•• •• •• •• •• •• •• •• ••• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• • !
•
PONTIFíCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS PUC-MG
ECONOMIA DO SETOR ,
PUBLICO
,
-~
-
PROFESSOR: FLÁVIO RIANI
BELO HORIZONTE
2010
-
--
-~-
••
SUMÁRIO
1. Introdução
2. Evolução do pensamento sobre a participação do governo na economia Adam Smith (Riqueza das Nações - 1776) John S. Mill (Princípios da Economia Política -1848) Pigou A.C. (A study on public finance - 1928) John M. Keynes (Teoria Geral-1930)
3. Falhas no mecanismo de mercado e o processo interferência/participação
do
governo na economia 3.1. Modelo de Equilíbrio Geral 3.1.1. Maximização do consumo 3.1.1.1. Maximização do consumo individual A) Análise das preferências B) Restrição Orçamentária C) Equilíbrio do consumo individual 3.1.1.2. Maximização do consumo no mercado 3.1.2. Maximização da produção 3.1.2.1. Maximização da produção individual 3.1.2.2. Maximização da produção no mercado 3.1.3. Eficiência na produção e no consumo - Equilíbrio Geral
4. Falhas de mercado (Equilíbrio Geral) e a interferência ou participação do governo na economia A) Indivisibilidade do produto e os bens públicos puros B) Bens Sociais ou Quase-públicos C) Externalidades D) Custos Decrescentes e o Modelo Imperfeito E) Riscos e Características da Oferta F) Regulação
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
•• •• •• •• ••• ••
••
•• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
L_~_
5. Objetivos e alternativas da interferência do governo 5.1. Função alocação 5.2. Apropriação da renda e da riqueza 5.3. Estabilidade nas atividades econômicas 5.4. Observações
6. Política Fiscal - Análise dos agregados 6.1. Instrumentos de Política Fiscal 6.1.1. Gastos Públicos A) Crescimento dos Gastos Públicos 8) Razões do crescimento dos Gastos Públicos 8.1.) "Modelos" Macroeconômicos 8.1.1.) Lei de Wagner sobre a expansão das atividades do Estado 8.1.2.) Peacock e Wiseman sobre o crescimento dos gastos públicos 8.1.3.) Modelos de desenvolvimento
e o crescimento dos gastos públicos
Musgrave e Rostow Hipóteses de Heber 8.2.) "Modelos" Microeconômicos C) Considerações finais sobre gastos públicos
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D) Análise dos Gastos Públicos no 8rasil D.1.) Gastos por categorias econômicas D.2.) Gastos por funções D.3.) Gastos por poderes D.4.) Lei de Responsabilidade
Fiscal
6.1.2. Mecanismos de financiamento dos Gastos Públicos A) Tributação A.1.) Pontos importantes a serem considerados na discussão e montagem de uma estrutura tributária Equidade Neutralidade Certeza Clareza A.2.) Princípios da tributação Princípio do benefício
•• •• •
r I
• Serviços Públicos O governo deveria adotar recursos em serviços públicos e instituições públicas cuja natureza das atividades não se esperaria que fossem oferecidas ou mantidas por qualquer entidade privada.
L) ..:~v,,-~
~
CJY'Y'T"~'v~-~
John S. Mill (Princípios da Economia Política -1848)
Admitia uma base maior para as funções governamentais. Segundo
ele,
o governo
deveria
assumir
a responsabilidade
por
atividades de interesse geral, não porque o setor privado não seria capaz de desenvolvê-Ias, mas porque simplesmente ele não o faria. Na visão do autor, o governo deveria prover estradas, escolas, hospitais e outras atividades de interesse da sociedade não desenvolvidas
pelo setor
privado.
• a análise
"marginalista"
na discussão
o grau
de
sobre
Segundo ele, a sociedade deveria avaliar o grau de interferência
do
envolvimento do governo na economia.
governo na economia, através de uma ponderação entre o "custo marginal da tributação"
e o "benefício
•• •• •• •• •• •• •
••
Pigou A.c. (A study on public finance - 1928)
Introduz
•• •• •
marginal gerado". Desde que o segundo
superior ao primeiro, a decisão da sociedade deveria ser favorável
fosse a essa
maior participação do governo.
•• •• • ••
.• '
.'• •• .'.' •
John M. Keynes (Teoria Geral-1930)
Também deu maior amplitude à participação do governo. Segundo ele, o governo deveria investir recursos em atividades
que
fossem de interesse da sociedade não desenvolvidas pelo setor privado. Havia também nas suas avaliações, a grande preocupação com o nível de desemprego da época, devido à "Grande Depressão".
••
.• '
•• • •
!
•• •• ••• •• •• •• •• •• •• •• •• ••• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
A discussão sobre o grau de envolvimento do governo continua na pauta das
avaliações.
econômicos
Porém,
específicos
atualmente e/ou
com
elas
se
relacionam
pensamento
com
politico
interesses
do governo
em
andamento . Porém, o fato é que atualmente, o governo atua de forma diferenciada entre paises, cuja avaliação preliminar pode ser vista na tabela seguinte .
Tabela 1 Receita tributária e Gastos Públicos (% do PIB) - Países selecionados - 2007 PAISES
TRIBUTAÇAO
GASTOS
Dinamarca
48.9
47.1
Suécia
48.2
48.0
França
43.6
45.0
Itália
43.3
45.0
Holanda
38.0
41.0
Reino Unido
36.6
36.0
MEDIA DA OCDE
36.1
38.0
Canadá
33.3
33.0
EUA
28.3
32.0
Japão
18.4
19.1
Brasil
37.0
41.5
FONTE: Organização
para cooperação
e desenvolvimento
MECANISMO
DE
econômico
-
OeDE
(França)
IBGElSTN
3. FALHAS
NO
INTERFERÊNCIA/PARTICIPAÇÃO
Esta
MERCADO
E O
PROCESSO
DE
DO GOVERNO NA ECONOMIA
parte tem por objetivo destacar as principais motivações para a
participação ou intervenção do governo na economia . Estas motivações
são oriundas das falhas existentes
no modelo do
equilíbrio geral. Assim, para detectá-Ias serão observados, em linhas gerais, os principais aspectos do modelo de Equilíbrio Geral.
•• 3.1. Modelo de Equilíbrio Geral
Leon Walras formulou a teoria do Equilíbrio Geral baseado na teoria marginalista e na teoria da utilidade. Vilfredo Equilíbrio
Pareto
enumerou
Geral constituídos
os
daqueles
pressupostos
básicos
da concorrência
da
perfeita,
teoria
do
sendo os
principais: • grande número de vendedores e compradores no mercado; • perfeito conhecimento do mercado por parte de vendedores e compradores; • perfeita mobilidade dos fatores;
o objetivo
da análise de Pareto era o de mostrar como a situação ótima
seria alcançada. Para tanto, ele desenvolveu o modelo do Equilíbrio Geral, introduzindo as seguintes variáveis e condições:
A e B ---+ representam os consumidores XeY
---+
representam os bens e serviços
KeL
---+
representam os fatores de produção
A utilidade máxima W = W (UA, UB) representa a função de utilidade dos indivíduos A e B.
Fatores constantes
K=
KY + KX
L=LY+Lx
Utilidade constante UA = UA (XA, yA) UB = UB (XB, yB)
Tecnologia constante yA + yB = Y = Y (KY, LY) XA + XB = X = X (Kx, LY)
•• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
•• •• •• •• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
Com base nestes pressupostos e nos pontos básicos da teoria do consumidor e da produção, desenvolve-se o modelo do Equilíbrio Geral.
3.1.1. Maximização do consumo
A maximização do consumo será alcançada quando os indivíduos estiverem consumindo a totalidade de bens e serviços oferecidos pelo setor produtivo da economia. Esta situação caracteriza o "Ótimo de Pareto" no consumo . Para se chegar a esta situação, recorre-se aos pontos básicos da teoria do consumidor, relacionados às preferências e à restrição orçamentária para primeiro estabelecer a maximização do consumo individual e posteriormente a maximização do consumo no mercado.
3.1.1.1. Maximização do consumo individual
Base da análise: preferência e restrição orçamentária individual
A) Análise das preferências Pontos básicos destacados nas "Curvas de Indiferenças".
x Taxa marginal de substituição (TMS): Representa a troca entre os bens. ••• Calculada pela UMg (utilidade
\
X1 ------~ .. X2 ------1----,-I I I
I I I
Y1
Y2
marginal) A
Y
x Ideal (Maximizar utilidade)
A' A
y
B) Restrição Orçamentária
A restrição indivíduo.
orçamentária
representa
a capacidade
de compra
do
Ela é alcançada através da relação entre o nível de renda do
indivíduo e os preços dos bens e serviços que ele deseja consumir. Assim sendo:
R
-+
nível de renda do indivíduo
Py
-+
preço do produto Y
Px
-+
preço do produto X
A restrição orçamentária será dada por: R ~ Py. Y + Px.X
Py.Y = total de gasto com produto Y Px.X
= total
de gasto com produto X
Reta orçamentária (Máximo de capacidade de compra):
I
R = Py.Y + PX.X
I
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
Possibilidades de consumo:
• R / Py • R / Px
= Y1 -> X = O = X1 -> Y = O
• Consumo intermediário de X e Y
X
Restrição
_
Reta orçamentária
Orçamentária
Pontos sobre a reta orçamentária mudam apenas a quantidade de bens consumidos . A reta orçamentária
pode sofrer mudanças devido a alterações
preços dos produtos ou na renda, levando a deslocamentos da reta .
X
.•. : iR: JPy À
:
JR: iPx
Y
nos
L_
•• •
•• ••
C) Equilíbrio do consumo individual
Equilíbrio: maximização do consumo individual
x x
A' -> Consumo está abaixo do que o indivíduo pode ter. Poderia aumentar consumo de X ou Y. A
->
Situação de equilíbrio, ou seja, maximiza o consumo individual.
A" -> Consumo está acima da capacidade de compra do individuo.
3.1.1.2. Maximização do consumo no mercado
A maximização do consumo no mercado ocorrerá quando os indivíduos maximizarem
seus consumos, absorvendo a totalidade de bens e serviços
oferecidos no mercado. No modelo do Equilíbrio Geral, tal situação é denominada
"Ótimo de
Pareto no consumo". Graficamente ela é mostrada pelo diagrama de Edgeworth.
_~
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
•• •• •
x
•• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
Y
x Os
Y18 I I
~
~B I
•.•~
Y
x ~E A"
-----
Y
A Y
x E
--->
Situação de "Ótimo de Pareto no consumo" . Esses pontos de equilíbrio vão depender da demanda e da preferência
de cada indivíduo pelos produtos X e Y .
Curva de Contrato
E1. E. E2 ---> "Ótimo de Pareto no consumo"
Ótimo de Pareto no consumo: Neste caso só é possível aumentar o consumo de um indivíduo. houver uma redução no consumo do outro indivíduo .
se
r
3.1.2. Maximização da produção
A
maximização
da produção
é outro
pressuposto
do modelo
do
Equilíbrio Geral. Para se mostrar esta situação recorre-se aos conceitos básicos da teoria da produção, mais especificamente aos conceitos de isoquanta e isocusto.
A) Isoquanta
Representa
as diversas
combinações
de fatores
de produção
que
propiciariam um mesmo nível de produção
K Taxa marginal de substituição técnica (TMST): Representa a troca entre os fatores. .• Calculada pela PMg (produto marginal) variação na produção em decorrência
da
utilização de +1 fator de produção.
L
Qualquer ponto sobre a isoquanta, o nível de produção de Y é o mesmo. Passando de um ponto para outro, altera apenas a utilização dos fatores de produção.
K
Y'
L
•• •• •• •• •• •• •• •• •
•• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
Exemplo: Produção = 100 unidades PMgL
= 10 ---> Usando
PMgK = 20
--->
+1 L, a produção aumenta em 10 unidades .
Usando +1 K, a produção aumenta em 20 unidades .
K
1 110 100
L 1
2
Caso aumente L em 1 unidade, mas queira manter a produção em 100 unidades, a utilização de K deverá diminuir em 0,5 unidades .
TMST
= PMgL 1 PMgK = 10/20 = 0,5
K
2
120 100
1
L
1
Caso aumente K em 1 unidade, mas queira manter a produção em 100 unidades, a utilização de L deverá diminuir em 2 unidades .
TMST
= PMgK IPMgL = 20 110 = 2
B) Isocusto Representa a capacidade que a empresa tem para adquirir fatores de produção. Ela é obtida dividindo-se a disponibilidade
financeira pelos preços dos
fatores de produção. Assim, sendo:
= disponibilidade financeira PK = preço do fator K PL = Preço do fator L D
do produtor
A isocusto seria determinada por:
Possibilidades de utilização dos fatores:
= K1 ---> [ = O • D I PL = [1 ---> K = O • D I PK
• Utilização intermediária dos fatores
K
o que
determina a inclinação e deslocamentos
dos fatores e a disponiblidade de recursos.
da isocusto é o preço
•• •• • •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
K
L .
L
3.1.2.1. Maximização da produção individual
A maximização da produção individual é atingida através da análise conjunta da isoquanta com a isocusto. Ela representará o máximo de produção possível de um determinado produto em função da disponibilidade de recursos de cada produtor.
K
K1
K
X
L
[1
L
•• A -> Nível de produção está abaixo do máximo, pois o produtor pode adquirir mais dos fatores de produção. B -> Nível de produção está acima da disponibilidade financeira do produtor em adquirir fatores de produção. E -> Situação de equilíbrio, que representa o máximo da produção individual.
3.1.2.2. Maximização da produção no mercado
A maximização utilizada
a totalidade
da produção dos fatores
no mercado de produção
é alcançada disponíveis,
quando
for
produzindo
o
máximo de produto possível. Esta situação caracteriza o "Ótimo de Pareto na produção". Elas são situações nas quais só será possível alterar a produção de um produto se houver alterações na produção de outro produto. Graficamente esta situação é mostrada pelo diagrama de Edgeworth.
K
L
K
~. I
K
~E
E
"--
E
->
~~L
.:J'----
L
Oy
X
Y L
K
Situação de "Ótimo de Pareto na produção" Esses
disponibilidade
pontos
de
equilíbrio
vão
depender
da
quantidade
de
e utilização dos fatores de produção para produzir determinado
produto (X ou V), ou seja, a demanda de mercado.
••
•• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
El, E. E2 -> "Ótimo de Pareto na produção"
3.1.3. Eficiência na produção e no consumo - Equilíbrio Geral
A obtenção do Equilíbrio Geral é teoricamente alcançada através da análise conjunta dos pressupostos da maximização da produção e do consumo . No Equilíbrio Geral pressupõe-se ainda que as seguintes condições sejam satisfeitas: • Eficiência requer que a produção de X e Y seja maximizada de acordo com as preferências dos indivíduos A e B. • TMSxy = TMSyx • TMSKL = TMSLK • TMSxy = TMSxy
Com estas condições sendo atingidas, recorre-se finalmente aos conceitos da Curva de Indiferença da Comunidade (CIC) e da Curva de Possibilidade de Produção (CPP) para determinar o gráfico final do modelo do Equilíbrio Geral.
A) Curva de Indiferença da Comunidade (CIC)
Representa
teoricamente
o desejo de consumo
dos indivíduos
na
sociedade.
•• •• •• •• •
A análise conjunta da CIC com a CPP determina
a quantidade
e
combinação de bens a ser produzida pelo setor produtivo. No modelo em questão, a CIC representa:
x
x
x
A
B
Y
Y
Y
B) Curva de Possibilidade de Produção (CPP)
Representa
teoricamente
as
diversas
possibilidades
de
produção
resultantes das alternativas existentes para a alocação dos fatores de produção (LK).
X'
Y'
o que vai determinar
Y
a quantidade a ser produzida de X e Y é a CIC.
.!
.'••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
1
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
o
diagrama final do modelo do Equilíbrio Geral é detenminado pela
análise conjunta da CIC e da CPP. O ponto de tangência entre estas duas curvas, determina qual a combinação de bens que atenderia a demanda da sociedade. Tal situação é mostrada pelo ponto E no gráfico seguinte, cuja combinação de produção seria Y, X. Esta combinação seria absorvida pelos individuos A e B, em várias possibilidades de combinações de consumo, como as mostradas no gráfico pelos pontos E1...En. Em cada um deses estar-se-ia em situações de Ótimo de Pareto no consumo . Enfim, o gráfico demonstra um pressuposto básico do modelo que é o da satisfação do consumo dos indivíduos, obtida através do mercado.
x CPP Curva de Contrato
CIC
Qualquer ponto E, representa pontos de Ótimo de Pareto, onde está sendo consumido a totalidade de X e Y
•• 4. FALHAS NO MERCADO (EQUilíBRIO PARTICIPAÇÃO
o Modelo
GERAL) E A INTERFERÊNCIA
OU
DO GOVERNO NA ECONOMIA
do Equilíbrio Geral pressupõe que através do mecanismo de
mercado, os indivíduos seriam capazes de verem todas as suas demandas atendidas.
Ou seja, pressupõe-se
um sistema de livre mercado, no qual os
individuas teriam suas demandas prontamente atendidas pelo setor produtivo. Na realidade, o que se pretende mostrar é a impossibilidade
de que tal
mecanismo funcione na forma suposta e surgem várias situações nas quais os indivíduos não teriam suas demandas atendidas no mercado. Isto constitui as chamadas "Falhas no mecanismo de mercado" que poderão ser minimizadas ou eliminadas por intermédio das ações govemamentais. Em linhas gerais, estas falhas surgem em decorrência de: • Indivisibilidade do produto e o surgimento dos bens públicos puros; • Existência dos bens sociais ou quase-públicos; •
Extemalidades
(negativas
a
serem
eliminadas
e
positivas
a
serem
incentivadas); • Custos decrescentes e a formação dos mercados imperfeitos; • Riscos e características da oferta;
A) Indivisibilidade do produto e os bens públicos puros
Existe um grupo de bens e serviços que fazem parte das necessidades dos indivíduos na sociedade, cuja característica principal é a impossibilidade de individualizar os benefícios por eles gerados. Uma
vez
oferecidos
à sociedade,
esses
bens
geram
extensivos a todos e para os quais não existe a possibilidade
benefícios
de excluir os
indivíduos do uso dos benefícios gerados. No caso desses bens, ocorre a presença dos chamados "Free Riders". Indivíduos
que se beneficiam
dos serviços,
mas que não revelam
suas
preferências Em função das características desses bens, não existe a possibilidade do financiamento dos seus custos via preço. O govemo irá oferecer esses bens e serviços, financiados pela tributação.
•• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
••
••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
Exemplos: Defesa Nacional, Segurança Pública, Corpo de Bombeiros
B) Bens Sociais ou Quase-públicos
Parte desses bens é oferecida à sociedade pelo setor privado . Custos
da
produtos/serviços
oferta
desses
bens
são
financiados
pela
venda
dos
no mercado, via preço
Esta situação gera o "princípio da exclusão", isto é, quem não pagar o preço estabelecido não tem acesso ao beneficio gerado pelo bem ou serviço . Grande parcela da sociedade não se beneficiaria da oferta desses bens em função do "princípio da exclusão" . Assim, dado o caráter social desses bens, a sociedade teria no governo a possibilidade
de minimizar esse efeito e criar condições para que toda a
sociedade passe a ter acesso aos beneficios que ele gera .
Motivos que podem excluir a sociedade: • Quantidade de oferta seja insuficiente; • Necessidade de pagar para ter esse benefício;
o governo
pode acabar com essa exclusão, oferecendo esses bens e
serviços, financiados pela tributação .
Exemplos: Saúde, Educação, Habitação .
C) Externalidades
As externalidades
ocorrem quando a ação de um indivíduo ou de uma
atividade gera efeitos sobre outros indivíduos ou outras atividades . Quando os efeitos externos acontecem, em tese, a situação do Ótimo de Pareto não seria satisfeita . Do ponto de vista do modelo do Equilíbrio Geral, a mensuração benefícios
é determinada
receitas marginais .
pela ígualdade
entre os custos marginais
dos e as
•
Dentro desta ótica de raciocínio, o modelo avalia apenas os efeitos positivos diretos gerados pela sociedade. Acontece, porém, que uma grande parte das atividades econômicas causa efeitos positivos na geração e oferta do bem, mas também provocam efeitos negativos para a sociedade, afetando o seu nivel de bem estar. Na ótica do setor privado, tais efeitos são desconsiderados e por iniciativa própria, a tendência é a permanência dessas situações. Os casos de externalidades, apesar de difíceis de serem mensurados, diminui os efeitos positivos da oferta do bem, diminuindo o bem estar que ele gera, fato este desconsiderado no modelo do Equilibrio Geral. Pela ótica da produção, a atuação do governo se faz necessária como alternativa de combate aos efeitos externos negativos gerados pela atividade. As ações do governo se materializam através de leis, controles, punições, etc. Em outros casos, as ações do governo visam geram efeitos externos positivos à sociedade, ao desenvolver determinadas atividades. Isto ocorre, por exemplo, com saúde, educação, segurança, estradas, etc. O modelo do Equilibrio Geral avalia apenas os efeitos positivos (Externaiidades positivas) de uma atividade ou indivíduo. Porém, os efeitos negativos (Ex: questões ambientais) é que justificam a ação do governo, que tentará impedir ou minimizar, através de leis, punições, etc. Dl Custos Decrescentes e o Modelo Imperfeito
O alto nível tecnológico trabalhando através do fator especialização e divisibilidade produz economia de escala na produção da maioria das firmas. Estas economias são caracterizadas por um custo de produção decrescente como conseqüência da produção em escala. Assim, o desenvolvimento tecnológico induziu o aparecimento da economia de escala, trazendo como conseqüência a concentração da produção num número reduzido de empresas que passam a ter um domínio quase que total do mercado. Tal situação quebra um dos pressupostos básicos da concorrência perfeita e do modelo do Equilíbrio Geral que é a perfeita concorrência no mercado.
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
I. I
Dessa forma, a situação de equilíbrio das firmas requeridas no modelo do Equilíbrio Geral difere daquelas no mercado imperfeito . Enquanto no primeiro caso, o equilíbrio da firma requer que o preço seja igual ao custo e receita marginal, no segundo, o equilíbrio da firma ocorre quando iguala-se o custo marginal à receita marginal. Assim, há uma diferença conceitual fundamental:
enquanto no modelo
do Equilíbrio Geral, o pressuposto é o de que a firma produzirá em função da demanda revelada pelo consumidor, no mercado imperfeito, esta decisão é da
•
firma, que o faz em busca da maximização do lucro. Neste caso, o nível de produção da firma será diferente do requerido pela sociedade . Dessa forma, a atuação do governo se justifica uma vez que ele dispõe de mecanismos
que possa
ajustar
o nível de produção
requerido
pela
sociedade .
P
CMg
Equilíbrio Geral (Concorrência Perfeita)
P*
P = RMg
Q*
Q
P CMg
Concorrência Imperfeita
P*
Q
.1
Para a empresa, o ponto E (Cmg = RMg) é o ideal, onde ocorre maximização do lucro, ou minimização do prejuízo. Já para a sociedade, o ponto ideal é o S. Dessa forma, o governo atua ajustando esse mercado.
P
+~rMg ~i~RMg
•• •
I
I
Lucro
<-
Q1-+ Prejuízo
Q
P
CMe P*
Q
RMg
Quando a empresa altera sua produção para atender a sociedade (Q1 -+ Q2: E -+ S), o lucro diminuirá (L1 > L2), ou seja, ela não fará isso por conta própria. Daí a importância da interferência I participação na economia no caso de mercados imperfeitos.
•• •• •• •• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
r
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
Ações do governo: • Incentivos fiscais; • Crédito subsidiado; • Fixação do preço; • Incentivo à importação; • Investimento direto na produção do bem;
E) Riscos e Características da Oferta
A falta do perfeito conhecimento do mercado, por parte da empresa, poderá levar a situações nas quais os bens necessários e desejados pela sociedade não sejam a ela oferecidos pelo setor privado. Nestes casos, a alternativa é novamente recorrer ao governo para que a oferta desses bens seja realizada. Motivos que podem levar o setor privado a não produzir determinados bens (Ex: energia): • Desconhecimento efetivo do mercado; • Dúvidas quanto à rentabilidade do investimento; • Volume de investimento requerido na atividade; • Questão conjuntural; • Volume do investimento e o período de maturação do projeto (pode ser longo); • etc.
F) Regulação A interferência do governo nas atividades econômicas pode ocorrer através da oferta de bens e serviços ou mesmo através da regulação. De um modo geral, a regulação envolve dois blocos distintos: • Regras, leis e normas que regulam as atividades econômicas do país; • Regras, normas e leis que regulam a forma de convivência social e o aparato institucional que dá suporte a ela; De uma maneira geral, a regulação envolve: • Aparato judiciário;
•• ••
• Aparato Legislativo; • Aparato Executivo; • Incentivos fiscais para induzir a produção de determinados tipos de bens e . serviços; • Incentivos fiscais para induzir investimentos em regiões específicas; • Mecanismos de controle e regras referentes às relações econômicas com o exterior; • Regras sobre os mecanismos de financiamento dos gastos governamentais; • Mecanismos de controle de preços; • Mecanismos de correção para as externalidades negativas;
• Definição das competências tributárias entre as esferas do governo; • etc.
5. OBJETIVOS E ALTERNATIVAS DA INTERVENÇÃO DO GOVERNO
da participação
do
governo no processo de oferta de bens e serviços que satisfaçam os desejos de consumo da sociedade. Assim, em decorrência dos pontos analisados nos itens anteriores, para o alcance
dos objetivos
das atividades
desenvolvidas
pelo governo,
ele
exercerá funções com a finalidade de: • ajustar a alocação dos recursos na economia; • interferir no processo de apropriação da renda e da riqueza; • estabilizar as atividades econômicas;
5.1. Função alocação
A função alocação tem por objetivo a interferência atividades
econômicas,
buscando
uma
melhor
alocação
do governo
nas
(aplicação)
dos
recursos na busca do atendimento das necessidades e desejo de consumo da sociedade.
•• •• •
••
• Mecanismos de indução às externalidades positivas;
As análises anteriores mostraram a necessidade
•• •• •• •
•• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
..--
•• •• • -
•• •• •• •• •• •• •• ••• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
Os mecanismos disponiveis ao governo para o exercício desta função são complexos e em grande quantidade. Serão apresentados no final deste item 5. De uma maneira geral, a função de alocação pode ser realizada peias seguintes alternativas: o
Bens e serviços oferecidos gratuitamente à sociedade e produzido pelo
governo. Ex: Segurança pública, educação, saúde. o
Bens e serviços oferecidos gratuitamente à sociedade e produzido pelo setor
privado. Ex: Saúde, educação, merenda escolar, medicamentos. o
Bens e serviços vendidos no mercado e produzidos pelo governo. Ex: energia
elétrica, água potável. o
Bens e serviços vendidos no mercado e produzidos pelo setor privado. Ex:
vários .
5.2. Apropriação da renda e da riqueza
A economia funcionando livremente sem a intervenção do governo tende fortemente a promover uma grande concentração da renda num número reduzido de pessoas na sociedade. Tal situação decorre do fato de que há uma grande concentração da propriedade dos fatores de produção num número também reduzido de pessoas. Dessa forma, o governo surge como uma alternativa para se buscar uma melhor distribuição da renda, visando: o
Melhorar o padrão individual na apropriação da renda;
o
Melhorar o padrão regional de distribuição da renda; Para tentar alcançar tais objetivos, o governo dispõe de um conjunto de
instrumentos. Dentre eles destacam-se: o
Tributação;
o
Gastos públicos;
o
Isenções; Incentivos; Subsídios fiscais e creditícios;
o
Transferências;
5.3. Estabilidade nas atividades econômicas
A função de estabilização do governo nas atividades econômicas controlando-as e adaptando-as às movimentações na composição da população. De uma maneira geral, através desta função busca-se: • Adequar a disponibilidade de recursos às necessidades da população (qualitativa e quantitativamente); • Estabilizar o nível de preço na economia (controle sobre a inflação); • Gerar oportunidades de emprego para a população economicamente ativa (PEA);
Tabela 2 Taxa de crescimento real do PIB (%) - Anos selecionados ANOS
%
ANOS
%
1994
5,9
2003
1,1
1995
4,2
2004
5,7
1998
0,0
2005
3,2
1999
0,3
2006
4,0
2000
4,3
2007
5,7
2001
1,3
2008
5,1
2002
2,7
2009
-0,2
FONTE: IBGE
Trabalhos mostram que para cada 1% de aumento da PEA, o PIB deveria crescer a 2,5% ao ano para o mercado de trabalho acomodar esses trabalhadores. Em média, a PEA cresce 2,5 - 3,0% ao ano no Brasil. Necessitaria de crescimentos em tomo de 7% ao ano, mas não é o que se observa ao longo dos anos, ou seja, aumenta o desemprego no país.
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
•• •• •• • I.
.I.
5.4. Observações
No campo teórico e na economia real, observa-se uma série de
,
I.
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
situações nas quais o setor privado não investe recursos financeiros em determinadas atividades e bens e serviços, devido a impossibilidade ou improbabilidade da obtenção de lucros com os investimentos realizados. Assim, a justificativa da interferência / intervenção do governo na economia está associada a situações especificas que no global se traduz no conjunto de atividades desejadas e necessárias à sociedade, não atendidas pelo setor privado. As definições sobre a atuação do governo envolvem dois tipos fundamentais de conflitos: • Primeiro refere-se ao processo de definição sobre o quê fazer e como utilizar os instrumentos que ele tem disponível; • Segundo, o balanço necessário em relação aos custos e aos benefícios sobre os efeitos gerados pelas variáveis a serem utilizadas; De um modo geral, o governo tem à sua disposição um conjunto de instrumentos de difícil compatibilização e podem ser agrupados da seguinte forma: Política Monetária • Juros; • Quantidade de moeda em circulação; • Condições de créditos, financiamentos; • Etc.
Política Externa • Câmbio; • Controle sem exportação; • Controle sem importação; • Etc.
•• •• •• •
Política Fiscal • Tributação; • Gastos Públicos; • Isenções; Incentivos e Subsídios; • Transferências de recursos; • Etc.
Política de Rendas • Regras salariais; • Controle de preços; • Políticas fiscais em geral; • Incentivo à geração de empregos; • Etc.
Políticas Setoriais • Agropecuária; • Indústria • Siderurgia • Automobilística, etc. • Serviços • Bancos • Comércio • Informática, etc.
o governo, estabilização
através de seus instrumentos, busca alocação, distribuição e
econômica,
buscando
minimizar
equilibrando oferta e demanda para sociedade.
as
falhas
de
mercado,
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
r
!
•• •• •• •• •• •• • •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
6. POLíTICA FISCAL - ANÁLISE DOS AGREGADOS
As análises desenvolvidas até o item 5 tiveram por objetivo mostrar a importância que o governo exerce nas economias da quase totalidade dos países e, buscar as explicações sobre as falhas existentes no mecanismo de mercado que, de certa forma, justificam sua atuação. Por fim, as análises finais destacaram os blocos dos diversos instrumentos disponíveis ao governo para que possa utilizá-los na busca de objetivos e metas pré-determinadas.
6.1. Instrumentos de Política Fiscal
Dentro do conjunto de instrumentos disponíveis ao govemo passaremos a analisar aqueles classificados como "instrumentos de política fiscal". Este conjunto é composto basicamente pelas despesas utilizadas pelo govemo, na oferta dos chamados "bens públicos" ou "bens coletivos" e seus mecanismos de financiamento. De um modo geral, este bloco é composto por: • Gastos públicos; • Isenções e incentivos fiscais; • Transferências intergovernamentais; • Mecanismos de financiamento dos gastos.
6.1.1. Gastos Públicos
Os gastos públicos representam as despesas do governo com o financiamento das diversas atividades por ele desenvolvidas. Porém, deve-se ressaltar que em relação aos gastos públicos, existe uma diferença básica entre aqueles relacionados aos bens coletivos (públicos) e aos bens econômicos . As atividades do govemo relativas à oferta dos bens coletivos e a função reguladora que ele exerce sobre a economia e à sociedade têm normalmente suas despesas financiadas através dos recursos tributários.
.1
Por outro lado, as atividades econômicas, normalmente exercidas pelas empresas públicas, têm seus custos financiados pela receita obtida na venda de seus produtos. Os gastos prioridades
públicos
estabelecidas
deveriam
representar,
em última
instância,
pelo governo entre as diversas funções
as
que ele
exerce. Porém, o grau de prioridade estabelecido
pelo governo "esbarra" em
dois problemas básicos: • Estrutura administrativa e financeira do governo; • Vinculações de receitas a setores ou atividades específicas;
A) Crescimento dos Gastos Públicos
Apesar de toda a discussão sobre o grau de envolvimento do governo na economia e sobre a composição desses gastos, o que se observa é que nos últimos 40 anos, na quase totalidade
dos países, houve um crescimento
relativamente grande nos gastos governamentais,
como mostram as tabelas a
seguir:
Tabela 3 Gastos governamentais em relação ao PIS - Países e anos selecionados - % Países
Alemanha Canadá EUA França Itália Japão R. Unido
Períodos
1900
1961
1966
1975
1993
1997
14.9
33.8
36.7
58.3
48.1
49.3
-
30.0
30.1
36.6
39.6
41.3
6.6
29.0
29.2
32.3
34.5
35.4
-
35.7
38.5
38.3
44.0
48.9
29.4
34.3
36.6
42.2
50.8
17.4
20.3
20.9
27.8
34.0
14.6
33.4
35.6
38.4
46.2
47.3
FONTE: OECD - Organização para o desenvolvimento
econômico - Paris
•• •• •• •• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
r
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
I. I
Tabela 4 Brasil - Gastos governamentais - Anos selecionados ANOS
%
ANOS
%
1970
21,6
2002
39,6
1975
20,1
2003
39,7
1980
22,3
2004
38,3
1986
29,5
2005
40,3
1998
37,1
2006
40,1
1999
35,9
2007
41,0
2000
37,3
'2008
40,2
2001
39,8
2009
39,7
FONTE: STN - MF
e BACEN
B) Razões do crescimento dos Gastos Públicos
•
•• •• •
No estudo das finanças públicas existem poucos trabalhos
e poucas
teorias sobre gasto público, A maioria dos trabalhos avaliações
feitas
sobre
relacionados
a evolução
aos gastos públicos é fruto de
dos gastos
públicos
em
relação
ao
crescimento do PIB de alguns países . Seguramente
esta "carência" é conseqüência do complexo processo de
tomada de decisão envolvendo os gastos públicos . De uma maneira geral, os trabalhos realizados em relação aos gastos públicos geraram dois blocos de análise (macro e micro) que tentam, de certa forma, buscar as razões do crescimento
dos gastos públicos observado
na
quase totalidade dos países .
B.1.) "Modelos" Macroeconômicos
A maioria
dos "modelos"
macroeconômicos
é resultado de análises
temporais da evolução e da estrutura dos gastos públicos em alguns países europeus . Existem
três
"modelos"
crescimento dos gastos públicos:
macroeconômicos
para
a
explicação
do
••
o
Lei de Wagner sobre a expansão das atividades do Estado;
o
Peacock e Wiseman sobre o crescimento dos gastos públicos;
o
Modelos de desenvolvimento e o crescimento dos gastos públicos;
8.1.1.) Lei de Wagner sobre a expansão das atividades do Estado
o trabalho a experiência
de Wagner foi desenvolvido com base em observações sobre
dos gastos públicos basicamente
na Alemanha
e em alguns
outros países europeus. Nas avaliações por ele desenvolvidas, observou que os gastos públicos cresceram em proporções superiores às do PIS. Segundo ele, tal situação foi conseqüência de: o
Aumento da estrutura administrativa e nas funções de segurança do Estado;
o
Expansão cultural e o aumento na demanda por serviços sociais;
o
Mudanças tecnológicas e a necessidade de investimentos de grande porte. Com base nestas observações, ele acreditava que os gastos públicos
cresceram em proporções superiores às do PIS.
8.1.2.) Peacock e Wiseman sobre o crescimento dos gastos públicos
Através da análise do comportamento dos gastos públicos na Inglaterra, entre 1890 e 1955, Peacock e Wiseman observaram que: o
o
Gastos governamentais cresceram proporcionalmente mais que o PIS. Gastos
governamentais
foram fortemente
afetados
pelas duas
guerras
mundiais, principalmente os gastos com defesa. Observando significativas
análises
no comportamento
translacão ou deslocamento". de natureza
de
outros
países,
eles
notaram
mudanças
dos gastos por eles denominados
de "efeito
Estes efeitos eram resultados de perturbações
política ou sócio-econômica,
a depressões
ou qualquer
outro
evento marcante que alteraram a trajetória do crescimento dos gastos. Segundo Peacock e Wiseman, as razões do crescimento
dos gastos
poderiam ser explicadas por: o
Os gastos governamentais
"possibilidade
aumentavam
e a disponibilidade
na medida em que aumentava
a
da sociedade em pagar mais tributos". No
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
r
!
•• •• •• ••
•• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• • •
caso específico da Inglaterra, devido aos efeitos da guerra, houve, por parte da sociedade, uma "disposição" por maior contribuição tributária, devido ao fato de que a sociedade
via no Estado a possibilidade
de correção dos problemas
causados pelas duas guerras sociais, sobretudo no que se referia à prestação dos serviços sociais . • Em épocas de "perturbações
políticas ou sociais" exige-se uma presença
maior do Estado e, consequentemente,
há uma elevação no volume de seus
gastos. No caso específico da Inglaterra, o envolvimento mundiais
elevou
seus
gastos
com
defesa,
nas duas guerras
deslocando
a trajetória
crescimento dos gastos, que não retoma posteriormente à trajetória anterior .
GP/PIB %
i--
, •, •
__ ----,
---; \
'..-------
- - --
I
,_----, I
--~-
._.1 ~ __ -----
,, ,
.-- --- ..- ----
Defesa
1" Guerra
1
Deresa 2" Guerra
1
_
de
8.1.3.) Modelos de desenvolvimento e o crescimento dos gastos públicos
Estes "modelos" tentam associar o crescimento dos gastos públicos com os estágios de crescimento
da economia.
Eles destacam
os trabalhos
de
Murgrave, Rostow e Heber.
Musgrave e Rostow
Musgrave, R.A .. Fiscal System, Yale University Press. Rostow, W,w .. Politics and the Stage of Growth, Cambridge University Press.
Segundo Musgrave e Rostow, o nível de participação do governo e o conseqüente
aumento de seus gastos estão relacionados
desenvolvimento
com o estágio de
dos países.
Eles dividem este processo em três estágios:
Primeiros estágios de desenvolvimento
o
instrumento requerido do setor público em relação ao investimento
total é relativamente mais alto. Segundo eles, neste estágio criam-se as condições básicas requeridas pelo processo de crescimento econômico. Neste período, o governo investirá em: • Estradas e sistemas de transporte em geral; • Atividades básicas de infra-estrutura necessárias ao crescimento; • Justiça e educação: Estabelecimento da estrutura necessária para obediência às regras e as leis básicas do país, além de investimento educacional.
no sistema
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• l-
Estágio intermediário
A trajetória de crescimento dos gastos públicos tende a se manter relativamente estável, uma vez que o governo irá apenas complementar as atividades desenvolvidas pelo setor privado.
Estágio final
o investimento do governo volta a crescer em função da necessidade de aprimoramento dos serviços de segurança e expansão dos gastos com urbanização e educação. Além disso, os gastos do governo seriam necessários para correção das falhas dos problemas gerados pelo crescimento das atividades industriais, sobretudo nas áreas assistenciais: saúde, educação, etc.
Hipóteses de Heber
Heber, P.S.. Public finance
o trabalho
desenvolvido por Heber tem uma semelhança muito grande
com os trabalhos de Murgrave e Rostow. Segundo ele, o processo de envolvimento do governo na economia e a consequente elevação nos seus gastos estão diretamente relacionados ao estágio de industrialização do país. Para tanto, ele divide estes estágios em três segmentos:
Período pré-industrial No
período
pré-industrial,
a
participação
do
governo
torna-se
fundamental para o processo de industrialização do país. Nesta fase há necessidade de grandes investimentos na criação da estrutura necessária ao processo de industrialização. Na maioria das vezes, a participação do governo torna-se necessária na medida em que tais investimentos não são realizados por iniciativa própria dos
investidores privados por "incertezas quanto aos retornos dos investimentos" ou
em
função
do
grande
volume
de
recursos
exigidos
nestes
empreendimentos.
Estágio industrial As ações do govemo visam complementar atividades desenvolvidas pelo setor privado e a aplicação de recursos nas áreas sociais básicas: saúde, educação, segurança, urbanização, etc.
Estágio pós-industrial
Neste estágio, as ações do governo tomam-se relevantes e necessárias na busca de um novo patamar de industrialização. Nesta etapa há novamente a necessidade da adaptação da infraestrutura básica a este novo patamar de industrialização. A trajetória de crescimento dos gastos do governo em relação ao PIS segue este padrão de comportamento.
GP/PIS
Pré-industrial
Industrial
Pós-industrial
•• •• •
•• •• •• •• •• •
•• •• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
""
.•
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
l.
8.2.) "Modelos" Microeconômicos
Na realidade, o que se denomina "modelos microeconâmicos" às variações
nas demandas
individuais
por atividades
se refere
desenvolvidas
pelo
governo . Isoladamente
elas parecem não ter importância,
mas no conjunto, o
somatório das despesas nelas realizadas acabam tendo impactos significativos no gasto total do governo . Em muitos casos, a elevação dessas despesas são conseqüências
dos
gastos permanentes com a manutenção dos serviços .
R$
P2 P, D's
Q
o = Curva
de oferta do bem ou serviço e seu custo marginal
Ds = Demanda inicial pelo bem ou serviço D's = Aumento na demanda pelo bem ou serviço
Educação. Ex: Construção de uma escola Saúde. Ex: Construção de um hospital Segurança. Ex: Construção de delegacia, presídio Etc .
Isoladamente manutenção,
não tem grande importância.
e o somatório
A grande dificuldade
de todos tem um impacto
(Adicional dos gastos é relevante) .
é a
muito significativo
•• •• •
C) Considerações finais sobre gastos públicos
A análise complexa
sobre a evolução
dos gastos
públicos
é extremamente
e resultante de um conjunto de fatores. Não existem
meios de
explicar esta evolução através de um fator isolado. Além di~so, outra dificuldade
para o entendimento
de sua evolução
refere-se ao processo decisório estabelecido em cada país. Do ponto de vista teórico é possível destacar as várias situações nas quais
a presença
do Estado
se torna
relevante.
Porém,
não
se tem
mecanismos para estabelecer qual o limite da interferência do governo. Ela é definida pelo arranjo social de cada país. Assim,
de um modo geral, os gastos públicos
em cada país são
definidos em função de: • Renda nacional; • Capacidade do governo em obter receitas; • Problemas de translação ou deslocamentos; • Efeito demonstração (Tentar fazer o que os demais países fazem); • Mudanças políticas; • Desenvolvimento tecnológico; • Estágio de desenvolvimento do país; • Visão da sociedade sobre o papel do Estado; • Processo político decisório; • Gastos em períodos anteriores; • Etc.
D) Análise dos Gastos Públicos no Brasil
Os
gastos
públicos
no
equivalentes a aproximadamente
Brasil
compõem
um
nível
de
recursos
40% do PIB. Tal percentual inclui apenas as
despesas com os chamados "bens coletivos", não considerando,
portanto, as
despesas realizadas pelas empresas públicas federais, estaduais e municipais. Este percentual situa-se pouco abaixo da média dos países europeus, mas supera a média da grande maioria dos países.
•• •
•• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• • •• •• •• •• • L-
-
A apresentação dos gastos, e também das receitas públicas, seguem ainda alguns principios e normas básicas da Lei 4.320 de 1964, com algumas alterações introduzidas em 2000 pela portaria SOF-MF de n° 42, de 14/04/1999. No Brasil, a análise dos gastos públicos toma-se ainda mais complexa em função da estrutura administrativa que formam todo o aparato funcional do governo . De qualquer forma existe hoje uma "certa" padronização na forma de registro desses gastos, que permite algumas avaliações agregadas sobre sua composição funcional. Assim, de uma maneira geral, já se pode gerar algumas análises globais e individuais abrangendo as seguintes composições: • Gastos por categorias econômicas; • Gastos por funções; • Gastos por poderes; Além
dessas
composições, a Lei de "Responsabilidade"
Fiscal
estabeleceu um conjunto de limites para os gastos que hoje são também destacados nas demonstrações financeiras e orçamentárias de todas as unidades que compõem a federação .
0.1.) Gastos por categorias econômicas
Os gastos por categorias econômicas são destacados nos "Balanços Gerais" das diversas unidades de governo e em cada uma das "instituições" que as compõem . A distribuição dos gastos por categorias econômicas permite: .'
• Avaliar a situação financeira do governo. Para tanto ela terá que ser avaliada juntamente com sua estrutura de receitas; • Avaliar o peso relativo de cada item de despesa no gasto público; • Apurar a capacidade de investimento do govemo; • Apurar a "rigidez" na composição dos gastos. De um modo geral, pode-se afirmar que as informações por categorias econômicas permitem a avaliação financeira do governo.
Os gastos por categorias econômicas são compostos por dois blocos distintos: Correntes e Capital. De uma maneira geral, conceituam-se os gastos correntes como aqueles "fixos" e necessários ao financiamento das unidades do governo. Incluem-se nesta categoria, manutenção
por exemplo,
os gastos com pessoal,
com o custeio
e
fogem à relação gasto /
e outros gastos cujas características
prestação de serviços como, por exemplo, pagamento de juros da dívida e transferências constitucionais. Por outro lado, os gastos de capital referem-se realizados
pelo governo
e pelo volume
de recursos
aos investímentos canalizados
para o
pagamento das "amortizações da dívida". Nos balanços gerais, normalmente estes gastos são destacados em dois períodos, permitindo a avaliação das variações neles ocorridas no período. A tabela seguinte permite esta constatação.
Tabela 5 Minas Gerais - Despesa orçamentária fiscal - 2008/2009 Descrição
Despesa Orçamentária 2008
Análise Horizontal
2009
R$
AV
R$
AV
1) Despesa corrente
16.615
89,9
17.588
92,3
5,8
Pessoal e encargos
8.976
48,6
9.300
48,8
3,6
Juros, Enc. dívida
1.077
5,8
1.192
6,3
10,7
Outras
6.560
35,5
7.095
37,2
8,2
2) Despesa capital
1.853
10,1
1.460
7,7
-21,2
Investimentos
775
4,2
600
3,1
-22,5
Inversões financeiras
646
3,5
433
2,3
-32,9
Amortizações dívida
431
2,4
426
2,4
-1,31
18.469
100,0
19.048
100,0
3,1
3) Total FONTE: BGE/MG
•• •• •• •• •• •• •• •• •
I
•
I
••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
0.2.) Gastos por funções
Os gastos por funções destacam as despesas do governo de forma agregada nas diversas atividades que ele desenvolve. Em relação às funções, existem duas dificuldades e cuidados que devem ser tomados na sua avaliação: o
Modificação das estruturas ao longo do tempo e diferentes estruturas entre
niveis de governo e entre os mesmos niveis de governo. o
Obtenção da correta informação sobre a composição de gastos em cada
função . Deve-se ressaltar que em cada uma delas existe a distribuição dos gastos por categorias econômicas e por programas.
Tabela 6 Demonstrativo dos gastos por funções - 2008/2009 Funções
Periodos
Análise
2008 R$
Horizontal
2009 AV
R$
AV
Legislativo Judiciário Administração Saúde Educação ...
TOTAL
0.3.) Gastos por poderes
Devido à autonomia constitucional dos poderes no Brasil, até pouco tempo não se tinha abertura sobre a estrutura de gastos em cada um deles. Recentemente, tem havido uma evolução nesta questão, e algumas informações já fazem parte, de forma mais detalhada, da contabilidade fiscal.
,----
-------
Ressalta-se que ainda existem informações nos poderes Legislativo e Judiciário não disponíveis ao Executivo e fora do seu campo de "controle".
Tabela 7 Demonstrativo dos gastos por poderes - 2008/2009 Funções
Períodos 2008 R$
o
Análise Horizontal
2009 AV
R$
AV
Legislativo
- Pessoal - Outras desp. correntes - Investimentos o
Judiciário
... o
Ministério Público
... o
Executivo
- Pessoal - Custeio - Outras desp. Correntes - Investimentos - Amortizações TOTAL
0.4.) Lei de Responsabilidade
Fiscal
o
Estabelece metas a serem cumpridas;
o
Exerce "controle" (questionado) sobre os gastos do governo;
o
Base de comparação é a Receita Corrente Líquida (RCL);
•• •• •• •• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
I.
1..,.
• Metas e Limites:
- Receita Corrente Líquida (RCL) Receita oriunda de tributos e outras fontes (exceto capital) menos as transferências
para outras esferas de governo .
- Metas (Quadrimestrais):
Dívida
->
Dívida consolidada líquida
<2
Receita corrente líquida
Resultado primário superavitário (exclui dívida)
Resultado nominal
- Pessoal!
->
49%
Legislativo
3%
Judiciário
6%
M. Público
2%
Limite máximo
60%
- Saúde
->
- Educação
Mínimo 12% da Receita Líquida Tributária
->
Pagamento dívida
variação no estoque da dívida
RCI.
Executivo
->
Mínimo 25% da RCL
L
-
------------------------------------~-
.....
...
.:'Il
••
6.1.2. Mecanismos de financiamento dos Gastos Públicos
Os gastos públicos com os chamados "bens coletivos" têm as seguintes alternativas para seus financiamentos: • Emissão de moeda; • Lançamento de títulos públicos; • Empréstimos bancários; • Tributação. No caso brasileiro existem limitações nos usos dessas fontes entre as unidades governamentais. A) Tributação
A tributação se constitui na principal fonte de financiamento dos gastos. ,
Ela é o mecanismo pelo qual os indivíduos conseguem, coletivamente, financiar despesas em atividades de dificil financiamento individual. O sistema tributário oferta diretamente o processo de alocação e de distribuição de recursos entre os indivíduos na região. A tributação tem na produção e comercialização de bens e serviços, na renda dos indivíduos e nas suas propriedades as suas fontes básicas geradoras de recursos. A escolha dessas bases e a forma da incidência tributária sobre elas afeta diretamente a alocação e distribuição da renda e da riqueza. A montagem da estrutura tributária diferencia-se entre os países, uma vez que eles são definidos em função de seu arranjo político e de sua composição de forças.
A.1.)
Pontos
importantes
a serem
considerados
na discussão
e
montagem de uma estrutura tributária
Em geral, na discussão sobre a estrutura tributária devem ser levados em consideração os seguintes aspectos:
•• •• ••
•• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
•• •• •
_.~
--e
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• l:
Equidade Ref~re-se à forma pela qual os indivíduos são afetados pela tributação. ' ..
• Equidadevertical:Significa
que individuos em situações iguais devem ter um
tratamento tributário diferenciado . • Equidade horizontal: Significa que indivíduos em situações iguais devem ter um tratamento tributário igual.
Dificuldade ~ diferenciar indivíduos para efeito da tributação
Neutralidade
É a forma pela qual as bases tributárias são tributadas. A idéia é a de que bases tributárias iguais tenham a mesma carga tributária, evitando-se que ela altere os preços relativos entre os bens.
Certeza Conhecimento "claro" sobre a legalidade do uso da base tributária e de seu potencial na geração de recursos.
Clareza Conhecimento pela sociedade sobre os custos e os benefícios da tributação . Informações sobre o que contribuo e o que recebo de retorno dos serviços governamentais .
A.2.) Princípios da tributação
Os princípios da tributação representam as alternativas para uma montagem tributária "mais justa" . Em relação a eles existem três alternativas:
•• •• •• •• •• "~
Princípio do beneficio
Por este princípio,
os indivíduos
pagariam
tributos
em função
dos
benefícios recebidos pelos serviços prestados pelo govemo.
• Problemas: - Mensuração do benefício recebido entre os indivíduos; - Existência do "free rider"; - Aplicação do "princípio da exclusão".
Princípio da capacidade de pagamento
Por este princípio, os indivíduos deveriam pagar tributos em função da sua capacidade de pagamento.
• Dificuldade: Diferenciar a capacidade de pagamento entre os individuas.
• Vantagens: - Exclui a necessidade de mensurar o beneficio individual; - Exclui o problema dos ''free riders"; - Exclui a "exclusão".
Princípio tipos de tributos
De um modo geral, os tributos
cobrados
pelo governo
podem
ser
distribuídos em:
• Global
o tributo
é considerado como global quando ele é aplicado de forma
universal, atingindo todos os bens e serviços. Tornando-se como referência uma reta orçamentária seu impacto seria, teoricamente, representado pelo deslocamento dessa reta.
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••• •• •• •• •• •• •• •
••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• ••
x
y
• Seletivo
Os tributos são seletivos quando a carga tributária é diferenciada entre os produtos.
x
y
• Específico
Um tributo é classificado como específico quando ele incide apenas sobre um determinado tipo de produto.
r
x X1
y
• Unitário
Um tributo é classificado como unitário quando é cobrado um valor fixo sobre cada unidade de produto. Tomando-se,
por exemplo,
uma situação
clássica
de equilíbrio
mercado, a incidência de um tributo desta natureza, deslocaria oferta de O para O'.
P
P*
Q
Q*
l
, •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• .
no
a curva de
---------------------
r:• •• •• •• •• •• •
•• •• •• •• •• •• ••
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •
---
• Ad-valorem
Um tributo ad-valorem é aquele que é cobrado em um percentual fixo, incidente sobre o valor do bem ou serviço.
P
Q Q*
A.3.) Classificação dos tributos
Os tributos podem ser também classificados em função da forma como ele incide sobre o "indivíduo". Nestes casos, classificam-se como diretos aqueles tributos cujas bases tributárias incidem sobre a renda, riqueza ou propriedade dos indivíduos. Ex: IR, IPTU, etc. Por outro lado, são classificados como indiretos a maioria dos tributos que os indivíduos pagam, sem saber, e estão embutidos nos preços dos bens e serviços. Nesse sentido, eles não têm como referência a capacidade de pagamento dos indivíduos. Ex: ICMS, IPI, etc.
~
Como a maioria dos tributos no Brasil são indiretos, caracteriza-se um
sistema regressivo de tributação, ou seja, o peso dos tributos é maior para quem tem um nível de renda mais baixo.
A.4.) Distribuição do tributo entre produtores e consumidores
Os tributos
cobrados
sobre
os bens e serviços
podem
ter
distribuição da incidência tributária entre os produtores e os consumidores,
uma de
forma diferenciada, determinada pelas características dos bens e servíços. Dentre estas característícas, a elasticidade do produto se destaca como um fator relevante. Como exemplo pode-se analisar a incidência de um tributo unitário nos casos em que os produtos tenham elasticidades
da oferta e da demanda
unitário.
P
O'
P'
P P"
Q
Situação inicial E
->
P, Q
equilíbrio ->
preço e quantidade de equilíbrio
Imposto unitário 0->0' P - P' = novo preço de equilíbrio P' - I" = imposto unitário P' - P = parte consumidor P - P" = parte do produtor
P' - P = P - P"
I
•• •• •• •
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
r:• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
•• •• •• •• •• •• ••
A.5.) Classificação do sistema de tributação
A classificação de um tributo ou de um sistema tributário é feito tornando-se como referência a sua relação com a renda do indivíduo. Neste sentido, ele pode ser classificado como: • Proporcional • Progressivo • Regressivo
Sistema proporcional
Diz-se que um tributo ou um sistema tributário é proporcional quando a carga tributária é a mesma para todos os níveis de renda. Neste sistema, a tributação não exerce nenhum efeito sobre o padrão da distribuição da renda.
1000 em relação a 1500 Classes
\
% Renda Bruta
Renda
%
Total
Renda
Bruta
Tributo
Tributo
Líquida
f\elativo
A
1000
10%
100
900
6,7
B
2000
10%
200
1800
13,3
C
3000
10%
300
2700
O
4000
10%
400
E
5000
10%
Total
15000
67+133 , 11 ' 'j % Renda Líquida Relativo
Acumulado
6,7
6,7
20,0
13,3
20,0
20,0
40,0
20,0
40,0
3600
26,7
66,7
26,7
66,7
500
4500
33,3
100,0
33,3
100,0
1500
13500
\..
Acumuladi 6,7 /
y_---J\.--_y
)
São iguais
Sistema progressivo Diz-se que um tributo ou um sistema tributário é progressivo quando a carga tributária for maior para os níveis de renda mais elevados. Neste sistema, o efeito da tributação contribui para uma melhor participação das classes no total da renda líquida.
___
-l
L
Classes
Renda
%
Total
Renda
Bruta
Tributo
Tributo
Líquida
Relativo
Acumulado
Relativo
Acumulado
A
1000
5%
50
950
6,7
6,7
8,1
8,1
B
2000
9%
180
1820
13,3
20,0
15,5
23,6
C
3000
18%
540
2460
20,0
40,0
21,0
44,6
D
4000
25%
1000
3000
26,7
66,7
25,6
70,2
E
5000
30%
1500
3500
33,3
100,0
29,8
100,0
Total
15000
3270
11730
% Renda Bruta
% Renda Líquida
Sistema regressivo
Diz-se que um tributo ou um sistema tributário é regressivo quando a carga tributária for maior para os níveis de renda mais baixos. Neste sistema, o efeito da tributação contribui para uma piora na participação das classes de renda mais baixas no total da renda líquida.
Classes
Renda
%
Total
Renda
Bruta
Tributo
Tributo
Líquida
Relativo
Acumulado
Relativo
Acumulado
A
1000
25%
250
750
6,7
6,7
5,6
5,6
B
2000
20%
400
1600
13,3
20,0
12,0
17,6
C
3000
15%
450
2550
20,0
40,0
19,1
36,8
D
4000
8%
320
3680
26,7
66,7
27,6
64,4
E
5000
5%
250
4750
33,3
100,0
35,6
100,0
Total
15000
1670
13330
o
% Renda Bruta
% Renda Líquida
efeito dos sistemas de tributação sobre o padrão da distribuição da
renda, pode ser melhor analisado com o auxílio da "Curva de Lorenz". Esta curva mostra as relações entre os grupos da renda na apropriação da renda. O diagrama a seguir mostra esta situação, considerando como referência os dados dos quadros anteriores.
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
•• •• •
• •
_
I
-••• --•
-F'--------------------------------~
• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •
Renda
100 80 60 40
I-
I
•
Relação acumulada (Renda Bruta e Renda Líquida)
20 População
o
--
Situação ideal
------
Situação inicial
20
->
40
60
80
Sistema proporcional
..~~~~~ .. Sistema progressivo - Sistema regressivo
Tem que associar a tributação com o gasto . Brasil: Sistema é regressivo
100%
I~
.,
••
____
•• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• •• • ~.
