CAPÍTULO 1 – O SECTOR PÚBLICO EM UMA ECONOMIA MISTA Do nascimento à morte, nossas vidas são afetadas de inúmeras maneiras pelas atividades de governo: Nascemos em hospitais que são publicamente subsidiados, se não são de propriedade pública. Nossa chegada é então publicamente registrada (na nossa certidão de nascimento), que nos habilita a um conjunto de privilégios e obrigações como cidadãos americanos. A maioria de nós (quase 90 por cento) frequentam escolas escolas públicas. Praticamente todos nós, em algum momento de nossas vidas, receberemos dinheiro do governo, através de programas como empréstimos estudantis, auxílio desemprego ou deficiência, etc. Todos nós pagamos taxas para o governo - impostos sobre vendas, impostos sobre mercadorias como gasolina, bebidas alcoólicas, telefones, viagens aéreas, perfumes e pneus, impostos sobre a propriedade, o imposto de renda, e impostos de seguridade social (folha de pagamento). Mais de um sexto da força de trabalho é empregada pelo governo, e para o resto, o governo tem um impacto significativo sobre as condições de emprego. Em muitas áreas de produção - seja carros, tênis, ou computador - lucros e oportunidades de emprego são muito afetados pelo fato de que o governo permite que os concorrentes estrangeiros vendam produtos nos Estados Unidos sem uma quota ou tarifa. O que comemos e bebemos, onde podemos viver e que tipos de casas que podemos viver são todos regulados por agências governamentais. Nós viajamos viajamos em vias públicas públicas e estradas de ferro de financiamento público. Na maioria das comunidades nosso lixo é coletado e nosso esgoto é descartado por um órgão público; em algumas comunidades a água que bebemos é fornecida por empresas públicas de água. Nossa estrutura estrutura legal fornece uma estrutura para os indivíduos indivíduos e empresas podem assinar contratos umas com as outras. Quando há uma disputa entre dois indivíduos, ambos podem recorrer aos tribunais para julgar o litígio. Sem regulamentações ambientais, muitas das nossas grandes cidades seriam sufocadas com a poluição, a água dos nossos lagos e rios seria intragável, e nós não poderíamos nem nadar nem pescar neles. Sem normas de segurança, tais como as que requerem cintos de segurança, fatalidades nas estradas seria ainda maior do que já são.
O PAPEL ECONÔMICO DO GOVERNO Por que o governo se envolve em algumas atividades econômicas e não em outras? Por que o escopo de suas atividades mudaram ao longo dos últimos cem anos, e por que tem diferentes papéis em diferentes países? O governo faz muito? Ele faz bem o que ele tenta fazer? Poderia desempenhar o seu papel econômico de forma mais eficiente? Estas são as questões centrais às quais a economia do setor público está preocupada. Para enfrentá-los, vamos primeiro considerar o papel econômico do governo nas economias modernas, como as ideias sobre o como o papel do governo surgiu, e da mudança do papel do governo no século XX.
A economia mista dos Estados Unidos Os Estados Unidos têm o que é chamado de economia mista: enquanto muitas atividades econômicas são realizadas por empresas privadas, outras são realizados pelo governo. Além disso, o governo altera o comportamento do setor privado através de uma variedade de regulamentos, impostos e subsídios. Por outro lado, na antiga União Soviética, a maioria das atividades econômicas era realizada pelo governo central. Hoje, apenas a Coréia do Norte e Cuba dão ao governo tal primazia. Em algumas economias europeias ocidentais, os governos nacionais têm tido um papel maior na atividade económica do que nos Estados Unidos. Por exemplo, o governo da França participou uma vez em um leque de atividades económicas, incluindo a produção de carros, eletricidade e aviões. Desde os anos 1980, no entanto, a privatização - a conversão de
empresas governamentais em empresas privadas - tem sido tendência na Europa. Embora o papel econômico do governo geralmente permaneça maior lá do que nos Estados Unidos. As origens da economia mista dos Estados Unidos estão nas origens do próprio país. Na formulação da Constituição dos Estados Unidos, os fundadores da república tiveram que abordar explicitamente questões essenciais sobre o papel econômico do novo governo. A Constituição atribuiu os governos certas responsabilidades federais, como a execução dos correios e emissão de moeda. Ele forneceu as bases para o que hoje chamamos de "direitos de propriedade intelectuais", dando ao governo o direito de conceder Patentes e emitir os direitos autorais para incentivar a inovação e a criatividade. Ele deu ao governo certos direitos de cobrar impostos federais - embora aqueles não incluíssem os impostos sobre as exportações, a renda ou riqueza líquida. O mais importante, para a evolução futura do país, nos termos do Artigo 1, Seção 8, Cláusula 3, deu ao governo federal o direito de regular o comércio interestadual. Uma vez que grande parte da atividade econômica envolve bens produzidos em um estado e vendidos em outro, esta cláusula, interpretada de forma ampla, tem sido usada para justificar muitas das atividades de regulamentação do governo federal. Ao longo da história dos Estados Unidos, o papel econômico do governo sofreu importantes mudanças. Por exemplo, há cem anos atrás algumas rodovias e todas ferrovias eram privadas; hoje, não há grandes rodovias privadas e a maioria das viagens de passageiros por ferrovias interestaduais é feita pela Amtrak, uma empresa publicamente estabelecida e subsidiada. É porque as economias mistas enfrentam constantemente o problema da definição dos limites apropriados entre as atividades governamentais e privadas que o estudo da economia do setor público nestes países é de suma importância e tão interessante.
Diferentes perspectivas sobre o papel do governo Para entender melhor as perspectivas contemporâneas sobre o papel econômico do governo, pode ser útil considerar as diferentes perspectivas que evoluíram no passado. Alguns dos séculos XVIII e XIX foram fundamentais para a história econômica do século XX, e continuam a ser de suma importância hoje. Um ponto de vista dominante no século XVIII, que foi particularmente convincente entre os economistas franceses, foi a de que o governo deve promover ativamente o comércio e a indústria. Os defensores deste ponto de vista foram chamados mercantilistas. Foi em parte em resposta aos mercantilistas que Adam Smith (que é muitas vezes visto como o fundador da economia moderna) escreveu A Riqueza das Nações (1776), no qual ele defende um papel limitado do governo. Smith tentou mostrar como a concorrência e o lucro motivam os indivíduos - na prossecução dos seus próprios interesses privados - para servir o interesse público. O motivo do lucro levaria indivíduos, competindo uns contra os outros, a fornecer os bens que outras pessoas queiram. Só as empresas que produzem o que os indivíduos querem e por um preço tão baixo quanto possível irá sobreviver. Smith defendeu que a economia foi levada, como que por uma mão invisível, para produzir o que foi desejado e na melhor forma possível. As ideias de Adam Smith teve uma poderosa influência tanto sobre os governos como sobre os economistas. A maioria dos economistas mais importantes do século XIX, como os ingleses John Stuart Mill e Nassau Senior, promulgaram a doutrina conhecida como laissez faire . Em sua opinião, o governo deve deixar o setor privado sozinho; ele não deve tentar regular ou controlar a iniciativa privada. A livre concorrência serviria melhor aos interesses da sociedade. Nem todos os pensadores sociais do século XIX foram persuadidos pelo raciocínio de Smith. As graves desigualdades de renda que viam à sua volta, a miséria em que grande parte das classes trabalhadoras viviam, e o desemprego que os trabalhadores eram frequentemente confrontados preocupavam eles. Enquanto os escritores do século XIX, como Charles Dickens tentava retratar a situação das classes trabalhadoras em romances, os teóricos sociais, como Karl Marx, Sismondi, e Robert Owen, desenvolveram teorias que não só tentou explicar o que viram, mas também sugere maneiras pelas quais a sociedade pode ser reorganizada. Muitos atribuíram os males da sociedade para a propriedade privada do capital; o que Adam Smith viu como uma virtude ele viu como um vício. Marx, se não o mais profundo dos pensadores sociais, foi certamente o mais influente entre os que defendiam um maior papel para o Estado no controle dos meios de produção. Outros ainda, como Owen, viu a solução nem no Estado nem na empresa privada, mas em grupos menores de indivíduo vivendo em conjunto e agindo cooperativamente para o interesse mútuo. De um lado, a propriedade privada do capital e da livre iniciativa sem restrições, por outro, o controle governo sobre os meios de produção - estes princípios contrários tornaram-se
empresas governamentais em empresas privadas - tem sido tendência na Europa. Embora o papel econômico do governo geralmente permaneça maior lá do que nos Estados Unidos. As origens da economia mista dos Estados Unidos estão nas origens do próprio país. Na formulação da Constituição dos Estados Unidos, os fundadores da república tiveram que abordar explicitamente questões essenciais sobre o papel econômico do novo governo. A Constituição atribuiu os governos certas responsabilidades federais, como a execução dos correios e emissão de moeda. Ele forneceu as bases para o que hoje chamamos de "direitos de propriedade intelectuais", dando ao governo o direito de conceder Patentes e emitir os direitos autorais para incentivar a inovação e a criatividade. Ele deu ao governo certos direitos de cobrar impostos federais - embora aqueles não incluíssem os impostos sobre as exportações, a renda ou riqueza líquida. O mais importante, para a evolução futura do país, nos termos do Artigo 1, Seção 8, Cláusula 3, deu ao governo federal o direito de regular o comércio interestadual. Uma vez que grande parte da atividade econômica envolve bens produzidos em um estado e vendidos em outro, esta cláusula, interpretada de forma ampla, tem sido usada para justificar muitas das atividades de regulamentação do governo federal. Ao longo da história dos Estados Unidos, o papel econômico do governo sofreu importantes mudanças. Por exemplo, há cem anos atrás algumas rodovias e todas ferrovias eram privadas; hoje, não há grandes rodovias privadas e a maioria das viagens de passageiros por ferrovias interestaduais é feita pela Amtrak, uma empresa publicamente estabelecida e subsidiada. É porque as economias mistas enfrentam constantemente o problema da definição dos limites apropriados entre as atividades governamentais e privadas que o estudo da economia do setor público nestes países é de suma importância e tão interessante.
Diferentes perspectivas sobre o papel do governo Para entender melhor as perspectivas contemporâneas sobre o papel econômico do governo, pode ser útil considerar as diferentes perspectivas que evoluíram no passado. Alguns dos séculos XVIII e XIX foram fundamentais para a história econômica do século XX, e continuam a ser de suma importância hoje. Um ponto de vista dominante no século XVIII, que foi particularmente convincente entre os economistas franceses, foi a de que o governo deve promover ativamente o comércio e a indústria. Os defensores deste ponto de vista foram chamados mercantilistas. Foi em parte em resposta aos mercantilistas que Adam Smith (que é muitas vezes visto como o fundador da economia moderna) escreveu A Riqueza das Nações (1776), no qual ele defende um papel limitado do governo. Smith tentou mostrar como a concorrência e o lucro motivam os indivíduos - na prossecução dos seus próprios interesses privados - para servir o interesse público. O motivo do lucro levaria indivíduos, competindo uns contra os outros, a fornecer os bens que outras pessoas queiram. Só as empresas que produzem o que os indivíduos querem e por um preço tão baixo quanto possível irá sobreviver. Smith defendeu que a economia foi levada, como que por uma mão invisível, para produzir o que foi desejado e na melhor forma possível. As ideias de Adam Smith teve uma poderosa influência tanto sobre os governos como sobre os economistas. A maioria dos economistas mais importantes do século XIX, como os ingleses John Stuart Mill e Nassau Senior, promulgaram a doutrina conhecida como laissez faire . Em sua opinião, o governo deve deixar o setor privado sozinho; ele não deve tentar regular ou controlar a iniciativa privada. A livre concorrência serviria melhor aos interesses da sociedade. Nem todos os pensadores sociais do século XIX foram persuadidos pelo raciocínio de Smith. As graves desigualdades de renda que viam à sua volta, a miséria em que grande parte das classes trabalhadoras viviam, e o desemprego que os trabalhadores eram frequentemente confrontados preocupavam eles. Enquanto os escritores do século XIX, como Charles Dickens tentava retratar a situação das classes trabalhadoras em romances, os teóricos sociais, como Karl Marx, Sismondi, e Robert Owen, desenvolveram teorias que não só tentou explicar o que viram, mas também sugere maneiras pelas quais a sociedade pode ser reorganizada. Muitos atribuíram os males da sociedade para a propriedade privada do capital; o que Adam Smith viu como uma virtude ele viu como um vício. Marx, se não o mais profundo dos pensadores sociais, foi certamente o mais influente entre os que defendiam um maior papel para o Estado no controle dos meios de produção. Outros ainda, como Owen, viu a solução nem no Estado nem na empresa privada, mas em grupos menores de indivíduo vivendo em conjunto e agindo cooperativamente para o interesse mútuo. De um lado, a propriedade privada do capital e da livre iniciativa sem restrições, por outro, o controle governo sobre os meios de produção - estes princípios contrários tornaram-se
a força motriz para a política internacional e economia no século XX, consubstanciado na Guerra Fria. Hoje, os países da ex-União Soviética e do bloco oriental estão no meio da transição monumental para os sistemas de mercado - uma transformação fundamental do papel do governo nas economias. Nos Estados Unidos, o papel econômico do governo também mudou, mas as mudanças têm surgido de forma mais gradual, em resposta a eventos econômicos ao longo do século. Existe agora um acordo generalizado de que os mercados e as empresas privadas são o coração da economia bem sucedida, mas que governo desempenha um papel de suma importância como um complemento para o mercado. A natureza exata desse papel permanece, no entanto, uma fonte de discórdia.
Um impulso para ação do governo: Falha de mercado A Grande Depressão - em que a taxa de desemprego atingiu 25% e a produção nacional caiu cerca de um terço de seu pico em 1929 - foi o evento que mais atitudes mudaram fundamentalmente a direção do governo. Houve uma (justificada) opinião generalizada de que os mercados tinham falhado de forma significativa, e havia enormes pressões para o governo fazer algo sobre esta falha de mercado. O grande economista Inglês John Maynard Keynes, escrevendo no meio se a Grande Depressão, argumentou energicamente que o governo não só pode fazer algo sobre recessões econômicas, como deveria. A crença de que os governos poderiam e deveriam estabilizar o nível de atividade econômica acabou sendo incorporado na legislação nos Estados Unidos, na Lei Completa do Emprego de 1946, que, ao mesmo tempo estabeleceu o Conselho de Assessores Econômicos, para assessorar o Presidente sobre como alcançar esses objetivos. A aparente incapacidade da economia para gerar empregos não foi o único problema que chamou a atenção. A depressão intentada para os problemas anteriores de que, na forma menos grave, perdurou durante muito tempo. Muitas pessoas perderam praticamente todo o seu dinheiro quando os bancos faliram e o mercado de ações caiu. Muitos idosos foram empurrados para a pobreza extrema. Muitos agricultores, em que os preços recebidos por seus produtos eram tão baixos, não poderiam fazer seus pagamentos de hipoteca, e defaults se tornou banal. Em resposta à depressão, o governo federal não só assumiu um papel mais ativo na tentativa de estabilizar o nível de atividade econômica, mas também um legislação foi concebida para aliviar muitos dos problemas específicos: seguro desemprego, segurança social, seguro federal para os depositantes, programas federais destinados a apoiar os preços agrícolas, e uma série de outros programas destinados a vários objetivos sociais e econômicos. Juntos, esses programas são referidos como o New Deal. Após a II Guerra Mundial, o país exper imentou nível sem precedentes de prosperi dade. Mas ficou claro que nem todo mundo estava curtindo os frutos dessa prosperidade. Muitos indivíduos, pela condição de seu nascimento, parecia estar condenado a uma vida de miséria e pobreza; eles receberam uma educação inadequada, e as suas perspectivas para a obtenção de bons empregos eram sombrias. Estas desigualdades proporcionaram um impulso para muitos dos programas de governo que foram decretadas na década de 1960, quando o Presidente Lyndon B. Johnson declarou sua "guerra contra a pobreza". Enquanto alguns programas foram destinados a proporcionar uma "rede de segurança" para os necessitados - por exemplo, os programas para fornecer alimentos e assistência médica para os pobres - outros, como programas de reciclagem profissional e Head Start, que oferece educação pré-escolar para crianças carentes, foram dirigido para melhorar as oportunidades econômicas dos desfavorecidos. Poderia ações governamentais aliviar estes problemas? Como foi o sucesso para ser avaliada? O fato de que um determinado programa não correspondeu às esperanças de seus partidários mais entusiastas não significa que ele foi um fracasso. O programa Medicaid , que presta assistência médica ao indigente, foi bem sucedido na redução das diferenças no acesso aos cuidados de saúde entre os pobres e os ricos, mas a diferença na expectativa de vida entre estes grupos não foi eliminado. O programa Medicare, que presta assistência médica para os idosos, aliviou os idosos e suas famílias de grande parte da preocupação com o financiamento de suas despesas médicas, mas deixou em seu rastro um problema nacional de aumentar rapidamente as despesas médicas. Enquanto o programa de segurança social, desde a idade com um nível sem precedentes de segurança econômica, foi executado em problemas financeiros que lançam dúvidas sobre se as gerações futuras serão capazes de desfrutar dos mesmos benefícios.
Trinta anos após o início da guerra contra a pobreza, a pobreza não foi erradicada da América. Os críticos e os defensores dos programas do governo concordam que as boas intenções não eram suficientes: muitos programas destinados a aliviar as inadequações percebidas da economia de mercado tiveram efeitos diferentes daqueles previstos pelos seus proponentes. Programas de renovação urbana que visem melhorar a qualidade de vida nas cidades do interior, em alguns casos, resultou na substituição das habitações de baixa qualidade por casas de alta qualidade que pessoas pobres não poderiam pagar, forçando-os a viver em condições ainda piores. Sem-abrigo tornou-se crescente a preocupação. Apesar de muitos programas destinados a promover a integração das escolas públicas têm conseguido sucesso, por causa da segregação residencial, as escolas públicas não são melhores do que as escolas privadas. A divisão desproporcional dos benefícios de programas agrícolas tem acumulado grandes fazendas; programas de governo não permitiram que muitas das pequenas fazendas sobrevivessem. Alegações de que os programas de assistência do governo contribuíram para a dissolução das famílias e para o desenvolvimento de uma atitude de dependência fornecida parte da justificativa para a grande revisão do sistema de bem-estar em 1996. Defensores da continuidade dos esforços do governo afirmam que os críticos exageram quando as falhas dos programas de governo. Eles argumentam que a lição a ser aprendida não é de que o governo deve abandonar seus esforços para resolver os principais problemas sociais e econômicos enfrentados pela nação, mas que maior cuidado deve ser tomado na concepção adequada de programas de governo.
Falhas de governo Embora as falhas de mercado tenham levado à instituição dos principais programas do governo nas décadas de 1930 e 1960, em 1970 e 1980 as deficiências de muitos desses programas levaram economistas e cientistas políticos a investigar falhas do governo. Em que condições os programas de governo não funcionariam bem? Foram os fracassos dos programas de governo acidentais, ou eles seguiram previsivelmente a própria natureza da atividade governamental? Há lições a serem aprendidas para o desenho de programas no futuro? Há quatro principais razões para as falhas sistemáticas do governo em atingir os seus objetivos: informação limitada do governo, seu controle limitado sobre respostas privadas para suas ações, seu controle limitado sobre a burocracia e as limitações impostas pelos processos políticos. 1. Informação Limitada : As consequências de muitas ações são complicadas e difíceis de prever. Por exemplo, o governo não previu o aumento abrupto dos gastos com assistência médica por idosos que se seguiu à adoção do programa Medicare. Muitas vezes, o governo não tem as informações necessárias para fazer o que ele gostaria de fazer. Por exemplo, há um acordo geral de que o governo deve ajudar as pessoas com deficiência, mas que aqueles que são capazes de trabalhar não devem conseguir uma carona (free ride) do dinheiro público. No entanto, poucas informações por parte do governo o impedem de distinguir aqueles que são verdadeiramente deficientes e aqueles estão fingindo. 2. Controle Limitado Sobre as Respostas do Mercado Privado : o governo tem controle limitado sobre as consequências de suas ações. Por exemplo, vimos anteriormente que o governo não conseguiu prever o rápido aumento dos gastos com saúde após a aprovação do programa Medicare. Uma razão para isso é que o governo não controla diretamente o nível total de gastos. Mesmo quando os preços são fixos - como para os cuidados hospitalares e serviços médicos – ele não controla as taxas de utilização. Sob o sistema de serviço gratuito, médicos e pacientes determinam quanto e que tipos de serviços são fornecidos. 3. Controle Limitado Sobre a Burocracia : O Congresso, o Estado e os legisladores locais definem a legislação, mas a implementação é de responsabilidade das agências governamentais. Uma agência pode gastar um tempo considerável escrevendo regulamentos detalhados; como eles são elaborados é fundamental para determinar os efeitos da legislação. A agência também pode ser responsável por garantir que os regulamentos sejam aplicados. Por exemplo, quando o Congresso aprovou a Lei de
Proteção Ambiental, a sua intente estava clara - para garantir que as indústrias não poluam o meio ambiente. Mas os detalhes técnicos - por exemplo, determinando-se o nível de poluentes para diferentes indústrias - foram deixados para a Agência de Proteção Ambiental (EPA). Durante os dois primeiros anos do governo Reagan, houve inúmeras controvérsias sobre se a EPA tinha sido negligente na promulgação e aplicação de normas, assim, subverter as intenções do Congresso. Em muitos casos, a falha para realizar o intente do Congresso não é deliberada, mas sim um resultado de ambiguidades em intenções do Congresso. Em outros casos, os problemas surgem porque os burocratas não têm incentivos adequados para cumprir a vontade do Congresso. Por exemplo, em termos de perspectivas futuras de trabalho, os responsáveis pela regulação na indústria podem ganhar mais com membros agradáveis da indústria do que de perseguir interesses dos consumidores. 4. Limitações Impostas Por Processos Políticos : Mesmo se o governo estivesse perfeitamente informado sobre todas as consequências possíveis de suas ações, o processo político através do qual as decisões sobre as ações são feitas levantaria dificuldades adicionais. Por exemplo, os representantes têm incentivos para agir em benefício de grupos de interesses especiais, apenas para levantar fundos para financiar campanhas cada vez mais caras. O eleitorado, muitas vezes tem uma propensão para a procura de soluções simples para problemas complexos; sua compreensão dos determinantes complexos de pobreza, por exemplo, pode ser limitada. Os críticos da intervenção do governo na economia, como Milton Friedman, anteriormente, da Universidade de Chicago, agora na Universidade de Stanfor, acreditam que as quatro fontes de falhas do governo são suficientes para justificar por que governo deve ser impedido de tentar remediar as deficiências nos mercados.
Alcançando o equilíbrio entre os setores públicos e privados Mercados muitas vezes falham, mas muitas vezes os governos não conseguem corrigir todas as falhas do mercado. Hoje os economistas, ao determinarem o papel adequado do governo, tentam incorporar na compreensão das limitações do governo e mercados. Há um consentimento de que há muitos problemas em que o mercado não é adequadamente competente, de modo mais geral, o mercado é totalmente eficiente apenas em suposições bastante restritivas (ver capítulo 3 e 4). Mas o reconhecimento das limitações do governo implica que o governo deveria direcionar suas energias apenas com as áreas em que as falhas de mercado são mais significativas e em que há evidências de que a intervenção do governo pode fazer uma diferença significativa. Entre os economistas americanos, a visão dominante é que a intervenção limitada do governo poderia aliviar (mas não resolver) os problemas mais graves: assim, o governo deveria ter um papel ativo na manutenção do pleno emprego e aliviar os piores aspectos da pobreza, mas a iniciativa privada deve ser o papel central na economia. A visão prevalente tenta encontrar maneiras para que governo e mercados a trabalharem juntos, cada um fortalecendo o outro. Mas a controvérsia prevalece sobre quão limitado ou ativo o governo deveria ser, com diferentes pontos de vista sobre o quão serias são as falhas de mercado e o quanto se acredita na eficácia do governo em remediá-las. Economistas como Michael Boskin e John Taylor, da Universidade de Standford (que serviu no Conselho de Assessores Econômicos durante o governo Bush) e Martin Feldstein, da Universidade de Harvard (que atuou como presidente do Conselho de Assessores Econômicos do presidente Reagan) defendem um papel mais limitado. Por outro lado, os economistas que serviram de Assessores Econômicos do Conselho sob governos democratas, como Alan Blinder od Princeton, Laura D'Andrea Tyson de Berkeley, e Charles Schultz OS As Brookings Institution, defendem um papel mais ativo.
O consenso emergente Quão importante como elas são, as diferenças em visões sobre o papel econômico do governo são muito menores do que as diferenças de cem anos atrás, quando os socialistas defendiam um papel dominante para o governo e os economistas laissez-faire defendiam
nenhum papel para o governo. O pensamento contemporâneo sobre o papel do governo tem refletido duas iniciativas: desregulamentação e privatização. A primeira, iniciada no governo do presidente Cartes, reduziu o papel do governo na regulação da economia. Por exemplo, o governo parou de regulamentar os preços para as companhias aéreas e transporte de longa distância de caminhões. Embora os presidentes Bush e Reagan criticassem o peso da regulamentação imposta pelo governo nos negócios, as regulamentações continuaram a crescer, parte em resposta ao crescente reconhecimento de falhas de mercado, como as associadas com o meio ambiente e ao quase colapso do sistema bancário. O Congresso Democrático, preocupado que uma administração recalcitrante recusase a implementar as leis de forma adequada, cada vez mais escrevei legislações reduzindo o critério normativo do Poder Executivo. A administração de Clinton procurou um equilíbrio: embora tenha reconhecido a necessidade de regulamentação, também reconheceu que muitas regulamentações eram excessivamente onerosas, seus benefícios eram inferiores a seus custos, e que poderia haver maneiras mais eficazes de obter os objetivos desejados. As grandes reformas foram instituídas em áreas como a bancos, telecomunicações e eletricidade. Em algumas dessas áreas, como telecomunicações, ficou claro que o âmbito das competições era muito maior do que se pensava anteriormente. Reformas paralelas ocorreram em todo o mundo. Em alguns casos, o entusiasmo pela desregulamentação parecia ser levado longe demais, a crise econômica na Ásia Oriental, em 1997 - como o desastre da poupança e empréstimo dos Estados Unidos, que custou aos contribuintes bilhões e bilhões de dólares, que aconteceu na década anterior - trouxe para casa a importância de regulação do mercado financeiro. A segunda iniciativa, a privatização, tentou transformar para o setor privado as atividades empreendidas pelo governo. O movimento de privatização foi muito mais forte na Europa, onde Telefones, ferrovias, companhias aéreas e serviços de utilidade pública foram todos privatizados. Nos Estados Unidos, desde que o governo abriu algumas empresas, houve muito menos margem para a privatização. Talvez o mais importante, e controverso, caso de privatização foi a da United States Enrichment Corporation, órgão do governo responsável pelo enriquecimento de urânio. (Urânio pouco enriquecido é usado em usinas de energia nuclear, o urânio altamente enriquecido é usado para fazer bombas atômicas. O mesmo processo e instalações são utilizados para fazer ambos). A privatização, que foi aprovada em 1997 e concluída em 1998, levantou profundas implicações para a segurança nacional dos Estados Unidos. Por exemplo, ela complicou subsequentes discussões acerca do desarmamento nuclear, devido a conflitos de interesses entre a empresa privada e a segurança nacional. Para muitos, essa privatização parecia der um caso de ideologia de privatizações de modo frenético – o governo havia perdido o senso de equilíbrio entre o setor público e privado necessário para fazer o trabalho de uma economia mista.
O QUE OU QUEM É O GOVERNO? Ao longo deste capítulo, nos referimos ao "governo". Mas o que precisamente é o governo? Todos nós temos alguma ideia sobre quais instituições estão incluídas: o Congresso, os legislativos estaduais e municipais, o presidente, governos estaduais, o prefeito, os tribunais, e uma série de agências sopa-de-letrinhas, como a FTC (Federal Trade Commission) e da IRS (Internal Revenue Service). Os Estados Unidos têm uma estrutura governamental federal - ou seja, as atividades governamentais ocorrem em vários níveis: federal, estadual e local. O governo federal é responsável pela defesa nacional, os correios, a impressão de dinheiro, e a regulamentação do comércio interestadual e internacional. Por outro lado, o estado e localidades é tradicionalmente responsável pela educação, polícia e proteção contra incêndio, e a provisão outros serviços locais, como bibliotecas, esgoto e coleta de lixo. As fronteiras entre o que são instituições públicas e que não são muitas vezes obscuras. Quando o governo cria uma empresa, uma empresa pública, essa empresa é parte do "governo"? Por exemplo, a Amtrak, que foi criada pelo governo federal para executar serviços de transporte ferroviário interestadual de passageiros no país, recebe subsídios do governo federal, mas por outro lado ele é executado como uma empresa privada. Um assunto ainda mais complicado é quando o governo é um grande acionista de uma empresa, mas não o único acionista. Por exemplo, antes de 1987, o governo britânico possuía a propriedade de até 50% das ações da British Petroleum. O que distingue as instituições que temos rotulados como "governo" das instituições privadas? Existem duas importantes diferenças. Primeiro, em uma democracia as pessoas que
são responsáveis pelo funcionamento das instituições públicas são eleitas ou nomeadas por alguém que é eleito. A "legitimidade" da pessoa com esta posição é derivada direta ou indiretamente do processo eleitoral. Em contraste, aqueles que são responsáveis pela administração da General Motors são escolhidos pelos acionistas da General Motors, enquanto aqueles que são responsáveis pela administração de fundações privadas (como as Fundações Rockefeller e Ford) são escolhidos por um conselho de administração. Segundo, o governo é dotado de certos direitos de compulsão que as instituições privadas não têm. O governo tem o direito de forçá-lo a pagar os impostos (e se você falhar, ele pode confiscar sua propriedade e / ou prender você). O governo tem o direito de confiscar sua propriedade para uso público, desde que lhe paga uma compensação justa (isto é chamado o direito de domínio eminente). Não só as instituições privadas e indivíduos não possuem esses direitos, mas o governo, na verdade, restringe os direitos dos indivíduos para dar aos outros poderes semelhantes de compulsão. Por exemplo, o governo não permitirá que você venda-se como escravo. Em contrapartida, todas as trocas privadas são voluntárias. Talvez eu precise de sua propriedade para construir um prédio de escritórios, mas não posso forçá-lo a vendê-lo. Eu posso pensar em algum tipo de acordo que é vantajoso para nós dois, mas não posso forçá-lo a se envolver no negócio. Governo é, pois, fundamentalmente diferente de outras instituições em nossa sociedade. Tem pontos fortes - a sua capacidade de usar a compulsão significa que ele pode ser capaz de fazer algumas coisas que as instituições privadas não podem fazer. Mas também tem pontos fracos, como discutiremos em mais detalhes em capítulos posteriores. Entender esses pontos fortes e fracos é na parte essencial da avaliação de qual deve ser o papel do governo em nossa economia mista, e de determinar como o governo pode mais efetivamente cumprir esse papel.
PENSANDO COMO UM ECONOMISTA DO SETOR PÚBLICO Economistas estudam escassez - como as sociedades fazem escolhas sobre o uso de recursos limitados – e eles indagam sobre quatro questões econômicas centrais:
O que deve ser produzido? Como é que deve ser produzido? Para quem é produzido? Como essas decisões tomadas?
Como todos os economistas, economistas do setor público estão preocupados com essas questões fundamentais de escolha. Mas seu foco é a escolha feita dentro do setor público, o papel do governo, e as maneiras como o governo afetas as decições tomadas no setor privado. 1. O que deve ser produzido? Quanto dos nossos recursos devem ser dedicados à produção de bens públicos, como a defesa e rodovias, e quanto de nossos recursos que devemos dedicar à produção de bens particulares, como carros, televisores e videogames? Nós, muitas vezes, retratamos essa escolha em termos da fronteira de possibilidade de produção, que traça várias quantidades de dois bens que podem ser produzidos de forma eficiente com uma determinada tecnologia e recursos. Em nosso caso, os dois bens são bens públicos e bens privados. A Figura 1.1 fornece várias combinações possíveis de bens públicos e bens privados que a sociedade pode produzir.
Figura 1.1 Fronteira de Possibilidade de Produção da Sociedade : Mostra o nível máximo de bens privados que a sociedade possa desfrutar dado cada nível de bens públicos. Se a sociedade deseja desfrutar mais bens úblicos tem ue desistir de al uns bens rivados.
A sociedade pode gastar mais em bens públicos, como em defesa nacional, mas apenas através da redução do que está disponível para o consumo privado. Assim, em movimento de G para E ao longo da fronteira de possibilidade de produção, os bens públicos são aumentados, mas bens privados são diminuídos. Em um ponto tal como N, que é acima da fronteira de possibilidade de produção, diz-se ser infeasible : não é possível, dado os recursos e tecnologia atuais, ter ao mesmo tempo essa quantidade de bens públicos e essa quantidade de bens privados. 2. Como deve ser produzido? Sob essa questão, estão incluídas as decisões se devemos produzir privadamente ou publicamente, se devemos usar mais capital e menos trabalho ou vice-versa, ou empregar tecnologias de eficiência energética. Outros problemas também estão incluídos nesta segunda questão. A política do governo afeta a forma como as empresas produzem seus bens: a legislação de proteção ambiental restringe a poluição por parte das empresas; impostos sobre os salários que as empresas devem pagar aos trabalhadores que empregam pode tornar o trabalho mais caro e, assim, desencorajar as empresas a utilização de técnicas de produção que exigem muito trabalho. 3. Para quem é produzido : a questão da distribuição . As decisões do governo sobre os programas fiscais ou de bem-estar afetam quanto de renda diferentes indivíduos tem para gastar. Similarmente, o governo decide quais bens públicos produzir. Alguns grupos serão mais beneficiados com a produção de um bem público, outros com outros. 4. Como são feitas as escolhas? No setor público, as escolhas são feitas coletivamente. Escolhas coletivas são as escolhas que a sociedade deve tomar em conjunto - por exemplo, quanto à sua estrutura legal, o tamanho de seu estabelecimento militar, seus gastos em outros bens públicos, etc. Textos em outros campos da economia focam em como indivíduo toma as suas decisões relativas ao consumo, como as empresas tomam suas decisões relativas à produção, e como o sistema de preços funciona para garantir que os bens exigidos pelos consumidores sejam produzidos por empresas. A tomada de decisão coletiva é muito mais complicada, os indivíduos muitas vezes discordam sobre o que eles desejam. Afinal, alguns indivíduos gostam de sorvete de chocolate e outros gostam de sorvete de baunilha, alguns indivíduos obtém maior prazer de parques públicos do que outros. Mas, enquanto com bens privados a pessoa que gosta de sorvete de chocolate pode simplesmente comprar sorvete de chocolate e o indivíduo que gosta de sorvete de baunilha pode comprar o sorvete de baunilha, com bens públicos temos de tomar uma decisão em conjunto. Qualquer um que tenha vivido em uma família sabe algo sobre as dificuldades de tomada de decisão coletiva (devemos ir ao cinema ou jogar boliche?). Tomada de decisão pública é muito mais complexa. Um dos objetivos da economia do setor público é estudar como as escolhas coletivas (ou, como são chamados às vezes, as escolhas sociais) são feitas nas sociedades democráticas.
O reconhecimento desta divergência de pontos de vista é importante por si só, deve fazer-nos desconfiar de expressões como "É de interesse público" ou "Estamos preocupados com o bem da sociedade". Diferentes políticas podem ser boas para diferentes indivíduos. Deve-se especificar cuidadosamente quem irá se beneficiar e quem irá ser prejudicado por uma determinada política.
Analisando o setor público
Ao abordar cada uma das questões fundamentais da economia, há quatro estágios gerais de análise: descrição do que o governo faz, analise das consequências da ação do governo, avaliação das políticas alternativas, e interpretação das forças políticas que sublinham as decisões do governo faz. 1. Saber quais atividades o setor público se envolve e como eles são organizados : A complexidade das operações do governo é tão grande que é difícil avaliar o que são seus gastos totais e para quem eles vão. O orçamento do governo federal é um documento de mais de 1.000 páginas, e dentro do orçamento, as atividades não são facilmente compartimentadas. Algumas atividades são realizadas em vários departamentos e agências diferentes. Uma pesquisa, por exemplo, é financiado por meio do Departamento de Defesa, o Instituto Nacional da Saúde, a Aeronáutica Nacional e Agência Espacial, entre outros. Além disso, um departamento, como o Departamento de Saúde e Serviços Humanos, realiza uma infinidade de atividades, algumas das quais estão apenas vagamente relacionados com outras. 2. Compreensão e, na medida do possível, antecipando das consequências das atividades governamentais : Quanto um imposto é colocado sobre uma empresa, quem carrega esse imposto? Pelo menos parte do imposto será repassado aos consumidores através de preços mais elevados, ou para os empregados como redução dos salários. Quais são as consequências do governo de mudar a idade para o seguro social? De um crédito fiscal ou dedução para a universidade? Será que as universidades responderiam aumentando suas aulas e assim, teríamos a educação universitária um pouco mais acessível do que antes? As consequências das políticas do governo são muitas vezes complicadas de se prever com precisão, e mesmo depois que uma política foi introduzida, muitas vezes há controvérsia sobre o que os efeitos são. Este livro tenta não só para apresentar todos os lados de algumas das principais controvérsias, mas também para explicar por que tais divergências persistiram, e por que eles são difíceis de resolver. 3. Avaliando políticas alternativas : Para fazer isso, precisamos não só saber as consequências de políticas alternativas, mas também desenvolver critérios de avaliação. Primeiro, devemos entender os objetivos das políticas do governo, e então temos de avaliar a extensão de critérios que uma determinada proposta atende (ou é susceptível de alcançar). Muitos programas de governo têm vários objetivos. Por exemplo, os Estados Unidos tem um programa para limpar depósitos de resíduos perigosos, não só para proteger a saúde, mas também porque esses resíduos podem ser um impedimento para o desenvolvimento econômico. Algumas políticas são melhores em alcançar um objetivo, outros podem ser melhores em alcançar outros. Precisamos de um quadro para a tomada de decisão em tais alternativas: Como podemos pensar sistematicamente sobre o trade-off na avaliação de políticas alternativas? 4. Interpretação do processo político : Decisões coletivas, tais como subsidiar os agricultores ou quanto gastar em educação, se faz através de processos políticos. Como podemos explicar quais alternativas são escolhidas? Economistas identificam vários grupos que são beneficiados ou perdem com um programa do governo e analisa os incentivos enfrentados por esses grupos para tentar mobilizar o processo político para promover resultados favoráveis a eles. Eles também perguntam como a estrutura do governo - as "regras do jogo" (as regras pelas quais o Congresso trabalha, se o presidente pode vetar itens específicos dentro de um projeto de lei ou apenas o projeto de lei como um todo, e assim por diante) - afeta os resultados. Eles também instigam mais uma questão: O que determina como as regras do jogo são escolhidas? Ao abordar estas questões, economia e ciência política convergem. Economistas, no
entanto, trazem uma perspectiva diferente para a análise: ao enfatizar a importância de incentivos econômicos no comportamento dos participantes no processo político e, portanto, dos direitos econômicos de interesse próprio na determinação dos resultados.
!"#$%&' )* &'+*, -./$%0* • Saber em quais atividades " #$%"& '()*+," #$ $-."*.$ $ ,"/" $*$# $#%0" "&12-+324"# • Compreender e antecipar as consequências dessas atividades governamentais • Avaliação de políticas alternativas • Interpretar o processo político
Modelos Econômicos A parte central da análise da economia do setor público é a compreensão das consequências de diferentes políticas. Economistas, no entanto, às vezes discordam sobre o que serão essas consequências. A maneira padrão que a ciência tem encontrado para testar teorias concorrentes é realizar um experimento. Com sorte, os resultados do experimento realizado confirmarão as previsões de apenas uma teoria, não confirmando as outras. Mas, economistas normalmente não tem a possibilidade de fazer experimentos controlados. Em vez disso, o que os economistas podem observar são os experimentos não controlados que estão sendo feitas por nós em diferentes mercados e em diferentes períodos de tempo; a evidência histórica, infelizmente, muitas vezes não nos permite resolver as divergências sobre a forma como a economia se comporta. Para analisar as consequências de diferentes políticas, os economistas fazem uso dos chamados modelos. Assim como modelo de um avião tenta replicar as características básicas de um avião, o modelo da economia tenta replicar as características básicas da economia. A economia atual é, obviamente, extremamente complexa; para ver o que está acontecendo, e para fazer previsões sobre as consequências de uma determinada mudança política, é preciso separar as características essenciais das não essenciais. A característica que se decide focar na construção de um modelo depende das perguntas que se deseja abordar. O fato de que os modelos fazem hipóteses simplificadoras, que deixam de fora muitos detalhes, é uma virtude, não um vício. Toda a análise envolve o uso de modelo, de simples hipóteses a respeito de como os indivíduos e empresas irão responder a várias mudanças na política do governo, e como essas respostas irão interagir para determinar o impacto total sobre a economia. Todos - políticos, assim como os economistas - utiliza modelos em discutir os efeitos das políticas alternativas. A diferença é que economistas tentam ser explícitos sobre os seus pressupostos, e para ter a certeza de que seus pressupostos são consistentes com os outros e com as evidências disponíveis.
Normativa contra economia positiva Em sua análise, os economistas também tentam identificar cuidadosamente os pontos em sua análise onde os valores entram. Quando eles descrevem a economia e constroem modelos que predizem como a economia vai mudar ou os efeitos de diferentes políticas, eles estão envolvidos no que é chamada economia positiva. Quando eles tentam avaliar políticas alternativas, pesando-se os vários benefícios e custos, eles estão envolvidos no que é chamado de economia normativa. A economia positiva se preocupa com o que "é", descrevendo como funciona a economia; a economia normativa lida com o que "deve ser", como fazer julgamentos sobre a conveniência de vários cursos de ação, a economia normativa faz uso da economia positiva. Nós não podemos fazer julgamentos sobre se uma política é desejável a menos que tenhamos uma visão clara de suas consequências. Uma boa economia normativa também tenta ser precisamente explicita sobre quais os valores ou objetivos ela esta incorporando. Ela tenta conceber suas declarações na forma “Se estes são nossos objetivos..., então esta é a melhor política possível". Considere os aspectos positivos e normativos da proposta de cobrar um imposto de $1 sobre a cerveja. A economia positiva descreverá o efeito que imposto teria sobre o preço da
cerveja – o preço aumentaria todo o valor de $1, ou nossos produtores absorveriam parte do aumento dos preços? Com base nessa análise, economistas passariam a prever o quanto o consumo de cerveja seria reduzido, e quem seriam os afetados pelo imposto. Eles podem encontrar, por exemplo, que indivíduos de baixa renda gastam uma fração maior de sua renda em cerveja, essas pessoas seriam proporcionalmente mais afetadas. Os estudos poderiam indicar que há uma relação sistemática entre a quantidade de cerveja consumida e acidentes rodoviários. Usando essa informação, os economistas poderiam tentar estimar como o imposto de cerveja afetaria o número de acidentes. Estas medidas fazem parte de descrever as consequências do imposto, sem fazer julgamentos. No final, no entanto, a questão é: deve o imposto ser adotado? Esta é uma questão normativa, e na resposta os economistas irão pesar os benefícios da receita fiscal, as distorções que causa no consumo, as injustiças causadas pelo fato de que o imposto afeta proporcionalmente mais os indivíduos de baixa renda e as vidas salvas em acidentes rodoviários. Além disso, na avaliação do imposto, os economistas também querem compará-lo com outras formas de captação de quantidades similares de receita. Este é um típico exemplo de muitas dessas situações que enfrentamos na análise da política económica. Através da análise da econômica positiva, identificamos alguns ganhadores (a estrada é mais segura) e alguns perdedores (consumidores que pagam preços mais altos, produtores que têm lucros menores, trabalhador que perdem seus empregos). A economia normativa está preocupada com o desenvolvimento de procedimentos sistemáticos pelo qual podemos comparar os ganhos daqueles que estão melhores com as perdas dos que aqueles que estão em pior situação, para se chegar a um juízo global sobre a conveniência da proposta. A distinção entre enunciados normativos e declarações positivas surge não apenas discussões sobre determinadas mudanças de política, mas também em discussões sobre os processos políticos. Por exemplo, os economistas estão preocupados em descrever as consequências do sistema de votação por maioria nos Estados Unidos, onde a proposta de que obtém a maioria dos votos ganha. Um grande grupo de economistas, liderado pelo vencedor do Prêmio Nobel James Buchanan da George Mason University, focou em descrever o impacto dos processos políticos sobre as escolhas sociais (daí, esses economistas são muitas vezes referidos como a escola de escolha social). Quais serão as consequências - em termos de padrões ou níveis de tributação ou despesas, ou a velocidade com que essas mudanças respondem às mudanças de situação de exigir uma maioria de dois terços para os incrementos nos gastos públicos superiores a um determinado montante? Quais serão as consequências de um aumento salarial de um policial? Da restrição de contribuições privadas para campanhas políticas? De impor limites de gastos de campanha, ou uma variedade de outras propostas de reforma do financiamento e realização de campanhas políticas? De apoio público para as campanhas políticas? Mas os economistas também estão preocupados com avaliar os processos políticos alternativos. Alguns processos políticos, em algum sentido, são melhores do que outros? São eles mais prováveis de produzir escolhas consistentes? Alguns processos políticos são mais prováveis do que outros em produzir resultados equitativos ou eficientes?
DISCORDÂNCIAS ENTRE ECONOMISTAS A unanimidade é rara nas questões centrais do debate político. Algumas pessoas pensam que uma ação afirmativa ou uma educação bilíngue é desejável, alguns não, alguns pensam que o imposto de renda deve ser mais progressivo (ou seja, que os indivíduos ricos deveriam pagar um percentual maior de sua renda em impostos, enquanto os indivíduos pobres devem pagar um percentual menor); alguns acreditam que ele deve ser menos progressivo. Alguns concordam com a recente decisão de fornecer um crédito fiscal para a mensalidade da faculdade; alguns acreditam que o dinheiro poderia ter sido gasto em melhores formas, incluindo formas que são mais eficazes no fornecimento de educação para os pobres. Alguns acreditam que os ganhos de capital devem ser tributados, outros pensam ganhos de capital devem receber tratamento preferencial. Uma das preocupações centrais de análise de políticas é identificar as fontes das discordâncias. Os desentendimentos surgem em duas grandes áreas. Economistas discordam sobre as consequências das políticas (sobre a análise positiva) e sobre valores (sobre a análise normativa).
As diferenças de pontos de vista sobre a forma como a economia se comporta Como vimos, a primeira pergunta economistas fazem ao analisar qualquer política é, quais são todas as suas consequências? Em resposta a esta pergunta, eles têm que prever como as famílias e empresas vão reagir. Em 1696, a Inglaterra impôs um imposto sobre as janelas, nos termos da Lei de “Making Good the Deficiency if the Clipped Money” . Na época as janelas eram um item de luxo, e as casas dos ricos tinham mais janelas do que os dos pobres. O imposto sobre a janela poderia ser pensado como é substituto bruto de imposto de renda, que o governo não do teve autoridade para impor. O governo deveria ter perguntado: o quanto as pessoas valorizam a luz em sua casa? Podemos imaginar um debate político entre os conselheiros do rei sobre o que fração da população que valoram tão pouco a luz que, ao em vez de pagar o imposto, eles simplesmente prefeririam sobreviver com casas sem janelas. Na época, não existiam estudos estatísticos sobre o qual o rei podia confiar. (Na verdade, muitas pessoas não valorizavam a luz, e por isso o governo aumentou menos de que o previsto as suas receitas, e mais casas ficaram mais escuras do que o previsto). Hoje, os economistas muitas vezes discordam sobre o melhor modelo para descrever a economia, e mesmo depois de concordar sobre a natureza da economia, eles podem discordar sobre magnitudes quantitativas. Por exemplo, eles podem acordar que o aumento de impostos desincentiva o trabalho, mas discordam sobre o tamanho do efeito. Um modelo padrão que muitos economistas empregam assume que há informação perfeita e concorrência perfeita - cada empresa e individual é tão pequena que os preços que paga por aquilo que ele compra e recebe pelo que vende não afetam a economia como um todo. Enquanto a maioria dos economistas reconhece que as informações e concorrência são um tanto quanto imperfeita, alguns acreditam que o modelo de informação perfeita e competição perfeita fornece uma aproximação bem semelhante a realidade; outros acreditam que - pelo menos para algumas finalidades, como o mercado de saúde - os desvios são grandes, e que a politica deve ser baseada em modelos que incorporam explicitamente informação e concorrência imperfeita. Não podemos resolver esses desacordos, mas o que podemos fazer é mostrar como e quando diferentes visões podem levar a diferentes conclusões. Mesmo quando os economistas concordam sobre o tipo de resposta de uma determinada política, eles podem discordar sobre a magnitude da resposta. Esta foi uma das fontes de disputa sobre as consequências das propostas de saúde do Presidente Clinton em 1.993. A maioria dos economistas acredita que o fornecimento de seguro saúde para mais pessoas levaria os indivíduos que antes não tinham seguro à consumir mais cuidados de saúde - uma das motivações do programa foi que muitos daqueles que não possuíam seguro de saúde estavam recebendo cuidados inadequados. Mas havia discordância sobre quanto mais eles iriam consumir. A resposta a esta questão afeta qual seria o custo do programa. Embora um preocupação central da economia moderna seja determinar a magnitude da resposta, digamos, de um investimento, de um crédito fiscal de investimento, do consumo para uma mudança na taxa de imposto de renda, da poupança para no aumento da taxa de juros, e assim por diante, é um fato lamentável que estudos diversos, com diferentes conjuntos de dados e diferentes técnicas estatísticas, chegam a conclusões diferentes.
CAPÍTULO 3 – MERCADO EFICIENTE Na maioria das economias industriais modernas, a principal ênfase para a produção e distribuição de bens está no setor privado ao invés de no setor público. Um dos princípios mais duradouros da economia sustenta que esta forma de organização econômica leva a na alocação eficiente de recursos. Mas se os mercados privados são eficientes, por que deveria haver uma função econômica para o governo? Para responder a esta pergunta é necessário uma compreensão precisa do significado de eficiência econômica. Esse é o objetivo deste capítulo. O próximo capítulo vai considerar por que os mercados privados podem falhar para alcançar resultados eficientes e como o governo pode responder a essas falhas de mercado.
A MÃO INVISÍVEL DOS MERCADOS COMPETITIVOS Em 1776 Adam Smith, na primeira grande obra de economia moderna, A Riqueza das Nações, argumentou que a concorrência levaria o indivíduo a perseguição de seus interesses privados (lucros) para fazer seguir o interesse público, como se por uma mão invisível: ... ele pretende apenas seu próprio ganho, e é nisso, como em muitos outros casos, liderados por mão invisível a promover um fim que não fazia parte de sua intenção. E nem sempre é o pior para a sociedade que se não fazia parte dele. Ao buscar seu próprio interesse, ele frequentemente promove o da sociedade mais eficazmente do que quando ele realmente intendas para promovê-lo.
O significado da visão de Smith é esclarecido por um olhar para os pontos de vista sobre o papel que o governo comumente realizava antes de Smith. Havia a crença generalizada de que alcançar os melhores interesses do público (no entanto, que pode ser definido) requeria uma participação ativa do governo. Este ponto de vista foi particularmente associado com a escola mercantilista dos séculos XVII e XVIII, que argumentou que o governo deveria promover a indústria e o comércio. De fato, muitos governos europeus haviam promovido ativamente o estabelecimento de colônias, e os mercantilistas forneceram a justificativa para isso. Alguns países (ou alguns cidadãos dentro deles) tinham se beneficiado muito com o papel ativo feito pelo seu governo, mas outros países, cujos governos tinha sido muito mais passivo, também haviam prosperado. E alguns países com governos fortemente ativos também não haviam prosperado, como seus recursos foram esbanjados em guerras ou em uma variedade de empreendimentos públicos sem sucesso. Em face dessas experiências aparentemente contraditórias, Smith dirigiu-se à pergunta: a sociedade pode assegurar que as pessoas encarregadas de governar realmente procura o interesse público? A experiência mostra que, em alguns momentos as politicas governamentais parecem consistentes com o interesse público, em outros momentos as políticas efetuadas não poderia em qualquer trecho razoável da imaginação consistente com o interesse público. Pelo contrário, aqueles na posição de governo muitas vezes pareciam perseguir os seus interesses privados em detrimento do interesse público. Além disso, os líderes, mesmo bem intencionados muitas vezes destruíram os seus países. Smith argumentou que não era necessário confiar no governo ou em quaisquer sentimentos morais para fazer o bem. O interesse público, ele continua, é atendido quando cada indivíduo simplesmente faz o que está em seu próprio interesse. O interesse próprio é uma característica muito mais persistente da natureza humana do que uma preocupação de fazer o bem, e, portanto, fornece uma base confiável para a organização da sociedade. Além disso, os indivíduos são mais propensos a avaliar com alguma precisão o que é do seu próprio interesse do que para determinar o que é de interesse público. A intuição por trás das ideias de Smith é simples: se há algum bem ou serviço que as pessoas valorizam, mas que atualmente não está sendo produzido, então eles estarão dispostos a pagar algo por isso. Os empresários, em busca de lucros, estão sempre procurando essas oportunidades. Se o valor de determinada mercadoria a um consumidor ultrapassa o custo de produção, existe um potencial de lucro, e o empresário irá produzir o bem. Da mesma forma, se existe uma maneira mais barata de produzir uma mercadoria do que a que está atualmente empregada, um empresário que descobre este método mais barato será capaz de minar as empresas concorrentes e fazer lucro. A busca por lucros por parte das empresas é, portanto, uma busca por formas mais eficientes de produção e de novas matériasprimas que servem melhor a necessidade dos consumidores.
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Observe que, neste ponto de vista, nenhuma organização governamental precisa decidir se uma mercadoria deve ou não ser produzida. Ela será produzida se encontra mercado - isto é, se o que as pessoas estão dispostas a pagar for superior ao custo de produção. Nenhuma organização governamental precisa verificar se uma determinada empresa está produzindo de forma eficiente: a concorrência vai expulsar produtores ineficientes. Há um consenso generalizado entre os economistas de que forças competitivas levam a um elevado grau de eficiência, e que a concorrência oferece um importante estímulo para a inovação. No entanto, ao longo dos últimos 200 anos os economistas têm reconhecido que em alguns casos importantes o mercado não funciona tão perfeitamente como os apoiadores mais ardentes do livre mercado sugerem. Economias passaram por períodos de desemprego maciço e recursos ociosos; a Grande Depressão da década de 1930 deixou muitos que queriam trabalho desempregados; a poluição sufocou muitas de nossas grandes cidades; e decadência urbana se estabeleceu em outras.
BEM-ESTAR DE ECONOMIA E PARETO EFICIÊNCIA Economia do bem-estar é o ramo da economia que se concentra em questões normativas, que foram apresentadas no Capítulo 1. A questão normativa mais fundamental para a economia do bem-estar é a organização da economia - o que deve ser produzido, como ele deve ser produzido, por quem, e quem deve tomar essas decisões. No capítulo 1, observou-se que os Estados Unidos e a maioria das outras economias de hoje são mistas, com algumas decisões tomadas pelo governo, mas a maior parte é deixada para a infinidade de empresas e famílias. Mas há muitas "misturas". Como devemos avaliar as alternativas? A maioria dos economistas adota um critério chamado de Eficiência de Pareto, em homenagem ao grande economista e sociólogo italiano Vilfredo Pareto (1848-1923). As alocações de recursos que possuem a propriedade de que ninguém pode melhorar sem alguém piore são chamadas de Pareto Eficiente ou Pareto ótima. Pareto eficiente é o que os economistas normalmente querem dizer quando falam sobre a eficiência. Suponha, por exemplo, que o governo está considerando construir uma ponte. Aqueles que desejam usar a ponte estão dispostos a pagar mais do que o suficiente para cobrir os custos de construção e manutenção da ponte. A construção desta ponte é provável que seja uma melhoria de Pareto, ou seja, uma mudança que faz com que alguns indivíduos melhorem sem piorar nenhum outro. Usamos o termo "provável" porque há sempre outras pessoas que possam ser negativamente afetadas pela construção da ponte. Por exemplo, se a ponte muda o fluxo de tráfego, algumas lojas podem achar que seu negócio diminuiu, e que eles estão em pior situação. Ou um bairro inteiro pode ser afetado pelo ruído do tráfego na ponte ou sombra feita pela sua superestrutura. Frequentemente nos dias de verão, ou na hora do rush, grandes congestionamentos se desenvolvem nos pedágios de estradas e pontes. Se valor do pedágio for aumentado nesses horários e os recursos forem utilizados para financiar uma cabine de pedágio adicional ou mais coletores de pedágios nos horários de pico, todo mundo pode melhorar. As pessoas preferem pagar o preço um pouco maior, em troca de menos espera. Mas mesmo essa mudança pode não ser uma melhora de Pareto: entre aqueles que esperam na fila pode haver alguns indivíduos desempregados, que estão relativamente pouco preocupados em desperdiçar o seu tempo, mas estão preocupados em gastar mais dinheiro em pedágios. Os economistas estão sempre à procura de melhorias de Pareto. A vantagem que qualquer aperfeiçoamento poderá causar é conhecida como o princípio de Pareto. "Pacotes" de alterações em conjunto pode constituir uma melhoria de Pareto, mesmo quando uma mudança isolada possa não causar. Deste modo, reduzir a tarifa sobre aço não seria uma melhoria de Pareto (os produtores de aço estariam piores), mas pode ser possível reduzir a tarifa sobre o aço, aumentar um pouco as taxas de imposto de renda e usar os recursos para financiar um subsídio para a indústria siderúrgica, tal combinação de alterações podem fazer com que todos no país em melhor situação (e colocar aqueles, os exportadores estrangeiros de aço, também em melhor situação).
Eficiência de Pareto e o individualismo
O critério de eficiência de Pareto tem uma propriedade importante que precisa de comentário. Ela é individualista, em dois sentidos. Primeiro, ela se preocupa apenas com o bem-estar de cada indivíduo, e não com o bem-estar relativo de diferentes indivíduos. Ela não esta preocupada explicitamente com a desigualdade. Assim, uma mudança que deixou um rico !
em uma situação muito melhor, mas não alterou a situação do pobre ainda seria uma melhora de Pareto. Algumas pessoas, no entanto, acreditam que o aumento da diferença entre ricos e pobres não é desejável. Elas acreditam que essa diferença dá origem, por exemplo, para as tensões sociais indesejáveis. Países menos desenvolvidos muitas vezes passam por períodos de rápido crescimento durante o qual todos os principais segmentos da sociedade tornam-se melhor, mas a renda dos ricos cresce mais rapidamente do que a dos pobres. Para avaliar essas mudanças, não é simplesmente suficiente dizer que todo mundo esta melhor? Não há acordo sobre a resposta a esta pergunta. Em segundo lugar, é a percepção de cada indivíduo de seu próprio bem-estar que conta. Isto é consistente com o princípio geral da soberania do consumidor, que sustenta que os indivíduos são o melhor juiz de suas próprias necessidades e desejos, do que é melhor para os seus interesses. Os teoremas fundamentais da economia do bem-estar
Dois dos resultados mais importantes da economia do bem-estar descrevem a relação entre os mercados competitivos e eficiência de Pareto. Estes resultados são chamados os teoremas fundamentais da economia do bem-estar . O primeiro teorema nos diz que, se a economia é competitiva ela é Pareto eficiente. O segundo teorema faz a pergunta inversa. Existem muitas distribuições eficientes de Pareto. Ao transferir a riqueza de um indivíduo para outro, fazemos com que o segundo indivíduo melhore, e o primeiro piore. Depois realizar a redistribuição da riqueza, se deixarmos as forças da concorrência atuarem livremente, vamos obter uma alocação Pareto eficiente dos recursos. Esta nova alocação será diferente, em muitos aspectos, da antiga. Se transferirmos renda de quem gosta de sorvete de chocolate para quem gosta de baunilha, no novo equilíbrio, serão produzidos mais sorvete de baunilha e menos de chocolate. Mas ninguém pode melhorar no novo equilíbrio, sem piorar situação de alguém. Vamos dizer que há uma distribuição especial que gostaríamos de obter. Suponha, por exemplo, que nos preocupamos particularmente com o idoso. O segundo teorema fundamental da economia do bem-estar, diz que a única coisa que o governo precisa fazer é redistribuir a riqueza inicial. Cada alocação Pareto eficiente de recursos pode ser obtida através de um processo de mercado competitivo com uma redistribuição de riqueza inicial . Dessa forma, se não se esta satisfeito da distribuição da renda gerada pelo mercado competitivo, não precisamos abandonar o uso do mecanismo de mercado competitivo. Tudo o que precisamos fazer é redistribuir a riqueza inicial, e depois deixar o resto para o mercado competitivo. O segundo teorema fundamental da economia de bem-estar tem a implicação notável de que cada alocação Pareto eficiente pode ser alcançada por meio de um mecanismo de mercado descentralizado. Em um sistema descentralizado, as decisões sobre produção e consumo (o que bens são produzidos, como eles são produzidos, e quem recebe o tais bens) são realizadas pelas inúmeras empresas e indivíduos que compõem a economia. Em contraste, em um mecanismo de mercado centralizada , todas essas decisões estão concentradas nas mãos de uma única agência, a agência de planejamento central, ou um único indivíduo, que é referido como o planejador central. Naturalmente, nenhuma economia chegou nem perto de ser totalmente centralizada, embora sob o comunismo na ex-União Soviética e outros países do bloco oriental, a tomada de decisão econômica foi muito mais concentrada do que nos Estados Unidos e outras economias ocidentais. Hoje, apenas Cuba e Coréia do Norte são fortemente dependentes de planejamento central. O segundo teorema fundamental da economia do bem-estar, diz que, para atingir na alocação eficiente de recursos, com a distribuição desejada de lucro, não é necessário ter um planejador central: empresas competitivas, na tentativa de maximizar os seus lucros, podem fazer bem melhor do que todos possíveis planejadores centrais. Este teorema proporciona, assim, uma importante justificativa para a dependência do mecanismo de mercado. Dito de outra forma, se as condições assumidas no segundo teorema do bem-estar forem válidas, o estudo das finanças públicas pode ser limitada a uma análise de políticas governamentais apropriadas de redistribuição de recursos. O porquê o mercado competitivo, em condições ideais, leva a uma alocação ótima de Pareto dos recursos é um dos principais temas de estudo nos cursos de padrão de microeconomia. Uma vez que vamos nos preocupar com a compreensão de por que em algumas circunstâncias mercado competitivo não levam a eficiência, precisamos primeiro entender por que a concorrência em condições ideais leva à eficiência. Mas antes de voltar a isso, é importante ressaltar que estes resultados são teoremas; isto é, proposições lógicas em !
que a conclusão (a economia Pareto eficiente) decorre de premissas. As premissas refletem um modelo competitivo ideal, em que, por exemplo, a muitas pequenas empresas e milhões de famílias, cada um tão pequeno que não tem efeito sobre os preços; em que todas as empresas e famílias têm informações perfeitas sobre os produtos que estão disponíveis no mercado e os preços que estão sendo praticados; e que não há poluição do ar ou da água.
Eficiência a partir da perspectiva de um único mercado Podemos ver por que a concorrência resulta em eficiência econômica utilizando as tradicionais curvas de oferta e demanda. A curva de demanda de um indivíduo fornece quantidade do bem que o indivíduo demanda a cada preço. A curva de demanda do mercado simplesmente soma as curvas de demanda de todos os indivíduos: ela fornece a quantidade total do bem que os indivíduos na economia estão dispostos a comprar, a cada preço. Como mostra a Figura 3.1, a curva de demanda é normalmente negativamente inclinada: como o aumento dos preços, os indivíduos demandam menos bens. Na decisão de quanto demandar, os indivíduos equiparam o benefício marginal (adicional) que recebem de consumir uma unidade extra com o custo marginal (adicional) de compra de uma unidade extra. O custo marginal é apenas o preço que têm de pagar. A curva de oferta da empresa representa a quantidade de bens que a empresa está disposta a fornecer a cada preço. A curva de oferta de mercado simplesmente soma as curvas de oferta de todas as empresas: fornece a quantidade total de bens que todas as empresas da economia estão dispostas a produzir, a cada preço. Como mostra a Figura 3.1, a curva de oferta é normalmente positivamente inclinada: como aumento de preços, as empresas estão dispostas a fornecer mais do bem. Ao decidir quanto produzir de um bem, firmas competitivas equipararam o benefício marginal (adicional) que recebem na produção de uma unidade extra do bem - que é apenas o preço que recebem - com o custo marginal (adicional) de produzir uma unidade extra. Eficiência exige que o benefício marginal associado com a produção de mais uma unidade de qualquer bem seja igual ao seu custo marginal. Quanto o benefício marginal excede o custo marginal, a sociedade ganharia se produzisse mais do bem; e se o benefício marginal foi menor do que o custo marginal, a sociedade ganharia com a redução da produção do bem. Equilíbrio de mercado ocorre no ponto em que a demanda do mercado é igual à oferta, o ponto E da Figura 3.1. Neste ponto, o benefício marginal e o custo marginal são iguais ao preço; assim o benefício marginal é igual ao custo marginal, que é precisamente a condição necessária para a eficiência econômica.
Figura 3.1 Eficiência a partir da perspectiva de um mercado único : Ao decidir quanto demandar, os indivíduos igualam o benefício marginal que recebem de consumir uma unidade extra com o custo marginal, o preço que têm de pagar. Ao decidir quanto à oferta, as empresas igualam o benefício marginal que recebem, que é apenas o preço, com o custo marginal. No equilíbrio de mercado, onde a oferta é igual a demanda, o benefício marginal (para os consumidores) é igual ao custo marginal para as empresas - e cada um é igual ao preço.
ANÁLISE DE EFICIÊNCIA ECONÔMICA Para desenvolver uma análise mais profunda, que vai além do quadro da oferta e demanda básica que acaba de ser apresentado, os economistas consideram três aspectos de eficiência, os quais são necessários para a eficiência de Pareto. Em primeiro lugar, a economia deve atingir a eficiência de troca, isto é, quaisquer bens que são produzidos devem ir para as pessoas que os valorizam mais. Se eu gosto de sorvete de chocolate e você gosta de sorvete !
de baunilha, eu deveria receber o sorvete de chocolate e você o sorvete de baunilha. Em segundo lugar, deve haver a eficiência da produção, dado os recursos da sociedade, a produção de um bem não pode aumentar sem que diminua a produção de outro bem. Em terceiro lugar, a economia deve atingir a eficiência do conjunto de produtos para que os bens produzidos pela economia correspondam aos desejados pelos indivíduos. Se os indivíduos valorizam sorvete muito mais em relação às maçãs, e, se o custo de produção de sorvete é baixo em relação à produção de maçãs, então, mais sorveres devem ser produzidos. As seções a seguir examinam cada um desses tipos de eficiência. A curva de possibilidades de utilidade
Em preparação para a aprendizagem de cada um desses três aspectos da eficiência de Pareto, o conceito da curva de possibilidades de utilidade é útil. Os economistas, algumas vezes, referem-se aos benefícios que um indivíduo recebe ao consumir como uma utilidade que ele recebe da combinação de produtos que ele consome. Se ele consome mais bens, a sua utilidade aumenta. A curva de possibilidade de utilidade traça o nível máximo de utilidade que pode ser alcançado por dois consumidores. A Figura 3.2 mostra uma fronteira de possibilidade de utilidade para Robinson Crusoé e Friday, mostrando o nível máximo de utilidade de Friday, dado o nível de utilidade de Crusoé (e vice-versa). Lembre-se da definição de eficiência de Pareto: uma economia é Pareto eficiente se não for possível melhorar a situação de um indivíduo sem piorar a situação de outro. Ou seja, não podemos aumentar a utilidade desta Friday, sem diminuir a utilidade de Crusoé. Assim, se uma economia é Pareto eficiente, ela deve operar ao longo da fronteira de possibilidades de utilidade. Se a economia estiver operando num ponto abaixo da fronteira de possibilidades de utilidade, tal como no ponto A na Figura 3.2, seria possível aumentar a utilidade de Friday ou Crusoé sem diminuir a utilidade do outro, ou aumentar a utilidade dos dois. O primeiro teorema fundamental da economia do bem-estar, diz que uma economia competitiva opera ao longo da fronteira de possibilidades de utilidade; o segundo teorema fundamental da economia do bem-estar diz que podemos alcançar qualquer ponto ao longo da fronteira de possibilidades de utilidade usando mercados competitivos, desde que se redistribua as dotações iniciais de forma adequada.
Figura 3.2 A curva de possibilidades de utilidade: A curva de possibilidades de utilidade fornece o nível máximo de utilidade que um indivíduo (Friday) pode alcançar, dado o nível de utilidade de outro indivíduo (Crusoé). Ao longo da fronteira, não é possível que Crusoé consuma mais, ao menos que Friday consoma menos. Portanto, a curva de possibilidades de utilidade é descendente: uma utilidade de Crusoé implica em um menor o nível máximo de utilidade de Friday.
Eficiência de troca Eficiência de troca refere-se à distribuição de bens. Dado um determinado conjunto de bens disponíveis, a eficiência de troca estabelece que esses bens sejam distribuídos de modo que ninguém pode melhorar sem alguém piore. A eficiência de troca exige, assim, que não há espaço para negociações ou trocas que fariam ambas as partes melhorarem. Suponha que Robinson está disposto a dar uma maçã em troca de uma laranja, ou para ter uma maçã em troca ele desistiria de uma laranja. Suponha que Friday, por outro lado, está disposto a desistir de maçãs três maçãs em troca de laranja. Na margem, Friday valoriza mais laranjas do que Robinson. Claramente, há espaço para um acordo: se Robinson dá Friday !
uma de suas laranjas, e Friday dá a Robinson duas de suas maçãs, ambos estão em melhor situação. Robinson teria exigido apenas uma maçã para fazê-lo feliz, mas ele recebe duas em troca de sua laranja. Friday estava disposto a desistir de três maçãs, ele apenas deu duas, então ele esta claramente melhor. A quantidade de um bem que um indivíduo está disposto a abrir mão em troca de uma unidade de outro bem é chamada de taxa marginal de substituição . Enquanto as taxas marginais de substituição de Robinson e Friday são diferentes, haverá um espaço para um acordo. Assim, a eficiência de troca exige que todos os indivíduos tenham a mesma taxa marginal de substituição. Agora vamos ver por que as economias competitivas satisfazem esta condição para a eficiência de troca. Para isso, é preciso rever a forma como os consumidores tomam suas decisões. Começamos com a restrição orçamentária - o valor da renda que um consumidor pode gastar em vários bens. Robinson tem $100, que ele pode dividir entre maçãs e laranjas. Se uma maçã custa $1 e um custa laranja $2, Robinson pode comprar 100 maçãs ou 50 laranjas, ou combinações entre eles, como ilustrado na Figura 3.3. Se Robinson compra uma laranja a mais, ele tem que desistir de duas maçãs. Assim, a inclinação da restrição orçamentária é igual à relação dos preços. Robinson escolhe o ponto ao longo da restrição orçamentária que a maioria prefere. Para ver o que isso implica, introduzimos um novo conceito: as curvas de indiferença, que fornece as combinações de bens, entre os quais um indivíduo é indiferente ou que produzem o mesmo nível de utilidade. Figura 3.4 mostra as curvas de indiferença para maçãs e laranjas. Por exemplo, a curva de indiferença I0 dá todas as combinações de maçãs e laranjas que o consumidor tão fez quanto com 80 maçãs e 18 laranjas (ponto A na curva de indiferença). Se os pontos A e B estão na mesma curva de indiferença, o consumidor é indiferente entre as duas combinações de maçãs e laranjas representadas pelos dois pontos. A curva de indiferença também mostra quanto de um bem (maçãs), o consumidor está disposto a abrir mão em troca de mais uma unidade de outro bem (laranjas). A quantidade de um bem que o indivíduo está disposto a abrir mão em troca de mais uma unidade de outro bom é apenas a taxa marginal de substituição, o que definimos anteriormente. Assim, a inclinação da curva de indiferença é igual à taxa marginal de substituição . Na Figura 3.4, ao mover do ponto A para o ponto B, Robinson dá uma laranja, mas ele fica tão satisfeito quanto antes se ele for compensado com mais nove maçãs. Note que o número de maças que ele precisa para compensá-lo por ter uma laranja a menos é muito maior quanto movemos do ponto A para o ponto B do quando quanto se move de C para D. Quando ele tem 60 laranjas, ele esta muito mais disposto a desistir de uma de suas laranjas: ele só precisa de mais uma maçã para compensá-lo. Assim, a taxa marginal de substituições diminui à medida que o número de laranjas de Robinson consome aumenta. Isso explica por que as curvas de indiferença têm a forma descrita.
Figura 3.3 Restrição Orçamentária do Robinson: Dada uma renda de $100, o preço da laranja de $2, e o preço da maçã de $1, um indivíduo pode comprar qualquer combinação de maçãs e laranjas junto ou à esquerda da restrição orçamentária. Qualquer combinação para a direita da restrição orçamentária é inviável. A combinação de inclinação à direita da restrição orçamentária é inviável. A inclinação da restrição orçamentária é baseada no preço relativo de laranjas e maçãs.
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Figura 3.4 Problema da escolha do consumidor: A restrição orçamentária fornece as combinações de maçãs e laranjas que Robinson pode comprar, dada a sua renda e dado o preço das maçãs e laranjas. A curva de indiferença dá essas combinações de maçãs e laranjas, entre os quais Robinson é indiferente. A e B estão na mesma curva de indiferença; Robinson é indiferente entre eles. Os indivíduos preferem combinações de maçãs e laranjas, que estão em uma curva de indiferença mais alta. Assim, o ponto F é preferido para A ou B. Robinson escolhe o ponto ao longo da restrição orçamentária que ele prefere mais, isto é, o ponto onde a curva de indiferença I0 é tangente à restrição orçamento (ponto E).
Claramente, os indivíduos estão em melhor situação se eles têm mais maçãs e laranjas; é por isso que as combinações de produtos ao longo de uma curva de indiferença superior fornece um maior nível de utilidade. Assim, qualquer um dos pontos em I1 são mais atraentes do que os pontos em I0. Por definição, o individuo não se importa em qual ponto ao longo de uma curva de indiferença ele esta, mas ele quer estar ao longo da curva de indiferença mais alta possível. Robinson gostaria de chegar a qualquer ponto ao longo da curva de indiferença I1, mas ele não pode: todos esses pontos estão acima de sua restrição orçamentária, e por isso não são viáveis. O melhor que Robinson pode fazer é escolher o ponto E, onde a curva de indiferença é tangente à restrição orçamentária. No ponto de tangência, a inclinação da curva de indiferença é idêntica à inclinação da restrição orçamentária. Mas a inclinação da curva de indiferença é a taxa marginal de substituição, e a inclinação da restrição orçamentária é a relação de preço. Assim, os indivíduos escolhem uma combinação de maçãs e laranjas, onde a taxa marginal de substituição é igual à razão dos preços. Como todos os consumidores enfrentam os mesmos preços em uma economia competitiva, e cada um define a sua taxa marginal de substituição igual à razão dos preços, todos eles têm a mesma taxa marginal de substituição. Anteriormente, mostramos que a condição para a eficiência da troca foi a de que todos os indivíduos têm a mesma taxa marginal de substituição. Assim, os mercados competitivos têm eficiência da troca. Outra maneira de representar a eficiência de troca é ilustrada na Figura 3.5. Para simplificar, vamos continuar no exemplo de Robinson Crusoé e Friday. Qualquer coisa que Crusoé não receba, Friday recebe. Assim, podemos representar todas as alocações possíveis em uma caixa de Edgeworth onde o eixo horizontal representa a oferta total de laranjas e o vertical representa a oferta total de maçãs. Na Figura 3.5, o que Crusoé consome é medido a partir do canto inferior esquerdo (O), e que fica para Friday é medido a partir do canto superior direito (O’). Na alocação denotada pelo ponto E, Crusoé fica com OA laranjas e OB maças, enquanto Friday fica com o restante (O'A’ laranjas e O'B' maçãs). Então, desenhamos as curvas de indiferença de Crusoé, tais como Uc. Também desenhamos as curvas de indiferença de Friday – suas curvas de indiferença parecem perfeitamente normais, se você virar o livro de cabeça para baixo. Vamos agora fixar a utilidade de Crusoé. A Eficiência de Pareto obriga-nos a maximizar a utilidade de Friday, dado o nível de utilidade de Crusoé. Então, perguntamos, dado que Crusoe está na curva de indiferença Uc, qual é a curva de indiferença mais alta que Friday pode chegar? Lembre-se que utilidade de Friday aumenta à medida que se move para baixo e !
para a esquerda (Friday está com cada vez mais bens, e Crusoé menos bens). Friday alcança sua maior utilidade onde sua curva de indiferença é tangente a Crusoé, em E. Neste ponto, as inclinações das curvas de indiferença são as mesmas, ou seja, as suas taxas marginais de substituição de maçãs por laranjas são os mesmos.
Figura 3.5 Troca de eficiência: Os lados da caixa de Edgeworth fornecem as disponibilidades de maçãs e laranjas. OA e OB representam o consumo de Crusoé dos dois bens. Friday recebe o que Crusoé não consome, ou seja, O'A' e O'B'. A Eficiência de Pareto requer a tangência das duas curvas de indiferença (um desses pontos é E), onde as taxas marginais de substituição de maçãs por laranjas são iguais.
Eficiência de Produção Se uma economia não é produtivamente eficiente, ela pode produzir mais de um bem sem reduzir a produção de outros bens. Ao longo da fronteira de possibilidades de produção na Figura 3.6, a economia não pode produzir mais bens, sem abrir mão de uma determinada quantidade de outros bens, dado uma quantidade fixa de recursos.
Figura 3.6 Eficiência da produção e a Fronteira de Possibilidades de Produção: Pontos dentro da fronteira são viáveis, mas ineficientes. Pontos ao longo da fronteira são viáveis e eficientes. Pontos fora da fronteira são inviáveis, dados os recursos da economia
A análise usada para determinar se uma economia é produtivamente eficiente é semelhante a que foi utilizada anteriormente para a eficiência de troca. Considere a Figura 3.7. No lugar da restrição orçamentária, temos uma linha de isocusto, fornecendo as diferentes combinações de insumos que custam o mesmo valor para a empresa. A inclinação da linha de isocusto é o preço relativo de dois insumos. A figura também mostra as isoquantas. Elas traçam as diferentes combinações de insumos – neste caso, terra e trabalho – que produzem a mesma quantidade de bens. Assim, isoquantas são para a análise da produção o mesmo que as curvas de indiferença são para a análise do consumo. Os economistas chamam a inclinação de uma isoquanta de taxa marginal de substituição técnica. Na Figura 3.7, a taxa marginal de substituição técnica é a quantidade de !
terreno necessário para compensar uma diminuição de uma unidade de trabalho. Quando está sendo utilizado relativamente pouco trabalho, é difícil economizar ainda mais em seu uso, por isso, se é utilizado um trabalhador a menos, deve haver um grande aumento de terra se queremos manter a produção de bens inalterada. É por isso que as isoquantas têm essa forma: há uma taxa marginal de substituição técnica decrescente. Assim como a eficiência de troca exige que a taxa marginal de substituição entre qualquer conjunto de bens seja o mesmo para todos os indivíduos, a eficiência de produção exige que a taxa marginal de substituição técnica seja mesma para todas as empresas. Suponha que a taxa marginal de substituição entre a terra e o trabalho é de 2 na produção de maças e 1 na produção de laranjas. Isso significa que, se reduzirmos o trabalho em uma unidade na produção de laranjas, precisamos de mais uma unidade de terra. Se reduzir o trabalho em uma unidade na produção maçãs, precisamos de mais duas unidades de terra. Sempre que as taxas marginais de substituição são diferentes, nós podemos mudar recursos em torno de maneira semelhante, para aumentar a produção. Uma empresa maximiza a quantidade de produto que ela produz, a um dado nível de despesas com insumos, no ponto onde a isoquanta é tangente à linha isocusto. No ponto de tangência, as inclinações das duas curvas são as mesmas - a taxa marginal de substituição técnica é igual à razão entre os preços dos dois insumos. Em uma economia competitiva todas as empresas enfrentam os mesmos preços, de modo que todas as empresas que utilizam o trabalho e a terra irá definir sua taxa marginal de substituição técnica igual à mesma proporção dos preços. Assim, todos eles terão a mesma taxa marginal de substituição técnica - a condição de que é necessária para a eficiência da produção.
Figura 3.7 Isoquanta e Isocusto: A isoquanta fornece combinações de insumos (terra e trabalho) que produzem
o mesmo resultado. A isoquanta Q1 representa um nível mais elevado de insumo do que a Isoquanta Q0. A inclinação da Isoquanta é a taxa técnica de substituição marginal. A linha de isocusto fornece as combinações de insumos que custam o mesmo valor. A inclinação da linha de isocusto é dada pelos preços relativos dos dois insumos. A firma maximiza esses insumos, dado um determinado nível de despesas de insumos, no ponto em que a isoquanta é tangente à linha isocusto. Nesse ponto, a taxa técnica de substituição marginal é igual ao preço relativo.
Na Figura 3.8 vemos o mesmo princípio usando a caixa de Edgeworth. Queremos saber como alocar um valor fixo de insumos para garantir uma produção eficiente. Representamos a oferta fixa de dois insumos por uma caixa, com a oferta total disponível de terra medida ao longo do eixo vertical e a oferta total disponível de trabalho medida ao longo do eixo horizontal. Mensuramos os insumos utilizados na produção de laranja a partir do canto inferior esquerdo. No ponto E, na produção de laranja, é utilizada uma quantidade OB de terra e uma quantidade OA de trabalho. Isso significa, por sua vez, o restante dos insumos são utilizados na produção de maça – medimos os insumos utilizados na produção de maça a partir do canto superior do lado direito. No ponto E, na produção de maça, é utilizada uma quantidade O’B’ de terra e uma quantidade O’A’ de trabalho.
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Figura 3.8 Eficiência de Produção: Os lados desta caixa de Edgeworth fornecem a oferta disponível de
recursos - terra e trabalho. Os recursos utilizados na produção de laranjas são dadas por OA e OB; recursos que não são utilizados na produção de laranjas são usadas na produção de maçãs, O'A 'e O'B'. Eficiência de produção requer a tangência das isoquantas. Nos pontos de tangência, como E, a taxa marginal de substituição de terra para o trabalho é o mesmo na produção de maçãs e laranjas.
As isoquantas também aparecem na figura. Q0 representa uma isoquanta típica da produção de laranjas. Lembre-se que as quantidades de insumos destinados à produção de maçãs são medidas a partir O’ . É por isso que as isoquantas para as maçãs apresentam essa forma; eles parecem perfeitamente normais se você virar o livro de cabeça para baixo. Claramente, a eficiência da produção exige que, para qualquer nível de produção de laranja a produção de maçãs seja maximizada. À medida nos movemos para baixo e para a esquerda na caixa, mais recursos estão sendo alocados para a produção de maçã; então, as isoquantas localizadas nesses pontos representam os níveis mais altos de produção de maçã. Se fixarmos a produção de laranjas no nível correspondente à isoquanta Q0, esta claro que a produção de maçãs é maximizada até encontrar a isoquanta de maçã que é tangente à isoquanta Q0. Dado que nós produzimos Q0 laranjas, produzindo Q1 de maçãs (em, digamos, ponto C) significa que alguns recursos não estão sendo utilizados. Produzindo Q0, mas não em E (em, digamos, ponto D), significa que são utilizados todos os recursos, mas não de forma eficiente; nós podemos produzir o mesmo número de laranjas e mais maçãs no E. A economia não pode produzir mais de Q1 de maçãs e ainda produzir Q0 de laranjas. Apenas no ponto E todos os recursos são utilizados de forma eficiente e Q0 laranjas são produzidas. No ponto de tangência, as inclinações das isoquantas são as mesmas, isto é, a taxa marginal de substituição de terra por trabalho é o mesma na produção de maçãs e na produção de laranjas. Eficiência do conjunto de produtos
Para escolher o melhor conjunto de maçãs ou laranjas para produzir, é preciso considerar o que é tecnicamente viável e as preferências dos indivíduos. Para cada nível de produção de maçãs, podemos determinar a partir da tecnologia disponível o nível máximo possível de produção de laranjas. Isso gera a fronteira de possibilidades de produção. Dada a fronteira de possibilidades de produção, queremos chegar ao mais alto nível possível de utilidade. Para simplificar, assumimos que todos os indivíduos têm gostos idênticos. Na Figura 3.9 temos representado tanto a fronteira de possibilidades de produção como as curvas de indiferença entre maçãs e laranjas. A utilidade é maximizada no ponto de tangência da curva indiferença com a fronteira de possibilidades de produção. A inclinação da fronteira de possibilidades de produção é chamada de taxa marginal de transformação ; ela nos diz quantas maças a mais podemos produzir de abrirmos mão da produção de uma laranja. No ponto de tangência, E, a taxa marginal de substituição de maçãs por laranjas é igual à taxa marginal de transformação. No mercado competitivo, a taxa marginal de transformação será igual ao preço relativo de maçãs por laranjas. Se, reduzindo a produção de maçãs em uma unidade, as empresas podem aumentar a produção de laranjas em, digamos, uma unidade e vender as laranjas por um preço maior de das maçãs, as empresas que maximizam o lucro iram expandir a produção de laranjas. Mostramos que, sob competição, as taxas marginais de substituição dos consumidores serão iguais à relação preço. Uma vez que as taxas marginais de substituição e !"
a taxa marginal de transformação serão iguais à ração dos preços, a taxa marginal de transformação deve ser igual a taxas marginais de substituição dos consumidores. Assim, de acordo com os mercados competitivos ideais, todas as três condições necessárias para a eficiência de Pareto estão satisfeitas.
Figura 3.9 Mix de produtos eficientes exige que a taxa marginal de transformação seja igual a taxa marginal de substituição dos consumidores: A fim de alcançar o mais alto nível de utilidade do consumidor, a curva de indiferença e a fronteira de possibilidade de produção devem ser tangentes (ponto E). Em qualquer outro ponto, como E ', a utilidade do consumidor é menor do que em E.
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CAPÍTULO 4 - FALHAS DE MERCADO O último capítulo explica por que os mercados desempenham um papel central na nossa economia: em condições ideais, eles garantem que a economia seja Pareto eficiente. Mas muitas vezes há insatisfação com os mercados. Uma das insatisfações é a da "grama é sempre mais verde do outro lado": os indivíduos gostam de pensar em uma forma alternativa de organizar a economia pode deixá-los em melhor situação. Mas algumas dessas insatisfações são reais: os mercados, muitas vezes, parecem produzir muito de algumas coisas, como poluição do ar e da água, e muito pouco de outras, como apoio à arte ou pesquisas sobre as causas do câncer. E os mercados podem levar a situações em que algumas pessoas têm muito pouca renda para sobreviver. Nos últimos 50 anos, os economistas têm dedicado grandes esforços para compreender as circunstâncias em que os mercados produzem resultados eficientes, e as circunstâncias em que eles não conseguem fazê-lo. Este capítulo vai olhar para estas falhas de mercado e as razões pelas quais os governos intervêm nos mercados, mesmo quando eles são eficientes.
DIREITOS DE PROPRIEDADE E EXECUÇÃO DE CONTRATOS Capítulo 3 explicou por que os mercados produzem resultados eficientes de Pareto. Mas, mesmo para que mercados funcionem, é necessário que haja um governo para definir os direitos de propriedade e execução de contratos. Em algumas sociedades, a terra é mantida em comum; qualquer um pode pastar o seu gado ou ovelhas nele. Uma vez que ninguém tem o direito de propriedade da terra, ninguém tem um incentivo para garantir que não haja um sobre pastoreio. Nos antigos países comunistas, os direitos de propriedade não eram bem definidos, então as pessoas não tinham incentivos suficientes para manter ou melhorar seus apartamentos. Nas economias de mercado, os benefícios de tais melhorias se refletem no preço de mercado do imóvel. Da mesma forma, se as pessoas estão realizando transações umas com as outras, os contratos que assinam devem ser cumpridos. Considere um empréstimo típico, onde uma pessoa pede dinheiro emprestado a outra, e assina um contrato de pagá-lo. A menos que tais contratos fossem obrigados a serem cumpridos, ninguém estaria disposto a fazer um empréstimo. Mesmo em um nível mais primitivo, a menos que haja proteção da propriedade privada, as pessoas não terão incentivo suficiente para poupar e investir, uma vez que as suas poupanças pode ser tomadas. Atividades governamentais destinadas a proteger os cidadãos e as propriedades, garantindo o cumprimento de contratos e definindo os direitos de propriedade, podem ser pensados como uma provisão de alicerce para o funcionamento das economias de mercado.
FALHAS DE MERCADO E DO PAPEL DO GOVERNO O primeiro teorema fundamental da economia do bem-estar afirma que a economia é Pareto eficiente apenas em determinadas circunstâncias ou condições. Existem seis importantes condições segundo as quais os mercados não são Pareto eficientes. Elas são referidas como falhas de mercado, e elas fornecem uma justificativa racional para a atividade do governo.
1. Falha de competição
Para os mercados de resultarem em eficiência de Pareto, deve haver concorrência perfeita - ou seja, deve haver um número suficientemente grande de firmas de modo que cada uma não tenha nenhum efeito sobre os preços. Mas, em alguns setores - supercomputadores, alumínio, cigarros, cartões - há relativamente poucas empresas, uma ou duas empresas possuem uma grande parcela do mercado. Quando uma única empresa abastece um mercado, os economistas se referem a ela como um monopólio; quando algumas empresas abastecem um mercado, os economistas se referem a elas como um oligopólio. E mesmo quando existem muitas empresas, cada uma pode produzir um bem ligeiramente diferente e, assim, perceber a sua própria curva de demanda negativamente inclinada. Os economistas se referem !
a essa situação como concorrência monopolística. Em todas essas situações, a concorrência se desvia do ideal da concorrência perfeita, onde cada empresa é tão pequena que se acredita que não há nada que possa fazer para afetar os preços. É importante reconhecer que, nestas circunstâncias, as empresas parecem estar competindo ativamente uma contra a outra, e que a economia de mercado parece estar "trabalhando" no sentido de produzir bens que os consumidores preferem. O primeiro teorema fundamental da economia do bem estar - o resultado de que as economias de mercado são Pareto eficientes requer mais do que apenas haja alguma competição. Como vimos no último capítulo, a eficiência de Pareto implica condições rigorosas, como troca, produção e eficiência do conjunto de produtos, e essas condições geralmente estão satisfeitos somente se cada uma das firmas e famílias acreditam que ele não possuem influência sobre os preços. Há uma variedade de razões pelas quais a concorrência pode ser limitada. Quando os custos médios de produção são decrescentes quando uma empresa produz mais, uma grande empresa terá uma vantagem competitiva em relação a uma empresa menor. Pode até haver um monopólio natural, uma situação em que é mais barato para uma única empresa produzir toda a produção do que várias empresas produzindo uma parte dela. Mesmo quando não é um monopólio natural, pode ser mais eficiente que haja apenas algumas empresas que produzindo. Os altos custos de transporte implicam que bens vendidos por uma empresa em um local não são substitutos perfeitos para produtos vendidos em outro local. Informações imperfeitas pode também significar que se uma empresa aumenta o seu preço ela não vai perder todos os seus clientes; ela só enfrenta uma curva de demanda negativamente inclinada. As empresas também podem se envolver em um comportamento estratégico para desencorajar a concorrência. Elas podem ameaçar a reduzir seus preços caso os potenciais rivais entrem no mercado, tal ameaça pode ser crível e servir para desencorajar a entrada de novos rivais. Finalmente, algumas imperfeições da concorrência que resultam das ações do governo. Governos conceder patentes - o direito exclusivo sobre uma invenção - para os inovadores. Enquanto as patentes são importantes na criação de incentivos para inovar, elas fazem com que a concorrência no mercado de produtos seja menos perfeita. O domínio de mercado de algumas empresas como a Xerox, Alcoa, Polaroid e Kodak foi baseado em patentes. É claro que, mesmo sem patentes, o fato de o inovador ter alguma informação (conhecimento) que não está disponível livremente para outros podem habilitá-lo para estabelecer uma posição dominante no mercado. É fácil ver por que a concorrência imperfeita leva à ineficiência econômica. Vimos anteriormente que, sob concorrência, as empresas produzem sob nível eficiente de Pareto. Elas definem o preço do bem igual ao seu custo marginal de produção. O preço pode ser pensado como uma mensuração do benefício marginal de adquirir uma unidade extra do bem. Assim, com a concorrência, os benefícios marginais igualam os custos marginais. Sob concorrência imperfeita, as empresas fixam a receita extra que obtêm com a venda de mais uma unidade - a receita marginal - igual ao custo marginal. Com uma curva de demanda negativamente inclinada, a receita marginal tem dois componentes. Quando uma empresa vende uma unidade extra, que recebe o preço da unidade; mas para vender a unidade extra, que deve reduzir o preço que cobra sobre essa unidade e todas as unidades anteriores - a curva de demanda é negativamente inclinada. A receita obtida com a venda da unidade extra é o seu preço, menos a perda de receitas devido à expansão das vendas que reduzem o preço em todas as unidades. Assim, a receita marginal é menor do que o preço. A Figura 4.1 mostra a curva de demanda para uma empresa e sua receita marginal, que se encontra abaixo da curva de demanda. O equilíbrio competitivo ocorre em Qc, enquanto o equilíbrio de competição imperfeita ocorre em Qi, um nível muito mais baixo de produção. Esta redução na produção é a ineficiência associada à concorrência imperfeita.
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Figura 4.1 Preço de monopólio: A produção do monopólio é menor do que a produção competitiva, ou quando
os lucros são zero. Há como resultado uma perda de bem-estar.
É claro que, se a empresa é um monopólio natural, com o declínio dos custos médios, e com custos marginais inferiores aos custos médios, a concorrência não é viável; se uma empresa cobrar um preço igual ao custo marginal (como seria no caso de competição), ela operaria no prejuízo, uma vez que o custo marginal é menor do que os custos médios. Mesmo assim, no entanto, um monopólio privado normalmente cobra mais do que um monopólio controlado pelo governo; o monopólio privado procuraria maximizar os lucros, enquanto o monopólio gerido pelo governo, que não recebeu qualquer subsídio, só tentaria quebrar mesmo. 2. Bens Públicos
Existem alguns bens que, ou não serão fornecidos pelo mercado ou, se fornecido, será fornecido em quantidade insuficiente. Um exemplo em grande escala é a defesa nacional; em pequena escala, ajudas à navegação (como uma bóia). Estes são os chamados de bens públicos puros. Eles possuem duas propriedades. Em primeiro lugar, não há nenhum custo para que uma pessoa adicional desfrute de seus benefícios: formalmente, o custo marginal é zero para o indivíduo adicional usufruir o bem. Não custo mais defender um país com 1 milhão mais um indivíduo do que defender um país com 1 milhão de indivíduos. Os custos de um farol não dependem do número de navios que passam por ele. Em segundo lugar, é difícil ou impossível excluir indivíduos do gozo de um bem público puro. Se eu colocar um farol em um canal rochoso para permitir que meus navios naveguem com segurança, é difícil ou impossível eu impedir que os outros navios usufruam dos benefícios do meu farol. Se a nossa defesa nacional é bem sucedido em desviar um ataque vindo exterior, todos iram se beneficiar, não há nenhuma maneira de excluir qualquer indivíduo deste benefício. O mercado não vai querer ofertar, ou não ofertará o suficiente, um bem público puro. Considere o caso do farol. Um grande navegador com muitos navios pode decidir que os benefícios que ele mesmo recebe com um farol excedam seus custos; mas no cálculo de quantos faróis ele irá construir, ele vai olhar apenas para os benefícios que ele recebe, e não para os benefícios recebidos pelos outros. Assim, haverá apenas alguns faróis para que os benefícios totais (tendo em conta todos os navios que fazem uso do farol) excedem os custos, mas para os quais os benefícios para apenas um navegador são menores do que os custos. Esses faróis não serão construídos, o que é ineficiente. O fato de que os mercados privados não fornecerem ou fornecerem muito pouco, bens públicos puros fornecem um fundamento para muitas atividades do governo. Os bens públicos são discutidos em detalhes no Capítulo 6. 3. Externalidades
Há muitos casos em que as ações de um indivíduo ou de uma empresa afetam outros indivíduos ou empresas; onde uma empresa impõe um custo em outras empresas, mas não as compensa, ou, em alternativa, em que uma empresa confere uma vantagem sobre outras empresas, mas não colhe uma recompensa por isso. Poluição da água e do ar são exemplos. Quando eu dirijo um carro que não está equipado com um dispositivo de controle de poluição, eu diminuo a qualidade do ar e, assim, imponho um custo sobre os outros. Da mesma forma, !
uma fábrica de produtos químicos que descarrega sua química em um córrego próximo impõe custos aos utilizadores da água, que podem ter que gastar uma quantia considerável de dinheiro para limpar a água para torná-lo utilizável. Os casos em que as ações de um indivíduo impõem um custo sobre os outros são chamados de externalidades negativas. Mas nem todas as externalidades são negativas. Existem alguns casos importantes de externalidades positivas, onde a ação de um indivíduo confere uma vantagem aos outros. Se eu plantar um belo jardim na frente da minha casa, os meus vizinhos podem se beneficiar de poderem olhar para ele. Um pomar de maçã pode conferir uma externalidade positiva para um apicultor vizinho. Um indivíduo que reabilita a sua casa em um bairro que está em declínio pode conferir uma externalidade positiva sobre seus vizinhos. Há um grande número de outros exemplos de efeitos externos. Um carro adicional em uma estrada lotada irá piorar o congestionamento das estradas, reduzindo a velocidade com que os outros motoristas podem viajar com segurança e aumentando a probabilidade de um acidente. Um pescador adicional em uma determinada lagoa pode reduzir a quantidade de peixes que os outros serão capazes de capturar. Sempre que existir tais externalidades, as alocações recursos providos pelo mercado não serão eficientes. Desde que os indivíduos carregam o custo total das externalidades negativas que eles geram, eles irão gerar uma quantidade excessiva de tais atividades; por outro lado, uma vez que os indivíduos não gozam dos benefícios das externalidades positivas que eles geram, eles irão gerar muito pouco dessas atividades. Assim, por exemplo, sem nenhuma intervenção do governo, o nível de poluição seria demasiadamente alto. Externalidades e política ambiental são discutidas em detalhes no Capítulo 9.
4. Mercados Incompletos Bens e serviços públicos puros não são os únicos produtos e serviços que os mercados privados não fornecem de forma adequada. Sempre que os mercados privados não conseguem fornecer um bem ou serviço, mesmo que o custo da sua prestação seja menor do que o que as pessoas estão dispostas a pagar, há uma falha de mercado que nos referimos como mercados incompletos (porque um mercado completo iria fornecer todos os bens e serviços para o qual o custo da prestação é menor do que as pessoas estão dispostas a pagar). Alguns economistas acreditam que os mercados privados têm feito um trabalho particularmente pobre em oferecer seguros e empréstimos, e que isso fornece uma justificativa para as atividades do governo nessas áreas. SEGUROS E MERCADO DE CAPITAIS.
O mercado privado não oferece seguro para muitos riscos importantes que os indivíduos enfrentam, embora os mercados de seguros sejam muito melhores hoje do que eram 75 anos atrás. O governo iniciou uma série de programas de seguros, motivados, pelo menos em parte, por esta falha de mercado. Em 1933, seguindo as falências bancárias da Grande Depressão, o governo criou o Federal Deposit Insurance Corporation. Os Bancos pagam prémios anuais para corporação, que fornecem um seguro para os depositantes contra a perda de poupanças decorrentes da insolvência dos bancos. O governo também tem sido ativo na prestação de seguro de inundação. Após os tumultos urbanos no verão de 1967, a maioria das companhias de seguros privadas se recusaram a fornecer seguro de incêndio em certas áreas do centro da cidade, e mais uma vez o governo interveio. Da mesma forma, o governo forneceu aos agricultores o seguro agrícola, em parte por causa do fracasso dos mercados de fazê-lo; ele fornece seguro-desemprego; e até Medicare, o governo programa de seguro de saúde para os idosos, foi introduzido na década de 1960, pois muitos dos idosos encontravam dificuldades para obter o seguro de saúde no mercado. Mais recentemente, a partir de janeiro de 1997, o governo começou a oferecer seguros contra a inflação títulos - em que os retornos dos títulos são garantidos contra os efeitos da inflação. Nas últimas décadas, o governo tem tido um papel ativo não só em sanar as deficiências em mercados de risco, mas em melhorar os efeitos dos mercados de capitais imperfeitos. Em 1965, o governo aprovou uma lei que prevê garantias do governo sobre empréstimos estudantis, tornando menos difícil para os indivíduos o acesso a empréstimos para financiar sua educação universitária. Mas este é apenas um dos vários programas de empréstimo do governo. O governo, por meio da Federal National Mortgage Association (conhecida como Fanny Mae), fornece fundos para hipotecas residenciais; fornece empréstimos a empresas envolvidas no comércio internacional através do Export-Import Bank; concede empréstimos !
para pequenas empresas, através da Small Business Administration; e assim por diante. Em cada um desses mercados de crédito, houve alegações de que o acesso ao crédito era restrito antes da introdução do programa de governo. A questão de por que o mercado capitais e de seguros são imperfeitos tem sido objeto de extensa pesquisa durante as últimas duas décadas. Pelo menos três respostas diferentes foram apresentadas; cada uma pode ter alguma validade. Uma foca em inovação : estamos acostumados a novos produtos que constantemente entram no mercado; mas também há inovações na forma como a economia funciona - inovações na criação de novos mercados, inclusive inventando novos títulos e novos seguros. Na verdade, aqueles que trabalham na indústria de seguros e de valores mobiliários referem-se a esses avanços como novos produtos. A introdução de muitos destes novos produtos é relatado como a segunda explicação: os custos de transação . É caro para executar os mercados, para cumprir os contratos, e introduzir novas apólices de seguro. Uma empresa de seguros pode estar relutante em ir para o trabalho de concepção de uma nova apólice de seguro se ele não tem certeza se alguém vai comprar a apólice. Não há efetiva "proteção das patentes", e, como resultado, não haverá investimento em inovação. O terceiro conjunto de explicações gira em torno de assimetrias informação e custos de fiscalização . A companhia de seguros é muitas vezes menos informada sobre a natureza de alguns riscos do que a pessoa compra o seguro. Quando as duas partes de uma transação têm informações diferentes, podemos dizer que há uma assimetria de informação. Assim, uma empresa pode muito bem querer comprar um seguro contra o risco de que a demanda por seu produto vai diminuir. Mas a empresa de seguro pode muito bem estimar o risco, e cobrar um prémio com base na estimativa. Mas a empresa superestimar o risco, o prémio será muito alto, e a empresa irá se recusar a comprar a apólice; enquanto se a empresa subestimar o risco, o prémio será muito baixo; a empresa vai comprar a minha apólice, mas, em média, a empresa vai perder dinheiro. Quando as assimetrias de informação são grandes como estas, o mercado não existirá. Da mesma forma, nos mercados de capitais, os credores se preocupam com o seu reembolso. Eles podem não serem capazes de dizer quanto os tomadores de empréstimos estão propensos a pagar. Isto é particularmente um problema com empréstimos, como empréstimos estudantis, onde não há nenhuma garantia (No caso de um empréstimo para uma casa, se o tomador de empréstimo não pagar, pelo menos, o credor pode vender a casa e amortizar a maioria ou todos os seus gastos). O banco encontra-se em um dilema: se ele aumenta taxa de juros para refletir o fato de que muitos empréstimos não são pagos, pode resultar, na verdade, em um aumento da taxa de inadimplência; aqueles que sabem que pagarão se recusam a tomar o empréstimo, enquanto aqueles que não estão planejando pagar de qualquer forma não estão preocupados com a taxa de juros cobrada pelo credor, já que não vão pagar essa quantia de qualquer maneira. O fenômeno é chamado de seleção adversa; como veremos no capítulo 12, que desempenha um papel importante no mercado de seguros de saúde. Pode ser que não haja uma taxa de juros que o banco pode cobrar por, digamos, empréstimos estudantis (sem subsídio do governo) em que ele pode colher na rentabilidade esperada compatível com o que ele pode obter em outros investimentos. A razão pela qual os mercados não existem pode ter implicações na forma como os governos podem sanar a deficiência do mercado. Governo enfrenta também os custos de transação, problemas de execução, e as assimetrias de informação, embora em muitos casos eles sejam diferentes daqueles enfrentados pelo setor privado. Assim, na elaboração de programas de empréstimo ou de intervenções nos mercados de capitais, os governos precisam ter em mente que eles também são menos informados do que o tomador de empréstimo. MERCADOS COMPLEMENTARES .
Finalmente, voltamo-nos para os problemas associados com a ausência de certos mercados complementares. Suponha que todos os indivíduos apenas gostem de café com açúcar. Suponha, ainda, que sem café não há mercado para o açúcar. Dado que o açúcar não foi produzido, um empresário considerando a possibilidade de produzir café não iria fazê-lo, porque ele perceberia que ele não teria de vendas. Da mesma forma, dado que o café não foi produzido, um empresário considerando a possibilidade produzir açúcar também não iria fazê-lo, já que ele também perceberia que ele não teria de vendas. Se, no entanto, os dois empresários pudessem trabalhar juntos, isso seria bom para o mercado de café e açúcar. Cada um agindo por si só, não será capaz de atender o interesse público, mas agindo em conjunto poderiam. Este exemplo em particular é deliberadamente muito simples, e !
neste caso a coordenação (entre o potencial produtor de açúcar e o potencial produtor de café) pode ser facilmente fornecida pelos próprios indivíduos, sem a intervenção do governo. Mas há muitos casos em que é necessária uma coordenação em larga escala, principalmente nos países menos desenvolvidos, e isso pode exigir planejamento governamental. Argumentos semelhantes foram apresentados como justificativa para programas públicos de requalificação urbana. Para reconstruir uma grande parte de uma cidade exige-se ampla coordenação entre as fábricas, comerciantes, proprietários e outros negócios. Um dos objetivos das agências de desenvolvimento do governo é proporcionar a coordenação (se os mercados fossem completos, os preços oferecidos pelo mercado iria realizar esta função de "coordenação").
5. Falhas de informação Uma série de atividades do governo são motivadas por informações incompletas por parte dos consumidores, e pela crença de que o mercado, por si só, irá fornecer pouca informação. Por exemplo, o projeto de lei Truth-in-Lending requer que credores informem aos tomadores de empréstimos a verdadeira taxa de juros de seus empréstimos. A Comissão de Comércio Federal e a Food and Drug Administration adotaram uma série de regulamentos quanto à rotulagem, divulgação dos conteúdos, etc. Ao mesmo tempo, a Comissão de Comércio Federal propôs que os revendedores de carros usados fossem obrigados a divulgar se haviam testado várias partes do carro, e em caso afirmativo, quais foram os resultados dos testes. Estes regulamentos geraram um número considerável de controvérsias, e sob pressão do Congresso, a Comissão de Comércio Federal foi forçada a recuar. Os opositores da regulamentação da divulgação de informações afirmam que elas são desnecessárias (o mercado competitivo fornece incentivos para que as empresas divulguem informações relevantes), irrelevantes (consumidores prestam pouca atenção às informações que a lei exige que as empresas divulgem), e caro, tanto para o governo que deve administrálas, quanto para as empresas que devem cumprir os regulamentos. Os defensores desses regulamentos afirmam que, embora seja difícil de administrar de forma eficaz, eles ainda são fundamentais para os mercados afetados. O papel do governo em corrigir falhas de informação, no entanto, vai além dessas proteções simples a consumidores e investidores. A informação é, em muitos aspectos, um bem público. Dar informações para mais um indivíduo não reduz a quantidade que os outros possuem. A eficiência exige que a informação seja disseminada livremente ou, mais precisamente, que as únicas taxas sejam o custo real de transmissão da informação. O mercado privado, muitas vezes, fornece na oferta inadequada de informações, assim como fornece na quantidade inadequada de outros bens públicos. Existem várias outras falhas de mercado associadas à informação imperfeita. Um dos pressupostos dos teoremas fundamentais da economia do bem-estar era que não havia informação perfeita, ou mais precisamente, que as empresas ou famílias não tivessem qualquer efeito sobre as crenças ou informações. Na verdade, grande parte da atividade econômica é dirigida à obtenção de informações - por parte dos empregadores que tentam descobrir quem são os bons funcionários, para os credores que tentam descobrir quem são bons devedores, os investidores que tentam descobrir quais são os bons investimentos e seguradoras que tentam descobrir quais são os riscos do mercado. Mais tarde, veremos que os problemas de informação estão por trás de vários programas do governo. Por exemplo, muitos dos problemas no sector de saúde em geral e no mercado de seguro de saúde, em particular, podem ser atribuídos a problemas de informação. Recursos destinados à produção de novos conhecimentos - gastos com pesquisa e desenvolvimento (P&D) - podem ser pensado como uma categoria importante de custos sobre a informação. Mais uma vez, os teoremas fundamentais da economia de bem-estar, que formam a base da nossa crença na eficiência das economias de mercado, assumem que existe um determinado estado de informações sobre tecnologia, implorando a questão de como a economia aloca recursos para pesquisa e desenvolvimento. O capítulo 13 irá explicar por que o mercado, por si só, pode se envolver em uma quantidade insuficiente de, pelo menos, certos tipos de P&D. 6. Inflação, Desemprego, e desiquilíbrio. Talvez os sintomas mais amplamente reconhecidos de falha de mercado são os episódios periódicos de alto nível de desemprego, de trabalhadores e de máquinas, que têm assolado as economias capitalistas durante os últimos dois séculos. Embora essas recessões e depressões têm sido muito moderado no período desde a II Guerra Mundial, talvez em parte !
por causa das políticas do governo, a taxa de desemprego ainda subiu mais de 10 por cento em 1982; que é baixa, no entanto, em comparação com a Grande Depressão, quando o desemprego chegou a 24 por cento nos Estados Unidos. A maioria dos economistas tomam os altos níveis de desemprego como prova inicial de que algo não está funcionando bem no mercado. Para alguns economistas, o desemprego elevado é a evidência mais dramática e mais convincente de falha de mercado.
Inter-relações das falhas de mercado As deficiências de mercado que discutimos não são mutuamente exclusivas. Problemas de informação muitas vezes fornecem parte da explicação das falhas de mercados. Por sua vez, as externalidades muitas vezes surgem da ausência de mercados: se os homens pescadores pudessem ser cobrados para a utilização de áreas de pesca - se não tivessem direito a livre pesca - não havia excesso de pesca. Os bens públicos são muitas vezes vistos como um caso extremo de externalidades, onde outros se beneficiam de minha produção dos bens, tanto quanto eu. Grande parte das pesquisas recentes sobre o desemprego tentou relacioná-la com uma das outras falhas de mercado.
REDISTRIBUIÇÃO E BENS DE INTERESSE PÚBLICO As fontes de falha de mercado discutidas até aqui resultam em ineficiência econômica, na ausência de intervenção do governo. Mas, mesmo se a economia fosse Pareto eficiente, há mais dois argumentos para a intervenção do governo. O primeiro é a distribuição de renda. O fato de que a economia ser Pareto eficiente nada diz sobre a distribuição de renda; mercados competitivos podem causar uma distribuição muito desigual, o que pode deixar algumas pessoas com recursos insuficientes para sobreviver. Uma das atividades mais importantes do governo é redistribuir a renda. Este é o propósito expresso de atividades de bem-estar, tais como vale-refeição. O segundo argumento para a intervenção do governo em uma economia Pareto eficiente surge da preocupação de que os indivíduos não podem agir em seu próprio interesse. Costuma-se argumentar que a percepção do individuo sobre o seu próprio bem-estar pode ser um critério ineficiente para fazer julgamentos de bem-estar. Mesmo os consumidores plenamente informados podem tomar decisões "ruins". Os indivíduos continuam a fumar, embora seja ruim para eles, e mesmo que eles saibam que é ruim para eles. Indivíduos não usam cinto de segurança, mesmo que usando cinto de segurança aumenta as chances de sobrevivência em um acidente, e mesmo que as pessoas conheçam os benefícios dos cintos de segurança. Há aqueles que acreditam que o governo deveria intervir nesses casos, onde as pessoas parecem não fazer o que está em seu próprio interesse; esse tipo de intervenção que é necessária deve ser mais forte do que simplesmente fornecer informações. Os bens que o governo obriga as pessoas a consumir, como cintos de segurança e ensino fundamental, são chamados de bens de interesse público. A visão de que o governo deve interv ir porque ele sabe o que é no melhor para indivíduos do que ele mesmo é referido como o paternalismo. O argumento paternalista para as atividades do governo é bastante distinto do argumento externalidades discutido acima. Pode-se argumentar que fumar causa câncer, e que uma vez que indivíduos que têm câncer podem ser tratados em hospitais públicos ou financiados por fundos públicos, os fumantes impõem um custo sobre os não-fumantes. Isso, no entanto, pode ser solucionando, fazendo com que os fumantes paguem integralmente os seus custos - por exemplo, através da imposição de um imposto sobre cigarros. Alternativamente, fumar em um quarto lotado de fato impõem um custo sobre os não-fumantes daquela sala. Mas isso, também, pode ser solucionado diretamente. Aqueles que têm uma visão paternalista pode argumentar que os indivíduos não devem ser autorizados a fumar, mesmo na privacidade da sua própria casa, e mesmo se um imposto faça com que os fumantes paguem a conta dos custos externos impostos aos outros. Embora poucos tivessem tomado tal na posição paternalista extrema com relação ao fumo, este papel paternalista tem sido indubitavelmente importante para uma série de áreas, tais como as políticas governamentais em relação a drogas (ilegalização da maconha) e de bebidas (proibição na década de 1930). Em contraste com visão paternalista, muitos economistas e filósofos sociais acreditam que o governo deve respeitar as preferências dos consumidores. Embora ocasionalmente possa haver casos que merecem um papel paternalista para o governo, esses economistas !
argumentam que é praticamente impossível distinguir esses casos entre aqueles que não necessitam. Eles temem que uma vez que o governo assume um papel paternalista, determinado grupos de interesses tentem usar o governo para promover seus próprios pontos de vista sobre como as pessoas devem agir ou o que devem consumir. A visão de que o governo não deve interferir nas escolhas dos indivíduos é muitas vezes referida como o libertarianismo. Há duas ressalvas importantes à presunção geral dos economistas contra o paternalismo do governo. A primeira diz respeito às crianças. Alguém deve tomar decisões paternalistas em nome das crianças, ou os pais ou do Estado, e há um debate contínuo sobre a divisão correta de responsabilidades entre os dois. Alguns tratam as crianças como se fossem de propriedade de seus pais, argumentando que somente os pais devem ter a responsabilidade de cuidar de seus filhos. Mas a maioria argumenta que o Estado tem certas responsabilidades básicas como, por exemplo, garantir que cada criança receba educação e os pais não privem seus filhos de cuidados médicos necessários ou prejudique-os fisicamente ou emocionalmente.
A segunda ressalva diz respeito a situações em que o governo não pode, pelo menos, sem dificuldade, comprometer-se a abster-se de ajudar as pessoas que tomam decisões erradas. Por exemplo, indivíduos que não poupam para a aposentadoria podem se tornar um fardo para o governo, e isso fornece parte da justificativa para a seguridade social. Há outros casos em que os indivíduos que não tomam as devidas precauções se tornam um fardo para a sociedade - e o senso de compaixão torna difícil diante de uma crise simplesmente dizer: "você deveria ter tomado as devidas precauções". Governo responde de acordo, forçando ou pelo menos incentivando um comportamento de precaução. Os indivíduos que não compram seguro contra terremoto e nem constroem casas que possam suportar os efeitos de um terremoto pode se tornar um fardo para o governo quando ocorrer um terremoto. O governo vê-se obrigado a agir com compaixão, mesmo que a terrível situação das vítimas é, em parte, de sua própria autoria. Reconhecendo isso, o governo pode obrigar os indivíduos a ter precauções adequadas contra um terremoto, por exemplo, aplicando elevados padrões de construção antissísmica e tornando obrigatória a compra de seguro contra terremotos.
DUAS PERSPECTIVAS SOBRE O PAPEL DO GOVERNO
Vimos no Capítulo 1 que há dois aspectos da análise de atividades do setor público: a abordagem normativa, que incide sobre o que o governo deve fazer, e a abordagem positiva, que se concentra em descrever e explicar tanto o que o governo realmente faz quanto as suas consequências. Podemos agora relacionar a nossa discussão de falhas de mercado, redistribuição, e bens de interesse público a essas duas abordagens alternativas. Análise normativa
Os teoremas fundamentais da economia de bem-estar são úteis porque delineiam claramente um papel para o governo. Na ausência de falhas de mercado e bens de interesse público tudo o governo precisa fazer é se preocupar com a distribuição de renda (recursos). O sistema de iniciativa privada garante que os recursos sejam utilizados de forma eficiente. Se existem importantes falhas de mercado - concorrência imperfeita, informação imperfeita, mercados incompletos, externalidades, bens públicos e de desemprego - há uma presunção de que o mercado não será Pareto eficiente. Isto sugere um papel para o governo. Mas há duas qualificações importantes. Primeiro, deve ser demonstrado que existe, pelo menos em princípio, alguma forma de intervir no mercado para tornar alguém melhor sem fazer alguém pior, isto é, de fazer uma melhoria de Pareto. Em segundo lugar, tem que ser demonstrado que os processos políticos reais e as estruturas burocráticas de uma sociedade democrática são capazes de corrigir a deficiência do mercado e alcançar uma melhoria de Pareto. Quando a informação é imperfeita e custosa, a análise de se o mercado é Pareto eficiente deve levar em conta os custos de informação; informação é cara para o governo, assim como é para as empresas privadas. Os mercados podem ser incompletos devido aos !
custos de transação; o governo também enfrentaria custos na criação e execução de um programa de seguro público. Estes custos devem ser considerados na decisão de criar um programa desse tipo. Pesquisas recentes têm estabelecido uma variedade de circunstâncias em que, embora o governo não tenha nenhuma vantagem em informações ou custos de transação sobre o mercado privado, o governo poderia, em princípio, trazer uma melhoria de Pareto. O fato de que poderiam existir políticas governamentais que seriam melhorias de Pareto, no entanto, não necessariamente criam uma presunção de que a intervenção do governo é desejável. Nós também temos que considerar as consequências da intervenção governamental. Temos de compreender qual é a real função do governo, se quisermos avaliar se a ação do governo é susceptível de acalmar as falhas de mercado. Programas públicos - mesmo aqueles supostamente dirigidos para aliviar alguma falha de mercado - são instituídos nas democracias não por governos ideais ou tiranos benevolentes, mas por processos políticos complicados.
Análise positiva A abordagem da falha de mercado para a compreensão do papel do governo é em grande parte uma abordagem normativa. A abordagem da falha de mercado fornece uma base para a identificação de situações em que o governo deveria fazer alguma coisa, temperado por considerações de falhas do governo. A popularidade da abordagem da falha de mercado fez com que muitos programas fossem justificados em termos de falhas de mercado. Mas isso pode ser simplesmente retórica. Muitas vezes existe uma diferença significativa entre o objetivo declarado de um programa (como corrigir algumas falhas de mercado) e seu design. A retórica política pode se concentrar sobre a falha dos mercados para fornecer um seguro contra a volatilidade dos preços e as consequências que isso tem para os pequenos agricultores, mas os programas agrícolas do governo podem, resultar em transferência de renda prática para grandes agricultores. Ideias sobre as forças políticas em jogo e os verdadeiros objetivos dos programas podem ser obtidas com mais facilidade, olhando para a forma como os programas são concebidos e implementados, do que olhando para os objetivos previstos na legislação. Alguns economistas acreditam que os economistas devem centrar a sua atenção na análise positiva, em que descreve as consequências dos programas de governo e da natureza dos processos políticos, em vez de análise normativa, o que o governo deve fazer. No entanto, as discussões de economistas (e outros) sobre o papel que o governo deve desempenhar constitui uma parte importante do processo político nas democracias modernas. Além disso, uma análise dos arranjos institucionais pelos quais as decisões públicas são tomadas pode levar a projetos que aumentam a probabilidade de que as decisões públicas irão refletir um conjunto mais amplo de interesses públicos, e não apenas os interesses especiais. Estas questões serão retomadas com mais detalhes em capítulos posteriores.
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CAPÍTULO 5 - EFICIÊNCIA E EQUIDADE O capítulo 3 assume a eficiência de Pareto, a condição em que ninguém pode melhor sem alguém que alguém piore de situação. Ele mostrou que, na ausência de falhas de mercado, um mercado livre seria Pareto eficiente. Mas, mesmo se a economia competitiva é eficiente, a distribuição de renda original pode ser vista como indesejável. Uma das principais consequências, e principais objetivos, das atividades do governo é alterar a distribuição de renda. A avaliação de um programa público, m uitas vezes, implica no balanceamento entras suas consequências para a eficiência econômica e para a distribuição de renda. Um dos objetivos centrais da economia do bem-estar é fornecer um quadro no qual cada uma dessas avaliações possam ser realizadas de forma sistemática. Este capítulo mostra como os economistas conceituam os trade-offs entre eficiência e equidade.
EFICIÊNCIA E DISTRIBUIÇÃO TRADE-OFFS Considere novamente uma economia simples com dois individuais, Robinson Crusoé e Friday. Suponha inicialmente Robinson Crusoé tenha dez laranjas, enquanto que Friday tem apenas duas. Isso parece injusto. Assuma, portanto, que o papel do governo e tentar transferir quatro laranjas de Robinson Crusoé para Friday, mas no processo de transferência uma laranja se perde. Por isso Robinson Crusoé acaba com seis laranjas, e Friday com cinco. Nós eliminamos a maior parte da desigualdade, mas o processo diminuiu o número total de laranjas disponíveis. Há um trade-off entre eficiência - o número total de laranjas disponíveis - e equidade. O trade-off entre equidade e eficiência está no centro de muitas discussões de políticas públicas. Duas questões são debatidas. Em primeiro lugar, há um desacordo sobre a natureza do trade-off. Para reduzir a desigualdade, quanto da eficiência temos que desistir? Em segundo lugar, há um desacordo sobre o valor relativo atribuído a uma diminuição da desigualdade em relação a uma diminuição na eficiência. Algumas pessoas afirmam que a desigualdade é o problema central da sociedade, e a sociedade deve simplesmente minimizar a extensão da desigualdade, independentemente das consequências para a eficiência. Outros afirmam que a eficiência é a questão central. Eles argumentam que, mesmo que se queira ajudar os pobres, a longo prazo, a melhor maneira de fazer isso não é se preocupando com a forma como a torta é dividida, mas sim em como aumentar o tamanho do bolo, para fazê-lo crescer tão rapidamente quanto possível, de modo que há mais bens para todos. Estas divergências dizem respeito a escolhas sociais entre equidade e eficiência. Vamos agora dar uma olhada mais de perto essas escolhas.
ANALISANDO ESCOLHAS SOCIAIS Quando os economistas analisam a escolha dos consumidores, o conjunto de oportunidades é definido pela restrição orçamentária do consumidor e as preferências dos consumidores são descritas por curvas indiferenças. O indivíduo escolhe o ponto da restrição orçamentária, que é tangente a curva de indiferença - o que o coloca na curva de indiferença mais alta possível, dada a restrição orçamentária. Os economistas têm tentado usar a mesma estrutura para analisar as escolhas sociais. A curva de possibilidades de utilidade pública , apresentado no Capítulo 3, descreve o conjunto de oportunidades. Ela fornece o mais alto nível de utilidade (ou bem-estar) atingível por um indivíduo, dados os níveis de utilidade dos outros indivíduos. Uma economia é Pareto eficiente se e somente se ela está operando ao longo da fronteira de possibilidades de utilidade. O primeiro teorema fundamental da economia do bem-estar diz que economias competitivas estão sempre na fronteira de possibilidades de utilidade. O segundo teorema fundamental da economia do bem-estar diz que todos os pontos da fronteira de possibilidades de utilidade podem ser alcançados através de um processo de mercado competitivo se o governo redistribuir as dotações iniciais de forma adequada. Como a sociedade seleciona um ponto ao longo da fronteira de possibilidades de utilidade? Assim como as curvas de indiferença descrevem como as pessoas analisam os trade-offs entre diferentes produtos, as curvas de indiferença social descrevem como a sociedade analisa os trade-offs entre os níveis de serviços públicos de diferentes indivíduos. A curva de indiferença social fornece aquelas
combinações de utilidade de, digamos, Crusoé e Friday, entre os quais a sociedade é indiferente. As duas questões centrais da economia do bem-estar agora pode ser atualizado em termos deste quadro de escolha social. Assuma que o equilíbrio atual do mercado competitivo é representado pelo ponto A da fronteira de possibilidades de utilidade apresentada na Figura 5.1. Suponha que a sociedade decide se mover, por exemplo, do ponto A para o ponto B ao longo da fronteira de possibilidades de utilidade, o que representa um aumento na utilidade de Friday e uma redução na utilidade de Crusoé. A primeira pergunta é: O que o trade-off? A fronteira de possibilidades de utilidade fornece a resposta, mostrando o aumento da utilidade de Friday de UF0 para UF1 e a diminuição da utilidade de Crusoé de UC0 para UC1. A segunda questão diz respeito a preferências sociais: Como a sociedade avalia o trade-off? A inclinação das curvas de indiferença sociais fornece cada trade-off para os quais a sociedade é indiferente. O ponto B está na curva de indiferença social S1, que é tangente à fronteira de possibilidade de utilidade, e encontra-se numa curva de indiferença mais elevada do que S0. Ponto B é, por conseguinte, preferido pela sociedade.
Figura 5.1 Curva de indiferença social: A curva indiferença social de descreve como a sociedade avalia os trade-offs entre Friday e Crusoé; ela fornece as combinações de utilidades entre os quais a sociedade é indiferente. A sociedade está em melhor situação na curva de indiferença social mais alta, da mesma forma como um indivíduo está em melhor situação na curva de indiferença individual mais alta. E, assim como o indivíduo escolhe o ponto da restrição orçamentária em que a curva de indiferença é tangente à restrição orçamentária, o ponto preferido da sociedade sobre a curva de possibilidades de utilidade é o ponto em que a curva de indiferença social é tangente à curva de possibilidades de utilidade.
Determinando os trade-offs Como vimos na Figura 5.1, a fronteira de possibilidades de utilidade nos mostra as vantagens e desvantagens da transferência de utilidade de Crusoé para Friday. O formato da fronteira de possibilidades de utilidade nos diz algo mais sobre esses trade-offs. Considera a fronteira de possibilidades de utilidade mostrada na Figura 5.2. Suponha que a economia está no ponto A, onde Crusoé desfruta de muito mais utilidade do que Friday. Movendo-se para cima e para a esquerda ao longo da fronteira de possibilidades de utilidade a utilidade de Friday aumenta e a de Crusoé diminui. Suponha que nós transferimos laranjas de Crusoé paraa Friday, através de duas etapas, do ponto A para B e de B para C. Claramente, isso faz com que Crusoé piore. Como mostra a figura, as diminuições na utilidade de Crusoé são pequenas em comparação com os aumentos na utilidade de Friday.
Figura 5.2 Curva de Possibilidades de Utilidade de Crusoé e Friday: Como as laranjas são transferidas de Crusoé para Friday, a utilidade de Crusoé diminuiu e a de Friday aumentou. Ao passar do ponto A para B o ganho de utilidade de Friday parece muito maior do que a perda de utilidade de Crusoé. Isso porque Friday esta muito pior do que Crusoé. Na passagem de B para C, o ganho de utilidade de Friday é ainda maior do que a perda de utili dade de Crusoé, mas o trade-off foi alterado então o ganho de Friday é menor que o ganho de A para B.
A Teoria da Utilidade ajuda a explicar este resultado. Os economistas usam o termo função de utilidade para descrever a relação entre o número de laranjas e nível de utilidade de Friday; a utilidade extra que Friday obtém através de uma unidade extra de laranja é chamado de utilidade marginal. Ambas são mostradas nos painéis A e B da Figura 5.3. Em cada ponto, a utilidade marginal é a inclinação da função de utilidade – a mudança na utilidade a partir da variação de uma unidade no consumo de laranja. Observe que quanto mais laranjas são consumidas, a utilidade aumenta mais lentamente, e utilidade marginal cai. (Assim, a inclinação da função de utilidade no ponto C é menor do que a inclinação em A ou B). Isso porque Friday valoriza muito a primeira laranja, um pouco menos a próxima, e laranjas adicionais ainda menos. Quanto um indivíduo consome mais de qualquer bem, o ganho adicional de ter uma unidade adicional do bem se torna menor. Este fenômeno é chamado de utilidade marginal decrescente.
Figura 5.3 A função de utilidade e utilidade marginal: O painel A mostra a função de utilidade. Como damos mais laranjas a Friday, sua utilidade aumenta, mas cada laranja adicional aumenta cada vez menos a sua utilidade. O painel B mostra a utilidade marginal: a utilidade adicional de Friday diminui à medida que o número de laranjas aumenta, correspondente aos retornos decrescentes a função de utilidade.
Da mesma forma, vamos retirar as laranjas de Crusoé, e sua utilidade diminuirá; como podemos tirar mais e mais laranjas, a utilidade adicional que ele perde com cada laranja a mais é retirada dele aumenta. É por que a utilidade marginal é decrescente, que a fronteira de possibilidades de utilidade tem a forma representada nas Figuras 5.1 e 5.2. Esta forma diz que quando Friday tem muito pouca renda (algumas laranjas), podemos aumentar muito a sua utilidade com uma pequena diminuição na utilidade de Crusoé, mas quando Friday estiver muito melhor, podemos aumentar sua utilidade só um pouco, mesmo com uma grande diminuição na utilidade de Crusoé. Há um segundo determinante importante sobre o formato da fronteira de possibilidade de utilidade - a eficiência com a qual podemos transferir recursos de um indivíduo para outro. Em nossa sociedade, a nossa forma de transferência de recursos de um grupo (por exemplo, os ricos) para outro (por exemplo, os pobres) é taxando os ricos e subsidiando os pobres. A maneira de fazer isso normalmente interfere na eficiência econômica. O rico pode trabalhar menos do que trabalharia se não fosse taxado, uma vez que eles colhem apenas uma fração dos retornos aos seus esforços; enquanto os pobres podem trabalhar menos porque, trabalhando duro, eles podem perder o direito a subsídios. A magnitude desses desincentivos - um assunto de controvérsia considerável - afeta toda a forma da fronteira de possibilidades de utilidade. Na Figura 5.4, a linha azul representa a fronteira de possibilidades de utilidade assumindo que não há custos de transferência de recursos. A linha preta, encontrando-se muito abaixo da anterior, exceto no ponto C - o ponto em que não ocorre nenhuma redistribuição - representa a fronteira de possibilidade de utilidade quando as transferências são muito dispendiosas.
Figura 5.4 Fronteira de possibilidades de utilidade com transferências onerosas: O conjunto de pontos que
podemos alcançar através da redistribuição, quando as transferências são onerosas, se situa dentro da curva de possibilidades de utilidade, dado as transferências sem custos. Avaliando os trade-offs
O segundo conceito básico utilizado na análise de escolhas sociais é a curva de indiferença social. Conforme descrito no Capítulo 3, uma curva de indiferença fornece as combinações de bens que dão ao indivíduo o mesmo nível de utilidade. Assim como os indivíduos derivam utilidade dos produtos que consomem, podemos pensar na utilidade da sociedade derivando o bem-estar a partir da utilidade recebida pelos seus membros. A função de bem-estar social fornece o nível de bem-estar social que corresponde a determinados conjuntos de níveis de utilidade obtidos pelos membros da sociedade. A curva de indiferença social é definida como o conjunto de combinações de utilidade de diferentes indivíduos (ou grupos de indivíduos) que rende iguais níveis de bem-estar para a sociedade - para a qual, em outras palavras, a função de bem-estar social tem o mesmo valor. A função de bem-estar social fornece uma base para a classificação de qualquer alocação de recursos: escolhemos aquelas alocações que produzem níveis mais elevados de bem-estar social. O princípio de Pareto diz que devemos preferir as alocações em que alguns indivíduos estão melhores e nenhum esta pior. Isso significa que, se a utilidade de um indivíduo aumenta e a utilidade de nenhum indivíduo diminui, há um aumento do bem-estar social. Assim, na Figura 5.5 as combinações à direita e acima de A são benéficas para todos e, portanto, satisfazem o princípio de Pareto. Infelizmente, a maioria das escolhas envolvem trade-offs, com alguns indivíduos podem melhorar de situação e outros piorarem. No ponto B o segundo grupo esta melhor do
que em A, mas o primeiro grupo esta pior. Precisamos, portanto, um critério mais forte, e é isso que a função de bem-estar social proporciona. As curvas de indiferença sociais fornecem uma maneira conveniente de pensar diagramaticamente sobre os tipos trade-offs que sociedade enfrenta nestas situações. Assim, na Figura 5.5 todas as combinações de utilidade dos Grupos 1 e 2 que estão na curva de indiferença social W2 produzem um maior nível de bem-estar social do que aquelas combinações que estão na curva de indiferença social W1. Isto mostra que B é o preferido para A.
Figura 5.5 A curva de indiferença social: a sociedade está disposta a trocar alguma diminuição da utilidade de
um grupo para um aumento em outro. A curva de indiferença social, fornece as combinações de utilidades do Grupo 1 e Grupo 2, entre os quais a sociedade é indiferente. Os pontos na curva de indiferença social, localizados em W2, produz um maior nível de bem-estar social do que os pontos da curva de indiferença social, localizados em W1.
Funções de bem-estar social pode ser pensadas como uma ferramenta economistas usam para resumir suposições sobre as atitudes da sociedade em relação a diferentes distribuições de renda e bem-estar. Se a sociedade está muito preocupada com a desigualdade, pode não importar que Crusoé tenha que desistir de setenta laranjas para que Friday obtenha uma laranja, desde que Crusoé tenha muitas laranjas em sua dotação inicial. Enquanto Friday é mais pobre do que Crusoé, qualquer sacrifício por parte de Crusoé que faça Friday melhorar seria justificável. Por outro lado, a sociedade não pode cuidar de tudo sobre a desigualdade; ela poderia valorizar uma laranja nas mãos de Friday exatamente do mesmo modo que na laranja na mão de Crusoé, embora Friday seja muito mais pobre. Nesse caso, seria concentrar apenas em eficiência: com o número de laranjas disponíveis. A não redistribuição de laranjas de Crusoé para Friday seria justificada se, no processo, uma única laranja se perdesse. UTILITARISMO. Funções
de bem-estar social - e as curvas de indiferença social associadas podem tomar uma variedade de formas, como ilustrado na figura 5.6. Os painéis A e B ilustram dois casos diferentes. No painel A curva de indiferença social é uma linha reta, o que significa que não importa o nível de utilidade de Friday e Crusoé, a sociedade está disposta a trocar uma "unidade" de utilidade de Friday contra uma unidade de Crusoé. O ponto de vista representado por esta curva de indiferença social tem uma longa tradição histórica. Jeremy Bentham era o líder de um grupo, chamados utilitaristas, que argumentou que a sociedade deve maximizar a soma das utilidades dos seus membros; No nosso exemplo simples com dois indivíduos, a função de bem-estar social é: W = U1 + U2 É claro que, com essa função de bem-estar social, a curva de indiferença social, tem a forma representada no painel A. É importante ressaltar que com uma função de bem-estar social utilitarista, a sociedade não é indiferente a um aumento de uma laranja (ou um dólar de renda) para o indivíduo 1 e uma diminuição de uma laranja (ou um dólar de renda) para o indivíduo 2. Se o indivíduo 1 tem um nível de rendimento mais baixo (menos laranjas) do que o individuo 2, então o aumento da utilidade do individuo 1 a partir de uma laranja a mais (mais um dólar) será maior do que a diminuição da utilidade para individuo 2. O que a função de bem-estar social utilitarista diz que
a utilidade de qualquer indivíduo deve ter o mesmo peso do que a utilidade de qualquer outro indivíduo. Muitos argumentariam que, quando um indivíduo está pior do que o outro, a sociedade não é indiferente a uma diminuição na utilidade dos mais pobres (Indivíduo 1) acompanhado por um igual aumento na utilidade dos mais ricos (Indivíduo 2). A sociedade deve estar disposta a aceitar uma diminuição na utilidade dos pobres apenas se houver um aumento muito maior na utilidade dos ricos. A curva de indiferença social, refletindo esses valores é desenhada na figura 5.6b, onde esta aparece não como uma linha reta, mas como uma curva; como o indivíduo mais pobre torna-se pior e pior, o incremento na utilidade do indivíduo mais rico que torna a sociedade indiferente deve ser cada vez maior (ou seja, a inclinação da curva de indiferença social torna-se mais íngreme). RAWLSIANISMO. A posição extrema desse debate foi feita pelo John Rawls, professor de filosofia
na Universidade de Harvard. Rawls argumenta que o bem-estar da sociedade só depende do bem-estar do pior indivíduo, sociedade está melhor se você melhorar o seu bem-estar, mas não ganha nada de melhorar o bem-estar de outros. Não há, em sua visão, trade-offs. Se Friday esta pior do que Crusoé, então qualquer coisa que aumente o bem-estar de Friday aumenta o bem-estar social. Se as laranjas são transferidas de Crusoé para Friday, não importa quantas são perdidas no processo (quão ineficiente é o processo de transferência), desde que Friday receba algo. Dito de outra forma, nenhuma quantidade de aumento do bemestar do indivíduo em melhor situação poderia compensar a sociedade pela diminuição do bem-estar do indivíduo em pior situação. Esquematicamente, isto é representado pela na curva de indiferença social em forma de L, na figura 5.6C2.
Figura 5.6 Formas alternativas de curvas de indiferença social: (A) O Utilitarismo está disposto a abrir mão de alguma utilidade para Crusoé, desde que os ganhos de Friday permaneçam, pelo menos, na mesma quantidade de utilidade. As curvas de indiferença social são linhas retas. (B) Alguns argumentam que a sociedade exige mais do que um aumento igual na utilidade (U2) de um indivíduo rico para compensar uma diminuição na utilidade (U1) de um indivíduo pobre. (C) Rawls argumenta que nenhuma quantidade de aumento do bem-estar dos ricos pode compensar a diminuição do bemestar dos pobres. Isto implica que em curvas de indiferença com um formato de L.
Duas advertências Embora muitos economistas do setor público tenham feito uso extensivo dos conceitos de funções de bem-estar social e da curva de possibilidades de utilidade, estes conceitos também têm sido amplamente criticados, por vários motivos. COMPARAÇÕES INTERPESSOAIS. Supomos que quando na indivíduo consome mais, sua utilidade aumenta. Mas não podemos medir o nível de utilidade ou a mudança na utilidade. Funções de bem-estar social parecem assumir não só a existência de uma forma significativa de mensuração da utilidade do indivíduo, mas é uma forma significativa de comparar a utilidade de diferentes indivíduos. Por exemplo, com a função de bem-estar social utilitarista somamos as utilidades dos diferentes membros da sociedade. Porque aumentamos a utilidade de Crusoé e Friday em conjunto, estamos, de fato, assumindo que de alguma forma que podemos comparar de forma numérica o seu nível de utilidade. Mas quando nós transferimos uma laranja de Robinson paraa Friday, como podemos comparar em na forma objetiva o valor do ganho de Friday e perda de Robinson? O mesmo problema surge com uma função de bem-estar social de Rawls, onde nos é dito para maximizar o bem-estar do pior membro da sociedade. Para julgar quem está em pior situação, precisamos de alguma forma para comparar as utilidades. Muitos economistas acreditam que essas comparações interpessoais não podem ser feitas de nenhuma maneira. Posso afirmar que, apesar de eu ter um rendimento muito maior do que o meu irmão, eu sou infeliz; Posso afirmar que, eu sei como gastar a minha renda muito melhor de tal forma que um incremento de um dólar em minha renda gera uma utilidade muito maior do que meu irmão teria ao receber um dólar a mais. Como alguém poderia provar que eu estou errado (ou certo)? Como não há nenhuma maneira de responder a esta pergunta, alguns economistas argumentam que não pode haver nenhuma base científica para fazer comparações de bem-estar. Desde que não há nenhuma base "científica" para fazer tais comparações de bemestar, muitos economistas acreditam que os economistas devem limitar-se a descrever as consequências das diferentes políticas, apontando quem são os ganhadores e quem são os perdedores, e que esse deve ser o fim de sua análise. Eles acreditam que as únicas circunstâncias em que os economistas devem fazer julgamentos de bem-estar é quando a mudança política é uma melhoria de Pareto. Infelizmente, como já dissemos, poucas mudanças políticas são melhorias de Pareto, e, portanto, sem fazer comparações interpessoais de bem-estar, os economistas têm pouco a dizer sobre a política. DE ONDE SÃO FUNÇÕES DE BEM-ESTAR SOCIAL? O segundo conjunto de objeções diz respeito à própria natureza das funções sociais. Os indivíduos têm preferências; eles podem decidir se preferem uma combinação de maçãs e laranjas e comparação com outra combinação. A sociedade é composta de muitos indivíduos; mas a própria sociedade não tem preferências. Podemos descrever as preferências de cada indivíduo, mas quais preferências a função de bem-estar social representa? Se houvesse um ditador, a resposta a essa pergunta seria fácil: a função de bem-estar social que refletem as preferências do ditador. Mas em uma sociedade democrática, não há resposta fácil para a questão. Alguns indivíduos - particularmente os ricos - podem se importar pouco com a redistribuição, enquanto outros - especialmente os pobres podem argumentar que o maior peso deve ser colocado sobre a redistribuição. Por uma questão descritiva - como parte de uma análise positiva - sociedades raramente apresentam consistência. Um dos resultados a serem descritos no Capítulo 7 explica por que isso não é inesperado. A maioria dos economistas acredita que os conceitos que descrevemos - como parte de uma análise normativa - como ferramentas que nos ajudam a pensar sobre os trade-offs da sociedade constantemente temos que enfrentá-los. E, como vimos anteriormente, a análise sistemática dessas trocas constitui, na verdade, uma parte importante do processo pelo qual as decisões são tomadas.
ESCOLHAS SOCIAIS NA PRÁTICA Na prática, os funcionários do governo não derivam as fronteiras de possibilidade de utilidade, nem mesmo escrevem funções de bem-estar sociais. Mas sua abordagem para decidir se, por exemplo, irá realizar qualquer determinado projeto reflete os conceitos que introduzimos.
Primeiro, eles tentam identificar e medir os benefícios líquidos (benefícios menos custos) recebidos por diferentes grupos. Em segundo lugar, verificam se o projeto é uma melhoria de Pareto, ou seja, se todo mundo está em melhor situação. Se assim for, claramente o projeto deve ser realizado (este é o princípio de Pareto). Se o projeto não é uma melhoria de Pareto, as coisas são mais difíceis. Alguns ganham, outros perdem. O governo precisa fazer um julgamento geral. Uma abordagem comumente utilizada olha para duas estatísticas resumidas, descrevendo os efeitos de "eficiência" e "equidade". A eficiência é medida pela simples soma dos ganhos ou perdas para cada indivíduo (que são calculados de forma a ser descrito em breve). E equidade é medida pelo exame de alguma medida global de desigualdade na sociedade. Se um projeto tem ganhos líquidos positivos (efeitos de eficiência positivo) e reduz a desigualdade, ele deve ser realizado. Se um projeto tem prejuízos líquidos positivos e aumentos de desigualdade, não deve ser realizado. Se a medida de eficiência mostra ganhos, mas a medida de igualdade mostra perdas (ou vice-versa), há um trade-off, que é avaliada usando uma função de bemestar social: o quanto a mais de desigualdade que a sociedade esta disposta a aceitar em troca de um aumento na eficiência? Há numerosos exemplos onde escolhas entre igualdade e eficiência têm de ser feitas. Por exemplo, em geral, quanto mais um sistema fiscal redistribui renda, maior a ineficiência introduz. Há um trade-off entre igualdade e eficiência. Há, é claro, os casos importantes de sistemas fiscais mal concebidos; tais sistemas fiscais colocam a economia abaixo da sua fronteira de possibilidade de utilidade. Em tais casos, pode ser possível aumentar tanto a igualdade e eficiência. Medindo benefícios
O primeiro problema é como medir os benefícios de algum programa ou projeto para determinados indivíduos. Na discussão da teoria da utilidade, descrevemos como dando mais laranjas a Friday aumentamos a sua utilidade. Mas como medir isso? Na forma padrão isto é feito em termos de disposição para pagar . Nós perguntamos quanto um indivíduo estaria disposto a pagar para estar em uma situação melhor que a outro. Por exemplo, se Joe gosta de sorvete de chocolate mais do que de sorvete de baunilha, é lógico que ele estaria disposto a pagar mais por uma bola de sorvete de chocolate do que por uma colher de sorvete de baunilha. Ou se Diane prefere viver na Califórnia do que em New Jersey, é lógico que ela estaria disposta a pagar mais para morar na Califórnia. Observe que o quanto uma pessoa está disposta a pagar é diferente do quanto ela tem para pagar. Só porque Joe está disposta a pagar mais por sorvete de chocolate do que de baunilha não significa que ele vai ter que pagar mais. O que ela tem que pagar depende dos preços de mercado; o que ele está disposto a pagar reflete suas preferências. Usando a disposição a pagar como nossa medida de utilidade, podemos construir um diagrama como o painel A da Figura 5.7, que mostra o nível de utilidade que Maria recebe a partir de um suéter até quanto o número de suéters que ela compra aumenta. Essas informações também estão apresentadas na Tabela 5.1. Assumimos que Maria está disposta a pagar $200 por cinco suéters, $228 por seis suéters, $254 por sete suéters, e assim por diante. Assim, cinco suéters lhe dão uma utilidade de 200, seis a utilidade de 228, e sete suéters a utilidade 254. A disposição a pagar de Maria aumenta com o número de suéters, refletindo o facto de suéters adicionais lhe dão uma utilidade adicional. A utilidade adicional de um suéters adicional é mensurado aqui pelo valor adicional que ela está disposta a pagar, é a sua utilidade marginal. Os números na terceira coluna da Tabela 5.1 fornecem a utilidade marginal (ou adicional) que recebeu de seu último suéter. Quando Maria possui cinco suéters, um suéter adicional rende-lhe uma utilidade adicional ou marginal de 28 (228 -220); quando ela possui seis suéters, um adicional fornece a ela uma utilidade marginal de apenas 26 (254-228). O painel B traça as utilidades marginais de cada um desses incrementos.
Figura 5.7 Utilidade e utilidade marginal: O painel A mostra que a utilidade aumenta continuamente com o consumo, mas tende a se estabilizar conforme o consumo aumenta. O painel B mostra a utilidade marginal; note que ela diminui à medida q ue o consumo aumenta.
Tabela 5.1 Utilidade e utilidade marginal
Curva de demanda ordinária e curva de demanda compensada Nós podemos usar o conceito de disposição pagar para construir uma curva de demanda. Nós perguntamos o quanto Mary está disposta a pagar por cada suéter adicional. Se o preço do suéter é $29, então ela vai comprar cinco suéters. Se ela esta disposta a pagar $30 pelo quinto suéter, de forma clara, o benefício marginal do quinto suéter excede o seu custo; mas ela só está disposta a pagar $28 pelo sexto suéter, de modo que o benefício marginal é inferior ao custo. Assim, a curva utilidade marginal no painel B da Figura 5.7, também pode ser considerada como a curva de demanda. Mas essa é curva de demanda especial, chamada de curva de demanda compensada, que difere ligeiramente da curva de demanda ordinária. Lembre-se que nós construímos a curva de demanda compensada perguntando quanto Mary estaria disposta a pagar por cada suéter adicional; assim, como sempre lhe damos mais suéters, estamos sempre mantendo-a exatamente no mesmo nível de utilidade.
Para construir a curva de demanda ordinária precisamos saber quantas unidades do bem Maria compraria a cada preço. Como o preço é reduzido, Maria não só demanda mais, como também melhora de situação. Quanto os preços são reduzidos, os indivíduos substituem bens mais baratos por outros bens. Se o preço do suéter diminuir, Maria substituirá suéter por camisas. Este é o chamado efeito substituição. Por causa do preço mais baixo, Maria está melhor; se ela comprou exatamente a mesma quantidade de bens que ela comprava antes, ela tem dinheiro sobrando. Ela se espalha esse dinheiro ao redor. Parte desse dinheiro é gasto na compra de suéters. O aumento na demanda por suéters, como resultado do fato de que Maria está melhor - é como se ela tivesse mais renda - é o chamado efeito renda. Se tirarmos esse dinheiro extra, temos a curva de demanda compensada; eliminamos o efeito renda. Na maioria dos casos, as diferenças entre os dois são insignificantes. Se Maria gasta 0,1% de sua renda em suéters, tirando a renda extra não há quase nenhum efeito sobre sua demanda por suéters, ou qualquer outra mercadoria. Assim, a Figura 5.8 mostra a curva de demanda compensadas e a curva de demanda ordinária sendo quase as mesmas, onde a curva de demanda ordinária é ligeiramente mais plana.
Figura 5.8 Curvas de demanda compensadas
versus curvas de demanda ordinárias: A curva de demanda compensada fornece a demanda assumida por um bem, quanto o preço do bem for alterado, esse dinheiro é retirado ou dado ao indivíduo para deixá-lo tão bem quanto estava antes de alteração de preço. Assim ela mensura apenas o efeito substituição associado com a evolução dos preços. Porque, quanto os preços diminuem os in divíduos ficam em melhor situação, e como resultado podem comprar um pouco mais do bem, a curva de demanda ordinária é um pouco mais plana do que a curva de demanda com ensada.
Excedente do Consumidor
A diferença entre o que na indivíduo está disposto a pagar e o que ele tem que pagar é chamado de seu excedente do consumidor. Maria estaria disposta a pagar $50 pelo primeiro suéter, $45 pelo segundo, $40 pelo terceiro, e assim por diante. Mas se o preço de mercado é $29, é tudo o que ela tem que pagar por cada suéter. Assim, no primeiro suéter ela recebe um superávit de $21 ($50, que ela estava disposta a pagar, menos $29, que ela realmente paga); no segundo suéter ela recebe um superávit de $16; no terceiro suéter ela recebe um superávit de $11, e assim por diante. O excedente total do consumidor é esta a soma: $ 21 + $ 16 + $ 11 + $ 6 + $ 1 = $ 55. Esquematicamente, o excedente do consumidor, é descrito na Figura 5.9 como a área sombreada sob a curva de demanda compensada e acima da linha de preço. É claro que, uma vez que as curvas de demanda compensados e não compensados são quase os mesmos, geralmente, calculamos o excedente do consumidor simplesmente ao olhar para a área sob a curva de demanda ordinária acima da linha de preço.
Figura 5.9 Representação Gráfica de Excedente do Consumidor: o excedente de um indivíduo é a diferença entre o que ele está disposto a pagar (representada pela área abaixo da curva de demanda) e o que ele realmente paga (a área abaixo da linha de preço). O excedente do consumidor aqui é indicado ela re ião sombreada.
USANDO O EXCEDENTE DO CONSUMIDOR PARA CALCULAR OS BENEFÍCIOS DE UM PROJETO DO GOVERNO. A curva de demanda compensada pode ser útil para medir os benefícios dos projetos do governo. Por exemplo, a construção de uma ponte sobre a qual nenhum pedágio será cobrado pode ser pensada como a redução do preço do "infinito" (a pessoa simplesmente não pode comprar viagens através de uma ponte inexistente) para zero. O ganho de bem-estar é apenas o excedente total do consumidor, a área sob a curva de demanda na Figura 5.10. Ela mede o máximo que os indivíduos poderiam pagar e ainda ficar tão bem com a ponte quanto sem ela. Claramente, se o excedente do consumidor for menor que o custo da ponte, eles não pagarão para construí-la, enquanto que, se o excedente do consumidor for maior do que o custo da ponte, eles pagarão para construí-la. Existem várias maneiras que os economistas utilizam sobre a tentativa de medir o excedente do consumidor e a disposição de pagar. Para muitos bens, não há dados com os quais os economistas possam construir a curva de demanda (a quantidade que as pessoas estão dispostas a comprar a cada preço) e a curva de demanda compensada. Nesse caso, a disposição a pagar poderia ser calculada simplesmente como a área sob a curva de demanda compensada. Para alguns bens, como o Grand Canyon, não há nenhuma curva de demanda de mercado. No entanto, o governo ainda pode querer saber quanto os cidadãos estão dispostos a pagar para preservá-lo em sua condição primitiva. Os economistas têm projetado técnicas de pesquisa elaboradas para extrair respostas significativas de indivíduos quanto à sua disposição de pagar. Estes métodos são discutidos com mais detalhes no Capítulo 11.
Figura 5.10 Medindo os benefícios de um projeto do Governo - Construção uma Ponte: Os benefícios de uma ponte para os quais não serão cobrados impostos podem ser medidos pela área total sob a curva de demanda - o excedente total do consumidor.
Medindo benefícios sociais agregados Até agora, descrevemos como podemos medir os benefícios que um indivíduo recebe. Os benefícios sociais são normalmente medidos pela soma dos benefícios recebidos por todos os indivíduos. Os números obtidos representam a disposição total a pagar de todos os indivíduos na sociedade. A diferença entre a disposição total a pagar e os custos totais de um projeto pode ser considerada como efeito "eficiência" líquida do projeto. O benefício líquido é um valor medido em dólares.
Medindo ineficiência
Ao avaliar políticas alternativas, os economistas dão uma ênfase especial na eficiência econômica. Impostos são criticados por desencorajar o esforço de trabalho, monopólios por restringir a produção elevando os preços. Para medir o valor em dólar da ineficiência, os economistas usam exatamente a mesma metodologia que utilizam para medir o valor em dólar de um novo projeto. Lá, calculamos o excedente do consumidor associado ao projeto. Aqui, podemos calcular o excedente do consumidor associado a eliminação da ineficiência. Ou seja, os economistas perguntam: “Quanto cada indivíduo estaria disposto a pagar para ter a ineficiência eliminada?”. Considere a ineficiência causada por um imposto sobre cigarros. Pedimos que cada indivíduo diga o quanto ele estaria disposto a pagar para ter o imposto sobre os cigarros eliminado. Suponha que sua resposta seja $100. Assim, eliminando o imposto sobre o cigarro e colocando em seu lugar um imposto lump-sum (ou seja, um imposto que a pessoa teria que pagar, independentemente do que ela fez) deixaria o seu bemestar inalterado. A diferença entre as receitas obtidas com o imposto sobre cigarro (digamos, $80) e o imposto lump-sum que o indivíduo estaria disposto a pagar é chamado de peso morto ou excesso de carga do imposto. É a medida da ineficiência do imposto. Impostos, com exceção aos impostos lump-sum, dão origem a um peso morto por que eles fazem como que as pessoas abram mão de um consumo mais-preferido em favor de um consumo menospreferido, a fim de evitar o pagamento do imposto. Assim, mesmo um imposto que não levanta a receita do governo – por que os indivíduos evitam completamente a compra da mercadoria tributada – pode ter um peso substancial. Podemos calcular o peso morto usando curvas de demanda compensadas. Suponha que o custo de produção de um cigarro é C0, e o imposto aumenta o preço de C0 para C0 + t, onde t é o imposto por maço de cigarros. Assumimos que o indivíduo consome q0 maços de cigarros com o imposto, e Q1 depois que o imposto tenha sido removido (mas substituído por um imposto lump-sum que não o deixa melhor e nem pior do que se houvesse um imposto sobre o cigarro). Temos o resultado projetado na curva de demanda compensada da Figura 5.11. O peso morto é mensurado pela área sombreada ABC, a área sob a curva de demanda compensada e acima C0, entre preço com e sem o imposto.
Figura 5.11 Mensurando a ineficiência: A área de ABC mede o peso morto, a perda de eficiência, como
resultado de um imposto sobre o cigarro. Um imposto lump-sum teria o mesmo efeito sobre o bemestar do indivíduo mas o im osto sobre o ci arro levantaria uma receita adicional de ABC.
O triângulo ABC é às vezes chamado de triângulo de Harberger, em honra ao economista de Chicago Arnold Harberger, que recorreu a esses triângulos não só para medir as ineficiências associadas com a distorção da tributação, mas também para medir outras ineficiências, tais como aqueles associados com o monopólio. Por que o triângulo Harberger fornece uma medida de peso morto? O preço nos diz o valor da última unidade consumida; isto é, em q0, o indivíduo está disposto a negociar P0 = c0 + T unidades de "renda" (com o qual poderia ter comprado outros bens) por mais um maço de cigarros. É claro que, quando o indivíduo tem q0 + 1 maços de cigarros, ele vai valorizar um maço de cigarros adicional menos do que quando ele tem q0 maços de cigarros, e assim o preço que ele está disposto a pagar cairá. Suponha que, inicialmente, o consumo é de 100 maços e que consumo aumente em 10 maços, quando o imposto é removido; o imposto é de $0,10, e o custo de produção é de $1 por maço (As receitas fiscais são de 100 maços vezes $0,10 por maço, ou $10). O indivíduo está
disposto a pagar $1,10 para o primeiro maço adicional, $1,09 pelo segundo, $1,08 pelo terceiro, e assim por diante. Se o imposto for eliminado, e o preço cair para C0, o custo de for produção $1 por maço, o montante total que o indivíduo estaria disposto a pagar seria de $0,10 vezes 100 maços = $10 (a quantia que ele pagou sobre os primeiros 100 pacotes ele comprou, que é igual à receita fiscal); além dos $0,10 para o maço 101 (a diferença entre o quanto ele valoriza o pacote de 101 e o que ele deve pagar), $0,09 para o maço 102, etc. Lembre-se, estamos a calculando o quanto mais ele estaria disposto a pagar além do $1 que ele já paga por cada maço. O total que ele estaria disposto a pagar é, portanto, $10,50. Uma vez que o imposto levantou uma receita de $10, o peso morto é R$0,50. Esta é, naturalmente, apenas a área sob a curva de demanda compensada e, acima de c0, entre q0 e q1.
Qualificando o efeito da distribuição Avaliar os efeitos distributivos de um projeto ou de um imposto muitas vezes é muito mais complexo do que a avaliar dos efeitos de eficiência. Há muitos grupos em uma sociedade, e cada um pode ser afetado de forma diferente. Alguns indivíduos pobres podem ser prejudicados, outros ajudados; alguns indivíduos de classe média podem ser ajudados, outros prejudicados. Na prática, os governos se concentram em algumas medidas de desigualdade. Como os pobres são particularmente preocupantes, recebem atenção especial. O índice de pobreza mede a fração da população cuja renda fica abaixo de um limite crítico; abaixo do limite, os indivíduos são considerados pobres. Em 1997, o limite de pobreza para uma família de quatro pessoas era $16.404. Outra medida é o hiato de pobreza . O índice de pobreza só conta o número de indivíduos que estão abaixo do limite de pobreza; ele não olha o quanto muito inferior ao limite estão. O hiato de pobreza pergunta, quanto de renda que nós temos que dar aos pobres para trazê-los todos até o limite da pobreza? Duas outras medidas são brevemente discutidas no apêndice deste capítulo.
TRÊS ABORDAGENS PARA ESCOLHAS SOCIAIS Agora, veremos as ferramentas básicas para descrever escolhas sociais nos casos difíceis, onde o projeto não constitui uma melhoria de Pareto. Há três abordagens, que nos referiremos como o princípio da compensação, Trade-offs entre as medidas, e a abordagem de benefícios líquidos ponderados.
O princípio de compensação O que acontece se a disposição total a pagar for superior aos custos totais, mas os custos suportados por alguns indivíduos exceder sua disposição de pagar? Nesse caso o projeto será realizado? O princípio de compensação diz que, se a disposição a pagar agregada exceder o custo, o projeto deve ser realizado. A maioria dos economistas critica este princípio, pois ignora as preocupações com distribuição. Somente de a compensação por efetivamente paga aos negativamente afetados que podemos ter certeza de que o projeto é desejável, pois então é uma melhoria de Pareto. Uma vez que o princípio de compensação não presta atenção suficiente às preocupações distributivas, os economistas têm se voltado para outras duas abordagens.
Trade-offs entre as medidas Com uma medida de eficiência (benefícios líquidos) e uma medida de desigualdade, a tomada de decisão pública, conceitualmente, pelo menos, deve ser fácil: a pessoa simplesmente avalia se o aumento da eficiência vale o aumento da desigualdade, ou viceversa. As duas seções anteriores descreveram como podemos medir a eficiência total e desigualdade. Estas são apenas estatísticas, números que ajudam a resumir os impactos de um projeto ou programa. Tais estatísticas, embora úteis, muitas vezes submergem parte da informação detalhada que é importante na tomada de decisão pública. O ideal seria olhar para os impactos sobre cada indivíduo, e, em seguida, usar a função bem-estar social para somar os efeitos. Na prática, o governo não tenta identificar os impactos sobre cada indivíduo, mas tenta determinar os efeitos sobre cada grupo principal. Por exemplo, pode olhar para o impacto sobre os indivíduos em diferentes faixas de renda - por exemplo, as famílias com renda inferior a $10.000, entre $10.000 e $20.000, e assim por diante.
Benefícios líquidos ponderados Essa pode ser a única informação necessária para os políticos tomem uma decisão. Se os benefícios líquidos totais (a soma das disposições para pagar menos os custos) são positivos, e se os pobres são beneficiários líquidos e os ricos são perdedores líquidos, então, o projeto aumenta a eficiência e equidade e deve ser adotado. Mas, muitas vezes, as coisas são mais complicadas. Por exemplo, os pobres e os ricos podem ficar piores, mas os indivíduos de renda média melhorar. Como avaliar essa mudança? Mais uma vez, nos voltamos para a nossa função bem-estar social para somar os efeitos. Atribuímos pesos aos ganhos líquidos de diferentes grupos para resumir os impactos em uma única série. A função de bem-estar social nos diz como fazer isso. Por causa da preocupação com a igualdade, os efeitos sobre os grupos de renda mais alta são ponderados com menos intensidade. Por exemplo, um projeto que ajuda a classe média, mas prejudica os pobres e os ricos não pôde ser realizado se ponderar os prejuízos aos pobres muito mais fortemente do que os ganhos para a classe média. O uso de pesos pode ser pensado como base em três suposições: em primeiro lugar, que não existe diminuição da utilidade marginal; segundo, que as diferentes indivíduos têm a mesma relação entre a utilidade e o lucro; e terceiro, que a sociedade está preocupada com a utilidade total - a soma das utilidades de todos os indivíduos (a função de bem-estar social utilitarista). Embora cada uma dessas hipóteses possa ser questionada, podemos também pensar nesses procedimentos como simplesmente uma maneira conveniente de resumir os dados que podem ajudar os tomadores de decisão.
ANEXO MEDIDAS ALTERNATIVAS DE DESIGUALDADE No texto, apresentamos as duas medidas mais comumente usadas de desigualdade. Estas medidas são criticadas, porém, por se concentrar exclusivamente no impacto sobre os mais pobres. Neste apêndice, discutimos duas medidas mais inclusivas.
A curva de Lorenz Os economistas muitas vezes representam o grau de desigualdade na economia por um diagrama chamado de curva de Lorenz, mostrado na Figura 5.12. A curva de Lorenz mostra a fração acumulada da renda total auferida do país pelos 5% mais pobres, os 10% mais pobres, os 15% mais pobres, e assim por diante. Se houvesse igualdade completa, então, 20% dos indivíduos da economia possuem 20% da renda, 40% dos indivíduos possuem 40% da renda, e assim por diante. A curva de Lorenz seria uma linha reta, como mostrado no painel A. Por outro
lado, se a renda for muito concentrada, então os 80% mais pobres não receberão quase nada e o top 5% receberá 80% da renda total da economia, nesse caso, a curva de Lorenz seria inclinada, tal como ilustrado no painel B. Quando existe uma grande desigualdade, a área sombreada entre linha de 45 graus e a curva de Lorenz é grande, como mostrado no painel B. Quando houver igualdade completa, como no painel A, esta área será zero. Duas vezes a área entre a linha de 45 graus e a curva de Lorenz é uma medida da desigualdade comumente empregada, o chamado coeficiente de Gini. A Figura 5.13 mostra as curvas de Lorenz para os Estados Unidos, tanto antes como depois de os programas de transferência do governo surtirem efeito. A curva após o imposto esta no interior da curva pré-imposto, indicando que o efeito dos programas de redistribuição do governo fez com que as rendas se tornassem mais iguais do que se fosse deixado por conta do mercado. Assim, enquanto os custos de eficiência são menores, os ganhos com a redistribuição são inegáveis.
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Figura 5.12 A Curva de Lorenz: Um painel A mostra a curva de Lorenz para uma economia em que a renda é distribuída uniformemente. A curvatura da linha indica que 20% dos indivíduos da economia possuem 20% da renda, 40% dos indivíduos possuem 40% da renda, e assim por diante. O painel B mostra uma curva de Lorenz para uma economia em que a renda é distribuída de forma desigual. A curvatura da linha indica agora que 20% dos indivíduos da economia possuem menos do que 20% da renda, 40% dos indivíduos ossuem menos do ue 40% da renda, e assim or diante.
Figura 5.13 Medidas de desigualdade: Os impostos e os subsídios afetam a distribuição de renda. A figura mostra duas curvas de Lorenz para os Estados Unidos, em 1995, uma para a renda antes dos impostos cobrados e transferências do governo recebidas, e outra para depois. Claramente, alguma redistribuição acontece através destes mecanismos, então eles se movem a curva de Lorenz para uma igualdade maior.
CAPÍTULO 6 - BENS PÚBLICOS E A OFERTA PÚBLICA DE BENS PRIVADOS O governo fornece uma ampla variedade de produtos: defesa nacional, educação, polícia, bombeiro, etc. Alguns desses produtos, como a educação, também são fornecidos em particular; outros, como a defesa nacional, é a fornecido exclusivamente pelo governo. Quais são as propriedades económicas de tais bens? Como eles diferem dos bens, como sorvete, automóveis, e uma infinidade de outros bens que são fornecidos principalmente pelos mercados privados? Os capítulos anteriores observaram o papel central desempenhado pelos preços nas economias de mercado. Por causa do sistema de preços, os mercados resultam na alocação eficiente de recursos. Os consumidores que estão dispostos e são capazes de pagar o preço necessário obtém o bem. Este capítulo pergunta: O que é diferente nos bens que normalmente são fornecidos pelo governo? O que impede, em muitos casos, a sua prestação em mercados privados? E se eles são fornecidos em mercados privados, por que provavelmente a sua oferta privada será inadequada?
BENS PRIVADOS Para distinguir entre bens públicos e privados, os economistas fazem duas perguntas básicas. Primeiro, o bem tem a propriedade de consumo rival? Consumo rival significa que, se um bem é utilizado por uma pessoa, não pode ser usado por outra. Por exemplo, se Lynn bebe uma garrafa de suco de maçã, Fran não pode beber essa mesma garrafa de suco de maçã. Por outro lado, o consumo não-rival refere-se a casos em que o consumo de uma pessoa não diminui ou evita o consumo de outra pessoa. O exemplo clássico de consumo não-rival é a defesa nacional. Se o governo cria um estabelecimento militar que protege o país de ataques, todos os cidadãos são protegidos. Os custos com a defesa nacional ficam inalterados quando um bebê nasce ou quando uma pessoa emigra para os Estados Unidos. Isto está em nítido contraste com bens privados. Há gastos adicionais em fornecer mais uma garrafa de suco de maçã, para que tanto Lynn quanto Fran possam consumi-las. Para um bem não rival, como uma farol, embora custe mais para construir mais faróis, basicamente, não há custo adicional para um navio adicional fazer uso de um farol já existente. A segunda pergunta que fazemos a distinção entre bens públicos e privados relacionase com a propriedade de exclusão. É possível excluir qualquer indivíduo dos benefícios dos bens públicos (sem incorrer em grandes custos)? Um navio que esteja passado um farol, por exemplo, não pode ser excluído dos benefícios que o farol proporciona. Da mesma forma, se o país é defendido contra ataque de estrangeiros, em seguida, todos os cidadãos são protegidos; é difícil excluir qualquer um dos benefícios. Claramente, se a exclusão é impossível, então o uso do sistema de preços é impossível, porque os consumidores não têm incentivos para pagar. Por outro lado, bens privados sempre têm a propriedade de possibilidade de exclusão: indivíduos podem ser excluídos de desfrutar o bem a menos que paguem por ele. De um modo geral, bens privados têm as propriedades de consumo rival e excludente; e bens públicos são caracterizados por consumo não-rival e não exclusão. Bens em que não existe rivalidade no consumo e para os quais a exclusão é impossível são bens públicos puros. Para desenvolver um quadro mais completo de bens públicos (e os bens públicos puros), vamos examinar as propriedades de não-rivalidade e não-exclusão em detalhes. Veremos como essas propriedades podem levar a falhas de mercado, e a criação de uma base racional para a provisão pública de bens públicos. Os bens públicos e as falhas de mercado A fim de isolar o papel da possibilidade de exclusão e rivalidade no consumo, consideramos os casos em que um bem tem uma propriedade, mas não a outra. Para alguns bens, o consumo é não-rival, mas a exclusão é possível. Por exemplo, o custo marginal de um indivíduo adicional ligar a sua televisão e assistir a um show é zero; o número de vezes que eu assisto um show não diminui o número de vezes que você pode vê-lo. Mas a exclusão é possível (embora cara), por meio de codificadores de sinal, conforme ilustrado pela televisão por assinatura. Mesmo se a exclusão fosse possível, quando um bem é não-rival, não há estímulo para a exclusão do ponto de vista da eficiência econômica. Cobrando um preço pelo bem não-rival
impede algumas pessoas de desfrutar do bem, embora o consumo adicional do bem não tenha nenhum custo marginal. Assim, a cobrança por bens não-rivais é ineficiente, pois resulta em subconsumo. O benefício marginal é positivo; o custo marginal (da pessoa extra assistindo o show) é zero. O subconsumo é uma forma de ineficiência. Mas, se não há nenhum preço para consumir bem não-rival, não haverá incentivo para o fornecimento do bem. Neste caso, a ineficiência toma a forma de sub-oferta. Assim, existem duas formas básicas de falha de mercado associada a bens públicos subconsumo e sub-oferta. No caso dos bens não-rivais, a exclusão é indesejável, pois resulta em subconsumo. Mas, sem exclusão, há o problema de sub-oferta.
Pagando por bens públicos Se a exclusão é possível, mesmo que o consumo seja não-rival, os governos costumam cobrar taxas, chamadas de taxas de utilização , para aqueles que se beneficiam de uma oferta pública de um bem ou serviço. Estradas com pedágios são financiadas por taxas de utilização.O imposto sobre a passagem aérea pode ser pensado como uma taxa de utilização; receitas provenientes do imposto sobre as passagens são utilizadas para financiar aeroportos e o sistema de controle de tráfego aéreo. As taxas de utilização são muitas vezes consideradas uma forma justa de aumentar as receitas, uma vez que aqueles que mais usam o serviço público (e, portanto, se beneficiam mais do que a maioria) pagam mais. No entanto, quando o consumo é não-rival, as taxas de utilização causam uma ineficiência. Podemos usar o tipo de análise apresentada no capítulo 5 para medir a ineficiência. Isto é ilustrado na Figura 6.1 para o caso de uma ponte. Desenhamos a curva de demanda para a ponte, descrevendo o número de viagens realizadas em função do pedágio cobrado. Baixando o valor do pedágio resulta em um aumento da demanda pela ponte. A capacidade da ponte é Q0: para qualquer demanda abaixo Q0, não há congestionamento e nenhum custo marginal associado com o uso da ponte. Enquanto a ponte estiver operando abaixo da capacidade, o consumo é não-rival; o consumo por um indivíduo adicional não diminui o que os outros podem usar. Como o custo marginal de uso é zero, eficiência exige que o preço para o uso seja zero. Mas, claramente, as receitas obtidas pela ponte serão zero.
Figura 6.1 Pontes - Como a taxa de utilização pode resultar em subconsumo: Se a capacidade é grande o suficiente, a ponte é um bem não-rival. Embora seja possível excluir as pessoas de usar a ponte através da cobrança de um pedágio, p, isso resulta em um subconsumo do bem, Qe, abaixo do nível de consumo sem o pedágio, Qm.
Este o local onde a diferença entre a oferta pública e privada é mais clara: com uma única ponte, o monopolista iria escolher um pedágio que maximizasse a sua receita, e iria construir a ponte se esses rendimentos fossem iguais ou superiores ao custo da ponte. O governo teria de enfrentar um conjunto de cálculos mais complicados. Ele poderia cobrar um pedágio apenas para cobrir os custos de construção. Ao fazê-lo, seria reconhecer que a qualquer valor de pedágio, o uso da ponte seria reduzido, e algumas viagens cujos benefícios excedessem o custo social (aqui zero) não seriam realizadas. Assim, ele pode cobrar um pedágio menor que o necessário, levantando as receitas necessárias para financiar a ponte de alguma outra forma. Ele pode até não cobrar nenhum pedágio. Ao tomar estas decisões, estaria pesando considerações de equidade - o princípio de que aqueles que se beneficiam da ponte deve suportar os seus custos - com considerações de eficiência. As distorções resultantes da subutilização da ponte teria que ser comparadas com as distorções associadas às formas alternativas de aumentar as receitas (por exemplo, impostos) para financiar a ponte. Finalmente, o governo pode construir a ponte, mesmo que a receita máxima que poderia obter
com os pedágios seja menor do que o custo da ponte, desde que ele reconheça que há algum excedente do consumidor a partir da ponte: a quantidade que pelo menos alguns indivíduos poderiam estar dispostos a pagar pela ponte pode ser consideravelmente maior do que até mesmo o valor arrecadado pelo pedágio. O problema do free rider
Alguns dos mais importantes bens ofertados publicamente - como os programas de saúde pública e de defesa nacional - têm a propriedade de não exclusão, fazendo com que racionamento pelo sistema de preço seja inviável. Por exemplo, o programa de vacinação internacional contra a varíola praticamente eliminou a doença, para o benefício de todos, se eles contribuíram para apoiar o programa ou não. Enquanto a defesa nacional tem a propriedade de não exclusão e custo marginal zero, existem alguns bens que têm a propriedade de custos elevados de exclusão, mesmo que o custo marginal de usar o bem seja positivo. Ruas congestionadas são um exemplo: sob a tecnologia atual, é caro cobrar pelo uso da rua (alguém poderia cobrar pedágio em cada esquina, mas o custo seria muito alto); mas a vazão da rua pode ser limitada, assim, se mais uma pessoa usá-la, a outra é deslocada - na verdade, em alguns casos, à medida que mais pessoas tentam usar a rua, vazão total da rua pode até ser diminuída, como engarrafamentos. A inviabilidade de racionamento pelo sistema de preços implica que o mercado competitivo não irá ofertar uma quantidade Pareto eficiente do bem público. Suponha que todos valorizem a defesa nacional, não o governo não a oferte. Poderia uma empresa privada ofertá-la? Para isso, ela teria que cobrar pelos serviços prestados. Mas, uma vez que cada indivíduo acredita que ele se beneficiaria dos serviços prestados, independentemente do ele contribuiu para o serviço, ele não teria incentivos para pagar os serviços de forma voluntária . É por isso que as pessoas devem ser forçadas a pagar por esses bens por meio de impostos. A relutância dos indivíduos em contribuir voluntariamente para a oferta de bens públicos é conhecido como o problema do free rider . Um exemplo ajudará a ilustrar a natureza do problema. Em muitas comunidades, o corpo de bombeiros é apoiado de forma voluntária. Algumas pessoas se recusam a contribuir para o corpo de bombeiros, ainda que, em uma área onde os edifícios estão próximos, o corpo de bombeiros costuma apagar um incêndio num edifício e um não contribuinte por causa da ameaça que representa para as estruturas dos contribuintes. Sabendo que eles serão protegidos, mesmo se eles não pagarem induz algumas pessoas a serem free riders . Claramente, se não for possível a utilização do preço para a oferta privada do bem, os bem não será ofertado de forma privada. Se ele for ofertado para todos, o governo terá que assumir a responsabilidade. Existem alguns casos em que os bens públicos não-excludentes são ofertados de forma privada. Geralmente isso ocorre porque não há um único grande consumidor, cujos benefícios diretos são tão grandes que o compensa se ele fizer o a oferta para si mesmo. Ele sabe que existem aproveitadores que beneficiam de suas ações, mas para decidir quanto à oferta, ele olha apenas para seu próprio benefício direto, não aloca os benefícios dos outros indivíduos. Por exemplo, um grande pescador pode achar que valha a pena instalar um farol e boias luminosas, mesmo que os outros não podem ser excluídos de usufruírem dos benefícios. Mas ao decidir quantos faróis e boias irá construir, ele olha apenas para os benefícios que revertam para os seus próprios navios. O benefício total de uma boia adicional - incluindo os benefícios, tanto para seus próprios navios quanto para os outros, por exemplo – pode ser considerável, mesmo que o benefício direto para seu próprio navio possa não justificar o custo adicional. Nesse caso, ele não iria colocar a boia adicional no lugar. Assim, mesmo que haja alguma provisão privada de bens públicos, haverá uma sub-oferta. Bens públicos puros e impuros Um bem público puro é um bem público onde os custos marginais de fornecê-lo a
uma pessoa adicional são estritamente zero e onde é impossível excluir as pessoas de receber o bem. A defesa nacional é um dos poucos exemplos de um bem público puro. Muitos dos bens públicos que o governo fornece não são bens públicos puros neste sentido. O custo de uma pessoa adicional, usando uma rodovia interestadual desertas é muito, muito pequeno, mas não zero, e é possível, apesar de relativamente caro, excluir as pessoas de utilizar a rodovia (ou cobrar para que as pessoas possam usá-la). A Figura 6.2 compara exemplos de bens que muitas vezes são ofertados publicamente com a estrita definição de um bem público puro. Ela mostra a facilidade de exclusão ao longo
do eixo horizontal e o custo (marginal) de um indivíduo de adicional utilizando o bem ao longo do eixo vertical. O canto inferior esquerdo representa um bem público puro. Entre os principais gastos públicos, apenas a defesa nacional chega perto de ser um bem público puro. O canto superior direito representa um bem (serviços de saúde), onde o custo de exclusão é baixo e o custo marginal de um indivíduo adicional, usando o bem é alto. É fácil taxar cada paciente de serviços de saúde, e um médico custa duas vezes mais para ver dois pacientes do que para ver um - existem custos marginais significativos de prestação de serviços de saúde para os indivíduos adicionais.
Figura 6.2 Provisão pública de bens: os bens públicos puros são caracterizados por consumo não-rival (o custo marginal de um indivíduo adicional usufruindo o bem é zero) e não exclusão (o custo de excluir uma pessoa de desfrutar o bem é muito alto). Mercadorias fornecidas pelo setor público diferem no quando de cada uma dessas propriedades eles possuem.
Muitos produtos não são bens públicos puros, mas tem uma ou outra propriedade (não rivalidade ou não exclusão) em algum grau. Proteção contra incêndios é como um bem privado em que a exclusão é relativamente fácil - indivíduos que se recusam a contribuir para o corpo de bombeiros não poderiam simplesmente ser ajudados em caso de um incêndio. Mas a proteção contra incêndio é um bem público em que o custo marginal de cobrir uma pessoa adicional é baixo. Na maioria das vezes, os bombeiros não estão envolvidos no combate aos incêndios, mas estão à espera de serem chamados. Proteger um indivíduo adicional tem um pequeno custo extra. Somente no caso raro de quando dois incêndios ocorrerem simultaneamente haverá um custo significativo para a extensão da proteção de incêndio para uma pessoa adicional. Mas, mesmo aqui, as coisas são mais complicadas: se queremos proteger o prédio ao lado que pagou pela proteção contra incêndio – a exclusão pode não ser realmente viável. Da mesma forma, enquanto o principal beneficiário de uma vacinação pode ser a pessoa protegida, e há um custo marginal significativo de vacinar um indivíduo adicional, os benefícios públicos de saúde com a vacinação universal - a menor incidência da doença, possivelmente, a sua erradicação - são os benefícios de que ninguém pode ser excluído. Às vezes, o custo marginal de utilização de um bem, ao qual acesso é fácil (um bem que possui a propriedade de não-exclusão) será elevado. Quando uma rodovia não congestionada se torna congestionado, os custos de utilização sobem significativamente, não só em termos de desgaste na estrada, mas em termos de tempo perdido pelos motoristas que utilizam a estrada. É caro para excluir através da cobrança pelo uso da estrada - por uma questão prática, isso só pode ser feito em estradas com pedágios, e, ironicamente, os pedágios muitas vezes contribuem para o congestionamento. As novas tecnologias, que faturam automaticamente os usuários regulares da estrada, têm reduzido radicalmente estes custos. CUSTOS DA EXCLUSÃO. Para
alguns bens, a questão não é tanto a viabilidade da exclusão, mas sim o seu custo. A TV e o rádio que são ofertados por ondas têm uma das duas propriedades de um bem público: o consumo é não-rival. Mas pode ser possível excluir alguns consumidores, como com uso de codificadores de TV por assinatura, embora seja caro para fazê-lo. No caso da TV por assinatura, embora haja um custo para a exclusão, não há nenhum benefício para a sociedade de fazê-lo. Em outros casos, como uma estrada congestionada, há um custo para a exclusão (o custo de cobrança de pedágios) e algum benefício (menos congestionamentos). Há, é claro, os custos associados com a exclusão de bens privados, assim como para os bens públicos. Os economistas os chamam de custos de transação. Por exemplo, os
salários dos caixas de mercearias e coletores de pedágios em estradas e pontes são custos de transação, parte dos custos administrativos associados ao funcionamento de um mecanismo de preços. Mas, enquanto os custos da exclusão são relativamente pequenos para a maioria dos bens privados, eles podem ser grandes (proibitivo) para alguns produtos fornecidos publicamente. EXTERNALIDADES COM BENS PÚBLICOS IMPUROS. Bens
públicos puros têm a propriedade de que, se um indivíduo compra mais do mesmo, o consumo desse bem aumenta a mesma quantidade de todos os indivíduos. (Os indivíduos podem, é claro, diferir na forma como eles valorizam o aumento do consumo). Bens privados puros têm a propriedade de que, se um indivíduo compra mais do mesmo, os outros não são afetados (pelo menos diretamente). Os bens que possuem externalidades no consumo têm a propriedade de que os outros são afetados, mas não necessariamente na mesma quantidade. A externalidade pode, portanto, ser vista como uma forma de bens públicos impuros (ou melhor, dizendo, os bens públicos podem ser vistos como um extremo de externalidades).
BENS PRIVADOS OFERTADOS PUBLICAMENTE A oferta pública de bens para os quais há um grande custo marginal associado com a oferta para um indivíduo adicional são referidos como bens privados ofertados publicamente. Embora os custos de funcionamento de um mercado forneçam uma das justificativas para a oferta pública de alguns bens, essa não é a única ou mesmo a razão mais importante. A educação é um bem privado ofertado publicamente, no sentido definido acima – se o número de alunos matriculados sobrar, os custos também serão aproximadamente dobrados (assumindo que a qualidade, que se reflete no tamanho das turmas, as despesas com professores e livros didáticos, e assim por diante, são mantidos aproximadamente a mesmo). Uma das explicações usuais dadas para a oferta pública de educação é a preocupação com as questões distributivas; muitos acham que as oportunidades dos jovens não devem depender da riqueza de seus pais. Às vezes, quando o governo oferta publicamente um bem privado (como água), ele simplesmente permite que os indivíduos consumam tanto quanto eles querem, sem custo adicional. Lembre-se, para estes produtos, há um custo marginal associado a cada unidade consumida. Custa dinheiro para purificar a água e para entregá-la a partir da fonte até a casa do indivíduo. Se um bem privado é fornecido gratuitamente, é provável que haja o consumo excessivo do bem. Uma vez que o indivíduo não tem que pagar pelo o bem, ele vai demandá-lo até o ponto em que o benefício marginal que ele recebe é zero, apesar o fato de que há um custo marginal positivo associado a sua oferta. Em alguns casos, tais como a água, a saciedade pode ser alcançada rapidamente, de modo que a distorção do consumo excessivo não pode ser muito grande (Figura 6.3A). Em outros casos, como a demanda por certos tipos de serviços médicos, a distorção pode ser muito grande (Figura 6.3 B). A perda de bem estar pode ser mensurada pela diferença entre o que o indivíduo está disposto a pagar pelo aumento da produção de Qe (onde o preço é igual ao custo marginal) para Qm (onde o preço é igual a zero) e os custos de aumentar a produção de Qe para Qm. Esta é a área dos triângulos sombreados na Figura 6.3.
Figura 6.3 Distorções associadas com a oferta livre bens: (A) Para alguns bens, tais como água, ofertando o bem livremente, resulta em relativamente pouco consumo adicional. (B) Para outros bens, como certos serviços médicos, ofertando o bem livremente, resulta em um aumento excessivo do consumo.
Dispositivos de racionamento de bens privados ofertados publicamente Quando há um custo marginal associado a cada indivíduo usando um bem, se os custos de funcionamento do sistema de preços são muito elevados, pode ser mais eficiente simplesmente ofertar o bem publicamente e financiar o bem através de impostos, mesmo que ofertando o bem publicamente cause uma distorção. Apresentamos isso na Figura 6.4, onde temos representado um bem com custos marginais constantes de produção, c (custa c dólares para a empresa produzir cara unidade do bem). No entanto, para vender o bem implica em custos de transação, que aumentam o preço para p*. Agora, suponha que o governo oferte o bem livremente. Isso elimina os custos de transação, e toda a área sombreada ABCD é salva. Há ainda um ganho com o aumento de consumo de Qe para Q0, desde os benefícios marginais dos indivíduos excedem os custos marginais de produção. A área ABE mede o ganho. Por outro lado, se os indivíduos consomem o bem até o benefício marginal zero, na expansão do consumo de Q0 para Qm, a disposição marginal a pagar é menor do que o custo de produção. Isto é, obviamente, ineficiente. Para decidir se o bem deve ser ofertado publicamente, temos de comparar o que foi poupado em custos transições mais o ganho com o aumento do consumo de Qe para Q0 com (1) a perda do consumo excessivo do bem (a área sombreada da EFQM na figura 6.4), além de (2) a perda das distorções criadas por quaisquer impostos necessários para financiar o fornecimento do bem publicamente. Os altos custos dos mercados privados em ofertar seguros têm sido usados como um dos argumentos para a oferta publica de seguros. Para muitos tipos de seguros, os custos administrativos (incluindo os custos de venda) associados à oferta privada do seguro são mais de 20 por cento dos benefícios pagos, em contraste com os custos administrativos associados com o seguro público, que (ignorando as distorções associadas aos impostos necessários para financiar os custos administrativos dos programas de seguro social) são geralmente menos de 10 por cento do valor dos benefícios.
Figura 6.4 Custos de Transação: Quando os custos de transação são suficientemente altos, pode ser mais eficiente ofertar o bem publicamente do que ter o bem ofertado pelos mercados privados.
Dadas às ineficiências decorrentes do consumo excessivo quando não á taxas para a oferta publica de bens privados, os governos muitas vezes tentam encontrar uma forma de limitar o consumo. Qualquer método de restringir o consumo de um bem é chamado de sistema de racionamento. Os preços são um sistema de racionamento. Nós já discutimos como podem ser empregadas taxas de utilização para limitar a demanda. Uma segunda maneira comumente empregada de racionamento de bens ofertados publicamente é a provisão uniforme: oferta da mesma quantidade do bem para todos. Assim, nós normalmente ofertamos um nível uniforme de educação gratuita para todos os indivíduos, mesmo que algumas pessoas gostariam de ter mais e outros menos (Aqueles que gostariam de comprar mais podem comprar os serviços educacionais suplementares no mercado privado, tais como tutoria). Esta, então, é a principal desvantagem da oferta pública de bens; não permitir a adaptação às diferentes necessidades e desejos dos indivíduos assim como o mercado privado. Isto é ilustrado na Figura 6.5, onde desenhamos as curvas de demanda para dois indivíduos diferentes. Se o bem foi ofertado de maneira privada, o Individuo 1, o maior demandante, irá consumir Q1, enquanto o individuo 2, o menor demandante, consumirá uma quantidade muito menor Q2. O governo opta por fornecer a cada indivíduo uma quantidade que está em algum lugar no meio, Q*. Neste nível de consumo, o maior demandante consumirá menos do que gostaria; sua disposição marginal a pagar é superior ao custo marginal de produção. Por outro lado, o menor demandante consumirá mais do que o nível eficaz; sua disposição marginal a pagar é menor do que o custo marginal. (Mas uma vez que ele não tem que pagar nada por isso, e ainda valoriza o bom positivamente, ele, é claro, consome até Q*).
Figura 6.5 Distorções associadas à provisão uniforme: Quando um bem privado ofertado publicamente é ofertado em quantidades iguais para todos os indivíduos, alguns recebem um nível mais eficiente do que outros.
Para certos tipos de seguros (digamos, seguro social para a aposentadoria), o governo fornece um nível básico, uniforme. Mais uma vez, aqueles que desejam adquirir mais podem fazê-lo, mas aqueles que desejam comprar menos não podem. A distorção aqui não pode, contudo, ser muito grande; se o nível uniforme fornecido é suficientemente baixo, então relativamente poucas pessoas serão induzidas a consumir quais do que consumiriam de outra
forma, e os custos administrativos reduzidos podem mais do que compensar a distorção associada à oferta uniforme de um nível básico de seguro. Por outro lado, o sistema de combinação de oferta pública e privada pode aumentar os custos de transações totais (administrativos) mais de o que seria se apenas o setor público ou do setor privado assumisse a responsabilidade. Um terceiro método de racionamento que é comumente empregado pelo governo são as filas: em vez do cobrar dinheiro dos indivíduos para ter acesso aos bens e serviços ofertados publicamente, o governo exige que eles paguem o custo em tempo de espera. Isso permite algumas adaptações no nível de oferta para as necessidades dos indivíduos. Aqueles cuja demanda por serviços médicos é maior estão mais dispostos a esperar no consultório do médico. Alega-se que o dinheiro é uma forma indesejável de racionar serviços médicos: Por que os ricos têm mais direito a uma boa saúde do que os pobres? As filas podem ser um dispositivo eficaz para discriminar entre os verdadeiramente necessitados (que estão dispostos a esperar na fila) e aqueles que são menos necessitados de cuidados médicos. Mas as filas são uma maneira longe de ser perfeita de determinar quem é merecedor de cuidados médicos, uma vez que aqueles que estão desempregados ou aposentados, mas não necessitam de cuidados médicos, podem estar mais dispostos a esperar do que um executivo ocupado ou um trabalhador assalariado. Com efeito, a disposição a pagar foi substituído como critério de repartição dos serviços médicos por vontade de esperar no consultório do médico. Existe, além disso, um custo social real utilizando filas como um dispositivo de racionamento - o desperdício de tempo gasto filas; este é um custo que poderia ser evitado se os preços foram usados como um dispositivo de racionamento.
CONDIÇÕES DE EFICIÊNCIA PARA BENS PÚBLICOS A preocupação central é o qual deve ser o tamanho da oferta de bens públicos. O que significa dizer que o governo está ofertando pouco ou muito de um bem público? O capítulo 3 apresentou um critério que nos permite responder a esta pergunta: a alocação de recursos é Pareto eficiente se ninguém pode melhorar sem que alguém piore de situação. Estabelecemos que a eficiência de Pareto nos mercados privados requer, entre outros critérios, que a taxa marginal de substituição do indivíduo seja igual à taxa marginal de transformação. Nesta seção do capítulo, caracterizaremos o que é necessário para uma alocação Pareto eficiente na oferta de bens públicos puros e, em particular, bens em que o custo marginal de um indivíduo adicional é zero. Bens públicos puros são eficientemente ofertados quando a soma das taxas marginais de substituição (de todos os indivíduos) é igual a taxa marginal de transformação. A taxa marginal de substituição de bens privados para bens públicos diz quanto de bens privados cada indivíduo está disposto a desistir para obter mais uma unidade do bem público. A soma das taxas marginais de substituição nos diz, portanto, quanto de bens privados todos os membros da sociedade juntos estão dispostos a desistir para receber mais uma unidade do bem público (o que será consumido em conjunto por todos). A taxa marginal de transformação nos diz o quanto do bem privado deve-se abrir mão para receber mais uma unidade do bem público. Eficiência exige, então, que a quantidade total que os indivíduos estão dispostos a desistir - a soma das taxas marginais de substituição - deve ser igual ao valor que eles têm que abrir mão - a taxa marginal de transformação. Vamos aplicar esta condição eficiência para a defesa nacional. Suponha que quando aumentamos a produção de armas (defesa nacional) em uma unidade, temos de reduzir a produção de manteiga (produtos básicos de consumo) em uma unidade (a taxa marginal de transformação é unitária). As armas utilizadas para a defesa nacional são um bem público. Consideramos uma economia simples com dois indivíduos: Crusoé e Friday. Crusoé está disposto a desistir de 1/3 de um quilo de manteiga por uma arma extra. Mas somente o seu 1/3 não pode comprar a arma. Friday está disposto a desistir de 2/3 de um quilo de manteiga por uma arma extra. A quantidade total de manteiga que esta pequena sociedade estaria disposta a desistir, caso o governo fosse comprar mais uma arma, é 1/3 + 2/3 = 1. O montante total que teriam de desistir de obter mais uma arma é também um. Assim, a soma das taxas marginais de substituição é igual à taxa marginal de transformação; o governo está fornecendo um nível eficiente de defesa nacional.
Curvas de demanda por bens públicos Os indivíduos não compram bens públicos. Podemos, no entanto, perguntar quanto eles demandariam se eles tivessem que pagar um determinado montante para cada unidade adicional do bem público. Esta não é uma questão completamente hipotética, pois, como gastos com os bens públicos aumentam, os impostos dos indivíduos também aumentam. Chamamos o pagamento extra que um indivíduo tem de fazer para cada unidade extra de bens públicos de tax price . Na discussão a seguir, vamos supor que o governo tem o poder de cobrar diferentes tax price de diferentes indivíduos. Suponha que o tax price do indivíduo é p, ou seja, para cada unidade do bem público, ele deve pagar p. Então, o montante total que indivíduo pode gastar, sua restrição orçamentária , é: C + pG = Y onde C é o seu consumo de bens privados, G é o valor total dos bens públicos fornecidos, e Y é a sua renda. A restrição orçamentária mostra as combinações de bens (aqui, os bens públicos e privados) que o indivíduo pode comprar, dada a sua renda e seu tax price. A restrição orçamentária está representada na Figura 6.6A pela linha BB. Ao longo da restrição orçamentária, se os gastos do governo são menores, o consumo de bens privados é obviamente superior. O indivíduo deseja obter o mais alto nível de utilidade possível, de acordo com a sua restrição orçamentária. Figura 6.6A também mostra as curvas de indiferença do indivíduo entre bens públicos e privados. O indivíduo está disposto a desistir de alguns bens privados se ele fica com mais bens públicos. A quantidade de bens privados ele está disposto a desistir para obter mais uma unidade de bens públicos é a sua taxa marginal de substituição. Como ele fica com mais bens públicos (e menos bens privados), a quantidade de bens privados ele está disposto a abrir mão para obter uma unidade extra de bens públicos torna-se menor - ou seja, ele tem uma taxa marginal de substituição decrescente. Graficamente, a taxa marginal de substituição é a inclinação da curva de indiferença. Conforme o indivíduo consome mais bens públicos e menos bens privados, a curva de indiferença se torna mais plana. O nível mais alto de utilidade do indivíduo é atingido no ponto de tangência entre a curva de indiferença e a restrição orçamentária, o ponto E no painel A. Neste ponto, a inclinação da restrição orçamentária e da inclinação da curva de indiferença são idênticas. A inclinação da restrição orçamentária nos diz o quanto de bens privados o indivíduo deve abri mão para receber mais uma unidade de bens públicos; é igual ao preço do imposto do indivíduo. A inclinação da curva de indiferença nos diz o quanto de bens privados o indivíduo está disposto a desistir para obter mais unidade de bens públicos. Assim, no ponto de preferência do indivíduo, o valor que ele está disposto a abrir mão para obter uma unidade adicional de bens públicos é apenas igual à quantia que ele deve abrir mão para receber mais uma unidade do bem público. Na medida em que o tax price diminui, a restrição orçamentaria se desloca para fora (de BB para BB'), e o ponto de preferência do indivíduo se move para o ponto E'. A demanda do indivíduo por bens públicos normalmente aumenta. Ao aumentar e diminuir o tax price , podemos traçar uma curva de demanda por bens públicos, da mesma forma que nós traçamos as curvas de demanda por bens privados. Figura 6.6B traça a curva de demanda correspondente ao painel A. Os pontos E e E', a partir do painel A, mostram a quantidade de bens públicos demandados aos tax prices p1 e p2. Poderíamos traçar mais pontos para o painel B, deslocando a restrição orçamentária ainda no painel A. Podemos usar essa abordagem para traçar as curvas de demanda por bens públicos de Crusoé e Friday. Então, podemos adicioná-los verticalmente para derivar a curva de demanda social na Figura 6.7. O somatório vertical é adequado, porque um bem público puro é necessariamente fornecido na mesma quantidade para todos os indivíduos. O racionamento é inviável e também não é desejável, já que o uso de um indivíduo dos bens públicos não diminui o uso de qualquer outro indivíduo dos mesmos. Portanto, para uma dada quantidade somarmos a disposição a pagar de todos para calcular a disponibilidade total a pagar; calculado esse valor a cada quantidade, traçamos a curva de demanda social.
Figura 6.6 Curva de demanda individual por bens públicos: o nível preferido do indivíduo de gastos públicos é o ponto de tangência entre a curva de indiferença e a restrição orçamentária. À medida que o tax price decresce (a restrição orçamentária muda de BB para BB’ ), o nível preferido do indivíduo por gastos
públicos aumenta, gerando a curva de demanda do painel B.
O curva demanda pode ser pensado como uma curva de "disposição marginal a pagar”. Ou seja, em cada nível de produção do bem público, ela diz o quanto o indivíduo estaria disposto a pagar por uma unidade extra do bem público. (Lembre-se, o tax price pelo
bem público enfrentado pelo indivíduo é igual à sua taxa marginal de substituição, que simplesmente fornece o quanto do bem privado que ele está disposto a desistir para ter mais uma unidade do bem público). Assim, a soma vertical das curvas de demanda é apenas a soma de suas disposições marginais a pagar, ou seja, é o valor total que todos os indivíduos juntos estão dispostos a pagar por uma unidade extra do bem público. De forma equivalente, uma vez que cada ponto na curva de demanda de um indivíduo representa a sua taxa marginal de substituição a cada nível de gastos do governo, somando as curvas de demanda verticalmente simplesmente obteremos a soma das taxas marginais de substituição em que o nível de gastos do governo, adicionando as curvas de demanda verticalmente nós simplesmente obter a soma das taxas marginais de substituição (o benefício marginal total da produção de uma unidade adicional). O resultado é a curva de demanda social mostrada na Figura 6.7. Podemos traçar uma curva de oferta, assim como fizemos para bens privados; para cada nível de produção, o preço representa o quanto de outros bens tem que ser renunciados para produzir mais uma unidade de bens públicos; este é o custo marginal, ou a taxa de transformação marginal. Ao nível de produção, onde a demanda social é igual à de oferta (Figura 6.8), a soma das disposições marginais para pagar (a soma das taxas marginais de substituição) é apenas igual ao custo marginal de produção ou a taxa marginal transformação. A partir deste ponto, o benefício marginal de produzir uma unidade extra do bem público é igual ao custo marginal, ou a soma das taxas marginais de substituição igual à taxa marginal de transformação, o nível de produção definido pela intersecção da curva de demanda social e a curva de oferta de bens públicos é Pareto eficiente.
Figura 6.7 Demanda social por bens públicos: Uma vez que em cada ponto da curva de demanda, o preço é igual à taxa marginal de substituição, somando as curvas de demanda verticalmente obtemos a soma das taxas marginais de substituição, a quantidade total de bens privados que os indivíduos da sociedade estão dispostos a abrir mão para receber mais uma unidade do bem público. A soma vertical, portanto, pode ser pensada como a curva de demanda social para o bem público.
Figura 6.8 Produção eficiente de bens públicos: uma oferta eficiente de bens públicos ocorre no ponto de intersecção da curva de demanda e a curva de oferta. A curva de demanda social dá a soma do que todos os indivíduos estão dispostos a abrir mão, na margem, para ter mais uma unidade de bens públicos, enquanto que a curva de oferta dá a quantidade de o utros bens que têm que se desistir para se obter mais uma unidade do bem público.
Embora construímos as curvas de demanda de cada indivíduo por bens públicos de forma análoga à maneira pela qual podemos construir sua curva de demanda por bens privados, existem algumas diferenças importantes entre os dois. Em particular, enquanto o equilíbrio de mercado ocorre na interseção das curvas de oferta e demanda, nós não fornecemos nenhuma explicação por que a oferta de equilíbrio de bens públicos deve ocorrer na intersecção da curva de demanda que construímos com a curva de oferta. Apenas estabelecemos que se o fizesse, o nível de produção do bem público seria Pareto eficiente. As decisões sobre o nível de bens públicos são feitos publicamente, pelos governos, e não por indivíduos; portanto, se a produção ocorre neste ponto, depende da natureza do processo político, um assunto discutido em profundidade no próximo capítulo. Além disso, enquanto que em um mercado competitivo de bens privados todos os indivíduos enfrentam os mesmos preços, mas consumem diferentes quantidades (refletindo as diferenças de preferências), um bem público puro deve ser fornecido na mesma quantidade a todos os indivíduos, e nós temos a hipótese de que o governo poderia cobrar diferentes tax prices pelo bem público. Uma maneira de pensar sobre estes preços é supor que cada indivíduo recebe de antemão a informação da proporção de gastos públicos que ele terá de suportar. Se um indivíduo tem de suportar um por cento das despesas públicas, assim, um item que custa ao governo $1,00 lhe $0,01. Por fim, cabe enfatizar que temos caracterizado o nível eficiente de Pareto das despesas em bens públicos correspondentes a uma determinada distribuição de renda. Como veremos na próxima seção, o nível de eficiência das despesas em bens públicos em geral, depende da distribuição de renda.
Eficiência de Pareto e distribuição de renda Lembre-se de nossa discussão nos capítulos 3 e 5 que existem muitas alocações de recursos Pareto eficientes; qualquer ponto na fronteira de possibilidade de utilidade é Pareto eficiente. O equilíbrio de mercado na ausência de falhas de mercado corresponde a apenas a um desses pontos. Da mesma forma, não há uma única oferta ótima de Pareto de bens públicos. A interseção das curvas de oferta e demanda na Figura 6.8 é um desses níveis de oferta Pareto eficientes, mas há outros também, com diferentes implicações distributivas. Para ver como o nível eficiente de bens públicos depende da distribuição de renda, assuma que o governo transferiu um dólar de renda de Crusoé para Friday. Isso normalmente altera a demanda de Crusoé por bens públicos (a qualquer preço) para baixo e a demanda de Friday para cima. Em geral, não há nenhuma razão por que essas mudanças devem exatamente compensar um ao outro, de modo que a demanda agregada geralmente será alterada. Com esta nova distribuição de renda, há um novo nível eficiente de bens públicos. Mas essa eficiência é caracterizada pela soma das taxas marginais de substituição igualadas a taxa marginal de transformação. Dito de outra forma, cada ponto da fronteira de possibilidades de utilidade pode ser caracterizado por um nível diferente de bens públicos, mas em cada ponto a soma das taxas marginais de substituição é igual à taxa marginal de transformação. O fato de que o nível eficiente de bens públicos depende, em geral, da distribuição de renda tem uma implicação importante: não se pode separar as considerações de eficiência na oferta de bens públicos a partir de considerações de distribuição. Qualquer mudança na distribuição de renda, por exemplo, provocada por uma alteração na estrutura do imposto de renda, serão acompanhadas por mudanças correspondentes nos níveis eficientes de produção de bens públicos. Limitações à redistribuição da renda e da oferta eficiente de bens públicos Os governos, ao avaliar os benefícios de um programa público, muitas vezes, parecem estar particularmente preocupados com a questão de quem se beneficia com o programa. Eles parecem pesar os benefícios que os pobres obtêm mais fortemente do que os benefícios que se revertem para os ricos. No entanto, na análise anterior, sugere que se deve simplesmente somas as taxas marginais de substituição, o valor que cada indivíduo está disposto a pagar na margem para um aumento do bem público, tratando os ricos e pobres de forma igual. Como podem estas abordagens se conciliar? No Capítulo 5, vimos como podemos traçar a fronteira de possibilidades de utilidade simplesmente tirando os recursos de um indivíduo e dando-lhes a outro. Lembre-se da curva de Crusoé, onde no processo de transferência de Crusoé para Friday algumas laranjas são perdidas. Na economia dos EUA, usamos principalmente o sistema fiscal e o sistema seguridade social para redistribuir recursos. Não apenas há custos administrativos na execução desses grandes sistemas, mas também eles possuem importantes efeitos de incentivo - por exemplo, sobre a poupança dos indivíduos e as decisões de trabalho. O fato de que a redistribuição de recursos através dos sistemas fiscais e de seguridade social é caro implica que o governo pode procurar formas alternativas para alcançar seus objetivos de redistribuição; uma maneira é incorporar considerações redistributivas em sua avaliação de projetos públicos. Distorções da tributação e a oferta eficiente de bens públicos O fato de que as receitas obtidas para o financiamento de bens públicos é levantada por meio de impostos distorcivos, como o imposto de renda, há algumas implicações importantes para oferta eficiente de bens públicos. A quantidade de bens privados que os indivíduos devem abrir mão para receber mais uma unidade de bens públicos é maior do que seria se o governo pudesse aumentar as receitas de uma forma que não implique em distorções nos efeitos de incentivos, o que é caro para administrar. Podemos definir uma curva de viabilidade, dado o nível máximo de consumo de bens privados de acordo com cada nível de bens públicos, e dado o nosso sistema fiscal. O sistema fiscal introduz ineficiências, então a curva de viabilidade está dentro da fronteira de possibilidades de produção, como na Figura 6.9.
Figura 6.9 A curva de viabilidade: A curva de viabilidade fornece o máximo de produção (consumo) de bens privados para cada nível de bens públicos, levando em conta as ineficiências que surgem a partir dos impostos isso deve custar um aumento da renda necessária. A curva de viabilidade encontra-se abaixo da fronteira de possibilidades de produção.
A quantidade de bens privados que temos que abrir mão para obter mais uma unidade de bens públicos, levando em consideração os custos adicionais, é chamada de taxa marginal de transformação econômica, em oposição à taxa marginal de transformação que empregamos em nossa análise anterior. A última é completamente determinada pela tecnologia, enquanto que a taxa marginal de transformação econômica leva em conta os custos associados com os impostos necessários para financiar o aumento da despesa pública. Assim, podemos substituir a condição anterior de que a taxa marginal de transformação deve ser igual à soma das taxas marginais de substituição por uma nova condição, que a taxa marginal de transformação econômica deve ser igual à soma das taxas marginais de substituição. Uma vez que se torna mais caro para se obter bens públicos quando a tributação impõe distorções, normalmente isso implica que o nível eficiente de bens públicos é menor do que teria sido com uma tributação que não cause distorções. Na verdade, parece que grande parte do debate sobre o nível desejável de oferta de bens públicos gira em torno desta questão. Alguns acreditam que as distorções associadas ao sistema fiscal não é muito grande, enquanto outros afirmam que o custo de tentar aumentar as receitas adicionais para os bens públicos é grande. Eles podem concordar com a magnitude dos benefícios sociais que possam advir de gastos adicionais do governo, mas discordam quando aos custos.
GOVERNO EFICIENTE COMO UM BEM PÚBLICO Um dos bens públicos mais importantes é a gestão do governo: todos nós nos beneficiamos de um governo melhor, mais eficiente, mais ágil e mais responsável. Na verdade, um "bom governo" possui ambas as propriedades de bens públicos observamos anteriormente: é difícil e indesejável excluir qualquer indivíduo dos benefícios de um governo melhor. Se o governo é capaz de se tornar mais eficiente e reduzir os impostos sem reduzir o nível de serviços do governo, todos se beneficiam. O político que consegue fazer isso pode obter algum retorno, mas este retorno é apenas uma fração dos benefícios que resultam para os outros.
APÊNDICE A LEFTOVER CURVE
Neste apêndice, vamos fornecer uma alternativa, uma exposição esquemática para a condição básica de eficiência para os bens públicos: Soma das taxas marginais de substituição = Taxa marginal de transformação Na Figura 6.10A temos a curva de indiferença de Crusoé sobreposta à fronteira de possibilidades de produção. Se o governo fornece um nível de bens públicos G, e pretende, ao
mesmo tempo, assegurar que Crusoé atinja o nível de utilidade associado à curva de utilidade U1, então a quantidade de bens privados que “sobra” para Friday é a distância vertical entra a curva de possibilidade de produção e a curva de indiferença. Assim, Assim, a diferença (vertical) entre os dois é chamada de curva leftover . Esta curva esta desenhada na Figura 6.10B. Vamos agora sobrepor as curvas de indiferença de Friday na Figura 6.10B. O maior nível de utilidade que ele pode atingir, de acordo com a fronteira de possibilidades de produção, com fronteira de possibilidade de utilidade e dado o nível de utilidade de Crusoé, é o ponto de tangência entre a curva de indiferença e a curva leftover.
Figura 6.10 Determinação do nível eficiente de produção de bens públicos: (A) Se o nível de bens públicos é G, e o primeiro indivíduo chega ao nível de utilidade U1, então a distância AB representa a quantidade de bens privados que sobraram para o segundo indivíduo. (B) O bem estar do segundo indivíduo é maximizado no ponto de tangência da sua curva de indiferença e a curvaleftover .
Há uma maneira simples de expressar essa condição tangência. Como a curva leftover representa a diferença entre a fronteira de possibilidade de produção da economia e a curva de indiferença o primeiro indivíduo, a inclinação da curva leftover é a diferença da inclinação da fronteira de possibilidade de produção e a inclinação da curva de indiferença do primeiro indivíduo. A inclinação da fronteira de possibilidades de produção é, como acabamos de ver, a taxa marginal de transformação, enquanto que a inclinação da curva de indiferença do primeiro indivíduo é a sua taxa marginal de substituição. Se G é o nível ótimo de bens públicos, a curva leftover deve ser tangente à curva de indiferença do segundo indivíduo. Assim a economia Pareto eficiente, requer que a inclinação da curva leftover seja igual à inclinação da curva de indiferença do segundo indivíduo - isto é, MRT - MRS1 = MRS2 ou MRT = MRS1 + MRS2
