejske tvrtke moći vratiti zajam. U središtu rasprava bio je stečaj, u stvari nemogućnost države da vrati kredite. No, u MMF-u modelu, baš kao i u modelima većine udžbe-
analiza mogućeg učinka povećanja kamatnih stopa na mogućnost neplaćanja zajmova i na iznos koji vjerovnici mogu dobiti ako se dug ne vrati. Mnoge tvrtke u istočnoj Aziji bile su jako zadužene i imale su goleme koeficijente duga u odnosu na upisani kapital. Čak je i MMF često navodio da je upravo preveliko financiranje kreditima jedna od slabosti Južne Koreje. Visoko zadužene tvrtke osobito su osjetljive na povećanje kamatnih stopa, posebice na iznimno visoke razine koje je tražio MMF. Kad su kamatne stope jako visoke, vrlo zadužene tvrtke brzo odu u stečaj. Čak i ako ne odu u stečaj, njihov temeljni kapital brzo se iscrpljuje budući da vjerovnicima moraju isplaćivati goleme svote. Fond je shvatio da temeljne probleme u istočnoj Aziji čine slabe financijske institucije i prezadužene tvrtke. Unatoč tomu, inzistirao je na visokim kamatnim stopama koje su dodatno pogoršale te probleme. Posljedice su bile upravo onakve kakve smo i predvidjeli: visoke kamatne stope povećale su broj ugroženih tvrtki, a time i broj banaka kojima tvrtke nisu vraćale zajmove. 23 To je dodatno oslabilo banke. Sve veći problemi u korporativnom i financijskom sektoru pogoršali su pad koji je izazvala politika sužavanja gospodarstva smanjenjem ukupne potražnje. MMF je organizirao istodobno smanjenje ukupne potražnje i ponude. Braneći svoju politiku MMF je rekao da će ona pomoći ponovnoj uspostavi povjerenja u tržišta zemalja zahvaćenih krizom. No zemlje u dubokoj recesiji ne ulijevaju povjerenje. Zamislite poslovnog čovjeka iz Jakarte koji je uložio gotovo sve svoje bogatstvo u istočnu Aziju. Regionalno gospodarstvo naglo se ruši (budući da se provodi politika smanjenja opsega gospodarstva i pad se sve više širi) i on odjednom shvaća da njegov portfelj nije dovoljno diversificiran, pa ulaganja prebacuje na američku burzu u uzletu. Ni domaći ulagači ni strani investitori nisu bili zainteresirani ulagati novac u gospodarstvo koje je pred slomom. Više kamatne stope nisu privukle kapital u zemlju. Upravo suprotno: visoke kamatne stope pogoršale su recesiju i
darstvo, budući da oni koji imaju zajmove u dolarima ne bi mogli vratiti dugove. Ali zbog razloga koji su trebali biti očiti, povećanje kamatnih stopa nije stabiliziralo valutu, pa su zemlje izgubile u oba slučaja. Štoviše, MMF nikad nije potanko razmotrio što se događa u samim zemljama. Primjerice, u Tajlandu su upravo tvrtke koje su poslovale s nekretninama i već bile u stečaju i oni koji su im davali zajmove imali najveće dugove u stranim valutama. Dodatne devalvacije možda bi oštetile strane vjerovnike, ali ne bi mogle dodatno uništiti domaće tvrtke. MMF je svojim potezima natjerao male poduzetnike i druge nevine promatrače da plate zbog onih koji su podigli previše zajmova u dolarima, a sve je to bilo uzalud. Kad sam zatražio od MMF-a da promijeni svoju politiku i upozorio na to kakva će se katastrofa dogoditi ako nastavimo ići u tome smjeru, dobio sam otresit odgovor: ako se pokaže da imam pravo, Fond će promijeniti svoju politiku. Zgrozio me taj pristup "pričekajmo pa ćemo vidjeti". Svi ekonomisti znaju da se rezultati promijenjene politike ne vide brzo. Korist od izmijenjenog pristupa ne bi se osjetila još šest do osamnaest mjeseci, a šteta koja u međuvremenu može nastati može biti golema. U istočnoj Aziji šteta je nanesena. Mnoge tvrtke bile su veoma zadužene i mnoge su morale proglasiti stečaj. U Indoneziji je 75 posto svih poslovnih subjekata bilo u krizi, a u Tajlandu gotovo 50 posto bankovnih zajmova nije vraćeno. Nažalost, mnogo je lakše uništiti tvrtku nego stvoriti novu. Snižavanje kamatnih stopa nije moglo vratiti tvrtke iz stečaja - njihova neto vrijednost i dalje nije postojala. MMF-ove pogreške bile su skupe i trebalo je mnogo vremena da ih se ispravi. Naivno geopolitičko razmišljanje, ostatak kissingerovske realpolitike, pogoršalo je posljedice počinjenih pogrešaka. Godine 1997. Japan je ponudio 100 milijardi dolara kao pomoć za osnutak Azijskoga monetarnog fonda koji bi financirao potrebne poticajne akcije. Ali Ministarstvo financija učinilo je sve što je moglo kako bi ugušilo
ga Ministarstva financija. Kao jedini dioničar MMF-a s pravom veta, Sjedinjene Američke Države imale su velik utjecaj na njegovu politiku. Bilo je dobro znano da se Japan snažno protivio MMF-ovu djelovanju. Osobno sam se mnogo puta sastao s japanskim dužnosnicima koji su izražavali svoje dvojbe u politiku MMF-a koje su se gotovo potpuno podudarale s mojima. 24 Kad bi Japan, a možda i Kina, dali najveći doprinos osnutku Azijskoga monetarnog fonda, njihovi bi glasovi prevladavali i to bi bio velik problem za američko "vodstvo" i nadzor. U prvim danima krize postalo je jasno koliko je važan nadzor, uključujući i nadzor nad medijima. Kad je potpredsjednik Svjetske banke za istočnu Aziju Michel Severino u svojem govoru, o kojem se poslije mnogo pričalo, istaknuo da nekoliko zemalja u toj regiji ulazi u duboku recesiju, ako ne i depresiju, Summers ga je snažno ukorio. Bilo je neprihvatljivo da itko uporabi riječi koje počinju slovom R (recesija) ili D (depresija), iako je tada već bilo jasno da će u Indoneziji BDP vjerojatno pasti od 10 do 15 posto, a tako velik problem svakako traži tako snažne riječi. Na kraju Summers, Fischer, Ministarstvo financija i MMF ipak nisu mogli zanemariti depresiju. Japan je još jedanput velikodušno ponudio pomoć u sklopu Miyazawine inicijative, koja je ime dobila prema japanskome ministru financija. Ovaj put ponudili su 30 mili jardi dolara i ponuda je prihvaćena. No još i tada su Sjedinjene Američke Države tvrdile da novac ne treba trošiti na poticanje gospodarstva uz pomoć fiskalne ekspanzije, nego korporativnog i financijskog restrukturiranja - drugim riječima, treba pomoći da se spase američke i druge inozemne banke i drugi vjerovnici. Gušenje Azijskoga monetarnoga fonda još izaziva ogorčenost u Aziji i mnogi dužnosnici su mi o tome srdito govorili. Tri godine nakon krize, zemlje u istočnoj Aziji napokon su počele zajednički, u tišini, stvarati nešto skromniju inačicu Azijskoga monetarnoga fonda pod neutralnim nazivom Chang Mai Initiative. Inicijativa je ime dobila prema gradu u sjevernom Taj-
DRUGI KRUG POGREŠAKA: NESPRETNO RESTRUKTURIRANJE Kako se kriza pogoršavala, tako je potreba da se provede "restrukturiranje" postala nova mantra. Banke koje su odobrile loše zajmove treba zatvoriti, a tvrtke koje su dužne trebaju propasti ili ih trebaju preuzeti njihovi vjerovnici. MMF se usredotočio na to umjesto da je ispunjavao svoju zadaću i osigurao likvidnost kako bi se financirala nužna potrošnja. No čak ni ta usredotočenost na restrukturiranje nije dala rezultata i najveći dio MMF-ovih poteza samo je pomogao da posrnula gospodarstva potonu još dublje.
Financijski sustavi Kriza u istočnoj Aziji bila je ponajprije kriza financijskoga sustava. Financijski sustav možemo zamisliti kao mozak gospodarstva. On raspodjeljuje ograničeni kapital na razne izdatke koji se međusobno natječu za sredstva i nastoji ga usmjeriti tamo gdje će biti najučinkovitiji, gdje će ostvariti najveći prinos. Uz to, financijski sustav nadzire financijska sredstva i osigurava njihovu uporabu kako je obećano. Ako se financijski sustav slomi, tvrtke ne mogu dobiti obrtni kapital koji im je potreban za nastavak rada na istoj razini proizvodnje, a osobito ne mogu financirati širenje poslovanja putem novih ulaganja. Takva kriza može pokrenuti začarani krug u kojem banke smanjuju financiranje, zbog čega tvrtke smanjuju proizvodnju, a to pak vodi slabi jim proizvodnim rezultatima i nižim prihodima. Kad proizvodnja i prihodi naglo padnu, pada i dobit, a neke tvrtke bivaju prisiljene proglasiti stečaj. U tom trenutku bilanca banaka postaje još gora i one još više smanjuju zajmove i tako dodatno pogoršavaju gospodarski pad. Ako dovoljno tvrtki ne otplati zajmove, i banke mogu propasti. I slom samo jedne velike banke može imati katastrofalne posljedice. Financijske institucije određuju kreditnu sposobnost. Ta je informacija vrlo specifična, ne može se lako prenijeti, a pohranjena je u do-
stvima tipično malo ili srednje poduzeće može dobiti kredit od najviše dviju ili triju banaka. Kad banka propadne u dobra vremena, mnogi klijenti teško će preko noći naći novog zajmodavca. Ako u zemljama u razvoju u kojima su izvori financijskih sredstava još više ograničeni, propadne banka o kojoj ovisi neko poduzeće, gotovo je nemoguće naći nov izvor financiranja, osobito za vrijeme gospodarske krize. Zbog straha od tog začaranog kruga mnoge su države diljem svi jeta ojačale svoje financijske sustave opreznim zakonskim propisima. Borci za slobodu tržišta stalno se ljute zbog tih propisa. Kad god su se njihove kritike uzele u obzir, posljedice su bile katastrofalne, bilo da je riječ o Čileu 1982.-1983. kad je njegov bruto domaći proizvod pao 13,7 posto i svaki je peti radnik bio bez posla, bilo da je riječ o Sjedinjenim Američkim Državama u Reaganovo doba kad je deregulacija izazvala propast štedno-kreditnih institucija što je tamošnje porezne obveznike stajalo 200 milijardi dolara. Ljudi koji su odlučivali o politici bili su svjesni važnosti održavanja kreditnih tokova, pa su se time povodili i kad su nastojali riješiti probleme financijskoga restrukturiranja. Strah od negativnih posljedica "uništenja informacijskoga kapitala" djelomično objašnjava zašto su Sjedinjene Američke Države u vrijeme debakla štedno-kreditnih institucija zatvorile vrlo malo banaka. Većinu slabih banaka preuzele su druge banke ili su se s njima spojile, a klijenti su jedva i bili svjesni da se išta promijenilo. Tako je sačuvan informacijski kapital. Unatoč tomu, slom štedno-kreditnih shema uvelike je pridonio recesiji koja je počela 1991. godine.
Izazivanje navale na banke Iako su slabosti financijskoga sustava bile mnogo izraženije u istočnoj Aziji nego u Sjedinjenim Američkim Državama, a retorika MMF-a neprestance se usredotočavala na te slabosti kao uzročnike istočno-
postizali pri razmatranju mikroekonomske razine, tj. razine pojedinog poduzeća. Fond nije adekvatno uzeo u obzir poremećaje na razini tvrtki i financijskih institucija kojima je uvelike pridonijela njegova takozvana stabilizacijska politika. MMF-ovi timovi u istočnoj Aziji počeli su rješavati problem restrukturiranja: najprije su zatvorili slabe banke. Kao da su provodili neki darwinovski model međusobne konkurencije jedinki prema kojem slabe banke ne smiju preživjeti. Njihovo stajalište ima određena uporišta. Kad se u drugim dijelovima svijeta dopustilo slabim bankama da nastave raditi bez strogoga nadzora, počeli su se odobravati riskantni zajmovi. Banke su se kockale odobravajući visokorizične zajmove s velikim prinosom - budu li imale sreće, zajmovi će se vratiti, a viša kamata omogućit će im da opet budu solventne. No ne budu li imale sreće, morat će u stečaj, pri čemu će država morati popraviti štetu - no to bi im se ionako dogodilo i da nisu primijenile strategiju rizičnih zajmova. No prečesto su rizični zajmovi uistinu bili loši zajmovi i, kad se svedu računi, vidi se da tu država mora uložiti još više u spašavanje nego što bi trebala da su banke prije zatvorene. To je jedna od pouka koje su se jasno pokazale na primjeru sloma štedno-kreditnih shema u SAD-u: odgoda rješavanja problema Reaganove administracije izazvala je to da je cijena koju su porezni obveznici morali platiti bila mnogo veća, kad se kriza više nije mogla ignorirati. No MMF je zanemario još jednu važnu pouku: važnost održavanja kreditnih tokova. MMF-ova strategija financijskoga restrukturiranja uključivala je trijažu, točnije odvajanje banaka koje su teško bolesne i moraju se odmah zatvoriti od zdravih banaka. U trećoj skupini bile su bolesne banke, ali koje se moglo izliječiti. Banke su trebale imati određen omjer kapitala prema nenaplaćenim zajmovima i drugim sredstvima, a naziva se omjer adekvatnosti kapitala. Ne iznenađuje što mnoge banke nisu imale zadovoljavajući omjer adekvatnosti kapitala kad se mnogi zajmovi nisu vraćali. MMF je zahtjevao da se banke zatvore ili brzo
nim sastavom". Kad je samo jedna banka zahvaćena problemom, ima smisla ustrajati na standardu adekvatnosti kapitala. Ali kad su mnoge banke, ili čak većina banaka, u nevolji, ta politika može imati katastrofalne posljedice. Dva su načina da se poveća omjer kapitala prema zajmovima: možete povećati kapital ili smanjiti zajmove. U uvjetima gospodarskoga pada, osobito onakvoga kakav je proživljavala istočna Azija, teško je doći do svježega kapitala. Druga je mogućnost smanjiti nenaplaćene zajmove. No kako koja banka zatraži povrat zajmova, sve više poduzeća pada u krizu. Bez odgovarajućeg obrtnog kapitala, poduzeća su prisiljena smanjiti proizvodnju i smanjiti potražnju za proizvodima drugih poduzeća. Spiralni pad sve se više ubrzava. A što je više poduzeća u krizi, to se pogoršava omjer adekvatnosti kapitala banaka. Pokušaj banaka da poboljšaju svoj financijski položaj samo je pogoršao stanje. Budući da je mnogo banaka zatvoreno, a one koje su uspjele preživjeti imale su sve više i više nenaplaćenih zajmova te nisu bile spremne uzimati nove klijente, sve je manje poduzeća moglo dobiti zajam. A bez kredita gasila se i posljednja trunka nade da bi se poduzeće moglo opraviti. Deprecijacija valute trebala je omogućiti procvat izvoza, budući da su proizvodi iz ove regije postali 30 posto jeftiniji, pa čak i više. Izvoz se povećao, ali ni izdaleka onoliko koliko se očekivalo, i to zbog jednostavnog razloga: ako žele povećati izvoz, tvrtke moraju imati obrtni kapital kako bi više proizvodile. S obzirom na to da su banke zatvorene ili su smanjile zajmove, tvrtke nisu mogle dobiti ni obrtni kapital potreban za proizvodnju na istoj razini, a osobito ne za proširenje djelatnosti. Nigdje se MMF-ovo nerazumijevanje financijskih tržišta nije tako jasno pokazalo kao u njegovu odnosu prema zatvaranju banaka u Indoneziji. Ondje je zatvoreno šesnaest privatnih banaka, a objavljeno je da bi ih se moglo zatvoriti i više. No, sve štediše, osim onih koji imaju vrlo male ušteđevine, morat će se pobrinuti sami za sebe. I tako
i monetarnom sustavu, gotovo su zapečatile sudbinu te zemlje: ekonomska depresija bila je neizbježna. Za razliku od Indonezije, Južna Koreja je zanemarila savjete iz inozemstva i dokapitalizirala je dvije najveće banke umjesto da ih zatvori. To djelomično objašnjava razmjerno brz oporavak Koreje.
Korporativno
restrukturiranje
Pozornost je bila usmjerena na financijsko restrukturiranje, ali bilo je jasno da se problemi u financijskom sektoru ne mogu riješiti ako se ne počnu rješavati i problemi u korporativnom sektoru. U Indoneziji je 75 posto tvrtki bilo zahvaćeno krizom, a u Tajlandu polovica zajmova nije vraćena - korporativni sektor bio je paraliziran. Tvrtke pred kojima je stečaj ušle su u limb: nije baš jasno tko je njihov vlasnik, trenutačni vlasnik ili vjerovnici. Pitanje vlasništva ne može se potpuno riješiti sve dok tvrtka ne izađe iz stečaja. Ali bez jasne vlasničke strukture trenutačna uprava i bivši vlasnici uvijek su u iskušenju da rasprodaju imovinu, a to se uistinu dogodilo. Kad tvrtke odu u stečaj u Sjedinjenim Američkim Državama i drugim zemljama, sudovi imenuju stečajne upravitelje čiji je zadatak to spriječiti. Ali u Aziji nije bilo ni zakonskih okvira ni ljudi za provedbu stečajnih postupaka. Zato je bilo vrlo važno stečajeve i ovrhe nad poduzećima riješiti brzo, prije nego što se stigne rasprodati imovina. Nažalost, MMF-ova pogrešna ekonomija pridonijela je nedaćama uvođenjem visokih kamatnih stopa koje su ugrozile mnoge tvrtke, a u kombinaciji s ideologi jom i posebnim interesima usporila je brzinu restrukturiranja. MMF-ova strategija korporativnog restrukturiranja (poduzeća koja su zapravo bila u stečaju) nije bila nimalo uspješnija od njegove strategije restrukturiranja banaka. MMF je pomiješao financijsko restrukturiranje (koje uključuje učvršćivanje vlasništva nad poduzećem, podmirivanje dugova ili njihovo pretvaranje u vlastiti kapital) i stvarno restrukturiranje, koje obuhvaća temeljne odluke: što bi poduzeće tre-
stečaja često ne uzimaju u obzir takve sustavne koristi. Njima se možda više isplati odugovlačiti - i uistinu, stečajni pregovori često traju dugo, više od godinu ili dvije. Ako u gospodarstvu postoji samo nekoliko tvrtki u stečaju, takvo odugovlačenje ne uzrokuje veliku društvenu cijenu. Ali kad su mnoge tvrtke u krizi, društvena cijena može biti golema, budući da se makroekonomski pad produljuje. Zato je vrlo važno da država učini sve što je u njezinoj moći kako bi se rješenje brzo postiglo. Smatrao sam da države trebaju aktivno sudjelovati u zagovaranju financijskoga restrukturiranja i osigurati pronalaženje stvarnih vlasnika. Kad se riješi pitanje vlasništva, smatrao sam, novi bi vlasnici trebali donijeti odluke važne za stvarno restrukturiranje. MMF se s time nije slagao. Fond je tvrdio da države ne smiju imati aktivnu ulogu u financijskome restrukturiranju, nego da treba inzistirati na stvarnom restrukturiranju, primjerice, na prodaji imovine kako bi se smanjio tobožnji višak kapaciteta Južne Koreje za proizvodnju čipova, te dovesti novu upravu (uglavnom iz inozemstva). Nisam smatrao da međunarodni birokrati, koji su se školovali za upravljanje makroekonomijom, imaju bilo kakav poseban uvid u korporativno restrukturiranje općenito, ili u industriju čipova. Iako je restrukturiranje spor proces, korejska i malezijska vlada preuzele su aktivnu ulogu i uspjele su u izvanredno kratkom roku, u samo dvije godine završiti financijsko restrukturiranje velikoga dijela tvrtki u stečaju. Za razliku od tih zemalja, Tajland je primijenio strategiju prema prijedlogu MMF-a i kriza se produljila.
NAJOZBILJNIJE POGREŠKE: OPASNOST OD SOCIJALNIH I POLITIČKIH NEMIRA Socijalne i političke posljedice lošeg pristupa azijskoj krizi možda nikad nećemo moći potpuno izmjeriti. Kad su se glavni direktor MMF-a Michel Camdessus, ministri financija i guverneri središnjih banaka zemalja članica G-22 (iz glavnih industrijskih zemalja te najvećih azijskih gospodarstava, uključujući i Australiju) sastali u Kuala
stavi s nametnutom pretjerano ograničavajućom monetarnom i fiskalnom politikom. Camdessus mi je mirno odgovorio da treba slijediti primjer Meksika: treba uvesti bolne mjere kako bi se zemlja oporavila. Nažalost, moja su se predviđanja pokazala točnima. Malo više od pet mjeseci nakon moga upozorenja da je pred nama katastrofa, počela je pobuna. MMF je dao oko 23 milijarde dolara kako bi se podupro tečaj i spasili vjerovnici, a istodobno nije bio spreman izdvojiti mnogo manje iznose kojima bi se pomoglo siromašnima. Američkim rječnikom rečeno, milijarde dolara otišle su na korporativni boljitak, ali mnogo manje novca nije dano za boljitak običnih građana. Subvencije za hranu i gorivo koje su primali siromašni u Indoneziji drastično su smanjene, i već sljedećega dana izbili su nemiri. Baš kao i trideset godina prije, žrtve su bile indonezijski poslovni ljudi i njihove obitelji. Nije riječ samo o tome da bi nerealni liberali MMF-ovu politiku mogli smatrati nehumanom. Čak i ako nam nije stalo do ljudi koji gladuju, ili do djece čiji će rast biti poremećen zbog neuhranjenosti, to je jednostavno loše vođenje gospodarstva. Neredi ne pridonose uspostavi povjerenja poslovnoga svijeta. Oni tjeraju kapital iz zemlje, a ne privlače ga u zemlju. A nemiri se mogu predvidjeti, kao i bilo koja druga socijalna pojava; možda ne sa stopostotnom sigurnošću, ali s velikom vjerojatnošću. Bilo je posve jasno da je Indonezija zrela za socijalni bunt. MMF je to trebao znati - MMF je diljem svijeta prouzročio nemire kad su zbog njegove politike ukinute subvencije za hranu. Nakon nemira u Indoneziji MMF je okrenuo ploču: subvencije za hranu su vraćene. I ovaj put MMF je pokazao da nije svladao temeljnu lekciju o "nepovratnosti". Baš kao što tvrtka, koja je otišla u stečaj zbog visokih kamatnih stopa, ne može odjednom prestati biti u stečaju kad se kamatne stope snize, tako ni društvo podijeljeno nemirima nastalih zbog ukidanja subvencija za hranu upravo u trenutku kad je zapadalo u recesiju, ne može opet postati ujedinjeno kad se subvencije za hranu vrate. U nekim je krugovima ta mjera dodat-
rima. Malezija je poduzela mnogo toga kako bi spriječila da se ponovno ne pojave, uključujući i program promicanja zapošljavanja etničkih Malajaca. Mahathir je znao da se sva dobrobit od uspostave multikulturnoga društva može izgubiti kao dopusti MMF-u da njemu i njegovoj zemlji nametne svoju politiku i ako zbog toga počnu nemiri. Za njega sprječavanje ozbiljne recesije nije bilo samo ekonomsko pitanje, nego i pitanje preživljavanja Malezije.
OPORAVAK: OBRANA MMF-OVE POLITIKE? U vrijeme kad ova knjiga odlazi u tisak, kriza je prošla. Mnoge azijske zemlje ponovno ostvaruju rast, no njihov oporavak kasni zbog usporavanja ukupnoga svjetskog gospodarstva koje je počelo 2000. godine. Zemlje koje su uspjele izbjeći recesiju godine 1998., Tajvan i Singapur, pale su u recesiju 2001. Koreja napreduje mnogo bolje. Budući da se ukupno usporavanje gospodarskoga rasta osjeća i u Sjedinjenim Američkim Državama i Njemačkoj, nitko ne govori o slabim institucijama i siromašnim vladama kao uzroku recesije. Čini se da su se ipak sjetili da su takve fluktuacije oduvijek bile sastavni dio tržišnoga gospodarstva. Iako neki djelatnici MMF-a smatraju da su njihove intervencije bile uspješne, mnogi se slažu da su počinjene i velike pogreške. A na to upućuje i sama priroda oporavka. Gotovo svaki gospodarski pad prije ili poslije dođe do kraja. Ali azijska je kriza bila mnogo ozbiljnija nego što je trebala biti, oporavak je trajao dulje nego što je trebao trajati, a izgledi za budući rast nisu onakvi kakvi bi trebali biti. Na Wall Streetu se smatra da je kriza prevladana čim se financijske varijable počnu kretati u drugom smjeru. Tako dugo dok tečaj slabi ili cijene dionica padaju, nije jasno gdje je dno tog ponora. No kad se jednom stigne do dna, s gubicima je gotovo i zna se kolika je šteta. Ali prava mjera oporavka ne može se utvrditi samo na temelju stabilizacije tečaja ili kamatnih stopa. Ljudi ne žive ni od tečaja ni od
Nema pravoga oporavka sve dok se radnici ne vrate na radna mjesta i dok se plaće ne vrate na razinu na kojoj su bile prije krize. Danas je dohodak u zemljama istočne Azije, koje su bile zahvaćene krizom, još dvadeset posto niži nego što bi bio da se njihov rast nastavio nesmanjenom brzinom. U Indoneziji je 2000. godine proizvodnja još bila 7,5 posto niža nego 1997., a čak ni Tajland - koji je bio najbolji MMF-ov učenik - nije uspio dosegnuti pokazatelje koji su vrijedili prije krize, a osobito ne nadoknaditi izgubljeni rast. Nije to bilo prvi put da je MMF prerano proglasio pobjedu. Kriza u Meksiku 1995. proglašena je završenom čim su banke i međunarodni zajmodavci počeli dobivati svoj novac. Ali tek pet godina nakon krize radnici su se počeli vraćati na mjesta na kojima su radili prije krize. Dovoljno govori i podatak da se MMF usredotočuje samo na financijske varijable, a ne na pokazatelje kao što su realni dohodak, nezaposlenost, BDP ili neke druge, šire pokazatelje blagostanja. Pitanje kako je najbolje upravljati oporavkom jest teško, a odgovor uvelike ovisi o tome što je uzrokovalo nastale probleme. Najbolji recept za mnoge gospodarske padove standardni je Keynesov odgovor: širenje fiskalne i monetarne politike. Problemi u istočnoj Aziji bili su složeniji, budući da je dio problema bila slabost financijskoga sektora, to jest slabe banke i prezadužene tvrtke. Ali što se recesija više produbljuje, to se ti problemi pogoršavaju. Patnja nije vrlina sama po sebi, i ona sama po sebi neće popraviti gospodarstvo. A patnja uzrokovana politikom MMF-a i sve dubljom recesijom dodatno je otežala oporavak. U Južnoj Americi, u Argentini, Brazilu i mnogim drugim zemljama 70-ih godina krize su uzrokovale rasipne vlade koje su trošile više od svojih mogućnosti. U takvim slučajevima, vlada mora smanjiti potrošnju ili povećati poreze. Obje su odluke bolne, barem u političkome smislu. Ali istočna Azija nije imala ni labavu monetarnu politiku ni rasipan javni sektor. Inflacija je bila niska i stabilna, a prije krize proračuni su iskazivali višak. Zato takve mjere nisu pogodovale rješavanju krize u istočnoj Aziji.
goročne prilike (recimo, dvadeset godina od danas), treba stisnuti zube i prihvatiti dubok gospodarski pad. Današnji ljudi će patiti, ali njihova će djeca živjeti bolje. Nažalost, dokazi ne potvrđuju MMF-ovu teoriju. Gospodarstvo u dubokoj recesiji možda će nakon oporavka rasti brže, ali nikada neće nadoknaditi izgubljeno vrijeme. Što je današnja recesija dublja, to će niža biti vjerojatna primanja, pa čak i za dvadeset godina. Nije točno ono što MMF tvrdi, da će za dvadeset godina ljudi vjerojatno živjeti bolje. Posljedice recesije su dugoročne. Iz toga možemo izvući važan zaključak: što je današnja recesija dublja, ne samo da su toliko manji današnji proizvodni rezultati, nego će toliko manji biti i vjerojatni budući proizvodni rezultati. Donekle, to je dobra vijest, jer možemo zaključiti da je najbolji lijek za današnje zdravlje gospodarstva i za buduće zdravlje gospodarstva jedan te isti. A to znači da cilj gospodarske politike treba biti smanjenje dubine i trajanja bilo kakvoga gospodarskoga pada. Nažalost, to nije bila ni namjera ni rezultat MMF-ovih preporuka.
Malezija i Kina Uspoređujući ono što se dogodilo u Maleziji i Kini, dvjema državama koje su odlučile ne prihvatiti MMF-ove programe, s onim što se dogodilo u preostalom dijelu istočne Azije, jasno možemo uvidjeti negativne posljedice MMF-ove politike. Malezija je bila izvrgnuta snažnoj kritici međunarodne financijske zajednice tijekom krize. Iako retorika i politika zaštite ljudskih prava premijera Mahathira imaju mnogo nedostataka, mnoge njegove gospodarske odluke bile su uspješne. Malezija nije htjela pristati na MMF-ov program djelomice zbog toga što njezini dužnosnici nisu htjeli da program provode stranci, ali i zato što nisu imali povjerenja u MMF. Na početku krize 1997., direktor MMF-a Michel Camdessus objavio je da malezijske banke slabo stoje. Odmah je poslan tim stručnjaka iz MMF-a i Svjetske
propisi spriječili su izlaganje banaka promjenjivosti deviznoga tečaja (opasnosti od uzimanja zajmova u dolarima a davanja zajmova u ringitima), a ograničili su i zaduživanje u inozemstvu onim poduzećima kojima su te banke davale zajmove (to je preventivna mjera koja u to vrijeme nije bila sastavni dio MMF-ova standardnog paketa). Standardni način procjene snage bankarskoga sustava provodi se simulacijom u kojoj se provjerava otpornost sustava na pritiske i ocjenjuju se njegove reakcije na različite gospodarske uvjete. Malezijski bankarski sustav prošao je prilično dobro. Malo bi bankarskih sustava preživjelo dugotrajnu recesiju, ili depresiju, i malezijski sustav u tome nije bio iznimka. Ali malezijski bankarski sustav bio je iznimno čvrst. Tijekom jednog od mnogobrojnih posjeta Maleziji, opazio sam da su se djelatnici MMF-a osjećali nelagodno kad su pisali izvješće. Kako ga sročiti tako da ne bude u suprotnosti s tvrdnjama glavnoga direktora, a da ipak bude u skladu s dokazima? U samoj Maleziji vodila se žestoka rasprava o tome koji bi bio odgovarajući odgovor na krizu. Ministar financija Anwar Ibrahim predložio je "MMF-ov program bez MMF-a", točnije podizanje kamatnih stopa i smanjivanje potrošnje. Mahathir je bio sumnjičav. Na kraju je otpustio ministra financija i promijenio gospodarsku politiku. Kad se regionalna kriza širila i prerasla u globalnu krizu, a na udaru su bila međunarodna tržišta kapitala, Mahathir je ponovno povukao neke poteze. U rujnu 1998. Malezija je ringit fiksirala na 3,80 u odnosu prema dolaru, smanjila je kamatne stope i objavila da će se svi ringiti povući iz inozemstva do kraja mjeseca. Vlada je za državljane Malezije uvela i stroga ograničenja na prijenos kapitala u inozemstvo, a repatrijaciju kapitala iz inozemnoga portfelja suspendirala je na dvanaest mjeseci. Najavljeno je da se mjere uvode kao kratkoročne, a sročene su vrlo oprezno kako bi bilo posve jasno da zemlja nije negativno raspoložena prema dugoročnim stranim ulaganjima. Oni koji su uložili novac u Maleziju i ostvarili dobit, mogli su je iznijeti iz zemlje. Dana 7. rujna 1998. objavljena je danas poznata kolumna
što se nisu slagali s uvođenjem nadzora kapitala. Ekonomisti Wall Streeta, kojima su se pridružili kolege iz MMF-a, predvidjeli su katastrofu kad se uvedu kontrolni mehanizmi i tvrdili su da će to uplašiti i otjerati strane ulagače na nekoliko godina. Očekivali su da će ulaganja iz inozemstva naglo pasti, da će se burza slomiti i da će se razviti crno tržište ringita, sa svim poremećajima koje takav razvoj nosi. Upozoravali su da bi uvođenje kontrolnih mehanizama izazvalo smanjenje priljeva kapitala, ali da istodobno ono ne bi uspješno zaustavilo odljev kapitala. Bijeg kapitala dogodio bi se i ovako i onako. Ti su ekonomski znalci predviđali da će gospodarstvo trpjeti, da će se rast zaustavili, da će nadzorni mehanizmi trajno vrijediti i da će Malezija tako odgoditi rješavanje problema koji su prouzročili takvo stanje. Čak se i ministar financija Robert Rubin, koji je obično bio tih, pridružio sveopćem kritiziranju. Stvaran je rezultat bio posve drukčiji. Moj tim je u Svjetskoj banci radio s Malezijom kako bi mehanizme za nadzor kapitala pretvorio u izlazni porez. Budući da brz priljev ili odljev novca iz zemlje uzrokuju velike poremećaje, takvi tokovi vode onome što ekonomisti nazivaju "velikim ekternalijama", tj. financijskim posljedicama za druge, obične ljude koji nisu uključeni u tokove kapitala. Takvi tokovi uzrokuju goleme poremećaje u sveukupnome gospodarstvu. Vlada ima pravo, pa čak i obvezu, poduzeti određene mjere kako bi se ti poremećaji popravili. Općenito govoreći, ekonomisti vjeruju da intervencije utemeljene na tržištu, kao što su porezi, daju bolje rezultate i imaju manje negativnih posljedica nego izravan nadzor, pa smo i mi iz Svjetske banke potaknuli Maleziju da odustane od izravnoga nadzora i uvede izlazni porez. Nadalje, takav se porez može postupno smanjivati, kako ne bi bilo novih poremećaja kad se intervencija ukine. Događaji su tekli prema planu. Malezija je ukinula porez kako je bila i obećala, godinu dana nakon što je uvela mehanizme nadzora. Malezija je zapravo već prije uvela privremene mehanizme nadzora
su tvrdili da samo disciplina kakva postoji na slobodnim tržištima kapitala, može prisiliti vlade da učine išta ozbiljno. Malezija je u tom smislu napredovala mnogo više od Tajlanda koji je slijedio upute MMF-a. S današnjega gledišta, bilo je jasno da su malezijski mehanizmi nadzora kapitala omogućili zemlji da se brže oporavi i da njezin pad bude blaži 25 te da javni dug, koji će opterećivati budući rast, bude mnogo manji. Kontrolni mehanizmi omogućili su Maleziji da ima mnogo niže kamatne stope nego što bi ih inače mogla imati, a niže kamatne stope značile su da je manji broj tvrtki otišao u stečaj. Samim time je i iznos za javno financiranje spašavanja korporativnih i financijskih organizacija mogao biti manji. Niže kamatne stope značile su i da se Malezija tijekom oporavka mogla manje oslanjati na fiskalnu politiku, ali i da se vlada mogla manje zaduživati. Danas je Malezija u mnogo boljem stanju od zemalja koje su prihvatile MMF-ove savjete. Malo je dokaza da su mehanizmi za nadzor kapitala obeshrabrili inozemne ulagače. Upravo suprotno: strana ulaganja su porasla. 26 Budući da ulagače zanima gospodarska stabilnost, a Malezija je tu stabilnost održala mnogo bolje od susjednih zemalja, mogla je privući i strana ulaganja. Kina je još jedna zemlja koja je sama izabrala svoj put. Nije slučajno da su dvije velike zemlje u razvoju, obje pošteđene globalne gospodarske krize (Indija i Kina), imale mehanizme za nadzor kapitala. Zemlje u razvoju čija su tržišta kapitala bila liberalizirana doživjele su pad prihoda, a za to vrijeme u Indiji je prihod rastao po stopi većoj od 5 posto, a u Kini za 8 posto. I sve to u doba kad je svjetsko gospodarstvo, a osobito trgovina, usporilo rast. Kina je napredak ostvarila primjenjujući naputke ekonomske doktrine. A to nisu bile hooverovske MMF-ove preporuke, već standardne preporuke o ko jima ekonomisti poučavaju već 50 godina: kad se gospodarski rast počne usporavati, odgovor treba biti politika širenja makroekonomije. Kina je iskoristila prigodu i uskladila je svoje kratkoročne po-
čija je provedba ubrzana, tako u projekte koji su već bili razrađeni, ali zatim spremljeni u ladice zbog manjka novca. Standardni lijekovi pokazali su se uspješnima i Kina je uspjela preokrenuti usporeni trend rasta. Dok je odlučivala o svojoj gospodarskoj politici, Kina je bila svjesna povezanosti makroekonomske stabilnosti i mikroekonomije. Znala je da mora nastaviti s restrukturiranjem korporativnog i financijskoga sektora. Ali znala je i da bi gospodarski pad još više otežao daljnju provedbu reformi. Gospodarski pad ugrozio bi još veći broj poduzeća i još bi više zajmova ostalo nenaplaćeno, zbog čega bi oslabio i bankarski sustav. Gospodarski pad uzrokovao bi i veću nezaposlenost, a time bi i socijalna cijena restrukturiranja državnih poduzeća bila mnogo veća. Kina je bila svjesna povezanosti između gospodarstva i političke i socijalne stabilnosti. U svojoj nedavnoj povijesti i previše puta je osjetila kakve su posljedice nestabilnosti i željela ih je svakako izbjeći. Kina je potpuno shvatila kakve su sustavne posljedice makroekonomske politike, a te je posljedice MMF uobičajeno zanemarivao. To ne znači da je Kina prevladala sve poteškoće. Restrukturiranje banaka i državnih poduzeća i dalje je za nju izazov. Ali takvi izazovi mogu se mnogo lakše rješavati u uvjetima snažne makroekonomije. Iako različiti uvjeti u pojedinim zemljama otežavaju utvrđivanje stvarnih razloga krize i brzog oporavka od nje, mislim da nije slučajno da je jedina velika zemlja u Istočnoj Aziji koja je uspjela izbjeći krizu, Kina, krenula smjerom upravo suprotnim od smjera koji je zagovarao MMF, a da je zemlja koja je imala najkraći gospodarski pad, Malezija, izrijekom odbacila MMF-ovu strategiju.
Koreja, Tajland i Indonezija I Koreja i Tajland primjer su oprečnog razvoja. Nakon kratkog raz-
jeme prije krize. Provedeno je vrlo malo korporativnog restrukturiranja, a gotovo 40 posto zajmova i dalje se nije vratilo. Za razliku od Tajlanda, Koreja nije zatvorila banke u skladu sa standardnim naputkom MMF-a, a korejska vlada aktivno se uključila u restrukturiranje poduzeća, kao i malezijska. Nadalje, Koreja je zadržala svoj tečaj na niskoj razini, umjesto da mu dopusti ponovni skok. To je naizgled trebalo omogućiti ponovno punjenje pričuva, budući da je kupnja dolara za državne rezerve smanjivala vrijednost vona. Zapravo, Koreja je tečaj zadržavala na niskoj razini kako bi se održao izvoz i ograničio uvoz u zemlju. Osim toga, Koreja nije poslušala savjet MMF-a koji se odnosio na fizičko restrukturiranje. MMF se ponašao kao da bolje poznaje svjetsku industriju čipova od onih poduzeća koja su se time bavila i tvrdio je da se Koreja treba hitno riješiti viška proizvodnih kapaciteta. Koreja je bila pametna i zanemarila je tu preporuku. Kad je potražnja za čipovima ponovno narasla, i njezino je gospodarstvo naraslo. Da su proveli preporuku MMF-a, oporavak bi bio znatno slabiji. Kad se procjenjuje oporavak pojedinih zemalja, gotovo svi o Indoneziji govore zasebno, budući da je njezino gospodarstvo bilo pod velikim utjecajem političkih zbivanja i socijalnih nemira. No, politički i socijalni nemiri i sami su dobrim dijelom rezultat MMF-ove politike, kao što smo to već vidjeli. Nikad nećemo znati je li pretvorba Suhartova režima mogla biti mirna, ali nitko ne misli da je mogla biti burnija nego što je bila.
Posljedice na budućnost Unatoč mnogobrojnim nedaćama, kriza u istočnoj Aziji djelovala je i ljekovito. Istočnoazijske zemlje zacijelo će imati mnogo bolje financijske sustave i općenito bolje novčarske ustanove. Iako su tamošnje tvrtke već pokazale izvanrednu sposobnost da se natječu na globalnom tržištu, Koreja će nakon krize vjerojatno imati još konkurentnije
ce na srednjoročni, a možda i na dugoročni gospodarski razvoj regije. U središnjem uzroku čitavog tog stanja krije se i određena količina ironije. Jasno je da su slabe i zakonskim propisima premalo regulirane financijske institucije loše jer dovode do loše raspodjele resursa. Iako istočnoazijske banke ni izdaleka nisu bile savršene, ipak su njihovi rezultati u raspodjeli golemog priljeva novca u protekla tri desetljeća bili vrlo dojmljivi i upravo je ta raspodjela omogućila održavanje brzoga rasta. Dok je namjera onih koji su zagovarali "reforme" u istočnoj Aziji bila poboljšati sposobnost financijskoga sustava da raspodjeljuje resurse, MMF-ova je politika najvjerojatnije oslabila ukupnu učinkovitost tržišta kapitala. U svijetu se vrlo malo ulaganja financira uzimanjem vlastitoga kapitala (tj. prodajom dionica tvrtke). Jedine zemlje koje imaju vrlo raznoliko vlasništvo nad dionicama jesu Sjedinjene Američke Države, Velika Britanija i Japan, a sve te zemlje imaju snažne pravne sustave i mehanizme zaštite dioničara. Razvoj takvih pravnih institucija traje neko vrijeme i malo ga je zemalja uspjelo ostvariti. U međuvremenu, tvrtke diljem svijeta moraju se zaduživati. Ali zaduživanje je samo po sebi rizično. MMF-ove strategije, kao što su liberalizacija tržišta kapitala i pretjerano podizanje kamatnih stopa kad bukne kriza, zaduživanje čine još rizičnijim. Kako bi na takvo stanje racionalno odgovorile, tvrtke će uzimati manje zajmova i oslonit će se na zadržanu zaradu. Samim time, budući rast bit će ograničen, a kapital neće teći onako slobodno, kako bi se to inače događalo, do mjesta koja ga najproduktivnije iskorištavaju. Tako MMF-ova politika stvara manje učinkovitu raspodjelu resursa, posebice kad je riječ o kapitalu, a to je resurs koji je u zemljama u razvoju najograničeniji. M M F takve izglede ne uzima u obzir, jer njegovi modeli ne odražavaju način na koji tržišta kapitala u stvarnosti funkcioniraju, uključujući i utjecaj nesavršenih informacija na tržištu kapitala.
OBJAŠNJAVANJE POGREŠAKA
jednoj zemlji pridonio padu u susjednim zemljama. No Fond ipak ne priznaje sve pogreške u monetarnoj politici i nije niti pokušao objasniti zašto su njegovi modeli toliko pogriješili u predviđanjima razvoja događaja. Nije pokušao osmisliti neki drugi teoretski okvir, što znači da bi u sljedećoj krizi mogao ponoviti iste pogreške. (U siječnju 2002. MMF je u svoj dnevnik upisao još jedan neuspjeh: Argentinu. Razlog neuspjehu djelomično leži u ponovnom inzistiranju Fonda na ograničavajućoj fiskalnoj politici.) Veličina neuspjeha djelomice se može objasniti pretjeranom samosviješću. Nitko ne voli priznati pogrešku, osobito ne tako veliku i s takvim posljedicama. Ni Fischer ni Summers, ni Rubin ni Camdessus, ni MMF ni američko Ministarstvo financija nisu htjeli da njihova politika bude pogrešna. Čvrsto su se držali svojih stajališta, unatoč onome što sam ja smatrao više nego uvjerljivim dokazima da nisu uspjeli. (Kad je MMF napokon odlučio poduprijeti niže kamatne stope i prestao ustrajavati na fiskalnim ograničenjima u istočnoj Aziji, rekao je da mijenja odluke jer je došlo vrijeme za takve promjene. Ja bih rekao da je odluke djelomice promijenio zbog pritiska javnosti.) Ali u Aziji postoji i mnoštvo drugih teorija, uključujući i teoriju zavjere s kojom se osobno ne slažem. Prema njoj je takva politika bila ili namjerni pokušaj da se oslabi istočna Azija (kao regija koja je ostvarila najveći rast tijekom proteklih četrdeset godina), ili barem da se poveća prihod Wall Streeta i drugih novčarskih središtima. Možemo shvatiti kako je nastalo takvo razmišljanje: MMF je najprije azijskim zemljama rekao da otvore svoja tržišta za spekulativna kratkoročna ulaganja. Zemlje su to i učinile i novac je došao, ali je jednako tako iznenada i otišao. Onda je MMF rekao da treba podići kamatne stope i da je potrebno uvesti fiskalna ograničenja, pa je nastupila duboka recesija. Cijene imovine su naglo pale, a MMF je zemlje zahvaćene krizom poticao da svakako prodaju svoju imovinu, pa čak i po bagatelnim cijenama. Rekao je i da tvrtkama trebaju čvrste inozemne uprave (posve zanemarujući da su te tvrtke zabilježile vrlo visok rast pro-
like provizije za prodaju problematičnih poduzeća ili za njihovu podjelu na manje dijelove, baš kao što su veliku proviziju dobile i kad su prvotno privukle novac u zemlju. S vremenom, cinizam je bivao sve rašireniji: neke od tih američkih i drugih financijskih tvrtki nisu provele restrukturiranje, nego su jednostavno držale poduzeća u svo jim rukama dok se gospodarstvo nije oporavilo, a zatim zaradile na razlici između najniže cijene po kojoj su ih kupile i prihvatljivije ci jene po kojoj su ih prodale. Vjerujem da postoji i jednostavnije objašnjenje. MMF nije sudjelovao u uroti, nego je odražavao interese i ideologiju zapadnoga financijskoga svijeta. Tajnovit način rada izolirao je tu instituciju i njezinu politiku od intenzivne kritike koja bi je mogla prisiliti da primijeni modele i prihvati odluke koje su odgovarale stanju u istočnoj Aziji. Neuspjesi u istočnoj Aziji imaju mnogo toga zajedničkoga s neuspjesima u zemljama u razvoju i u tranziciji, a u osmom i devetom poglavlju razmotrit ćemo koji su glavni zajednički razlozi tih neuspjeha.
ALTERNATIVNA STRATEGIJA Odgovarajući na moje stalne prigovore zbog strategije MMF-a i Ministarstva financija, moji kritičari s pravom su me pitali što bih ja bio učinio. U ovom sam poglavlju već dotaknuo tu temeljnu strategiju: gospodarstvo je potrebno održati na razini što bližoj punoj zaposlenosti. Kako bi se taj cilj ostvario, potrebno je fiskalnu i monetarnu politiku usmjeriti prema širenju gospodarstva (ili barem ne njegovu sužavanju), a točan omjer fiskalnih i monetarnih mjera odredio bih ovisno o stanju u pojedinoj zemlji. Slažem se s MMF-om da je važno provesti financijsko restrukturiranje, tj. riješiti problem slabih banaka. No ja bih tom problemu pristupio posve drukčije i kao prvi cilj postavio bih održavanje tijeka novca te zamrzavanje otplate postojećih dugova, ili restrukturiranje dugova kakvo se pokazalo uspješnim
makroekonomskih poremećaja, a bili su mnogo veći nego što je normalno. Američki Zakon o stečaju sadržava odredbe koje omogućavaju razmjerno brzo restrukturiranje tvrtke (umjesto njezine likvidacije), a te se odredbe nazivaju Člankom 11. Stečajevi koje su uzrokovali makroekonomski poremećaji, što je bio slučaj u istočnoj Aziji, traže još brže rješavanje kakvo ja nazivam Super člankom 11. Postoje li takve odredbe ili ne, bila je potrebna snažna intervencija vlade. Ali intervencija vlade imala bi za cilj financijsko restrukturiranje, uspostavu jasnog vlasništva nad tvrtkama, kako bi one mogle potpuno iskoristiti izvozne mogućnosti stvorene zbog nižih kamatnih stopa. Državna intervencija ukinula bi motivaciju za rasprodaju imovine i snažno bi potaknula stvarno restrukturiranje. A novi vlasnici i menadžeri bili bi u mnogo boljem položaju da vode restrukturiranje nego međunarodni ili domaći birokrati koji, kako se to kaže, nikad nisu bili na platnom spisku. Za financijsko restrukturiranje nisu bila potrebna golema financijska sredstva za spašavanje poduzeća. Danas je gotovo cijeli svijet razočaran strategijom velikih paketa za spašavanje. Ne mogu sa sigurnošću reći da bi moje ideje bile uspješne, ali uopće ne dvojim ni kako su izgledi da se takvom strategijom ostvari uspjeh znatno veći nego s MMF-ovim planom koji je propao na mjestima koja su se unaprijed mogla predvidjeti, a za taj neuspjeh plaćena je velika cijena. MMF nije brzo izvukao pouke iz svojeg neuspjeha u istočnoj Aziji. Uz manje izmjene uporno je primjenjivao strategiju velikih paketa za spašavanje tvrtki. Nakon neuspjeha u Rusiji, Brazilu i Argentini postalo je jasno da treba naći drugu strategiju, a danas barem neki ključni elementi pristupa, koji sam malo prije iznio, imaju sve više pristaša. Danas, pet godina nakon početka krize, MMF i G-7 razgovaraju o tome da bi trebalo pridati više pozornosti stečajevima i aranžmanima o mirovanju zajmova (kratkoročnom zamrzavanju otplata), pa čak i o privremenoj primjeni mehanizama nadzora kapitala. Na te reforme vratit ćemo se poslije, u devetom poglavlju.
standardi su se poboljšali, a neke zemlje istočne Azije prema tim parametrima danas zauzimaju vodeće mjesto među svim novim tržišnim gospodarstvima. Novi tajlandski ustav obećava jaču demokraciju (uključujući i odredbu koja prihvaća pravo građana "da znaju", koja ne postoji ni u Ustavu SAD-a), obećava razinu transparentnosti koja je znatno iznad razine transparentnosti međunarodnih financijskih institucija. Mnoge promjene omogućile su stvaranje preduvjeta za još snažniji rast u budućnosti. Ali nasuprot tim dobicima stoje i neki stvarni gubici. Način na koji je M M F pristupio krizi u mnogim je zemljama budućim naraštajima u nasljedstvo ostavio privatni i javni dug. Tvrtke se danas boje prevelikog zaduživanja koje je bilo svojstveno Koreji, ali boje se i opreznijih razina zaduženosti: pretjerano visoke kamatne stope odvele su tisuće tvrtki u stečaj i to im je pokazalo kako čak i umjerena razina duga može biti vrlo rizična. Zbog toga se tvrtke moraju čvršće osloniti na samofinanciranje. Samim time, tržišta kapitala bit će manje učinkovita - i ona su žrtva MMF-ova ideološkog pristupa poboljšanju tržišne učinkovitosti. A što je najvažnije, usporit će se rast životnoga standarda. Politika MMF-a u istočnoj Aziji imala je iste one posljedice zbog kojih je i globalizacija na udaru. Promašaji međunarodnih institucija u siromašnim zemljama u razvoju trajali su godinama, ali o njima se nije pisalo na novinskim naslovnicama. Istočnoazijska kriza približila je ljudima u razvijenijim dijelovima svijeta nezadovoljstvo koje su stanovnici zemalja u razvoju već dugo osjećali. A događaji koji su se zbili u Rusiji tijekom 90-ih godina još nam jasnije objašnjavaju zbog čega međunarodne institucije izazivaju toliko nezadovoljstvo i zbog čega se moraju promijeniti.
5. POGLAVLJE
Tko
P
je
izgubio
Rusiju?
adom Berlinskoga zida krajem 1989. godine počela je jedna od najvažnijih gospodarskih pretvorbi svih vremena. Bio je to drugi hrabar gospodarski i socijalni eksperiment 20. stoljeća. 27 Prvi je bio tranzicija Rusije na komunizam nekoliko desetljeća prije. Tijekom godina postalo je očito da taj prvi eksperiment nije uspio. Kao posljedica revolucije iz 1917. godine i sovjetske hegemonije nad velikim dijelom Europe nakon Drugoga svjetskog rata, osam posto stanovnika svijeta koji su živjeli u sovjetskom komunističkom režimu izgubilo je i političku slobodu i gospodarski napredak. Druga tranzicija ni izdaleka nije gotova ni u Rusiji ni u jugoistočnoj Europi, ali jedno je jasno: njezini rezultati u Rusiji mnogo su slabiji od onoga što su obećavali ili čemu su se nadali zagovornici tržišnoga gospodarstva. Za najveći dio stanovnika bivšeg Sovjetskog Saveza gospodarski život u uvjetima kapitalizma pokazao se još gorim nego što su to najavljivali njihovi bivši komunistički vođe. Izgledi za budućnost su loši. Srednja klasa je uništena, razvio se sustav rođačkog i mafijaškog kapitalizma, a jedini uspjeh (razvoj demokracije sa znatnim slobodama, uključu jući i slobodu tiska) djeluje krhko osobito kad znamo da se nekoć
nje. Barem su poduprli one koji su vodili Rusiju i mnoge druge zemlje u tom smjeru i zauzimali se za novu religiju (tržišni fundamentalizam) kao zamjenu za staru (marksizam) koja se u mnogome pokazala manjkavom. Ruska je drama i dalje trajala. Malo je ljudi očekivalo da će se Sovjetski Savez tako brzo raspasti, a malo je bilo i onih koji su očekivali da će Boris Jeljcin tako brzo odstupiti s dužnosti. Neki smatraju da je oligarhija - taj najgori rezultat raskalašenosti Jeljcinova doba već suzbijena, a drugi misle da neki oligarsi jednostavno više nisu u milosti. Neki ljudi u povećanoj proizvodnji ostvarenoj nakon krize 1998. vide početak preporoda koji će potaknuti ponovno stvaranje srednjeg društvenog sloja; no drugi zaključuju da su bile potrebne godine samo da se popravi šteta nanesena posljednjeg desetljeća. Današnja primanja mnogo su niža nego prije deset godina, a stopa siromaštva mnogo je viša. Pesimisti Rusiju vide kao nuklearnu silu koja podrhtava pod pritiskom političke i socijalne nestabilnosti. A optimisti (!) kažu da je poluautoritativno vodstvo uspostavilo stabilnost, ali po cijenu gubitka nekih demokratskih sloboda. Rusija je imala kratko razdoblje rasta nakon 1998., koje se temeljilo na visokim cijenama nafte i koristi od devalvacije čemu se MMF tako dugo protivio. No, padom cijena nafte i iscrpljivanjem koristi devalvacije, i rast se usporio. Današnja gospodarska predviđanja nešto su manje tmurna nego što su bila u vrijeme krize 1998., ali i dalje su nesigurna. Vlada je jedva spajala kraj s krajem kad je cijena nafte, glavnog izvoznog proizvoda, bila visoka. Ako cijena nafte padne, a čini se da se upravo to događa u trenutku kad ova knjiga ide u tisak, to bi moglo izazvati ozbiljne nevolje. Najbolje što možemo reći jest da je budućnost i dalje maglovita. Ne iznenađuje da je rasprava o tome tko je izgubio Rusiju glasno odjeknula. Na jednoj razini to je pitanje posve pogrešno postavljeno. U Sjedinjenim Državama ono budi uspomene na raspravu koja se vodila prije pedeset godina o tome tko je izgubio Kinu, u vrijeme kad
je da je nešt ne štoo p o šlo šl o po zlu, i to ne sam sa m o u R usij us ijii nego ne go i u veći ve ćini ni od više od dvadeset zemalja koje su nastale na teritoriju sovjetskoga carstva. MMF i drugi zapadni vođe tvrde kako bi stanje bilo još gore da oni nisu osigurali pomoć i savjete. Kako tada nismo imali, tako ni danas nemamo kristalnu kuglu koja bi nam rekla što bi se dogodilo da je Rusija slijedila neku drugu politiku. Ne možemo provesti kontrolirani pokus i vratiti se u vremenu kako bismo iskušali neku drugu strategiju. Ne možemo možemo sa sigurnošću sigurnošću reći što se moglo dogoditi. Ali znamo da su donesene određene političke i gospodarske odluke i znamo da su njihovi rezultati bili katastrofalni. U nekim je slučajevima veza između odluka i posljedica bila lako vidljiva: MMF je strahovao da bi devalvacija rublja pokrenula novi krug inflacije. MMF-ovo inzistiranje na tome da Rusija zadrži precijenjenu valutu i podupiranje takve politike milijunskim zajmovima na kraju je izazvalo gospodarski slom. (Kad je rubalj napokon devalvirao 1998. godine inflacija nije naglo skočila kao što je to MMF previđao, a gospodarstvo je ostvarilo prvi znatan rast.) U nekim drugim slučajevima, veze su bile složenije. Ali iskustvo nekolicine zemalja koje su primijenile drukčiju politiku upravljanja svojom tranzicijom pomažu nam da prođemo kroz taj labirint. Važno je da svijet na temelju svih dostupnih informacija ocijeni MMF-ovu politiku u Rusiji, da utvrdi što je potaknulo takve odluke i zašto su one bile toliko pogrešne. Oni koji su imali prigodu iz prve ruke vidjeti kako su se odluke donosile i kakve su bile njihove posljedice (uključujući i mene), imaju posebnu dužnost dati svoje tumačenje važnih događaja. Postoji još jedan razlog za preispitivanje tih događaja. Danas, više od deset godina poslije pada Berlinskoga zida, jasno je da će prijelaz na tržišno gospodarstvo biti duga borba i da će se mnoga pitanja, koja smo prije nekoliko godina smatrali riješenima morati ponovno otvoriti. Samo ako razumijemo pogreške koje su napravljene u proš-
oblicima. Jednako tako, i pretvorba iz komunizma na tržišno gospodarstvo bila je više od gospodarskog eksperimenta - bila je to pretvorba društava te društvenih i političkih struktura. Vrlo loši rezultati gospodarske pretvorbe djelomično su posljedica nerazumijevanja važne uloge tih drugih elemenata. Prva revolucija bila je svjesna da je pretvorba težak zadatak, a revolucionari su vjerovali da se ne može ostvariti demokratskim sredstvima - trebalo ju je provesti "diktaturom proletarijata". Neki vođe druge revolucije 90-ih godina u početku su smatrali da će ruski narod, oslobođen okova komunizma, brzo uvidjeti kakvu im dobrobit donosi tržište. No zagovornici ruske tržišne reforme (kao i oni na Zapadu koji su im davali potporu i pomoć) nisu imali povjerenja u demokraciju niti ih je ona zanimala, jer su strahovali da ruski narod, kad bi mogao birati, ne bi izabrao "ispravan" (odnosno (odnosno njihov) gospodarski model. Kad se "dobrobit" tržišnoga gospodarstva nije materijalizirala, i u istočnoj Europi i u bivšem Sovjetskom Savezu na demokratskim je izborima odbačen ekstremni oblik tržišne reforme i na vlast su vraćene socijalno demokratske stranke ili čak "reformirane" komunističke partije na čijem su čelu bili bivši komunisti. Ne iznenađuje što su mnogi tržišni reformatori pokazali iznimnu sklonost prema starom načinu poslovanja. U Rusiji su poticali predsjednika Je J e l j c i n a , k o j i je imao im ao m n o g o veće ve će ovla ov last stii nego ne go njeg nj egov ovii kole ko lege ge u bi bilo lo kojoj zemlji zapadne demokracije, da zaobiđe demokratski izabranu Dumu (parlament) te da reforme tržišta ozakoni predsjedničkim dekretom. 2 8 Kao da su tržišni boljševici, domaći pravovjernici, kao i zapadni stručnjaci i evanđelisti nove ekonomske religije, koji su odlet jeli je li u bi bivš všee s o c i j a l i s t i č k e z e m l j e , po poku kuša šalili u p o t r i j e b i t i d o b r o ć u d n u inačicu Lenjinovih metoda pri upravljanju postkomunističkom "demokratskom" pretvorbom.
IZAZOVI I MOGUĆNOSTI TRANZICIJE
nose na tržištu. Narodna Republika Kina počela je svoju pretvorbu krajem 70-ih i još je bila daleko od punog tržišnoga gospodarstva. Je J e d a n o d uspj us pješ ešni nijijihh p rim ri m jer je r a pr pret etvo vorb rbee je T a j v a n , o t o č n a država drž ava,, koja ko ja se nalazi stotinu milja udaljena od kineskoga kopna. Od kraja 19. stoljeća Tajvan je bio kineska kolonija. Nakon kineske revolucije 1949., ondje se sklonilo staro nacionalističko vodstvo koje je iz svo jeg sjed sj ediš išta ta na T a j v a n u za zaht htijijev evaa lo suve su vere reni nite tett nad čita či tavi vim m kop ko p nen ne n im dijelom zemlje, zadržavajući čak i stari naziv "Republika Kina". Nacionalizirali su i preraspodijelili zemlju, osnovali su i zatim privatizirali glavne industrijske pogone i stvorili su aktivno tržišno gospodarstvo. Nakon godine 1945. mnoge su zemlje (uključujući i SAD) prešle s ratne mobilizacije na mirnodopsko gospodarstvo. U to su doba mnogi ekonomisti i drugi stručnjaci strahovali da će nakon ratne demobilizacije nastupiti velika recesija. Demobilizacija nije značila samo promjenu u načinu donošenja odluka (čime je prestalo doba raznih inačica dirigiranoga gospodarstva u kojem su ratne vlade donosile najvažnije odluke o proizvodnji, i upravljanje proizvodnjom vraćeno je p riva ri vatn tnom om sek se k t o r u ) , nego ne go i gole go lemu mu p r o m j e n u u pr proo iz izvo vodn dnjiji doba do ba-ra (primjerice, prijelaz s tenkova na automobile). No do 1947., druge u cijelosti poslijeratne godine, proizvodnja je u SAD-u bila 9,6 posto viša nego 1944., posljednje u cijelosti ratne godine. Potkraj rata (1945. g.) 37 posto BDP-a odlazilo je na obranu. Uspostavom mira taj je broj naglo pao na 7,4 posto (1947. g.). Postoji važna razlika u pretvorbi iz rata u mir i iz komunizma u tržišno gospodarstvo, o čemu ću poslije nešto više reći. Prije Drugoga svjetskog rata Sjedinjene Američke Države imale su osnovne tržišne institucije, iako je tijekom rata velik dio njih privremeno prekinuo rad ili ih je zamijenio pristup "zapovijedi i nadzora" gospodarstva. Za razliku od toga, u Rusiji je bilo potrebno preraspodijeliti resurse i stvoriti sve tržišne institucije. Ali Tajvan i Kina imali su slične probleme kao i gospodarstva u tranziciji. Obje zemlje bile su pred izazovom velike pretvorbe druš-
druge zemlje o pitanjima tranzicije pridali su vrlo malo pozornosti tim pozitivnim iskustvima, a iz njih su mogli mnogo toga naučiti. Razlog njihovu manjku zanimanja nije bila uvjerenost da su te pouke neprimjenjive zbog osobitosti ruske povijesti (ili povijesti drugih zemalja u tranziciji). Oni su ustrajno zanemarivali savjete ruskih znanstvenika, bilo da se radilo o stručnjacima iz povijesti, ekonomije ili sociologije, a razlog za to bio je jednostavan: vjerovali su da da tržišna revolucija, lucija, koja se trebala ubrzo dogoditi, čini sva znanja iz tih drugih disciplina nevažnima. Tržišni fundamentalisti propovijedali su ekonomiju iz školskih udžbenika: pretjerano pojednostavljenu inačicu tržišnoga gospodarstva koja se vrlo malo obazirala na dinamiku promjene. Razmotrimo sad probleme u Rusiji i drugim zemljama 1989. godine. U Rusiji su postojale institucije sa sa sličnim sličnim nazivima kao i institucije na Zapadu, ali nisu obavljale iste poslove. U Rusiji su posto jale ja le b a n k e , i o n e su pr prik ikup upljljaa le šted št ednj nju, u, ali nisu odlu od luči čiva vale le o t o m e t ko će dobiti zajam, niti su snosile odgovornost za nadzor i provjeru povrata zajmova. Jednostavno su odobravale "sredstva" u skladu s nalogom vladina središnjeg ureda za planiranje. U Rusiji su postojale tvrtke i poduzeća koja su proizvodila robu, ali te tvrtke nisu donosile nikakve odluke - proizvodile su ono što im se nalagalo da proizvode, i to od ulaznih vrijednosti (sirovina, radne snage i strojeva) koje su im dodijeljene. Najveći izazov za poduzetništvo bio je kako zaobići probleme koje je stvarala vlada. Naime, vlada bi poduzećima odredila proizvodne kvote ali im nije uvijek dala potrebne sirovine, a nekad im je dala i više nego što im je bilo potrebno. Poduzetni direktori međusobno su trgovali kako bi si omogućili da ispune kvote, a u međuvremenu su za sebe ostvarivali malo više nego što bi si mogli priuštiti od svojih službenih plaća. Takve aktivnosti - koje su oduvi jek je k bi bile le nužn nu žnee k a ko bi sovj so vjet etsk skii susta sus tavv u o p ć e f u n k c i o n i r a o - iza izazva zvale le su korupciju koja se samo povećala kad je Rusija prešla na tržišno gospodarstvo.2 9 Zaobilaziti zakone koji su bili na snazi, pa i otvore-
jen je n e , p r i m j e r i c e o sno sn o vnih vn ih ži živo votn tnih ih p o t r epšt ep štii n a , u m j e t n o su se za zadr dr-žavale na niskim razinama, kako bi i oni na dnu ljestvice raspodjele prihoda izbjegli siromaštvo. Cijene energenata i prirodnih resursa također su bile umjetno niske. Rusija si je to mogla priuštiti samo zbog golemih zaliha tih bogatstava. Staromodni ekonomski udžbenici često govore o tržišnom gospodarstvu kao da se ono sastoji od triju osnovnih sastojaka: cijena, privatnog vlasništva i dobiti. Ti elementi, zajedno s konkurencijom, daju poticaje, koordiniraju donošenje gospodarskih odluka kojima se osigurava da tvrtke proizvode ono što pojedinci žele i to po najnižoj mogućoj cijeni. Ali odavno se uviđa i kolika je važnost važnost institucija. Najvažniji su pravni i zakonski okvir koji trebaju osigurati da se ugovori provode, da postoji uređen način rješavanja trgovačkih sporova, uređeni stečajni postupci ako dužnici ne mogu vratiti svoj dug, da postoji konkurencija i da banke koje primaju štedne uloge mogu vratiti novac ulagačima kad oni to zatraže. Taj se okvir sastoji od zakonskih propisa i institucija, a pomaže osigurati da tržišta vrijednosnih papira posluju pošteno, da članovi uprave ne iskorištavaju dioničare te da većinski dioničari ne iskorištavaju male dioničare. U zemljama sa zrelim tržišnim gospodarstvima, pravni i zakonski okrivi razvijali su se tijekom sto pedeset godina, odgovarajući na probleme u nesputanom tržišnom kapitalizmu. Bankarski propisi uvedeni su nakon mnogobrojnih propasti banaka, propisi o vrijednosnicama nakon najvećih epizoda u kojima u prevareni neoprezni dioničari. Zemlje koje danas žele sagraditi tržišna gospodarstva nisu morale ponovno proživjeti te katastrofe - mogle su učiti na tuđim iskustvima. No reformatori tržišta možda su i spomenuli tu institucionalnu infrastrukturu, ali tu su temu brzo zaključili. Pokušali su do kapitalizma stići prečacem i stvoriti tržišno gospodarstvo bez temeljne institucionalne infrastrukture. Prije osnutka burze morate provjeriti vrijede li odgovarajući propisi. Nove tvrtke moraju moći doći do novoga kapitala, a to znači da banke moraju biti prave, a ne onakve banke kakve su po-
Slično su i u poljoprivredi u doba Sovjetskoga Saveza zemljoradnici dobivali potrebno sjeme i gnojivo. Nisu se morali brinuti o kupnji tih i drugih sirovina i opreme (primjerice, traktora) ni o promidžbi za svoje proizvode. U uvjetima tržišnoga gospodarstva, trebalo je stvoriti tržišta sirovina i poljoprivrednih proizvoda, a za to su bile potrebne nove tvrtke ili poduzeća. Važne su i socijalne institucije. U starom sustavu u Sovjetskom Savezu nije bilo nezaposlenosti, pa i nije bilo potrebno osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Radnici su obično cijeli život radili za isto državno poduzeće, a ono im je osiguravalo stan i mirovinu. Ali nakon 1989. u Rusiji pojedinci moraju moći prijeći iz jedne tvrtke u drugu, ako se želi uspostaviti tržište rada. No, bez osiguranog stanovanja, takva mobilnost gotovo nije moguća. Zato je bilo nužno uspostaviti i stambeno tržište. Najniža razina socijalne osjetljivosti podrazumijeva da će poslodavci nerado otpuštati radnike ako oni nemaju nikakvu sigurnost. Zato se veliko "restrukturiranje" nije moglo provesti bez sigurnosnih mehanizama. Na žalost, ni stambeno tržište ni pravi sigurnosni mehanizmi nisu postojali u novoj Rusiji 1989. godine. Izazovi pred gospodarstvima bivšega Sovjetskog Saveza i drugih zemalja bivšega komunističkog bloka bili su zastrašujući: trebalo je prijeći sa sustava jedinstvenih cijena (sustava iskrivljenih cijena koji je prevladavao u komunizmu) na sustav tržišnih cijena; trebalo je stvoriti tržišta i institucionalnu infrastrukturu na kojoj se ona temelje; i trebalo je privatizirati sve vlasništvo koje je prije pripadalo državi. Trebalo je stvoriti novu vrstu poduzetništva, koje neće samo dobro zaobilaziti vladine propise i zakone, te nova poduzeća koja će pomoći da se preraspodjele resursi koji su se prije tako neučinkovito iskorištavali. Neovisno o tome s kojega gledišta ih promatramo, tranzicijska gospodarstva bila su pred vrlo teškim odlukama i vodile su se žestoke rasprave o tome za koju se mogućnost treba odlučiti. Najspornije teme odnosile su se na brzinu reforme. Neki su stručnjaci bili za-
čime bi se otvorila vrata za protudjelovanje, s ekstremne ljevice ili desnice. Prvi pristup dobio je ime "šok-terapija", a drugi "postupni" pristup. U većini zemalja prevladavala su stajališta zagovornika šok-terapije (koju su snažno podupirali i američko Ministarstvo financija i MMF). No pobornici postupnog pristupa vjerovali su da bi se pretvorbom na tržišno gospodarstvo mnogo bolje upravljalo ako bi ona tekla razumnom brzinom i dobrim redoslijedom. Nisu bile potrebne savršene institucije, ali je privatizacija monopola prije nego što je uspostavljeno odgovarajuće tijelo za nadzor tržišnog natjecanja i donošenje propisa, mogla izazvati da se državni monopol zamijeni privatnim, koji može biti još okrutniji u iskorištavanju potrošača. Deset godina poslije napokon se prihvaća da je postupni pristup bio mudriji: kornjače su pretekle zečeve. Kritičari koji podupiru postupni pristup, a kritiziraju šok-terapiju točno su predvidjeli u čemu ona neće uspjeti, a naveli su i razloge neuspjeha. Pogriješili su jedino u tome što su podcijenili veličinu katastrofe. Tranzicija je donijela velike izazove, ali i velike mogućnosti. Rusija je bila bogata zemlja. Iako je sedamdeset pet godina komunizma možda utjecalo na to da njezini stanovnici ne razumiju kako funkcionira tržišno gospodarstvo, utjecalo je i na visok stupanj obrazovanja i to osobito u tehničkim disciplinama toliko važnim za Novo gospodarstvo. Napokon, Rusija je prva poslala čovjeka u svemir. Ekonomska teorija, koja je objasnila neuspjeh komunizma, bila je jasna: središnje planiranje moralo je propasti jer jedno državno tijelo nije moglo prikupiti i obraditi sve važne informacije nužne za dobro funkcioniranje gospodarstva. Bez privatnog vlasništva i motiva stvaranja dobiti, nedostajalo je poticaja (osobito poticaja za menadžere i poduzetnike). Ograničen režim trgovine, zajedno s golemim subvencijama i proizvoljno određenim cijenama, značio je da je sustav bio pun poremećaja.
rezultati. Smanjenjem izdataka za vojsku - na koju je odlazio velik dio BDP-a u vrijeme dok je SSSR još postojao i to pet puta veći nego u doba poslije hladnoga rata - stvorena je mogućnost da se poboljša životni standard. No, umjesto toga životni standard je pao i u Rusiji i u mnogim drugim tranzicijskim zemljama u istočnoj Europi.
PRIČA O "REFORMI" Prve pogreške pojavile su se gotovo odmah, čim je pretvorba počela. U oduševljenom nastojanju da se ostvari tržišno gospodarstvo, gotovo preko noći 1992. godine dopušteno je slobodno određivanje većine cijena, što je pokrenulo inflaciju koja je potrošila štedne uloge i problem makrostabilnosti stavilo na prvo mjesto dnevnoga reda. Svi su bili svjesni da će uz hiperinflaciju (inflaciju koja je veća od 10 posto na mjesec) biti teško provesti uspješnu pretvorbu. Zato je prvi krug šok terapije (trenutačna liberalizacija cijena) izazvao drugi krug: snižavanje inflacije. U te mjere bila je uključena i stroga monetarna politika i povećanje kamatnih stopa. Iako se većina cijena sad slobodno određivala, neke najvažnije ci jene zadržane su na niskoj razini, a to su cijene prirodnih resursa. Uz novoobjavljeno "tržišno gospodarstvo" bio je to otvoren poziv: ako možete kupiti, primjerice, naftu i ponovno je prodati na Zapadu, možete zaraditi milijune ili čak milijarde dolara. Pa su ljudi to i činili. Umjesto da zarađuju otvarajući nove tvrtke, bogatili su se zbog novog oblika starog poduzetništva - iskorištavanjem loših vladinih odluka. I upravo to "traganje za rentom" poslužilo je kao temelj tvrdnjama reformatora da reforme nisu bile prebrze, nego prespore. Da su barem sve cijene odmah liberalizirane! Taj je argument sam po sebi valjan, ali ako ga se upotrebljava za obranu radikalnih reformi, onda nije iskren. Politički procesi nikad ne daju potpunu slobodu tehnokratima i za to postoji dobar razlog: kako smo vidjeli, tehnokrati često zane-
ralizaciju ako se važni sektori, kao što su cijene energenata, nisu mogle brzo liberalizirati. Liberalizacija i stabilizacija dva su stupa radikalnih reformskih strategija. Brza privatizacija bila je treći stup. No prva dva stupa stvorila su prepreke za treći, privatizacijski stup. Početna visoka inflacija uništila je ušteđevinu većine Rusa, pa u zemlji nije bilo dovoljno ljudi koji su mogli kupiti poduzeća što su se privatizirala. Čak i da su si mogli priuštiti kupnju tih poduzeća, ne bi ih mogli revitalizirati zbog visokih kamatnih stopa i nepostojanja financijskih institucija koje bi im omogućile pristup kapitalu. Privatizacija je trebala biti prvi pomak u procesu restrukturiranja gospodarstva. Nije se trebala promijeniti samo vlasnička struktura, nego i način upravljanja, a proizvodnju onoga što je određeno izvana trebalo je preusmjeriti na proizvodnju onoga što potrošači žele. Za takvo restrukturiranje bila su potrebna nova ulaganja, a u mnogim slučajevima i smanjenje broja radnih mjesta. Smanjenje broja zaposlenih pridonosi ukupnoj učinkovitosti samo ako radnici nisko produktivna radna mjesta zamijene visoko produktivnim radom. Nažalost, premalo je primjera pozitivnog restrukturiranja i to djelomično zbog same strategije koja je na put restrukturiranja postavila nepremostive zapreke. Strategija radikalne reforme nije dala rezultate: nakon 1989. bruto domaći proizvod u Rusiji padao je godinu za godinom. Ono što je zamišljeno kao kratka tranzicijska recesija pretvorilo se u desetljeće ili još više. Činilo se da se kraj ne nazire. Gubitak BDP-a u Rusiji je bio gori nego u doba Drugoga svjetskog rata. U razdoblju od 1940. do 1946. industrijska se proizvodnja u Sovjetskom Savezu smanjila 24 posto. U razdoblju od 1990. do 1999. ruska industrijska proizvodnja pala je gotovo 60 posto, što je više i od pada BDP-a (54%). Oni koji poznaju povijest prošle tranzicije na komunizam u doba ruske revolucije, mogu usporediti tu društvenu i gospodarsku traumu i pretvorbu nakon 1989. Stočni fond je upola smanjen, ulaganje
Dakako, program stabilizacije/liberalizacije/privatizacije nije bio program rasta. Cilj mu je bio uspostaviti preduvjete za rast. Umjesto toga, uspostavljeni su preduvjeti za pad. Ulaganja su zaustavljena, a sav je kapital potrošen: štedne uloge pojela je inflacija, prihod od privatizacije i stranih zajmova uglavnom je pronevjeren. Privatizacija i otvaranje tržišta kapitala nisu stvorili bogatstvo, nego izazvali rasprodaju imovine poduzeća. A to je bilo posve logično. Prirodno je da je oligarh, koji je svojim političkim utjecajem mogao prisvojiti imovinu vrijednu milijarde dolara i platiti samo minimalan iznos, htio svoj novac iznijeti iz zemlje. Zadržati novac u Rusiji značilo bi ulagati u zemlju u dubokoj gospodarskoj depresiji i riskirati ne samo nisku zaradu, nego i mogućnost da tu imovinu zaplijeni sljedeća vlada koja bi se s pravom mogla pobuniti zbog "nezakonitosti" procesa privatizacije. Tko je dovoljno pametan da osvoji zgoditak u privatizacijskoj lutriji, bio bi dovoljno pametan svoj novac uložiti u rastuće američko tržište dionica, ili u sigurne tajne račune u inozemnim bankama. Transakcije čak i nije trebalo provesti posebice brzo. Dakako, mili jarde dolara izašle su iz zemlje. MMF je stalno obećavao da je oporavak blizu. Do godine 1997. bilo je razloga za optimizam. Proizvodnja je tada već bila 41 posto manja nego godine 1990. - koliko je još mogla padati? Uz to, zemlja je ispunjavala najveći dio zahtjeva koje je MMF posebice isticao. Provedena je liberalizacija, iako ne potpuno; provedena je i stabilizacija, iako ne potpuno (stopa inflacije korjenito je snižena); a provedena je i privatizacija. Ali lako je brzo provesti privatizaciju ako ne mislimo na to kako je provodimo: razdijelimo vrijednu državnu imovinu svojim prijateljima. Vladama takav postupak može donijeti veliku dobit, povratom u obliku gotovinskih plaćanja ili doprinosima za promidžbu (ili oboje). No oporavak koji se nazirao 1997. brzo je nestao s vidika. Pogreške koje je MMF napravio u udaljenom dijelu svijeta bile su vrlo važne. Godine 1998. osjetile su se posljedice krize u istočnoj Aziji. Kriza
zadužila. Iako je imala poteškoća uravnotežiti proračun, vlada je pod pritiskom Sjedinjenih Američkih Država, Svjetske banke i MMF-a da brzo provede privatizaciju, prodala državnu imovinu u bescjenje i to prije nego što je uspostavljen djelotvoran porezni sustav. Vlada je time stvorila moćnu klasu oligarha i poslovnih ljudi koji su platili samo djelić svojeg poreznog duga, a taj je iznos bio mnogo manji od onoga što bi platili u bilo kojoj drugoj zemlji. I tako je Rusija u vrijeme krize u istočnoj Aziji bila u specifičnom položaju. Zemlja je obilovala prirodnim bogatstvima, ali njezina je vlada bila siromašna. Vlada je doslovce podijelila vrijednu državnu imovinu, a istodobno nije bila u stanju osigurati mirovinu za starije građane, ni socijalnu pomoć za siromašne. Vlada je uzimala milijarde dolara zajma od MMF-a i sve se više zaduživala, a oligarsi koji su dobili tako širokogrudan dar od vlade iznosili su milijarde dolara iz zemlje. MMF je poticao vladu da otvori svoje račune kapitala i dopusti slobodan tok kapitala. Taj potez trebao je u zemlju privući inozemne ulagače, ali zapravo se radilo o jednosmjernoj cesti koja je olakšala odljev novca iz Rusije.
Kriza 1998. godine Zemlja je bila u velikim dugovima, a kamatne stope više od onih koje su nastale kao posljedica krize u istočnoj Aziji uzrokovale su veliko dodatno opterećenje. Taj klimavi toranj srušio se s padom cijene nafte. Zbog ekonomske recesije i depresije u jugoistočnoj Aziji, koje je dodatno pogoršala MMF-ova politika, potražnja za naftom nije se povećala u skladu s očekivanjima, nego se i smanjila. Dobivena neravnoteža između potražnje i ponude nafte pretvorila se u dramatičan pad cijena sirove nafte (cijena je u prvih šest mjeseci 1998. godine bila 40 posto niža od prosječne cijene u 1997. godine). Nafta je glavni ruski izvozni proizvod, a ujedno i izvor prihoda od poreza, pa
devizni tečaj, ruska naftna industrija mogla je prestati donositi dobit. A tada bi devalvacija bila neizbježna. Bilo je jasno da je rubalj precijenjen. Rusija je bila preplavljena uvezenom robom, a domaći proizvođači teško su joj mogli konkurirati. Prijelaz na tržišno gospodarstvo i udaljavanje od vojske trebali su omogućiti preraspodjelu resursa kako bi se proizvodilo više robe za široku potrošnju, ili više strojeva za proizvodnju robe za široku potrošnju. Ali ulaganja su zaustavljena, a zemlja nije proizvodila robu za široku potrošnju. Precijenjeni tečaj i druge makroekonomske odluke koje je MMF nametnuo Rusiji uništili su gospodarstvo. Iako je službena stopa nezaposlenosti i dalje bila ublažena, prikrivena nezaposlenost bila je iznimno visoka. Naime, uprave mnogih poduzeća nerado su otpuštale radnike zbog nedostatka bilo kakvih sigurnosnih mehanizama. Iako je nezaposlenost bila prikrivena, nije bila ništa manje traumatična: radnici su se samo pretvarali da rade, a poduzeća su se samo pretvarala da im plaćaju. Isplata plaća silno je kasnila, a kad su radnici i bili plaćeni, često su dobivali zamjensku robu, a ne novac. Dok je za te ljude i za čitavu zemlju precijenjeni rubalj značio katastrofu, za novu klasu poslovnih ljudi precijenjeni je tečaj bio prava blagodat. Trebalo im je manje rublji za kupnju Mercedesa, Chanelovih torbica i uvoznih talijanskih gurmanskih poslastica. I oligarsima koji su nastojali izvući svoj novac iz zemlje precijenjeni tečaj išao je na ruku. Značilo je to da mogu dobiti više dolara za svoje rublje dok su skrivali svoju dobit na bankovnim računima u inozemstvu. Unatoč tomu što je većina Rusa vrlo teško živjela, reformatori i njihovi savjetnici u MMF-u bojali su se devalvacije, smatrajući da bi ona mogla pokrenuti novi krug hiperinflacije. Snažno su se opirali bilo kakvoj promjeni deviznog tečaja i radije su u zemlju utakali mili jarde dolara, samo da izbjegnu devalvaciju. Već do svibnja, a u svakom slučaju do lipnja 1998., postalo je posve jasno da će Rusiji trebati pomoć iz inozemstva kako bi zadržala takav devizni tečaj. Povjerenje u
1998. vlada je morala plaćati gotovo 60 posto kamata na zajmove u rubljima (odnosno na GKO-e, rusku inačicu blagajničkih zapisa Ministarstva financija). U nekoliko tjedana ta je brojka skočila na 150 posto. Čak i kad je vlada obećala da će dug vratiti u dolarima, naišla je na visoku kamatnu stopu (prinos od dolarskih obveznica ruske vlade narastao je s malo više od 10% na gotovo 50%, a to je 45 posto više od kamata koje je američka vlada u to doba plaćala na svoje blagajničke zapise). Tržište je smatralo kako je velika vjerojatnost da se dug neće vratiti, i tržište je imalo pravo. Ta je stopa bila je čak i niža nego što je mogla biti budući da su mnogi ulagači vjerovali da je Rusija prevelika i prevažna da propadne. I dok su njujorške investicijske banke odobravale zajmove za Rusiju, dogovarale su se o tome koliki će iznos MMF morati dati da se zemlja spasi. Kriza se razvijala onako kako se takve krize često razvijaju. Spekulanti su pratili koliko je pričuva ostalo i što su se one više smanjivale, mogli su biti sigurniji u izvjesnost devalvacije. Gotovo da i nisu riskirali kladeći se da će se dogoditi slom rublja. Kako se i predviđalo, MMF je pritekao u pomoć s 4,8 milijarde dolara u srpnju 1998. 3 0 U tjednima prije krize, MMF je nametao odluke koje su krizu, kad se pojavila, učinile još težom. Fond je natjerao Rusiju da više pozajmljuje u stranim valutama, a manje u rubljima. Njihov argument bio je jednostavan: kamatna stopa na rublje bila je mnogo viša nego na dolare. Uzimajući zajmove u dolarima, vlada je mogla uštedjeti. No to je razmišljanje sadržavalo i temeljnu pogrešku. Osnovna ekonomska teorija kaže da razlika u kamatnim stopama između obveznica u dolarima i obveznicama u rubljima treba odražavati vjerojatnost devalvacije. Tržišta održavaju ravnotežu, tako da je cijena zajma (ili povrat na odobreni zajam) prilagođena riziku jednaka. Ja imam mnogo manje povjerenja u tržišta nego MMF, pa i mnogo manje vjerujem da je cijena zajma prilagođena riziku jednaka, bez obzira na to o kojoj je valuti riječ. Jednako tako, imam mnogo manje povjerenja nego Fond u to da Fondovi birokrati mogu predvidjeti kretanje tečajnih
nula zemlju velikoj opasnosti: kad bi rubalj devalvirao, Rusiji bi bilo mnogo teže vratiti zajmove ugovorene u dolarima. 31 MMF je odlučio zanemariti tu opasnost. Zbog toga što je izazvao inozemno zaduživanje i doveo Rusiju u neodrživo stanje u slučaju devalvacije, MMF snosi dio krivice za kasniju rusku odgodu povrata duga.
Spašavanje Kad je nastupila kriza, akciju spašavanja vodio je MMF, no tražio je od Svjetske banke da osigura paket pomoći od šest milijardi dolara. Ukupan paket pomoći iznosio je 22,6 milijardi dolara. Kao što sam već rekao, MMF je dao 11,2 milijarde, Svjetska banka trebala je dati zajam od 6 milijardi, a ostatak je trebala dati japanska vlada. O tom su se prijedlogu u Svjetskog banci vodile burne rasprave. Mnogi od nas sve su vrijeme postavljali pitanje treba li uopće pozajmljivati Rusiji. Pitali smo se je li korist za mogući budući rast tolika da opravdava zajmove koji će naraštajima Rusa ostaviti dug u naslijede. Mnogi su vjerovali da MMF svojim mjerama pomaže vladi da odgodi važne reforme, kao što je naplata poreza od naftnih kompanija. Dokazi o korupciji u Rusiji bili su jasni. Istraživanje korupcije koje je napravila sama Banka utvrdilo je da je problem korupcije u toj regiji među najjače izraženim na svijetu. Zapad je znao da će veći dio onih milijardi biti skrenut s puta ostvarenja prvotne namjene i prebačen na obitelji i suradnike korumpiranih dužnosnika i njihovih prijatelja oligarha. Iako su Banka i MMF zauzeli naizgled čvrsto stajalište protiv davanja zajmova korumpiranim vladama, čini se da su imali dvostruka mjerila. Malim i strateški nevažnim zemljama poput Kenije zajmovi su se odbijali zbog korupcije, a zemlje poput Rusije stalno su dobivale zajmove, unatoč tome što je korupcija u njima bila mnogo raširenija. Osim tih moralnih pitanja, postavljala su se i posve jednoznačna ekonomska pitanja. MMF-ov novac trebao je biti upotrijebljen kao
zemlja pada u još dublje dugove. Naši proračuni pokazali su da je tečaj ruskog rublja precijenjen i da bi davanje novca za održavanje takvog tečaja značilo lošu ekonomsku politiku. Nadalje, proračuni napravljeni u Svjetskoj banci prije nego što je zajam odobren, na temelju procjene vladinih prihoda i rashoda tijekom vremena, snažno su upućivali na to da u srpnju 1998. takav zajam ne bi mogao ispuniti svoju svrhu. Osim ako nekim čudom kamatne stope drastično ne padnu, Rusija bi do jeseni ponovno bila u krizi. Još sam jednim putem došao do zaključka da bi odobravanje daljnjih zajmova Rusiji bila velika pogreška. Rusija je bila zemlja bogata prirodnim resursima. Ako se sredi, neće trebati novac iz inozemstva; a ako se ne sredi, nije jasno hoće li ikakav novac iz inozemstva bilo što promijeniti. U svakom slučaju, činilo se da postoji dovoljno argumenata protiv davanja novca. Unatoč snažnom protivljenju svojih zaposlenika, Banka je bila izvrgnuta snažnom pritisku Clintonove administracije da pozajmi novac Rusiji. Uspjela je dogovoriti kompromisno rješenje, prema kojem je javno objavila vrlo velik zajam, ali ga je davala u ratama. Odlučeno je da se 3 0 0 milijuna dolara odobri odmah, a ostalo tek kad se vidi kako napreduju reforme u Rusiji. Većina nas smatrala je da će program propasti mnogo prije nego što bude trebalo odobriti dodatna sredstva. I pokazalo se da su naša predviđanja bila točna. Izvanrednim se činilo to što je MMF zanemarivao korupciju i popratnu opasnost koja proizlazi iz toga da ne zna gdje će novac završiti. Uistinu je smatrao da je održavati tečaj na tako visokoj razini dobar potez, te da će novcem takvo stanje moći održati dulje od nekoliko mjeseci. Zato je Rusiji dao milijarde dolara.
Spašavanje propada Tri tjedna nakon što je zajam odobren, Rusija je objavila jednostranu odgodu otplate i devalvaciju rublja. 32 Rubalj se slomio. Do siječnja
noj Aziji. Čak i zemlje u razvoju, koje su imale pametnu gospodarsku politiku, sad nisu mogle dobiti sredstva. Brazilska recesija se produbila i na kraju je i ta zemlja doživjela krizu svoje valute. Argentina i druge zemlje Južne Amerike tek su se postupno oporavljale od prijašnjih kriza kad su ponovno gurnute na rub ponora. Ekvador i Kolumbija prešli su preko toga ruba i zapale u krizu. Čak ni Sjedinjene Države nisu ostale netaknute. Banka federalnih pričuva u New Yorku organizirala je privatno spašavanje jednog od najvećih fondova za pokriće rizika u zemlji (tzv. hedge fondova), Long Term Capital Managementa, jer se bojala da bi propast toga fonda mogla ubrzati globalnu financijsku krizu. Ono što je iznenadilo nije bio slom valute, nego podatak da su neki MMF-ovi službenici, uključujući i neke na najvišim položajima, uistinu bili iznenađeni. Oni su iskreno vjerovali da će njihov program uspjeti. Naše su procjene bile samo djelomice točne: mislili smo da bi novac mogao održati tečaj na istoj razini tri mjeseca, no to je trajalo samo tri tjedna. Vjerovali smo da će oligarsima trebati nekoliko dana ili čak tjedana da iscijede novac iz zemlje, a trebalo im je samo nekoliko sati i dana. Ruska vlada čak je i "dopustila" da tečaj aprecira. Kako smo već vidjeli, to je značilo da su oligarsi trebali potrošiti manje rubalja za kupnju dolara. Guverner Ruske središnje banke, nasmiješeni Viktor Garaščenko, rekao je predsjedniku Svjetske banke i meni da je to jednostavno bilo "djelovanje tržišnih sila". Kad se MMF suočio s činjenicama - da su se milijarde dolara koje je dao (u obliku zajmova) Rusiji pojavile na ciparskim i švicarskim bankovnim računima samo nekoliko dana nakon što je zajam odobren - Fond je tvrdio da to nisu njihovi dolari. To upućuje na nevjerojatno nerazumijevanje ekonomije ili na razinu neiskrenosti ravne Garaščenkovoj, ili na oboje. Kad se novac šalje u neku zemlju, ne šalje se u obliku označenih novčanica. Zato nitko ne može reći: to je moj novac koji je otišao nekamo drugamo. MMF je Rusiji pozajmio dolare, sredstva koja su joj
Dakako, oligarsi nisu jedini imali koristi od tog pokušaja spašavanja. Wall Street i drugi investicijski bankari sa zapada, koji su najviše inzistirali na paketu pomoći, znali su da ta pomoć neće dugo tra jati. Taj kratak predah iskoristili su da spase što se spasiti dalo i da pobjegnu iz zemlje sa svime što su iz nje mogli izvući. Dajući Rusiji zajam za svrhu koja je unaprijed propala, politika MMF-a odvela je Rusiju u još veće dugove, a zauzvrat nije bilo nikakvih rezultata. Cijenu te pogreške nisu platili MMF-ovi službenici koji su odobrili zajam, ni Amerika koja ga je zagovarala, pa ni zapadni bankari i oligarsi koji su od zajma imali koristi - cijenu je platio ruski porezni obveznik. Kriza je imala i jedan pozitivan učinak: devalvacija je potaknula ruske sektore koji su se mogli natjecati s uvozom, pa je roba koja je uistinu proizvedena u Rusiji napokon zauzela veći udjel domaćeg tržišta. Ta "nenamjerna posljedica" na kraju je omogućila dugoočekivan rast realnog ruskoga gospodarstva (za razliku od sive ekonomije). Nešto je u tom neuspjehu bilo ironično. Makroekonomija je trebala biti MMF-ova specijalnost, no ni ovdje Fond nije uspio. Ti makroekonomski neuspjesi pogoršali su druge neuspjehe i uvelike pridoni jeli golemom razmjeru pada.
NEUSPJELE PRETVORBE Rijetko kad je nerazmjer između očekivanja i stvarnosti bio veći nego u pretvorbi iz komunizma na tržišno gospodarstvo. Spoj privatizacije, liberalizacije i decentralizacije trebao je brzo znatno povećati proizvodnju, iako možda nakon kratkog razdoblja recesije. Predviđalo se da će dobrobit od pretvorbe dugoročno biti veća nego kratkoročno, budući da će se stari i neučinkoviti strojevi zamijeniti i stvoriti nov naraštaj poduzetnika. Puna integracija u globalno gospodarstvo sa svim koristima koje će donijeti također se trebala dogoditi brzo, ako ne i trenutačno.
ljama pad prihoda toliko je velik da ga je teško izmjeriti. Prema podacima Svjetske banke, Rusija danas (2000. g.) ima BDP koji je manji od dvije trećine BDP-a 1989. godine. Moldavija je doživjela najdramatičniji pad, tako da je njezina proizvodnja danas manja od trećine proizvodnje prije deset godina. U Ukrajini je BDP godine 2000. bio samo trećina BDP-a prije jednog desetljeća. U pozadini tih podataka stoje pravi simptomi ruske bolesti. Rusija se od industrijskoga giganta (zemlje koja je pomoću Sputnika postavila prvi satelit u orbitu) brzo pretvorila u izvoznika prirodnih bogatstava. Naime, ta bogatstva, osobito nafta i plin, činili su više od polovice ukupnog izvoza. I dok su reformski savjetnici sa Zapada pisali knjige s naslovima poput ovih: Nadolazeći procvat Rusije ili Kako je Rusija postigla tržišno gospodarstvo, stvarni podaci otežavali su ozbiljno shvaćanje ružičastih vizija koje su oni opisivali. Nepristraniji promatrači napisali su knjige kao što je Rasprodaja stoljeća: ruska
luda vožnja iz komunizma u kapitalizam" 34. Veličina pada BDP-a u Rusiji (da i ne spominjemo druge bivše komunističke zemlje) tema je koja izaziva polemike. Neki tvrde da zbog rastućeg i važnog neformalnog sektora (od uličnih prodavača do vodoinstalatera, soboslikara i drugih uslužnih djelatnika, čiju je ekonomsku aktivnost teško prikazati u državnim statističkim podacima o prihodima), brojke prikazuju previsoku procjenu veličine pada. Drugi pak misle da zbog toga što tako velik broj transakcija u Rusiji uključuje trampu tipa roba-za-robu (više od 50% industrijske prodaje), 35 i što su "tržišne" cijene obično više od cijena "robe u trampi", statistički podaci zapravo daju prenisku procjenu pada. Uzmemo li sve to u obzir, i dalje se svi slažu da se lošije stanje na tržištu odrazilo u smanjenom životnom standardu većine ljudi, a to se pak odražava na mnogim socijalnim pokazateljima. U preostalom dijelu svijeta prosječan životni vijek bitno raste, dok se u Rusiji skratio za tri godine, a u Ukrajini za gotovo tri godine. Podaci iz istraživanja o obiteljskoj potrošnji (što ljudi jedu, koliko troše na odjeću, u
zamislite da smo nekako mogli zadržati prijašnje izdatke za robu široke potrošnje, da se trećina izdataka za vojsku mogla prebaciti na novu proizvodnju robe za široku potrošnju i da nije bio restrukturiranja s ciljem povećanja učinkovitosti ili iskorištavanja novih mogućnosti trgovine. Potrošnja, zapravo životni standard, tada bi porastao 4 posto, što možda jest malo, ali je mnogo bolje od pada koji se u stvarnosti dogodio.
Porast siromaštva i nejednakosti Ti statistički podaci ne otkrivaju cijelu priču o ruskoj pretvorbi. Oni zanemaruju jedan od najvažnijih uspjeha: kako vrednovati korist od nove demokracije, koliko god da je nesavršena? No, zanemaruju i jedan od najvažnijih neuspjeha: porast siromaštva i nejednakosti. Ukupna se veličina nacionalnoga gospodarstva smanjivala, a uz to su se njegovi rezultati sve neravnomjernije dijelili, pa je prosječan Rus dobivao sve manji i manji dio. Godine 1989. samo je dva posto ruskog stanovništva živjelo u siromaštvu. Do kraja 1998. taj je broj narastao na 23,8 posto, a kao granica siromaštva uzeta su 2 američka dolara na dan. Prema istraživanju koje je provela Svjetska banka, više od 40 posto stanovnika imalo je manje od 4 američka dolara na dan. Statistički podaci koji se odnose na djecu otkrivali su još veći problem, budući da je više od 50 posto djece živjelo u siromašnim obiteljima. I u drugim postkomunističkim zemljama stanje sa siromaštvom bilo je slično, ako ne i gore. 36 Nedugo nakon što sam došao u Svjetsku banku, počeo sam pozornije promatrati što se ondje događalo i koje su strategije prihvaćene. Kad sam iznio svoju zabrinutost, ekonomist u Banci, koji je imao ključnu ulogu u procesima privatizacije, odgovorio mi je vrlo burno. Govorio je o prometnim gužvama u kojima automobili, uglavnom mercedesi, vikendom odlaze iz Moskve, i o trgovinama punim skupocjene uvozne robe. Slika je bila posve različita od praznih i bezboj-
gim europskim ljetovalištima bogati su Rusi zamijenili bogate Arape koji su onamo dolazili prije dvadesetak godina. U nekim mjestima uz ulične znakove na domaćem jeziku postoje i oni na ruskom. Ali prometna gužva mercedesa u zemlji u kojoj je dohodak po stanovniku bio 4730 dolara (1997. g.) simptom je bolesti, a ne zdravlja. To je jasan znak da društvo sve bogatstvo koncentrira u rukama nekolicine, umjesto da ga dijeli na mnoge. Pretvorbom je znatno porastao broj ljudi koji su živjeli u siromaštvu, a nekolicina na samom vrhu je napredovala, no možda je najviše stradala ruska srednja klasa. Kao što smo već vidjeli, inflacija je najprije pojela njihovu skromnu ušteđevinu. Budući da plaće nisu pratile inflaciju, realni su prihodi pali. Smanjenje izdataka za obrazovanje i zdravstvo dodatno je narušilo njihov životni standard. Tko god je mogao, emigrirao je. (Neke zemlje, poput Bugarske, izgubile su 10 posto stanovništva ili čak i više, a postotak obrazovane radne snage koji je napustio zemlju još je viši.) Pametni studenti koje sam imao prigodu upoznati u Rusiji i drugim zemljama bivšega Sovjetskog Saveza mnogo rade, a imaju samo jednu ambiciju: emigrirati na Zapad. Ti gubici veoma su važni i to ne samo zbog njihovih posljedica na one koji danas žive u Rusiji, nego i zbog toga kakvu budućnost navi ještaju. Povijesno gledano, srednja klasa uvijek je bila važna za razvoj društva koje se temelji na vladavini prava i demokratskim vrijednostima. Razmjeri nejednakosti, kao i dubina i trajanje gospodarskog pada, bili su iznenađenje. Stručnjaci su predviđali određeno povećanje ne jednakosti, ili barem umjerenu nejednakost. U vrijeme starog režima svi su prihodi bili slični budući da su se razlike u plaćama suzbijale. Iako se u komunizmu nije lako živjelo, sustav je izbjegavao ekstremno siromaštvo i održavao životni standard na razmjerno jednakoj razini, osiguravajući visok zajednički nazivnik u obliku kvalitetnog obrazovanja, stanovanja, zdravstva i skrbi za djecu. Prelaskom na tržišno gospodarstvo, oni koji mnogo rade i dobro proizvode ubirat će plo-
Koliko je stvarnost bila drukčija! Nejednakost u današnjoj Rusiji može se usporediti s najgorim primjerima na svijetu iz zemalja Južne Amerike u kojima se društvo temelji na polufeudalnom naslijeđu. 37 Rusija je dobila najgoru moguću situaciju: golemi pad proizvodnje i golemi porast nejednakosti. A predviđanja za budućnost su loša. Ekstremna nejednakost sprečava rast, osobito kad dovodi do socijalne i političke nestabilnosti.
KAKO SU POGREŠNE ODLUKE UZROKOVALE NEUSPJEH PRETVORBE Već smo vidjeli nekoliko načina na koje je washingtonski konsenzus pridonio neuspjehu - pogrešno provedena privatizacija nije povećala učinkovitost i rast, nego je izazvala rasprodaju imovine i propadanje. Vidjeli smo kako je probleme dodatno pogoršala povezanost različitih reformi, te njihova brzina i redoslijed: liberalizacija tržišta kapitala i privatizacija olakšale su iznošenje novca iz zemlje; privatizacija provedena prije uspostave pravne infrastrukture povećala je mogućnost i motivaciju za rasprodaju imovine umjesto za ulaganje u budućnost zemlje. Potpun opis svega što se događalo i cjelokupna analiza načina na koji su MMF-ovi programi pridonijeli padu zemlje zaslužuje zasebnu knjigu. Ovdje želim navesti samo tri primjera. U svakom slučaju, oni koji brane MMF reći će da bi stanje bilo još gore da nije bilo njihovih programa. Kada je u jednom slučaju za stanje kriv nedostatak pravila za tržišno natjecanje, MMF će ustrajati da su takva pravila bila sastavni dio njihovog programa, ali Rusija ih nije provela. Takva je obrana domišljata: uz desetke uvjeta, svi mogući prijedlozi bili su u MMF-ovu programu. Ali, kad nastane neizbježna šarada i kad MMF zaprijeti da će prekinuti svoju pomoć, Rusija je znala biti tvrd pregovarač i postići sporazum (koji se rijetko i provede), pa bi se slavina s novcem opet otvorila. Važni su bili monetarni ciljevi, proračunski manjak i brzina privatizacije, odnosno broj poduzeća koja
strategije. Budući da sam stalno zagovarao politiku koja će tražiti snažniju konkurenciju, ljudi u Rusiji koji su se sa mnom slagali i nastojali uspostaviti pravo tržišno gospodarstvo i učinkovito tijelo za nadzor tržišnog natjecanja, često su mi izražavali svoju zahvalnost. Nije lako odlučiti što istaknuti, što odrediti najvažnijim zadacima. Ekonomija iz školskih udžbenika često nam u tome ne pomaže dovoljno. Ekonomska teorija kaže da su za dobro funkcioniranje tržišta potrebni i konkurencija i privatno vlasništvo. Kad bi reforme bile lak zadatak, imali bismo čarobni štapić i uspostavili bismo oba preduvjeta. MMF je odlučio naglasiti privatizaciju, a s konkurencijom je brzo završio. Takav izbor možda i ne iznenađuje: poslovni i financijski interesi često se protive odlukama koje jačaju konkurenciju, budući da takva politika ograničava njihovu mogućnost ostvarivanja zarade. No ovdje su posljedice MMF-ove pogreške bile mnogo ozbiljnije od povećanja cijena - privatizirane tvrtke htjele su uspostaviti monopole i kartele kako bi povećale svoju dobit, a nije bilo učinkovite antitrustovske politike koja bi ih u tome spriječila. I kao što se često događa, zarada od monopola osobito je primamljiva onima koji su spremni primijeniti mafijaške tehnike kako bi se domogli udjela na tržištu ili kako bi proveli sporazume dogovorene u tajnosti.
Inflacija Vidjeli smo kako je brza liberalizacija u početku izazvala nagli skok inflacije. U priči o Rusiji tužno je to što je za svakom pogreškom sli jedila još jedna, a to je samo pogoršalo posljedice. Pokrenuvši visoku inflaciju naglom liberalizacijom cijena 1992., MMF i Jeljcinov režim morali su je zadržati u granicama. Ali uravnoteženost nikad nije bila MMF-ova jača strana, a pretjerana revnost dovela je do pretjerano visokih kamatnih stopa. Malo je dokaza da snižavanje inflacije ispod umjerene razine povećava rast. Najuspješnije zemlje, poput Poljske, zanemarile su MMF-ove pritiske i zadr-
usporiti stvarni gospodarski rast. Visoke kamatne stope svakako su ugušile nova ulaganja. Mnoge nove, privatizirane tvrtke, pa čak i one koje u početku nisu bile meta pljačkaša, uvidjele su da se ne mogu širiti i odlučile su se za rasprodaju imovine. Visoke kamatne stope koje je uzrokovala MMF-ova politika stvorile su precijenjeni tečaj, zbog čega je uvoziti postalo jeftino, a izvoziti teško. Zato nije čudno da su se u Moskvi poslije 1992. mogle vidjeti trgovine pune uvozile odjeće i drugih proizvoda, no bilo je vrlo teško naći robu s oznakom "Made in Russia". A tako je bilo i pet godina nakon početka pretvorbe. I stroga monetarna politika pridonijela je primjeni naturalne ekonomije. Zbog nedostatka novca radnici su plaćani u naturi, proizvodima koje je tvornica proizvodila ili onima koje je imala na raspolaganju, od toaletnog papira do cipela. Radnici su nastojali doći do gotovine kako bi mogli kupiti osnovne potrepštine pa su diljem zemlje otvoreni sajmovi rabljene robe koji su nalikovali na poduzetničku djelatnost, ali zapravo su prikrivali golemu neučinkovitost. Visoka stopa inflacije skupa je za gospodarstvo jer ometa normalno funkcioniranje sustava cijena. Ali robna razmjena jednako je destruktivna za učinkovito funkcioniranje sustava cijena. Pretjerana monetarna strogoća jednostavno je jednu vrstu neučinkovitosti zamijenila drugom, možda još gorom.
Privatizacija MMF je rekao Rusiji da privatizaciju provede što je brže moguće. Način na koji se to čini smatrao se manje važnim. Velik dio neuspjeha o kojem sam dosad pisao (i smanjenja prihoda i povećanja nejednakosti) može se izravno povezati s tom pogreškom. U pregledu desetogodišnje povijesti zemalja u tranziciji što ga je napravila Svjetska banka jasno se vidi da se privatizacija, kada nije bilo institucionalne
Primjerice, u Rusiji i drugim zemljama nepostojanje zakona koji osiguravaju korporacijsko upravljanje značilo je da su oni koji su imali nadzor nad poduzećima bili motivirani ukrasti imovinu od manjih dioničara, a članovi uprave bili su slično motivirani u odnosu prema dioničarima. Zašto trošiti energiju na stvaranje bogatstva kad ga je bilo mnogo lakše ukrasti? I drugi oblici privatizacijskog procesa povećali su motivaciju, a i mogućnost krade imovine poduzeća. U Rusiji su velika državna poduzeća privatizacijom uglavnom prešla u ruke starih direktora. Ljudi u njima znali su koliko je budućnost nesigurna i teška. Čak i da su htjeli, nisu se usudili čekati da se stvore tržišta kapitala i provedu druge potrebne promjene kako bi ubrali sve plodove bilo kakvog ulaganja i restrukturiranja. Usredotočili su se na to da iz tvrtke izvuku što je više moguće u sljedećih nekoliko godina, pa su rasprodali njezinu imovinu. Privatizacija je trebala i ukinuti ulogu države u gospodarstvu, ali oni koji su to pretpostavili vrlo su naivno gledali na ulogu države u suvremenom gospodarstvu. Država se svojim utjecajem koristi na mnogo načina i razina. Privatizacija je uistinu smanjila moć središnje vlade, ali uz pomoć te decentralizacije tijela lokalne i regionalne vlasti dobila su mnogo veće ovlasti. Grad poput Petrograda ili oblast kao što je Novgorod mogli su uvesti mnoge zakonske i porezne mjere ko jima bi izvukli "rentu" od poduzeća koja su djelovala na njihovu području. U razvijenim industrijskim zemljama postoji vladavina prava koja sprječava da lokalne i regionalne vlasti zloporabe potencijalnu moć. Ali u Rusiji toga nema. U razvijenim industrijskim zemljama konkurencija između pojedinih gradova i mjesta potiče sve da nastoje biti što privlačniji za investitore. Ali u svijetu u kojem ionako nije vjerojatno da će se ulagati zbog visokih kamatnih stopa i opće depresije, lokalne vlasti pridaju vrlo malo vremena stvaranju privlačnog "ozračja za ulaganja" i radije se usredotočuju na to da što više izvuku iz postojećih poduzeća, kako su to činili i vlasnici i direktori novoprivatiziranih tvrtki. A kad su takve privatizirane tvrtke poslovale u
ga. Bila je to utrka u kojoj je trebalo biti prvi. Motivacija za rasprodaju imovine poduzeća postojala je na svim razinama. Kao što reformisti, pristaše radikalne "šok-terapije", smatraju da je jedini problem s liberalizacijom što nije bila dovoljno brza, jednako tako gledaju i na privatizaciju. U doba kad je MMF hvalio Republiku Češku unatoč njezinu oklijevanju, postalo je jasno da je retorika te zemlje pretekla njezine rezultate - banke su ostale u državnom vlasništvu. Ako država privatizira poduzeća, ali ostavi banke u rukama države ili bez učinkovitih zakonskih propisa, ta država ne stvara čvrsta ograničenja svom budžetu koja vode učinkovitosti, nego samo alternativno i manje transparentno subvencioniranje tvrtki, a to je otvoren poziv na korupciju. Kritičari češke privatizacije kažu da tamošnja privatizacija nije bila prebrza, nego prespora. No ni jedna zemlja nije uspjela sve privatizirati preko noći, a kad bi neka vlada željela pokušati provesti trenutačnu privatizaciju, rezultat bi bi bio kaotičan. To je pretežak zadatak, a motivacija za nezakonito postupanje je previsoka. Neuspjeh strategija brze privatizacije mogao se predvidjeti - i predvidjeli smo ga. Privatizacija u obliku u kojem je nametnuta Rusiji (i prevelikom broju zemalja bivšega sovjetskoga bloka) nije pridonijela gospodarskom uspjehu zemlje, a uz to je i narušila povjerenje u vladu, u demokraciju i u reforme. Rezultat raspodjele bogatih prirodnih resursa, prije nego što je uspostavljen sustav naplate poreza na prirodne resurse, bio je taj da su neki Jeljcinovi prijatelji i suradnici postali milijarderi, dok zemlja nije mogla umirovljenicima isplatiti mirovinu od 15 dolara na mjesec. Neviđen primjer loše privatizacije bio je program zamjene zajmova dionicama. Godine 1995. ruska vlada sredstva nije zatražila od svoje središnje banke, nego od privatnih banaka. Mnoge privatne banke pripadale su pobornicima vlade koji su od nje dobili dozvole za rad svojih banaka. U okružju u kojem rad banaka nije dovoljno reguliran, takve dozvole bile su zapravo dozvole za tiskanje novca i odobravanje zajmova ili samima sebi ili svojim prijateljima ili vladi. Kako
održala "dražbe") i nekoliko oligarha u trenutku su postali milijarderi. Takva privatizacija nema politički legitimitet. A, kao što sam već rekao, činjenica da nema legitimitet dodatno je povećala pritisak na oligarhe da svoja sredstva brzo iznesu iz zemlje, prije nego što na vlast dođe nova vlada koja bi mogla poništiti privatizaciju ili narušiti njihov položaj. Oni koji su imali koristi od velikodušnosti države, točnije od Jeljcinove velikodušnosti, uložili su mnogo truda u to da on bude ponovno izabran. Iako se oduvijek pretpostavljalo da dio Jeljcinovih darova ide za financiranje njegove promidžbe, neki su kritičari smatrali kako su oligarsi previše pametni da bi svoj novac upotrijebili za financiranje predizborne promidžbe - za tu su svrhu mogli uporabiti velike vladine crne fondove. Oligarsi su Jeljcinu dali nešto vrednije: moderne tehnike upravljanja promidžbom i pozitivno praćenje njegove kampanje na televizijskim mrežama koje su bile u njihovim rukama. Shema zamjene zajmova dionicama bila je završna faza bogaćenja oligarha, te male skupine ljudi (od kojih su neki navodno djelomično potjecali iz mafijaških krugova) koja je zavladala ne samo gospodarskim nego i političkim životom u zemlji. U jednom su trenutku tvrdili da nadziru 50 posto bogatstva Rusije! Oni koji brane oligarhe uspoređuju ih s američkim kapitalističkim barunima-pljačkašima poput Harrimana i Rockeffella. No postoji velika razlika između djelovanja takvih ljudi u uvjetima kapitalizma 19. stoljeća (pa čak i onih koji su sagradili željeznička i rudarska carstva na američkom Divljem zapadu) i ruskih oligarha koji su iskorištavali Rusiju (koju se često naziva Divljim istokom). Američki kapitalistički baruni-pljačkaši stvarali su bogatstvo za sve, unatoč tomu što su i sebi pribavili velik imetak. Za sobom su ostavili zemlju koja je bila mnogo bogatija nego prije, iako su sebi priskrbili velik dio te goleme torte. A ruski oligarsi rasprodali su imovinu i za sobom ostavili mnogo siromašniju zemlju. Poduzeća su ostala na rubu bankrota, a bankovni računi oligarha po-
Socijalni kontekst Dužnosnici koji su primijenili politiku washingtonskog konsenzusa nisu bili svjesni socijalne pozadine u zemljama u tranziciji. Ta je pozadina bila osobito bremenita problemima, osobito u usporedbi sa stanjem u doba komunizma. Tržišno gospodarstvo donosi i mnoge gospodarske odnose i razmjene. Mnoge od tih razmjena uključuju i povjerenje. Čovjek pozajmi novac drugom čovjeku, vjerujući da će mu dug vratiti. To povjerenje podupire pravni sustav. Ako ljudi ne ispune svoje ugovorne obveze, može ih se prisiliti da to učine. Ako netko ukrade tuđu imovinu, može ga se izvesti pred sud. Ali u zemljama koje imaju zrela tržišna gospodarstva i odgovarajuću institucionalnu infrastrukturu, po jedi je dinc ncii i tvrt tv rtke ke sam sa m o r i jet je t k o spo sp o ro rove ve rješ rj ešav avaj ajuu u suds su dsko kom m po post stup upku ku.. To ljepilo koje društvo drži na okupu ekonomisti često nazivaju "društvenim kapitalom". Proizvoljno nasilje i mafijaški kapitalizam često se navode kao odraz narušenog stanja društvenoga kapitala, ali u nekim zemljama bivšega Sovjetskog Saveze koje sam posjetio posvud su se mogli vidjeti izravni pokazatelji narušenosti društvenoga kapitala. Nije riječ samo o lošem ponašanju nekolicine direktora - ri je j e č je o a n a r h i j i gdje gd je g o t o v o sva sv a tko tk o krad kr adee o d svak sv akog ogaa . P r i m j e r i c e , posvud po kazahstanskom krajoliku možete vidjeti staklenike na ko jima ji ma n edo ed o sta st a je s t a klo kl o . D a k a k o , bez be z stak st akla la stak st akle leni nici ci ne f u n k c i o n i r a j u. U ranim danima pretvorbe povjerenje u budućnost bilo je tako nisko da je svatko uzimao sve što je mogao. Svatko je vjerovao da će netko drugi uzeti staklo sa staklenika i da će to uništiti staklenik (i njihov izvor sredstava za život). No ako je staklenik i ovako i onako bio osuđen na propast, onda je imalo smisla uzeti što god se može, unatoč tome što je vrijednost stakla bila vrlo mala. Način na koji je u Rusiji provedena privatizacija pridonio je narušavanju društvenoga kapitala. Ljudi se nisu bogatili zato što su mnogo radili ili ulagali, nego zato što su se koristili svojim političkim veza-
MMF-ova usredotočenost na makroekonomska pitanja, a osobito na inflaciju, kao posljedicu je imala to što je Fond stavio na stranu pitanje siromaštva, nejednakosti i društvenoga kapitala. Kad bi ga netko upozorio na tu kratkovidnost, Fond bi odgovorio da "inflacija osobito pogađa siromašne". No njegova politika nije bila osmišljena tako da smanji posljedice koje su osjećali siromašni. A zanemarujući učinak svojih odluka na siromašne i na društveni kapital, MMF je zapravo spriječio spriječio makroekonomski makroekonomski uspjeh. Narušavanje društvenoga kapitala stvorilo je okružje nepovoljno za ulaganja. Ruska vlada (i MMF) nisu pridavali dovoljno pozornosti stvaranju minimalnih sigurnosnih mehanizama, a to je usporilo proces restrukturiranja, budući da je i najtvrdoglavijim direktorima tvornica bilo teško otpustiti radnike jer su znali da ih čeka iznimno teška egzistencija, ako ne i gladovanje.
Šok terapija Velika rasprava koja se vodila o ruskoj strategiji reforme najvećim se dijelom odnosila na brzinu reforme. Tko je na kraju imao pravo: pobornici "šok-terapije" ili pak zagovornici postupnog pristupa? Ekonomska teorija koja se bavi ravnotežom i idealiziranim modelima, ne govori dovoljno o dinamici, poretku i određivanju brzine reformi, iako su ekonomisti MMF-a često pokušavali uvjeriti svoje zemlje kli je j e n t e u s u p r o t n o . Sudi Su dioo nici ni ci u ra rasp spra ravi vi služili služ ili su se m e t a f o r a m a nast na stoo jeć je ć i uvje uv jeri riti ti drugu dru gu stra st ranu nu u ispr is prav avno nost st svoj sv ojih ih gled gl ediš išta ta.. P o b o r n i c i brz brzih ih reformi govorili su da se "preko ponora ne može prijeći u dva skoka", a zastupnici postupnog pristupa govorili su da je potrebno devet mjeseci da se rodi dijete i da se preko rijeke prelazi opipavajući kamenje. U nekim je slučajevima razlika između tih suprotstavljanih sta jali ja lišt štaa više viš e bi bila la ra razl zlik ikaa u gled gl ediš išti tima ma nego ne go u stva st varn rnos osti ti.. B io sam nazo na zo-čan seminaru u Mađarskoj na kojem je jedan sudionik rekao: "Treba
Već smo čuli dva osnovna argumenta koja su iznosili zagovornici postupnog pristupa: "Polako pa sigurno", dobru reformu teško je brzo osmisliti, a važan je i redoslijed. Primjerice, postoje važni preduvjeti za uspješnu masovnu privatizaciju, a za stvaranje tih preduvjeta potrebno je vrijeme. 3 9 Neobičan poredak reformi u Rusiji pokazuje da je motivacija važna, ali da ruska vrsta sintetičkog kapitalizma ne potiče stvaranje bogatstva i gospodarski rast, nego rasprodaju imovine. Umjesto funkcionalnog tržišnoga gospodarstva, brza je pretvorba stvorila razuzdani Divlji istok.
Boljševički pristup reformi tržišta Da su se radikalni reformisti malo odmaknuli od svoje usredotočenosti na ekonomiju, ustanovili bi da nam povijest govori kako je većina pokusa u provedbi radikalnih reformi obilovala problemima. Tako je bilo s francuskom revolucijom 1789., pariškom komunom 1871., boljševičkom revolucijom u Rusiji 1917. i kineskom kulturnom revolucijom 60-ih i 70-ih godina 20. stoljeća. Lako možemo razumjeti koje su sile izazvale pojedine revolucije, no svaka od njih iznjedrila je svojeg Robespierrea, svoje političke vođe koji su bili korumpirani ili su revoluciju odveli do krajnosti. Za razliku od njih, uspješna američka "revolucija" nije bila prava društvena revolucija: bila je to to revolucionarna revolucionarna promjena političkog ustroja, ali kad je riječ o društvenom ustroju, bila je to to evolutivna evolutivna promjena. Radikalni reformisti u Rusiji pokušali su istodobno provesti reformu gospodarskog režima i društvenog ustroja. Najtužnije je to što na kraju ni u je j e d n o m e nisu uspj us pjel eli.i. Ostv Os tvar arililii su trži tr žišn šnoo gosp go spod odaa r stvo st vo u k o j e m su mnogi stari partijski aparatčici jednostavno dobili velike ovlasti u upravljanju i ostvarivanju dobiti od poduzeća kojima su prije upravljali, a u kojima su bivši službenici KGB-a i dalje imali moć. Pojavila se i nova dimenzija: nekoliko novih oligarha sposobnih i voljnih rabiti svoju golemu političku i gospodarsku moć.
često bio eufemizam za "prisili") mase ispravnim putem, što nije nužno bio isti onaj put koji su mase željele ili smatrale najboljim. U novoj "postkomunističkoj" revoluciji u Rusiji elita koju su vodili međunarodni birokrati slično je nevoljkom stanovništvu pokušala nametnuti brze promjene. Zagovornici boljševičkog pristupa zanemarili su povijest takvih radikalnih reformi, a uz to su pretpostavili da se politički procesi mogu provesti na načine za koje u povijesti nema dokaza. Na primjer, ekonomisti poput Andreja Shleifera koji su bili svjesni važnosti institucionalne infrastrukture u tržišnom gospodarstvu, vjerovali su da će privatizacija potaknuti političku potražnju za institucijama koje upravljanju privatnim vlasništvom, neovisno o tome kako se ta privatizacija bude provela. Shleiferova tvrdnja može se smatrati (neopravdanim) nastavkom Coaseova teorema. Ekonomist Ronald H. Coase, dobitnik Nobelove nagrade za svoj rad, tvrdio je da su čvrsto definirana vlasnička prava nužna za postignuće učinkovitosti. Čak i ako se imovina dijeli ljudima koji njome ne znaju dobro upravljati, u društvu s dobro definiranim vlasničkim pravima te bi osobe bile motivirane imovinu prodati nekome tko bi njome učinkovitije upravljao. Zagovornici brze privatizacije govorili su da baš zato ne treba potanko proučavati kako se privatizacija provodi. Danas se smatra da je Coaseova teorija točna samo u vrlo ograničenim uvjetima 4 0 - koji nipošto nisu bili zadovoljeni u trenutku kad je Rusija krenula u pretvorbu. Međutim, Shleifer i društvo otišli su s Coaseovim idejama dalje nego što bi to i sam Coase učinio. Vjerovali su da se političkim procesima upravlja jednako kao i gospodarskim procesima. Ako je moguće stvoriti skupinu ljudi koji će biti zainteresirani za određenu imovinu, ona će tražiti uspostavu institucionalne infrastrukture potrebne za funkcioniranje tržišnoga gospodarstva, a ti će se zahtjevi odražavati u političkom procesu. Nažalost, duga povijest političkih reformi upućuje na to da je važna i raspodjela prihoda. Upravo je srednja klasa
nih Rockeffelera i Billova Gatesa ovoga svijeta. U današnjoj Rusiji oligarsi, novi monopolisti, ne zahtijevaju okvir za snažno tržišno natjecanje. Vladavinu prava oligarsi, koji su svoje bogatstvo stekli zakulisnim dogovorima s Kremljem, zahtijevaju tek kad osjete da njihova moć utjecaja na ruske vođe slabi. Neki su oligarsi zahtijevali slobodne medije, koji ne bi bili koncentrirani u rukama nekolicine ljudi koji su željeli nadzirati medije kako bi zadržali vlast, no ti su se zahtjevi mogli čuti tek nakon što je vlada nastojala upotrijebiti svoju moć kako bi njima uskratila njihovu. U najdemokratskijim i najrazvijenijim zemljama svijeta srednja klasa, koja je prisiljena plaćati monopolne cijene, ne bi dugo trpjela takvu koncentraciju ekonomske moći. Amerikanci su se dugo brinuli zbog opasnosti koju čini koncentracija medijske moći, i u SAD-u bi se koncentracija moći kakva postoji u današnjoj Rusiji smatrala neprihvatljivom. Pa ipak, američki dužnosnici i dužnosnici MMF-a nisu pridavali mnogo pozornosti opasnosti od koncentracije medijske moći. Umjesto toga, usredotočili su se na brzinu privatizacije koju su smatrali znakom da taj proces teče kako je predviđeno. Tješili su se, pa čak i ponosili, time što su koncentrirani privatni mediji upotrijebljeni, i to učinkovito, kako bi njihovi prijatelji Boris Jeljcin i takozvani reformatori ostali na vlasti. Važno je da su mediji aktivni i kritični, između ostaloga i zato da osiguraju da odluke koje se donose ne odražavaju samo interese nekolicine, nego opće interese društva. Za nastavak komunističkoga sustava bilo je vrlo važno da ne bude javne kritike. Neuspjelo stvaranje učinkovitih, neovisnih i konkurentnih medija u Rusiji omogućilo je da razne politike (kao što je zamjena zajmova dionicama) nisu bile izvrgnute javnoj kritici koju su zavrjeđivale. Međutim, čak su se i na Zapadu najvažnije odluke o politici prema Rusiji uglavnom donosile iza zatvorenih vrata, kako u međunarodnim gospodarskim instituci ja j a m a , t a k o i u a m e r i č k o m M inis in istt ar arst stvu vu fina fi nanc ncii ja. ja . Ni po pore rezn znii ob obve vezznici na Zapadu (kojima bi te institucije trebale odgovarati) ni ruski
6. POGLAVLJE
Nepošteni zakoni o poštenoj trgovini i druge prevare
M
MF je politička institucija. Spašavanje Rusije godine 1998. provedeno je radi nastojanja da se Boris Jeljcin održi na vlasti, iako u pogledu načela na kojima bi se trebalo zasnivati odobravanje zajmova taj potez nije imao mnogo smisla. Tiho prihvaćanje, ako ne i otvorena potpora korumpiranoj privatizaciji zasnovanoj na zamjeni zajmova za dionice, djelomično se temeljila na tome što je i sama korupcija postojala zbog pozitivnog cilja - da Jeljcin bude ponovno izabran.41 MMF-ova je politika u tom području bila nerazdvojno povezana s političkim prosudbama Ministarstva financija u doba Clintonove administracije. Uzmemo li cijelu administraciju, u njoj je bilo ljudi koji su dvojili o strategiji Ministarstva financija. Nakon poraza reformista u prosincu 1993., Strobe Talbott koji je u to vrijeme bio zadužen za politiku
smatrali smo da su Sjedinjene Države davale loše savjete Rusiji i upotrebljavale novac poreznih obveznika kako bi je nagovorile da te savjete prihvati. No Ministarstvo financija je rusku gospodarsku politiku smatralo svojim područjem i odbijalo je sva nastojanja da se o njoj otvoreno razgovara, u sklopu vlade ili izvan nje. Tvrdoglavo se držalo odabranog puta: šok terapije i brze privatizacije. Iza stajališta ljudi u Ministarstvu financija, uz ekonomske, barem u jednakoj mjeri stoje i političke prosudbe. Bili su zabrinuti zbog opasnosti da bi Rusija mogla ponovno kliznuti u komunizam. Pobornici postupnog pristupa govorili su da prava opasnost leži u neuspjehu šok terapije - to bi uzrokovalo rastuće siromaštvo i manje prihode te poljuljalo potporu reformi tržišta. Opet se pokazalo da su zagovornici postupnog pristupa imali pravo. Izbori u Moldaviji u veljači 2000. na kojima su stari komunisti osvojili 70 posto mjesta u Dumi, možda su najekstremniji primjer, ali razočaranje u radikalne reforme i šok terapiju danas je zajedničko obilježje svih zemalja u tranziciji. 42 Gledanje na pretvorbu kao na posljednju rundu u borbi između dobra i zla, između tržišta i komunizma, stvorilo je još jedan problem: MMF i američko Ministarstvo financija odnosili su se prema većini bivših komunista s prijezirom i nepovjerenjem, osim prema nekolicini svo jih odabranika koji su im postali saveznici. To su, dakako, bili zadrti komunisti, ali neki od njih (a možda i mnogi koji su sudjelovali u radu komunističkih vlada) nisu uistinu vjerovali u tu ideologiju. Bili su to pragmatičari koji su željeli napredovati u sustavu. Ako je sustav zahtijevao da se učlane u komunističku partiju, nisu to smatrali previsokom cijenom. Mnogi od njih bili su vrlo sretni kad je komunističkoj prevlasti došao kraj i u zemlju je vraćen demokratski proces. Ako je tim ljudima išta ostalo od dana provedenih u komunizmu, bilo je to uvjerenje da država snosi odgovornost za skrb o onima kojima je pomoć potrebna, te vjera u ravnopravnije društvo. Mnogi od tih bivših komunista postali su ono što se u Europi naziva socijaldemokratima različitih uvjerenja. U američkoj politici oni
cijskim zemljama stavljala bok uz bok s reformatorima koji su naginjali desnici, s učenicima Miltona Friedmana i pristašama radikalne reforme tržišta, koji su pridavali vrlo malo pozornosti socijalnim i distribucijskim posljedicama svoje politike. U Rusiji se moglo surađivati samo s bivšim komunistima jer drugih nije niti bilo. I sam je Jeljcin bio bivši komunist i kandidat za člana Politbiroa. U Rusiji komunisti nikad nisu srušeni s vlasti. Gotovo svi ruski reformatori bili su bivši komunisti s jako dobrim vezama. U jednom se trenutku činilo da je crta razdvajanja između onih koji su bili blisko povezani s KGB-om i Gosplanom (središtima političke i gospodarske moći u vrijeme starog režima) i svih ostalih. "Dobri momci" bili su aparatčici koji su upravljali poduzećima, poput Viktora Černomirdina, direktora Gasproma, koji je zamijenio Gaidara na dužnosti premijera. Bili su to praktični ljudi i s njima smo mogli raditi. Budući da su neki od tih "praktičnih ljudi" bili spremni ukrasti koliko god su mogli državnog bogatstva za sebe i svoje prijatelje, posve je jasno da nisu bili ljevičarski ideolozi. I dok su se u početku pretvorbe odluke o tome uz koga bi se SAD (i MMF) trebale svrstati možda povodile za prosudbama (krivim ili točnim) o tome tko bi mogao povesti Rusiju u obećanu zemlju slobodnih tržišta, do godine 2000. tim je odlukama zavladao teški pragmatizam. Ako je u početku i bilo idealizma, neuspjesi Jeljcina i mnogih njegovih suradnika rezultirali su cinizmom. Putina je Busheva vlada naizgled toplo prihvatila kao nekoga s kime može raditi, a njegovoj KGB-ovskoj prošlosti nije se pridavalo mnogo važnosti. Trebalo nam je dugo da napokon prestanemo prosuđivati ljude po tome jesu li ili nisu bili komunisti u doba starog režima, ili čak po tome što su radili u to vrijeme. Pogrešna ideologija zaslijepila nas je u našim odnosima s novim vođama i strankama u istočnoj Europi, kao i projekti njihove gospodarske politike, a u Rusiji su jednako važan utjecaj imale i pogrešne političke prosudbe. Mnogi od onih koje smo izabrali za svoje saveznike bili su manje zainteresirani za stvaranje onakvog tržišnog gospodarstva
u američkom Ministarstvu financija sličile su reakcijama prijašnjih dužnosnika američke vlade kad je neuspjeh rata u Vijetnamu postao razvidan: zanemariti činjenice, poreći stvarnost, potisnuti raspravu, pokušati sve riješiti s još više novca. Rusija će uskoro "okrenuti novu stranicu", rast samo što nije ostvaren, sljedeći će zajam omogućiti Rusiji da napokon krene, Rusija je sad pokazala da će ispuniti uvjete sporazuma o zajmu i tako dalje, i tako dalje. Što su mračniji bili izgledi za uspjeh i što se više činilo da je i na novoj stranici kriza, to se retorika više mijenjala. Više nije bilo u prvom planu povjerenje u Jeljcina, nego strah od opasnosti koju donose druge mogućnosti. Tjeskoba je bila osjetno prisutna. Jednog me dana nazvao vrlo visoki savjetnik ruske vlade. Htio je da se sastanemo u Rusiji i da razmotrimo ideje o tome što bi zemlja mogla učiniti da se pomakne s mjesta. Sve što im je MMF ponudio tijekom godina davanja savjeta bila je stabilizacija - nisu im nudili ono što bi omogućilo rast. Bilo je jasno da stabilizacija - barem onakva kakvu je izložio M M F - nije vodila rastu. Kad su MMF i američko Ministarstvo načuli za moj posjet, skočili su na noge. Ministarstvo je nazvalo predsjednika Banke, i to navodno s najviše razine, i naređeno mi je da ne idem. No iako Ministarstvo financija voli Svjetsku banku smatrati svojim vlasništvom, kad se druge zemlje dobro koordiniraju, mogu nadigrati čak i američkog ministra financija. Ovdje se to i dogodilo: nakon odgovarajućih poziva i pisama iz Rusije, otputovao sam u tu zemlju i učinio ono što su Rusi zatražili - otvorio sam raspravu kojom nisu prevladavali MMF-ova ideologija i posebni interesi američkog Ministarstva financija. Taj je posjet bio neobično zanimljiv. Širina rasprave bila je uistinu dojmljiva. Nekoliko pametnih ljudi trudilo se osmisliti strategiju gospodarskog rasta. Bili su svjesni brojčanih podataka, ali za njih pad u Rusiji nije bio samo pitanje statistike. Mnogi s kojima sam razgovarao uvidjeli su važnost onoga što je bilo izostavljeno ili nedovoljno istaknuto u MMF-ovim programima. Znali su da je za rast po-
su zbog nedostatne potpore koju su dobivali za svoja nastojanja. No ono što sam najviše zapazio bila je razlika u raspoloženju u Washingtonu i u Moskvi. U Moskvi se (u to vrijeme) vodila zdrava polemika o politici. Mnogi su ljudi izrazili svoju zabrinutost, primjerice, zbog toga što su visoke kamatne stope sprječavale rast, i imali su pravo. Drugi su govorili da bi devalvacija pokrenula inflaciju - i oni su imali pravo. To su složena pitanja i u demokratskom društvu o njima se treba raspravljati i polemizirati. Rusija je to pokušavala učiniti; pokušavala je otvoriti raspravu u kojoj će se čuti različiti glasovi. A Washington - točnije, MMF i američko Ministarstvo financija - bojali su se demokracije i htjeli su suzbiti raspravu. Nisam mogao ne vidjeti tu ironiju koja me rastužila. Što su se više gomilali dokazi da izabrana strategija nije uspjela i što je postajalo jasnije da su Sjedinjene Američke Države navijale za slaboga konja, to je žešće američka administracija nastojala ugušiti kritike i javne rasprave. Ministarstvo financija pokušalo je spriječiti da službenici Svjetske banke razgovaraju s novinarima, kako bi osiguralo da se čuju samo njihova tumačenja događaja. Nevjerojatnim se činilo to što Ministarstvo financija uopće nije posumnjalo u svoju strategiju, čak i kad su dokazi o mogućnoj korupciji objavljeni u američkim novinama. Mnogi smatraju da je privatizacija zamjenom zajmova za dionice, o čemu sam govorio u petom poglavlju (u kojoj se nekolicina oligarha domogla velikoga dijela bogatih ruskih prirodnih resursa), bila ključan trenutak u kojem su Sjedinjene Države trebale otvoreno progovoriti. U samoj Rusiji na SAD se opravdano gledalo kao na zemlju koja je stala na stranu korupcije. U želji da mu u javnosti pokaže svoju potporu, zamjenik ministra financija Lawrence Summers pozvao je u svoj dom Anatolija Čubaisa, zaduženog za privatizaciju, koji je organizirao prijevaru sa zamjenom zajmova za dionice. Ne iznenađuje zato što je postao i jedan od najmanje popularnih državnih duž-
đunarodna zajednica povezale su se s politikom koja je promicala interese bogatih na štetu prosječnih Rusa. Kad su američke i europske novine napokon javno progovorile o korupciji, osude Ministarstva financija zvučale su prazno i neiskreno. U stvarnosti je glavni inspektor Dume te optužbe donio u Washington davno prije nego što se priča pojavila u novinama. Meni su u Svjetskoj banci savjetovali da se ne sastajem s njim, kako njegovim optužbama ne bismo dali vjerodostojnost. Ako netko nije znao koliko je pojava korupcije proširena, to je zato što je zatvorio oči i uši.
ŠTO JE TREBALO UČINITI Dugoročni interesi Zapada mnogo bi se bolje zadovoljili da se nismo blisko povezivali s pojedinim vodama i da smo dali široku potporu demokratskom procesu. To se moglo postići potporom mladim, novim vođama u Moskvi i u drugim područjima Rusije koji su se zauzimali za borbu protiv korupcije i pokušavali stvoriti pravu demokraciju. Volio bih da se o američkoj strategiji za Rusiju otvoreno razgovaralo na početku Clintonove administracije i da je ta rasprava bolje odražavala razgovore koji su se vodili drugdje u svijetu. Da smo pred Clintona iznijeli argumente, vjerujem da bi zauzeo uravnoteženije sta jalište. Više bi pozornosti pridao brizi za siromašne i bio bi svjesniji važnosti političkog procesa nego što su to bili dužnosnici Ministarstva financija. No, kako se često događa, predsjednik nikad nije imao prigodu čuti različita mišljenja i probleme. Ministarstvo financija smatralo je da je to pitanje previše važno da bi se dopustilo da predsjednik ima važnu ulogu u donošenju odluka. Možda zbog premalog zanimanja američkog naroda za tu temu, ni sam Clinton nije smatrao da je problem toliko važan da zahtijeva opsežnija izvješća.
prilično tajnovit odnos pripisuje ljudima u MMF-u i američkom Ministarstvu financija veću zlobu i veću mudrost nego što su ih, prema mojem mišljenju, imali. Ja smatram da su oni uistinu mislili da će politika koju su zagovarali biti uspješna. Vjerovali su da su snažno rusko gospodarstvo i stabilna ruska vlada koja provodi reforme u interesu i Sjedinjenih Američkih Država i svjetskoga mira. No njihova politika nije bila potpuno altruistična. Američki gospodarski interesi, tj. interesi financijskih i komercijalnih tržišta, odražavali su se u toj politici. Primjerice, spašavanje provedeno u srpnju 1998. spasilo je i Rusiju, ali i zapadne banke koje su mogle izgubiti milijarde dolara (a na kraju su i izgubile milijarde dolara). No na politiku nisu utjecali samo izravni interesi Wall Streeta, nego i ideologija koja je prevladavala u financijskome svijetu. Primjerice, Wall Street smatra da je inflacija najgora stvar na svijetu: ona narušava stvarnu vrijednost potraživanja vjerovnika, što izaziva veće kamatne stope, a to opet vodi padu cijena obveznica. Financijere nezaposlenost zabrinjava mnogo manje. Za Wall Street ništa ne može biti tako sveto kao što je privatno vlasništvo; zato i ne iznenađuje što su toliko inzistirali na privatizaciji. Njihova predanost tržišnom natjecanju mnogo je manje izražena. Na kraju krajeva, sadašnji ministar financija SAD-a Paul O'Neill uspostavio je svjetski aluminijski kartel i radio je na suzbijanju konkurencije na svjetskom tržištu čelika. A ideje kao što su društveni kapital i političko sudjelovanje možda se i ne pojavljuju na zaslonu njihova radara - oni se osjećaju mnogo ugodnije kad imaju nezavisnu središnju banku, nego neku banku čije je djelovanje izravnije povezano s političkim procesima. (U slučaju Rusije, takav je odnos bio pomalo ironičan. Nakon krize 1998. upravo je ruski neovisni guverner središnje banke zaprijetio da će ustrajati na snažnijoj inflatornoj politici nego što je htio i sam MMF, pa i neki članovi vlade, i upravo je nezavisnost Središnje banke djelomično omogućila toj instituciji da zanemari optužbe za korupciju). Širi posebni gospodarski interesi u Sjedinjenim Američkim Drža-
izvoziti u Sjedinjene Države, često se probude američki protekcionistički interesi. Ta mješavina radničkih i poslovnih interesa koristi se mnogim zakonima o trgovini - koji se službeno nazivaju "zakonima o poštenoj trgovini" ali izvan SAD-a poznati su kao "nepošteni zakoni o poštenoj trgovini" - kako bi se podigla ograda od bodljikave žice koja će spriječiti uvoz. Ti zakoni dopuštaju tvrtkama, koje smatraju da njihovi suparnici iz inozemstva prodaju proizvod ispod cijene, da zatraže da vlada uvede posebne carinske tarife kojima bi zaštitila njihove proizvode. Prodavanje proizvoda ispod cijene naziva se dampingom, a nametnute carine dampinškim carinama. No, američka vlada stvarnu cijenu često određuje na temelju vrlo malo dokaza i ne osobito smisleno. Većina ekonomista dampinške carine smatra čistim protekcionizmom i pitaju se zašto bi i jedna racionalna tvrtka prodavala proizvode ispod cijene.
Slučaj s aluminijem Tijekom vremena koje sam proveo radeći za vladu možda najmučniji slučaj američkih posebnih interesa koji su se upletali u trgovinu, pa i proces reformi, zbio se početkom 1994. godine, neposredno nakon što su naglo pale cijene aluminija. Odgovarajući na to snižavanje ci jena, američki proizvođači aluminija optužili su Rusiju da prodaje aluminij ispod cijene, odnosno da radi damping. Svaka ekonomska analiza jasno je pokazivala da to što Rusija radi nije damping. Rusija je jednostavno prodavala aluminij po međunarodnoj cijeni, koja je bila niža i zbog slabije potražnje u svijetu koju je uzrokovao usporen gospodarski rast i zbog smanjene količine ruskog aluminija koji se rabio za proizvodnju vojnih zrakoplova. Nadalje, nove limenke za sokove proizvodile su se od mnogo manje aluminija nego prije, pa je i to pridonijelo smanjenoj potražnji. Kad sam vidio kako cijena aluminija naglo pada, znao sam da će se ta proizvodna grana uskoro obratiti vladi i zatražiti neki oblik pomoći, u subvencijama ili u novoj zaštiti od uvoza iz inozemstva. No čak je i mene iznenadio prijedlog direk-
tel nego imati glavnu ulogu u njegovoj uspostavi. Zaprijetio je i primjenom antidampinških zakona, ako se ne bi stvorili karteli. Takvi zakoni omogućavaju Sjedinjenim Američkim Državama da nametnu posebne carine na robu koja se prodaje ispod "poštene tržišne cijene", a osobito kad se prodaje ispod troškova proizvodnje. U pitanju uopće nije bilo radi li Rusija damping ili ne. Rusija je prodavala aluminij po međunarodnim cijenama. Zbog viška kapaciteta svojih proizvodnih pogona i niske cijene električne energije, većina onoga što je Rusija prodavala na međunarodnim tržištima, ako ne i sve, prodavalo se po cijeni koja je bila veća od troškova proizvodnje. Ali, dampinški se zakoni obično provode tako da zemlje mogu biti optužene za damping čak i kad ga - s ekonomskoga gledišta - nisu radile. Sjedinjene Američke Države procjenjuju troškove proizvodnje na čudan način. Kad bi se ta metoda primijenila na američke tvrtke, vjerojatno bismo došli do zaključka da i većina američkih tvrtki prodaje svoje proizvode ispod cijene. No još je gore to što Ministarstvo trgovine, koje istodobno igra ulogu suca, porote i tužitelja, troškove procjenjuje na temelju "najboljih dostupnih informacija", koje im obično dostavljaju američke tvrtke koje pokušavaju spriječiti prodor konkurencije na svoje tržište. U slučaju Rusije i drugih bivših komunističkih zemalja, Ministarstvo troškove često procjenjuje uspoređujući ih s troškovima u nekoj drugoj usporedivoj zemlji. Jednom je Poljska bila optužena za damping cijena kolica za golf - a navodno "usporediva" zemlja bila je Kanada. U slučaju aluminija, da je iznesena optužba za damping, vjerojatno bi bile uvedene dovoljno visoke carine da Rusija ne bi mogla prodavati svoj aluminij u Sjedinjenim Američkim Državama. Možda bi ga mogla prodavati drugdje (osim ako se i druge zemlje ne bi povele za primjerom SAD-a), a tada bi međunarodne cijene aluminija i dalje bile niske. Zbog toga je tvrtka Alcoa zagovarala osnutak svjetskoga kartela. Time bi imali veće izglede za dobivanje visokih cijena koje je Alcoa željela. Protivio sam se osnutku kartela. Tržišna gospodarstva funkcioniraju zbog konkurencije. Unutar Sjedinjenih Država karteli su zako-
sudjelovale u stvaranju svjetskoga kartela, bilo bi to kršenje svih načela. No ulog je ovdje bio još veći. Rusija je nastojala izgraditi tržišno gospodarstvo. Takav bi kartel nanio štetu Rusiji, onemogućujući joj da prodaje jedan od malobrojnih proizvoda za koje je postajalo inozemno tržište. Stvaranje kartela prenijelo bi Rusiji pogrešnu poruku o tome kako funkcioniraju tržišna gospodarstva. Tijekom kratkog posjeta Rusiji razgovarao sam s Gaidarom, tadašnjim prvim potpredsjednikom vlade zaduženim za gospodarstvo. Obojica smo znali da Rusija ne radi damping, tj. da ne radi ono na što ekonomisti misle kad rabe tu riječ. No znali smo kako funkcioniraju američki zakoni. Kad bi se iznijela optužba za damping, veliki su izgledi da se odrede i dampinške carine. Unatoč tomu, on je znao i koliko bi loše bile posljedice kartela za Rusiju, kako u odnosu prema njezinu gospodarstvu tako i u odnosu prema reformama koje je pokušavala provesti. Složio se da se trebamo svim snagama oduprijeti njegovoj uspostavi. Bio je spreman preuzeti rizik uvođenja dampinških carina. 43 Trudio sam se uvjeriti članove Nacionalnoga gospodarskog vijeća da bi bilo pogrešno poduprijeti O'Neillovu zamisao i postigao sam znatan pomak. Ali na burnom sastanku podkabineta odlučeno je da će se poduprijeti stvaranje međunarodnog kartela. Članovi Vijeća ekonomskih savjetnika i ljudi u Ministarstvu pravosuđa bili su izvan sebe od bijesa. Pomoćnica državnog odvjetnika zadužena za suzbijanje trustova, Ann Bingaman, obavijestila je kabinet da su možda prekršeni antitrustovski zakoni u nazočnosti podkabineta. Reformatori u ruskoj vladi neumorno su se suprotstavljali uspostavi kartela i mene su izravno obavijestili o svojem nezadovoljstvu. Znali su da će ograničenja količina koja će kartel nametnuti dati veću moć konzervativnim ministarstvima. Kartel će svakoj zemlji dodijeliti određenu kvotu, tj. količinu aluminija koju zemlja smije proizvesti ili izvesti. Ministarstva će nadzirati raspodjelu kvote unutar zemlje. Takav su sustav ministarstva dobro poznavala i takav su sustav obožavala. A mene je
Iako sam uspio uvjeriti gotovo sve u to da je uspostava kartela vrlo opasna, dva su glasa i dalje prevladavala. State Department, koji je održavao bliske veze s konzervativnim državnim ministarstvima u Rusiji, podupirao je osnutak kartela. Za State Department od svega je najvažniji bio red, a karteli ga održavaju. Konzervativna ministarstva ionako nikad nisu povjerovala da taj prelazak na cijene i tržišta ima ikakvog smisla, a iskustvo s aluminijem samo ih je učvrstilo u njihovim stajalištima. Tadašnji predsjedatelj Nacionalnoga gospodarskog vijeća Rubin odigrao je odlučujuću ulogu svrstavši se na stranu State Departmenta. Neko je vrijeme kartel radio. Cijene su porasle. Narasla je i dobit koju su ostvarili Alcoa i drugi proizvođači. A američki su potrošači, kao i potrošači diljem svijeta, izgubili. Temeljna ekonomska načela koja govore o vrijednostima konkurentnih tržišta pokazuju da je gubitak koji trpe potrošači mnogo veći od koristi koju ostvaruju proizvođači. No u ovom konkretnom slučaju, ulog je bio još veći. Nastojali smo poučiti Rusiju tržišnom gospodarstvu. Rusija je svladala gradivo, ali bilo je to pogrešno gradivo zbog kojeg su sljedećih godina plaćali visoku cijenu: način da u tržišnom gospodarstvu dobro poslujete jest da se obratite vladi! Nismo ih namjeravali poučiti rođačkom kapitalizmu za početnike, a vjerojatno takav kapitalizam nisu niti trebali preuzeti od nas - vjerojatno su sve što je potrebno mogli naučiti i sami. Ali mi smo im nehotice bili loš primjer. 44
Prodaja nacionalne sigurnosti Slučaj s aluminijem nije bio prvi, a neće biti ni posljednji primjer prevlasti posebnih interesa nad nacionalnim i globalnim ciljem provođenja uspješne pretvorbe. Na kraju Busheve i na početku Clintonove administracije sklopljen je povijesni sporazum "mačevi za plugove" između Rusije i Sjedinjenih Američkih Država. Prema tom sporazumu američka državna tvrtka United States Enrichment Corporation (USEC) kupovala bi ruski uran iz deaktiviranih nuklearnih bojnih glava i prebacivala ga u Sjedinjene Američke Države. Uran bi se zatim
Koliko god se činilo nevjerojatnim, netko se ponovno pozvao na zakon o poštenoj trgovini kako bi spriječio tu transakciju. Američki proizvođači urana tvrdili su da Rusija radi damping urana na američkom tržištu. Baš kao i u slučaju s aluminijem, njihova tvrdnja nije bila ekonomski utemeljena. Ali američki nepošteni zakoni o poštenoj trgovini nisu napisani na temelju ekonomskih načela. Njihova jedina svrha jest zaštititi američku industriju na koju bi uvoz negativno utjecao. Kad su američki proizvođači urana primijenili zakone o poštenoj trgovini kako bi zaustavili namjeru američke vlade da uvozi uran i to radi razoružanja, postalo je jasno da je te zakone potrebno promijeniti. Ministarstvo trgovine i američki trgovački predstavnik napokon su pristali (i to nakon nagovaranja s visokih razina) predložiti Kongresu izmjene zakona. No Kongres je njihov prijedlog odbio. Do danas mi nije jasno jesu li Ministarstvo trgovine i američki trgovački predstavnik sabotirali nastojanja da se zakoni izmijene, iznoseći svoj prijedlog pred Kongres na takav način da je ovakav rezultat bio neizbježan, ili su se borili protiv Kongresa koji je uvijek snažno zastupao protekcionizam. Jednako šokantan bio je i sljedeći događaj sredinom 90-ih godina. Na veliku sramotu Reaganove i Busheve vlade, Sjedinjene Američke Države postigle su vrlo slabe rezultate u privatizaciji tijekom 80-ih. Margaret Thatcher privatizirala je poduzeća vrijedna milijarde, a Sjedinjene Države privatizirale su samo tvornicu za proizvodnju helija u Teksasu vrijednu 2 milijuna američkih dolara. Dakako, razlika je bila u tome što je M. Thatcher imala mnogo veću nacionaliziranu industriju koju je sad mogla privatizirati. Zagovornici privatizacije u SAD-u napokon su se sjetili nečega što bi malo tko htio, ili mogao, privatizirati: USEC - tvrtku koja obogaćuje uran i to ne samo za nuklearne reaktore nego i za atomske bombe. Ta je privatizacija bila bremenita problemima. USEC je imao zadatak dopremati obogaćeni uran iz Rusije. No za privatnu tvrtku, to su bile monopolističke ov-
tost zbog mogućnosti širenja nuklearnog oružja (jer bi nuklearni materijal mogao doći u ruke neke odmetnute države ili terorističke organizacije), kao i zbog mogućnosti da oslabljena Rusija proda obogaćeni uran bilo kome tko je spreman platiti. USEC je neumorno tvrdio da nikad ne bi djelovao u suprotnosti sa širim nacionalnim interesima SAD-a i da bi uvijek dopremao ruski uran u SAD brzinom kojom su ga Rusi bili voljni prodavati. No, istog tjedna kad je tvrtka izni jela ta uvjeravanja, došao sam do tajnog sporazuma između USEC-a i ruske službe. Rusi su ponudili da će utrostručiti isporuke, a USEC ih nije samo odbio, nego je i platio priličnu svotu koju možemo opisati samo kao mito kako bi ta ponuda (i USEC-ovo odbijanje) ostala tajna. Možda pomišljate kako bi to bilo dovoljno da se privatizacija zaustavi, ali nije bilo tako: američko Ministarstvo financija uporno je zagovaralo privatizaciju, kako u SAD-u tako i u Rusiji. Zanimljivo je da je taj događaj, jedini slučaj privatizacije u SAD-u u tom desetljeću, bio prepun problema, gotovo kao i slučajevi privatizacije u drugim zemljama. To je potaknulo obje stranke u Kongresu da predlože zakon o ponovnoj nacionalizaciji te tvrtke. Naša predviđanja da će privatizacija naštetiti uvozu obogaćenog urana iz Rusije pokazala su se vidovitima. U jednom se trenutku čak činilo da bi se sav izvoz iz Rusije u Sjedinjene Američke Države mogao prekinuti. Na kraju je USEC tražio goleme subvencije kako bi nastavio s uvozom. Pokazalo se da je ružičasta slika koju su USEC i američko Ministarstvo financija naslikali bila lažna, a investitori su se razljutili kad su vidjeli da cijene dionica naglo padaju. Tvrtka koja je jedva bila financijski održiva bila je zadužena za čitavu američku proizvodnju obogaćenog urana, a to je među ljudima izazivalo nemir. Nekoliko godina nakon privatizacije postavilo se pitanje je li Ministarstvo financija uistinu moglo izdati financijsko odobrenje koje je USEC prema zakonu morao imati kako bi nastavio raditi.
udžbenicima. S druge strane, ono što su vidjeli u praksi od svojih učitelja umnogome se razlikovalo od tog ideala. Rečeno im je da je liberalizacija trgovine nužna za uspješno tržišno gospodarstvo, ali kad su pokušali izvoziti aluminij i uran (i druge proizvode) u Sjedinjene Američke Države, vrata su bila zatvorena. Očito je da je Amerika uspjela i bez liberalizacije trgovine, ili, kako se ponekad kaže: "Trgovina je dobra, ali uvoz je loš". Rečeno im je da je tržišno natjecanje od ključne važnosti (iako se na tome nije osobito inzistiralo), a ipak, američka je vlada bila u samom središtu stvaranja svjetskog aluminijskoga kartela i dala je monopolistička prava na uvoz obogaćenog urana američkom monopolističkom proizvođaču. Rečeno im je da brzo i pošteno provedu privatizaciju, a jedini primjer privatizacije u SAD-u trajao je godinama i na kraju je poštenje tog postupka dovedeno u pitanje. Sjedinjene Američke Države svima su držale predavanja o rođačkom kapitalizmu i opasnosti koju on znači, osobito nakon krize u istočnoj Aziji. Istodobno, korištenje nečijeg utjecaja pokazalo se glavnim problemom ne samo u slučajevima koje sam opisao u ovom poglavlju, nego i u slučaju spašavanja Long Term Capital Managementa koji je opisan u posljednjem dijelu knjige. Ako nitko ozbiljno ne shvaća propovijedi sa Zapada, trebali bismo razumjeti zašto je tomu tako. Nije riječ samo o ranama iz prošlosti, poput nepoštenih trgovačkih sporazuma o kojima sam govorio u prošlim poglavljima. Riječ je i o onome što činimo danas. Ljudi ne slušaju samo ono što govorimo, nego gledaju i što radimo. A to nije uvi jek lijepo.
7. POGLAVLJE
Bolji
putovi
do
tržišta
Š
to je postajalo očitije da radikalne reformske strategije u Rusiji i drugim zemljama nisu bile uspješne, to su oni koji su ih zastupah više tvrdili da nisu imali izbora. No, postojale su i drukčije strategije. Toga smo postali itekako svjesni na sastanku u Pragu u rujnu 2000., kad su bivši vladini dužnosnici iz nekoliko istočnoeuropskih zemalja - i onih koje su uspješno napredovale i onih čiji su rezultati bih porazni - ocijenili svoja iskustva. Vlada Republike Češke, na čijem je čelu bio Vaclav Klaus, u početku je dobila visoke ocjene MMF-a zbog svoje politike brze privatizacije. Ali način na koji je ta vlada upravljala čitavim procesom pretvorbe doveo je do BDP-a koji je potkraj 90-ih godina bio niži nego češki BDP godine 1989. Vladini dužnosnici rekli su da nisu imali izbora kad je riječ o strategiji koju će primijeniti. No tu su tvrdnju osporili i češki govornici i oni iz drugih zemalja. Postojale su i druge mogućnosti, neke su se zemlje odlučile za drukčiji put, a postoji i jasna veza između različitih odabira i različitih rezultata. Poljska i Kina primijenile su strategiju koja se razlikovala od pri-
spustila na umjereniju razinu, a ta početna i ograničena primjena te mjere mnoge je navela na zaključak da će zemlja svoju tranziciju provesti u obliku šok terapije. No taj je zaključak potpuno pogrešan. Poljska je brzo uvidjela da se šok terapijom može spustiti stopa inflacije, ali da ta mjera nije prikladna za društvene promjene. Zato se opredijelila za postupan pristup kad je riječ o privatizaciji, a istodobno je gradila temeljne institucije tržišnoga gospodarstva, kao što su banke koje uistinu i pozajmljuju novac, te pravni sustav koji je mogao osigurati provedbu ugovora i pravedno presuditi u slučaju bankrota. Poljska je shvatila da bez tih institucija tržišno gospodarstvo ne može funkcionirati. (Za razliku od Poljske, Republika Češka privatizirala je poduzeća prije nego što je privatizirala banke. Državne banke i dalje su davale zajmove privatnim tvrtkama - one koje je država voljela lako su dolazile do novca i nisu bile podvrgnute strogim proračunskim ograničenjima, što im je omogućilo da odgode stvarno restrukturiranje). Bivši potpredsjednik poljske vlade i ministar financija Grzegorz W. Kolodko tvrdio je da je njegova zemlja postigla uspjeh jer je izravno odbila doktrinu washingtonskoga konsenzusa. 45 Poljska nije činila ono što je MMF preporučivao - nije provela brzu privatizaciju i nije dala prednost snižavanju inflacije na sve nižu i nižu razinu pred svim drugim makroekonomskim problemima. Ali istaknula je neke stvari kojima je MMF davao premalo pozornosti, kao što je važnost demokratske potpore reformama, što onda znači da je potrebno nastojati da nezaposlenost ostane niska, da nezaposleni dobivaju naknadu i da se mirovine usklađuju s inflacijom, te da se stvori institucionalna infrastruktura nužna za funkcioniranje tržišnoga gospodarstva. Postupan proces privatizacije omogućio je da se restrukturiranje provede prije privatizacije, pa su se velika poduzeća mogla reorganizirati u manje tvrtke. Tako je stvoren nov i aktivan sektor malog poduzetništva na čijem su čelu bili mladi menadžeri, spremni ulagati u svoju budućnost. 46 Na sličan se način i kineski uspjeh, ostvaren tijekom posljednjeg
moć) u Kini mogli su se usporediti s prihodima u Rusiji. Dok se kinesku pretvorbu naziva najvećim smanjenjem siromaštva u povijesti u tako kratkom razdoblju (od 358 milijuna godine 1990. do 208 milijuna 1997., prema kineskom pragu siromaštva koji je niži i iznosi samo 1 dolar na dan), ruska pretvorba uzrokovala je jedan od najvećih porasta siromaštva u povijesti u tako kratkom razdoblju (izostavimo li doba ratovanja i gladi). Opreka između kineske i ruske strategije ne može biti očitija, a proteže se sve do prvih pomaka na putu prema tranziciji. Kina je svoje reforme počela od poljoprivrede, prelaskom sa sustava komunalne (zajedničke) poljoprivredne proizvodnje na sustav "individualne odgovornosti", što je zapravo bila djelomična privatizacija. No to nije bila potpuna privatizacija: pojedinci nisu mogli slobodno kupiti i prodati zemlju - ali porast proizvodnih rezultata pokazao je kolika je korist čak i od djelomičnih i ograničenih reformi. Bio je to velik uspjeh, koji je uključivao stotine milijuna radnika, a ostvaren je za samo nekoliko godina. No proveden je na način koji je izazvao široku potporu: uspješan pokušaj u jednoj pokrajini, zatim jednako uspješni pokušaji u još nekoliko pokrajina. Dokazi su bili toliko uvjerljivi da središnja vlada nije morala prisilno provesti tu promjenu - ljudi su je dragovoljno prihvatili. Ali kinesko vodstvo bilo je svjesno da ne može sjediti na lovorikama i da se reforme moraju proširiti na čitavo gospodarstvo. U tom su trenutku pozvali nekoliko savjetnika iz Amerike, među kojima smo bili i Kenneth Arrow i ja. Arrow je dobio Nobelovu nagradu, između ostaloga i za svoje djelo o temeljima tržišnoga gospodarstva. Dao je matematičku podlogu koja je objasnila zašto i kada tržišna gospodarstva dobro funkcioniraju. Svojim je radom utro put budućem istraživanju dinamike i načina promjena gospodarstava. Ali za razliku od tranzicijskih gurua koji su koračali Rusijom opremljeni udžbenicima iz ekonomije, Arrow je bio svjestan ograničenja modela koje nude udžbenici. I on i ja isticali smo važnost tržišnog natjecanja
ski sustav cijena u kojem se cijena onoga što je tvrtka proizvodila prema starim kvotama (dakle onoga što je morala proizvoditi prema starom dirigiranom sustavu) određivala prema starom sustavu cijena, a vrijednost svega što je tvrtka proizvela iznad starih kvota određivala se prema novim cijenama na slobodnom tržištu. Takav sustav bio je poticaj za postizanje razlike u cijeni - a ekonomisti znaju da su poticaji upravo tu i važni - a istodobno je izbjegao golemu redistribuciju koja bi se dogodila da su trenutačno uvedene nove cijene za ukupnu proizvodnju. Tako se omogućilo tržištu da "napipa" stvarne cijene uz najmanje moguće poteškoće, jer taj proces ne teče uvijek glatko. Najvažnije je što je kineski postupni pristup izbjegao ponor podivljale inflacije, svojstven šok terapiji u Rusiji i drugim zemljama pod skrbništvom MMF-a, te sve mračne posljedice, uključujući i gubitak štednje. Čim je ispunio svoju svrhu, dvorazinski sustav cijena je ukinut. U međuvremenu, Kina je pokrenula proces kreativnog uništavanja: ukidanja starog gospodarstva stvaranjem novoga. Lokalne vlasti u gradovima i selima, oslobođene odgovornosti za upravljanje poljoprivredom, mogle su se usredotočiti na nešto drugo i osnovani su milijuni novih poduzeća. Istodobno, kineska vlada pozvala je strane tvrtke u Kinu kako bi sudjelovale u zajedničkim ulaganjima. Strane tvrtke su se odazvale u velikom broju i Kina je tako postala najveći primatelj izravnih stranih ulaganja među svim novim gospodarstvima, a ukupno je po količini stranih ulaganja bila osma na svijetu, iza Sjedinjenih Američkih Država, Belgije, Velike Britanije, Švedske, Njemačke, Nizozemske i Francuske. 47 Do kraja desetljeća Kina je na tom popisu zauzimala još više mjesto. Istodobno se započela stvarati "institucionalna infrastruktura", točnije učinkovito povjerenstvo za vrijednosnice i burze, bankarske propise i sigurnosne mehanizame. Kad su uspostavljeni sigurnosni mehanizmi i stvorena nova radna mjesta, Kina je pokrenula restrukturiranje starih državnih poduzeća, a istodobno s njihovim smanjivanjem, smanjivala je i državni birokratski
No, "tranzicija" autoritativnog režima bivše komunističke partije u Kini mnogo je teži problem. Gospodarski rast i razvoj ne podrazumijevaju istodobno osobne slobode i građanska prava. Način na koji politika i gospodarstvo utječu jedno na drugo vrlo je složen. Prije pedeset godina bilo je uvriježeno mišljenje da postoji obrnuto proporcionalni odnos između rasta i demokracije. Smatralo se da je Rusija mogla ostvarivati brži rast nego Amerika, ali pod cijenu manjka demokracije. Danas znamo da su se Rusi odrekli svoje slobode, ali da u gospodarskom smislu nisu profitirali. Ima primjera uspješnih reformi provedenih u doba diktature - Pinochet u Čileu jedan je takav primjer. Ali još je više slučajeva u kojima su diktature uništile gospodarstvo. Stabilnost je važna za rast i svatko tko poznaje kinesku povijest zna da je strah od nestabilnosti duboko ukorijenjen u toj naciji koja ima više od milijardu ljudi. Na kraju krajeva, rast i boljitak u kojem sudjeluje velik broj ljudi nužni su, ako ne i dovoljni, za dugoročnu stabilnost. Demokratske zemlje na Zapadu pokazale su da slobodna tržišta (na kojima disciplinu često osiguravaju vlade) uspijevaju ostvariti rast i boljitak u ozračju individualnih sloboda. Koliko god da su ti naputci vrijedili u prošlosti, vjerojatno će u novim gospodarstvima budućnosti vrijediti još i više. Nastojeći postići i stabilnost i rast, Kina je stvaranju konkurencije, novih poduzeća i radnih mjesta dala prednost pred privatizacijom i restrukturiranjem postojećih poduzeća. Iako je bila svjesna važnosti makrostabilizacije, nikad nije pobrkala ciljeve i sredstva i nikad nije borbu protiv inflacije dovela do krajnosti. Uvidjela je da je za održavanje socijalne stabilnosti potrebno izbjeći masovnu nezaposlenost. Otvaranje novih radnih mjesta moralo je pratiti restrukturiranje. Mnoge donesene odluke mogu se protumačiti u tom smislu. Kina se liberalizirala, ali postupno i tako što je osigurala da se oslobođeni resursi preraspodijele i učinkovitije iskoriste, a ne da ostanu neiskorišteni. Monetarna politika i financijske institucije olakšale su stvaranje novih tvrtki i radnih mjesta. Određenom količinom novca uzdržavala
izgubila na važnosti pa je dvadeset godina nakon početka pretvorbe njihov udjel u industrijskoj proizvodnji iznosio 28,2 posto. Kina je uvidjela opasnost potpune liberalizacije tržišta kapitala, iako se otvorila za izravna strana ulaganja. Opreka između onoga što se dogodilo u Kini i zbivanja u zemljama poput Rusije koje su se pokorile ideologiji MMF-a ne može biti veća. U svakom slučaju činilo se da je Kina, iako neiskusna u svijetu tržišnoga gospodarstva, imala bolji osjećaj nego MMF kakve će biti posljedice pojedinih odluka i politika. Javna poduzeća koja su osnovale lokalne vlasti bila su vrlo važna u prvim godinama pretvorbe. MMF-ova ideologija govorila je da su to javna poduzeća te da ne mogu biti uspješna. No MMF je imao krivo. Ta poduzeća lokalnih vlasti riješila su problem upravljanja, kojem MMF nije pridavao mnogo važnosti, ali koji se pokazao temeljnim uzrokom neuspjeha u mnogobrojnim zemljama. Gradske i općinske vlasti svoja su dragocjena sredstva usmjerile stvaranju bogatstva, a konkurencija je bila velika. Stanovnici gradova i općina vidjeli su što se događa s njihovim novcem - znali su otvaraju li se nova radna mjesta i povećavaju li se prihodi. Iako sve nije provedeno u demokratskom okružju, odgovornost je postojala. Novi industrijski pogoni u Kini smješteni su u seoskim područjima. To je pomoglo da se ublaže društveni potresi nužni za industrijalizaciju. I tako je Kina sagradila temelje svojeg novog gospodarstva na postojećim institucijama, održavši i pojačavši društveni kapital, koji je u Rusiji bio narušen. Najveća je ironija u tome što su mnoge zemlje koje su odabrale postupni pristup pretvorbi uspjele provesti dublje reforme, i to brže. Kineska burza veća je od ruske. Velikim dijelom poljoprivredne proizvodnje u današnjoj Rusiji upravlja se vrlo slično kao i prije deset godina, a Kina je u manje od pet godina uspjela prijeći na "sustav po jedinačne odgovornosti". Opreke koje sam prikazao između Rusije s jedne strane i Kine i Poljske s druge strane mogle bi se pojaviti i u
omogućilo nekolicini dosjetljivih novčara (odnosno privrednih kriminalaca, jer da su to što su učinili u Republici Češkoj učinili u SAD-u sad bi bili u zatvoru) da se domognu milijuna dolara tuđeg novca. Zbog te i drugih pogrešaka u tijeku pretvorbe, u usporedbi sa stanjem 1989. godine, Češka danas zaostaje, unatoč golemoj prednosti koju ima zbog svojeg položaja i visokog stupnja obrazovanosti stanovništva. Za razliku od Češke, u Mađarskoj je privatizacija krenula sporo, no njezina su se poduzeća restrukturirala i danas postaju konkurentna na međunarodnom tržištu. Primjeri Poljske i Kine pokazuju da su postojale i drukčije strategije. Politički, socijalni i povijesni kontekst razlikuje se u pojedinim zemljama, pa ne možemo biti sigurni da bi ono što se pokazalo uspješnim u tim zemljama doživjelo jednak uspjeh u Rusiji i da bi bilo politički provedivo. Jednako tako, neki ljudi tvrde da je nepošteno uspoređivati rezultate pojedinih zemalja, budući da se okolnosti u njima uvelike razlikuju. Poljska je počela od tržišne tradicije snažnije od one u Rusiji; u Poljskoj je privatni sektor postojao i u doba komunizma. Ali Kina je počela od još manje razvijenoga gospodarstva. To što je u Poljskoj bilo poduzetništva i prije pretvorbe, omogućilo je Poljskoj da primijeni strategiju brže privatizacije, no Poljska se, baš kao i Kina, odlučila za postupni pristup. Navodi se da je Poljska bila u prednosti jer je bila više industrijalizirana, a Kina jer je bila manje industrijalizirana. Ti kritičari kažu da je Kina još bila u procesu industrijalizacije i urbanizacije, dok je Rusija imala teži zadatak jer je trebala preusmjeriti već industrijalizirano ali posustalo gospodarstvo. No mogli bismo iznijeti i suprotan argument: nije lako ostvariti razvoj, a podatak o tome koliko se ri jetko u tome uspijeva to i potvrđuje. Ako su pretvorba i razvoj teški, nije jasno zašto bi istodobna provedba obaju procesa bila laka. Razlika između kineskog uspjeha i ruskog neuspjeha u poljoprivrednoj reformi bila je još veća nego razlika u njihovim rezultatima u reformiranju industrije.
pješne tranzicijske zemlje bile su pragmatične i nikad nisu dopustile da ideologija i pojednostavljeni modeli iz udžbenika određuju njihovu politiku. Znanost, pa čak i tako neprecizna kao što je ekonomija, bavi se predviđanjima i analizama uzročno-posljedičnih veza. Predviđanja pristaša postupnog pristupa ostvarila su se - kako u zemljama koje su primijenile njihovu strategiju, tako i u zemljama koje su se odlučile za šok terapiju i drukčiji put. Za razliku od njih, predviđanja zagovornika šok terapije nisu se obistinila. Prema mojemu mišljenju, uspjeh zemalja koje nisu slijedile upute MMF-a nije se dogodio slučajno. Postoji jasna veza između određene politike i ostvarenih rezultata, između uspjeha u Kini i Poljskoj i onoga što su te zemlje činile, te između neuspjeha Rusije i poteza koji su se u njoj vukli. Ishod je u Rusiji bio onakav kakav su predvidjeli kritičari šok terapije, samo što su pogriješili u redu veličine. A u Kini je ostvareni rezultat bio upravo suprotan onome što bi M M F predvidio, a potpuno u skladu s prognozama zagovornika postupnog pristupa, ali za red veličine bolji. Izgovor kojim se brane pristaše šok terapije, tvrdeći da mjere koje su oni predlagali nikad nisu potpuno provedene, nije uvjerljiv. U ekonomiji se ni jedna uputa ne provodi precizno, a odluke (i savjeti) moraju se temeljiti na tome da će ih provoditi pogrešivi pojedinci koji rade u složenom političkom okružju. Ako MMF toga nije bio svjestan, to je samo po sebi ozbiljna optužba. Najgore je to što su mnoge promašaje predvidjeli nezavisni promatrači i stručnjaci, ali njihovo se mišljenje zanemarivalo. Kritika MMF-a ne temelji se samo na činjenici da se njegova predviđanja nisu ostvarila. Napokon, nitko - pa ni MMF - ne može biti siguran kakve će biti posljedice tako dalekosežnih promjena uključenih u pretvorbu s komunizma na tržišno gospodarstvo. Ali, Fond se usredotočio na preusko područje - samo na ekonomiju - i primi-
sve čini znatno drukčijim nego sredinom 90-ih, tako ćemo za sljedećih deset godina možda ponovno promijeniti mišljenje, s obzirom na sve reforme koje se trenutačno provode. No, sa sadašnjega gledišta neke stvari izgledaju jasno. MMF je rekao da će oni koji se odluče za šok terapiju kratkoročno možda biti u težoj situaciji, ali da će dugoročno biti uspješniji. Mađarska, Slovenija i Poljska pokazale su da je postupni pristup kratkoročno manje bolan, da vodi većoj socijalnoj i političkoj stabilnosti, a dugoročno i bržem rastu. Čini se da je i u ovoj utrci između kornjače i zeca kornjača pobijedila. Bez obzira na to je li riječ o najboljim učenicima poput Češke ili o pomalo neposlušnim poput Rusije, radikalni su reformisti izgubili. 49
PUT U BUDUĆNOST Odgovorni za pogreške napravljene u prošlosti dali su vrlo šture savjete o tome kamo bi Rusija u budućnosti trebala ići. Ponavljaju stalno iste mantre: potrebno je nastaviti stabilizaciju, privatizaciju i liberalizaciju. Problemi iz prošlosti sad su ih prisilili da prihvate kako su potrebne snažnije institucije, ali ne nude nikakve savjete o tome što to zapravo znači i kako bi to trebalo postići. Na bezbrojnim sastancima o politici prema Rusiji iznenadio me nedostatak bilo kakve strategije za suzbijanje siromaštva i za jačanje rasta. Svjetska banka raspravljala je o smanjivanju svojih programa u ruralnom sektoru. Za Banku je takav potez imao smisla, imamo li na umu koliko je problema uzrokovano prijašnjim programima Banke u tom području, ali za Rusiju to nije imalo smisla, budući da je najveći dio siromašnih živio upravo u seoskim područjima. Jedina predložena strategija "rasta" bila je da zemlja mora donijeti odluke o povratu kapitala koji je iz nje izvučen. Ljudi koji su zastupali to stajalište zanemarili su činjenicu da takva preporuka može izazvati trajno ustoličenje oligarha, kleptokraciju i rođački ili mafijaški kapitalizam koji oni predstavljaju. Nije postojao nikakav drugi razlog zbog kojeg bi oligarsi vratili svoj novac u zemlju, budući da na Zapadu mogu ostvariti dobar povrat
kođer izgubio svu vjerodostojnost i legitimitet. Nažalost, to što se dogodilo Rusija mora prihvatiti kao pljačku nacionalne imovine, kao kradu za koju nikad neće dobiti naknadu. U budućnosti ruski cilj mora biti zaustavljanje daljnje pljačke i privlačenje pravih investitora uspostavom vladavine prava i općenito privlačnim poslovnim okruž jem. Kriza 1998. godine imala je i jednu pozitivnu posljedicu, koju sam već spomenuo: devalvacija rublja potaknula je rast i to ne toliko izvoza, koliko zamjene za uvoz. Pokazalo se da je MMF-ova politika uistinu gušila gospodarstvo i održavala ga na razini ispod njegovih mogućnosti. Devalvacija, uz malo sreće u obliku velikog porasta ci jene nafte krajem 90-ih godina, pridonijeli su oporavku. To kratko razdoblje rasta ostavilo je trajnu korist: čini se da neka poduzeća, iskoristivši povoljne okolnosti, sad idu u smjeru novih mogućnosti i daljnjega rasta. Ima još pozitivnih pokazatelja: neki ljudi koji su iskoristili sustav umjetnog kapitalizma kako bi se obogatili, danas nastoje promijeniti pravila igre da se ono što su činili drugima sad ne bi dogodilo njima samima. Na nekim se mjestima čuju zahtjevi za boljim korporativnim upravljanjem - iako nisu spremni sav svoj novac izvrgnuti riziku u Rusiji, neki oligarsi žele potaknuti druge da riskiraju više svog novca, a znaju da se, ako to žele postići, moraju ponašati bolje nego u prošlosti. No ima i drugih pokazatelja, ne tako pozitivnih. Čak i u vrijeme kad su cijene nafte bile najviše, Rusija je jedva uspijevala uravnotežiti proračun, a trebala je izdvajati novac i stavljati ga na stranu za "crne dane" kad cijene nafte padnu. U trenutku kad ova knjiga ide u tisak, njezin je oporavak nesiguran. Nafta je po jeftinila, a rezultat devalvacije uvijek se najviše osjeća prvih dviju godina. Uz tako nisku stopu rasta kakvu Rusija trenutačno ima, trebat će joj deset do dvadeset godina, ako ne i više, da se vrati na stanje iz 1990. - osim ako se nešto važno ne promijeni. Rusija je izvukla mnoge pouke. U razdoblju nakon pada komunizma, mnogi stanovnici Rusije prešli su sa stare marksističke religije na
Ne usmjerava se dovoljno pozornosti temeljima tržišnoga gospodarstva - od financijskih institucija koje daju zajmove novim poduzećima do zakona koji osiguravaju provedbu ugovora i promiču tržišno natjecanje, pa sve do neovisnog i poštenog pravosuđa. Rusija mora prevladati svoju usredotočenost na makrostabilizaciju i potaknuti gospodarski rast. Tijekom 90-ih godina MMF je nasto jao postići da zemlje počnu funkcionirati sređivanjem svojih proračuna i nadziranjem dotoka svježega novca. Kad se provodi umjereno, takva stabilizacija može potaknuti rast, no ipak bismo je teško mogli nazvati strategijom rasta. Zapravo, stabilizacijskom strategijom smanjena je ukupna potražnja. A zbog pada ukupne potražnje, i pogrešno usmjerenih strategija restrukturiranja, smanjila se ukupna ponuda. Godine 1998. vodila se žustra rasprava o tome koju ulogu imaju ponuda i potražnja. MMF je tvrdio da bi svako povećanje ukupne potražnje bilo inflatorno. Ako je to istina, to je strašno priznanje neuspjeha. U šest godina ruski proizvodni kapaciteti smanjeni su više od 40 posto (mnogo više od smanjenja izdataka za obranu), a takav gubitak kapaciteta događa se samo u najgorim ratnim godinama. Znao sam da je MMF-ova politika uvelike pridonijela smanjenju proizvodnih kapaciteta, no smatrao sam da nedostatna ukupna potražnja i dalje stvara problem. Poslije se pokazalo da je MMF i ovaj put imao krivo: kad je rubalj devalvirao, domaći su se proizvođači napokon mogli natjecati s uvozom iz inozemstva i mogli su zadovoljiti novu potražnju. Proizvodnja je porasla. Postojao je i višak kapaciteta koji su zbog MMF-ove politike godinama bili neiskorišteni. Rast će se ostvariti samo ako Rusija stvori ozračje koje će privući ulagače. To znači da treba djelovati na svim razinama vlasti. Dobru ekonomsku politiku na nacionalnoj razini mogu poništiti loše odluke koje se provode na lokalnoj i regionalnoj razini. Propisi na svim razinama mogu otežati osnutak novih poduzeća. Nedostupno zemljište može biti jednako velika prepreka kao i nedostupan kapital. Od privatizacije nema mnogo koristi ako dužnosnici lokalnih vlasti toli-
sene radi ograničavanja zloporabe na nižim razinama vlasti i same se mogu zlorabiti kako bi se središnjim vladinim tijelima dala prevelika moć. Time se lokalnim i regionalnim vlastima uskraćuje mogućnost da osmisle kreativnu i poduzetničku strategiju rasta. Iako Rusija, općenito govoreći, stagnira, u nekim je područjima rast ipak ostvaren, pa postoji zabrinutost da bi nedavna nastojanja Kremlja da zauzda lokalne vlasti mogla zaustaviti te lokalne inicijative. Ključan čimbenik za uspostavu dobre poslovne klime bit će osobito teško ostvariti imamo li na umu što se dogodilo posljednjih deset godina - riječ je o političkoj i socijalnoj stabilnosti. Golema nejednakost i veliko siromaštvo, stvoreno tijekom posljednjeg desetljeća, plodno su tlo za različite pokrete, od nacionalizma do populizma. Neke takve ideje ne ugrožavaju samo budućnost ruskoga gospodarstva, nego i svjetski mir. Prevladati nejednakost, koja je tako brzo stvorena, bit će veoma težak, a vjerojatno i dug proces. Napokon, Rusija mora naplaćivati poreze. Naplata bi trebala biti najmanje problematična u prevladavajućem sektoru koji se bavi prirodnim resursima, budući da se prihod i proizvodni rezultati u tom sektoru u načelu mogu lako nadzirati, pa bi se i porezi trebali lako naplatiti. Rusija mora obavijestiti poduzeća da moraju platiti poreze u roku, primjerice, šezdeset dana, ili će njihova imovina biti zaplijenjena. Ako porezi ne budu plaćeni i država zaplijeni imovinu, može je ponovno privatizirati s većim legitimitetom nego što je imala diskreditirana privatizacija provedena u Jeljcinovo doba na načelu zam jene zajmova dionicama. Istodobno, budu li poduzeća platila poreze, Rusija i ruska vlada imat će sredstava da se uhvate ukoštac s nekim od najvažnijih problema. Baš kao što oni koji duguju za porez moraju platiti svoj dug, tako i one koji duguju novac bankama (osobito bankama koje su danas u rukama države jer nisu ispunile svoje obveze) treba prisiliti da vrate svoje dugove. Možda će to izazvati ponovnu nacionalizaciju poduze-
trebamo shvatiti da vrlo malo možemo utjecati na ostvarenje rezultata. Samouvjerenost dužnosnika Clintonove administracije i MMF-a i njihovo mišljenje da mogu "birati" koga će poduprijeti, progurati reformske programe koji će uspjeti i povesti Rusiju u novi život, pokazali su svoje pravo lice - bio je to arogantan pokušaj ljudi koji su vrlo slabo poznavali tu zemlju, da ne temelju vrlo šturih ekonomskih predodžbi promijene tijek povijesti. Takav je pokušaj morao propasti. Mi možemo pomoći podupirući institucije koje su temelj demokracije - izgradnjom trustova mozgova, otvaranjem prostora za javne rasprave, potporom nezavisnim medijima, potporom obrazovanju novog naraštaja koji će razumjeti kako funkcionira demokracija. Na državnoj, regionalnoj i područnoj razini mnogo je mladih dužnosnika koji bi htjeli da njihova zemlja krene drugim putem, a široka potpora (i intelektualna i financijska) u tome bi im mogla pomoći. Ako se slažemo da je uništavanje srednje klase najdugoročnija opasnost za Rusiju, onda, iako ne možemo potpuno nadoknaditi počinjenu štetu, možemo barem zaustaviti da se dalje narušava. George Soros pokazao je da pomoć jednog čovjeka može biti vrlo korisna. Zajedničkim i dobro usmjerenim nastojanjima Zapada zaci jelo se može postići i više. Dok oblikujemo svoje šire demokratsko djelovanje, trebamo se udaljiti od osoba povezanih sa strukturama moći iz prošlosti te s novim strukturama moći današnjih oligarha barem onoliko koliko to realpolitika dopušta. I što je najvažnije, ne smijemo nanositi štetu. MMF-ovi zajmovi za Rusiju su bili štetni. Ne samo da je zbog tih zajmova i politike koja je iza njih stajala zemlja danas još dužnija i još siromašnija, te da je tečaj ostao visok i ugušio gospodarstvo; ti su zajmovi trebali osigurati da postojeća skupina ljudi ostane na vlasti (koliko god da je bila korumpirana), pa i tako su uspjeli namjerno utjecati na politički život zemlje, možemo reći da su odgodili dublje reforme koje bi otišle dalje od stvaranja posebne, uske vizije tržišnog gospodarstva, do stvaranja aktivne demokracije. Dok sam sjedio na sastancima na kojima se raspravljalo o zajmu 1998. go-
nešto što joj preostali dio svijeta može dati, ali za to je potreban posve drukčiji program.
DEMOKRATSKA ODGOVORNOST I NEUSPJEH Iznio sam mračnu sliku Rusije u tranziciji: nepregledno siromaštvo, nekoliko oligarha, uništena srednja klasa, pad broja stanovništva i razočaranost tržišnim procesima. Sve te kritike treba uravnotežiti priznanjima za ostvarena postignuća. Rusija danas ima krhku demokraciju, što je mnogo bolje od totalitarnog režima u prošlosti. Problem su vrlo zatvoreni mediji (koji su prije bili pod prevelikim nadzorom oligarha, a danas su pod prevelikom paskom države), ali ti mediji ipak iznose mnogo širi raspon različitih gledišta nego što je to bilo u prošlosti. Mladi, dobro obrazovani i dinamični poduzetnici prečesto žele emigrirati na Zapad umjesto da se suoče s teškoćama poslovanja u Rusiji ili bivšim sovjetskim republikama, no oni nam ipak daju nadu da će privatni sektor u budućnosti jačati. Na kraju, Rusija i njezini vođe moraju snositi odgovornost za nedavnu rusku povijest i njezinu sudbinu. Sami su Rusi, ili barem uska elita, uvelike doveli zemlju u takav položaj. Rusi su donijeli ključne odluke (kao što je privatizacija zamjenom zajmova za dionice). Moglo bi se reći da su Rusi mnogo bolje manipulirali zapadnjačkim institucijama nego što su zapadnjaci razumjeli Rusiju. Viši vladini dužnosnici, poput Anatolija Cubaisa, otvoreno su priznali kako su obmanuli MMF (ili mu, što je još gore, lagali).* Smatrali su da to moraju učiniti kako bi dobili novac koji im je bio potreban. Ali uloga koju smo mi i naši vođe odigrali na Zapadu nije bila ni neutralna ni beznačajna. MMF je dopustio da ga prevare, jer je želio vjerovati da njegovi programi daju rezultate, želio je nastaviti davati zajmove i vjerovati da mijenja stanje u Rusiji. Nema dvojbe da smo utjecali na put kojim je ta zemlja krenula: odobrili smo ljude koji su bili na vlasti. To što je Zapad bio voljan surađivati s njima - i to na-
veliko, milijardama dolara - dalo im je vjerodostojnost, to što drugi nisu bili u stanju dobiti takvu potporu jasno je govorilo protiv njih. Naše prešutno odobravanje programa zamjene zajmova dionicama možda je utišalo kritike. Napokon, MMF je najveći stručnjak za tranziciju, a zahtijevao je da se privatizacija provede brzo. Program zamjene zajmova dionicama bio je, ako ništa drugo, brz. A to što je bio i korumpiran, nije izazivalo zabrinutost. Naša potpora, naša politika i milijarde dolara MMF-ova novca možda nisu samo omogućili korumpiranoj vladi s njezinim korumpiranim odlukama da ostane na vlasti - možda su i smanjili pritisak kojim su se zahtijevale važnije reforme. Kladili smo se na omiljene vođe i inzistirali smo na određenim strategijama pretvorbe. Neki od tih vođa pokazali su se nesposobnima, neki korumpiranima, a neki su bih i jedno i drugo. Neke od naših strategija pokazale su se pogrešnima, neke su tokom provedbe iskvarene, a neke su bile i jedno i drugo. Nema smisla tvrditi da su odluke bile ispravne i da jednostavno nisu dobro provedene. Ekonomska politika ne smije se temeljiti na idealnom svijetu, nego na svijetu takvom kakav jest. Strategije se ne mogu oblikovati na temelju toga kako bi se mogle provesti u nekom idealnom svijetu, nego kako će se provesti u svijetu u kojem živimo. Procijenjeno je da ne treba istražiti druge strategije koje su više obećavale. Danas kad Rusija počinje pozivati na odgovornost svoje vođe zbog posljedica odluka koje su donijeli, i mi bismo trebali pozvati na odgovornost svoje vođe.
8. POGLAVLJE
Ostali
ciljevi
MMF-a
N
euspjela nastojanja MMF-a tijekom 80-ih i 90-ih godina prošloga stoljeća dovode nas do uznemirujućih pitanja o tome kako Fond shvaća proces globalizacije. Postavlja se pitanje koji su ciljevi Fonda i kako ih nastoji ostvariti u sklopu svoje uloge i misije.
Fond smatra da ispunjava zadatke koji su pred njega postavljeni, a to su promicanje stabilnosti u svijetu i pomaganje zemljama u razvoju tijekom njihove tranzicije kako bi ostvarile ne samo stabilnost nego i rast. Sve donedavno u Fondu se vodila polemika o tome treba li se on baviti i problemom siromaštva koji se smatrao zadatkom Svjetske banke, ali danas je i to uključio u svoj dnevni red (barem verbalno). No, ja vjerujem da Fond nije ispunio zadani cilj, te da se njegovi neuspjesi nisu dogodili slučajno, nego da su posljedica načina na koji Fond shvaća svoju misiju. Prije mnogo godina izjava predsjednika uprave General Motorsa i ministra obrane Charlesa E. Wilsona da je "ono što je dobro za General Motors dobro i za državu", postala je simbol svojstvenog sta-
financijski svijet možda smatra svojim interesom zapravo i nije u njegovu interesu, budući da prevladavajuća ideologija slobodnoga tržišta otežava jasno razmišljanje o tome kako možemo najbolje prevladati gospodarske boljke.
Gubitak intelektualne suvislosti: Od Keynesova MMF-a do današnjeg MMF-a Koncepcija i uloga MMF-a koje je predložio Keynes (intelektualni otac MMF-a) bile su suvisle. Keynes je pronašao kvar u tržišnom mehanizmu (razlog zbog kojega tržišta ne možemo prepustiti njima samima) koji bi se mogao popraviti zajedničkim djelovanjem. Zabrinjavala ga je mogućnost da tržišta stvaraju stalnu nezaposlenost. Otišao je i dalje. Pokazao je zašto je potrebno globalno kolektivno djelovanje, budući da se učinci mjera poduzetih u jednoj zemlji osjećaju i u drugim zemljama. Ono što je jednoj zemlji uvoz, drugoj je izvoz. Smanjenje uvoza u jednoj zemlji, neovisno o tome zbog čega se to događa, šteti gospodarstvima drugih zemalja.) Tržište u još nečemu nije uspijevalo: zabrinjavalo ga je da u slučaju ozbiljnoga pada monetarna politika ne bi bila učinkovita, te da neke zemlje možda ne bi mogle pozajmiti dovoljno novca za financiranje povećanih izdataka ili za naknadu smanjenja poreza koje je potrebno kako bi se potaknulo gospodarstvo. Čak i da je zemlja naizgled bila kreditno sposobna, možda ne bi mogla doći do novca. Keynes nije samo prepoznao neke propuste na tržištu. On je i objasnio zašto institucija poput MMF-a može poboljšati stanje: zahtijeva jući od pojedinih zemalja da svoja gospodarstva drže u stanju pune zaposlenosti i omogućujući likvidnost onim zemljama koje se suoče s padom, a ne mogu si priuštiti veće vladine izdatke, globalna ukupna potražnja mogla se održati. No u današnjem MMF-u prevladavaju pristaše tržišnoga fundamentalizma. Oni vjeruju da tržišta uglavnom funkcioniraju dobro, a
nove. Nedosljednosti u ustroju MMF-a osobito zabrinjavaju kad ih promatramo s gledišta napretka koji je ekonomska teorija ostvarila posljednjih trideset godina. Ekonomska je struka razvila sustavni pristup teoriji djelovanja vlade zbog kvara u tržišnom mehanizmu, koji nastoji utvrditi zašto tržišta možda ne funkcioniraju dobro i zašto je potrebno kolektivno djelovanje. Na međunarodnoj razini, teorija utvrđuje zašto pojedine vlade možda neće djelovati u smjeru globalnoga gospodarskoga blagostanja te kako bi globalno kolektivno djelovanje, ili usmjereno djelovanje vlada država koje međusobno surađuju (često preko međunarodnih institucija), poboljšalo stanje. Zato je za određivanje suvisloga odnosa prema međunarodnoj politici neke međunarodne organizacije poput MMF-a, potrebno odrediti važne slučajeve u ko jima bi tržište moglo zakazati, te analizirati kako pojedine odluke mogu spriječiti Ili svesti na najmanju moguću mjeru štetu od takvih kvarova. Trebalo bi ići i dalje i pokazati zašto su pojedine mjere najbolji način da se upozori na kvarove u tržišnom mehanizmu i da se problemima pozabavimo i prije nego što se pojave, te da ih riješimo kad se pojave. Kao što sam rekao, Keynes je ponudio takvu analizu i objasnio zašto zemlje same možda ne bi krenule s dovoljnom politikom širenja. Naime, one ne bi uzele u obzir dobrobit koju će od takvog usmjerenja osjetiti druge zemlje. Zbog toga je Fond, po prvotnoj zamisli, trebao zemlje izvrgnuti međunarodnome pritisku kako bi se odlučile za politiku jačeg širenja nego što bi je same izabrale. No iako se čini da odbacuje Keynesove ideje, današnji MMF, prema mom mišljenju, nije izveo nikakvu suvislu teoriju tržišnih kvarova koja bi opravdala njegovo postojanje i dala neko objašnjenje mjera koje MMF nameće tržištu. Kao što smo vidjeli, sve češće zbog toga MMF donosi politiku/odluke koje dodatno pogoršavaju probleme koje bi trebale riješiti, a uz to, dopuštaju da se te poteškoće javljaju.
tu u određivanje te cijene nisu ništa uspješniji od pokušaja interveniranja u bilo koje druge cijene. No, kako smo vidjeli, MMF se nedavno u to uvelike umiješao. Utrošili su milijarde dolara nastojeći održati tečajne stope u Brazilu i Rusiji na neodrživim razinama. MMF te svoje mjere opravdava tvrdnjom da su tržišta ponekad pretjerano pesimistična (i "prebace" cilj), pa je potrebna mirna ruka međunarodnog birokrata da pomogne u stabiliziranju tržišta. Učinilo mi se neobičnim da institucija koja potpuno podupire doktrinu da tržišta funkcioniraju dobro, ako ne i savršeno, odlučuje da to jedno tržište (tržište deviznog tečaja) zahtijeva golemu intervenciju. MMF nikad nije dobro objasnio zašto bi tako skupa intervencija bila poželjna upravo na tom tržištu, a ni zašto ne bi bila poželjna na drugim tržištima. Slažem se s MMF-om da tržišta mogu biti pretjerano pesimistična. Ali ja vjerujem da tržišta mogu biti i pretjerano optimistična, te da se ti problemi ne pojavljuju samo na tržištu deviznog tečaja. Na tržištima, i to poglavito na tržištima kapitala, postoji više nesavršenih pojava koje zahtijevaju i širi raspon intervencija. Primjerice, tajlandske spekulacije (bubble-ekonomiju) s nekretninama i burzom izazvala je pretjerana ushićenost rastom, a te je spekulacije pojačao, ako ne i stvorio, spekulativni novac koji je stizao u zemlju. Nakon pretjerane ushićenosti javio se pretjerani pesimizam, pa je tok novca iznenada promijenio smjer. Zapravo, ta promjena smjera kretanja spekulativnoga kapitala bila je temeljni uzrok pretjerane nepostojanosti deviznoga tečaja. Kad bismo tu pojavu usporedili s bolešću, treba liječiti samu bolest, a ne samo njezin simptom (nepostojanost deviznoga tečaja). Ali MMF-ova ideologija slobodnoga tržišta navela je Fond da olakša priljev i odljev spekulativnoga novca. Liječeći simptome i ulijevajući milijarde dolara u tržište, MMF je samo pogoršao bolest koja je prouzročila te simptome. Da su spekulanti zarađivali samo jedni na drugima, igra ne bi bila privlačna. Bio bi to vrlo rizičan posao koji bi u prosjeku donosio nultu dobit, budući da bi jedni dobivali upravo toliko koliko bi drugi gubili. No
jem džepu i to većim dijelom u džepovima spekulanata. Neki spekulanti pobijede, neki izgube, ali spekulanti svi zajedno zarade upravo onoliko koliko vlada izgubi. Donekle, upravo MMF omogućava spekulantima da se nastave baviti tim poslom.
Zaraza Postoji još jedan, jednako šokantan primjer koji pokazuje kako MMF-ov nedostatak suvisle i potpune teorije može stvoriti odluke koje dodatno pogoršavaju upravo one probleme koje bi MMF trebao rješavati. Razmislite o tome što se događa kad Fond nastoji spriječiti "zarazu". Evo na što se to svodi: Fond kaže da mora intervenirati, i to brzo, ako utvrdi da će se kriza u jednoj zemlji preliti u druge zemlje, da će se proširiti poput neke zarazne bolesti. Ako je problem u zarazi, važno je shvatiti kako funkcionira mehanizam kojim se ona širi, baš kao što i epidemiolozi naporno rade kako bi razumjeli mehanizam širenja zaraznih bolesti i kako bi ga zaustavili. Keynesova teorija bila je suvisla: pad gospodarstva u jednoj zemlji uzrokuje slabiji uvoz te zemlje, što šteti njezinim susjedima. U četvrtom poglavlju vidjeli smo kako je MMF djelovao u vrijeme azijske financijske krize. Iako je govorio o sprečavanju zaraze, Fond je zapravo ubrzao prijenos bolesti budući da je prisilio zemlju za zemljom da stegne remen. Smanjenjem prihoda znatno je smanjen uvoz, a budući da su gospodarstva u toj regiji međusobno blisko povezana, posljedica je bila slabljenje susjednih zemalja. Kad je nastala implozija u čitavoj regiji, smanjena potražnja nafte i druge robe uzrokovala je pad cijena, a on je pak izazvao katastrofalne posljedice u zemljama udaljenima tisućama kilometara čija su gospodarstva ovisila o izvozu tih roba. U međuvremenu, MMF se i dalje držao fiskalnih stabilizacijskih mjera kao protuotrova i tvrdio da je nužno vratiti povjerenje ulagača. Kriza se iz istočne Azije proširila do Rusije i to zbog pada cijena
Kad deficit trgovačke bilance stvara problem? Od manjka suvislosti ne boluju samo lijekovi koje propisuje MMF, nego i njegove dijagnoze. MMF-ove ekonomiste veoma zabrinjava deficit platne bilance. Prema njihovu proračunu, takvi deficiti siguran su znak da je na pomolu problem. No dok kritiziraju deficite, često premalo pozornosti pridaju pitanju na što se novac zapravo troši. Ako vlada ima fiskalni višak (kao što je to bio slučaj u Tajlandu u godinama prije krize 1997. godine), onda deficit platne bilance nastaje zbog privatnih ulaganja koja nadmašuju privatnu štednju. Ako neka tvrtka u privatnom sektoru pozajmi milijun dolara uz kamatu od 5 posto i uloži ga u nešto što donosi 20 posto povrata, onda za nju to što je pozajmila milijun dolara ne znači nikakav problem. Ulaganje će višestruko vratiti zajam. Dakako, čak ako i tvrtka pogri ješi u prosudbi i ostvari 3 posto povrata ili čak nultu stopu povrata, to nije problem. Dužnik tad odlazi u stečaj, a vjerovnik gubi dio svo jeg zajma ili čitav iznos. To za vjerovnika može biti problem, ali to nije problem o kojem bi se vlada te zemlje (ili MMF) trebali brinuti. Koherentan pristup to bi opazio. A vidio bi također da ako neka zemlja uvozi više nego što izvozi (drugim riječima, ako ostvaruje deficit trgovačke bilance), neka druga zemlja zacijelo izvozi više nego što uvozi (ostvaruje pozitivan trgovački saldo). Nepovrediv zakon međunarodnog računovodstva kaže da zbroj svih manjaka na svijetu mora odgovarati zbroju svih viškova. Drugim riječima, ako Kina i Japan inzistiraju na pozitivnoj trgovačkoj bilanci, onda neke druge zemlje moraju imati manjak. Ne možemo jednostavno osuditi zemlje koje imaju trgovački deficit - jednako toliko krive su i zemlje koje ostvaruju višak. Ako Japan i Kina zadrže svoje trgovačke viškove, te ako Koreja svoj manjak pretvori u višak, problem s deficitom mora se pojaviti negdje drugdje. Unatoč tomu, veliki trgovački deficiti mogu biti problem. Naime, oni upozoravaju na to da zemlja mora godinu za godinom pozajmljivati novac. A ako se zajmodavci predomisle i prestanu davati kapi-
prilagodba može lako provesti: ako zemlja uzima velike zajmove kako bi financirala kupnju automobila (kao nedavno na Islandu), te ako stranci odbiju dati novac za automobile, orgijanje prestaje i trgovački deficit nestaje. No, najčešće se prilagodba ne događa tako lako. A problemi su još veći ako je zemlja uzimala kratkoročne zajmove, pa zajmodavci mogu odmah zatražiti povrat sredstava pozajmljenih za financiranje lanjskoga duga, bez obzira na to da li su sredstva iskorištena za financiranje neumjerene potrošnje ili za dugoročna ulaganja.
Bankrot i moralna opasnost Takve krize nastaju, primjerice, kad pukne taj mjehurić spekulativne ekonomije, kao što se to dogodilo s nekretninama u Tajlandu. Oni koji su uzimali zajmove u inozemstvu za financiranje ulaganja u nekretnine nisu mogli vratiti svoj dug. Bankrot je postao raširena pojava. Odnos MMF-a prema bankrotu još je jedan pokazatelj kako u njegovu pristupu postoji nedosljednost u razmišljanju. U standardnoj tržišnoj ekonomiji, ako zajmodavac odobri loš za jam, sam za to snosi posljedice. Zajmoprimac može otići u stečaj, a zemlje imaju zakone prema kojima se stečajevi provode. Tako bi tržišno gospodarstvo trebalo funkcionirati. Ali u brojnim slučajevima MMF-ovi su programi često dali vladama financijska sredstva da bi spasili zajmodavce sa Zapada. A zajmodavci koji su predvidjeli da će ih MMF spasiti, imali su manje motivacije da provjere hoće li zajmoprimci moći vratiti zajmove. To je zloglasni problem moralne opasnosti koji je dobro poznat u osiguravateljskoj industriji, a danas i u ekonomiji. Osiguranje smanjuje motivaciju da se čuvate i ponašate razborito. Spašavanje u kriznom stanju je poput "besplatnog" osiguranja. Ako ste zajmodavac, manje ćete provjeravati molbe za zajam kada znate da će vas netko izvući ako zajmovi ne budu vraćeni. U međuvremenu, mudre tvrtke koje su suočene s nepostojanošću deviznoga tečaja mogu se od nje osigurati na složene ali dostupne načine.
to se dogodilo uoči krize s rubljem u Rusiji godine 1998. Tada su vjerovnici Wall Streeta odobravali zajmove Rusiji i istodobno govorili što misle koliko će novca trebati za spas Rusije, a s obzirom na to da je ona nuklearna sila, smatrali su da će je svakako spasiti. MMF se usredotočava na simptome i svoje intervencije nastoji opravdati govoreći da bez njih određena zemlja ne bi vratila dug te da u budućnosti ne bi mogla dobiti zajam. Koherentan pristup prepoznao bi u tom argumentu zabludu. Kad bi tržišta kapitala dobro funkcionirala - kad bi bilo gdje funkcionirala približno tako dobro kao što to tvrde MMF-ovi tržišni fundamentalisti - onda bi sudionici na tim tržištima morali biti sposobni procjenjivati buduća stanja, pa bi i procjenjivali kolike će kamate naplaćivati i promatrali rizike naplate kao buduće stanje. Zemlja koja se oslobodila teškog tereta duga, pa čak ako ga i nije vratila, u boljem je položaju da ostvari rast i zato će prije moći vratiti i svaki novi zajam. Upravo to i opravdava stečaj: oprost ili restrukturiranje duga omogućava tvrtkama - i zemljama - da krenu dalje i ostvare rast. Dužnički zatvori u 18. stoljeću možda su bili snažan poticaj da se izbjegne bankrot, ali nisu pomogli dužnicima da stanu na svoje noge. Ne samo da nisu bili humani, nego nisu niti poboljšali ukupnu učinkovitost gospodarstva. Povijest potvrđuje tu teoretsku analizu. Najnoviji primjer je Rusija koja nije uspjela vratiti velik dug 1998. i bila je izvrgnuta žestokim kritikama jer se nije niti savjetovala s vjerovnicima. Ali do 2001. uspjela je na tržištu uzeti nove zajmove i kapital se počeo vraćati u zemlju. Slično se kapital počeo vraćati i u Južnu Koreju, iako je ta zemlja gotovo prisilila strane vjerovnike da pristanu na restrukturiranje duga, dajući im da biraju hoće li reprogramirati zajmove ili im novac neće biti vraćen. Razmislite kako je MMF, da je imao neki smislen model, mogao riješiti jedan od najtežih problema u istočnoj Aziji: treba li ili ne podići kamatne stope usred krize. Podizanje kamatnih stopa odvelo bi tisuće tvrtki u stečaj. No MMF je tvrdio da će, ako se kamatne stope
nje bi li više tvrtki stradalo zbog povećanja kamatnih stopa ili zbog slabljenja deviznog tečaja (barem u Tajlandu, dokazi upućuju na to da bi šteta od daljnjeg pada tečaja bila manja). Problem ekonomskog poremećaja prouzročenog devalvacijom tečaja uzrokuju tvrtke koje odluče da neće kupiti osiguranje za slučaj kraha deviznoga tečaja. Suvisla analiza problema krenula bi od pitanja zašto se dogodio taj kvar na tržištu, odnosno zašto tvrtke ne kupuju osiguranje? I bilo koja analiza upozorila bi na to da i sam MMF sudjeluje u stvaranju toga problema: zbog intervencija kojima je MMF htio poduprijeti tečaj, tvrtkama više nije bilo toliko važno da imaju osiguranje, što će u budućnosti dodatno pogoršati onaj problem na koji je ta intervencija trebala utjecati.
Od spašavanja do uključivanja Što su neuspjesi MMF-a postajali vidljiviji, to je više tražio nove strategije, ali nedostatak suvisle teorije i čitavu potragu za provedivim alternativnim strategijama učinio je nesigurnom. Mnoge kritike strategije spašavanja navele su Fond da pokuša nešto što su neki nazivali strategijom "uključivanja". MMF je htio da se institucije privatnoga sektora uključe u svaku akciju spašavanja. Počeo je zahtijevati da prije nego što nekoj zemlji odobri zajam, nastojeći je izvuci iz krize, u tom spašavanju moraju "sudjelovati" i zajmodavci iz privatnoga sektora. Oni bi morali oprostiti znatan dio iznosa koji im dotična zemlja duguje. Ne iznenađuje što ta strategija nije najprije iskušana na velikim zemljama poput Brazila i Rusije, nego na nemoćnim državama kao što su Ekvador i Rumunjska, koje su bile preslabe da se odupru MMF-u. Ubrzo se pokazalo da strategija sadržava mnoge probleme u zamisli, a i pogreške u provedbi, te da su posljedice u zemljama koje su odabrane za ovaj eksperiment veoma negativne. Rumunjska je bila osobito neshvatljiv primjer. Ondje nije bilo opasnosti da zemlja neće moći vratiti dug, nego je jednostavno htjela svjež
oproste dio duga. Da je MMF svoju politiku utemeljio na smislenoj teoriji dobro djelujućih tržišta kapitala, i sam bi to uvidio. Ozbiljniji problem odnosi se na temeljni zadatak MMF-a. Fond je osnovan zato da bi pomogao u rješavanju krize likvidnosti koja nastaje zbog povremeno neracionalnog ponašanja tržišta kapitala i zbog njegova odbijanja da pozajmi novac zemljama koje su zapravo kreditno sposobne. Sad je MMF predao odgovornost za svoju politiku zajmova istim onim pojedincima i institucijama koji su izazvali krizu. Samo ako su oni voljni odobriti zajam, i Fond će odobriti zajam. Ti su zajmodavci ubrzo uvidjeli duboke implikacije takve promjene, iako ih MMF nije bio svjestan. Ako vjerovnici odbiju odobriti zajam zemlji klijentu, ili ako ne pristanu na nagodbu, zemlja dužnik neće moći namaknuti sredstva, i to ne samo od MMF-a, nego i od Svjetske banke i drugih institucija koje daju zajmove nakon pristanka Fonda. Odjednom su vjerovnici dobili veliku moć. Odobravajući zajam od nekoliko milijuna dolara, dvadesetosmogodišnjak koji radi u podružnici međunarodne privatne banke u Bukureštu mogao je odlučiti hoće li ili neće MMF, Svjetska banka i EU dati Rumunjskoj više od milijardu dolara. Fond je zapravo svoju obvezu da procijeni treba li zemlji odobriti zajam, prepustio tom dvadesetosmogodišnjaku. Ne iznenađuje što su taj dvadesetosmogodišnjak i drugi tridesetogodišnji i tridesetpetogodišnji bankari u podružnicama međunarodnih banaka u Bukureštu brzo uvidjeli svoju novu pregovaračku snagu. Svaki put kad je Fond smanjio iznos s kojim je tražio da sudjeluju privatne banke, one su smanjile svotu koju su bile spremne ponuditi. U jednom se trenutku činilo da Rumunjskoj nedostaje samo 36 milijuna dolara zajmova iz privatnog sektora kako bi dobila paket pomoći od milijardu dolara. Privatne banke koje su zajednički prikupljale novac što ga je tražio MMF, zahtijevale su ne samo visoke kamatne stope, nego (barem u jednom slučaju) i određeno kršenje rumunjskih zakonskih propisa. To "pregledavanje kroz prste" omogućilo bi vjerovniku da učini ono što inače ne bi mogao učiniti - da odobri više zajmova ili da zajmovi budu rizičniji i uz više kamatne stope - čime bi se povećala njegova
Na sve to možemo gledati i drukčije. MMF-ova odluka o odobrenju zajma trebala bi se temeljiti na procjeni kako zemlja rješava svoje makroekonomske probleme. Prema "participacijskoj" strategiji, određena zemlja može imati posve zadovoljavajuću makroekonomsku politiku, ali, ako ne može dobiti iznos koji MMF zahtijeva od privatnih banaka, možda neće moći dobiti sredstva ni iz jednog izvora. MMF bi trebao biti stručno tijelo koje će odlučivati o tim pitanjima, a ne neki dvadesetosmogodišnji bankar u Bukureštu. Na kraju je problematičnost te strategije postala očita i samom MMF-u, barem u slučaju Rumunjske, pa je zemlji nastavio odobravati sredstva iako privatni sektor nije dao iznos koji je MMF "zahti jevao".
Napad je najbolja obrana: širenje uloge MMF-a kao "zajmodavca zadnje šanse" Zbog sve češćih kritika loših rezultata Fonda i sve brojnijih zahtjeva da mu se ograniči rad, godine 1999. prvi zamjenik direktora MMF-a Stanley Fischer predložio je da Fond proširi svoju ulogu kako bi postao zajmodavac zadnje šanse. Budući da MMF nije uspio dobro iskoristiti moć koju je imao, prijedlog da mu se povećaju ovlasti bio je prilično hrabar. Prijedlog se temeljio na privlačnoj sličnosti: u svakoj je zemlji središnja banka zajmodavac zadnje šanse koji daje zajmove "solventnim ali ne i likvidnim" bankama, tj. onima koje imaju pozitivnu neto vrijednost, ali ne mogu nigdje nabaviti financijska sredstva. MMF bi imao tu ulogu u odnosu prema zemljama. Da je MMF zauzeo neko smisleno gledište prema tržištu kapitala, i sam bi ubrzo uvidio pogrešku u ovoj ideji. 50 Prema teoriji savršenoga tržišta, ako je poslovni subjekt solventan, trebao bi moći pozajmljivati novac na tržištu. Svaka solventna tvrtka je i likvidna. MMF-ovi ekonomisti, koji obično imaju puno povjerenje u tržišta, smatraju da oni mogu bolje od tržišta procijeniti koliki bi trebao biti tečaj, a isto tako misle
MMF-ovi ekonomisti, držim da su tržišta "racionalnija" nego što to misli MMF kad krene u intervencije. MMF-ovi zajmovi donose i neke prednosti: Fond često daje zajam kad tržišta kapitala to odbiju učiniti. Istodobno, shvaćam da zemlja skupo plaća "jeftin" novac koji dobiva od MMF-a. Ako nacionalno gospodarstvo podbaci i ugrozi je nesolventnost, MMF je vjerovnik prvog izbora. Njemu se prvom vraćaju dugovi, čak i ako se ostalima (primjerice, inozemnim vjerovnicima) dug i ne može vratiti. Oni dobivaju što ostane. Zbog toga će razumna financijska institucija iz privatnog sektora inzistirati na plaćanju premije za rizik, tj. više kamatne stope kako bi se pokrila vjerojatnost da zajam neće biti vraćen. Što više novca ode MMF-u, to je manje sredstava za strane vjerovnike iz privatnog sektora, a ti će vjerovnici zahtijevati primjereno višu kamatu. Svrhovita teorija tržišta kapitala navela bi MMF da toga bude svjestan, i da mnogo rjeđe odobrava milijarde i milijarde dolara koje je davao u paketima nami jenjenim spašavanju pojedinih zemalja. Mudrija tržišna teorija navela bi MMF da u krizno doba nastoji pronaći druga rješenja, poput onih o kojima smo govorili u četvrtome poglavlju.
MMF-OVI NOVI ZADACI? Spoznaja da je nedostatak suvisle teorije izazvao mnoštvo problema možda nas i ne iznenađuje. No postavlja se pitanje zašto postoji taj nedostatak? Zašto je MMF inzistirao na svakom svojem rješenju i nakon što je uvidio probleme? To se djelomice objašnjava teškim problemima koje rješava MMF, složenošću u svijetu, a Fondovi ekonomisti praktični su ljudi koji nastoje brzo donijeti teške odluke i nisu akademici koji se trude postići intelektualnu smislenost i dosljednost. No ja mislim da postoji još jedan, temeljni razlog: MMF danas nastoji ostvariti ne samo ciljeve koji su mu zadani u sklopu prvotnoga mandata, a to su jačanje globalne stabilnosti i osiguravanje sredstava zemljama u recesiji kako bi mogle voditi politiku širenja. Fond danas ostvaruje i ciljeve financijskoga svijeta. To znači da su ti
dat bili su toga svjesni. Zato je novi mandat trebalo prikriti kako bi barem naizgled bio u skladu sa starim mandatom. Pojednostavljena ideologija slobodnoga tržišta bila je zavjesa iza koje se mogao raditi pravi posao na temelju "novoga" mandata. Promjena mandata i ciljeva možda je provedena u tajnosti, ali nije bila nevidljiva: od služenja globalnim ekonomskim interesima do služenja interesima globalne financijske zajednice. Liberalizacija tržišta kapitala možda nije pridonijela globalnoj gospodarskoj stabilnosti, ali je Wall Streetu otvorila golema nova tržišta. Moram biti jasan: MMF nikad nije službeno promijenio svoj mandat i nikad nije interesima financijske zajednice službeno dao prednost pred stabilnošću globalnoga gospodarstva ili boljitkom siromašnih zemalja kojima je trebao pomagati. Ne možemo govoriti o motivaciji i namjerama bilo koje institucije - možemo govoriti samo o motivaciji i namjerama onih koji tu instituciju čine i njome upravljaju. Pa čak i tada, često ne možemo utvrditi njihovu pravu motivaciju, budući da možda postoji razlika između onoga što nam govore i njihove stvarne motivacije. Ali, kao stručnjaci na polju društvenih znanosti možemo pokušati opisati postupak neke institucije na temelju toga što se čini da ona radi. Promotrimo li MMF kao da nastoji ostvariti ciljeve financijske zajednice, moći ćemo razumjeti ono što bi inače djelovalo kao kontradiktorno i intelektualno nedosljedno ponašanje. Nadalje, postupci MMF-a ne bi nas trebali iznenaditi: Fond pristupa problemima sa stajališta i ideologije financijske zajednice, a ta su stajališta po prirodi stvari blisko (iako ne i savršeno) povezana s njezinim interesima. Kao što smo već rekli, velik broj ključnih djelatnika MMF-a došao je iz financijskoga svijeta, a mnogi od njih će otići na dobro plaćena radna mjesta u tome svijetu, nakon što budu neko vrijeme služili njegovim interesima. Zamjenik glavnoga direktora, Stan Fischer, koji je imao glavnu ulogu u zbivanjima koja sam opisao u ovoj knjizi, otišao je iz MMF-a na mjesto potpredsjednika Citigroupa, goleme financijske korporacije koja uključuje i Citibank.
No uopće nije potrebno tražiti dokaze o bilo kakvoj potkupljivosti. MMF - ili barem dovoljno mnogo visokih dužnosnika i njegovih djelatnika - vjerovali su da će liberalizacija tržišta kapitala potaknuti brži rast u zemljama u razvoju. U to su toliko čvrsto vjerovali da nisu trebali nikakve dokaze i nisu prihvaćali nikakve dokaze koji su upućivali na suprotne zaključke. MMF nikad nije želio naštetiti siromašnima i vjerovao je da će oni od politike koju je zastupao kad-tad imati koristi; vjerovao je u ekonomiju kapanja i, ponavljam, nije htio potanko razmotriti dokaze koji bi upućivali na suprotno. Fond je smatrao da će disciplina tržišta kapitala pomoći siromašnim zemljama da ostvare rast te da je služenje tržištima kapitala imalo prvorazrednu važnost. Kada tako promatramo politiku MMF-a, postaje nam jasnije zbog čega je Fond isticao da stranim vjerovnicima treba vratiti dug, a ne pomagati domaćim tvrtkama da izbjegnu stečaj. MMF možda nije postao služba za naplatu zemljama G-7, ali posve je jasno da je mnogo radio (iako ne uvijek uspješno) kako bi osigurao da se vjerovnicima iz G-7 zajmovi vrate. U četvrtom poglavlju vidjeli smo da je postojala i druga mogućnost, osim golemih intervencija MMF-a, koja bi za zemlje u razvoju bila bolja, a dugoročno gledano, bila bi bolja i za globalnu stabilnost. MMF je trebao omogućiti taj proces: mogao je pokušati dogovoriti mirovanje (privremen prekid otplate duga) kako bi zemlje i poduzeća u tim zemljama dobila na vremenu da se oporave i pokrenu svoja posrnula gospodarstva. Mogao je pokušati uspostaviti ubrzan stečajni postupak. 51 Ali stečajevi i aranžmani mirovanja nisu bile (i još nisu) dobrodošle mogućnosti, jer u oba slučaja vjerovnici ne bi dobili svoj novac. Mnogi zajmovi nisu bili založno osigurani, pa bi u slučaju stečaja vjerovnici dobili vrlo malo. MMF se brinuo o tome da se odustajanjem od otplate duga ustvari krši nepovredivost ugovora što bi narušilo suštinu samog kapitalizma. Pri tome su pogriješili u nekoliko stvari. Stečaj je nepisani dio
vor: to je ugovor između građana, njihova društva i države, a katkad se naziva "društvenim ugovorom". Tim ugovorom osigurava se temeljna socijalna i gospodarska zaštita, uključujući i razumnu mogućnost zapošljavanja. Nepromišljeno spašavajući "nepovredivost" ugovora o zajmu, MMF je bio spreman razoriti još važniji društveni ugovor. Na kraju je upravo politika MMF-a narušila tržište te dugoročnu gospodarsku i socijalnu stabilnost. Zato je razumljivo zašto se MMF i strategija koju podvaljuje zemljama diljem svijeta dočekuju s takvim neprijateljstvom. Fond daje milijarde dolara da bi se tečaj održao na neodrživoj razini tijekom kratkog razdoblja koje je strancima i bogatašima potrebno da izvuku svoj novac iz zemlje po povoljnijim uvjetima (otvorenim tržištem kapitala koje je MMF tim zemljama nametnuo). Za svaki rubalj, za svaku rupiju i za svaku kvanzu ljudi u tim zemljama dobivaju više dolara tako dugo dok se devizni tečaj održava na istoj razini. Milijarde dolara odlaze i na povrat duga stranim vjerovnicima, čak i kad je riječ o privatnim dugovima. Privatne financijske obveze u mnogim su slučajevima nacionalizirane. To je tijekom financijske krize u Aziji uvelike pogodovalo američkim i europskim vjerovnicima koji su bili sretni što im je vraćen novac koji su pozajmili tajlandskim ili korejskim bankama i tvrtkama, ili im je barem vraćeno više nego što bi inače dobili. Ali radnicima i drugim poreznim obveznicima u Tajlandu i Koreji takav razvoj situacije nije pogodovao, budući da su njihovi porezi iskorišteni za vraćanje stranih zajmova, neovisno o tome jesu li oni imali ikakve koristi od tog novca. Nakon što su milijarde dolara potrošene na održavanje tečaja na neodrživoj razini i na spašavanje stranih vjerovnika i nakon što su njihove vlade pokleknule pod pritiskom MMF-a da smanje javnu potrošnju tako da zemlje uđu u recesiju tijekom koje će mili juni radnika ostati bez posla, čini se da novca više nema baš kad je potrebno naći mnogo skromniji iznos za isplatu subvencija siromaš-
rili o usredotočenosti Fonda na deficit trgovačke bilance. Nakon krize, istočnoazijskim zemljama nametnuta je politika velikog smanjivanja opsega gospodarstva što je izazvalo brzi pad uvoza i ponovno punjenje pričuva. S gledišta institucije koja se brine za to hoće li vjerovnicima biti vraćeni dugovi, takva je politika imala smisla: bez deviznih rezervi zemlje ne bi mogle vratiti zajmove u dolarima koje su one i njihova poduzeća uzeli. Ali da se Fond više usredotočio na pitanje globalne stabilnosti i gospodarskog oporavka tih zemalja i čitave regije, ne bi toliko inzistirao na ponovnom stvaranju pričuva, a istodobno bi donio neke druge odluke kako bi zemlje izolirao od hirova međunarodnih spekulanata. Tajland je ostao bez deviznih rezervi jer su 1997. potrošene da bi se odbio napad spekulanata. Kad je odlučeno da Tajland mora hitno ponovno napuniti svoje pričuvne fondove, nije se mogla izbjeći duboka recesija. MMF-ova politika dovođenja samoga sebe na prosjački štap zamijenila je politiku dovođenja susjeda na prosjački štap koja se primjenjivala u vrijeme Velike depresije, no ona je bila još gora kad govorimo o širenju globalne krize. S gledišta vjerovnika, ta je politika pokatkad davala rezultate, i to izvanredno brzo: u Koreji su devizne rezerve narasle s ništice na gotovo 97 milijardi dolara do srpnja 2001., u Tajlandu su do srpnja 2001. od negativnog iznosa narasle na više od 31 milijardu dolara. Naravno, za vjerovnike je to bila dobra vijest. Sad su bili sigurni da Koreja ima dovoljno dolara da vrati sve zajmove, ako vjerovnici to od nje zatraže. Ja bih se bio odlučio za strategiju koja bi imala razumijevanja za zabrinutost dužnika, a bila bi manje usredotočena na interese vjerovnika. Ja bih rekao kako je važnije da gospodarstvo nastavi funkcionirati, a da se gomilanjem deviznih rezervi može odgoditi za nekoliko godina dok se gospodarstvo ne oporavi. Bio bih istražio i druge načine postizanja kratkoročne stabilnosti: ne samo uz pomoć aranžmana o mirovanju i stečajnih postupaka koje sam već spomenuo, nego i uz pomoć nadzora kratkoročnoga kapitala te "izlaznih pore-
vojbeno bile jeftinije i manje opasne za ljude u zemljama zahvaćenima krizom, čak i ako bi za vjerovnike bile skuplje. Pobornici MMF-ove politike ističu da su i vjerovnici platili određenu cijenu. Mnogima od njih dug nije potpuno vraćen. Ali to ovdje nije najvažnije i to zbog dvaju razloga: politika sklona vjerovnicima nastoji smanjiti gubitke koje bi oni inače pretrpjeli. Ona nije osmišljena tako da se vjerovnici potpuno izvuku, nego ih djelomično spašava; ona nije spriječila pad tečaja, ali je nastojala spriječiti da tečaj padne još više. Kao drugo, MMF nije uvijek uspio ispuniti cilj koji si je postavio. U Indoneziji je otišao predaleko s politikom smanjenja opsega gospodarstva, pa na kraju interesi vjerovnika nisu bili zadovoljeni. Općenito govoreći, globalna financijska stabilnost bila je u interesu i globalnoga gospodarstva i financijskih tržišta, ali mnogobrojne odluke MMF-a (od liberalizacije tržišta kapitala do golemih paketa za spašavanje pojedinih zemalja) jamačno su pridonijele globalnoj nestabilnosti. Činjenica da su stajališta MMF-a odražavala gledišta financijskoga svijeta pomaže nam i da objasnimo njegove defenzivne izjave. Ti jekom krize u istočnoj Aziji, M M F i američko Ministarstvo financija brzo su za probleme počeli optuživati zemlje dužnike, a osobito njihovu nedostatnu transparentnost. Čak je i tada bilo jasno da nedostatna transparentnost ne uzrokuje krizu, baš kao što transparentnost ne može zemlju zaštititi od krize. Prije krize u istočnoj Aziji, posljednja financijska kriza bio je slom burze nekretnina krajem 80-ih i početkom 90-ih godina u Švedskoj, Norveškoj i Finskoj, a te su zemlje među najtransparentnijima na svijetu. Mnoge su zemlje bile mnogo manje transparentne od Koreje, Malezije i Indonezije, a nisu doživ jele krizu. Da je transparentnost bila ključ za rješavanje gospodarske zagonetke, onda su zemlje u istočnoj Aziji trebale imati više kriza još prije, jer podaci pokazuju da su s vremenom bivale sve više transparentne. Unatoč navodnim propustima u tome, istočna Azija nije ostvarila samo izvanredan rast, nego i izvanrednu stabilnost. Ako su zemlje istočne Azije bile "vrlo osjetljive", kao što su tvrdili MMF i Ministar-
S današnjeg gledišta možemo reći da je postojao "transparentan" razlog da se težište stavi na transparentnost: 52 financijskoj zajednici, MMF-u i američkome Ministarstvu financija bilo je važno da krivnju prebace na nekog drugog. Krive su bile odluke koje su Fond i Ministarstvo financija zagovarali u istočnoj Aziji, Rusiji i drugdje: liberalizacija tržišta kapitala potaknula je destabilizirajuće spekulacije, a liberalizacija financijskoga tržišta loš način odobravanja zajmova. Budući da predloženi programi oporavka nisu dali obećane rezultate, imali su i dodatni motiv reći da problem zapravo nije u njihovim programima nego u samim zemljama zahvaćenima krizom. Međutim, razmotrimo li temeljitije čitavo stanje, vidjet ćemo da su industrijalizirane zemlje pogriješile na još mnogo načina. Primjerice, slabi bankarski propisi u Japanu, mogli su potaknuti banke da Tajlandu daju zajmove uz tako povoljnu kamatu da dužnici nisu mogli odoljeti a da ne pozajme više nego što su trebah. Liberalizirani bankarski propisi u Sjedinjenim Američkim Državama i drugim velikim industrijaliziranim zemljama također su poticali nerazumno zaduživanje - banke su se mogle prema kratkoročnim inozemnim zajmovima odnositi kao prema sigurnijim dugoročnim zajmovima. To je potaknulo kratkoročno zaduživanje, a kratkoročni zajmovi bili su jedan od najvažnijih izvora nestabilnosti u istočnoj Aziji. Glavne investicijske tvrtke također su željele opravdati svoje savjetodavce koji su poticali klijente da novac ulože u te zemlje. Uz punu potporu vlada Sjedinjenih Američkih Država i drugih velikih industrijaliziranih zemalja, investicijski savjetnici od Frankfurta do Londona i Milana mogli su tvrditi da se nikako od njih nije moglo očekivati da znaju koliko je stanje uistinu loše, s obzirom na netransparentnost u zemljama istočne Azije. Ti su stručnjaci prešutno prešli preko toga da su na otvorenim i transparentnim tržištima, na kojima vlada savršena informiranost, povrati na ulaganja niski. Azija je bila privlačna investicija jer je prinos bio visok, i to upravo zato što je ulaganje bilo rizičnije. Uvjerenost savjetnika u to da su imali bolje informacije nego što su uistinu imali, i glad njihovih klijenata za visokim prinosom,
I međunarodne su banke htjele prebaciti krivnju na nekog drugog. Željele su optužiti dužnike i lošu politiku odobravanja zajmova tajlandskih i južnokorejskih banaka, za koje su tvrdile da daju loše zajmove koje prešutno odobravaju njihove korumpirane vlade. MMF i američko Ministarstvo financija priključili su se i tom napadu. U argumente MMF-a i Ministarstva financija trebalo je od početka dvo jiti. Unatoč njihovu nastojanju da spase najveće međunarodne zajmodavce, nepobitna je istina da u svakom zajmu postoje i zajmodavac i zajmoprimac. Ako je zajam loš, zajmodavac je pogriješio koliko i zajmoprimac. Štoviše, banke iz razvijenih zapadnih zemalja davale su zajmove velikim korejskim tvrtkama, znajući da su mnoge od njih vrlo zadužene. Loši zajmovi rezultat su loše procjene, a ne pritiska američke vlade ili neke druge zapadne zemlje, i odobreni su unatoč navodno dobrim mahanizmima upravljanja rizikom koje imaju banke na Zapadu. Zato i ne začuđuje što su te velike banke izbjegle kritičko ocjenjivanje. A MMF je imao razloga da ih u tome podupre, budući da je i sam snosio dio odgovornosti. MMF-ovo spašavanje drugih zemalja u svijetu pridonijelo je nedostatnoj revnosti u radu banaka. U pitanju je bilo još nešto. Tijekom ranih 90-ih godina američko Ministarstvo financija objavilo je globalnu pobjedu kapitalizma. Za jedno s MMF-om, reklo je zemljama koje su provodile "ispravnu politiku", tj. politiku washingtonskoga konsenzusa, da će nedvojbeno ostvariti rast. Kriza u istočnoj Aziji dovela je u pitanje taj novi pogled na svijet, osim ako se ne pokaže da problem nije bio u kapitaliz-
mu, nego u azijskim državama i njihovoj lošoj politici. MMF i američko Ministarstvo financija morali su zastupati stajalište da problem nije bio u njihovim reformama (ponajprije u provedbi liberalizacije tržišta kapitala, tom svetom vjerovanju), nego u činjenici da se s reformama nije otišlo dovoljno daleko. Stavljajući težište na slabosti zemalja zahvaćenih krizom, skinuli su krivnju s vlastitih promašaja (i promašaja u politikama i promašenih zajmova), a osim toga su to iskustvo pokušali iskoristiti kako bi sa svojim ciljevima otišli još dalje.
9. POGLAVLJE
Put
u
budućnost
O
d današnje globalizacije mnogi siromašni ljudi u svijetu nemaju koristi. Od nje nema koristi ni priroda. Od nje nema koristi ni stabilnost svjetskoga gospodarstva. Pretvorbom komunizma u tržišno gospodarstvo toliko se loše upravljalo da je, osim Kine, Vijetnama i nekolicine istočnoeuropskih zemalja, ona izazvala nagli pad dohotka i sve veće siromaštvo. Neki smatraju da je odgovor na tu dvojbu jednostavan: treba odustati od globalizacije. No to nije ni izvedivo ni poželjno. Kako sam već rekao u prvom poglavlju, globalizacija je donijela i veliku dobrobit: uspjeh istočne Azije temeljio se na globalizaciji, osobito na mogućnostima trgovine te na sve boljem pristupu tržištima i tehnologiji. Globalizacija je omogućila bolje zdravstvo i aktivno svjetsko građansko društvo koje se bori za veći stupanj demokracije i više socijalne pravde. Problem nije u globalizaciji, nego u načinu na koji se njome upravlja. Dio problema leži i u međunarodnim gospodarskim institucijama, MMF-u, Svjetskoj banci i WTO-u, koji određuju pravila
lizaciji pristupile s vrlo uskih gledišta koja su pod utjecajem njihova osobitog pogleda na gospodarstvo i društvo. Očito je da je potrebna reforma. Vidljivo je to od kongresnih povjerenstava i skupina uglednih ekonomista koji pišu izvješća o promjenama u globalnom financijskom ustroju, a podupiru ih pojedine zaklade, do prosvjeda koji prate gotovo sve međunarodne sastanke. Neke su promjene već i provedene. Nova runda trgovačkih pregovora, koja je dogovorena u Dohi u Kataru u studenome 2001., nazvana je "razvojnom rundom" koja bi trebala dodatno otvoriti tržišta, ali i ispraviti neravnotežu nastalu u prošlosti. Rasprava u Dohi bila je mnogo otvorenija nego prije. MMF i Svjetska banka promijenili su svoju retoriku i sad mnogo više govore o siromaštvu, a barem u Svjetskoj banci postoji i iskreno nastojanje da se ispune preuzete obveze i da se u provedbi programa Banke u pojedinim zemljama vrati "kormilo u ruke". No mnogi kritičari međunarodnih institucija i dalje su zdvojni. Oni smatraju da su sve te promjene jednostavno rezultat političke stvarnosti koja nalaže da institucije moraju promi jeniti retoriku ako žele opstati. Kritičari sumnjaju da u institucijama postoji stvarna predanost novim idejama. Njihova sumnjičavost zaci jelo nije ublažena kad je M M F godine 2 0 0 0 . za svog drugog čovjeka imenovao osobu koja je bila glavni ekonomist Svjetske banke u razdoblju kada je Banka prihvatila ideologiju tržišnoga fundamentalizma. Neki su kritičari toliko skeptični da i dalje traže stroge mjere kao što je ukinuće MMF-a, ali ja mislim da to ne bi imalo smisla. Kad bi se Fond ukinuo, vjerojatno bi se ponovno uspostavio u nekom drugom obliku. U vrijeme međunarodnih kriza, vođe država vole osjetiti da netko svime time upravlja, da postoji neka međunarodna ustanova koja nešto radi. Danas tu ulogu ispunjava MMF. Vjerujem da se globalizacija može preoblikovati kako bi iskoristila svoje mogućnosti da čini dobro, te da se međunarodne gospodarske institucije mogu preoblikovati kako bi osigurale da se taj cilj ispuni. No da bismo shvatili kako treba preustrojiti te institucije, moramo
Interesi i ideologija U posljednjem smo poglavlju vidjeli da razmatrajući MMF-ovu politiku kao da je ta organizacija promicala interese financijskih tržišta, a ne jednostavno ispunjavala svoju prvotnu zadaću pomaganja zemljama u krizi i promicanja svjetske stabilnosti, možemo razumjeti politiku koja bi se inače činila kao niz intelektualno besmislenih i nedosljednih odluka. Ako su financijski interesi prevladavali u razmišljanjima Međunarodnoga monetarnoga fonda, poslovni interesi imali su jednako dominantnu ulogu u Svjetskoj trgovačkoj organizaciji. Baš kao što MMF ne pokazuje osobito zanimanje za interese siromašnih - davao je mili jarde za spašavanje banaka, ali ne i male svote koje bi omogućile isplatu subvencija za hranu onima koji su ostali bez posla zbog Fondovih programa - tako i WTO daje prednost trgovini pred svim ostalim. Onima koji žele zabraniti uporabu mreža za izlov rakova, kojima se ujedno love i ugrožavaju morske kornjače, WTO je rekao da bi takav propis značio neopravdano miješanje u slobodnu trgovinu. Otkrili su da je briga za trgovinu jača od svega drugoga, uključujući i brigu za zaštitu okoliša! I dok te institucije naizgled daju prednost poslovnim i financijskim interesima pred svim ostalim, one same ne smatraju da je tako. One uistinu vjeruju da ciljevi za koje se zauzimaju održavaju opće interese. Unatoč dokazima koji upućuju na suprotno, mnoga ministarstva trgovine i financija, pa čak i neki politički vođe, smatraju da će prije ili poslije svi imati koristi od liberalizacije trgovine i tržišta kapitala. Mnogi u to toliko čvrsto vjeruju da podupiru prisilno nametanje "reformi" zemljama, i to svim mogućim sredstvima, iako takve mjere nisu javno prihvaćene. Najveći izazov nisu same institucije, nego mentalitet. Briga za zaštitu okoliša, osiguravanje prava glasa siromašnima pri donošenju odluka koje na njih utječu, promicanje demokracije i pravedne trgovine
siromaštvu; a ministar trgovine razmišlja o izvoznim rezultatima, a ne o podacima o onečišćenju. Svijet je složen. Svaka društvena skupina usredotočava se na onaj dio stvarnosti koji na nju najviše djeluje. Radnici se brinu za radna mjesta i plaće, financijeri za kamatne stope i povrat ulaganja. Visoke kamatne stope dobre su za vjerovnike, pod uvjetom da im zajam bude vraćen. Ali s gledišta radnika, visoke kamate usporavaju gospodarstvo. Za njih one znače nezaposlenost. Nije ni čudno da strahuju od visokih kamatnih stopa. Za financijera, koji je svoj novac pozajmio na dugi rok, pravu opasnost čini inflacija. Zbog inflacije bi dolari koji će mu biti vraćeni mogli vrijediti manje od onih koje je pozajmio. U javnim raspravama o politici vrlo malo ljudi otvoreno zagovara vlastite interese. Sve se skriva pod krinkom krinkom općih interesa. interesa. Kako bismo procijenili na koji će način pojedina odluka utjecati na neki opći interes, potreban nam je model da bismo uvidjeli kako sustav u cjelini funkcionira. Adam Smith dao nam je jedan takav model u ko jem je m se za zauz uzim imaa za trži tr žišt šta. a. Karl Ka rl M a r x b io je svje sv jest stan an nega ne gati tivn vnih ih p osljedica kapitalizma na radnike u njegovo doba i dao je drukčiji model. Unatoč mnogobrojnim pogreškama, Marxov je model bio iznimno utjecajan i to osobito u zemljama u razvoju u kojima se milijardama siromašnih činilo da kapitalizam ne ispunjava svoja obećanja. No pad sovjetskoga carstva jasno je pokazao sve slabosti toga modela. A nakon toga pada nastupilo je doba gospodarske prevlasti Sjedinjenih Američkih Država i tržišnoga modela. No ne postoji samo samo jedan jedan tržišni model. Postoje znatnije razlike između japanske inačice tržišnoga sustava s jedne strane, i njemačke, švedske ili američke inačice s druge strane. Nekoliko zemalja ima prihod po stanovniku sličan SAD-u, ali u tim je zemljama nejednakost niža, siromaštva je manje, a zdravstvo i drugi oblici životnoga standarda su bolji (barem prema mišljenju ljudi koji u tim zemljama žive). Iako je tržište u samom središtu i švedske i američke inačice kapitalizma, vlade u tim u zemljama imaju veoma različite uloge. U Šved-
tako uspješna, čak i kad je riječ o inovacijama povezanim s "novim gospodarstvom". Mnogi Amerikanci, iako ne svi, vjeruju da je američki model uspješan, a većina Šveđana američki model smatra neprihvatljivim. Naime, oni vjeruju da je njihov model bolji. Azijci pak smatraju da su mnogi azijski modeli bili uspješni, a u to se ubrajaju i malezijski i korejski model, te kineski i tajvanski, pa čak i kad se u obzir uzme globalna financijska kriza. Proteklih pedeset godina, ekonomska znanost objasnila je zašto i pod kojim uvjetima tržišta dobro funkcioniraju i i zašto ne funkcioniraju dobro. dobro. Pokazala je zašto tržišta mogu stvoriti premalu proizvodnju pojedinih stvari (kao što su temeljna istraživanja) i preveliku proizvodnju nekih drugih stvari (primjerice, onečišćenja). Najdramatičniji problemi na tržištu nastaju tijekom periodičkih kriza, recesija i depresija, koje muče kapitalizam već dvjesto godina. U vrijeme takvih kriza velik broj radnika ostaje bez posla, a velik dio dioničkoga kapitala ostaje neiskorišten. No iako su to najočitiji primjeri tržišnih neuspjeha, postoji i mnogi manje izraženi propusti i slučajevi u kojima tržišta nisu uspjela proizvesti učinkovite rezultate. Država može odigrati ključnu ulogu ne samo u ublažavanju tržišnih propusta nego i u osiguranju osiguranju socijalne pravde. pravde. Tržišni procesi sami po sebi mogu mnoge ljude ostaviti bez dostatnih sredstava za život. U najuspješnijim zemljama, u Sjedinjenim Američkim Državama i istočnoj Aziji, države su imale tu ulogu i ispunjavale su je prilično uspješno. Države su organizirale kvalitetno obrazovanje za sve svoje građane i sagradile su velik dio infrastrukture, uključujući i institucionalnu infrastrukturu, kao što je pravni sustav. Takav je sustav potreban kako bi tržišta mogla učinkovito funkcionirati. Regulirale su i financijski sektor i osigurale da tržišta kapitala funkcioniraju što više u skladu s onime kako bi trebala funkcionirati, a organizirale su i socijalne beneficije za siromašne. Uz to, promicale su tehnologiju, od telekomunikacija i poljoprivrede do mlaznih motora i radara. Iako se u Sjedinje-
Nekoliko je važnih tema o kojima ne postoji sloga kad je riječ o gospodarskoj i socijalnoj politici u našim demokratskim sustavima. Neke od tih tema odnose se na vrijednosti. Koliko bismo se trebali brinuti o zaštiti okoliša (koliko bismo oštećenje okoliša trebali tolerirati ako nam ono omogućava da imamo viši BDP)? Koliko bismo se trebali brinuti za siromašne (koliki dio svojeg ukupnog prihoda bismo trebali žrtvovati, ako će to omogućiti nekima od siromašnih da izađu iz siromaštva ili da žive mrvicu bolje)? Koliko bismo se trebali brinuti za demokraciju (jesmo li spremni na ustupke kad je riječ o temeljnim pravima kao što je pravo na udruživanje, ako vjerujemo da bi zbog toga gospodarstvo brže raslo)? Neke od tih nesuglasica odnose se na način funkcioniranja gospodarstva. Analitički poučci su jasn ja sni:i: kad god go d i m a m o nesa ne savr vrše šene ne i n f o r m a c i j e ili trži tr žišt štaa (a to znač zn ačii uvijek), u načelu postoje intervencije države (pa čak i ako je država je j e d n a k o nesa ne savr vrše šena na kao ka o i i n f o r m a c i j e ) , k o j a može mo že dove do vest stii do po pove ve-ćane učinkovitosti tržišta. Kao što smo vidjeli u trećem poglavlju, pretpostavke na kojima se temelji tržišni fundamentalizam ne stoje ni u razvijenim zemljama, a osobito ne u zemljama u razvoju. No, zagovornici tržišnoga fundamentalizma još tvrde da je neučinkovitost tržišta razmjerno mala, dok je neučinkovitost države razmjerno visoka. Oni državu vide kao dio problema, a ne kao dio rješenja. Smatraju da je za nezaposlenost odgovorna državna vlast jer je dopustila previsoke plaće ili je sindikatima dala preveliku moć. Adam Smith bio je svjesniji ograničenosti tržišta, uključujući i opasnosti koje donosi tržišno natjecanje, nego bilo tko od ljudi koji tvrde da su njegovi sljedbenici. Smith je jednako tako bio svjestan i socijalnog i političkog konteksta u kojem sva gospodarstva moraju funkcionirati. Socijalna kohezija je važna ako želimo da neko gospodarstvo bude uspješno. Ulično nasilje u Južnoj Americi i građanski sukobi u Africi stvaraju okružje koje ne omogućava ni ulaganja ni rast. Ali iako socijalna kohezija može utjecati na gospodarske rezultate, vrijedi i obratno: pretjerano štedljiva politika, radi li se o ograničavajućoj monetarnoj i fiskalnoj politici u Argentini ili o ukinuću subvencija za
Tijekom svoga rada - i dok sam pisao i dok sam radio kao predsjednikov savjetnik za gospodarstvo i glavni ekonomist Svjetske banke - zauzimao sam se za uravnotežen odnos prema ulozi države. Potrebno je prihvatiti ograničenja i neuspjehe tržišta i država, ali i mogućnost da tržišta i državni organi djeluju zajednički, kao partneri. Pritom će se točna priroda partnerstva razlikovati od zemlje do zemlje, ovisno o stupnju političkoga i gospodarskoga razvoja. Neovisno o fazi političkoga i gospodarskoga razvoja zemlje, vlada svakako može odigrati važnu ulogu. I kolebljive vlade i one koje se previše miješaju naštetile su stabilnosti i rastu. Azijsku financijsku krizu izazvao je manjak odgovarajućih propisa u financijskome sektoru, a mafijaški kapitalizam u Rusiji razvio se zbog neuspješne provedbe temeljnih zakona. Privatizacija bez odgovarajuće institucionalne infrastrukture u tranzicijskim je zemljama uzrokovala rasprodaju imovine umjesto da je stvorila bogatstvo. U drugim zemljama u uvjetima nedostatne regulacije privatizirani su monopoli uspijevali bolje iskoristiti potrošače nego državni monopoli. Nasuprot tome, u uvjetima dobre regulacije tržišta, korporativnog restrukturiranja i snažnog korporativnog upravljanja 5 3 , privatizacija je donijela veći rast. No, ovdje ne želim riješiti te polemike, niti zagovarati neko svoje gledanje na ulogu države i tržišta, nego istaknuti da stvarno postoje nesuglasice kad je riječ o tim pitanjima, pa čak i među dobro obrazovanim ekonomistima. Neki kritičari ekonomije i ekonomista odmah zaključuju da se ekonomisti nikad međusobno ne slažu, pa odbacuju sve što ekonomisti kažu. To je pogrešno. O nekim pitanjima, kao što je p o t r e b a da z emlj em ljee žive živ e u sklad skl aduu sa svoj sv ojim im m o g uć ućnn o s t i m a ili op opas as-nost od hiperinflacije, postoji visoki stupanj konsenzusa. Problem je u tome što MMF (a katkad i druge međunarodne gospodarske institucije) iznose neke prijedloge i preporuke o kojima nema potpune suglasnosti kao prihvaćene doktrine. Kad je riječ o liberalizaciji tržišta kapitala, vrlo je malo dokaza bilo u prilog liberalizaciji, a mnoštvo dokaza bilo je protiv nje. Ekonomisti se slažu da
mjera, a neki ekonomisti smatraju čak i da su posljedice prevelikog snižavanja inflacije inflacije negativne.54 Nezadovoljstvo globalizacijom nije rezultat samo ekonomije, kojoj se daje prednost pred svim drugim, nego i spoznaje da se posebnom gledanju na ekonomiju (tržišnom fundamentalizmu) daje prednost pred drugim stajalištima. Mnogi dijelovi svijeta ne protive se globalizaciji samoj po sebi, ne suprotstavljaju se novim izvorima sredstava za rast ili novim izvoznim tržištima, nego odbijaju određene doktrine i politike washingtonskoga konsenzusa koje nameću međunarodne financijske institucije. Nije to samo suprotstavljanje politici kao takvoj, nego i ideji da postoji skup ispravnih odluka. Ta ideja prkosi i ekonomskim načelima, koja ističu važnost razmjene, ali prkosi i zdravom razumu. U našim demokratskim društvima vode se rasprave o svim oblicima gospodarske politike; ne samo o makroekonomiji, nego i o pitanjima kao što su odgovarajući ustroj stečajnih zakona ili privatizacija socijalne skrbi. Preostali dio svijeta uvelike osjeća kako mu je o d u z e t o pr prav avoo da dono do nosi si vlas vl asti tite te o dlu dl u k e , pa ča čakk i da ga se pr prisi isi-ljava izabrati ono što su zemlje poput Sjedinjenih Američkih Država odbacile. Predanost pojedinoj ideologiji onemogućila je zemljama da donesu odluke koje su trebale same donijeti, a istodobno je mnogo pridonijela njihovu neuspjehu. Gospodarski ustroji pojedinih svjetskih regija znatno se razlikuju. Primjerice, istočnoazijske tvrtke bile su visoko zadužene, a zemlje Južne Amerike razmjerno malo. U Južnoj Americi sindikati su snažni, a u velikom dijelu Azije razmjerno slabi. I gospodarski se ustroj tijekom vremena mijenja, a upravo to se naglašava u raspravama o "novome gospodarstvu" koje se vode posljednjih godina. Napredak ekonomske teorije u zadnjih trideset godina usredotočio se na ulogu financijskih institucija, informacija i na promjene u globalnoj konkurenciji. Spomenuo sam kako su te promjene utjecale na promjenu stajališta o učinkovitosti tržišnoga gospodarstva. A utjecale su i na promjenu stajališta o odgovarajućim reakcijama na
točne Azije koja nije primijenila politiku washingtonskog konsenzusa, a rasla je brže od bilo koje druge regije na svijetu. Propustivši prihvatiti pouke suvremene ekonomske znanosti, MMF i Svjetska banka nespremno su dočekali istočnoazijsku krizu i nisu bili u stanju promicati rast diljem svijeta. MMF je smatrao kako nema potrebe prihvatiti ikakve pouke budući da je znao odgovore na sva pitanja. Ako odgovore nije davala ekonomija, davala ih je ideologija, ili slijepo vjerovanje u slobodna tržišta. Ideologija je leća kroz koju gledamo svijet. To su tako čvrsta vjerovanja da nam i nije potrebna njihova empirijska potvrda. Dokazi koji niječu ta vjerovanja trenutačno se odbacuju. Za one koji vjeruju u slobodna i neograničena tržišta, liberalizacija tržišta kapitala svakako svakako je dobrodošla i nisu im potrebni dokazi da ona promiče rast. A dokazi da uzrokuje nestabilnost bili bi odbačeni kao puka cijena prilagodbe i dio patnje koja se mora prihvatiti u pretvorbi na tržišno gospodarstvo.
Potreba za međunarodnim međunarodni m javnim institucijama instituci jama Globalizaciju ne možemo vratiti unatrag. Ona je tu i tu će ostati. Pitanje je što možemo učiniti da bude uspješna. A ako želimo da bude uspješna, moramo imati globalne javne institucije koje će uspostaviti pravila. Te međunarodne institucije trebale bi se usredotočiti na pitanja u kojima je poželjno ili čak i nužno globalno zajedničko djelovanje. Proteklih trideset godina sve smo bolje razumijevali okolnosti u ko ji j i m a je p o t r e b n o z ajed aj edni ničk čkii djel dj eloo vati va ti na b ilo il o k o j o j ra razi zini ni.. Pr Prijijee sam govorio o tome da je zajedničko djelovanje potrebno kad sama tržišta ne uspijevaju postići učinkovite rezultate. Kad postoje i vanjski čimbenici, tj. kad djelovanje pojedinaca utječe na druge, a oni za to ne plaćaju i ne dobivaju nikakvu naknadu, tržište će stvoriti preveliku proizvodnju određene robe i premalu proizvodnju neke druge robe.
ljudski kapital. Zbog mnogih razloga tržišta se često ne reguliraju sama (događaju se uzleti i krahovi), pa državni organi imaju važnu ulogu u promicanju gospodarske stabilnosti. U proteklom desetljeću sve smo bolje razumijevali na kojoj je razini (lokalnoj, nacionalnog ili globalnoj) poželjno provesti zajedničku akciju. Akcije od kojih će se korist uglavnom osjetiti na lokalnoj razini (kao što su akcije u svezi s lokalnim onečišćenjem) treba provesti na lokalnoj razini. No ako će od akcije koristi imati građani ci jele zemlje, onda je treba provesti na nacionalnoj razini. Globalizaci ja je potaknula sve veće razumijevanje područja u kojima se rezultati djelovanja osjećaju u cijelome svijetu. U tim je područjima potrebno globalno zajedničko djelovanje, a za njega su ključni sustavi globalnoga upravljanja. Kako se koje od tih područja prepoznalo, tako su stvorene globalne institucije koje bi trebale odgovoriti na probleme u tom području. Ujedinjene narode možemo smatrati organizacijom koja se bavi pitanjem globalne političke sigurnosti, a međunarodne financijske institucije, posebice MMF, trebale bi se usredotočiti na globalnu gospodarsku stabilnost. Obje institucije bave se vanjskim čimbenicima koji mogu poprimiti globalne razmjere. Ako se lokalni ratovi ne ograniče na određenom području i ne ugase, mogu privući i druge sukobe i tako sve dok se ne pretvore u globalnu ratnu pošast. A gospodarski pad jedne zemlje može usporiti gospodarstvo u drugim zemljama. Godine 1998. zavladala je velika zabrinutost da bi kriza novih tržišnih gospodarstava mogla uzrokovati globalnu gospodarsku katastrofu. No to nisu sva područja u kojima je poželjno globalno zajedničko djelovanje. Postoje i globalna pitanja zaštite okoliša, osobito kad je riječ o zaštiti oceana i atmosfere. Globalno zatopljenje koje je nastalo zbog uporabe fosilnih goriva u industrijskim zemljama i koncentracije stakleničkih plinova (CO 2 ) utječe i na stanovnike zemalja s predindustrijskim gospodarstvima, kad se radi o nekom otoku u Južnokineskom moru ili o državi u središtu Afrike. Rupa u ozonskome sloju
svrha rješavanje problema s ozonskim omotačem (Protokol iz Montreala iz 1987.). No neke druge, kao što su konvencije u svezi s globalnim zatopljenjem, još nisu postigle ozbiljan napredak u rješavanju toga problema. Postoje i globalni zdravstveni problemi kao što je širenje vrlo zaraznih bolesti poput side, koje ne poštuju nikakve granice. Svjetska zdravstvena organizacija uspjela je iskorijeniti nekoliko bolesti, prvenstveno onkocerkozu i velike boginje, ali u mnogim područjima globalnoga javnoga zdravstva izazovi pred nama su golemi. I samo znanje važno je globalno javno dobro. Plodovi istraživanja mogu biti korisni svima, bilo gdje i to uglavnom bez ikakvih dodatnih troškova. Međunarodna humanitarna pomoć oblik je zajedničkoga djelovanja koje proizlazi iz zajedničke samilosti koju osjećamo prema drugima. Koliko god da su tržišta učinkovita, ona ne mogu osigurati da pojedinci imaju dovoljno hrane, odjeće ili krov nad glavom. Glavni zadatak Svjetske banke je iskorjenjivati siromaštvo i to ne toliko davanjem humanitarne pomoći u krizno doba koliko pomaganjem zemljama kako bi ostvarile rast i stale na svoje noge. Iako su se specijalizirane institucije za većinu navedenih područja razvile kao odgovor na posebne potrebe u tim područjima, problemi s kojima se suočavaju često su međusobno povezani. Siromaštvo može utjecati na onečišćenje okoliša, a onečišćenje okoliša može pridonijeti siromaštvu. Stanovnici siromašnih zemalja kao što je Nepal imaju vrlo malo načina da se ugriju i njihov jedini izvor energije je drvo iz šuma, pa ruše stabla i sijeku grmlje kako bi dobili gorivo za grijanje i kuhanje. Takva sječa stvara eroziju tla, a time ga i daljnje osiromašuje. Globalizacija je povećala međusobnu ovisnost stanovnika svijeta, a time i potrebu za globalnim kolektivnim djelovanjem, te važnost globalnih javnih dobara. Zato ne iznenađuje što globalne institucije, nastale kao reakcija na probleme, nisu dale savršene rezultate. Pro-
si postavile neuravnotežene ciljeve, pa su neki imali mnogo više koristi od globalizacije nego drugi, a nekima je nanijela i štetu.
Odlučivanje Dosad smo neuspjeh globalizacije pripisivali činjenici da su pri određivanju pravila igre u međunarodnim gospodarskim institucijama prevladali poslovni i financijski interesi i stajališta. Nametnulo se osobito gledanje na ulogu države i tržišta. To gledanje nije jednoznačno prihvaćeno u razvijenim zemljama, ali se svejedno nameće zemljama u razvoju i u tranziciji. Pitanje je zašto se to dogodilo. A odgovor nije teško smisliti: oko stola u zgradi MMF-a sjede i odluke donose ministri financija i guverneri središnjih banaka, a ministri trgovine čine to isto u zgradi WTO-a. Čak i kad se potrude donijeti odluke u širem interesu njihovih zemalja (ili kad se povremeno potrude još i više donijeti odluke u širem globalnom interesu), oni svijet i dalje doživljavaju sa svog osobitog i neizbježno mnogo užega gledišta. Tvrdim da je potrebna promjena mentaliteta. Ali mentalitet u nekoj ustanovi neizbježno je povezan s onim kome ta ustanova izravno odgovara. Pravo glasa je važno, a važno je i tko ima mjesto za stolom, pa čak i s ograničenim pravom glasa. Mjesto određuje čije će se razmišljanje čuti. MMF ne zanimaju samo tehnički dogovori između po jedinih bankara, primjerice, kako da bankarski klirinški sustav bude što učinkovitiji. MMF-ovo djelovanje utječe na živote milijardi ljudi diljem zemalja u razvoju, no oni imaju vrlo malo utjecaja na njegovo djelovanje. Radnici koji su izgubili posao zbog MMF-ovih programa nemaju mjesto za stolom, a bankare koji inzistiraju da im dugovi budu vraćeni dobro zastupaju ministri financija i guverneri središnjih banaka. Posljedice takvog sastava glasova na politiku lako se mogu predvidjeti: više je napora uloženo da se pronađe vođa čija će sta jališta biti u skladu s najvećim "dioničarima" nego da se pronađe
često vrlo malo pozornosti usmjerava brizi za okoliš. Ali, glasovanje je u MMF-u organizirano tako da je osigurana prevlast bogatih zemalja, ali u WTO-u svaka zemlja ima jedan glas, a odluke se donose konsenzusom. No, u praksi dominiraju Sjedinjene Američke Države, Europa i Japan. To bi se moglo promijeniti. Na posljednjem sastanku u Dohi zemlje u razvoju zahtijevale su da se u novoj rundi trgovačkih pregovora, ako ih bude, moraju čuti i njihovi problemi, i u tom smislu su dobile velike ustupke. Sad kad je i Kina ušla u WTO, zemlje u razvoju imaju snažan glas na svojoj strani, iako interesi Kine i mnogih drugih zemalja u razvoju nisu potpuno jednaki.
Temeljna promjena koju treba provesti, kako bi globalizacija mogla funkcionirati onako kako bi trebala, jest promjena u odlučivanju. To uključuje i izmjenu glasačkih prava u MMF-u i Svjetskoj banci, te promjene u svim drugim međunarodnim gospodarskim institucijama, kako bi se osiguralo da se u WTO-u ne čuju samo glasovi ministara trgovine, a u MMF-u i Svjetskoj banci samo glasovi ministara financija. Takve promjene neće biti lako provesti. Sjedinjene Američke Države neće se lako odreći prava veta u MMF-u. Napredne industrijske zemlje teško će se odreći svojih glasova kako bi zemlje u razvoju mogle dobiti više glasova. Iznijet će čak i naizgled valjane argumente: pravo glasa, kao i u svakom poduzeću, dodjeljuje se na temelju sud jelovanja u kapitalu. Kina bi već odavno bila voljna povećati svoj udjel u kapitalu da joj je to moglo zajamčiti veća glasačka prava. Američki ministar financija Paul O'Neill pokušao je ustvrditi da američki porezni obveznici, vodoinstalateri i stolari, snose troškove spašavanja tvrtki koju su iznosili milijarde dolara - pa budući da oni plaćaju račun, moraju imati i pravo glasa. No to nije točno. Novac u konačnici dolazi od radnika i drugih poreznih obveznika u zemljama u razvoju, jer MMF gotovo uvijek uspije naplatiti svoje zajmove. No iako promjene nije lako provesti, one su ipak moguće. Pro-
Unatoč tomu, nisam optimističan da bi se temeljna reforma službenog načina odlučivanja u MMF-u i Svjetskoj banci moglo uskoro provesti. Pa ipak, kratkoročno gledano i promjene u praksi i postupcima mogu dati značajne rezultate. U Svjetskoj banci i MMF-u za stolom ima dvadeset četiri mjesta. Svako mjesto zastupa nekoliko zemalja. Prema trenutačnom rasporedu, Afrika je vrlo slabo zastupljena jednostavno zato što ima malo glasova, a malo ih ima zato što se dodjeljuju na temelju gospodarske moći. Čak i da se ne promijeni ustroj glasovanja, može se uvesti više mjesta za Afriku, tako da se njihov glas čuje, čak i ako se ti glasovi ne broje. Kako bi mogli učinkovito sudjelovati, predstavnici zemalja u razvoju moraju biti dobro informirani. Budući da su te zemlje siromašne, one si jednostavno ne mogu priuštiti da imaju osoblje kakvo imaju, primjerice, Sjedinjene Američke Države, koje njihovim predstavnicima pomaže u svim međunarodnim gospodarskim institucijama. Ako razvijene zemlje uistinu žele pridati više pozornosti onome što kažu zemlje u razvoju, mogle bi im pomoći financiranjem trusta mozgova koji bi bio neovisan o međunarodnim gospodarskim organizacijama i koji bi im pomogao da oblikuju svoje strategije i stajališta.
Transparentnost Osim temeljnom promjenom načina odlučivanja, najvažniji način kojim se može osigurati da međunarodne gospodarske institucije više uzimaju u obzir potrebe siromašnih, zaštitu okoliša, šire političke i socijalne teme koje sam naveo, jest povećanjem otvorenosti i transparentnosti. Danas smo naviknuli na važnu ulogu koju imaju obaviješteni i slobodni mediji u zauzdavanju čak i naših demokratski izabranih vlada. Bilo kakva prijevara, bilo kakva nepromišljenost ili favoriziranje predmet je kritike, a pritisak javnosti vrlo je moćno sredstvo. Transparentnost je još važnija u javnim institucijama kao što su MMF,
Od manjka transparentnosti boluju sve međunarodne institucije, iako je svaka zahvaćena na svoj način. U WTO-u se pregovori, koji završavaju potpisivanjem sporazuma, vode iza zatvorenih vrata, pa je teško vidjeti kako na njih utječu poslovni i drugi posebni interesi, sve dok već nije prekasno. I rasprave WTO-ovih vijeća, koja odlučuju o tome jesu li prekršeni WTO-ovi sporazumi, vode se u tajnosti. Zato možda ne iznenađuje da pravnici na polju trgovačkoga prava i bivši dužnosnici u trgovačkim ustanovama koji često sjede u tim vijećima pridaju vrlo malo pozornosti, primjerice, pitanju zaštite okoliša. No kad bi rasprave bile otvorene za javnost, kritika bi prisilila vijeća da se više okrenu temama od javnog interesa, ili bi se morala provesti reforma postupka donošenja odluka. MMF ima prirodnu sklonost tajnovitosti: središnje banke su javne institucije, ali unatoč tome one su tradicionalno tajnovite. U financijskome svijetu tajnovitost se smatra normalnim ponašanjem, za razliku od znanosti u kojoj je otvorenost prihvaćeni standard. Prije 11. rujna 2001. ministar financija branio je čak i tajnovitost off-shore bankarskih središta. Milijarde dolara na Kajmanskom otočju i u sličnim mjestima nisu ondje zato što su na tom otočju bankarske usluge bolje nego na Wall Streetu, u Londonu ili u Frankfurtu. Novac je ondje zato što mu tajnovitost omogućava izbjegavanje poreza, pranje novca i druge sramotne aktivnosti. Tek nakon 11. rujna postalo je jasno da je jedna od tih tajnovitih aktivnosti i financiranje terorizma. Ali MMF nije privatna banka, nego javna institucija. Nedostatak otvorenog razgovora znači da se modeli i odluke ne podvrgavaju pravodobnoj kritičkoj prosudbi. Da je djelovanje i politika MMF-a tijekom krize 1997. bila podvrgnuta uobičajenim demokratskim procesima, i da se povela otvorena rasprava u zemljama zahvaćenim krizom o ponuđenoj MMF-ovoj politici, možda ona nikada i ne bi bila prihvaćena i možda se pojavile mnogo zdravije strategije. Takva bi rasprava možda upozorila na pogrešne ekonomske pretpostavke na kojima su se temeljile gospodarske preporuke, a možda bi
Dok sam bio u Vijeću ekonomskih savjetnika, vidio sam i shvatio da tajnovitošću upravljaju snažne sile. Tajnovitost omogućava vladinim dužnosnicima slobodu u odlučivanju koju ne bi imali da su njihova djela podložna kritičkom sudu javnosti. Tajnovitost im olakšava život, a istodobno omogućava posebnim interesima da dođu na svoje. Tajnovitost služi i zato da se prikriju pogreške, nastale slučajno ili ne, ili kao rezultat nepromišljenosti. Kao što je netko rekao: "Sunčeva svjetlost je najjači antiseptik." Čak i kad politikom ne upravljaju posebni interesi, tajnovitost uvi jek izaziva dvojbu: čijim se tu interesima uistinu služi? A takve sumnje, čak i kad su neosnovane, ugrožavaju političku održivost pojedinih odluka. Tajnovitost i sumnje koje izaziva pomažu održavanju prosvjeda. Jedan od zahtjeva prosvjednika upravo je veća otvorenost i transparentnost. Ti su zahtjevi osobito snažno odjeknuli budući da je i sam MMF istaknuo važnost transparentnosti tijekom krize u istočnoj Aziji. Jedna od nenamjernih posljedica MMF-ova retoričkog naglašavanja transparentnosti jest da je na kraju, kad je reflektor usmjeren prema MMF-u, utvrđeno da i njemu manjka transparentnosti. S7 Tajnovitost potkopava i demokraciju. Demokratska odgovornost može postojati samo ako su oni, kojima bi javne institucije trebale odgovarati, dobro informirani o tome što institucije čine, uključujući i informaciju o mogućnostima izbora i o načinu na koji je odluka donesena. U drugom poglavlju vidjeli smo da su moderne demokracije građanima priznale pravo da znaju, koje se provodi zakonima poput američkog Zakona o slobodi informiranja. Ali, vidjeli smo da, iako nominalno prihvaćaju transparentnost i otvorenost, MMF i Svjetska banka još nisu prigrlili te ideje. Moraju to učiniti.
REFORMA MMF-A I GLOBALNOGA FINANCIJSKOG SUSTAVA
Na početku prošloga poglavlja postavio sam pitanje kako je moguće da organizacija u kojoj rade tako nadareni (i tako dobro plaćeni) državni birokrati napravi toliko pogrešaka. Mislim da dio problema leži u razlici između njezina navodnoga cilja, tj. cilja zbog kojeg je ta organizacije prvotno osnovana, a to je promicanje globalne stabilnosti, i novijih ciljeva (kao što je liberalizacija tržišta kapitala) koji više služe interesima financijskoga svijeta nego globalnoj stabilnosti. Ta je razlika stvorila intelektualnu nesuvislost i nedosljednost koje nisu samo predmet akademskih rasprava. Zato i ne čudi da je bilo teško iznjedriti svrhovitu politiku. Ekonomska znanost previše je često zamijenjena ideologijom koja je određivala jasan smjer iako ne i smjernice koje bi vodile uspjehu. Ta ideologija uglavnom je bila u skladu s interesima financijskoga svijeta, unatoč tomu što ni tim interesima nije uvijek dobro služila. Važna razlika između ideologije i znanosti jest u tome što znanost priznaje da je ljudsko znanje ograničeno. Uvijek postoji nesigurnost. Za razliku od nje, MMF ne voli raspravljati o nesigurnosti kad je ri ječ o politici koju preporučuje, nego se želi prikazati nepogrešivim. Takav stav i razmišljanje sprečavaju ga da uči iz počinjenih pogrešaka: kako može učiti iz pogrešaka ako ih ne priznaje? Mnoge organizacije vole da ih ljudi izvana smatraju nepogrešivima, ali problem s MMF-om jest u tome što se često ponaša kao da i sam gotovo vjeruje u svoju nepogrešivost. MMF je priznao da je pogriješio tijekom istočnoazijske krize i prihvatio da je ograničavajuća fiskalna politika pogoršala gospodarski pad, te da je strategija restrukturiranja financijskoga sustava u Indoneziji izazvala navalu na banke, koja je dodatno otežala stanje. Ali i Fond i američko Ministarstvo financija, odgovorno za inzistiranje na mnogim odlukama, pokušali su ograničiti kritike. I jedna i druga institucija bile su bijesne kad je izvješće Svjetske banke spomenulo te i druge pogreške i kad je o tome New York Times pisao na naslovnoj stranici. Naređeno je da kritičare treba ušutkati. A mnogo govori i
2002. Argentina je još u krizi. MMF-ova politika spašavanja ni ovaj put nije dala rezultate, a fiskalna politika sužavanja gospodarstva gurnula je zemlju još dublje u recesiju.) MMF se nikad nije zapitao zašto su njegovi modeli sustavno podcjenjivali dubinu recesije, ni zašto je njegova politika sustavno bila pretjerano ograničavajuća. Fond nastoji obraniti svoja stajališta o institucionalnoj nepogrešivosti govoreći da će izgubiti vjerodostojnost pokaže li kako nije uvjeren da je njegova politika ispravna, a da je vjerodostojnost nužna za uspjeh njegove politike. I to je uistinu ironično. Je li moguće da MMF, koji uvijek hvali "savršenstvo i racionalnost" tržišta, vjeruje da svoju pouzdanost povećava pretjerano pozitivnim procjenama? Predviđanja koja se ne ispune ne čine Fond nepogrešivim, osobito ne ako su tržišta tako racionalna kako to on tvrdi. MMF je do danas izgubio mnogo vjerodostojnosti, i to ne samo u zemljama u razvoju nego i u svojoj omiljenoj financijskoj zajednici. Da je Fond bio pošteniji, otvoreniji i skromniji, vjerojatno bi danas bolje stajao. Katkad djelatnici MMF-a iznose još jedan razlog zbog kojeg nisu razmatrali drukčiju politiku i rizike koje svaka takva politika nosi. Kažu da bi to samo zbunilo zemlje u razvoju. Tako omalovažavajuće ponašanje odražava duboke sumnje u demokratski proces. Sad kad mu je skrenuta pozornost na probleme, bilo bi lijepo kad bi MMF promijenio svoj mentalitet i način ponašanja. Ali teško da će to učiniti. Fond je dosad iznimno sporo učio na vlastitim pogreškama. Kako smo vidjeli, djelomice je razlog tomu jaka uloga ideologije i vjerovanja u nepogrešivost institucija, a djelomice hijerarhijski ustroj kojim Fond nastoji osigurati da prevladavajući svjetonazor vri jedi u čitavoj instituciji. M M F nije ono što bi suvremene poslovne škole nazvale "organizacijom učenja". Kao i druge organizacije koje teško uče i prilagođavaju se, i Fond je imao problema kad se njegova okolina promijenila. U ovom sam poglavlju već ustvrdio da bi se duboka promjena men-
Postignut je širok konsenzus (izvan Fonda) o tome da se MMF treba ograničiti na njegovu temeljnu djelatnost, a to je upravljanje krizom, i da se više ne treba miješati u razvoj ili gospodarstva u pretvorbi. S time se potpuno slažem, djelomično i zato što druge reforme, koje bi Fondu omogućile da promiče demokratski, ravnopravan i održiv razvoj i pretvorbu, jednostavno nisu na vidiku. MMF svoju djelatnost može suziti i na druge načine. Trenutačno prikuplja vrijedne ekonomske statističke podatke, i premda to uglavnom radi uspješno, podaci uključeni u izvješća pod utjecajem su njegovih operativnih zadataka - kako bi izgledalo da su njegovi programi uspješni i kako bi se brojke "slagale", potrebno je prilagoditi ekonomska predviđanja. Mnogi koji se služe tim brojkama nisu svjesni da to nisu obična predviđanja. Primjerice, predviđeni BDP ne temelji se na složenim statističkim modelima, čak ni na najboljim procjenama onih koji dobro poznaju ekonomiju, nego su to samo brojke kao rezultat pregovora u sklopu MMF-ova programa. Takvi sukobi interesa nužno se pojavljuju kad je operativno tijelo ujedno zaduženo za statistiku, a mnoge države taj su problem riješile osnutkom neovisnog tijela za statistiku. Fond se bavi i nadzorom, on prati gospodarske rezultate zemalja i to u skladu s pregovorima u sklopu Članka 4, o kojem je bilo riječi u drugom poglavlju. To je mehanizam kojim MMF zemljama u razvoju, koje ne ovise o njegovoj pomoći, nameće svoja stajališta. Budući da se pad gospodarstva u jednoj zemlji može negativno odraziti na druge, zemlje imaju razloga izvrgnuti jedna drugu pritisku kako bi zadržale gospodarsku snagu - to je globalno javno dobro. No problem je u samom ocjenjivanju. MMF ističe inflaciju, ali i nezaposlenost i rast jednako su važni. I preporuke MMF-a odražavaju njegovo specifično gledanje na ravnotežu države i tržišta. Moje iskustvo iz prve ruke s pregovorima u sklopu Članka 4 u SAD-u uvjerava me da bi i taj zadatak trebalo preuzeti neko drugo tijelo. Budući da posljedice usporenoga rasta jednoga gospodarstva najviše osjećaju njezini
ćemo pokušati utvrditi je li Fond uspio spriječiti neku krizu, je li stvorio stabilnije okružje i je li dobro riješio krizu. No smanjenje opsega aktivnosti samo po sebi ne rješava probleme ni jedne institucije. Dio prigovora odnosi se na to što je Fond nametao politiku, kao što je liberalizacija tržišta kapitala koja je povećala globalnu nestabilnost, te da njegove metode velikoga spašavanja kakve su primijenjene u istočnoj Aziji, Rusiji ili Južnoj Americi, nisu dale rezultata.
Nastojanja da se provede reforma U razdoblju nakon krize u istočnoj Aziji i neuspjeha MMF-ove politike, svi su se složili da s međunarodnim gospodarskim sustavom nešto nije u redu i da treba nešto učiniti kako bi globalno gospodarstvo postalo stabilnije. Međutim, u američkome Ministarstvu financija i MMF-u mnogi su smatrali da su potrebne samo manje promjene. Nedostatnu veličinu promjena nadoknadili su veličanstvenošću naziva svoje reformske inicijative koja se zvala reforma globalnoga financijskog ustroja. Taj naziv trebao je odavati dojam važnih promjena u pravilima igre koje će spriječiti nove krize. Ispod sve te retorike skrivalo se vrlo malo stvarnih tema. Ali kao što su vodeći ljudi MMF-a učinili sve što je bilo u njihovoj moći da skinu krivnju sa svojih programa i sa sustavnih problema, učinili su sve što su mogli i da ograniče reforme, osim onoliko koliko su one osiguravale da još više moći i novca dođe u ruke MMF-a a još više obveza na leda novih tržišta (kao što je zadovoljavanje novih standarda koje postave napredne industrijske zemlje). Sumnje su se dodatno pojačale zbog načina na koji se vodila rasprava o reformi. "Službena" rasprava o reformi vodila se u istim tim institucijama, a u njoj su prevladavale iste one države koje "vode" globalizaciju već pedeset godina. Danas je u cijelome svijetu raspoloženje cinično kad je riječ o reformskoj raspravi. Pošto za stolom sjede isti ljudi koji su sve vrijeme bili odgovorni za sustav, zemlje u razvo-
Cinici su djelomično imali pravo, ali samo djelomično. Kriza je u prvi plan iznijela osjećaj da u procesu globalizacije nešto ne valja, a to je potaknulo kritike čitavog niza pitanja, od transparentnosti do siromaštva, od zaštite okoliša do radničkih prava. Unutar samih organizacija među mnogim utjecajnim članovima vladalo je samozadovoljstvo. Institucije su promijenile retoriku. Danas govore o "transparentnosti", o "siromaštvu", o "sudjelovanju". Iako postoji jaz između riječi i stvarnosti, riječi utječu na ponašanje institucija, na njihovu transparentnost i brigu za siromašne. Danas institucije imaju bolje stranice na Internetu i otvorenije su. Ocjene siromaštva uz sudjelovanje pojedine zemlje potaknule su veći angažman i veću svijest o utjecaju programa na siromaštvo. Ali koliko god su se ljudima unutar institucija promjene činile dubokima, gledane izvana one djeluju površno. Standard otvorenosti MMF-a i Svjetske banke i dalje je mnogo niži nego u demokratskim vladama zemalja poput Sjedinjenih Američkih Država, Švedske ili Kanade. Institucije i dalje pokušavaju sakriti ključna izvješća, i često se dokumenti otkrivaju samo zbog njihove nesposobnosti da spriječe curenje informacija. U zemljama u razvoju nezadovoljstvo novim programima koji uključuju procjenu siromaštva sve je veće, budući da se zemljama koje sudjeluju u izradi takvih procjena kaže da će se o važnim pitanjima, kao što je makroekonomski okvir, raspravljati bez njih. 58 Ima još primjera u kojima se više promijenilo ono što se govori nego ono što se radi. Danas čak i visoki dužnosnici MMF-a povremeno priznaju da postoji opasnost od kratkoročnoga kapitala i prerane liberalizacije tržišta kapitala i financijskoga tržišta. To je velika promjena u službenom stajalištu Fonda, iako je još prerano da bismo vidjeli hoće li se i kako promjena retorike odraziti na politiku koja se primjenjuje u pojedinim zemljama. 59 Ono što smo dosad vidjeli ne obećava mnogo, a to možemo prikazati jednostavnim primjerom. Nedugo nakon što je Horst Köhler preuzeo mjesto glavnoga direktora, krenuo je u obilazak nekih zemalja članica. Tijekom posjeta Tajlan-
vlada već najavila planove da će ispitati mogućnosti interveniranja na tržištu kapitala. Ali i Indoneziju i Köhlera brzo je ispravilo osoblje MMF-a. Birokracija je opet pobijedila: liberalizacija tržišta kapitala mogla bi, teoretski, biti problematična, ali intervencije na tržištu kapitala, tj. njegov nadzor, ne dolaze u obzir u zemljama koje traže pomoć MMF-a. Bilo je i drugih polu-reformi, malodušno provedenih ili nepotpuno osmišljenih. 60 Kritike velikih spašavanja tvrtki i banaka 90-ih godina bile su sve glasnije, pa su neke sljedeće reforme propale. Najprije se pojavio paket zajmova koji su odobreni Brazilu kao mjera opreza (prije samog početka krize). Zajam je krizu odgodio samo za nekoliko mjeseci, i to uz veliku cijenu. Zatim je došla kreditna linija za nepredviđene situacije, još jedna mjera koja je trebala omogućiti da zemlja ima više novca kad bukne kriza. 61 Ni ona nije bila uspješna i to ponajprije zato što nitko za nju nije bio zainteresiran prema ponuđenim uvjetima. 62 Prihvaćeno je da su spašavanja pojedinih tvrtki i banaka pridonijela odobravanju loših zajmova, pa je pokrenuta strategija uključivanja, prema kojoj bi vjerovnici morali snositi dio troškova. No ta se strategija nije primijenila u velikim zemljama poput Rusije, nego u malim i slabim zemljama kao što su Ekvador, Ukra jina, Rumunjska i Pakistan. Već sam objasnio u osmom poglavlju, da se strategija uključivanja pokazala promašajem. U nekim slučajevima, primjerice, u Rumunjskoj, od nje se odustalo, no tek nakon što je gospodarstvu zemlje nanesena prilična šteta. U zemljama poput Ekvadora, strategija je provedena, a rezultat je bio još katastrofalniji. Novi ministar financija SAD-a i novi glavni direktor MMF-a izrazili su suzdržanost kad je riječ o ukupnoj učinkovitosti strategije velikih paketa za spašavanje, ali nastavili su je provoditi: godine 2000. i 2001. Turskoj je odobreno 11 milijardi dolara zajma, a Argentini 21,6 milijardi dolara. Propast argentinske strategije spašavanja napokon je prisilila odgovorne da strategiju ponovno razmotre. Čak i kad postoji široki konsenzus o reformama, javlja se otpor
znati što se događa na novim tržištima. Strahovalo se da bi veća transparentnost u drugim dijelovima svijeta mogla utjecati na to da se sve više transakcija obavlja tim kanalima i da bude sve manje informacija o tome što se zbiva. Ministar Summers stao je na stranu hedge fondova i off-shore bankarskih centara i opirao se zahtjevima za više transparentnosti, tvrdeći da bi prevelika transparentnost mogla smanjiti motivaciju za prikupljanje informacija što se tehničkim žargonom naziva "otkrivanjem cijena". Reformi off-shore bankarskih centara, koji su osnovani kao raj za izbjegavanje poreza i zakonskih propisa, ozbiljno se prionulo tek nakon 11. rujna. To nas ne bi trebalo iznenaditi: ti su centri rezultat namjerne politike razvijenih industrijskih zemalja za koju se zauzimaju financijska tržišta i bogati. I druge reforme naišle su na snažno protivljenje, pa čak i naizgled male. Katkad se nisu suprotstavile samo razvijene zemlje nego i zemlje u razvoju. Kad je postalo jasno da je kratkoročna zaduženost bila vrlo važna za nastanak krize, pozornost je usmjerena na pričuve u obveznicama koje bi omogućavale da se naizgled dugoročne obveznice preko noći pretvore u kratkoročni dug. 63 Što je više bilo zahtjeva da se vjerovnici uključe u snošenje gubitaka, bilo je više i zahtjeva za pričuvama u obveznicama koje bi olakšale njihovo "prisilno" sudjelovanje u takozvanim odredbama o kolektivnom djelovanju. Tržišta obveznica za sad uspješno odolijevaju objema reformama, unatoč tome što te reforme podupire i MMF. Kritičari reformi tvrde da bi takve pričuve mogle zajmove učiniti još skupljima, no to ovdje nije najvažnije. Danas je pozajmljivanje novca iznimno skupo, osobito kad sve pode po zlu, a sam dužnik snosi samo dio tih troškova.
Što treba učiniti Kad je riječ o prepoznavanju problema, postigli smo mnogo. Ali reforme međunarodnoga financijskoga sustava tek su počele. Prema mom mišljenju, ovo su neke od glavnih reformi koje treba provesti:
akciju (vjerovnici i dužnici). Gdje god postoje tako veliki vanjski troškovi, intervencije su poželjne, uključujući i intervencije koje se provode putem bankarskoga i poreznoga sustava. 64 Umjesto da se opiru takvim intervencijama, međunarodne financijske institucije trebale bi usmjeravati njihovo djelovanje. 2.
Reforma stečaja i aranžmana mirovanja. Kad privatni dužnici ne mogu vratiti zajmove, domaće ili strane, potrebno je otvoriti stečaj, a ne spašavati vjerovnike uz pomoć MMF-ovih paketa. Potrebno je provesti reformu stečajnog postupka kako bi se priznala posebna priroda stečajeva koje su izazvali makroekonomski poremećaji. Potreban nam je Super-članak 11, odredba koja ubrzava restrukturiranje i daje veće izglede održanju postojeće uprave. Dodatna prednost od takve reforme bit će da će vjerovnici raditi s više revnosti i izbjegavati nepromišljene zajmove koji su u prošlosti bili uobičajeni. 65 Reforma koja bi stečajni postupak učinila sklonijim vjerovnicima i ne bi uzela u obzir posebna obilježja stečajeva nastalih zbog promjena u makroekonomiji, nije dobar odgovor. Tako se neće riješiti problemi zemalja zahvaćenih krizom, a osim toga, taj se lijek vjerojatno neće održati. Na primjeru istočne Azije vidjeli smo da zakone jedne zemlje ne možemo jednostavno preslikati na običaje i standarde neke druge zemlje. Problemi nevraćanja javnoga duga (kao u Argentini) mnogo su složeniji, ali i tada se treba više osloniti na stečajeve i aranžmane mirovanja, a čini se da je i MMF sa zakašnjenjem to prihvatio. Ali MMF u tome ne može imati vodeću ulogu. On je veliki zajmodavac, a njime upravljaju zemlje vjerovnici. Stečajni sustav u kojem je vjerovnik ili njegov zastupnik ujedno i stečajni sudac, nikad neće biti prihvaćen kao pošten.
3.
Manje spašavanja tvrtki i banaka. Ako se stečajni postupci i aranžmani mirovanja budu više primjenjivali, bit će manje potrebe za velikim paketima za spašavanje koji su se toliko mnogo puta pokazali neuspješnima, budući da je novac otišao na povrat većeg
povoljnijim uvjetima, a zemlja je ostajala s još većim dugovima). Takva spašavanja nisu dala rezultate, a uz to su povećala problem, umanjujući motivaciju za brižljivo odobravanje zajmova i osiguranje pokrića za tečajne rizike. 4.
Poboljšanje bankarske regulative (i propisa i njihove provedbe) i u razvijenim i u manje razvijenim zemljama. Slaba regulacija banaka u razvijenim zemljama može utjecati na to da se pogrešno odobre zajmovi, a time se nestabilnost proširuje. Iako možemo razgovarati o tome pridonose li današnji standardi adekvatnosti kapitala utemeljenog na procjeni rizika stabilnosti financijskoga sustava u zemljama u razvoju, nema dvojbe da su takvi standardi pridonijeli globalnoj nestabilnosti jer su potaknuli kratkoročne zajmove. Deregulacija financijskoga sektora i prevelik oslonac na standarde adekvatnosti kapitala bili su pogrešni i uzrokovali su destabilizaciju. Potreban je širi i manje ideološki pristup regulaciji, koji će se prilagoditi kapacitetima i okolnostima u svakoj zemlji. Tajland je s pravom ograničio spekulativne zajmove za nekretnine tijekom 80-ih godina. Bilo je pogrešno tražiti od Tajlandana da ukinu ta ograničenja. Postoje i druga ograničenja kao što su ograničenja brzine (ograničenja stope povećanja sredstava banke) koja mogu povećati stabilnost. No reforme ne smiju zanemariti ni šire ciljeve: uspostava sigurnog i zdravog bankarskog sustava je važna, ali taj sustav mora omogućiti financiranje poduzeća i stvaranje novih radnih mjesta. 66
5.
Poboljšano upravljanje rizicima. Danas se zemlje u cijelome svi jetu suočavaju s golemim rizikom zbog promjenjivosti tečajnih stopa. Iako je problem posve jasan, rješenje baš i nije. Stručnjaci se kolebaju (uključujući i stručnjake u MMF-u) u svezi s tečajnim sustavom za koji se zauzimaju. Poticali su Argentinu da svoju valutu veže za dolar. Nakon istočnoazijske krize tvrdili su da zemlje trebaju imali slobodno fluktuirajući ili čvrsto vezani tečaj. Nakon katastrofe u Argentini taj će se savjet vjerojatno promi-
riraju 50 posto ili više. Vezanje njihova tečaja za jednu valutu neće riješiti probleme. Ono može dodatno povećati fluktuacije u odnosu prema drugim valutama. No postoje i drugi oblici rizika. Krizu u Južnoj Americi 80-ih godina 67 izazvalo je golemo povećanje kamatnih stopa, a to je bio rezultat politike štednje predsjednika Savezne banke rezervi u Sjedinjenim Američkim Državama Paula Volckera. Zemlje u razvoju moraju naučiti upravljati tim rizicima i to vjerojatno kupnjom osiguranja od fluktuacija na međunarodnom tržištu kapitala. Nažalost, danas se može kupiti samo osiguranje od kratkoročnih fluktuacija. Razvijene zemlje mogu mnogo bolje upravljati tim rizicima nego manje razvijene zemlje, i trebale bi pomoći da se razviju takva osiguravateljska tržišta. Zato bi razvijene zemlje i međunarodne financijske institucije trebale dati zajmove zemljama u razvoju u takvom obliku koji bi ublažio rizike, tako da vjerovnici preuzmu rizik od velikih fluktuacija stvarne kamate. 6.
Poboljšani sigurnosni mehanizmi. Kad govorimo o upravljanju rizikom, potrebno je povećati sposobnost osjetljivih elemenata u nekoj zemlji da podnesu rizike. Većina zemalja u razvoju ima slabe sigurnosne mehanizme, uključujući i manjak osiguranja za slučaj nezaposlenosti. Čak su i u razvijenijim zemljama sigurnosni mehanizmi slabi i nedostatni u ona dva sektora koji prevladava ju u zemljama u razvoju, a to su poljoprivreda i malo poduzetništvo. Zbog toga će međunarodna pomoć biti presudna kako bi zemlje u razvoju postigle napredak u poboljšanju svojih sigurnosnih mehanizama.
7.
Poboljšanje odgovora na krizna stanja. Tijekom krize od 1997. do 1998. vidjeli smo da je mehanizam odgovora na krizu zakazao. Pružena pomoć bila je slabo osmišljena i loše provedena. Programi nisu uzeli u obzir manjak sigurnosnih mehanizama ni to da je održavanje kreditnih tokova od presudne važnosti, a ni to da će pad trgovine između dviju zemalja proširiti krizu. Od-
postaviti ravnotežu: potrebe radnika i malih poduzetnika treba uskladiti s potrebama vjerovnika; posljedice ekonomske politike koja dovodi do bijega domaćega kapitala treba uskladiti sa, čini se, pretjeranom pozornošću koja se trenutačno pridaje stranim ulagačima. Odgovor na buduće financijske krize treba uzeti u obzir socijalni i politički kontekst. Osim razornih posljedica nemira koji se javljaju kad se krizom loše upravlja, socijalna i politička previranja neće privući kapital u zemlju i ni jedna vlada, osim onih najrepresivnijih, neće moći nadzirati takva previranja, osobito u uvjetima u kojima je politika koja ih je izazvala nametnuta izvana. Što je najvažnije, treba se vratiti temeljnim ekonomskim načelima. Umjesto da se usredotočava na promjenjivu psihologiju ulagača i na nepredvidljivost povjerenja, MMF se treba vratiti prvotnome mandatu, a to je osiguravanje sredstava za veću ukupnu potražnju u zemljama suočenim s krizom. Zemlje u razvoju stalno pitaju kako to da SAD, kad im prijeti gospodarski pad, traže ekspanzivnu fiskalnu i monetarnu politiku, a kad se zemlje u razvoju suoče s padom, inzistira se upravo na suprotnome. Kad su Sjedinjene Američke Države zapale u recesiju 2001., nije se raspravljalo o tome je li potreban stimulativni paket za njihovo gospodarstvo, nego samo o tome kako bi taj paket trebao izgledati. Pouke iz Argentine i istočne Azije danas bi trebale biti svima jasne: povjerenje se neće uspostaviti ako gospodarstvo ostane u dubokoj recesiji. Uvjeti koje MMF nameće zemljama u zamjenu za novac moraju biti mnogo ograničeniji i moraju opravdati taj cilj. Poželjne bi bile i neke druge promjene. Trebalo bi prisiliti MMF da otkrije očekivani utjecaj svojih programa na siromaštvo i nezaposlenost kako bi se pozornost Fonda usmjerila i na te teme. Zemlje bi trebale znati koje su vjerojatne posljedice MMF-ovih preporuka. Ako Fond sustavno griješi u svojim analizama (primjerice, ako su poveća-
REFORMA SVJETSKE BANKE I POMOĆI ZA RAZVOJ Djelomičan razlog mojem optimizmu, kad je riječ o mogućnosti reformiranja međunarodnih gospodarskih institucija, jest u tome što sam vidio da su promjene u Svjetskoj banci već počele. Nije bilo lako, i nije se otišlo onako daleko kao što bih ja to želio. Ali promjene su ipak važne. U vrijeme kad sam došao u Banku, novi predsjednik James Wolfensohn već je naveliko pokušavao promijeniti način njezina rada kako bi bolje odgovarala na probleme zemalja u razvoju. Iako novi smjer nije uvijek bio jasan, teoretski temelj nije uvijek bio čvrst, a potpora takvoj promjeni unutar Banke ni izdaleka nije bila potpuna, Banka je ipak počela ozbiljno odgovarati na osnovne kritike koje su joj upućivane. Reforme su uključivale promjenu filozofije na trima poljima: na polju razvoja, pomoći općenito i pomoći koju je davala Banka, te u odnosima između Banke i zemalja u razvoju. Ocjenjujući svoj rad, Banka je proučila slučajeve uspješnoga razvoja. 68 Neke pouke koje su se tom prigodom pokazale Svjetska banka već dugo prihvaća. To je važnost življenja unutar proračunskih granica, važnost obrazovanja, uključujući i obrazovanje žena, te važnost makroekonomske stabilnosti. Međutim, pojavile su se i neke nove teme. Za uspjeh nije dovoljno samo promicati osnovno obrazovanje, nego treba uspostaviti i čvrstu tehnološku bazu koja uključuje i potporu daljnjem usavršavanju. Zatim, jednakost i brz rast moguće je promicati istodobno; čini se čak i da politika opće ravnopravnosti omogućava brži rast. Važno je poduprijeti trgovinu i otvorenost tržišta,69 ali rast omogućavaju nova radna mjesta koja se otvaraju povećanjem izvoza, a ne radna mjesta koja su zatvorena zbog povećanog uvoza. Kad su države poduzimale određene mjere kojima su promicale izvoz i nove tvrtke, liberalizacija je bila uspješna, ali u suprotnom je često propadala. U istočnoj Aziji državna vlast je odigrala
Općenito govoreći, uspješne zemlje odlučile su se za sveobuhvatan pristup razvoju. Prije trideset godina ekonomisti s ljevice i desnice često su se slagali da je za razvoj bitno poboljšanje učinkovitosti raspodjele resursa i povećanje dostupnoga kapitala. Mišljenja su im se razlikovala samo u tome trebaju li te promjene nastati provedbom državnog planiranja ili slobodnih tržišta. Na kraju ni jedna od tih opcija nije uspjela. Razvoj ne uključuje samo resurse i kapital, nego i pretvorbu društva. 70 Jasno je da međunarodne financijske institucije ne mogu snositi odgovornost za tu pretvorbu, ali u njoj mogu odigrati važnu ulogu. Najmanje što mogu učiniti jest da ne budu prepreka na putu uspješne pretvorbe.
Pomoć Ali, način na koji se pomaže često može učiniti upravo to: stvoriti prepreke na putu uspješne pretvorbe. U drugom poglavlju vidjeli smo da uvjetovanost (nametanje niza uvjeta od kojih su neki često političke prirode) kao preduvjet za davanje pomoći nije dala rezultate. Nije dovela do boljih odluka, do bržega rasta, ni do boljih rezultata. Zemlje koje imaju osjećaj da su im reforme nametnute ne rade predano na provedbi takvih reformi. A njihovo je stvarno sudjelovanje nužno, ako želimo ostvariti stvarnu društvenu promjenu. Što je još gore, uvjetovanost je narušila demokratski proces. Napokon se počelo shvaćati, pa čak i u MMF-u, kako se s uvjetovanošću otišlo predaleko i da deseci uvjeta onemogućavaju zemljama u razvoju da se usredotoče na najpreče zadatke. Iako je MMF pokušao poboljšati određivanje uvjeta, rasprava o reformi u Svjetskoj je banci otišla i dalje. Neki smatraju da uvjetovanost treba zamijeniti selektivnošću, na temelju koje bi se pomagalo onim zemljama koje su pokazale dobre rezultate, i to tako da same mogu izabrati svoju razvojnu strategiju. Postoje dokazi da selektivna pomoć može znatno utjecati na promicanje rasta i na smanjenje siromaštva.
leme rezultate u promicanju zdravstva i pismenosti. Kad odbijemo stopu inflacije, realne svote koje se izdvajaju kao pomoć za razvoj se smanjuju, i svejedno je da li ih promatramo kao postotak prihoda razvijenih zemalja ili kao iznos po stanovniku zemalja u razvoju. Moramo imati neki temelj za financiranje iste razine pomoći (kao i drugih globalnih javnih dobara) kako ona ne bi bila podložna hirovima unutarnje politike u Sjedinjenim Američkim Državama i drugdje. Izneseno je nekoliko prijedloga. Kad je osnovan MMF, ovlašten je za stvaranje specijalnih prava vučenja (SPV-a), neke vrste međunarodnog novca. Budući da zemlje u današnje vrijeme mudro izdvajaju milijarde dolara svake godine kao pričuve kako bi se zaštitile od nepostojanosti međunarodnih tržišta, određeni dio prihoda ne pretvara se u ukupnu potražnju. Usporavanje globalnoga gospodarstva u razdoblju od 2001. do 2002. iznijelo je taj problem u prvi plan. Izdavanje SPV-a za financiranje globalnih javnih dobara, uključujući i financiranje pomoći za razvoj, moglo bi pomoći najsiromašnijim zemljama na svijetu. Drugi prijedlog odnosi se na upotrebu prihoda svjetskih gospodarskih resursa kao što su rude na morskome dnu i pravo na ribolov u oceanima, kako bi se financirala pomoć za razvoj. Nedavno se pozornost usmjerila na pitanje oprosta duga, a za to postoji dobar razlog. Bez otpisa duga mnoge zemlje u razvoju jednostavno ne mogu ostvariti rast. Golem dio njihova izvoza odlazi na povrat zajmova razvijenim zemljama. 71 Pokret jubileja 2000. potaknuo je veliku međunarodnu potporu za ideju oprosta duga. Pokret su poduprle crkve diljem razvijenoga svijeta. One smatraju da je ri ječ o moralnom imperativu i o odrazu temeljnih načela gospodarske pravde. Pitanje moralne odgovornosti vjerovnika postalo je osobito izraženo u slučaju hladnoratovskih zajmova. 72 Kad su MMF i Svjetska banka odobrili zajam zloglasnom vladaru Mobutuu u Demokratskoj Republici Kongu, znali su (ili su trebali znati) da većina toga novca
čije su vlade korumpirane, moraju vraćati zajmove koje su dobili vode koji ih nisu zastupali. Pokret jubileja uspio je dobiti mnogo obećanja da će se dugovi oprostiti. I prije 2000. postojao je program otpisa duga koji se odnosio na vrlo zadužene zemlje, ali gotovo ni jedna zemlja nije ispunjavala uvjete što ih je MMF postavio. Zbog međunarodnog pritiska, do kraja 2000. godine dvadeset četiri zemlje prešle su zadani prag. Ali oprost duga mora ići i dalje. Današnji sporazumi odnose se samo na najsiromašnije zemlje. Zemlje poput Indonezije, koju je uništila istočnoazijska kriza i loša politika MMF-a, još predobro stoje da bi se mogle priključiti toj skupini.
REFORMA WTO-A I URAVNOTEŽIVANJE TRGOVAČKIH CILJEVA Globalni prosvjedi protiv globalizacije prvi su put organizirani u povodu sastanaka WTO-a u Seattleu u saveznoj državi Washington, budući da je Svjetska trgovačka organizacija bila najočitiji simbol globalnih nejednakosti i licemjerja razvijenih industrijskih zemalja. Te su zemlje propovijedale (i nametale) otvaranje tržišta u zemljama u razvoju, dok su istodobno svoja tržišta držala zatvorenima za proizvode iz zemalja u razvoju kao što su tekstil i poljoprivredni proizvodi. Propovijedale su da zemlje u razvoju ne smiju subvencionirati svoju industriju, a istodobno su davale milijarde dolara kao subvencije vlastitim poljoprivrednicima, pa se zemlje u razvoju s njima nisu mogle natjecati. Dok su propovijedale o vrlinama konkurentnih tržišta, Sjedinjene Američke Države brzo su progurale globalni čelični i aluminijski kartel kad im se učinilo da uvoz ugrožava njihovu industriju. Sjedinjene Američke Države tražile su liberalizaciju financijskih usluga, ali opirale su se liberalizaciji uslužnih sektora u kojem su zemlje u razvoju bile snažne, graditeljstva i pomorskih usluga. Kao što smo
Svijest o tim nejednakostima sve je prisutnija i, zajedno s odlučnošću zemalja u razvoju, potaknula je "razvojnu" rundu trgovačkih pregovora u Dohi (u studenome 2001.). Tom je prigodom na dnevni red stavljeno i ispravljanje nekih poteza koji su u prošlosti izazvali neravnotežu. No pred nama je još dug put. Sjedinjene Američke Države i druge razvijene industrijske zemlje pristale su samo na raspravu - i samu raspravu o ispravljanju nejednakosti one smatraju ustupkom! U Dohi je osobito bilo istaknuto intelektualno vlasništvo. Ono je važno ako želimo da inovatori imaju motivaciju za svoj rad, iako se najveći dio najvažnijih istraživanja, primjerice u fizici i matematici, ne može zaštititi patentom. Nitko ne niječe važnost prava na intelektualno vlasništvo. Ali ta prava trebaju uspostaviti ravnotežu između prava i interesa proizvođača s jedne strane, i prava i interesa korisnika s druge strane, i to ne samo korisnika u zemljama u razvoju, nego i istraživača u razvijenim zemljama. U posljednjoj fazi urugvajskih pregovora i Ured za znanost i tehnologiju i Vijeće ekonomskih savjetnika izrazili su zabrinutost da ta ravnoteža nije uspostavljena i da smo interesima proizvođača dali prednost pred korisnicima. Izrazili smo zabrinutost da bi se zbog toga stopa napretka i inovacija mogla zaustaviti. Napokon, znanje je najvažnija ulazna vrijednost u istraživanju, a jača prava na intelektualno vlasništvo mogla bi povećati cijenu te "sirovine". Zabrinjavale su nas i nestašice skupih lijekova koji su već zbog svoje cijene uskraćeni siromašnima, a mogu im spasiti život. To je pitanje poslije privuklo veliku međunarodnu pozornost u kontekstu izdavanja lijekova za sidu u Južnoj Africi. Međunarodna ogorčenost prisilila je proizvođače lijekova da popuste i snize cijene i čini se da će se najnegativnije posljedice nestašice lijekova uspjeti ograničiti. Ali treba reći da je u početku čak i demokratska američka vlada podupirala farmaceutske tvrtke. A nismo niti bili svjesni druge opasnosti, poslije nazvane biopiratstvom. Čine ga međunarodne tvrtke koje patentiraju tradicionalne lijekove ili hranu. Ne samo da nastoje zaraditi na "resursima" i znanju koje s pravom pripada zemljama u razvoju, nego time guše i domaće tvrtke koje već
nih, a potencijalno i gospodarskih nedaća diljem zemalja u razvoju. Nedavno sam posjetio selo u Andama u Ekvadoru u kojem je domorodački čelnik žestoko kritizirao globalizaciju koja je uzrokovala biopiratstvo. Pri reformi WTO-a trebat će razmisliti o uravnoteženijim trgovačkim ciljevima - uravnoteženijim u smislu zadovoljavanja interesa zemalja u razvoju, i uravnoteženijem u smislu zadovoljavanja interesa koji nadilaze trgovinu, poput zaštite okoliša. Ali da bi se prevladale trenutačne nejednakosti, nije potrebno da svijet stane i čeka do kraja nove runde trgovačkih pregovora. Međunarodna gospodarska pravda zahtijeva da razvijene zemlje poduzmu određene mjere kako bi se otvorile prema poštenoj trgovini i ravnopravnim odnosima sa zemljama u razvoju, a da pritom ne sjedaju za pregovarački stol i ne pokušavaju izvući neke ustupke u zamjenu za takvo otvaranje. Europska Unija već je poduzela neke mjere u tom smjeru svojom inicijativom "sve osim oružja", kojom želi dopustiti slobodan uvoz svih roba, osim oružja, iz najsiromašnijih zemalja u Europu. To ne rješava pritužbe zemalja u razvoju: one se i dalje neće moći natjecati s visoko subvencioniranom europskom poljoprivredom. No to je ipak pomak u pravome smjeru. Sad još treba privoljeti Sjedinjene Američke Države i Japan da prihvate inicijativu. Od takvog poteza zemlje u razvoju imale bi mnogo koristi, a rezultate bi osjetile i razvijene zemlje čiji bi potrošači mogli dobiti robu po nižim cijenama.
PREMA HUMANIJOJ GLOBALIZACIJI Reforme o kojima sam govorio pomogle bi da globalizacija bude pravičnija i učinkovitija u podizanju životnoga standarda, osobito siromašnima. Nije riječ samo o promjeni institucionalnog ustroja. Potrebno je promijeniti način razmišljanja o globalizaciji. Ministri financija i trgovine globalizaciju shvaćaju ponajprije kao ekonomsku pojavu. Ali za mnoge stanovnike zemalja u razvoju, globalizacija je i
lizacijom, potaknut će urbanizaciju i potkopati tradicionalna ruralna društva. Nažalost, dosad su odgovorni za upravljanje globalizacijom hvalili njezine pozitivne učinke, ali često nisu pokazali dovoljno razumijevanje za negativne posljedice koje ugrožavaju kulturni identitet i vrijednosti. 73 To nas iznenađuje, budući da i u samim razvijenim zemljama postoji svijest o tim problemima: Europa brani svoju poljoprivrednu politiku ne samo u smislu posebnih interesa, nego i kao nastojanje da se zaštiti ruralna tradicija. Stanovnici malih gradova bune se da veliki trgovački lanci i trgovački centri uništavaju njihove male tvrtke i sredinu u kojoj žive. Brzina globalne integracije je važna: postupan proces omogućio bi da se tradicionalne institucije i standardi prilagode i odgovore na nove izazove, umjesto da se u njima utope. Sličnu zabrinutost izaziva i utjecaj globalizacije na demokraciju. Neki tvrde da globalizacija često pridonosi zamjeni starih diktatura nacionalnih elita novim diktaturama međunarodnih financijera. Zemljama se kaže da im tržišta kapitala ili MMF neće dati zajmove ne budu li ispunile određene uvjete. Zato su zemlje prisiljene odreći se dijela svojeg suvereniteta, kako bi ih "disciplinirala" mušičava tržišta kapitala, uključujući i spekulante koji imaju samo kratkoročne interese i ne zanima ih dugoročni rast zemlje i poboljšanje životnoga standarda. Oni im govore što trebaju činiti, a što ne. Ali zemlje imaju mogućnost izbora, između ostalog mogu birati do koje se mjere žele podvrgnuti međunarodnim tržištima kapitala. One zemlje koje su izbjegle restrikcije MMF-a, rasle su brže (poput nekih u istočnoj Aziji), ostvarile su veću jednakost i smanjenje siromaštva od zemalja koje su poslušale njegove zapovijedi. Budući da različite ekonomske politike različito djeluju na različite skupine, o izboru treba odlučiti političkim procesom (a ne prepustiti izbor međunarodnim birokratima). Čak i ako su posljedice na rast negativne, mnoge bi zemlje u razvoju možda bile spremne platiti tu cijenu kako bi dobile demokratičnije i ravnopravnije društvo. Jednako tako, mnoga današnja
Danas se globalizacija osporava diljem svijeta. Ljudi su njome nezadovoljni, a za to postoji i dobar razlog. Globalizacija može biti sila koja će donijeti dobro: globalizacija ideja o demokraciji i građanskome društvu promijenila je način razmišljanja, a globalni politički pokreti uzrokovali su otpis dugova i potpisivanje Konvencije o protupješačkim minama. Globalizacija je pomogla stotinama milijuna ljudi da postignu viši životni standard, viši nego što su oni, a i većina ekonomista, smatrali zamislivim. Globalizacija gospodarstva donijela je dobrobit zemljama koje su je iskoristile prodrijevši na nova tržišta svo jim izvozom i prihvativši strana ulaganja. Unatoč tomu, najviše su profitirale zemlje koje su svoju sudbinu uzele u vlastite ruke i prepoznale kakav utjecaj država može imati na razvoj, umjesto da se oslone na ideju da će se tržište samo regulirati i samo riješiti sve probleme. Za milijune ljudi globalizacija nije donijela nikakvu korist. Mnogima je nanijela i štetu, budući da su ostali bez posla i život im je postao nesigurniji. Osjećaju se sve nemoćnijima pred silama koje nisu pod njihovim nadzorom. Vidjeli su da su demokratski sustavi u njihovim zemljama potkopani, a njihova kultura narušena. Ako se globalizacija i dalje bude provodila onako kako se provodila u prošlosti, ako i dalje ne budemo učili na učinjenim pogreškama, globalizacija neće uspjeti promicati razvoj, a uz to će se i dalje stvarati siromaštvo i nestabilnost. Bez reforme, negativne posljedice, koje se već osjećaju, dodatno će se povećati, a nezadovoljstvo globalizacijom će narasti. To će biti tragedija za sve nas, a osobito za milijarde ljudi koji bi od globalizacije mogli imati koristi. Stanovnici zemlja u razvoju najviše bi izgubili na gospodarskome planu, a šire političke posljedice osjetile bi se i u razvijenome svijetu.
prihvatiti ga. Ako se to postigne, svi ćemo imati koristi od izraženog nezadovoljstva globalizacijom. Trenutačno stanje podsjeća me na to kako je svijet izgledao prije sedamdesetak godina. U to doba zavladala je Velika depresija, a zagovornici slobodnoga tržišta govorili su: "Ne brinite se. Tržišta se sama reguliraju i nakon nekog vremena gospodarski napredak će se nastaviti." Nije važna patnja onih čiji će životi u međuvremenu biti uništeni. Keynes je tvrdio da tržišta ne ispravljaju sama svoje pogreške, barem ne brzo. (Poznata je njegova izjava: "Dugoročno gledano, svi smo mrtvi.")* Nezaposlenost je mogla potrajati godinama, i bila je potrebna državna intervencija. Keynes je bio izvrgnut pogrdama. Napadali su ga kao socijalista i kritičara tržišta. A donekle on je bio iznimno konzervativan. Čvrsto je vjerovao u tržišta: kad bi država uspjela ispraviti tu jednu pogrešku, gospodarstvo bi moglo razmjerno učinkovito funkcionirati. Nije želio potpuno zamijeniti tržišni sustav, ali znao je da će javnost pojačati pritisak ako se ne riješe ti temeljni problemi. Keynesove preporuke pokazale su se uspješnima: od Drugoga svjetskog rata, zemlje poput SAD-a koje su slijedile keynesovske upute imale su manje i kraće gospodarske padove i dulja razdoblja rasta nego prije. Danas je kapitalistički sustav ponovno na raskrižju, kao što je bio i u doba Velike depresije. Tridesetih godina kapitalizam je spasio Keynes osmislivši politiku koja je stvorila nova radna mjesta i spasila one koji su trpjeli posljedice sloma globalnoga gospodarstva. Danas milijuni ljudi diljem svijeta čekaju da vide može li se globalizacija preoblikovati kako bi se dobrobit koju donosi ravnopravnije dijelila. Srećom, sve je više ljudi svjesno tih problema i postoji sve veća politička volja da se nešto učini. Gotovo svi koji se bave razvojnim pitanjima, pa i oni u washingtonskoj administraciji, danas se slažu da brza liberalizacija tržišta kapitala bez odgovarajuće regulative može biti opasna. Slažu se i da su prevelika ograničenja u fiskalnoj politici
slijedi tradicionalni put stabilizacijskih mjera i smanjenja javne potrošnje. Danas, u siječnju 2002., čini kako će se Boliviji dopustiti da stimulira svoje gospodarstvo kako bi mu pomogla da prevlada recesiju, koristeći se prihodom od novootkrivenih pričuva zemnoga plina kako bi prebrodila teškoće dok gospodarstvo ne počne ponovno rasti. Nakon argentinskoga kraha MMF je priznao neuspjeh strategije velikih paketa za spašavanje i pokrenuo je raspravu o uporabi aranžmana mirovanja i restrukturiranju stečajnim postupcima, a to su strategije koje ja i drugi već godinama zagovaramo. Oprost duga, koji je prihvaćen zaslugom Pokreta jubileja, i ustupci napravljeni zbog pokretanja nove razvojne runde trgovačkih pregovora u Dohi još su dvije pobjede. Unatoč tim dobicima, mnogo toga još treba učiniti kako bi se premostio jaz između riječi i stvarnosti. U Dohi su zemlje u razvoju samo pristale razgovarati o poštenijim trgovačkim ciljevima. Pitanje neravnopravnosti iz prošlosti tek se mora otvoriti. Stečajevi i aranžmani mirovanja sad su na dnevnome redu, ali ne postoji nikakvo jamstvo da će se postići odgovarajuća ravnoteža između interesa vjerovnika i dužnika. Zemlje u razvoju danas mnogo više sudjeluju u raspravama o gospodarskoj politici, ali još se ne opaža da se mijenja politika koja bi odražavala to veće sudjelovanje. Treba nam promjena u instituci jama i promjena načina razmišljanja. Ideologiju slobodnoga tržišta treba zamijeniti analizom zasnovanom na postavkama ekonomske znanosti, uz uravnoteženije gledanje na ulogu države, koje će se temeljiti na razumijevanju pogrešaka proizašlih kako iz državnih intervencija tako i iz djelovanja tržišta. Potrebno je više osjetljivosti kad se govori o ulozi vanjskih savjetnika, kako bi oni poduprli proces demokratskog odlučivanja jasno iznoseći posljedice različitih politika, te njihov utjecaj na različite skupine ljudi, a osobito na siromašne, umjesto da taj proces narušavaju nametanjem određene politike zemljama koje joj nisu sklone. Jasno je da moramo imati višekraku strategiju reforme. Treba vo-
ke prepreke i same provesti ono o čemu propovijedaju. Ali, iako odgovornost razvijenih zemalja može biti velika, njihova je motivacija slaba. Na kraju krajeva, off-shore bankarski centri i hedge fondovi (fondovi za ograničavanje ekonomskih rizika) služe interesima razvi jenih zemalja, a razvijene zemlje mogu dobro podnijeti nestabilnost koja bi se mogla pojaviti u nerazvijenome svijetu ako se reforme ne budu provele. Sjedinjene Američke Države imale su višestruku korist od istočnoazijske krize. Zato zemlje u razvoju moraju same preuzeti odgovornost za svoje blagostanje. Proračunima mogu upravljati tako da žive u skladu sa svojim mogućnostima, koliko god da je to skromno, i da ukinu protekcionističke prepreke koje prisiljavaju potrošače da plaćaju višu ci jenu, iako možda nekolicini donose veliku dobit. Mogu uvesti stroge propise kako bi se zaštitile od spekulanata iz inozemstva ili od lošeg poslovanja tvrtki u samoj zemlji. A što je najvažnije, zemljama u razvoju potrebne su učinkovite vlade koje imaju snažno i nezavisno sudstvo, demokratsku odgovornost, otvorenost i transparentnost i koje nisu opterećene korupcijom koja je ugušila učinkovitost javnog sektora i rast privatnog sektora. Zemlje u razvoju trebaju od međunarodne zajednice zatražiti samo jedno: da prihvati njihovu potrebu, a i pravo da same donose odluke koje će odražavati njihovu prosudbu o tome tko bi, primjerice, trebao snositi rizike. Treba ih potaknuti da prihvate stečajne zakone i regulatorni ustroj koji će biti prilagođeni njihovoj situaciji, a ne da prihvaćaju matrice koje su razvijene zemlje napravile za sebe. 74 Potrebna je politika koja će omogućiti održiv, ravnopravan i demokratičan rast. To je razlog zbog kojeg želimo razvoj. Svrha razvo ja nije da se nekolicina ljudi obogati ili da se stvori nekoliko besmislenih zaštićenih industrijskih pogona od kojih koristi ima samo elita u nekoj zemlji. Cilj razvoja nije da se u zemlju dovedu Prada i Benetton, Ralph Lauren ili Louis Vuitton na zadovoljstvo gradskih boga-
gućnosti svima da ostvare uspjeh i zadovolje svoje zdravstvene i obrazovne potrebe. Takvog razvoja neće biti ako samo nekolicina ljudi bude nametala politiku koju pojedina zemlja mora slijediti. Potrebno je osigurati donošenje demokratskih odluka, a to znači osigurati da širok raspon ekonomista, dužnosnika i stručnjaka iz zemalja u razvoju aktivno sudjeluje u raspravi. To znači i potaknuti sudjelovanje u raspravi mnogo više ljudi od samih stručnjaka i političara. Zemlje u razvoju moraju preuzeti svoju budućnost u vlastite ruke. Ali ni mi na Zapadu ne možemo pobjeći od svoje odgovornosti. Nije lako promijeniti način na koji se nešto radi. Birokracije su, kao i ljudi, sklone lošim navikama, a prilagođavanje na promjene može biti bolno. No međunarodne institucije moraju provesti te možda bolne promjene koje će im omogućiti da igraju ulogu koju bi trebale igrati kako bi osigurale da globalizacija ostvari rezultate. I to ne rezultate koje će osjetiti samo imućni i industrijske zemlje, nego rezultate koje će značiti i boljitak siromašnih i zemalja u razvoju. Razvijeni svijet treba napraviti svoj dio kako bi se provela reforma međunarodnih institucija koje upravljaju globalizacijom. Mi smo osnovali te institucije, i sad ih moramo popraviti. Ako želimo odgovoriti na opravdanu zabrinutost onih koji su izrazili svoje nezadovoljstvo globalizacijom, ako želimo da rezultate globalizacije osjete mili jarde ljudi koji ih još nisu osjetili, ako želimo da globalizacija postane humanija, onda moramo podići svoj glas. Ne možemo i ne smijemo lijeno stajati po strani.
Bilješke
1
J. Chirac, "T h e Ec on om y Mus t Be Ma de to Serve Peo ple ", govor na M eđunarodnoj konferenciji rada, lipanj 1996.
2
Go di ne 1 9 9 0 . 2 , 7 1 8 mili jarde ljudi živjele su s ma nj e od 2 ame rič ka dolara na dan. Procjenjuje se da je 1998. godine broj siromašnih koji žive s manje od 2 dolara na dan bio 2,801 milijardu - Svjetska banka, Global
Economic Prospects and the Developing Countries 2000 (Washington: World Bank, 2000.), str. 29. Za dodatne podatke vidi World Developme-
nt Report i World Economic Indicators, godišnja izdanja Svjetske banke. Podaci o zdravstvu mogu se naći u Report on the HIV/AIDS Epidemic 1998, UNAIDS-a i WHO-a.
3
Vidi Gerard Caprio, Ml, et al, eds, Preventing Bank Crises: Lessons from Recent Global Bank Failures. Zbornik radova s konferencije kojoj su supokrovitelji bili Savezna banka rezervi iz Chicaga i Institut za ekonomski razvoj Svjetske banke. EDI Development Studies (Washington, DC: World Bank, 1998).
4
Iak o je pro gra m stru ktu rne pri lag odb e doživi o mn og e krit ike, čak je i u MMF-ovoj ocjeni programa navedeno da program ima mnogo pogrešaka. Ta ocjena sastoji se od tri dijela: interne ocjene koju je napravilo osoblje
MMF-a (IMF Staff, The ESAF at Ten Years: Economic Adjustment and Re-
Staff, Distilling the Lessons from the ESAF Reviews, Washington: MMF, srpanj 1998.) 5
Prema pod aci ma organi zacije Human Rights Watch, Mangistuov režim kriv je za smrt najmanje 2 0 0 . 0 0 0 ljudi i za protjerivanje ok o 7 5 0 . 0 0 0 stanovnika.
6
T. Lane , A. Gh os h, J. Ha ma nn , S. Philips, M. Shul ze-Gh attas i T. Tsi kata, "IMF-Supported Programs in Indonesia, Korea and Thailand: A Preliminary Assessment," Occasional Paper 178, Međunarodni monetarni fond, siječanj 1999.
7
Post oji veli ko nesl agan je o to me treb aju li sredi šnje ban ke biti neov isn ije ili ne. Određeni dokazi (koji se temelje na međudržavnim regresijama) govore da stopa inflacije može biti niža, ali gotovo da i nema dokaza da se time poboljšavaju prave varijable, poput rasta ili nezaposlenosti. Ne želim ovdje razriješiti ta neslaganja, nego naglasiti da ne treba zemlji nametati određeno stajalište, budući da se takve polemike još vode.
8
Na primj er, vidi P. Wa ld ma n, " H o w U.S. Co mp an ie s and Suharto's Cyc le
Electrifies Indonesia," Wall Street Journal, 23. prosinca 1998. 9
Adam Smi th iznio je ideju da tržišta sama vo de učinkovi tim rezult atima u svojoj poznatoj knjizi Bogatstvo nacija, napisanoj 1776., iste godine kad je prihvaćena Deklaracija nezavisnosti. Formalni matematički dokaz u kojem su određeni i uvjeti pod kojima je ta tvrdnja točna, dala su dva dobitnika Nobelove nagrade: Gerard Debreu s kalifornijskog sveučilišta u Berkleyu (dobitnik Nobelove nagrade 1983.) i Kenneth Arrow sa sveučilišta Stanford (dobitnik Nobelove nagrade 1972.). Temeljni rezultat koji pokazuje da kad informacije nisu savršene ili tržišta nisu potpuna, konkurentska ravnoteža nije učinkovita (ograničeni Pareto) preuzet je iz knjige B. Greenwalda i J. E. Stiglitza "Externalities in Economies with Imperfect Information
and Incomplete Markets," Quaterly Journal of Economics 101 (2) (svibanj 1986.) str. 229-264. 10
Vidi W. A. Lewis, "E c o n o m i c De ve lo pm en t with Unlim ited Supplies of L a b o r , " Manchester School 22 (1954.), str. 139-191, I S. Kuznets, "Economic Growth and Income Inequality", American Economic Review 45 (1) (1955.), str. 1-28.
11
Za supr otst avlje na miš ljen ja vidi Paul Kr ug man , " T h e My th of Asia's M i racle: A Cautionary Fable", Foreign Affairs (studeni 1 9 9 4 ) i J. E. Stiglitz,
12993.); Alice Amsden, The Rise of "the Rest": Challanges to the West from Late-Industrialization Economies (Ne w Yo rk : Ox fo rd University Press, 2001.); i Masahiko Aoki, Hyung-Ki Kim, Okuno Okuno-Fujiwara i Ma-
sahjiro Okuna-Fjujiwara, eds., The Role of Government in East Asian Economic Development: Comparative Institutional Analiysis (New York: Oxford University Press, 1998.). Za iznimno čitljiv prikaz krize u istočnoj
Aziji, vidi Paul Blunstein, The Chastening: Inside the Crisis that Rocked the Global Financial System and Humbled the IMF (New York: Public Affairs, 2001.). Stručnije rasprave mogu se naći u sljedećim djelima: npr. Morris
Goldstein, The Asian Financial Crisis: Causes, Cures and Systemic Implications (Washi ngton : International Institute for Eco nom ics , 1 99 8. ) i Jas on
Furman i Joseph E. Stiglitz, Brookings Papers on Economic Activity, predstavljeno na Brookingsovu forumu o gospodarskoj djelatnosti u Washingtonu, 3. rujna 1998, svezak 2. str. 1-114. 12
Budući da ame rič ko gosp odar stvo nije osjeć alo nikakve posljedice, Sjedinjene Države nisu ponudile nikakvu pomoć, što je u suprotnosti s velikodušnim tretmanom koji je Meksiko uživao tijekom posljednje tri krize. Zbog toga se Tajlandom proširila velika ogorčenost. Osobito nakon što je dao veliku potporu Sjedinjenim Američkim Državama tijekom rata u Vi jetnamu, Tajland je smatrao kako zavrjeđuje da se SAD prema njemu bolje ponaša.
13
Vidi E. Kaplan i D. Ro dr ik , "D id the Malaysia n Capital Co ntr ol s W o r k ? " , radni referat br. W8142, National Bureau of Economic Research, Cambridge, Mass., veljača 2001. Referat se može pročitati na web stranici profesora
Rodrika,
http://ksghome.harvard.edu/~.drodkrik.academic.ksg/papers.html.
14
Ko re ja je primila 55 milijardi ame rič kih dol ara , Ind onez ija 33 mil ijard e, a Tajland 17 milijardi američkih dolara.
15
Vidi J. Sachs, " T h e Wr on g Me di ci ne for Asia ", New York Times, 3. studenog 1997., i "To Stop the Money Panic: An Interview with Jeffery Sachs",
Asiaweek, 13. veljače 1998. 16
Go di ne 19 9 0 . izravna strana ulaganja iznosila su 2 4 . 1 3 0 (u milijunima američkih dolara), godine 1997. 170.258, a 1998. 170.942. Neizravna ulaganja 1990. bila su vrijedna 3.935 (u milijunima američkih dolara), a do 1997. godine narasla su na 79.128, a 1998. iznosila su 55.225. Ulaganja u bankarstvo i trgovinu iznosila su godine 1990. 14.541, 1997. g. 54.507, a
/Irwin, 2001.), poglavlje 7; A. Demirguc-Kunt i E. Detragiache, The De-
terminants of Banking Crisis: Evidence from Developing and Developed Countries, IMF Staff Papers, svezak 45, br. 1 (ožujak 1998.); G. Caprio i D. Klingebiel, "Episodes of Systematic and Borderline Financial Crises", Svjetska banka, veljača 1999; i World Bank Staff, "Global Economic Prospects and the Developing Countries 1998/99: Beyond Financial Crisis," Svjetska banka, veljača 1999. 18
M. Camdessus, "Ca pit al Acc oun t Liberalization and the Rol e of the Fu nd ," izlaganje na MMF-ovu seminaru o liberalizaciji računa kapitala, Washington, 9. ožujka 1998.
19
I američk i usporen rast u razdoblju 2 0 0 0 . - 2 0 0 1 . povezuje se s pretje ranim oduševljenjem tržištem i prevelikim ulaganjima u Internet i telekomunikacije koji je djelomično nastao zbog velikog rasta vrijednosti dionica. Tržišne fluktuacije mogu se pojaviti u gospodarstvu i kad financijske institucije i monetarna politika ne povlače pogrešne poteze.
20
Po le mi ka zbog Ko re je bila je dio šire rasp rave o liberalizaciji tržišta kapitala i spašavanju koje počinje kad stvari podu po zlu, a to se neizbježno događa. Ta se polemika u MMF-u i vladi SAD-a gotovo potpuno vodila iza zatvorenih vrata. Javljala se često; primjerice, kad smo se pripremali za sastanke o regionalnim trgovačkim sporazumima i sastanke G-7. Jednom prigodom (u vrijeme meksičke krize 1995.) Ministarstvo financija iznijelo je pred Kongres pitanje spašavanja, a Kongres je taj prijedlog odbio. Ministarstvo financija tada se povuklo u svoje uobičajeno zatvoreno sjedište, smislilo kako može nastaviti s programom spašavanja bez odobrenja Kongresa i prisililo druge vlade da u tome sudjeluju (na način koji je izazvao veliko neprijateljstvo u mnogim dijelovima Europe - sve posljedice metode prisile koju je primijenilo američko Ministarstvo financija polako su se pokazivale tijekom sljedećih godina, kad je američko stajalište o pojedinim pitanjima nailazio na otpor, npr. pri izboru direktora MMF-a). To su složena pitanja, ali činilo se kao da američko Ministarstvo financija uživa u svojoj sposobnosti da nadmudri Kongres.
21 U MMF-ovu izvješću Annual Report of the Executive Board for the Financial Year Ended April 30, 1998 (Washington), str. 25, neki MMF-ovi direktori izražavaju dvojbu u potrebu za strogom fiskalnom politikom tijekom azijske krize, budući da te zemlje nisu doživjele fiskalnu neravnotežu. Zanimljivo je da je MMF u sličnom izvješću za 2000. priznao (str. 14) da
22
Stanley Fisc her, " C o m m e n t & Analysis: M M F - T h e Right Stuff. Bailouts in Asia Are Designed to Restore Confidence and Bolster the Financial Sys-
tem," Financial Times, 16. prosinca, 1997. 23
T ij ek om godi na nikad od djelatn ika M M F - a nisam ču o suvislu obr anu MMF-ove strategije podizanja kamatnih stopa u zemljama s visoko zaduženim tvrtkama. Jedinu dobru obranu koju sam čuo izgovorio je glavni ekonomist Chase Securitiesa John Lipsky, koji se usredotočio na pogreške na tržištima kapitala. Rekao je da domaći poslovni ljudi uobičajeno drže velike količine novca u inozemstvu, ali zajmove uzimaju od domaćih banaka. Visoke kamatne stope na domaće zajmove "prisilile" bi ih da vrate određena inozemna sredstva kako bi otplatili dugove i izbjegli plaćanje takvih kamata. Ta teza još nije ocijenjena. U nekoliko kriznih zemalja vidjeli smo da je tok neto kapitala išao u suprotnom smjeru. Mnogi poslovni ljudi pretpostavili su da ih se ne može "prisiliti" da plaćaju višu kamatnu stopu i da je potrebno ponovno pokrenuti pregovore. Zapravo, tako visoke kamatne stope nisu bile vjerodostojne.
24
Služ beni k Min ist ars tva fin anci ja koji je za to bio zadužen, Eisuk e Sakaki bara, poslije je napisao vlastito tumačenje događaja u E. Sakakibara, "The End of Market Fundamentalism", govor u Foreign Correspondence Clubu u Tokiju, 22. siječnja 1999.
25
Za više poj edi nos ti, vidi E. Kaplan i D. Ro dri k, "D id the Mala ysia n Cap ital Controls Work?", op.cit.
26
T i j e k o m ovo g kriz nog razd obl ja, izravna strana ulag anja u Mal ezij i tekla su na sličan način kao i u drugim zemljama zahvaćenim krizom u toj regiji. Unatoč tomu, dokazi su još nedostatni kako bismo mogli doći do sigurnih zaključaka. Potrebna je dublja ekonomska studija (i više podataka) kako bismo mogli razlučiti posljedice mehanizama za nadzor kapitala na izravna strana ulaganja od posljedica drugih čimbenika koji utječu na izravna strana ulaganja.
27
Vel ik dio ov og i sljed ećih dvaju poglavlja teme lji se na m o m radu o koj em sam na drugim mjestima više pisao. Vidi sljedeće referate: J. E. Stiglitz, "Whither Reform? Ten Years of the Transition" (Annual World Bank Conference of Development Economics, 1999), ur. Boris Pleskovic i Joseph E. Stiglitz, Svjetska banka (Washington, 2000.), str. 27-56; J. E. Stiglitz, Quis
Custodiet Ipsos Custodes? (Who Is to Guard the Guards Themselves?) u Governance, Equality, and Global Markets: The Annual Bank Conference on
N. Stern i J. E. Stiglitz, "Chinese Reforms from a Comparative Perspective ", ur. Peter J. H am mo nd i Garet h D. Myl es, Incentives, Organization,
and Public Economics. Papers in Honour of Sir James Mirrlees (Oxford i Ne w Yo rk : Ox fo rd University Press, 2 0 0 0 . ) , str. 24 3 , 2 7 7 . Odlična novinarska izvješća o pretvorbi u Rusiji vidi u Chrystia Freeland, Sale of the Century (New Yor k: Crow n, 2 0 0 0 ) ; P. Klebnikov, Godfather
of Kremlin, Boris Berezovsky and the Looting of Russia (New York: Harcourt, 2000.); R. Brady, Kapitalizm: Russia's Struggle to Free Its Economy (New Haven: Yale University Press, 1999.); i John Lloyd, "Who Lost Rus-
sia?", New York Times Magazine, 15. kolovoza 1999. Mnogi politolozi ponudili su svoje ma koja su ovdje iznesena. Vidi Anatomy of the IMF Failure, Heritage 23. listopada 1998; S. F. Cohen,
analize u kojima se slažu s tumačenjiposebice A. Cohen, Russia's Meltdown: Foundation Backgrounders br. 1228, Failed Crusade (New Yo rk : W. W. Nor-
ton, 2000.); P. Reddaway i D. Glinski, The Tragedy of Russia's Reforms: Market Bolshevism Against Democracy (Washington: United States Institute of Peace, 2001.); Michael McFaul, Russia's Unfinished Revolution: Pli-
tical Change from Gorbachev to Putin
(Ithaca, N. Y.: Cornell University
Press, 2001.); ur. Archie Brown i Liliia Federovna Shevtskova, Gorbachev,
Yeltsin and Putin: Political Leadership in Russia's Transition (Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 2000.); i Jerry F. Hough i
Michael H. Armacost, The Logic of Economic Reform in Russia (Washington: Brookings Institution, 2001.) Ne iznenađuje da je čitav niz reformatora dao svoje viđenje događaja koje se znatno razlikuje od stajališta koja su u ovim radovima iznesena, iako su takva tumačenja bila brojnija u ranijem razdoblju tranzicije dok su nade još bile velike. Neka od tih tumačenja nosila su naslove koji su u sukobu s budućim događajima. Vidi, npr.: Anders Aslund, How Russia Became a Market Economy (Washington: Brookings Institution, 1995.) ili Richard La-
yard i John Parker, The Coming Russian Boom: A Guide to New Markets and Politics ( Ne w Yo rk : Th e Fre e Press, 1 9 96 . ) . Za više kritičkih razmišljanja, vidi ur. Lawrence R. Kelin i Marshall Pomer (s predgovorom J. E.
Stiglitza), The New Russia: Transition Gone Awry (Palo Alto, Kalifornija: Stanford University Press, 2001.) 28
J. R. We de l, "Aid to Rus sia ", Foreign Policy 3 (25), Interhemispheric Re-
30
Vidi Međ una rod ni mone tarni fond, " I M F Approves Augmentation of Russia Extended Arrangement and Credit Under CCFF, Activates GAB", izvješće za tisak br. 98/31, Washington, 20. srpnja 1998.
31
Post oji i uvj eren je da je M M F toga bi o svjestan. Nek i smatr aju da je Fo nd pokušao eliminirati mogućnost devalvacije time što bi cijena devalvacije postala tako visoka da se zemlja za tu mogućnost ne bi odučila. Ako je to doista bio njihov argument, MMF se jako preračunao.
32
Ob ja va ruske vlade 1 7. kol ov oz a sadržavala je još te ma , ali ove su bile najvažnije za ono o čemu ovdje govorimo. Uz to, ruska vlada uspostavila je privremeni nadzor nad kapitalom u obliku zabrane strancima da ulažu u kratkoročnu imovinu denominiranu u rubljima i devedesetodnevni moratorij na isplate kredita i osiguranja u stranim valutama. Ruska vlada objavila je i svoju potporu zajedničkom platnom fondu koji su osnovale najveće ruske banke kako bi održale platnu stabilnost i donijela je zakonske propise za pravodobno plaćanje vladinih službenika i oporavak banaka. Za opširnije informacije vidi web stranicu www.bisnis.dok.gov/bisnis/country/ /980818ru.htm, na kojoj su izvorni tekstovi dviju objava za javnost od 17. kolovoza 1998.
33
U utora k 17. kolo voza 1 9 9 8 . na mosko vsko j međ uba nko vno j deviznoj burzi rubalj je pao u odnosu prema dolaru 1,9% u usporedbi s njegovom vrijednošću 16. kolovoza, ali do kraja tog tjedna (do petka, 21. kolovoza), njegova vrijednost pala je 11% (ponovno u usporedbi sa stanjem 16. kolovoza). Međutim, 17. kolovoza na neslužbenom međubankovnom tržištu rubalj je do kraja dana pao 2 6 % .
34
Vidi Chr yst ia Fre ela nd, op . cit. ; Ric har d Layar d i J o h n Park er, op. cit .; i Anders Aslund, op. cit.
35
Za pos ljed ice i cije nu natur alne ek on om ij e po rusk o gos pod arst vo, vidi C. G. Gaddy i B. W. Ickes, "Russia's Virtual Economy", Foreign Affairs 77 (rujan-listopad 1998).
36
Čini se da siro mašni od pre tv orb e nisu imali kori sti. Pri mje ric e, najniži sloj stanovnika u Rusiji imao je udjel u prihodima od 8,6% (1998.), u Ukrajini 8,8% (1999.), u Kazakstanu 6,7% (1996.). (Svjetska banka, World De-
velopment Indicators 2001) 37
Koristeći se standardni m mjer ilo m nejedn akost i (Giniijev im koe fic ijen tom ),
na niskoj razini - nejednakost u Mađarskoj bila je čak niža nego u Japanu, a u Poljskoj niža nego u Velikoj Britaniji. 38
Vidi Stiglitz, "Q ui s Custo diet Ipsos Cu st od es ?", op. cit.
39
Pr im jer ic e: ako se tržišta kapital a liberaliz iraju prije neg o što se unut ar države stvori pov ol jn o ozr ačj e za ulagan je - kao što je to pre por uči vao M M F - to je poziv na odljev kapitala. Ako se tvrtke privatiziraju prije nego što se u zemlji stvori učinkovito tržište kapitala, tako da vlasništvo i/ili kapital dođe u ruke onima koji uskoro idu u mirovinu, nema motivacije za dugoročno stvaranje bogatstva; postoji samo motivacija za rasprodaju imovine. Ako se privatizacija provede prije nego što je uspostavljen zakonski i pravni ustroj za trajno tržišno natjecanje, postoje motivi za stvaranje monopola i politički motivi za sprječavanje stvaranja učinkovitog režima tržišnog natjecanja. Ako se privatizacija provede u saveznom sustavu, ali se saveznim državama i lokalnim vlastima ostavi sloboda određivanja poreza i donošenja propisa, tada nije bilo ukidanja moći i motivacije tijela javne vlasti da izvlače rentu - na neki način, privatizacija uopće i nije provedena.
40
Za Co ase ov teo re m vidi R. H. Coase, " T h e Pro blem of Social Cost", Journal of Law and Economics 3 (1960.), str. 1-44. Taj teorem održiv je samo u situaciji u kojoj nemamo troškova transakcije i gdje je informiranost savršena. I sam Coase bio je svjestan važnosti tih ograničenja. Nadalje, nikad ne možemo potpuno odrediti vlasnička prava, a to je bilo posebice točno u tranzicijskim gospodarstvima. Čak i u razvijenim industrijskim zemljama vlasnička se prava zaobilaze pod izgovorom brige za okoliš, radničkih prava, urbanističkih planove i tako dalje. Iako zakon može pokušati što jasnije odrediti ta pitanja, često nastaju sukobi koji se moraju riješiti sudskim putem. Srećom, s obzirom na "vladavinu prava", postoji opće uvjerenje da se presude donose na pravedan i ravnopravan način. Ali ne u Rusiji.
41
Ia ko je ov o bila navodna obrana, kako smo veći rekli, čak je i taj argument bio upitan. Oligarsi nisu upotrebljavali financijska sredstva kako bi financirali Jeljcinov ponovni izbor. No dali su mu organizacijsku bazu (i televizijsku potporu) koja mu je bila potrebna.
42
Ze ml je u tranzic iji u ko jim a su tr en ut ač no na vlasti bivše ko mu nis tič ke partije su: Albanija, Azerbajdžan, Bjelorusija, Hrvatska, Kazakstan, Litva, Moldavija, Poljska, Rumunjska, Rusija, Slovenija, Tadžikistan, Turkmenistan i Uzbekistan.
44
Za pojedinos ti vidi M. DuB ois i E. No rt on , "F oi le d Com pet it ion : Don 't Call It a Cartel, But World Aluminium Has Forged a New Order", Wall Street Journal, 9. lipnja 1994. U tom članku govori se o bliskoj vezi O'Neilla i Bowmana Cuttera, tadašnjeg Clintonova zamjenika direktora Nacionalnoga gospodarskog vijeća, zbog koje je taj dogovor "skuhan". Mrkva kojom se privuklo Ruse bilo je kapitalno ulaganje vrijedno 250 milijuna dolara za koje je jamčio OPIC. Američki aluminijski magnati na sve su se načine pobrinuli da sporazum dobro izgleda, kako bi izbjegli optužbe prema antitrustovskim zakonima, a američka vlada je u skupinu koja je izradila nacrt sporazuma uključila i tri odvjetnika koja su se bavila antitrustovkim sluča jevima. U članku se tvrdi da je sporazum brižljivo sastavljen dovoljno nepreciznim riječima kako bi se zadovoljilo Ministarstvo pravosuđa. Godine 1995. kartel se počeo raspadati zbog povećane potražnje za aluminijem na svjetskome tržištu i zbog poteškoća u provedbi sporazuma o kartelu među ruskim proizvođačima (vidi S. Givens, "Stealing an Idea from Aluminium", The Dismal Scientist, 24. srpnja 2001.) Uz to, Alcoa i drugi američki proizvođači aluminija optuženi su zbog urote radi ograničavanja trgovine, no slučaj je odbijen na sudu (vidi J. Davidow, "Rules for the Antitrust/Trade Interface", Miller & Chevalier, 29. rujna 1999. na Za uvodwww.ablondifoster.com/library/article.asp?pubid=1 436437920001&groupid=12. nik koji izražava slično mišljenje vidi Journal of Commerce, 22. veljače 1994.) To nije kraj priče: u travnju 2000. pojavile su se vijesti o tome kako su dva ruska oligarha (Boris Berezovski i Roman Abramovič) uspješno osnovali privatni monopol kojim su nadzirali 75-80 posto ruske godišnje proizvodnje, čime su stvorili drugu najveću tvrtku za proizvodnju aluminija na svi jetu (nakon Alcoe). Vidi "Russian Aluminium Czars Joining Forces", The Sydney Morning Herald, 19. travnja 2000., i A. Meier i Y. Zarakhovich, "Promises, Promises", Time Europe 155(20), 22. svibnja 2000. Vidi i R. Behar, "Capitalism in a Cold Climate", Fortune (lipanj 2000.). Unatoč svim navodima, Boris Berezovski neumorno opovrgava da je u Rusiji počinio ikakva nedjela.
45
U New York Timesu Kolodko je napisao: "No naš je uspjeh imao još jednu, jednako važnu stranu. Poljska nije tražila odobrenje međunarodnoga financijskog svijeta. Umjesto toga, htjeli smo da poljski građani pristanu na
46
I Poljska je pok azal a da je mo gu će zadržati drž avn o vlasništvo nad imovi nom i ne samo spriječiti rasprodaju imovine nego i povećati produktivnost. Na Zapadu se najveći pomaci u produktivnosti ne povezuju s privatizacijom, nego s korporatizacijom, nametanjem strožih proračunskih ograničenja i trgovačke prakse poduzećima koja su i dalje ostala u državnom vlasništvu. Vidi J. Vickers and G. Yarrow, Privatization: An Economic Analysis (Cambridge, MA: MIT Press, 1988.), 2. poglavlje, i J. Vickers i G. Yarrow, "Economic Perspectives on Privatization". Journal of Economic Perspectives 5(2) (proljeće 1991.), str. 111-32.
47
Go di ne 19 9 0 . u Kini je priljev ne to priva tnog kapitala iznos io 8 milijardi dolara. Do 1999. g. priljev kapitala u Kinu narastao je na 41 milijardu dolara, što je više od deset puta veći iznos nego što ga je iste godine privukla
Rusija (Svjetska banka, World Development Indicators 2001.). 48 Vidi npr. Svjetska banka, World Development Report 1996: From Plan to Market (Lon don i Ne w Yo rk : Ox fo rd University Press, lipanj 1 99 6. ). 49
Na jb ol ja ob ran a ko ju radikalni ref or mat or i u Rusiji mog u ponuditi jest ova: ne znamo što bi se dogodilo da je bilo drukčije. Mogućnosti u tim drugim zemljama nama nisu bile na raspolaganju. U vrijeme kad su radikalni reformatori preuzeli stvar u svoje ruke, središnje upravljanje reformom, kao što je bilo u Kini, više nije bilo moguće, budući da se središnja vlast u Rusiji urušila. Druga mogućnost je bila da poduzeća preuzmu nomenklature, već postojeći direktori, što se i onako u brojnim slučajevima dogodilo. Nasuprot tomu, ja bih rekao da je zbog svijesti o tim problemima bilo još važnije da se strategija privatizacije i liberalizacije ne provode na način na koje su provedene. Slom središnje vlasti trebao je olakšati i učiniti još važnijim zadatak razdvajanja velikih državnih poduzeća (osobito onih koja su upravljala prirodnim resursima) na manje konkurentne dijelove, što bi povećalo rasprostranjenost gospodarske moći. Zbog toga je bilo još važnije osigurati dobar porezni sustav prije nego što se podijele izvori stvaranja prihoda. Kineska reforma uključivala je i veliku decentralizaciju donošenja odluka iz gospodarstva. Možda te druge strategije i ne bi bile uspješne, ali teško je vjerovati da su rezultati mogli biti gori nego što su sada.
50
Vidi S. Fische r, " O n the Nee d for an Inte rnati onal Lender of Last Re so rt ", Journal of Economic Perspectives 13 (1999.), str. 85-104. Kao i mnogi drugi koji zagovar aju stajalište da bi M M F tre bao biti zaj mo dav ac zadnj e šanse, Fischer iznosi analogiju između uloge središnje banke u nekoj zemlji i uloge
401-19. Pa čak i to nije dovoljno da se izbjegnu navele na banke, kao što to jasno pokazuje iskustvo iz Sjedinjenih Američkih Država. Zajmodavac zadnje šanse može zemlju zaštititi od navala na banke samo u kombinaciji sa snažnim bankarskim propisima i osiguranjem depozita. A nitko nikada nije predložio - pa čak ni najgorljiviji zagovornici MMF-a - da Fond osigura išta slično osiguranju depozita. Štoviše, strogoća kojom je Fond provodio mnoge odluke navodi brojne zemlje da budu veoma oprezne kad razmatraju mogućnost da mu ustupe regulatorne ovlasti (čak i kad bi se moglo odrediti odgovarajuće regulatorno tijelo, pa čak i kad pitanje nacionalnog suvereniteta nije presudno). Treba napomenuti da su zakonodavna tijela u SAD-u često tvrdila da je dobro oblikovana politika odgode ključan dio upravljanja makroekonomijom, a MMF se obično protivio takvoj odg odi . Ve ć sam reka o da na taj način M M F čes to nije vidio osno vnu zabludu: kad postoje sistemski problemi, manjak strategije odgađanja može izazvati propast, budući da će sve banke koje ne mogu dobiti dodatni kapital zatražiti povrat svih zajmova, zbog čega će se još više kršiti ugovori o zajmu i produbiti gospodarski pad. 51
Ja to nazivam "S up er -č la na k 1 1 " . Za poj edi nos ti, vidi M. Mill er i J. E. Stiglitz, "Bankruptcy Protection Against Macroeconomic Shocks: The Case for a 'Super Chapter 11'," Konferencija Svjetske banke o tokovima kapitala, financijskim krizama i politici, 15. travnja 1999.
52
Iako teško mo že mo reći da je krizu uzro kov alo po man jk anj e transpar entnosti, za nedostatnu transparentnost svakako se plaća cijena. Kad se javi kriza, zbog manjka informacija vjerovnici povlače svoja sredstva od svih dužnika, neovisno o njihovoj kvaliteti. Vjerovnici jednostavno nemaju informacije na temelju kojih bi mogli razlikovati dobre i loše dužnike.
53
Izraz ko rp or at iv no upr avl janj e odn osi se na zak on e koji odr eđu ju prava dioničara, uključujući i male dioničare. U uvjetima slabog korporativnog upravljanja, uprava može krasti od dioničara, a većinski dioničari od malih dioničara.
54
Istraži vanja Svjets ke ba nk e, uklj učuju ći i on a u ko ji ma je sudje lova o mo j prethodnik na mjestu glavnog ekonomista Svjetske banke Michael Bruno, bivši guverner Izraelske središnje banke, pomogla su da se ovo gledište i empirijski potvrdi. Vidi Michael Bruno i W. Easterly, "Inflation Crises and
56
Ek on om is ti su analizirali zašto takva tržišta mo žda ne po sto je, pr imj eri ce, zbog problema koji proizlaze iz nesavršenosti informacija (asimetričnosti
informacija), koje se nazivaju negativnom selekcijom i moralnom opasnošću. 57
Ir on ič no je da je M M F zahtijeva o transp arent nost, a i sam je dugo vrem ena bio izvrgnut kritikama zbog nedostatne otvorenosti. Transparentnost je tražilo i američko Ministarstvo financija, najtajnovitije tijelo američke vlade (u kojem je čak i Bijela kuća teško dolazila do informacija o planovima Ministarstva).
58
U nek im kru gov ima vlada mišl jenje da se un uta r zemlje može odluči vati samo o pitanjima kao što su datum početka i kraja školske godine.
59
M M F -o v a uvjerenost u nepogrešivost institucije pose bno otežava prom jene stajališta. U ovom slučaju, viši dužnosnici mogu tvrditi da su već dugo upozoravali na opasnosti liberalizacije tržišta kapitala. Takva tvrdnja u najmanju je ruku neiskrena (pa i sama narušava vjerodostojnost institucije). Ako su bili svjesni opasnosti, to njihovu politiku čini još više neoprostivom. Ali za one koji su bili pod njihovim pritiskom, takva razmatranja bila su samo manja upozorenja, nešto o čemu će se razmišljati poslije, a u međuvremenu se od njih tražilo da nastave s liberalizacijom, i to brzo.
60
Ka o što smo rekli u os mo m pogl avlju , višestruki ciljevi - i nev ol jko st da se otvoreno govori o tihoj promjeni mandata kako bi on odražavao interese financijske zajednice - u mnogim je slučajevima izazvala intelektualnu nesuvislost, a zbog toga je bilo još teže stvoriti suvisle reforme.
61
Ka o što mu ime i gov ori , kre dit na linija za nep red viđ ene situacij e au to ma tski odobrava kredit u određenim nepredviđenim situacijama koje su povezane s krizom.
62
Bil o je i dubljih pr ob le ma . Kre dit na linija za nep red viđ ene situacije mogla je osigurati da u slučaju krize određena sredstva budu dostupna, ali nije mogla spriječiti da ne bude reprogramiranja drugih kratkoročnih zajmova. Rizik koji bi banke bile spremne preuzeti vjerojatno bi uzeo u obzir i nove zajmove u sklopu programa zajmova za nepredviđene situacije. Zato je izražena zabrinutost da se količina neto sredstava, koja bi bila dostupna u slučaju krize, vjerojatno ne bi osobito razlikovala.
63
Te odr edb e omo guć avaj u vjerovniku da u slučaju odre đeni h oko lno sti za-
Look Again at Tobin Tax", Financial Times, 10. rujna 2001. Danas postoji mnogo literature u kojoj se teoretski i empirijski analizira taj porez. Pregled te literature vidi na Internet stranici www.ceedweb.org /iirp /biblio.htm. Zanimljivo je da je čak i bivši ministar financija napisao članak koji se može protumačiti kao da govori u prilog načelima na kojima se temelji taj porez - L. H. Summers i V. P. Summers, "When Financial Markets Work Too Well: A Cautious Case for a Securities Transacions Ta x " , Journal of Financial Services Research 3 (1989.), str. 261-286. Ali ostaje još mnogo problema u provedbi, osobito u svijetu u kojem se porez ne nameće ujednačeno, a prevladavaju derivativni instrumenti i drugi složeni financijski mehanizmi. Vidi i J. E. Stiglitz, "Using Tax Policy to Curb Speculative Short-Term
Trading", Journal of Financial Services Research 3(2/3) (prosinac 1989.), str. 101-115. Za prvobitni prijedlog, vidi J. Tobin, "A Proposal for International Monetary Reform", Eastern Economic Journal 4 ( 197 8. ), str. 1 53159, i B. Eichengreen, J. Tobin i C. Wyplosz, "Two Cases for Sand in the Wheels of International Finance", Economic Journal 105 (svibanj 1995.), str. 162-172. Nadalje, vidi zbirku eseja u M. ul Haq, I. Kaul i I. Grunbert,
ur., The Tobin Tax: Coping with Financial Volatility (London i New York: Oxford University Press, 1996.) 65
Ova re fo rm a privlači sve više po zor no sti . Dj el om ič no zbog svojeg predsjedanja G-8 i G-22 u razdoblju 2001.-2002., kanadska je vlada organizirala veliku konferenciju o takvim promjenama. MMF-ove rasprave o stečaju i aranžmanu mirovanja neki smatraju mjerom opreza, u očekivanju inicijativa Kanade ili nekog drugog.
66
Kao što smo vidjeli, otv ara nje zemlje prema ino zem nim bank ama ne mor a potaknuti nove zajmove, osobito kad je riječ o malim i srednjim domaćim poduzećima. Zemlje trebaju uvesti uvjete, slične onima koji postoje u američkome Zakonu o reinvestiranju u zajednicu, kako bi osigurale da njihova mala privreda ne ostane bez kapitala kad otvore svoja tržišta.
67
Kriza ko ju je izazvala prev elik a zadužen ost zahvatila je Argen tinu 1 9 8 1 . , Čile i Meksiko 1982., a Brazil 1983. Rast proizvodnje zadržao se na vrlo niskoj razini cijelo to desetljeće.
68
Oc je nj iv an je je po če lo i pri je, zbog pritiska Ja pa na ca , a o nje mu se govo ri
u vrlo važnoj studiji The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy, objavljenoj u izdanju Banke 1993. Promjene u načinu razmišlja-
i 2001. ističu ulogu institucija, a ne samo politike; izvješće za 2000. iznosi mnogo širi pogled na pitanje siromaštva. 69
Ne iznena đuje da Ba nk a još nije ozb il jno shvatila teo ret sk e i empi rijs ke kritike liberalizacije trgovine, kao što je kritika F. Rodrigueza i D. Rodrika, "Trade Policy and Economic Growth: A Skeptic's Guide to the Cross-National Evidence", Ben Bernanke i Kenneth S. Rogoff, ur., u Macroeconomics Annual 2000. (Cambridge, MA: MIT Press za NBER, 2001.). Koliko god takvo stajalište zaslužuje priznanje, ono je u suprotnosti sa "službenim" stajalištem Sjedinjenih Američkih Država i drugih vlada G-7 koje smatraju da je trgovina dobra.
70
Ta pre tvo rba ima mn og o različitih obl ika , a jed an od njih je i pri hva ćan je promjene (prihvaćanje da se stvari ne moraju raditi onako kako su se naraštajima radile), zatim prihvaćanje temeljnih znanstvenih načela i znanstvenoga načina razmišljanja, volje da se preuzmu rizici potrebni kako bi se razvilo poduzetništvo. Uvjeren sam da se takve promjene, ako okolnosti budu povoljne, mogu zbiti razmjerno brzo. Za više pojedinosti o ovom gledanju na "razvoj kao pretvorbu" vidi J. E. Stiglitz, "Towards a New Paradigm for Development: Strategies, Policies and Processes," 9th Raul Prebisch Lecture, govor održan u Palači naroda u Ženevi u UNCTAD-u 19. listopada 1998.
71
U ne ko li ko zem alj a na serv isiranj e duga odlazi više od četvrti ne izvoza, a ima zemalja u kojima se za tu namjenu troši više od polovice izvoza.
72
Tak vi se dugovi katkad nazivaju "o mr až en im dug ovi ma".
73
Va žn a izni mka je J i m Wo lf en so hn koji se u Svj etsk oj banci zauz imao za kulturne inicijative.
74
U po slj edn je vri jeme zemlje u razvoju izvrgnute su sve već em pritisku da zadovolje standarde (primjerice, u bankarstvu) u čijem određivanju one nisu sudjelovale. Često se o tome govori kao o jednom od "postignuća" nasto janja da se reformira globalni gospodarski ustroj. Koliko god da su standardi dobri za poboljšanje globalne gospodarske stabilnosti, način na koji su doneseni izaziva ogorčenje u zemljama u razvoju.
Kazalo
Brojevi stranica od 279 nadalje odnose se na bilješke. agrarna reforma 101, 102, 107 Alcoa 196, 197, 199, 287 aluminijski kartel 195, 196, 202, 269 APEC, Vidi Azijsko-pacifička gospodarska suradnja
Argentina 47, 90, 118, 172, 256 - bankarska industrija 89 - gospodarski slom 2001. 38, 89, 100 Arrow, Kenneth 205, 280 asimetrične informacije 11, 105, 290 Azijska banka za razvoj 30 azijski model 30 Azijski monetarni fond 132 Azijsko-pacifička gospodarska suradnja 91, 110 baht, slom 109 Banka saveznih pričuva 65, 69, 130 banke. Vidi središnje banke deregulacij tržišta kapitala
- ruski program zamjene zajmova dionicama i banke 167-173 - u Etiopiji 48, 49, 50, 52, 53 - u istočnoazijskoj financijskoj krizi 109,127,132,263 - u Keniji 52 - u Sovjetskom savezu 157, 160, 161 bankrot. Vidi stečaj bijeg kapitala 116, 145 Bingaman, Ann 198 biopiratstvo (i zemlje u razvoju) 270, 271 blagajnički zapisi - američki 48, 86, 89, 169 - etiopski 51 Bocvana - MMF i Bocvana 56, 58 - politički i gospodarski uvjeti u Bocvani 56, 57 strani savjetnici 57, 59
Camdessus, Michael 60, 139, 140, 143, 150, 282 carine 127, 128, 196, 197, 198 Chang Mai Initiative 133 Chenery, Hollis 33 cijene - aluminijski kartel i cijene 197 - cijena nafte 151, 162, 206 - dvorazinske cijene 205, 206 - monopoli i cijene 88 - robna zamjena i cijene 179 Clausen, William 33 Clinton, Bill 9, 13, 17, 27, 69, 82, 91, 113, 122, 130, 190, 287 Clintonova administracija 13, 53, 89, 98, 100, 171, 189, 194, 199, 215 - Vidi i. Vijeće ekonomskih savjetnika
Coase, Ronald H. 186, 286 Coaseov teorem 186, 286 Černomirdin, Viktor 191 Čile 38, 135, 207, 291 Čubais, Anatolij 193, 216 damping 196, 197, 198, 200, 286 deficit trgovačke bilance 34, 128, 224, 234, 236 demokracija, demokratski procesi - globalizacija i demokracija 239, 272, 273 - gospodarska reforma i demokraci ja 56, 153, 181 - MMF-ova politika i narušavanje demokracije 194, 215, 241, 254, 272 - u Rusiji 155-158, 181 - utjecaj korupcije na demokraciju 192-194
depresije. Vidi Velika depresija
- reforma pomoći za razvoj 266 devizni tečaj - MMF i tečaj 116, 129, 131, 148, 168, 170-172, 179, 215, 226-229, 233, 235 - upravljanje rizikom i tečaj 237, 263 dirigirano gospodarstvo 159, 206 društvena pretvorba 92, 96, 158, 159, 267, 276 društveni kapital 184, 195, 208 društveni ugovor 77, 98, 104, 233 dug - kriza u Južnoj Americi 47, 90, 172 - smanjenje ili opraštanje duga 25, 29 dvojno gospodarstvo 92 ekonomija 10, 11, 13, 20, 55, 62, 92, 93, 129, 134, 179, 201, 210, 247, 286 (bilj. 43) - predviđanja u ekonomiji 210 ekonomija kapanja (trickle-down economics) 98, 99, 100 Etiopija - liberalizacija tržišta kapitala 50-53 - MMF i Etiopija 48 - 50 - politički i gospodarski uvjeti 45, 48 - Svjetska banka i Etiopija 48 Filipini 16, 25, 109 financijski sustav, funkcija sustava 134, 135 Fischer, Stan 39, 126, 133, 150, 229, 231, 283, 288 fiskalna politika 31, 58, 66, 73, 102, 107, 125-128, 133, 137, 140, 142, 146,
G-22 139, 291 G-7 34, 115, 152, 232, 282, 292 G-8 34, 291 Gaidar, Yegor 191, 198, 286 Garaščenko, Viktor 172 globalizacija - humanizacija globalizacije 241, 249, 252, 255 - interesi i ideologija 241, 242 - međunarodne javne institucije i globalizacija 219, 239 240, 249, 251-252 - potencijalna korist 240 - potreba za boljim upravljanjem globalizacijom 240, 247-250, 251 - povećano siromaštvo zbog globalizacije 107, 154, - prosvjedi 23, 24, 25, 29, 39, 79, 83, 240, 254, 269 - razlozi za polemiku 107, 154, 239,246 - transparentnost 252-254 globalna financijska kriza 1977. godine 10, 15, 243 globalni financijski sustav, reforma 254-257 gospodarska kriza - udžbenička rješenja za krizu 126, 160, 178, 205 - proces oporavka 141-142 - uzroci 119, 121, 142, 282 (bilj. 19) - vidi i istočnoazijska financijska kriza
greenfield ulaganja 77 Greenspan, Alan 130 hiperinflacija 73, 164, 168, 203, 245 Hoover, Herbert 126
- učinak MMF-ove politike na Indoneziju 38, 39, 61, 97, 235 inflacija 26, 34, 38, 73, 98, 193, 204, 206, 241, 242, 245-246, 268, 280 (bilj. 7), 287 (bilj.45) - Banka saveznih pričuva i inflacija 65, 68, 75, 130 - gledanje Wall Streeta na inflaciju 195 - hiperinflacija 73, 164, 168, 203, 245 - MMF-ova zabrinutost zbog inflacije 34, 37, 44, 46, 47, 54, 68, 92, 102, 118, 124, 125, 128, 130, 142, 184, 206, 257 - nezaposlenost i inflacija 47, 53, 63, 65, 98, 207 - u ruskoj tržišnoj pretvorbi 157, 164-168, 176, 178, 184 - uzroci 47, 157 informacije 11, 12, 16, 71, 89, 134, 157, 163, 197, 236, 246, 290 (bilj. 57) - asimetričnost 11, 105, 290 (bilj. 56) - ekonomija informacija 10, - nesavršena priroda informacija 22, 94, 149, 244, 290 (bilj. 56), 292 (bilj. 68) - posljedice nedostatnih informacija 12, 54 - pristup informacijama, vidi transparentnost 10, 11, 20, 53 inozemna (strana) pomoć 48, 119 inozemna (strana) ulaganja 122 - banke i inozemna ulaganja 281 (bilj. 16) - u Kini 145 - stvaranje klime za inozemna ulaganja 122, 145, 146, 180
istočna Azija 40, 66, 80, 84 - gospodarski rast 102, 110, 112 - stopa štednje 99 istočna Europa 158, 164, 191, 203, 239 istočnoazijska financijska kriza 109 - drugačiji odgovori na krizu 108 - društvene i političke posljedice 152-153 - dugoročne posljedice 142, 148 - kamatne stope 102, 116, 121, 125,129, 131 - Ministarstvo financija i financijska kriza 119 - postupak oporavka 125, 138, 141, 147 - paketi za spašavanje - početna reakcija Zapada 110 - širenje krize 127, 134 - uloga MMF-a 102, 104, 109, 110, 113, 118, 126, 127, 132, 134, 139, 142, 150 - uzroci 119, 128, 134 istočnoazijsko čudo 110, 111 izlazni porez 145, 234 Japan 19, 34, 36, 65, 99, 111, 123, 132, 133, 149, 170, 224, 242, 251, 271 Jeljcin, Boris 156, 158, 178, 181-182, 187, 189, 191-192, 211, 214, 286 Južna Amerika 47, 90, 102, 118, 172 - kriza zbog dugova 118 - odgovor na gospodarske probleme u J. Americi 172, 256 - stagnacija i recesija 90 - cilj washingtonskoga konsenzusa 102 kamatne stope 32, 54, 60, 62, 113, 125, 130, 227, 228, 230, 242, 264
- ruska tržišna pretvorba i kamatne stope 167, 171, 179, - tržišno određivanje kamatnih stopa 51 Kantor, Mickey 83 kapitalistički magnati u SAD-u 287 (bilj. 44) kapitalizam 12, 25, 31, 37, 50, 93, 125, 148, 155, 161, 162, 174, 182, 183, 185, 199, 202, 211, 212, 219, 223, 232, 237, 242, 243, 245, 274, 284 karteli 59, 178, 197-199 - aluminijski 195, 196, 202, 269, 287 (bilj. 44) Kenija 11, 52, 59, 60, 66, 67, 170 Keynes, John Maynard 31, 32, 35, 58, 120, 142, 220, 221, 223, 274 Kina, carska, opijumski ratovi 61, 82 Kina, Narodna Republika Kina 82, 83, 84, 99, 108, 110, 133, 143, 147, 203, 208, 210, 224, 243 - bruto domaći proizvod 26, 146, 204 - članstvo u WTO-u 83, 251 - inozemna ulaganja 86, 87, 88, 93, 206, 208, 288 (bilj. 47 i 49) - izbjegnuta gospodarska kriza 146, 147 - komunistička revolucija 156 - liberalizacija trgovine 80, 112, 123 - politička reforma 84, 110, 207 - smanjenje siromaštva 16, 26, 102, 205 - tržišna pretvorba 10, 26, 110, 156, 205, 206 kleptokracija 211 Köhler, Horst 259 Kolodko, Grzegorz W. 204, 287 komunisti, bivši 155, 158, 190, 191, 197 komunizam 9, 10, 26, 31, 33, 35, 37, 45,
Koreja, Republika Južna Koreja 74, 77, 93, 101, 122, 124, 125, 127, 130, 151, 153, 226, 233, 234, 236, 237, 243, 281 (bilj. 14), 282 (bilj. 19 i 21) - gospodarski rast 99, 114, 122 - u istočnoazijskoj financijskoj krizi 62, 65, 66, 109, 114, 117, 131, 139, 141, 147, 148 - liberalizacija tržišta kapitala 122, 123, 138 korporativno restrukturiranje 133, 138, 139, 148, 151, 245 korupcija 46, 60, 67, 193, 194, 276 - u inozemnim ulaganjima 92, - u privatizaciji 57, 78, 95, 189 - u rođačkom i mafijaškom kapitalizmu 148 - u ruskoj tržišnoj pretvorbi 160, 170, 171, 193, 195, 198 kredit. Vidi zajam kreditne linije, za nepredviđene situacije 260, 290 Krueger, Ann 33 Krugman, Paul 144, 280 Kuznets, Simon 99, 280 liberalizacija 36, 64, 73, 74, 80, 82, 86, 87, 93, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 165, 173, 178, 181, 211, 269, 288 (bilj. 49), 290 (bilj. 59). - trgovine 27, 28, 36, 73, 79, 80, 82, 84, 85, 95, 103, 107, 163, 202, 241, 292 (bilj. 69) - vrste liberalizacije 79 - vidi i liberalizacija tržišta kapitala liberalizacija financijskih tržišta. Vidi liberalizacija tržišta kapitala
liberalizacija tržišta kapitala - argumenti u prilog 247 - u Etiopiji 52, 53 - istočnoazijska financijska kriza i
95, 103, 104, 110, 119, 124, 177, 231, 235, 236, 237, 245, 258, 259, 260, 261, 274, 290 (bilj. 59) - opis 85, 255 licemjerje Zapada 26, 27, 80 Long Term Capital Management 172, 202 mafijaški kapitalizam 155, 183; 211, 223, 245 Mahathir bin Mohamed 113, 141, 143, 144 makroekonomija 12, 47, 54, 76, 98, 101, 112, 130, 138, 139, 146, 147, 152, 168, 173, 204, 246, 262, 289 (bilj. 50) - definicija 34 - MMF-ova zabrinutost makroekonomijom 46, 116, 184, 229 - i problemi tipični za zemlje u razvoju 47, 128, 259, 266 Malezija 88, 93, 122, 140, 234, 243, 283 (bilj. 26) - u istočnoazijskoj financijskoj krizi 109, 125, 144, - izbjegavanje MMF-ovih programa 113, 139, 143, 144-146, 148, 282 (bilj. 21) McNamara, Robert 33 medijska moć 187 Međunarodni monetarni fond (MMF) 39 - Bocvana i MMF 56, 57, 58, 59 - druge mogućnosti osim MMF-ovih programa 56, 107-108, 151-152, 209, 210, 234 - Etiopija i MMF 46-49, 50, 52, 53, 55, 59 - ideologija tržišnoga fundamentalizma 55, 75, 105, 221, 226, 240
- liberalizacija trgovine na zahtjev MMF-a 79, 80, 82, 86, 87, 104, 120, 232 - Ministarstvo financija i MMF 35, 118, 122, 124, 192, 193 - misija MMF-a 35, 228 - nadzor nad MMF-om 122, 133 - nedostatna transparentnost 53, 71, 72, 252-254 - negativne posljedice MMF-ove politike 36-37, 39, 97, 102, 104, 105, 126, 129, 132, 140, 157, 172, 178, 213, 215 - novi zadaci MMF-a 221, 230 - objašnjenje MMF-ovih grešaka 61-62, 149 -151, 230, 247, 256-257 - odgovornost zemalja klijenata 60, 155 - odnos zemalja klijenata i MMF-a 47,62, 63, 216 - politika i MMF 55, 67, 189, 193, 217 - povećanje siromaštva zbog MMFa 70, 102, 105 - pravo veta SAD -a 122, 133, 251 - prioriteti i strategije MMF-a 101 - programi zajmova za pojačanu strukturnu prilagodbu (ESAF) 47 - ruska tržišna pretvorba i MMF 155 ff - stalni predstavnici 43 - stav o ulozi vlade 98, 99 - stečaj i MMF 130 - stožer - strategija "uključivanja" 227 - Svjetska banka i MMF 32, 33-34, 37, 38, 64, 259 - upravljanje i MMF 38, 41, 44 - uvjeti koje postavlja, vidi uvjetovanost 64, 65, 67
Meksiko 24, 107, 116, 140, 142, 281, 291 Mengistu Haile Mariam 46, 47 ministarstva financija 101, 201, 241 - odnos MMF-a i ministarstava financija 44, 57 ministarstva trgovine 241 Ministarstvo financija SAD-a 48, 83, 84, 86, 123, 124, 126, 187, 189, 192, 194, 202, 237, 290 (bilj.57) - uloga u istočnoazijskoj financijskoj krizi 235, 236, 237, 255, 282 (bilj.20) - MMF i Ministarstvo financija SA D-a 12, 35, 65, 100, 110, 118- 122, 126, 132, 150, 163, 192, 193, 258, 260 - politika i Ministarstvo financija SAD-a 100, 189, 190, 194, 211 - Svjetska banka i Ministarstvo financija SAD-a 35, 100, 192-193 Ministarstvo trgovine, SAD 82, 197, 200 mitoizacija 78 Miyazawina inicijativa 133 mjehuri (bubbles) 121, 126, 225 MMF. Vidi Međunarodni monetarni fond monetarna politika. 10, 31, 34, 36, 65, 73, 102, 124-125, 128-130, 140, 142, 150-151, 164, 179, 207, 220, 244, 265, 282 monopoli 64, 76, 95, 104, 116, 163, 178, 187, 200, 202, 245, 286 - više cijene i monopoli 11, 88 Museveni, Yoweri. 19, 60, 96 Nacionalno gospodarsko vijeće. 123, 198-199, 287 napoličarenje. 101 nejednakost 13, 83, 99, 103, 176-177, 193, 214, 242, 244, 286 nekretnine 121-122, 126, 132, 222, 225,
- društvena cijena 38, 44, 76, 77 - inflacija i nezaposlenost 47, 54, 65 - istočnoazijska financijska kriza i nezaposlenost 117, 143, 147, 207 - liberalizacija trgovine i nezaposlenost 37, 80 - u ruskog tržišnoj pretvorbi 162 - uzroci 31 - zanemarivanje nezaposlenosti od strane Wall Streeta 195 nepošteni zakoni o poštenoj trgovini 189 nizozemska bolest. 92 Obote, Milton 60 odgovor na krizu, poboljšanja 144 određivanje slijeda 37, 78, 107 - definicija 37 - društvena pretvorba i slijed 177, 185 - posljedice zanemarivanja slijeda 93, 95, 163 - vidi i postupnost; "šok terapija" oligarhija, ruska 156 omjer adekvatnosti kapitala 136, 137 O'Neill, Paul 195, 196, 198, 251, 287 onkocerkoza 43, 44, 249 Opći sporazum o carinama i trgovini (GATT) 24, 27, 35 Opijumski ratovi. Vidi Kina, carska Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) 114 osiguranje za slučaj nezaposlenosti 162, 242 pauperizam (siromaštvo) 97 Pinochet, Augusto 207 Pokret jubileja 29, 268, 269, 275
- tržišna pretvorba 173, 203, 204, 208, 209, 285 (bilj. 37), 286 (bilj. 42), 288 (bilj. 46) porez 27, 31, 32, 39, 48, 49, 64, 85, 97, 101, 116, 126, 135, 136, 145, 167, 173, 180, 187, 190, 214, 233, 251, 262, 268, 288, 290, 291 postupnost 163, 190, 210, - u kineskoj tržišnoj pretvorbi 80, 112, 210 - u poljskoj tržišnoj pretvorbi 204 povjerenje 63, 70, 82, 115, 117, 128, 129, 131, 143, 158, 168, 169, 183, 187, 220 223, 229, 265 prenapuhana radnička klasa 77 protekcionizam 29, 33, 36, 73, 79, 81, 276 - aluminijski kartel i protekcionizam 196 - uran i protekcionizam 200 privatizacija 73, 78, 79, 104, 288 (bilj. 46) - argumenti u korist 74, 77, 87, - kao dio sveobuhvatnoga programa 11, 107, 204, 266, 286 (bilj. 39) - u Kini 205, 206, 207, 209 - MMF-ovo inzistiranje na privatizaciji 62, 67, 73, 93, 181, 203, 217, - posljedice brze provedbe 74, 76, 77, 95, 162, 186, 245 - regulacija i privatizacija 112, - u ruskoj tržišnoj pretvorbi 165, 166, 167, 173, 175, 177, 178, 179, 180, 182, 185, 189, 193, 195, 211, 213, 214, 216 - u SAD-u 200, 201, 202 Program zajmova za pojačanu strukturnu prilagodbu (ESAF) 47, 279, 280 program zamjene zajmova
proračuni, uravnoteživanje 26, 47, 48, 98, 126, 127, 167, 212 Putin, Vladimir 19, 191, 284 rasprodaja imovine 138, 152, 166, 177, 179, 181, 185, 245, 286, 288 Reagan, Ronald 32, 85 Reaganova administracija 136, 200 Reaganovo doba 135 realpolitika 71, 132, 215 recesija 58, 125, 128, 130, 159, 165, 173, 226, 230, 243, 256, 265 - bijeg kapitala u recesiji 120, 131 - dugoročne posljedice 85, 143 - u istočnoj Aziji 7, 119, 125, 126, 133, 135, 140, 141, 142, 144, 147, 150, 159, 167, 233, 234 - u Južnoj Americi 100, 106, 125, 142, 172, 274 - uravnoteženi proračuni i recesije 126, 127 regulacija - financijskoga sektora 85, 94, 101, 116, 263 - vidi i deregulacija Republika Češka 178, 181, 203, 204, 208, 209, 211 resursi 57, 79, 86, 92, 99, 149, 159, 161, 164, 171, 181, 193, 207, 215, 267, 268, 288 (bilj. 49) rezerve 50, 86, 234, 264, 279 (bilj. 3) - istočnoazijska financijska kriza i rezerve 148, 234 rođački kapitalizam 155, 199, 202, 211 Rubin, Robert 39, 123, 145, 150, 199, 231 rublja 157, 168, 169, 170, 171, 212, 226, 285 Rusija 82, 223 - američki interesi i Rusija 215
- društvena pretvorba u Rusiji 9, 155, 158 - gospodarska reforma u obliku "šok terapije" 10, 184, 206 - izazovi i prilike tržišne pretvorbe 159, 160, 162, 163 - korupcija 170, 183, 198, 245 - kriza 1998. 109, 116 - loša politika tržišne pretvorbe 153, 157, 167, 177, 194, 203, 245, 284 (bilj. 27) - nejednakost u Rusiji 177, 285 (bilj.37), 286 (bilj. 40) - oligarhija 156, 167, 182, 187, 212, 287 (bilj. 44) - optimistična i pesimistična gledan ja 118, 119, 156 - paket za spašavanje 67, 152, 169, 170, 171, 172, 189, 194 - posao s uranom sa SAD-om 199, 200, 201
- preporuke za Rusiju 185, 209, 212-214 - privatizacija 67, 78, 179, 180, 181, 187, 192, 201 - program zamjene zajmova dionicama 181, 216 - robna zamjena u Rusiji - siromaštvo 26, 174, 177, 205, 285 (bilj. 36) - trgovina aluminijem i Rusija 196, 197, 198, 286 (bilj. 43) - tržišna pretvorba - zapadni savjetnici 157, 194, 199, 205 Schleifer, Andrej 186 Sharif, Nawaz 91 sigurnosni mehanizmi 36, 77, 80, 85, 93,
- kao tema MMF-a 106, 184, 232, 241, 265 - kao tema Svjetske banke 43, 211, 219, 239, 240, 249 - pogoršanje uzrokovano globalizacijom 26, 27, 29, 33, 81, 153, 273 - pogoršanje uzrokovano MMF-om 13, 14, 15, 36, 37, 40, 87, 95, 97, 117, 140, 239 - povećanje siromaštva 25, 44, 45, 156, 175, 205, - ekonomija kapanja i siromaštvo 98, 99, 100, 102 - problemi povezani sa siromaštvom 39, 80, 85, 96, 103, 104, 249 - U Rusiji 205, 211, 215, 216 - smanjenje siromaštva 11, 26, 45, 68, 90, 114, 205, 243, 267, 272, 276 Sjedinjene Američke Države - Gospodarstvo 68, 85, 159, 265, 274 - mentalitet hladnoga rata 118 - posao s uranom s Rusijom 199, 200, 201
- pravo veta u MMF-u 133, 251 - protekcionistička trgovinska politika 36, 81, 82, 195 - rast u 19. stoljeću 40, 182 - tržišni model u SAD-u 242 - zanemarivanje savjeta MMF-a 54, 68, 69 - zanimanje za rusku tržišnu pretvorbu 155, 187, 191, 163, 193 Smith, Adam 93, 94, 242, 244, 280 Soroš, George 215 Sovjetski savez. Vidi Rusija sporazum "mačevi za plugove" 199
- odnos MMF-a prema središnjim bankama 32, 38, 44, 57, 61 - južnokorejska 65 - malezijska 143, 144 - ruska 172, 181, 195 - SAD-a, vidi Savezna banka rezervi 54, 65, 172 - tajnovitost središnjih banaka 253 srednja klasa 75, 89, 156, 176, 186, 187 - narušavanje 105, 118, 155, 176, 215, 216 stabilnost 26, 31, 32, 35, 43, 54, 67, 84, 86, 87, 89, 120, 123, 146, 156, 207, 219, 232, 233, 235, 239, 248, 263, 285 stečaj (bankrot) 118, 132, 134, 138, 161, 232, 276 - MMF i stečaj 130, 224, 225, 232, 275 - odredbe Članka 11 152 - reforma stečaja 262 - visoke kamatne stope i stečaj 131, 138, 140, 153, 226 stope štednje - u istočnoj Aziji 87, 93, 99 Strana pomoć. Vidi inozemna pomoć Strana ulaganja. Vidi inozemna ulaganja strategije rasta 106 strukturne reforme 116 stvaranje novih radnih mjesta 77, 79, 80, 85, 92, 101, 121, 207, 263 subvencije za hranu i gorivo 39, 56, 97, 140, 241, 244 Suharto, Muhamed 91, 148, 236, 280 Summers, Lawrence 110, 123, 133, 150, 193, 261, 291 sustav pojedinačne odgovornosti 208 Svjetska banka - čistka 80-ih godina 33 reforma pomoći za razvoj
- izvješće o istočnoazijskome čudu 110, 111 - Ministarstvo financija i Svjetska banka 35, 100 - MMF i Svjetska banka 34, 70, 71, 143, 246, 254 - nadzor nad Svjetskom bankom 38, 41 - podrijetlo i pravi naziv 31 - položaj autora u Svjetskoj banci 9, 13, 15, 59, 69, 99, 145, 245 - ruska tržišna pretvorba i Svjetska banka 167, 170, 172, 175, 179, 193, 211 - selektivnost i svjetska banka 239 - slogan 43 - strukturna pitanja kojima se bavi Svjetska banka 249 Svjetska trgovinska organizacija (WTO) - osnivanje WTO-a 35 - prijam Kine u članstvo 83, 251 - transparentnost i WTO 252, 253 trgovinski interesi kojima služi WTO 39 - 39, 241, 250 šok terapija 10, 184, 189, 190, 203, 204, 206, 210, 211 - u ruskoj tržišnoj pretvorbi 10 Tajland 100, 114, 121, 153, 222, 236, 263, 281 (bilj. 12) - u istočnoazijskoj financijskoj krizi 38, 117, 122, 127, 132, 138, 139, 143, 147 Tajvan 74, 99, 101, 141, 159, 243 Talbot, Strobe 189 Thatcher, Margaret 32, 85, 200 Tientsin, ugovor iz (1858.) 82 traganje za rentom 164 transparentnost 71, 235, 252, 261
- posljedice nedostatne transparentnosti 71 - važnost 256, 259, 276 trgovina - aluminijski kartel i trgovina 196-199 - damping i trgovina 196, 197, 198, 200
- liberalizacija 79, 82, 85, 95, 103, 107, 112 - međunarodni sporazumi 24, 27, 35, 82 - nejednakost u trgovini 36, 79, 80 - politika dovođenja samoga sebe na prosjački štap 127-128, 234 - politika dovođenja susjeda na prosjački štap 127 - uran i trgovina 199 - 201 - u uslužnom sektoru 81 - vidi i protekcionizam tržišna reforma, boljševički pristup 158 tržišni fundamentalizam (ideologija slobodnoga tržišta) 78, 93, 246 - kao MMF-ova ideologija 55, 56, 105, 220, 240, 244 tržišno gospodarstvo, pretvorba na tržišno gospodarstvo - Kine 209, 210 - Poljske 108, 173, 203, 204, 209, 210, 286 (bilj. 37) - Rusije 153, 157, 167, 177, 194, 203, 245, 284 (bilj. 27) - Tajvana 74, 101, 141, 159 - vidi i privatizacija tržišno natjecanje 93, 94, 163, 177, 187, 192, 205, 244 - karteli i tržišno natjecanje 59, 195, 197, 202 - i potreba konkurentnih tržišta 132
- uloga vlade 13 - modeli tržišta 242 - "prebacivanje cilja" 222 Uganda 18, 19, 60, 96, 108 ukupna potražnja 31, 213, 220 upravljanje rizikom 237, 263 uran 199, 200, 201, 202 Urugvajska runda 27, 28, 81, 83 uvjetovanost
- ciljevi 64, - definicija 29, 267 - neuspjeh 66, 72, - politički nadzor 267 - prijelaz na selektivnost 70, 267 valuta. Vidi devizni tečaj - nizozemska bolest 92 valutne spekulacije - u istočnoazijskoj financijskoj krizi 109 - vidi i vrući novac Velika depresija 234, 274 Vijeće ekonomskih savjetnika 100, 123, 270 - autor kao član i predsjedavajući Vijeća 10, 13, 19, 26, 45, 54, 122, 125, 126, 189, 200, 254 - Odjel za borbu protiv trustova Ministarstva pravosuđa i Vijeće 197, 198 vlada 91, 95, 112, 122, 142 158, 159, 160, 166, 190, 196, 242-243, 292 (bilj. 69) - gospodarska uloga vlade 11, 13, 35, 36, 40, 41, 45, 48, 94, 113, 115, 127, 152, 167, 174, 221, 260 - MMF-ovo gledanje na vladu 12, 61, 63, 71, 76, 156, 170, 220, 237 - "ponovno osmišljavanje" vlade 73, 74
vrući novac - definicija 85 - liberalizacija tržišta kapitala i vrući novac 261 - posljedice iznenadnog povlačenja 85 Wall Street 15, 84, 89, 114, 122, 123, 141, 145, 150, 173, 195, 226, 231, 253 washingtonski konsenzus 22, 35, 40, 87, 94, 102, 112, 177, 179, 246 - druge mogućnosti 40, 96, 106, 108, 111, 203, 204 - društvena pretvorba i washingtonski konsenzus 112 - ideologija tržišnoga fundamentalizma 93, 156, 244 - opis 36, 73 - ekonomija kapanja i washingtonski konsenzus 98 - posljedice 99, 104, 106, 107 WTO Vidi Svjetska trgovinska organizacija
zajam (kredit) 11, 50, 51, 53, 64, 66, 82, 86, 90, 115, 130, 137, 160, 169, 170, 171, 172, 173, 181, 192, 224, 225, 226, 227, 228, 230, 237, 242, 251, 260, 268 zajmovi za strukturnu prilagodbu 14, 23, 33, 37, 47, 279 (bilj. 4) Zakon o reinvestiranju (1977.) 90, 291 Zakon o slobodi informiranja (1966.) 71, 72, 254 zakoni o poštenoj trgovini 189, 196, 200, 271 zamjenski proizvodi 168 zaraza, MMF i zaraza 223 zaštita okoliša 29, 241, 244, 248, 252, 253, 259, 271, 272
