Arvate, Biderman Economia do Setor Público no Brasil 10 - Copia.pdf

Andréa Lemgruber Viol • Amir Antônio Khair • Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa • Arthur Barrionuevo Filho Ciro Biderman • Claudía Helena Cavalieri • Cláudio Ribeiro de Lucinda • David S. Brown • Edson Ronaldo Nascimento Eduardo de Carvalho Andrade • Elaine Toldo Pazello • Érika Amorim Araujo • Fabiana Rocha • Fernando de Holanda Barbosa Fernando Luiz Abrucio • Francisco Humberto Vignoli • Francisco S. Ramos • George Avelino • Hugo Borsani José Ricardo Nogueira • José Roberto Rodrigues Afonso • Lígia Vasconcellos • Luciane Melo • Luís Eduardo Afonso Luiz Carlos Bresser-Pereira • Marcelo Lettieri Siqueira • Marcelo Piancastelli • Marcos Fernandes Gonçalves da Silva Marcos Mendes• Maria da Conceição Sampaio• Maria Rita Loureiro· Paulo Roberto Arvate • Ramon Arigoni Ortiz Roberto Guena de Oliveira • Rozane Bezerra de Siqueira • Sandro de Freitas Ferreira • Wendy Hunter

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no ras1 ORGANIZADORES

CIRO BIDERMAN • PAULO ARVATE

Consultoria Editorial HONÓRIO KUME

Pesquisador do IPEA e professor da UERJ JOÃO SICSÚ

Professor-Doutor do Instituto de Economia da UFRJ

10ª T iragem

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Prefácio

O governo no Brasil apropria cerca de 3 7% do PIB sob a forma de impostos e gasta mais de 40% do PIB. Compreender, de um lado, como a tributação e o financiamento do déficit público afetam a atividade econômica e de outro, o processo de decisão e efetivação dos gastos e como isto impacta o bem estar da população deve ser hoje o primeiro item da "agenda Brasil".

De fato, o medíocre desempenho da economia brasileira no último quarto de século tem muito a ver com esta questão. O Brasil, depois de crescer a uma taxa média anual de 7% ao ano entre 1940 e 1980, tem crescido em média pouco mais do que 2% ao ano. Grande parte desta f01te e longa desaceleração no crescimento tem a ver com crise no sistema de financiamento dos gastos públicos que desencadeou a crise dos anos 80, do início de 90 e as crises mais recentes, caracterizadas por uma fade elevação na carga tributária conjugada com um perfil de gastos anti-desenvolvirnentista. Neste momento, o gasto corrente excessivo e a absoluta e crônica insuficiência de investimentos públicos podem abortar a transição de uma recuperação cíclica para o crescimento sustentado. Mantida a participação dos gastos correntes no PIB não há espaço para elevar, simultaneamente, a taxa de investimento e as exportações, condição essencial para o crescimento sustentado.

O livro Economia do Setor Público no Brasil, organiza,do por Paulo Arvate e Ciro Biderman é um Livro-texto que nos dá os conceitos básicos para compreender este inchado e ineficiente estado brasileiro. Os estudantes e professores brasileiros passam a ter agora um excelente texto didático enfocando a nossa realidade a partir de princípios teóricos rigorosos B- ferramentas modernas de investigação empírica. Os estudiosos e especialistas da área terão agora um manunl de consulta obrigatória e os capítulos que compõem este livro certamente passarão a serem referências fundamentais nas matérias tratadas. Este Livro deveria ser leitura obrigatória de todo o servidor público neste país. Aliás, o seu conhecimento deveria ser precondição para ter acesso a cargos que lidam com recursos públicos. Se isto se tornar realidade o Brasil será outro. Os professores Paulo Arvate e Ciro Biderrnan da Fundação Getulio Vargas em São Paulo buscaram os mais comjJetentes especialistas em economia do setor público em todo o Brasil. Conseguiram trazer a contribuição de mais de 3 O autores e fizeram um belo trabalho de coordenação e integração produzindo um livro-texto coletivo. O conceito do livro está muito alinhado com a missão da Fundação Getúlio Vargas desde a sua

criação. Esse livro se propõe a pensar o Brasil e contribuir para o seu desenvolvimento através do

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E CONO~UA DO SETOR PúBLICO NO BRASIL

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conhecimento da realidade brasileira e do fortalecimento da identidade nacional. Além do mais, acaba contribuindo para a formação da elite intelectual e dirigente do país, o que é fundamental pois não há nação rica sem intelectualidade própria e dirigentes esclarecidos e comprometidos com sua realidade. Finalmente, essa publicação contribui para a discussão e análise dos principais pontos da agenda nacional de desenvolvimento econômico e social.

São Paulo, 17 de dezembro de 2004.

Yoshiaki Nakano Diretor da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas.

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Apresentação

O livro que, para muitos, inaugura a ciência econômica moderna, A Riqueza das Nações de Adam Smith, é também o livro que inaugura a visão moderna da ação do Estado na economia. Curiosamente, uma interpretação equivocada da "mão invisível" seriai que o governo não tem razão de existir. Os indivíduos e as empresas, fazendo o melhor que podem para o próprio bem-estar, levariam a sociedade à maximização do bem-estar coletivo. Este ponto de maximização do bem-estar é denominado pelos economistas de "Pareto eficiente" (de agora em diante simplesmente "eficiente") em homenagem ao economista italiano Vilfredo Pareto. A definição de eficiência em economia é bastante intuitiva: um determinado equilíbrio será considerado eficiente se não for possível melhorar um agente sem piorar o outro. No entanto, há infinitas possibilidades para se obter este equilibrio. Por exemplo, uma economia em que toda a renda esteja concentrada na mão de apenas uma pessoa será eficiente: não é possível aumentar a renda dos demais sem piorar o bem-estar deste indivíduo. o século XIX Walras formulou os dois teoremas do bem-estar social. O primeiro teorema mostra que qualquer econ omia competitiva é eficiente. Em outras palavras, indivídu os e empresas tomando decisões de maneira descentralizada e buscando apenas o seu pró prio beneficio, garantiriam a eficiência da economia. Assumindo que a economia seja competitiva, a partir do primeiro teorema do bem-estar social, o p apel do governo se limitaria a garantir os contratos. Mesmo em uma economia totalmente competitiva, o papel do Estado para garantir os contratos nunca foi colocado em cheque. Particularmente, o direito à propriedade privada já está bastante claro em Adam Smith. O segundo teorema do bem-estar garante que qualquer equilibrio eficiente pode ser alcançado por uma economia competitiva, dadas dotações iniciais apropriadas. Dotações iniciais referem-se essencialmente ao capital (fisico e humano) que os indivíduos têm ao ingressar no sistema econômico. ou seja, as condições iniciais para competir no mercado, o estoque de riqueza inicial. O problema é que o segundo teorema tem ida e volta: se a economia estiver em equilíbrio (competitivo) não há nada que a retire deste ponto . Em outras palavras, o mercado é incapaz de distribuir renda ou riqueza. A conclusão de que a única maneira de distribuir renda é através do goyerno já e rava clara em Walras (que lança as bases para a socialdemocracia). Esta conclu ão dá uporte também à "ditadura do proletariado" de Marx: se um ditador benevolente conseguis e garantir a eficiência, seria superior a uma economia de mercado descentralizada. que é incapaz de distribuir renda.

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ECONOMIA DO SETOR P ÚBLICO NO B.RASIL

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No início do século XX, a hipótese de concorrência perfeita passou a ser questionada.' Em diversos serviços públicos a escala ótima de operação é muito elevada. Logo, há poucas empresas que detêm poder de mercado . Esta situação é denominada monopólio natural. Um dos primeiros autores a lidar com as implicações da competição imperfeita foi Joan Robinson. 2 A solução para o problema do monopólio natural aparece em Hotteling. 3 A proposta seria cobrar o preço marginal pelo serviço e financiar o prejuízo através de impostos. 4 Há duas maneiras de implementar esta solução: ou o governo produz os bens e serviços diretamente ou regulamenta o setor. Em ambos os casos, há uma racionalidade na ação do governo seja como produtor seja como regulador. Em paralelo, Keynes5 propõe que o governo poderia ter a missão de suavizar os ciclos econômicos, principalmente na recessão. Se a economia começa a se retrair, os empresários não investem reforçando a recessão. O governo poderia reverter este ciclo investindo diretamente em atividades econômicas. O mercado não seria capaz de resolver este pro9lema sozinho pois não é possível obter coordenação entre os agentes. Apenas o governo seria capaz de garantir tal coordenação. Para que o argumento keynesiano seja válido é necessário haver alguma falha de mercado, sobretudo no que se refere à informação. Por exemplo, se todos.os empresários soubessem que o seu investimento poderia reverter o ciclo e todds tivessem acesso às decisões de investimento dos demais empresários o governo não precisaria cumprir este papel. A evolução dos modelos econômicos foi razoavelmente seguida pelo comportamento do governo. Nas economias de mercado, a criação de uma autoridade monetária em diversos países é notável neste período. Não que estas instituições fossem efetivamente novas. Diversos países j á dispunham de uma autoridade monetária. No entanto, a efetiva execução de políticas monetária ou fiscal ocorre a partir da década de 1930, atingindo o seu auge ao final da Segunda Guerra com as instituições criadas em Bretton Woods, sobretudo o FMI, com o objetivo original de funcionar como uma autoridade monetária internacional (guardando-se as devidas proporções). De fato, ao final da Segunda Guerra, os governos da maioria dos países atingiam o seu tamanho máximo em todo o século XX. Curiosamente, as instituições de defesa da , concorrência não se desenvolveram no mesmo ritmo. A tributação, no entanto, começou muito antes de qualquer teorização a seu respeito. Não há governo sem tributação. O dízimo da igreja não deixa de ser uma forma de tributação assim como a servidão ou a escravidão. O orçamento público existe em um formato parecido com o atual desde a invenção das "partidas dobradas" no século XV. No entanto, pode-se dizer que a teoria da tributação no seu formato moderno aparece efetivamente apenas no século XX a partir de trabalhos seminais como Pigou ( 1918) ou Ramsey ( 1927). Um dos principais resultados que podem ser derivados do trabalho destes autores é que qualquer imposto gera distorções. O imposto de renda reduz a oferta de trabalho enquanto o imposto sobre o consumo r eduz o próprio consumo. Outra conclusão relevante é que a perda de bem-estar

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Na realidade, Cournot (1828) formula um dos modelos oligopolistas mais relevantes até o presente. No entanto, as implicações do poder de mercado para o bem estar social entraram efetivamente no debate apenas no século XX. 2 Robinson (1934). 3 Hotelling (1938). 4 A proposta funciona em equilíbrio parcial. Porém, em equilíbrio gemi, Beato e Mas-Colell í 1985) demonstram qu e, na ausência de impostos "lump-sum" (não-distorcivos), cobrar o p reço igual ao custo marginal cobrindo o prejuízo com impostos não garante a eficiência de Pa1·eto. 5 Keynes (1936).

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não pode ser minimizada reduzindo-se o número de distorções. Além do mais, ob-er ... a-~ que era possível aplicar uma modificação do conceito de eficiência de Pareto para o sis~em.: tributário: uma estrutura tributária Pareto eficiente é aquela para a qual não existe outr2 estrutura na qual possível melhorar um dos indivíduos sem piorar outro. No período que vai do final da Segunda Guerra Mundial até o final da década de 1960. os estudos de economia do setor público se caracterizavam por uma forte confiança de que ~ governo seria capaz de decidir onde atuar e que esta atuação seria suficiente para corrigir todas as falhas de mercado. Nesta época começaram a aparecer os modelos de simulação de políticas, e a participação do governo passou a se generalizar para todos os ramos da atividade econômica. Do ponto de vista dos países em desenvolvimento, alguns trabalhos tiveram grande influência sobre as decisões de políticas públicas. Em particular Myrdal e Hirshman ~ lançam as bases teóricas para um comportamento ativo do governo no desenvolvimento econômico. Nesta linha de pensamento, Prebish e Furtado7 tiveram especial influência sobre as políticas públicas aplicadas na América Latina. Do ponto de vista microeconômico, o principal argumento é a idéia de indústria nascente . Em um setor com economias de escala, não seria possível competir com as indústrias internacionais já estabelecidas . Além do mais, uma vez instalada a nova planta, uma série de outros setores complementares poderia se viabilizar levando à industrialização do país que, de outra forma, não ocorreria. No final da década de 1950, aparece o livro clássico de Musgrave.8 A sua abordagem de equilíbrio geral definiu o padrão dos estudos que se seguiram em Economia do Setor Público. A idéia de se utilizar a dualidade como uma ferramenta analítica e a idéia de segundo melhor já estavam consolidadas nos estudos econômicos mas a formulação da teoria de taxação ótima com infinitos agentes só se concretizou no trabalho seminal de Mirrlees e Diamond. 9 Laffont 1º considera que a economia das políticas públicas (public economics) ganha autonomia efetiva apenas nesta época, nos primeiros anos da década de 1970, sobretudo com o lançamento do primeiro volume do journal of Public Economics em abril de 1972. Esse livro se concentra nos avanços alcançados nos últimos 30 anos de estudos em 'Economia do Setor Público. Durante esse período esse ramo se desenvolveu de maneira tão pronunciada quanto os demais ramos de estudos econômicos. Durante as últimas três décadas do século passado, Finanças Públicas se tornou um ramo rigoroso da microeconomia aplicada, incorporando os principais princípios e as ferramentas mais avançadas tanto da teoria econômica quanto da econometria. O que podemos chamar de Finanças Públicas Moderna ou Economia do Setor Público ou ainda Economia das Políticas Públicas apresenta três pressupostos básicos. O primeiro é que uma boa política pública deve ser guiada por princípios encontrados na análise teórica, quer dizer, a modelagem for mal tem um papel fundamental para orientar as decisões de políticas públicas. O segundo elemento é que as escolhas de política devem ser avaliadas a partir da análise cuidadosa de dados que determinem como os incentivos podem ser alterados e os impactos distributivos das diferentes alternativas de política. Finalmente, a análise parte do princípio de que as decisões políticas são tomadas com objetivos políticos e não com o objetivo de maximizar o bem-estar.

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Myrdal (1957) e Hirshman (1958) . Prebish (1949) e Furtado (1954). 8 Musgrave (1959). 9 Mirrlees & Diamond (1971). 'º Laffont (2002). 7

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EcoNo.MJA no Sr.mil Pu1u..100 N.O B~u.

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A grande maioria dos modelos iL~Smne que o papd mais relcv,mw elo governo, além de distribuir renda, é o de l:Orrigi,· falhas de mercado." Nor.e que esta definição assume implici tamente que existe um mercado e uin governo, ou seja, não esr,i_mos cm u ma sir11~ç-âu 11a qual o governo dcrtm todos os meios de prod ução nf:m cm 11111a eco1101:nia totalmente descent raüzada. A prinápal justi !ic.a.ti va pan1 o ",odeio de economia mista (parte da produção ddi.nida pelo mcrc,ido e p,ll'Lc dclinida pdo governo}, essen.cial.n1c11le dominante nos países h~je e m dia, é que os agemes reagem ao sistema de preços o que gcn, um nH..x:arúsroo de ton-eção automático de diswrções. ' làl mecanisnio é mu iw difícil de se obter a pardr de um sistema.de decisões totalmente centralizado. Em ouo·as palavras, a econom ia de mercado fornece gratuitamente uma i n fonnar,'áo que se1ia extremamente c1 ,stos..i pa .-,,_ se obter de outi-a maneira. De rodo ,nodo, a ecouo.mia t.otalmcn LC ccmra lizada é, elll geral, um caso particular dos modelos apresentados con~idcrando a tributação igual a 100% da renda (autarqtúa}.

Para que a econouúatompetitiva seja rcaln,cnl<." cf:iciemc € necessário <1i1e todos tenham acesso às informaçõe;s djsp,)11 íveis. Sabemos que no mundo real há diversas assimetrias no acesso à informação. O governo leria então o papel de con·igi r esi;, fal ha de mercado. Uma ou tra falha de mercado fundamental q1tc exige a imcn·enção cio govérn o é denom inada pelos economistas de "excernalidades". P<>r· exemplo, quando um ind ivíduo resolve utilizar seu veículo para ir ao tnll>alho leva em consideração apenas o a1sto privado (gasolin;,, estacionamento etc.) e não o faro de que ele deve diminuir o t.cmpo de dcslocarncnw de todos os 011n·os automóveis e ônibus que e, ri verem no seu caminho e aumcrnar a poluição em wna parte da cidade. Ou uma publicação que beneficia o pesqtúsador mas pode beneficiar muito mais a sociedade. O grande pmblema é quc o me1·rndo em gNal nlio cobra pelo custo social causado pelo autom<'ivel nem remuuera o pesquisado,· pdo benefiáo sóà,tl que: ele gel'a. 1\lérn do mais. existe um tipo especial de bem t>u serviço, c;ujas ea t'àCl.e l'ísticas clilicult.uu a produção privada dos mesmos, denomi nados d,· hem público. O caso típico é a seguran~·a uacional. O custo ck garan1ir a segurança uacionaJ para. digamos, um milhão de pessoas é o mesmo q11c para u111 ruilhão e tun. Um usuário a mais não al1era o custo de se oícrwr o hem ou sc,-viço. Além do mais, não é possível excluir os indivíduos do seu consumo. O n:su!J.ado é • que este lipo de bem ou serviço dá margcn, ~caronista'': tun inclivíd110 que se recusa a pagar pelo bem 011 ser·viço mas recebe o benefü:io ela mesma maneira. !\.~sim, o natnl'al SCl'i;1 que os beus públicos fossem ofertados pelo governo pois é o ,,nico capaz dt: estabelecer uma concribu.i.ção compulsória (o-ibutaç~o) para o lin,111cia11umlo desse tipo de bem ou serviço.

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A p;1r1ir ela década de 1060 a confiança na capacidade elo governo com,:çou a S<.: esg()1ar. O teorema da impossibilidade ele AI,·ow" indic.'l.ndo CJlle não há sistema democrático capaz de garantir que o resulrado da elciç,io revele as prcferêucias dos dei1.ores çer1;amenre colocou em cheque as crc11ç,1s da social democracia. Nos últimos 30 anos, o reco n h ecimcmo das limitações do govérno passou a ser incorporada explicitamente 11os modelos e a .Economia PoHtica retomou sua relevãnda nos cs1 udos i:co11ôtnicos de políticas públicas. Al ualmcnte as decisf,es de gove rno niio siio ruais modeladas como o reílexo d.e um, objetivo público mas sim c,,mo o resultado da interação polftiCll emrc diversos agentes, cada q11al motiv«d<> por seus p róprios imeresses.

11 Nes!o\ç s~11tirlrJ. é interess::u1Le obs~1'v;11 :1 llilc: 1"(·11ç;1 Cl'llrc o livro de Mu$gravt' ( 19!>!)) e~ o cl.: 1\rkin.son & Stiglitz ( 1V70). ~1u.sgra"c discuu; csscn<:ialn1,~n1c (l papel al()('.':'l1iv<• do go"crno e sllas f'unç{>es 111as n:1t:> tt:lac.ioua explicitauluntc esse p:ipel foo, as f~lh;1s de mercado para el\c.úu1r.1r 1uu;,1 .s0ll1c,-ao eficic,nt-. e 1\now (196'~)-

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XI

De fato, um dos grandes ttvanços nos csmdos de fUl;in~-as públil-as fo1 o ·ea:mhcac~ • de !~lhas de governo. Em primeiro lugar. os governos estão Sl\jciws a grup°' de mtere--« Além do mais, devido a problemas de corrupção, a5 instiruíções governameru.ú• de-> ~ mtÚLo m11is controladas o 11uc impf,e inflexibilidades na gestão pública. Na, LnJc;,b ,ic, ~ - =:;ÕO em um regime dcmoc:rátiw. para evit,or o ncpoúsmo (enu·e outros problemas) o.. !tmoo· nos devem Ler estabilidade e os aumcn ros de salário devem ser controlados. Isto signiú.- our n;n instimições pública5 há menos incentivo à produ ti vidade iudjvidual. Fin;tlmc,m•. o pa:nnp3! objetivo do político é continuar no poder e não garantir o bem-estar social, e nada i.'"3J':lll!C' que os dois 04jeüvos s~jam cquivalences. A in,;orporação das falhas de governo na teoria econôm.ic,t teve grandes conseqüêna:., sobre os estudo.s de Economia do SetQr Público. No entanto, a mud,mça teórica foi muito m;., interprc1ad,1 pela m íd ia cm geral. Em nenhum momemo as falhas de-governo incluídas cxphcilllillCllle nos modelos econôm icos implicavam um diagnóstico de redução do rnma.nho de., governo, privatização ou a u-ansforência das det.isóes alocativas par., o mcrt:aclo sempre que possível." Os fündamentalistas que seguiram este mantra, sobretudo nas décadas de 1980 e 1990, o füe1-am sem nenhnma base clara na teoria econômica. Este dia1,'11ósúco está para a economia assim coroo a astrologia está para a astronomi:c A liç-:io mais clara que se pode tirar da u-ansição econômica vexificada no antigo bloco soviérico é que para os mercad(>s funcionarem perfeitamente são necessários um governo efetivo e i.nslituiçõcs apropriadas. O tcon, ma de privatização de Sappin~n e Stiglio:" sugere que as situações em que a privatiza~:;1o pode rc~olvc r o problema de imeresscs públiço são aquelas de mercado per[cir.o . Como a;; e mpresas es1amis, via de regr,1, se concemr;i vam em sc101·cs de monopólio 11a1.111·al, nada garante qué a privati,.ação Cfétiva111cnte redundaria em w•nho de cliciência. Al~m do mais, ainda que a literatura tenha destacado a ineficiência das empresas estatais, pouco dc:;1aquce fui dado para o foto de que a~ empresas mais eficientes do mundo em algtllls setores (como, por exemplo, na siderurgia) são estatai.s. Na realidade o debate se dividiu essencialmeuLe ena-e os que defendiam uma -privatização imediata, independente da c,iaç.;ío de um ap;mml de regulamentação, aa·editando que o mercado acabaria criando instiwiçües apropriada, e os defensores de uma pdvatização apenas após a o·i,tção de um marco rcgulacório adequado, pois ,1 pr·ivatizaçáo sem regulaçãwprévia poderia não garantir ganhos de eíi.cil:nciã e criar um grupo de resis\ê11ci<1 a {f11:illqucr regulação. 1nfeli zmente o segundo gntp<) se tlemonsb·ou concto no .Brasil e estamos até o morr,ento sofrendo as con~qüências de urna p1ivatirnção esrabanada (com honrosas exceções). -

O primeiro capítulo di.,cme o papel do Estado e sua organi:r.açJ. Além de funcionar como um pano de fündo para todo o livro, t.-sse capítulo procura destacar um aspecto gcralwcntc deixado de lado nos livros didáticos. A organização do EsLado está inse,·ida na l1isró1ia elo seu desenvolvimento e cumpre um papel fundamental com impactós sobre a democracia, a justiça e a eficiência. Os demais capíwlos da primeira unidade lidam com as falhas de mercado que dão sustentação teórica para a intervençào do Estado na economia. A SCl,,"-!"da unidade aprcscma as bases tcó1·irns para se compreender as falhas do governo. A prindp;, I q11cs1.iío dessas duas unidades é c,omo definir teoricamente (e t:m Lermos genéricos) quando~· onde a inlcrvcnçác, do governo é mais apropriada s~ja por conta du gm1ho poteucial, dada umid~úha de mercado, seja pda meno,- possibi lidade de desvio. dadas as falhas de governo. u E.xceç.lo deve t-c1· feita~ F--5<:ola de rvtirhigan, sc~bren1do os u·abalJlos de J~unt-'5 Rut:h~1uiln, ganli:.u1ur l)oh1~0 p:11-a cJjve1·SQs prohl~n1~ econômico$ e i11aug-u1,1ndt1 o ran.1 0 dt: t.--si uc.los qut: ticou couhL'cido con,o F.$(.:oll1:c1 P1íhlíc:•1. " Sappi11gwu & Sliglitz (1987).

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li'.ssas duas unidades pro<.:urnm mosu'ax o que os economistas realmente.: podem dizer a respeiw da p,micipação do governo ua economia e o qne não poden1.

Um dos consensos c<)Jn rdaçã11 ,, intcrv<:nção cst.atal é que o governo deve garantir a igualdade. Este objetivo pode ser alc:;111<,:ado gar.rnúndo condiçôes in iciais idênticas para todos os indivíduos como disc.nlido :rn1.c;1·ic1rmc ntc. F.mtcm duas maneir.lS de alcançar este oltlctivo: au·avés do gasro ou através da ,11-rccadação. Se quem ganha mais paga r.ambém (prnporcionalm c;11t<::) mai$ imposto, haverá redistribu ição de renda e o impostQ é ch,unaau d e progressivo. Pc)r outro lado, se o g;isto é financiado de maneirn prnporciunal. mas o bendk io i11cidc nmis sobre a~ camacbs mais pobres, também haveri;, n :disrribui.ção de renda através do gasto que, porumto, r.amhém pode ria ser denom inado p mgn:ssivo. Para poder gastar os governos precisam arrecadar, Em geral a cobrança de impostos gera ineficiúncias na ewiwmia. l'or este moúvo . um dos nl1jecivos da uibutação é garantir~ menor ineficiência possível 1,unbérn conhecida como scgu ndo meUmr, já que não é pussi vel criar um sisr.ema de 1 ribut.açáo toi.almenre eficieme (primeiro melhor}. Os impostos sobre o consumo são gera lrncni e con.sicltrados regrc,o;sivos. Corno os mais ricos pc)11pRn1 Luna piu-cela maior da sua 1'.-:11cla do que os mais pobres. o iuiposw sobre o consu1110 incidiria mais sobre os majs pobres do que sobre os ma.is rico~. No entamo, a s cvidênc:ias 111os1 ram que o imposro de renda no llra,siJ não tem sido mu ito efü.i ente na dis1rih11ição de reuda além do incentivo à disão l.iscal que ele carrega. As;,·üu, uma das possíveis cc.mdusões é que arua lmeme, no Brasil, a mclhor lllanc::ira de clisu·ibuir r enda Sé:ri;,a1 r;,,·és do gasto triburn.do da maneira mais eficiente possível.

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. \ t.crccir.1 unidade cio liw<1 li cfa , .,m as teorias e evidencias para o Brnsil ela arrc,~1dação de impost.os. Um elos ronc.citos mais relevantes em uibutação é<) conceito do imposto lm11p mi//,, um imposto que não teria nenhum efeito dislOrciv<> sobre ó sistema d e preços e, portanto, não afetaria a aloc;içflo t'ficieme de recursos na econom ia. Uma alíq 1101a idênlirn sobre todos os bens e serviços cl:1 economia em princípio seria /11111/1 ,111111. () grande problema é que é mu i.Lo d ifíci l 1.;ix,ir rndos os bens e sen~ços t, mesma alíquota, En, 1)1'1111eiro lugar, o i.m po.~to de renda 1,1x..c1 difcrc ntcmeme o o·aha lho e o lazer. ,\lém do rnais. p,lnl que o imposto de renda sej;, co n,paú,·cl com os modelos de Lributa~ito ótima. c.Jc,·c-se assumir que a renda ou o consumo do indivíduo seja uma aproximação perfci 1.a p:u-a a sua capaciclacle ele pagarncnlú. Quando o imposto incide sobre estas variáveis, a c..--s1nitu rn Lribrnária pode náo 1cr nenhuma relação com a 1.a.xaçiio 6tima proposi.,(por Rru11scyY• Em particular, se for possível separar co11su1110 e lazér na função de u1 ilitl,·1d <; " ,díquor.a 6lima sobre o consumo deve,;a sei· zero. No caso dos países e 111 des.::Hvolvimemo exisrc a rest1ição adiciona l de que é ma is di fk il taxar a renda <'. po r1,11110, esses países geralmente concentram sua arrccadaç.Jo t:m impostos sobre o n111st11110. Para esses casos, eventllalmente a hipótese implkita ,1a análise de füunsey Oll rk Diamoncl e Mirrlees, de que não é possível trihu tar a renda, seria mais apropriada. No C.: llt.anto, algumas diferenças estruturais dessas <:,:0110111ias canibém podem gerar cstn1Lu r.as t ribu1;írias comple1.amencc di:ter en tes das propostas pelas tl'.Orias ele tribmaçí o ótima tomo dt•monsti-.un Sah <' Stigliti..

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Na realidade, um dos aspectos na 1c.:oria de tributação ótima que mais incomoda os -pragm:íücos .; que a maioria dm res11 l1.acl os mio é robusta.· Assim,., an;ílise de sensil)itid,ade

" Raiuser ( 1!1~7). "' Sah & S
dos re.sul1.ados prnposms pelos modelos ficou por coma da reoria de incidt'ua.. ~ O, dois primeiros capítulos .d a rerceira unidade cxplica111 '""" for ma de all.!li-.,r aibr.~ .. apontando as suas rcst,·i~õ<.:S. Os dcm,ús capítulos lidam c:ssenciaLncnic u,m a c•ttutun institm:iooal e kg-ai dstr>s bmsilciros. Essas especificidade; fa7.<:m com que . ··= apn:$c111c falhas que potlcrn, cm p r incípio, se r con-ib,idas. O último capítulo da w:údade_ analisa como as reformas cributárias ocorrich, no B nos últimos anos aforaram a eficiência e a distribttiçfto e prnrnsa apontar possÍ\e11> ançns futuros. Urna das principais wndusôes desse capítulo rerere-se à dificuldade de s.c rc:-_.;zr;u uma reforma efetiva. É muito difícil traduúr a.~ idéias proposrns pela tc()r i;, cconôlltlL,.. 1r2 .a legislaçáo. Em geral, as recomendaç(>es se con cen tr:,m en\ dois fatores: ampliar J _,, e attmeutar a eficiência. Stiglicz 17 argumcma que há dois gr,u ,des desafios para as propc:,,,4- de reforma do sistema rrihlllá rio. Dado que a Lrih111açrto ó tima é muito sensível às rcstn~.-..,.. .t questão é idcmilicar q uais ;;;ín ,15 restrições relcvm1tes. O segundo desafio(: como u1legr.tr pr()çesso polí1ico ,,os estudos econômicos de reforma rribur.ária. Corno discutido 1w C'..apim I 16, veremos que -esses dois la psos na teoria da tributaçflo faiem tuna grande diferença t.u. prática. A quarta pane cio li vro li.ela com o g:asto público. O governo pode gasta ,· seus imposto, de algumas maneiras: produzindo bens ou serviços, rransfcrinclo rcc.11rsos dirc1ame11tc: pam as r:,mílias, investindo em obras públicas ou pagandojums sobre os seus c 1npréslimos. 1• N os úll'inll)s anos o governo saiu da prodt1ção d1· d iversos bens c scn,iços. Em t:omraparóda, a, transferências direias, sohrc1udo p;ir.1 ;is <.:amadas mais pobres d a população, aumentaram consideravelmente. O capítulo q11c abre <:s..s;:, unidade do livro .tpresema uma me1odologia de avaliação do invcsúmcn10 p(,blicv, dc,1aca11do a di[crcnçRdessarnm a análise de invesci meulo p r ivado c11quamo ll capíw lo S<'guime discute a eficácia d is1.rib\11iv~ das transferências its famílias.

Ainrb <1ue a teoria cconômi(a discutida no início cles-5a apreseniaçiío apomc pata 11111· orrer de fomc. /\lêm d,1 111ais, 111uda11~'l!S no estoque podem aiet,u- o c6reito à prop ried;idc gcnmdo eleitos i.11dcscjáveis no comporlâmento dos agentes. As gmndes questôcs no que concerne ;,s 1..-anskrências é sua focalização (o quanto o g-asro realmente atinge os ma.is pobn:s), su, Gtráu.:r distríbuúvo (grau de progressividade do gasco) e gr~u d e incfióên.cia (o qua1110 os pre>gr,llll-1\.t"dllH!Dlo de juros rep1e-St'.nl.aria a clc~:,;pcx1 ('tn ouLra c..-alt"g"Oria d.ii'crl
X IV - f.CONO'MIA

no SF.TOR Pú8Ll
.ELSEV!ER

mol.ivo pelo qual a inregração não consegue sustentaçáo políliea é mais um argumento ao seu favor: ,, intcg,·açfü, r(:duzi1·ia o poder cios grnpos de influência O govcr110 brasileiro e a m~úoria cl<>S. governos crn nutrns países pern1anec:en1 ativos nas áreas de educação, saúde e seguridade. Um d,,s il\"gLmlcntos para " it1lcrvcnç.âo di ,·eta cio governo nessas ,íreas é a existência de falhas de mercado, sobretudo no q 11e sç rcfr1·c à assimetria de infonnaçôes. Por exemplo. se o aumento de saJ{u-:io ele um indivíduo que cursou a universidade é suficiente par;i pagar os quatro anos de mensalidade, o Lempo e o esforço dedicado à universidade, um ioclivícluo que prctc.ndcssci.r à universidade poder,;, simplesmente pedir empréstimo em um banco privado. Ocorre que Lw.1 inclivícluo sem recw·sos para ir à universidade g"'ralmenre não r.em colaterais para garantir tal empréstimo. i\lém do mais. o b,111<:o não tem como controlar o esforço do indivíduo e o r etorno depenrle desta • .u;ável. A saúcie iamhém ap resenta p,-oblenrn de informação. O problema nes1c caso é qne 11111 inclivídm, saudável não estaria inleressaclo e 111 um segu ro-saúde q11<:. cobre o cuslO méd io c·spcrado j~ que o seu cusLO deve estar abaüw da média. Cont isto, o custo médio espesado sobe pois permanecem apenas os piores riscos no men;a.do. No limite o mercado pode siruplesmeme colapsar. Raciodnio semellrnnte vale par:, a seguridade social com a agrav;uu.e que uma:fhlência de um plano de previdência p,-ivado gera perdas sociais insupon:áseis.

Ouà·o motivo para <1 governo incemr nesses mercados está relacionado com o aspecto disrrih1Jr,ivo. Em p rincípio os gastos em saúde, t>ducação e preYidênáa .-ieveriam ter impactos cor1si(krávcis sc,brc ,1 dis1.rib11içãn .-ie renda. Por exemplo, se 1odos os indivíduos riverem a<'<...";SO à n,csma cduc;,c,:;lo. as su~s condições de rompetiç-Jo nt, mercado se tornariam muito mais equânirrw;,. Sabe-se que o sistema d<.: saúde públ ico rea.lmenu, atende às ,;;,rnadas mai.s pobres da população. No e11 ta11l<.>, isto nào é ncct-ssariame11le verdadeim para as
24 distutc u ru p1·oblc111a macroeconôm ico com impacto direto sob.-e o financiamento do govern(l. Em geral os goven10s asstuocm conLraws por um período ma.is longo do que a !'illl gesLâo. No cota0to, cm uma democracia, cada governo é soberano e nfto pode se comprometer tom as tlccisõcs de ou1.ras admini.strações. Fiualmentc o Capítulo ~5 e comnl)lússem com sugestões pat'a os ouu·()S caph ulus. Após o sCU1.i.11ário os autóre,, ainda rcalib,ram outms ajustes, :,pruvcilando o parecer e a.~ sugesté',es do seminári.o , ames de =trégllra versão delini1iva cio çapímlo. l!:ssc pr~jero não se1ia pos:;ível sem a participação aú,a d;, Fundação Getulio Vargas de S,,o P,aulo (fGV-SP). () vice-presidente arndêmim de calão. .\brahar,1. Lart:do Sicsu. sçgu ido por· Voshiaki Na kano, dire1or da l':scola de J:.conomia, foram os primeiros a apoiar aempreit.adll. SCUJ esse apoio ccrr amcme M,o seria possível rcali1,1-Ja_ O sucessor de Abrnham na vict:presidência acadêmica, M...-cos Auguscu de \'asconcdlos_ manteve o apoio originalmencc recebido. Os recurso, fonun obtidos aLravés d o G V Pt:~qaaLsa (N PP) com o apoio de seu presiJ. " Sclgfüz ( J!l86). " Súgfüz (2000).

XVI -

E.CO!'ilOMIA DO SF.TOR P ú RJJC:() NO 81tASfl,

ELSEVIER

Dado o porte do cmprccndimcrn.o, a lista de ag1t,dt.:ci rn<.:n1.,,s ccn-.trncnte será inco111plcta. Pedimos desculpa.• an1.ecip<1d.ts pant aqudcs que nos ajudaram mas não constam dc::ssa lisUL Em primeiro tugar o nosso agrad ecimento especial para todos os pardcipan1.es desse livro que aceitaram enfrentar tal desafio como autores ou como parcccristas. O governo do Estado de São Paulo através d<:: suas empresas s~besp e Nossa Caixa Nosso Banco, representadas ptlos seus presidentes, Dalmo do \/alie Nogueira Filho e Carlos Etlmu·do tl,.l Silva Monteiro, fürnecenun os recursos parii o se,nioário realizado na AL~SP que. por sua vez, forneceu o espaço e panici:púu ativamcnle da tlis<:u.~são. O no:;so agradecimento especial para i;odos os Deputados Estaduais da ALtSI' na figi.,ra de Sidney Beralclo, presidente da casa m, época, e de José Amônio Pari111osd1i. A profossora Zilb Pa1r·fr:ia Bendit do ASDI foi fundamental na negociação e ,~11da de recursos pc,r· parte das eniprcsas financiadoras do seminário. Lilian Furquim e suá equipe da t,:ESP li;;rarn lündamt:ntab na logística e concepção do evento. A todos os a lunos do M""Lrwlo e Dou t.ôrado e11u\dministração Púb lica e Governo que tiveram a p~d,, 11ó:.i de;: 11os al11 rar 11os momentos uuciais. Agradecemos também a Ricardo Rcdisch da Campus/Elscvier, pelo apoio a iniciativa. O principal público desse livro serão os alw10s de gra
,

:-los d iagramas a seguir apres
o~ capí1ulos iniciais ele cada unidade (com exceçáo da úldma u nidade) são considerados fundamentai$ p,u·a a compre
unidades gua rd,1111 uma ccrt.1 indcpcndl:ncia entre si, é possível uma ,;c:nc
Esperamos que esse li vro contribua para a compreensão cio runcionan1e1110 n pú.blin, e, cm ú hj nrn i11s1.ãncia , contribua para o desenvolvimento do p,ús. O tipo de '"'"'U e de análise cmpíri<.:a apn,st:ifüul o nçsse li vro pcnnitc a con_1p reensão ele fenômenos compk" envolvidos uas decisões <.k polírica.~ p i', bli<:as. Boa parte dos problemas enfremados pelo-e, público atualm<:Hlc aparece nesse li vro 1;,1110 1.cvric;1111cnt<: como acrav~s de evidências. •\ crcclitamo, que, se os fULuros n:.úizadores ck políticas pública~ 11~;,i m como os a ruais L'acionais e uma melhor d istribuição de renda. Afinal, foi para isso que começamos a estudar econorr1ia, 11fto é mesmo?

Sãu PaztlO, 15 ele dezembro ,ie 2004. Paulo Arvate e Ciro .Biderman.

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XV III - .EcO.NO)UA vo St:.l'OK Púuu<.:o NO :BRASIL

ELSEVIER

Módulo Básico Capítulo I Bn·sst>r

Capítulo 2 ExLcr1mlidadcs Capítulo 3 l\lcm-A mb wn !C' Capitul~ -~· ...... ,

l':.scolh:1 l'úblic.,1

"í "--- -- 11>1

Capítulo4 Rcgulaçáo

Capitulo 5 An 011111~1bilit)

Capítu:)o 7

Corru ~,~10 Capitulo 8 In~l ituiçút·s Jisr:\is

Módulo Tributação Capitulo 9 .. I.J1't..1c.i QHC:la

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Capítulo 15

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~;onu·it;HU\1>e.i S<)fl~US

Capítulo 16

Re,onnas

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Capítulo 10 lriburnçan ()1 imn

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,Capitule, 1 1 lnbuwção do (:,,nsu.o.111 y

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Capitulo 12 lril>11u1çno ( :;ipitàl y

Ülpitulo 1!1 I m(><>Sl(> d~ R,·11d:o

..

Capitulo 14 Lribucas'ãi> J'tu,n r.oôn ro

1

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Módulo Gasto Capítulo 17 Cu�t
..

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Capítulo 20 14.Scgu ridadc 5oc:ial

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Capítulo 18 GaSlO Sod,il

-· \.

Ci;tpítulo 21 EdlJCaÇã()

Capítulo 19 Ll's.,
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S A CS •

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Sumário

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1JNIDADE f -FAl.flAS D.E MERCAOO .... t

Capitulo t - Tnst.ituisões, bom esr.ido e Reforma da Gestão PublicL....S J_u,_ ( .'1JJ /o:,. B,c..\n

l't'h'lftl

Capitulo 2 - E:,:ternalidades.... l6 1,d1u11du d,· cw~wlho .i11d>'adl' Capítulo 3 - O papel do governo na preservação do meio am.bTn:11r lltuhoJI :1,~~oni (Jrli.._

s.t

.\'ondn; dt 1:rtJi(ll\ l'~tTr'ini

Capítulo 4- Teoria da regulaçlio ... .47 JJJ}uo H1J1l'i,;,1n,•v11 l'1llu1

( .ln ruiu, {i' 1br11" d,· J .1cr11ula

UNIDADE TI - FALHAS DO GOVERN0-..73

Capítulo 5 - Fina,:,ças públicas, democracia e a.ccout11<1.bility •••• 15 / ,•r1a11ulo /.ui: ,,t /11·,11·10 ,\furia li,111 /,ouu·iro

Capitulo 6 -Refaçoc'S entre Poütka e Economia: Teoria da Escolh• Pril,l,a: Hup,o J!,,r~11111

103

Capitulo 7 - Corrupção e pt·odução de bens públicos.... 126 ,\ Juru,, l·Prn,u11/f\ ( ;an,·,tl ·,•,; dn \'i/, w Capitulo 8 - Instituições e resultados 6scais do governo foder.a.l brasileiro.-136 l~ttrft, R,d,11'/o . Jn,ulr

EL.';EVIER

XXII - ECONOMIA 00 SF.TOR P ú 8UGO ~() 8RAS1L

UNIDADE III - HNANClAMEN'TO DAS POLÍTICAS PÚBLJCAS .... 153

Capitulo9 - 1nddência tributária .... 155 11,/urcr/1.1 ! .J·(/11~11 Siqursra I i'1uuL,1.'o S. JiaHtU)

Capitulo 1O- Teoria da tributação ótim.a•... J73 /lo:.11,u• /Je'!riJ(f dr

Siqut ira 1

.J,,w, líir(lrdo ,\logHl'l l(I . l11u Lutztl .i\'1."t't'J 1/t· JJolu,ula JJa, bt.Aá

Capitulo 11- Tributação do consumo no Brasil: ª5P"ctos teóricos e aplicados .... 188

Alnri,, t/J1 (,'o·ur,,irao Sau,j>t1ih Capítulo 12 -A tributação de capital: o Imposto de Renda da Pessoa .Ju.r(dica e o Imposto sobre Operações Financeiras ....206 .·lurlr,•11 /.;711grnbrr Capítulo 13 - Imposto de renda da pessoa fisica....231 Ala1uutrt1Sú•lh lúl,,011 lú111r1hl11 \'nv-uurulo Capítulo 14 - O Sistema Tributário e os impostos sobre o patrimõnio ....252 Amir folânio Ahmr T.aâ11111· i\lrlo Capítulo 15-Contribuições sociais, mas antieconômicas ....270 /11.w» l<,dH rto llodny.11r, ·ffá1tw> J·;rilu1 ·J,nnnm lrn1110 1

'

Capítulo 16 - O sistema tributário no Brasil: reformas e mudanças.... 290 l·,·numdo J, ! /ti/mula iiarlH>Sf/ .11111 l .ui:11 ,\',..,•,·.~d, I /ola,u/11 tlurho.,(l

UN!DADE IV - DISPÊNDIO: O GASTO PÚBLICO NO BRASJL,..319

Capítulo 17 - Análise de custo-beoeficio ....32 I /-luú,1ru, (.,u,f111i dr

()/r;.,t11ra

Capítulo 18- Efoito distributivo das polit.icas sociais .... 339 (,'f,nulia l l rf17111 (Ân1ttltt 11

r:111111, lilldo T'11Al11 Capítulo 19- Legislação e exe<:uç.ão o~amentária....365 fra1uHto flu111brrto 1·~~1n/i

--S, "-""<> - X:XIII

Capitulo 20 -Seguridade social....381 1.11í.< JC,f111mlo Lj1111s11

Capitulo 2 l - Econom.ia da educação ....402 Up.'ta

J iiltt.J1U't•l/()!-

UNIDADE V - TÓPICOS ESPECIAIS EM FINANÇAS PÚBUCA!L.Al9

Capítulo 22 - federalismo fiscal ....421 ,•\lrrn·,,., ,\fr,ul,:\ Capítulo 23 - Politiéas públicas locais no Brasil....462 l.,,rl/ fli.(/,•rnu1n

Capítulo 24 - Déficit público e a sustentabilidade da política fiscal: teoria e aplicações .... 493 foh1rt11t1

Rothtl

Capitulo 25 - lntemacionalizaçáo, democra.c ia é gasto social: debate teórico e

comparaç~s empíricas ....508 (;r1Jlf.1' . h,/J/ino

l)111•id :~;. lftt)õ.llfl lhwlv N,mtrr

.Referências Bibliogr.dicas....521 Referências de Sítios•...55 7

'

--Unidade

Falhas de mercado

1 Capítulo 1 - Instituição, bom estado e Reforma da Gestão Pública Luiz Carlos Rresser-Pereira

Capítulo 2 - Externalidades Eduardo de Carvalho Andrade

Capítulo 3 - O papel do governo na preservação do meio ambiente Ramon Arigoni Ortiz Sandro de Freitas Ferreira

Capítulo 4 - Teoria da regulação Arthur Barrionuevo Filho Cláudio Ribeiro de Lucinda

1

Instituições, bom estado e Reforma da Gestão Pública Luiz Carlos Bi'esser-Pereira FGV/EESP e EAESP

BS EAAC

SUMÁRIO O capítulo i.nicia-se com a dilcrenci;ição dos c9nccitos de Estudo-nação, f.st;ido. e aparelho do lcs1.ado; depois associa o conceito d e estado ao o~jctivo de de~enrnh~melllo, cm particular ao desenvolvimento eumúmico. Em set,,>1.1ida aborda ;i.s teorias de democracia, para, por fim. apontar as rdo1·mas da gestáo pública. PALAVRAS-CllAVE

•

Estado: desenvolvi.Jnc1110 <:conô mico; demOtTacia: reforma da gestão _pública . INTRODUÇÃO Neste cap itulo vou examinar o Estado p1·i,1cipalmcnre do pomo de vi~ra da sua 01-g-,111i'l.<1Çiio e adminismiçfto. Ou s<:,ja, vou exmn ina,· o F,i.,,dn enquanto organiza~'âo, como um sistc·,·11a social formal meme escr uwrado, que. corno as dt:mais 11rgani1.ações, precisa se,· e-letivo e elici<:mc. () Estado, nm:uralmclllc, é mais cio que isto, É a instiu1 içr10 que organi.ta a ação coleriva dos cidadãos ck: cada J•:smdo-nação. alravés da cOJlStüu ição mocional, "" ele rodas as demais instituições legais 0 11 jurídicas que aia ou legiti ma, e que fazem pa,.,c i:c>11sLitutiva dde próprio. É nessa qualidade que o E,smdo moderno desempenha o papd t•çonômico liu1damcnuil de institucionaJi,..;,r os me rcados, e, ma.is amplamente. de pr01110,,ern desenvolvimento econômi<'o do p,ús e a segur,11,ça econômica de mela um de seus cidadãos. Vou aqui examinar muito bn:wcmence o papel do Est.:odo na promoção da ri11H) t) F~mido democ.-:ítico. que é ao mesmo tc.:mpo conseqüência e causa do desenvolvimento ecouô,nicc,. finalmente, na última seçán, ciisr111irei brevemente os princípios que oriemaram a Rerorma da Ge,~üio Pública de 1995/\:18 . qw: esta beleceram ,i.s bases para u m:, organização do Estado mais etiticncc. Na conclusão salit:n1.;1n:i a importância política desse tipo de reforma. ~ãn t·

' '

4-

Eco"º""' no Ssw•• Púouco NO B ~- · - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ' E L S =..E;.\;.;'l;.;ER .. ' ..

apenas por uma questão ele racionalidade c:cc,11,,m ica. porque ela promove dé forma efetiva o desenvolvimemo econôm ico. que da se tornou tão importante tlOS p,úses desenvolvidos. ~; também porque os polí1ims dc1no<:rálic:os perceberam que a probabilidade d e: ~cn~,n redei tos aumenta considc1·avclmc 11 te quando os serviços do l:,stado melhoram cm q uan tidade e
ESTADO-NAÇÃO, ESTADO, E APARELHO DO ESTADO O Esuulo-naç:io (ou país, ou t$tado ni1cinnal. o u nação) é a instimiçáo soberana q11cscrve de base p~ri1 o Sistenm Glo ba l cm <1ue ,·i,·euiv,. Deno·o ele cada .Estado-nação remos ~empn, uma sociedade, um Esrndo, i11rlusivc sua$ i nsti ruições com poder coercivo, e o respectivo 1e1·ritório. É preciso. po1·1:u1l0, uão coníune~, o Estado é~- organ.iza~"ão dentro cl<>ss1· país cow poder de legislar e tribumr a resp,x11v;, sociedade. O Estado é portamo \llll;, 01~111ização com poder enmvcrso sob1·(; a snci(;dadc que lhe dá origem e leg-itimirfadc. " n s istcrna jurídico dotado de cocrcibilid a rk Sl)brc LOd()s os membros desse ~tado 11ad(111al.' 0l'nu·o elo Estado, por sua vez, Clli,·as mais transir.órias. O próprio Estado cnquamo aparelho é uma instiruição organirnóonal, ao passo que as instituições que ele cria para regular a vida soei.ai são insútu içõ<:s

r,u11CnlC. uorn1ativas. O Estado é o iru;trnmenro de a<,'fto coletiva por excelência da s0<.iedade. i'.: a lorm;i através da qual a socied,Lde busca a lca uça,· seus o~jériYOS polilicüs fu11rias básicas disputam a compreensão do Estado: a h.is1.órica, a uormau,,a e a ço11tralllal.ista. A primeira, que tem orig<'m .. m . \ristótl'ics, c passa por Vico, 1fcgcl, e Marx, vê o Fstadv tomo um fenümc.ov histórico dc.:correntc ela l.uta pela apropriação elo exr,eclente. Um gn1po mais p(l(lerosu percebe ciu,· podt: se a propriar desse e.'1cedeúle ufto apenas pelo exerócio da f,>rça para impor a orde m ta rnbrm impostos. mas rambém através de 11111 sisr.eni., administrauvo e de com1rn icaçô1:s que org-&nize minimamente a produção e a disrribuição sobre um determinado cer,·itó r io. aprnvcitauclo assim os g.u1hos de._e.íiciênci,, dl:correntes do com6rüo e da divisão du u·,dn ,l lio que essa ordem possibilita. Sua maior ou mcuor .,1,,-., ,11,êuàa e <:swbitidade depcnck:i·á d,1 <.:Stágio de descnvolvimemo do sistema ad111 inis1,·ativo e das comtuúcações. Explic;i-se, ,issi,11, o surgimenr() cios primeiros Estados nas civilirnçüt:s h.idrognífica.s ela Anc:igiiiu,tdc.:. Sua geografia c)fc.:recia rnndições par1ic11lannentc favoráveis seja à prod11çiio d,· urn cxcede11te, seja i1 sua adminiscraçáo, e às i'l<'cessá.rias rnmunicaçi,e.s que a çoordcrn1~:::10 d<:' q ualquer sistema exige. Já as ieoriiis cor11ratualistas do Estado rêm Slla origem cm I lobbes,
ro,

'

I Podei "'cxl n) \'Ç.r!)o" J)i>rque o a1)an.·lho t io E~f:1do é- a única 0 1-ga11i.1.:tç~11J que tt!lu podL'T?? p:.1ra ;llt-;rr, ~r.rvcu1. Pod('r con1 ..coen:ib.iliditll''", porque..· n!"10 h::i co:içãt, 1na~ pos~biJldad
•

definir como o governo do Estado ·é e deve ser exercído, e estão rdaciona~ µrmap;ll · n•ccom a m1dição republicana que vem de Cícero e passa por Maquiavel. i\fomesqu,.,u e, ~1.-h~ ()s novos insti111c:Í<>11alisr.;,s, 011 s1.:ja, os econo 111jstas neoclássicos e o, oe...,tt-,t..a., ooilitlCtl da escolhi, raôom,J que. a partir da S<.:gu11tla G uc1Ta Munilial, deré111, cm a presentar tum, nova teoria. Olson irá dcscn,·olver o< nc..- · tio E.staclo au·avó tia 'metáfora criminal' e da rel:u,,;io d o Estado com a prosperidade. lérr l:v,ra o criminoso individual tenha preferência por uma SoL'iedade mais r ica, da qual µodc r.. 1.ur.;u ou roubar mais, e saiba que seu hirto desor6 anizará a soôcdaclc, nem por isw ele det.'Urn ,k agir criminalmeme,já que o ganho que teria por não agir assim se ri;i 111 na parcela ínfima d; ganl10 social d,ú derivado. enq uamo seu ganho <:o n, o <.Tim e sc r;t completo de.sd.. c1u1: permaneça impune. O mesmo raciocínio de apliec, ao ba 11d iclo itinerante. que rnonopolir.i e crime duran1.c algum 1.crnpo. ,na~ assim que esgouun as possibilidades de impor um impol.1:0roubo máximo à populaç.ão rle uma 1·egião, nwda para ouu·a. Diferente. por ém, é o éaso do bandido esta<.ionário, que teri, im.eresse na prospc1·idadc da popula!;ão para dda_ poder mai, rot1bar, e sabe cpt<.: seu ,1101101,óJio sobre o cri111e, ao afltBtar outros crin1inos<>s. garante segtmtuç,1 e aumenta wa capacidade de poupa,· e investir. Ele também sabe. porém, qui;; não pode au mentar o imposto-niub<• indefinidamente, porq11.; ;i parlir d~ 11n1 c:en o pomo esse imposto passa a e ,11,.1 n.:<:<.:ira c-0111eça a diminuir ao invés de au menear. Por isso, ele lim itará a taxação-roubo até o pomo em que o valor anecadado for maior do que sua p,1rtiC'ipação na perda cresceme de prnd11~-ão de rivacb do l)róprio imposl()·roubo. Dado esse falo, se e le fosse amcrio r ine11te u111 bandido iúneranle, e le terá i11centivo para se IT'd1isformar e n, bandido estaciomírio , dado ··o enorme ganJ,o dc-prnduçflo que nonnalmence deriva da pro\'isão de ordem padlita e outros bens públicos". e, cm segu ida , 11ão l1esi1ará "em usar u1-rLa, e sttbstirtllr a anarqu ia pc:l. Olso11. porém. apressa-se em esmbelecer uma rl ilc1·e11ç;.i dm·,i (1uamlo a linna que não h,\ nenhum car:í1er cecto voluuláiiú nesse processo. O F.sracln st11-gc c;xdusivameme d o auto-interess<• do bandido es1acionário. Em suas palavras: 1.ogú, o governo pàrn &,'Tupos maiores do 4ue a·iho~ nonnalmcnte surgi: "ão CTD rnzãu de comr~ros sociais o u trausaçüe.s voluulárias de q ualquer nactirt'za, mas anrcs devido ao auto-interesse daqueles que podcnl <) 1-g:-1ni1;1r ;.1 rn:.-1ior <.:apacidaclc de violê11cia.l'I Dessa forma, a maravilhosa ficç:.io comr:1.tualista, que tleixav~ de ser tic~iio ao r econhe<:er um interesse múLuo cio monarca e de seus súdit.os no estahdccimcnro da ordem p,,blic,,. e, a,;Rin1 , gal'an1ia lt.:g-i1 irnidadt· ao n l(H1a r<.:a. no

Novo ú1stitucioualismo. e1n J1on1e do 1·ealis_1no

pretendido peht lógica d,> prt:.s st1posto do amo-inreresse, transfonna-s<.: cm uma ficçao ab~olu1.a, na medida cm que náo depende de qualquer aqniesc,~ncia dos súdi tos: clc·pe11de apc.:nas da força e do inu.:.r.:ssc do l»111d.id1)·<.$li1CÍ<>11ii rio. Ficç,io absoluta porque não há poder esL;ivel Sçm lcgi1i111 idadc, sem apoio mínimo da sociedade ao qual ele é: irnpos10 . Embora o Novo lnsrjn,ciona lismo dclenda o regime democrático. esta r.eoria do ~~
6 - 1:.co~óMlA 00 SJ.TOR PUl\UU,> NO BRASIL

EJ~<;EVl ER

uma ve:t garanLida a ordem, é o de pTmnove1· a prospe1idade. e esta sen\ 1.a11w maior quauto nrn.is garanúdos fort:m.a propriedade e os conmuos, ou s<:ia, quanto mais o Estado rcalir.,ff a sua Fu nç;io mínima, que é a de garan1 ir a ordem e manrer o país ~oh u império da lei. Os demais objetivos - liberdade e justiça soóal - ~,to ignorados ou rnamiclos em sc.:gundo phmo. O faw de qué a racionalidade dos cidadãos muda l1istorirnmente, oa medida e111 que alcançam oqjeLÍW)S, é esquctido porque não há espaço pRn\ a história nesse 1ipo dt: raóodn io. lgnorase, ,L~sun, que os súditos. u.m a vez obLid11 a garamia d(I propriedade e elos cm1trn1.0s, 011 o Esr.ado de tlirciro, quereru Sé 1.-ansfor mar cm cidadãos ponaclorçs de direitos, querem 1er d in.:itos civis pleuos, e passam a dcma11dar a liberdade de escolher seus governantes e poderem ser esC<)l hidos, ou seja, seus clirciLOS políticos. E que, alcançada il democracia, 1.niscam imcdia1>1meme o último e mais dilicil dos :.,rrnndes objeúvos políticos das socitdades modernas - maior j11s1iça - , e passam a reidnclicar direitos sociais de cidadania. Tudo isto é ignorado, roda a enorme hna política que foi necessári;, para que esses direims fossem 0\1 estejam em processo de ser<.:m assegurados é esquecida, e a polirka passa a ser o resu lLad() do cálculo racional dos poderosos. Ou melhor. já que o novo fawr <.:STrarégico ck produção deixou de.: ser o rnpiLa) para ser o conlicômcnto. e que vivemos no capi1;,lismo do conheci mento, wda a polítiGt passa a se submeLcr ~ r,,cionalidade técn ica de ccor10111is1as e áeuti,Las políticos. ESTADO E DESENVOLVIl'v1ENTO Dc,s qtmtrn objec.ivos politicos da, ~ociedades modernas, o dtsc·nvolvi mento ecouôn1ico ou a busca do bem-estar macerial é o único objetivo econônlico, Não foi por ,H':;ISO, portanto, que o flll1dador da teo1ia ecouômi,c a moclenia escreveu seu principal livro Lc11do como tema a riqueza das 11a1/1es. () o~jeú,·o fundamerual da teoria econômica " o de íonic,:c r uma cona-ibuição para o cmendimento do processo dt> clcscnvolvi1m,nto, e, prinápalna:111.C, das esu.i1(;gias uecessári;is para ak,m~<Í-lo. O desenvoh,imcnLo econômiço é um fünômeno dos ú llimos 250 ,mos. Ames da fonna,;iio dos Estados nacionais e ela rL·voluçãn industrial as S<><..Íedadcs experime.ntav,un momentos de prnsper iclade econômica. mas 11ão st· podia fulnr em dcseuvolvi111c1110 na medida que falr.avam a t '-~S<:S pr<:S de promover seu desenvoh:imcnto. Os Esr;11;los-uaç;10 lhrmat<1J11-S<:, primeiramcme, sob a fonna el e monarquias absoluta~. como o ,·es11hado de uni grande acordo cn1re o momm:a e a burguesia, prirnêiran1ente pal'a gar-.múr o coruércio segttTO e, en1 urna segunda etapa, para possibiliLa r a produção industrial e ficientl' dentn) um espaço geográfico tomparivel c;om ecooomia.s de esGtla ,·azoáveis. A formação dos Es1;itlos nacionais ou a revolução nacional gantnúu a e..xisLêucia de um men;ado razoavelmente st·~111·0. onde pudesse haver
a acu.m11laçiio de capital, o meio p:tra aka.nçá-lo. Mas foi só com a temlu can1cteri1..ada pcb acele ração do progresso cécnim, que (l r einvesrimemc -< mm.:!Olrmou uma condiçáo de sobrevivência dos e111 prS dois casos, porém, era o Estado o inso·umento de ação coleri\•a que viabilizava a tarefa seja de intervÍI·, seja de liberalizar. As instiru ições são, portamo, íu.nd,m1entais em uma sociedade, indusive, uattmi.hnente. pari, promove r o desenvolvimcnro econômico. Oisto os economistas clássicos, nos séculos XV I.li e XIX, e os pioneiros da teoria do d.esenvoh·imenco, em meados do século X,\., sempre soubern111 rnuito bcn'l.s Os lilósofos pol ítkos e do d ireito sabem disco h~ séculos. Recentemen te e.o rnou-se moda euu·e os econom istas dizer q11c ;,s ins1.ituiçfü:s fazem uma d iferença., mas isro é simplesmente repetir o óbvio. Ao definirem os valores e as uormas sociais, das de1 ,;rminam o co:mpor(a inenro social. Se não fosse assim, das J.láO estariam. presçntcs en , 1oda parte. e não e5tariam sendo per manentemente reformadas - para isto ex.iSlt:_!Tl p r incipa l111e111c,; os parlamemos - . e não seriam objeto ele cantas e tão acin-acl.as d ispulas. Marx mostrou que as estruturas céoaômicas e sociais esta\'am relacionadas com o grau de deseuvolvirueuto r.ecnol6girn, e tondiciomlvarn as ÍJL~tiu.úçôes. Estas apareciam na infra-esrrurura econômica, através das rormas de propriedade e de ,Lpropriaçfto do cxccdcnlé cconô.m ico, e na supcrcs1.1·u1.11 ra j11 rídica e iclt:r,lógica, Em outras palavras, ele, como todos us grandes pcns,,dores qu<.: ;, cJm~1raaa o ,i1,ilodo histórico-clcduLivo, estava situando as instituições oa

o=

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,·cspccLiva his1(>ri(.:a.

' llro,s.,r-r
' M:u..°" ( LSfi7: CaJ>ítulo i·J). ' Chang (2002). II

Por pionci.ro.s da l Coria do d~St;11votvi111t"u1v c;,·0 11(n1'!i<'o <;!11l t'.1"1do. t:nu e ouuos. Paul àfihaII ?i.talnolcscu. L{oscucein· Rrxlan , 1~·1: Ra11~r. c;oljn Cla rk, R:.n11 Prcbisrh, 1la.ns Singe1~ (.:c·l~o rurrado, Ar,huT L..c,,·is. .Jan "'í inlx-rgcn. C.u1wJr J\'f).,·dal, Rag:n:u· Nurl...e, \Va.h \
ELSEVlER

1'vlarx, porém, cmueteu mu cquívoco, t-m relaçáo às insLiLLÜÇões, que gerahneu Le náo lhe é mribtú1·mação dos Eswdos 11acinnai$ 1c.>vc no prncesso chi revolução capicalista. Esta. qu e culminou com a rcvol-uçáo industrial. mudou a fo1·ma ele apropriação do exc.edeme e a lógica do invesrime mo e da produção, e cleu o rigem a novas classes socia is e a novas ickoloi.:ias. Além de revoluç10 econômica e social, da foi uunbém revolução nacional porque deu m;gem aos Estados-naçõe.~ modernos. Sem o s1ngimemo dos Estados absoluws, que defininw1 wn mercado iostimcionalmeme regulado para que a nova elas.se hu l'g ucsn re..J li·1.a~st.: c~o ,n segurança e prt:vi~hilidadc Lninsaçf>c~ l:<>1 11crt.:i<:orrido e o desenvolvimento econômico moden10 nán se teria mmerial.izado. M(;.~11lo na 1<·01·ia <>c'<>rlé'>111 ic:n~ <) irt~1irucionali.sn1n. qut: nn plan<> do d ir,:ilt) e; l á() ve)hc, quanto a civilizaçáo. não foi iiur oduzido pelos novos instimc.ionalistiLs. Os economist;Ls d ássic.os já pensavam clara,nentc cm insLilllições: a escola h.isLórica alemft foi explicilarue,ne in~timcionalista; e nos Esrados Unidos, no nm1eçr, do Séc11.lo XX, houve um~ e.scola co111 esse 11on1c, cujo principal rcprcse11tantc- foi Thorsteii1 Veblen. O antigo .iuslitucionafuruo, porém, não era hipotéLico-es ganhou, nc, nosso rempo, ,una imporc:\nc.ia maior pnrquc os horoem perceher.uu com mai~ darc>za q\1e, através delas, podem alcançar resultado~ sociais e podem a1i ngi r os obj('livos pol íLicos fumfa111c.:11t;iis da~ ~o<:icúaclcs mode rn as: a ordem pública, a Iibe-rdadt'. o bem-estar e a j ustiça. Enquanto a mudauça das tluas ou1ras inslftncias detenninantes desses resultados - a estrutural e a cult tmtl - s6 se ,úteram no ]ougo prazo, no curto J>r()r,(> é pnssí,c:I 11111th:1r ,·t>1npo11.a1ucu10~ e a1ingir resultados s11bs1a nciais con1 a ado~.ão de- ~mtittúções adequatlas. Co1úbm1e. cntrcl,lllto. há muiLo ensinam os juristas, as instituições ,r, g;m ham kgfom idadc e cl<::ti\'ispectivo sistema. E.sse pressu posto ter á um tsavo conservador se 101 entt:Udido d e rorma absoluta, mas ser{, re.ilisr,1 se," p,,,·1i r dde. t.0111prccn dcrmos que ,is m , 111u1<;ües podem mudar estmrn1-a e cultm-:i, mas s() o farão se não as ignorarem, ma.s procurarem, modesta e realisrameme, iilfluir sobre ehL~ . .\.,mw.tui1/ocs c as pnlític:as ccont>micas. na med ida cm qut: es1ão emhric.adas na es1.run1ra t'Couúmi<.1 e , odal de cada socied11dc, e qu<: n 'ílc:tcm os valo res e o-e nças prc"ak:nrns 110 >bttma rultur.tl. são sistemas complexos, que derivam sua legitimidade não apen:is d a forma como são dt-cididas. m~s principalmente de sua adaptação à estrutura e à cultnra soc.ial. Ao m<'Smo tempo. elas só fazem scnlido se:: lof,>Ta111 mudar co1'npoi-taml'nH1S, l' ,L~si111 ,1m11·ib11ir po.r;1 o alcuKe do, obietivo, políucos cl3 sociedade. Tnclo isrn roma :is insricuições e sua_ refonna um proces.,o extraordinariamente complexo. qu~ náo pode ser o~jew do reduóonismo, l.ão C(l11111n1 11vs l-cun,nni~.., novo in.sti1ucionalisLa.s. 1<: por i.ssu 1 p 1·incip<1ln1cnlt.: qur li·acassan1 as l
instimições, rdormas. para os países cm descnvolvirnenco. J nstituiçõcs não se cxponam. Podem e devem ser importada.,, porque. assim , não apenas ela:; sofrerão as adaptações necessárias para se 11dcquarl'm :\ realidade n acional, ruas, prii1cipahuentc, elas g;u1haráú a kgili.miclade de se tornarem prop ricdadc d(' quem a i 111 ponon. Mtútas vezes a., instimiçõe~ ,ão um obstáculo ao desenvolvimento, e para transformá-las cm alnv,,11t:a
e os contratos". Quando vejo, Pº" exemplo, um economista sofisticado como Douglas ~ ortque se beneficiou da perspectiva histórica de J'.farx, e da crítica da teor.ia econômica neoclà.-..c.J por Nelson e Wimer 10 para desenvolver sua análise. comparar a América Latina com os Estado, Unidos. e explicar o subdesenvolvimenw da América 1..ar.inà pelo fato de não haver logr.ido prciteger tão bem a propriedade e os tont1<1tos, tornam-se evidentes a inadequação reducionista e o caráter ideológico do novo insticucionalismo. Em surna, as inst.ituições são importantes para o desenvolvimento econômico em primeiro lugar po1·q11e o Estado, enquanto agente fundáment:al da ação coletiva, li uma instituição capaz de prnmo,•er uma estratégia de desenvolvimento. Ora, o d.cSenvolvimento cconôtniéo é quase invariavelmente fruto de uma esn·atégia nacional. Em segundo lugm~ porque o Estado é a matriz das demais instituições, que poderão ser favoráveis ou um impedimento ao desenvolvimento. Em tt:rcei ro lugar, porque o mernado com pedcivo é wna construção social, é a principal instituiç.ão e a principal estratégia que u ma sotiedadc usa pai·a promover seu desenvolvimento. Em quano porque, para que o mercado funcione e os investimentos se realizem, é prec.i:10 q11e as.insúcuiçqes assegurem a propriedade e o contrato. Mais do que isto, porém, é preciso, em quimo lugru.~ que se asse.g un,m boas oportunidades de investimento pai·a os empresários. Por isso, além de defender a concon·ência no rncn:a.do, as instituiçôes e as polícic;lS econômicas (instituições de prazo mais c:un o) devem buscar corrigir suas fullias do mercado. Em sexto lugar, as instituições p.recisam garantir a estabilidade macroeconômica, que não se lillljta ao. controle da inílaçáo, roas inclui o equilíbrio das contas ei,:cernas, das contas públicas, e um ra.zoável pleno emprego. Desenvolvimento sem o uso o mais corr,.pleto e ·o mais eficiente possível dos fatores de produção não fui sentido. O BOM ESTADO E A DEMOCRACIA Boas instituições e políticas econômicas, que prnmovam o desenvolvimento, são sinal de qt1e temos u m bom Estado- São sinal, também, que a nação e seu Estado conta m provavelmente com um bom governo, ou seja, com um grupo de políticos, al tos servidores públicos, e represent,mtes informais da sociedade civil, que os dirigem com competência. O bom Estado se revelà em instituições que asseguram que os objetivos políticos básicos da sociedade sejam akançados. Revela-se também em instituições que perm itam a ~scolha de governantes que, do ponto de vista pessoal, tenham ~pírito republicano e s~jam ç0mpetentes, e d o ponto de vista democrático, sejam representativos e permanentemente responsabilizados (accom11able) perante a própria sociedade. Revela-se, ainda, em uma organização ou apa relho estatal efetivo e eficieote dot;ido de capacidade e forç;i pant conduzir a <1,ção coletiva. E revela-se, finalmente, em tuna 01 ,ani1,ação que saiba se defender d,1.S Lentativas permanentes de captura do patrimônio público, 6 ou, crn ouc;ras palavras, cine assegure que os 'direitos re publicilnos' dos cidadãos sejam respeitados. 11 No plano mais geral e normativo, em termos de regime polfricô, o born Estado é o estado democrático tttio sistema c:onstitucional assegma o império da lei. Estado démocrático que começa liberal, afirmando os di:reitOs civis (lib erdade e propriedade) e políticos (votar e ser votado). Torna-se em seguida social-democrático, quando também os djreitoS sociais começam a ser atendidos. E será republicano e participativo quando os direitos republícanos cs1iverem sendo ra1.oavelmente bem protegidos. não apenas pelos políticos e altos servidores públicos, mas também por cidadãos republicanos capazes de l)at-i:icipa·r do processo polltico através da mídia e das organizações da sociedade civil. North (199 1). '" Nilson & Wimcr ( 1978). u Bres.sçr-Pe.reira ( 1997).

II

10- .EcoNo~uA oo S1rroR Púuucó N0 Bx...\.SlL

EI.SEVTER

O bom Estado democrático é um insm1memo do desenvolvimento econômico, na medida em que promove lnstlruições e políticas públicas de melhor qualidade e dotadas ele maior lt:giLimidadc. 12 Mas se esta afjrmação pode ser quesrionada, e não c,;tá ainda inu:jramentc <:011Jprovada, não há dúvida que a c.lcmocra.cia é fru to priuc:ipahnentc do cl~e11 volvimt:.nt,1 cconôfnico. Há u ni círculo virtuoso, ponan10, <.intre democracia e desenvolvimento, como h,1 um <;irculo virtuoso mais geral eutre boas insritui&ões e desenvolyimemo. O m u ndo, desde a revolução caplt,alisca, nf10 pa,s sa apenas por desenvolvimento econômico; expeúrnenca cambém clcscuvolvimenco político, na medida cm que o Estado vem assumindo desde então, b istoricarnenle, formas mais aperfeiÇ(>adas. Tornando-se a lnglalérra e .a França como parâmetros, o fstado Absoluro ocorreu nos séculos X V l a X V l ll , que s.e transformou no Esrado Liberal no Sécu lo XJX, e desde o it1fcio do último século é o F~stado Democrático. A d emocracia só se rornou o regime polí1 ico dom inante e p referido púr qnase Lodos, no sécitlo passado, porque só cmão as co11se11üênci,~~ eh, revoh.1~'ií<1 01pi1;tlisl.a pudcr.1m se re;i liwr plt;namenrc. Ante:;; dela a democracia era impossível, j{1 que o Estad o era necessário para que o gru po dominante pudesse, através da violência, apropriar-se do excedence econômico. A partir dela, ou si;ja, do momento em qtie a apropriação do excedente passou a se realizár no mercado, au·avés da troca rle cquivalcnu:s gerll:Ildo lu~·ro, os grupos dominantes deixaram de impor um veto absoJl llO à democrncia, ou a alternfütcia competitiva de poder. Além d isso, esse grupo. a nova classe burguesa ou capitalista, era mna classe muito grande, e necessitava de rt1ecUlisrnos iastituciormis, para participar do poder. que não eram necessários nós tempos dos governos oligárquicos. Foi, porém, necessário que decorresse 1m1 séa ilo - o Século XJX ou o século liberal - para que a buri:11esi,-1 pc rde:;;;e o medo d,, exprop riação. e ced esse à pressão çrcsccntc d~ sociedade por maior li berdade e 01:úor representação." Esta é a teoria 4uc venho propOJtdo para rclaciomu- dc,;envolvimeulo com democracia. A relação e ntre desenvolvimento e democracia foi es1.abelecida originalmente por Seymour_ Lipset."1 e teve, depois, inú ,ncras comprovações, a mais defiJLitlva das qu.ús oferecida por P-,·ze "·orski, Alvm·ez, Cltcibub e Limongi. 's Euu·etanLO, aâo existem teorias qae expliquem ,l relação entre um fenômeno e o outro, a não ser ,icravés de banalidades como a que d iz que os países mais desenvolvidos são mais democ-ráricos porque apresen tam maiores níveis de educação. Eu ofereci a cxplicaçiio que resumi acima, n':l qual os mecanismos racionais esrão pr1sentes, mas qtie cem um claro sentido ltislói'ico: em cada fase, dadas novas condicionantes r"eais trazidas por faws hist,Sricos novos. :J. racio 11,1Ji<.la
"Lipset (l %!l). " l'r1.cworski..-\ hru-eL Cheibuh & Limongi (2000). '" Olsé>n (1997: 45). " MCCuire & Olson (1996).

-que "a panir de seu auto-inlcresse (o líder demoná1.ico} age como se esse in=lW. cbom~n reem segun do plano em relação ~ prcíp,~a racionalidade do lide1~ que é aquel.lq= unpon.1. ,-\Jmal, muito em comum com a hipót.:sc d>l>i expectativas racionais, o que real rneme Wlpcl r.:1 é a rncionaüdade imanente· das instituiçües. qua11do estas se conformam com ~ maior proporcionada pela teQr ia cconômka e polítirn. Por outro lado, 9b&erve-sc c111c essa teoria explica-a superiorid,\de racional dJ demc:<:na:1 sobtc a autocracia. Nada explica sobre a n-tzãn da tran sição históric.a dos rt.'!!'ime; :m•:.ocn::JO:i. para os democráticos, porque o raciodnio hipotético-dedutivo qne usa n;.; tem o- 1,hç~ de explicar a mudança. F, também não explica as infiuit.l>i formas t: graus de d ~ podemos te,: Ou o líder é autocrático, e rna:i,:imiza sua re nda. ou é dcmocráuco. e m;n;:r:::::n 3 renda da sociedade. O bom Estado é ccrtameme o dernoc-.rático. 1:à:nto no plano gcnú do, qu.nro ,:,na:!b ol~jetivos políticos do nosso tempo. quanto nos plaoos econômico e ado1ini,tr.UJ, Estado depende direuuneme de suas boa.s instituições. Estas, por sua Ye7, esün ~ e dependem da estrutura econômica e social maior elo país, e do seu respectivo Sl
"·==~

REFORMA DA GESTÃO PÚBLICA Boas instiniições são. portanto, essenciais para o dcscuvolvirnc1110, ,;om mcn1n i li111da 111cn1al para boas instituições. l:'.ntre as instituiçôes, a principal ddi• c scja como conj111Ul) de inst itu ições juríclicas com poder coerciá"o snbrc ;i --ocioed..dervii.-rl-vi.. tcp como apardho o u ()1·ganiiaçiío d<: Estado, que for mula políti,.as, aprn,--a lt-i,. ,: :.,., on:111:1. Estado. enquanto 01·g,u·,izaç;to, age solwc a sociedade a1ravés de suas instiluiçí>es prazo e de capacidade executiva é necessário que seja sadio do p onto dr ,~t.i mal e cciro - ou seja. que não esreja excessivamente endividado, nem estt,ja aumenL1.11do.,aaClla:rolle seu endividamemo - e eficiente do ponto de ,·ista adm.in,strativo. fl.s finança., p1fülic,Ls rnidiun de mamer a organizar,'it0 do Estado sadu ~ Para istS em '(."li bnldioo e:- dc form.1 eíideme. Não vou, porém, cratar neste ~balho das Cinanc,.is ptiblic.i.-

12-EcoNO"MIA oo St:1'()R POltLIC:0 NO BRA.ga,.

l;L~EV[ER

J ft a eficiência admirústrnciva do Estado .depende da qualidade de sua organizaçfto e gestfto. Embora possa parecer mais tacil desenhar e implementar insútuiçiles e políticas públic,as do que acumular o capit.'ll físico e humano necessários ao desenvolvimento, as diJicuJdadcs inercoccs à constn,çáo de instituições são cnonnes. Ao invés de discutir em um nível teórico a gestão pública e sua reforma, vou aqui ap,esentar a Reforma da Gestão Pública de 1995/98, que iniciou no Brasil a segunda grande r eforma adminisrrativa lk'.isíl é o de que:: só wn Estado capaz pode garantir e regular u m mercado que consiga alocar com eficiência os fatores de pYodução. Em outros países, pr incipalmente na Nova 7.elâodi.a, durante o periodo cm que o partido cooservador esteve no poder, nos anos 1990, a reforn1a ela gestflo pública assumiu caráter neoliberal ao preten der substituir o Estadú pelo.mercado. Esse tipo de reforma, porém, nào faz sentido llú capitalismo contemporâneo, que .só é bem-sucedido quando conta com um Estado e um mercado fortes. Nos documentos e nos u·abalhos sobre a Reformada Gestáo Pública de 1995/98, distingu i com da1·e:i;a a adrn inistr~çáo públic,t gc.renci,d ou do modelo tl.1 g-csLflliL & Kouckaerr (200<)).

formas lúsLóricas básicas de admin.islra~ão do Estado yue a antecedem: a ad1ll.llliMr.lção parrimonialista, que confundia o pao-imõnio público com o privado, e a admiuktr.u;< pühlica bu r1)çrática, q11e torna o serviço público profissional e baseado no princípiQ cio minto. A Rcfonna da Gestão Pública de 1995-98 nào subcs1 imc,u os .elementos patrimonuli-u.. e d ientdis1,LS ainda existeni:es em mn Estado como o brasileiro, mas, ao i,wés de conunua: se preowpandn exclusivamente rnm ele, c:mno fazia a refoana burocrárica desde é[U(· ícn m!Oilda nos anos 1930, avm1çou na dire~:ão de uma administração mais auLônoma e mais re--pou~bili1.ada perante a sociedade, a partir do p,·essuposto que a melbor for ma de lurar com:ra o clicntdismo e outras formas de capLura do Estado é dar um passo ~di~ntc e r.omar o Eswdo mais eficiente e mais moderno. É preciso lutar conLra a corrupção e o despc,·dício, = luta não alcança i.:xito se nos limitamos a travàr a acbninistrnçáo pública com controles é = contToles. I::m ve:t disso, é preciso combinar confiança com controles, dar mais autonomu a1.. gestor público e torná-lo mais Tesponsá vd pelos se1.1s atos. Dessa forma, a refonna bras1lerr:i r~jCiLOu a crença bnrn~rática de que náo se pode jamais colocar o can-o na frenle dos bois. que, primeiro, é preciso completar a reforma burQCTática para depois avançar na da ge.sr.ãQ pública. Ao aceitarmos esse Lipo de cre,iç-A, de.veríamos também defender a tese que, primeiro. deveriamos Lenniuar a revolução rncci11ic.a para podermos enti-a.r na eleo·õoica... A Reforma da Gestão Pública de 1995/98 cst,í baseada em dois p1'incípios básicos. Em primeiro lugar, busca-se tornar os adm inisLn'tdores ou gc.:;;t<.1r<:s pÍlblicos mah autônomos e mais responsáveis. Para L~so, reduz-se a ênfusc 110 ,controle burocrático baseado em regras procédimentais decalb,adas, supervisão e a11diloria , enq uanto se aumeuta a ênl'a~c na responsabilizaçào dos administradores por resulta.dos conrratados, por concorrência administrada visando a excelência, e por TesponsabiJização on controle social. Em segundo lugar, o Estado só deve executar diretameme as tarefas que são exclusivas de Esrado, que c:nvolvcm o emprego cio poder de Esta.do, ou que apliquem os recursos do Estado. l•no·e as tarefas exclusivas de Estado, porém, deve-se disr.inguir as tarefas centralizadas de fi)rmulação e controle das políticas públicas e d;r lei, a serem executadas por secretarias ou departamentos do Estado, das tarefas de execuçáo, que devem sct· descen1ra[i,,.adas para agências exeonivas e agências l'egt.JJadoras autônomas. Todos os demais serviços c1ue " ~nciedade decidt: prover com os recursos dos impostos não devem ser realizados no âmbito tia organização do Estado, por servidores pübliws, mas devem ser conrratados com terceiros. Os se1'Viços sociais e científicos, para os quais os respectivos merc.-ados são particulanncntc imperfeitos. já que neles impera a assimetria de infonnações, devem ser cono.icados com organizações públieu ,,ão-estatai~ de serviço, as 'organizações sociais', enquanto os demais podem ser c;onmuados com empresas privadas. As a·.:s formas gerenciais de controle devem, naturalmente. ser aplicadas tanLO às agé.nci>1$, qualllo às Ol'gan izações sociais. A Reforma da Gcstflo Pública de 1995/98 parriu do pressuposto de que o Estado brporu e • para a sociedade.

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1' Os docuo>ent-0s báskos da Rd'otma dá Gesl:io Pública de J995/9S são o Plano ffinlDT do 11.q,,,_ ~ ,t;r.ur.:11,11to 1'~tp:r/,> (~tAR E, t 99L) e -.:l €1ncnda t.:onsçicucjonaJ nº. 17, do 1988. Eiiu·c tneu.s ua,balho~ -~,obre a r dcsbro ;1pç11;~, cloi, (l:lre.sser-l'ereir:i, 1996 e 1998).

11LSEVlER

A Reforma da Gestào Pública o fazem os capi1alisras, nel)) do u-abalho manual, como é o caso dos operários, mas do seu conhecimento técnico e organizacional.20 Enquanto nas o rganizações pública, os gestores públicos dividem seu poder tom os políticos e com os cidadãos, nas o rg;1J1izaçõcs privadas dividem-no com os capitalistas. Não existe a possibilidade dc reformar n ;ipardhú do Estado, substituindo gradualmente a acbninistraçáo públ.ica bw·ocr[ilica pela gestão pública. sem contar c~>m a parti,jpação adva dos ges1.t,res 1,úblic<>s e dos políticos. São os 'agentes públicos', que. no 11(,deo estratégico d.o Estado, organizam e dirigem toda a org,uúzação estatal, a lém de for111ul11r poJítjcas ou governar. Sáo os gestores públicos qne, fa2en
'!?(l Rcliro-n1c à tct:tHlburoc:r.scia ou rlasse médi:1 pt·ofis.,;iooal. c.1ue t:xí~•c:- tanto n.1s organizações privadas quru1L o públicas. II O pri.udpio d~ di.s<..Ticionar-ic:dadc (: \11n Cúncx :iro do direitú adrnin istr;;i;tivn que interpreta o prinápio do Esl!ldOtledircito, ou·do império d...1 lei. 'de fonnn estri1a, 11:1<> cabt!11do :10 ~1d1ninistrador público Ot1ltaJUn~ào scn~o intt~lpl·ei.aT e aplir,u· a léi. Náu cabe n<."SSC principiQ a jd(:i11 de q\1c a .lei pos~;\ delc;&rar ~,o ge.,;1or p(1hlico co1n 1>e1ência parn conurr

cle,<'JS<)c:.1;.

Não é, po nanto, pele, fato de o Estado brasileiro contar com uma boa burocracia que o modelo de adruin istração é burocrático. A o rganização do Esrado precisa
global. A Reforma da Gestáú Pública d e 1995/98 começou sob um clima rortc01entc adverso. A proposr,a ele rc;forma, que incluía uma emenda constitucional, foi inicialmente encendidacomo neoliberal e contrária aos servidores públicos. Aos poucos, porém, ati.·avés de um :unplc1 debate público, toda a lógica d.1 r eforma gerencial foi gauhando apoio, ao mesmo tempo cm que a erne.ndaconsritucional que flexibilizava o prinópio
"Brcsser-l'ercil'1 (1999).

O J\1J\RE. (~1inistério d;1 Adtulnistraç.áu fedcr,;11 e Rtforn.1a clv fi.sLad,l) exlsüu~rpel'l.as 11osqu.ia a>1""""i'"' Surgiu ern l9D5 com :-. 1:ransfol'rnnçllo da Se..;rt:ra.ri;\ da ..\
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2

Externalidades

Eduardo de Carvalho Andrade Ibmec/São Paulo

SUMÁRIO O capítu.lo examina a extemalidade (positi-,~d ou negativa) e seu eleito no equilíbrio competitivo, que oflO traz necessariamente a efiáê.ncia. A alocaçâo ineficiente dos recursos pode ser corrigida au·avés destes mecanismos: definiç-;;o cios d ireitos de propriedades (custos de transação, bem público, informação incompleta); internalização da externalidade; e pela intervenção gover namental (mecanismo baseado no mt!Tcado e na regulamentaçáo).

PALAVRAS-CHAVE Agentes econômicos; exwrnalidade; equilibrio competitivo; direicos de p r-opricdade; intervenção govcrname11tal. INTRODUÇÃO

O s agentes econômicos, em grande medida, 10,:nam decisões ou realizam ações b11scando atender e xclusivamente aos seus objetivos. As firmas visam à uYaxinúzação dos lucros.' Já os indivíduos procuram alcançar o maior bem-estar possível." No encanto, existem vári,c5 ações realizadas por empresas ouindivíduos que aielâm, positiva ou negati\1am cnte, ou trns empresas ou indivíduos. Ou seja, em várias oportunidades, eles desconsideram os impactos das suas ações sobre outros agentes econômicos. Por exemplo, ao tirar o ca...-o da garagem e dirigir nas ruas de uma grande cidade como o Rio de Janeiro. o indivíduo impõe um custo aos demais motoristas e à sociedade. Isso p orque as ruas ficam mais congestionadas, reduzindo a velocidade dos oulTOs veículos e aumentando a probabilidade de acidc uces e a poluição. Da mesma for·ma, quando um indivíduo acenc!e uni cigan-o érn um ambiente -fechado, ele proporciona uni descooforco às demais I

Tradicionalro.t nle. os cconomiscas assu1nem que o objetivo das firn1:is é n1.Rx.i.in.i.zar os lucros. No enmntc>. essa hipóLe.se cer1a,ncnu:: não é v..:1lida para m; ernprt:.sas go\'crnamen,ais e as orga11f1~ç(>es não-go, 1ernaruentaL~. Mt'.smo no caso chLS c:1nprc.".sas p1·ivadas. é pos~fvel c:xi:;tircm o utros objetivos 11~0 relacionados ao lucro, c:01no nepoôsrno, diS<:rirninaç!io e;: tan1anho da en1presa4 Veja 1.nais detalhes en1 Secker ( l!Jil). i É verdade, contudo. que. nen1 se,npre os inclh·íduos se preocupam sonLc:.n te com. o seu próprio b<>-.1n-esr.a1: Por exemplo. o ~ll.rojs-mn dos pais en1 reJaç-jo aos filltoS é algo freqüentemente ir1corpor.u;lo nas análi.'ies econôrn.i.c;:1.~. Para um e.xemplo desse tipo de análise, ver llecker ( 1993).

pessoas, que passam a ser fu1mtutes passivos·, mesmo comrá.r.ios às SLlas vontades. Por sua vez, quando fábricas poluem o rio Ama1.onas, elas causam prejuízos parans habitantes das regiôcs ribeirinhas, que utiliw m os rios para atender às suas nc:cessidades de ,cbastecimcruo de água ou em ati.vicb.des pesqueiras. Ai.nela, quaudo vários pescadores atuam n uma mesma localidade, uns podem inLerforir na probabilidade de os outros obterem s11cesso ao apanhm· peixes. Esses sfto exem plo, de excernal idade negativa, quando a a1,;áo de um agen1 e econôm ico afeta negativamente um ouLro. Por outro lado, por exemplo, os colegas de classe aprendem quando um aluno faz uma perguma in teligente e o pornrna sobrn um detenninado tópico cliscu litlo pdo prolcssor. Quando nma ressoa planta uma árvore, ela se bcndicia com a beleza ea sombra proporcionadas. No ermmto, ouLras pessoas rambt"m se beneficiam com urn a mbienr.e mais agradável, mais acolhedor, possiYelmente menos poluído. Tnvenções cien tíficas, corno a luz elé11;e,1, telefone ou vacina conu·a a parnl1s1a iufant.il, beneficiam não somente os seus o ·iadores, mas váiios indivíduos em d iversas soc-ieclades durante várias geraçoos. C:omo Hill exemplo final, várias loja$ t'. camcll\s, C]LI<' vendem produtos mais populares, estão localizados em urna mesma rua na cidade de São Paulo, a famos,t r-u a 25 de Março. Cada comeJ'ciante acaba se beneficiando de eotar próximo
ELSEVIER

18 - EcoNOMIA 00 StTOR P(JRtrC<> NO B RA.SU.

ele for m,úor, lica ca ractcrizada a existência de e.xternalidade negativa. ü exemplo da poltúção do rio Amazonas por fübricas mencionado anteriormente se enc-aixa bem nesse caso. O Gráfico 2.1 iluso-a como é o cquilfbrio competitivo quando existe external id ade negativa. A curva de oferra· corresponde ao CLL~to marginal privado de produzir uma unidade adicional do produco. A curva de demanda reflete o beneficio marginal p1·ivado de consumir uma unidade a mais do produlO. O equihô1·io compédti,•o ocorre no ponLQ A, onde ocon-e a interse~ão das duas curvas, sendo "Qa" as un.idaclc,s produzidas. Gráfico 2.1: F..quilfürio competitivo com externalidadc negativa. Vrt'ÇO

Cüsto l\'lar~in.aJ Social

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Bc11tfic-io Oe.rnand~ - 1\farginal "Privado

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Q uuntid!tdc

FouU': Elaborado pekJ a.uro1•.

Concudo, com c xtcn1<1 lidade negaüva, o custo social é m;i,ior do que o custo privado. Logo. a curva de custo ,narginal social está acima ela C\l.l'Va de custo marginal privado. A diferenç.a emrc as duas tuTvas. para cada 1úvel de produção, co1Tesponde exatamente ao custo ad icion~ I (por exemplo, poluiçió} para os indivíduos da sociedade que não produze,n nu ve.ndt:m esse produrb. Clarameme, o equilfü1io compeã.tivo é ineficiemc, dado ciue não existe uma igualdade encre o wscomarginalsocia1 eo beneficio marginal social:' Essa igualdade somente ocorre no ponto B, quando ·o ruvel de produção é jg'u~ I " ''Qb", .i quanüdade economicamente eficicme. É fácil compreender a ineficiência do cc,1uilíl>rio cornpc,:tiLii·o úriginada pela existência da exrern alidade neg-,l!iva. Voltemos ao GrMico 2.1. A perda rnatginal p,u-a a sociedade da produção da "Qa"-ésima unidade é igual à dilere,·1~-a enu·e o çusto mârginalsocial e n benefício marginal social, 01rseja, a reta AC. Ern ouLras palavrns, a sociedad e como 1.tm todo rcm o seu nível de satisfação rccluzidú quaudo a ''Qa"-ésima nnj
I

Nesle cxcruplo. a..,;sun1e-se <1ue ,, henefido n,argjnal privado é igual ao soci:1L

--or exemplo. UOUI forma de d imirwr ;i ck monóxido de carbqno lançado ao ar pdos auw mó,·eis nas grande,. àdac!.e,,. < ID'l ~ úd ;de México e São P;,u lo, é Simplcsmeme proibir a sua ctrculaçi,1. enc.,nr • cu-· ~ o i , societladc de ser pr ivada do uso desse meio de rra,15porte -,ão mune .Jui, Pon;m• C'lll ~ as pessoas estão dispostas a com~ver com algum ni\el de polui<,... • Como 'lhto!.uir. p;~-~ pensar em forç,u- a indústria automobilística a produzir carros que não em.um _ « . 1:&~Xl:1$. E;ntretanto, dado o nível tecnológico existente. os custos de.'i53 al1en12u,.1 pc,dcm se· m elevados, supla ncando os possí'7cis bencficios pm, l a sociedade. ~lai, um..t ,e1... n ,e! oomodr polui~·.10 provavelmente não é zen). Passemos agor.a para a anál ise d a externalidade positiva. De fonna arniló~. o (;rllia, 2.2 mostra o equ ilfür io competitivo. O ponto de e<1u ilíbrio é o pomo A,
=""°

'º

Gráfico 2.2: Equilíbrio competitivo com extemalidade positiva. Preço

Custo ~largioal Privado= Custo Mar ginal Social=()

Pc

'• '• !oemanda = Beneficio 1\1;\rginal Q,\ Fonte: ~:labon1do pelo autor.

A diferenç.a agora, porém, é que existe uma discrepância ênlre o beneficio marginal privado e o social, sendo o segundo maior d o que o primein;, devido à ex1ernalidade positiva. Como resu ltado, a cun•a de bcncitcio marginal social está acima da curva de beneficio margi nal privado. A diferença entre as duas curvas. parn cada nível de produção, corresponde ao

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EcONO~flA 00 St1'0'R Pc)"n1,.1co NO BR,\ Sn,

EL<;EVrER

benefióo adiciunal (por exemplo, os bcndkios para a \'i7.inhança de um jardim bem cuidado) al)S membros ela sociedade que não co mpram o p r0tno um todo tem o seu nível de satisfação aumentado quando a "Qa"-ésima uni.dad~· é produ1.ida, po1·que o cuslo total é .infe1ior ao beneficio social recebido. De fonna análoga. ocorre. nm ganho adicional pa,-.-i a ~ociedadc mm a prod~1çífo de qualquer unidade entre as 4uantidades "Qa" e "Qb". Portanto. a sociedade deixa de iç,111ha1· a área hachurada 11 0 Grá.licn 2.2 (a área do triângu lo AnC), qtrnndo o nível de produçlio é igu,11 :10 do equilíbrio com pelilivo ("Qa'') e não aquele que: igua la o bene fício 1i\argina l social ao amo m;;o-ginal súcial ("Qb"). Essa área € o péso morto.

Educação e Externai idade ,;.\s cxteru.alidaclc:s pos.i.-iv~,s ;;t:,;.sociadas à c·dua 1çao (tdtlr (:~tpíLtilo 2 1) p oclçn1 ser cl is(;l1-

tidas ctn ,·flrias dimensões. PriJucil·o, pode-se pensar na cxtc:rnalidadc den.tro de unia sala de ::fula. 1:: ÍJH }Ht:$tion:í\'cl <[Ut: a qualtdadc: ela eduçtc;~o que- nm e,studa.ntc u n:i vcrsit.:'l.rio recebe

d~pe.1lclc.,, e m grande; nwdid:-,, das habilic.ladcs do~ seus cvmpanlwíros de $a1". t::m oulras dt· aula.. ron11Ji:, <.U1..ulOS. aprendendo t1ns com os ouu·os. l~s!>c argu mento p rcssup()C que os e$fuchuttcs- 11.f10 são meros con.sun1jclorc,~dt' serviços <.,.·clucacionais. rna.$ eles rncs.nl0$ pode1n ser VISlO,S con10 in.!i1 11uo:s no proce.-;so cd u<'.'i1cio1H-1J. Scg1.u a c~11up <.--xcuipJos a sc1-e1n seguidos 0\-1 até 111esmo ron10 n1e,11tort.-s. para o rest~u11e da çq-n1ttnidaclc.. Dessa Iorm:L os reforn<>s privados p~1ra os universitários que 1·<·.Jli'7,:;un seus investin1cn1os c1n cduc-1<,.'ão .sfHJ n'lcnorc.·s dú que os rc1.0111osS<>c:iais.'' Pol' J:i11 ,. po en1 capiral h1.1n1--:1nn (nu eg:m , j)t,s~c>as rmtis çapaci1adas. pc;_·n1lidnderla dt: 11ovas ti:cnologins. l·,S$a..'i nova.,;. lt'Cl1t1logib gerau1 extt!rnalidudes p.osilivas. pois 1ilcilitrin, o can1in ho para ouo-as firmas. rcaliz"u·cm novas dcscoberLas. lsso ocorre porque no1a nova cecnoJogi:. 1lão pode sel· pert(;it~rnent<--: pr1t<·11Lead;a10 11 g·,1arclacl;1 <:111 :,;cgrc
pa..lavr.:L..;, .::xjs1c urna cxtcr,1alitlad1.• cducaciouaJ na ~-ala

A inmiçiío eç0nômica para a indiciência gerada pela externalidade posilivit é 11 scgui11tc. Quandn os indivíduos ele l ima socied~de não ,cn1cm os henefkios wtais ela; suas itções, eles

' Neste cxctup1o. a..:.surnc..sc que o cus10 n1;1rgin;,l pt'i\';td,, ê ig1.1al ao ~ot.iaJ. I Para uma disc..1.1ssào mais detalhada da <:xlc-n1alidadc e-m sala de aula e- na ,·01nnnirl:u-i t\ vrr l ltll:t.t""r ( 2000). 7 Para 111ais dL·tà.lhcS s<)bt'e-c:01no a c:xLern ~1Udadl' r1JC1a o crcscin1unto <·cúnôul.ic
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não se engajam nessas ati,~dades Lauto quamo seria dcscjaclv. Sln~e então uma .allu dc.men:aclo. Uma das formas de cc.1n·i1,Yi-la é através da imen,enção do governo, ao bci1c:fíúu: , agentes econômicos que genun exlerualidadcs positivas. l'or exemplo, subsi<üando a ix~m.sa cientifica. Discutiremos esse pomo na próxüna se{ào. T ragédia d os C omuns Um taso clássico de c xtc n,;1l idadc está relaci onado m m o uso indisc,:imfoa, d e um determ inado rcc,n-so produúvn ']"" p,m enctc a sociedade como um todo e a nenhum indivíduo em parücular. F.sse fenô111c 110 c<:onô111ico é conhecido como T ragédia dos Comuns. Vejamos um exemplo p.trà ilusu·á-lo. Suponha qt1c vá,·ios pescadores decidam pescar em wna determinada localidade públic:'t, à qual o aces.~o é irTeslfito. É razoável assumir que o número de peixes fisgado, aumente <'<>m o número de pesc;adores. No eHtanto, muiLo pro"avelmentc. esse aumento é menos do que propol'C'innal , dado q11e a quantidade pescada p baréM no loçal. mais clifi.r nlclades terá G1da pescador. Por consep;ui11 Lt·, par;, 1Jn1 1111;srno esforço po,· pane de ca({a pescador, o rcsulL~do do seu lrnbaJJ,o é menor. Essa ('x1ernalicl,uk ncgativ.i n:io (: <:onsid erada por cada dono de bm-co quando dcámo 011 não. \ '~jamns algumas formas de coneçáo.

Direito de prctpriednde Como visto ame1·ionnenre, a externalidade ocorre quando os indidduos ou empresas não levam em consideração, ao rornarem suas decL~ões, os bendiáos ou os n1stos totais de suas ações. No entanto, uma 1mU1cira de compreender o pYoblttma ela extemalidad.: é considerála um rcsult.1do da falta ele definiçi,io dos direitos de prop ,-icdade. V~ja uim um c,xcmplc1. Suponha que um baterista iniciamc saja vi1.inho de um estudante de eco11omir1. Qn:mdú o primci1·0 resolve praticar o instnuncnto, o som elevado e pouco :un1eut1; d as baLid~s ,1tn1palha a conce ntração e pe11urba 9 segm1clo. A c,acrnalidade negar:iva cX1slC porque o baterislil úiio leva cru consideração os efeitos deletérios sobré o economisc., da sua ·práúca musical. É possíve l imp111 ,11· va lon~s mone1ários ao benefício para o bate1i sta de praticar seu ins1nunento e ao Cll.SLCJ p,1ra t:J c.s1u(h111le de <:n1nomia ele tt'r de ouvir o som da b,tteria. Uig.im()S qne esses números c<>nespondam, 1·cspe;:c1iv,m1<.:m e, a R,$25 e R$50. Como corrigir o problema da exLemalidacle> Esse problcm~ pode sei· eliminado com o cstabclc.'Cim<:nto elo dirdtn de p,·opriedade. Esse direiLo pode ser estabelecido ele d ttas formas nesse e xemplo. Na pri111ei1,1, o regu lamento do condomírúo estabelece CJttC o baLcrista tem o direito de Loca r o s<:u i11st11Jmento semp re q11c rpiiser. Na segunda. a r egra é favonível ao economista, e não é peruúlida a práLica t le i11~1rwr1unt os musicais. l'or mais surpreendentt' que possa parecer, como discutiremos em " () rne.s1no tituômt·uo d;:, ..rn,gédia d.(J:; (;u, n, ,n:; o<'iHTt""? por c::.xeruplo. quando da i..nllir..-1~"âo cl<; p,;n·(1\.1es públic<>s, con10 o Par'lu,· 1bir~pu<::rrt c111 São 1>:.ulc">~ ou pr::1ias. co1n1;> ele Ipancnta no Ril''> dt Jtmciro.

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ECOl'.O?.fiA 00 $F.TOR P riBt.JCO NO BRASJL

ELSEVlER

seguida, independe nte da manelra como é est:abcJcciclo o dircilo de p,·opricdade, lote que, corno o bend'ício par~ o uaLerista de tOGlr o instrumento é .menor do que o t usw para o eco· r,omisw de ouvir o som, nr,o é possível o primeiro •·ço1Tomper" o segimdo de inodo que a bateria seja tornda. Por conseguinte, cambé1n nessa alternativa, a bateria não será tocada. Nesse sentido, o resultado do embare entre o músico e o economista seriaexatameme o llle$ll10, caso o d ireito de p rop riedade esLabeleádo no re~ulamcnto do prédio fosse o oposto. Uma observação adicional sobre o resu lcado da dispuw eo,re o baterista e o econom1stn merece destaque. Apesar de o resultado ser o m es mo indcpende,ne de como o direito de propiied ade for e~1:ipulado, ou seja, a bateria não será l0<.,1d,1, cl,muncnlC os cuvolvidos no embate preferem que o direiro de prop riedade seja estabelecido a seu favor. O esu,dante de econom ia pre fere qu e s.1,ja proibido tocar bateria, pois u ào seria obrigado a desembolsar di ,, heiro para convencer o baterista a nfto túcar. Já o baterisra p re fere o oposto, pois recebe o di nhe iro cio cconomisLa." Portanto, pode-se conclui r ,1ue o esta.bclccimcmo do direito de propriedade pode soluáomu- o prsse d sol udonc o problema d.a exLemalidade. Isso acon1ece, por exe.rnplo, quando os custos de 1ransaç,io s,,o ckvc1 dos. No e xemplo an terio1; o bater ista e o eE:onomista têm de enrrar em um prnccsso de barganha e discutir quanlo o p-t imeiro recebeiia para não cocar a bateria caso o regulamento fosse a $eu favor. Existe um cus to nesse processo de bargan ha que en vo)ve tempo e desconforto, com o seu eqnivalente mo.n.ct{ui<>. Caso esses custos de tnlnsaçfto sejam muito altos, talvez não compense para o economista incorrer neles e, além disso, despe nder recursos p~ra compellSilr o bat.erisl
O equilíbrio compcúdvo é c..·licicnt,· mesmo no caso de os eJ"eicos retljs1 rihu1.ivv~.s~1't.'11 1~lcva o t.:W:itO de u·.:ui.s..tçao ele ruais rn do:t Oatc:ri;.1. fl

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conhecido na U.Ceraw.ra corno Tc;orema ele Coase.11 Por sua l'ez, no eotanto. o me>m ieorema sugere que se os cust.os d e transação são elevados, a forma como os direno, me- prc priedade sào estabelecidos afeta o equ ilíbrio competitivo, produzindo tal\•ez um n:5uh.id <'Ol11ffl1liç,unen Le ineficiente. Em dispuc.,s judiciais no mundo real, os L1.1Stos de i.ransação podem :,er- cxtr=:mknt. altos, com elevados gastos com advog;idos, com o tunçionamemo do si,wnu JUdia.ino e 1>.illn. por d iante. Ademais, a incerte7.a quan to ao veredicto final das disputas lc= e OtJ!.ro õwr que conLribui para incrémentar os custos de transação. Como re,uh.ado snnpk,, estabdeómento do direito ele propriedade pode oito ser suficieme para dimu1.1r , prnbkmardad(,nadfJs wm a c;,..-1ernalidade. Além do mais. nc.:m lodos os ind ivíduos têm o mesmo aet.'SSO aos meamumJndicw.. que. n;a mõDOr.. cloC,L~os no 8 rasil, se estendem por um longo período. É possi\'el que ,;,el',m ~ ' 1nclm.ida, a desistir da çontenda jucücial por considerarem os custos muito cle,;idu,.. I -a p=.1 .,.! nçu c.:c1uilíbrio eficiente. Além dos custos t1e 1r;.111sação, existem dois omros probleru,lS que podem muur a efi<:àci;i do direico de propriedade cm g,uan1ir ljUC as livres forças de mercado alcancem um equílil>n<> eficiente. O primeiro está relacionado com a possibilidade de a extemalidade ser um km público. O segtmdo problema decorre da prescoça de in:f onnação incompleta. Par.i ilustrar esses problemas, voltemos ao exemplo do bateri.s1:,, e cio estudante de economia. Para il1;1sLrar o primeiro problema, ele a ex1,er.naJ.idade ~e,· um bcm público, suponha agora que, em vez de somente um . existam vários esr.udanr.cs de eco11ornia afetados negaci,;amcnte pcla pr.ítka instrumental do baterista. Como vários deles são afc1ados, daí se jus1jfica a idéia de a externaliclade ser um hem público. No caso de o direir.o de propriedade permitir a pr{ujca da bateria, os estudantes têm de se coti7.ar para compens,u: financeiramente o silêncio do baterista. E11tret,u1to, cada estudante individuahne ,1ce tem o incentivo ele argumenrar que não se incomoda tanto com o barulho da bateria. justificando, portanto, ·a sua não-conr.ribuição ünanceira pru·a <:0mprar ti ~ilê.ncio do baterist.a. Ele espera, ao agir dessa forma, que os outros e~n1clantes acabem pagando pelo ~ilêncio d beneficia, pois espera que os outros paguem e ele acabe se bencíiciando po1· tabela. Note que isso ocorre mesmo que os benefícios para os esmdantes ele econom ia do si l(;ncio do ba1erista St:jam maiores do que os custos para o último de nfto tocar o seu instnunento preferid<>.. Devido ao "c.fei1 0 carona", o direito de propriedade não k:va necessariarneme ao equilíbrio e liciçme qu~ndo a ext<:rnalid.idc; é urn bem público.'" (.) segundo p1·obl<::0.1<1 que pode núna:r a eficácia do direito de propriedade.: cm garantir que as .livres forças de 01ercado alcancem um equilíbrio eficiente decorre da presença de informação incompleta. No exemplo do baterista e do estudante ele economia. íoi informado qua11 dv urn se beneficia e ô custo que o ouu:o incon·e- com a prácica da bateria. Comudo, o ma is provável é qu\! "~"' inlormaçJo náo seja pública. Neso;e caso, o baterista remaria persuadir o estudame de eçonomiacle que rleix,u· de.: praticar o seu instnunemo musical predileco causaria

=

11

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<) noo1e do reorerna é u(ú,a n;{t'."n:nc.:ia. ao ecúnomist-a RonaJd Coase~ ganhador Jo P1 €ú1i1) Nobel de t..'<0.001uia cxn l.99 l. qüe deseo\'olvc::u e.s.-;a \dt:i~1 no ))t.:U traball10 dás.si<:o Coase ( 1!160). i: l1 ;L1-:t utn a ,,t::tnlento 01:1l$ a nalitico e fb,·u,;·11 dt::-se problc.:ma de JTec.,,;der quando e.x.iste exte.rnalidade. ve,· o 1,j,,1·0

Vàrian ( 1981).

24 - EC:()NOMIA

oo $F.TOR P (rnJ.l(',0 N() BJUsn.

ELSEVIER

uma perda de satisfagãopessoal muito grande. Comocomraparàda, exigiria uma compensação muito elevada pelo-seu silênc.io. Nesse processo de barganha entre os dois ind ivíduos, é possível que um deles exija exageradamente do outro, e -um acordo mutuamente benéfic:o acabe não oçon·endo. A possível conseqüência é que a sim plcs fixação dos direitos de propriedade uão s,;ja suficieme para alcançar o equilíbrio cficicncc. Por fim, mesmo que não existam os problerua.;; de custos de tnmsação elevados, de freerider ou informação incompleta, nem sempre parece ser possível contar com a alr.ernativa d o claro estabelecimento dos direicos de p rop·ricdadc p,ua pô1· fim ,tos problemas rdationados cor.n a cxterna lidade. $Qbre esse assu1lto, o etonomimt Gary Becker, ganhador cio Prêmio Nvbc.:1 de Economia c in 1992. escreve: Extcrnalicladc resulta da impertei~ão dos direitos de propríerh\de não de problc1.nas de moúvação induzido pefo clireiro de propried ade. Como os oceanos não sào de propriedade ele alguma pessoa ou na<;:,'to, a pesca. a explora~-ão de petróleo e os direitos de navegação sào objetos de disputa.. ü ar seria Facilmente poluído porque ning11ém o possui, e ("llrnmas J.::dison) rer ia somente d irei1os p.-.,·ciais de suas invcnçücs. ( ...)Secad a pessoa possuísse o ar que el,1 rcspir;i. ela podcsia cobr,,r das lin nas o direito panl polui r que certamente d esencorajari;, a polui~áo. S1c: Edisnu tivesse pleno conLrolc do LLSO ele suas invenções ele poderia ter cobrado uiais pe(o seu uso. (Traduçào livre).IJ

J-:m outras palavras, pode ser cxu·<.>1uame111c djlki l, ou at<: ,uesmo impossível, mouiLornr o com:i10 cump rimento das regras ii1erentes füc> direito de propriedade ou até me~mo cobrar pelo uso de certos direitos. Por exemplo, monitornr quem está poluindo o ar e cobra r por isso, ou descobrir quém está se beneficiando ele idéias desenvolvidas por o\ltras pessoas; qué possuem o direito d e receber l'U)'álties sobre o uso d a sua descoberta. Claro que algo hoje "exrre1namen te cli.fícil" pode deixar ele ser .no futuro. Vejamos uma ilustração d esse ponto. Na introdução. meuciomunos o exemplo de externalidade negativa quando um indivíduo tira() GuTo da g-ar agem e duigeporuma rua da cidade. Como resu ltado, as ruas ficam m.ais congestíonaclas, 1·cc.luzindo a velocidade cios 0 11t1·<1s vc;.íc;u los e ,tunienla ndo a probabilidade de acidemese a poluição. O mol0 rist;1nJo leva em c011sidenu;ão esse;; impauos. No em.amo . a 1ecnologia a1.11 al já pc.:rmitt: ;, coloca.\'.ãO de um chip eletrônico e n, todos os carros de uma e.idade, c.om o mon itor,,men co da utiliwção de todas as ruas e avenidas em wclos os horiír ios do d.ia . No final do mês, é tecnicamentt: possível enviar por correio para o motorista u rn histórico do uso das diver~,LS vias púbüms e cobrar p or L5SO. Seria eficiente que as láxas cobradas fossem maiores para o uso das vias públicas nos horários de tráfego mais intenso e naquelas avenidas e ruas mais movi mcmadas. F..nn-etanro, mesmo sendo te01iC11mcn te possível, a adoçáq de um sistema coroo esse nào é economjca.mente viável. por ter um custo m uiLo elevado. Não é uma mera coincidência a associação do lermo ''extremamente dificilº' com custo eéonômico elevado. Com o cle$envolvimcnLO Letno16gico, os custos de monirorn.mento se alternm e é possível que l)roblema, relacionados com a ex1emalidadc., que não são ainda hoje resolvidos com o cs1.abelcci menl0 cios direitos d e propric:dadt>, passem a se r no f11111 ro.

lntenzalizar a externd.lidade Corno viruos, a extem alidade ocorre porque os agentes econômicos não incorporam integrnhuente os beneficios ou c:us1os das suas ações. Uma possível w lução para esse problema é internalizar a extemalidade, ou saja, fazer com que os indivíduos assumam integralmente a responsabilidade dos seus alOs. Vejamos dois exemplos para ilusu-ar essa possibilidade. " Extr.>ido ele Bécker ( 197 1).

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!\'o exemplo discutido da Tragédja dos Comnns, cada pescador dd'idc ~-ar localidade pública, à qual o aéeS:,O é irresrrito. Ao decidir pescar, ele não lé\a cm c o n ~ o que a feta negativamente a quamidadc ele peixes fisgados pelos demais. Ext.fü•m ba,x::u;neme duas uümcir,,s de internali?:ar essa extemalidade. Uma delas é fazer com que uruc.i pessoa seja proprietária da localidade, ou S<;ja, csu,bdecer o uircito d<· pr,1pncd.ldc-. como discutimos na se~-ão amer ior. Olllrd op<;ão é a fornrnç.ão de um:o1 cooperaü,., ele- ~ q ue passariam a ser os prop1·ie1.ár-ios cio local."' Nes.se caso, a decisão de cada pc::,arl, r aí,,uru o grupo de pesmdun:s, o u sej,1, ~ cooperativa. Assim sendo. a cooperati,,1 buscana dimuur essa cx.cc rna.lidadc ,l() iutcn1J li7.ar 0$ impac.t,os negativos de cada pescador atuand dL" forma i11dc.;pcnd,;:11 \t . 1\ soluçlío se ria. portanto, QS pescadores tomarem as suas deàsõõcolc-m~tc Note que o problema relacionado ao "eteitc1 carona" também oco1Tc aqui. c:.,da ~ r pode se comprometer cm pescar so,:neme o esripulado pelo acoFclo colen,o !er n:i cooperativa. No entanr.o, ele tem o incenàvo individual em -burlar" v at.ord.u. e, -ndn COt)talJtO que ninguém perceba. É necessário. portamo, que um <Í"ND,l ck 6,ohração :-ep ~.,·iaclo para que o cumprimenr.o do acordo seja garanüdo." Vejamos agora um <"a~o de externalidade posiün1. Suponha que wn cmpr<-...mo dex}l fazer pressão, o u lob&-y, para o governo aprovar wna lei que benclici<" a sua firm..~. Pur <"cmp!o. um cmpnc~sár·io do setor de iu(ormátici que c~udra que o governo mantenha a rarifa. de importação de compmaclores ah.a para inibi,· a entrada de produtos estrangeiro,. C'lSO a lei seja aprovada, todos os demais produtores uacio.n ais de computadores também ;erão beneficiados. Como cada empresário não leva em consideração esse .impacto, ou essa externalidade positiva, ele gasta menos com pres.ção políàca do que o grupo de emp resários como wn todo gostaria. A rórma de in ternalizar essa externa.l idadc é através da forrnaç,fo de um grupo de pressão. no qual a decisão de quanto g;1scar com loblry seja leita colcr.ivamc.nr;c. 1\ssim como no exemplo anterior. o p roblt:11ta do "efê.:i10 c,,m,ia" t,-'lrnbém aparece. Cada fir ma prefere nflo con tribuir com ns c11stos cfo lobl,y, pois espera se beneficiar ele alguma m,meirn no caso de a lei ser aprovada. Novamc.rnc, é iruprescind1vel um 1,nonitor,m1ento do grupo para que todos eletivan1emtc iucon-,un no custo do lob~y e 1úío ar;uem como frre-rüler. •G

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Guerra Fiscal Os governadores de vários est;1dos bra~ilciros têm participado 11a.s últimas décadas de u1n<1 co1npt:tigio pat7t ::Hrair invcst.i n1t ntO:$ para a~ suas ft··onte:iras. Essa competi~ão consiste ba..:;icaJ11e11te. no of"e.recime.Ilto. porpaTte do g<>vemo estad11al,. de vant;:lgtns p:1r.-1 uma e1r,prc,;a o:srnlher instalar a sua fabrica oo seu es1adq. t:Sses incen tivos podem ser, por exemplo. a redução ou a isenção do pag-,mlcnto dCJ l.rnpost<.1 sCJbre Circulaçüo de Mercadorias e Serviços (JCMS) ou acessão e terrapJanagem de um terreno p(lblirn pa ra .;, con,stn1ção da lãb.-ica, pvr um tempo precletenu.u,ado. l'or dbpurá rem fervor<>samcme o privil~gio das empresas de c:scolhcr o ~cu estarlo, buscando sctnprc oferecer mais vantage11s que outros estados. essa competição(: chamada de guerra fistal. !'ode-se dizer que. ao partidpar dessa disputa, oda estado gera uma externaLidade neg:aciva sobre os dc111a is. Isso oc;orrc porque, ao conseguir atrair unra empresa para a sua kl<'.alicbde. ele afeta negativameote a base de arrccadaç,,o de imp<>sto dos demais estados. faLtor não levado em considera~âo na sui:1 (qtnada de d.ecisãu_ (;omo conSL-qüência, os impostos esta d u:1js 6ca:rn (~r'n un1 pat.rrnar i n1C!rior ao clc~cjaclo. con1p1·ou1 da c xwr nalid:-uJt: é tu11a n11r r~-1 lêu'111a d~ ver n prt1blênl.a cla rx1~,_r naLd.adc.

Na \'C:rd;icle. rorn

;-1

<·1~ra dçlennina<,;ão do
:i

il'l1t:mali.Laçãu d.J

t·xternalidade. ,., Quanlo n1aior o t;.1m;1n ho cio gn1pn 1 ou ci:1 é(w1pcr ;ui";.1, n n ca-.o, n1::.iis dificil é COnlTol.tr J .=.ttuaÇn1 do... '('t91 mt1ubros, pois os cuslos J)ara cxc:rcer esse couu·olc são n1,1iotcs. Pata m~ús dcui.lhes sobre es~c a~unto. \'CT onoa

IJ%5J.

Sobri:: eslc.> a:;su u lo. ver o u·abalh.o .se.111in:1l Uc<.:kcr (1983).

26 -

&oNOMJA oo St:r<>R Püo.1.100 NO

B\lASJL

6LSEVIER

servif;Os plíbJic:os. Esse é (> lacJo ncbrativo da competição.'7 No entanto. e..xistem vanlagcns dessa guerra. Por um lado, as empresas e os indivíd.uvs pod~m op1;1r c111rt:difcrcn\es localidad,,,, cad.1 uma oferecendo w , 1 lcqut: difor<;ntc de impostosiserviços público~. Pcir exemplo, algwLS indivíd 110$ .$ã<.> fav<,rnv,!ÍSa. u111a..maior intc n •cn~ão dQestado na cco1·10111ja e prelkrem pagar mais imposto e exi!(it· cm troe , m11is sei·vi.!;os públicos. Por outro lado, a dt-s<;ena;ralizaçáo fiscal t...xc.r<:'c utn Ílnporcante papcJaq restringir o crey:iin~ntQ cio setor público.. <:01no resu ltado da tompétiçiio cnt ré as diversa; localidadc:s p<>r t:mprcsas e indivíduos tJualilicados (uide Capítulo 23). r..stados corn i.mpostos elevados, sem " coa1.rapartkb d.: 11ma melhor qual.idade uúS serviços. ou se ~justam ou cxpc.riI11cnwm1 un1a ti..1ga de inves[imcntos e de máo-de-obi""d esp<.'CiaJjz.ad;:1. PorLa nto, é in[eressante limitar a guerra. rna..s não e li min,1-111. Uma forma CS, por evitar<• concessão t~xagerarla de incentivos e l'X:'.11cfi'c.:.ios e :1 atuação de.> "tarona". Ou seja, impedir que um e ra.do 1:onc<.'tla ínc:cn1ívo além dos permitidos pela lei, à rcvclia dc.>s demais. Na prjíti<.-a, pori:m. nã
lntervenção goveniamental Como vimos, nem sempre o cqtúhbrio competitivo é cGcicnce, s~ja, por exemplo, devi
Sof11çiirs llfl,~ ou pos.i livos, sobre os t>lllJ·os agentes ernnômic;qs. esse é exa1arneate t) objetivo das intt:rvenções governamentais basead<1s no mcrcado. Em otllras palavi-'1s, o governo visa a e ncon u:ar um mecanismo que faça os a gemes econümicos internalizarcm a e.xten1alidade. As suas formas ptincip;ris de intervenção são a colocaçfto de um imposto (ou mula..~}. ,1 introdução cl<.: um subsidio e a venda de direiws de poluição. Vejamos inicialmen te como a c:olocação de um imposto pode promovei- a eficiência ecouômic-.a. Uma form~ de entender o problema da cxternalidade é que os preços que os agcnt;;s econômicos recebem do mercado não são corretos. Cnmo vimos, qmmdo existe a extenialiclade negativa. o cusLO margim1I privado(: Olt:llor do que o custo marginal social. O objcLi vo da inrrodução do im p<)Slo e'.: alterar o ctL5tO margi nal privado, igual anelo-o ao social. Com isso, <1<:orre uma alteração cio preço de equilíbr io. O agente econôm ico passa, t:ntão, a receber a sinalização correta do mercado e inwrpnra nas suas tomadas de decisões os custos conetos das suas ações. Esse imposw que corrige iL extemaliclade é conhecido como imposto con-etivo m1 imposto Pigo uviano. 19

17

Para

111

Uo:ia <:xcctenu! 1·csenha deste assun lo pode SC"r cncônLrada e1u ()are~ ( 199~)).

u1u tratnmenlO li.n-ir,aJd l::,te \J.S.SLUlLO, ver {\{ycrs (1990).

•ti() nornc cio hoposto é tuna relt!,·ênt;a ao ecottoniist.a inglc.bi do princípio do !iécuk> XX chamado .f\. C. Piguu.. 4uc c::1.:1 f.tvQnlvcl ~ ado~i10 dos irnposros cor-rc::1ivo:;. Par;1 roais detalhes sobre a .sua argtn11cntac;f10. ,·cr Pigou ( 19 18).

Q.St\'U:V.

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.....;====='--"-

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E>."rD.,AUJ).\l):E.$ -

27

ü Grá.Cico 2.3 ilustra qual o impacLO sobre o équilibrio da m locação de um 1m posrn q1)ando existe externalidadc negativa. Assim como no GráGc;o 2. l, temos um ca
1= ..

Gráfico 2.3: Impacto da colocação de um imposto quando existe extcmalidade negativa. Preço

Cu.lilO ~1irgi11aJ Social

/ /

/

e ; /

P,

Qa

Q.,

Quantidade

Fur,1t: !,laborado pdo >illor.

A diferença enr.re (>S n ovos preços para o consumidor e o prod~1to1· é o imp<)s\o (l l por unidade Lra.nsacionada, ou seja, 1 = (Pc -Pp). A área do retâugulo BCPcPp representa o tom! arrecadado tOI'.ll o im p osto pelo governo. ou seja, é o valor do imposto multiplicado pe la quantidade consu mida. O peso rnorlo que con-espondia à área do aiàngulo ABC deixa de existir. A ineficiência desaparece porque, corn 1:1 colocação do irnposw, o custo margi.rutl social passa a ser igual a.o custo margi nal privado, qu e agora está acrescent:ado pelo rnon tanu.: correspondente ao imposrn . Em ou tras palavras, o equil.ibtio eficiente é alcançado w .,n a correção dos preços do mercado. Essa a11{dist: sugere que uma das formas de resolver o problcn,a da e xtcmalidade negaLiva é pd;i colocaç.~o do imposto, que penaliza e desincen1.iv~ os agentes econômicos a rea lizar a1 ividades ou açües consideradas indesejadas qu,tndu feitas cm excesso. Pode-se pcnsa.r, como exemplos , na cokx:..,çã<> de imposto sobre as fábricas poluidoras. sobre os motoristas que c<>ngestionam as ruas das cidades ou sobre os rurnames. Gastos com campanha eleitoral políticos gastan1 <.'S. Oo pot1to de vi~n1 e<:nnõ niicot os gasfos ('0111 campan has política:; são c..xcessivos e a lén1 do d~jável, ptli~QS g-,ist<» de um político ger,nn urna externaLidade n~-g,,tiva ;1os seus opo.~i1.vcês. lsso porque o sêu aume nto :ifcta ncgatiY.unente a probabilidade de ,'Ítória do seu op.<)si1.or. ()s

ELSEVTER

Os 1-:st.rclos Unidos uti lizam recurs<>s públícosexat~mc111,e com e, ol, jerjvo ele limiwrúblicos pat'a..fi11ancian1cnto de c::impan ha política. com a concornjr~)nl.c proibição de g,istos p rivados. O mom,mtesllgcridú t de RST.00 pano cada um dos possíveis l l 5 mill ,ücs de cleirwcs c m 2002, wrn.lizanclo algo em corno de R$800 milhões. Noemamo. é questionável ,;e é realmemenecessá.rio e clcscjá,rd gas1a r din heiro públi· GC'.) conJ can1panl1a polili<.."11. Pa1·a resolver o pToblcn1a da cxternalidade negativa, o govenao cc:rn c:orno ah.crnati\<;l <:stahetecer um llnposto federal sc,bre os gS por púl>litos. sendo ccm,menu: mais barat:1."'

Vejamos agora rnmo a çolocação ele um subsídio pode cor rigir a in c íici&.ncia gerada por uma cxternalidacle posiriva. Assim como no Gtso do imposto, o o~jc1iv,, dos subsíd ios é fazer uma correção elos preços de mercados c<>m que os agentes c;conôm ic·os se defrontam. Nt:sse caso, e n u·ei.anto, o sentido é de estimular a prodt1ção/consu rnu. O Gr áfic.o 2.4 ilusu·a como o subsídio afeta a aloi:a<;c-ão de recu rsos na economia quando exisce exteroalidade positiva. Ct>mo no Grá íicn 2.2, ,1 curva de bcnéfiáo margin al social é maior do que o beneficio marginal priv,,do (curva de dt:llland a). Sem o subsídio, a quantidade e o pr eço de equilíbrio são, rcspec:tiva ,r,eutc, iguais a "Qa" e "Pa". Com o su bsídio, a produção lútal aumenta de. "Qa" pa ra "Qb". Além disso, o pr eço que o p rodutor recebe pela venda do seu p roduto sobe e passa" ser igual a "T>p". Já o consum idor se defronta mm um novo preço ele mercado, inli..:rio r itqude que vigorava sem o s11bsíd io . Ele passa a pag.u- um preço meno r por C)d~ 1111icla dt' comp rada, ele '' l'a" para "Pc". Assim como n o caso do imposw , 1;, m o o consu midor quanto o prodHtor se de(rontam com um ,1ovo preço de mercado. No e n tanto. nesse caso, em cont raste com o exemplo ,111ter i01~ a nova sina lj:1,,1,;ão recebida do mercado, através dos preços, é para c:onsumir e vender mais.

Gráfico ~.4: Efeito da colocação d e um subsídio quando existe exter nalidade posi tiva. Prrç.o

Cusro t\t:irgln~I Prh·:ido Custo !\111rginat Sodal ... O

P,

Beneficio l\ttarginal S ocial Oc..'fflP.nd,a = Ek>nt'lfd o i\1argin:1l P.-h111dn

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Q uan1idadc

"ffl

Para uoitJ. c!iscuss~u> sobl'c o fma.nciamcnto públlcú de c.'ainpanha. ,·cr o artigo An
~

rl.~VIQt

_;;;;;,;..;:;;;,;;;;:::.:;;;;;;,;~.= EXTF.kNAL"TDADES - 29

_______________________________

As despesas wiais do govern~, co,11 a colocação do St,Jbsídio rnrrespondcm à área do retângulo BCPpPc. Essa área é igual ao nú,ocro de u11idadcs con>umidas no novo equilibrio ("Qb") mulcipfü:ado pelo SLlbsfdio por unidade m1.nsaáon.ida \igual .t ~ = Pp - Pr). () pesq mono que correspondia à área do triângulo ABC deixa de existir••-\. íneficiênoa de~aparece porque. com a colocaçfto do subsidio. o benefício marginal sooal passa .t ser IJ:l.lal ao l,cocfício margina l privado. que agora está acrcscenciclo pelo montante correspoudeuu: .to subsídio. A~sirn como no Ot$<> do imposto, a rnlocaçiio do subsídio lcv;1 a ecõnomia para umequilibrio com alocação dicientc.: dos recursos, o que sô foi pvssfrel com a corn:ç.ív do, pn,,.o, do me rcado."' Vimos que as atividades que gern,11 cx tem;ilidaeks positivas devem ser incemwad.a., . Uma das maneir as de dar esse incenti vo é atrnvc'.:s da conccssf,o de subsídios como. por exemplo oferecer bolsas de estudo para os melhores alunos, e"itim ula r pesquisas cienúficaJ; e ::nividade,; q ue visam a defender o ,ucio ambiente. Ames de passarmos ptm1 a iu1füse rhl tí ltima alternativa bast:i.tda ttOS 111c.;canismo~ de men:.1do, rlc vender direitos de poluição. são necessários doi~ comentários adicionai., sobre a:, alteruati\1as i n1pos10 e .su bsídio. P rimeiro, a cxpliça~:ão de como o imposto e o subsídio afetam o equ ilíbr io mmperiti,,o talvez sugira que a i11ten•c11\:5n do governo an·avés desses mecanismos saja a melhor altenia6va para resolver a iuefi<:iênc:ia gcr;, da pela cxternalidacle. Afinal, basta simplesmente escolher a alíquota de imposto ou a magnitude do sn bsídio correras ele ron:na a eq milizar o custo ou o beneficio marginal privados com os respectivos sociais. No c.:n1anto. é exatameme esta a maior d iuculclade dessa alternativa: como saber a alíquota ou a n'.lagoituclc adequadas p,1ra aLc ndcr aos. ol~jctivos. O governo deve ter jnformação suficiente para calcular os cu stos o u bcndicios d as a1ividadcs com externalidades para os demais agentes econômicos. Como não é 1rivial o l11er .:ssa in lor11rnção. muitos economistas a rgumentam que talvez ~eja mais p ruck:nt.c tOnt,tr com as su l11çô,-,; de mercado. sem intervenção governamental, sempre q ue estiverem disp(llÚVeÍs. ,!:, O segtmclo comerná1io é ,juc.: os exem plos apresemadvs podem sugerir que os pn>blernas rclacio11ados à e:,,.1:erualid ade posit.i va e ncg.11iva dcvc:m ser corrígi'clos, respectivamen te, com subsídios e impostos. E.ntretamo, esse não é 11cccs.~<1riamcnte o caso. Em ouu-as palavrns, não somenlc o subsídio pode solucionar os problemas g~,n,dos por uma cxt.crnalidade negativa, como o imposto L,unu6rn pode fazer o mesmo em rclaçáo ;, externalicladc: posi1jva. Vej.u:nvs um e xe mplo de corno a colocaçáo de um suhsíclio pode ameJ:tizar os cJci w~ eh, ,·,ncrnalidade

negaú va. O governo potk fornecer subsídios para as emp resas alrerarem as técnicas de p .-odu· ção. Ao receber esse i11r(:n1ivo lim,nceirn, elas ficam mais inclinadas a adotar formas de produção menos poluidoras, que IHJnn;,Jmcntc rendem a ser métodos mais ,usmsos de produzi1·. A idéia de empresas poluidonis receberem snbsídios do governo faz sentido econômico se tiverem o direiw de propried!tdc ck poluir. Nesse ca5o. caberia à soéiedadc J)agar para e,~car a extcrnalidade indesejada, tomo no exempi(\ a 1, 11;: ri,lr e m qu<' o baterista cem Q direilO d e tocar o i11strurnenLO. O subsidio seria o instrumento ulili1.ado pa ra c,orrigir a diswrção.

._., l'}n-:t 11111 uat.:uncnto m.."Us an.alíticO e fbnnul do in1p<1c1() da toloc:ação de :;u!J.:tídios ou ll"U JX)Sl01:i sohre o t!q,úlíbrio ro1npcti1jvo quaudú cxislc cxl('rn:didadc. ver o 1iv-l'n V:-1ria.n ( L9$,l). u Exi~te u1Ll:l C>Utr:i objeç.i.o con,,unentc:· fCi-,a l1 i n1.cr\'e1)çâ°O govcrnamcn1.al µara resolver problcsn:-1s rc-hJciouados coo\ c;xlcrrul.tidadc. A o~jcção é hasc.·ada nuw ~1rg1.u11cow d.e t'.'Conomiapolítica.110 qual os govcn1:inle.o\.. JY.:I verdade, tou.1au1as :;ua)) dcrj~<)e:-: para satis.fuz<·r clcu.::m1ina ~c11ticlo ele resol,•t:r prol>lcn,a~ 1·<•b1cic-~nados :1. .e,x1er11aHd~1dc. No L"nt;-u'HO. c111 m1uca~ opor1tu1ic-l:-1Je:s. rd'urSos públicos !;ão t:rnprcg;ui<"lS pa:ra ~,render a interesses de::: lobl,U!s t.' ulili-,~tnclo-sc de crit~rios polilit'o~. l>ar::1 un, s)O"tlt"J n,ai:~ tOnu.."'li~1dQ
30 - EcoNOMJA no Sn'OR P úut..100 NO BRASIL

Contudo, pode soar estranho o governo utilizar recursos públicos para irn:entivar o uso de tés em considcra~áo. Para corrigir a excernalidade, o governo determ ina que o patamar máximo de poluição permitido é ·· L:'. O passo sq,rt1intc é vendei· no mercado esses certificados de polu içiío, ou direitos de poluir, para ás empresas interessadas. Em outras palavras, para executar carclàs que poluam o amhien1c, as lirmas ti;m de comprar o direito de púluir, ou de gerar externalidadc ncgati,'11. A lei impede que as empresa,; poluam além do limite cls de poluiçáo, no mont.ant<.: 'T' determinado pelo go,·erno. ou s~ja, a q1)an1idwl<.: é dada e independe elo preço. A demanda total da.5 f,rma~ estabelece o preço de equilfürio do mercado. Obviamente, as emprc.,Js com m;tiores dificul~lades em adom.r témícas de p1·od11~:ão pouco polue ntes. por serem muito caras. estarão dispostas apaga.rum p reço m,ús alro para adttu.i.ri1· o direito de poluii: O passo seguinte é pem1itir que elas negociem aberr.a.meoce num mercado secw tdário esses çlireiros ot1 certificados. Ex.iste uma grande d iliculdacle em implantar a opção ele vençla dos cli reit.os de poluição, qmu seja, como saber o teto máx.imo "!:'. NoH: que o problema aqui é semelh,lJlte àquele que exi.,ce ela imroduçáo do imposto, quando se discutiu sobre a dificuldade de o governo adotar c.Y<1tamentc a a líquota 11cccssária para corrigi,· a cx1emalid1tde. No entanto, existe unia gn111d e vamagcm ao jmplantar a alternativa do n1<.:n:ado de certilirndos vis-á-11is à opção do imposto: ele promove a a
r•'

poluidora e menos custosa, o livTe mercado d e certilicado5 de polujçã.o me ~~ cm >mente essas informações. Esse é, portanto, um grande incentivo par,1 que léaDc.· de i:iroda,;:11:l dest;jáveis do ponte> de vista social sejam empregadas com mais rapidez. Fi.nalmeme, para que a ve nda de d ireitos de poluição füncione, corno um~ :ii para ·c orrigir a extemalidade, é fundamental que o govemo fi5calize de lo rm.<1 eliorn!C' t.anr.e emitido de polLúção de cada 1.:.mpresa de modo a saber se está condizente com ~ de certificados adquirido no mercado. No encanto, é muito comum, principalmente r.. • ~ em desenvoh~memo. que esse sisLt.rna ele fisc-,li1.ação não fu ncione de maneira adequada. ~ n · que 11fw c.; xis1e 11m número suficiente de fiscais para excetuar as tareias necessárias ou po.. :11e a poss.ibi lidade de corrupção está pnc:sente (vid" Capítulo 7). Assi m, as empresas prefen inco,-re,· nos possíveis custos do pagamento de mulcas, ca.50 sej,un.fiscalizadas e seja co11l>tat.lda emissão Íl'l'egular de poluemes, ou 1,ag,1.r propinas aos fiscais. Por conseguinte, nesse caso o mont,111tc cotai çlç emissão ser á superior ao ceto ("r:') estabelecido pelo governo, e a externai.idade oão será int.egi-almente corrigida.

Reguúinumtação O governo intervém no me.reado au--,1vés de di1e1·ei1tes regulamentações para amen.izar ou resolver os problemas gerados pela extemalidade. Vejamos aJgu.ns exemplos. l'Timeirn, é proibido fumar em todos os vôos comerciais em te1Titório brasileiro. A exterm,lidade negativa dos fumames sobre os não-fi.,m,m tes é d ara. Segundo, o Depan amemo Esladual de TTânsico ele São Paulo ( lJetrnn/SP) obriga coei os os propl'Íetários ele automóveis a levarern o se;:u veículo para reafu.i,r vistorias pcriódi.c;;1s nas suas reparáçóes. O objetivo é verificar se a cmiss~o de poluentes no ar é compatível com os nívei.~estabelecidos pela.lei. Terceiro, o govenio brasileiro regulamenta a atividade pesqueira e m v~ l'ias área~ da costa. Com isso. ele pretende impedir as pese.as prcclar.ó rias, que afotam negativamc.me a produção do setor rio ano seguime. Por lim , o Banco Central do Brasil. assim corno os <>L1Lros bancos centTa.is no mundo, regulamenta e fisrnli,,a a ,iu,aç.áo da~ diversa~ iastituiçôes financeiras. Dessa man e1rn, ele pretende rcnu~ir a probabili rbde de quebra de um banco, que costuma gerar 1m1a exten1alidade negativa sobr e os rkmais ba ncos. Isso ocorre porque os correntisr.as podem d uvidar da solvfa1çia do seu banco quando um out.ro quebra, cbJTér p,11-a a agência bancária mais próxima para 1·e1.irar o sem din hcirn, contribuindo, assim, para a efetiva quebra do banco. Uni dos rno1ivos pelos quais os bancos centrais no mundo regulamentam a atu aç.áo elos bancos é exatamente para evitar esse possível "cfcir.o domin ó"'. Vejamos corno funci arneriol'. Com isso, e.le pretende q ue o n ível de poluição sga econom icamente elicieme. Existem duas grandes dilkuldades na eficácia da regu la mentação parn corrigir os problemas g:,en,do~ pela cxternalidade. A primeira refe re-se à dificuldade em saber qual é- o nível ótimo de poluição. que é a mesma da 1111pla 11tação da opç.áo imposto/subsídio, como djscutido auteriurrnentc. A segunda está 11a fiscalização. As empresas podem enconu·ar formas de burlar a fiscalização ou at:é mesmo utilizar maneiras pouco runvcncionais e ilegais para não seguir as r egras estahclcc.idas cm lei. como camhém já discuúmos. Por fim, a rcgulamenr.ação ap1·esenm algumas desva magens. bn relação à opção do imposto, a n1guh11nemação é u ma ahernati,·a menos au<).tiva, pois não gera nenhuma receita para o governo. Com as receitas proven.iemes da colocaç4c·, do imposr.o . o governo. em teS<".

32 - ~.oNo,.n.1\ oo S.EToa }>úsL.(CO NO BRASU.

EI.SEVlER

pode red uzir out ros impostos que geram peso morto ou, se prefo1ir, red uzir o st:11 endividamento." Por outro lado, somente com a regulamc11tação, uma empresa q ue descubra um novo método de produç.áo nu.:nos poluente não tem tamo incentivo para adotá-lo . No caso de ter de comprar os dii-eicos de poluir, esse incentivo existe, pois passa a p recisar gastar 111eno.s com a cumpra dos certificados de poluição.

Congestionamento: solução de mercado vcr.tus 1·egulamentação O congesti<>JH.1 rnento é u-111 pr()hk:n1c1 grave oas 1naiores e.idades do 1nw1do. Co1uo discuüclo neste çapítulo; C.:"lda n1otocista q\1e enrr-a cont o seu carro ll'1 rua gera tLma

cxtcmalida.dc negativa sobre os demais. P{1ra resolver esse problema. os goven,~:tnl~s ado1an1 cli.1Crences políric:.,s e é~trat{::gias, un1as:ttr.1v(-s : n enrnnto·. -nesse caso. não existe u n1 racrC'Jdo st.'cu nd~ rio no qu.al n:,; indivícJ 11(».. . :; pO..«tm 1r.:,1ns~cionar esses direitos, co1,n,o no caso do certilicad o de poluiç~<.>. Os cusl(>S de lr.ln:laç'".io (:O} ummen;;,do cnmo e~sc pn)v;1vdmcutc s..1.o n11 1ÍI(> elev:;1dos. r\ :5cg!u ld"1 cll':-.,,..,lSlUlgc.in é q_ut'- ele o~o gera nc:uhuroa receira para ri cidad,:, ap esar de alguns moradr1res estarem dis postos 3 p;ii,,;,r p:mdc livrar das obrigações do pc ·me.nos c:1n I t:sc. a prcfc:-itura poderia reduzir outros tlpos de inlposlQ!j ,,u o !)t'.U endi,;damento.~1 A grant.le vancap;em do sisrcma lo1Jdrino e! " ílexibili,.;ição
permite. Caso o conges1"io11a1nc.::nto seja muiLo iu1enso - ou seja. haja u 111 exct-s.$0 de dc 1TLcu 1d;_1 -. o :·ü1~ste pode SedáfPo. ·pois. p,;,;fegi:1 os indivíduos co111 renda 111;Us alta. Contudo, no Bra~il. os mai~ pohrcs não possuc•m r,1rro. e o dinheiro arn::cac;lado pele, pedágio po
CONCLUSÃO .Este capítulo discu1.iu ü p ro blc;ma d:-, exLcrnalidade, enfatizando q u e e le ocorre quando os preços que os agentes ren:bem do 111crcado não são corretos. N 0 caso da extern alidade 11egativa, os indivíduos não sc111cm os LlJSlOS t<\1aís das ações e , por conseguime, reali1.;im mais úess-as d o que a sociedade d esejm-ia. Noras(> da ex i.crnalidade positiva, agemes econômicos nfto sentem os benefícios cotais das suas açõe, e acaba 111 não se e ng,üando tanto 11elas qnan ro se,;a dest:jado d o pooto de visra social. éomoresu ltaclo, o e<1uilíbrio com petitivo não é dicicni.c quando a extemalidadc cscá prcsen te. 1t.~ Volta.rcrr1<~ :1 e~1~ ponto :a seguir. quando romparar1n~ a $0)1•t.."áo de tntl-'t.-ado e a regu'la1nc11ta~-;1n p;-.ra t'Qrrig'ir as e.xtc.·.rr1alidadc~ ligadas : 10 congesü911ZLD1cnto de carrt'):,; das g1-andes cidade.~. lt... AJgi.:1n~ p:iuli$1:'lll0$. ,,o Ctlfant.t>, cOntr.a~,u·g\uuê.ut:triaru t.Jul· â pl'efei1.ura s.impJesmenie aumentaria :1xua ar1-e.e1dação. sena f(~du:1.i1 ouuos in1postos. e eleva.ria.a já elc;Y:1dá t_;,'l.rga 1ributári~, n1uuicipül.

As maneiras empregadas para soh1cionar a ineficiente alocaç.âo dos recurse, q=ndo existe exterm,Jidadc t,tmbéro foram discutidas aqui. Essas soluções podem i.er ci m'czi.,U tom a p rcscoçade um l>em público. O "efeim caron.,muitas vezes impos.'iibilila a all.l.:mativa " internalia,ção daexternalidade". No caso da colocação de imposto ou subsídio, a grande dificuldade é saber a alíquota aprnpriada par-,1 a correção da externalidade. A venda de direitos de polu ição exige uma fiscali1.ação adequada, muitas vezes inexistente nos países em desenvolvimenr.o. Por fun, no caso da cegu.lamemaçáo, o governo não arrecada recursos e µode fornecer incentivos .inadequados para a adoção de métodos de produção menos poluentes. Em algumas situações, a sociedade não tem alcernar.iva. a não ser pcnnitir o uso em excesso ele certos recursos produr.ivos on simples mente proibi-lo. Em outras palavras, em. casos extremos, os mecanismos conhecidos para resolver os problemas relacionados com a externalidade podem niío fundonar.25

u Para um tratamcn10 n1a.is formal do 1ero:i ex,ernalida.dt!, c..om u~ de modelagem. o leito.r pode ctn\.-:uJtar Cnmc(1996) e Varian (1991 ).

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O papel do governo na preservação do meio ambiente Ramon Arigoni Ortiz University of Bath Sandro de Freitas Ferreira Universidade Federal de Juiz de Fora

SUMÁRIO O càpítulo àprescma o conceito cconôrnico de degradação ambien1al, as forma;5 ele conrrole, e anafüa a expedência ele conu·ole no Brasil. PALAVRAS-CHAVE

Degradação ambiemal; prnconve; reserv<1 legal; liccnciamemo am.bicntal; Florestas Nacionais (F'lonas); l(;l\,1$ verde (ecológico); royaüÚ!s, taxa florestal; lmposto Territodal :R~1ral (TTR).

D~GRADAÇÃO AMBIENTAL: UM TIPO DE EXTERNALIDADE NEGATIVA Sempre que a arh'iOS. ou seja. quando eles aumentam o bem-estar ou as possibilidade.s de produção dos demais agemes econômicos (;,ide Capículo 2) e eles não pagam por cSS<' liencfkio, diz-se que há cxtcmaliclades positivas. Contudo, quando os efeitos são adversos, ou s~ja, quando reduzem o bem-es1:ar ou as possibilidades produtivas dos agentes ccon,'>micos scn, a dc,lida compensação mone1ária, diz-se que as externalidades sào ncgaü,•as. A degradação arnbie1w1 l i caranerizada pela diminuição S providos pelo meio ambiente. É tm1 cipo de externaliclaração dos fatores de produç,1o das firmas e também do meio ambiente. Como exemplos de degradação ambient<1l, temos:

• Poluição do ar - fuornça de chaminés, fumaça de autom6veis, furna~,l de cigarto, a,·omas desagrad~veis. furnaçn de combustão de quaisquer materiais etc. • ~r;Lmbém rlt:ncnninada hc;nctic..io (pu cuS10) e:-xtt:r(10 ou econonlia (011 desc.conontia) externa!

• Poluição da água - materiais sólidos. fluidos, dejelos em gemi, esgoto etc. • Poluição so nora - barulho provocado por mcios de.: u·,u1spones, barnfüo provocado por máquinas e apárdhos eletrôn icos, bar ulho provocado p<>r pessoas, quaisquer rufdos que provocam mal-est,u às pessoas. • Poluição visual - desu·uiçáo 0\1 dcg1'3daçáo de paisagens, degrndação de amhientes e pau·imônios arquitetônicos, qualquer coisa que cause mal-estar Yisual ou conu-w-ic os gos1.os estéticos de uma pessoa etc. • Redução da biodivcrsida.dc e dos sen1iços ambienta.is "ofertad os" peht naxureza. De acordo com a teo1ia econômica," degr,ida.çiio ambiental cem como causa o füto de o meio ambienrc prover recursos, bens e serviços CJUC são de prop riedade comum. Um recurso de propriedade c.omum é explorado à exaustão, pois a aus~ncia ele d ireitos de propriedade (t•iát CapíLUlo 2), assinalados a uma pessoa ou a um g rupo de pessoas, não incentiva sua manutenção e conservaçáo por pane dos usttários, já que uiio são scu.s propriclá rios. Nesse c.;ontexto, há a degi'3dação cio recurso cm comeqüência da superex:ploração·o u do excesso de uso. O nível cltc: exploração e o uso acima do socialmente ótimo implicam a ineficiência na alornção do re,u rso. Já que a degrada(ã<) ambienta l não pode ser eliminada, sob pena dcáferar adversamente a aúvidade econômica, ela pode, pdo menos, ser controlada. Há. portamo, um n"ível ótimo de degradação ambiental. A teoria econõmic.i sugere q ue na auscnri,1 da extcroalidade. a quantidade soL-ia.lmente ótima é aquela que m aximiza o beneficio (vide CapíLulo 7) social lítJuido • dos participantes do menêado. Entretamo, na presença de exlernalidades, a a locaçiio dos rc;e11 1·sos escassos deixa de ser socialmente eficiente, pois allera a.~ avaliações feitas pelos con.snmidores e p1·odutúl'CS. inccn1ivando-os a consumir e procluzit· quantidade.~ que não maximizam os beuclki<1s sociais

Líquidos. P,lra obter a efici~ncúa alocativa. isto é, para alcançar o oJvel maximizador dos beueJkios sociais liquidos, os ruveis de co11su mo e de produção p recisam ser altera.elos. E"'istem d ivérsús mcc,rnismos que permitem o alcance do nível socialmente ótimo de consumo ele- urn l)em ou serviço ambiental. "!odas as soluções co111p11rl.ilh~m o objetivo de levar os recursos para o mais per1.o do ótimo social. A sociedade pode: • Deixar que os próprios inclivfd11os, vúluntariamente, na busc-~ de seus lnre resses, enconLrem a solução mais eficiente. As açôes voluntárias para resolve, p roblt:mas ambiem.ais podenr surgi r na forma de regufaçflo (vide Capín1lo 4) privada e de negociações entre a.~ panes e nvolvidas. • Responsabilizar o Rstado, que pode utilizar d iversos mecani~mos de coi-rC{ão ta is como: a) Políticas de comaJJdo-e-C()nu·olc: instnm1emos não-econôm icos namento dos agentes econômicos. b) Mecillismos baseado~ em inslrllmén Los de mercado: insrrumenr.os econômicos que operam como incentivos positivos e negativos ao C(>inport.arnc11to causaclpr do prejuízo, 1.ais como impostos, tarifus, subsícli<>s, sisLemas ele devolu~:ã<> de depósit9s. criaçáo de 111crcado. t:) Uma combinação (le;;ses mecanismos de me1T.ado e ele comando-c-conlrnle. :- (1 !Jt!11eficic, sociaJ üquido do,; parl idpanres: do mcYCJdo de um bc1n (>L• .servi~'<.> c1ualque1· é a son1:i. dos bencfiàm líq11id1.>s do:- consunúdt)rcs e pJ'()(h.ttores: dc:::i.\e be.in o u serviço. () bc::nefitio líq1,ido dos consun1idorcs é a sonl.l d.o diferenças entre as dispo!es a pae,'ar dos consurn.idorl'Sco dispêndio reahnen1e íeito- Leorican1ence dcoomuaa.. excedente cio con:>uni.idor; O bc1,cf.iciv liqtúdo dos pr-odutore.s é ~t son-.a dos.seus lucros CC'onõn~ico.s. o exc('(W'DU" produtor.

36 - E.CONO:.tlA oo S l=;l'OR t>ô'Ruc:o NO B RASIL

ELSEVIER

CONTROLES DA DEGRADAÇÃO AMBIENTAL: NEGOCIAÇÃO, REGULAÇÃO DIRETA E INSTRUMENTOS ECONÔMICOS

Os danos ambientais p<;>dem ser c()ncrolados pela negociação entre as p,u-tes envolvidas. de regulação direta púbJica ou p riv11d;, ou de instrnmenros econômicos. Em algumas circunstâncias, recomenda-se a implementaçào de u.rua combinação desses mec;anismos de combate à degradaçáo ambienL~l.

Regulação privada e negociações Mesmo que não existisse a regula<;ão pública, muitos pr.oblemas da vida cotidiana poderiam ser ,·esolvjdos de acórdo com os desejos dos consumidores. Pan, Blundcl & Robinson:' "de tuna maneira ge.raJ, as allcrnaúvas voluntárias à regulação estatal permitem o funcic>11an1enw do mercado, assegurando soluções legais pa ra at1udes que sofrem por causa das ações de terceiros, e asseguram formas de- proteção baseadas no mercado, tais como seguros, cumpr imento voluntário de pach-ões e, possivelmente, o ~usgimcmo do ,mabdecimento voluntário de padrões". A n:gu laçào privada aplicada a prohlcmas ambiemais lem como exemplos açôes engendxadas por três agências norte-americanas que avaliam os produtos de acordo com aspeétOs

ambiemais benignos: Green Seal, Eco- Rating lnternational l nc. e Sc.icnáí:ic Cen :ification Systems. A Green SeaJ é urna orgaaizaç-Jo de rotulagt:m que àuxilia os consumidores na escolha de be•l.5 e serviços que estejam dena-o de padrões ambientais específicos. Antes ele estabelecer padrões, essa organização sem fins luç1·aávos execuia processos de avaliação. Os produtos cuja produção segue os padrões ambi<:nt.ais estab<.:kcidos recebem urn rótulo - G,·eén Seal Certification - com informações sobre suas características ambientais. AJém da rmuJagem, as empresas que contr,1tam os serviços dessa orgaoiwção recebcrn mon itoramenw par acertr(icar que esr,'io cumprind9 os padrôes ambient,tis. A Eco-Ratings, semelhantememe à Standard & Poor's e à Mood y's, uúliza escalas de d esempcr1ho para classificar os pr<1d11cos conforme sua adequação aos-padrões ambientai$. ASciemific Certification Systems certifica produtos pelos seus aspeetos an1bie.nta.is, tais como emissão de en.xofre, emissão de CO.. ele. Além d a regulação' privada criada por organfaai;ões com ou sem 1ins lucntLivos, a sociedade também pode benefici,tr·SC de outras ações vol11n1.árias na redução dos problemas ambientais, tai;; como normas e convençôes sociais.Lssas 11ormas sociais são um tipo de regulação privada Posner e Rasmu.scn• a firma m que: ''(a]s nor mas não necessariamen te são p romu lgadas, e no cafü de serem promulgadas, não o são pelo Estado. Em geral, resultam (e crisr,;tlizam-se)·gradualmente do cor~scn.so entre as pessoas. São adimplidas por (i) valores imcrnos (subjerjvos e pessoais), (ü) recusas a interagi r com o ofensor. (iii) desaprovação de srn\s ações e, às vezes, (iv) por violência privada".

' Blundd & Robin.sou (2000). ,. Posncr & .R.umus.cn (1 ~)99).

Exemplos de normas não sancionad_as pelo Estadu ,;ão ~ c.unpanha..• •lc ron'iOmázação ,unbie ntal e a reprovaçáo social a comportamenros que dcgTadam o me,. ..m.i>el'ltC. como jog,11· li..xo na rua, destruir plantas em parques .e jardins. malLraur a n = ct.. r.. cert• · que muitas sào de impacto menor, isto ~. solucivnam problem;t< amh1c:-nl.'.il< r e. :nmp,,,:,.,_,s. mas conu·ibuem rnarginalmente. Mesmo sabendo tfUC o consenso social e a ação de empres.u ,plt.ida· •>ar.a ~õc, ambientais possam minimizar a dcgradaçã.o ambieniaL cm alguns comexLOs. de,1do 30 _ ande número de inr.eressados, à dispersáo das i11fom1àções, ao custo s 110 cún1cxLo ele e:...'1:ernalidades negaLivas resoh.iJn o problema da ineúciéucia por meio uc neg-ocia<;;io ou barganha. A propos(<,iio dé Coase: chamada de Teorema de Coase. e ~ que:

~se os agemes econômicos puderem negoóar, sem custos e com possibilidade de obter beneficios m útuos, o resuJLado das tral'rsaçües elimi nará as extemalidades e alocará eficientemente os recursos, indepcnclcmc de como cs1Jjam especificados os direitos de -propriedade''.G í.omo resultado. o mercado alcançará voluntariamente o resultado dicieotc. De acordo com o teorema de Coasc, a disa:ibui<;:ftO inicial de direitos não influenlia a capacidade do mercado em aLi1.1gir a eJiciê11cia, ou seja, os agentes econômicos podem solucionar o probl«µra da externalidade voluntar·iameme, não importa qual seja a disttibuição dos rnreitos. A~ partes envol\~das chegarão a uma alocaç.iio em que uma das partes fique em melhor situação e o resu ltado s~,ia eficieme. Apesar de essa proposição ser sugestiva e esl,imuL1ntc, nem sempre os agemes econôrojcos conseguem solucionar as externalidades. Notemos que o Teorema de Coase s6 se aplica ao caso em que as partes interessadas não têm custos1 para irnplemenra.i· um acordo. Conntdo. ,nc;srno que um acordo possa ser mumameme benéfico, ainda assira, na realidade, nem sempre as ncgoci,,çôcs füncionam. A maioria das negociações enli:ema impasses rais como guerras, grc,•cs. boicotes etc. Esses impasses indicari1 que é difícil cbegar a um acordo o u que, para akançá-lo, custos elevados precisam ser inconidos. Ademai~. há simações em que o número dos agentes envolvidos é muico grande e a obtenção de tun acordo toma-se custosa devido ~t necessidade de coordenaçáo, o n seja, a reunião de todos envolvidos 11uma mesma mesa para o debate e solução do problema. Às vezes, quando a negociação privada não funciona, o governo pode desempenhar um papel por ser uma insticu.ição clireáonada para a solução de problemas coleüvos. As soluções do setor público caracrcrizam -se por políti<2<1s de comando-e-conu·ole ou pela impleme11c.~çío de mecanismos de mercado que rediredonem os iHcentivos dos agemes econômicos para uma situação socialmenr.e eficiente.

Regulação pública ou políticas d.e comando-e-controle As políticas ele comando-e-cc,nr.role regulam diretamente o comportamento .dos agentes econômicos e se u·a
cuscos de tr.1nsnção. !:ião as despesas neCt"s.sárias para i:l c:xecuçiô dos contr.it?S·

38-ECON.OM.IA 00 St.TOR PúJJUCO NOBll-\SiL

ELSEVJER

zoneamen to, cotas e licença~. Em outras palavras, o governo prnscr eve algwl.S comport;imento~ e impõe pun.i~ões àqueles que os praticam. Para isso, o Esrado rer1uer urna .,uupla e eficieme estruturá ele adimplemento8 da lei. A implam.ação de uma esrru L,m1 útirna de ad irnplemento ela lei, por sua vez, requer a ponderação de seus custos e benefícios, conforme Shavcll.~ Portanto, o listado precisa: • Escolher técnicas de adimplemento da lei p ara co11trolar a variedade
1. Cusws incon·idos pelo governo na administração e m,11rntcnção das ag&ncias regulado ras. 2. Custos incorridos pelos indivíduos, empresas, governo e agências públicas nu cumprimemo d~s normas elabontdas pelas agências r eguladoras: podem ser excmplificas com o a.unprimento c;la regulamentação a,nbiental e de segurança (redução de risco). • C ustos com o cumprirnc.:nto da regulamentação ele contrüle de preços (r,ide Caphulo 4) e da libe.rda exigida pela regulamcmaç:ío. 3. Custos indircws ou oçulLos (cµstos ele óportunidade) da regulamemaç.i.io, que são os bent::fícios perdidos pela utilização
* 1!.nfqr('r-uu:nt- rern\v no idion):\ inglês. mais u1ilizc.,dQ na literan1ra econõmico-:uubienL'LL • ShaveU ( 1993),o HQpkins ( 1996).

Padrões e controles Os padTões e os çontrnles sãe restrições impost,líi ao comportame,110 dos agentes econômicos de tal modo que o não cumprimento da legislação .tmbiemal levaria a sanções legais e econôm icas. Como exemplos de padrões e controles J)Oclemos cicar: • Cont rolc;s de equipamemos, de prncessos e de produtos. • Padrões de uso do solo e de; Tecu rsos nau11·ais. • Padrões de e missões de poluentes para fon Lé.5 especificas.

Zoneamento O zoneamemo é 11ma política do tipo c:omandn-e-contTole que deter mina a área, urba.n;i ou ru r,tl, em que cen as atividades econôm icas sào restringidas ou mesmo não pennidclas. A proibiçáo ela pesca em íu-c~as ele eswário pode ser citada como um exemplo.

Sistema de cota.~ As coüts, não comercialiiáveis. delimitam o volume de extração r!c várins recursos namrais

tais como água, madeira e pescados. ºfrata-se de urna maneira ele limitar o OS() do recurso nas.um! de fonna que o somatório das quantidades permitidas parn ,,:-x1n1ção previm,s e m wdas as cotas seja menor ou igual ao volum<:i considerado ideal para o uso sustemável elo rccu-rso. Em se trntando de reCll!-SOS naw ,.iis rer10,,áveis, esse volume de exlril~":ão susl
Licenças As licenças, que também n~o são corneráalidíveis. são determinações regulamcm.ais que r..-specificain a ins1alaçâo e o funciOtlamenLo de atividades econõmic.líi, exigindo, alguns casos, a apreseuLação por parte dn agente cconõmirn de relatórios téenkos que ,·iabilv.am a atividade econômic.i, como o relatõrio de i.mp:1cto ambienral (RDvLI\) e anrilise do cido de vida do produto.

=

Instrumentos econômicos

Os instrumentos econômicos são mecanismos de mercado que ince ntivrun os agentes 11 econômicos a leva.r em consideraçf,o 0$ custos externos de suas decisões individuais. Há vários inRr11111entos econôrnicos, como irr1post0s, taxas, t.arifas, subsídios, rnecanism()s de devoluçãc1 de depósito e cria~iso de mercados.

Impostos, taxas, tarifas e subsídios ~ses insr:mmcnws são 1110111.anres moncu\rios que o ageme polui.dor paga (ou recebe) p,mt ,·ccluzir a poluição que produz.. O<.: ~cm·do com a IC!Oria econômica. o valor n ser cobrado do poluidor deve relleú r o custo ~ocial ela extcrnalidadc 11egaciva provocada pelo poluidor. Ou s~:ja, o valor a ser cobrado deve ser idêntico ao dauo ~mbiental marginal no ponto em tjue

"Segundo Serl>a da ~·lúu...1. (19ft$, p. 43). "por incc-utiVos t."C'óuQ1tücos entendc.,sc 1oc.lo n1cc;.1.nis1no de nlc;:rcado qt:c.! orienn.1. o.s ~tgeuccs. t:<:c)nõ1nicos a valori:1.:1 rem ds tic.:ni:, ~ .sen;ço:; arvlbicnt;,is. de ncotdo <:ont .sua escassez e seu c:usto de oportunidade :;oda)".

•

40 - EcoNoYJA 00 SFTOR Põuuco NO BRAs~ 1

ELSEVLER

se define o nível ótimo depoluiç-.ão. 1~ Podemos encontrar taxas sobre efluentes, sobre p rodutos, sobre o usuário e Laxas diferenciais conf()nne a extensão do dano ambiental. De outro modo, os subsídios agem como uma assistência lina,,ceira que incentiva os poluidores na redução de seus níveis de poluição. Eou·c os exetr,plos de subsídio, temos as subvenções, cuj os montantes monetários não são reembolsáveis, os incentivos fiscais e os empréstimos subsidiados, que são empréstimos a i.axa.s de juros inferiores às taxas de mercado d irecionados a polLtidorcs que adotam medidas antipoluição.

Criação de mercados A criação de mercado é feita au·avés de instrumentos que pcrmjLc rn aos agentes

econômicos cnvoh•idos comprar e vender direitos mi coi;ás de poluição, vender resíduos resultantes do processo de fabricação, bem como transferir, para wrceiros, riscos ambientais potenciais. Entre esses instrumentos podemos citar: a) A5 licenças negociáveis para pesca, defitlidas como cotas individuajs transferíveis, mecanismo co.nhecido pela sigla em inglês ITQ - individual transferable quctas. b) As licenças comercializáveis para emissões de dióxido de enxofre (SO,), criando o mc,·cado do em:ofre nos E5tados U rúdos da América_ e) O seguro ambiental obrigatório. d)Os mercados de resíduos industriais. e) O mer~ado de carbono criado a pa:rLir das atividades inserjdas no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). 13

Mecanismos de devolução de depósitos

O rnecanismo de devolução de depósitos(; empregado comumente em sistemas de cole1.a de embalagens e outras sucatas a fim de evitar a poluição. Nesse mernnismo, o produt.o potcn· cialmeme poluidor tem sobre seu pre~:o final a incidência de um "sobre-preço" <.[LIC é devolvido ao agente comprador quando este devolve sua sucata_ O advemo de Lecnologias c1ue Lomam as embalagens descartáveis mais baracas fez com que muitas em presas aba,1donassem esse mecanismo minimizadoF de poluição. RESENHA DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA A prc_servação do meio ambiente no B-rasil é previ$ta i! definida na ConstiLuição Fedenú de 1988, i1ttavés do artigo 225, Capítulo VI - Do Meio Ambicllle. .O Ministério do Meio Ambiente (MMA} desempenha o principal papel na oqpn.ização institucional, através de:

a) Órgãos de assistência direta e imediata ao ministro de Estado. b) Órgãos específicos singulares: Sea-etariade Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos, Set.Tetaria de Biodiversidade e Florestas, Secreta.ria de Recursos Hídricos, Secretaria de Políticas para o Desenvolvi mento SuscentáveJ e Secretaria de Coor Nacional da Amazônia. Legal. Consel ho Nacional de Recursos Hídric<>s e Conselho Deliberativo
d) Entidades vinculadas: lbama - Instituto .Brnsileiro do Meio Ambiente e do- Ream:os Nat11.r'llis Reno\láveis, 1BRJ - l nstimto de Pesquisas Jardi m Bo1.,~nko do Rio de J.mciro e Codcbll r - Co111pi1nlú,1 l)e;;cnvolvirnemo de 13111·c:a rcnll. e} Agência N acional de Águas. O Instit uto B rasileiro .do Meio Ambiente e elos Recu rsos Naturais .Ren!J'.i_.cis- rhá.= é a agência .governmnental encarregada ele e xecutar as políticas de meio amh1e01c no inibi!o do governo federal. ou seja, é o órgão operacional do M inistério do Meio Ambiente p;.r.t. a preservação da biodiversidade. ü Q uadro 3.1 resume os objeti vos instilucionai., do Tb;.nn.


Quadro 3.1: lbama - Obj etivos Finalísticos

São 14 os ol~ji;1.iv(>S fi11<1lísticos do Ibama definidos para o cumprim=to dcc '.!ti m1>~ i nsl j Lucio11a.l : O1. Red uzir os efeitos prejudiciais e prevenir acidentes dccorrent<--S da utiliL..l~.;r., dc a=tt-, e produtos agrotó:1.-icos, seus componentes e afins. bem cQmo seus Tciduc ... 02. Promover a adoÇ10 de medidas de controle de produção, uúlização. comerci:ili2'1Ç.1 ,. movimcmação e destinação de substânci,1.~ quínúcas e resíduoi; pmencialmcme pengo-os. 03. Executar o cona·ole e a fiscalização ambiental nos âmbitos regional e nacional. 04. lntervir nos pro<:essos de desenvoh•imemo geradores de significativo impacco ambicmal, nos âmbitos regional e nacional . 05. Monir.orar as 1.1-a.nsform,Jçõ,;, do meio ;i mbicntc e dos recu rsos nawrais. 06. Execu tar ações de ge~táo, protcç;i o e controle aa qualidade dos recuTsos hídricos. 07. Manter a in tegridade das án ,as de preservaçáo permanentes e da~ reservas legais. 08. O rdenar o uso dos recursos pesqueiros em águas sob domínio ela União. 09. Orde nar o uso cios recursos florestais naciouais. 10. Monitorar o stams ela conservação dos ecossistemas, das espécies e do pau·imôoio geuético natural, vis,Uldo à ampliação da representação ecológica. 11. Exeo1tar ações d e proteção e de man~jo de espécies d a fauna e da flora brasileiras. 12. Promover a pesquisa, a d ifüsâo e o desenvolvimemo técnic:o-científico volr.ados para a gcst:ío ambiental 13. Promover o au :.sso e o uso suste11tado dos recu rsos natura.is. 14. Oc.:scnvolvc·r estu dos a ,1alí1icns, prnspec1ivos e siwacionais vcrilicando 1cndências e cenários, Cúlll vistas ao planejamento ambiental. N)nte: hup:J;'umro.1.iban1a.gov./n·

Comando e controle na legislação ambiental Eno-e as políticas de ·comando-e-controle implementadas no Brasil, podemos citar os li miLes d e e missões a1Jno~féricas por fom es móveis (Proconve), o licenciamento ambiem al p,u·a atividade;; ec.:onôin ic.:as e as rcs1.-ições ao uso do solo (reserva legal), que si;:rão dctalh,1dos a seguir.

Limites de emissões no ar por fontes móveis - Proconve O Programa de Conmile da Poluição do Ar por Veículos Automoto1·es - Procon ve - foi criado pelo Conama cm 1986 para viabiliza.,; um programa de contl'ole de e1uissões em fonLes móveis que fosse tecuicameme factível e econornic.:mnente viável. O ptogrm.na tem como objetivos a reduçáo dos níveis de emissão de poluentes nos veículos automotores e o incentivo do desenvolvimento tecnológico nacional, tanto na engenhar ia atttomotiva, quanto em métodos e

42 - E ' coNOMJA oo SE.r oR Púsuco NO BUASn.

E.l.SEVlER

equipamentos para a realizaçfto de em-aios e Tl)ediçôes de poluentes. foram fixados limites máximos de emissào de poluentes com u m a ·onograma especílico para rrês categor ias distintas de veíçulos: veículo leve de passageiros (automóveis), veículo leve comercial (Pick-11.J!, vans e uLiliLárk,s) e V<'iculo pesado (ônibus e caminhões).1'' Os limites ele emissões foram fixados de comum acordo com represem.antes ela indústria automobilística, de execução gradual, com o ·onogr;11nas exeqüíveis e etapas cada vez ma.is restritivas. O Proconve é considerado nacional e internacionalmeucc um programa de sucesso. Entre seus resnlcados akançados, podem-se considerar çomo os mais expressivos: • A moderoização do parque industrial automotivo brasileiro. • A adoç1o, a amali1.ação e o desenw>lvimento de tecnologias ,nodern;,s. • A melho1ia e.la qualidade dos combustíveis autmnoúvos.

• A fonnac.,-ão no país de roào-clc-obra técnica especializad a. • O aporte uo llriisil c.le investimentos, i.nclústrias e laboratórios de ernissáó. • A redução na ronre e m até 96o/c da ern issào de polucmes. Por exemplo, antes do prograina, a e missão méd i:~ de monóxido de carbono por veírn.lo era de 54 g/km, enquamo boje essa errússáo é de 0,7 g{kni.

Liéencia111e11to ambiental para atividades eco-n6micas Liccnciamemo ambiental é o procedimento admi.tl.isu,uivo pelo <1 11a.l a ,idmi nistrnção pública, por i.t1termédio do órgão ambiental competente em seus diversos níveis, ;m;,Jisa uma p r oposta apre~en tada p ara a implementação de dcLerminada atividade econômica. O proccclimcmo de licenciamento ambiental legitima ou náo o emprcendimem o, cousideranclo as d ispúSições legais e regulamentarei; aplicáveis e sua interdependência com o meio ambiente. O resultado desse proced imento (: a emissão ela licenç.a p,mt a irnplemcni;ação do empreendime11w. Lic:cnci,,r uma aúvidack cc::onómiça significa avaliar seus processos tecnol.ôgic.os em conjunto com os parâmetros a,nl>icntais, sociocconümicos e cu llllrais do local onde a atividade deverá ser desenvolvida. O L(ccnciamt:nto lixa medidas dl· conu·olc considerando-se os objetivos, critérios e normas para couservação, defesa e .meU1oria do ;11nhiçnle e as diretrizes de planejamento e ordenamento telTitoriaJ do Esiado. O Conama estabeleceu as normas gerais m sigrúficativo impacto ambienta] de abrangência nacional ou regio11al, co1no:

•Ati,~dades localizadas r>u tlc.~cnvolvid,is conjirncamente no .Brasil e em país limítrofe, no mar territorial, na plamfonna conli ncntal, n.:, ,.c)na econômica exdusiva, em térras indígenas ou em unidad es de conservação do do,nínio da União. • Aüvidades loca li1.adas ou d esenvolYidas em dois ou mais esrados. Atividades c-1.\jos impactos ambientais diretos ulu,1passcm ,,~ li,riites 1.enit01~ais do país ou de tun ou m,ús estados. • Atividades clestinadas a pesquisar, lavrai: produzir, beueficiar, transportar, a n naze.nar e dispor mate1i al radioativo, em qualquer estágio, ou que utilize energia nuclear em qua l11uer de suas formas e aplicações. • Bases ,.,,, empreendimentos miliiares.

'" hup.•!ltm.1,ru.íba1,u,.gov.br/pn,(.ornre/Jw11re.l1t111

1

1

1

Compete ao órgão ambiental estadual ou do DisLrito Federal o licenóa.mcmo .unb:t-nral dos ernpree11di111<:ntos e aLi,~dades econômicas: • Localizados ou desenvolvidos em mais de um rnu nidpio ou em tl n idades de conscn .içao de domín io estadual ou do Distrito Federal. • Localizados ou clt:scnvolvidos na.~ ílorestas e dem,ús formas de vegetação namral ck preservação permanente. • CL\jos impactos ambiemais diretos 11lcrapassem os limites lerriioriais de:: u111 ou mais mun icípios. • Oelega
O licenciamento ambiemal de emprccnd in.te1110, e atividades econômicas de irupacLO amhiemal local ou daquelas atividades que !orem deleg-.1das pelo Estado é de co111petê11óa do 6rg-:i<.> ,Lmbicnrnl munirip.il, li1tcndo-se ouvir os 6rgãos competelllCS da Uni;ío e dos Estados.

Restrições a.o uso do solo - reserva kgal Reserva legal é definida co111n árc;i localizaria no i11terior ele urna propriedade ou posse rural. excetuada a de preservação permancmc. necessár ia ao us<> sus1.cn1ávd dos recursQs ,i.awrais, i1 <;<>nscrvação e reabili mçáo elos processos ecológicos, à conserva~-ão da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fau lla .<" llor,, naliv,i. Os pcrccnmais estabelecidos para áreas de reserva legal ,·ariam de acordo com as regiões do país. Nas regiüc::s Snl, Sudeste e Nordeste, a ár(,a de reserva legal co1Tesponde a 20% do lotai da propriedade, 35% nas áreas de Ce.,-aclo e: 80% nas áreas de ílorest<1 d,i Ama7.ônia. Ó Decreto n~ 23.793 de 1934 cr iou o p rimeiro C6digo Florestal bra~ileiro, intrnduúudo irl()vaçfü:s irnportames, como R t[UC criou o lirni.re do direito de uso ela propriedade rural. a reserva obrigatória ele 25% de vcgewção nativa de cada propriedade nrral para a preserv-.1ção da vegetaçáo nativa. A denominaç-ão de reserva legal veio a p>1r1.ir da Lei n" 7.803 ({e l 989. que imroduziu a exigência de ;L\'erba<,'j;O ou registro da resen·a legal à margem da inscrição da malrk ula do i1116ve l. sc1ls casos de tnmsm issão, a qualquc,· rítulo, ou desmcmbrnrne11to (f;J ,, rea"." 1;'.m 2000. ocorreram as mais recentes modi licaçôes do Código Florns1.al apôs longo processo ck disc11ssüc., e nvolvendo vários segment<>S da socit:dadc, como org;111i'l.ações nãogovcrname ntais ambientalistas \! associaçf,es represemantes cios agricultores. O debate .qm· ancccecleu as últ:i.was allcraçües d o Código Florcs1al deu-se e m torno de duas proposcas. A pri rncir., ílcxibi lizava as exigências da reserva legal e atendia ao~ i111crcssc.~ do setor rnral, diminuindo o pcrc:c111m1l de reserva legal da Amazônia par-..t !i0% da área da prnpric Florestal. Oum1 cleterrninação da Medida Prnvisórill 112 1.956-50/2()00 refere-se a cria~:ão tio chamado 111\!<:anismo de compensação d<1 rcs1;:1·va legal Esse mecanismo ole n:n , "º proclutm· rural que não dis püc de uma áre,1 dc.: reserva legal em sua propriedade a alternaúva d<: compensála em nutra região, equivaleme em extensão e relevância ecológica, -na mesma microbacia lt idn,griific.,. Para tal, a legislação previa a emissão de "cenilicados tle n :sc1"'"' lcg;1J", que ,e

"' Joel, (2002).

44- EcoNO)tlA oo S1., ·on. Púuuc.:o .r.oBKASlL

ELSF.VTER

consti m íram na primeira experiência de direitos transacionáveis r10 Brasil. O objcLivo da cri,ição desse i ns1.rnmemo econômico foi remar criar um mercad
Instrumentos econômicos e a preservação do meio ambiente no Bfas.i l O Brasil contemplou a intplemenraç:ão de alguns instrume11tos emnôm icos para a redução cfo dcgrad aç.ão ambicn r.a.1, wis como: a cobrança pelo tiso da águ~, a criação das FI.ONAS, o I C.MS verde, a comperisaçáo financeira pm,1 exploração de recursos natuniis, a ta,x a florestal etc.

Cobrança pelo uso da água A cobrança pelo uso da água é um pagmllento pelo uso do serviço mnbiclllal uascado no princípio do usuário poluidor pagador. Em geral, a cobrança pelo uso do recurso hídr it'O rem doi$ objetivos: a redução das cxtetnalidadcs a ntbient.iis negaúvas e o linanciamenw da gestão dos recursos hídricos. A gestáo dos recursos hídricos no Brasil foi modcroi.zada a partir de 1997 com a aprovação da Lei n!! 9A33, que estabeleceu a p()lítil.t nacional de 1·ecursos h.íd1jcos. 16 OS princípios que norte.irdm
• A gestão por bacia hidrográfica, qne reconhece que o 11,0 d,1 {t~oa (; mlÍltiplo, cxd udcntc e gera cxtcmalid;idcs, ,1<.:1c.,·111immdo quc a bacia representa o 11'.l(;l'Cádo de água ontk os usuários iracerag·cn'1.

• A unicidade· de ou torga, que permite uma melhor definição e garantia de direitos de uso da {agua. • A exigência de um plano ele gestão, que inm)duz os elernencos de disponibilidade e demanda por água ao longo do tempo.

• O insu,,memo de cobrança. Vários estados brasileiros promu lgaram legislação reativa ao uso cio rcmrso hídrico baseacla na lei redera[ q11e estal)elece os princípios que 01·ic.:niam a política nacional de recursos hídricos. Por exemple\ São Paulo ( 199 1), Cc,ir;í ( 1992), l>is1ri1<> Federal (1993), Minas (;era is (1994), Par.iná (1995). Sauta Cma rin,t ( 1994), Scr1,,ipc ( 1995), Rio G rande do Su l (19\15), lfahia (1995), Rio Grande elo Norte (l996}, Paraíba ( 1996), Pernambuco (U197), Rio ele Janeiro ( 1999), Espírim Santo (1998) e Mato Gmsso ( 1997). A aplicação das receitas oriundas da cobrança pelo uso da água é destinada a um fünclo de recursos· hídricos em pelo menos sc':le estarfos, em que pane dessas reccilas (: cambé.'m desti nada para aplicação e m outras bacias h idrográficas."

Florestns nacionais - Florias As Florestas Nacionais (Flnnas} são áreas de domínio público, p.ro,,idas de cobertura vegetal naLiva 011 phmtam o~jc1iv,, de: • Pr<>nlovc.:r o n1c:u1t;io dos rt'.ct1rsos natu·ntl$, co111 ênfase nn 1,1~<>duçft<> d.e 111adcira (..'. outros pnidutc>s vegetais. • G,u-anúr a proteção dos recursos hídricos, elas belezas cênicas e el<~~ sítios históricos e arg ueológicos. 11.; P:u-;t u,:,j.,; clc1.:1lhes svbrc a ic..::;lrio de n.·cursos hídMc.:os 1u., Bra~il, ver S<;.rô(1da Mou:, (19'J8). " S<·rõa da Moua ( l 99ll).

• Fomema.r o desenvolvimento da pesquisa cienL((ica básic;i e aplic.ada, da educação ;11nh iem,1I e elas ar.ividades de recreação, lazer e turismo. A referência legislativa é a Lei nli 4.771 -Artigo 52, que 1'.,;011 o Programa d e Florestas Nacionais e esrnbeleceu seus objetivos e diretrizes gerais. O DecreLo u_Q 1.298 de 1994 especi fica qu<: as Flomu; devem s,;r adm inistradas pelo fbama e devem ter cm seus planos de man<:>jo programas de a\,'.â<>. zoneamenLO ecoló&'ÍCo-ecouômico, di rct,;zcs e meias para um período mínimo de cinco m10s. O objetivo da cria~il.o ch\s Flonas .: permitir a exploração sustentável de madeira at1'avés clç concessões públicas de áreas para a exploração comcl'c,i;il ck mad e ira, privar.izanclo-se, dessa forma, o manejo sustentável de seus recursos ambientais, Em comraparticla, rt::duz-~c.: o ws10 de adm in istração, monit0ramento e fiscalização d essas áreas de llorestas. A delegação de ftutções e responsabilidades públicas ao se1.or privado, ou S(,ja. os direitos e ,L~ obrigações do concessionái;o, é estabelecida no contrato ele concessão. O não-cumprimento das p rá1 irns de manejo e de exp loração snsr.enr.ável definidas na licença de concessão impl ica multas, penalidades e cm caso extremo o cancc.:lamcmo do contrato de çoncessâo. '" O maio,· obstáculo para que as flonas atinjam seus objeLivos é a c.:xplMação predalória da madeira na.Amazônia, uma vez que o recurso é abundante e o acesso a grandes ár eas de flnrcSLil-~ é Ii vrc. A fisc:, 1ização não cm,segue ser eficiente, aLtmentando o risco ela atividade ilegal e tom:mclo a extração predatória rnais au·acnte financeiramente do que o pagamento pelo conmtto de concessão. Até 2000, o governo havia delimit:!dü um total de 46 áreas para Flo11a.s, 99"k dest.~s na /\mazônia Legal.

Co-mp~sação fiscal por áreas de pr-eservaçâo - ICMS verde O Imposto sobre Cir<:ula~ilo de Mercadorias e t>erviços ( ICMS) é um imposto estadual que deve ser repassado aos munidpios segundo a·itérios cle.liniclos por lei ll:derdl. lfo1n, tanv,, a legislação federal estabelece que pane dos recursos arrecadados pelo Esra com as restrições ao uso do solo em áreas de mananciais, ele preservaçà() florestal e ten,ts protegidas na forma d<' nn idades de conservação 011 terras indígenas. Através de um critério ambiental, a lei procura compensar os 11n1nidpios que aclo1arn uma condu ta ambiental conservacionista e abrigam unidades de conservação em sen território, ou seja, é mna éompensa~sio fi nancei~ que a prefeitura recebe por ter áreas protegidas em seu terri r6rio. Essa comp<::nsa~~io deve-se.: ao fato ele municípios que cr iam áreas protegida~ terem suas capacidades terriwriais reduzida~ para fins de deseuvolvi11ic.:nw eccmômito. O estado do Paraná foi pioneiro na implai 1tação do 1CMS verde o u ecológico. que ocorreu c m l!:1\)1 e fundamentou-se na Lci Estadual n2 59/9 1 e no Decreto do Executivo nO 974}91. Do, 25% da an·ec.1d;,s:fio gicos. Desses !i%, metade é repartida para os muujc,ípios co m mana.nçiais de abasteàmentt) hídrico e a outra metade enn·e aquele-~ rnrn unidades d e conservação. A legisla~;'\o prevê que os municípios podem ser duplamente beneficiados se contarem c111 seus territórios com os dois fawres. Em MaLo Grosso do Sul, o c:rit;;rio ambiental está previsto na Lci Cornplcmcnta r n!! 077/94. q ue estabeleceu que 5% da receim do lCMS fosse 1.t1eadà entre os municípios que i,brigam " Rocha ri Ili. (WOO).

E.LSEVIER

46 - Eco~o>.t1A no S'ETOR l'vs1.1co so BRASIL

em seus te1TiL61ios unidades ele conservação e terras indígenas. Apesar de a lei csrnr em vigor desde 199'1, o govem<~ de Estado do Mato Grosso tio Sul ck1ivamemc implantou o ICiMS verde ,1pcnas em l\l!J9. I::m Minas Gerais e São l'aulo, oua·os Esi.ados que implantaram o ICMS verde, ns perccn1.11~is alocados para d isn-ibuiçâo entre os municípios segundo crirério~ ecológicos s~o hem menon..-s, l % cm Miuas Gerais e 0,5% tm1 São Paulo.

Compensação fi11ancei.ra para expl.ora~ão de recursos natura·is - Royalties

üs royalties rnnstituew uma forma de pagamemo de compensa~'iio financeira por cmrre::s,~s cxplon1nceder U.r>% rambém aos município~ onde se ]c)(".dli7,am instalações de embm·que e desembarque cio rcc111-so ex plorado, diminuindo de 4% para 3.5% o percemual devido aos estados. Em 1997. a Lci do l'eu·óleo aumeutou parn 10%as a líquc>las básicas dúsroyalties, prevendo que essa alíquota pode ser reduzida pela Agência Nacional de Petróleo (ANl') até um mínimo dt: 5% segundo a ·itérios cn1110 os riscos geológico, envolvidos na exploraçio e as cxpca.ativas de produção. O, rcnr 1-:;os a rrecadados com os l'(l_)'llltie.s ·do pen·óleo e ~ás t>atu,

Outras experiências A Taxa Flon.:sta l, prevista 110 Código Florestal (Lei Federal n~ '!. 77 1), é urna contribuição pardfiS<:al cobrada pelos estados aos uxplor.idorc~ rlc p rodu ros ,n,idcirciros em sen 1erritório

com o oqjerivo de fu1:anciar e manter os serviços tle fiscalização e polícia íl orestal. Essa contribui~'âo i!Sl.á em vigor. por exemplo, nos estados de Minas Gerais, Pru·á. Rio de Janeiro e Amamnas. Em ..V!inas Gerais é cobrado o percentual de 3% sohrc o valor dos produtos ou subprodut0s llorestais e sobre o valor do desmatamento calculado segundo p;rut;, p11blicad~ ,erncsu,dm<;ntc pelo I nsrjcuro Estadual de Florestas. O imposto tcrriwrial ru ral ( ITR) é um imposw cobrado sobre a propriedade da terra que a11111cnr:a propordonalmente eru rnlaçáo à área da proprietl,itk: 4111; não está sendo milizacla de- fonna prndmiva (vidr t'Jinbérn Capítu lo H). A legisla~'.âo referente ao ITR foi 111oclilic;ida cm 1\J9i em relação às ~rc;rs de florestas na.úvas, que até enu'io eram consideradas improduúvas. pois nelas não existiam invesúrut'ntos ou benfeitorias, cs1i1i1ul:1ndo o desmatamento para reduzir o valor ,L ser pago pelo ITR. Com a nova regulamentação cio ITR, a~ ll<) 1·cst;is 11;i1i,,a, si.io considerada.~ prodmivas e não mais pemtli.zam os prnpricrários que as mantêm. Em caso de derrubada íuwra cl;, llorcst,1, o imposto devido (: cobrado retn>ativameme?" •o Q11a11
lcrr.1 nu e.tu bad:;l

hidrob,>Tá.6.G\ 1.:'Sladua.l. o 1nonttu 1LC :-,rr<-'fad:l
dl·~li n;1-':it: ao:-. cofn:~ do ~:.tado ~ tÍO!'. n,un idpios vizinhos ao Local d;1 c.,1>lor;1~}10. Quando :1 ~xJ'll<.>11lç~1'.) do recur·so a('4 nlh!CC oa pl:uaíorfn~ <'cHllÍn<:ntal1 , , n1ün1.turc arrt't1i.dado
4

Teoria da regulação

Arthur Ba.rrionuevo Filho FGV/EESP e EAESP Cláudio Ribeiro de Lucinda FGV/EESP e EAESP

SUMÁRIO O c.:apí1ulu apresenta 1.w1a ,mrodoção ã liicr.iLura sobre as moti\'a~i'>t.- para a rego~ Em seguida, apresenta os inst:n.unenros de regulação: co ntrol.- de preços. c:omro!c lk qwn1.idack e controle de: 1:a,rn de re1.o rno. Além disso reali7.a uma anál ise do marco regnla1óno no Brasil para os setores de energia eJ.;uica, tdecomunicações e águas e ~"
Regulação; conu·olc de pi·cços; controle etc qu:m1irladc; c.onffole de r.axa de retorno; setor elétr ico; setor de telecoint1nicaçúes; água e saneamento; teoria d a captura.

INTRODUÇÃO O objetivo desLe cap ítu lo é Hprcsenrar ~· política pública con hecida como reguJaçfto semr ial. Deve-se clisculir ta.tUo a forma quanto a~ rnzões pelas qu:iis o governo utiliza o seu poder de cocrçáo de íonn ~ wn1.i nuada 1 para afer.ar o pnx:esso de decisão ele agentes cconô· micos ein setores de infra-estrutura (u·imspon es, eneri,>ia e comu11icaçóes), <1uc são caracterizados por cs11·11111 r~ s de mercado nas quais es5es agemes possuem poder de m er cado signiJ,ca1.ivo. Além disso. este capítulo tftmbém l111sc.1 apresenra r as prindpais caracte1istica.s do marco regulatório bnL~ileiro ua arualicbde, em segmentos ele infra-csLrutur,1. Caso o mundo pudesse ser completamente des~,;1.0 pelas hipóteses do modelo de conconência perf.eir.;i..' não haveria nenhum motivo parn que \> guvcrno ntili7.asse o seu poder coerririvn ele forma a limitar o universo ele escollla dos agcmcs. O prime.iro e segund o teoremas do bem-estar garnntiriaru que a açáo do• agcnuc:s econômicos gerari'a uma situaçáo em que ser ia impossível elevar o bem-estar de um agente sem 1·eduzir o bem-estar ele 01.11 1·0, silll aç.lo conhecida corno ótimo uc P~ re10. Dessa rorma, o presente G1píLL1!0 começa identificando as razões pelas quais tal intervenção poderia ser j usúucad;i. J\ próxima seção do capítulo se ocupa da forma pela qual essa intervenção governamcmal se realiza- ou seja. quais variáveis econômic:~s o governo monitor;i . oqjelivando limitar a ação ' En f:-111za-st: o ter ,no "de forma <·ontinuada.. pois esse {: um d os elewcJlto s ctuc
ck, l.' ó) IH.Hlli:1 do a OU U 'USle. ' Ou~ou: esrc capítulo, s.cr.1.o utilizados JU\lhos cou( c ÍLos de tc.:oria u1i.c n,1t:;(onú1ujca em wn irau de p roft111didade ~quivalt!nl~ ao~ cw·sos de graduaçlo. J>ar;_t n k:itnr <.,"f) nl c·ç 11 .:1 d ifiçu.Jcl;,,de oe:s.~es con ce i(o$. recon1c:1icla·$<::. Pjnd)•ck & Ruhin íeld (2002) oü Vari.i.n (!!002) coou:, u.n'la lciLur~ p1·évia.

48 -f',CQNÔMJ.A 00 SETOR P (rBt.lCO 'N o 8R.ASJL

ÉLSEYIER

dos agentes, de forma a alcançar seus objetivos. A seguii·, 1.emos um a descrição de como esses elementos sJo miliz.1dos na exper iência reguhtrória brasileira. O objetivo é dar ao leitor uroa perceprj10 ma.is d;ira de como os conceitos teóricos an1.eriormente descritos encontram a sua implcrnemação n a pr átiç,1. Por fim, 1.cremos uma breve discussão sobre a~ limitaçõe., da intcrvençáó govern.11nental continuada no domínio econômico, de lurma a oferecer ao leitor uma perspectiva mais completa sobre os pró& e os contras d esse curso de ação.

FUNDAMENTOS DA REGULAÇÃO Existem vários dementos que siio considerados pela literatura causas pa,·a que o Estado utilize o seu poder coercilivo de íorma a limitar o processo de escolha dos agentes econômicos. Em primeiro lugar, deve-se obse rva r que, cm uma sociedade democrática cuj;i or dem econômica é baseada na livre iniciativa, é um di reito da cidadrt11 ia a liberdade de e mpreender. Conseqüenre.meme, o Es1ado só deve limitar· esse di ,·cito rendo em vista ourros impérativos. Com<> se verá na an~lise econônúca, a regulaçáo previn<.: o abuso ele poder econt.mico, em sewres m )S quais características 1.écnico-econômíç,tS dificultam a existência de concorrêi1cia, seJa ela cferiva, d e omras empresas jÇi esr.abelecidas, ou 111esmo potencial. de empresas que poderiam ena·a,· no me rcado. As.sim, para evitar que a situação de donú 11io de mercado propicie o abuso comra o d ireiw de. ourros, seja de consumiclorc:.~, st,ja de emp reendedores que gos1,1dam de prestar esses serviços, o Estado ime rvém. Colocado esse f11ndamcmo básico da regul.ação, discute-se agora a visão econômica da regula<}io, o foco cle$te capítu lo. A literatura identifica dois tipos de causas econômicas para tal. O primc:irn grnpo inclui os elementos relacionados toro a existência de rnraçterístic;:,s de 1tm dado mercado qu e o tornam d ifer ente do modelo de concbrrênc ia perfe ita o-adicional mente exposto nos livros-texto de microeconomia. Nesse caso, a ação estata l pode aumentar o be111-es1.ar de parte da sociedade, sem a redução do bem-estar de ourros elementos da socied ade.' O pi-incip,tl exemplo desse tipo de situação se1;a o chamado monopólio natmal, em que a quanddade demandada cm um determinado mercado deveria ser produúda, dada~ as economias de estala, para atingir· o menor cusro possível, por somente u ma firma. O seg-undo exemplo desse r:ípo de situa~:ão se.ria a existência de exteroalidadcs (11i.de Capítulo 2) - cm que as ações d e panicipames no mercadr, afetam as ações de outros agentes, não en~oh,idos na transação comercial inicial. O ou tro grupo de causas está relacionado com as próprias car~cterísúcas d o processo de regulação. Nesse caso, a ação governamental não teria apenas o objetivo de ço1·rigir eventuais falhas de n 1ercado, mas também gerar o rna.ior .g rau de apoio político para o agente responsável pela intervenção .governamental.'' Cada um desses elemcmos será analisado a seguir.

Teoria positiva da .regulação Para discutir com maior profundidade as imperleições concorrenciais como ele,nemos motivadores da ação regulatória g()vernamemal, inicialmente precisa mos caracterizar uma siLu aç.ão de mercado denominada monopólio natural. Uni setor pode ser caracterizado como monopólio nattffal q uan,lo a produção do setor - se realizada por uma única empresa - é te.ita ao men<)l' custo possível. O u seja, se em um detenl1inado mcrc;ado, pm-a ofermrum volu ,nc dado de produ~iío, tivéssemos várias empresas, a soma dos custos de p1·odução delas seria superior aos custos que uma eventual li rma monopolisra incorreria ao oferecer soúnha uma quantidade exatamente ig11al ao da soma de todas as finnas.

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E~1;e.~

a.spct1.os tambérn sãv çonhecidos con,o t<..'Ol'la positiva da regul,;1yi.o . Para uo1a intr0duçãu

re<:01nendai11osa leírura de \11scusâ, Veroún & l·larringtonJr. (2000), (::1pít1..1lo lO. 4 Esm tambérn é çhan1ada d~ Leori~ 1 t.--C(Hlôn1ica d<1 1't:gulação.

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essa 1eor.ia.

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Tu>RlllU-...~ -49

LWlVII~ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ; . . . ; - -

O u ainda: s11pondo C(q) o custo médio associado corn a produção de uma «rr:i quantidade q, esse mercado se caracreriza wn10 um monopólio narural se:

~:m que canto ry I quanto q. representam dois volumes dados do produto. Essa função de custo médio também é conhecida como suhaditiva. Podemos representar essa função de cu,,i.o médio ela seguinte forma : Gráfico 4.1: Função de custo médio subaditiva. CUSTO MéDJO

CMe (Q2}

Q1

Q2

Q

Q1+Q2

Foule:Elabor:,du pelo autor.

Essa função de cu:!to representa a existênàa de.economias de escala significativas.5 Q11.1 ndo um mercado se ca racted1.a por uma simaç.ão como essa. podemos notai• que a adoção de preços iguais aos custos marginais implica prejui'.los para tuna firma monopolista.• Podemos comprovar essa aJirmação por meio do Gráfico 4.2, em que a empresa possui um cusw méd io d ecrescente e um custo marginal constante. Por motivos de simplicidade na cxposi.ção, vamos supor que essa empresa somente ofereça um produto.

Gráfico 4.2: Mercado em mouopóljo natural. Px

CMe

Xm

Xe

X

Font~: E.laborado pelô autor. i Para un1a discuss.1o 1nai~ :.1p1'ç,ft1ndad.i dê l:<:Conon1ias de J~cala, ver Jlindyck & l-tuhinfcld (2002). " 1\ não ser que ela pudesst! cobrar Luna Tarilà e.n1 Dua.'i Pa,·tes - un1 paga1nenLo lixo independente do numero de

unidade~ ('Onsumidas e un)a rarifu adicional 1·cfcrc:nte ao con.:,.umo. 1ai sisrcmátjça de pre·cificaç.1<> é con1v1n em it"lecomunicações. em que se cobra uma assinatura mensal - iudepende:nte do 11ümerQ de mit1utos utili.zados em clLa1nadas - e urna 1arifu (·obrada por minuto de chan1arla.

ELSEVIER

50 - EcoNOMJA DO S&roR PlfBTJCO NO B RN;ilL

De acordo com esse gráfico. ea.50 o·preço cobrado fosse igual ao custO marginal, a empresa ter ia receitas totais iguais à área EDXcO, bem como cnstos iguais à área Cmc2CXcO. Essa segunda ·área é major do que a primeir,t, fazendo a empresa incorrer e m prejuízos. Por outro lado, se a e mprCS.t o perar livi·emente, ela operaria como u ma monopolista. reduzindo a produção até o ponto em que a receit;, marginal fosse igual ao custo ma rginal, obtendo lucr:os de tnooopólio iguais à área CmeBAPm. Nesse caso, u·,msa~~cs mutuamente benéficas iguais à distância XcXm não seriam reali~aclas. Essas transações m uruamente benéficas que deixam de se,· realizada.5 constituem exemplos do que é chamado ineficiênc;ia alocativaUma situaçào também pode ser rnrncLCrizada como tllll monopólio natural no caso em que a cmprc:,sa pode ofertar não apenas um produto, mas vái·ios simult.aneame.nte. U 111 exemplo é a indústria de telecoU1unit,1.ções - por exem plo. telcfooia celular - na qual um assinante específico contrata um conjtrn ro de serviços da operadora, tais como a capacidade d e fazer ligações p!tra tcJ,,foncs fixos e recebimemo de mensagens de voz e de texto. Um monopólio natural, nesse caso, seria ca:ractctizadQ pelo faro de que todas as combinações possíveis de todos os serviços o ferecidos em conjumo. necessariamente. seria 111 fornecidos a um custo mínimo, se e:,.·iJ,tisse apenas um único provedor. Conseq üentememe, haveria a nccessiclade ele interven~:ão govermiment.al para buscar alguma solução para esse problema. Agora vejamos a segu nda fallla ele mercado que justific,uia a intervenção governamental, as extermilidade.s. Podemos cli7.er que existe uma ci,:ternwdade quando ~s atividades de um agente econômico afetam as,ativiclades de ou1 ro agente de formas as quais não se relletcm nas transações de mercado. Essas extcrnalidades podem se,· 1an1:o positivas quanto negativas. dependendo do5 efeitos sobre as panes não diretamente envolvidas - positivas quando os a gemes não e1wolvidus S<' beneficiam e neg-dl,ivas cm caso contrário. Para t:ntendt:r de forma mais completa as conseqüi,ucias dil$ citternaliclades, bem como a relaçüo e nu·e essas externalidncles e a ação governamenLal, podemos coruiderar um t:xem plo da indústria de telecomunicações. O beneficio p.i ra ,~ru novo assim1me em uma linha de telefonfa fixa é ig, tal à sua capacidade ele fazer e receber chamadas. No ertlilJlto, essa decisão de se juntar à rede ele telefonia fixa afeta oUtToS agentes , que agora têm o beneficio de poder fazer chamada.~ para esse novo assi.mmte. bem como ele receber .os suas chamadas. De modo que o beneUcio social clecorre.t1te da adição desse assimu11e adicional é muito maior cio que somente o bc:nefkio parn o mdivíduo que se junto\1 à rede de 1.clecomunicações. Podemos definir o beneficio para a :;<1ci.:dadc como sendo a soma do beneficio individual m~ is os beneJJôo$ qu« c.odos os outros assinantes c,la rede L(:ráo por poder se conectar a esse oovo assinai1te. Pudemos utilizar o Gráfico 4.3 para ilust(ar essa sicuação. Gr'.úico 4.3: Externalid ades de red.e .

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• Nicholsou (200~)-

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No Gr!t!ic;o 4.3, a ctu-va de nom inada beneficio social representar= para a sociedade ckcun-entc de um determinado número de assinante::,. P JT curva denominada be neficio privado denota someme o bcocficio que cada as,,mantC' m::lr
Teoria econômica da regulação Em face elas duas linluis de oitica ,1Teoria Positiva da Rcgula.ç.ão, a a ná lise reórica subseqüente refcreme às razôc:s para a existência dc regulação se desenvolveu em duas d irnensf,es clilerentes. Na ptimcira delas, qt1c descrnhotou na diarnacla reoria da Captura, aregulação é vista como sendo o rest1ltado dos imeresses cio setor a ser regulado. Portanto, a possibilidade: de açf,o gfunclldade mais adlm1tc. /\ scgund~ linh a 1e<Í1i ca, oqjetivo da p resente ~eção, tem por base as contribuições di.: 9 Si1.gler e l'elaman 8 relacionadas com a obnl de Olson sobre bens públicos . .Esses autores t>artem do princípio básico de que o poder regulmôrio coercitivo do estado é utilizado por indi~íduos, que possuem seus próprios objetivos. Mais especificamente. os lêwm ulaclore.s de política agem de forma a ma.ximizar o seu apoio polí1 itl), e, a pa r1j r desses objetivos. a regulação econômica é esu·utu rada. Eviclc.nterne11tc, a forma pcL~ qual o processo regulat6ri.o se desenrola pode resultar em várias formas difcrcmcs de regulação - algumas das qoais estarão cxcposrns nos itens subseqüentes. Ncs1a scç.iío. vamos dcsenvoh'cr o modelo paTa o caso da regulação ele enrrada ' s,i;:lcr (l 9i 1) e Pdtzman (1976). 'Olson (1965).

El-SEVTER

J
É possfrel repres;;:ntar canto a íunç.ão lucro do tnúitopoli.sta 4uanto a função apoio político do formulador de política cm urn mesmo gráfico, como apresenrado no Gráfico 4.4.

Gráfico 4.4: Mode.lo Pcltzman.

M3

M2

p

Fm,4:.· Eh1hor:u lv pelo iiUlor

Ne~se modelo. as curvas de11ocadas M 1. M2 e M,l ,·cpresentam as dife,·emes cotnbi;1açôes de p1·eços e lucros dtJ rnoncipolista que impliciun os 111cs111os grn~1s de apoio polílico. Um1, vci que o apoio dos consum idores é dccresct:nLe à medida qu
N~::;tc cc.~'.\.t0 1 SCQ'lllrc-n1os a for1nulaçilo de Viscu.s1, Veruon & IJ..lrri..t\gtvn Jr. {2000} p:11-;1 c:s:,;c n1o
A curva denotada n (P), por oulTO lado, representa o montante de lucro,, .wk~ pdo mouopolista aos d iferentes níveis de preços praticados no mercado - a sua funçã luao Os valores vão se tornando negativos em torno de CMg jus1amcnte para represenrar f:r. qucessa empresa Lmb;ilha cm C se1or de 1clefonia local , mas 1.ámhém setores com caractcrisl.ic:c,s mais próximas ele um mermdo compeútivo - como o sis1c111.i
54 - E CONOMl"-

ELS.RVIER

oo SR'TOR Púuu(;O NO 'BRASIL

• Alocativa: segundo esta d imensão, a regulaçào deveria assegurar que os produtos transacionados sejam pl'ocluridos pelas fiT'tllas mais clicicntcs e adquiridos p.clos consuruidort's que mais <>S cle~"jam, Em geral, esse conceito de efidência alocativa está relacionado com a maximização elo excedente econôm icv.13 • Dinâmica: segundo esta dimensão, a regt1laçã(1 de,;ería cambémasscgurar qnea téoiica ma is efic.icme disponivd t:cmt.inue seudo utilizada ao longo cio tempo. Ou stja, isso csr.aria relac.ionaclo com a possibilidade de r<:aliwção de invesÚil\entos e de introdução de progresso tecnológico na economia. Outrc) conCt·iLo importante para a avaliaçáo da efic.ícia dos instrumentos de regulação é o v(>l111ne de custos de t:ra.nSáção ,L-;sociados com seu uso. Os agentes econômicos enfreu1<11n cuslúS rodas as vezes que reconcm ao mercado para a TealiZ;t~,ão de suas tra nsaçôes. Tais custos podem se apre~éntar das ma is di,ersru. forma,; - que poclem ser sintetizados con,o custos de negocia91c1, elaboraçf,o e garantia de cumprimenló das ações c;üpuladas na L1<1nsaçáo." A ação regulatéiria toma-se uma ronie ad.iciom1I de (:USl(>S <,!e O-,illSa<;ào, na medida cm que dc.:manda das panes reguladas. 1-,em como do agente reguhJc\or. cfüpêndio de recursos nas t rês diruensões a ni:erionnenle mosu·adas. Além disso, caria insLrume nto possui um;i cst rumra de custos de transação difl'rente. o que acaba por indu1jr comportamentos d istinros µor parte d,\S firmas reguJaclas. Tendo cldin.idu t1uaL~ são as dimensões ele diciênria sobre as quais a açf10 ,·egulatória do governo ê aYaliada, vamo., pa,-,;ar à discussão pn>priamente dita cios instrumemos de 1·egula~:;J.o .

Controle de preços Comrole de pr<'ços. como o próprio nome diz, se refere à espcC'ilic:ação de um valor (ou um intc:;n·alo de valort>s) de acordo com o qnal as. firmas devem estabelecer os seus preços. Essa limilaç~<> (k: preços pode ser neali,,ad11 rnm vfü'ios objcôvos. enlTC o~ qurus evitar que a c1urmtidadc ofel'tada tique ,ibaixo do nfvcl efü:ienle. Esse Coí1trole de: pre.;os pode a~snmir várias formas, tais rnn10 uma liruitaçao sôbre o valor nominal do preço -como no caso das passagens ele ô nibus nas cidades brasileiras-ou corno a lim iLaçáo sobre a taxa má:
Gráfico 4.5 : Perda de peso morto. p

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Demanda

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Fontt': t-:laborado Jlt.:lo ariror. •:1 Excedente eçonônljco pode.· ,;c1• entendido t'On10 :, son'la do~ cxfi.'l'.L c.ntes' cio c,n·1~11n1i
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CUll.'VU.'lt

E\'Ídeutemente, essas regras, apesar de suas peculiaridades. po,suem nnnw< de-menu;., em comum, o que justifica o seu agrupamento em , una m<.:snia s..--çá bcm-cn.."T d consumidores seria maximizado, devido a um aumenw na quantidade u-ansacionada e a "::y redisa:ibuição do lucro do monopolista para o consum,ídor. No entamo, essa so1u~,ão pode não ocorrer, por vários motivos. Etn primeiro lugar ~ com preço deten:ninado pelo 1·cgulador a fuma uão obtiver lucro positivo, ela não p rodu=... Além disso, elevem ser ,ons.iderados os custos de transação assoôados com o processo de regulação. Evide111.emente, a existência de um órgào encan-egado dire1, u11c11te da reg\tlação em um de1.en11 i,1ado mercado custa recursos, que são capeados ela sociedade. Cas(> os recursos que a soc.iedade gasLe para a manutenção do sistema de regula~~º sejam maiores do que os gl'lnbos associados com a eliminaçào da perda de peso mono. bem como ela red istribuição dos lucros do monopolista, emão a melhor soluçãoL' seria se absLer de intervir. Em terceiro lugar, pode ser que o órgão regulador náo disponha de evidênc;i,1 suficiente para deccrroinar o formato claro d.a curva de demanda Conse<1üentememe. é possível yue o órgão. regulador acabe por dewn ninar wn preço m>'lximo que exacetibe a incíiciêucia criada pelo monop6lio, como s,; v<'.: no ·Gráfico 4.6. Nesse ca~o. a açiío gove,name.iltal de limitar o preço a Pr reria com<> conseqüência um aumento na perda de peso morto ela área ICB para a área l HE. Além di,;so, 1.al ação provocaria um excçsso de:: de::UYanda pelo bem. o que acabaria por criar lilas, congestionameocos, bem ,·omn alterações na qualidade do prnduto.

Gráfico 4.6: Assimetria de informação.

p

Fônte: El:.hor.:tf'IO pelo aul-Ot.

u Em u,u :,e.nt.ido ecoaômico à J:, (;ons<: ( 198::l) .

56 -

EcoNOMJA .V0 SlffOR l?Õ'BLIC:.O NO J3JlASIL

Outra fome de incertezas - sobre a qual existe uma copiosa literatura. sintetizada na contribuição de Laffom e Tirole"' - reside na esrnmm1 de c,1sL<>s is, sendo a quantidade a va,iáveJ regulada, a alocação dos di reitos de produção gera coo.fl itos. Quand<> se limita à quantidade produzida, uma decisão adiôo.nal precisa ser 1.o mada, sobre quais produtores contiuuar.io no mercado e quais serão obrigados ,l se n:t.irar. Pa.ra os que se mantêm no mer,.adq, esse c9mTole tem o poder de gerar lucros maiores do que os existentes. Um co ntrole de quantidades necessariamente pressupõe a existência de controles d e enmtda e saída de firmas nu mercado c m qtiestão. A geraç,io de lucros adícionais para os produtores que se manLêm no mel'cado cria incentivos para que os agemes despendam r~ursos para ~L obtenção cios mesrnos. E.sse fo 10 inceQtiva a atividade de rem-sQeking, levando a perdas adicionais - pois recuJ'SOS esrarão sendo alocados de forma improdutiva em termos econômicos, Em outrllS palavn,s, a li.m.ii:aç.ão na quantidade de um produto (ou serviço) disponível em um detemúnado mercado gera lucros adicionais para os agentes que ainda possuem o direito de ofertar esse serviço no mercado, pois podem atender a eSS
16

1..affom & TirQle (199:}).

pela ban-eira regulmória. Conseqüentemente, estariam disposcos a investir re.:ur , de lbnna a assegurar o est.abelecimemo - . Um exemplo claro desse tipo de regulameru..., ., é dado pelas Limitaçõ<:s á c;nu·a(l;i em diferentes mercados após a privatização do sÍSlcclw Telebrás, em que as emprcs,JS de telefon ia fixa recebenun em troca do cwnprimemo da,. mc:.r.as de instalação de term inais a garantia de não enfrentar novos encrantes (álém de uma em presa espelho) no período de implementação dessas meta.s de uni,·ersalização. Tal timüação à encracla teria por objeüvo aS$t:gurar () acesso d<1 p roduto a um maior nfünern de consumidores do que no caso de um mercado Liv re. F.m geral esse o~jetivo é mais ,1dcc1uado e m indúsa·ias sujeitas a custos decrescentes - monopólios naturais - como a Lelcfonia. Exisündo barreira~ à entrada, uma empresa que apTesentasse custós detre_scenlêS consegu iria ateJldc:r a uma certa quantidade de consunüdores a 11m custo menor do que se tais (;C)Jl$umidore~ fossem atendidos por várias empresas iudependemes. Em termos elas dimensões anteriormente mencionadas para à avaliação da eficácia da regulação, podetnos alir,nar r1ue o controle ele quantidades, ou de ena-ada e saída, possui efci1.0s perniciosos sobre a eticiênóa aloc.itiva e a eficiência produúva da economia. 0 .5 efeitos sobre a eficiência alocativa da econom ia são d<:co,,·cmes do fato de a limitação de quantidades impedir a realiza~-ão de rro<.s, a agência regn.latória pode usar seus poderes de coerção para comro lar algumas outras va ri á,•eis fixadas pelas firmas. Um dos elementos, Uliliiado especialmente na regulação do setor de energia nos Estados Unidos, é a limitaç-Jo da taxa de retorno sobre o capital. Mais especificamente, (: ç.àlculado algum índice da seguinte forma:

pQ- wL· rK

R = - - -- -

pkK em que pQ denota o valor dos bens vendidos. wL o custo da mito-de-obra e rK denota o custo de utilização do capilal uülindo na prodnçáo. O denominador, AK, representa o valor do estoque de capital instalado da lirma. A agência regul-atória, nesse caso, jJOde ªb..;, esti pulando valores para a var i,ívd R, que.: n;pn.:sema a raxa de retorno sobre o capital. F.sse tipo de regulamen1ação pode aumentar o bem-estar dos consumidore5 na medida em que induz wna redução nos preços cobrados em resposta a uma elevação nos hKros da empresa. regulada. :slo encanto, esse tipo de regulação também possui efeitos perversos, stnGlo

17

P:in.t w:na cliscuss.:ío mai.s ;1prc-.>l'u11d:i
58 - Ec(>NúMIA oo S1:,-roR :Puuuco N"O 8,RASrL

o principal deles o chamado creito Averch-Johoson.•• Setores cm que e~e tipo de regufaçào ~ mais comu m tendem a investir mais cm capital do que na ausência de regulação, devido ao compona111cuto esmtlégico elas empn::sas reguladas. Na presenç"1 de r egras desse tipo, ,, empresa pode redmfr a taxa d.: rcwrno sob~·e o capital c;lt duas k>l'mas. A primeira delas é por mceio da redução do seu preço. que $eria o .caminho de ;ição da a ut0ridade regulatória, e a segi.,nda seria por meio do aumento 110 estoque de capital da firma. '" Esse aumento de capi tal eleva.ria o denominador dessa ra2ão e d imi nu iria o n umerndor dessa expressão. Com isso, a empresa regulada I cnderia a operar com mna rai;io capi1al/m1balho m.iis elevada do que no caso da ausência d e rcgul~ção. /\lém disso, esse tipo de regulaiuencaçãu tci1deria a redu,.ir o incentivo para a reduçáo d e custos. Isso se expl.ica porque os g,inhos associados com au1nc1lLOS de produtividade e redur;ãu de c.usms ;ao rcíleridos não na fol'ma ele menores preços parn os consumicJores, mas na forma de maiores lucros para a empresa regulada Nesse pont.o reside uma das principais d if contrnle de preços - price cap - mencionado ameriorment.c. Nesse últi:rno, os ganhos associados com awncntos de produtividade e redução de cusws acim.i de um deLermin.ido patamar - <;>tip11laclo pela agência regulatóri.a - acabam sendo apropriados pela empresa. regulada ua li.>rma de maiores luc.rüS. No cast.) do conmlle de ta.xa de re1on10, os ganhos dccorrenres dos auruemos de procluti,·idade não s<: ,·clletem e.m maiores lua·os, e sim l'l;a forma de menores preços. Conseqüencememe, o incen tivo para a adoção d e medidas que visam a reduzir os cust0, é maior no çontrole lte preços do que 110 cona-ole de taxa de retorno. Outm caracrci-ísrica importante ckssc tipo de regulaçáo é que ela acaba por gerar cuslús de a=~-ã<> adicionais. Um,, vez que os tustcl~ da empresa regulada são ek:rncn lúS essenciais para o c:.álculo rna-se nl'ccssária a criação de um sistema de moni\Oramento de rais custos - o que roma u processo de regulação rnais dispendioso. Por outro lado, os efeitos da assimerria de iuformal\'.ão sobre Lis c;aractetisücas cio marco rcgulatório brasileiro. Iremos no, conçcna-ai· na análise do marw rcgulatório ctn n-ês
•• A,•i:rch & J ohnson (J 962). 19 E.videntcnu:nte, a elevação do e~to<1u~ de capital d~~ íir1lla...induriri.;1 Ll.nlH clcvaç:1o na q1.a;1n1ida(]t! produzida, o que tenderia ..i n .:
Ntm dos p roblemas te<>ricos mc11cionados anteriom1eme, t:.,;stem al!,"1ll> uuuo, útore, con e os monopólios naturais. Isso nos levou a cscolhu os setores em que existe uma elev,tda Laxa de h1ovação tecnológica, denominad, , "múdernos", de energia eléLTica e telecomuni<..1çôes, e vs déuorn inaclos "tradicionai.,-. de águas e sanemnento, para comparar dois casos polares. • Grau de clesenvolvimeulú med ido pelo nível ele renda parwpita cio país, que d<:termina o 1;11nar1 ho de mercado e a capacidade de pagamento cios consumidor<:S. • Modelo institucional de) pais, que é cm cena medida dependente cios doí~ fato,:es anteriores, 111<1s rnmbém é resnltaclo da ~-apacidade do setor púbJ.ico em regulm· segmentos monopolistas e desenvolver agências resistentes à nlptur,a. Nos países em desenvolvimerno, <1 1arcfa de regu lamentar apr esenta dificuldades particulares, relacionadas à importância mais atellu1ad;i de csümu lar o investimento vis-à-vis it busca d<1 eficiênóa em p:~ises em que a infra-esLnrtun bá~ic;i j á foi constn1ída A questão insL1Luciona l de construir competências adequi1<,l:lS nó seior público e garantir a autonom ia decisória para as agências -regulatórias mer e::ce especial atenção, para que a rcg_ul;,~ão possa garantiT benefícios aos consumidores e regras estáveis pm-a o SCl<)r fll'Ívado. Esse úJLi n,u asrect<), de geração de regras estáveis para o setor privado, ao mesmó 1crnp~l em que são gerados bcnt.'.lkios aos consumidores, é especialmente aguda, se consideramos que no passado foram comun~ 11c, !lrasil e no restante da América Latina políticas "populistas" de cono·ole das tarifas cios se,-viços de miliclacle públicà em ambiente de alta inflação. Esse curso dê ação inviabilizou a pn:fü1ção desses sc1'Viços pelo setor privado e acabou por levar à estatização de parte elas companhias prestadoras
Regulação do setor elétrico no Brasil Argc111im1 , l\rasi l e México têm uma história parecida ele desenvolvimento do setor elétrico. Nesses p<1faes. o Estado <1ssmniu a tarefa de investir e opera r os ,-.:rviços de suprimento de energia a p,Lrtir cio~ anos 40. A onda de:: nacionali?.aÇi">es dos serviços d.:: u1.i lldacle pública foi inilucnciacla pelo movime11to originado na lnglaterrn do pós-guen-a. Nos a 11os 80, acontece uma mucl,mça rou ,,dial uo papel cio Es1ado. iníluenciacla agora pelas Tef01ma.s. tambc;m na I ngbterra, promo,~clas por Mârgm·e1 Thatchcr. Para examinarmos as mudauças no S<.lor détrico no caso brasileiro, é neden1 :;cr 11n1 caso cspcc.:taJ tle monopólio n~1tur.ll~carí-lc.t.crizado pt..'k~ ,cguinies elCU1cnt1):, (Kupíer & Hascnclcvcr. (2002). p . 5 18): • A cxistê.nci'J tlc cx.Lcin;.1JiQ.a
r

60 - Eco~or.UA oq SETOR PóBLICO NO BRi\..' )IL

ELSEVIER

Considc,-ando a eslrutu ra de rede da ind,ís1ria, um fato exte rno que afete um dos componentes repercute em toda a estruturn do seror eJén;co. Co11sidere-se ainda que o setor é ii1tensivo em capital, o período de rec.uperação dos investimentos é alto e há elevadús sunk l'Mls.~1 Ex istem rnmbém cusr.os de "conges1.:ão" que podem aJtc rar a olOcaÇiÍo <'> 1i,n., de unidades produtivas e recurs·o s envolvidos. Todas essas carat't~ricas geram diversas falhas de mercado, que ex.igem regulação e defüüção de modelos organizacionais específicos. Os modelos rk regu laç~o - putc deles j;, mencionados anwriormcnte - pnckm ser classificados nas seguintes modalidades: • Monopolisi.a c.onr.rnlado, no qual a agê ncia c.o nLro"1 a ,:ond ula do nrnnopt,lista, pcn;1li,.ando aútudes inadequadas- é imporkWte que nesse caso o conu·ole da conduta do monopolista ma.is se assemelha à a nálise ele mercados não-concorrenciais e à economia do antin·uste. • Comrok ele taxa de retomo, as àlterações de preço são solicitadas pelo mimopofür:a. com base em seus custos e 1.axa de retomo predefinida. • Regulação de preços (/11-ice r.ap), tamb
comparações com relação aos custos e à rentabilidade. • lárd.1/írk (amprtition, em que os custos de empresas que crabalham em condições scmdhanu..-s, no mc.-rno seu:,,; são mi liz.,dos para clelinir as tarifas de cada empresa.

No setor elétrico, a~ opções de regtúação mais utilizadas têm sido l;, e e - regulação de preços e regulação de 1.axa de rctornu. A alternau,~r /J está sendo abandonad.apor não iucentiv-dr· a d ic::icnôa, como j á I uc11ciouado an tcr ior mcn te. A combinadavia, as fuUias regulatórias no setor, seja pelas c,lificuldades de regular uma ir1dú~1 ria dt< rede como o setor elétr ico (como provou a t:rise na Califórnia), seja p ela implementação deficiente do novo modelo, provocaram um suhit1vestitnento em vários países, inclusive.com apagões, como no Brasil. Os partidários do modelo com forte intervençáo direta do estado, e viés am.imerc.ado. pretendem agora um retorno a uma espécie ele volra ao passado. No caso 'br,c;ileirn, houve uma tentativa de substituir o modelo em que os monopólios estatais imperavam por vários novos arranjos vertica.lmcnce desintegrados. Comu
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g ast'\'ltlt

criaram uma perdas nos custos marginais, que age de forma a não inrenti,·ar ações cll: ,·etl Ll(,:Jo de custos. No segmento de distrihuiç\o. a regulaçãq deve ter como alvo o consumidor de baixa renda. No .Brasil, a detenuiua<,;.flo do valor das tarifas tradicionalmente empregou o mérodo cio <.ost. plus.~ Es~-a altemaLiva apresenta como dcsv~nrasens a necessidade de conhecimcmo adequado dos custos da empresa e da dcliniçáo da taxa de rentabi lidade a ser ·c onsiderada. Há ainda duas distorções 1razi.clas por esse método. Do lado omcrocc:onômico, um ambicme inflacionário pode lev,u· a diswrçôes nos cálculos de custos e preços. Do lado miçroeconômico, pode levar ao sobreinvestimeuto, além de não conrríbuir para reduzir custos. Em 1996. ames elas alterações no marco regulatôrio, o arranj o institucional do seto r aprcse11tava :-\ 1 e mpresas ele d.iscribuiçào e comercialização de elerricidade; 5 empresas 1•erúcalrneme inLcg,·adas (Cemig, Copel, CEEE. C,esp e Celg}/' a empresa binacional de It.aipu; a Eletrohrá.5, que tem Ji.wçõ<.:s d<.: holding, agemc anauceiro. de integi:ação e responsável por P&D e que detém a propriedade clt' qu.aln1 subsidiárias (Fun1as. F.letrosul, Chesf e Eletronorte} com alividades de ge1-ação e transmissão. Havia também o governo, amando acravés do ~inistfaio das Minas e Energia, os órgãos reguladores UNAEE (Departamento Na<:ionaJ de Aguas e Energia Elétrica), DNC (Dep,tr1.mnento Nacional de Combustívcis)'5 e outras enciclacles de peqne-no porte, que geram sua própria energia. No .Brasil, esse modelo et,t.rou cm cr ise lin,11-.ceirn desde o final da década de 1970, devido à perda na capacidade de autolimu,óan,enio. Além da privatiwção, o set,or elétrico a partir de 1993 sofreu uma série de alterações .institucionais. As p ri11cipa is são a Lei de Concessües,~6 ém 1995, e a lei que e.ria a Aneel (Agência Nacional ele Energia Elé trica). A prime ira preparou o setor para uma nova :realidade de rner01do, instituiu os parámecros para a atuação elas empresas (fixação de tarifas, condições de entra.ela etc.), exigiu a separação cont,íbil dos custos de geraçfu>, rransmissão e distribuição, para que. os custos ele cadà etapa pudessem ser con.heddos e remunerados adequadamente. Já a Aneel começou a funcionar com atríbuiçües típicas de um órgão regulador.'" Com essa estrntura legal, a privatização tomeçou. ú:úcial.mentc, cúm a venda das distribu.i doras l.ight e Escelsa.:ta No CllCanto, a Aneel somente co1.11eço'u a operar em 1997, ano a p.inir do qual o modelo brasileito de reguhiçâo para o setor começClu a ionrnr forma. É importante notar que o processo de privatização não envolveu todas as empr<.:sas do setor,

=

%'-' A ge1':1ção hidroelétrica H:1n c.on10 ('.3111.cterfsri~ um alto c:usco fixo e baixo <:nSlo rn;nilnal, ao contrário das ,e·trnoclécrlca.<;, c111
::o (;on1pJen1c111.ad.1 pela l.A.:i 1111 ~J)7'1. t7 Embo,·a

t,Jgum :ispeClOS deh.:e,n 01:i.rgetn à. iugc.rênàa do Poder .Executi\'O, par1icuhu n'le.tlt~na fi.x:tção de- tarifus. " Cruadar (2003).

62 - EOON'ôMU., 00 St"rO.R P Ú.6.L.ICO NO .8RA~fl.

existindo ~ npresas no setor que ainda são rcdcrais. Es_~as empresas não pos_~uem comracos de coocessão com a Anecl, criando assim a assiruelria reguJacória tno:e ospfayers nesse mercado, que até o preseme (2004) não chegou a ser resolvícla. · Em setembro de 1998. foi criado o l\'1.AE (Mercado Atacadista de Energia). hem como o ONS (Operador Nacional do Sistema), dois demenws cenu·ais t:nvolve,_- lTa11saçõe!> ck volumes de energia em mo,rnmte significativo - cntte 85 e 90% das transações ainda seriam realizadas por m!'io de contratos bilare1,ais - , se1·ia fu 11• .É importante notar que esse preço à vista seria det.e nninado não pcfa imeração cn1sc as fmças de oferta e de demanda, mas sim por n1eio de modelos t~>mp11taóonais.'111 O papel cio ONS s<;.ria de rc:gubi.r QS aspectos t haver separação dos pap<:is de nll:,'tllação e operaçáo do sistema dcnu·o do poclc:r público resulta no surgimento d e sérias assimeuia, na relação enu·e a empresa e o regi.ilador. Al~m disso, CS$C e ouu·os problcrnas <:om o nuu-co regulatório fizeram com que o nível de investimcmos no scto,· por J)ane da:; concessionfujas fosse baixo. Como resultado, o novo govemo que as$unuu em 2002 está:, no momento, tentando uma volra a um modele, ccmraliiado, abolindo o Mi\E e cria11do uma cer1Lral.ização na compra da geração de energia, vi.a conu-a1.o s de longo prazo, scpru:andCJ, dessa forma, o me rcado de m1erg:.ia vclh,1 do mercado ele energia nova (os novos invesúme.ntos. especialmente aqueles em termoelétricas).

Regulação do setor de telecomunicações no Brasil O setor de ldccwnuni~<1çües é, cm1.1·t: aqueles setores de iufra-cstrutu ra que estamos ana lisando, o ciue sofreu as majores tr;uisfonnaçõ~. Entretanto, até os anos 70, o setor de tdecom unicações se çaratterizava por apresentar prúfu.nda estabilidade nos plru1ús tecnoló!,'ÍCq, (predomínio de tecnologias eletromecánims - base analógica), econômico (monoprodmo basitamcutc tclclorüa) e irutitucioaal (monopólio públic1J direw e indireto)/"

"' Pires, Giainhiagi & Sales (2002). ~ lsso dec.cu-rt! do &1lo de i Jllc a uJ;1iür p:1r1c: d:, t,('êra~"fio de.• 4.'ncrgi~1 1\0 Bnisil e.; rcalizatla por mcio d4: hidroclétric..-:.t..,. "Pi1'L'S & Piccinnini ( 199$). "' Stelun:uu1 ( t 995).

l'raticamcn1.e em todo o mundo; com exceção dos Estado~ Unidos. a....,.:;..,= e-=a feita diretamente e não hayia separaçãó institudomú entre as funções dt· pl..u ~ openlçfto, fiscalizaçfü) e regtú,unent.a~-Jo. Essa intervenção do Estado foi Teali7ad. cm ta5õ nacionais, abrangendo a regnlamentação de tarifas, rentabilidade e condiçút-;. d, erund.1 ,ti11da, via i,wcstimcnto d ire to dé empresas estatais. Um dos seu.s i:,rinàpaís obJ< , incentivar a universali7..aç.ão ela rede. Por outro lado, o Estado implementou políticas indu· e tecnológicas, b u~cando promover nca mpeõcs" nacionais e a11rnemar os g-dSl<>s em PJ,,:L Tod,tvia, a partir da década de 1980, profundas alterações impactaram o set or em o mundo. Os pilares desse processo foram: • A re voluçJo tecnolói,rica causada pela tecnologia digitru, contrapondo-se ao predomínio de tecnologia.,; de base analógica. • A ampliaçfto e a mudança de perfil do mercado, motivada pelo uso da 1,clcin formálirn. • As m1.1rlanç1s instilucioi1ais como o 6.m s de ho111,-b(ln/iing e tc::lccompras, negócios cujo valor cresce rapidamente, aprnximantl,1-se da magnirude da relefonia U'adicional. Surgem daí operadores qo c atuam uas redes básicas de tele fQnia e como ofena111.cs de sc,·viços especializados. l!:ssas mudanças tecnológicas modificaram o perfil do setor de <:
• A inserção 110 sisrem a político-ju6dico, pdo fato de o 61g-ão ccguJacl<,r uào estar enquadrado na úpologia clássica dqs três poderes pode enfrenrar obstáculos ,, sua aw3çáo. • /\ capacid;ide;; profissional dos f'u 11cionários responsáveis. • Relações muitas vezes comurbadas com o governo e com o Poder Judiciário. o que po
'' Ul'na hoa 10 11·1,.1e luçfu) sc:,b1·c o assu olo t)-O(lc ser cnco11Lr:,da e,n Jcou. LaftOnt & TiroJc: (200 1).

64 - EcoNOML-\ .oo SETOR Púeuco Nô BltAS1L

EL5EVJER

li1.ada para m,rnter sua efiáência. Portamo, as assimetrias d e infonnação adquirem wucaráter ainda mais relevam.e, pois o órgão regulador pode mmeter mais erro.s. se é obrigado a mudar constanteméme. .l:'or fim, quamo à imemacio,nalização de servjços e ele operadores, a maior i,1ccgração econômica entre os países facilitou a transforêI;Lcia de ~'apita! e conhecimento pelas empresas transnacionais. De um lado. esse fato é positivo, pois lhes dá a capacidade de oferecer serviços i111.c.1 ·11.acionais. com padrões mais elevados ·de qualidade. De ourro, é negativo, pois rqrna mai.s complicado o trabalho do n:guh,do,~ que w m mc11or capacich1dc de exerce r $Cu poclc.:r. Como fator agravante, a própria empresa regulada, por atuar em diver sos p,úses, pode conhecer melhor o ambiente re!,'1.tlador do que o próprio órgão responsável. No .Brasil, o moneipúlio estatal nas comunicações toma fun:na no final da década de 1950 e início da décad;1 de l 960, durante um processo de grande crescimento econômico.

Nessa época. existi.a um sistema caótico. pulverizado entre as mais de 800 operadoras somencc no interior do país, com baixos níveis de investimento, de qualidade e ll.lna gr,uide demanda reprim ida. Os governos estaduais e m11n icipais não tinham como conffolar os cuslos das <>l)er;.,d<)ras c.Stfi;lu~t;:-i ra~,. o que; ~crava grandes co11-ílllo~ J>ara rixaçã<> es. No ân ,bilO cé<.:nico-nom,.iLivo, foram defi nidas as bases parn a un ificação do sistema, além d;i instituiçf,o do Contel, órgão coru auibuições de liscalizaçáo e planejamento. No âmbito produtivo, defiuiu-se a n iação da Embratel, e, no plano financeiro, foi criada uma "sobreta,·ifa" para gerar recursos exn-a-orçament'ários. Posreriormente, ro; criada a holding Telebrás. A política induscrial çonseguiu desenvolver no país uma indústria de equipamentos de telecomunicação, utili7.ando o protecionismo. a política de compras estatais e a criação de um cen:rro de pesquisas, o Cl:'qD da Telebrás. Os resul ta.dos, ena-etanto, ficaram abaixo do que ha,ia '!.ido planejado 110 início dos anos 70, qu:rndC) se previam a imvlantação de nma infraesu-uturd moderna de tclec:omunicaçõt-.o:; e o dcsenvolvirncnto de uma indíasu·ia n.acion;,I de t--quipamentos competitiva. A Constituição de 1988, na c.mtramã<> das reformas feitas na América Latina, definiu <> monopólio estatal nas áreas de telefonia, Lelegrafia, trm1smi,;sáo de dados e outros serviços públ.icos. Rádio, televisão (incluindo a TV paga) e pagm'5 foram os sen~ços mais importantes perm itidos à iniciativa privachL Essa era 3 estrutura do setor anres da privati1.ação. No níYel superior. o Minist:ét'io elas Comunicações fixava a$ direuizcs gc1·ais do dcSCJ.1volvi,ncnto e Lambém regulava o setor. Logo abaixo. a ' Jelebrás plan~java e coordenava as atividades de todas as empresas estaduais subQrd inadas, além de ser responsável l)ela aqui.~ição de equipamentos e dar as diretrizes wcnológic.as. No 11ível operacional, estavam as operadoras estaduais e a Embr:uel. Somente no governo Fcrn:rndo Henrique Cardoso, iniciado cm 1904. é que surgiu nm novo modelo de Ol" loraç.ão dj ret.a, ou rnedj;,nte au1.<>ri1..açüo, c<>nc:cs~lo c>u permissão, d ,1s serviços de telecomunicações nos te.anos da lei a ser aprovada pelo Congres.so". Pl'evia ainda a criação de um órg-Jo regulador para o setor, a Agência Nacional de 1elecnm un icações (Anatei). Também foi iniáada a rec.omposição tarifária" do setor, preparando-o

para a privaci?:ação. Um dos principais aspectos da conlig11ração desse novo mercado de 1.e lefoo,ia celul;Jr referia-se à divisão do país cm dez áreas de concessào. Seis delas cstáo nas regiões mais ricas (Sul e Sudeste, áreas I a 6) e as outra$ quatro ero áreas mais pobres (Norte , Nordeste on Centro-oeste, área5 7 a 10). Foi estabek:cirlo também que uma mesma empre~a 011 consól'cio Et1' 11ove.R"1br(> de 1!)~)5 e :1h1~l de l 9Y7, roran1 1·edu1.iclos ~ ~ubsídios crui:cdos e elevt'ldos sig1,ifie.ri1.i\'at'nt:r'ltc:: -algun~ preç1')s hásirúS, et11.no a -a.,;::inatur.l bfL'úca.. pulso J.xal e chanllltla..-; iolerurb.a.nas.

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poderia operar até duas áreas de concessão: um,1 na regii;i.o mai.s rica e oucra naro..u,, pc:ii>n-. ficou também cle1inido que nos primeiros três anos as conce~ôes seriam lià1.adas ape!!.15 para empresas com conu·ole nY~joritário de mpital nadonal. A Lei Cera! elas· felecomunicaç6es, publicada em dezembro de 1996, que regul.-unm(;l o dispositivo constirncional, é bawmte ampla. Seu objetivo central é criar um março regula~ n capaz de arrair capital privado, especialmente. operadoras internacionais. Seus pontos mai,, importantes foram: estabelecer as nonnas gerais do setor, criar a Anatei, redefinii· os sernço-. de comunic.ação, conceimar serviço universal, estabelecer as condições de interconexão e: concorrência na rede básica e reo rganizar a Tclebrás pa ra sua n.11.u ra privat:Í7.ação. Em rclaçJo aos olt ietivos de reestrnlur~ç.âo, privar.iza~ão e conco rrência, os principais p~sof; ((,u·art'.I:

• Reorganização do sisterua Telebrás, com a aglutinação plano d e outorga. • P1ivatização das empresas do sistema Telebr{L~, que foi reorganizada em três empr esas regionais . .t::mbrarel e as nove empresas operadoras de telefonia celular pública. resultando em 13 c,>peradoras, privati1..aclas em 1998. • Co11corrênóa na rede básica (longa distânda e sen•iço local), ocorrendo após a privatização e a aprovaç.ão do plano de outorgas (com a reclivisão te1Titorial das áreas operacion~is) . .t-\ C<)ncon·~ ncia scri::t intr<>duzidil na longa dis1.nncia e ru) serviço local, crnbota, com um período de proteção monopolista para as operadoras das regiões menos desenvolvidas. A Anatei é uma autoridade administrativa e financeiramente autônoma., vinculada, mas nã<) subordinada, ao Ministério das Comunicações. Seus cinco dirigemes têm mandato fixo de cinco anos, com indepen.dênci,t decisória e autonomia orçamentária garantida. Todavia, o Poder Executivo conservou algun1as a tribuições importames, como a aprovação do plano geral de outorgas e do plano de metas para universaliz-ação, a autorização da proposta orçamentária ela Anatei e a instituição da modalidade d e. prestação· de servíços no regime pút1líco. O Brasi l, apesar de ter ;:,,opção de estabelecer uma emp resa únic1 e competitiva imernac:ionalr11e11tc, sq.;rnen1ou seu sistema cm 13 operadoras. Essa opção de desmembramento (regionalização) parece ter sido detc..ri1inad,1 pela necessidade de atração de capita l estr;,ngeirn para o linanciamcmo externo da economia brasileira, não por urna opção csLratégiLlt. Arualm.ente, os desafios da regulação em telecomunicações no Brasil incluem questões como as regras de entrada no secor: imerconexão'-' e sua tarifação, monopólios por tempo limitado e falhas dos iostrumencos de regulação, com() o prú;e. ca,J,, no qual a escolha do índice de correçáo, lGP-M, trouxe grande polcmica, devido a problemas conjuncu,-ais ele ch.C>ques inflacionários. Oinstnunental regulatório tinha por objetivo dOLar a agência rcgulatória de salvaguardas, de forma a limitar a prática de açôes anticompetitivas por pane elas operadoras inaunbe.ntes.! G Enu·e outras d isposições, a LGT dowv a Anatei de poderes complementares aos do Cadc (Conselho Ad111inis1,-Ativo de:: Dcfos;r Econôm ic;i) na aplic:a~".ão cl;i Jcí de conco.,..-ência. En1.re outras atribuições. a Artatd tem o papel de encarn.inhar ao Cadi, os atos que visem à concentração crn11ôrnita. Jun tlLmeat(• com a Resolução nº 101/99, isso J'ez a Anatei ter Lambém pane da aLribuição d« controlar a entrada e a saída ele empresas do seLOr. ' " InLcrconexão ~ dcfinidt, co1110 tl ligàçâO enLTé redes dé Ltlc..'tcnnunica.ç6es de tal so11c ()UC os usuários de-uma ttdtc poss;:u» se comunicar coLn a outra. Evidenle1ncntc. em uw ambiente compew:ivo, eJn que as redes sáo dt p)'õprtNLdr de p<:sso;.ts jurídicas clilCre:Dl<..os) a n~gociac_tto sobre as coudiçf>es pelas <1uais esta se realiza é 1,.11n.a fonte de ~-,rs ruma da:;: pJincipais áreas de atuação do regulador cm t
ELSEV IER

66 - EcoNOMTA Do S1rroR Púnuco N<> BRASIL

No que conc1;me üs t.,lrifas ele interconexão, ar.é 2002 as operadoras inutmbeutcs sãq obrigadas a seguir normas gerais p;u-a a n egociação de .contratos di:: interconexão, dt.: lbrma a lim itar o abuso decorrente ela assimetria de forças nessa negoci11ção. Existiam três tipos de lari í~s

de inLcr~oncx~o:

• làrifa de Uso de Rede Móvel (TU-M): aplicada para remuner'.rr a r ede das operadoras d e I d cfoni11 celular pcl~ ligações temiinada., em sua rede. Essa tarifa pará as operadoras da B;mda A foi detenniuad,l com base no custo de usfJ, enquanto a ia.rifo l)«l'a as operadoras da Bauda B foi determinada coro base nas propostas vencedoras nos leilões d e privatiiação. Após 2002, com a transformação do si~tema Tegu!atório do ~etor, esta tarifa foi renomeada Valor de UsfJ da Rcdc M,ívcl (V U- M) e é pacn,ada cmre as operadoras (Resolução nu 3 19 de 27/ 09/ 2002). • Tarifa de Uso da Rede Local (rU -RL): aplicada para remunerar a rede das o per·ac)oras de telefonia lixa pelas ligações ter111ir1adas e ,n sua n : de compardlhamenro de Teceita e ntre operador as vjge:nte prcvia111c11re.

• Tarifa de Uso da Rede Interurbana (TU-RIU): apl iodo para remunerar a rede das operadoras de tdt:fonia intt:rurbana pelas ligações u·ruu;ponadas pela re
por exemplo. a regra que impecle tJue () , .uor da tarifa a,, usuário final seja in ferior ao valor da soma da
Tabela 4.1: Faro1·cs de produtividade (1998-2005) f tens tarifários

<-:e.sca básica local erviço interurbano

Scrvi.çd in ttn,acionn.1 11u:ifu ele uso da Rede Local ( l'L-RLf Tarifa ele Uso d, Rede lmcrw·bana

2001

2002

2003

2004

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4

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1998

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15

2005

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(TU-I U)

Fonte: Pi, ~s ( 1999).

Com relação à ação regulatóda com o objetivo ele co11trolar a entrada e a saída do scLor, o rngulador estipulou para as empresas de telefonia lixa urn;, rcgnr de 1;ntrada ligada ao atendimento das 01ctas de universalização. Mais especilic:uneme, caso as empresas de telefonia lixa cumprissem as suas met,L~ quantitativas ele univcrs.ilização (expostas no PGMU - Plano G1;n1l ,k Mc t,1, rk U11 iv~·rs~Ji,;açã
1

p

de longa d islância nacional - fora das {u-cas de concessão elas mes1Has - , bem t.-omr• na d ·· tâ11cia lnter11acio11cú. F,m resmno, o ~cw,· de lclecmnw, icaçõe.s exibe características que o comrur. ruf..rer.tc em relação aos omros setores. Em especial , o elevado grnu de avanço tecnológico. bem corno a rápida rccomposi~:ão da cstru lll rn dos agcmes no setor, a.ia grandes clesalios para .i . \ J ~ Esses des,úios são. cm primeÍl'o lugar, reduz_i r a possibilidade d e captura tecnológica do rc'.!lr lad or, bem como a limiraç-Jo n.o poder de coerção do ,1gemc sobre empresa.~ que. em úlnm:i anál is~:. são tlobal pla)'C1:1. Regulação dos serviços de água potável e saneamento no Brasil

Com relação ao setor- de Serviços de Água Pot,i vcl e Saneamento (SAPS), também a questão da reestrulurnção do IZsrado é aceita como uma necessidade, dado o esgotameO!o do modelo vigente apôs a Segtmda Guerra Mundial . A cresc;ente intemacionalizaç-:ío econômica tornou os serviços público~ mn elemento vilal na busa, da cornperjtividade. Como resultado desses processos, a partir dos anos 80 os serviços públicos deix;,nu 11 de ser "protegidos" p,u-a ~·· i.oma rem um elemento recorrente nas políticas de liberalização. () SAP~ caracterizava-se por al w gr-au de presen~-a do govcrnv, .m, prestação ele serviços e 110 li ,ianciamenr.o dos investirnemos. l{ecentememe, essa siluaçáo comcç()u ~ se inverter, com o Estado aba ndo,rn ndo sua fünçf10 de interventor e centrando-se na rq ; ulac,:f,o. lissa mud;wça é causada pelas i11dici~ncias e d istorçôe$ daintcrvenç.ão públic.a. além ela necessidade de recursos, tecno logia e capacilação gerencial da in iciativa privada. No que se relere aos impactos das ca racterísticas específicas do setor de serviços de [tgua potável e saneamento no BrasiJ e no re~t,1111.e da América Latina. ao contr{uio dos países desenvolvidos, existem o utr as conscqiiênóa, alén:1 daquelas 1-razidas pela~ fon:nas de gestão e ampliação do papel d o mercado. Em especial no (aso ele ágna potável e saneamento, esse processo significa um salto para supernr as deficiém:ias i11s1iwcionais e econôm icas e cri.uu111 , r,arco regularório adequado. Essa pcc111i.1ridade faz a mudança du coritrole da pmprieO de econo1uia de lo.calú.açâQ é apontado pcb lltera.nu11 co1no u1na das pn 1ldp;HS i-.1zt~ par:1 o surgilne;-nU> rle cidad~.

68 -

EcoNOML'\ DO SETOR PúnUCO NO BRASTL

E.LSEVI.ÉR

gerado a desconcena·ação horizoncal. Outras carnaerísticas relevantes ,w se1or ~ão a dilíciJ valoração dos recursos ambientais envolvidos e a baixa elasLicidade da dcn1auda, devido à essencialidade do serviço. Essas c,mtcterísti,asjustificara.m nrn alLo nível dt: intervenção pública, visando a ga1·antir o bem-estar coletivo, com o acesso u11ive1·sal a urn bem público essencial. Em países menos desenvolvidos, a in iciativa p rivada tem sido u1ilizada para melhorar uma situação ém que os baixos níveis de eficiência e a alta politização das decisões gerenciais impedem que os recursos d cs1.inados ao setor consigam suprir as carências da população. Nos países desenvolvidos, embora a participação da iniciativa privada lenha aumentado bastante. aiirda é mu ito lorte o papel dão causada pelo fa10 ele a autoridade pública ser ,to mesmo tempo prestadora do serviço e órgão regulador. No caso dos SAPS. imperava a regulação técnica, que dilava os padrões ele qualidade da água e elas normas cécniças para a cotL5tn.1ção de n .:dc,;. Recentemente, w11a mudança importante foi a incorporação ela regulação cc~mômica. Essa neo-rcgulação, orillllda de 011tros ser\'ÍÇOs públicos, é noYiclacle no sc1.or- de água pocável. Todavia, mesmo para um p restador de ser,iços monopolistas . a regu laçáo serve para protegê-lo de ações arbitrárias da admini.straç.ão pública. A n.:gttlação econômica pode ser feita através de três aspectos básicos: cstruwr.<1 da indús1r-ia, t,trifas dos serviços e condutas técnicas e comerciais dos operadores. No primeiro c,isn, pode-se regular o modelo de gcslão, a estrnlti.ra funcional ou o tama.11ho de me,·tado. N de instn11nent0s, práticas e inslândas de regulação. A lói:,>ica é o;,u- 1m1 marco gcrnl dentro do q uai sejam leitos processos diversos, coerenles tom os objetivos d e eficiência econômica e coesão social. O arra.1~jo i.nstiLUcionaJ especí6co inclui a exis1.ência <.le um corpo normativo nacional que regula os prestadores ele serviços e de i11s1.ánc.ias de:: poder político local respon,;áveis pol' esses sen
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pode ser ressaltada a adaptaçfü> das nomms gerais às especi licidades locais, embora <:1...t --'.c.-~..... possa str probkmátie'.i. em locais 1::m que e xist.a baixa qualifirnçáo 1écnio1 local. Os sewres de SAPS, rnmo já mencionado, não têm diaamismo te<:nol6gico e 1:i.r11ão apresem.am oportunidad es para a introdução da concorrência. É uma siruaçf,o opo,•- _,.. dos setores de energia e telecomu ,; icações. em que o objetivo dos n::gulaclores de promo,c-· concorrência C()n verge com a maximiiaçáo do bem-estar social. O caso do SAPS é do ripo em que a regulação econômica é necessári.a , e nJo há expecta1Jvas de sua redução ,~a c,;ação de mercados administrados. De outTO h1do, considerando a essencialid ade do sen•iço e ;is sua, foi;tes enernalidad<;s com o setor de saúde, é 111.-ces.~ár ia_ ,1 reg,tiação social. Colll relaçfio à situacj10 ,11.nal da r egulaçáo do SAPS no Brasil. um dos pi·incipais problemas a.inda a serem enfreni;ados é a questão da timlaridade.'"' Segundo o Prqjeto de Lei n1 4.147, que rrara da det<:rminaçáo do poder coucedenLe , o mw1icípio reria o poder titular dos serviços (]Ue se desr.inam ao atendimento do seu munidpio . Pal'a o e.aso de serviços q ue .itenclam a mais de um município, o mesmo é considerado de inreresse c<:Hnum e a sua titularidade cabe ao respectivo (:.s1ado. 1àis serYiços são os que atendem aos rounió pios de maior porte e com n1aior valor ec<>nÔn l.ico i.J SSociado. ~:videntemcnte. uma regula<,i io baseada na ao-ibuiçáo tio poder regulador ao poder concedente - definido de acordo ct>lll o Projeto de Lei n9 4. 147 mencio nado- facilita o mon ito· rmnemo das conwssionár;as. Poucoo municípios brasileiros possuem pessoal técnico qua lificado suficiente para a atividade de avnliação das concessionárias. aumentando o potencial para a captura de eventuais reguladores municipais pelas p1·estadoras de ser viço. Dessa f)Hma, aluai mente .se discme a ce111ralii.ação da r egulaç.ão térnJca na Agência Nadonal de Aguas (ANA), pas.~ando as funções de monitora mento da qmúidade de água para o Mi 11is1.ério da Saúde. Com rda<,:li. com que a escolha de variáveis~ serem Teguladas sis pontos 9ue diferenciam a discussáo nesse setor. Em primeiro lugar. o baixo grau de dinamismo tccnoló&rico e, em segundô lug;.ir, o complicado marco insúmciomú do setor, com à atr ibuição de c:oinpecências regulatórias a dJkremes esferas subnadonais. /\. segunda caractc rí~1 ica ajudou a impedir a consolidação de uni marco regu latório brasileiro para<> setor, além de colocar alguns desafios p,u-a a consolidação futura do ruesnio. Em especi,ú, " dispersão do poder coucede1ne enrre tl.iferemes esforns subnacionais fu7. com qn<> o potencial para a as~imctria de informações en1re as partes envolvidas seja devado; da mes1t1~ fo rma, isso aumenta a importâ nô a do papel da esfera tcdera.1 como forma de sé núligar essas assin:rct.ri~s. por me io da aruaçáo da /\NA.

Críticas à regulação Nesta sqito, analisam-se as críricas à utili,.ação da regulação como lo nm, de intervenção governainc.nw l eslcra de to mada de decisões por pane dos agentes privadns. Mais especifica mente, discoce-se a drnnrada ' Jeoria
na

70 - Ec.:o~or.uA oo Srmst Puau co NO BRASYL

ELSEVIER

O que essa teoria afirma é que a regulação serb originária ou da própria demanda por parte da indúslria - ou st:ja. os legisladores são c.1pmrados p ela indústria - 0 11, com o passar do tempo, a regulação acaba por ser utilizada de acordo com os interesses da indústria q11e p retendia regular. Essa teoria, por sua vez, adota uma perspectiva mais ex.tremada em relação à aclot..1da pelo modelo de Peltz.roan,'~ ·no senrido em que somente os interesses dos prod utores a.ç abariam por pi:evak:c:cr. Teoricamente, podemos estabelecer esta relação emre o regulador e a(s) linna(s) em um dctc1~n it1ado mercado:·•0

Regulador

-->

Firma

No entanto, o regulador teria. em rese, de ser subordinado aos inte resses do govenio. o que nos daria uma relação como a exposta. a seguir:

Governa --> H.egu.lador -+ Fimw No entàlllO. em um ambiente democrático, existe também uma relação entre ôs i11wn.:sse.~ do governo e os imeresses do eleitorado. 0<:s_.;a rorma, a r elação torna-se a segu ime : Eleilor'-1 --> ( ;o,,m10

4

Regulodor --> Firma.

Essas relações denotadas pelas setas. por sua vez. podem dar margem a um problema muito comu m na teo ria econôm ic.1, e em especial na microe.conorn ia co rn informação imperfeita. J\1ais cspecifi<:<1mc nLe, isso pode levar ao d1,U1Jado prohlema do ageme-principal. l:.m outraS pa la,•ras, há sempre o ,-i~co de que a parte encan-egada em realuar uma determinada ação (o ugen tc) 11os interesses de outra pane (o pr incipal) acabe por agir não de acordo corn os intcre.sses do principal e sim de ;1cordo com os seus próp1ios inte rc:;ses. No caso t:ru quest~to, cx is1.cm dois elementos nos quais pode haver esse ,:isc.o. O primeiro dcl~s .- na relação emre os eleirore;; e o governo, 11 0 qual o govcmo pode agir de fom1a a não beneficiar os imercsscs dos sens eleitores. O segundo problema, o mais rcle"anre para a exposição da Teoria ela Capmrn, é a rdaçào emre o regulador e a empresa. Supônd<) que não haja o problema de agente-p1·incipaJ cnrre dcitores e o governo, o agente regulador deveria agi,· de forn ,a a 1·cprcscnca r os interesses dos seus cleito,·es. Conrndo, exist.c o 1isco de o regulador agir não de acordo coJ11 os i111e1·esscs dos t:lcitorcs, mas sim de acordo corn os s<:us próp rios interesses. E, der,endcndo da s iruação e do desenho instimciomll d<1 agência, os interesses elo regulador podem sç alinhar mm os das finua.s. Nesse caso, o regulador teria sidú "capcurado" pelas 6.rmas. Esse risco é potencialii.ado no caso em que cx.ist;i urna e.levada 1axa de progresso tecnológico, c:omo no setor ,;u setor, como mencionado anterionncutc. E.ss.r seria a Capmra I ecnológica. As evidência." empúicas re(C,~c,ues ráveis, porq11e apóiam uma visão da regulação mais na liuba do modelo de l'cltzman, 110 qu<1I a decisão de rcgulm· é frutv do lado dos p rodutores e dos consUlllÍclores, do ql•C na linha ela 'Ieoria da Capw n 1. No entanto, <::ssa tcvria manlém :,, sua validade, em e.,1Jt:ci.al como uma forma de enliuizar o papel elo desenho de incentivos à ação cio re1-:u l<1do1~ bem como na delenninaçáo de forma~ de alinhamcmo dos interesses do regulador com os inte resses dos eleito res - e do governo.

i•

Pcltzman (197(i).

''' Esta aborrl:tgc 111 é h~~e,\<171 c·m gt'andc nu..-
CONCLUSÃO Neste capírulo, Livemos por oqjerivo apresenta,· ramo a forma tiuanto as r-"-o quais o governo utili:l.a o seu pod1;1· de coerçáo para aletar o processo <.le d~·ósão d - a:::=:.o econômicos em uma estr utura de ,ncl'caclo caracteri,iada pela eilitêucia de poder de uw,: significativo, bem como apresentar'" pri ncipais caractcríst.icas do marco regulatório b r ~ na amalidade. l nidalmente múStramos quais são as duas principa is linhas teóricas subjacent<=' conceito dt: inr.en •enção governamental no domín io ck ação dos agentes econômicos-a léOn.. p um ela r<:gula~:ãn e a reoria enmômica da regulação. Na prinicira delas, temos que a r·egulaçi deveria surgir c.;01110 uma resposta às folh~s de mercado c;x istcn.c.;s. d e fonna a corrigi-las. );a segunda teoria, Lemos que a regulaÇto é o resultado das açôes auto-interessadas de agemes eco nômicos buscando m;i xim i7.'lr o seu interesse próprio. Nesse çaso, a regulação teria molivações e resultados d istint,1s dos eiqlostos pela teoria amerior. O passo se1,>11ime foi revisar o ,:<:" ~j,111Lô ele instrumentos d isponíveis para a rcaliz'1çfo efetiva dessa interve nção. Esses instru 111c:;ntos siio de três nature~ts disLi ,nas. sep aradas ele aairdo com a va1;:,ívcl de mercado a ser co"trnlada: controle de p reços. de C]Uantidades e de e nt rada e saída. Por fim , roí disculida a e,q1eriência regulat(wi;i br~si ldra recente, com um foco tspecial em t rês SCIOl'es: de energia eléu'ica, de relecomunicações e de águas· e saneainemo. Esses a-ês $etores possuem a ca racterísrica em comum de serem in dústri.is de rede e com significativas economias de estala. Com relaçiio ao setor elétrico, o fato de nüo se ter separado os papéis de regulação e ,t operação do sistema clc11tn> do pndcr público resu lLOU e m sé1ias assimetrias 11a rcla<;.ão entre a empresa e o regulador. Além d isso, esse e outros problemas com o marco rcgulatório fazem com que o nível de investimentos n<) setor por p,tl'te das co11ccs ·ionária, seja baix;o, o <]LI<.: d eve leva r a mudanças inslitucionais de monta n a insrjmcionalidack desse setor. Já com relaçáo ao setor de telecomunicaçiies. o elevado grau de avanço tecnológico. be1n como a nípida recomposição ela cstrutm-a dos agentes 110 setor cria gr andes desa[ios para a Anatei. Esses dcsa üos são, em p rimeiro lugar, 1·ed uzir i, possibilidade de captura tecnológica do regulador, lic111 cnmo a limitaç.üo no poder de c:oerçáo du agente sobre empresas que, em úláma análise, s~o glo(!nl p[(l_yep. Finalmente, o S<:trn· de i\~ca e Sai1eamenco, que apresenta n u,,c:l.Crís!,icas cios setores d e lelecoruunicaçôes e Ell(.:rgia Elétrica, mas também dois puntús fundament«is que o d i.ferenciarn. Em primeiro lug,n; o baixo grau ele , linarnism<> tecnológico, e. em segrn1do lug1t r, o complicado marco imtimcional d() setor, com a mril111ição de competências re1,ri1latórüts a difcre ntc,5 esferas s11 bnacionais. A segu nda caraclt:ríslirn ,\juclou a impedir a consolidação de um ,·n;in:o rcgu la1,írio brasileiro para o setor, além de colocar alguns desafios para a consolidação fu11.11-;1 do 111<:smo. Em especial, a dispersão cio pode ,· f·onced ente ena·e diforenies esferas subnacionais raz com q, ,e o pmenc.ial para a ;issimeu·i,\ d e i n f~,rrnaç6es enu·e a.~ partes envolvidas seja devad, ,; da mesma fon n..:1, isso aumenta a hnporrância cio papel d" esfera federal como forma de miligar essas assimeu·ias. por meio da criação da ANA.

Unidade

Falhas do governo

II Capítulo 5 - Finanças públicas, democracia e accountability Fernando Luiz Abrucio Maria Rita Loureiro

Capítulo 6 - Relações entre política e economia: Teoria da Escolha Pública Hugo Borsaui

Capítulo 7 - Corrupção e produção de bens públicos Marcos Fernandes Gonçalves da Silva

Capítulo 8 - Instituições e resultados fiscais do governo federal brasileiro Paulo Roberto Arvate

5

Finanças públicas, democracia e accountability Fernando Luiz Abrncio FGV!EAESP Maria Rita Loureiro FGV/EAESP

SUMÁRIO

'

O capítulo examina i11jciaJmcncc as re:lac;ôcs cnrre a poliiirn te a economn 1\ ~ tliscuce os conceiLOS ele democracia e acco1mlí1bililv - ou re,;pon~biliz;.için polino d e ; , ~ 1es -eseus impactos sobre as fimmças públiras. Por fim. analisa os1n:.trumt'RI , dc-~,=:i::t:tjí:t, que ,úetam as finanças públicas no Brasil: as regras de financiamento dt: campa.nh,;i.,. dat · ;;u,, , processo orçamemário, formas
Açcmmlability; de1nocracia; linança., públicas; fimuiciamcnto de campanhas; pres tação de comas do E.xecutivo; rcstTiçfto orçamentária; tribumüs de coma; Comissões l'arliunentares .de lnquériw.

INTRODUÇA.O Com o crescimento da democracia no mundo atual, auarcando 120 dos 192 países filiados .1 ONU.' " resolução dos problemas da socied.adc_ contemporânea depende cada vez mais ela qualidade ,.i.,~ insli1.uições clemocd1licas. lssc) vale p,u-a toda gama dc questõ es. inclm;ive a~ t:conômicas. qu e não se li müam ao llUivcrso técnico das decisões. pois são influenciadas fortemente pel() arcabouço politico existente. Dcmro dele. ganha impon:âJ1CÍsponsahílização política, definida aqui como ,, co,u;truçJo de mecanismos insütu.cionais por Incio dos quais os governantes são c,,msn'allgidos a respo11cl.:1·, minterrupcameme, por seus atos ou 011iissúcs peramc os govenrados. Nonnaltticnte a literatura sobre aff1Jtmlabilit.v I ra1.a do controle dos atos d<>s governantes em rela~:ão .io programa de goven10, à corrupção 0 11 i, p reservaçáo de direitos fundamentais dos cidaclf,os. Mais recencemente. esse tema tem sido esmclaclo em sua .i.mersccção com a reforma do Estado, analisando como o aperfdçoamen10 das i11srituiçôes estatais pode contemplar, ao mesmo tempo, a melhoria do desempcubo dos programas govername::ntiús e ,u;i maio,· rr,insparê ncia e responsauilização do poder púhlico fi-enlt: à sociedade.

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76 - ECONO.MlA :oo SETOR P Ol}.t.!CO

s-o 81;L}StL

A.~ políticas econômicas e as finanças públicas raramente sáo analisadas pelo ft11gulo da 1Jccow1tabifi1y. t;ssa lacuna é ainda mais l:,'rave porque· se manifesta já no momenro tia formação dos econo111is1.a~. um.t vez que a variávd democráúta é JMuco ou quase nada discutida nos cursos existentes. O pior é que, como moscraremos adiante. há um conjunto imporiance de autores na econom ia que vêem a democr.,cia como um obstác11 ln à boa decisão econômica. Traw-se de um equívoco rn nw empírico como normativo. Em rd;içlio ao primeiro, conscarase que. desde a segunda mctadt: do século XX, os países mais desenvolvidos têm nas instiruiçües democráticas um d os principais alicc:rces de seu sucesso. Do pomo de vista nommcivo. é preciso yue os economistas em fonnação tenham cm me11tc que a raciqnalidade econômica não é a única presente nos indivíduos, nem necessariamente a principal . Outras oricrnações éti<.,ts e libcrdadcs bá.5iças •Jpvrtá\'el, temperando o oportunismo incansável 1·ecomendado pdo modelo de mcrObrar jnros mais altos pau-a com pensar o oportunismo generalizado. Garantias explícita., teriam de ser fonnuladas para cada cransação l ···l O aperto de mãos se tornaria inú_til."'

Mais especi6c.:arnéll tc 110 rnmpo das finança~ púl>lic-as. é fundamental formar economistas qoc conheçam a complei-idade do l~stado modem() em sua face vinculada à t1cc1111?1/11J1;/ity dc:-mncrárka. Não é possível entender as decisões de política econômic-a, a elabora~fto tio orç,unemo público, a definição do sistema trihu1árin, para ficar em lrc,s tópicos básicos, sem enLcmlcs seu inrer-rel.aciona mcnto com o sistc:rn,, político demoa-ático. Pda importância do tema, portanto, o presente capímlo propõe-se a clistlltir o relaàomuncmo cn l re lina nç,L~ públicas e democracia. Par,, uu,10, dL~cutimos inicialmente como a li teraltlnl econômit';l construiu ao longo do tempo uma visflo bas~ada na tensáo - senão na dicocomia - emrc clemnc1'71Ci.t e efiàência econômica, concepçflo que es1á sendo h
,Em boa medida. o debate econômico tem muitas vezes vi~to a eficiência deàsôna. de um e a demoa-acia, de outro, como objetivos llposcos ou mesmo exchi dente~. Nes,,a , ~ p redom ina a e,scolha por ananjos insticuciomús que isem.am os cécnicos de prei.rar a::= sobre suas deci~óes. o que ac.aha pm· enfraquecer o coo trok da sotiedadc sobre o kwdo ReUel.ir sobre esse 1.cma rcqner a re,~são da concep~'fü> que os economistas cm 'J'OS atores encarregados da gestão macroec;onômica têm da política e de suas r elações t n ~ economia. Essa visão domit1iu1te Funclarncnta o processo ele formulação e implement ação l-3' pollticas econôm icas, bem como o desenho insli tuc.ionaJ e os insi.rumentc)S de prestação de contas exi.stemes nas agêndas públicas. A ;itividade pC>litica costuma ser vista pelos que tomam clecisôes macroeconômicas cQmo fonte de ineliciência, na medida em que os governantes podem ser corruptos ou facilmeme pressionados a atc11clcr ;is clcmanelas de seu eleitorado a fim de se reeleger. A~sim, é fone ena·e os economistas a idéia de que 9 melhor é separar as esfe,·as r.é cnicae política. Esa.,diosos de d iforemes - -e mesmo conflitantes - abordagens teóricas parlilbam dessa opi ,, ião, como Sthumpetc.r e Keynes, de um lado e, de oua·o, os neoliberais e mais especificamente os autores conservadores da Teoria da, Escolha Pt'.,blic:a (J>ublic Chmce). Dois dos m:1iores econom ista.~ do sécu.lo XX. Schumpecer e Keynes acreditavam que os especialistas cercas decisões técnicas, políticos deveriam deixar nas mãos de bUJ·ocracas como as relativas a problemas macroeconôm icos. Afirmando a superioridade ela r azão técnica sobre a lógica política, eles ~am os políticos como aLores que se.comportam, clifcrcnrememe cios cécnkos, sempre de f01ma inesponsável ou descomprometida com o futw·o, u1m 1 vcl. q1.w se orienk'lm pcla dinâmica eleitoral, podendo se comprometer com demandas irnediatas ou popu listas. Um biógrafo de Keynes, por exemplo, indica que dimlle de indag-ações de füocionários do Tesouro ingl,0 s sobre c.omo c.onn-olar ou resa·ingir decisões de gastos públicos no contexto de rompilllento do padrão-ouro, o grande eccmomista teria re~'Pondido: ''Confiemos na imeligência responsável dos téGnico~". 3 Nessa perspcxtiva, se,,;., desejável a completa a auLOnomia ou insulamCJlto dos técnicos em relação ao sistema político.' Por razões d iversas, também os portadores do credo neoliberal propõem a despolitização elas decisões i::overnamcnrais. Ao contrário ela visão tecnocrática de Schumpeter e de Keynes, os adeptos da Teoria da Escol b;i Pública desconfiam dos burocrata.s, tidos sempre como alllo· interessados e rnaximizadorcs de seus rec.ursos ele poder. Para aulores como Buchanau, a despolidzação das decisões sobre matérias macroeconômicas não deveria ocC>rrer através de sua transferência para as mãos da burõcracia, como propunham Keynes e Schumpeter, mas $Úu por rneio de mecanismos ele mercado.• l\ desconfiança abarca. entào. wda a açáo cscac.al. Falta responder a uma pergunta (que nem é colocada pelo public cltaice): a lJUe I ipo de acco1111t11,l,ility deve o mercado ser submcrido? A discussáo da temática de aCCfi·urlil1bility demoa'ática supõe a rejeição da idéia de que política e economia tenham 16gicas nen:ssariame.mc incompativeis. Pressupõe também negar que a política seja irremediavelmente uma prática geradora d e ineficiência e que os políticos stjam atores que sempre comam decisões contrárias à racionalidade técri ic:;1. E ai nda que a única saída para esse conflito inevitável s~ja a sepm·ação das duas esferas, com a subordinaç110 ela política à rac:ionalidade econôm.ica.

,m

• Ski (199:~).

78-EcoNoM~ oo S&TOx Pouuco

so B1
EU;EVIER

Robcrc 13elrn" conseguiu resumir, ele fo rma concundente, esse problema: "por mais ele cem ,u,os, escivérnos man tendo a licçfü) de qL1c funciônários públicos (burocratas ou técnitos} não fazem política". Essa ilusão foi constnúd,t por cliferemes au tores e escolas de pensamento no século XX. Na realidade, o que se cem constatado nas d emocn1áas comemporãneas é a emergência de poluymakn-s, que -podem ampliar a qual idade d e suas decisões se aliarem competência técnica com habilidades ou virtudes políticas, tais como capacidade de negociação e ,,rticolaçã,, de interesses. Os p<1lfLicos 110 inundo aiual têm de tomar [JOSiçües.c decidir sobre temas e assuntos técnicos cada vez mais especializados. Por isso, devem conhecê-los com relativa profundidade, sob pena de não rc:sponder devidamente às demandas ela -populaçfio e, conseqüentemente. perder sei1s el<:irores. J'or ouo-o lado. os burncra1:>1s mais d icicmcs pr.is. levando ao incremento da córru pção e do mau uso dos recursos públicos, numa espiral uegativa. que impede o deseiwohúmen10 e mantém a miséria. Há uma out.ra falácia perigosa que ronda a s relações enu·c econom ia e democrad:i. Trata-se de; enxergara politica democráticaçomçi mei·o re.5'ulr.ado do jogo eleiror.il. Esse a~pecro é hasihu· para o n:gimc democrático, mas não o esgma. Primeiro porq,1c o p rocesso de dispnra eleitoral não se resume à soma de preli:rências, poii;dc depende fündamemalmence da qual.idade do rkbate. Nesse st-ntido. é imporu111tt' fortalecer· a.negras que favo,-eçam a disseminaçJ.o da infor maçf,o. o aperfo.içoamento da d iscussão das principais políticas públicas e o maio,cquilfü1·io cnu·c as c:mclidamras em competição - para que o dinheiro r>u o monopólio da comunicação não deLermine a escolha dos eleitores. O processo de formação da_-; opiniões. 11as várias arenas em que de ocmTe - escola. empresa, família - . também deve ser um espaço para re rorça.r valores vincubdos ao ~prend i1:1do demvcnltko d ianu; das d ecisões dos governantes.

' llehn (1998).

' Aberbacb. Pm.nam & Rockm,u, ( 1931). r.

C,,;Jrdô.sO ( 197.5).

!I .;L'V'\'IJ'lt

FINANÇAS f'ÚDUCA.~, DF.MOOli\Cl.A t. JCQ){ '"t-YAalll - ;"3 - - - - - - - --

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Além disso, o regime demoa.ítico depende da criação de regras quc protejam din:it~ b.ísicos, os quais não podc)n ser facilrnc,w:, alterados pdos sovcrnantes de ocasião. ou seja. que exigem t•m quórum mais qualilicado de apoio parlamentar para modiucar, por exemplo, princípios comtítucionaéi. Com isso, procura-se evitar a "tii.tnia da maioria" e estabelecer limites lei:,rais ini,e rtempora.is à ~~iio dos rep resemames da população - no caso das finanças públicas, é reconenle em vários países o cxpedicri Lc de lix,tr parâme1ros de resrri~:ão <>r\, l· ment{cria que devem ser respeitados pelos govern::intes do m9rnemo. mas igualm ente pelos futu,·os eleitos. A.5 confusões quamo ao senúdo da democracia express,un-se, por fu:n, numa visáo segundo a qual o importante é LOmar decisões rápidas baseadas na vonraç!e de quem eseá no poder. Estudos recemes r(:m, ao con a·ário, mostrado que a çoer ência das decisões e a estabilidade das políticas públicas podem ser aumentadas e nào reduzidas, como se pensa geralmente, e ru função da existência de estmmras instim<.i011ais que requerem amplas negociações e d ebate enrre os diferentes ar.o res potít.irns envolvidos rnm tais decisões ou políticas. U m bom exemplo dessa iu·gumeotaçfto está no trabaJJ ,o de Stark & lkustz.9 Examin,u1do as bases institucio,)ais das politic.rs adotadas no Leste Ew·opeu no pós-sodali~mo, os autores indicam que a capacidade de elaborar e im plementar programas .de reforma pôde ser auni<:ntacla (e.: não diminuída) nos casos cm que o Execmivo teve u m poder menos conce,m-ado, ou seja, quando foi mais constrangido a prestar tonLas de suas decisões às diversas forças pcilíticas no l'arhunento e nasoüetla
80 -

'Ec.oSO."\llÃ. .DO SF:TOR J>úB'LiCO NO BRASIL

ELSEVIER

Na economia, a êt1fase no papel das ínstiLuições representa uma revisão importanLe (mesmo que sem ruptura} do paradigma neoclássico dmninamc ,,a disciplina. Nessa vi.são, o ind ivídno é concebido como um ser racional e que pauta sua conduta pelH ma.'ill'l1Íl'.ação de seu interesse ou uúlidade. Queslionando a idéia dcque oh111M eco,umúcus seja dotado de informação comple1,1 e de racionalidade perfeita e, mais ainda, que se possa definir a a~-ão dos agentes econômicos apenas de deduções lógicas derivadas de modelos abstnto-formais, vários economistas, na esteira de o·íticas provenientes de outra.~ disciplinas como a Socioloi,>ia Econômica e a l::I.isLória, começam a <;:onsiderar o papel do contexto insú.Lucional. Assim, Douglass North, o principal 1.eórico cio neo-instiwcional.ismo .na economia, buscando emender o desempenho econômico de t lileremes países ao,wés da hist,íria, afirma que o comporwmcnto huMano é.mais contplcxo dC!'ática e de suas formas ele realização, é interessante chamar atenção para o lato de que, ao reconhecer o peso d,Ls instituições na vicia eco11ômica, a chamada nova economia instlrucional pode estar c:ontribuindo pari, a constrnção de um novo padrão de relação emyc a economia e a política e, c.onseqiiememen.te, para urna nova visào da política por parte dos economistas. Revertendo, pelo menos em pane, a tend<'.:ncia à "colon izaç.ão" da ciência polítira pela economia, à maneira dos teóricos da Jniblic clulice, a análise institucionalist:a suaviia a eslilização do comportamento humano (sej~ d<: econômico ou político). tomado apenas como ma.x:imizador do auto-interesse.

=,

"North ( l 990). '' A prinu-;ita geração de refo11nas do Estado, p1'0postas aind.:i oos ano.." SO. pri"ilegi.ava mud.lnças corno a abc.:ru.u,a. corncrdal. a desrcgular1,tn1a.ção dos men-:::ido~ e as políl.icas de privatiza~-ão_ " 1-laggal'd (1996).

.Em vez dessa postura, olha a ação dos indivíduos ampliada pela lente de ouuas dnnensiirc societárias, associaclas às normas institucionais, aos vai.o res cu lturais e à his16ria do< p.a ~ Dessa maneira, o neú-iustitucionalismo segue o caminhojá apontado pela Sociologia Ernn< ,mJQ. mostrnndo que os atores econômicos escf10 inseridos em contextos sociais e político-i nstit u ~ que afetam decisivamente suas forma~ de ver o mundo e construir sua~ esu·atégias de atuação DEMOCRACIA E ACCOUNTABlllTY Embora haja mui1a cúna·ovérsia quanto à defini~ão de democracia, 15 e la pode ser sinLeticarneoLe emendida pela busai de três ideais, tomados como prindpios orient.aclo1·es. Primeiro; o governo deve emanat· da von tade popular, que se torna a principal fonte da soberania. Segundo: os governantes elevem prestar comas ao povo, responsabilizando-se perante ele, pelos acos ou omissões cometidos no exerócio elo poder. .E terceiro: o Estado deve ser regido por regra~ que deli mitem seu campo de ~tuação cm pml d;i de fc:s,1 de clircitos básicos dos cidadãos, t.amo individuais quamo colct.i vos. A esses ideais democ,-áticos correspondem as formas que no m undo contemporâneo, cm especial ;J pari ir d,, st:gunda rrict,\clc d o século XX, visam a garantir aaccount.abill1y, ou s<,ja, a responsabilização polilica inintem.i pta do Poder Público em relaç:1o à sociedade. A primeira delas é o processo eleitoral, g,mmtidor da soberania popular. A segunda é o ccm.t:role instilttcional durante os 1na11daLos, que fornece os meçanismos de fiscalização conlio.ua dos ,·epresentantes eleitos e da alta burocracia com responsabilidade decisória. .Por fim , a te1·ceira forma de 11ctoun1ability democrática re.laLiona-se à criação de regras estatais intertem./mrais. pelas qua is o poder governamental é limitado em seu escopo de atuação, a fim rle ga ,-A1i1jr os d ireicos dos indivíduos e da coletividade que não pode.m simplescncntt: ser alter.idos pelo governo de ocasià
Quadro 5.1: Accountability democrática Formas d e Accou.otability

Instrumentos

Condições

Processo e Jeito_ra.l

SisLcn,a e leitora] e

partidário

Direitos políliws básicos de associação, de votar é ser votado

()ebates e formas ele dissem inação da infi,nna~11,o

PfLU"alismu de idéias (crenças ideológicas e religiosas)

RCj,,'r.L~ de JinanciamcnlO de campanhas J use i~-a eleitoral

Imprensa livre e: possibilidnde de se obter diversidade. de informa~·ôcs 1.ndepençlência eco,11.n,lc múLuo cm.re os Poderes

" Sanori (1994).

82 - .Ecoxo.\!tA D() S&tOR Pouuco NO BRASIL

Controle institucional durante o mandato

Conu·ole parlarnencar(cona:olcs n){1tuos entre os Poderes, CPI, 3.r!,>iiição e aprovaç>io de alms du·i!(enws públicos, fiscalização orçamentária e d e desempenho das agências govcn1a1nenrais, aucLic:Jtt;ias públicas etc.)

ELSEVIER

'lra,isparência e ficledig-nidaclc da, informaçô<.:$ p í,blicas

B11rocracia regida pelo p rindpio do mc:ri1.o ( merito<:nida) Predomínio do império da lei

Cc)Otroiejudic:ial (cono·ole da (Zo11stit~1(.;onaJjdadet ações civis públicas. gai-,m tia elos direitos fimdamencais etc.) Conrrole·admin isrrati vo-

Exist
_procectimemal rn·ibunal de Con1as e/ou aucLi10ria financeira) Controle dgr;unas gov~nrui1enra.is

(:riação d(! iustãnc;ias que bu."i(Juem o ,naior compartilhaiuem o possível das dccis(>es c·consensualis1no' 1

)

Cqnrrole social (conse lho ele usuários dos serviços p(1blicos.

plebiscito, o rçamemo parricipariw e rc.) _Regras estatais intcrtem_porais

Garanrias ele dircicos básicos pt;la Cow,liluição (çláusula~ péa·eas)

Segurança w 111sa11,:1J individual e Ctllctiwt

Linútação legal elo poder cios administradúrcs públicos

Aces..:;o p1ioritárjo aos cargos adm.in.istrmivos por concursos ou c..-q11ivalentes Mecani.,;rnos de restrição 0 1ytfftcntííria

Defesa de tlii-eitos intetgeracicinais

Essa dassifica\:âO adotada não tem divcrgênàas de fündo com aquela consu·uída por Guillenno O'Donncll.'6 alllalmen1e uma das pri11cipais re.fetências do assu ,1to na litera.tura de Ciência Política. Segundo esse aut
•0· noondl ( 1998).

accounuwility lwriu,iual, que se efotivam mediante a fiscalização mútua enu·c os Poderes d,,ch arul ixdances) ou por meio de OtllTas agências governamentais que moniLOnun o poder ptiblico. tais como os cribuoais de comas brasileiros. Sem co11Lr~di7.er 1.aJ divisão, o modelo propo; to aqui enfatiza outra maneira dé' ob!)(;T' ar o pro<:essv de rnspvns<1bili7.,v;ã<> demucr..í.Lica. A ac(ounlabilit)' é classificada em td}s romtas p rocesso eleitoral, co11u·ole insútuciunal dur;i nrc o m:incbto e regr;,s estatais in1cncmpor.us - que dilcrem entre si na medida em que cada uma delas busca funcl,unemaJmcntc um dool;,jetivos básicos do ideal demorrárico. Duas razões motivaram esm distinção. A primeira e principal roí deixar mais claro aos econornisras em formação quais são os princípios oricutadorcs do regi.me democrático e suas múltiplas caraclc1:ísucas, DO i.nl.ll iLO de critior a visão padrão que a Econ11mia tem da democracia, bastante simplisla, quando não preconceituosa. Oo outro lado do problema, a leoria politi~-a prnticmnente ignora o estudo da a rricnfaç.ão das formas, instrumentos e condições garantidoras da accom1ú1bility dcmo<;rátim no campo das poJ.íticas públicas e. 1J1ais parücularrncnLc para o propósiLo deste ~'llpfLulo, na {u·ea dt: finanças públicas. Auedita-se, assim , que essa nova classificação é mais útil para a presente argumentação do que a elaborada por Guillenno O 'Dmmell. Como forma de t1ccou1uahili11~ o processo eleitoral é o ponto de partida de q uaJquer governo democrático. Por meio das deiçôes, o objeth•o é m ncreàzar, concomitamemenre, o princípio dt soberania popular e o controle dos govername1;, pois os eleitos precisam, de tempos cm tempos, prestar comas de seus atos aos cidadãos. No emanto, o bom desempenho democrático não é assegurado àpenas pelo sufrágio popular. Primeiro, é preciso que sajam as.5eg11Tadas condiçõe~ básicas para a sua reali1.ação: liberdade de expressão e de reunião, colerâ nc;ia emre opi niõcs d i vergcml4ucm conlra <)S prindpios da dcmoc,-ada - , disponibi lidade de inl.b rmações ao conju nto do dcitcm,do e gardnlÍ,i dn própr io di.1'(:ÍL() de voto a iod1is os cid,,dãos, os quais não poderão s11r irnpc:didos cl<: pm1 icip,.,da eleiçào. O processo eleitoral depende também da criaçáo de regras q_ue tornem mais fidedigna a i·elaç-ão enrre represencames e repn~scnrad<)S. f: preciso, desse modo, consticuir adequados imtn,ruentos de 11ccou:nu1bilily pa.ra a n:aliza~,1o do sufragio púpular. Dcnu·c esses, dcsLacan1se a escollrn do Sistema eleitoral, fm1chunen ta.l para garantir urua represenLaçáo mais justa possível da YOntade do eleitorado; a existência de uma j ustiça independente que preser,·e a lisura d() pleit.c>; o uso de mecanismos par.t estimular a di,semioaçáo das informações e do dcli;uc sohrc as alternativas colocadas ~ população; o estabelecimenro de regras de financiamento de can1µ;,nlia c1ue <:vitc.m o abuso do poder econéi,n ico e delimitem uma simaçiio de relativa igualdade entre os concorrentes, aléo , de asscg-urar a tr.tnsp,Ll•ê°nc:i;, dos gastos deiL<>r-1lis, alim de que o cidadáo possa se informar sobre os interesses vinculados aos partidos e.: c.1ndich1LOS <:, com essrL~ informações, dewa.r ~=s t:scoJhas e conu·olar os eleitos. A democratização do poder público deve .ir além do ,•oto, pois assim se evita a siLuaçáo ('nondarfa por Rousseau, em refel'ênda irfmic.a à inglaterra ele sua época (século XVIII): o povo inglês só é sobci'l!no no 1J1bmemo da votação; no dia seguinte pa;.,;a a ser escravo_ Aqui está a linútação mai~ imporl.,wte do prncessu deiloraJ: sua incapacidade de garantir o controle por completo dos governantes. As eleições não contêm ,1enhtu11 insu-umento que obrigue os polí1jços a ct,mprir suas promessas de campanha, e a avaliação do seu desempenho só pode :.cr Í1'Ski, S1okc, & \fa.nin (1999).

84-- ECONO.i,tlA 1)() Sr.n)R Púuuco NO BRA!tu..

O exercício do mnttole estendido no tempo, que vai além da elcição parn abrig,u- o m,wdarn dos cleit.0s. é fon:e1nente .c ondicionado pela tmnsparência e visibifülade dos atos do púder público. Todas as d1,,,çisõ<:s governamenrais devem ser conhecidas pelo povo soberano, uma vez que o eixo do regime demomtico está 110 controle dos gové'Inantes pelos cidadão$ . Vale repetir a célebre pergunta ,e rdcrc; i,, uimp..-11:ncias legrus, à auwnomia fi:uauccira e à q ualid;ide de seu COTJ)O técni.cu \lém di~-.,. nãc~ita.-s;: dec- uma das.~,· política que, baseada ém uirt1, culuua d,ica democrática. dê ..dor à athi_dack fi.scal.izaiória do Parlamemo. Os commlM. jnd,ci:us comairuem tuna outra maneira ele fiscalizar ininterruptamente o pode,· púLlico. <;eu objcÜ\ o maior é garam:lr que os govemames e a!Los funciou{u·ios públicos atuem segundo u império da lei. Pa,-,, LaJ1lo, tribunab anali.~am a legalidade das normas prod.UZ!das pdo 1.egislaurn e pdo Ext:cutivo, ao pa~o que o Ministério Público pode acionar o Fsr ado para que detennina· ~7.

eleilos e os burocratas serão avalia prap:siB Além das possíveis i:>enalicllide.~ que o~ cidadãos possam vir a impor aos ocu panle< d"" Dr::ffl público~, o r11ais in:iport."ln l.c é que c!;Sc instnnncmo ele 1,cco11nt,ú1ili~y democrárica >n por d irc1ri,,..,s H1<,i, d~r-a$ que mclhot,un o debate e, çle5-5e modo, se.n•em não só ,·om• clt: controle, mas i~11a lrncnLc c;c\rno ::1p1·,mdi1.ado cívico. A qualidade da admin i.s traçáo públ iç.1 é um pressuposlo fu.ndamemal pat.t o su<.n dtsse insu·umemu de re,ponsabilização. Obvi.uncnLe que o é p,1ra todos, porém, aqui dt e: .1 própria essência do controle rle resulr.arlos. Outra condi~,1o para o êxiLO desse mecanismc a tr.uisparência governamcnLal, peça-chave para a t1c1:01m1J;Ji,ilily de maneira geral, çomo dit anteriormeme, mas sem a qual, nesse caso, não hã minim,uneme como auferir o desempt-nho do poder público. Cabe destacar. por fim. os insmnnentos de controle da sociedade durante os mandalos. l:Jcs runcionam p·o r meio de mecanismos de nmsulra popular (como o plebiscito). de conse.füos consu lLivos e/ou cldib,,raLiv<>S no campo elas d ive1·$as políticas riíblicas (saúde. educação eLC.}, da fi!,'Ura do 0111b1uls111a,n - quando ele Lcm auto1101nia füncional detiva perante os· govcrmuitcs - , de proctssos orçamenLfüios panicipaúvos e ela parce1·ia com organizações não-govemamemais na provisão de serviços públicos. O cona·ole social é uma forma dt: tu:carm111hility veràcal que não se esgo1..~ na eleição, atu,mdo inimerrupr.amente. sem, no enmmo, comradízer ou se contrapor ·aos mec:mismos clássicos de responsabilização. Na verdade, de depende, cm Hn has gera.is, cfas mesmas condiç6es que garantem a qualidade da democracia representativa: i.t1.fonnaçáo e debale entre os ciclad[tos, insrituições q11e viabilizem a fiscalização, regras que incen6vem o phiralismo e coíbam o privilégio de alguns grupos diante da maioria desorganizada, bem como o re~veito ao império da lei e aos direilOs dos cid,1dâos. Ncss<" ponlo cmra um eJcmcn1.o pouco cii;,do na li1.era1ura sobre a c11;rrnmta.bility democrática. O seu exercício depende da a-iação de regrns intenernporais que protejam os direitos básicos dos indivíduos e da coletividade. E.m boa medida, são essas normas que assegu ,-am a limitação do poder dos governantes escolhidos por um.a a,aioria ele ocasião, a qual não pode impor a mudança de todas as regras d.a s<1ciedade i.t1clepeudentemente da Wmlade dos demais. Trata-se de separar o domínio do Estado - <]UC é o horizonte ele longo prazo da cqleà,;dade - do de governo e suas injunções co11junmrais, garanlindo assim direitos básicos inalienáveis e a melhor resolução das questões que podem afetar as próxima~ gerações {aspecto~ in1.ergeradonais), como fica evidente na 1cm~riça amhicma.l. É claro que essa:; regras estatais intcru.:n1por;1.is têm graus d iferenciados de impo11fU1cia e perenidade. Há, em primeiro plauo, o pactQ c<>múLucional. isso é, aqueles direitos que garantem a própria existêucia da sociedade e do jogo democrático - no lka;-il, são as cláusulas péa·eas. Num segundo nivel, existem as normas que garantem a continuidade e impessoalidade do E.sr.ado, como o principio de sele~'áo de <:argos p úhlicos pelo mérito e a rler de altcr-Jr tnis n1,rn•a.~. Com a definição dos princip,üs conceitos e fonnas ele realização da accaunta/,iLiJ~, deroo<.Táàca, analisaremos agora esse lema sob a ótica das finanças públicas na expe1;ência brasileii·a, com algumas cilaçôes de exemplos e parílmeo·os inrernacionais. P;,ra t.anto, o Quadro 5 .2 sintetiza os inscrumenros da responsabili1aç-.ão política uú lizados no Brasil no p1'1110 elas finao.ças públicas.

e.LSEVIBR

86 - EOONOMLA oo SE:ron. Púnuco xo B IYSI\.

Quadro 5.2: Acco,mtability e finanças públicas no Brasil INSTRUMENTOS

FORMAS OE ACCOU NTABIUTY Processo eleico.-al

Fina1•cioL1ncnto de c,u11pallhase.l eiror,<1i~

Controle institucional d urante o manda10

Comissó,;s Parlamentares de I nquéri1.o

Rtgras rk discussão. publiciw\:iiO t: 111'rtm)11ttbilil)' horizon rnl do or~wncnt<)

[processo de e laboração dv PPA, LúO e LO..\) 1 ribu nais de Conca; ..\udimúas Finam;cir.is lntt:mas (Sccrctai·ia

Reg-ras de rcsu·ição orçanu.·nt.árL"I e de responsabilidade list.u Liin:ites de endividamento 1-1úblico

Mcw ioJlacionáJ·ias

rNSTRUMENTOS DE ACCO DNTAJJILITY NAS FINANÇAS PlfBLlCAS E A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA O Brnsil tem uma históri~ clemocrátic;i rclativamemc curta e rccenlc. Seu pr imeiro experimento se deu entre J 946- 1964. ""~~ roi a partir da redemocratização. em meados da clérnda de 1980. que os principíos e ins11·11 mc111os ele accou:nu,bilily começaram a ser mais bclll desenvolvidos no país, com im))áctos no ordenamcmo elas liaanç.as p úblicas. Dentre a$ mudanças ma is signiJicaLivas ck~encacle,\das pelo regime democrático, cabe clescaéar: o .fechamenw da coma-1nuvimento cio l\anco do Brasil; a 111üficaçáo do orçamento públit·c,, extinguindo o chamado orçamento monetário e. corn a Consti tuição de 1988, reun indo :i.s conras do Tesouro, das estatais e da Pre,,id ênci,1; a criação da Sccrewria Nacional do Tcso1Jro (STN). no Mi11istério da .Fazenda, órgão cenu-alizador da gestão úscal no país; a mont.agem do Siafi (Sisiema Imegraclo de Administração Financeira), que o,·ganizou e tornou mais transparen1e o íluxo dos. recursos públicos federais; o tDaioJ· sucesso 110 con trole inflacionário a par1jr do Plano Real, aspecto aperfeiçoado com o estabelecimento das meras inflacionárias em 1999; o conLrolc mais cigornso do endividauicnro públko por meio de r esol nçõcs do Senado: o acordo de ,-e:tinanci.àmento da.~ dívidas subnac:ionais e, por fim, a promulgação da L ei de Responsabilidade F'i:x:al (LRf}, q ue representou u nl marco n:;i. gestfto fiscal do pai~ ao insliluir normas mais efetivas de res1rição orçamentária.'•

111 Lóuréll'(> & 1\bn1<.i o \2004).

É importmlle ressaltar que todas ,essas mudanças foram impulsionada,; pel.. · ~· Liza~'âo do país, o que reforça nos;;o llrb'Uincnto ue que u gestão fiscal respon~ávcl ,e rdaoc:.na lbrtcme1w: com o desenvolvimemo e reforço das práücas democráticas. A seguir, analisaremos os limites e possibilidade!; dos insl rnmemos disponi\ n, U3J"ll a 11tr.@·11J1tbililJ dós govcrnames mm relação à gestão das contas públicas. Como j á indi émbora a análise se refira ao caso br45ilciro, rec<>neremos sempre que possível a cúmpa~ com ouu·os países.

Financiamento de campanhas eleilorais Na análi.5e dos in1,trumencos de accou:ntalrility democrática, é fundamental considerar. como po11to de pa11-id;i1 o procc,;sso de financia men.t o r)as campanhas eld~orais. Ele constitui o p1:imeir() pass9 na definição do padrão dos gastos públicos e das prioridades dos governantes, porque é o orçamento o instrumento pelo qual as p romessas d e campanha podem ser c11 m p ridas. ,A i.n.Ouência desmesnrada do poder financeiro tem crescido nas democracias de massa. Co1r1 ,i 11ec<::ssid<1d<: de alca nçar um público cada vez maio1; mai~ fragme.mado e que e.m boa parte se rnobili7..a politicamente apenas no momemo eleitoral, <>-5 par1irlos e seus candidatos têm de Je~ar em cónta ,d u.as estrnlégias. A primeira é mon tar u n, enorme aparato de markeLingpolírico, que rnsra muito caro. Para tanto. e aí enu-a a segunda eso·atégia, os políticos g-.isram a maior parte de seu tempo arrecaclaudo clinbeiro, cultivando e bajulando seus doadores. Os <.:fciws ,lcss<.: processo são p crcep1ivcis cn1 vários paise.s do mtmdo e podem ser devastadores: vão desde o abandono da política por parre daqueles que n;jeitam tais µ1·áticas e pássam pela íi·usLração, d.:s.encant,imcntó ou mesmo cin ismo dos eleitores. Esse processo de encarecimento extremado das campanhas eleitorais e de dependência dos polfticos em refação ao dinhei'ro é WD inc~ tivo ao acesso p1ivilcgiado dos financiadoi·e,, f~5 arem,s dec:is6rias e. tle.sse mouo, possibLli1a o av:rnço das práácas de corrupção. Numa sociedade de massas, seria impossível fazer a -políác:a sem as esa-atégias de 1nar.keáng político. Ptw essa razão, '! maitwia das democracias od
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EcoNôMJA oo St:rOK Púauco

"º BAASll.

ELSEVTER

meio dele, consegue-se fixar um parâmet.ro aos apoiadorcs privados, que o uti lizariam inclusive para não serem chantageados pel<>s candidatos, além de poderem financiar campanhas de ÍOiTna mais r.ransparente para a opinião públi<:,-i, para seus acionistas e consumidores, reduzindo a$ suspeitas sobre a sua atuaç.ão, quase sempre perigosas para a imagem institucional elas empre~as. A medida mais icripon.ante, <:ontudo. diz respeiw à u-,u,sp,u{:ocia das despesas elcitonús. Esse processo deve ocorrer ao lóngo da campanha e não só ao final. É preciso utilizar os avanços da lmemet para publicizar as informações, incluindo aí as cilily aJ envolvida. O primeiro foi a consólidação do Hor:trio E.lc.:iw1-al Gratuito (H EG). inw-umenco que torna ruais jusi..-i a competição entre os candida:tós, o que, cm tese, reduziria o pes1~ do pôder económico e permitiria a todos apresentar suas alternativas de politicai; ptíblicas. O seg1rndo elememo positivo é o reforço do papel elos tribunais eleitorais e das leis de moralização elas campanha~. de maneira q11c nos (thimos anos aconteceram, pela primeira vez em no;,sa bisrcíria, cassaçf,es d<.' mandato vincu ladas ao abus.o cio p@der eçonômko. Por fim, desde 1993, todos. o, ,,mdidato.s são obrigados afazer, ao final da eleição, uma declaraçáo detalhada das c-0nmlmiçôes de campanha." As diversas denúncias de conupção vinculada ao fmanciamento de campanha revelam. emretamo, que há ainda muicos problemas na sistemá.ti<:a adotada pelo Brasil - algo que, aliás. também ocon-e em outros países. Em primeiro lugar, as eleições brasilei1ns per(i lam-se emre as mais caras do mund<>."' e mesmo o uso do HEG, que é um avanço pois em pane c;-qüali.l
~

OJit,;\!ll'A

1-"'tsANÇAS PÔl~U('~~S, 'DC.\10CRACIA .1 ...a:uc'\T,MIIIJff" - 89 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _...,;..;.;...;..,;....;...,;..;... ..... _...,;....,;.;;._;;,.;.;;=...,;.=~-~

claramente vinculada à désigualdade de renda no país, r eduzindo a possibilidade de ~ ma.pobres - ;i maioria da população - in:fluenciar o processo político." Numa situação como essa, o financiamento público de campanha aparece com< prn - 'l"l remédio. No entanto, a manu1enção. de algum tipo de conu·ih11ição privada é i m ~ Primeiro , do ponto de vista realista, pon1uc sempre haverá alguma ero11rcsa ou pes, -i fü10 disposüt a doar recursos, mesmo que por "debaixo dos panos''. Soma-se a isso o fato tk -1= do pomo de vista democrático, é possível argumentar que os indivíd11os podem querer d recurso,; para partidos ou <:a\lsa.s vinculada~ à defesa de valores mais àmpltK Pam ;unho, :,5 casos. a solução pas$3 pela delinis;ão de tems de contribuição e pela restrição à doa~-ão pri\.ad.l.. que só ocorreria nos mome nlos não eleitorais e diretamente às siglas partidá1ias. A inclusão dessas exceções às c:om ribuiç<)es privadas ;,ã<> resolve pon;ompleto os dilemas do .financiamento predominantemente público de campanha. Isso porque a adoção d~a proposta levaria à maior ccntnlização das decisões sobre a d isuibu ição dos rectu-sos na cúpula p;,irLidária. exatamente n um país rnan:ado pela maio, fragilidade organizittóda dos partidos e clescentrali1.ação ele comando, questãô vinculada ao expressivo pes<> dos üdere~ loç;i~s (governadores e p re fdtos, principalmente) na definição dos rnrnos partid{nios. O fortalecimento das siglas paniclárjas, 1an1.;,s vezes propugnado no BTasil e<>mo a solução paFa os males do seu sistema pofüico, tem de ser [eiw (;01)1 cuidado para não fortalecer un1a oligarquia dentro cios partidos. Por isso, para optar pcJo íinanciame.uto majoritariruncmc póblko elas campanhas, é preciso combinar o reforço dos parúclos com a a-iaçãQ de mecanismos que del imitem e contrnlem o poder das cúpula~ partidárias. Mais do que isso, é fundamental ,"tJ.rair mais pessoas par.:1 a vida interna elos pani.dos, de modo a evitar a criação de u rn;, oligarquia poüLica pouco traosparente e financiada quase qi•e exclusivamente por clinheiró público. Na verdade, se a maioria dos cidadãos tiver incentivos parn p,ut.icipar das org-dllÍzaçõcs partidáriás, até rnesmo as conu·ibwções privad;is mudarão de nawreza. t\ melhora do financiamento das campm1has não se esgota em medidas que atingem o período eleitora l. É importante aperfeiçoar instituições ciue atmun, sobrerudo, n o .mor.nento do mandato, como o p rocesso de elaboraçào do <>rçamenco e a dcliniç.ão das licitações pt,blicas. Trata-se de prolongar a accou.ntahility para além do vow-. Cllm esse intuito e com ênfase 110 tema das íinanças públicas, analisaremos a seguir os Limites e os avanços de controle estendido do poder público no ,Bra,il, por meio do processo orçamentário, da criação de regras interterrrporais para ordenar os gast<>s públicos, da atuação dos Tribunais de Contas e das Comissões l'arlamcmare., d e lnqué1i10, além da expe,·iência do Orçamento Participativo (OP).

Processo orçamentário e pr.estação de contas por parte do Poder Executivo O orçaruemo é u111 instrumenw fundamental de governo, seu princip;tl documento ele políric:as públicas. Através dele, os 1-:ovcrnantes seleciona m prioridades, decidindo como !,'
" Samuels (2003), P- :,~ 1.

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EcONOMIA 1)() St:TOl4 P UBLICO NO BRASU.

ElSEVIER

Alguns a uto r~ cvnsidernm q ue a pol(tica nr~'alllentíu·ia .eoi sisLemas políticos, como o cios Estados Unidos. por exemplo. consúllli LUH momento político crucial e exprime de l<>noa explícita o comparrilhamcuto cio J)odcr en tre Legislarivo e Excctttivo.2" Na verdade, é na disputa orçamcmária no Congresso none-an1e1;cauo (]LIC $C define como os recursos públito, serão di;tribuíd os. Por meio ele oegociaçôcs ()U enfrentamcntos enrre os mem bros da siT.Uação e os da oposição, ckx:idc-sc. por exemplo, se as receitas serão alocad:1s p1ioritari.amente em anna111cntos e g-astos milimres, ou em políúcas snciais. se o governo rccolher.í mais imposto, da soáedatle ou se. ao contrário, os rcr Jllcio do orçamento ~-f,o hc1r1 mais limitados. devid o à pou ca u-ansparência do processo e à c:or1ccn1.raçf10, na pn'oúca, do poder decisór io n;,s mãos do Executivo, partkulannente no momemo de sua execução. Até recentemente, e; processo orçamentário 110 ]3rasil era uma peça de;: ficção. De um lado. porqu,, ~ elevada inflação lormwa irrealista qualquer cálculo das contas púbJicas e sen'Ía inclusive par a aumcl)(at~ de forma artiJkiaJ e sem controle, as receitas dos governos, medi,um: o simples ;,diamento cio, prazos de pagamentos de funcionários, li>J11eced9res etc. De 0~11 ro. porq ue:, além do o rç.amemo fiscal prop riamente diLO, havia outros o rçamenttl.'i uão cónt,1hilizados na.~ contas p úbliois, tais comQ o ela seguridade social. o das esrarnis etc. Essa situaç.ão distimciava-se muito do paclrJo recomendado pela OC DE para a transparência tio orc;.amem o, que deve; 1cr um caráter abrangente, alnucaudo wdas as receitas e despesas do go~·erno, de modo que os necessários Lrade-ojjs cmre difere ntes opções de políti= poss:1111 ser avaliados claramente pda populaç.âo."' Desde a reclcmocraúzaç.ão, esse quad1·0 vem sendo pauJatinamcm1.e modificado. l:sliveram pn,sentes aí vários fatOTCS que Jevarar11 a avanços no processo ele tr:msfonnação do o r~'ameulO em um instrumento q ue exp rime. ele fonna mais detiva. as cle<:isües politk.as sobre o ga,to públin). Além ela redução das al tas taxas ele in lbção, a partir de 1994-, que permitiu o acompanhamento de forma 1mtis dan, das receitas e g-astos reais dos governos, o pr0<;e.ss1i de unificação de toclos t>s otçamentos ela Un iãn, iniciado ainda nos ;,i nos 80. e outras importantes mudanças institucionáis rr~zidas pela Consútu iç.ão demo~Tálica foram igual n1<;nle decisivos. A Cousúllliçfü>de~ l 9flll o-ouxe inegável avanço na estrutm,1 ins1jruôonal que o rganiza< p m cesso o rçamentário 1,..asileiro. Ela não só i,rn·odm:i11 <> processo de planejamento 110 cidn orçamcnra,;o, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforçou o Poder Legislativo

" Wiltl>,•sky ( l 964).

"Wood &: IVoterman (19!l4j. " OCOE. (t002), p. 272.

Em seu arri~o 165, a nova Carca indica que, por 111toativa do Poder F.x<.."('.UÜ, dC"•C"m --<= cslabdecidas. além do Plano Plurianual (PPA). Leis de Din:u·izcs Orçmncnr.an..., LDO e ainda l.eis Orçunemárias Anuais (LOA). O Pl3.110 Plurianual é ttm insaumeuto de plantjamemo no qual são apreSéD!o
Quadro 5.3: Recomendações da OCDE para a transparência or çamentária

l. O úrçamenco e os dot1•n1cn1os ~ <;le relacionados devem ser detall1ados relativame11te a c tda progranl~l de receita e despesa discrilninac:b1 para cada Lulidacle adn1ilti.srnttiva.

2. O orç.unento eleve iocluir unta pcr~pt."<:Üva de n1édio pra1.o. lnforrnaç.õc:.s com1,arativas súbrc rCcciLa$ e: d.espcs.:1s no últin10 ano e prc\'isão atnaliz..1.da para o ano co1,·enu:. d<-:vem $<:r fornecidas para 01 1·c,lat1.)1:ios orç.runentflrios prcvisLos: alén, dos 01y1n1c.:ntos pr~vios. 111cnsa.is, anuais e de. l(>ngú pnlZC.>. suge.ren1-setan1bc.-:n1 os rcla16rips pré-t:k:ito,·ais. ou seja, q1 1e infom1a1n , •estado gt•nil ihL"> fi 11.u1ças govc111a.me.1Jlais no período in1ccliâLatneute anterior ;:111111;:, eleição.

•1. l)cvc1n sercli\'lllgadas it,tt1:.1hru;nte as. hip6tcsc'S econômicas su.bjacentcs ao orçan1erno. bern co1no ai ivos e passivos financ:eiros e não li nanccirt'>s do governo. as obrigaçõc~s derivada'> dQ pagan\Cnlo
5. Un1 resu.n10 das políticas de: presláÇflO de contas relevanLes dl·vc aco:lnpanhar todús os rd:u61'Í()S, inclui ndo o método c
prátic-~ contábeis~ 6. G nl ~í.stcma dinâ.rnico clc a.n11.rolcs financeiros internos, indull.1do audirori:;1.s pHr-a assegurar ~ in1c~rricladc

das U1tõrmaç,)cs conli
7. Além ela a.ucli1orla de órgão superior espcdali,,;1do. deve-se cl.cr-i.lo Poder Legislati-vo a oponu oidade e ()S recurws pa101 exa,nin:.r efeúvamen,te q11a l
"' Or;DE (2002). p. 272.

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E.êoNOMIA

vo Sirroa Púuuco r,;o Blt,\$TL

ELSENlER

Os pr~jetos reli.:rcntes ao PPA, LDO e LOA são apreci~dos em conjunto, pelas d11as casas do Con·1,f't·esso Nacional, po·r meio de uma Comissão M.ist,1 de Orçamento (CMO) , composta por 84 parlamentares, sendc, 21 $enadorês e 63 depurados federais. É também função da CMO rec::chcr \is eméllclas do Congn:sso à peça orçamen rária encaminhada pelo Executivo. Essas eJ)lendas ~ó-puderãô ser aprovadas se forem cornpath•ei.s com (> t>lauo Pluri· anual e com a LDO e se indit-;1rem os recursos uécessá,;os para atendê-las. No inkio dos anos 90, foram ir-rrroduzidas impi>rrantes modificações no processo orçamentário, como resultado elo trabalho de uma CP!, conhecida pelo nome de «.n1ões do orçamento", que constatou inúmeras irregularidades na sistemári@ de ap,·esemação de emendas no Congresso. De11u·c: as mudanças, cabe destacar: • A limíta~-:ão do número de emendas apre:;e.nt:ad,is por p;irlamemar individualmente (1uu.e s elas podi;im cbcz,il' a milhares). • A fixaç.ão d e valor máximo pru:a cada um.a: o es1abelccimento de primidacle para as emendas de bancadas {qu.e ex-igem a ai.~ina:rura de t rês quartos dos parlamenu,rcs de um estado) sol)re a~ indh'Ídu.iis. • A criação de rei.atona, com o objetivo de descentralizar u proccssó decisórib, antes conceucrado em poucos dirigente:-.> da ( MO. • As cx.igl!ncia~ de r<"llntôes de bancada. • A instiluição de audiênci:t., públicas. • O mcenaw J ro,.1m1dade do-. membros da CMO. para evitar o comrole dos recursos públic , por derernurudos indhiduos uu grupos etc.'º [)(_-,,e-:.e de;,-ucar que ta~ mudanças resulmram da reaç,,o do próprio Congressp que,

diante cli p.inde rcpcrcussfio da GPl na imprensa, das exigências de maior racionalização do processo orçunentã.rio e de su;.1 adequação ~s necessidades de ,\juste nas contas públicas, proc:urou limitar o espaço de competição individual entre os parlamentares, esümulaodo formas m:ri,; cooper,11.ivas de dctisão entre eles?º Em ou1nis palavras, o Congre.~so foi responsável di,uue dà sociedade, gera11clo novas no·r mas or çamemárias que inccnriv,101 a ação de seLJS membros na c.ons..-cuçáo de objetivos coJeávos ma.is amplos, aumentando também a racional.idade 1écn.íca do processo - mais uma vt::,., a realidade c.omp1·ova que não há neccssariàroenu: uma dicowmia ena-e os pressuposms da eficiência e os imJ)ea:arivos democráticos da põlí1ica. Mesmo que os avanços institucionais trazidos pela Constituição ele 1988 e o, aperfeiçoamentos mais recemes no processo de apresenlil~,1o de emendas seja.m importantes, é pnxiso levaJ" em coma os limites ou imperfeições do proce~so orçarnentá,·io brasileirn como inso·umento de acwuntabilüy, medim1te o çmurolc mú cuo enu·c os poderes. ü fato é que a capacidade do Poder Legislativo de tomar decisões no processo ux:çamentário e impô-las ao Executivo é limi1,1cla e está sujeita a negociaçôcs (às vezes indivithiais) p;ira a liberação das emendas aprovadas. Também sua capiicidàclc de contre)lc da buroc;racia via orçamento, coUJo ocorre nos Esr.ados Unidos. é praticament~ nula. Como o orç11men10 tem caráter apemis auto,-izativo e· não impõe obrigalOrieclade de cxec~1tar as. verbas aprovadas pelo Legi.slaúvo, cabe ao ILxecu~ivo tomar de::ci$ües sobre n momento de liberação elas verbas e o perccncual a ser executado, o qual p<)de não atingir o limite total auw,·i1.ado pelo Congresso. O conrigenciamc1ll1) dos recursos or<,11menlários, permitido pelo caráter ,1u1orizativo da peça apn,va
Como decon·êndadessas características, o p róp,io processo de planejamdlt orç;imcn· tá rio fica comprometido. revelando mna enonnc distflncia entre as 1·egras e a realir'..irledi::tn-:a do _j()go polílico no oi·çamenw. O pCJu,o in1.crcsse dos parlarne.n1
Não obstante, mais reccmcmente se observa a emergência de a lguma:<; p rátiu, apontam para maior u·a11sparência e a.ccmp1iability no processo orçamentário brasilcir, O PPA para 2000-2003 inovou nos procedjroentos de plan~jamento, organizando-o a parur ~ eixos nacionais de integr-i~:ão e desenvolvimento, além de ter buscado integrar mais as área• específicas (educaçáo, saúde ele.) em alividadt:.,; cori.runtas e il1Lersetoriais, favorecendo um monitoramento dos gastos públicos pelos problemas que atacam, e nfto só em Lorno tk cada sewr. Po1· sua vez, o l'l'A de ~004 a 2007 foi elaborado levando-se em conta a consulta à s<>ciedade ci\'i.l, por meio de relatórios clt: mais de. duas mi l organizações rfa soc;iedade civil, proclu7.idos sob a coordenação elo sccrecário-geraJ da Presidência da Rep(tblica. Tarnbé,u fcmun con:, não recebendo parecer algum. Além disso. desde que o processo de prest.a~'<ÍO de cQ11tas comi;çou 11 ser cfewado,.em 1934, rodos os pareceres relativos às contas do presideme de República, enútidos pelos tribunais de wnLas, foram posir ivos, independe1uemenre do regime vigente, démocrátiw ou dicatoriaP' A uniformidade desses pareceres para 12 düérentes governante:., ao longo de 111ais de 50 anos, certamente permite questionar a cfu:ácia desse instrumem() de accozmla&ili.Jy.

Mecanismos de restrição orçamentária e accountability Na discussão dos problemas de accounlilbility elas finanças púbLicas no Brasil, (! necessário dt·stacar a, d ivc,·sas mudanças inslituóonais que criaram rcsu·içóes ou limites mais efr:tivo.s ao orçamento e ao endivid,w1<:lllo público. ' làis modifica_ções nasceram de um processo polílico que envolveu, primeiro, pressões sociais muiLo fortes, prescmcs nas CPls que analisaram escândalos ocorridos na década de 1990 (a dos "anões cio Orçamemo" e dos úlUlos precaté,rios, no CoJ1 6rrcsso Nacional , e a da "rnáfrn dos fiscais", na Çflma.ra. Municipal de Sáo Paulo} e, além dissó, ho\1,•e ampla negociação eULrc os diferentes atores envolvidos. Constara-se. por exemplo, essa dinàmica na forma có010 o Senado debateu e decidiu a limitai;ão do cncliviuarncnLO e a reguhLmcnta~:áo d,l cmissão de títulos públicos, no processo de negociaÇto cios débitos dos governos suhnacionais e ainda na aprovaçfto da l .ei de Respo11saJ.1ilidadc Fisc.al (LRF)." Grande dest.aq\lc de"e ser atribuído :1 essa última, considerada wn marco import.a11tc t\<> lédc:ralhmo fiscal no país, ná() apenas porque objel.ivou melhorar a gestfto lis1,al de t()dos os uiveis de govcrilo, mas, sobretudo, porque apontou para um novo padrão de responsabíli-

" Gomos (1999). " Speck (2000). p.61·63. n Loureiro {200 1) e l.Qül'eiro &. Abrncio (200,1) .

94 - EcoNOM.lA no SCTOR P úu.wco NO BRt\.",IL

zaçáo mútua enrre a U niáo e os governos subnaciooais. Promulgada em nmio de 2000, a LRJi tem como pr incipais pontos: a) Limitação de g,1stos com pessoal, esrabelec<.:ndo não somente o q1=1to pode ser frdSto por c<1
Em sinrese, a l.R.F visa a p revenir déficits imoderados e TeiLe1<1dos. limitar a dívida pública em níYeis pruderuc.s, µ reservar o paoimõnio liquido, limitar o g:is1.o público conlinuado, estabelecer uma administração prudemt: des riscos liscai.s e oferecer amplo acesso das informac;ucs sobre as cont:as púhlicas 1, sociedade- Todos esses mecanismos estão atrelados-a dois upos de puniç.io: um de cunho adm.io.isrraLivo. limitando a ação elo govcm a11te quandó não armprir adequad:uueme as regras; e 011rro ele ruum·eza polírico-:jurídica. cu jo ul:tietivo t pu1tir n-0 .lmbito poliria,, cmn rerirad,LCl.e direitos políticos ou o própri6 cargo do governa111e, procunmdo também c,c.,helecer penas cíveis f' crin.1im1is aos q ue desrespeitarem a LR.F. c..'(11111inando a LR.F a lur da pmbkmáticadc nuom1tabilif)' democrfü:ica. deve-se ressaltar que a n,aior rcsponsabili1.a~-iio entre os emes foderacfros foi urna conquista c m prol do mel hor dt.-sempenho econômico, p e~~t.;1 o endi\idamenrn perverso qu<1 ocorria an1cs . .Representou igualmente um avanço da d emocracia ao mmar mai., u-:1n.-ip;irenu: e r esponsiva a decisão ele um o.fvel de governo em relação aos demais. estabeleceado, por exemplo, a obrigatoriedade de ,Jprescntaçiio de relatórios periódicos e sa.i,çoos a quem não cumprir as regras. Pern ,iciu, as.sim, modificar as n.:l,1ções financeiras na Fcdei-.tção brasileira. <.,1racrerizadas até então pela chamada '"lragéclia dos Comun.~"- na qual a busca d<> interesse individual dos estados ac.aba,•a gerando um resu lraclo agregado que piornva a simação de wdos."' Ressalte-se. porém, que esse mecanismo básico de auo,mtability federativo está m~i, preocupado em controlar passo a passo os governos sub11ac.io11ais do que cm díscudr rcgi.1larmente a gesr;io fisrnl cio país com os atores envolvidos. como ocorre. p.o i:t:xemplo, naAusu·ália . Tal modelo tem reforçado a conccntr;ição do poder nas miios da burocracia do Executivo rcden, l. que ccnrraliz,, o processo de conu·ole, geralmente deslcgic imando os redamos elos outros e u Lcs federncivos. Desse modo, laá o perigo de q uc a buSGa por u·ansparência contida C!m~'ão de comas por parw dos reprcsentm1tes à soóc:dadc. A accaunlalrilil.y democrática g:in.haria mais força se a LRF colocasse em Ji.rnc:ionarnenw o mecanismo do Conselho ele Gestão Fiscal previ~to em seu an,,bouço jurídico. mais precisa-

" Loureiro&: ;\ brHcio (20011}.

~ Q.111 '\ 'll)t

FJNANÇA.S ru ouCAS_, 1>n.OL"'L,ui.cMXD1. \Tatun - 95 ---------------------------------------

meme no arrjgo 67. !';eu principal o~jetivo ser ia harmonizar e coordenar os cnr,·,d.. rro~. constituindo-se num fórum que reuniria os diversos ator"s füderativos, a socied.uk-J_ legislação avança~se em sua tramicação. Na ausência dessa 1'egulamencação, todo o podc.r c:oncentrado na ·Secretm;a cio 'Lê somo Nacional (STN), que vem editando nonnas gerais ele coosolidação das contas públicas.;., O que explica a posição adotada pelo governo federal é o predomínio de uma visão em que a v.u·iável democrática da negociação e do controle é percebida como algo que pode afetar negativamcmc os ,·csuhadns da polí1ica Ciscai. O Lcrnor da equipe econômica vi ncula-se à possibilidade de retorno do antigo modelo federativo, marcado pela in-esponsabilidade predatória dos govemantcs subnacionais. Trata-se de u rna concepção Jiscalisla que, no fundo. sú acredita que uma lei geral e imutável que ultrapasse mandatos e governos possa gara ntir o equilíbrio íisca.l. f.m s-11 ma, uma fi,rn1a de sepultar a p olítica, em sua acep~ão mais ampla, no terreno da~ finanças públic:-t~. A lúst6ria de irresponsabilidade fiscal do p,ús e o peso do clientelismo são razões que oào podem ser negligenciadas. Náo obstaULe, da maneira como csrá definida a Lei de Responsabiliclade Fiscal, coloca-se em quesr.ão o direito à mudan~-a elas polir.icas governamcncajs. O que está em jogo aqw é a relação sempre necessária de equili1irio enu·e gov.e mo e Estado, de ra l mndo que <' pi-cciso rcr regn1s cs-táveis no essencia l. mas 1ambém deve haver um espaço para negociações e mudanças que exprimam a clinfüruca d=oa-f,tica do voto. Reproduz-se aqtii a descoufian~:a na política, visLa como ameaça cena à cliciéncia. Portauw, supõt:-se ser nec(,ss,íJ'io ;11 a1· as mãos dos polí1jços por mein de regras 1cicnicas perlei1as, para ass-im a lcançar o bom J'ésultado econômico.

Tribunais de contas Um in strumento fundamenta l de c1<·w11.niabiJ.iiy na área das fimtnças públicas é repre,5cntaclo pelos tt;bunais de conws. Prar:ir.amente todos os países dispôem h<\je de ôrgãos ele controle fi.mtncci.ro do Estado, cm alguns (,tsos vinculados à própria cstruLura cSWLal, c11quar1w nou1:ros há auditorias independentes. Do ponto ele vista histórico, cais órgãos se difundiram principalmente a partir do século X \1111, com duas orientações b,\sicas-A primeira é de caráter admin istrativo. buscando com rolar os recu rsos públicos paraevicar desperdkios ou desvios. ,;\.seg1J11da orientação que dá origem a esses órgãos pode ser encomrada nos v •;ncípios libcr,ús de l.imilação cio poder. .Nessa ven cutc, privilegiam-se suas atividades fiscafü:atórias, tornandoos indcpCJ1dcnres do Poder l".xccucivo.06 Há ainda uma terceira fimç,.ão que está ganhando importância: o aco111panhamenro elos gastús públicos para avaliar a qualidade e os rcfülwdos dos programas." :-Jo Bra'iil, desde a e1~, republicana, o Tribunal de Coutas Lem status <:otL'itilucional. lni.· c;i.~lmc n1 e era órgão i11d<'p,,nne 11H· dos 011u·os Pc>
'' Vignnli el ai, (!1002), p. l 92- lf)4.

'° Speck (2000). \T

l\a r,clay (20()2).

r

96 - Eco.NoMJ.A .uo S.t::roR Pusuoo ~o BRAsn.

ELSEVIER

que roi reiterado na Constituição de 1988. Seu oqjetivo principal é realizar o cont(Olc Íillancei.ro e patrimonial do governo, cm wdos os níveis da federação, lendo como principais funções: fiscalizar a cxccuçáo fina.nccira, con forme as !eis or~=entárias, liquidar as contas das adroioiso-ações e assessorar o Congresso no julgamento das contas do go,•c1no. Além do Tribunal ele Contas da União (TCU), há ,14 1.ribul'lais cst.tduais e mul'licipais que liscali1.am os governos subn;tcionais. · A Constituição de 1988, além de eliminar os traços auLoritários. herdados da ditadura militar, que cerceavam as ações do TCU, aumc11tou as au-ibniçõcs desse órgão e incluiu novos cri rérios de cona-ole .. De um !ado, a nova Cana Terirou, pôr exemplo, o poder do presidente da República em cancelar vetos do "Ji:ibunal de Contas da União, garantindo sua indcpcndên· cfa; e, de o uu·o, aumentou s11as a1 ribuiçõcs, concedendo-lhe poder d e pun ição de irregularidades, estendendo suas.atividades inv.estigath-as e ainda concedendo-lhe atribu ições preventivas, como o poder de afastar administradores de seus cargos, de seqüestrar bens. d e definir respoflsabilidade sobre in-egularidadc.-s etc;. Ademais, t-stcnclcu os critérios cJe controle, ultrapassando o funbitQ estritamente finan~o e mmábil, para incorporar também os critéi;os de legalid.Lde. legitimidade e econotniádade da a,-aliac;ão. ou s~ja. avaliaçào segundo et-iléri.os de cusLos e benefícios econômicos.'' ~!ais recentemente. a l.RI• ai11pliou ainda mais as atividades dos TCs. que passaram também a fu.raliz.ar o aunprimeruo elas roei.as fiscais e ns lim ites de gascos com pessoal nos 1.ré> ru, eis de go, ernoOurro <.unjunm de mudanças rrazidas pela Constituição denH><.Tárica refere-se ao proct--..:so de n=ç.io do,, membros dos u:ibunab de colllas. Até 1988, e dmante codo o período de ,·ida n-pubbcana no Brasil. os memb,-os do TCC sempre roram escolh idos pelo presidente da ){epública. mediante a apro\'açâO dn ::ienado. ou pelo conselho federal, durante o período autoriwrio re!!Klo pela Con;,útu ição de 1937. ;\ C,u·t.a democrática de l 988 produziu modificaç,'io m1ponarue nesse processo: além de rmmter a vitalíci«dadc dos membros e o ca.ráter de decisõe,; colegiadas, garanündo a independência dos membros e desvincu lando o corpo· diretho da i:ompcúção política. como ocorre em muitos outros países, ela 1·eduúu os poderes do Executivo e ampliou as prerrogativa;; do Legislativo. Desse modo. o presidente da República S
:• Bpcck (2002), p. 77-210. " [dem. p.196 e 238. "' Abnicio ( 1998). p. 140·H3.

pode ser explit<1do por vários fororcs, relacionados esm1curalmenr.e r,om a naturicad;i., n:b(õc, entre E.xecutivo e Legislativo oo sistema políüco l,r-aslleiro. O poder decisivo na hbcraçio d.2l verbas e na distribuição de <.,trgos, num país cm que pane importame da alta buroa-.=n ll30 é profissionalizada, acaba gerando laços ele dependência entre os parlamentares e e ~ ano cl.e ocasiiío. red ,11.indo assim a capacidade de os le.g isladores exercerem a arrm horizontal necessária sobre o po,;ler público. É nesse contextv que us critérios de provimento dos membros dos trib1uiais de o = · são colocados na berlinda, constarando-se uma forte influência dc.inclic-açôes política,. Tamlx:.., a vi1.alicicdadc dcs.5cs c.argos não significa gara11tia de dedicação, e ficiência e moralidadcp úblic.. por parte dos nomeados, pois acaba f11ncionandn como aposentadoria para polí1.icos, mamend o sentido que Ger.C,lio V;irga.~ au·.il,uí<1 a essa ir1s1jtuiç.iio: "um an·oário onde se .irquiv;im us .a1nig·os". Em sondagem de opinião sobre os uilrnnais
As Comissões Parlaméntares de Inquérito (CPls) As Comissões J'arlamentares de Inquérito (CPis) assumiram várias funções na história democrááca mais recente do Br,isil, ena·e as quai~ a o,:comúo.bilit:y dos governantes no camp(l das !iuanças públicas. A seme1h,u1ça do que ocorre em outras democracias pr~iclencütlistas, as GPis constituem insmrmenr.o insrintdonal de que dispõe o Legislativo brasileiro para exercer suas funçúes de liscalbação do Executivo e de outros organismos cscaws. Elas são colegiados 1.emporários, cornposios pllr membros inclivid11ai~ do Congressv. com o obj eúvo de invc~iig-Jr denúncias ou suspeitas de cornporn11ncoto irreguh1r· do ponto de vi$W atlmi_nislrati,•o ou ético. As Comissões Parlamemares de Tnquérito podem se r fonnadas em qualquer urna das duas Casas legislati,•as, ou por ambas em conjumo. Para sua formação. exige-se o a1)oio de pelo me1\os um terço dos membros da Câmar-.. ou do Senado, havendo limites a essas aávidades de investigação para evitar possível paralisia da função legislativa do Parlamento. A Constituição de t 988 deu poderes às CPis equiv,demes ao das autoridades judiciárias e determinou ·que seus relatórios s'"j,U11 encaminhados aú Ministério Público para julgamento de responsabilidade civil ou penal dos envolvidos. O sucesso de uma CPl cfove ser avaliado pela comecuçfto de dois objetivos. Primeiro, o aumento da transparência e ela accmmtl.lbílity do -poder público. Teforc;andú a vigilância sobre a das;;e políLica, podendo chegar~ punição dos infr11tores ou, ao menos. al.rerando adistribuiçfto do poder político. Tarnbém sao imporl,ulle~ os efeitos instiLUcionai~ e polhjcos q1,1c podem dela decóner, como a siualiza~-ão de que há problemas institucionais ou nas práticas polític~s. daí derivando a proposiçfto de reformas que levem a novas maneiras de gerir a coisa públic:::,. Nesse sentido, hà dois casos exemplares ele Comissãõ Parlruuenlares de Inquérito que acabaram funcionando como instrwnento de accouniability dos governantes na área
II Aram~s. Abn1óo & Tci.xcir.1 i2003).

98 -

F,ooNOMIA

no S1rro~ t>Ooucp

"º

ELSEVJER

BRASIL

Além~da puniçáô política (com a cassação de mànda10) e d e responsabilizaçáo criminal de vários p.u·lamencares e 1wolvi_dos, a CP[ dos "a nões do orçan1c111:o" penniciu um impon ante apedei.çoamemo instirucional no processo de proposição de emendas na lci Ot"§u uru rnarco de referência para as demais normas sobre o assunto."" As CPls, em res\1mo, têm sid<> um i11so·,1menlú pelo qual o Legislativo obriga o poclc.r p(1blico a prestar comas à sociedad.:. não necessarian1en1e por in1ermédio da pmüçâo de c:.1wolvidos nas inegularidades constatadas. Tãc, importante CJuanto isso é a utilização dess.1 forma de cOntn)le parlall'lcnca,· para sinalizar làlhas do sistema político e elas insúuiições esrntais. aponLando para a c:riaçá<) de novas regras lq;,iis que proc.nraru cvit,1r a repclição dos problemas no fururo. t nesse sentido que >lS Comissões Parlamcmares ele Tnqué.-itoç<>nstituem hoje: o mc.>lhor mec:ani.snH) ele accomilabi/,ity horizontal existente i10 nrasil, o que não sis-nlfica dizer que e~tejam lh,-es de problemas. vinculados il foi.t a de transparência e ao abuso de sc.:u poder legal. ial ocon·c.:u na crI do Banc~rado.

O Orçamento Participati,ro (OP) Insrntmemos de com role soóal também podem ser uúfüados como forma ele acco1,m.mbi'i))y vertical.das li nanças pública;,. O mais conhecido 110 llrasil é o chamado O rçamento Panicipativo (OP), por meio dú qual a popula~"iio panicip;i da discus.'láo e dcliherac;-Jo sobre a distribuiçiio e eloi,riad,, por organismos inr.cr-

ue

naciooais.

Implantado pela primeirn ve1 em 1989. na cidad1' de Porro Alegre. esse instrumento é utilizado boje por algo em turno de 250 mw:úápio:, brasileiro,;." Os principai$ articuladores desse mecan isn\O foram partidos de esqu<::rda, parti cu bmneme o Partido dos 'frabalhadorcs (PT), coocudo, outras forças polític.L5 1.ambém vêm impL·tnmndo o OP. Sua maior qualidade tell'l sido colocar em questão dois problemas caracterfsticus do modo u-adicional de fazer polí1ica no Brasil: a falta de lransparência e o entrelaçamento emTe o poder-p(iblico e máfias

~ Loure-iro&: Al,rncio (200-l). " Wawpler (20(14), p. 7.

FINANÇAS rÚBL,ICAS, DIIMOCRACL.\-t:.~-

99

locais, gerando clientelismo e/ou corn,pção. Em tese. ao arar.ar esses dois males. v oP furukce a concxáo cn1rc o aperrciçoa1111:mo da democi-,;ciJ l0<.,1J e<> llom uso dos recuno, publioo., A simples adoção do 01' não garante a consecuçã<) de seus objetivos. Segundo •..rab;ilho de Brian Wampler;•• baseado na tomparaç.'io de vái;as experiências bra~ileh'
" Wamplc r (2004). " Cbd (2000).

100 - ECONO~fJA

oo St.TOR Pú.BUCO NO B R.A..lffi.

ELSEVTER

CONCLUSÃO Os estudos sobre a accountabil#y no terreno econômico e.nas finanças públicas ainda não ganharam a dimensão ncce.5sária. Do por,w de vista normativo. qualquc,· esfor!;O nesse senúdo deve levar em conta que rodos os ,·istcmas p olíticos apresentam deficiências oo l, rncionamento de seus mera nismos, pois eles são sempre imperfeito~. como t()da a;ação humana. l.sso não invalida, porém, o sistema democrático em si: ao comrá.1·io, essa pe.rspecri,•a procura estinwlar a necessidade de seu ,,pcríe içoamento e inovação institucional, or ientada pelos ideais básicos da democracia. Assim, consid erando os limites ou deficiências dos sis~emas de responsabilizaçiio em qualquer ordem demoaática, a problemática da accountnlnlily deve s,;r pensada mais como 11ma idéia reguladora que deve gu iar os go,·emos dcmocráátos: a prestação de comas dos governanres aos governados. '" A a nálise, aquj efetuada, relatin à área de finanças públicas, não poderia dcíxar de caminhar na mes ma direção, indicando as deficiencias e a,·anços da experiência brnsilcira. Foram constat.ados d11is grandes obstáculos à melhor respOn$abilização do poder público: • A excessiva cootem.ração de poder nas mãos do Excn1Livo. • A e_tistência de fragilidades nos mecanismos de representação e participação da sociedade.

Em relação àô primeiro problema, deve-se destacar que a coucc111.raç.i,io çle poder no E.xccnóvo detn-a dos seguintes fatores:

l I O orçamemo público brasileiro <1provado pelo Legislativo tem caráter .tpcnas amopara. os governos efetuarem seus gastos. 2) O poderio desmedido ela Sccre1;u;a d o Tesouro Nacional, que executa e conting<°J1cia as despesas de forma insulada demro do Ministério da Fazenda, sem sofrer o impaao de mecanismos de rc.~ponsabilização mais efetivos. 3) A impôrtan te inllulinda que <>presiden te da República, os governadores e os prefeitos exercem, por meio da bancada governista, sobre as iricJic;,çõcs cios conselheiros dos tribunais de contas, reduzindo a independ~ocia daqueles que dever iam fiscalizar os goven1anles. 4) A capacidade que o Poder Executivo Lcm ele ohstru.ir processos dé controle congressual por meio da rustribtúção de cargos e vt.:rbas.

riLaú,·o. o que dá uma enorme margem ele libenlade

A c·oncencração de poder no Exctutivo resulta da baixa instituciou,ll inçlio n1.role. o Parlamento brasiki1'q precisa avaw,-a.r bastante nas atividades vinculadas às finanças públicas, de forma muito mais acc.:ntuada nos níveis subnaàonais. A fragilidade dos rnccaiúsmos ele representação e participação social, por· sua vez, está relacionada, primei.nuuente, com a existência de um sistema elei1.o ral que favorece, .no momento da disputa pelú voto !'.la população, um alto grau de individualismo entr e os políticos em detrimento da ação mais partidarizada. Como argumemado aotc rio nnenr.e, isso não só cria problemas para o exercício
'" Clad (2000).

dúicil escabdccer o notar que os tttuais insLru incmos de panicipa.ção sem icl'in:ca tendem a privilegiar. na ma10n.1 das vezes, a inclusão dos gmpos mais ligado.~ ao governo de ocru.ião e/ou aqueles com m;uor poder d<· vocalização de suas prcfert11cias, aliíando parcela sign ificativa da população do prncesso cledsório que defin<; o OP. A caracteriza~".áo meramente negariva do p roces.só ele acco1m1abilí.ty das linan~-as públka.., brasileiras é, no entanr.o, uma fo1·ma pal'cial de se analisar a que~rã o, podendo lev;u· a c:ondu!iâe,, fa.!Sás sobre a Cíara aumentar a u·ansp~rên cia do orçamento público, tais q11ais a ciiação do Siafi e o incentivo à participação s<>ó,\l na elaboração do PPA. Foram criadas, ainda, regras estatais intertemporais qnr garantem a (lt'COtiniabililJ democr~t ica para além elo princípio estrito ela maior.ia eleitoral obtido pelo governo ele ocasião, com destaque aqui para o cstabeJec.imenco de o·icfrios mais rígidos de endivicla111euto público e:, sobretudo, de uma ésu-unlt-a de mforce1111,,,1 mais forte para gm~1111 ir a responsabilidade fuca.l, por meio ela LRF. Ambas as m«diclas tiveram sua aprnvaçiio vinculada à pressão social e J ncgoci;1ção polftica, de modo que é possível di1.er que se originaram principalme utt: do J profwtdamenro dos n11c:e,u1ismos de responsabi lização, e não do insnlnrncnto burocrático. <:on,idcrar que a democracia pre$idencialista l)rasileira runciona também por intermédio de processos de uegociaç;io, pressões sociais e rnmr.1pesos iusritud onais, e nã o apena,; pela mera coucemraçâ<> de poderes, implica rnava l.iar o pró prio funcionamemo dos mecanismos r!e responsabilização, que o per.m1 de fonna esteudida no tempo (no período eleitoral edmante o m,tndato). E jncorporam uma pluralidade de atores e mecanismos vari ados, como. por exemplo. o amo-c:onst.1·a11!:,'Uilenw rio Execurivo, que muita5 vezes nem chega a encam.inhar projetos cujas sonclagen.~ ou barg-anhas prévias indicam a impossibilidade de aprovaçfto pelos demais atores políticos com poder de veto. O processo de respon.~abili7.a.Çáo será cach, vez. m ais efetivo se füncionar de forma mu l1jclimensional. envolvendo ao mesmp tempo e de forma
,- () t11,ptrach11uu1l de, presiclc.nle: <.:ollor thi caso exc:1.uplar deste:: funcio n~nncnto l'.H:.JtL-.,;uccdiclo, pois e1"1volvcu co1l<'.Omita1ncmenr.c 1ll(,'(::.1nl:,m os de a,."Ct,unU:bili.J.l \'C.rsical. lóliS( on10 de1.1úüda:; na n1(dia e rUúhili7:ii~áo pop1,1l:·l 1-; ~ de

«-
102 - Eco~o,.nA oo Se:roR .PUswco NO B.RASJL

regras vig-cmes vêm sendo mudadas. Os exemplos do limite de enclividamemo dos govem. subnacionai~ e da LRF corroboram essa tese. urna vez q ue nasceram cio aprendi1.ado constru. do, em boa med ida, em CPls realiwdas após e.scãnclalos financeiros ou políticos. Acriaç,(o d e instn1memos ele participação social na .elaboração e fiscalizaQ°,o do orçame111 público é mais um avanço q ue eleve ser destacado. Ness;, linheitc> de suas limitações. o OP rcvcl11 um po1c11cial CJ10m'> de ativaç,ã o da cidadania em busca cio controle das conut.!; públicas, tema que precisa deixar ser hermético para o eleitor médio. O apr endizado cm tomo das questôes das finanças públic... poderá levar· os brasileiros a cfücuúr melhor. p o r exemplo, a relação enn·e taxação e repi, senu,ç-Zto. ôu emãó a cl isrribuiçío do;; ga;;tos -públicos enu·e as classes e grupos sociais. Mai~ re<;enu.:mcn,e, a clisçussão teóriqi de (lcc,nm(ability começou a se apcrfoic;oar 11 Brasil e no mundo. cm meio aos processos de re forma do .Estado. A distin~'ão entre antigo, novos sistemas de respo n,;abiluação dos govern,lllttS é um exemplo clis$o. Enq uanto primeiros pxiorizavam basicameme 1ambém o tem.a (la probidade dos govemos, os rcla1j,·o, nova gestão pública buscam liscaluar o poder público por intermédio de insu·umentos qu. avaliem o desempenho gcwentamenull. ' Em o utras palavra~. começa-se a cobrar dos govt"I nantes nã() apenas por lí1.irn e rl<:ssl!s duas ,:om a adm inist.rac;a públi
" lkhn (1\)\)8), p. :l!l. •• Ilar-1.e,lny (200~}.

Relações entre política e • economia: Teoria da Escolha Pública

6

Hugo Borsani Universidade Estadual do Norte Fluminense

SUMÁRIO O capítulo apresenta em primeiro iltg-ar as principais caracteiisticas que definem a Teoria da .E:$çolha Públ ica (rEP) e que a clistingueru ele ou1ras abordagens teóricas. Seguidamente se analisam as regras de decisf10 coletiva e seus principais cfoitos (regra da miúoria, teorema do dci1 or mediano e o paradoxo do voto). Finalmente, são apre·sentados oscom:.eil.os mais recentes da TEP e s uas aplicações mais relcl'antcs (logrolling, problemas de açã<) coletiva, grupos de interesse, renl seeking, teorias sobre a burocracia e ciclos poljlicos·econôrnicos). PALAVRAS-CHAVE

Escolha Pública; dcdsãu wlctiva; logrolli11g; expectativas racionais: açáo coletiva; grupos de interesse; reni .1,?Pking: bul'OlTacia: ciclos políticos. INTRODUÇ.Ã.O A Tcoría da Escolha P(1blica (TEP), PuUic C/l()ic(, é o csr.1.1do dos p1'ocessos clt: cleci:,'{io política numa delnocracia, uLilizamlo o instrnmental a nalí1ko da economia, fündrunen1.almenr.e os conceitos de co,nportamento rac ional e au10-interessc que clcfu1em o hmno economicu.s. Traca-sc de um método de análise baseado nos princípios econômicos e aplicado aos objetos de estudo da Ciência Política, tais como as déósões do Legislativo, os cléüos das regr-As eleitorais, o Cotllportameoto dos grupos de imer:es,;c. dos p1trtidos polílicos e ela bun)CTacia (uiJe 1arnhém o Capítulo 4), e111Te outros. A TEP constitui uma abordagem incerdisciplinar da relação entre econom i'
'St.. ndo o conip<>t1a1nc;1110 r-:Jcionuf um dos cónceiu,s Uás.ic:os d:t 'lc:ori:1 rl;1 f.scolh..1 P'L1blic.a) a 1ru:::-i1na lern \'íncuk,s co1n a cbrut1ad.a ·it;oria

da

l~scoU1a RrlciOnaJ. Porén1.

t'~s;i

1'1ltin,a possnl u nl:"1 :1h1·u.ngênda ruais an1pl:t. poc.leud.o Sct'

aplicada a qualque1· (enõnleno :.<)(;i;.i.l, n.flo .se restcingindo às relaçe>es:.t:nn"C c..·00110,uia e pólítica.

104 -

EcoNOMIA

oo S•:·roR Púnu co No BRASIL

J::I.SEVIER

dade. Os objetos principa i.s das a náJjsçs da TEP são as 1·es0Juçõcs tomadas nas d iferentes in.5tiruiçôes políticas dos Estados democráticos represenmtivos. Um dos principais o~jetivos dos trdbalhos aa per~1Ject:ivo1. da TEP tem sido d etermimtr como se e fetivam os pr<1cessos polftico,5 e. seus cl.ci1,,s na economi~. cvide1·,c:;iando a est~·c;i, ,. relaçáo dos resultados econômicos tom as regras é procedimentos para a tomada de decisões no âmbiLo polílico. Por essa r.izão, uma das abordagens da TE,P tem tido um caráter basicameme positivo, se d ifcscnciando das análises prioritariamcme. normativas, tamo na Economia como na Ciência Política. Por tradição, a Leoria econômka fotaliwu sua análise no füncionamemo do mercado e das escolhas privadas cios indivíduos (consumidores ou produtores). estando a djmensáo política reduzida basicameme ao esmdo dos efeitos das regulações do governo sobre os _preços. a produçáo e o consumo, propondo diferentes políticas a serem seguidas pelos governós para a obtenç.ão dos mdhores resultados macroeconô01icos. Na Ciência Política, pc,r sua vez, tém-se d efinido diferentes objetivos da de nwc;rncia e teorizado abundantemente ~olJ,·e o fuuciouamento ideal dos regimes democráticos, destacando-se, em alguns casos, o cont1.isre com os rcsulcados e as práLicas observadas, porém, com menos ênfase no comportamento individual como meca.n ismo explicativo dos res1~h.a.dos políticos. N ,i ;ihorcfagem positiva da TEP, os esforços teóricos buscam decifrar as esu-:uégias mdividuai~ dos diferentes atol'es que inrervêm nos processos de decisão coletiv;i dos governos democráticos, e detemúnar seus po~íveis resultados (legislação aprovada e implementada), segundo às distin LaS regras e ÜIStiwiçõe!; [lolfticas existerttt:S, corno por exemplo, os conon1ia 11t.-oclássic-a 1111,is tr;idicional. As pn;fcrências individuais e as regra,, e procedimeruo, de dtccisão coletil'a resultam nas escolhas coletivas e constituem os demc:mo, bá,i<;o~ de análiJ;e d,, TEP. Teóricos ela Escolha Ptíblica também têm incluído análises elo tipo normativo quando o objeti,·o é estudar os processos pdos quais são escolhidas a,; regras e instituições que definem .ts decisões roletivas nv governo e a forma corno são escolhidos seus ullegrames, as d1amadas "regras do jogo''. 'fratam-se elas regras que regulam e delimitam o pró prio processo decisório das o pçf,cs p,,bl io,s e que cldinem eis proceclin1c;mo~ de ck:ôs~q tanto no Parlamento quamo no conjumo da;, instituições políticas (Legislativo, Execu tivo, Jud iciário, b.urocra.cia) . .Essa~ regras tamb~m definem a rclaçf,o entre as instituições e os cidadãos. individualmente (como eleitores) ou organizados (como .srupos de interesse). Essa abo rdagem da Tt::P. con hecida tambtlll como Economia Constitucior.ml. (ConstilutÍlm.ai. Politic(ILEconomy), tem st ocupado com a escolha das regras e inslitLúçõcs mais adequadas para a tomada de decisões que beneficiam o ime resse coletivo. A TEP se ço11 trapôs às <:oucepçOcs pôlititm e cc:onôrni<:a.s p redon1 ina111.:,, a partir do segw1clo pós-guerrn. inspü.ida~ nas idéias de Keynes e em sua confiança na <::a.pacidade do processo político de adotar medidas· impulsoras dc, hem-estar do cunjwno ela sociedade e do EsLado como correll)r das falhas do mcrcad<>, idéias que de.mm o rig<'m à chamada ecc)nomia do bem-estar ou Estacfo ele Bem-estar ( Wel/arr Suite). A base dessa confiança nos resultados das políücas públic:;1s esta"ª tar:1co na eliciêm.i a do controle público sobre as variáveis econômicas, como e m uma visão po$iriva da capacidade e motivação das dites 1.ecnocrálicas, "a visão tc.cnoc.:ráúca e benigna do proct."Sso deu1ocnhico''. • A idéia de que a condução econômica do governo pode ser orienrada exclusivam.eotc pelo inLeresse público, ,ttravés da capaôdade dos políticos e té01icos do governo , para a elabu,·ação de poli, ica.s púbfü:as dicazc.:s na correção elas [albas do mercado, foi questionada

' 1Ville1 &. Ua.10ia u ( 1988).

pela TEP na análise elos processos de decisão política. Ségundo essà :málise. políi K(" e 'WT.c:rat:as, da mesma rorma q11e e mprcsiirios e c:;onsmnidores n a economia ne<)dássica. .ãc. ...wre raciona is e estão motivados pelo interesse próprio, que no caso dos políticos consiste nn ati ,_igir o poder e/ou rn.ulte,·-i;c nele. Tsso resuha rnuitas vC'1.es no li11t-asso das políticas púl,l.. ..i., c.m satisfazer de fonua eficaz ao conjunto da s(x.iedade ou mesmo à rmli<)ria ela populaç..o amtvés de políticas em prol do bem comum. A concJusfto da TEP é que existem ralhas n a aç,o dos governos, da mesma for ma que existem falha:; no Funcionamento do meJ'cad o.~ Dois pressupostos básicos de análise da TEP são o comporcamcmo racional e o interesse p róprio, ~mb<>s considcr.uJos rno1 ivael(>rcs das pr eferências individ ua is ele goi•eroantcs .<.:l cilores. Um terceiro elcrneulo fuod.uoental é o conjunto de regras e instituições poliLicas. Segtmdo a perspectiva da TEP, a escolha das políticas públiGIS dos governos é resultante de opções motivadas por preferências iodividuais, feitas sob der.enninadas regras e procedimentos de dem-ão coletiva. Em face de tais regras, cada panicipantc escolhe sua estratégia segw1do o critério de maio1· ulilid,)dc indjvidual (maxin1i7,aç;io dos bcneffcios). As decisões políticas e eC()nômicas dos governos democráticos dependem das ins1.ii.uiçôes pol(ür;as existemcs e das decisões dos ageutes ou atores poüticos, emnômicos e sociais que intervêm nessas decisões. O presidente. a coalizão de partidos no gc,verno, o Lei,rislaúvo, o Jud iciário. a aduúnislração pública, os partidos políticos, os grupos de inr.ercssc, todos interferem na definição e implcmcnraçãn das polí1jQts públit,ls. As escolhas tol<.:tivas sempre são o resultado de um embate de preferências indi viduais rebTU lado por regras e procedjmentos que dclcnninam a relaçáo éuu·e os participantes e a fonna de se chegar a um resulmclo: a decisão coletiva. Ademais. uma característica essencial dos gove rn os democrJ1icos, que in.fhiencia as decisões adotadas sobre escol has públicas, é que eles devem se submeter, periodicamente, a eleições competitivas, c;om resu ltado incerto e delinidas pclu fl'lillOr 11ú11'1eru de votos. As cronologias sobre a origern e a c,•ol u~:ftO da TEP geralmente começam no século XVIII, c()m o matemático francês Marquês de (°;ondorçet e 5\13 descrição do "pa1:adoxo dl> volo". A or ig
' A. ~r EP se contrapôs. rarnbé,n a alg u ns pre~supo.~i-o:-. da 01·1odoxla nc:<'>0r,ug1., t!s: ( htiti 'ft1iri11 Etm,QJ,UI'" tús. Otr11u>fT(lri11., Edu;.o;p. Sáo P;n1lo. 1999. r. 11-.iduçãó para é> pót Luguê.s: A l..óJ(itn du Açtib (Ã,l,h~1.•r1. F.cl11sp, Siío Paulo. JH99. 1 'T'raduçâ<>p~lTil o porrugnês: (Apü.a/içfn.(), Sodnlls?tu> , l)emtH.' l'flrili, i'..:;1har E.tfi1üres, Riü de j~n(;iro, 1984-.

106 - EcoNoMJA oo S i:roi< l'tllluco

"'º BRAsr,.

ELSEVIER

Junto com os trabalhos mencionados, 6 livro de Kenne th Arrow, Social Chüii:e and lnditiiduaJ Wllues,~ deve ser considerado um dos precw-sorcs da perspectiva da TEP. O trabalho ele Anow den origem também à chamada ·rhlria da Escolha Social (Socúil C/11rice)," C]Ue está escrei-

tamemc interlig-,1da ;1TEP. na medida em que o objeto de a nálise dessa última são as escolhas cóklivali feitas nas instituições polrcicas. Por·ém, a preocupação da Teoria da Escolha S<>tial não está em s:;iber como são efetivamente lomaclas as decisões coletiva$ no âmbiw político (como é o taso da TEP), mas em determinar qu,ús são, ou deveriam ser, os procedinwmos democrátic.os que garantem escolhas do conjunto da sociedade (escolhas sociais),10 sobre diversos assuntos, de forma 1.al que essas escoU1as sejam realmente a agregaÇtO de preferências individuais que efetivamente maidmízelll a saJJslàção ou bem-estar do coujunto social (social welfare). Um c,ur.ro objeti vo da 'Escolha Social é achar formas ,id equadas de mensurar c,;Sa satisfação ou bem-estar social (v-ide CapíLulo 19). 11 Nas pr6x:i.nrns seções, são apresentados os principais conceitos desenvolvidos na pcrspectiv:;i da TEP, começando por três das primeiras análises teóricas sobre as regras de decisão c<>leliv.i e seus principais efeitos (regra da 111;,ioria, teorema do eleitor mediano e pa radoxo do voto) e continuando co111 os conceiws centrais da Escolha pública. e suas aplicaç<)es mais relevames (logrollirig, problemas de ação col.:Liva e grupos ele interesse, ret1t setking, teorias sobre a burocracia (vide tarnb,µ,1 o Capítulo 7) e ciclos políúcos-c.:conômicos. REGRA DA MAIORJA Os dois sistemas de votação mais sirnplcs no processo de decisão coletiva são a regra d;i unanimidade e a n,gra da rna i,~ria. Como Lodos são afetados pelas decisôes dos governos acerca da pro,;são de bens públi.cos, a unanim idade é a reg1:a mais adequada para se obter um rc<-nltado ~-fatório. :-:esse sentido. essa é a única forma de votação que permite atingir o (>timo d. l':lreto na detc;rminação da quancidacle de baus públicos a ser produ1jda e os uibutos .t >en:m pagos para sua produção. Podemos notar. entretanto, que o alto custo (em tempo) demand.idu para qu.- dt,á<õc.•, unânimes sejam aringidas impossibilir.a a adoç.;,o dessa regra nas moderna, democracia.•. ficando rescrita a resoluções entre pequenos grupos. Dt:sanudn a regra da unanimidade nas decisões coletivas de grandes grupos, as decisõe!. na:, instituiçê>ó dcmocráti= devem ser tomadas pela maioria. A questãú agora reside em de1em1inar qual é a maioria ótima. Amplas maiorias (lllllioria absoluta. maioria de dois terços etc.} demandam tempo pamsua consrrução. Oesrarte, indivíd uos c11jos custos de oportunidade são elevados prderein maiorias menos amplas. como a maioria simples, por exemplo. Como os cuscos de formação de maiorias diferem segundo os temas. para Buch,u1an e 'Jullock,'" a dcLcnninação dos voLOS necessários para os diferentes cipos de matérias deve ser esrabelecida na elaboração das nor mas consticucionais, ou seja. na escolha das regras do jogo, quau
• Pr8n.io NQbt:I d
TJ

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de ué cle-

"ATTO\< ( J95 l ).

"' Buchamm ,'<: fulloc"( 1962).

T

maioria necessário para deliberar sobre os di lcrcnrcs ,1ss1111lós de,en.. -er ~,1at Como o conse1lso é raro e diHcil, o problema se desloca para a detenninaç.io c!,t· nc 1·eq11eridas para decidir a quali dade elas maiorias.

qiuml:um de

,.-.c,n.

na,

/\. regra da maioria, especialmente a maiotia simples, é objeto ele crírica por parr,,. dO$ a tJ H>res da TEP. Sem d esconhecer o caráter pragmático desse mecanismo n as mocknui dt:mocratias, são assinaladas suas limitações como pro,edimento capaz de le\'ar a dt-c1~ coletiva~ 6Li:mas. i\ maioria si.mplcs é o menor número de votos necessário para uma tomada rl c d~ de ÍOíWa a evitar a aprovação simultânea ele remas mutuamente comradi1úrios. Quandll um.. decisão política é aprovada por ma ioria, além do probkma cl,i dt:tennil'laçâo da produç.t, eficiente do bem público (alocação eficiente e.los re<:ursos), surge a qucs1ão da redistrihuição de bem-estar em favor dos inLCgranr.cs da maioria que aprovou a medida. ü e.feito rcc.listribu1i vo da re.gn, da maio1·ia simples foi descrito por Tullock" com o exemplo dos 1()()fazendeiros.No exe.mplo, ,, acesso cl..t5 respectivas fuzendas à rodüvia piincipal se faz por estradas vicimtis que ateJ1dem a cada quatro ou cinco fazendeiros. A decisão acerca de quais estradas reparar e conservar, com detcrnlinado nível de qualidade e scg,mdo mn determinado custo pan1 cada fazendeiro. não pode ser alcançada por unanimidade, com o que se impõe. a rormação de wrm coalizâo majoritár ia. F.,;sa decisão m,rjoril!'iria, .:n1 retanto, deve levar a que se aprove reparai· somente os caminhos utilizados pelos mem bros da coaLi:â o, tom o custo disb;buído em1·e os 100 fazendeiros. Nesse exemplo, porcant(/, a regra drual quantidade e qualidade do hem público a menor preço). Uma das principais litniraçõcs da regra da maioria é a impos.~ibilidade de considerar a intensidaqe das preferências. Os indivíduos geralmente têm diferentes graus dt: prelerências sobre os bens públicos a serem oferecidos pelos governos. Por isso, o resultado de uma decisão nr<\joritár ia pode ser indicicmc do ponto d e vista econêin,ico, isso é, a maio.-ía pod e fiem· insatisfeita com a quantidade de bens públ.icos proclm:id,1. Alguns prefcri1·iam mais, ouo·os menos. Da mesm,1 forma , a regi·,, da ,n;,ioria pmle culminm· na rejei.ç ão de determinada proposta, ma,; $e a imensidade da.s preferências fosse computada, o conjw1to da sociedade JJodcria estar mclllor (m,ús satisfeito) com a aprov:'tção da medida. A difererne inccnsidadc das preferências é analisada wm mais detalhes na Seção "Logrolliugn, cn.ús adiante neste capítulo. TEOREMA DO ELEITOR MEDIANO Como foi ,-isto na seção anterior, a regra da maioda pode não 5'ltisfa7.er à maiori.,_ dos cidacliíos de uma democracia. Especia lmeme, ind ivfduns com prcferêucias mais aúpicas e distantes da méd ia ela pop~1laç.ão se rão os men os saüsleitos. Os teó,;cos da Escolha Pública 1êm fo,·mali,;l
" ' I ullo,·k ( 19!'>!1).

ELSEVLER

108 - .Ecx>N.OM.lA VO SETOR P OHlJÇO ro.:O 8RASU.

públic,, (polícia), i:;so é, a quanr.i.claclc de forç.a policial que deve ser provida pelo g'()Verno Nesse exemplo, outros pressuposlos do modelo são: • Maior serviço de stg11nm91 significa maior hcm-esLar. • Cada iudividuo deve pagar mais io1posLo por mais p(llíc.ia (independente de os impQSLOS pagos se.rcm ou n~o igualmente distribuídos por todos). • Cada indivíduo tem 1,,·,~feréncias difcn.:mcs sobre a quantidade de polida necessária (ótima). Os hencficios individuais de mais forpl policial. a.lét11 da quantidade considerada ór.i.ma por cada indivídl10. sáo i1úeriorcs ao montante pago em impnstos por segu.ran~a e" quantidade de força policial passa,, ser considerada m;iior d" tlue a realmente necessária. • Todos os inclivíd 11os des~jam u lLl müú.mo de servi§O policial. • Cada eleiLOr vota de forma i11clependeme, isto é, segundo suas p referências. • O mecanismo ele decisão é a regra da maioria. • J\s difere111.es quantidades de for~:a policial são votadas de forma binária, num p rocesso exa11stivo (opção entre tt (' b; opçáo e.nrre /1 e r..). • l <>dos os eleitores vót\to'Eleitor mediano Í; aquele que opu1 por wna quantidade-que está rm n1éclia das pref..·rências
Gráfico 6.1: Preferências individuais por gasto em segurança pública.

Q,

elciwr J\

e-leitor 'B

eleitor e

FonJ,:: Flaborado ptlo autor.

No Gráfico 6. 1, o eleitor A prefere a quaniidade Q, de força po)icial. o dcitor .B, quantidade Q e o eleitor C, a quantidade Q,. O e leitor B é o eleitor mediano, e,, seu ótim, 2 Q J, é a "JJ~.ão resultame da regra da maiori,1 num processo binário e exausüvo de voraçfü Someoté o eleitor A votará por uma quan tidade inferior ,1 Q,, e somemc o cleiwr C voutr. numa quantidade -superior. Na escolha en1re Q, e Q~. ti eleitor C preferir;; a quantidade Q_ Como essa é a c1uanticlade ótima para o eleiwr 13, Q, é a quitnridade L:scolh:icla. Na escol! emn; Q,, eQ). a qmu1tidade Q~é preferida pelos eleiwres A e B. sendo, dessa formdo que todos votem. será clei~o aqudc com uma proposta mais próxima ela prererênu.. do cle.iw r mediano (111edian vo/.tr straug;•) c a mbos cend
e

O óti,:no do eleitor mediano será o melhor rernlcado possível se a 1DL<:rr-1dadie d..· preferências foi· igual para lodos os eleitores. Porém, se as preferêocias diferem rm ::r.ru ., essa é geralmente a siwação no mundo refll). o resultado pode não ser o mell1or para nJU?I da sociedade. .Se os eleito res A ou C têm, pelos seus respectiv()s 6timos, preforênll..~ ,JgD inccrisas qu.: o c-lci1.or B pda q11an 1idadc: Ql' a decisão coletiva (ou seja, a prefc1'ência e!, ckuo;rnediano) pode resultar cm menos e não cm mais saúsfaçáo do <:onjumo dos ekiton.-.,. A.nlhony Downs, no LrnbaJho clássico já mcncio11ado, demonsu·a que numa distribw\ÃO de votantes u11m10dal e assumindo mn espaço ideoló~'Íco unidimensional no eixo esqu.,r-'...>direira . existe uma tendência ele l:onvergênda ao centro dos partidos políticos que comp.-1cn:. pelo poder, espeçialmenteem sis1;emàs eleitorais majoritáiios, (que favorecem o bipanidari~rn• e com uma ampla classe média, crn geral posicionam no centro do especl.l"o ideológico. O l'ARADOXO DO VOTO O parado1<0 do voto é um conceito fund~ 111c111 al par,1 en1ender o fo.ncionamenw dos p1°ocessos de vntação nas iustiwições democráticas. sendo partiwl,u·,nente úcil 110 escudo do fu 11cio11amcn1u d" L.egisl;uivo e de s ua.~ con1i,;$ôcs (tiide também o Capítu lo 22). O paradoxo do voto foi descobe.nt) pelo matemático fr311cês Ma.rqu& ele Conclorcet, 11.0 século XVIII. que dt·rnonsLrou que, numa decisão enu·e mais de duas opções. um processo de escolha entre pares de alternativas ném sempre reS'ulta na opção prefe1;da pelo grupo. Paui enrender o paradoxo do voto, considere um caso hipotético de apenas três legisla· dores, os.quais devem opLar cmrc financiar a consLruçào ele um esLacionarneuL-O subterrâneo, uma estrada ou uma ponte. Na Tabela 6. l está represem.ada a ordem das preferências hipotéticas elos três legisladores: Tabela 6. 1: Paradoxo do voto P'refcrências

3

Legislador A

Legislador B

Legislador C

F.sr.aào nan, ento

'Esu-ada

PonLc

Estra
Pónlc

J::starioruuuenio

Pon1c

f_çtat1on;tn1cnto

E~1~rach1

Pela regra da n,aioria, e supon111.exto, os l,~gislaclores dcddc·m votar cn1re pa res de opções. Na pri111cin1 votação. ,;scc)lhern c ,11.rc o esraóonamen10 e a e,;1.racla. Segu ndo a ordem d e preferêllcias apresenLada, o legislaclo,· A votará ern finanôar o estacionamento,() lei,,'Í~lador B vocará na estrada e o legislad<>r C, n o estacionamento. Vence a opçào cs1acionarne nl<>, e a esu-ada é descartada. Numa segunda vmaçácl, entre o estacionamento e a ponte, o legislador A estolhe novamente o estacionamcmo, e os lcgi.~ladores B e C v<>tam ua pom.e. O resultado final da decisão coletiva é o 6.nal'lcià.Il.lemo da ponte. Agora imaginemos que os legisladores decidam verificar on:sultado entre a estrada (opção den-oLacla pelo estacionamento) e a pome. t\ e B votariam na estrada e somente C vorai; a lia ponte. A opçáo pela estracra den-otaria a opção pela ponr.c. Esse ~ o paradoxo do voto: o escacionamen10 venceu a esm1da e a pome ,,eaceu o estacioname11 t<>. m<1-s " estrada vencc,·i~ o ponte. O resu ltado é i,içonsistcnte. Não existe uma prcleréncia dcúoida uo grupo dos vês legislado ,·es, e a ordem de prdcrêiícias rruüoriuírias é cíclica. Sendo x = tcsLacionarncnto, y = esu·ada e z = ponte, x vence y que vence z que:: vence x (x>y>~>x).

110 - EcoNO~(IJ\ oo S'E'T'OR PúoLrco NO BRA:iU.

ELSE.Víf',R

O p1u·adoxo do voto mosmt que. existindo 01ais de duas alternativas, a escolha enrre pares de opções nito assegu ,-a que alguma d,L~ opções descartada nito seja prclcrida pda ,naioria t1qucla que foi liuahnenLc escollüda utili zando a re>gra ch.t maioria. A descoberta de Condortct foi generalizada pdo economista americano Kcnnerh Arrow'" que demonstra que, sendo pelo menos Lrês as opçôes entn, as quais realiza,· uma escolh a. nito existe neo.Jn ,m sistema de vo ta\,i io baseado no critério da maio,; ;i que atenda ao mesmo tempo deteroú.nad;1s condições consideradas razoá..,eis, e q1.1e permita eliminar o paTadoxo do voto e garanta que a deósão coletiva da sociedade seja efetivainente a opç;ío que proporciona maior satisfação e bem-estar (weljárn) ao conjunto da so<:iecla
Poder de agenda O re,;ultado de.sse exem pio poderia ter sido diferente, isto é. não se reria escollúdo financiar a pon te, se, os pares ele aJ Lerna1 ivas tivessem sido votados em ouL1-a ordem. O paradoxo do voto demonstra que a ordem das vot:tções ,úi::ta o n.:suh.ado. Rssa observaçáo nos c(llldm à assertiva dt' que detéru grande poder aqude q ue decide as n1atérias a serem votadas e sua ordem de apreciação pelo p.le nário, haja vista sua possibilidade de inlluenciar o resultado Linal. É o d1amado poder ele agenda. Té,· poder de agenda é 101,rra,· defiiúr a ordem em qu<' diferentes matérias seráo vomdu:ár novos temas para apreáação, selecionados de 1al forma que dispersem as preferências concentradas numa ou mais das opções conconentes ã sua. F.ss.: comportamento é bast,uite relcvamc nas votações do Legislativo, em que sempre ê possível incluir novos remas ou novas _proposws de emendas a um projetO de lei. O paradc)XO

11 J\rl'O\\.' (

19.!, 1), l!i As-~coJl,as sociais: sobre p,1n;S de :)hern:itiva~ devem rrspondcr a 1w1 c>rd,·n;1u1e.11to r-::u::,ional elas p refcrênci;,s d(l~ indivíduos integranu:.s da .s<><."icd,,u:lc. dr: Í<>1't11:1 LaL qut:: a) seja possível idç,111ifit.u· a J)ref'erc.".,nci~ d.a S(>ried1tdc. ;1lg-wu~L Lla:,, :i.hemativns ou a ind ifê:r~ n.ç:, c;l'ltte .:las, e h} a es(olha <;Ocial S,.llis1ht,.\ o prln(..i11iô rlt: U'all..si.tivid..1cle (se J. opçãox é prc.fe"rida tlúp~";10 J• e .vé ptcfcricl:-i a z, t~n1-ão.r tau1bém f: preferida ;i .:.). SC:b,'l1ndo Arf'O\\'. CSS"as condi~.._~,bi Sât ;o;a1isf~lw aas escollias individ u:iis (cun1pol1an1c1·u o l':ICÍflllal lncUvidual). 111;)~ n:1t, 11:.L.-;: esr.0U1a.11 sociais coJcÜ\13~ ,·e,'Uizad;LS mcdiautc prcx<.-dUucnto:-, 1le1noeráticos. l\i ro,,• define outros <.1u111n, crirérios b:'ssiros que d<:\1eri:u'll atcnd1:r ,J. todo 1nccnnis1TI0 rlc c~•·olh-:i soe'i:ll: i) <) proc.:css<> ar dcttlLcroati:\'l.b(-x~J) tod os os in tcâ'T.:tntc$ dfJ grupo })l'CÍcrcm x, a <:scolh~1 colcliv., ru'10 dt.·vcti;1ser a O~)ÇãO v (a ,itério de otin1nlid<.lde de Pareio); iü) a c..-scolb.;,, ~utrc d u:.t$ alLern:ui\715 quaL'iquer depende ;1pc11as d:1s o rdena.;ões individuais dessa:,. dua~ alte.rnath,.as (critério de indeyxut;lc.;rlcia d:l$ aJrc-J-ilaci\•1:tS irrc.lcvau.L{"S}; iv) as ptefCrê, ,cia.. <).e wn indivíduo qualqu<'r ouhca :,.;ftr, ,c:mpre d1.-'Cisiva~. ou s.1.·j~t. não h:1 nenhum iudivíduiJ que f..1~ ('(nl'l que sua 01"(:le.na\'âu de prcfcrênC.:i.°t' sen1prc prcvaJeça. n1e,-.nu~ que u..~ de1na.is indjvídu1J'i prefiram o conu;t rio. St"gut1du ...\r1uw. não existe nenhum procc.-d.un<·ntc, de vot:1c;;i1Qclr.ntorrátic,-> (islo é. por 111..'Uoria) que assr-g11rc q11c :i csco1h~1rcsuharnc (entre lrês ou mai~ alt<.·rnariv:as) :-:uj~fa<.,:::-) ~o me.,1no lctnpo as \'.OD.ditõéS niencion(ld~L,; (ICorctHa da lnipossibiliclacle cic An·ow).

l>f''

-t do voto revela qu<.: não é possível saber se a lei aprovada pela regra da maioria é clrt1,,-;cz:ia?e a preferida do conjunto dos legisladores.

Voto estratégico ü poder de agenda cor-responde a um instrumental uLilíY.ado pelos lcgislador<:"caudicla1.os. ·fodavia, eleitores também podem fazer uso do paradoxo do voto atra,·6 chamado comportamento estratégico. A~ probabilidades de adoção de com portamento estratégico por deiw res são mais altas em casp de eleições em dois rurnos, ou quando exiStem eleições primárias nos partidos. Se as probabilidades de vitória, num seg.u ndo u.1rnt\ do c.andidató de minha pn.:krênôa são mais altas em face de determinado candidato, eu posso optar por não votar no meu candidato no primeiro tui-no e sim naquele que será o conco1T<:nte mais fraco na segunda rodad~..

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Com a regra da maioria na aprov;ição c;le projetos de lei, é possível visLLali7.ar o apoio ou a sejcição dos políticos, mas não sua escala de preferências. A expressão lowvlling designa o inrercámbi() de vóco; (vote trade) ~nrre os legisladores par a aprovação de diferentes leis. Trai.ase das negoôaçüc.~ por leis e emendas, freqüe11tes na maior.ia dos sistemas democrát.icos, cujo vbjetivo é que todos os inregrames da negociação fit1uem satisfeitos com o resultacl<') . Esse interdlfilbio c)e votos é possível posto que os legisladores têm diferentes intensidades de prefe1·ências pelas leis apresentad~s. Para alguns autores da T[P, o prncecümento lngrn[ling éenLend ido como um mecani.,,,no pnipício para superar as limitações da re~rra da maioria explicitadas no paradoxo do vmo, e para c ncona·ar soluções à dificuldade de ob ter decisõe~ ótimas cm â mbitos coletivos, na presença de preferências individuais wrn di íerente intensidade. No enta11ro, 1ambérn têm sido levantadas dúvidas sobre esses efeitos positivos do [ogrolling, descaca:ndo as possibilidades de quebra, por parle de algu ns legisladores, dos arnrdos wbre intercâmbio de vows, sc.ndo introdu1ido assim o problema da escabilidade das coal i:d,es e a con.seqüe nte ·dificuld;ode na obtenção de soluções. Negociações en tre legisladores sempre existir.,m, ma.5 somente no início do sécu lo X)( surgiram ,IS primeiras rekrêndas sobre o tema. Bucha.na11 e Tulloc'k16imrod\.lZÍ.ram a d iscussão acerca dos benel'ícíos gerais proporcionados por esse tipo de negociação. Aruahnente o que eslf1 ern anál ise e discussão são as conseqüências desse.jogo. Vale dizer, o saldo únal das leis aprovadas no Congresso, med iante negociações e barganhas entre os políticos, é positivo ou negati vo para a sociedade? Para entender como fi.Lnciona o processo de intercâmbio d e votos, ou logrollfog, vejamos a Tabela 6.2. Supõe-se que para u·ês legisladores ( 1, 2 e3) temos as resptctivas eiq,ectativa~ de retorno (Payofl) c111 ganhos sociais pela ap.rova~'ão dos projetos A e B, idcmificando diferente imensidade de pr e[r.:rências. Para o projeto A, os retornos são 5, - 1 e - 1, r espectivamente. e para o projeto B, -1 , 5 e-1 . ~ençlo o quórum para ap rovação dos projetos de maioria simples, se os a-ês legisladores votarem pela sua ordem de preJr::rência, nenhtun projeto se.rá aprova
•• Buch;m,.., &: ' l'ullocl, (J 962).

ELSEVIÉR

112 - F.coNo.MIA oo S1.,·on. --Póauco ,.;o BR.\.'i'IL

Tubela 6.2: Processo de i.nlercâmbio de votos Projetos

Legislador A

B -1

2

-J

5

3

-1

-1

Contrariau1encc, o retomo esperneio poderia ser 11cg-,1rivo se substituíssemos os payoff -1 por -3. Ne:;.s., caso, o processo de logrollin,g rambém apro,>aria os dois proj etos, m,ts haveria uma perda social e não um gan ho (úigrollfog com saldo social nc.,a-ativo). Em resumo, logrolling é a negociação ele volOS no âmbito parlamentar para garantir a aprovaçáo d e p n~jctos de lei , em fw1ção da escala de preferência, do,, l~adore!>. Uma ourra possibilidade é o chamado logrollillg impüciw. O p rojcto de lei apresentado pode ser r esultado ilit combinação das preferências de mn ou mais legisladores. Nesse caso. não haverá realmeme Íillen:funbio dt: ,·mos. pois a troca de prcferê11das foi pactuada previameme. Essa situa~"ão ê mais comum o nde existem disposições legais inibindo a práúGa lugrolli11g (como na Grã-Bretanha), o u q oando ela produz uma r epercussão extremamente negaLiva r\O eleitorado. Cm e:s,emplo de logrollillg no Brasil foi o recente processo de aprovação das Reformas Pre,·icle nciária e Tnbutária (ano 2003 ). A coali7Jio majoritár·ia uo governo negociou a aprovaçáo do subteto da reruuneraçáo do~ desembar gadores e a contribui<;ão pre,ridendária dos ínaü vos no âmbito da Refmma Previdenci~1ia (t1ille Capít11lo 7), cm tnxa do aumento da parti<.ipaçiio do, c..>stado~ da federação na.., récciras dccorremes da CIDE (Comribuiç'.ao de lntervençáo no Domínio Ec:onômico)' 7 e da C PMF - Contribuição Provisória sobre Movimemação Financcisa (vidt' Capítulos 15 e l6) - 18 no bqjo ela Reforma u·ibutária (vide Capítulo 16). Amoeda de 1;roca foi <> voLO dns parlamentares fiéis aos gove111adqrcs. () processo de logrolling foi coordenado e uegociado pelo presidente da Rcpúbljca, pelos governado res dos estados e pelos líderes partidários no Legislativo.

Logrolling e os ganhos sodai s O p1·i11cipal o bjetivo da literantl'a especializada e1n logrt,lling é dete.nninar o ganho social proporcionado pela negociaçáo de votos c nl re ns polfticos. Na ocorr&ncia da regra da unanimidade, sornentf' é possível logrolling quando os pr<:>jetcis iniciais apresentados são modificados acé cada legislador identificar algum beneficio de acordo com sua própl'ia esc;úa de preferências. A negociação de vows evidencia qne existem distintos graus de preferências dos legisladores. Colleman'~ demonstrou que o cômputo f:inal de logrulling é um resultado q ue apro~ ima a tun ótimo ele Pa,·cro, qual seja, o ponto de ma'Ximização de ganhos por negocia~:ão. Va le 17

CtH1u·ibW<;ão de lntt•rv~ução u<) Dornínio Econô nllco rclativ<> às alivlflad~:; de i,np<,>r1..1ção (nt crJ.tnercializa<.,."5.0 de

petrôleo e seus derivados, gá.,., n:.u u ral e seos deiivados e álcool combu~lÍ-"l'.1-artigo 177, § 1~ dn c:oustitui~."io Ft:dC:rJI

,,crcscemado pda EC 33,"lOOl . •~ Contribui,ao Pro,•i..')()ri:1 sobre ~tovin,cnt-açflo Fil1.anccira - arligo 74 d.i All(:T da Constituição 1.-Cdc.raL 19 Colkman

(HJ6(i).

cüzer, os pm·lamcntan:s negociam votos em pmjetús que não rejcüam ra,d iaumente com . ,1 obtenção de qu6rnm para aprovação datS questões qne lhes são c.rnciais. O ponto de equiJJb1;0 na troca de votos, isso é, a maxirnuaçiio do gmiho par~ Uldo, !egisladon:s. acoJ1teo~ qui1ndo o custo de votar detennina
Logrolling e a instabilidade das maiorias A literatura sóbre e,;çolhas públicas tende à abordar o tcrn;1 du ü,gtoffing corrd~cion,1Huo com a maior ou menor estabilidade das coalizões majoritárias no Congresso, de tal fonna que alguns dos resultados indesejáveis decorrentes 6timo. Um legis!adór pode se manifestar cunu'ário a uma lei c.nm a qual na verdade concorda, pa:rn negociar a aprovação de um.a outra. Nesse caso, w11a vez tendo sido aprovad,l a p,·irneira ki, conseguiria aprovar uma segunda lei que o beneficie. Todavia, a dcsistênci11 de um dos legisladores pode acúntccer antes ele.: aprnvada a úli ima lei que faz pane do acordo. Essa prnbabiridade aumenta com o número de legisladores interven ientes, porque cad,1 voto é menos decisivo. A possibilidade de quebra S situ~ções de5uitas alJUi- cm que se observa a ornrrêucia de maiorias cíclicas e coalizões e acordos instáveis - a.s sumcm teo1;carnemc a cxi8tência de ,1m grau
114 - EcONOMIA DQ St:.,.OR. P ú.8LICO NO BRASIL

1:LSEVIER

Parlaniento, esse comportamento é pouco prová\'el A lógica racional ufto s11s1.e.ma a possibilidade de quebra dos acordos. Quanto à ocnltilçiio das verdadeiras prelcrêocias, a mesma pode ser pouco crível se é oposta ao perfil e às preferências do eleitorado do legislador, Os custos de ll".insa.ção. o papel dos líderes pm'tidários e alguns arranjos institucionais podem inibir a quebra dos acor dos. Novos acordos sup<ÍClll decisões sobre novos Lemas e comparabilidade de g;mbos e perdas, isto é, impõem custo~ associados ao cálculo do pres<) do voto. Quando considerados es,;cs custos, as possibilidades de iustabilidade elas coali'zões majoriLárias se vêem reduzidas. Em relaç.ã o aos líderes partidários no Legislativo. eles rendem a cenmlli,.a r o processo de negociações, incremen rando sua eficiên<;ill ao exercer sua capacidade de inllu.:nc.iar e ameaçar os demais integrantes da representação partidária com possíveis sanções, diminnindo as possibilidades d e uissidências. Finalmente, dete.noi11a1fas estr uturas instiLUcio.nais, <;omo, por exem.plo, limita~ões no número de reformulações que é possível inu·oduzir numa lei, também podem conu·ibuir pard min imizar os óscos de instàbilidacle das coaliiões. GRUPOS DE INTERESSE E AÇÃO COLETIVA A análise do funcionamento d"s grupos de interesse, os proble111<1s de ação colct.iva que afetam sua capacidade de organiz.1ção e os mecanismos que explicam por que alguns grupos têm mais sucesso do que 0111:ros no logro dos seus objetivos foram os lérmls ~hordados por um dos primeiros r;rahalhos na perspectiva da Es<.:<1lha Pública, e também um dos mais amplamente dilimdidos. Til, Logi,c of (;olkctive 1tction ( 1965) de Manc.m· Olson. Um grupo de interesse, ou grupo de pressão. é um conjumo de indivíduos. eo1prcsas ou onero coletivo, <.:vm 11111 ou mais interesses em cornum, que ~e unem p;,ira exercer inDuênci:t sobre o governo na aprova(.ão de leis favoráveis aos seus objcú.,os. Os mais típicos exemplos de grupos de imeressc são as organizações empresruiais e os sindicatos. Mas também devem ser incluídas oa lista as asso
O comportamento J-ree rider Num mertado ele concorrência perfeita, nenhmna empresa tem capacidade de iníluir no preço tio produto, quak1uer .rn:m racional, p,.ocurando ma.xim.izar seus ganhos. Caso contrário. csraria em situação desfavorável. pois o preço d.o hem também teria baixado como conseqüência do aurnemó d,t procJução das demais empresas, e somente aquelas que seguiram produzindo teriam coná.nuaclo a vender e amnerua r sua.$ ganâncias. Se somente u111as poucas ernp resas tivessem awncmado a produção, a redução do preço, corno ce)nseqüência do aumento da o!é.:,ta, não tei.;a acomecido. Mas 6 impossível. num mercado de conço1,·énáa perfeita, estabelecer um at;o rdo qt~e limite o número de empresas que podem aurru.:mar a pro
dificuldade ou impossibilidade desse acor do reside no caráter de bem público ou rtn do preço alw e resulLa, a longo prnzo, numa redução dos ganhos daindúscria. F. o carálct 1 ~ d e não-exclusivo d~) bem coletivv (nesse caso, do preço alto) que permite o s 1 1 ~ comportamento .free rider (pegar carona), impedindo que o comportamento rncional d...presas resulte ntun benefício co mum pant todo o ,;eto1: l~m outras palavras, como to ser superior ao c~1s1;0 margin;tl. O co111porta1ncn1.o frer implica se IJen<:fü:iar dos lof;ros do grupo sem pagar os custos, isto é, sem contribuir parn bem coletivo. O probkma do fm• ricler permeia toda a análise da ação coletiva. A dificuldade ela ação c:oktiv~ é fundamemalmeine uJli p roblema nos grupos grandes. Em grupos pequenos (ou "pr ivilegiados"). ~ não conu-ibuição de um dos membros é facilmente percebida por todos os integrantes do grnpo. o t[IIC rcd117. as possibilidades de que isso acomec;a. Em gmpos gr.uides, o fi-ee rid1!r não é &tcilmc01c idcnúlkado. " sua negativa a contribuir não impede que o bem coletivo seja produ1.ido. Segu ndo O lson, existem someme duas formas de se obter a participação dos inlcgramcs d<, \on t g1·upo grande: por coerçáo ou através de incentivos individuais. Devido ao v1tá1,cr público ela m,,inriit dos serviços básicc,s oforecidos pelo Estado, como defesa nacional 011 ordeno pública, é impossível comar com a colaboração voluntária de todos os cidadãos. Parn isso, é preciso a im plemeutaçáo de medidas coercítiva.s, como a cobrança de impostos. No exemplo da ind,ís1:ria em concon-ência perfeita, não existe possibilidade de coerção sobre coda.s as emprnsas que a integram, e, ponanLO, náo é possível mamer, 110 equilfür io. um préço mai.s alr.o do que o cuslO margi nal. Um exemplo de medida coercitiva para fortalecimento de 11111 grupo d e pressão está na k;gisla1,-ão da C>rg-anização sindical hrasilc:ira, inseri.a ua Constituição t' na CLT (Consolidação das L<'is do 11-abalho). O capíwlo que tf<1ta dns direitos sindicais, no arLigo 82, i.ncisos JV e V da Constiw ição, csiabclcce:

=-

IV - a Assemblé.i.a Gernl lixar:. a çontribuiçáo que, em se tratand<> de c:ategoria profis.sional, será desconHtda cm folha, para custeio do sistema conféderati,·o da representação sindical respctúva, imll'/ie1ulmie11umle da crmtri./JuifáO p,reuirta em lei (grifo nosso); V - ninguém será obrigado a filiar-se ôu a manter-se filiado a sindicato; A comsibuição compulsória previst,t na lei, arrigo 578 da C..LT, descomada todo m~s de .março e corrcspo,,cl,·n te a um dia de trabalho do empregado cm favor das entidàdes sind io,is, corporifica um dcincnto de coerção que garante a penb,\nêncià desses grupos de interesse. Se, por tun lado, a ConstituiçJo infcmna que ninguém é ob1;gado a filiar-se a um sindicato, pe\r outro, a CI.:r exige. o pagamento d(') popularmcn rc chamado "imposLO sindic,ú".

Incentivos seletivos (by-prod'Uct thetny) A segunda forma de se Obter a partic.ipa~i.io dos integrante~ dt: um grnpo gnmdc m, produção de um bem coletivo é por meio de incent ivos individuais (ou "incentivos scleLi vos", nos termos ele Olson). frara-se de IJeneficios não clisponivcis para todos os integrantes ry). Exemplos de incentivos seletivos p odem ser, no tas.o dos afiliados a um si.ndicaLO, dcst<)11ros cno sei,ru,-os dt: saúde, oopadi.açãu e livre ~cesso a ins1:alaçi1e~ reneaúvas.

116 -

EcoNór.111\

oo S.ETOK -Pô'RlJCO NO B·RASn..

A lógica da ação coleLiva expliai a íonnação e pe11manênôa dos grupos de pressão (lobl,i,s) (uidf Capítu lo 4). Grandes conjunws ele indivíduos com interesses comuns, como os contribuinLes, os e nc, setor deverão consliwir u m loblry para in!lucnciar e pressionar os polítirns, ele modo a aprovar leis prolcic;ndo o mercado de novos concon-cnres. (;0111L11 lo, como ta.is leis ;,r,io tun lx·111 cok1i vc, para as empresas dessa -indústria, nc1tbum,1 delas estará disposta a pag,Lr os custos, etll tempo e cliuheiro, de cri·aç_á(> e ma1111tenç;io do lobby. Essa clilim,ldadc poderá ser superndá por algum Lipo de coerção ou pela ofürca de benefícios 11ão coletivos. Em $Í11tcsc, devido a<) Cômporrau1cntn n1donal na satisfação ele seus pníp1-ios interesses e ao caráter de bem público 011 coleLivo dos l.,cneficios dcriv;id,,s d,1 ação dos grandes grupos, é ra1.0ável dci.x.L1· 0111.ros arcarem com o custo de produção
O l<:nmJ rml. seeking (vide c.:unbém Capítulo 4) está csrrei1.amentc.c rd;icionado com o cnnc<'ito de ganhos mouopolist.~s. 1 t sabido cm Economia que os monopólios possibililam ga1lhos pm,1 grupos 011 setores, a c:xiiensas ele ou1 ,·os grupos, gerando transfc ré ,wia de renda, scr11 bcnefkios par~ o conjunto da so,:icdacle. Os. governos podc.:111 dc.:c.idir regular de1erminaelas ali,-idades prnduúl'aS cria.ndo monopólios (ou ou1 r11s privilégios ele mc1·cado) o u preservando os já existc.m cs. com o objetivo de impedi r a concorrência, domésLica o u a estrangeira. 1.!iso i11cr cmentará os lucros dos grnpos favcJrccidvs em dctrimc 111.o dos consunúdor c.:s. Essa regulação (~·ül" C;.,pínilo -1). que kgaliza um mo1101)ólio. é obviaruenL<: ,n11 ico ap reciada por seus beneficiários. R1m1. ,,1•k111g;:'' expressão de
::u O priuu~i·rú 11 dc::-cnvolvcr o rcl~tcioPc•u t'o fJ\ esse problc:1t1a.

,;001.:t::llo

foi (:onk,o ''l'ullql ( 105H).

t\111u·

K.J ueg<'r ( 1974) cunhou

41

tenuo e

(J

possibilita crescimento eronôm1c<1, NuJ11 merca metc;ido. Logicamcnu:, nc,~(: processo, alguns empresários Lerão l,Gxas pnsi1.i vas e outros. negativas, como resu ltado de melhores ou piores avaliaç.ÕC$. Mas a prnduçáú total do bem ou serviço terá aumcnrado e o preço baixado, beneficiando os consumidores. Em outrn.s palav ras, no equilíbrio teórico. u lucro original auferido pelo primeiro c111prcsário prnfi.1 seek:ing {: dis1ribuído cnn·e os consumidores ou usuários. A liberdade de énu·ada no mercado é fundamental para quê o prOcl:ssc\ de busca de maiores lucros r esulte numa alocação efiáeote de recursos, culm,nando nul11 crescimento da produção e numa baixa dos preços. C:om deito, se existem barreiras que impedem ou li mi1,.1111 a entrad a, o lucrn ()riginal ni\o se clisu-ibui, a produção não aumenta e o preço não cai. Em co,1scqüênc:ia, o lucro dos que conseguem e11lr,11· no mercado pennanecc iflalter,1dú, mm1tendo-se :, Lraosferência ele re11d~ dús consumidores para os empresários, via pn.1~·0 mais alto a .s er pago pelo produto, sem c"-pecrntiva de Teclução. .'\ teoria mia-occonô111ica rHlac.iona as rfüiculdades à enrrada de novos concorn;m es num mercado. por exemplo, à maior ou menor clasliciélacle da demanda elo produto; o 1empo decorrido entre a d1eg-ada do(s) p11111ciro(s) proclutor(es) e dos últimos; a possibifüfadc ele formação de oligopólios etc. Porém, os governos também podem cstabcl.:cc ,· barreirns a novos concorrentes aa·avés da criação de leis estabelece11do monopóli9s, quotas, autorizações e outras rcgulaçiies com au·átt:r olwigat ó rio. Diferente do processo econômico gerado na busca de maior lucro po.r meio da proclução de um novo bem 011 :;crviço, as atividades renl. ,le(:king não a·iam qualquer v1.1lor. Pelo c_omcirio, s<:u ,·esukado é um awnemo de custo para a sociedade. Nesse sentido, renl seeking é quase o oposto de triação rir renda (rm/, creal.icm). Nas palavcas de Buchanau, "o Le.rmo 1·p,11/. SPclling descreve comporta111cntos clentrn de determinados âmbitos i.nsúu1cionai_5, nos quais os csfor~os individuais em ma.xi1nizar g-.mhos geram uin custo social adicioual".j' Assim., quando produtor~ dmnésúcos de um tleterminadn ramo com baixo nisto de áçáo cok1iva conseguem se organizar e pressionar o govcnio para impor tarifas adicionais aos produtos esu·ange.iros, e têm. suces~o oess~ cmpTeitada, o preço do produto 1endt.: a se incrementar pelo v,llo,· da 1.arira. transferindo recrn·sos dos consumidores pani os produtores nacio11ais do setor. Ademais, as atividades de rent seeking nfto geram someme ml.llsferência de renda, elas agn:g,1rn custo social. üs Tecursos gastos em rentseeki>1g têm ,ambém um custo de oportunidade. determinado pelo rendime.ttLO que ,:sses rnCllJ'Sos teriam gerado se erupreg,,1d(>S <:m a1.ividades verdadei ,-anH,nt:e produtivas, incremenr.ando dcsuu·te a riq11eza da sociedade. Além de transferir Tenda dos consumidores e usuá1·ios para os produ1ores desses beus e serviços, as atividades rml suking gastam recmsos de forma inefióc::me. O custo de opormnidacle se 1,-aduz num gasto. Se a atividade •reri). s1,,king tem sucesso, isto é, ob1.ém do ~overoo a regula\,"ão desejada. ,t sociedade em gc:.ntl perde por duas razões: em primeiro lugar, pelo aurnenl.O cio preço do produto 011 serviço prntegido; cm segundo lugar, porq111· os recursos utilizados paracouseguj r o {avor do poder público poderiam ter sido emp1·egados em atividades prndu1ivl'IS. O Gr-Mico 6.2 mostra a mlllsfü.rência de Tenda e o custo social .g.e rndo pelo esLal~clecimemo de urna ta.rifa à importação de. um produto que r.ambém é produzido no país.

" Buchauau (1980).

118 - ECONOML\

oo SETOR Pmu,1c,o NO Bl
ELSEVIER

Gráfico 6.,2: Custo social de uma taxa de importação.

l'onf,,; Tullock (19$0).

O preço do pr·oduto 11acio11al é ·r,, e o preço do produto esmmgeiro é P1. Sem cari!à de import.açiio, ser á vcndida lUUa quantidade Q, do produto imprg<.ini,mm e invc~icm para impedir urna modifirac;ão das regras existentes, vu para revvgar privilégios já aprov-,dos. O co,n pv n amcnto rm/ pro!iiclivit (e as suas conseqüências na S\'>Cicdaclc) to mesmo d() rni/ Sl'~lting. A dileren~a é que de existe somente porque exisr.cm !'1'11/ IPe'1,·1·s. Os governos .g eralmente niio criam rno11<>pólios o u m11rns 1n-ivilégios por mera clecisãq próp ria, mas pela influênóa clc 1-,'TllpOs dt: interesses e os esforços bem-s1tcedidos de$Sl',S para convencer aos polílkos da~ 11ccessidadcs de regulaç(>es que beneficiem suas atividades. Huchanan ,Lfinna que todo grupo ou indúsn·ia rnm poder s11fiôcutc para pressionar o governo o exercerá piu·a impor controlt:s de eno·ada no seu mercado. A qucsli,o il resolver é rle que forma e por qu" a atividade rmt Sl'tkh1g po(k çhegar a couseguir os p.-ivilégios almajados. Seg'llndo a perspectiva da escolha pública, políticos e burocracas têm componamenms racionais e egoístas e, por isso. ptocumm maximizar os votos e os heneficios econômicos ('l is."" :::: O concciro rr.,u il'rk.iu.g nr.o ~ rett"rc:· :1 ~nivid;1d~ ilcg-ais de co1TU()çâõ (1,üU' Caµítulo 7) e: .~i1t1 a :JI l,•id,u;lt.s Jc:gais de {oblr) {purén). na práüc::u, :.tlgun,as \.'ç1.<-ii, podt: 115.o Sér OiciJ d<'t.caniJiar~~c: 1in1itc).

Não é füci l mensurar o custo das mividack:s rent. seeking. Geralo.,c.nce ele é medido ix-ki cn:scimento provável do PIB se os gastos empregados em obter o privilégio do governo tives.sem sido empregados de forma mais produtiva. A~ dificu ldades empíricas de mensuração se 1rad111.cm numa grande variedade de rcsull.1,dos em diferentes pesquisas. Porém, a maioria dos estudos empíricos aponi;, para 1 1m tusto a Iro, varh\ndó éntre 15% e 45% do PIB.2.' Alguns trabalhos calcu lam o custo das atividades renl .
A implementação de toda dcc.isâo política nas democ.racias modernas passa neçe~sariamente pela burncracia pública. Nesse sentido, as políticas efetivamente implemencadas e a forma como são implementadas são resultado~ de decisões coletivas que incluem não somente as instimições de decisão políüca, ó E.xec.utivo e o Legislativo, mas Lambém a burocracia. Por isso. a pc;,·sp.:cciva da TEP tem sido aplicada na a11áli~1; (1() fnncionamenLO da buroç:r,1cia e sua relação com o poder po11úco, com particular ênfase na relação com o Le~ishtlivo. Assum indo qnç os burncrat.as atuam rncioualmcnlc e são motivados pela satisfação do imcresse própri.o, result,mdo em compo rtamentos estratégicos e oportunistas para alcançar seus objetivos, as análises da TEl' trabalham çom modelos do ti po principal-agente, rela· cio11ar1do ol'\ietivos e motivações de l)m ator pru16pal ( Niskanen, a mcrn cios burocratas é a maxirn.izaçiio do orçamento 1ocal çorre.spondeote ,1 suas respectivas rcpa,·ciçõe.s públicas. O segundo pressuposto do ,nodelo e o de que os burocratas rnu l,ec;cm as prefe.rê1.u:iilS dos integr,urn;.s d~s comissões legislativas por sen,iços burocráticos, mas os políticos não têo:i meios para obter in formação pn:tisa sobre o custo real do serviço b1u·ocr;í1ico. ou seja. os burocr,uas têm o monopólio da informação sobre seus custos de produção. Com esse monop6lio

"' ·1011ison (1997). " Niskancn ( 1!)7 1).

120 -ECONOMIA 09 SE'1'0.R P(fnuco NO BRA~n.

EL~EVlER

da informação técnica, eles detêm poder para obter um orÇ'dfilCl'llO maior do que o realmc111.c ne<:essário, gerando, ,Jssim , um maior custo social e conseqüenten1ente incJkiência na aç.ão do govc"l·no.

Essa d ificttlclade e m precisar os custos reais do serviço produzido pela buroa·acia se deve à especi.sli""ç~o e experiência adquirida e ao comeqüente poder <.JLLC isso proporciona . Ademais, a o,aior dificuldad e em mensurar os serviços resultames da aúviclade burocrática conu·il)\1i para um maior poder de agenda da bu rocracia. Se, por um lado. é simples calcu lar o custo unitário de novos .aviües ou navios para a Força Aérea e a 1'.farinha, por Ouln) lado, é bastante complexo deterrnj na r o custo real do serviço de defesa nacional proporcion:ido pelas Forças Armadas. O mesmo pode se.r aplicado aos serviços d.: saúde, educação (t,ide Ca_píLUlo 21), relações cxleriores e 11 maior pane cl.i :-itívidacle adminiscrntiva. Essa complexidade na determi nação dos recursos realmem.e necessários para <>s fins desejados requer um invesliruento significativo (tempo, capacidade prnfissional especializada, sa lários). Dt:vido ao alto custo em determinar se os recursos soliôt;idos -pela buroc,·acia realmente se ajusLarn aos servi~os produ1.idos, os rcp resen tames do poder políúco ckpendem, e m grande medida, da ini(inna.c;ão wsponibili1.ada pelas at;êndas b urocrátiças. Coin<> um aurucnw do or çamento maximiza a 11 1iliclacle dos burocratas. o r<;sultado d o modelo de Niskanen é u111 orçamcmo público maior d o que o desejado pelo poder pnlí1ico, se esse tivesse acesso ao conhecimento e i 11 formação que a buroa-acia possui. () pressnposw de maximização do orçamemo foi parcialrnc,i tc modificado por Migué e ~ élanger." sendo substituído pela max.imi;ia~-ã_o da diferem,,\ emre o on,-a nienw total e o cllsto mínimo dõ ,seniço bur<,crálico (div1t'lio1111r, budg1!l1"' que é desejado pelos repn;scntances p<)lmco,.. Essa clikrcnça é aquanüa que poo~scr ltt:iluada pelo burocr ata p ara ser gasta em algum dv, obj<'O'os que definem sua função de urifüladc. PortanlO, m.:ssc modelo o objetivo prinnpal d.i burocr:ICÍ4 é a maximinc;:i<> dessà difere nça, que pode ser atingida pela mini:miz.iç-.m d= eu>tu~ e: n:ío uec=riame nte pda max.i:miza~:ão cio orçamento cotai. A pnncipal critica ao modelo de Niskauen (ê suas v-.tria<;Üé~) é que a habilidade da hurou.içia p.rra obte r mais recursos do que o nec;css.irio supõe um poder de agenda signilica1hameme su perior ao dispônível pelo poder político (no caso. as coroissôes legisl.1tivas), não sendo oucorgacla a esse último ncn hmn a possibilidade efetiva de cona-ole Ou moniróramenlC) das aç
·, , Migué & Bélanger ( 1975). ~ Modific..t(á.O que tbl <.-onsid<.'nld:;t perLin(~ntc pclo própdo Niskancn ru im trabalho po.stt:.Jior (1~)7 l). " Moe (1997).

increntes ao Legislativo e sua conseqüente clesvamagern dia nte cio poder centralizado da Presidência e das agências buroo·{tcicas. A nrnior capacidade
CJCLOS POLÍTICOS-ECONÔMICOS A importância das eleições e da ideologia partidária nos resultados maaoeconômicos deu 01igcm a urna liuh;1 de pesquisa que se desenvolveu no âmbito da TEP, conheóda comn ócios político-econômicos (fJ0litic<1l b11Sir11,5s cycles) e <1ue re.m gcr~do 1.1ma das áreas mais esrudadas. tanto do pooto de vista 1.córirn como empírico. Gra nde parte da literatura sobre ciclos políáco:;.econômicos tern origem nos modelos desenvolvidos em meados s de modelos sobre ciclos políáco-econôrnicos, com perspectivas distintas sobre as motivações dos pai·ádos e sobre as preferências dos eleiwrcs.

O modelo "oportunista" Segundo Nordnaus. aángir o poder (ou pcnmmeccr nele) é o únirn objetivo dos partidos políticos. Essa pe,·spect.iv.t é conhecida como modelo de "ciclos eleiiorai.~ oportunistas". Sua base conceituai já havia sido exposta por Downs'º e Schumpeler'' e está associada a uma concepção dos partidos políticos corno maximizadores de votos. Aplicando o enfoq_ue racional à política, esses autores ai:gument,un que os partidos polfácos não gaubam ckiçé>es p,ira formular políticas, mas formulam políticas para g;mh,Lr eleições. O modelo opor nmista está elaborado sobre quatro prenússas básio,s acerca do comport,onenlO de govemames e eleitores: a) O principal objetiv
A lógica do ciclo polílico funcionaria da seguinte forma: os governos, p1·eocupados priucipalmcnte em manter-se no podt:r, p.-c)cU1-a111 n\axiniizar as preferências do elcitor,tclo la capacidade da economi;,. F.ssa reaávação, basead<1 p r·incipal mcme cm cmissfü> mmrecária ou aumento do gasto público, gera um aumento da inflação no periodó logo posterior às eldç-ões. ""N ordhaus (l!l75). " Hibbs (19'i7). ,u

l)()V.':S (

1957).

"Schump
.... 122 - .ECONOM'L\ 00 S~TOR P(rn.1.fOO NO BRASIL

ELSEVCER

para mai, tarde começ:rr a decrescer como conseqüêucià das políticas de ~9uste p6s-.éleilorais

que v isam a izonicr o a u mcmo de p rcços. As 01edidas de n l<> de vista, são as rt:grns do jogo de111ocrálico que delerminam em graude parte as políáca-, e os dclos ec:onõmicos, sendo menos relevante a posição ideológica cio govemo.

O modelo de "ciclos partidários" l m., .ilternam11 ar, moJ<.'IÍ\o prinopJl de unplememar as politicas panidãria.~ susrcmaclâs por suas principais h.,,.,... cll." .ip< ,,, e ieitoral. Oo ,cja. não sito somtcut.e as elcic;ões e a lógica. de maximização dos \tllOS que: momam o~ panidos: a ideologia do parrido também importa. Dilt:n·n1,·rnc:-n1c do modelo opoxtunisla que sustenta a .-xi,;tência de 1Una atitude "míope'· do, c:leitores (c.ua cter izada por preferênd :L~ comtLns e por levar cm con$ideração prinôpalmc111e a c ~periê,wi.i rcce11w), 110 modelo panidário, os eleitores têm preferências variadas Segundo sua posição 110 conte>.'to socioec:onilmico. ou de a.côrdo co1n a. si u,a~'ão econômica geral. De acordo com o mmielo de c:idos partidá1ios. os gov<'rnos d e partidos 011 conli•1.ões de.: csqund;r 1c nde111 a g,,,.,.,. níveis 111ais alws de i11lhição e mais baixos de desemprego porque, em termos rclalivos, suas bases eleitorais estão mais interessadas em red uzir o desemprego, pe1o fat0 de serem as mais afetadas (ou as primeira.me.me a.fotadm;), altmentaudo o risco de inic.iarem-se períodos inllacionários. Por ourro lado, os panidos 011 coali,.ões de di rci1.<1oootarn. em geral. com a poios que prefereà1 baix.os níveis de i.n.Ilação, mesmo que isso implique maiore,~ níveis de desemprego, podendo derivar cm períodos de recessão econõmica. Assim como a teoria oporrun ista. a ceoria de ciçlqs políticos par1id,hios Sí' b;iscia 1111Jn,l rdaç,,o c:srável cn1re iulla~:ãn c clcscmprcgo. No caso do moddo parlid{rrio. tra.t a-se de uma estabilidade a médio e longo prdZo. Uma vez no poder, <>S par1idos polfácos pron1ran1 atender às nec.e.ssida.de.s de seu eleitorado seguindo objetivos e esm,tégias em ftmção da oi;ientação ideológica. Governos de drreira. preocupados prind palmcnu: com a estabilidade monetária. gc1·;u11 um dcsemJ>rcgu ma io r cm re lação aos goven10s ele esquerda. Esses úlrimos, mais preocupados com os efcilos dislribuli,·os do <:resámento e a situaç,io dos st:tores menos favorecidos, centram suas políticas n~ cxpans:io do g-.isw ~: n;, cli111in11i~:iio do desemp rego. nicsm<> q uc issn irnplit1ut· um ,, u n 1cn lO da in llaçáo. Cabe dcslac-..u- que o modelo s,tp
importem, cm cermos absolutos. com o s partidários racionais".

Oportunismo eleitoral e expectativa5 racionais Os modelos ·'racionais opnr111nisras'' introduzem dois conceitos im portantes: por um lado, reconhecem.a existência ele diferenças no grau de infonnaçã<> entre e leitores e governos (assimetria de in lormaçôes); por on-rro lado, passam a considerara capacidade (ou wmpe1.ência) dos govc.;rnos e a sinali1.ação cless,:1 capacidade como variáveis import,rntcs. A premissa básica ,it,sses modelos é a de que os governantes estão mais informados do que os cidadãvs sobre s u a própl'Ía competência, tomando partido desse fato par" mostt-a1sem-se os mais eficientes pos~íveis, por exélll.plo, ao insrrumeulàr polítiGIS (]\•é ,~sam a obter resultados favoráveis antes das eleiçôes, mesmo com eleitores racionais 9u<;: i,prenclem com siwaçõcs passadas. A reeleição do governo está relaôonada com a aparência de bons resultados. Po,·ém, nem sempre a aparência coincide com a situação oqjetiva. Se os eleimres estão mal in lcs, pois esse b11om pode ser um indicador 1le governo compelente. Um crescimeruo d~ ;i1ividade econômica (com maior cousumo c :,umemo cio emprego) é geralmente assvciado a um bom desempenhó econômico do govcrnt). 1:>t,b essa perspectiva, pode se,· n"cinna l para o governo procurar impltmentar po lí1 i,~$ opo rtunistas anres das elciçõcS, inde pcndemememc de presumir que os eleitores são clei1oralmeote m íopes ou raciomús e informados. No ema nm, se os deirores sáo n1cio1rnis (esses eleitores são os mesmos co11sumiS clcítores (que também são agentes <:c.onômicos) são conscientes dos i11centivos e n,01ivaçóes reeleiwrais dü govtmô e. caso haja um,1 inan i p1 ,lação ostensiva antes das dci~'Õcs, podem retirar seu apóio negando-lhe() vot.0. Segundo c.
" Rogoff & Sit'l,en ( 1!l-~8) e Pcrssou & Tahdliul ( 1990).

124 - EcoNor.nA oó S.1:.1ilK Pú.uuoo "NO BRASIL

ELSEVIER

Ideologfa partidária e expectativas racionais O modelo "racional partidário" deseuvolvido por Alesina" afirma que<> cresciment0 cio produto e a evolução do des-emprego serão diferentés de acMdo com a orientação ideológim do partido ou coafü,ão no poder, mas limita essa diferença aos primeiros a.11<,s (ou à primeira metade) de cad:1 perí.odo de govcmo. A menor duração dos rcsult.icfos partidários é explicada por uma combinação ent,re as expectativas racionais dos eleitores e agentes econômicos (vide Capítulo 2) com relação às políticas a serem segu idas pelo governo sei:,,...,ndo a preferência ideológica e a premissa d e rigidez dos salários. Se a política monetária pode sér ajustada mais freqüentemente que os salários, como comumel'll<: ocorre, os governantes poderáo intervir mais livre111e11tc para estabilizar ou ge·r ar inílação com cresci,ncn.o. Por exemplo, u.ála e:-.1)ansão monetária pi·ovocará um aumenco ela in.flaçào, .mas. se os salários não respondem a esse aumento imediatamente, a climinuiçào do salário rea l que isso implica gera uma expansão do e mprego ai.é o reajuste salarial. A posterior adaptação elos salários acJ novo nível de preços estabiliza novamente o 1úvcl produtivo e do emprego. Poress., razão, a~ diferenças na econom ia eno:e partidos ou coalizôes de ideologias djfr:rcntc~ deverão ser mais nítidas nos primeirns ,,n9s de um novo governo. Os estudos empíricos sobre ciclos poHtico-eleir.orais geralmeme coosicler., m vários países num determinado período de aflos (J>oole.d time series 1;ro.,s - section analysL,), analisando os eleitos dos anos eleitorais e pós-eleitorais na evoluçáo dos três agregados macroeconômicos dás· sicos (PIB. desemprego e inílação) ou nos instnimentos de política fiscal e rnonetá ria (gastos, déficit fücaL taxa de câmb.io). Num estudo dos efeitos dos ciclos eleiwrais no Brasil sobn: diferenre:s ,.u:iá,cis macro e micmeconômicas, Fialho"" idenlific.a aumentos do PIB e da emissão rooueuíria IM 1) ames das eleições, uo período 1953-1994. Em uma ao.f,Jjsc do ciclo político da raxa de clmbio no pcriodo 1954-1997. Bonomo e Terra"11 concluem que a probabilidade de '41,,ri:zaçáo da 1a'-1 de c".imbio é maior uos meses anteriores às eleições e a desvalorização é mais pro,á,el nos meses p6s--eleit0rais. Numa análise da implementação de, Plano Real, ~l()nrl:"in, apre.senta ::IS coincidências cronológicas do mesmo com diferentes momentos rlo àdo p()liúCO na crajetória da política econômica. !':o Brasil e outros países da América Latina que vivc:nciaram experiências de alta inflaçãó, o ciclo políiico-cleitoral influenciou na implementação de pl<1nos anúinflacionário.s antes das eleições e também 11a postergação por motivos oportunistas, para dep.ois das coosu ltas e lci1.orais, das correções oeces.~árias a esses planos. C1sos típicos citados na.literat1.1ra são o nano AuStrnl na Ars-cmina ( 1985) e o Plano Crnzado n(l Br..sil (1986), ambos imple mentados em anos e léilor.us. No início, ambos 6s p lanos reduziram a inflação e aumentaram a atividade produtiva. poréni, devido a desequiHb1ios gcrdclos por medidas contidas nos próprios phmos, e pela postergação de medidas corretivas para depoi,,; das seguintes eleições, resultaram. em ambos os GIS()S, em uma nova explosão uúlaciomíria a pós o período cleitora l.~7 tJma siruaçáo similar foi observada na reeleição cio p,-esideme Fen1ando Henrique Cardüst>. com a dc~valorização
" Alesina ( 1987). >• ~íalh,, ( 1997). '' llonomo & Terra (l 999). ~, MooHeieo (2000). " llorsani (200~) e K:iuún:111 (1988). "Bor,;ani (2003) e Monreir•Q (2004).

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"Rt:lAÇ(\ts FJ\'Tltt POJ,iTIC\..Ett.ON()MIA: TEORIA UALSCC)LJIA.rê:m..Jtl..-125

tl.5L'\'ll:.k _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _..;.;;;;;.;;:;;.;;;;.;=.;;;.;.;;;==.;=-..,;;;;;;.:..;.:;:.;:.:.;;;.;.;;:.;.;;:;;;;.;;;.;;,;;;;;;;;;;;.....;;;;;

CONCLUSÃO A partir cio comportamento racional iuclividual do homoec1m1n11iw,5 e do escudo da natureza dos processos de votação, a Teoria da Escolha Pública tem aponaclo novos elementos para a ;1nálise dos processos ck decisão coletiva nas dcmouacias represe1ita!Ívas. A clificnldade ele monitoramcmo ele uma burocl'ac.ia cada vez mais especiafüada; os problemas de assimetria ele infon11açiío entre políücos, burocratas e eleitores; a "ignorância racional" do deitor commn; as desigrn1is capacidades de a;;sociação e de ação c:oleúva; o comporian'lénto renl setking; as ineficiências da l'e gra da maioria (derivadas da impüssibilidade de captar a imensidade das preferências individuais); <> mecanismo logrollíng; os ciclos e leitol'ais e demais quesrf>es teó ric.as vistilli no capítulo proamun eiqJlimr os resultados das escolhas públicas e o compor1arnc11Lo dos principais ator<.,>s políticos (legisladores, imegrantes cio f.xeniti· ,•o, burocratas, membros de grupos de interesse, eleitores) nas diforelll"'' instâncias de decisão coletiva de uma democraóa. AlJ,ivés da análise da Teor·ia ela l:..scolha l'ública é possível observar que. nos processos de decisão ço)ci:iva das democracias, se protluzem cletenuinadas "ineficiências" vu "custos" para o conjun to ela sociedade. J>orérn, disso não se infere que a democracia não seja desajável, que existam ou L.-OS sistemas de esco lh,,s públicas sem custos o u com custos menores ou que não seja possível o desenho de arrm~os ins1.imcionais que permitam reduzir essas ineficiê ncias.

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Corrupção e produção de bens públicos

Marcos Fernandes Gonçalves da Silva FGV/EESP e R4ESP

SUMÁRIO Esle capítulo apresenta um resumo da li(cratura recente sobre conupção. Seu principal <>bjtúvo é mosn·ar como a Ciência Econômio1 1ern cc,labora
PALAVRAS-CHAVE

Corrupç.fo: bens públicos; <'.açado.- de renda; escolha soci,'ll; economia políúca.

INTRODUÇÃO Há, basícam.:nte, Lrês visões sobre as ra 11sas e conscqüênáas da co1-rupçá(), tradidonai< em economia.' Elas são complcmeorn,·cs e formam, como procuraremos indic,,r neste capíw ln. urn arcalJ<.>uço 1:córico úlil p,1ra a análise da relação emrc regras, instituições, pay-oJJ~. coroport,uuento corruplO c conseqüências econômicas da corrupção. A p1imeira está ligada ao conjunto de teorias sobre a ação de rent. sedâug, a segunda, à rem-ia eco11ômica da propina e a terceira_ à relação entre eficiência, crescimeo to e desenvolvi menro e cotTU pçáo. Após essa aprcsenu,ção, discorreremos sobre diversas imerprcLaçõcs econômicas do tem'.lmeno da corrnpção, dandn especial dc:staque pai-,1 um problema imr1nseco a qualq11er sociedade, qual seja, o contJ'ole sobre.; a decisão de procluç;,o de bens pC,blicos e semipúblic°' tomadas ptlos agenLc.s públicos, sejam eles políticos ou l.>urocrataS.

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N"Bl~ -127

Tendo em vista a sugestão de Ulllá agenda de invcsügaçã<> para o Brasil, ao final desse eti.saio apresenr.amos algumas linhas de pesquisa na ál:ca que consideramos p1:íoritá1ias e, ein seguida, listamos algumas referê ncias b{isic,~5 - e abrangeJ1tes - que envolvem a discussão cm wmo da conupção e da ,,rodu<;ão de bi;ns públicos e seu,ipúhlicos. QUAL É A RELAÇÃO ENTRE CORRUPÇÃO E DESEMPENHO .ECONÔMICO? TRÊS VISÕES BÁSICAS A teoria dos caçadores de renda A teoria dos caçadores de rMtla (rmt seekiug) foi desenvolvida basicamente por Krueger" e Tu.lJ.oc.kJ (vüle também C.ipímlo 6). Essa visfto pane da preinissa de qne os agentes econômicos (vii/e Capítltlo 2) possuem uruà motivaçf,o básica: a busca de lucro econômico posítivt> a longo prazo. Tal b usca ocorre demro de um COI\ÍlllllO deien:n.inado de regras e, nào raro, a existência de lucro econômico positivo está ;issuciada à e.xistência de imperfeições institucionais. Os agences procurnrão obcer o rt1áximo de renda possível, respeitando ou nfto as regras d.t conduta econômim e social. Essa ação pode implicar transferências dentro da sociedade, via roonop61ios e diversas formas de pri,~légios. A atividade ligada à busca dessa renda é chamada de caçadoni

de renda.

Analisemos. por exemplo, um caso en1 que os agemés caçam. renda dentro das regras do jogô. 1magine a seguime situação: num determinado país B h,\ um monopólio constilucioual que garante " uma firma o direitO de explorar os serviços de logística de aeropo1-ios. A teotia m,d idonal de estrnturas de mercadü imperfei tas argumenta que o monopolista terá o seu excedente (excedente do produtor) mm1cmatln à ct1St.a de uma redução do hem-es1ar dos consumidores. A sociedade como um todo - inclusive os gcremes, operát'i<.>~ e acionistas da empresa monopolista - perde uma partt do bem-estar (d.erul weighl /nss), dado que, em monopólio, uma determim1chJ <1uantidade do bem produzido não será 11egociada. Oesconsidamndo a perda quan Li rativa, porém. a u:ansfen'.:nda entre consumidores e o produtor irnplica perda liqu ida zero. Segundo as visôes sobre a ação dos caçadores de renda,. no entanto, há sim uma pcrd<1 líquida para a sociedade. 10a ocorre 1 ,a medida em que o monopolista aloca recursos prndutivos para atividade$ ligadas à obtençã<> e manutenção do seu clireitO de monopólio: lobbing, propaganda etc. Ou saja. investe em ialentos ligados a ati vic,lades impmrln6vas iissuciadas à pressão política. Oun·o e xemplo dt: .tLividade caçadora de renda enconcra-sc na imposição de b~n-ciras ao t:t1mércio e ao protecionismo. Nesse ra~o. a leoria micr(ieconômic.i tradicional considera os custos ~ociais em tei:mos de perda de bem-cst.,r, devido ao peso-morto gcl'aclo pGla proteção, e constata que existem ll'l).nsf<:rência.~ de consum irlores parn pi-odmores domésúcos. For" o peso-morto. nfto h{t perda líq11ida para a sociedade. Em.rc.ta.ill.O, como no caso d o monopólio, as emi)rcsas que de~rruram rle résnv,L~ ele mercado empregam recursos tinancei.ros e hu manos cm atividades improdulivas que visam a ga.i·anár polilica.rucnle a existência des.~:i imperfeiçfui. Há, eru diversos exemplos de ativid;,des renr sreking, competição entre gnipos <1t1e buscam garantir privilégit)S em diverso.'\ ,ewres da economia, isso é, agentes organi:ü1dos cm ações coletiv>1S tentam, na medi.da do possível. conqu istar privfüígios e transferir renda de outros gntpos. Ent retanco, somente alguns agentes ou grupos de agentes conquista riio seus p1ivilégios: o resullado final implica itm despe,·dicío de recursos cconôoúcos.

K1'Ueger (19;4). ' Tnllock ( 1!167).

1 28 - .ECONOMIA 00 SETOR P(rnuco NO B.RA.~TL

O custo associado à atividade caçadora de renda tem uma d.imensáo qualitativa irnportani:e. Muitos talentos sflo alocados nessas atividades, que, apesar de iropmdntivas, são altamen Le ren t,ivds, fazendo t'<>m que as 1ransferéndas de renda dentro da.sociedade 1.enc;lam a penalizar os talentos alocados em arividades produtivas: há, portanto, um elevado custo de-oportunidade para esses últimos. Algumas dessas atividades aparecem principalincnte porque e,dste o F..:;tado fiscal e a arrecadação tributária e não sào, ;i prinápio, ilegítimas do ponto de vista normativo. Nas d emocracias, por ei,:eruplo, esse tipo d.- ação econômica faz parte das regra~ do j ogo. Há um incentivo para que cada setor den!J"O da sociedade exer~:a pressão sobre o governo no séni.ido de rransferir renda na sua direção, via subsfd ios, isenções e alocações de verbas orçamentárias. O utro custo adicional associado à ativid;ide caçadora de renda refere-se às ~ransferências de renda. Numa socied,tde competitiva, os agentes tendem a sei· remunerados de acordo com suas respectivas produtividades tsalvo oa prcscnç:a de iruperfeiçôes de mercado). Toda,,ia, a disu·i buiç.âo desigual d o podCJ" político, cm função da assimetria do poder relativo de determinados grupos dentro da sociedade, 1·esulta numa igar racionalmc11tl:' os agentes a exercer as atividades caçadoras de.: renda. Finalmente, passem_os à rélação ena·e a teoria do caçador de renda e a corrupçíto. E:la apan:ce na próp ,·ia definição da função oi'!_jetivo dos age11tes públicos e privados e na estn1tura de incentivos que predomim\ dena·o de uma economia. A rigor, wdos os agentes. se puderem, caçam renda de,,tro e fora da lei, caso nüo haja nenbu.rna considcr,iç-;!o de resu·ição moral e.: J..:gal que imponha algum CLL~to à a~-ão. üs agentes çorru ptOS <' corru prores podem ser modelados to1'1lo agentes caçadores de renda. A diforença enu·e o a1-;cnte ca~-ador de renda .~trícto semu está"no futo de que os corruptos agem for,, da lei. Posto isso, rccnclida con'lo J'esuJta.do de decisões nf1c>--tcst1·i~:L'> ::i regras ;u110-ir11posta.s l)elo!-. próprio:,;- ::igenrcs, por outro.

CORRUPÇÃO I! l'KODCÇÃO Ot Af-SS pa:JXDS - 125

no papel de ageme caçador de reuda., cm gru pos de pa.trões-cfü:nu:s. Casos recemes de: corrupç;io no Ministério da Sa:úde no Brasil (esqnema estabelecido enm~ 1990-2004) síio exemplos desse tipo de incen Liv(1. A teoria econômica da propina As teorias da corrupção como re,;ultado de comportamento Gl~dor de renda fora da lei podem ser complementad~s pela "eco11omia política da propina".' O estu do (.'COnõrnic:o elas ÍJ.1srimiçi'\es bucoc:r.ític.:4s e legais deve levar em consideração os fenômenos do suborno e da propina, principalmen te devido ao fato de estarem ligados ao confliLo inerente entre o bem público e. o mercad(). Considere, por exemplo, um;i econmnià pcrlcitamcme competitiva. Nessa situa~:ão, as relaçôes de u:oca entre os agentes privados s:âo impessoais e visam a ma,._;mizar a função de utilich,<.k de cada um. U 01 presr.ador de servi~o vende seus p1-éstimos a qualquer outro agente desde que a venOmposw por burncratas profissionai; cujo comportamento é est.ritamcnte público, as decisões também n~o envolvem nenhum critério pesso1tl. Os agemes públicos simplesmente ma.wi1.a1;an~ uma fünção de bem-estar social e proveriam , da forma mais eficiente possível. a sociedade de bens públicos (pa t'l'l o Teorema cio Bem-Estar vide Capítulo 19). Um mundo ouclc.: existe çorrupçáo e propina afüst~1-se deS<>c modelo pu ro, dado que há o estabelecimento, de uma fonna ou de outra. de relações pessoais e de imeresse entre agentes públ ic;os e privadôs. O mesmo pode ser aplicado à empresa privada, na qual relações pes.•mais podem s ubstitui r as impessoais e gerar fraLtde.'' A propina, no contexto aqui mnsiderado, pode ser definida, a despeito da generalidade, como o meio li nanceiro de se n-ansfom1ar relações impessoais em pessoais, geralrnenr.e visando à transferência de renda ilegal dencro da sociecladt: ou a simples apropria&âo UJ.devid;i de recursos de terceirns ou a g- "econon1ia polfúca da p1'0piua" é sugeriJo pel~Lprópria1\.ckcm1:.1n na refe.rê.l\(:ht Ro.'it.._Ar,kc.rn1a.11, ( 19í8). "t\.fr,;1,udt! é definida a,1ui CúnlO a <;1>rnq,ção no scu.n· pr-.i vado.

130 - .EooN'O~U.\ ou Si!J'OR. .P(,-uuco MO B ltASl L

ELSEVlliR

obras de i.n f,·a-esrrutura cu:jos preços são definidos n,, fonna de leilões ou processos de licit-ação em que há, em maior 011 menor grai1, assimerriitS de informação considel'áveis. As obras p'Úblicas envolvem grandc-s quantidades de dinheiro manipuladas por d iversos agentes públfoos e privados, que p<)dem estabelecer muitos argurnentosjusrificando preços que podem.implicar superfatunm1cnto e divisão de propinas entre as parles envolvidas. Como bá um problema de con~role sobre o comportamem.o dos agentes públicos que tomam essas decisões econômicas e financeira$, abre-s.e mru·gem para.a corrupçáo. A solusão para o problema da propina está, dena·o de.sse pomo de vista, na avaliação do sistema ele 1,ay-o/f(i11cen1ivos) que o conjumo de instituições ge~,l n::i sociedade e que jnlluencia a ação dos políticos, burocratas e clientes ern gera l, além da imposição de sistemas de puniç.io.

A relação entre eficiência, crescimento, desenvolvimento e corrupção A terceira e mais moderna i11tervenção da economia sobre o tema da cormpç.ão vem do trabalho de Shlcifcr & Víshny.' A preocupação CeJ1tr:.tl aquj é a rclaÇ1ô enu·e inst.i1.uições e cormpção e a relação<,!;, l'llesma coll1 o crescim
• As iL~stitui.ç(,es gcr.un excesso (le re_gulamenração e de ceotntliwção eswtat • As iu~timições políticas não C!rrão sob conLrok da maio1- parte da sociedade. O m..,íor impac:10 da co1n1pção. em termos econômic:os, elitaria no seu custo para o crescimento. .-\ propina envolve alguma distor.ção no emprego da máquina pública e, além dÍ$..'\l>. clev~ mantida cm segredo, o que get:i um.cusm adicional na suaobtcn\ão (cooptação e manuten1,':iO de uma rede de fünáo11ádos a um esquema de corrupção, .ruanipula.ç ão de mfonnaçoes orÇU11enlárias t:tc.). O resultado da co1Tupçt10, em termos de custos, pode ser a réchu;ão do cresci memo ccouõmico, na medida e.n, que favo1·ecc a alocaçào de Tecorsos ern ath·idadc'S improdutivas e gera custos de Lransação desnecessários. Há outro canal por meio do qual os custos da corrupçáo arer.am o crescimenLo: os im·cstimcnt.os externos em Lun determinado país são prejudicados qwmdo diversas· agências es,.i.tais, envolvendo políticos e burocratas, exigem prop inas dos agentes privados pru·a a ünplemeutação de pr(!jet0s. As empresas e os investidores preferem investir em países em que o ufvcl de corrupção é menor, dado que c;sscs "custos infonmús" enu·arn como fator de: desconco no cllculo da remabili.dacle de projetos.s Estudos eco11ô1nic:os sobre corrupção são relativamente recc:ntes. Contudo, ,ts vanr.agens de u·,,h~lhar "economica111e 1)te" o Lc.rna são indiscutíveis. Isso p1Jrque a corn1pção envolve a b>:L~<:a de lins fid1.1ciários, a existência ele assimetria.~ de informação e o problema da racior,alidadc e da cooperas.ão humanas. A cçonomia pode oferecer um conjunto d e iustn.Ul1emos pa,-.:i analisar a evoluç.:,o instiLucional -e tom1) lememar abordag"ns de oucras áreas sobre o

s.:,·

tema. O enquadnunento, dentro de uma análise eçimômjca, de conceitos como p~Lrimonial ismo e d ientelismo pode ser feito com fucilidacle. posto que. do ponto de vista alocativo, o imponance é a eficil!ncia, e do ponto de vista oom1ativo, a jusri91 distributiva. No emant<>, tal ,u1álise econômica da corrupçáo eleve ser ampliada ~ economia polftir.a positiva, já tiue o esLudo das

' Shkifer &- v,,tui)' ( 1993). ot t::rr,l)(H'a seja Ur,po.rtn.ntc observ;ir que h(I oúO·a.s ,,;1riáveis (.lc risco que i..nrcrlC:renl n.a. d<..~'isão de invcsi-i,ncnto e. moitas vei,cs. o larnaubo de 1uu mf'rç:r(lo naciona.l. os fuudam~nLOs rnao ·óccon6micos «!" outras varl;1vei.s crian1 iucentivo.i ad<:qua.dos ao irn•e.o:tiln1:11LO, it1clependt'r'ltc d.a oCOrré11ch1enclêroic;i; ou não de co1TUpção.

l'egras e insciwiçõcs sociais é impon.ante para a stelinição do sistema deiucenlivos que inílut'"no.., o processo de tomada de decisão dos agentes.~ () principal irmght at1ui é a nt:ct:ssiclade de estudar as motivações dos agcnr,es e tentar explicai· por que e les podem, sob deu:nninadas siltrnçôes instituci. A CORRU PÇÃO E O PROBLEMA DA PRODUÇÃO DE BENS l'ÚBLICOS E SEMIPÚBLICOS

Nosso ponto básico aqui é mosu·ar que a escolha democr·ática e, portamo. o Estado e o governo democrárjcos possueui falhas q 11e abrem espaço para a separaçá() entre ó público e o t:S· ratai, emre os interesses de grupos de pressifo e os interesses ''coletivos", os quais são, cm ,•crdade, hipütéticos. O aparecimento ela corrnpção na máqnimt pública em geral - e na wmpra de serviços em particular - está associado ao fato de que ol,io podemos fala r, a rigor, em achninistraçâo -gcrencial pura dentro do Esrado, ao cust.o de ingenuamente supor que :,s estru· turas de incentivo com as quais dep,u·am-se burocratas, políticos e os agcnt<:s privados que agem sobre a máquina pública possam ser eomparáveis às esa-ulm.i.s de 1n ercado. No entanr.o , ve;:remos que está cxat.arnente no apr<,fundamenl<> da democracia , com melhores cstrururas de controle e t1ue g-aran= transparência, a solução parn o probl<:rna do coutTole tia cornipçáo. Par~ mostrar con10 as escolhas públicas são iitLrinsccameme falhas e que, naturalmen.te, admiu~m corntpção, aprcsentav.emos a visão implicil"a de um conjunto ele. abordagens de economia política posítiv)t pa l'a. em seguida, indicar sua relevância no estudo do fenõmenó da corn.1pç,ío. As principais questões que busca remos rnsponder são: • O agente: público. burocrata ou político pode ser cornparado ao ageme privado que atua cm organúações privadas? • A~ escolhas e decisôes públicas possuem a mesma naLUrC7.a elas dedsôes p1ivadas? • Podemos imaginar um modelo de autonomia burocrática aos lnoldcs da auronomia relativa de decisão de um agente do setor privado? A:3 escc,lhas públicas náo são estritamente I écnicas ou gerenciais. Nâ() há neuLralidade das decisücs púbÜc,'.ls no 4uc se TCfei;e aos interesses de grupos de pressão dentro e fora do Estado. Ppr exemplo, a elaboraç[t<) e a gesláo de um orç.ameruo públic.o é tanlo um processo técnico (coutál)il e financ:ci ro) quanw polítjco (rridc Capítulo 19). Adesconsideroção desse faw pode implicar d ia.gnósticos inadeqLtado~ e formulações legais e i11stirucionais que podem abri:r cspaç0. como benJ ilustra a história recente do Brasil, para o aparecimento de c.-orrupçáo no orçamento. Isto é. a elaboração de nrn arc.abouço legal-consrirucional para nortear o processo orçamentário deve considerar a JtaLUrC'l.a l)Olírica do mesmo, pelo meuús se o objeú,·o das leis e instituições é controlar o desvinuamemo do órçamcnto. J\ an{i lise ela~ compras de bens e serviços pelo ioverno dt've, da mesma forma, levar em consideração que as escolha., públicas possuem wn c.arácer especial: elas sào St\jcir.as. a critérios políticos, lfcitus on não. A descrição da visão econômica da política e da, escolhas inclivicluais e coleLivas será ªC\ui o pomo de partida para a apr<:scntação de uma análise dos processos de compra de bens e serviços p,u-a a produção de bens públicos. A teoria et.-onõmica con:.ider-a qne, nos processos

" F.('(.>UOrnia pnlili<:a posiúva Cdefinida por nús. a p~u·Lir dc..--st.!I parle elo cn·~aio. c:ou,v o e-sludo dns àÇôe:.. c:c"Onôn'lio.is (t:. dc su.1s côn~eqüCncia.-,;;) con
132 - EcôNOMlA

oo SETOR Pót':'Ll(':0 ...:o BAA.SfL

EI..S.EVIER

de escolhas ind ividuais, as institu.içôc.5 e valores são exógenos. Todavia, eS!;es elementos sào li.u1<.hlmen1.a is, dado que implicam esu:uturas de incentivos que podem ger.c1r r esult.ados não desejados. A simples exist,l ncia do Estado Fiscal a-ia, como já ,lfirmac!o. a possibilidade d e alocações políw.cas ele reci;rrsns econômicos escassos, as quais podem ser é possfvel imagimu· u 111 Esr.1do, ou governo, gerencial puro. L' ma ,·isão do problema ela corrnpçito e d,1 prndução de bens públ.icos e senupúblicos. calcada em Olsou.' ~descanaria qualquer possibilidade de um Estado gerencial puro. O Estado e o mercado político 11fto são perfeitos: políticos e bunxratas represe ,,i:;,m seus interésses dentro do governo e os interesses de agem cs privados que se organizam colcliva,nent.e para agir sobre a má
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=bkn pJCkmQ!.. c.le ro.nna o,ais defu1ida.. drc.1.1nserev("r \Ul)a parte da tcolÍa 1..•c:ooô,n ica da polític;, no progr:urL1 dc,~001>por Pa/:IJr (."hmcr ou l~rtJ1101nin, Constit1.u;.ü11,ot. Ba>d:.i=n.., lullocj.1l!l62); Arrow ( L951); Downs ( 1!)57): Olson (1965.198~)úcEÇ:io.:.r ~ .afi:rm.tçlo '-em :t ~xisténcia ,,. r,rin11, clc c:0J1."~nsor o que tquiv"l~ri,l considerar a .sociedad~ ou um ulm1,itode" ...eU:> nl(rubl"(I~ possuindo as 1nes1nas o,'dena,;ôc~ tle prcferênc:Íà$, lOgo como se fi)sse uo1 in-

CoRRUt'ÇAO

e l' ltODUÇÁQ bT.1U:."> n'Sua),,,- 133

Pnewor~ki ( 1996) sugere um,1 abordagem altemaú,-a para o escudo do comp<>1"tamcnto 11 burocráúco: a teoria cla 11gência. ou o cha111ado pr oblema pri n1·ipal-agentc. O problem a em questão reside no fato de que, na administraçiio, cm geral, e na pública, cm particular. roma· se extremamente d ilk il üsc..,l izar o com portamento do agente. Pod e-se, p ortanto, afi r mar que pri11cipal-,1gemc é uma questão de supen·i..,;ío e contmle de comportamento de agerues que podem agir ele forma ocu lta. Na medida cm que a elkiênda da admi11istração p úblic:, d epende do comportamento, nem ,emprc conr:rolado e super,•isionado, de ageutes (burocratas), o principa l (a sociedade, repres<'ntacla pelo govenoo) vê-se à me rcê da perda d e conrrole sobre a 1t1áqui 11a e~tatal.

Há cfü·ersos problemas de agência na ad ministraçiio píolilica Por ,nais que se supon ha que rodos os burncratas sejam. a priuópio. hone.~tos e incorruptíveis - o que, <.-omo "cremos logo mais. const itui ingeuoidadc exLremit -, deve-se supor q ue os fo ncion~rios públirns e contratados Lêm suas ações motivaclas p01· interesse próprio - dentro da lei, <1ue seja - e não pelo interesse coleLivo. O agenle público nào é imune .ios seus próprios interesses pri,·ados e aos interesses de lobbi"'s e de djvc,·sos ageuLcs privados que possam exercer pressão sobre elc. Como vislo anlc1iormeo1.e. a, teoria, cconôtllicas aplkada, ;1 política.- à admitii:.u.,ção pública levam em consideração que as aÇÕ<>, na esfom pública são j)oliticas num semi do muito específico. q ual s,;jíl: o, interesses pri,·ados clt-nrro e fora do fatado são ,elevantes para explicar a.~ próp1'ias ações de governo. l,ogo. a S b urocra tas) d eve se r su6cientemenle realista, a ponto de incorporM· a hipótese de que, na maior parte dus vezes, a ação dos ;igentes n;,o esLá sob total cont rnle do princip,tl. Ademais. co11,;idera11do·sc que os agentes po.ssuem 611~ pri\'ados, o problema eh, super. isiio de suas ações torna-se central. Num mundo pcr feiw. ele informaç;;o e contrnle per lcitos, cerrnrn ente não cxisúri.o co,, u~i'to. No entanto, os fato, cln ,-ida pratica indicam o contrá.-in. O agente pode rcr - e geralmente tc·m - mais i11for ma~:ão que o p1;ndpal e pode agir - e agin\ - de acordo com seu pníprio interesse; n infonnaç;io que o princip:ll recebe é inadequada parn monitorar o agente. Isto é, o agcnre comporta-se cstrarcgica mco cc. Por exemplo, se uma Jirn1a (p,;ncipal) contrata um t:.mpregado (agenlc). o p1incip:tl l!SP<'rd que o .igentc trdb;olhe duro, maximilando o esforço. N<> cnl:lnto, o jgcnte pode, se tive,· cond ições. u-apacear. O incen ti vo à trapaç-...i {: diretam en te proporcional à po;.,ihilidadc dt' as a(ôes do agente serem ocuJ1,·1s e da int.•pacidadc do principal de controlá-las. Podem-se imaginar esquemas de fiscalização e controle do comportamento dos b11o-ocra1as. Entrelanto, na 111aim· pnrte dos c:21sos, a lis<:alização é cara ou impossível. A solução

u N:lo dc::,c1"t!.\1'erc:i e:-;1c problcn,;1 aqu,. (.tqu,· éconht!CID'lct)tQ 4.'t'Onômico básico. Tod..tvia. ,·ou me dttcr n..t~ apfiC"'..w;ões dc,u: ripo de problem.1 :): .1dn11nisrraçã.o pública. () µr0Llc1na priucipal·agrnce (ou agt·nc,ja) ~urge ,111:.tnclo. n<> esmbe;:lecimc:010 e fisc.altL;1c;.ão de unl c."Ouuato. o coratr:uan,c (principal) não l)O)SUi infonn.,ç-...0 pcrfeira que pe1mita

a ;,,\'J.liaçío cto C!!oÍOrço o,, aç;10 ':'lllp1'teLidid:i p~lo .1gentc. ação que afct:i o bt'm·cst:u-do pl'inlt.'11'0 . •-\.c1ui o \{'nno prinópal rcfcre-k 30 in.dJ\·íduo ou cncidadt- que po~u.i a \nuoriclade pa,-a agir. enqu:.nH, t> :agenu.· é aquele.· que.• :.1n1a 110 1l1g:.u· d1 1 princ1pa1 e .sob ,l :1t1Luridade tínlll":l.l\1.il cio u,c:smo. A rt'01·1a em t'jllt~lflO podC' 'ler rõwnid,t de lonna rnui1osimpb. O princiJ>.al éaquc-le qut. oun,a ol'g.,nitação. delcg:t n:spous.1.bilidJ
134-- EcoNo~UA oo SETOR P(t1u.1co NO BR.t,su.

ELSl':,Vfffi

para isso talvez seja a inu·odnção de inc.entivos aos contratos: se o age11te tem a J1rwri incentivo pant agir em seu próprio interesse, uma mudança nô sistema de incentivos pode di1igir seu comportamento a um resultado ótimo do pomo de vista do pr incipal e clt-le mesmo. O~ incentivos deven:1 ser co ncebidos de tal modo a levar a pari.e que age de rorma oculta a assumir plenamente as conseqüências de suas ações. No caso, por c:xe mplo. de uma wdaçao entre o governo (principal) e o burocrata (agcmc}, um ront.r-aw cficiemc c::mre as partes pode se r a existl:!nci;i de leis que limitem ao máximo o poderdiscric.ionfüi o elo agente. O problema cem ral. no yuc se refere il corrupçflo, está cm como tTiar uma aryufretura colllTatual que limite a 15 prfori o componarnemo in<:omrolável do burocr-.tta. Pelas razões expústas., esse tipo de análise {, perfeitamente aplicável ao CSLUdo da comtpção no set0r público, em especial no que se 1·efc re à produção de bens púhliws e sernipúblicos. CONSIDERAÇÕES TINAIS: UMA.AGENDA DE PESQUISAS PARA O BRASIL A literamrn sobre co1~·11pç5o 6 vast,a; c m pa rticular; aquel11 rclerc.OLc às relações enu·e a prnclução de, bens p ,íblicos e sernipúblicos e corrupção. Como tun dos objetivos deste capínilo é dar JJma visão g.-t.ll - mas que será sé.rn_prc incompleta - do terna e da litei-.u:ura, saliento aqui alg,.m.s mtbtill1os que podem ser fume para a pesquisa aplicada n.o Brasil:

'º

• Rose-_\ckerrnan comêm uma exposição abrangente sobre o te t11a, considerando prinápalmenr..- «miomias cm dcscnvoh imemo e em ttan~i<,:âu do socía]ismo para o capiQ),-,u, •. E's>C liun pode ser milizaclo e.orno uma refcirência básica 11\.1. olerea.- uma mrrodução-didática ao csrudo d:i c01·rupç'io do pon1.o de vista ec.oW'IDk , aa-..~J panícolarmeme para não economistas c:om ;tlguma formação básica ~ mícro e tnaerlX'COnomia. • ~ika comém nma ampla discuss;;,o sobre" p rod L11,iio de bens públiws e scmipúblicos. proces.sos de ('omp ras govcn1ame,1Lais 110 Brasil e con-upção. • Por fim, Di Tclla & Savedoílio m1zcm uma análise abrangen te sobre 1:orrupçlo e ore.rta de senriços públicos, dando especial atençáo a um esrud o de caso, qual seja, corrupção em hospitais públicos na América Latina. Esse tipo de estudo de caso pode ser estendido para Educação {tii.de Capitulo 2 1) e tlas esrrutt111t.s de gúvcr11-aJ1ça

e acc01,.n1abilily.

15 Ni.s:o.a ;1nft lisc; ('M..t
au: mesmo cioic..1} por considerar apenas agentes q ue: nâ(.I tt!Ju so;1s d ctb,õcs r(:i,trit...tS por v;1loccs morais. Esse é uu1 tc1ua imporULlHC. ãU:is. cn, (;1jra e c.:cono1nia. Con.sidcrainos que. na anãHse d :-i rorrupçfto. do m ,ne e ;,i;,c:.r1w~ que;:, po$ueu1 ;.i.ç_~to cou<Ücio.nad.;.t a CX}IIUd~o:,; e- fr1ce:n1jvos. ~·f..a..,;. urna das íormas de se inclui.r n1,l 1n modelo de t'c)111rruo~ e l" c.c;:11Ô\!Os V.:1for("S morais é cnc-..1rá..,Jos como 1·egras ;)Uto-impo.s:c.cu, n1a°' e~1a é u1.u.t di:-.r.ussiio J;\ q ual l~CJl.liva.1'l l0 -11()$ pró pc,sfraclarnentc, pr;i.s cl.t foge col dc1u:t,"ia au lt:1na foc;sd o Ht.",!<.11!' cap!rulo. III Ro s-e-Ackt"rnt:u1 ( J~
" Silvo (1000. YOO~).

" 0/.rit. J!l97a, 19\l?h e 19!l7<: '' Oi ' lêUo & SavedofT (200 1).

!:I ---------------------..;;.;===--===_;;,;;..;.;;;;;;;.;;_;;;;;==....;..;;_ CoRRUl'ÇÃO f. P1l(IOUÇÀO nr. """S PDILtCOS-

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W(\'IDt

• Democracia eleu-ônica, parl.icipação popular e acoounla&ility. Não se pode confundir awncnto da eficácia gerencial dcnu·o do Estado - qu.e pode ser u.m impacto naturnl da unplemcnL"IÇáo de governos eletrônicos - C<>m os aspeClOS normativos derivados das exlernalidades geradas pela adoção de TI na esfera pública (para e:xtern.1lida<.lc ,,;,1,. Capítulo 2). H:\ relações entre democracia deu·ônica e conu·ole da corrupção que p.-ecisam ser est.udadas, particularmente no que se refere aos processos de execução orçmnentãria. • Governo eletrônico 110 1':1i'ecuúvo, no Legislativo e 110 Judicifl.-io. Governo eletrônico náo é tun conceiw que se reduz à informatização de p rocessos lici1.atórios, mas envolve a in fonnatização de processos e proçedimentos em geral. l>1•eàs,unos fo1.cr estudos de caso e modelos que nos pennitarn rno~t.rar quais seriam os impactos da adoção de ·gove rnos eletrêmicos sobre o ~xmu·ole da corn1 pção. • Corrupção, risco, compccitivi
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Instituições e resultados fiscais do governo federal brasileiro Paulo Roberto Arvate FGV(EESP e EAESP

SUMÁRIO O capítulo apre~n1a .i iniluênáa da ideologia. fragmem.ação, relação entre ExecutivoLegislati,·o e o processo orçamentário no resultado fiscal dos paíse~. Ao fina l do c,,pítulo, aprcscmamo
INTRODUÇÃO Entre asjustifi(:.1tivas c nconrradas para a existência çle governos apresentam-se a correção das [alhas de mercado e a alocação de recursos públicos de manc.:ira equânimc. Se você acredita que loca.li.1.ar onde estão concentrados os pobres, através dos microdados contidos na PNAO (pesquisa pri,n,u·ia de.: dados publirn da pelo lBG.E), seja a maior coniribuição existente em lermos de decisão, não fique chateado se pe rceber que o governo não consegu iu ou não consegue alocar os recursos onde eles estão. Nem fique crn desespero ;,cre sobre o mundo ser ou não euclidiano). Partindo de como o mundo é e não de como imaginamos que deveria se,: pesquisadores estão avançando de maneira ba~tante promissora no entendi.roemo do processo de deci,'ito dos governos. Além da sempre presc::nte ineficiência do govemo (discussão constante sobr e o segundo melhor, apresentado J10 Capítu lo lO) e ela corrupção (vide Capítulo 7), pcw exemplo, existem Far.ores institucionais ganhando irrestrito peso nesse processo. 1-:mre eles, os ele natu rc,.a polí1 ic:a.

~ -------------============~==========.;;. ~

lxsT11:u1QÓfS E RESUI.:l'Af)().'t flSCAI.S 00 Ç"()VCR.NO J'tOERAL.RR.\gUDt0-137

l;;.SE\'!!.JC.

l ..:var esses fatores em consideração no processo de escolha, embora há de se reconhecer cmpiricamcnr.e o domínio de variáveis econômicas sobre as variáveis políticas, ajuda ll reduzir nossa ansiedade sobre como as coisas füncionam. E esse será em grande parte o objeúvo deste capítulo. Voltàndo ao nosso exem plo ejá considerando v,u; aveis políticas no processo de decisão. é inte ressante observar que se o governo fede,·al resolve mon tm- urna estn.1tm:a de politicas socia~~ (vide Capítulo 18) para soluàom1r problemas de eqüidade. a estrutura políLic.i e,dstente se.rácoadjuvante no processo de decisão. Por exemplo, sabe-se hoje que qrntnto mais dividida lor a estrutura de poder no governo feder., 1 (onde se tomam as decisões). funcionando o /ogrolling (vide Capítulo 6) (ningu611 veta ninguém), ao se realizarem políticas públiEas, urna pane desses recursos ficará amarrada a essa d i·vis~o do pode,~ Não se levará em consideração apenas onde estão concenu·ados ós pobl'es. Ver o pr·ocesso de decisão de alocação de recursos incluindo esse tipo ele variável melhora o entendimento da questão e pode gerar menos lh,su·ações, nã-0 elim i,1{1-las. ló:liminá-las pene nce ao mu ndo cio impossível, náo da ciê11ci11. Feita ess,i breve abcrrura motivacional sobre o Lcrna e já avançando no iJ~jetivo deste capí1 11]0, é preciso lembrnr ta mbém que-a história da inclusáo de vari,í.veis políticas cm moddos económicos é al~o que j á vem preot1.1pando os economistas há muito tempo d eno·o da linha de pcsq11isa conhecida por Escollm Pública. É necessário deixar esse crédito claro porque quem peg;ir a litt:nilu t-a recente, prin<:ipalmcme a mao·oecooômic,.a. pode ÍJJ1ai.,>inar que esse programa de pesquisa começou na década de noventa.1 De qualquer forma, para a macroeconomia, isso tudo con;1eço1i com o trabalho de Roubini e Sadis.2 Após tmm seqüência de trabalhos realizados por diferentes <1utore,. foi possível observar algumas ,,a,;áveis c:omo rclev.u1tcs no processo de decisão: a ideologia do Executivo e do Legislativo, a divisão do pos der no F.xecutivo. no Legislaci,· o e a wnstrnçfto do processo orçamentário (em termos de accmmtabilily - palavra de difí<;il u·aduçüo e que será tema específic..'O no Capítulo 5). Todas inllucnciaram o resultado fiscal dos países.) T ratando essa nova onda que tomou conw da maci:occonomi,tcomo um consolidado programa ele pest1u is,1, c.xistem linhiis de trabalho que aparecerem em função das sucessivas invesúga~<)CS realizadas. Nosso objetivo não será apresentá-la~ aqu i, mas u·ansmitir um co,~junto de conheàm<;mo que permita ao lciwr entender à inllnência das variáveis c(taclas no p rot.esso ele dcds-.:io e, como conseqüência, nos resuJiados fiscais. Para conseguir transmiti,- com mais facilidade esse conhecimento, elaboramos algumas qucstõcs com as respost.Hs o1prcsentadas na liwrawra.4 üitre as qttCSl<)CS que procuraremos responder e,stáo as seguintes: a) Duque forma a ideologia dos governos inlluenci:i o gasto, o déficit ou o compomimento de um deternünado !f.tSlO específico? b) De que forma 11 c»;stência ele mais ou menos partidos eleitos numa co~lizáo para o Excn ,tivo determina o t,tma nho tlo governo, do déficit ou da dívida? c) .A relaçáo c.:nu·c ~:xecutivo e Lcgislarivointcrfcre na execnção dos o~jetivos desenhados pelo l'.xecutivo em termos de gasto?

nos ac{\d é de nau,1rc-L.a ~lnpfrjca toil1:-111do po1· base tralxúhos de: 1na('roc:cOJ10111isms.. I vl()da a discus~:io q11c.: aprcsent:11·e1 É dal'O que hoje e:fo clia cod~, ::t m:;:,cro é b~Hu11.t! nlia·Qfi.11'ld:i.1nen1...1.da. 1 Ro,J,ini & Sachs ( 1989). 1 ~.xisre1n pesqub;;:1dor~ moilf') on J)úUC(> conht"(:idos dn grande !)úbliço nesse- pn)g1-an'õ1 de pcsqui~a. t:ntre eles pode.mos cit;i.r: Porerba. vor• l-lage.11 . Roubin~ Per<,Lti e .,(\lcsina, S1cin. entre outros. " SempreouLu illvel lnteroac.ionnJ (basit:iu1ei1te para pnl:;es-01embr<>s d.3 OECO e. Atnérica Li1d11.a} e1mcion11.L

138-EcoNOML\ oo SnoR Ptmu co NO BRAsn.

d) Em que a1ccl.ida o processo orç,ur1emário influencia o resultada fücal desejado pelos partidos que compõem a coalizão existente no E,;cculivo?

Como grande pane das respostas são de natun:J.a ernpfrica, apresentru·emos wna avaliação sobre a in:Jluência de algumas des,sas v,uiáveis no t;unm1ho do governo federal do Brasil com dados que vão de 1970 a 1999. Por que esrelher esse reste único entre tantos possíveis que serào mencionados uas respostas? Para uúli7.ar-uma técnica cconomér,;ca bem conhecida (Mínimos Quadrados Sim ples), c:ombinada com uma série ele dados extensa e confiável Como discutir emos, ná() nos restou muitas opções. Os da'Clos estarão no Apêndice 4 para que póssa,u ser usados como um creinameoLO. O QUE JÁ APRENDEMOS EM TER.MOS DE L ITE RATU RA. SOBRE A INFLUÊNCIA DE VARIÁVEIS INSTITUCIONAIS NO PROCESSO DE ESCOLHA

De que forma a ideologia d os goveLnos .influencia o gasto, o déficit

ou o comportamento d e um determinado gasto? Apesar dl.' não se encon1.rar uma boa teorfa que sustente a iníl uência de vru-:iáveis ideológiab. da umrativa de se dcscaraoeri1.ar a iníluê_ncia dessas v;o,;áveis e da exposição de '\"onh a6rmaodo que~ não wnseguinnos ordenar a ill..lluência dessas v,u·iáveis na ecouomia, nunca teremos uma bo," teoria econômica, a resposta mais imuitiva a essa quesr.ão seria:' g0>erno,- dr c:squeroa ga51am roais do qué govemos de direita em termos totais. i,êm maiores délicits e centralir.rn, seus g-;1slo~ c.:ir1 1r;insfon111cias pm·a atender a demandas sociais. De qualquer Jonn;,.. apc-sar ele inruiriva, não há uma resposta defiuiáva para essa questão. T rês sflo os mo1h Q:, para isso: l . E..xislem diferenças de comtrução nas variáveis ur.ilizadas para Tepresemar aideologia. 2. Quando se tenra observar essa inlluência, percebc.~se que ela muda de acowJo com os probk:mas que os governos estão vh•endo mim determinado momento do tempo. :1. Os resultados mudam de acordo com r,s grupos de países que se utilizam d-0s restes cmpíric:os. Trar..~remos de cada um desses motivos aprcscni.a.ndo cxc.:inplos cout.idos em d ois ou três t rabaU10s. ~ Em rela<;<'lo às diferenças d e consLrução das variáveis utilizadas para representar a ideologia, três trabalhos evidenciam esse problema: Perolli e Kontopoulos e Volker ink e de Ha,m,• numa amosa·a para países da OECD, e Amorim Neto e Borsani,'" numa amosn·a para p,úses latino-americanos.

' Rubin, P. c 111 Sbughart tl e R.ar.tolin.i (2001 ). 01wu1iz~tdon:is:. " Norlh ( 1990). 7 ()s n.,baJhos quc- tentan1 de-sca.r.u:tt'.dZa.1' t'.!'1$:.L inílut!nc-i;:1~:.to de: SLigler (J 97 1), por lk,,rink & ele Haan (2001 ). "Amqrim Neto & llornuü (200~).

A p:-irtir de uma classifica~:âo ideológica qumlrimesmtl elos partidos e do percentual de c,1deirns que cada um ddes possuía m1 governo (regime parlamenla1·isra é uma car.tctcrística marcante na maioria dos J>aíses da ()ECO) ou dos partido~ que o sustentavam. Perotti e Kon1opoulos 11 consu·ufran'l uma dwnmy anual (média dos resultados quadrimestrais) que 1 1 relleússe a ideologia do governo (ldeological Cornplexion or Government - lCG): ~ ~ se o resuh~1do [mal dessa conslrução apresentasse valores próximos de l, o govt:1110 seriadassifü:ado como de direita e, se o resultado final apresentasse valores próximos de 5, o governo seria ciassíficado como de esquerda. 1• · 15 Volkerink e de Ha;u1 testaram a dumn.y construída por WClndenclorp, Kemau_ e Budge,1• com o mesmo mnqueament<> ideológico encontradó em Perotti e Romopoulos, ou ;;<.'ja,. valon:s de l a 5. Apenas J:izernm a. ressalva de que ,td<>lariam esse pmcedimento em fünçáo da uálizaç.ão dessa v;u·iá\•el em 01m·os trabalhos." Para e.les, no entanco, a ieleolog-i:l deveria ser utilizad;1 como um facor ele pondcraçáo no cálculo da l.'ragmemaç-,io do Poder no Parlamento (Pf.RAP) e do governo (PFRAG).1~ Amo1:i.m Neto e Borsani (2003). aproveítam.lo a dassificaçào da ideologia dos panidos em países latino-americanos feita por Coppedge, •0 construíram duas du1nmies: uma pru:a representar a ideologia do prnsidcntc?º e oul:J:a para r epresem.ar a ideologia do gõbinete." 1.22 Em relação ao segundo motivo, t,HlLO no trabalho de Peron i e Komoponlos (dados de 1974 a 1995) como no o·aba lbo de Volkerink e de Haan (dados de 1971 a 1996), fica d,uo ciue os governos dos p,tíses da OECD viveram duas fases distintas e m função de diferentes problemas en fhu-uados. O que se pode observar nos resultados dos craballios é que nouve influência das variáveis políticas no rcsulr.ado das variá".eis fiscais, inclusive da ide<)logia. sendo que o resultado dessa influência mud;wa cm virtude elo período escolhido {nos anos 70, essas

11

l'crotti & Koncopoulos ( l 998),

Quaurlo se d~ja ia.lduL1 \f:u·i..1veis c.111:1lit.nli,·a:.. cau lestes <.'fo1u;,-1nt"·nicos, cria-se u.mo v;1riáv<1-I que reíli1a essas (lifere.oças. ' lêallc.JJ11c:n1c: falandú, oiti-.se uma l/11.11u,sy. l!!

" VVoldcnd()ql, Kcrn:'.ln &..Sudgc ( 1!Jtl3) é o u-ab:'tlho utilizado para ~ustcnt.ar es~ constrii~{io. F.sscs 1nt.-s1110!> àutore.i-

1a1nbén1 et)t1sm1ír.rm u n-u1 ,Juurn,y nos mc.sn10~ ,noldcs da ;1presenr..,da oqui... tla foi chamada d1; Cor11plt.'"Xion Parl;im,111 Jdcol()l,'Y (CPG). *"' Algnus pài~es rccc-be::n111, classifictc;iio íeica pelo~ aurores~ 11.:i;o :llravés de \\1011rleudorp, l(en1an & Budgc (199.3): F..s1-ndos U-nidos. Gr~cia. Portugal e t:.spanh.t. l\. u1t:Lodologia 111 ilizada pru'a In-11l.síorm;1r o 1>e"'IY'Cnlua) dt· cadeira cm un,a tlututu.Y fui reproduzida no Apêncli,;e 2 dcsH.: capiruJo~ 15 (Jerotti & h.01lt<,lpoulo,,; ( 1998.} taJ11bé1u coustruírt1nLourras d1111u,;iL..c- <;<>mos n1e~rnos d:.1do~ para testar o difereucial delas (tl.iJCn:..uça ele iclcologi:t~) cn1 rdaçü.o a v~1rl1vci-; fiscais. J\.i variáveii- construídas fotant: JC:Cl (dir<•ita < 1}. CCC}2( 1,5< re11u·() < 1,5). LC..:G3 (r.~qut.:rcla > .1.J,5}. Não cxplor:irt~rnos esse~ resultados aqui. •• Woncltnclorp. Koman & Buclge ( l !193). •:> A bõtst: d e cQnstn1r;;âo é a me.....na em 'â1nl>os os t1'2balho$, \\lo.ndendorp , Reruan & l~ud.ge ( 1993). et'HU o 111<:;-.'1110 ranqu("í1111t"'n10 (un~ ~· ti1'lfo}. Nos:s:.i Llt:Sc:rição f\11ura sobre os resu.11.3.dos d~1 ideolohriaua.s v:-u~tlvcis fii.cnis no:--1 rab,.ilhos

n1enciv11:1'1os será fcit.:1 a p;u-tir d<·s.sa variável. u. V<.:_ja as dt;ftoiçõcs ru>,\pêndlce 1. <)h~e:i: ve que c-·la~sifit...iç;u) idc..'t>lôgica é :-i n1édi:1, ca divisão de po<.ler é~• cli!ipersào. ,. Copp,..:lge ( 1997). '!li l:'.stabc-lc..~·ern.m·sc c-·inco posiçC,C..$ iclt.."Olúgjçé\~ possfvc::i'i: esquct'd.::t. ce.t.1crn-c~qucrda. centro. cenrro-direita, dirC.'it.'1. Consigno1)-se o valeu· -LOO para <-'$(\llt!l'da, -50 r,ar.1 :\ c.cntro-e~q,,trda, O par'::t o centTO. 50 para a <:e11cru-
li•

que c;;u:la uma das cl.111...Sificru;6es .. tthteve crn t(:!m,os de voto:. válidos. A novidade cn1 n··lação aoi; rlent..'US trub..i.JJ, d isc·111 idos aqui é :i. C'lassilic.i\-:'1n (los p.u1'Udos e1n person:'lli~l':11.s. S<.i:ula.res L! cristãos. o~ dois últi.mo:; -.:01t1.subdl,,-... ~

(..-squcrcta. ccmro-esqucrda ou di1e ita e dir-eit11.

140 - EcoNOMtA oo S&rO.R .Punuco NO U ttAS.U.

ELSEVI"E.R

economias foram submetidas ;L um choque externo, e nos anos 80, a um clioquc interno elevado end i,,ida.mcnco; o resultado clisso é uuia diliculdade de av,1liar <:orrccamentc a i111l11ência das vari;'1Vcis no período como um todo)."' Não há dis1i11ção de períodos no estudo de Amorim Neto e Bonani p,u-a países latino-americ<1nos (os. dados utifüados vão de J 980 a 1998)." O terceiro motivo será demo nstrado através de al~uns rescúrados enco111r-Mlos nesses mesmos u-abalhos.u" l'erotti e Kontopoulos observaram em seus resultados que a ideologia não foi significante piu:a explicar o tam.inho d,, govenw \rep,·cscnrado pelo nivd tlc gasto total) e o déficit primário. Ela só foi significame parn explicar os g-.istos wm mmsferi:ncia. Em vista do sinal apresentado no coeficic111c poulos comi
para o Executivo determina o tamanho do governo, do déficit ou da dívida? Da coaliião vencc.,dora cm~nam ,LS decisões mais (menos) lll tidades políticas exislisscm na c:oalizão, m;iiores (menore.s) seri,rm os níYeis de gasto dos

:1

E.~ses trallall,os apresc111:1n, resultados, gei-ais ptlía o pt:1 iodo co1no 1,11,) u>do e p;.1ra subpcriodn~,. ()::,, subperí(>dOl>

P""" l'cro\U & KontopoulM ( 1!)98) são lU'/·1 -198:l e l()lj4-199;i e pan< Volkerink & dt llaau (!!00 1) são 197) -19~3

e 1981- 1996. :~ l~sse p1·ó<:c:.<.lin1c1uo dc,·cria ~1· ado1.ado pon,i_ue granel~ , ,:u·1e d os ~úsi.:::i. l;:t1jno-a1n<·ricar1os cnli"Cu1011 unia e.ris.e de ç1-.div1d~unt"nto e:{u;rru) noi anos 80. ü,11ro:- rhv((Ut:S t(Ln1IJ6u ocorrcrnru no~ anos tU). De cc110., :,.e1 i:i necessário le.~L::ir <:1n que perioclo rada \ húqV.c.~afl'.tuu dilc.1entc m c.·; ntt :'I tntif!l6ri;, tios gp\·ca>ó~ :\nrC"s llc se tc~t.a.r o efCito de: v:u'"iáveis polí1iças.. '..!!i PcroLLÍ &. Koruo pouh 1,,.:: ( 1HH:8) t- \lolkerink S,,. de 11:lnn (~00 1) tr::ib;,1lhanl com ,un11 1nos1r~, dt' país.es da C)EC;D e J\Ju{Hitn N'c.to & Bors~u1i (2003) tr..1.h:1lha1n co1u u,ria aiuc,srrc, d e paísP-s 1.allno·;_uu~nc.an.os . .'!(! E.'isa é u,na cli$linçao i1 l1porr;u1Lc nos tral>:ilbos qut: dt:\'C' ser ·n1c;ucioru\tla~ Pe1·0 11i ,'k KunLopoulo_s ( J998) 1rab:ilh;un r.ôm dados p:lra o gO\'erno tOffi\'> um 1,o flQ e Volk~ru1k & de Haau (200 1) c:0111 dadõ.:> apenas p;1ra o govcn10 ccnu·a.L <>~ ülliiuc>.S C$Wv corrcto'S con1 essa di"isfLo µ<'.>rquc govern()S cc:nu"'ru.$ 1Xltlc:1u {Ü\•c.-rt;1r de· govcn1os s11bnacio11ais em 1e1'JUOS de ('()1nporuUUt'HLO li..',l.a.L ~ Ele~ lt.'5l"nun L.."illll)fim ;J d.ife1't-lu;a entre os :mos dos gasto;. e do b.,Uanç~, prim:írin. N1i.o 1·cpôrtan;nlcJS·os rc.suh.ad0$ aqui. .:; Gas
goverrros (tamanho do governo). Do ponto de: vista econôrnico. a descrição do proccssrque o custo :icri<1 repassado no presente ou ao longo do tempo para a sociedade como um wdo. Aµcs,,r de náo considerar efeitos imc1·tcmporai;; nfü délici1s, com impos1os fumros rrazidos a valor pre~ente,:!!I dt: apresentarem ,una medida de fragmentaç-.:io du poder n.o governo e no l'arl,unemo po1vlerado pela idt:olo[l'ia,:,c• Volkerínk e Haru1 testaram duas va1iávcis como pro:cies da fragmcntaçilo políúca do govenio conLra o déficit (nominal) e os gasws do goven10: n úmc1'0 1 deLivo de parú prio1eiro período. De~se rCl>'U ltado é possível afi rmar qne os n:sultaclos estavam condicionados-ao pc.:ríotlo tJnea economia estava aLnwessanclo e aos pr-oblemas distintos eJ~fremados pelo governo. O mesmo problema que tivemos com as variáveis represt·ntacivas

da ideologia. Para a 11.roérica Latina, SLcin, Tal vi e Grisanrí" tenca ram explicar o compúrlamemo cios i;.istos do governo (tamanho de governo) com ou sem gastos da previdência au·avés d;, vari{(vel Número Efetivo de Parúdos l'ol(ticos (NEP). Ela apl'esentou sinal pOiiirivo, como as que foram utilizadas como prl}).")' de fragmentação política na desa-ição do parágr al<> ,u1te1ior; mtÚIO embora a lllCSma tenha sido significa me apc.:nas contra a va_riávd de gastos incluindo a Previ· dênci.i ~ot.ial (7Jidc Capítulo 20):11 Qu,mdo a q11estã(1 é déliçiL no11ú11al, p1imá.rio, divida/PIB 01) recei1.a, ele.~ não usaram ntnhwna variít,·d representativa da fragp1enta1,:lío política nos Lestes. Aµcnas incorporam o Lndice das I nstituiçúcs Or9une111árias (IB 1). ~:ssc ú1dicc 6 1,1ma medida utilizada pal'a controlar a expansão do g
"' Vid1: VeL,srt\ (J 994).

,., ír;icareàl.O~ nt:.Sta st:ç{io da fi;ii,,.fuencac.-51:1 11ão pôl1C.ler:id;.1 pel~ ideol~ 1:.L " E..xlstC' a idéhtdc qut~c1uai1to ul;i.is (ru..:nos) nunisténos par;L:õt~lt!lltar pt1llric.U11cntt:. um goven10.1u;tioJ'es{n1,•nQrt::o-) sr.,..iln os g.-1.sLos desse gt:>Vc1-no. C-er:ilmc::nte. exdu.i-~c: dessa 1nedidn o nunistrCl da Fazcntla ou o pri1nc.:iro-·rnin.istro (no Q.So <'I<" P~rl;.tl'nt:!"Oto), (Jue, sc.:1n dúvida. não 1en1 uma preou1p:1çfro de c.xpan:s!-10 tio!- g'JStos por tcren, n,ais preoc:upaç(>es corri o l'(':t.ullaJ1, p;lqb~ll, ·u V-ti• ddiniçf,o NEP é un1a rucditl:t ele ,·01, ccntra~iic,ldispers:.lo cio poder. Para <:S:it'.S aulot·e!S é o núrnertl de pa:rtidos poHtiC'OS Jl~Ui).

142 - .EooNO).tIA. oo SrroR Pünuco NO BIL.un.

EL<;EVIER

outros mrn,stros na realizaç;i.o de gastos).'''·" 7 O que se observou, pelos i;esu ltados, é que realmente países com melhores resultados instituc:ionais, com um IR 1 mai()r, revelando mais trausparência e hierarquia tleutro do governo, produz.iriam rcsultad(.)s mclhoi·es cm u:.nuos de controle de déficit e de dívida.lll.S9 Infelizmente para nós. o Brasil apresenta Ulll dos piores índices da amostra (c:orn 20 países). Estamos à freme :tpemLs de três p,úses. Nosso índ.ic:e foi de O.!iO. O meUlClr país da A111érica Latin.a nessa avaliaçi.o foi, para surpresa geral, a Colômb~:10 l n1 rod11zimns de mane.ira pn::li111i11.1 r a di,;cui;,;ão do l l\l para que o li;itor se acc>stulflt' com a idéia dt' q11c existe um outro elemento. além dos choques, condicionando a influência ela fragmentação política sob1·e variáveis Ílscais: a forma como {, realizHclo o proéesso orç.amemário. 1\ leitura dos deitos da fr-.igmemação sobre variáveis fiscais n,,o pode <:Sta.!' clesvinculad;I çlesse processo. !\'ão testaremos a fragmemaç.ão do poder no Exe<:'tilivo no 1cste ,·cali?:ado ao final do capúu lo porque a democracia é um <:onvívi() saudável e relarn·amente recente na nossa experiênLia. Não Lttíamo;; dados para lodos os anos 110 go,·erno f<"deral -para Tt>alizar tesr.es com mínimos Quadrados Simples. lesraremos apenas a mudança de regirnc. Com relação ao l B1. com apenas 11m ponlc) de amo,u-.i n,, rempo não Séria possível uüfuá-1.a. Sc,·ia intcn:ss,\11 Lc re produ,ir 1111-;iliaJho tk ..-\k--;in;,. 11.w,man. Hommc,, e 1<:in parn a,e,tliara situação do governo r~-.kl'al <: do~ c,1.ado5 l)raJ,ilciru, com ,1 linalicfade de uúlv.á-Jo como ,·aril'lve.l de controle. Seria um u-.1.bal.ho paro1 o futuro. Pa,,semus a terceira ques1Jo.

A relação entre Exec:ntn-o e Legislativo interfere na execução dos objetivos desenhados pelo Executivo em termos de gasto? ( m,, '" t,('(1'-'.>e<- efetuada.s pela coalizão llO Executivo não se realiz,un sem o apoio ou a CU11finnaç.ío d Lt.·gruath-o - porque o mesmo tem, Leoric.uueme, o poder para l:iloquear os

OOJeUTI>s de =tos nndos do l:.xecutivo - . é de extrema importância verilic.ar se a çomposição de panidos na coalizão dentro do Executivo apresenta uma correspondência com o Legislativo e de que forma iliSO inOuenci;, os resultados fiscais. Volkcrink e de lla;111 t ralnilh;1n1rt1 n ,m duas varüíve is para mostrar a atuação do Parla111cnto sobre os resultados fiS<:<1is: o número efetivo de partidos no parlamento {ENPJ') e o 11ú111c1·0 de cadci,ats exccdcnccs t[LIC a coa)iiáo t1uc está no poder possuí sobre os demafa panidos no Parl,mwmo (ES).•1·'" A primtira vru·iável traduzida a d.ispersão/concencração de opiniões do l'arlamemo. A p1indpio, os amores não apresencam uma incuição sob1·c qual seria o impacto dessas variáveis sobre o défiáL porque uma maior dispe1-são do Parlilll.lento poderia levar a um maior nível ele gasto elo qne a fragmenta~-ão do J:.'xecnti,·o por si só levmia (seria possível. pelo p rocesso de nc· goüaçáo: para que os gasros do Exectttivo se realizassem na meclida elo cles~jado pela coalizão. maiores gastos seriam acrescentados por demandas vindas do Parlamento). De qualq11er forma, também existe a possibilidade de queuma dispersão maior levasse a menores gas1os (a d ispcrsã.n ~ O lndcx of Budgctary-lnstirutions (IBI) lOi Lllll índice criado a pai Li.r de dois 4uestion:írios c 11vi:ido.'i a '20 ditt'J01't'.o; de orç.uneoto de pc,ises da Ainérie , Latina e. Caribc. No primeiro qutStinn:'il"io for.un ohtid-as- iníornul~X1<$ sobrtcon10 seria o processo or~.1mcntàrio hoje e. ao segundo questionário. s ua evolução mudanças e n1 de-t cai-nctt!11~,i~ list~1d:~s ao longo do le111po. Foi~, p:trli.r dessas iuformaçõcs que se chegou ao fndic;c. l::lc (: ui.na Til 1BI p<1r:-t p~iÍSes d:·1 Améric.."l l.alina é a presentado no i\pl'ndice 3. 11 ( \teja o Apêudicc 3. II Vej..t :1 dt"fin1~-:Ít) no Apc~ndirc 1. l'.? Não 1.n1U:ill1:u·~u10~ <.-c>n1 :1 Ín1g111t·n1.a çâo políciça do Parhu11c11to pouderaologla..

pode significar LLma oposição maior no Parl.uncr.no e, dessa forma, uma barreira 11,aior na realização de g<1slo$ da coali~t<). que c.s rá 110 fa,ecu.ivo)." Entre 1971-1996 ou entre 19:71· 1983 e 19fl4-1996, tai1to par-a gasw (tamanho do governo) quamo p,u-a déficit, a EN PI' mosu·ouse significativa, com si11,tl posiàvo: porém com um cocliôcnte muito próximo de zero. lsso estaria indicando, na visf10 dos mrtores, um conrrqle ruujto menor do défic.it por conta de urna maior clispe1·são do Parl amento ..... lmuitivaroenu:, esperava-se com a segunda variável, ES. um sinal positivo também . ,.\.c redita-se que quamo ma.is elévada fosse a maioüa do g\)verno no P,,slamem.o meuos controladas ser iam as fiuanç.as do governo}5Observou-se um su1al negaàvo quando ~e analiso11 o período como um todo (1971-1996), mas o rnesmo não se repetiu nos dois subperíoe mencionar que a dispc,·são do Legislativo na amostra corn p,i íscs ela América Latina perdeu sign ificância quando os 1csr.cs foram controlados pela v;viável 181. Para o Brasil, consegu.imos duas '"Miáveis representativas da d ispers,'io/concenu-ação dvs par1idos 11<1 Lcgíslau,,o. A lo me primária dessa variável foi Santos:'" Número de Partidos Efetivos no Parlamemo (NE) e f'ragmemação do Poder Legíslaà-vo (FRA.f:). Não temos uma variável representadva de ES. Quan
Em que medida o processo orçamentário influencia o resultado fiscal desejado

pelos partidos que compõem a coalizáo venced ora no Executivo? Abstraindo-se o momento ,,ivido pelos governos, se ex istisse uma tendência de o·escimento no número de partidos qu<.: c()mpõem a coalizáo do E.'
'"'Eles 111e11cionam que s-c.ri.:1 hOr'tl a r.o::1lizão do E:xt."'t'.utivo ter a cara dot toaJi~o do goveroo 1n1ra 5C evi1ar conflitos. ,... E,n 1o
l~so scri~ fl.t'.Cessãrio por<1oc dt'fiçits hqjc, nl\o bavç.odv wn Pouzi·g;unc:. r~p~'ê.'.SCn\a,r5Q ::upc1:á\'it.$ rio futuro. \'C:ja o C:i.,píti.Jlo ~,1. ·1" Ac.:outc:ce que na rn:-i.iothl dos países da OE(.:D, Hcoalizão cio F.x('.'(;111,.Í\'O nunca é 1naioria n« t·.;;1u1:\J-a l,aixa. e, que ,ljnda á co111rt>Jar a~ ÚrH11UJL,. " 6 Volkc:rin.k & de f l::11111 (200 1) difcrcn1 dt· Pl'1'0 Lll & Kontopoulo~ ( 1998) <'rn relação o co,no se co.nu·olar o cre..:;.cirncnto do tanlartht> do go\'t."J'llO. Para os prin'lt''i1·0~. existe unl oonLn>lt: do governo vind<> do l..egislacivo pela v~1.rh'iv,el ES. e para os segundo~. e~s.c contl'olc é ftito l'la elabor.tção or~n1entári.~, ainda no tuubitc:> do f.xt:cutivo. J'ero11 i & Kontopoulos (19U8) ,.-.1.>alham com wn,:, d11m11ry chmuada LIM n : Alesina et ai.(1996) 11 1ili"un o 11~1 eu: "Slciu. Talvi & Grisan $aotos (200~}.

144 -Eco)IOMJA oo Snoa Ptmuoo NO BJV.Stl..

ELSEVIER

Duas linhas podem ser enconcrndas na Ii uaralllrn para tratar essa pergunta. A primeira linha, aprescmada no trabalho de Perou.i e Komopoulos, c:rata a questão do controle da expansão do governo a partir do orçamc:.nto (vide Capím lo l9). Dentro dela, temos um "aprirnoramenm .. dessa variável em Alesina, Hausma.n, Hon1n11.:s e Stcin. Essa mesma variável foi retomada novamente <,l'n Srei n, Talvi e Grisam;. A seguncL'l li nha, apresentada 110 u·ah~ lho dt:. Volkerink e de Hann, resume-se ao controle a partir do Lcgislaiivo. As vm·iáveis ENPP e ES apresentadas na respc,sca da pergunta anterior teriam a 1i.o.alidacle de realizar CJ C<>11trol<: do tamanho do governo e um controle sobre () dé ficit.' º Perotti e Kon1opo11 los apresentaram na verdade duas dmmníes guc rcpn,scm;n-iam o co11ti-ole o rçamentário. A variável LI MlT l (,1 existê11cia de conu·ole orçamentál'Ío sobre os ministros "gastadores" - não o da Fa1:enda ou o primei:ro-minis1.ro, no caso de Parlamento ante.s que submetam seus ~tos ao governo como um todo) e a va riívcl LIMIT 2 (a existência de subordinação ao primeiro-minisu-c1 ou ministr o das Fimurças. comitês etc. dos demais mini.stros ,mtes d e rea litarcrn os gastos - hierarquia n()S {rdStO&) . Os result:)dos empfricos dessas dwm11ies ;,m rei.ação às variá,•eis fiscais serão os apresentados a seguir. C9mando apenas com 19 países da O.ECD. para dois pc1·íodc'>s disti11ros (19741983 e 1984-1995). as variá,1!is LL\!IT J e UMIT 2 só foram signifiçaú,•as pam explicar a variação de 1·cccira.s no período 197-1-1983. Elas não foram sign ilicaú vas p,u-a explicar a varia~~º do déficit ou dos gasr05 em ne nhuio momento. O sinal apresentado por ambas foi posiüvo. PMtiruio de nm ou,ro refcrenci-d! mas ainda rle cún t.role o rçamentário, Alesina, Hausman, n,>nunese tein mom.;u-.un um questionário que pudesse gerar informações qu<' seriam u·ansíorrnaclas em trm índice para que se pudesse comparar a hierarquia e a 0'3.l'lsparê.ocia no controle das ,-a_riávcis fiscais c n, países la tino-americanos: o mencionado IJH (! ndcx Budget lnstiuruonsl . .-\través dele esperava-se ollscrv~r se existe hlerarquia na definição dos gastos (algo muito p,wctido ao qut esptrava corn as variáveis LI Mrl) e a I ransparência (p<>líticos po ueru um incenrivo para produzir orçamentos que não são transparentes)." Os resultados do indir.e como um todo ou de um índice mais desagregado (c.om base nas informações dos questionários prnduzi.rmn-se Úldices mais desagregados q11<: o l 81 para obser var conu·oles específicos) apresentaram o sinal çorrclO quando tes1ado cm relação ao déficit: negativo. Quanto rn.ris lúerm·quizado/ u·anspareate, ou uma combi!1ilção deles, for o governo, mais controle existiria sobre o resvJLado fücal. O que se lamenta apenas é que o resultado d a:, variáveis nunca tenha sido significan te. Na a1esma linha, Stein, "là lvi e Grisami, us:mdo o mesmo IBI consu-uido p<:>r Alcsina. Haus11 ra11, Ho11unes e Stein, mosu-aram que govern0ss com um maior tndice leudem a ter ine· nores déficit,:; e clíviclas (vari,ívd não iucluída anLeriormence). A significfü1cia do resu lLado d>;1s variáveis também não foi animadvnt. lnfoliz.meme, llO Brasi l, não possuúnos nada semelliamc aos trabalhos apresentados para podermos incluí-los na nossa regressão. A i'tnira w isa que temos é o IBI apurado relativamente aos outros países da América Latina. Pelo que vimos. apesar çfo boa i11tLLÍ~:âo, ainda não temos uma boa evidência sobre a irúluê.n cia do controle orçamentário nos resultados fiscais.

5(1 Corno o~ resultados j~ fê1ra 1 n discutidos, n:"lo os ret1prc:sent;tr~L u os :1quL .s, E.Jcitorc.s superestlu,:un o beuclicio do b"íl.'ito é subef)ti1na111 o c;nsto cio tnOuto Ct>J'fCJU.e; e ruturo (ilLL'iãv fisca) de Buchartan & VVagncr { l 9 i7 )). J1olícico.s cscolhen1 i.t1u·odut.ir <'<:>ní11S.io.uo ~iSLt:01~ para 1orn.ar su:l.~ c::S(.'9 lhas políticts 1ncnos cl;u·as {Alesfna & (;ukk:rn1;-11'1 ( 1900)),

O Q UE É POSSÍVEL OBSERVAR SOBRE A I NFLUÊNC..'IA DE VARIÁVEIS POLÍTICAS EM TERMOS DE BRASIL

Os-problemas específicos do Brasil na escolha das variáveis Não é ulua tarefa muito tranq iíila reprodu,.ir para o Brdsi l a metodologia diswtida anteriorm ente parn países ela OECD e latino-americanos porque:'" I . l'altaro séries exr.ensas e conliáveis sobre as va.riáve.is reprcseumtivas da J)Críormance fiscal. As séries reprcsemàlivas de déficit (primário ou nominal) e dív ida interna conicçara.rn a s,:;r.pro.d nzidas a partir dos Mos 80 e uma rápid.i verificação numa mesma série produúda por difere ntes instituições (Receica Federa l, Tesouro e Banco Cenrral) inspira insegurança com relaçáo aos números. Por exemplo, os dados de arrc:;cadação da Re<:t:i1.a federal não são iguais em mídias di leréntes (papcl e eleu·ônico), os dados de défü:.i t ac;ima da linha (publicados pelo Tesouro a partir de dados ele fluxo entre reçei1a e dcsp,;sa) não batern com os dados de déficit abaixo da linha (publicados pelo Banco Central a partir de dados da evolução elos e·scoques (jue serviram pan1 linanci.aro déficit.) .'' 2. Os dados do governo corno um todo publiq ,dos pelo IBGF,, estatística das Contas Nacionais, apesar de serem mais extensos (caknla-se as Contas Nacionais desde a segu nda guerra), sofreram diversos problemas com relação à inflação e a não i:ncorporaçá<> de orçamentos vinculados ao St:tor público - não foi considerado no cálculo, por exemplo, o orçamento das estatais. 3. ü Brasil passou por ttma mudança. de regime. De 1964 a l 985 o país foi controlado por m ilitares. Emborn com eleiçôes pa ra cargos do Legislativo, o Brasil só teve seu presidente civil eleiw inclirecamente a partir de L986. f>elo voto direto, o presidentt só foi dcir.o a partir de l989. Esse foto da vida política brasileira. impede que se tenham séries longas em relação a variáveis represen\ativas da fragmcnr.açáo do poder no F_xec:utivo e se veja com reservas a representatividade elas variáveis relacionadas ao Poder

Legislativo. 4. Nr,o há nenhuma pesquisa que pen:nica av dos aoos 70 até hqje para que se s.iiba a contribuição desse tipo ele va1iável em termos de resultado fiscal.

Em todo o caso, tentamos verificar qual seria o n::fültado de variáveis políticas sobre o compomunento do nfvel do governo (tamanho do governo ccnrral). As variáveis utilizadas para medir os resultados fiscais. As variáveis unlizadas parn medinno~ a for ma.como v-Miávds políticas afotara.m o tamanho do governo central foram conLroladas apenas por va,;áveis econômicas e sociais.-'H

Variável representativa do resultado fiscal T,U11anho do governo (G): O uunanbo do governo será representado pela sowa da }'on:naçáo Bruta de Capital Fixo e Consumo final, ,trnbos ela aclrnin.istração públka. A fome ele dados foi <> TPEA- O seu sit.é é 11m,w.ipeadat(1,.gü11.br. Essa série foi coJocada como l)l"Opon;-.,Io

do f>tB. Corn dados ~pé.nas do governe ce;:nLral. N5o ron.sidc1·ando dado.1 dos governos subnacionals. '' Alérn de f.:omprom<:let os rt·si.1haclos da pc.:1·IOm1.1ncc fiscal, f claro q11e a série dívida ajudaria a controlar úS resultados do déficit. e: os hr.l$lQS du go,·en10 nwn:1 rc.:g-ressáo. !lt '1(,das a:; ,..,1.riâ"tis uülizada.<1 nos «.-stcs C.Jt<'lonn--am-se no Apêndice 3.

ti:

146 - F..ooNOMIA DO S t..'TOR P(m1JCO NO BB.A.Sll..

Variáveis polí~icas Utilizamos nos testes duas variáveis representativas do poder no Legislativo e, devido à pouca experiência demoa·áúta, em vez de 1.esr.armos o poder do Execuúvo, testamos a mudança de regime (mililllr para democráúco). As variáveis sáo a:; seguintes:"' a. NC,mcro de Partidos Efetivos no Parlamento (ENPP): representa a coesão/dispersf,o do poder no Parlamento. A lonte dos dados foi Saotos'"' e a meto foi n:1i:r.ld.i cfo 5antn-_

T&riát·ris sacia.is e econômicas

a.. População

idade acima de G5 anM ( IDOSOS): percentual da populac;Jo com i~ geram mais demanda sobre serviços públi.cos. A fonte de dados de;;s1t vari~vcl íoi o Wt1rld De,.1elop11~nl hulicatl/rs, 2001 . b. População Corll id;;de abaixo de .l5 anos (JOVENS): percentual da população çom idade abaixo de 15 anos na população total. Resolvemos inu·oduzir essa variável como conu:olc ela regressão porque o Brasil é ttm país com uma pirâmide etária coro uma base muito larga 7.'is--à-vis os países desellvolvido~. bso é um cla,·o incliçaúvo. de ui;n p,lís com muitos jovens. Eles devem te,· uma demanda elevada por serviços públicos até que a esm.ttu.ra ela pirâmide .etária se modifique. lncuitivamenle, esperaríamos· um sinal positivo nessa vruiável. Alesina, Hauscrnan, Hommes e Stein a utilizam para controlar os resultados do défit-it. Os dados para a composição dessa variável foram obtidos no 11~rl.d Devel.op111h1.t ln(licadlirs , 200 l. e. FltLxo de Com<:rcio (T): é a soma de imporcaçóês mais exponações di,;dida;; pelo P.IB. O fluxo de comércio é uma vári.áveJ econômica também nsada recorrencemente para controlar a regrcssã.o. Stein. Talvi, Grisami, uúlizando essa var-iávd para c-onu·olar ga~tos do govenw, ubtivcram um sinal positivo e Alesina, .ffausman, Hommes e Stein. C()m

:,r, · íC)da.s as n1edidas são da t â1nara baixa {C.t1ma.r.-t cios deputadus). " Samos (2002).

'' V(l_ja dctini\,"áO uv Apêndit·e 1. ' 11 \ 'eja definiçã,, tu) Ap{;ndjc.e 1. Y)

E:i.s..1. n1e;.1did.;:1não fbi uLil.i2ada por nc11h u1n dos ainore:i. citado.'\ ru1Lcrjo-ruJ(!ntc.

!! ------------...:.:.====.;;;;;;;;;.;.;;;;========:;;;;;;;..;;;;;.;;;=;;;:;.....:..;.:. l1',STTfOl(,..'Óf:; t. ~IJLTAOOS

nsc.us DO CO\'KR"NO l~WSRM-. '8:R.\Slll'.Dt()- 1 S1

rtst,....1F'Jt

utiliza11do a mesma variávd para controlar déClcir, encontraram um sinal negaóvo. Os dados para a composição dessa variável foram obtidos d o I PS\ (www.ipeo.da1a.go11./Jr). Exportações mais importações em dóla res divididos pelo PIB (dólares médios do ;.1J1ú). d. ]à..xa ele crescimcn1,o do produto do PIB (Y): essa variável é utili7.ada para controlar ns cfcitos cíçlicos que ati11gcm o sewr público. Alesína, Hausman, Homnres e Stcin a utifrzaram para controlar dff,cit e obci.veram urn sinal negativo.co A ta:Ka de o-escimtnto deve ria lcv~r ciclicamente a uma expansão do gastos e dos Lríbmos (dependem da renda). Essa variável estíi reduzindo o impacto sobre o resultado do déficit. Os dados utilizados para a co1uposiçfto cless.i va riável foram retirados da base de. dados do U'f.A

(www.ipeadat11.gov.ór).

Resultados empíricos e análise dos resultados A ·1abela 8.1 a seguir apresenta os resu ltados obúdos quando regredimos a variável G, represenLaliva dor.amanho de governo, em rela~'áo 11.s vad~veis políticas, sociais e econômkas enLre 197() e 1999.

'Iàbela 8.1 - Variáveis que determinaram o tamanho do governo Variável

Variável

dependente

dependente

(1)

(2)

Variáve,is independentes

G

G

G(-1)

0,57 137 1* (0, 141221)

0,671646 * (O, 100309) - 0,006680 • (0,()()l 456) 1,390419 •• ((),51 $443)

RP IDOSOS JOVENS

FRAC

ENPP T

y

R' R' oj11s1ado Desvi~padrão Estot-L,tica de D11-rbin.-Wotso11 Obseroa.çi,es

-0,008221* {0,002135)

1.970859•• (0.719392) 0,2 11976* (0,062314) 0,0036 15 (0.004787) - 0,0004 15

0,1734.16 • (0,041700)

(().000:\ 18) -0,017529 (0,018580) 13435

· o.o

(0.013209) 0.920541 0,894055 0.001977 2.336012

29

0,909684 0.898846

0,001932 2,28047·1 29

'-"º'ª tlnnt.n: * 1% df ,\i.guffiráucW.,· •l ~)% dr sigu,!ficâ_ncia. O:; wfQTltS ,·,u parhtk.\t:!i' nbaix~ tios d>t'firi.f,ntÇ$ ,(ti.D o.s desc:ias.. pndriw.

•111

EJes u(1lh·..;u·~lll\ r.runbê:m a taxa de: Ct't~scicneoto do con.5tn110 prl\'aUU para concrolar tl cfCei1 n riC'Jiço S.obrc o dé&it

148 - EcoNOMJA oo S.iiTOR Pü.1:n.1.00 NO B lWi·•J~

ELSEVTER

Duas e;-ti:rnativas são apresentadas. A primeira ( 1) apresenta um teste do tamanho do governo (0) cm relaç.ão a r.odas as var iáveis independentes des<.Tita.s na seção ,mterior. Como al~um,tS nãn fiw,1111 sign ificantes 11em no nfve.l de· 10% e n:í.o serviram ne m para controlar a regl'(:ssão (é o qu(:~c podt: dcdu1.ir cmnpar.ando o Rt d,LClJtülÇão ( J) e (2)), pass,u·cnw," t1<1l.>alh.Lr c:01Y1 a reg1~ss~o que a1,rcsentúu as variáveis signifiottivas~ t.~J,eci íica.-1'11.cntc a eslin·1aLiva (2). Nela, dois pontos 11os seus resultados nos chamaram aa1e11ção. O primeiro, que dl" três variáveis p<>Ütica~ utilizadtts para explicar o tamanho do g,wem(l (C),.apenas a variável representativa ela passagem ele um presidente militar para um prcsideote civil (RP) foi significante. Nenhuma variável representando o poder d<> Legislalivciáis e nã<•·econi\micas p,tra <:OnLrolar a i:egrei.~ão. Do.s l.rabalhos citados anterionnen te . principa:lmcutcdcStein. Talvie Grisaru.i paraa.\mérira La.tina. \"driáveis econõmicase sociaissen~ram como variáveis de com.role. Passemos à avali.açio dos r~-suh.a dos. A primeira "ariávcl indcpcndeme (G.,) demonstra que o resultado do go,emo hoje 1(,) depende do desempenho do gasto .do goven10 no áno anrcrior. C.omo o sin.'l:l do coetiaente é posÜ1YO. se aumem:amws {red uzirmos) os gastos do governo hoje. tc:,:rem,:,< um aumento lredução) dos gastos cio g11verno no período seguinte.•~ ·6' \ ,-ari.h·d RI' apresentou um sinal negativo. Gomo se inrerprcrn um resu lr.ado de uma variá,el binària ,alor l para o period,1 st:m deiç.i,n e valor O p,ira o pc rfoclo de u111 presickntc elciw e Para o penodo anterior a 1985 (va lor I}, M gas1os do gove rno (C) eram menores tio que no p•:ríodo cm que üvemt,~ um prcsiclctne eleito (valor O). Tntuiüva.mentc, era u que se poderia e~perar em fünção do que apn.:senlarnos antc,; ormente. Lembre-se de que, num proce,,,,o eleitoral.. quem chega ao poder é uma matiz.ão ele partidos e, como vimos, uma fragmenração maior do poder léva a um maior 1úvel de gasto, d esconsiderando problemas possf\cis enfrentados pelos governos (choque extcmo e crise ele codividamemo) e co111.roles orç,unentfuios. Com relação às duas variáveis sociais que foram significantes. IDOSOS com coeficiente de 1.390419 e JOVENS com coeficiente de 0, 173416 apresemaram os sinais esperados. Amba~. çom sinal positivo, incLicam que quanto maior (menor) fç,,- a proporção de jovens (abaixo de 15 anos} e idosos (acima de 65 anos) na popi1.Iação como um tod<>, maior (menor) será " demanda sobre o governo, a11 mc111ando (rednúnclo) seus gastos totais. O coelicicnte da variável IDOSO é mai(Jr do que o codicic.Htc ela vmi ávelJOVEM. Esse seria o resultado intuitivamenlc

esperado.

úl A1uori111 Ncu• & Jlor~ani (2003) dt.';S(;u.:..u11 qu<.· cu1 sou a;nosu-a cx.tStcru l 1 países de rt•.gitn<."S dctuocráúcos ou ~(.': 11) i~. r~ (.) pruccdiu1~nlõ de considc1 8.: BOnià11i (2003): "'U-rn;1 explicaç:;1o pn..-:~;\,cl é t 1t 1e u iun·efnc:n10 tlt ga,,..,o._ ·p1íblic·oo: çm um dado a.no t lcv,u·;'i o glu do anú ~eg,Jintc- c.~n quase 1n<.H~dt: de- S.t'u \':tlvr <"tJrt·l·nre. No SGg1u1<10 auo nµQs o intrt n1cnw, o :tluncnto scr.'1aproxinradh.n1enrc :i <)'11::irta parce do íncre1nenro inicial e :tssim :tiu<."es:;ivamt·nte. C)hS,crva-s<· c111e. segundo t's.,.:::1 explicação. o a.urnento dos 1,!aSl<>.S ê pel'sistenre. rnas Lendt: a !o.e i:-xaun,: U,ua outra po~(:vtl ex pli(.'a~;ão é que un• incre1ncnto 1)os gasros ptiblic;os se 1nancf1n nos ~nos s-ub$Cqílentes. Nes.,;e ("a.Só, ;u> int1·c1nc::n1ú (lc.:\'c-St'. snniar sua catactei"L~Lir-.d de iot;reia:· Apt:s(1rd...: ui i1izanno!J: i:~t~ pn.>cc:1.iin.1<.:nto c.:0111e::ssaJusu.Gcauva, o Jt·ator dcvl' ter co1.sc1tnoa de <1ue testes adicionnis con1 o i,~1n u11eotal de séri~ dt! tt:rnpo d~v<::m ser H:itos anu:s de ,;e i\dotiJr taJ proct.·din1<.·nto. i..: SI! tivésM!tnu., 11111;1~érie para tvolu~--i10 do dt~hiv, d1.rn:1r1tc esse período. podl.'.'.rfau11os ctinlrôl.:1.r n regrcs~-t,o com a cvoluç:io do clébíLo e ,~b~lha.r nos gastos apenas l".Of'll o:t ga~t()S de c;u:.tc:-io. c:xpurg.1ndo ;1 p:irlc 6n;.-111cc:ira. E.ssc: t()nc ilupaclo talvez. St::ͪ J'esultatlo dca dl\•ida.'5 i1r.unit.dada.,. Ale.sin:J t.J ul. (1!.>
O Gráfico .S. l mosrra ~ relação enu·e o prc.ijetado (jiued), o observado (actual) e os resíduo,. (residual}. Gráfico 8.1: Dados observados, projetados e os re~iduos.

0,006 0,004 0,002

o;ooo -1-_,..-L_J.-1-...:,,..L:... -0,002 -0,004 ··Lr.....-~-T""T.....-~......- ~ ~ ~- ~ ~~ -......--r-1 12 74 76 1s ao s2 a 4 s6 as 90 92 94 ss se

!-- Residua l

Actual - - - - Fittcd

I

Apesar do elevado poder de explicação da regressão, com R" ajustado aprnximadamenle em 90% de signilidiucia e nm desvio-padrão mnito baixo para a regressão como um iodo ele 0,1932%, a ob.,ervaç.ão dos rcslduos moslnl
1

ENPG

- -

onde x, é percenrnal da parcela d <: ministros do parúdo; colllo uma proporção do oúmcrn Lotai de ministro, (n é o númel'o de; pan id<>s na coalizão).

r" ., .\".;

••• PFRAG

t(( ,

Ministro. , . - ICG )') . ~' ) X ( Carac·tensllca, Total

ICG, =

t((

Ministros,

.

•

Total

)x (

Caracten.mca. , . )) '

r

ELSEVTB{

150 - Eco~or.u.A. oo 5}:TOR Pimuco feO B'RASU.

C'..aracterístk-a; é a carncteristka idcolúgica elo !)lu·údo dos ministros (varia ele I a l O, v:;1Iorcs roenorcs mais à ~-,;4uerda e ,ice-vetsa). Observe '1• 1e o TCG é a média e PFRAG é a dispersá(> do poder. Parlamento

1

ENPP

- ,-, - - omlcp, é percentual de cadeiras de cada p2 partido i como uma proporsão ao nútllero • 1 total de cadeiras i-=1

L

t ((

PrRAP

,

2

Cadeiras.' ) X ( Ct1méterística; - !CP) T'Owl

!CP=

t (( ,

)

Cadeiras.' ) X ( Caractensnca, . . )) Total

(.;ar.\neristic,,1é a cm1,:;tcrlstia1 ideológica do

partido no P-.irl:rmcnto (varia de 1 a 1O, valores menotcs mais à <'Squctda e vire-ver,;,,). Observe que o !CP é a médi:t e PFRAP f a dispersão do pode,·.

= f...r:icionalizaçáo / H'rn<,_ional.i.zaçf10 "?.,fã.,xima =

FR~C

1-

M

( N(n - 1))) n(N - l)

on
Apêndice 2 - Ideologia do go verno

Clas~ificação ideológica do governo

Percentual de cadeiras do partido do governo ou partidos que Sllstentam o governo

Dummy

l)ominància de d.il'cira

Mais que 66.6% do wral

1

Ceiltr~direÍHt

F,ntrc 33,3% e 66.fi%

2

B.~.:Ulccado

Nas proximi<;lades cio 5()% tanLO para a

3

esquerda qu~nto para a direita Centro-esquerda

Entre 33,3% e 66,6%

4

Dominância de esquerda

Mais que 6G,G%do ,oral

5

Am111: Perotri " Kunmponlos ( 1998).

!I -----------.....;=======.;.;..;.===;:..,;;=======.....;;;.. 'I M,,i:ro1çól'S & lU'SULTA[)OS nSCAIS DO OOVJ:.JL~O flllERAL.lHt.&SUDII0-1.51

~

\'W.

Apêndice 3 - Índice de instituições orçamentárias

Colômbia J amaica Chile l\ffxiCQ

IBI

Países

IBI

0,76

Cosia Rica

0.75 0,73

l'quador Pan1guai Vc11czucla

0,56 0,56

O,n

P-anamá

.ün,g,iai Triniclacl e ·robago {;t1.a tcJuala

0,57 0.57

Argentina fõute: Stein, 1hlvi e

0,54

0,52

Hondun1s Br,1sil

0,58

0,57

(),.5:3

Peru

0.66 0,62

Bcfue

0..55

Surin:.1rné: Bolívia

República l)ominiçana

0,50 0,50 0,'17 0,45

Çri.s:ml i ( 1!}98).

Apêndice 4 - Dados utilizados nos testes empíricos Anos

Tamanho do governo (C)

Número de partidos efetivos n o Parlamento

Regimepolitico (RP)

(FRAC)

(NE)

0,,145623 0.347117

1970 1971 1972 1973 1974

0,;>48562

1975 1976

0,35751 0,359977

1977

0.358283

1978 1979 1980 1981 [982 1983 1984 1985

0,358997 0,358105 0,35-7738

1986 1987 1988 1989 1990

1991 1992 1993 [994 1995 1996 1997 1998 1999

0,352233 0,$!>4467

1,7 1,7 1#7 1,7

2 2

1 1 1 1 l 1 1 1 1 1

0,35759

2 2 2 2 2 2

(l,351\329 0,353653

2,+ 2.4

1 1

0,352981

2,4 2,4

o

0,3586S5 0,3(,4()6 1

0,:165 162 0,364429 0,365&1(> 0,%85$ 1 0,365473

2,8 2,8 2,8 2,8 8,7 8,7

0,366332 0,36586 0.366955 0,36628

8,7

0,36641 1

8. l

0.365409 o.~69609

7,2

0,363846

Foult: l::Jabor.ido pelo ;n1tor.

8,7 S,l 8,1

~.t

i ,2

Fragmentação do Poder Legislativo

0,805

0,805 0.805 0,805 0,!)84 0,98·1 0,984 0,984

o.~ss 0,98S·

J

0.988

1

0,988 (),726 0,726 0,726 0 ,726

1

o ()

o () o o o o

o () o o o ()

0,704 (),704 0,7Ü'l. 0,704 0,933 0,933 0,933 0.933 0,927 0,927 0.927 0,927

O,HO~l 0,903

ELSEVJER

152 - Eco.SOMJI, tlO SITOR Púsuco NO BRASIL

Anos

1970 1971 1972

1973 1974 1975 1976

1977 1978 1979 1980 l981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 l990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

População com idade acima de 65 anos (IDOSOS)

População com idade abaixo de 15 aoos (JOVENS)

0.036746 0,037267 0,037787

0,423555 O,4 194.1\4 0,415313 0,41 1192 0.407072 0,'102951 0,39849 0,39403 0,389569 0,385109 0.380648 0,377?18 0,374787 0,37 1856 0,368925 0,365994 0.36230'.I 0,358611 0,35492 0,!)51229 0,347537 0,3417

0,038308 0,038829 0,039349 0,03977 0,01019 0,040611 0,041031 0,011'15 1 0,04 1432 0,04J4L2 0,041393 0,041373 0,041354 0,041725 0,0+2095 0, 042466 0.042837

o,o+3207 0.044031 0.044856 0.04568 0.0-!6505 0.().17347

Fo,ttr: Elaborado rx;lo autor.

0,047746 0,048148 0,048553 0,04.8925

0,335863 0,:130025 0,324187 0,31832 0 .312683 0.307063 0,30146 0,295593

Taxa de crescimento do PIB

.F luxo de comércio (T )

M 0,104

0,113-1 0,l 194 0,1397 0,0815 0,0517 0, 1026 0,0193 (),(),197

0,0676 0,092 -0,0425 0,0083 -0,0293 0,054 0,0785 0,07~9

0,01\53 -0,0006 0,0316 -0,0418 0,0 (03

.Q,0054 0,0492 0.0585 0,0422 0,026(j 0.0327 0,0013 0,0079

0,123212 0,125 123 0, 13997 0,147366 0, 186541 0,160753 0,146210 0,1362 14 0,130922 0,149 135 0,1812 14 0,175529 0,14588 0,197025 0,215665 0,183771 0,141161 0, 146179 0, 158304 0, 126579 O,J 10959 0,129809 0,1 4,5189 0,148506 0.14109 0, 136761 0, 130%~ 0,139561 O, 138159 0,18 1181

Financiamento Unidade das políticas públicas

III Capítulo 9 - Incidência tributária ~farcelo Lettieri Siqueira Francisco S. Ramos

Capítulo 10 - Teoria da tributação ótima Rozane Bezerra d e Siqueira José Ricardo Nogueira Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa

Capítulo 11 - Tributação do consumo no Brasil: aspectos teóricos e aplicados Maria da Conceição Sampaio

Capítulo 12 - A tributação do capital: o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica e o Imposto sobre Operações Financeiras Andrea Lemgruber

Capítulo 13 - Imposto de Renda da Pessoa Física Marcelo Piancastelli Edsoo Ronaldo Nascimento

154 - E.ooNO~IA no S.t'toll Pú.nuco NO .8R.\SlJ-

ELSEVlf;R

-

Capítulo 14 - O sistema tributário e os impostos sobre o patrimônio AmiI: Antônio Khair Luciane Mello

Capítulo 15 - Contribuições sociais, mas antieconômicas José Roberto Rodrif,TUes Afonso Érika Amorim Araujo

Capítulo 16 - O sistema tributário no Brasil: reformas e mudanças Fernando de Holanda Barbosa Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa

' l

9

Incidência tributária1

Marcelo Lettieri Siqueira Secretaria da Receita Federal

Francisco S. Ramos PIMES - UFPE

SUMARIO O capítu lo analisa a incidência tributária em mercados compecitivos, monopolista.~ e oligopolizados, os impostos sobre vendas e ad valorem, e como a i11cidência o.c orre quando o~ impostos são supon.aclos pelos compradores e vendedores. l'or fim, ,rnalisa o sistema tribut.ário brasik:i,·o qm1nto a sua progre~sividade, disu-ibuição, incidéncia (solJre o capiutl, o trabalho e o consumo). comulac.ivídade e presença na agenda de reformas u·ibutárias. PALAVRAS-CHAVE

Carga tributária: iuc.:idénci~ tribumria; i.ncidéincia legal; incid~ncia econômica; sistema tributário progressivo: sistema w·ibu tádo regressivo; tributos indirerns; cumulatividade de tribu1.os; u·ibu Lação do valor agregado; reforma u-ibul.ária. lNTRODUÇAO Sempre que se menciona o termo "impost.os" smgcm, de imediato, duas questões: quem vai arcar com a carga tribmária - ou seja, como da será disu;buída entre os agentes econômicos (vidr C:;ipítulo 2) - , e que fatores são capazes de influenciar essa distribuição? A instituição de um Ílllpostt> i nduz mudanças no comportameoto dos agentes econômicos - indivíduos. firmas e 1.alvez governo-, bem como alterações nos preços do produto e no retor no s<>bre os faLores de produção. Em quase t0dos os casos, essá-5 mudanças implicam que a incidência l.!conômica (ou real) de um imposLO será diferente de sua incidência legal {tfü esLatutária). O l.l1".empl(1 mais freqiieme é o de i mpost0s sobre as ve11das: des podem st:r "transteridos para a freme", tornando mais elevados os preços ao consumidor, ou "transferidos par-.t Lrás". reduzindo o valor dos fatores de produçflo, como os s,tlários. Em ou tras palavr~s. nem sempre aquele t JUC está legalmente obrigado a pagar um rribur.o arcarã com o ônus total desse pagamento. O estudo ela incidênci~ tributám, se preocupa cxammeutc em ;malisar essas questões." t •..\ ,nt1io1 i t'I. dos tcx1,os no RrasH •~duz ;o,c tncukr.cr <;.01no incidf;nci.a de ímposros. B.J-ureu:u1co. o tcnno in c.~dénçhl oibutá1i.n é n'tais ab111f1genle ese ádt:íjLlOtt n.leíl,or à 11omcnc.L1.tu1.\do s.istcn'la trib\1t'Ílrio bt:1silciro. porque comprC%Ddc. -al6u do~ io1postos, as ta..x:.lS e as contribuições. 2 Alncid~nda ai.butária é. calve-t, a <-fUCSt:.i.o n1ais fi1r1dauu:nr.à.l pa.r a os t'c.:ooomist~,s de fi nanças públicas. J(l na clt'.t.;adõ.l

de.· 1950. J\•lusgrn"e (1953. 1959) :-1prcsc.!J1Luu ;llgu1nns co111.ribuiçõtssobre o lc:1,1a, 1na.s à n1;ü1.n'1a dos 1>esqui:~dorcs dal.t o con1cço d:.L litcr.tLLl ra a1oclen1:i :,.0b1·c O :is~unto :i partir ela c9nu·lbuiçTt"o seminal de liarbcrger ( l.962). Par.e

156 - ECONQt-nA DO SF-TOR Púar.100 NO B RAsu.

ELSEVTr;:.R

A forma mais comum de se analisar os efeitos dos impostos utiliza -modelos ecouômicos, os quais diferem em muitas dimensões, como o r,úme.ro ele mercados analisados, a extensão em que os fa1.ores de produção podem ser c,onsider-ados fixos, o método considerado para a forma de acumulação de capital, a natureza da compéliçáo de mercado, enu·e outras. Enquamo os est.udos m ais anógos d;i incidência tributária adotaram prittcipalmeote a abordagem de equilíbrio pm-cial (na qual se ,onsidern a existência de 11111 único mercadó). os mais recentes 1êrn ~do1ado uma ;ibordagcm de equilíbrio geral, considerando as interações en tre o mercado sobre e, qual foi insàtuído o irnpost<> e rodos os oulros mer<:ados. Esses modelos dtferem também no tempo - ná os modelos de curto prazo, em q11e todos os fatores são suposws frxos, os dc médio pr:,zo, supo11do mobilidade dos f\uo,·es entre os setores, ,nas com olerta total fixa, e os modelos de longo prazo, em que todôs os fatores são variáveis. I NCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA EM MERCADOS COMPETITIVOS

O cnmexco de mei·cados competitivos oferece a forma mai$ simples de se entender o porquê da cliferença entre incidência legal e econôm ica de um imposto, paniculannen1:c considerando-se que os me rcados são inde pcndcntes, ou scja, o que acontece cm um deles não aléta os demais. A seguir, analisaremos o caso de um imposto específico sobre as vendas e de um imposto od valon"ln.

Caso 1. Imposto específico sobre as vendas L m imposto especifico (ou unirãJ;o) é aquele que a.1,·cc:acla um m,, 111.an1 e fixo por ,, n idade -.cndida. Trata-se elo imposto sobre consumo mais comum nos sistemas tributários dos pai.ses em desenvolvimento, sendo aplicado sobre produtos como cigarros, bebidas alcoólicas e combustí,·eis. Xo BrasiL um exempl<> típico é o IPL {Imposto sobre Produtos 1ndusa·iali7..ados, -vI, Capítulo 11 ), i11ciden1e sohre bcbid;is akoólic,~,. cuja tabela de incidência ddine o valor do imposto por unidade vendida em função das características do produto tais como volume. teor alcoólico etc. O Gráfico 9.1 mostra a situação inicial em qrn:. na ausência do imposto, a quanúdadt:.e o preço de equilíbrio em um detcn11i11ampctiüvo (vide Capítulo 2) é caracterizada pela rcduç-llo da. quantidade para Q1 e ela fixação elo preço ao comprador em l'ç. Assim, o novo pr.cço de crie.reado Pc é maior que aquele ames do imposto {P0), mas o aumento uão é igmtl aó valor total e) e o imposw que tem obrigação de pagar (1). é, por sua vez, menor do que ''o· Nes.~e caso, diz-se que o impnsto é pa ráli mentc repassado parn o ·consumidor (Pe:: > P 0) e parcialmente asstunido pdo vendedor (Pv < P 0 ). '

u.m:l rt:vis:l,n w· (J999), Bn.;;,(k (1974), fvfcl ,urc (19'75):, Atkinson & Sriglit7 ( 1H80). Kod ikoíf & Snmmers ( 19$7) e Atkinson ( 1994). 'ó .Le.mbre--se de que nnLes dó imposto -a condição de. equilibrio compeülivo equivali.'\ a: P. - [' P0 • 1

(

Gráfico 9.1: Efeito de um imposto específico a ser pago pelo vendedor.

orem •pós O fmpo:s10

Q,

/0nle:

Q,,

Qoaotidad,:

Elaborado ·pelo ,u.1J.ot.

A {u·ea reLangular Al3PvPG fornece a receiLa arrecadada com esse imposto: RT = t..Q,. Surgem então a.s lluestües seguimes: se o imposto fosse pago pelo comprador, haveria mudanças 11;1 condição de cquiUbrio compeútivo' O que oc.oJTeria com os preços ao vendedor e ao comprador? E com a receita tribuLária:. O Gráfiw 9.2 ilustra esse fato. Na ausência do imposto, a yuantidade e o preço de equilíbrio continuam sendo dados, rc.spectivamerne, por Q, e P. (o ponto f. do Gráfico 9.2). A obrigação de pagar um imposto sobre a compra de um der.erminado bem reduz o preço que o consumidor está disposto a pag-,11· por esse bern pela mesma quanúdade do im posto t. ou seja, para a quamidacle de equ ili'brio anteriormente demandada o consumidor aceita pagar somente P• menos t. Como conseq11ência, a curva ele:: demanda dc.:sse mercado se desloca para baixo, num montante L Assim. a nova quanr.idade de equfül:n-io de mercado é novamente Q., e a receita u-ibntária RT rep resentada graficameute pela área retangula1· ABP "pe é a mesma obúda quando o imposto foi cobrado do& vendedores. Os preços aos compradores (Pcl e aos vendedores (J>,.) também serão os mesmos. Portanto, num mercado compeliLivo. a incidênci,1 de uni imp()sto esperaico não é afetada pela sua iliciclência estatutá.li a.. Em outras palavras. não importa se Q imposLo deve ser recoU.ido aos cofres públicos pelo comprador ou pelo vendedor. Gráfico 9.2: Efeito d e um imposto espedfico a ser pago p elo comprador. l'1«0

Q,

Q,

1-"()ntr; f:.h1Lor;:i,do pelo autor.

1;1.SEVIER

158 - EcO'NOIDA oo S.tt0ll. P úuJ..1CO NO BRAStL

Fon:nahnente, essa análise pode ser realizada supondo uma curva de demanda linear dada por P = a - b.Q1, sendo 11 e b <,;OOStamcs positivas e Q.. a quantidade demandada ac). A quamidade de equi líl-Jrio Q,,, obtida quando oferta e demanda $e igualam, seria:

Co1J;1 o preço de equilfüri1, clad,) por.

a xd+bxc

P= - - - -b +d

~e é cobrndo um impogo r au,, ,end~-dores, a nova cu rva de oferta seria dada por !' - t

e + d x Q,. A DO\>a qna.nàd.uk de equiltbrio pós-imposto será:

Q, --

=

Q- C -1

b +d

Coro preço de men:ado (igual ao preço ao comprador, P cl dado por:

ad+b(c+1) b+d O pr<.-ço recebido pelo vendedor é a diferença entre o prnço de mercado e o imposto, ou ,,eja:

ttxd + bx(c + E)

-t

(a - 1) x d+ b x e)

= - -- -- - -b+d

b +d

A receita tributária seria então:

a · e· r

RT = 1 X Q,= rx - - - = b +d

(a - <:) X. E - fl

b+d

No caso cm que um imposto t é cobrado dos c:onsurnidores, a nova curva de demanda se.ria dada por P + t = o.• 1, . Q,. A nova quantidade de equilíbrio pós-imposto ('4) seria dada por:

Q,=

a-e - t b+d

Ou seja, a mesma quantidade obtida no caso em qu<: o imposto foi cobrado d<1S vendedores. O preço ele mercado (igual ao p reço ao vendedor, P. }, o prcç-0 pago pelo com prador e a receita tributária também serão os mesmos. Isso ocon·e porque as condiçôes de equilíbrio competitivo pós-ünposto são a~ mesmas.

~ W 1:N1Cfl

1Nc1nt.Nc1A 1'..1U.B01'ARU. - 159

--------------------------=====;;,;;.==.......;,;::

Para exemplificar o que foi aquj discutido, suponha um dcterrni.L,ado mercado em que as turvas de demanda e oferta são dadas, respecLivameme. por Q, = 1000 - 25P P Q, = 200 + 25P. Nessas circunstância$. o equilíbrio inicial é obtido quando P0 = 16 e Qi = 600. Suponha, agora, que o governo i11stirna um imposto espedfico de R$4,00 por unidade vendida a ser cobrado do vendedor. Quais ser iam as novas condições de equillbrio e quais seriam os pi:eços ao vendedor e ao consumjclor > Qual seria a. receita tributária arrecadada? Com 11 adoção do imposLO sobre o vcndedo,; a nova curva de oferta se desloca para Q, = 200 + 25 (P . 4), e a nova condi~'ão de eqniliô1i.o passa a ser dada por P, = 18 e Q, = 550 (deixamos ao Jeito,· a tarefa de traçar as curvas e os pontos ele equihbrio, conforme o Gráfico 9.1). Assim, o preço pós-imposto ao consumidor é Pc P1 = 18 e ao vendedor é Pv = P, - 4 = 14. A receita tl"ibutária ~rrecadada seria dada por RT = l x Q, = 4 x 550 = 2200. O leitor poderá verificar qoe as condições de eqnilíb1;0 não se altei-am se o mesmo imposto for cobrado do consumidor.

=

Caso 2.. ImPosto ad valorem Um impost9 é denominado ad valorem quando é estabelecido como um percentual do preço do produto ou da base.d e incidência. No Brasil, é o caso da grande maiori;i dosimpOstOs e contribuições, tais como o ICMS - 1mposw sobre Ci rculação de Mercadorias e Serviços (11idl' Capítulo 11 ), a CPMF - Coor,.ibuição J'1·ovisória sobre Movimentação Financeira (vide c~pítulos 16 e 15), o PlS - Contribuição ao Programa da Int<..-gração Social (,tide Capí01los 16 e 11), a Colins - Conmbuiçáo para Financiamento da Seguridade social (1tin.e Capítulos 16 e 11 } - , entre oULros. A questão a ser ,,nalisada é se h averia alguma clifere1tç<1 nos resultados da incidênti.a relativamente ao caso anterior. A fim de comparar, suponha que num imposto ad vo,lorein a alíq1101.a r seja instiwída de modo a fornecer a mesma receita tributária que o imposto específico anr.e riorro.ente estudadQ. O Gráfico .9 .3 ilusu-a esse caso espeáfico, no qual a área ABP vpc• representando a receita a;butária. pe rmanece a mesma que no caso do im posio específico.

Gráfico 9.3: Efeito de um imposto ad valorem a ser pago pclo comprador. Preço O~nnnda a...1e, d1>imposto

Pc

P,

Pv

Q,

~

fonle; "El,borado pdo autor.

Como o irnpo,s to foi a plicado sobre u comprador. a curva de demanda se d e~locou para baixo, girando em torno do po nto P = O. pois agora o deslocaménto é proporcional ao preço. dado por t x P. Conforme pode ser obsen•ado, o imposto a.d ..alu-rem I.Cm os tnesrnos efdtr"< sobre a qu,nnidade de equilfürio e sobre os preços aos comp radúres <.: vcndedore, q_uc ,m imposto específico . Portamo, oum mercado competitivo, a incidência de um impo,m III

160 - F..co~o~tL\ ·OO Sirrolt PôBuco wo BRAS:u..

é idêntica à ele um imposto específico. Será
Caso l. A carga do imposto é totalmente suportada pelos compradores O Gráfico 9.4 mosm1 o caso em tjUC a C11l"\<1 de oferta é horizontal (oferta per[cir.amente elástica - G,álico \l.4a) ou quando a curva de demanda é vertical (demanda perfeitamente inelásúca - Cráficq 9.4b). Percebe-se. nesse, casos. que o no,•o pn,ço de equilíbrio P, é dado por P0 + t. onde P9 é o preço de mercado aur.e:,s do i,npo$lO e t o imposto (específico ou unitário nesse exemplo). PorWltO. -;e a oferta é perfeitamente elástica (ou seja, se o prodütor pode repassar para os preços todos 05 aumemos nos seus custos) ou a demanda é perfeitamente ioelástiro \
perfeit.alllcme elástici - GrMico 9.Sh). Nesses casos, a instituição de um imposto não alr.er-.-1 o preço de Gt1uilíbrio, não alterando o preço aos compradores. Portanto, lOda a car-&ra do imposto é suportada pelos vendedores. Isso ocorre porque, no ca50 de a oferta ser perfeitamente inelásúca, os vendedores ofertarão sempre a mesma quantidade, independente do preço; e, ru\ caso da demanda pe1fcicamente elástica, os consumidores só estão dispostos a comp,-ar qualquer quantidade d esse produto ao seu preço d e mercado original, não acaumdo, pois, quaisquer repasses de aumento nos custos paYa os preços. Assim, de nma forma geral, quanto mais inclinada (mais próxima da vertical) for acurva de demimd,1 ou menos inclinada (mais próxima da horizontal) for a curva de o[ena, maior será a parcela do imposto suportada pdtls consumidores. l'or outro lado, quanto menos inclinada (mais próxima da horizonr.al) íc)r a curva ele demanda ou mai.~ inclinada (mais pr·óx i,ila da vc rLical) for a curva de ofena, maior será a parcela do imJ)OSlO s11portacla pelos vended01·cs. Em outras palavras, a disrribu iç_ão cfa carga tributária entre ,·cadcdores e:: comp radores dependerá das. elast.iciclades-preço ele oferta. e demanda d o mercado Grn análise. O pról{imo passo, portamo, é ai1alisar como lai~ clasücidades detennimim a incidência tributária final. A fim de ilustrar o papel desempenhado pelas elasLicidades ua incid~ncia u·ihutária, é interessante voltar ao Gráfico 9.1. na qual ;; área ACP0 Pc:: representa a carga tribucária sobre os compradores e a áre,, C BP)'0 , a carga s<>bré os ve1\dcdo1·es, conforme se.rá exp licitdO a segui r. A soma dessas áreas fol'nece a receita u-ibutária arrecadada com esse imposto.

Gráfico 9.4: Carga tributária suportada íntegraJmente pelos compradores. (a) Ofena pccfejtamente elástica (b) Demanda perfeitamente inelástica Preço

Demanda

Ofena apôs o imposto Imposto especiirco t

Po Ofena antes do imposto

Q,

Qu

Quantidade

R,,.u: ~.laborJdo pdo .wtor.

Preço

Demanda

Oferta após o imposto

Imposto especifico I Ofer1a antes do imposto

Po --

Qo = Q, f'onJr: i-.1:tborado 1•eJo ~1,1tor.

Quantidade

162 -

.E<.-oNOMlA

oo SEToR Púauoo NO BRASn.

Gráfico 9.5: Carga tributária suportada totalmente pelos veudedores. (a) Oferta perfeitamente ineláslica (b) Demanda perfeitamente elástica

Oferta (anies e após o imposto}

Preço

Demaodn

Quantidade (A)

Fo»lt: l~Jaho~d(, pelo ~utor.

Preço

Oferta após o i1nposto Ofcrtu antes do imposto

Demondn

Q,

Oo (8)

Fónü:: El;,,bor..t p~lo autor.

Quantidade

A carga u-ibutária sobre os com pradores é dada por(/' ,. - P,) x Q,, e sobre os vendedores í: (l',1 - P ,,) x Q1 , sendo a receita u·ibutá1·ia (/',; - P ,J x Q, = t. x Q,. AssiDl, a parecia ela cai-ga suportada pelos compradores (CTc) é d,,da por: CT,. e

= ( Pc- fi,) X Q, ( P,.- Pv)

X

Q,

Como as ela.~Lícidades-preço da ofon a (/:sl e da dem:mda (E,,) s~o dadas por:

lem-se:

l

1 - E, , E" ou sc,ja, quanto mais elásúca i<)r a orerta (maior Es) ou rncnos elástica for a demanda (meno,- E0 ). maior será a frnçao do ímposLO paga pclos compradores. Como exercício. tcnLc demonstrar qual seria a ouga rsíbut{uia suportada pelos vendedores e utilize seu resultado na soluçáo do problema 5.(b)-proposto. no sir.e do livro. Depois de :inalisada a íncidênti;i em mercados competitivos. pllssa-se agora à situaçáo em que as esli-uturas de mercmfos não se C,u-acte.rizam como de competição perfüica.

lNCID.Ê NCIA TRIBUTÁRIA EM MERCADOS NÃO -COMPETITIVOS Há ,tiarnçôes em que os agemes ecvnômicos podem exercer uma forr.e influência sobre os pn~ços de mercado: sáv os casos espedficos de c;;u·nrur.-iS de mercado rnonopólicas ou oligopofu,adas. Será que a est:rnwi-a de merc:ado :ifeta a incidência tributária? Veja-se. por exemplo. o caso do monop6lio. Nesse Lipo de esrrmura de mer cado, o único p rodmor pode aument
.....•

,.,

,.• ('11U111llllllp11111

11p,!,,i11impvi,1J1

-

- - tm~onpcdfb:ol l,;D\l',)J11~1~l llftll!l 4o m!p(J(IO

Q11an11d>&:

R1ntr: ·1.-:.laboradü

()Cio autor.

164 -

EcoNOMIA 0<>

ELSEVJER

Sh.,·oa Püeuco r.o BAASu.

() monopolista -aumentará o preço em função da instirniçáo do imposto. r edu1.indo a sua produção. O 1:cs11h.ado é que o preço ao consumidor amnema em um montante menor que o valor total do imposto, e nquan to o pn:ço líqu ido d o imposm, cai. O monopolista suporta parte da carga do imposto, enquanto sob mmpctiçfü> perfeita. conforme foi vis1.o na seção anr.,rior, os vendedores não suportam qualq_ue r parecia do impos1.n lju,11,do seus custos são co11Sl.àntes. Com demanda linear e çusros w1itárit1s comi.antes pod e-se mostrar que cousunoidores e monopolistas dividem igoalmcmc a carga do imposto. Com a demanda P = IJ • t,Q, tem-se uma receita rnarginal 4 H.ª = a . 2hQ. O monopolista i rá igualar a receita marginal ao custo marginal (Cm) aumentad() pel() imp.0~1:0 ad 11aJmr111 t, ou seja, prod uziní uma quai:u.idack tal q11c R . = C:ª + t. l\ssim, a quanridade proclnzicla será:

a - Cm - 1 Q=---2b com um p)·eço de:

P=

a + Cm +1 2

Porrn mo . 11m aumento em /. aumenta o preço em t/2, demonstrando que. quando a demanda ,< li nca•~a Ql.<'tj" ele um irn posto a.d w.lt>rem é igualmente reparúda cn1se o monop(>li~ta e os c
o preço da fonna ,eguime:'

Ao ser instituído o imposto a,l valorem t, o preço determinado pelo onon<>polista será :

"Se. P = 11, - (,Q_ cuLan a J'Cttila total se1,l RT -::i P :x (l = o x Q- l>Q:. <.:otno a T<..'c."Cita ru;.u·giu;:~I é d;,1da pch1 dcrhr.u.:lt, d~ RT cm relação a Q. cndo li, : d(fff)!itQ =li · 2hQ. 6 Se ael;u;ücidade-prcço da dca,aod-a é coustantc e da.. ao ~,· iguaJacla ao çusro 1nargínal 1

(:,. (co11d i~-;.1n
Por tamo, o preço atunc.nra de [1/( J • 1/E)J vezes t. Por exemplo, se Ep = 2, o aumemo no preço 6 de duas vezes o imposco. foi visto que, no caso da adoção da hipótese; de mercados competitivos, para a análise de jnódência oão imp1)rtava S(: o imposro era (U/ r111loreni ou espccílico. No caso eh.: indúso-ias monopolísti<:as. enu·etau~o. o tipo do imposto ç relevm1t.c para a análise. Sr:iglitz afinua cm seu livro• que, pa,·a qualquer aumento de recei1;1 obtido pelo governo com a adoc;~o de um impos10 sobre um mercado monopolista, a p.roduçã<> nesse mercado ser{, mais alta com um imposto ad rxd11rei1t do que com u111 imposto específico. O leitor será convidado a verificar essa alirmação nnm dos exercícios propostos (cxe1:cício nº 7 , no site elo liV1"0). A título ele cxc;rnplo, $upo11ha Uill mercado monopolista com uma clema11da linear dada por P = 400 - 2 x Çl e custo margin.il consr.,1rne de C~ = 200. A receita margin.il será dada por 11,.=400 - 4 x Q. Assim, o mercado estará em equ ilíbrio se Q.,,=50 e f'.~ = 300. O que acontecerá se for insliwído um imposto espccilic:o de 100 por unidade ver1dida? De acordo com as fórmu las apresentadas, tanlO os compradores quanw os vendedores arcariam com mecadt:
INCIDÊNCIA T RIBUTÁRIA NO BRASIL A prcvcupaç;,o, até agora, consisLiu e m explicar por que a carga Lriburária !'eal nüo é suporrncla. necessariamente, por :;,q\teks a quem ela é imposta. Passa-se a analisar, a seguir, corno ocorre a incidênci;i tributária no sistema tributário lm1sileiro. Nessa seção. buscaremos responder às seguintes questões: quão progressivo é o siste·m a tributário brasileiro? Como se d.ist ribni a ca1·ga u-ibutária' enn·e as principais bases de inci· dência? Como se dá a i11ddência sobre <> capit,\J e o trnb,llho? E sobre o consumo? Qual é o grau de cun,ulatividade de certos tributos no Brasil? Como a incidência u·ibut..'iria tem sido t111ta rla nas discussücs acerca de reformas tributárias?

A progressividade do sistema tributário brasileiro Oficiahnente. o .Brasil tem um sistema ni.bm.ário progressivo. No em.a nm, parece existir um conse11sc) geral de que de é muito me 11os prngressivo do que a Iegislaçf,o u·ihutári.i sugere, h~vendo até mesmo aquele; que o acham regressivo.º SLiglitz, 'º ao analisar a pro14ressividade do sistema tributário dos Estados Un idos, adu7. que há três rniões que justifican1 a afirmação de que ral sistema é menos progrcssi,,o do ciue pretendia o Poder Legislativo ao instituí-lo, e

" Sriglm (2000). : Veja. por exemplo, os crnb>llhos ele Ka11. & Rosen ( l 985) e ,k Kreicler, Anderson & ele J>abo;c (20() 1).. No Brasi,l,:.. carg;.t Iribu~ria é definida como 11. rdlçiio entcc a re<;eita Lribu1{11in total (t Jnlão. esl;,\(J(,s e 1uuniciproc. ~ t> Pnxlulo l nrc1'llO B·ruco - PI H, iodicando a partic;ip:1çãQdo E!)l:i,ulo na c.'<·<>no-rnia na.donal. N~ tribul-':ç:i o prog:re.~ iv;t, a rcla~io en1re o t.ributo dc:"ido e ,1 renda cresct: (1ua.ndo a n;11da atuuenu1. J.í. no , ..i'lj rc..~gressivo. ~sa relaç~o decrc..-,'i<'c, Nh c..tSO da Lribur;u"'áo p 1·oporcio11al. a rc:l:,~o ehll'C o tributo dcv1~\n e J. rcncb ~((rtrunuC.f constante ro1n o awnéJHu na renda.

• Stiglit, (2000).

166 -

EooNO\ttA

no SETOR Púuuco NO BR.Asn.

El.SEVJER

tais razões se aplicam perfoicamente àmaiori,-i dos sistemas tributários, incluindo aí, obviamente. o sistema t ributário brasileiro. São elas: 1a - O i rn p<>SlO de renda é menos progressivo do que o legal men te estabeleódo, porque certos tipos de rendas ou cawgo.-ias de indivíduos podem escapar p arcialrne11te da tributação. Por exe mplo, os ganhos de capital são tributados a alíquotas mais baixas do llue a renda do u-abalho, a lém de existir urna variedade de deduções especiais que diminuem ainda mais a alíquota crcciva. Os indivíduos podem poupar em w11tas isentas de trib111os, e os mais ricos tendem a possuir mais aherna1ivas de evitar a tributação. Apesar de haver boas razões para a existência de algumas ded11ções legais, o que se verifica é que o seu efe ito líquido é redu~ir a progressividade do sistema tributário.11 No caso do Brasil, ao se permitir, por exemplo, que sc,jam deduzidos todos os g'dStos com saúde, sem qualquer lirniLc. os mais ,;cos tendem a deduzir valores superion;~ aos mais pobn.,s, reduzindo, assim, a progressividade lc:gaJ do imposto. 2a - O imposto de renda é apenas urn dos vários tributos que compõem o s diversôs sistemas Lributários oacionais, e a maioria dos outros u·ibutos, c<11110 aqueles sobre as vendas, propriedade ou sobre a folhi, de pagament<)B, é bem menos progressiva, ou até mesmo regressiva. '.I ª - A inddência de muitos tributos cWçrc dat1'1cl,1 sobre quem o tt.;buLO foi imposto, conforme a mplarnenle discutido neste capítu lo. O que se observa é que os m,balhadorcs normalm.c nu; so rrem os efe.itos dos tributos que foram instirnídos sobre outros contribuintes. 1~ Estimativas precisas da progressividade do sistema u·ibutário federal dependem obviamente das hipóleses accn:a de quem suporta ,l carga elos vários tributos, como por exemplo. as contribuiç(ícs sobre a folha de pagamenr,os e o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IR.PJ}. A S.ecretaria da Receila Federal.(SRF) elaborou um amplo es~Ltd O sobre a pTogressividadc do sistema tributfü-io r,acional , no que se refere, principalmeute, ;1 (:ai·ga u·,ibmária sobre os saiários.'" Na realizaçiio desse estudo, a SRF procurou incorporar a q1.1cs(âo da mmslação das contribuições pau·onais para os salá1·ios dos empregad(is. Como conseqi,iênda. verifica-se um aumcnLO na tribucaçáo sobre a remia e. por conseguinte, na carg-,i t ribmá.ria total sobre o assalariado. T,·ês sir.uaçõt:s dt: u.tnsíi:rênda da pressáo fiscal foram cousidcrad,1;; no referido esmdo: Siruação 1: Não ucurre 1,·a.nslação - o efeito econômico Tellete p crlciti,mcnte o disposi1ivo legal. com cada agente econômico assttmi11do, de fato . a c.arga /iscai pre"ista no ordenamento jutidico. Situação 2: Ocorre urna transla{üo parr.iaL - em re,;posLa a condições específit-as de mercado, empreg<1do e empregadores comparúlbam igualmémc a carga que originalrnc me se

1

Par~, co,upreenclcr o nu..--c·~tnls1no da rribuu,ção progrts...,Jva dc\'e· se distiuguir clar:-11ne1ue dois tipos de alkp,u;1as: ;1 ;,líquo1:1 t:feüva. Nó :\.pênc-li<'e stc últiJ\J.o e de:; rH h:\ja dTscordãncia <1u.;uuo a ;:,Ua t'~lrnsão t para quctn f <> repasse: se para os '

':l

alíquota 1narglnaJ e

cunii;wnidures ou pard o:.- tTaô;,1lh:1
u 1-:.ta n1ai.s dt:1.alh<~. i:nclu:,.ivc: •1uatlto à Jnecoch,loh..-i:1 ::.do1.:sda. o estudo, crn rcICrên(ia (\...arJr.1 Tributáriõ S,nl.>rt: c,s Salários) pode ser ron,;ullado na hon1cpagc da SRF: 1vun11.r,.t.t1ilit.fim11da.gov.br1 n~1 :;,e ylo ele Estudos TJ·ibutárioSc.

clesLinava apenas aos empregadores; ou sqja, os empregadores repassam aos empregado, metade da carga que seria de sua respon~abilidaclc. Situação 3: "fra11slnçlio 101al - os c,mpregadores e,tão cm situação qne lhes pennir1: transferir para o cusw da mi1o-dc-obra to
Situação I

N•de

salários

Situação 3

Consumo Re nda (•)

mínimos

TOTAL

Renda (**}

TOTAL

Renda(**"} TOTAL

13.H'K

7 ,829'

20.95%

l!J.14'.II

:s2~27 eµ-

27.08%

•11,12%

3

12,80%

20.62 %

19,14<..-

31,94 %

27,98'i<

·IO,i8%

3 -- 1 5 !i -- 1 6

12.38/'f12, 15(1r;

7,82"tl, 7.82~

20.20 Ç{

l!l,14<;{

3 l.52 %

40.~7%

9.00%

21,15')f

20,18'.i<•

6-I

8

12.03',{

11.00%

23.03 <,;,

2 l ,93i;l

30.,17%

42.50%

ll-l

10

11,1 7%

11,lO';f,

22.27 ')I

211,02%

32,32 33.9(i ')f !13, 18 %

27.98% 28,!)1% 30.55%

' 11.71',t

10--1 1s

10.6!n

1 1.73',f

33.26%

31,04%

'11.73%

15 ·-l 20

12.55')(,

··-·I ~o

9.13%

15.86'il

22.42% 22,40 <;\ 24.99',t

22.57'Ã'

9,9 1"I

+ dc30

6.94'l

20..JG'if

:17 .4 1 '«

A1é2

2 ···-1

20

*

41,05%

23,W%

~3.20%

3 1,68%

26,2CYÃ' 30.23%

J.;,32 % 37,17%

34,27%

4 1.&9')1 4'.\..t
37.86%

44,8 1%

fimlr. SRF/(.OGKI.

(*) J111posto
+ tonLrib11ição :,1,cial cl1; emp1egaclo.

(..) lmpos10 de .-..nda + ,onnihuição ,.,ci;u do cmpregad<> + ~ tumribuição ,ociaJ do emµ,-.:gadnr (• ..*) l 1upos1<) de n:uda + conuihuiçflO social du en,prcgadt.,• + co11Lribuiçfto SOt'i-1l do c:rnprc~dor

Pod e-se ver 411<; a tributação sol>l'e o rnnsumo, çnrno esperado, i: regre:;siva (ohsenc, 11a coluna 2, que a carga tributária sobre o consumo cai à medida que au111cma a remia). Se adotada a Situação l , a I ributação sobre a renda se mostra prngressiva, embor.i ao se proceder à agn'gaçâo das duas a progressi,'idacle rem:m=ente ela a1rga li..

168 - E CONO,\ OA DO SETOR PullLI CÇ)

so 8~:\!)U .

ELSEVJER

Por 6m, a Situação 3 mostra o caso de transmissibilidade total Ao esquiv-.ir-se totalmente do pagamento do tributo. o empregador elc,,a sensivelmente a carga a-ibutária total sobre o empregado em todas as faixas de re nda. A tributação s,1brc o consumo, como _nos demais casos, permanece inal~cn.ida. O difcn:nciaJ de pressfto fiscal total entre as classes exu·emas atinge apenas 9,00% (44,8 1% conu-a 41, 12%). A transferência de toda a carga do empregador para o trabalhador reduziu ainda mais a progresshidade ela u·ibotaçâo sobre a renda do assa· lariado.

A distribuição da carga tributária Depois de analisada a progressividade do sistema cribu tá.-io brasileiro, util izarldo a clicoLOmia impostos sobre a renda e sobre o consumo, resta ol>servar como se d isuibui a <:àrga Lribut{tria entre as principais b<1-5es de incidênciaOs estudos sobre a incidénc.-ia tributária no Brasil" sào unânimes em afirmar que a paràcipação dos cribuws sobre bens e serviços na arrecadação rotai é muito mais represemaLiva que a dos rributos sobre a renda e p,,trimônio. A Tabela 9.2 reflete o que foi d ito para o ano de 2002.

Tabela 9.2: Carga tributária por bases de incidência - 2002 Base de incidência

R$ (milhões)

\lendas e con.SlJmn

2?8.82-1

li,32

Salários e mãti-de-obra Rerida e lucrns Patrin1ônio l)(:n1ais

ll~.710 99.165 l-L558 l l.707

S,68

1.·19

2J :1 4

TOTAL

476.934

36.10

100

Fo1ue: Inst.i1u1.o B·r;:t:,ileif·u de

Pla11c; j:H llt'HIO

% do PIB

% do TOTAL

7.5 1 1, 1()

48

,. rribucáiio (lBPn .

Analbando a Tabela 9.2, ,•erilica-sc que os tributos sobre bens e ser viços representara m 48% da carg·a tributá.-ia total, enquanto a s bases 1ribut.árias da Renda e do "Patrimônio significaram apenas 2 l % e 3%. n::spectiv;1mentt.:. tótalizando apenas_ a metade da base de produção e cons11rno. A tributação sobre a renda a-wnen ta se consider.tr coll.10 n:'.úda parte dos salários auferidos. Em bora essa caracteriwção de salário corno renda saja repurliarla pelos tribu1aris1.a~. o que se observa é qt1e a legislação IJ"ibu1.ária, nos úkin1os anos. ampliou signilil"alivamente o concc.:iu) de renda, cite forma a abarcar quase melo auferimer1tó fwaoceiró,-cstando os ~~úários qm1se totalmeme incluídos no conceito de rnnda. Já que, como ,isto, os tr ibutos sobre bens e <:erviços (dcmomin.1dr,s ind iretos) represenram quase a ,nct:idC' da ca rga Lriburár-ia to tal, é_ intere,sruue tecer algmmL~ consideraçôes cspccííirns a respeito dc1es. Num m1balho deserwohido pelo Grupo Economia de Redes do Departamento rle Economia da Universidade federal de Pernambuco," os pes~1u isadu res amúisaram a inódé:ncia final dos impostos indiretos -110 Brasil an.ivés da aplicação de um

".Eulrc os principais púdc-.'\C ci1ar. por exemplo. o~ de Ntms ,1 ai,. (2002. 2003).

1 ~

Vctl::i

:'I

iu1t;gr·~, «lo l'ra.h~1lho desse grupo em Siqueira. Nugueir.:t & $ou7.;;1 (2001).

modelo de microssimo laçáo. Os resultados para o BnL~il foram mosu·ados para o LOLal dos impostos e para o lCMS. que represenla ce,·ca de 65% da ,rrrecacfação total de imposLO, imlire.LoS, tendo sido condtúclu que, no primeiro csLágio, os impostos indiretos recaem quase que na mesma proporção sobre a demandá intermecl iá ri.i (49%) e sobre a de1nancla tina! (51%} e. em n:laç~u a essa última, cerrn d e 93,5% dos imposLos iucidcrn sobre o consumo das famílias; na incidência lin,JI. os componentes cxpona,Jn e consumo da adm inÍõLração pública são. significaúvarneutc afeLaclos pela r.ribur.ação indireta, embora essa continue 11 incidir principalmente sobre o mmumo da.., famílias ($4%). Num uuu·o imporcante esn1do, "' a SRF analisou a i ncidtncia a:ibutáiia sobre as.empresas segundo os diversos setores econôrojcos para o ano ele 1999. A disrrihuição da carga tributária escá <1prcscmada na Tabela 9.3. Nessa 1.abcla, a pYimeira co!LLUa rekrencia o S<.:l<1r econômico. a segunda coluna apresenta o cor.ai de empresas por seto,· econômic.o (em n(uneros absolutos e relativos) e a tercei r<1 coluna, o r,oral de receitas a1Tecadadas de cada um desses selares.

Tabela 9.3: Distribuição da carga tributária por setor econômico

SETOR ECONÓMICO +

Receita

N!! de empresas

Quantidade Agmrccu;\ria Comércio lntermedia~'áo finiu'lt.cira

%

Hl.590

0,7()

5.944,7:t

0.41

1.620.133

57,70

394.882,9-1

27.54

8.502

0,30

244.870,97

17. 08

J..udústri.a

380.733

Serviços

779.12()

Total

R$ mil

2 .808.078

38.73 232.950, 14

16,24

100,00 1.433.982,14

100,00

27.75

F,mte: SRl' 100\l ·classilicaçáo sc·g11ndo o (:õciigo Nacio11al ele Aúvid:u.ics I~ o1u)1·nir.as- - CNl\.E.

()bserva-st na T<1bcla 9.3 que o ser.or indusbi<1l foi o que geroua maior receita agn::i(<1da total. participando com q m1se 40% do total, tendo representildo apenas 13.56% dos declarantes. O setor coo1crci;1l vem em seguida, com 27,54% da Pec:eita agregada toca.! diso·ibtúda entre !i7% dos declarantes. A~ empresas de i11tc n11ediação financeira apresentaram a maior concentração de recéíla declarada por uuichtcle clmtrib11in1e, pois embora represemassem apenas 0.30% dos comribu iotes, apresentaram rcc<:ila ai.:1·egada equivalem.e a cerca de 17% da receita agregada total. O setor de serviços (exdtúdàs as mividarks de inr.ermed iação financeira) ficou em segundo lugar em relação ao número de ded,uações entregues ('27% do total), embora tivesse <1p<.:1rn~ 1G% da receita gerada tota l. O setor ele agropecuária apr.:sencou panicipaçáu pouco expressiva: 0 ,7% dos declarantes com 0.4·1% ela receita agrngada.

A cumulatividade de tributos Uma questflO secundária, m~s não menos importame. na análise ela incidêuciil Lributária d iz respeito à cumulaLividadc de u·il>utvs.

lir Yt'Ja o estudo c:.ô1nplcto, in1i1ulaclu - Pei fil do Declaranlc rla 1)1 PJ 1!l!J!r· no ~ite da St{f: U1WtJ1.reccita.fau,al~~ J.rr.

na seção de E.studosírih11t~l"ios.

170 - F,eoNOMlA oo SETOR .Püsuc.:o r:-:o B~SlL

El.SEVI ER

U01 tributo é dito cumulativo quando é cobrado em d ivt:rS,c5 etapas do processo prod ulivo, de forma que h,!ia a cobran~:a sobre uma base que contém o tributo cobrado cm etapas anter iores, ou seja, a cobrança de nus cribu L(1S, quando ,,,.\>(; acompanhada d e mecanismos d e compt:11saçao dos montantes cobrados nas ecapas anteriores das cadeias de p rodução, produz um quadro de incidência cm cascara- H.á ltlll consenso geral de que isso gera distorçf,cs sobre a alocação dos recursos e deteriora a capacidade de competição dos prodtitore~ nacionais. Um trabalho conduzido pela Coordenação de Estudos T ribulários da SRF" ob5ervou que o debate sobre "tributação cunmlativa ver.nL\ tcibuLação do valor agregado" se acin-011 nos últimos ,uios no Brasil. de,-ido. principaltn.,nte, à cresce nte panicipaçáo das contribuições s<>ôais incidentes sobre o facuramcmo (PlS/C:ofins) e da GPMF na arrccach,1ção r.otal (se considerar apenas es.,;as ui:s contribuições, "Verifica-se que sua p:m:idpa~"âo agregada na c.arga tribulária total pa~sou de l5,5%, em l 989, 18 para :35%, em 2002). Assim, a discussão da cumulatividade se concentra. obviameme, nos tribuws incidcnws sobre vencias d e bens e serviço$.'° Qmtttl() ao aspccl.() discutido naquele escudo, a tributação sohre bens e sc1viços foi dividida em dois grandes grupos de t1füuws: valor adicion:iclo (1CMS e lJ>l - vil/e Capítulo$ 21 e 11) e os·que incid"m cumu lativamente (Cofins, 1>fS/Pasep, CP)vf F, CTOE, JOF e lSS - vide Capítulos 16, 11 (' 15). ;\J1alisando dados que vao de 1968 a 2002, constatou-se um acentuado aumento da uibutação ctm111 la1iva. Em 1968 os tributos cum ulativos reprcscnrnv;un 1,600,f, do PIB e apen as 6,87% do total da receita nacional. ~'. rn 2002 atingiram 7,87% do PIB, ou 21,8% rlo total. ü , impostos sobre valor adicionado, por seu turno, rt.,;por1diam por 11 ,70% do Pll3 e por 50,2]% da caq:,,a w1al cm 1968 e, em 2002, responderam pc,r 9,45% do PIB e por 26, IS'Ya t.lo tota.1. É notório, portanto, que a Lriblt taÇão sobre valor agregado ve1n sendo substitufrL, pda de caráter cumulalivo" A explicação mais d ifundida pelos quc.: defendem essa última é de qu" c.:ssc 1ipn dc.: 1rib11t:1ção é de maisfücil fiscalização, além de ser menos afetado pdas oscilações na co1tj1,1ntura econ(hnica. já tiuc a milior pane incide sobre o fatura menco e não súbre o lua-o. E11tn.:tan u), embora s~ja considerada inadequada e indesejada, essa fonna de; ~l'ibuta~Jlo gerou. em 2002, cerca de R$86 hilhôcs, somente encre Cotins (vi& Capítu los 16 e 15), PIS 2" e CPMf. Para se dcstazcr d essa forma de tributaçáo, a Uni~o teria ele descobrir outras footcs de arn,c.,dação de imposi~:f,o náo-nutwlativa, o que não é uma tarefa mu iw fücil. Esse é o principal argumento da Uni;Jo pa,-;ci mantê-la~.

A incidência tributária e as dis<:ussões sobre reformas tríbutãrias Dadas a~ especificidades do nos.,o sistema federativo. náo é ·Larcfa tádl a implemenLaçfto de um modelo ideal d e sis(ema cribuLário no Brasil. Embora haja um consenso geral quanto à 11cc:cssidaclc de uma ampla reforrua tributária (vide Capítulo 16) 11enl11un dos em es federativos aceita fazê-la se há q11a lquer e xpenativa de perda ele receitas, e nenhum s.c tor cconôrnico a áccita se a çarg,c uibuLáiia se desloca cm sua direção. Enquanto esses argumentam que d evcU1

n Ve:ja a ínlc~TTa Ucssc tn1b.-1lh() na l..tuutepage da SRF, i-<•h o 1ítuk>: ,\ Progressividade nt> C,unsumo-1ribusaç5o Cumulativa l. s,nhn· o Valor 1\greg~lrlO. ) fl foi somcnlt.' ft p:ir1i r 1lt: 1989 Cfue passou a Vl,;or.1r o i;;íst<.:tna ,ributãrio ins:ri1uídú pélà Coustiluiç~,o Ft·dc::r..il existia, no nosso SiSLê1na, ::t c~rrvtt,~ somente instituída ctn 19(.)6, ~1Lr.J\·ês dt: 1996. •fl (Js ptindp;·1bi 1rih111os sobre vcndí'ls de. hc.:ns. e serviços sao o:; sc~uínt~s: fCMS, [PI, Cofins, Pl S/P.d!iC:p, CP~tf. CfDE. l()F e LSS. l\ t: JDE é ;:t (:onuibuição de l ntcn·cns;;",o sohrc; o l)t\n1í,üo Econõ,nicu e o JOF é v lmJ>OSto ~()hrt Operações d(: ( :rédi10, Ditnbic, e S.."guro ou Rel;_tth-as a 11tulo:. e Valores Ir'níJhihá..rios. aiubos d\' r<.nrq:tt;tê1'lcía da l i niào. () ISS é o lu1po::.lo sul.Jrt! Se1·,1ic;os de Quõ\lquç.r N:-itur~i.,. dt! carnpctência dos n1unicêpios. ()~ rlt•1rlai.s já íOrarn dc:fi11id11s nesrc capltnlo. Ü ·rts $()111éHI C: paSSOLI :l Si?l' llâO ctl lDUb.tl vo n o fiua J de ~{)0 2 .

"'

~ ---------------------------=======;;;;..~;..;. INCU.>tNCIA TR.IBtrr~\lU.." -

17i.

ElSl:\'ll'II.

ter a sua carga u·ibutá ri,, individual diminuída, aqud c$ defe ndem a necessidade ele manutcnç:io das receitas no cm·to prazo, tornando a solução m,ús d ilkil, <]Ua ndo não impossível. Assim. acr<:dita-se que urna reforma trib,wíria adequada seria aquela <1ue conseguisse acom odar os 1nês 1jpos ele conflitos de intc rC'sscs ScfÇuintes: 21 1e - O confl.itl) d~ -interesses entre o sc/(lr fníhlico (que quer maior disponibilidade de r eceitas) e o sf/or fn-i11ndo (que quer a reduçáo cio im pacto negalivo da tribu ta~f,o so bre a eficiência

e a compt;1i1.ividade elo setor produtivo m,cio nal , a p r estação ele servi~os públicos compatíveis e, ~inda, que se faça a justi\" listai). 2Q - O conflilô l!'lllre as P.ifem.< de g1n1erno (cmiflilo verliml) - Unilic, estalloS r mnnicípi.os (que brigam por fatias maim·cs dcJ "bolo tributário" a fim de fner face aos seus encargos c que luta m , no caso da li nião e estados , pela hegemonia legislaúva em relação ao principal imposto da federação - o ICMS). 3" - () r:(lliflito (l~tl'il!ulivo e>1tre rçgiões num mesmc tifoeL de g1n1emu (ronflito hol'iumtál), como é o caso tia u'ib111.a~:ão do ICMS na origem ou no d estino, opondo os estados produtores do Sul e Sudeste e os estados co11sumiclores do Nort<: e Nordeste.

,,s

A,;sun , promover uma r efonna o,butária ;1111 pla reque r capacidade p olíúca du ,,dmini;;rrar " venn:r esses cnnDitos, 1<1refa basLallle di lkil para ·qualque r governo. Tecnicamente, a ma io r ia das propostas de rcform~ u·ibutária advoga crês muda,1\-:tiS fündamenr.ais: dcsloc.11nen1.o de uma base cribut:.h-ia sobre " renda p,u-a uma base trihutári;i sobre o consu mo; um movimt:n lo na dir eção de u1rgas tributá rias mais baixas e mais uniformes; e uma ampliação da base u·ibut;í1'i>1, eli minand o clcduçôes e exclusões. Em síntese. argume nta-se <1u<: a mudança para uma base trib11uíria sobre o consumo provavelmente inceocivaria a acumulação de rupitaL reOJo,•endo a tribumçiio sobre rentla do capita l e:, portanto, inccnrivando as pessoas a maiN consu mo presen te . Cargas tributárias mais uniformes climimuiam também algumas cl irercnças d o imposto q ue inct:ni.iv" usos menos produtivos do c;ipi1.al no sistema amal. E urna b,~5e u-iburária ruais a mpla pode r ia a umentar a ofona de a·abal!to se ~ a mpliaçiio fosse suficiente, dt: cal forma a pennitir uma redução m1.5 alíquotas r.ribmárias 111a,,,,inais tntaí,;. Sem ampliar a base, uma mudança "neutra à renda" d e uma base sobre r<:'nda par-a uma base sobre o conswno reduzir ia o imposlO sobre a poupw1ç.i e scl1,re o jnvcsánienloi m·as al1n1entaria a alrga rsibutári(t sobre o rrabalho. O impacto final da co1T1u1;,ç,fo para os i.mposros b:isc::ados na Lribu raçáo sobre o consu,n o nflo pode. entret,u1to, ser previsto wm exatidão. Modelos de equilíbdo geral u.sando suposições pa nicula ,·<:s sobre mudanças no cou1por1.a mcmo tr..aeOJ alguma informaçãó sobre o q ue poderia acontccer se as lúpóteses d os modelos parriculares se provarem c:orreras. lufelizmen te, csst:s mvddo~ não têm av,mçaclo o sulicien tc para fon1ec.:er lllll c:onjunto confiável de cstimarjvas.

Apêndice - Alíquota marginal vttrsus Alíquota efetiva Alíquota ma rgiual e'.: .iqucb que incide sobre cada real adirional de renda. Po r c;xcmpl(). no Brasil, em 2002, a n :n d<1 a nual de a té R$ 12.696,00 não ,:ra tributad a, logo, a alíqunw marginal (e, no caso, tru:obún " cll.:dva) para quem recebe ele zero a1é: esse valor é 7.ero (equivale a uma renda mensal de R$ L.058,00) . !\ partir dessa rend a (R$l2.fül6,0U) qualquer real adiáonal pag;trá nenhllDl

( ) ~ t:oo[litos aqui definido:,, c:mbora 1r:11ados em divc.·r:;o<; tc:,i..1os .sobre rcforn1" 1dhutária. JOrum r(•$l.11'0idos. <' t'01)cle:ns..it10~ por Lui~ f:ados Boract<> ·redc.rati,·o'', disp<>nlvd , ., > .
11

172 -

KCôNúMIA O(> $ t,:1'úk P ú 1H.IC:O NO

8&\.."ih.

EL5EVIER

impc,sco sobre a p arecia que: vai ar1: R$ L2 .69G.OO e pi1g,11·á irn po~IO de 15% sobre R$7.304,00 (R$2().000,00 - R$12.Ci9fi.00). Pagará, pornullo, R$ l.095,60 de IR. Para a outra alíquota 1uargin al {27.50% para renda anual aàma de R$25.380,00) o racioônio é análogo. Para deLer miuar o imposto devido rdarh·o aos rcn
Alíquota%

Parcela a d eduzir d o impos to em RS

Até J 2.G9G,OO

n., 12.696.01 ,u<' 2!i .111\0,00

15.0

1.901.'LO

Acim;, de 25.380.00

~7.5

:i.076.00

FIJttll':

SR F.

A aüql1ota t:foriva, por sua ve?:, equi vale ao percenmal ela renda ,;.m ,·cl.sçfio ; 10 i 111µosLO devido. No caso do panígrafo anterior, em que o conrrih11in1.c aufi:l'C " R$ 20.000.00 e deve R$ l .0'fi,Ci0. 3 alíqu ota efetiva é de 5;J.89f (1{$ 1.095.60/ R$20.000,00). A <1líq1101.a cli::1 iva somCJ Hc se aprnxi ma d11 alíquoLa margiual (sem, c<>ntudo. nunça a igualar) para os re nd imentos m túLo

elevados.

10

Teoria da tributação ótima Rozane Bezerra de Siqueira· Universidade Federal de Pernambuco José Ricardo Nogueira.. Universidade Federal de Pernambuco Ana Luiza Neves de Holanda "Barbosa•.. IPEA

SUMÁRIO O capíLulo ,tprescma 11111a introdução geral ao arcabouço básico e aos p rinôpais resultados da teoria ela tribuwçáo r,1 ima , destacando o moddo de tributação ótima de mercadorias de Ramsey e de Díamond e Mirrless e o modelo ck 1.ribma~áo ótima
PALAVRAS-CHAVE Tribmaçáo ú1i111 a; eficiência: eqüidaçk·; modelo de Ramsey; modelo de Día mood e Mirrlccs. INTRODUÇÃO Os sist('rrn,s tr ibutários de wdos os países são essencialnu.: me compostos de instrumentos que inrrodu;r,cm d istorções na ecouomia. Enrre esses insu·u111<.:11Los, os mais utilizados são os tributos sobro: a renda e os aibutos sobre venda de merrnd<>rias. ' làis t rihutos são d is1.orc:ivos porque i111luc.nc:iam o comporl.11ncJ1Lo dos agcnr.es econ,u nicos (vide CapíLulo 2). A imprn,ição ele um , ribmo sobre a renda gera incenlÍ\'OS para que ,1s pessoas mocliJique1n suas decisôes quanro ?, particiµação no mc.-cado ele u-abalho e ao 11(ímcro de horas trabalh«das. A rribucação de mer-cadorias, por sua vez, distorce as escolhas uos agentes cnq um110 co11s11 midores. Isso gera ineficiências e reduz o bem-estar da sociedade cm .-clação a uma situação cm que a tributação é não distorciva. Por que, c.nrãu. os governos não adotam trib11ro~ não disw,·civos? Pan, respond er a essa pergunta é importan te n:ssaltar que, por definição. tributos não distorci vos não dependem elo comport~mento do$ ind ivíduos. F.m ouLnt$ pala,7T,ts, para que um Irihuto seja n[H> d islorcivo, náo deve exisúr n;ida q ue os indivíduos po,;_c;am fazer para alterar o momante do tributo qu(; recai sohre eles. Exemplos de t ribuws desse úpo são um imposto f1er capiüt e qualquer • Profi·s,...01-:'l da ll nh•crsicl.)de Federal dt' Pe1•1t:,n1buco. ç<..•clicb b Sco·c-t.:tri3 de Polílic.-:..1 E.f ooõmica. \liru..t.1e11r, l~í:17,C'nd;,.

•• Proft;.~snt da U niv<:rsidadt: Federal ele:: rern;lo1buco. .... Pcs..1uisadora do f Pi<::\, Rio de J ;,wt•n-.>.

4.1

EL.SEVlER

impos10 hase,1r u·il>utos clistoràvos há uma preocupaç-;ío com questões distributivas. ' Com efeito, o conJlito cnire os objctiv1)s de eqüidade e eficiência está no ce111rn d baseada em dados para o Brasil. Fi ,1~lmc11te, ,1 última seção tece os comenrários finais.

T EORIA D A TRIBUTAÇÃO ÓTIMA: NATUREZA DO PROBLEMA Cru A Riquew dm Nações, 1\dam Smirh estabeleceu pri11cípios gerais que dcvcria r11 nnr1car un, sistcnla 1,;1>111;:irio 6 l1rno~ a saber;-'!

• Os iudo tríbttto <1eve ser arreca Ct>l'ltribu i11te. • 'lbdv tribulo tlcvc ser a rrecadado de forma que implique o menor i:usw possível pan, o contribuintt:, ~lém do mon.tanre arrccaclaclo pelo fatado com o tributo.'

/\ Lcuria da u·ib111.;ição ó1 i111a sc relaciona c:.xplicitamente rnm o primeiro e o último princípios dtscriws am.erionuemc. Seu ohjeuv<> é analiSar rnmo uma clitda receita 1.ril>utári.1 pode ser arrecadada pc.lo g-ovcrno a um mínimo de custo para a sociedade. levando em cons icleraçiiQ as dife renças existenrc s c-nrJ·c os indivíduos crn lt.'TmOs de capacicJadc.: ccrn1T'ibuliv,1. O ponto ele partida para entender os fw1clame nro, d;, tcori;1 da tribuia,;ío ótima são os dois teoremas rundaroemais do bem-esi,u·. O primeiro reorema afirma que todo equilíbrio competitivo (,ridr Capitulo!!) é eficiente no Sf'ntido de Pareto, cm1m1111.c, <• ~egu ndo 1cor e rmt I Scj:t t:ss:, ucl):1 prc;(H'11paçãv g.c11uína o u apcnr1s dilad~t _p<:l~, nt"t:cssiclt1dc tlc viabilizaçf,<> po1íti<:a. '!

t-.s.......'l.S 1n:i.xirnas sobre o sis1enl::i Lrih ut:'iric1 id t!a l p
p :1 1 lt:, •lc-- A

en1 ingte;;-.S, e Sn,i,h (1 ~)1)5). çnl p9r1ug\lês. quarco print ípir> rcfi:l'<.:-s<: à ntU.Unüzaçi\Q ela p1.:rd.<-1 de pcS() tnorrn (ou t.1.1stc.> irrecuperável) associad..'I :l (J inlpO~II>. Arla111Sn1ich j.j rt--.·011h~da cp 1c.· ;1 impnsü;á.<) de um impasto oca.'iiona. em geral. u,u custo aclic-itlnaJ 1>;1n, ;1 S(K'Ícdatle, a lé1n do valor do m t:$1110 :trr<..-c.1d~clo pclu govtn10• .t:. <> cha111ado ex.c esso de grava.int!., que rc~ulta dQ Í.'\1Q de ')ue o i1npo~ro dilôfôrc·e ns prt!ÇO:-. dt- 111<-!n·a•lo •los hcns e. assim. f:tz com que os níveis eficientes de p ru
1 1'-:SS<.·

COllSl UUO

não

SttjMl

obL1tlO.'i.

~

1-Ul.\'IU\

..;,:;;,;;;;::;.:;:;_;=:;;;;.;.:::::;:;::.:;.:,::;:__;;.:..;. O.\ TIUBt.""T,\Ç.\.O OIUl..\.- t.=:

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ TtoRIA

rli7. que wda alvéação eficieme no sentido de J>areto pode ser alcançada amwC-s do mecani,mo de mercados compcr.itivos, dada urna adequada redisu-ibuiçáo da dotação de recursos entre os indivíduos componenr.es d.o sistema econôm ico. Eliciência no sentido de ParelO significa 4ue não é possível realocar os recursos da economia de tc,,-ma a aumentai· o bem-estar de um ind ivíduo sem l'eduzir <> bem-escar ele pelo menos um oulrn indivíd uo . Essa si1 uação caracieríza o ótimo de primeiro melhor, em que ,t possibilidade de realocaçôes sinmltane,u11eme vant.ajosas para wclos é esgotada. Para o entendimento d~ natmeza da teoria da uibmaç,"to ()1jn1a, o resultado cio segundo teorema é crncial. De acordo com o primeiro 1.eorema. os mercados competitivos geram alocações eficientes. Enn·etant<,, pode existir u ma multiplicidade de pontos e l,cienres, corrêspondencln a d iferentes dis11·ibuiçôes da dota~:ão de recursos. O segundo teorema d i1. que, se por qualquer rnzáo, uma dada alocaç.ão eficiente nfto é considerada como soàalrncnte j usta, uma oumt aloc-ação diciente de Pa.reto pode ser obtida através de mercados competitivos, dcstk: de (1Ue se faça uma redisrribtúção da dota~'âo de rec::ursos entre os indivíduos. Enu·etanto, para se obter o resu llado do segundo teorema é necessá,io que a redisrribu ição de recu1·sos seja "adequada.., 110 sentido de não provocar d istorções nas escolhas dos agentes emnômicus, de for ma que as wndições de eficiência econômica conti nuem a ser satisfeitas.• Para tanto, a red isLribtúção deve se realiza r ,~a impostos e t ransferências do tipo lwnJ, $1L111, que têm a propriedade de não afol,n· o comportamer1Lo dos agentes eumômicos. lmposr.(!s e 1n11Jslerências cio tipo lumf! mm sáo monrantes lixos de dinheiro q\le os indivíduos pagam ou recebem independerHcmCJne de suas esc<>lhas. É o caso. por exemplo, de tnu imposto f,er r.afriú,, ou de um imposco baseado em caracterís1ieos pessoais inalteráveis. tais como idade, se xo, preferências, habilidades etc. No entanro, impostos e transferências lwnp .mm cap,1zcs d e gerar urna disuibuiçã() ótima da renda náo sf10 fa<:l.Íveis, pois a info,·maçiio necessári,1 sobre características individuais relevantes para implemcmá-los. que devem estar associadas à capacidade conn-ibutiva (tal corno hahiliclade), é'privativa dos indivíduos, que não terão incemivo para revelá-la ao govcimo. Isso signifü:~ ci1,1e o imposLO Lcm de ser cobrado com base em ele mentos que, além de ind icar capacidade contributiva, sejam observáveis, li! is <:<>nlO renda e con.sumo. Nesse caso. os indivíduos teriio incemivos para modificar suas ações reJatjv:is à obrenção de renda e rcaliiaçao de constm10, de lonna a minim iza,· o imposro pago. Como conseqiiência, o sistema tribut.áriú (vid, Capitulo 9) n::sulmnte é ineviLavelmente diferente do tipo lmnp . possível dado que imposlOS dístorçivos devem se r inevit.avelmeute utilizados em ra,..ão da impossibilidade ele se recorrer a impostos /.uwp sum. faso significa qnc a teoria da uibuLaçáo 61 i111a deve estar inercntemcme preocupada com c1uestões de eqüidade e eficiência, simnltal1camente. • Es.sa.~ l.'Oudlç(.)(!;,, dizem respeito 'à igualação e.nrtc as r..1x.::1s m.aq,rina.is de .sl1l1:1ttiLuição·. ,,o ro~wno. em:rt' ª"'" ~ ,nar!(Lnais de :;ubstiluiç5o Léa1ic-.a. na produ m:rrginais de: l)ubslituiç.1.o e .- ta.'61. m..n-;;uul ick tr.111.~fon:naçi(J. \ ler Vari::i.n ( 199'!)), C.apítu.lo ~8. e \ :;Jrian. ( l 99"1), Capítulo l 7. pa.ra 111n-a discuss:í1 • dd com 61irno de l~1reto e dw, ..:ondiçt,e~ que ass<::guram a .:sua ohlenç:in.

176 - EcoNO~UA

oo Sf.'l'OR Pútfl'...TÇO NO 8K.A:>l.l..

No1.c-se ainda que <:Ssa teoria tem natureza normativa, pq1s mvesriga como o sistema uibmário "deve ser'· estruun-..do para que cer1os objetivos ,sejam aüllgidos. As distorçôes e os efeitos clisu·ibulivos dccon-emcs da uibu1ação são íenômenos objetivos e náo dependem da opini.ã o de quem está ,rnalisando o sistema tribuLá1·io. No cnranlo, a escolha da combinação apropriada entre eqüidade e eficiência e, ele fato, a própria opção de utilízar esses c,;túios para avaliar o sisu'.ma criburário, é 1in1a questão subjetiva, que envolv.e julp;ame.mos éticos. As irnplicaçücs de ctiterentes julg;imentos para o desenho lributário ótimo licaráo evidentes nas sec;i'les que scguem.5

TRIBUTAÇÃO ÓTIMA DE MERCADOJUAS Nesta seção, apreseru.a .rnos o arcabouço analítico bá$ico e: principais resultados da teoria da u;butação ótima d e men.:adorias. Iniciamos com a apresemaçáo das hipóteses clássicas c\() modelo de tTibutação óti.ma. A segu ir, descrevemos o problema de tributação ótima em uma economia com urn único consumidor. o 1tiodclo de Ramsey. Depois, derivamos formalrneul<: a rebrra de a·iburnção ótima no moddo de Ramsey para o c:;iso específico cm que as demandas pelas diversas mercadorias são independentes. Em seg1.1ida. indicamos como " for mulação e o resu lcado básico dé> modelo de Ramscy são modificados em um comexto de urna economia com muitos consumidores. t uo final desLa seção ttatronos do resultado de eficiência na produçâc>.

O mod.elo clássico O modelo clássico de lTib111açáo de merc:adorias supôe que há.,, hens, cada um dos quais produzido p
p;+ r,., i = 7,... ,

(l)

11

. \s preferências elo consumidor são representadas pela fu11ção util idade:• U = L' (x1(p,_... , t1,,

)'),..., x. (p,_..., P,,,

Y)) = V

(f\.--·· P,,,

Y),

(2)

onde Xr--·rt. são as deruancbs elo consumidor pelos bens l, ...,11, respectivamenrc, e Y é a S\ia renda. O governo deve escolher as alíq,iotas do imposto sobre os 11 bens para ancc.:ada,· uma dada receita R. Denotando o 1úvd ele consumo do bem ·i por x,, a restrição ()rçamenriíria (r!Íde mmlJém Capítulo 1-1} do governo po de ser escrita corno: Xj

=R

(3)

•· Rcscnh:L'l. sobre~<:J litcraturu ele 1nbutaçio 6tirna. podcu1 ser encoutradtl!}, 1\ucrbach (1985), Sti~lit,: ( 1%7). Stern ( L987), l lea
Essa deso-ição da economia perm ite que a at1álisc se concentre no be.m -eswr do consumidor e na an-ecadaçáo tribul.ária, n{to ~euclo necessário c.:xplici1;ir o lado da produção.

O critério de eficiência: a regra d e Ram.,~ey O p~oblema uibulfu:io :in.icia!rn.entc investigado por l{'amsey7 é o seguinte: se o único insu·u mcnto crihutário à disposição do governo é um imposto sobre o consnmo de l1ens e ser viços (vide Capftulo 21). <1ual é a csu-urura de alíquotas consistente com a geração de uma dada receita para o governo ao rncuor custo cm termos de perda de eficiência? Ramsey supõe uma econom ia t olll t1m ún ico indivíduo (\\11, cquivalcatemcnte, uma população de indivíduos idênticos). Portanto, considerações d« eqü idadte são excluídas d., an álise. Assim. o problema de Rarnsey pode ser escTito formalmente w mo 1.1rn pn>blcn'la de escolher as alíquotas tríb111;árias de maneira a maximizar a função utilidade iucl.ireta (2) stticita à restrição ele reccica (3): Max V IJ>,, ... p,, YJ (4)

sujeito a

" L', X •=l

1

= R.

A expressão de Lagra nge para esse problema é:

(5)

As condições de p r imeira ordem do problema ck maxi111i1,açJr1 (4) ,ão dada, pelas derivadas do lagrangeano em rela~'âo ao imposto sobre cada bem k. Obsen e que- 11.«b .i l1ipótesc de que o preço do produmr é consr.an.tt:. deri\'ar cm reLtçio a t e! equi· .Jen:r a derivar <:m relação a p, Assim:

dV

a t,

= - À

a[ti,x, - R] , :1

a t,

(6)

A equação (6) estabelece que, no óúmo. a raz.i<, erure a pe-rda marginal de utilidade cio consumidor devido ao aumenro da aHquora do impc,,to sobre um determinado l>em e a receita exb-a resultante desse aumento de aliquot.1 dt."\e ,er igu:il p,1ra todos os bens. Obser ve que essa razáo é dada por À, que pode sc::r mterpretado como o cus10 111a rg-iniil social de au mentar a Teceita elo governo em RSI atm,e-- da trib utação do bem k. NoLc-se que se esse custo for maior, digamos. para o bem k do qm- p.-u.i o bem i, então é possível aun'lentar n bem-estar social, sem perda de i-eceita. r eduzindo a aliqum.a sobre o bem k e aumenta11do" alíquoc;, sobre o hem í. Nesse caso, pomuno. não esrariamos com a cstmtura tributária ótima, em t JUé, por ddinição. ncnh11 m;i altc-.-ação desse upo é possível. Após uma série ck rn;m ipulaçfü..'S das condições de pl'imeira ordem, pode-se chegai' a um res-ul rado ma.is espeáfico sobn; a estrutura uibutária ótima, coohecido como regra de ' Rams,,y ( 1927).

ELSEVJ.l:.R

178 - E'r.oNOMIA DO St."fOR P(fBtJCO NO B xa~u.

Ramscy. Essa regra d i;,; q11<' a esrrutura do imposto 6Limo sob re mercadorias é aquela <.: m que a red uçào proporcional na de manda pelo bem k, induzida peló sistema ll'ibutário, é a mesma para todos os bens. É imeressanre r10tm· yue a pl'oporcionalidade requerida pda regra de Ramsey é cm ,·daç.ão às variações produ7idas n.os ci11an ridades consumidas de cada bem e não em 1·clação às va,•iaçõcs nos preços dos bens. Essc-res,,hado vai de enconrro à visão comum d<' que a estrutura u·ibut{iria mais eficiente é aquela que p roduz. u ma vm·iação proporcional nos preços, ou seja, é uniforme. De fo ro, a regra de Ramsey, e rn geral, implica nma estru tura de alícp1otas d iferenciada, como explicitada no caso m nside radcJ a seguir.

A regra d o inverso da elasticidade AdOlando a lúpówse de c1ue a de.manda de cadit bem é imkpencle.nte dos preços dos ontrns bens (ou s~ja, ele que náo h,1 !'feitos cruzados de preços), Ramscy derivou uma regra ma is específica para a estrutura tribu1ária órima, conhecida como ·a regra do inver so da elas1.iddaclc. Pa,-~ derivar essa rcgrn, RamSC)' faz-se;; uso da iclemiçlade
àV

r.JU rlx,

(7)

--= -

ap. ax -ap- = -(XX

•

1

1

onde~ é a 111ilidade marginal ela renda. SubsLi1ui11do a .:quação (7) em (6) e calculaúdo" ctc:rivada do lado di.reato da equaçfto (6), obtém-se:

a

pois

X4 -

ax, J P,

Â. [

x, + t.

= O para

~]

(8)

J P,

i ,= k .

D ivicliud<> amb(>s os ter mos da cquaçfto (8) por /' <' obtém-se:

a= À.

1+ (!J...JE p~ ' '

(9)

onde E (, a clasticidade-pn :c;o própria ckt demanda pelo bern k .

•

A equação (9) pode ser ri.:escrica como:

11

1\ identidade de- Rny ~guc ela (Qmbina~à<> di:

+ l: pJ°

Q.Y· ~

pk

::

o: é

Q , c,l)l.i(}n deri\'an
QU = iJxi

-a P; . dcJiva-

n rnultiplicarlor rln la&'Yªºgeano}; e {H)

l: p iXj

-

Y

=Ü

COJU rcJa~,:;°iO 3

fí,.

(10

PonanLo. o imposto solm.: u bem k deve se,· inversmncnre prnpordonal à elasrkidadepreço da dcrnancla pelo bem k. Ou seJa. bens com d.cmancla rclativamcnu.: inelástica elevem ser Lribur.ados mais pesadamenlC do que beus com dcm;inda relaüvarnentc d<'isrica. Dessa rorma, asseg-ma-st: que as perdas de eficiência provocadas _pelo sistema n-\hucfuin. rcpresen1.adas pdas reduções no cnnsornn dos bens e a conseqüente n:tiução ná uúl idade do <:on.sumido,·, sejam mi ,, i.mi1.adas. É importante nm:ar que o criré r·iu ck cfíciéncia, inclusive no caso geral cm que as dcm11ndas não são independentes, tende a g.;rar uma es1n1tun1 l ribmá,;a regressiva. 1sso porque. cm geral, a demanda por bens de primei_ra nec:es~-idade, tal tomo alimentação básica, é menos d~st.ica do que a demanda por bens de lu~o . Assim. a implementação de wn sistema tribu1.ário c:orn base nos rcsnltadós de Ramsey tende a produzir tributos com alíquot;is maio,.es para os bens neccssfü;os e alíquo[as rn<"nores para os btn, de luxo. A na1ure>:.i re~ressiva elos resu l1 ados de R.'l.msey s.implesmeme reílere a hip61cse básica de seu modelo (I(' que há um único cc,nstrmi.s idênticos). ;1 exdusão de D"ihutus lnmp .mm é hastantc artificial, uma vez qut· nesse caso não haveria problema de se iniplememar 11111 rrnposco j1er capita.. Apesar disso, a análise de Ra,mey ,,mu:ibtú parn aumc.mar no:x.a comprce11são da tribura~'âo e ficiente de mercadorias. 9 Além disso. a análise 6 úúl corno urna introduc,..üo ao modelo de Diamond e Mi:rrlees, que invesúg.1 ;1 aíbutação órima de merrndorias em urna economia <:om muiws çonsumidmes. A seguir consideramos as princip;iis caractcrfsâcas e nnplicações desse moddo.

Combinando eficiência e eqüidade: a regra de Diamond e Mirrlees l)iamqnd e Mirrlccs derivaram regr:1s para a I rihutaçáo 6t.ima de merc.adorias q1Jando c~is1cm /-1 diferentes indivíduos na economia,. há uma preocupaçào com a questão distribmi,•a. Isso implica ql.le comparações imerpessuais ele hem-estar devem ser ino·odutidas 11a anáfüc. 1'or hipó tese, admite-se qlle a sociedade Lém lll1l certo grau de aversão ã desigualdade. Então, a regra óti ma de deLerminação das alíqH(Has cio imposto deve incorporar explicitmnente essa alitnde da sociedade. O lllõpcclO crncial do u-abalho de Diamond e Mirrlees é o uso de urna íunç~o ele bc111esLar social wmo forma ele rea lizar c1,H nparações i ,ucrpessoais de 111 ilidade e julgar a cumbinaçfio apropriada entre mdhnrias na eqüidade e perdas de eficiência devidas à triburaç1u. !\ fu.uçf10 de bem-estar social uúfü.ada por Diamoncl e Mfrrlees, e que Le111 caracteriwdo a moderna lirerawn, de rrihL1tação óLima. é individualista. do 1ip<> Be11,,;,;on-$,1tnne!~o11, que descreve o bem-cs1ar ~ocial como t'tm~"ão elos níveis ck uLilidad<> elos indivíduos 11,1 sociedade. Formalmente. o bem-esta,· $Ocial, IV. é expresso como:

W

= W (1'1, ..., fP')

( 1 1)

ü problema u-ibutário do governo pode. t!l11iiO, ser formulado como o de escolher um vetor de U'iburos I d1;; fonna a nrnximizar n bem-estar soc.-ial stti'eito ~ su,1 res11içáo ele reet:ita. ' . formalrnenl<.::

• Di'111lontl & Mirrl...,,. ( 1971 ).

180 - ECOSô)OA 00 S.t.n>R P~nu:soo NO .BRASlL

1

Ma., W = W (V('), ..., V"{-))

su_Je.ilt.1 a

t..,

11

ELSEVIER

(12)

X, = R

li

onde

X,=

LX:

,. = 1

A partir das condições de prirueira-Qrd"m para esse p roblema de maximi1Á1çáo, pode-se derivar a chamada regra de Diamood-Mirrlces 011 regra de Ra mser para o caso de vários indjvíduos. Essa regra indica qu<: a Tcduçii<) proporcional na demauda agregada pelo bem k. ind u.z.ida pela tributação, deve ser mtcnor: • Quamo nmis o hern é consum ido por ·indivíduos Cl~a ucilidade marginal social da n.:nda il ali.;, (cs1.cs são os consumidores cousirlerados ~o,:ialmcntc íruportantes). • QuarHn mais o bem é consumido po1 indivíduos cuja propcnsfto marginal ,1 consum ir b<.:1ts 1.-ilmtados é alta.

A p 1·im cira dessas condiçôes pode ser \llSta como rcllctindo o crirl'rio ele eqü idade. Um indivíduo terá uma utilidade marginal social ela renda alta quando sua utilidade marginal pessoal da renda{:, alra e qmmdo <> pt'SO atribuído pela função de bem-estar social a variações em sua utili,bdc també m é alto. Portanto, se a !unção de bem-es1.a r social incorpora a lguma aversáo à desig,rnldadc, a implicação dessa condição é reduzi ,· a u-iburação de bens consumidos por indivídmis de.: baixa Tenda. A segunda condição .está associada ao critério de cfidênda. Su desloçásscmos a trihutaç.ão, de beus consmniclos por i11dh·íd ,1os cujo montante de imposto pago cai rnpitl,u11cnr:c quando a renda é redu1.icl<1, p,11-a os dem~i.s bens, então, a receita aibutária requerida pelo govcmo seria akanç;ida com mais rapidez e. conseqlicut<.;mente;:. com menor diswrção. Vak 11otar qne, a nf,o ser para casos b,1swnte parúcu)arcs, os resultados analiricos da lirer-.uura de Lnbutação ótima não oferecem uma v isão total.mente transparenL<: da cs1;n 1mrn 61jma de aliqu(ltas u·ibmárias, ou Si;êja, uflo cxpli c.i r.am <1ue mercadorias dcven , ser mais tributadas do que outrê\s. Uma idéia mais f'lrecis.1d.i c$u·umra e m:1gnimde dos 1rib111.os ótimos só pode ser obtid,1 <1ll"avés da especificação e snlução ele moddos numéricc>s c:,~as estrutui.is e parânieuos reflitam hipóteses particulares a n,spcito da sociedade cw t1'1cs1ão, como será ilusc:rado posteriormente.

Eficiência na produção Além rle inrroduzi:r cousideraçôcs dL~tribuLiv;is ·n a r.eoria <11 u;butaçl"to ótima de mercadorias, Di,imllnd e lVfirrkes rlemonstr:.u-am 11 in resultado impon.amc con hecido como o teorerna de eficiência no produção. lcsse re:;u lt.aclo a.finua que a produção deve ser eficicnté qu,rndo os impmros sobre mercadorias são ótimos. Em ouu-as p,llãvras, mesmo qua11du um órimo no sc111iclo de ParelO 11ão é miugivel. devido à presen~a de impostos sobre merc:.:idodas, eliciêntia '"' p rocluçàn é des<;jivcl. F.liciênc.ia na produção ocon-c quando a economia t·~r:-í maxi mil.ando a _produção, dado o c<>1 úunto de recursos dispoufvcis. Para tamo, uma condição nen.-ss{tria é que" taxa m.u·ginal de sub scituiçf,o entre qu,ús"!11cr dois insumos prod11Livo~ seja a mesma J»ll':'l rodas as empresas. Pode-se demonw,ir t1u<: ral ignaldade será satisfoi1a pela maximiza~-ào de lua-o ele empresas

em mercados wmpe,iLivos, cksde que os preç9s dos insumos produúvos sejam os mesm11~ para todas as en,prcsas. fü;,;a cond içJo é violada quando se tr ibutmu transações entre empresa,. Nesse caso. por e xemplo, para urna e mpresa mai~ verticalizada, ou seja, qtte prod11z mais d(• seus próprio~ insumos. o cu~ro dos bens imennedi{t rios será menor. A suposiçiw IJásit-a por Lrás U(l teorema de eficiênáa na p rodução é de que o governo é capaz de controla,· todos os preços qne afetam o beru-esl.a.r dos cousum idores (isw ~' os preços que recebem pela oferrn d e fürores ele produção e os preços dos bens que co11somc n.1 ), indcpcndenremenre clus preços com os tiuais as empresas se clcp.u:am 11as transações enu·e elas. Dessa fonn<1., a manipulação dos preços dos beos illle{rnccliári os não resu lLari;, c:J.11 nenhuma melho ra no bem-eSL.u· social. Assim. o teorema t le Diamo 11d-M irr-lt:es o le.rccc um a rgumento p ersuasivo para a níto 1ributaçáo de: l>t•ns i11rennediiirios. Uma imp licação práti<:a dara des,;e resultado é que Iributos cum11la 1j vos são inelkiemes e d evem ser sub.stituídos por u m imposco sobre o valo,· agregado (vide Capítulo 2 l ) ou por u-ibutos sobre a vcn.d a rurn l dl' mercadorias.

TRIBUTAÇÃO ÓTIMA DA RENDA De acordo com o princípio ela capacidadt· d e pag:unc.1110, o imposto de rc ntla dcvc tributar a capacidade potencial quc os indivíduos 1,êin d.: au feri r rc nd;t, comsil>ui ndo assim pa r,t 11Jdhorai· a disu·ibui~:ão cfa re rlc:s sohn, a oferta u 111a do im pos1 o de renda que levasse em consideração, simulta.uea.mente, o conflito <'11 1re cqiiidade e cficiêfü;ia cleco1Tente da tributa
'°

'" M,rr • 1ws ( l 971 ).

" M Yles (19%).

L1: Sl:O goven11, puclc:-.M.: observar ;ts .tiabiJidõ'ldcl> iudiv1duai~. oi, npos10 dt: 1cud:1 st:ria um imposto do tipo lump su1n, p<.,i.s !,Cria b::iscado cm tn11:1 pi1-:lch;rib1ic.::-1 in.-Jhc~h·d tln .íudivíduü. 11 AIJqoota 111!1l'ginal é aqudl:-t •1ue ittcldir~í sohae o real ·adicional que o contnõ uintc 1·<.-c<.--ber. No caso dt: um 11nJ)()SIO de rcnd;1 não-Jinrar, :1 :·,lf,11101,.'l ruargi-n:11 quê ulf.ide sobre un1 cicr<:rn1ina
ElSElVI ER

182- Ecor-:o:-.11A DO SEToRPu1n..1co NO Bk.i\SIL

i\ estrutura do imposto é escolhlda para ruaximi,.ar o bco1-esrar soóal. Essa rnaxiruizaç.ão (.kve s;irisfa1.er duas condições./\ primeira é que o imposm ele renda arrecade a recei1.a requerida pdo i.:qvc.:n ,u. A scgunmpatibilidaclc de incentivos, que diz que o goven10 deve propor uma forma para o imposto de renda (J•H.: 11rio gere incentivos para o, indivíduos (;olsearem suas capacidi,dc.:s de gc,·,u· renda. Caso os indivíduos mais hábeis percebam que podc.·rn ak~111~-:ar um nível de 11tilida ras marginais constan tes. '11,il mudança oão afetará as pessoas com renda ,,baixo do ,ntc,·v,ilo cll1 questão. Para a~ pessoas com rendi111<:111os dentro do intervalo, haverá um efeito renda e um (!feito substituição. A red11ç.áo ela renda gera incentivo~ para as pessoas aumentarem a lS a uma pequena pane dos rl'ndimen1.os, o efeiw renda será rdaúvam<:11tc pe,1uenu . .Por oulro lado, em razão da reduçi,o do :;;tlá ,·io 11,a rginal, o efeito substitu ição tende a reduzir a o rena ele crnb;,lho. scndv em geral maior do que o efeitc:;, renda. Purr.amo. as pessoas desse g rnp<> pro,,,1vd.1oeme redu1.irão a oten.a dt· u11balho <: pag;niío 1lH:no, imposto. Para as pessoas com renda acima do i1111o:rvalo, haverá um aumento ele tributaçfio. mas não de alfquota marginal, g<>rando apenas tun efeitv renda, <]\.le tentlt a aumemar a olena de 1raball10 e conscqüe11r.ernc11te o pagm11enl0 de imposto. l)c urna forma geral, o efeito líqlticlo do aumento d.a alí
'I""

• .\ elaslicidacle compeosacln da oferta de LrabaJlio: dado essa ch,sckicladc determina o efetuo subsLiLUição, qua1110 nrnior e la for. mais provávcl é que o efeito líquido sobre a re10 aumc.-m:u· o hem-esLar social. " • O t.,>T.lll ele p1~ot:upaçiio com eqüidatii(1 abaixo do intcn•alo consicle raclo e, portamo, menor o peso rela1ivo que dew ser a.rrihuido às perdas dos primeiros, a11menrando a ch,mee do aumento ele.: o imp()Slo aum<:ntar ( > lwm-esuu· social.

..

l lt•:Hly ( 1\)96). 1\ elasücid:.tdc c.:(nrtpt·n~.u-1.a c-Lt f'.I Ít•t r..1. n.sado. nrr;1vés de wn ~,um(·J'l(O lu,up rout c:·11} sua re1\tla. para se .m anter no 1nc:!,11)<.) uJvc·I de lx1tt-~:,L:u .scx.ial. N~~ c-..1$<:>. a elasLiddafic rcflc:le :ipena8" o t<"Jeito suhsrin.11çfLo (J.c.,:con·e.utc da v;u·~,çao (19

p,·eço rel:nivo do n-:.,bnlho.

~ --------------------------=---"--=---="-'=e;.;....;..;;;

TEORIA DA ·cR.Un.rr~c;ÃiOO'fN,-18.l

fJ..g,\11:a

• A pmporção da população acima do inLervalo cuja al íqnora mm·g:inal lo i aumentada: qumlto maio r é essa proporçio, maior é a receita extra arrecadada, aume11La11d1J a chance de o aumenLO elo imposto aum:emar o bem-es ta r sodal. Note que uma implicação do último fawr é que a alíquota marginal de imposto pm·a a pessoa com renda mais ,tlr.a deve ~er zero. lsso porque urrrn alíq110ra m,u-ginal positiva parn essa pessoa Lcrja apenas o deito de desencorajá-la a aumentar su,i oíena ele tr,tbalho, sem ger,1r ne nhuma arrecadação t:xtra. 1~ 111 Quu-as palavras, se a alíquota ma,·iinal im:iclemc sobre a uniclack adicional ele renda é igual a ze ro, é 1117.oável supor p rio Mirrlees calculou a eslrutu ra tributária ótima para al;.:uns exemplos numéricos c::specífico$, porém o estudo numérico que se tornou clássico é Ste m ,' 6 que usa a mesma esn-mura básio , do modelo de Mirrlees, mas se bas"ia em formas funcionais " pa râmet:ros mais l'ealisras. O rcs11 hado prático mais importante dessas análises ntimérica.s e que o sistema tributário ótimo Lem t 11m1 alíquota margi11al razoavel,n<.:n le constante. ou seja. cm uma primeira apro,âmação, a cstru1ura crilmtária ótima é linear. Um impo,10 d e renda li near podc si.:r caracte1;zaJo por uma Lransft:rênda lnm/1 su,n u ni forme para todas as famílias e uma alíquota marginal coosw:nce de imposw. Porranr.o, um aspecto importante cio imposto de rend;i linec:ar é que todas as pes.soas abaixo ,k: um dado nível de renda recebem uma mmslcl'ênda lí1uida do governo. Em muras pal1l\~-a.~. <> sistema incorpora um imposto ck rend ~ negativo." E importan te perceber que tal imposto de re nda é ~igni lic:ativaooente red istrib11 tivo, pois, enquanto aa.líquo1.11 marginál de imposto perrnm1t:cc consca rJte, a alíquc)ra média é neg::11iva pm·a fumílias de ba ixa renda, devido à transferêncii1.l8 Cabe notar que o nível ótirno da aliquoLa marginal depende d o montante de receita requt:1°ido pelo goveL'i10 para :liuanci,lr $CUS gasLos, incluind1J as Lransfer ência.S lump sum parn as famfüas. Todavia. Stern. mosu-a <1uc.: há circur1sLâncias em qut: o efeito sobre a receii.a de aumcilL.tr a alíqnota pode ser negativo. A~ações dosind ivíduosno sc.:lllido de red u:ci.r o imposto que pagam impêlern limites ao camanlto ela alíquota, independememcme dn-g1,1u de preocupa çào cio governo com desigualdade. Esse lim ite depende LTucialmente do valur da elasticidade cornpcns;ida da oferta de trabalho.

Stern (l 97(i). U1n estudo i;:rnpíriro r("cc.:ntc pa.t,;1 os Estados. Unld<>s (G1·ubcr &: $~1t:z, 2002) sugere que :t cslTtttw,-1 uibuulr:ia ólinui. coinbina U"(lflsferênci:is foncnlenrc fQ<:allz..:tda.) p:'.Ll'.l conoibuj11~es de baixa r~ud:1 t:01n u1u;:i c:-.1ru111ra de a.U<;1uota cnarginctl unifO)'n)e ou lUCS lll<>
rn !

7

El.$EVl'ER

1 M - Eco.,OYL\ 00 SETOR PúBUCO NO BK,A.',fi.

TRIBUTAÇÃO ÓTIMA OE MERCADORIAS NA PRESENÇA DE TRIBUTAÇÃO DA RENDA () 1111><.ldo de tsibutação 6tirna de mercadorias apresemado ,w lcriorrncn1c.: neste capítulo supõe que imposms sobre bens e serviços sfro os únicos insu-umentos tribucários à disposição do governo. Uúli1.ando 11 rn arcabouço analítico mais geral, pode-se demonsLrar que a p..-cscnça de 11m imposto de renda cem uma influência crucial sobre" grau óumo ele cliferenLiação de

alí:quotas na tribui.ação de mercador-ias. Ue·fato, há um resultado clássico na teoiia ela cribuLaçáo 6Lima (111e indica que, na p resença de uni imposto ele renda não-linear, se os bens e o fator trabalho sáo separáveis, um tcibu to unilonue sobre ,nercádoria~ é órim(>. lsso ocorre porque toda redistril.HJ ição possível é promovida pelo imposto de renda, e não h{, como a tributação seletiva de mercadorias melhorar a eqü idade ou a cJ1ciê ncia do sistema. Deve-se ressaltar a inipor ~ncia d.i hipótese de separabilidade enu-e bens e trabalho pan, derivação desse resultado. Separabilidade significa que a taxa 1mtrginal de substituição entre qua!quei· pa,· de bens é independente da olerr.a de trabalho - em outras palavras, as escollias de cons11mo dos indivíduos não dependem de suas decisões quanto ao nível de u:abal·ho que ofürCàtn. Nesse caso, portanto, a tributaçáo sc.:Jel.iva de bens e serviços não é capaz de i:ecluzi,· as disLorçõt:s na oferta de rrabalho induzidas pelo impost(> de r enda. No emretaoto. na ausênc:ia de separabilidade, seria possível inceuüvar os i11d.ivídL1os a o,abalhar mais ao tributar bens que slio substitutos em reJaçã.o ao trabalho e mbsidiando aqueles que ~ão compleme,, tan:s. Dcaton e Srern'" mostraram que. se o govc.:rno pode realizar transferências lump su.tn que vari,un com cenas caracr.erísticas observáveis das famflias, então o resu ltado d<.: uniformidade preva)ece, mesmo quando apenas urn impoStú ele renda do tipo l inear está disponível. Estudos empíricos i..-. mhém ofe recem evidência de que o papel redistribu tivo da tributação de mercadorias é significativamente reduzido na presença de 1.ransfcl'ências lu.mp .nm1 parn as [a1nílias.'" Esses resultados sugt:rcm que Lransferências diretas são instrumenws mais eficientes [><'ri' ,, consecução de objetivos disu·ibur.ivos do que a rri.butaçáo não uniforme de mercadorias.

UMA APLICAÇÃO ILUSTRATIVA Est.i seção proc1,1ra ilustrar os p·r ocedimentns envolvidos na implementação e mpírica de um modelo d<' n-ibucação ótima de n u; r,;adorias e. ao mesmo tempo. dar uma idéia da t:Strutw.l de alíquota:; ·resultante da pararnccri1..ição de tal modelo a p,lrúr de dados para o Brasil. Por motivos de didática, o modelo será mantido tão simples quanto possível. O primeiro passo para especificar um modelo numérico de tributação 6Lirna é definir a forma da fw1ção de bem-estar social . Seguindo o procedir:n enw utilfaado na maioria dos estudos, a funç-.:10 de bcm-esmr social adotada e m nossa apli€ação é aquela proposta por Atkinson/ 1 qne pode ser eS~Tit..-i <'<)mo: H

W=

I L, (Vh {" (l - é) I•-= J

para e ,1. l

"'Dcmon & Sitni {19~6}.

'." Ver Siqucir;i (1998) e A'"ml>, Barbosa & Fit11.a (2004). . , A, kin,on ( l 970).

li

W=

L

log v•

para e = 1

(13)

IJ • J

em que t <' um pa1·áo1t; l n .> r epresc11ta11do o i;rnu d.e ave rsão à desiguald ade. Q uan do e= O, a cquaçJo (13) corresponde à função de bern -estar social "utilitarista", que atribui pesos iguais às variações de uLil.idade de todos os indivíduos. Quando ê > O, pesús maiC)res são atribtúdos às variaçõe.~ d e utilidade dos ind ivíduos com menor utilidade. Nesse caso, µon ,uno, a fimção de bcm-escar social incorpora aversão à desigualdade de utilidade, sendo qne essa aversão aumenta à medida que aumenttt o valor esc<>lhido para e. Quando e se ap roxima elo infinito, o 6"Tau de a,•ersão àclesigmtldacle se toma tão forte que apena5 a ntilidacle do indivíduo m,ús pobre é relevante na fu nção de bem-estar social, representando a visão proposra por l{a,vls. 2'.!

O $C~odo passo m, irnplen1cr1taçf10 de urn rnodelo de tributaçào óti:ma de me.rcacl01ias é cspeci lic.tr a Função utilidade d os COnsllmidores e as c(,rrespondentes equações de demanda. Para simplificar, supomos que as preferências das famílias são d o tipo Cobl)- Douglas, de forma que as equações ele demanda e a função utilidade indireta podem ser esc6tas respectivamente como: x1 = (wY)/p. ' ,. i. = 1.. ... 11 V (p.Y )

=

y

(14)

(15)

em que w, é a parcela orçamenlfiria do bem i.i, Ne$$a aplicação as famílias são dassilicadas cm dez grupos de acordo com o nível de re nda mcn~al." ·fodas as C11níl ias dentro de um mesmo grupo de rend~ são consideradas id(: rnicas, de forma qm: lhes sr.o a1 l'ibuíc;las as mesrn3s preferênci;is. Os bcns c os scniços consumidos pelas [àn1ílias sáo classi ficados cm d c:l grandes categorias. a sabc,c alimentaç;io, habitação, vestuário, tnmspone, higiene pessoal, sàúdc, t:d uc,u/,o (vide Capitulo 21), rca·eação, fumo e de;-pesas diversas, As parcelas orçamentárias para cada uma dessas categorias de ben s e pam cada grupo de fa mnia , bem como os dados de renda das famílias, foram obtidos da Pesqnisa de Orç;nnenros F,uniliares - POF d e 1995i96 (IBGE, 1997). A receita requerida pelo governo roi fixada em 16% do total de despesas das fan.u1ias - percêncual ttuc representa a carga tributária média incidente sobre o consmno das famílias estimada em Siqueira, Nogueira e Souza.2.• Os preços do produtor (que aqui sã(l iguais ao~ preços pré-oibutação) são normalizados como sendo igi.1ai$ a u1n .

Par=i urna apresent..."lção de ditf!.rc:uu~.f úpos de Ctwção de bew~estar srx:ial. inclusive n utilitarit11..a e a ra,\l'lsja.na_. ver lliirian ( l 9!}!l, Capimlo 30). ~ Na litn.ção utlli<:onsistc cn, fin11ilias con1 renda acin1a de !~(J sa.11irios mi niinos. ~ Siqueir.a. Nogueira & Souza (2000).

:<:J

ELSEVLER

186- Eco.,""OYJA DO StrrOK PDBu<.:<) NO BRASU..

Sub~rituinclo as ronnas luncionais e os p,trâmetros mencionados nesraseçãô no problema eh: maximização descrir.o em (12), podemos calcuhtr as alíqum.as lributárias ôtima.s para diferentes valon,s do par~1metro de aversão à clesigual
Tabela 10. 1: Alíquotas ótimas para diferentes niveis de aversão à desig ualdade (%) Aversão à desigualdade(€)

Categoria de bens U.l

Alimentaçfio

HabiLa~'âo Vestuário Trt.1nsporlc

1-figiene p<~s~oal Saúde .Ed l t(:11Ç50

Recre:iç,o 1•'umn

Diversos

0,5 7,8

2,0 • 9,7 22.7

14,5 16,2

1(,.9

J(j,()

15.9

17,7

16,? 15.9 16,5 18,5 17.7 12.!}

]~, ~

1.5.2

25,4 15.5

Ji;,O

20,ll

28,3 24,5 - 0,4

40,8 33,6 -17.2

11,,0

25,9

35,6

,\rota: Cálculo fl<>!. pr6priõs <1utores.

Ohs"rva-~" que, qua11do h~ t11na atiruck ele quase ncut.ralidadccom n:laçiio à desigualdade (E= O. 1), a estrnrnra o-ibutária ótima.:: aproximadamente unlfoa:nc, com ali
imposto /u111/1 mm.

Para L1íveis mais alws de ;,versão à desigualdade, a clifcrencia~'i'uJ ele alíquotas c111.rc as diversas Ç11.egc~rias de bens é bem mais forre. tm especial, para e = 2,0, os impo~ws sobre alimentação e sobre rumo são subsli1uídos por um subsídio. Um aspecto desses resultados que chama a acençào (: o subsídiC> par.1 n rumó. lssinstrumente>dist.rihutlvo ~ disposiçáo do gover110. Comojá-mencionadn, quand() f. permitido ao gowrno usar parte das receitas tributárias par'a financiar u·,msrerências dirc:1a.s para as ramílias. o papel rccJisu·ibutivo dos tributos sobre o consumo é ,·cduzido, mes1110 quando bá rorlt! aversão à
" Siq11cira (1 U9ll). :\.sauo, lbt hosa & Fiu,.a (200~).

ara representar as preferências dos consumidore.. CONCLUSÃO Este capítulo procurou apresentar o arcabouço b{1sico da teoria da tributação 6t.i.nm, mvstrar se11s prim.ipa~~ resullados e dar uma idéia dos procedilllcnLOs e cs1irnativas associados à implemcm.:-,ção empírica de um mvtlcio clássico rle o-ibutação ótima de m.cn;adorias. Uma li~-ão gemi q1,e c1ut:1·g<.: dessa literatura é que a estrulu1·a trib\ltária ócima é influenciada pdas circu11..~tâncias (:Spccílicas dt: c;id a país. Em particular, os rcsu!Lados teóricos e empíricos indicam r-1ue o sistema tributário ótimo dcpt:nd,· ci·ucíalmente de o·ês fawres básicos. a saber: • () conjunto de instrumentos fiscais ~ disposição do governo. • A esu·uuira de preferências das faurúlias. • Os pesos sociais atribuidos ao hem-estm· dos dilcrc11tt:s indjvíduos na sodedade. 01 1tra conclusào geral que pode ser derivada da r.eoria da tributação óti ma é qut:, devido ao c,1nlli(o enu·e os benefícios recfütribut.i.vos e os problemas de incentivos gerados pelos tributos, a <,s1mtun1 t 1·ib111.ária ó tima geralmente não(: caracterizada por tuna multiplicidade tlc alíquotas. Isso SU!{erc q11e n~o bá conílíto ú1erente enu·c otimizaçáo reórica, C<)nveniência adminismuiva e recorn uibut>frio diferenciado.

BS

r 11

Tributação do consumo no Brasil: aspectos teóricos e aplicados Maria da Conceição Sampaio UnB

SUMÁRIO O éapítt1 lo analisa os impostos sobrC' ô <:Mtsumo em suas d iversas variações: impostos çnmn lativos, impostos sobre o valor agregado, impostos dos bens de capital e irnpostos seletivos, incluindo, também, dois méwdos d e cl1mputação
únposto cum ulativo; imposto sobre o valor agregado ( IVA) ; imposw seletivo; IPI; ICMS; ISS: tributação do c.ons11 mo. INTRODUÇÃO

Os impostos sobr e o consumo repre$encam, particularmeme nos países c m d csc11· volvimemo. uma pm·ccla st1bsranci;JJ ela arn:cadaç-ao total. Até r ecentem en te, a predorninància cle,sé ripo de tributação era considerada uma das carncterísric.as do St1bdcsenvolvin1ento; espe· rnva-se, assim, que a pa recia da receita ,uTecadada por meio da rribtnação do consumo se reduziria ao longo cio processo de crescimento econômico, sendt> subs1ituída pcl.i Lributação da renda. No entan10, eswdos retentes Lêm consistentemen te apomado para a inversão dessa tendência e conuibtúclo para redesenhar o papel ela 1.-ibuta~:ão indireta. Ao demonstrarem que a Lribu tação dei réncla, a long<.> prazo, reduz as perspectivas de cn:scimcn10 da e<:onrn11ia, esses trabalhos enfatizam as vamage,)s d e ~e ta,rnr o consumo em ,·ez da renda .• Tsso porque impostos sobre o consumo podem conLribt,i.r para expa ndir a poupança nacinnal. Críticos da rn1rntaçáo do consumo alegam a regre.~sivida
I

Ver :i esse re.speiu,. Birei ( 19ij7), Brow11irlg ( 1978}, 11-Lnzi ( 1987). !\1ile:-.1-Fc::n•c::11. & Roubini (l995), deou:c OULTOS,

~

U.."o'.,\'11.1~

....;....;.....;.==--=======--========---'= ·t1u.1sUTAÇÁO 00 CONSUMO NO B~u.: A.~l'f.CTOS TI.(ÓRl<»S E".AY.U~-189

____________

sobre pane.: da renda, já que a poupança J1áo é aferada pela u'ibm;,ção do consurno. Porém. esse argumento, que constitui o 111aior empecilho ao uso da m'bmação do consumo crn países de baixa renda, tem sido amplamente qw:., tiOLtaclo. Eswdos recentes mostraram que, cm presença de fortes disparidades de remfa, um desenho .ipropriado da u-iburação indireta µod e aumentar os 11ív<:is ele bcm-esrar, contribuindo. assin,. p,1ra reduzir as desigualdades.é Ue acordo çom esses autore.~. a imposiçáo de alíquotas progTessivas. combinadas com um nível de isençáo, pode !ater com que a carga fiscal associada à 1i-ibu1a~:ão do consumo leve em conta a capacidade d e pagamento do conu·ibu ime. fan inúmeros países, " experiência de _implementar essa estruwra prngressi\'a por meio do imposw sobre o valor-agregado tem sido bem-suçedida. Por fim , a uiburaçáo sobre o rnns11mo desempeuha um papel import;uiLe na coneção de exLcrnalidades (1•icle- Capírul,, 2) e possui q 1scos adrni11js1.ra.t.ivos relat.ivamc1i1.C baixos. reduziurlo, assim. o risco de evasão e elisão fis,.._I.

IMPOSTOS SOBRE O CONSUMO: UMA VISÃO GERAL A;; fonnas mais usadas de impkmemaç,'io ele impostos sob1·e o consluuo são os impostos cumu laci,ros (ou cm çastaca), os imp<>stus sobre o valor agregado e os impostos sei<;1.ivos. Por essa ra1,áo, na seção seguinte, examü,a remos, detalhacl,unente, esses impostos ben, nirno seus i n1 pactos econômicos.

Impostos cumulativos (em cascata) Os impostos ~,111111la1jvos , também conhecidos como impostos cm cascata, apliGlm -sc ao fatur;Hncmo e, portai 110, incluem t()clos os estágios elo processo prnrl11Livo. Como esse tipo de imposto implica tributaçáo mú llipla, ele conduz a uma excessiva verti(ali1__;,ç.ão ela produção·. J\ comuc;itividade desse tributo, isto é, o grau cm que ele é repassado pa r~ o consumidor, depende das conrliçiíes de merrndo, su mariadas pelas clasrkidades-preço da_ oferta e da demanda, do grau de p i,·amidi.zação dos pr<:ços, da relaçáo cou·e os insumos o-ibutávds e mio-tribu1áveis e do número de esr.ágios do pro<:esso produti,·o. Podemos i.lusmn- a cascua associada a esse I ipo de tributo util.i wnclo um modelo simples. Supondo-se que meios os in sumús são tributados, nesse modelo, os preços variam de acordo com a seguinte expressão:

p=A(l+a,z;),

com OSO

( 1)

onde /1 é iguàl ,io preço do produw e A representa o cus10 dos insumos, excluindo-se os rmpost.os. O coc(icieme a, que v-,1 ,;a e mre O e I, iuclica a parcela da 1ribu1.açiío repa~sada para os csr:'igios subseqücn{es e -r é a alíquota u-il)utá.tia. Eutão, quando a =0 => p = A . Não p = A ~l +-r) a u-ibu tação será totalmeuLe repassada para o estágio subseqüente. Dessa fonna, variando-se a . é possível cncomrar r.odos os casos i111etn1ediári<>s. Podemos ago,~ reescrever a equação ( l ) para o primein1 estágio elo processo produLi-vo. Supondo-se que ué igual à unid,tdc e definindo-se o pa,fimen-o A pela expressão: , 1 = K, (l

+ 8,)

(2)

onde K é o custo do in sumos a preços básicos (excluindo-se impostos e margens come.reiais) 1 e ô, rnrresponde à margem ele.: ·ma rk-11p, aplicada no estágio l. Potlenlús, e ntão, para esse es1~gio, reescrever a c.xpressão ( l) como:

' f~ra ttfna disrussão solu:c c::-s.-1•1uestâo ver. p,,r exemplo. 1\hmad & Stcn1 ( 198-1). Sampaio d~ S
r

190 - °EC.ONOMU. DO SF.l'l)R P ó l\LICO NO BRASfl,

EI.SEVlê R

(3) De forma análoga, no segundo estágio, o preço produt-or é igual a: (4)

Nesse m()delo, n o segon
(5) Essa equação é generalizável para n e!tágfos d e produçáo. Se P. representa o preço pro
(1 +-r,) (1+ rJ (1 +-rJ )... (1 +-r.) (1+ 8,) (1 +6,, )K, p'n (l +8,)(J+<52 )(1+8,) ... (1+6,,) K, pn

(6)

Ou ainda:

pn = (I+-r,)(l+-r2 ) ••• (l +-r,)

(6à)

pi!

Supondo-se que a alíq\101a é uniforme,
=... =

' •' essa ex-pressão se

pn =(1+-r)"

p' fl

Enr.ão, com n = J estágios ele produção e ptl p '11

t

(7)

= O, 1O. o grau de cascara é igual :i :

=(1+ o.10)3 =1,33

(8)

Ponamo. u m imposto em cascat.a, irnplememado à alíquora de I O'i1, quando existem apenas a·ês c::stágios no processo de pr()d111;üo e clistribuiçáo, equivak· a um imposto cuja alíquota é $3%. ponanlo, mais dec: t rê.s vezes a alíquota inicia l. N,,te-se. porém, que se trata de um lim ice superior,já qu<: esutruos supondo que todos os i11sumú.s são tribnmdos e o u·ibuw.: rotalrnente repassado pm·a o estágio suhseqüc.:nle.

Impostos sobre o valor agregado Awalmcute, na. gran sobre o valor agregado (1\IA). as qu<:stóes importantes ,·dativas ao desenho desse I ributo incluem o estud0 de suas variames (TVA-l'rodmo. 1VARenda e 1 \IA-Con,umo). os princípios de i111plcme11t.açâo dessas variantes (origem e destino) bem como a rdação existente enrrc elas. A seguir, e.sses pomos sf·1-ãu examinados em mais dctallies. Os piinápais t.ipos de lVJ\ S<'.iú o TVA-f' (IVA-Pi:oclmo), o IVA-R (IVA-Rend~) <.: o IVA-C , I'l'A-Consumo), nijas bases sáo, respectivarncnlC. a produçfü>, a Tenda l" ó consumo. Cada

uma dessas variantes pode ser implementada de acordo com dois priocipios: o p1;ocípio de origem e o prindpio de destino. O IV.-\ pode, ainda, ser i,nplementado usando-se dois mémdos de cJ\kulo: o .método d>:1 nota-crédito (credil inwice) e o método de suh1J•ação. Outn1s questões imporcantes rdacionad;os ,10 fVA são o númcr·o rle alíquotas. a cxiStência cle,alíquota ?.Cro e as isenç(,es concedidas ,1 dctcrmi11ados produws. A relaçãú entTc as dilercmcs ,·ariances do IVA pode ser compreendida analisando•sc os agregados da renda e da de~pesa. na, contas nacionais:

PIB = C+l+Cr +Gw +(X-M)

(9)

onde G11 é " despesa do governo com :;a!ários. A 1-enda i111erna bruia escnivc-sc como: (10)

RlB=V+D

onde l i corresponde ao valor ai::regado e D é a tlcpreciaç;lo. A igualdade i;:ni re a renda e a despesa advém da identidade básica da~ contas nacionais: ( 1 1)

PJ8=R1B

Note-se que a equaçáo (3) pode ser avaliada tanto a cnsr.
Variantes do imposto sobre o valor agregado li '11-P /?()DUTO Quando implementado com base no principio de origem. o lVA-P u·ibuta 10das as despe~as. exceto as despesas do governo cnm salário~ (G,), que, claramente, não representam uma base 11clcqua
+X - M

(12)

/F4-/U:.,'VD.~ Um imp<>sto do Lipo IVA, qua!ldO aplicado ~obre a renda, cxcltú a dcprecia~:lit>. já que essa variftvd não representa investimentos atlicion~is. mas destina-se apenas a substiwir o capital investido. Portanto, da 6Lica da renda. as despesa~ com depreciação nã<> geram rC"ndirnemús líquidos, contribu indo $<>ruente para garantir a rnan11t~·n~-ão d(>s amais níveis de renda. Por essa rnlf1u. a b,~c elo IVA-H.enda inclui o investime1110 líq11iclo, ao invés de 1ribu1.ar o invesrimenw brnro, cnmo 110 caso do IVA-Produto:

B.1sc dú IVA-Renda: PTB-G,.- D=C +(I-D) +Gc +(X - M)

(13)

Cnmbinm1do as C>,.'}lrc.~sõcs (2) e (,1), ,1 base cio I VA-Rcn,da pode: ser éxp1·ess.1 pela cquaçfio (6):

192 - E.cosoMJ.A

DO SETOR Piml.lCO NO

BJµ..'iLL

ELSEVlER

RfB -Gw-D=PIB-D-Gw RJB-GIV -D = V+D-D - GW

RTB - Gw -1).= V - Gw Base do lVA-R~cla: RJB - G,v - D= V-G,.

(14)

Essa expressão indica que a base do IVA-Renda é simplesmente a soma ela renda dos futon,s (V), exduíndo-se G,,,.

11:1-CONSU!\JO No I VA-C, prevalece a visão úe que os bens d e capital não representam tuna base aprqpriada para um imposto sobrt' o consumo, já que aumentam o eswque de capita l e conrr·ibuem para exp,u1di r a produção. Porra.mo, de acordo com·essa visão. esses bens não devem compor a base u·ibutária do !Vi\_ Assim, a base tribut{u;a do I VA-C, a.lém de exclu ir a depreciação, elimina também os gastos com bens de capitais: "Base do IVA-C: PTB-Gw-I=C+G("+ (X-M)

(15)

Podemos, agora, compar~r essas 11·ês v;,riantcs do imposto sobre o valor adicionado. Em primeiro lugar, o lVA-ProduLo tem a base mais ampla. Essa maior base implica c.ustos econômicos importantes e dcscnco•,tia o invcslimcmo, já que tributa o capital, sem deduzir as despesas com dep1·eciaç~o. Alé m disso, como veremos a seguir, à medida que 'é repassado para a frcm<' e o método da nota-crédito é usado, ele pode se tomar tun imposto em casçaca. Media11te um racioáuio ,má.logo, essas ressalvas aplicam-se. embora em menor grau, ao IVARenda. Por fim, o I VA-Consumo apresema a menor ba.,e e é o majs neutro, porque não gcrn distorções en1re o capital e os oua·os insumos. O problema é que sua menor base exige a uúli7_ação de aliquot.as maiores e, portamo, engendra um gravame e xcessivo (deadweighl /oss) mais elevado.

Formas de implementação do TVA: princípio de origem versus princípio d.e de~'tino C:omo dito 1tntcriormeute, o IVA pode ser hnplemenrado de acordo com dois prinápivs: o princípio da origem e o de destino. No primeiro caso, o IVA é imposto sobre todos os bens e serviços prod uzidos UI) país. Quando implementado pelo prinápio do destino, o tribmo rec11i sobre os be11s e serviços consumidos no pais. Note-se que a diferença entre esses princípios reside na locação da produç:io e do consumo e não no lipo de pmduto. Portamo. a d isti nç.ão entre esses dois princípios encontra-sem) tratamento dado ao ba.la.nço comt.:n:ial. No pri ncípio de origem, as export.
Tratamento dos bens de capital O t rni.amemo dado aos h ens de capital muda de acordo com a va rim1tc e com,, forma de implemcn1ação d o irnpost,o sobre· o ,,,ilor agregado. Assim, por exemplo, no caso do 1\'A·P. implcment.;'1do pelo pri11cípio de orige m , os bens de capüal são iscmos se imponados e a·ibutados nns demais casos. Quando implementado pelo pri ndpit1 de destino , apenas as ,·ltponaçf>es desses be ns são isentas. No CllSO do JVA-C, eles são tax,., dos apenas quando c>
Métodos de computaç(Ü) do IVA: método da 11ota-crédit-0 versus método de subtração Existem dois métodos principais, por meio dos q11ais o I VA é <.:onr.abilizado: o méwdo da nota-crédii:o e o método da subo,1ção. No· primeirô, o vendedor recolhe o im posto sobre suas vendas e{; creditado do rnontm1te d o Lrib,1to que pagou por suas compras. Esse método, L1tilizado na 11l.iioria dos paísc.s, é similar a um imposto geral sobre as vendas. Já no métod o da subtração, até ,·ecen teniem e u1 ilizado somentc no J apão/ o vendedor subu·ai o valor de su~s (;(>mprns cio valor d as vendas e, sobre esse montante, aplica a alíquota d o IVA. I·:m tese, tanto o método da 1101a-,:rédito quanto o da subtra~'ão cxduem 11 oibutação múlàpla, j á que somente o valor ;,id icio1Jado é Lribmado. 1'arà ilustr ar esses dois métodos;' na seç.áo seguinte, utilizaremos um exemplo sim ples, apresemado em Zee.i

O método da nota-crédito

O 111é1.o do da n ota-crédito reqm:r que o rnou tant.e do tributo, indtúdo no preço dos bens e serviços, seja explicitamente considerado na fiuu ,·a. Para evitar que o valor agn::gado de um estágio p roduLivo anterior seja novamente u·ihut.ado, o vendedor recebe um (.Tédi10 de l 00% do IVA pago pelas suas compras. J\ concessào desse crédito evita a 1ributação m últipla dos estágios an tcrio res de prod uçfo. A Tabela 1. 1.1 ilustra esse procedim e nto, em cliferemcs siLtmções. Para const ruí-la, su pôs-se qu e exi.sicm três estágios de prod uçion - inclustr i.11, at.acat.lista e va.reji.sta. l!:m cada estágio, o valor agregado foi fixado a 100 e a alíquota u11iformc do IVA (: 1()%, calcul~da "por fora" (isto é, excluindo-se o imposto) 0119,l %, quando compurnd;i "por dcnr.ro" (i.ndui.ntlo-se o 1\f.<\).

Tabela 11.1: Computação do IVA pelo método da nota-crédito Situaçõ~s

lodustri:.d Atacadista Varejist3 TVA·total

VcDdàS ao

Consumidor

(Incluindo IVA) .<\. Todus os ~ t11tirios 1.rihutado:-. ( 1) Vendas (sem IVA)

(2) Compras (3) tVAs<>hrc ,cud;L, (JO% tle ( 1))

(4) Cré,lito sobre cumpras ( 10% de (l!)) (5) 1VA Hquido ((3) - (4))

B. Vn rtj;sta t:()1U alíquota z.éro (!) Vtndas (sem IVA)

100

200

10

100 20

o (\

10

100

30

60

1() 10

20

30 30

~ºº

300

~os l-:~tados Uuidt1:- t::!itâO conslder;,ndo a inu·odução ô~ t..Hll I

:lOO 200 10

330

íV1\, c:ornpui:tdo 1iclo 1uétodo da-sub1 nus•io. De:: f.-no, existe aincl~ um 0 11t t'<> n1é(o
' Ze<• (1995).

194 - Eoo~OMlA

oo StTOll Púuuco NO B RASIL

(2) Co111pra,; (3) TVA ,obre vc11ilié< (10% ele (1))

()

100

1()

20

(4) Créditv sobre compra, (10% de (2))

\)

1(1

(5) IVA líquido ((3)-(4))

10

1(1

-20

100

200

320 200

C. \.'nrejisLa i:,,cillt, Vendas (sem IVA) Compras IVA ,w brc ,·cndas (10% de (l)J C rédito sobre compr,s ( 10% de (2)) IVA líquid<> ((3) - (•J))

(IJ (2) (3) (4) (5)

1). 1\c~çadi:n~, it-cnro (1) Vendas (Sem IVA) (2) Compra.< (3) IVA s<>btc v~n,bs ( 10% ele ( 1)) (4) C réd iln $Obrt compr.i.s ( 1()% de(~)) (5) IVA líquido ((3) --(1))

o 10 o 10

100

o

10

100 20

200

o

20

301)

10

20

320

310

21 O ~I

\)

1()

o

30

10 10

210 J 00

30

so

SI

41

o

41

31 1

Rnlle: 7.cc ( 1995), 1>. !13.

Quan d o 1odns ns c~túgios produtivos são a-ibrnados (Tabela 11. 1. Painel A), o IVA colc1<1.do é igual a 30, sendo l O coletado em cada tstágio concspondtmte ii :tlíquota u ni fo rrtit: de J 0%, aplicad,1 sobre o valor agregado, l 00. Note-se que esta.mos utíl.iza1lCfo tuna hipótese ex u·ema de iuódência u:ibmá,ia,já que o wral do imposto é imeiramcn1c 1,-~1wlcrido para o consumido1: O valor das vendas no varejo. incluindo o imposw, eleva-se a ,l30. Aden:iais, a.o longo do processo produtivo nào houve alteração cle nlícp10La, que permanece jgual a 10% (ou 9,1 % se computada "por dentro"). Vamos agora supor que o governo clese:,ja iscmar todos os estágios de produção de uma dercnnioada mer cadoria de forina a 11ão tribu tá-la . Nesse c...iso, é 1\ecessário isentar os vendedores e também rct·mbolsá-los do imposto previameme pago. Esse caso, que corresponde a fixar a alíq1101.,1 a zero, está ilustrado na 'làbela 11. l , Painel B. Aqui. não somente o va.n:jista é isc:1110, " '"s ele pode solicitar a restitu ição d o imposto pago sob re suas compras de forma que a soma to tal do IVA se anu le; o consumidor final uão paga nc-nhum imposto. A alíquota ,1.plicacla agora é, dt' fato, zero. A aplicação da alíquota zer o efc1ivame111e remove todos os ele>11e11tos tribut{u-ios. Ademais, um IVA implementado por meio do rnétodo de o-étlução, mesmo se Sl,O rota! eleva-se a 20. vis1.o que ck nüo recebe cré-se o exemplo apresentado ua 'fal.Jcla 11. 1. para o caso cm q ue o atacadista é iscmo (Painel O). Como não recclw crédito por suas compras, ele repassa o a-ibnto e mbuti.do em SLJas aquisições prov<.:Jiienws da indústria (1 O), aLUnem.ando o preço de suas vendas para 2 1O (excluindo-se o IVA). Além disso, como o atacadista não recolhe o imposco sobre suas vencias ao v;,rqj is1a . este últ.i.mo não pode se credirar do montante equivalente. Nesse caso o v;1rt:ji~1" compra 210 de insumos, porém nfto recebe o (.Téclito de 21 porque o atacaclisra lb i isc 1110. Ponan to, ele paga '.il I d(' imposto em vez de I O (3 1 - 2 1 = 1O).() total arrecadado cio i111posl0 é 1g-ual a 4 1. em vez ele 30, como no caso em que todos os estágios prodoúvos eram r.ribu1ados. Parn o consumido1~ o valor das vendas a<> varejo é ago1·a 34 l , que

~ ------------~==;;,:::;:c;.:cc.;=====~====;;;;;;;,;:;;.,;:...=~;,;::;=-~:;; ~r,u»1.r1·.-.çAo no CONSUMO NO RIU.'\IL: ASPY.C.-OSn".ÓIUCO.:I. e.:a- 13:: VUC:

, 1,31'\'II R

corresponde ao preço linal (:~00 + 4 1). Note-se que a alíquota efotivarneme aplicada agur.. e igual a O, Hl67 (4 1/300), superior, portanto, àquda in icial de 10%. Ficam , assim, rnmprnvado-. os impactos cu rn u lalivos do I VA, computado pelo método do créd ito quando a iscu<,-:âo ocornno m eio ela c«dcia p rodutiva.

O mrtodo de sublraç11u O método da subrração calc&Jla o valor agreg-ddo como a d iferença enLrc o valor da.. vcnda.s e o valor da.s cúmprns. Comudo, em ve-, de creditar o im pnsro pago sobre as compras, esse método u(.ili7.a as deduçiks para red uz.ir o momalllé triln,r;ido. A subLração do valor das compras cvira a u-il>uta<,:\iu m,,11.i pla. Note-se que. parn uma d ada alíquota, os métodos d a subtr ação e d a n ota-cr édi1.o arrecadam o mesmo 111011ta11r.c, conforme pod e ser visto na ' l~hda 11.2 ( li,bd as l 1.1 e 11.2 Painel A). Tobela 11.2: Computação do IVA pelo método da subtração lndust1·ial Ato.c adisw Varejista IVA-total

Siro·açÓf.:$

''ei\das ao ConsulT\idor-

(Incluindo IVA)

A. 'lh
100

o 2. C
2 10 110 220

320 220

330

li()

110

10

ló

210 1 10

300

220

:\00 220 · 20

3 (J

330

o

300

20

320

20

32<>

· 18

282

1:\. Va1·ejism cnrn nliquora 1.cro 100 1. Vendas (se m 1 VA) o 2. Comp1-:1s (com IVA) (3. \lc ud;is d l \IA l ll 0% tk l( 1}-(2)) +(2)0. 1 10 I l {) 1. llas.- 1VA, (3) • (2) 1() 5. [VA lk111hlo 9. 1% de (4)

e. ' '~u·~jisla isento 1. Vc111l:1~ (
3. Vcml;,s [<'/IVA I IOW do [(1)-(2) +(2)TI. ·I. llas" IV:\: (3) • (2) 5. IVA lí<111itl11 9.1% de (4)

11O 10

220

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210 I l ()

320 220

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U.fl.

21 O

320

E. ,1\Hc1uuta zero snhrr o :-iclC"'..tdi~ta e o va1\:ii."1n 100 1. Ve ndas (sem IVA) 2. C{)fflJ:>fa~ ~. Vcudas [c/lVA I IO'ii de 1( I) • (2)) + (2)1J. 110

o

1. ll;t"l' 1vA, . (2l fi. [V;\ líqu..ido 9, J\l, rlc (4) N,nlf: Zct: { J:995,

p. 9!;).

1 10 10

2$2 ·200 -18

196 - .Eooso.wtA. no Sr.rox.Pú1uJco NO 8R..\.~t...

ELS.EVIER

Notas: n.a: não se aplica; I: fmra o mrejista iscnw. a.s vmdf~I inrluindo I f!A P e.rdui11do IVA são i(/.fntia4,. f'mtanto., 11 ite111, (,) é igual IIIJ item ( I ); 2: q11awlc11J varejisla é isento, seu valor agregado 1(7) - (2)} 11(10 é tributado; poitm,to o perrt"11ü111J l ! Oo/o luma-st, nesse coso, 100% P fl Vflltir (1,grega
4: ver nota 2; 5: 'l!Pr neta. <./. ·

Aplicar a alíquoi;, zero ao van;j ist.a equivale a fixar. par,1 fins de o-ibutação, suas vendas a zero. Nesse caso, a ha.se do fVA é igual a -220 (O - 220) e, ponamo, esse imermediário eleve recolher UJJl imposto ncgaLivo t:qu ivaJcnte 20% de seu valor agre.g~dn, excluindo-se o ünposto {-201100). /\ exemplo do caso da computação pelo método de crédito, ,1 aplic.ação dtt alíquota zero remol'c, efetivamente, todos os elemt:nrns cribut.ários que pcn11eiam a cadeia produtiva. Quando o varejista é isento, ele náu computa sua base u·ibutária e cambém não cobra 11enhum imposto ele seus tolisunúdorcs. O nilor de sua., veJ\das é igtial à s,,,n,1 ck sua.~ compras. incluindo-se a í o imposto pago mais o seu valor agregado. O ônus.fiscal que recai sobre o impns10 é ig-ual a 20, que c.orrespo11de ao mo1w111tc (Yago nos dois eslágios anteriores de produção. Em daro contr-dSIC <:om o método de crédito, no qual a quebra da cadeia de crédico co nduz à comutaúvid;1dc do IVA, a isenção tio atacadista, no inéwdo de s11hm1çflo, uáo gera esse tipo de efeito. De fo co, como esse método computa o v~lor agregado em cada estágio, como ,1
Método de crédito versus método da subtração: ·u ma breve comparação Como os métodos de subcra~'iio e d:I nota-crédim, para uma dada a lfquota, geram a mesma arrcç:idaç;w, a escolha enu-e esses métodos eleve e• 11,sidcrnr outros fatores alén I daqueles i 111 plicados pela política tribut'ária . Assim , por exemplo, uma das vantagens do método da not:,1-créclito é o fato de e le incorporar 111n mecanismo autoíiscaliiador, já que é preciso apresental· as notas fiscais piu·a q11c o imposto pago sobre os insumos seja neditado. Es.se controle implfcitu d<) sistema arrecadatório reduz as possibilidadéS de evasão .fis~,u faci li tando, assil'l'l, a aclmíuistração desse triht110. Isso é pmtic:1.1larme11te relevante nos ()cJÍses mais pobres, onde a administração lisc;i l é mais precária. /\demais." predominância do método da nota-créd ito, 11;1 quast totalid:.tcle dos sistemas de tributaçfo do valor aclicjonado, explica-se pelo fato de esse método. c.omrari~mente ao método da suhtração, poder coexistir com alíquotas múltiplas. Embora, do pomo de vista ad minist rativo. uma alíquota uniforme s~ja prefcrívc.:I, por questões ranto de eficiência quanto de eqfiidade é preci·s<.> rcet)1·rcr, freqüentemente. à (]jfcrenciação de a líquotas. Ponanto. a utilização do método cl;1 subcraçáo, ao e:xcltúr essa possihiJidadc, torna-se i.mpeditiva para a grande maiol'ia dús p,úses. Por $c 1· ,tn1pla111enle ucili7,'ldo, a experiência intcrnilciomtl acumulada pelo método da 1101.a-cl'édito constiLUi um referencial importa nre, que favorece também a prefcrê11cia por esse 1ipo de IVA. O mcsn,u não pode ser dito ern relaç~o ao método ela subrrnção, implem<;rHado, até o presente, apenas na econorni,i japonesa. Uma rest.-ição adicionaJ impor tante ao usó do método da now-crédito acl\'ém do [aLO ele que qu,tlquer úpo de isenç;lo no meio ela cadeia p rodutiva quebra a cadeia de crédiw fisçaJ gera efeitos cumulativos (em casca ta), reduzindo, assim. a principal va magcm dccorreme da adoção de impostos cio tipo l VA.

~ ~

·1111.

-------------=~=====.;.:;....;;.;;.;.;=======~===;;;;....;;:;.:. TK_H)17t'AÇÃ0 f)().CON.WMO NO ~ MSIL! ~Pf.C;l'OSTEORlCOS t. \J"I....IC.ADl-1:ii'

Notl.!·Se. por [jm, que à p revalência
11\,lPOSTOS SELET IVOS Pra1ic.amente todos os países complement;,m o im posto sobre <> valor agregad o (<>U o impvsto cum ulati,o sobre as vendas) com impostos sclclivos sobre determinados produtos. Esses 1.rihulc)s reprcsentan1 Lima fonte signifiC
A 11tili.zac;fü> desses imposLO$ explica-se t,imbém pelo f.1to de eles poderem ser us.1dos par:, cm-rigir ex1crnalid.adc.:s, c:omo é o caso elos impostos sob re combustíveis, álcool e fümo. Nesse se11t ido , funcion~m como impostos <:orn:üvos pigouvianos8 e, po11,onto, cona·ifrncnr par;1 resta u rar ;,s condições ele eficiênci;, pare tiaua, comprome tidas pela existê ncia de cxternalich,des ncg-ásicos, como educação (vide CaplLUlo 21) e saúde, ;,presentam elasticidades renda superior à unidade, focilitantlo a.ssiJl1 o fi nanciamento d esses serviços
dado de alíquotas.

' Tfüd ( 199~). 1 McLuré ( l097). Tet-i\•~. ~:o;sa fonna de çorr("\iiu cII A cor-rt:çflo das extcrnalidad<.'s µQ011s::írrl pel:'t distin~ão c::rnrc c.u.sto:-. e bcncficios sociais e p1'hi:1do:,. t..• pela id(;la de que o govcn 10 , n1C'di:tnu: o 11." o ele un1:1. cou1hinaçáo aproprh1d:1 ele ÍOlf>OSLOS e ~obsídiõs, po
de 1ne1·ctdo,

198 -

.EcoNOMl.b vo SF.TOR PtiBuco NO .BRASii.

ELSEVJER

Os defensores da tributação diferenciada ,t,.gurnentam que, em razão de as clasricid,,des serem disúutas e os bens serem cqmplememares ou substimtos, a tril>lnação un iforme não minimi:la o gravame excessivo (ver C;ip'Ítulo 10) e, po1ta11to, não é rc<:omendável. Já aqueles que pleiteiam a unifornúdade do desenho u-ibur.ário aleg-am , p.rimcirameme. que ,is c.:1ts1icidades exigidas para aim.plcmemação ele um desc.:oho óti mo n,,o cst.ão disponíveis, o que compromete a adoção desse Lipo de desenho. Alé'm disso, a complexidade aclrninislnu.iva que acomp1tn11a a e que os impostos são totalmelllc repassados para os consumidores. Trata -se de uma ltip61;c;;e extrema de inádéncia, que ignora a~ condições dos i:n<:rcados nos quais os tributos são estabelecid os. Ad,;H111is, cmhora a cributa9,o indireta, cn1 muitos pafaes, seja regressiva por incidir principalmente sobre os consun,ido,·es de baixa renda, isso rirto é incvic.1vel. A literatura recente tem apontado o potencial redistTibutivo de impostos sohre o consumo.• Mais recen1,emsto sobre o consumo é ligeiramente progressivo quando se cousiden1. para fins de ináclénc_ia, a renda ao longo dn ciclo de ,~da (lifelime iuru,,u,) cm vez da renda anual. Ab rt:·SC c.:ntão espaço pard a cliKussão da ad,Jção de um imposto progrcs$i,'o sobre o consumo, que isenuu·ia (ou aplicaria ;alíquotas reduzidas) os bens e serviços de ptimeira necessidade, ao mesmo tcn1p() em que-fixaria al.íqu<)tas m,,is d<:vadas sobre bens discricionários ,·/ou ck luxo. A isençiio de itens da ccmi básica eqwvale li lixar um nívd de isenção para e> imposto sobre a n.:nta uni[orme sob re os demais prore o consumo pode ser operacionalizado por n1c.:io d(' um imposto cwnulativo ou de um tributo incid c.:nte apenas sobre o valor agregado . A escollm en tre a correçiw das desigualdades por meio d a tributação cio consumo n 11 pela adoçàO de um imposto progressivo sobre a renda envolve. a avaliaçflo cios benefícios e dos <:ustos implicados por essas for'rnas alternativas de tribuu,ção. !:k:,·ia necessário, pois, compa.ra r as desvantagens associadas à fixação de um imposto de renda prugTc-ssivo, qu e requer fiscalização individual doscontribui11u.:s com aquelas de1:ivadas da complexidade administrativa incren te à introdução d<.: um imposto progressivo sobre o consu mo. que isentaria total ou parcialmente ns gas1.0s com bens e serviços essenciais, não envolvendo, porém. declarações individuais de renda. Por uJL\, é bom lembrar que a discussfio rd'crcme à progressividade e/ou regressividade da trihu1ação do consumo. longe de ser comensual, está assoóathi ao tipo de tributo a
!I

Browning {1978}.

" Mcrc.alf ( 1993)

viabilidade, em termos de cliciêocia, da a·ibma~:ão de be1L~ de luxo. Não cirisce, pois, tmanimidacle na literatura n o tocante às eventuais vantagens, por exemplú, da tributaçáo do consumo sobre a renda ou em relação à forma mais aclt:quada de redesenhar o sistema tributário (vidr Capítulú 9) para cstinrn lar o crescimento econômico. Deve-se, ponanr.o, ter em mente que tódas as formas de rribu.cação disti>rcem às decisões dos .1ge n I cs econômicos, nos remetendo, assirn, às lirnitaçücs das decisões de .yecond hest l;uide Capítulo 2). TRIBUTAÇÃO DO CONSUMO NO BRASIL Nesta seção, discutiremos os princjpais aspectos da uibutaçáo do consumo no Brasil. 1'.tn primcirn lug,H·, descrcven, mos, breve mente, o sistema de tributaçfto do consumo. Em seguida, discuLi.remos as características prinápais do sistema u·ib utário bras.ileiro. Por li m. analisaremos a u·ibutação detiva do ç011sumo. Ê.nfusc especial será dada aos aspectos de eficiência e eqü idade que c:araci:erizarn o imposto sobre o const,mo.

Uma visão geral No Brasil , ()$ i111posLOs s<1bre o consu mo r epresentam uma parte suhstancial da ,UTecadação. Essa fone tributaçfto d o consumo explica-se, parcialmente, pela acirrad a competição t1·ibutária (t,iile Capímlo JO) que rnracteriw a li.:deraçr,o hr,l$ilcira." A descentrali1.ação das fi uartças p ,í hlicas, ini dada nos a nos 80 e ampl iad a pela Constituiçáo de 1988, reduziu signilicativa.mcmc a receita d isp<)nível do governo central. Como o aumemo da receita dos nívcis subnaciouai:, de gowrn.o não foi acompanhado por tU11a descena-alizaçáo correspondente dos p rogra.tmc~ d~ políticas públicas, que conti nuaram , em boa pane. a serem a.tendidos pelo governo central, houve uma redução da d isponibilidade de caixa dessa esfera de governo. A ,·cação do govcmo central foi então c:riar ou valorizar os impostos não p:l'rtilháveis, isto é, aqueles quenfto compunham as bases do FPE e FPM (vidt• Capítu lo 22).12 Ocm ,·e t.-sscs imposLos dt:stacam-se as to11t ribuiç,ô es soriai~ qut' incidem sobre o faturamento das em pres~, Colins e PlS!l'asep (11ide Capítulos 16 e 15). que respondem atualmente por uma pareda si~nifi<:.11iva da anecadaçfto fiscal. Ademais, o li,u.i clt! a.lgu ns desses t ributos serem cumulativos implica alíquotas fmais mais elevadas e, portamo, contribui para aumenra.r as rustorçóes na econom ia. A Tabela 11.3 sumaria o papel dos impos1os sohre o cxmsumo na estrumrn da receita tributária, no Br.isi l. Am,lis;rndo-se essa tabela, nota-se que, dentre os irn.poscos, o ICMS (Imposto sobre CirculaÇ,o de Bens e Serviços) é, de longe, o que gera a maior ,Lffcr;,dação. 1:~sse tributo, que cstíi sob a compc1ência dos estados. constitui um cios poucos exemplos no mundo em que a ,1rrec:adação de um impostO, do ripo fVA. se fu;,, por meio clt: t11na csl'c ra s11 bm,ciona l 1;11. Dcstaca.tnse, ainda, o imposJo de.: imporl,J~ão e o imposto sob1·e serviços.

II

Lt•n'1l,gn1hc,:t· ( 19f'9).

n Rcsp«1jvao)en1e, 1-'uudo d(· 1•:m.icipaçâ(>dos E~-tados e Fundo clt· P~111.iL'lpa~odu. . Jvfunidpios. Para uma discussão dc:l·'1IJ1:1da
ELSEVIER

200 - ECON(H•\11' Oô S1fl"OR P ú OLtCO {',10 B RI\SU.

Tabela 11.3: Impostos sobre o consumo no Brasil por esfera de gover~o - 1995-1997 Especificação Va.l or

1995 1~arceJa no total

1997

1996 Valor

·P arcela no rotai

Valor

Parcela no total

~1'10983 I J 50~0

JOO,O

1872:17 !)2656 42 107

100,0

;? l ~5,\3

100.0

-19.5

106710

·18,8

22,5

4fi,7

51070

2J,2

13135

7,2

15283

2 1,4 7 ,()

1660ô

6.9

JS91 ~206

2.6 1,7

4239 2$36

1,9

5 108

2.J

1.3

3768

J.6

14669

7,:,

PIS/PASE'P 1·:~r:idnais

5903

3.2

17171 7136

7,9 ~.3

13325 72&1

7.6 3,0

ICMS ?YluJ1ici pais 15$- hnp osw sobre S<·rviços

47228

25.2

5f,097

25~5

59575

2'1 .7

3231

l,8

4lM8

2.0

4435

1,1\

Arn,c:,dação tomI 'fribulu:, M>hrc o ronsurno Fed~1nis I ri - 1mposLOs sobre l'roduws Jndu.~trializados 11 - lmpos10 ele T,npoqaÇ,11 I O F - 1mpom, sob,·.- Op,·raçocs

1

47,8

Fiu;11lceira~

COPlNS

1

Fo111e: Ponlcs Lima ( 1999), p. 16.

Os impostos seletivos e a correção de extemalídades negativas A irnposição de cributos seletivos sobre ft.lcool. fumo e combustíveis visa a internali1.ar as '"".em>ilid,1des geradas pelo consumo desses bens. Assim, as clevaS bens- n,~rirórios. Estima-se qu~ os usuá1ios desses produLOs. particulatmentt osjovc1Ls, não sé dão conta dos irnp;1ctos negativos.~ longo prazo, sobre as condições desaúç{e, Jhienclo-sc ucc.:e~sáJ·i;·1 a i1 11.crve.nç.ilo do governo por n1t:_~io consu1no desses bens nos níveis socialmeme ótimús.

As versões brasileiras do IVA: IPI e ICMS O Brasil foi <> primeir() país a inrroduzir o IVA. " N() eotanco, css:i visão pioneira não rest,lcou na conscntçáo de um sislcma tribulár.io cficicme, igualitário e ele fücil administraçíto. De início, adotaram-se dois tipos ele impostos incidentes sobre a mesma ba.~e, o valor agregado: o lPl (lmposto sobre .Produtos Industrializados) e o ICMS (Imposto sohrc C irc.u laç.ão
111

O llrasíl frli plonc:iro tla i1nn:>d11<;.10 do í VA. cnt j;u1<'ito de ·1067. A Oinan1an:a. Jogo ent .seguida. inu·oduziu e:::.e j ulho do 111<;.')1110 :1 110.

11'ibu10 c;: 111

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Comidernções distributivas explicam, em parte. a diferenciação. e o grande número d..111íq1Jotas que c.aracwri·1,a a estrutu1-a da t ributaçflo do valor agregado (tau.o do IPl como do ICI\,1S) no H1.lsiL As fortes desigua ldades de renda, presentes em nosso p,Ú$, levaram ao uso

dos imposLos indiretos tomo um instn 11ncnco redistributivo. Conseqüenr.ementc, co mo veremos adi,m1e, essa forma de tributaçJo foi implementada de forma seletiva tanto em 1·dação ;ios setores de atividades quanto no que se rcfe1·e ao tipo de p roduto taxado. A muhiplicidade de ohjeLivos, atribuída à tributação do valor ag regado, resnltou em mu sistema excessivamen te c:omplexo, abri ndo t:sp~ço parJ a evasão e " elisão fiscal. A corrosão da receita Jisc., Ldar decôrreme lcv(>11 o país a aumenta,· as alíquotas bâsic::.s do IC:MS cm rela~:ão àqut:làs ,1dotaclas qmrndo da inm,cluçã.o desse imposto. Nesse sem.ido. o Brasil vai de encontro à tendência imernacional que chUlla por menores alíquotas aplicad"s sobr e uma bast: u·ibutária mais amp"1 (vídi> Tabela 11.4). Tabela 11.4: Alíquotas estatutárias do IVA em r egiões selecionadas 1\liquot;1.s c~statutári..i:s .-\lif1uot;J rní 1l11ua do I n1posu, :,;obre \ ':,1lor :'\.grc:,gado -

1\/A (1 t;MSiTPl), ~xc e,o zero 1\liquot..1 n1a~i,na du lmpvs10 sóbrc \ 1:1lúr A~'l-cg'ddO -

An1ériça do

Amé.r ica Latina

Norte/Europa

7

10.5

5.46

28.7

2 1,A

15.1$

BrasH

Ásia

9.H'2

íVA (LCMR!IPJ)

f,(1nltl: Arch11r 1\ 1'1d ~e:n.

J\ seguir, deso·ev1;semos sucintamcni.e as principais características desses tributos.

IPI O lPI incide apenas sobre os bens iHdusufalizados e, de arordo com ,, Constitu ição, é uro impo,10 seletivo que procura d iferenciar o ônus fiscal de acordo com a essencialidade do ben> (a rtigo 153. §32. 1). Como esse rributo llf10 alcança o consumidor linal, montou-se uma complexa cadeia de alíquotas e norm<1s com o i.otuito de alcançar a incidêricia final desejada. <)bscrvaudo-se o Crálico 11.l, ,•C::-se que 11 aJ"re<,:adação desse trihmo concentra-se cm n-ês fontes: a i11dústria aucomobilístio,, ,J i.nd(1su:ia do fumo e a indúsLria ele hebidas. No que c<>ncerne às transações iutcrnac:ionais, o !PI. cm p r incípio, obedece ao princípio de desiino: as exportações são excluídas da base desse imposw, eriquanto as impm·i.açõcs são tribuc.'ldas. EntrcLanto, as rliferen tes iscnçôes concedid ,ls às importações. paniculHrmemc aquelas referentes aos bens de consumo e capiuil para uso doméstico. tendem a discrimiawr a produção doméstica de produtos similares. No que diz respeito iL5 11:ansações interestaduais, o ô 11us fisc;al do ll'I, implementado pelo príucípio de origem, é dist,ribiúdo de forma desigual entre estados e regiões ém rn,.ão de a base i11dustrial ser, ainda hoje, concc,mada em alguns eslados e regiões.

ICMS No Srnsil, o principal imposto sobre o consumo, o IC MS, é de compeiê ncia de uma esfera subnacional ele go,•c.:sno, o estado. A t:Xe11>plo do lPI, esse u·ibuto apresenta clisto1,çücs diversas. pa ri icularmeme no que diz respeito à formação de <.:apitale ao çomcrôo imer -regional

ELSEVr.ER

202 - EcúN0>,1.IA 00 SY.l'O~ P UBLICO NO BRAsn.

e internacional. Essas distorções são ainda agr-.i.vadas pelo fato d e esse imposto ser de competência estadual. lnióalmeate inttoduzido como um IVA-Produto. as inúmeras isenções e arra,~jps especiais, que atingem. parácula11ne11te, os bens de capital. além de tornarem esse impos10 cumulativo, aproximaram-no ele uma fonna tose.a de um I VA-C)onsumo. Além disso, alíq11 ot;is d ife,·cnt".iaclas com base no c1·i1.frio d istributivo (produws básicos 11frsus bens de luxo) atestam <1 caráter seletivo cl"'~se tributo.

Tabela 11.5: Arrecadação do l CMS por região - 1996-2002 Em R$ 1.000.000,00

1996

Regiões

Norte Notdeslc Sudeste Sul

Ccnm,-Otslc Brasil R.,11le:

1998

#

%

#

2-146,2 7385.4

·1,39 13.27 60. 11

260fi, 1 $373.6 36755,5 9177 .6 -J007 ,4 !l0930,:~

3:1457.7 S7·13.4

15,7 1

3648.3

6,55

55(;80.8

100.0

2000

2002

#

%

#

·1,28

370'.l,2

13.74 60,32

ll393.8

·~.50 1:;,85 58,78

5106,2 15203.4 59 588,f>

15,5 1

l 70$(j,(i

14.42 56,S I l 6,.2H

í,35

8011,2

7,63

100.0

104995.9

1()0,0

%

15.06 6.58 100.0

•18355J 127fi6. I 6045.8 82269,7

%

4,86

Bauco t:cntral.

No tocante ao comércio internacional e inter-regio nal . a análise do ICMS (i mais complexa porque envolve coordenaçâo !anLO para as 1.ransações ime.,·cst.aduais quan to internacionais. ln icialmcmc, implcrn..,,rn,do como uma forma híbrida do princípio de "'igcrn e d<.: d".s1 in<1, o ICMS não incidia sobre as t:xpurta\/>Cs indusLriaí,;. porém, era cubro1do das oxporla<;õt:s aus bens i.ntennediários. A reteita do 1CMS obLid,, com as importações, no ent.1n to, é dada ao esiaclo para o qual as impostações são enviada;; p,u-a serem processadas. o que representa 1ambém uma conc. já l[Ue as cxpor 1açúes são, pan:ialmcmc, isentas dcvi(fo ll aplicação ela LnbulaçdO }elctí,-a sobre as impon,1çi,es. Co1n respeito !ts trarlsaçúes i11ccr· rc.:g.iouais, aplic;a-se o .J:>rincípio ele orig·c,n. A rc:~ião "exportadora·· uibuta sua produçáo e a rcgiào "importado ra" devolve o impos1n sob" liwma de crédüo tribw:ário âcordado com ós importadores, embor~ o impôslô tenha sido pago cm outro e,,cado. E,st- esquema, implemen cado facilmente quando o tributo é coletado por tun,-i autoridade cemnl. implica substanciais conseqüências distributivas quando operadonafüado e,.,., nível estadual. como é o t'aSO do Br.isil. Isso pode ser ilusu-artar uma dcrenninacla mercadoria para o Piauí, esse csmdo, ao ren:bcr a mc rçacloria , apliw1 ria sobre o ~c11 va lor a alíq11oi:a ele 17%, poré rn. d<êvcria pagar ao imponador (São Pau lo) um montante equivalente, fazendo com qoc a retei1a tríl.HHária rna-sc.:, portautú, evidente, a necessidade ele t:0ordenm· as

políticas tributárias uo a,nhi1,o da federação. O uso de alíquotas çliferenáad~ paIJ inte1:estadual ,;saa corrigir, pelo menos ern parre, esse tipo dc problema. Nesse case _,,lx::;t!X!ose a alíquota de 7* sobre o toméráo interestadual, o riginado 110 SuVSndeste hr;.,,'1tl!m1. esrado do Piauí poderi<1 1 rihurar a mercadoria cm 17%, reembolsar o estado de São P:.·t cm 7% íioindo, assim, c<.>m 10% do valor do bem (import,ulo}. Caso a u-ansação tivesse ori~, .. Piauí, esse cst.ad o cole1.ari<,1 12%. c<)1Tc·sponclente à alíquota in~erestadual, que lhe ' o Piauí. mas também Sào Pau lo. Isso pon1u<' o Pi.i11í, 011 q11alq ucr outro estado da região Norte/Nordeste, poderia importar ess-:1 men:adoria cio c;xtcrio ,· e, nesse caso, o esmdo de São l'au1o perderia esse mercado para os países estrangeiros.

ISS O ISS (1 mposto Sobre Serviços de Qualquer N<.1nire7.a), de n,,n petêncía elos muniápjos e do DisLrito federal , incide sobre vs ser viços ele namreza profissional, tal como estabelecido na Lei Complett1cntar n 2 116/200~. No Brasil. esse Lribuw c·espondc por cerca de 2% da arrec.aday'iO com i e incide sobre o fatur,111ici1to brnto dos serviços explicitados; portanto, não represema mo imposu, sobre<> valor agregado. Com exceçáo de alguns ilc11s, 11ão existt· dedução para Lribucos pagos a111"-rio rmem,:- sobre úS insumos uàlizados. Uma chis <:xr.cções aplica-se ;ios serviços de consu·ução çivil: nesse caso, são cxcluídns da base tributária, (a) o valor d os insumos providos por snbconLrnütntcs (se tribu tados anteriormente); {b) o valor dos insumos dispvnibilizaes. As alíquotas desse impoSLO variam e1111·c 0,5% e 10%, dependendo do àpo de serviço d;i 111unicipalidadc.

Tributação efetiva do consumo no Brasil Considerando a i11cidénáa de diferentes impostt>s sobre o consumo. para wmplet;u· este estudo, é imponame sumariar a tributação cio consumo c m um indic1dor agregado, que permit.'l uma visflo mais compli:;ra es, subsídios e créd itos (iscais, mm,rndo assim o uso das informações ex traídas das leis fiscais cx1r<·111ameme complexo. i\]1;111 dism, cm sistema, u·ibutários cspecilicQS, [reqüentemcrrre, clifcrellLCS tr·ibutos iucickm sobre a mesma base, como (: o caso, por .exemplo, do I P'I f? drJ lCMS, no _Brasil. Fi rlal mente, é dilicil quantifiçar tanto a evasão qu~nro a elisào liscal fatores cruciais pa r-a a detcrrninação dessas :ilíquotas. Para coutvrnar esses problemas. Mcnd.oza. Razi11 e Tesar" propõem. uma 1l1cto<,lologia para estimar a., alíquotas tributárias cfcrivàs agregada.~. Essa n,ctodologia estima a diswrçãn decorreme da cobrn11ç~ de um 1ributo. em um modelo com um agente representativo. por meio tio cõmpuw da cliferen~,l ohsc1'va
204 -

E<.:oNO\llA

ou St'l'OR Ponuco NO 8.RAS.H,

1.:l.SE\111:R

A va111agcm cl<'ss.1 mcwdolo~a advé111 do fa10 de se poder C;Jlcular c»as alíquotas sem que :.c:ja necessário ru:orrer ao conherimcruo das queslões cfüllt1uírias ou siru, a com1)a raçiio dos n:su ltacln, oluido, com aquele, n:krcnt<.>s .1 outro, pabcs. 1\ ' l abela 11.6 apresenta, para ot,1so br,hileiro. as alíquorns tribuuírias ,11auoc11f,micas médias, rderc,nics ao i111posto ;;obre o consumo. uti lia111du dados de arrc•,adaçiio tributári;r e d:i cu11taliilidnde nacional, pa,-., n pt,.-íudo 1975-1999. fusa lahcl,t moscr.1. cm primeiro lugar, c1uc a u;butaç:"H> do consumo é extremamente dc,:ida no Brasil, nwsmu para padrões típicos ck p:úse;. cm de,c11volvimcmo. olH le o c:011smno é rorc\·mcrlte 1ribu1ado. .-. Assi ,11, por exemplo, cm l 9H5. a alíq1101.i ele tnbutaç.'io efrU\·a cio row.,uno ckvou-~c;, -12,6',l. l»o implic., clisco1 ç,,es substanciais para a alocação de recursos podendo, indusive, compr0Jt'letc1· o dt:Scm pcnho de lot1go prn~,o da economia. 1\ré 1901 es,a.s alíquotas <'sta,-.un cm l<)rno ele 27'rf, Uut11~n1<10 cm torno eles.se prit,utlilr. Já a partir- de 1!}\11 é p<••,sÍ\ cl p<'rccber um '"cntuaclo aumemô da u·ibutição, ntio pico O<.'OlTl' em 1H!l5. q uauclo atin~e 12%, para depois cair. mas rn,U1tc11do-~c. por<'nJ, .1cima dos :}5'if. Notc-~l· quc as alta., .ilíquotas ob,er,·acla~ cm 1995 pocl.,u, ser exptic-ada, pelo que se conH·ncionou clt,nmnin:,r ''efeito l huli rcvc r,o". que ocon eu <1uando da cstabiliwçi,o da crnnorui;1. O ron1rnlc <~,i,·el < rt-,,ultado, obtido, por ,\r:llíjo .-.:cto e Sampaio de Sou,a11' mm aqtidi,,. obtic!o,, por \lendo,.,. R.uin e Tt·sar. O (:r..Uirn 1 1. 1 apn·~en1.a as alíquotas 1ributári.b dt:tha.< médi.1~ sobre o co11~urnn par., os s,·guintc:,, p,ú,,·s: lhasil. i\lcm;inha, C.rnadá. f'tau~"· h,ili.t, Reino l ni, C'J.ratU:ruado por alíquotas elevadas, indui o Br.isit (' a fr:111~~- fatt' país ,ilua-St: d<•ntrc aqueles da.OCDt qtu: tamb<:rn t,;bllCam fortemcnct: o consrnno. ('Om ali
Tabela 11.6: AliquotaS efcth-as médias par-J o Brasil - 1975-1999 Anos

Alíquota efetiva média - lmpos1os sobre o consumo

197:í l 9ll0

3!1,,IR 3 l .$4

1985

:l:!.:19

19!)()

31 ,5:~

19'.H 19',!5

3:t!)(; 42.60

1997 19
33.-1!! 35/iü

:IS. lG

Ver:, C:SM" rt"".)f->tilo, '\J.o,pa.in ele: Sou.s;1 (19CJ7). làn,i (1!187) ,. Sinl (Jni;11. dt:no-e o ulJ ('I,. "Ar.iíti dé Sou.<.1 (2003),

~

~

U,S8'1fJl

------------==;..;.;;=======--===.;;;;.========_;;;;;.;; TfcffiU'CAÇÃ<.) TJO CO,NSUMU ;-;o BKASII,: A."il''ECT'OS Tt:óRICOSCAl'Ll~t>OS - 205

(;()n Lra riamcme à maioria dos países da OC D l;. cujas alíq uoias parecem ser cswdoná1;as, a rributaçáo do consumo no l\rasil aprc-sema urna tendência crescente dtffantc o período analisado. E)(isl'em, ponanto, evidências de wn elevado g,avame excessivo assodado ;, essas ,1lws alíquotas. Ademais, o fato de n Brasil n-ibutar pesadamente o consumo pode cc ,· implicações disa-ibutivas, no caso de
Gráficó 11. l - Tributação efetiva média do consumo. - - - -Brasil

- · · -- Canadá

45 40

França

35

- -- Alemanha -

Itália

- - - -Japão

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o,'1.-

Período

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-. - - Reine Un1do ---Estados Unidos

hluur: J\r:,1í1io Neto&: S::nnpaio de So usa.

Coll1.t1clo, conforme auterionnente me11cionaclo, estudos reccmcs tein in cio consumo em ~cus aspecto$ teóricos e aplicados. Em scgujda, analis:m1os a 1.-ib11taçáo do consumo no 13rasil, incl11sive apresenL,lllclO csümaiivas das alíquo1.as efetivas m éclü,s para<) período 1975-1999. Compar,unós. ainda, nossos resultados com aqueles obtidos parn algu ns p,úscs indus1rializaclos, peD11 iLindo, assim, i.userir a questáo tribut.íria b.-asileira cm um comc:i._"to mais amplo.

"Vel'" esse ,·espcito, Al11 11ad & Sr,·, n (19~). llircl ( 19$7). l';,rn ~i,1ueirn ri 11!. (2000).

() '"""'do llrnsil, ,.,,. Sampaio de Svus.> ( l9DGl <:

12

A tributação do capital: o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica e o Imposto sobre Operações Financeiras Andrea Lemgruber RF HARC-tRD

SUMÁRIO O rapiruln apre,c:nta .1 1,-ori;i da 1ribtH:tçáa do cipitttl, rclai iv,, às questões sobre a base de inridencfa. m..erç," do capirnl ,,.. t!(:Orto111ia globalizada<º reç,1i111e11Lo do ônus do imposw nas ()(°'-" ,a,.1uridiGI,. Di..blivas ao Imposto de Renda na anecadaçáo. ap1m1çl,ío e lc ;i,l~ •. Por liru. ap=nta o [mposw sobre Opc:rnçóes Financeira., em rermos de an·ccaL~u e I< nn.i., dt: .ipuração. PAL'\VRAS-CHAVE

Tributação do capic;,1; Imposto de Rt>nda da Pessoa jurídica ( IRPJ ); Imposto de Renda Retido na fonte (1RRF); Simples: lucro real; lucro presumido: rmos sobre o capital prôprió: dupla tributaçáo dos dividendos: n·ibmaçfto mundial da renda ; preços de n.rnsfürê11ci;1. INTRODUÇÃO Tn1tlióonalmc11tc. o liuor rnpi1al tem sidõ apolllacki como um dos principais dererminatHes do a-cscimetHo ecouôlllÍco. Apesar de ôs econc..:nhra$ ainda não terem descoberto o "el.ixirtt do <.Tesc:imenlo sustentado, a teona econômica iem sido revivida nas úlümas décad,,s na busca dos fawres que levam à riqueza das na<;f>es. Den11·c esses fatores, o capital tem de~empenhado um papel !"elevante - algumas vezes, inclusive. identific,,do como o fatcll" centntl c11d6gcno tem i
Pat'..l urna n.!v1sfio ela hLen.1.Lur;.1~<.>brc: <) c·1·C'sd11H;r'1to cco1,0tnico. \'er Joncs (2002) ~ EttSl(:rlv (2001).

~

c..l'ff""- -

[l.',1;.'lf.A _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _...;;;.;;===;..;;;..;:;;;.;.;..;;;;;;.....;;;~ A Ttu.8tJ'tA(:ÃO DO ?::"'

No ent,mto, esse aparen te consenso eJn torno ela impon ância do capital para fins de 1.:rcscímento não se tntduz em um modcln de a·ibuca~-ão aceito pacificamente pelos cspecialiSLn em finanças públin1s (vidt Capítulo 5). Muiw pclo comrário, a I riburação do capita l rem ensejado longas comrnvérsias teóricas, pois, se por tun rado, o acúmulo de capi.Lal deveria ser estimuladG para al~vancar o a ·escimento do produto; pnr 0111 ro, seu padrão de acumulação tem sido visto coro.o concentrad or cite renda. Em dewrrêncía, u-ihut.a-se o fotor capital com menu,· allquota se o foco da política tributá.ria apontar pan, a eficiência econômica, ou, cnm mi,io,~ s« o oqjeüvo for a eqüidade soci,Li. Mas de qual forma o sisrerna rribuuúio (vidP Capímlo 9) alcanç;i o capital? Erncndc-se que a cribuLação é inôdcmc sobre o fator capiial quando aplicada sobre os rendimemos ,,d vindos: • Uo retol'no das aplicações en, arivns financeiros. • Do llltn:) g<:1~1do pelas empresas. • Da apreciaçáo do valor do patrimôoio. O capital aplicado no rntrcad o linanceiro rende juros qut repres<:111.a.m aumento de rit111c1.a, ou de poder aquisitivo, para o investido r. sendo, por tanto, considerados reodinw11t0:< s1!_Ícir.os à incidência rributária. Qi1anto ac1s rend imencc~~ das pessn,1s jurídicas. após a deduç;ío dos salários, isw é. o pagamento do fator trabalho. esses podem ser considerados como o rct0rno do fator capira l invesr.ido na aúvidadc pmduàva. Embrn·;, haja uma muiga discussão sobr e ó môme11to da inddência ckssa Lríbu1ação - se na apuração cio lucro da empresa ou na (lisu-ibuiçáo tios divideuclos aos sócios e acionistas -, hf1ampla aceitaçào de que o lucro da pessoaj11 rfrlica implica aa·é.scinio de rc:-J1da a ser aiburad o. i><)r úlúruo, a rrib111ação cio capital também compreende os g,mhos provenientes da valorir..tçiio do patrimônio dos .indivídLJOs e dl\S i:rnpresas, tecnicamei,le r hamados ele "g,mbos de capital". Por exemplo. a cliferença entre os valores ele cotnpn, e venda
208 -

E<'.ONOMh\

oo St:..":t'O.R PIJsuco NO .BRASIL

A CONTROVÉRSIA TEÓRICA SOBRE A ·nuBUTAÇÃO

ELSEVIBR

no CAPITAL

A 1ributação do capital é rema m ntroverso em linanças públicas. O debate teórico reside cm I rês 4ucstões básicas. üe,•e o capital ser mais, menos <)u ii,'Ualmenrc 1ributado que out:r,1s bases de incidência, espccialm,!nt<: cm relaçf10 ao u·abalho e ao consumo? Quem suporta, em última instância, o ônus do irnpos10 sobre o capital e, em particu lar, do imposto de renda das empresas? Por que ,ributar as pessoM j u1idicas e 11ão apenas as pessoas fi~icas, con~iclerando que as primeiras são apenas uma mera absm1ção legal? Como veremos. a teoria econômica não p rovê uma resposta ol~je1iva a esSàs imlág'.l(;Ões, dando margem a difcrcme:. interpretações por parte de c:specia lista.s uibutários. No entanto, a dcspeito dessa comrovérs,a tcórica. a elaboração e a implcrncn1;,~:áo práúrn da polftica rribt1rária parecem nos indicar-w,1déncias claras em relação à tributação do capital em vários países. ~:rn parúcular, vale reosaltar que a real idade da economia globalizada, na qual o capital (pan.irnlarmernc o financeiro) de;;fruta de quase total mobilidade no me,·cado internacio11al, tem levado a uma tributação mais leve desse _furor de produção. Da mesma forma, apes;,r da discu,são tt:órica do porquê da existência do Imposto de Re nda da Pessoa J urí
Deve o capital se.r: mais ou menos tríbutado que outras bases-de incidência? F-= (1uestito em•olve ,, lntdicional tradr-ujf das finanças públicas entre cqiJidadc e cliciéncia. Por tun lado. pO
1: Na delinição dt: 1-1.:,ig-Simous. renda é CLS<>rna d<> que fhrton.suro.ido durante o :1110-cnlt'nchlrlo e <.Ja vaiiação líqui(U do pallimõnio. I~ l laig ( 1921) e Simoas ( 1938).

De fato. na maioria do~ países, rendimeows d o trabalho têm sofrido un1a r.ributação superior aos ganhos de capital ou 1tS aplicaçf,es financeiras.> No Hrasil, até 1988, osrcndimemos eram classificados na dedai·ação anual, de acordo coa, sua nature7.a, em oito céduJas. designadas com as primeiras letl'as do alfabeLo.,'\pesar d..: o atu,tl sis1,ema não envolver explicitamente o uso de cédulas. os rendimentos cio.m 1balho são u·ibutados de [orma d iferenciada dos renclimemos do capital. Atualmente, entiuamo as alíquotas oominais incidentes sobre- o I ral)alho variam de 15% a 27 .5%, a alíquota incidente-sobre os ganhos de rnpiLal.é de 15% ,: as apli~,1~Õc$ lin anceiras são triburadas com alíquot.as que variam de 15% a 22,5% (a depender cio prazo ela aplicação). Similarmente, a hisr.ó,·ia da o-ib utaçáo amcl'icana mostra uma longa prefen?ncia em favor dos ga11h,1~ de ç;ip iLaL• Esses :rrgumemos u·azem à tona uma intcre~san.tc cl.i,;ct~5são da teoria econômica sobre a relação entre a tributação dos j uros e o uívcl de poup;in~-:a. [sso po1·que, ele forma a sustentm· o argumento ele q1,e uma tributação mais leve cio capital incen1i varia o investimento, é preciso. antes, assumir que existe 1rnll! relat:ão neg-.1riv-.1 enu·e imp<>sto e poupaoça.' No cntant0, cm termos reóritos, nflo é possível estabelecer se o aumento cio inrposLO sobre j uros leva ao amnento ou à dirnin uiç,-'\o da poupança. lsso porque o resu ltado cotai depende da inter-relação entre o, eleitos substirniçáo e renda, que oconem em sentidos opostos. De modo a entender êsse resu ltado ambígno, dcv<'.mos noull' que decisões de poupança <)conem não apenas em fünção da renda preSCJ)Le, ,rn,s sim da renda de toda a vida (lij'e.-9v;/e 111odel). Isto é, o ind ivíduo cledde quanto consumir 1:10 presente e quan to poupar para o futuro olh,mdo para todo o Jluxo de renda que ele nic_eberá ao longo de sua vida . Nesse sentido, a alocação e ntre consumo e pou.panç.a pode ser vis1a como a de dois bens disúntos: consumo na _juventude e tonsumo- na velhice. Suponhamos qne, para determinado 1úvd d a taxa de juros, o ir1
e

CJ,

Ç~umo t\3 ruvcntudc

Forll~: Elaborado pclo autor.

"Urn exe,nplo h:istant.úarual (; <> ltnpc>slo de R.enda dual. âdOt..."ldo t>elos J).'.I.Í~ ru)rdi<'c>S desde o princípio dos anos UO, j1.uaau,erue cou10 \Una esLratê~ par., cnfrcnt.ar a alta n1obilid::idt"" df, ClpitaL 1na.s mante.J1(lo a n;h111àção sobre o ra1or lrabalho cm ·pa1.a1r1arcs. rnais elevados por razoe;; arrecachttórh,l:i. l?or c..~xc111plo, 11u caso da fínl:india. a u'ibul<1t;fiv s (1>1di11111y i.Jv.1,11it) e.nc.oucra,.se cro 38,6%. C,-at:1, & Warren (2002). ; A~11ntin1os-. n(•stc <:aS<>. a ib'1.t:.Jdade entre investin1cnto ê poupança.

210 -

f:'.COSOMTA

no StTOR J>(m1Jt:O

NO

El.SEVIER

BRAS'.rt,

O que aco11tetcria se a taxa de juros aumentasse? O indivíduo pouparia mais ou menos? Note, em p1imeiro lugai~ que ocon·c 11ma ,·oração da n:scrição 01·çamentária, expandindo o co~jumo de esmlhas do consumidor, pois o ;iumc:;nw eh wxa de juros lhe dá mais opções de consumo na vellúce. Por um lado, o cfeito-subsri1.1 1içiio lin com t111e o cusro de oportunidade do consumo na velhice seja reduzido e01 relação ao con$umo na juventude e. portanto, o indivíduo tende a optar por mais con sumo n a 1•elhice, o qucimplicamais poupança no presente. Por outro lado, o efeito-renda acarrcra maior rique1,a total para o indivíduo e, consideraodo que ambos os bens sfto normais, ele Lenderia a consumir mais de a mbos. Consumir -mais na juventude implica me nor poupanç,.t. () resultado tina] depende rá, pois, ele qual veror for mais forte na tlecisiio do i.odivíduo. Pense 11 0 caso de um ,,ssa lariado de 30 anos. que planeja pm1p,u determinado mo mante de recurso~ para Stw ,,posem,,doria - digamos, $50.000. Um aumento ela tmm de juros, de 10% para 12%, por exemplo, podé se,· recebido por ele
Comu,i10 n1 wlbicc

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Gráfico l2.3: Redução na poupança quando o efeito-renda é mais forte.

Rcd11ç•o ri~ poopauça

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cfritn-rt'nda mais fone

/lin1le: ElalM)rt1do pelo autor.

Essa ambigiüclade teórica traz uma d ifícil clecis~lO para a políLica tributária, pois nem mesmo a dire~:ão do impac\n ele 11 m aumento do imposw sobre o rúvel de poupança é coo hccicr..t. 'leoricamente, seri;i possível dd.encler tanto uma redirçfü:i do imposto de:: modo a incelltiY;ir a poupança (via o aumento da taxa de juros real após a inádencia tributária), bem como con1raargumcnrar qu" essii redução :,penas irnpactaria negativa11u::111e ,ls receii,'ls públit:as, 1iâO ,iüngindo {ou até dcsi:;stimulando) a poupança privada.

A realidade da economia globalizada Apesar cb controvérsia teórica quartlO ao irnpaao da. tributação na poupança, e dos argumen1.os tm prol de urna tributação Vd en1re país<.:,. Caso detcnninado pais n~o ofereça urna taxa de juros Te,Ll compatível com a prevalecente em. nh•el .imemacional, o capital simplesmente sairá do país rumo a ouu:osmcn:,1dos de remuneração superior. Es.~a situa<,.,:io está representada no Gráfico 12.4,, na qual ~ oJí::rta de capiu, I (: pe1·fei1am imposto t. Gráfico l~.4: Efeito do aumento dos impo;;tos numa economia abe.r ta ((.-om mobilidade de capital).

K,,

K

Fqut~: Elah,,1-aêlo p4.."IO autor.

l\ segunda con.stata~iio é decorrência da pr:inu.:i,·a_ Considenindo que o <.-apirnl é s<:11,hel e· não s\1por1.1 o iruposto, países têm adorado tuna p11Jítica ele réduç10 <.:<>rllfnua dos imposw'-

212 -EoóNo.)1.1.A oo Sb10n Pú»wco NO B.KA.$ll,

ELSEV!ER

in ciclcm cs sobre esse futor de prod ução, ele modo a alflÚJ· o iltLxo de mpilal int<:macio,ml para suas .i urjsdiçiks. Essa si tua~'lio é chamada_ competição n-ibutéu-ia iruemaàoua.l, em q uc, a po líüca cribtu,t,~a de um p,ús (oo caso. a redução de impostos) afcca a base rJ'i burária de o u tros países (o momante de capital cl isponfvcl), um CMO (ipico de ox.ternalidadc ,1egaci,•a (vide C<1píwJo 2). Asiluaçáo rnais coultecida desse jogo compeLiLil'O é a aiua~-ão dos chamados paraísos fiscais, q ue têm atraído proporçiies suhsmuciais elo capital financeiro imern<1C:Í()nal devido à bn ix;i o u à não-inçicl,~ncill ele im postos cm seus 1crritõrios." Algu ns cxmn plos d esses países, conlinuamcnte citados pd;, ,n ld ia , são B~liamas. lknnuda, 1lhas Carmã, Ilh a de; Man " 1lhas Mllurício. dentre Lantos 1Jt1tros.'1 Por,anto. u ma das conseqüê.11w 1s da compelição trihur.ária tem sido a r eduçào dos impostos sobre o capilal financeiro e m todo o m u ndo. '!em-se_ clito que o prrn:esso com peliri"o esLar ia levmH.lo a uma .maior regressividade dos sisten'las nibmários, pois os fatores imóveis (rj p ica mem e propriedade e trabalho assalariado), q ue têm maior dificu.kladc ele escapar à tribu lação local. acabarüun por sustentar as necessidades arrecaclatórias dos países e m p roporçào s11per io r ao capitl.1 1. No e n tan to, a ctlmpcliç:1o IribULária não está apenas restr ita ao capital rina nc.e iro e t.,mbém tem ,;e acirrado em rcdaçio aó i11ve:,'\.Írt1,·nto em ,~1pital fhic:<>. s,,bid amc me avs Hu-x:os de inv~-'Sli me n1.o <;:Slf-,tngeiro direto. Em ckconúicia. as alíquows do l RPJ rêm se reduzido cm ,·,õ-ios países.' Conwdo. Yale nôtar que cc,,-sa redução ele aüquot.is cio I RYJ não ocorre apenas cm tlccomru:ia de lUU pruu,,Sô cumpctilivo. rnas Ulllll)ém tem sido inDutcnci.'tda por llillll. ,i,;;o tle polúka Lril.auári.! ori<"nrnda à diciéncia eco11ôm.i~a, ua qual um si.tema com_.iliquot:1S111<-nore,.ebase inbuwna ampliada kMu-ia a menores disrorçõcs alocativas e ntenur e\-:t.,10.

Quem supona o ônus do lRPJ? \ 1mo< qne

(l

capiral. cm especial o voláúl capita.! fin.1ncciro. 11111il0 provavclmcmc não

;q1porra n ê,nu~ do impn,10. ~la,, u CJU<: dú,c;r do impo,10 p.igo pdas emp,·e,<1:,? Por m;iis q ue 11:nb,t ha,ido u11m intcn,a cpmpcti~-ão trib111ária dt: modo a .itra.i.r o .i.nvesti.m<:11to p rod u tivo. depois de instalada c,11 uli.L país, a empresa iteaba recolhendo o IRl'J . mesmo que com alfquow.s muito inkriort,s às i.nódemcs -1-10 passado. Esta.ria con-eto. eiitfo. as.-;:mnir tjllc é a empresa quem paga, de fato. o imposto iuàdeme sobre seu lucro~ Essa é outra questão 11ue Lem gerado grande debate teórico entre os especiali~tas em finani,-as púhlic.is. ·1or1os t:onhecemos a definição legal de que a pessoaj11rfdic.1 é lllll;l entidade distinta das pessoas lisicas (de seus donos), possuintl<> c-:.:ist<'.'ncia 1n·6p,;a. Era geral, ess<1 visflo tem sidv analog-.imellle aplicada à {u-ea tribu tária. e ,1 gnmde maiorill das pe~s<>as acredita que as empresas pag am impostos. 'Jem sido <:Qm um o u vir comentários de q11e "as pessoas fisica_s pagm11 mais impoMos cio qne ,L~ p essoas jur ídicas no Brusil e iss() é 11111 ahs-urdo!", ou de que "os ba ncos pagam pouco imposto ele rell(-\a". No enra nr(i. é preciso cki:,rnr riam que, em 1c1111os N"Onôm icos, esses comemários n:io fa2.cm sem id o. t:m pn:sas, ~ pt:sar d<: s<'rem as 1·cspo11sá veis pd,, rccolli irncn10 de imµos1os aos ~ofres plÍ hl ir.os. não soli-cn; a i11cidC11cüt últi ,n.i cio i111pos10. A penas as p.t:ssoas IJsicas pod em. de fato. pagar impostos. Mas quem, em ú.ltiniainstrl.llàa. paga o Illi'J? A teoria eccmômi<:a não nos dá uma r e,·p<>sta dar a a essa questão. A incidé.ncia tdbu tária pode rec~ür sobre os acionistM on os donos cio

G:\di.<.:ioi1t1li11c.'1)LC. há o ber)cíicio 1.lo sigilo ba,u.:á,·lo. <1uc Li1rnbén1 é wu lc1n;1do1 at1.11.i.vo para <1caplâção de cupiUd$ i1"t1e,1·n11ciooal.s por 1) :i i-1e dc)S p:}r.:1ísu'1 fÍSl' .\L'i".

; O lln1.sil oftclahnc.·ntc c.:011$idcr,.1 co1uo pa1·;.li.sos fi:st:als aquc1'u jurisdlçôe~ C(U('" nf10 1rihu1.atu a rcnct,. ou que a I rilu.11:un ~ rn ~1lfrp iota iut~rior ;1 ~0%. ou ainda r11j:1 lc:gis1;1ç;lo inic;:ma oponha sigilo relativo ;1 con1posiç.io socictári:t de J)t.-SSoa~ ju ridi,-:--1s 0 11~ ~ua ci1uf:1ridadt·. A f \J/SR F' 1,<> 188/2002 trai uu.utli$1,.1.dos paíSt.'!- ct>nsidl..'.l"tla~ tlcpcndênc~ f.ôfll , rihu1:içfiv (:1v(lr't::~id:a. ' J'ide ..n.1.he h1 12.2 p~u"'a Uttl :.1 r't:l:u;ão tle pa:i.'lt.."'S s.t-Jt.'(.~On:Jdos t" r(··spl"f,Ôv:1.$ aJiqufll;t.s do lRP.J (:Ol 1US5 e !!002.

capital. nrns também po respo11sáveis apeuas pelo monLru tle c fecivamente investido na empresa, não u,ndo çompromeridos seus be1ts pessoais)(; um privilégio concedido pelâ~ociedacle itS empresas, e o 1RPJ seria entendido como u m pagamento em tro(;ll des.5e privilégio. Esse argumemo 1'1{io é convi11cente por duas razões. F.m primeiro lugar, p,11·c:cc não haver rcl,1&:ão emre a responsabiIidade lim.itada t: o lucro (qm: (;, em geral, a. base d(> IRl'J) . até mesmo pnrqne o privilégio conún ua ex.iscindo mesmo na ocorrência. d.e prejuiw, si1;uaçfto 0;1 qual àS <.:t11presa, não pagam irnposro de renda. Adco1ais, o argumento só faria scJt lido sob a hipótese tl e que a pes.~oa ju rídit;it pagasse o impOSlpólJo. O TRPJ ~e.ria ent«ndido como um imposw sobre os lucros monopolísúcos dessas empresas. O comra-argu rnenlo. 11e~l.c· caso. (: que, se a e1npre,m {; monopolístit:a, ela tta·á ainda maior@ c..oncliçôes de repassar o imposto a sc11s consurnidorcs. Terceiro. o I RPJ é um mc,io ad ministr.itivo de cvir,ar plauejamemo t ributário c facilir,ar a c:obranc;.-a do imposto cm corpQ1-açôcs Slo somente incidiria quando os rendimentos li,sscm efetivamente diso·ibuídos pai-a a:. pessoas físicas (dividendos), úS cono·ibuintcs teriam a opçiio de manter iudt.:linidameme seus rcnclimentos retidos na cmpresa (lucrn capi1a lb.adc>). ber1eficiando-se do insLituto do diferirutcmo u·ibutário. O ganho arnnteCt'ria porque os rend,mcmos estariam se,ido reinvestidos a ta."-
' t ;,-an•llc

( 1!J!JD).

214- F..c.'()NOMIA oo S 1rro w P U1n,1cy N(t BiW:iu.

cspecial.mcmc devido à co11cei1ttaçrt<> da atTecadaçiio tr ibur.ária nos maiores cmm·ibuintcs. Por exemplo. no caso brasileiro. apenas :l.500 empresas. de 11m ,rn ivcrso de dedarances de 3.6 milhões, sáci responsá\rCÍS por 70% da arrccadaç.ão fcdcral. ~:m Lenno$ üsca is, o I R'PJ é um i11s1ru,neJ110 que aS$q."llnt um Jlu.,._o constm'll.e de recci1.as !l'ibmárias. evitando que a tTibutac;fto lique à merc<: da dccisáo do comríbuime. lsso porque. e.aso a u·il>urnç.:ro fosse rmalmc11Lt' n.:ali:zada apcaas na distribuição dos rendimen1os, scr·i;i o tomribu intc q11c111 t.lCLconi.oaria o momeow do pai.,>ameoro de impostos, por ser ele quem conu·o la o ru.omem.<, da ilistribuiç~o dos 1·e ndi01.emos. Dessa lcmna. o J R.PJ é importrum: para suavizai· a entrada de recursos tributári<~~- penoitindo que o governo faça uma previsão

'°

acuracL"l da arrecadação L" plani:je seui; ga~tos or~,i.mentários. Em Lermos macroecon úmicos. o impost() tem im1>or1..Jt1!<: fuução an t.icídica, enxugando recursos da economia em momi:mos de imensa atividade <•conômivt (pois tributa os lua·os), ao mesmo tempo em qneadmi1c n,mp<·ns~,çáo dos prejuízos em momcoLO~ de re<.essáo. Oua·a importante ca.ractcris1iw1 do IRPJ é u-anslurmar o governo em. um "parceiro silencioso" da ai ividade privada. panicipaudo no, lucrrn,. ma., também nos p,·ejui.zos, c, asi;iw, proporciomn· o ,u11nt•nto da as~m1<;áo de risco por pane das empresas. 1sm é. sabendo qne. se inconer cm pn:;jwzo. cs.sesserâu pa1,i.,lm<'nl1e a=urnidos pdo gove rno. o seco,· privado tem maior inc.-cnLivo para criu,u· tw :,1iviclick-. dt· n , (o. 1tu1\ qut: também podem() mu.e:r maiores invesi.irn<:111.(>S e dt,scm okimeul.(1 pru.i n p,tb. e,pt·nalmeme em s<:'mres incensho~ e m p<'squisa ,; 1.cn1ologia. \ ale também lembrar que o IRPJ t' um ins1n1m<>n10 impori;rntc para a reafuaçáo de polítkas 1*"lOnJ.i, e ~ .mais. medrante ;i corKcssão de bt.,uclkios lis~,ús para setores ou regiões t-sp<.'ÓfiG1S \pe<;ar d..-~,-...· tipo de políc.ica ter <:;,Lado muito éll.t moda mé os anos 80, a partir da uhlma dêctcla. a 11:ndência inu:rnacional tem sido pela aboliçio de incemj,,os G.scais. dt: modo li <>,ir.tr disrorçiio n:1 co11co1Tê m:h1 tio mercado. complexidade na legi$laç.ão e ésquemas dc corrupç..u, h'ÍlÍ, Capítu lo 7). Au i;tJ mcn Le. sugcr<·-st: que a incidência do i mp oslô seja a mais neu1r:i po,:,hel. e que políticas setoriais sejam realizadas mediam.e docaçõ&s orçameotfü·ias tran,parcJltcs e espedficas. Por último, não há como deixar de mencionar quê o IRPJ é um imposta de mais likil .M:<:rldc;ào política do que o I RPF (vide Capítulo 13), justamente peh falta de d,ffe:<., cm t<.:rmus ele sua u1cidf:ncia. Conn·ibuintes em ger,iJ e mesmo pol1ticos e técnirns g(>vcni:unc.111.aÍ.~ acredit.un que "as grandes empresas estáo pag,mdo su'1t. Don'/ ta.~ me. 1h,~ !11r fellow behiJui lhr tret". 11 lmeressanLC nota:t~ quanto a essa t1utes1ãaíscs clescnvohoidos dáo preferência à trfütttação e.la pessoa usica, l,nqu,u1w pa1ses em dcscnvol\'Ímemo dependem mais fortement(; da ,UTec-ada~'âo da pessoa ju rfdi<;>1 I'" '"' íi 11,u1ciar o F.st.ado.

O IMPOSTO DE RENDA .DAS PESSOAS JURÍDICAS NO BRASIL No B'rasil. o imposLo geral sobre a r enda. devido i:anto por pessoas fisica,; qua11to j miclicas. íoi íormalrncntc instituído em 1922, sob a compcténcia 11·ibubí1ia cxdusiv~ do.gove rno fedt".raL Desde então, o imposto de rendil gTadualmcnte pasS<, u ,1 1<:r s11;r impc,rtfíncia aumentada 11<> sistema triburiu:i.o brasi.leir(), acompanhandn a c voluc;fü> ec:ouômjca do pais e a geraçio de renda i.merna, bem como exigindo da adrninistnu,iio tributária maior conrrnle e sofisticaç.üo para arrecadar impl\SlO tão rnai&complexo. 111

,...nnl(;: Sistcn1.;.l :\.n.ge.la - Set.1 ~ L:c.1 i;.1 d;J Rc..:t't•i1a Fcdt~ral. Fnt8c pro uunci:.tda po1· .Ru~~n l .ong. quando a, uava ro1110 c:h;1imlan of tbc Scnnre Fi1uutt'.t Conuui11t..-e, F.stàtlo~ Unidn,; (f;r::,~ti". & \V.1rrcn, 2002). 11

Arrecadação O imposto de renda é, atm,lrncnte, o segundo irnposto de maior imponânciaaa-ecadmória no Brasil, ficando atl'ás apenas d o lCMS. Em 200:l, ele colcrou R$99 ,5 bilhões, o que rcpresenl
25% 21.96% !3

,,'"'.."' ..-" o o

o,

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,,""''

18,49%

1'6,41%

20%

14.92%

15%

10,7S%

10% 5%

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/lr,nt~: C u-g:.L Lribut.\ria 1'1 0 Br~;1- 200!~/ .SCcre,a.ria da Rctth~ Federal~

Para lins ele classificação admín istraliva, o impF), Pessoa.Jurídica (fRJ'.J) e Rt:tido na fome (IRR~1 . Esse último Lipo cngk>ba Li-a.nsações

pagas ramo po r indivíduo~ quanto por empresas (por ~:xemplo, rendimentos elo LTáhalho, rendimentos de capital e remessas para o exterior). O lmposto de Renda da Pessoajur!ctica ~n ecaclou R$32,5 bilhões em 2003, ou 6 .0 l % das receitas lo ta.is, e o imposw de renda que foi retido na fonte sobre operações de rendimentos de capilal arn:çadou R.$19,0 bilhões, ou 3,5% das receitas rotrus. F.111 particu lar. soruanclo-se o IRPJ , o IRR.f-rendünemos de capital e o IRRF-remessas pim1 o t:xLcrior, verific,1-se t(\lC o fal()r c.ipital chega a participar co,n 63% d;i a.tTecadação do impo.s[(.) de renda.

216 -

w,"º"~' oo SF.Tos Ptinuco NO BT<"-~'"

EL$ÊVIER

Gráfico 12.6: Arrecadação do Imposto de Renda por categorias - 2003.

IRRF

remessas

IRRF - 0 utros 3,20%

6,02%

Eonte capítal

IRPF S,49%

IRPJ36,37%

20,49%

Fonte trabalho 28,44%

FoulL: :\ 1'!;ilisc d;.i

~lrrccadação das receitas JCdc:r-'.ti.s- dtt"l.
Fonnas de apuração 1-lâ Lrês fonnas de apuritçáo 11.11s países pemütcm até mesmo a compensaçáo ele pn,jnfao com imposto pago no passado (geralmente limitado a um curl<) pt:iíodo), ~itwição na qual o governo d<:volve o imposto pago :lnteriormente para o cona·ibuime (o Brasil n:,o adota essa regra).

A manutenção de ccmiahilidade p;, ra a apuraçáo do lucro real uâo dt·vc ser menosprezada; Ltata·sc da mais complexa legislação ttibu1ária cm qualquer país do mundo e, cm dcc:orrt'ncia. implica cusios substanciais pJ r,1 os contri buin1 cs. Isso é o que t:hamamús de cus10 dt• c1uuprimc111 0 é a únk,t, razão para a manutenção de um departamento contábil especiali,.ado. No enuunq, parn pequenas e médias empresas, g1;ralmente administradas pelos dono~ e com reduziuo número de funcionários, a aptmt~âo r parte de pequenos e médios conttibuj111 cs. O r11<:canismo consisce em aplicar um percemual, que varia de acordo com o rjpo de aLividad<.: d~ empresa, sobre o faru:ramenLô bruto, prcsurnmdo-se, porr.anto, o momame do lucro. E111 <>•Jtn,s pala.vi-as, a empresa paga o irnposw de acordo COlll um lucro médio esperado para seu setor de ati,~dade, e não em função de rnndiçõe~ específicas de sua simaçáo. Em dccmTt:nLia, d ikre11tcmeme d:1 apuração do lucro real, não há espaço para oco rrência de prCjll í7.0 nesse méwdo. i\~ regras para a opção pelo lucro presum ido ou rt:
Lucro Re,,I Lucro Presumido Simples Tocai

Fatui:amenlo (R$ bilhões)

1.805,47 175,2$ L41. 10

2.121.s;;

%

Quantidade de empresas %

85.09% 8,2G%

188.299 613.5011

6.65% l OO"k

1.807.912

23,51% 69,28%

2.609.'719

) 0()<.11,

Fonte: 1\nu{u io 'Esmásrin, dú l 1nposto d!! Rcucla - 200:2/SRF. ,: l':tra 1nais dc«tU\es sobre o Sirnpll·s. ·uitlr seção "Lucr,) prc..-:s-111nldo e o Sim1>1~··.

7,22%

218 - EooxoMIA oo Sr.TOR Pvot.1úo NO BW1L

ELSEVTER

Passemos, então, a lUllilapálise mais detalhada da apw:a~'fio (.lo l R~J no Bi-asil, destacando, em especial, a evolu~:ão da leg;islação u·ibmária, sob um ponto de vista ccoufouico. de:~de o advento do Plano ReaL

A modernização do IRPJ no Brasil: os fundamentos econômicos da legislação do IRPJ no período 1995-2002 A cvoluçflo do IR1'J no Bras.il seguiu a tendência illlnnaáànal mencionada na primeira pai-te deste capítulo: a re ele mas alíq\1ow cm funçào da aba mobilidade do capital e da competição tributária cnrre p,úses. De fa1.o. a111.;:riom1c.n1e à relorma da législaçáo ocorrida em 1995 (Lei n!' 9.2!L9/95). o imposto aprcsc111;1w1 alta,; alíquotas (du:g.m~lo a mais de 50% se computado junto com a CSLL: (vidr Capít1Jlos 15 e 16), 1~ vária~ exceções de o-ai.amemo cnu·c:: conrrihuiutes, iuúrneros incc,mivo~ fiscais e brechas na legislação. o que faci lilaYa a elisão e a c,,asão fiscais. Várias med ic.Jas roram tomadas, desde cu.tão. de modo a moclcmiur o IRPJ brasileiro. alinhando-o com ó pac.Jriio inrernacional. Dentre das. d~1.ac.irID11-se a reduç1o das aliquo1,,s (en·, Ctln,sonància com a tendência mundial), a b11sca da ne-w.ralídade no u-arruncnto de d is1imos ccmtrlbwntes on opei-ações e a internaciom, lizaçáo do imposto (isro é. a adaptação eh, lcgisl;,çáo u·il>u tária à nova realidade de abelTlH'a ~'<:onôrnica vi1·tnciarui pdo país desde o i 1lício cios ,mus 90).

&dução das alíquotas e progressividade A alíquota marginal do IR~I (som,mdo-se a alíquota padrão e ,J >1dicional) foj reduzida de 431,:1 para 25% il pa ri ir de 1996. numa das 1.-aras altera(;i>es de lq,ri,laçãt, tributária cm que a alíquota nominal de um irupostu !oi diminuída em anos rc<'Clll<'S. poi~ a Tegra tc'm sido sistemaúçamcnte 11u111clllá-la. Essa medida cleu-seem den1rrênri.a da mobilidade imernado naJ do atpit,il, q, u.:, 11a p rfüica, tem limitado a autonomia dos governos nacionais sobre seus sistemas triburá,ios. reforçada pela abertura da emnomia br,1silcira no início dos anos 90. lsw é, tcutar aJ)lirnr uma trilmtaçiio mais pesada do que o padr;;o illlernacipnal ,·m u-.n futor de produção tão m6vel quanto o capital é consciem:emc.nte t1uere.r afàstar do pai~ o !luxo de atpitais estrnn· gein:,s e até mesmo estimular a fuga do c.api1 al rnu.:ioual e. conscqüememeute, ver diminuída a arrecadaçào tributária. Apesar da red ,uj io da alíquota. a ~ll't~•<:a ti.os anos 80, pa ,.i menos (k 35<,f em 200 1. nu tn ruovirnenro que mui w~ tcronomi~1.a.,, drnmam de "corrida ao fundo do poço". A 1àbcla 12.2 apresenl.ll as alíqu.ot.as smmúnai.s ,,~emes para países seleâouaclos em l Yll5 e 2002. de modo a oferecer um.i cornpa1~1ç.1o rem11oral nt1U ribuiç."to1' fitt a dc~Li11a~'áo d n <;ua •·ceeiui Sf'I' vu1<·11l;1rlu ti :scguriclaclt: :,,.c)(jal. Es.-1a dif(•1 CJl'i,..t leg;1J f:! o <]Ut"' ju:r.tifi,~ 11 ("xi~,..,n,;a --simultánen du JRPJ e ,la (:SLL t!.111 111n tT1csiru! sistc1u;l mbuU'il·io. apt::-:1r do cusco de aw1prime nto c1~1c esse tuodc·lo <:crHu11t:!nrc i1npõc an~ conrril)ujnrc~ e ;\o próprio fisco. Ess<: as~unto ~(á .scudo 1n:uadú de fbrma detaJh:ld::t uo (.;;tpilulo L5 deste livro.

g

El.<.l:vtl.R _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _...;.;;..;,;;;;;==;;.,;;;;;,.;;;;;.,;:::;;;:;:_.....:;:_: A TRll!CT.,Ç.,.0 .D() Qft1:K_ -

:'.IS

Tabela 12.2: Alíquotas marginais do

IR.PJ -

países selecionados

País

1985

2002

Alemanha Áustria

6 ),7 61,ri 50

$4

Dinamarca Estados Unidos França Itália Japão Reino Unido Brasil*

1(~).5

50 ·l7,8 35 .4

40 53

25

30 !15 :,4,33 :lG :JO 30

3-1

J'lmt,: R11di11g Cm1uniuw RcJ~" t ( l91'!5) e l ll lW (2002). • Incluindo CSLL

,

Ademàis. as duas alíquótas adicionais a111c,·iormente vigentes (isto é, agudas incideutes caso a c rnpresa apreSt::111e lucro acima de dcrcm1i1,ado pat,unar, da.i\clô p ..ogrcssividacle ao imposto) foram reduzidas ele rJm1s (12% t: H>%) p,m, apenas tia'la (10%). Apesar de p~recer. ã p1;1m:it.1 vista, que o t rirério ele eq üidade foi !crido, nCJte que progrc~sividaele não parece ser uma cm·,Krerfstica a ser alc,Jnç.1da na p<:sso~ j urídica. Primeiro. como vimos na J)artc teórica deste capitulo, não é a cmp,.csu quem, de raco. pag-,1 11 imposto. Portanro, uma tribu1açJo JJroi;ressiva não significa que o douo da empresa estará sendo 1rihutado, mas que os preços elos produtos. por exemp lo, estarão sendo afetados co1 fimção d o rnm,mho do lucro da empresa qut: os produzem. Segundo, mesmo que a incielêucia tr ibutária rccafssc sobre os aôonistas. o fino de uona empresa auferir grandes lucros n f)o implica <1ue seus clo11os sejam mais ricos que os donos de urna empresa com lua-os n1c110,.e s. Pense üo caso de urm1 S..A. com uülliares de acionistas miuoril;,rios e compare-a com um~ empresa menor, controlada ;J penas por urna [amília. Terceiro e úlrimo. a prngr<:ssivicl,uk t<·m sido aplicada em fuuçfü:l do 1nmanho elo lucro e nfto cxm,gmenle da lucratividade. Isto(:, pi1n;ce haver u ma penalidade por ser grande " " ' Lermos absolutos, não por auferir lucros muito supe1·iores ao invcs~imemo. Portamo, a redução da alíyuot.a adicional. além ele mn1rib11i1·para a dimi1111ição cio nívd geral de alfr1uotas, cm mnson11uci>1 com aexpc ric:!n ciainternacional. íoi urua medida compa1ivel com a i111 c1·p rctação ela teoria da i11ódl'ncia a ·ilmtária e, provavdmcnr.e . acrescentou cJiEi(·ncia ao s istema. s<::m exatamente reduzir C
Compensação de prejuízos e Junção anticíclica 0111 1·a modilica!,~1o foi a rcs1 riç.lío à compcnsaçf,o dt:: 1•rt,jnízos. ad m iúndo-se q ue pude~sem se,. ,x.impensados prejuízos m(: ,\O'if elo lucro líquido ajus1ado, de nwdo à ~vitar a cha ,nada "fab rica~,;., de prejuízo fiscal". Essa medida restringe n compe nsação de luc,ro no Brasi l, especialmcn~c qnando C()mparacla it prritini internacional, na qual os pr<:juí1.os podelll ~c.r compensado, ern sua 1omliclade, às vczcs apenas restringidos por um critério temporal . .., u J'or cxt•rnplo, no ca..~, d;1 lt-gi.sb.ção anu:ric·:1n;i ( l 'tlll'f'1u1l R t:'t.1('1tUI' <:odt. artigo J7::!), os p~juj~<'>i- podem ser corn))l!H!iados ir11t·~'l'almcn1c· pelos :lO afi(>s S(.>guiutt·s ao ano J10 qu.(113 cn1preS,(11ncorteu enl pr~ju.ízo. Atletn3i!). aiuda é perroitid• • rfnnpcn:,.ar u prc:Juil.o co1n lurr<>S OCQt'rldos nos d01Ji :ulos anleriore~. siru<.tç'to no qual o govcrnn tlcvüh•t i.l c1npJ·e ~1o uuposto j:í pago.

220 - ..ê:ooNOMIA 0 0 5 9':'TOR Pà1n,1r.o N(._') "'Br(ASll.

,

EL.SeVlliR

Considerando que o.s p r<,; juíms cio lucro real têm compensação resuiJ,a e que a maioria das empresas no Srnsil declara pd os rq.\imcs do lucro presumido ou Simples, isto é, pag-,mrlo o imposto em função do fatm amcmo independente do lucro, o imposr<) no RrasiJ afto desempenha sua lim~'.âo estabilizadora ou anáó clica Pelo conu·áril>. a.s empresas pagam o rmpt>sto sobre seu raturamento, m esmo que incortâJ.ll em prejuízo. agqivando ~ua sítuação nnanccira em tempos recessivos. Essa característica do s(srcma uibutfu-io brasileiro a11,1a ta111b6u como wn agente i11d 111or da aversão ao risco p or parte das empresas. já que os p r<.,juízos, por não serem compensados o u sendo compensados de forma m uito limitada, f:àzem do governo um parceiro que divide os lutT
Regime de apuração do lRPJ Lucro real Lucro presumido

rn. devid
Faturamento (A)

13/A (%)

Ul
17.50

(),9791

175,28

23.76

1:1,55%

Fqrrte: 1\nu{trio Estatístic,>do l 1n J><>SH> dt"' Rr-nd:1 - 2002/SRi-:

Tabela 12.4: Empresas com lucro real ou prejuízo declaração da pessoa jurídica - 2002 R$ bilhões

Luc.o positivo ou o~galivo

Quantidade

Lucro real > O

b9. l 79

Lucro real < O

$3.856

.Eàturament.o 1, 11)(1,5'.I 574,47

l'
Lucro ou prejuízo real 75,33 (?ll,87)

~ FL'il'.\lEJI

-------------------------_;.===;;;;;;.;;,;;_;;;=;;;;;;; ;,._; ; ;_; A_1lDlllfl'AÇA0 DO <.U'l1U--

Z?;

Ne-11tralidade e decisão dos agentes ec1mô111icos A legislação rcc.::mc tambi:m foi alr.e.rada ele modo a se ak,mç.u· maior ncmralicladc na iocidênci;i do imposto. O ol~jetivo foi Lornar o IRPJ urn imposLO c.oru menor iníluf:ncia ,ra decisão cios ap,t:ntes econômicos (nide Capímk> 2), aun1emamlo sua eficiência e ntre o imposlo çle renda da pessoajorfdica r.: o da pessoa lisica. e a tl;buwção elas aplicações no mcrGldO finall(:eirn.

J 11 m .1 10/m• ,1 mpitaf prnpritJ

A inJlu<:ocia do 1IU'J 110 gcrcuciamenLO financei r() da empresa é assuJllo muito debatido cm [ina.nças públims, especialrneme no que co11q;rne à opção por [inanciamemo medianre capital próprio ou capital de terceiros. O modelo de trib1uação pn.:va lecenle inLcrnacio nal01ente. e adQtadú no Bra~il ;1té l996, i,d111i.l c deduçf,o cios juros tomados cm empréstimo, c11t1ua.i1Lo o capital investido na cm presa pelos seus aciónistas são incled Lltiveis. Em decól'rênóa, exístt: um incentivo de natureia fiscal ao endividamento, o que leva empresas a assumirc::m dívidas aci,na do pomo de e r1uilíbrio ótimo. No Brasil, considerando que o cusw do capital de terceiros é rn11ico alto. p1~ncip;i l111ente devido i\s nossas altas Lax,,s ele juros, Ler o sistema u·ib tnário inccnrivai1tlv cnclividamenLo excessivo pode comprometer em nível ~istêmico a saúde financeirn das empresas, kvando ao 1isc<> de falêndas ge1icrali:rn de terceiros: pas.~011 a ser admitida a declutibiliclack lisca1 dos jtu-0~ pagos aos sócios a nmlo de rem1111eraçâo cio capital próprio, desde que os mesrr1<>s não excedam a vm;ação da ·n.xa de Juros de Longo Pi-,120 ( TJU').'' Ao mesmo 1:cmpo, esses jlll'OS passaram a ~er n;burados na rontt' à alíquorn ele 15%, pois, ~·· eles são admitidos c;omo decluçlio para a pessoajuriclica, dt:l'elll ser coosi<'lerado~ r~~ndunemos t1·ihutáveis para a pessoa fisica. Comudo, considerando-se <1uc essa u-ibutação dá-se a 11 ma alíq uot.a i II lé;riw àq\1da inc:idente sobre o lR l'.I (e CSl .L), a mcclid,, gera tum, ccono01.i a u'ibu1.:ária para a empresa."'• O principal objetivo da medida loi estabelecer um mecanismo inccntivado1· do ~,utoinvestimenio na atividade produtiva, redu:ó11clo o endividamcntt> das empresas brasileiras, de modo a estimulur o crescimenw econômico d e loogo praz.o. Apesar ele ter conigidu a ·disLorção anterior prnv0<:acla pelo privilégio rio uwesLimenLO por empréstimo ec:m _ç letrimcmo do invesriiucmo por capital próprio, vale not:11' qlle nesse novo mc.:c;inisrno o inl't:Sti mcnto por empréstimo ainda desfruta ele
b1u1,naçüo da tribula(âfJ d11 /1f.1so11 ftsi(II e da pesst>a Jwirliro Ao fim d o an<1, nma cmprnsa Lem, basicameule, duas alui malivas para i1westir seu !uno: reinvesti-lo na própria atividade pn1dutiva ou d istribuí-lo a ~cus acionistas na forma de dividendos. No cha,nado sistema clássico de n·ibutaçâo (do tipo existe111c, e fortemente . nos Estados Un idos). esses dividendos estão sl!jeiros a uma dupla u·iburaçáo: a p rimt:ira eu, 11ívd da pessoa jllrídit'a - quando o lucro é nonnalmeULe rribu1ado pelo TRJ>J e a segunda em nível da pessoa l!siç;,i - qu~mdô u .icionista paga seu imposlO de 1·cnda sobre o diviclcudo recebido, pois os clividenclos são acréscimos de renda para a pessoa fisica. J><)l'tant.o.

1"

Lei 11!! Q.:! 19/95. a, tigo 9.

.

A cxist«:·, u:ia dc.·s.,~ e<'o1lon1i:-1 Lcibur.'ida - he111 t·omo S<"H valor - depende benclici~nc) do~jun~ ~ pesS
111

222 - Eco>-..o~tlA oo Sm-oR Purn.rC'.Q No BRAsn.

ELSEVlE.R

c m 11111 sistema como o americano, riormente. d e que elas privilegiem enclividamemo c m relação ao au lo-iuvest.i.mento) " estimula t:st1uc:rn~ de distríbui~'áo disfar,;ada de ll1Cros. Também é possível <]He a dnpla rrihuração acabe por afc1:u· a ótima ak>L,lçju de rc'c:11,-,;os-. pois consiclc1·11nclo que os lucros ficam retidos llil empresa para reínvt:stimemo, os acionisras acabam 11;ío podendo aplic.u- seus dividendos recebidos em oun-as ou melhores alterna1ivas. Em se emendenclo que a dupla tribu1.;1~0 dos dívidendos não é economicamente efidenre, roma-se rcçomcndada a integração dos impostos da pessoa _j111ídica e da pes_~oa fisica, de mod() que haj_a uma só camada de triburnçáo. Há três mér.odos para se conseguir esse objcc.ivo: 17 • Dar c1·écüto ao acionista pelo imposto pago em nível da empresa quando o mesmo

receber seus d ividendos 1.ribu1,lvcis. • Penniti.r dedução integral dos dividendos µarn a empresa, da mesma fim:n a achuiúda p;.1ra S.

• To.rna1 os dividendos isentos cm nível dv ;1cionis1a. A opção brasileira foi pela isenção dos lucros ou d ividendos pagos ou creditados pelas JJc~svas j11rídi<:.•1s a seus s()c.:ios Q11 acio11is1as, que pnss;u~u·n a não se SLtici1.1r ~. incidt:n<::ia do i1uposrn e nem a integral' a hase de cálculo elo imposto de renda do lwneficiário.1• Des,-a forma, esses rcndi111<·ntos são Lnh11cadns exclusivamente na empresa, cvi1ando a dupla Ll'ihmação. buscando estimulai' a nculralidadc:- e o c-r·escimento econômico a long() pra7.o <º reduzindo a cvasfLo fiS<:al ckvirlo <10 fim do i11,c.:111ivo ;1 disrriliui~-ão disfa rç.ida 011 li,1t1dulcn1,;1 dos l11(TOS . .-lj1/iroçiír.1 1w 111rrm rlriji11m1frirll Também for.un de parricnla.r importânc:ia medidas adotadas quauco à rribuwç.ã.o das aplicaç<'les no me~·cado finanrciro, que são operações gcr,1doras de;· rt,nclin1<.,mos de rnpi1a l. confonnc mencionado na inu·odoç.lo deste capftolo. Em 1995, as alíquotas nominais cio imposto ele renda sobre as aplicações em renda fixa e \'ariável foram redu7.ídas de :lO'Ri e 25'!1,. respecriI

Grne,:z .~ \Varreu (1998). L<;i ou 9.24~)/H!S. a11igo 10.

~ tul;\'lf ll

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A TRtllU1',c\ÇAO DO

C.\l'tt.\l-- -

223

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v;imente, para l 0% (ao1bas). Essa reduçlo deveu-se a dois motivos principais. P1iJl1eiíô, foi u111a adequação hrasiki,.a à redução intemaóo1ml das iiliquota.s incidentes sobre o capita.L, especiahnemc ~obre o voliiLil capim! linancelro de curto J)ra1.o. Segundo. íoi um ,tiuste da legislação 1Tibulária 1,diminuição da pn:ssão inflacionária no período pós-Real e ao conseqüente li_m d,1 correção monc:1ária na apuração do imposw. 1sto é. consideramlo que a tributação passou a incidir sobre o rendimento nominal das aplicaçõe.~ fin~ nceira,;, tlc.:vido ao fim ela correção monetária, e não mais sobre o rcnclimemo real, a~ alíquotas necessi1,a 1"1.tm se'r' ajustadas pm·a baixo de modo~ evitar aumento de c,1rga u·ibutf,ria. No t:ntanto, vale mencionar que, espccialmcntc devido à necesi;idadc de gera<;ão tlc superávidiscal verificada no final dos anos 90. em particu lar após as seguidas crises Cinanceiras inteniaciooais enfrenlac.las pelo Brasil, a alíquota de 10% foi paulaLinamcnte aumentada, encontrando-se, aLualmentc, no patamar de 20'!1,. Cúnforme mencionado na scguucl:;i seção, o impacto do :wrnento do imposto sobre o capital no nível de poupança é tet>ricame11rc dúbio. Dependendo d<1s resposrns dos efeitos remia e subsrimição. um imposto maior. implicando ta.xàS de juros reais menores. poderia lev,ir a menor poupança (pois vai.e mais a peua consllmir ou poupar em outra jurisdição) ou m~or poupança (é necessário poupar mais para gan1mir o mesmo rendimemo plaof'.jad,, no fururo). Na prática, os formuladores ela pol(Lica tributária Q,1.Searmn-se na segunda alternnciva, p;n·tirtdo timuwcini. de modo a não disLorcer a opç~o do inves1idor por m:nhuo1 mer<;ado cspecíli<:o e evitar u plant;jamc:nro tJ'ibutário vi.a operações ticricias que se apmveitam do diferc rtcial de alíquotas. Porém, se por um ladn a medida criou oeutr.il idade enm,, invescimenws, considcr,1.11do qnc o invesridor paga os mesmos 20'lf, ao i11vestir tm renda lixa ou variável, por outro da rompeu a a-.1diciona l -prcfer«oda desfrutada pelo mercado de capliais no .13ra~il (e no mundo de forma ~eral), cm que a., alíquotas incidenr.ts nas operações ele renda variável são menores (ou até mesmo zero) do que as incidcntes na 1:emla Jisa. A neutralidade persq~uida pelo modelo hrasiléiro, portanto, <·li minou o incentivo (ou distorçfo) ao rnvesrimcmos em <.-api1.al produtivo - encend.ido como estimu lante ao çtC!Sciroemo econômico de lougn pntf.O. Enrretamo. em 2004. a lcg islaçiio voll<>u a privitegiar o investimento na renda variável, reduúnclo sua uibttta<;f,o para l5%.

Tributação mundial da renda e preços de transferência O I Rl'J brasilci,·o adotou o concciw d e ªrributaç-Jo mt111dial da renda",, partir de 1995, cm oposi~iio ao concciLo anterior de '·trihutaç~o territorial da renda".At11.erion11entc, soroe nte as empresas presentes no território hrnsilciro " rara s,~jcitas à tributação; agúra, o I RPJ alcança tambétn os Juo-os, rendimentos e gm1hos de c:apital aLtrerid<)$ n<) exterior pclaslil iais, sucursais e cono·oladas das empresas brasileiras. O sistema não implica biu-ibuwçáo porque o imposto pago no exterior é compensado conLra o impos10 aaciomi l (ou seja, ;iclmile-sc crécliló do imposto pago 110 excerior até o limite do !RPJ bnisileiro). .Esse siscema é, amalmen1e~ consiclén,do o mais moderno e ~prnpriado ~ trihu1aç:io de e.Jl1prcsas em ambiente globali,-<'!do. e é ado1ado pela vasra maioria cJqs países. Isso porque e> rnecanis1110 evita que h,~ja rraru;íerência de resu ltados de um país ccHn maior nível de rributaçilo para p;iíses com níveis ioterio.-cs de tributação (como os par,úsos Eisc::ais ecs$O de globalização !é1i a introdu~ilo de legi.~lação

224 - .EcoNQM:t;\ 1.>0 S 1t 1OK Pú1::1,uc;o NO B..KASI.L

ELSEVIER

específi.c.i para 0 controle dos c:bamados preços de n<1nsJcrênria, Trnta-sc de matéria relevante que tem recebido alta p1ioridade cm tc t'mos d e políLica u·ibutfu-ia internacionalmente. Preços de transferência são \•afores ado1,1dos 1><>1· empresas coligadas otL vi nculadas cm suas u·ansações entre países. J>or e"c:111plo, pense em uma companhia multjnacional que oper a em .diversos países e real iza I ra nsações en tre 111atüz e subsidifü·ias. Essas fu'mas. mediame a fixação de seus pre<,:os cm , ,uores [ora de mercado (l,;to é, valores distintos daqueles que seriam cobrados po,· ernpn:s,1$ não coligadt<.~. ou empresas independemes}, sito capazes de rca li~ar operações com o claro objecivo de minimizar seu pagmuemo global de impostos. Um exemplo b.ipou:uco pode ,ijndar a demonstrar o upo de ,uarúpulação 1:nvolvida nos preços de trllns{crência. i·magine uma mu l1.i nacional 911c r,1bríca um software em Taxla nd a $50 a un idade. S uponhamos q\lc, caso ess;i empresa [osse vendê-lo à sna subsidiária em Hovenland de acordo wm os valores reais de opcráçfLo é justamemc o làto do oço1-rcr entre empresas interligada~. onde ambas as pomas da trnnsaçfto têm o inceotivo de sustentar o preço artificial (ou seja, nenhuma deixa a outra mem.ir s01.in l1a!). Além disso, por envolver operações e m d iversos países, outra d iíia1 ldade d.: co n 1role dccoJTe da pouca inte1·ação emre administrações lribu Lárias em nível in rcrnacion,J L Assim, nos últimos anos, operações com preços d.e Lransfer ência têm se tornado cada vez mais ft-eqiientes, especialmente em uma economia crescentemente globaliwda e onde o processo de megafus6es tem incentivado a criação de grnpos emprc>sariais· giganLeS, dete_mores de alto poder econômico. Em verdade, cerca de 2í3 do comê rcio inten1aciou,ú lem sido reali7.ado entre poucas empresas rnligalítica a·ibutá.ria. Dt: motlt, a l(·uta.r combater, ou ao mcoos nli.nimizar; a prática dos preços de ITaJisfáência, com suas conseqüências negacivas em termos de arrecadação cribmária global e, u1Jvc,z mais importante. na dist:ribuii;-.ão da carga u-ibutária enn·e países. países in qt1e resultados aiúeridos no lhasil sejam u-;inslcridos pani o cxtcrio,~ com a subseqüente rccluçflo ela an-ec:ada~ão nacional e a lesão aos interesses do país. Mas r.omo uma legis lação pode minimizar os problemas envolvidos nos prc~os de lt, 1n~fe.rência? Em verdade, a di ficuldade de identificar e acompan har as referidas operações rn11ti11ua a mesma. mas um a legislação adequada d{1 à adrnin istt~lÇ',it> tJ·ib11t:;iria p()der de cobrar 0

•·• L.,·i

n• 9:130i96.

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~ OSi\'IOl

A TIUflUTM;ÁO

DO CAll""'"J.1- -

22!

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o imposto caso se identifique uma discrepância entre o preço realizado e o preço de merodu. A ltgislação, tanto a bra~ileirn q,rn nro a de diversos países. busca dar cóndições objeli,-.u, a administração tributária para disciplinar os pn;ços pn1ti<:adns cn1re empresas vinculadas. .Em outras palavras. o governo passa a r.er poder para discordar dos preços praticados e esrabe;leccr o preço que deveria incidir caso a transação tivesse sido realizada cnn-e emp,·csas indepeudentes (isto é, os preços sem iutedc.:n'.:ncia 0 11 , como conhecido em inglês, a:nn'.s lmgth pric,,) . P,u.i isso, a legislação estabelece mt:rorlos de aprecia<,:iio. O mais comum é simplesmente olh,11· p~rn ti' custo do procluro, acrihu indo uma margem de lucro "padrão''. Ou tomar o preço de revenda no mercado interno e deduzir deste ,r margem bruta de lucJ·o.

Lucro presumido e o Simples A tnbutaçiio presumida jusà:tica-sc ba,;immcntc em argumentos de simplicidade adrrúnistraliva e redu~~10 de custos de n rrnprimcmo tributário para pcq\lcnas e ,riédias empresas. Como vimos, a tribmação da renda baseada no lucro real é complexa, exige contabilidade soli.sticada e tem sido cn,sccnte1·11c11tc desenhada co rn <> r.,co c ,1, c mpr·esas globalizadas. Para pequenas e médias e mp ,.~as, esse wsm de cumprimento é desproporáonalmente alto p,u-a ser incorrido, 1l)1Útas ve1.es inviabilizando e> próp1io negócio. l'elo lado ela admini.strnçáo tril..>urária, o moni1oramc1Ho de i;-r;,ndc q11a111.idad e de pequenas empresas com base em legisla~:ão complexa também tem se mosti:aclo ineficaz e cusroso, especialmente em países em desenvolvimento, onde o fisco llâo dispõe de ,·ccursos hum,ulllS e ,natc ,·iais s11 fic:it111cs para 11111 ac.ompanhamemo sistemático ele parte representativa do universo de conn·ibuintes. Ademais, pequcmlS empresa:; ainda operam l,1 rga ,nc.nit: cc,m dinheiro vivo (cash), isto é , wm operações que não cransiram pelo sistema bancário e que toruiun sua id c111ilicação basran1c, d ilki l. Em dcco1Tênda, tem sido comnm verificar que pequena;; e médias empresas está() dentre os thamaclos cOnlTibuintcs de d ilki l Lrib111.\1çío (/1brd-li!·la.x grou,/1). Muitas delas operam no setor informal, parre devido ao cusic, da formalidade no país, mas pane também devido ao baixo risc:o ela sonegação-po1s administrações cribu.rárias com r esLrições ele recursos acab;im de._"/ da re nda real do co ntribnime. As formas mais comuns s-Jo:'° taxas lixas (por exemplo, roda padaria que se cnGúxassc n() tonceiw legal de "pequc 11<1 rn111ribuint.P." :idotado por um país pagaria um imposco fixo por ano, por exemplo. $ 1.000, independente do fatununento ou lucro); u1.i.lização de indicadores que têm alta co1Telação com a renda, mas sáo mais facilmente calculados ou são rn<1is visíveis qw.! a rc lld• e m si (n,ímcro ele mesas por restaurante, número "'Thube & TaclcsS<' (19116).

226 - EcoNO>tlA IJO St':1101t P-ú1HJCO N() 8AAS11..

EL',EVIER

ele empn:gadrls, quantidade de m{tquüia, ulilizada.s no processo prod utivo); e u:il>ut.a!,iiu mínima presuutiva (por ext·mplo, a cobrnnça de perceuwal do fatui-ameuto ou dos ativos da etl\presa). En1 rctanw, além dc..s$eS óbvios u~jctivos de siu ,plicis contribuintes pag-am o imposr.o baseado c ,n uma renda méd ia (u m horn ei.cillp~<> é l1 c,i.so atual d1) Brdsil, onde a lei define um percentual a sei' ~plicado sobre o farummenco para se obter o lucro presumido da empresa). o que implica que todo o excesso ele lucro incorrido pela empresa acima dessa 1nédi<1 esta rá livre da trlbuta\:fto. En1 dcto1,'t:n.cia, a$ cm}'.>rcsas tên1 um i11ce11tivo eco11ô11tlco a t adicional do imposto de renda no Brasil. se.g,mdo o qnal quanto mais lucro wm, empres1.1 tem, mais imposro deve pagar. Paralelamente. há aqueles que defendem a tríbut.açã.o presumida bascrutdo-sc em critérios de ju.stiça úsca.l. De acordo com essà fiuha de raciocínio, o lucro presumido evitaria ro positivo em relação ao objc1i-vo da eqüidatafiscal e a conseqüeme red1ição do furur-<1mei1to - pl'árica comnm no Brasil e em tamos países (o fàmoso caixa dois). Pona.uto, o governo não deve rdaxar no cona·ole dessa.~ empres~s. sob pen~ de h,1vc.r um I ra1,1111e111 n tli férc11ciado c111n· pequenos e gr,mdes conttib,times e, especialmen te, enEanto. cn,1'.>ora o argun1cnto en1 tern1os de si.wpliódadc ad01iuistr~tiva seja clificilment.: contestacl<>, parece bem mais simples co11tn1por os argumei)rüs baseados cru efióência e eqüidade. Primciro, a dt'l>Tinrnlaçáo entTe imposto e renda real rem impactos negacivos sobre a runção an1iddica do imposto t' d,t ,i.sst11l<,-ão de riscos. como já visto ante1íum1eme. Segundo. a aíbutação sobre o fawrarnemo (como ocorre no R>·asil), S<:_ja p,ira substiLUir a Lribu taçftu da renda ou do cousumo. tem gerado dependência Da LTibu taçfo cm cascata. isw é, rmposw çc,bradn sobrt: imposw p("là11ão dedução das despesas, o que acaba por cl iscorccr preço$ rebtivos e reduzir a c:ompetitividadc das empresas brasileira~. Terceiro, para que a rntimwle ele eficiéncia econõm ic.1 saja ma,crializad11, o lucro p resum ido deve ser bem calibrndu diante da realidade elas empresas. Caso o gov,m,o persiga objctivos arrecadaiórios, pode ser que ú lucro presumido seja lixado em valores strperiores ao lucro efeàvo de sewr, e em -vez ele esàmnlar ') elic:iência, àt-abc por provcxar a falênc,i a de muitas empresas. Por último, atribui.ação presumida, j u,mmente pm· colocar wd<)S os C()nn·ibnin1.es na n,esm~ situaçfto. dc.sconsidcnmelo sua~ despesas e sua situa~::.ão particular. pareçe, pelo co1tLrário. lic!ri r o c.011c<:ito de cqüiclitdc. lrnaginc que duas empresas, uma com lua·o real maior que o lucro p1·csu11 1ido ~ o u11.1 u1rn prt;juí'l.l). arnbarn por pagar cxatarnc.iuc o rnc.smo imposto se tiverem o me~mo nível de f::u,ur~mctH<>. tJ

Einaudi \l 938),

Entretanto, por sua simplicidade adm iuisu:miva e sua ampla aceitação pelos conrribu:imu. métodos c;omo o lucro p resumido e o Simples tornanun-se parte fundamental do sistema tríbui(uio brasileiro. O modelo brasileiro J,· presunção de Iuc.rn é baseado na u·ibucação do fanmunenLo como uma fn-o:,,y n;i ,·c.nda. /\:;, pessoas jurídicas qut: op1;un declarar pdó luo·o presumido devem calcular seu lucro com base na aplic-a~iío de cocficienccs c111e variam cm função do tipo cli.: aúvidacle da t:mprcsa. Há quatro c.1tegorias de coefiàcntcs: 1,6% (revenda, para consumo, de c01nb11stíveis e gás uau.1ral}, B'7o (regra geral}. 16% (prestaçiio de scrYiÇ()S de transportes, exceto carg.1) e 3~% (para as cmpn;sas prestadoras de serviço. eugloba1ldo sen-;ços d e profissão regula1'nt:1Wlda, intermediaçá<• rk: negócios e admi:ni.su-ação de imóveis). Depois de calculado o lucro presumido, a empresa aplica sob,·c de a.s mesmas ;1líq11ota,; do i.mpo~1u de renda incidentes sobre o lucro real, isto é, 15?é a títu lo de alíquota padrão e 107e de aclicionaL De forma bem oiais simples, port:tnto. O I Rl~J é cakul;ido c;om base em presu nção do lucro. Não se deve, porém, co11Cu11di1· o lucro presumido <:om o Siruplcs. () lucro p resumido é um método simplific:ido de apuraçJo do l11cro, optativo par.\ mc:dias cmpres,,s. dentro elo âmhi1 0 do IRl~I· O Simplcr (Sistema l 11tel{radu de Pagamenl() de Impostos e Contri1Ht i!;ÕC$ d,L~ l\·1icroruta e recolhe o im.posto devido em um único docwnenlo. Por exemplo, conforme a ·n,bda 12.5. un,a cmpl'esa que tenh~ r.:cc.ita bruta de R$200 mil e niio seja cóntrihuinte do lP I aplic~ !í.'1% sobre SUB receita brnta e recolhe o ÍlllJ)OSto respectivo. Com esse simples ato. t.:la estar;, recolhendo o IRl'J, PIS/Pascp, CSl.l., Cofins e INSS de uma ,111ica vez, sem necessíta1· fazer cáln tl os dislÍlllOS. apw·,u· o impo~lo e esc1;wrar livros separadamente. e mesmo sem se p reocupar mm diferen tes códigos de:: recolh imento e dai.as de pag;,mento. O governo fedem! é quem ,,,stará cncarreg-<1do de disu-i.buir a receita ar recadada mtdiant<.: o sisr.ema wlificado pi)n. sw,s diversas finalidades (por exemplo segu,;dadc social) ou elllt's feder ativos (estados ou municíp ios). O ônus ele cumprimemo. dcss~ fomrn, f? n~1slàdado da e ,npresa p~u-a o go,,erno. que la,; t0das as apropriaçc)es necessá.ri;µ; de lb rma rápida e informatj,,adaT.'lbela 12.5: Simples: alíquotas por faixa de receita bruta anual c1n R$ n,il

TTibutQ

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Empresa de pcqu,:no porte

.Microempresa

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60 a 90

90 a 120

120 a 240

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480 a 600

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INSS

1,$0<,:;; 1,20%

0,40\ll2.00% l .(i0%

Subtotal

3.00%

4,00%

5,00%

5,40%

5,80%

6,20%

6,60%

7,00%

lPI ICMSllSS

0,50% 1.00%

0,50%

0,50% l,00%

0.5ó% 2,50%

0,50%

0,5\)'Jf,

1,00%

2..50%

2,50%

0,5Õ'ft1 2,50%

0,50'!1 2,509:

Total

4,50<)(1

5.50%

6,50%

8.40%

8 .80%

9 ,20%

9.60%

10,00%

Co6ns

l•(rul.f: l..ci

n' Íl.!117. de 05/10/\16, ah.cr;,da pela Lei"º

9.779, d,; J!)/()1}99 e ~U' l.75~/99.

UMA BREVE Al"IÁLISE DO IMPOSTO SOB.RE O.P.ERAÇÕES FINANCEIRAS

Apesar capital., ale a pe,1a res.~l,u- a.lgtumls dc suas carnclerísticas bá:;ica,, neste capuulo. O IOF é. tip1ameme. um 1rih1uo dê naturcw regul:ltótiii: suá mlionale é a intervenção na política.«onõroicJ e .i. rc:gulaçáu do, mcn::ados. é não a a1n·cadação de rc::ccitas p rop1iamente dita. Pur i!,,o. IT.tta· se de um impo,to :sem expressá<> :irrec-arlacôrh, no awaJ sistema tributário hr.~ik•im: ,ua arrecadação foi de apenas R.'$4.4 bilhões em 2003. o que significou uma parti· cipaç:m no tmaf de receitas a n-ccacladas de 0,82%. O imposto incide wbrt 11uaLrn lipus bá~i<:os de opcraçõe$: a-édilo, cfünbio, LÍLtLlos ou ,.dores mobíli:1.tios e scgum. O IOF sob,·e créciilo n,sponde por 55% da anecàelaçi\o total do imposto. sendo que, desse rnontan1c, 63% rorau1 rc.:la1jvos a operações realizadas por pessoas jurídicas. J\ 1ríbu1ação sobre as opernç
Câmbio 1,37%

Apltçaç_ões financeir~s 2,93%

Crédtto PF

Seguro 39,97%

20.58-%

Crédllo PJ

35, 15%

Foíuc: Sistema Angcfa-S<·crctaria da Receita Fc
A 1ºkltlU'rAÇÃO 00 CAl''fnL.. - 229

No que ;e refere às operr,çües ele c,·cdilo, o imposto pode ser usado para mflut•nciar variá,·cis macroeconômica;, como a produç:lo e o consumo, mediante o cn<:llrccimcnto ou o barate,w,cnto dos lini111ciarncnws a produ1ores e consumidores. Por cx.cmph>, caso ogo,crnu cineira dcs<'5t.imul.tr o consumo, ele aumcntar:í ,1 alíquora do IOF sobre o crédito. Devido ,1 um cn,diw mais raw, e subscqücntc mc111c 111:iis restrito, espcra-sc que a demanda agregada s,:ja reduzida. Pense no IOF inciclcmc .obre o cheque especial das coma;-rorrcn1cs lJaocárias. Quanto maior o IOF. 1ncnos os correnti.~t.as estarão dispostos a gastar al6 n do monta nre que réu, disponível na cont.1. O mesmo 17lcioón10 .ipli~-a-,c ao im·csrimcnto oa ati,·idadc produtiva. Cal;o o crédito esteja uuis caro devido ;HJ 101•: um menor númcro de empresários estarft disposto a tomar <:mpréstimos e inve,tir, ÍS!O {:, o rusto do Clpital estar:. mais caro e a produção .cr-.í dt·sestimulada. t>orta11to. a imposição do lOF sobre o c1·édito atua corno um SllbsLi tuLO para o aumcmo da taxa dt• juros - e isso nos lc,-a de ,oha .tos c:ornentário, sobre a intcr·relação ('lllrc juros e poup,u1çv'i1we,timcnto feitos na segu nda seção deste capítulo. Outra base de inridência do in1pns10 são as opcmções de cãmbio. Caso o governo queira desestimulai a e111r,1da de capitais cstrangt·iros, como os capitai, especulativos de curto prazo. d <· pode au ,nent.ar a alíquota do lOF incide nte sob re o câmbio, encan:ccndo a operação e tornando a 1t·111abiliclacle cll, a ,pital 110 p,1í, maii, baixa. Assim. os rnpitais que entrarem no país deverão pen113nccc r m,ús tempo ii.1vcs1.idos. o <1uc torna o unposr.o uma medida auxiliar pani o comrole ele capitai, externos e especulath·os. Oa mesma forma. o IOF pode restr'ingir a ~aída de capit;1is. tornando mai$ rnra a operação de ,àmbio 11,l qual a dc,valoruação da rr1ocda, com o olJjetivo de minimizar .t fuga de l-apitais do país. No que se rcfi::re il su,\ incidência sobre os ú tulos e v:tlorcs mobiliários. o IOF ntua comL> 11 m i nstn I me1110 ele polilica monetária. podendo inJlucnàar rentabilidade~ rclau,-a., das opcraç..-.es financeiras (por rxe.mplo. caso incida apenas sobre o perações de cu no prato), 0 11 ;n6 me~mo poclrndo enc.irC?cer as opcraçõe~ linancc,ras cui um nível a desesumular in\'CStimento, c,peculativo,. redirecionando o~ investimc111os para a protluçf,o. l'or úlrimo, no qu<.: ta nge ,,s opcraçücs
• A 1nburnção do G1pita.l é tema teoricamente conrro"cn,o. Por wn lado. all,'1Lmcntos cm prol da cliciêucia econômica ,. do (T6('imet1 to sustentado sugerem trilnn.á-lo a baixas ;1líquocas: por o urro, argu mcntos em prol d,1 cqiiidade social ad\'og-,uu por su;r pesada t,;bu taçãc,. • A despeito de,s<1 u,uu'O,·érsia teórica, n;t pr:ítica. a alta mobilidade do <"'<1pital tem gerado a adoção de políc.icas fa,•or.h·eis ;, le"e LribulaçJo desse fator, especialrnemc devido ;io acirramento da competiçáo tributária intc,rm1t'ional. O maior exemplo tem sido a redução das alíquotas do imposto de renda elas pc.•,soa,juridic-..is, cm todo n mun do. nas últimas duas décadas. • A incidência do impo,10 de renda da pcssu.,jw·ídica não é dara. O tributo é pago, de futo, 1wlns aciouist.as. lrabalhadores e consumidores (e náo µdas cmprc,-as!). A incidência tributária pode ,·,·.-air sobre os ar.:ionist,IS 011 os dono, do ,·apiml (espccialme111c, se a tnrl'O prarn). mas pode se r rt·passatla para a ITcntc (recai.ndn sobre mnsunúdores) ou par.i trás (rcc:aindo ,obre os u.1balJ1adon·s). São as da.sriddaclc, da dcm,111da quc definem ,piai de;sa, cat,·gnrias a('aba por arcar 1Hais lu1·1e111<.:nte o ônus do imposto. • F.ml>ora ~ pc:,,,oa jurídk-a pague cfctfrmncnte o imposto. hã vã,;as razões pd.1s quais adot,tr o I RJ'_J. Em termos ad rrúnisu·,uivos, destaca-se sua fu11ção como insr.rumenlc, facilitado, d,1 cobra11ç1 do 1111pos10 cm empresa, delicias por milhares de pequeno,

o,

n,,.,

•

230 -

"F.coKOMtA DQ

SETOR Pt'Jnuco xo BRA.Sn..

ELSEV~

acionistas. Em ramos fiscais, o I RPJ asse1,>11ra um fün,o conscanre de receitas u·il.>Utárias, evitando que a tributação fique à. mercê ela decis.:to do Ct)lltribuinre de quando distribuir os lucros l~, só eJ1cão. de pagar imposto sobre eles. J::m termos maa·oeconôm icos, o imposto tem importa me função anciáclica (enxugando recursos da econon:úa cru momentos de inre11$a a1ivid;,dc t':conõmica e admitindo compensação dos pr<"juízos em momentos de recessão) e csúnlllla o au mcmo da assunção de ri.~ço por parte das empresas (pois o gõverno passa a ser um "pa,·ct:iro sil.-ncioso" da a6vidadr.c primei:., participando nos lncros mas também nos prejuízos). • Há rrês rorrnas de apuração do I RPJ 110 lirasil: lt1n·o real. lulTO presumido e lucro a.rbimido. O lucro real é o método r.radidonal. no qual as empresas deduzem as despesas incorridas das receitas auferidas, apurando lucro OLl prcjofao. O lucro presumido basciase no crité1;0 da simplicidade adminisu<1liva, aplicando percentuais sobre o fotur::unento d e modo à obter uma pro:,,,)' do lucro. O lucro arbitrnda (-conomia. Dentre a~ principais meclídas adotadas, destacam-se a reduçáo elas alíquotas, a busca da neutralidade no rrncament.o de distimos conll;buimes ou operações e a imernaciomilizaçâo cio imposw. Quauw ao critério da neu1 ralidade, foram analisados 1rês pomos em particular: a isonomia entre lributaç;ío de eapital de terceiros e capital próprio na estrur.ura de financiamemo de uma empresa; a integração da tributação ela pessoa fisica e da pessoa jurídir.a; e a isonomia da tributação dos rendimentos em renda fixa e renda ,•ariável. No lluc ,:oncC'rrn.: à i11lem,1t·io11ali,~1ç-.;io do IRPJ. esrudou-se a adoção do princípio de o·ibu1açáo mundial e ela legisl,u,:-Jo de p,..:ÇO$ de u-an s(crência. • O LOF 11ão 1.e.01 final idade a,Tcrnda,ó,·ia, st:ndo h.i~ica,o<--nt.e u,u i11s1ru nwnto auxi.lia r de política monetária e cambial. Suas bases de incidência são às operações ele o·éd itQ, cámbio, dnilos c valores mobiliários e seguro. Mediame a r egula~:ão dosnívcis de investimento, produção e c011Sumo da economia, o IOF exerce in íl.uênci;i sobre a alocação do fator capital no p,ús. Em 1em1os de política tributária, pode-se ,úi rrna,· ·que a legislação da renda rui pessoa jurídica no 81-asil passou por tuna profi.tnda reforma no período 1!)95-2002. Ew linhas gerais, t'SSa reforma foi ba.sliir11c positiva, adequando a prática brasileira ao padrão internacional, e prirnaudo-se pôr cr:itérios de ncuu-a.lid.ide e simplicidade. No entanto, (: preciso destacar que, na busca por simplic:iclacil: e pela necessidade de gera ,· g;u1hos de a.n-cc.id,tçâo. o impos10 acabou por perder muil,L~ ·das suas carnctc1·ísLicas co,no iustruJTtcnto macmccooõmico anticlclico e incenrjvador à assunção de risco pelo sewr priv,tdô - lauto pela rt:stri(jiin ~ compensação de prcjtúzos no lucro real. quanto pela nossa crescence dependência da u·ibumçào presumida. Esses são poutos que merecem avaliaqáo mais aprofundada l1lu1. do~ 1>bjetivos ele crescirnento sustentado
•

13

Imposto de renda da pessoa física Marcelo Piaucastelli IPEA Edson Ronaldo Nàscúneuto Secretaria do Tesouro Nacional

SUMÁRIO O capitulo faz wna ç<)nccii.uação ele renda: 1uosv-a a rributação cm um modelo macroeconômico simplificado, explita o c:tlculo elo imposto de renda da pessoafisica, cfücuLc aspectos da progressividade, i.odexaçfü>. E apresc111.;, urna análise do IRPF no Brn~il, a qual discute aspccios da anecadaçao r,·ibur.iit;a, base u;hu1á1·ia. legislação. distribuição da C'.arga tribul{tria 11acion<1J e custo da atTecadação.

PALAVRAS-CHAVE

lmposto de Renda da P<'ssoa Física (IRPF); renda Lributávd;
INTRODUÇÃO O Imposto de Re nda da Pessoa Física é, provavelme11te, o mais imporrame L1ibu10 na maiori;, dos países desenvolvidos. Nos países cnt 1.lcse,wolvimento de renda média uu naqudes menos desc11voll'iclm de renda baixu, o Impústo de Renda da Pessoa Física (TRPF) costuma ser um tributo aind;, incipiente.' A clcspeim de sua importância rc.lativa nos diferentes países. esse é um imposto que lc:vanra um gran de número de controvén,ias. Isso ocorre porque é um 1ipo de tributação que: afora o trabalho dii população, a poupanç;1 imcrna e as aliludes em relaç.ão a assumir-se maiM ou 111cnor r isco nas decisões econômicas. Alé1n disso, a tributaç1o sobre a renda ~
'Pinncastelli {200 1)

232 -

Ec-0NoMIA oo SETOR

Pónuco "'º Ba.~u

ELSEV!ER

graduação e ao público não ncccssariameme versado cm política liscaJ (vide Capítulo 2·1} ou assuntos tribULários. Após esla inm,nte>.-to da economia brasileira.

O CONCEITO DE RENDA nua.s abo1·d;,gt·ns poclcn1 ~cr aplicadas para tl"âLar do conceito de renda. A primeira delas ap re.St'nLa conotação iusrirucional que foi adotada, inicialmente, pela Inglaterra e vários outro~ pafses. Por me.iode instrnme11to legal ele ó rgão c;ompet.cntc, é lisrnda 11ma variedade ele ripos de pagame ntos (sal~rios, rlivirlcnrlos, con'ÚSsõeS etc.) clefini
Ou tras caLegoria~ de Tendimenws, quando não incluídas na listagem aprovada por lei, náo são legalmente consideradas renda. não sendo submeridas à e ríbu tação do I mposr.o de Renda da Pessoa Física. Podem ~tar s1,tiei1,Js. no ctH'a1110, à taxação tspcõlic.1 po1· o utros u·ibuws. !'. o caso, por exemplo. de p resentes ele pm·emes, resultados de soneios. gau.hos em jogos ele azar e gan hos ele capitaL Ülll:ro tipo de abordagem relativa ao conceito de rcnch1 icm , ir11 c,11.;ter n,ais r igoroso do p,,., to de vist;, cconônüco. F.stá e»'])licit,uueutc vol.tacla ao trabalho de economist.a, acadêmicos, mais do que aos de ru ncionários do governo volcaclos para a área fiscal. .Baseia-se em uma defiuiçáo lógica de renda e, a partir dru. procura cnquad 1~1r ,i ddi.nição lega l o m;iii, próximo possível dessa dt:liniç.10 lóg-ica. A niais precis;1 conceituação é atribuída a Simons.~ tia seguime forma: "renda pessoal pode ser definida como a soma aJgébrirn de: a) valor de mercado dos direitos exercidos no consumo; e ' Simons (1938).

UlLVUJl •

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - _ ; ,h:;;ll;'<>Sl .:;;:;.'O ~ l>;;_; lt 1:t.U:O.'\ lll r ~ nwc::...-ZXi

b) mud,lnç.i 110 v.ilo1· do c.sroqne
T RIB UTAÇÃO EM UM MODELO MACROECONÔMICO SIMPLIFICA.DO Esta seçfü, dc:screVt' uin n10dclo macroernnômico simpl iric:ado, de cu.110 prazo, no '11.1;11 é possivel analis,u- o cli:ilo rd aLi,·o d t: cada ripo de nib111.o para contrapor ,Li lluu,açôcs ck cnno prazo nc) nível da rend a naciooa.l. !'. sc111111·,: í11il avaliar o impacto de medidas fiscais no conr.exto de um modelo macroe,·oniHnico. f.m úhima instúncia, o impa,to das mt:didas riscais S<: in1cr-rclaciona com o ql1adro maa-oeconômico como 11111 iodo e . con forme argwnt:111.am ·1~1111.i e Zcc? a fera o n·escimcmo cconõmko a longo prazo. (111~ 111 0 maior for a inçidénci,t de 11111 , rihu1n sobre a popnlaçfü, economic;1me nt:e ativa. maiores st:rão os i1r1p~e1.os de \'ariações 11& suas alí'l' " '1as no comport,unenlO da c'Conomia como um to do. 1·111 i111c1 .iç.,o. 110 cma nro, é etclivada por vár ios v.i nais <]He se inicimn no comp0rr:11nento da ftmçflo con.sumo pch, l~do real ela economia. bc111 cc,11111 pelos parfünerros pre,·aleccmes no lado mone1.fü·io. O Mercado de Produto - lado rc,11 ck> sisrema econômico.

C = a+bY,, Yn =Y-T l = gQ- g 1r G= G

(ftt nçl10 consu mo)

(1)

(renda disponfrcl)

(2)

(fünção in,·estimento)

(3)

(ga~ros do gol'emo)

(4)

Y =C + L+ G (condição de equihb,i o)

(5)

O Mcrc;iclo de .M oetb - lado mo11t:1ário du sis1 cma econômico.

Mr = M JP

(ofnta de moeda)

(ó) (7)

M 11 =M,

(cu11di1,'iio ck \'
(tl)

MD = " 'o + m1Y- m, r (demanda por moed~)

o nde. !' = renda rc;, 1 nacional ( ; = co11.su1nn lf>1 al agrcgaclo l = iuvc.~.a in1<.·n10 rota i aú't't''!a(lô .:i ~ (; = gasto do governo 7' = receita tributá ria total I' = renda disponí\'el r 11 = tax,l dcjurns ~

1·iu,zi. Vi1 0 ,~· Zee ( L!:197).

ELSEVIER

234 - F...coNOMJA DO SETOR P õ.BUCO N.O BlWIL

M = estoque nominal de moeda P = nível de preço agregado Nesse modelo, C, T, M e P são tratados como exógenos. e a, b, g0 , constantes. O modelo trata apenas de economias fechadas. As Curvas l S e LM - interação do lado re,ú com o lado monetário.

g,. m"'

111 1

e

111~

são

A curva IS De ( 1) a (5) , Lemos:

Y =a +b(Y-T)+ g11 -g,r+G Y(1 - b) = o - hT -~g0 + G + g1r 11

y

+,:0 +G-bT ..!lLr 1- h 1- h

(!l)

=A+Br A= a+ g,1 +G =bT

( 1O)

1-b 8 = ..Ji!_ l-b

onde a equação (9) é a curva IS mostrando o ,·alor de equilíbrio mercado de prodtno. is10 é:

AcurvaLM D.. (fi) " (8)·, L,·mos: 1110

+ 111,Y - m,_r = M IP

111,Y =M IP-111a + m0 r Y =111,Y =M Y=

IP-m + m,r

MIP-m0

'"l = E+Pr M IP-1110 E - -~--

0

ni,

+-

111 1

r

( 1 1) ( 12)

~ 1.»l'.\'IFR

la.(P()~O oeSU::NDA tu 1"1:SSQ.\flQC..t - 235

---------------------==========-=:;:;

onde (11) é a curva LM m<)strando o valor de equilíbrio de Y no mercado de rnoes do mercado monetário, ou seja:

Y = g(r,171o ,n~,m,.,M , P). O equiHbrio n o m ercado de p rod uto e no mercado de m oedas

A solução geral m0 - MIP m n12r = 111t,+JT~Y- MIP-tr= +- ' y

1112

( 13)

1112

r =j+ HY 111.o _- M =___::. ____,IP __

J

( 14)

"'"!

H =

m, /

/ 111,_

Substituindo a cq11açáo ( 14) oa equação \ 10)

Y =A + B(J +HY) = A+BJ ~· 8H.f Portrullo,

Y(l-RH) = A + BJ ( 15)

A+BJ

Y=-- 1- BH

é ~ s
À

solução específica

A partir das equaçõe; (l5), (9). (10), {13). (14):

Y=

1-(;~~x::)

236- F..u,~'01,.U.A

uo St:l"OR Pú6LIC() NO Blt,.\SLL

111~(n + g,. + G-hT) + g1(M

EL<;EVIF.R

IP- m0 )

(1 - b)m,

=------'---'-~----~ 111, ( l - h) +_8 11111 (J -h)mJ ,'\,;sim .

(a I g0 l· Ü - bT)1111 +g 1 (MIP - m0 ) Y =-'-----':..,:__~~----'----'----'c..:..c.~'--~-"'(1-b)m, + K/111

( 16)

é o equilíhrio de :cmbos os mcl"cados de produw e de moeda.

1ributação e os multipli.cadore.f de despesa Os vál"iM m111iiplicadores são cntflo simplcsrucme as dt:rivadas relevantes ck (16).

(a) o 11111lri plir,1elor ck gai.Lui. do governo é: _âY = ___ 11.1. ,~-., ilG (l-h)111, + g, 111,

( 17 )

th) o mu ltiplicador u·ibuuírio é:

i>Y

-

ar

- hm

= - - - - '1 . - (1-b)m, + g,111,

( 18)

(,·) o 111111! iplicador 111011,·tárío é:

oY 81P - - = ---='---oM

( 19)

(l -b)1111 + g ,1111

Natu,aJm(;ulc. as Ymi açôes elo nrn ltiplirndor n-ibu1ári.o (<'quaçãn I ts) c m d~.oçorr611óa de mudanças ua uibutaçf10 sobre a renda dependerilo da par1j,·ip,1ção ,·daLiva desse imposto no wr:-il da arrcrndação. b(·rn co111,, Jus p"rfu111.:1rns rkrivmlos ela funçlio c011Stuuo (/J}, e.la demanda de nw,·cla (111 , e '", ) e da ftlll\i"tu invcsliruemu (g,). Em p:úse,dese,wolvidos, 110s quais o imposto sobre a renda é o p.-incipal u·iburo, raJ nmlrip lic:ador é mais fortemente ,ÚeLado pelas variações d e alíquotas do imposrn solm : J ,·c111fa. No caso br.isileiro. conw será visto a seguir; a parLic:i paçãn iros das variações no 1111111iplica
O CÁLCULO 0 0 IMPOST O DE RENDA DA PESSOA FÍSICA. O dk11 lo do T111p<)Slo o gan ho m m sal:\i-io, e n;ncli ,ncn1os derivados

U,Sf,\'1[11.

-

- -- - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - JM - ••<_)STO ....;._ l lF.R~--\ D\ PLS,•,V\ll~ :..t -Z!r •

do a·aballio . d ividendos e juros recebidos, re nda liquida deri\'atla cio exercício de ati, it!.td.coau.'rci~ I. l'en da obtid,t mm a lu1:,'l.16s. deduzidas as despesas e: os ganhos o.-i11nclos d e vendJ dt:: ativos (propriedades, tfl uluS,jóias e obras de arte, qua ndo previamente dcc:lanidos). Ganl1os ik:gai,, r<:suln,d os de jogos <.le azar o u g,111livs d e sen;ços prestados a 1crc,ciros. sáo 1ribu1ados 11,1 ol'igcm cow alíquotas tspedfü·as nu, na maioria das vc,.cs, não são declarados. Para se chq.;al' ?t renda lmll(t 11}11"1111/i.t, suhu<1cm -se da renda bruta lL~ d espesas relat.iv;1s ao exercício das a tiYidadcs que gernram a ,·<'nda bruw. Por exemplo, um vendedor cstáauwrizacln a d cd11zir as despesas t:011 1 ,nudanças ou locomoção {combnsrhel, passagens, d,·s1wsas de a.liJllcnc:aç'iio, pernoite), q uando rais despC.s;is são necessárias para que poss;i exercc.:r su.is a LÍ\~dacks. Além diss(), o pag-.c1mc11Lo de pensfü:s (a limenúàas "'' suste nto) ou p;igamentos " plan<>s de poup11nça iscn1os clt• tn1Ju ta,~1o sã,>. t:111 -v;eral, também deduzidos. F.1 do pr/\prio conn·ibuiillc Nt ck SCllS dependem es, ckvid:rnwnre autori1,ad:is cm lc.:i,S ince ntivados (por e:.::c.:mplo. ded ução de despesas <:<>111 juros em lin,111c~1me11to, imobiliários, planos de pn.:viJ é ncia) e ~,srns com con1rihuiçê,es a insLitni<;oes de rnritl;ide. A sGgtmda é ro1m11 ~ dedução pad.1~·,o. prcvi,11m·mc: autorizada. e clecluú-la d ;, renda b ruta ajusL;1<)a. Tal mec
Salários R1·11tlimcntos do 11-abalho

Reiulirucocos rlc aLL,·idad(' ronu ·reiai r\luu ué.is + o~trô::i rc ucliuteotos

Renda bruta - Dt-,;pcsas rei"' i\'atS :t ati, id:td~ p rnfissiooal - Pensões Mudança.;

Renda br uta ajus iacfu

- l>espcs;1s i.sc111as ele tribuI ação ou

- ncscon1 0 pad rão Renda tributável

x (v<"%CS} alíquora do uuposw de rt•11tla pessoa fisira

Lmposlo d evido - l 111 ()OSLO rerido tl...l fbn1c: - (~rédito nibut{u io ~,·~ru ual lmposto a pagar

U111a ve1. calculad\1 ô im/10.1/11 11 p11ga1; o a,lici,111a l ele i1nposro que u ,-r, <:o n1 r ilmi11u· ind il'idual lo (;;.iso b rasileiro, exi>Lem att111 l1n<·nre apenas duas alíq110,~s. 'I 5'ff a alíquota inf<:r ior ~· 27.:í', a alít1uoui superio r. No cm.amo.~ alfq1111/a, ,fetim, de c~da contti b11inte dcpe1\dc de sua;, condi1,ôc., p a rticul;in ·s como. por exemplo. se.: casado. solteiro. com ou S
ELSEVI ER

238 - EcoNOMTA no StrroR PU1U.t00 ~Q 8RASU,

ASPECTOS TEÓRICOS E PRÁTICOS DO IMPOSTO DE RENDA DA PESSOA FÍSICA Esia scçiio discute alg11ns elos priucipafa tópicos relativos à tributação do imposto de renda. O pad rão d<: p.-ogn:ssividadc do imposto de rencla e os efeitos d a mbutação sobre a ofcna de tral>alho :;:fo tópicos relev~UJtcs. F-xi.stcm vários outros irnportarHe.~ t6picos, 1ais como o rrammento rributá1;0 de pessoa, idosas e o uso do imposlO como 111su,_1memu anticíclico, was, por uma •1ucs1iio, lc· li111i1 açfü, de: espaço. não será possível abordá-los ele maneira exaust-Í\'a. Tendo e m vista o aspecto da progressividade do imposto de renda, alguns ,ispec1os básicos devem , primeiro. ser considera. J'or exemplo, pouco ~dianta a u·ihmaçiio ser altamente pr<>f,'l·essiva ruas a receir.a. ser ntrÍl7.ada -para subsidiar a produçflo de produtos de lmw, voltados parno co11s11rno das da.sses de a lta rend>L. 011 1)crn ,i1 ir a existência. de ince ,uivos fiscais que redundem e m benefícios para <:la,ses clt: nmda. alta, ben
T(Y).

T

T T(Y)

V

(a)

y

(b)

l·on1c,•: l~lahúr~1clo prlo :n11or.

Os <:rM'icos 1:J. I (a) e (b) mostram exemplos de funções de impostos pr-o!,rressivos. O Gráfico l'.l. l (a) é urn exemplo ele imposro p.-ogn:ssiw, a partir de ur11 dc1crminado nível de renda. O Gráfico 1~- 1 (b), por sua vez, mostra a fun~iio de um impvs10 progressivo desde o n ívcl c)c renda zero. Apesar dos esforços para c.stabd<:ccr o cone to grau de progrcssividad<: do Im pos1n de Renda da Pessoa Física, nfo h:í ainda uma cem;,, geral ac:<-ita que .se dcscin,· a nos dizer qual é a correta n;buta~:ào de renda. Pode-se afuniar, conu1do. que os eleitos dos impostos ~liretos sobre a d is1r,b11içâo d e renda dc:pcnckm de um complexo prncesso de mudan~-a de produto

e preços res. Mcsmu se ror cúmiderada uma dada d istribuição de reuda, e S(lja p0;,,J,c:1 dizer algo ma is sobre os efeitos tia alocaçfü.1 dc:o 1·ccursos, e ela resposla da oJcrra d e mão- Imposto dt.: Renda da Pessoa Física, qualquer l<.:.ntativa prálic;i ele precisar os c.:fcitos
da olena e demand~ de futores de p 1·9c\ução. Um i mponame aspeclo a ser considerado cm r elação à u:ibu 1;1ção do Imposto dc:o Renda da Pt:ssoa Física é o conceito de "tributaç;jo ótima" (11ide Capítu lo 10). ll"ibula~-ão 6tima é o termo tLsuahne11tc milizado que revela uma rec:ouheócla preocupação crn 1·elação ao sistc 11i;t a;bu1ári(): nunin,i1.ar a <.·.arga tributária e. ao n1csn1<> Le;n1po-, ~tlrig-ir 111na clisrribuiçfit> de renda socialrucnce dés~jávcl. /\. dificuldade principal é acen ar n correto equiHbrio cnrre éqü.idadc e eficiência. A redução da caq.(>1 tributária podt: ser obtida com a maior n::dtição possível da alíquota marginal cio impQSto. A ouu,1 dificuldade que pc1·siste é reconciliar critéáos de eficitncia fiscal com os critério~, pa1.'l que aqueles que têm maior reuda paguem mais imposlo dt: modo a satisfazer ao requisito de eqüidade. Do ponto dt: vista récniCc), é se111p1·c possível es1abdcce1· um '"1úvcl ele pag-n1uentQ mínimo" (lump sum lnx) q ue varia co111 a habilidade de dc1c.rmínados coutrihu imes auforir mais remela. 1\ partir desse patan1a1: aquele$ com renda superior teriam alíquow de a :iln1ta~ií<1 iguala zero e. assim. Leriam ince.otivo máximo para trabalh,11· ma.is (aumento de.: oferta de trabafüo). O aurncnL(l ou diminwçào no nível de r.e nda c.;,lllsaria variações na u·ihutaç-Jo méd ia no mesmo sentido, respccti ,·ameme.' NaLuralmente, existem c.nonnes Lu'l'larem sua renda. Uma vez que tais d ilic1i ldades são qm~se i11transponívcis, rc niati:rns ele adoção da mbumçrto ó lim;, são baseadas no conheciine1110 ela disrribui<;ftll ele habi.l idadcs da população, cm hipóteses sobr<' a el.asr.içidacle da oferta de trabalho e uma visão sobre e) nível de d<.:sig11alrlarle de distribuiç-;;o de renda socia.hneu1.e aeeitável. Alguus país,,,s clesenvoh·iclos. sobretudo na Escandinávia, já iniciaram lenralivas de adoção de uma estrntura tributá1ia ,i(lapmda ao concei1.o de tributação óúma. Os elt:itos finais de tais experimentos são seminais e não transpl,inl.áveis a país.:s em· desenvolvimento. No caso brasileiro, as cliliculdades de implc,ncntaçao são aiJ"id,i maiores. As cüsparidades na disLribuiçfto de n :nda e as dcs.i gualdadcs regionai, são substanciais. A cap,tcidade técnica da popu laçào para ger,u· renda é w ncenu-ada, a gestão tributnria é dcliciente e o ;,par.ato judicial pai,i avaliar crimes !iscais uáo apresema a.inda cficiênci,1 desejável. Assim. qualquer tenlativ~ de ooplementaçiio T por várias faixas ele renda e, Lc rcei.ro, quais seriam o~ demais instrumentos de u·ibnra~"ão no merrndo de pro<.luto. se os indivíd uos não são idênticos? Assim. em urna rápida s:fnr.ese sol,i-c a progressivid,ick do lmposto de Renda ela Pessoa Física, pode-se aúrruar que. primeiro. a progcressividade do sisLema fiscal como illll LOdo não é a mesma de um imposto especifico; segundo, a progressividade d o ln1posto de Rend,, L Pessoa Física depende da iJ1cidéncia desse imposLo e, terceiro, embora scj,, conhecid~ ., defin " l)ar:t n1ais.. detalhes sohrç Q Lt:tna I riliu1.a~[to ()1im;-i vc.r Stiglit.t (198~); :\rkinso11 & ~up;liti « tt1-,;,. cn,b,,~ Ind>alhos de: :tlta cvru.t,:>lc;x..i
240 -

J!.CôNOM1A 1)(.)

s .,.OR . r ún1.1co No Blt.\.'-ll

ELSEVTER

d e prog,·essividadc fisc.,1, e seja acciUt. a sua irn ponàntfa, uão é ainda possível afirma r algo definitivo sobre como devc1ia 5er a prngressividacle de um imposto, o u na p 1·ática. dizer a~o sobre a etic.iéncia ele uma mudanç1 ck aJg11111 Lrilrn to, em particnla t: INDEXAÇÃO DO IMPOST O DE REND.A DA PESSOA FÍSICA

ü aumenw de re mia nomi 11al devid o a aumeutos de preços. ao crescimento real o u a ambos ,tfcta a incidência, a p rodutivicla ('0111 o subsu,nci.a l volu111c· ele litcnllurn existente-' sobre o 1.ema, a indcxm;ão d esse t rib11to tc111 prvfun1 las re pe rcussões no que diz respeito à eqüidade fiscal e em termos rc·disu·ibutivos. e não d eve ser descal'rada rt

priori.

A medida que;; a renda nominal se eKpnode, a au·ga rríhut{l,ia G iutcnsific.:ada, a menos que ajustmnenros seJam foilos nas isenções, nas ded11çf>es e ni,s aliqnoras ou faixas de re uda uLilizadas para o cálculo do i,1,pos10. F.m g~ral, c m l'azão desses a ttmemos. os ,onrríbu intes pmn1ram man.l'ir·as de evital' impOSlOS 111:,is elevados. e a evas.10 fiscal 1<·uck a au 1He11 l;u· d e fo ru ,a mais aceuLuada. Do ponto d e visra do gove rno. se as a líquotas ou demais parâmtll'OS não s,ío rcvis~dos. a recei1a [is<.-al te nde ,t apn:scnt;u- maiores ílurna{õcs e elevar a e,,u:ga tr:ihurária. Nps rn,o, clt: aum siio nw11 Lidos 1.·m liuha com os al.lll1t:nl0s nominais e uão são sincronizados com a ocorrência do débi to fiS(-af. os pagaruemos ns,·qiic111"ia da "drag-d ii.scar'. Se os ajusramentos forem leitos com base nas v,.,-i;i~ôcs 1k· p reços, remove-se a "clraga lis,al inflac.iouíu-ia". Se os a jus1nm,·nws f\,rcm l.-itos com bast: nos aumentos ele renda real, ren1ove-sc a '"c,.it~a~<1 fisca I rc~tl''. F.s1.a sec,ito. devido à limiraç~o d e cspaço, não prete nde sei· ex,1 11s1iva <' an~lisa apenas alguns asptcros ela nawreza d o problema d:i ind<'x:l<,iio do Jrnpos10 clt- Rct1da ela ressoa Física e, e m seguida, d isrnt<' ~spt:<;los relacionados com a rt:dis1ribuiçáo da C'.:tl-g'd tt-ibut{tria.

,u~

Nature-1a do p roblema Sob COllclições inflacionárias, de crescimcn10 ccouômico, ou de ambos. o imposto de rend:1 devido pela pessoafuica aume nra mais rapidame nt e que o a umento da renda nomiual, em ,inude da progrcssivjd,,dc d,. Labd a tlc incidé11e1a focal Se esse imposco lo,,sc ,,crdadci1·,1n·1c11Li;, proporci.oual, as alíquotas médias e m,wginais seriam as< mesmas e não nrnclariam cum a i11íl;1çt,o ou co,u u crescimento real (ignonmdo-sc as ,·li,;1orçô,:s de r endas clt- capital e as defasagens nos rec:olhimc ni os). lõn1n.ct;t1110, t
s. Par:-, u111H an;''uiM..: 111ais dcu1.lh.:.1rla tlt"Slé

tt:rna \'eja Pinnc'l!-lC'lli. P~1·nhc-Ui & Vaz. de J\•lcfo (1996}.

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estrutura do imposto de renda, Lais como ;iumenw cfa delinqüêncianscal, cvasãt> fiscal e aumcn· tO das defasagens entre o vencimento e o recolhimemo dos trilmlos, uma vei que os contri· hui11ws individuais tendem a atrasar os pagarn«mos devido à maior carga tributária imposta pela inflação, pelo amuemo da renda ou, simplesmente, pela tentativa d.: 1·ecolhcr impo:;ros tom rnocda mais desvalorizada. Em uma siruaçãoinflaàonária, n aumento da incidência dl> imposto de Renda da Pessoa Físiea é causado solm,u ,do pela prngressivida de da tabela de cálculo. A elasticidade do im posw depcnde b~sic:amente-da tabela decálculo 1 da renda pessoal média e da disrribuição de réllda entre os comribuintes. Supondo-se. por exemplo, um coeficie111e de c.:la~1i,·idade de 15. urn conu'ibuintc com u m ,mmcnto de 30% tta sua renda nominal em relação à do ano anterior terá t.lc pag,ir +5'7<' a mài.s d<: in1_pos1ns. ~~nnermos reais, a carga lribur.ária é elevada cm 11,5%, ou seja, l;-15/1,30 = 1, l 15.

Argumenta-se. frcqüe111ememc, que as alíquoLas progressivas do Imposto de Renda da Pessoa Física agem wmo um instrumento anli.in0acio11jrio ao drenar o excesso de poder de compra dos contribuin tes. Embnn, i~w sc;ja o que em geral se prevê, o rcsultadó dos ·rcrnlbimenros eS1at111ários dos débitos fiscais ditados pelas tabehi.s progressivas pode ser parcialmente contrabalança1lo pela iu1lação se os pagamentôs sofrerem am1sos. Tipkam.e111e. CSSll situação é acompa11ltada de um acentuado aumento na delinqüt'-ntia J-isc.1J. Já se demonstrou quS fiscais. l\ existência simuh,ônea de inflaçáo o u c.n:scimenr.o com um sistema prog:ressivo de Imposto de Renda da Pessoa Físic:i corna importamc considerar poss~v(;'is implica_çõ~~ para llS impostos sobre vendas e tul valor ~ renda real e t,os preços. Em geral, p rod utos s1tieitos a elevadas allquotas de imposw sobre v.e ndas têm_baixa d;i sticidade-µreço, como., por exemp lo, bebidas alcoólicas, ciga,-ros e con1lms1iveis. Por outro lado, enquanto se pod<.: esperar uma clasi.icidade-renda de produtos sujeitos a elevad11s alíq1101:;1s 11d valornn (bens de luxo) acima da uoidadc, ben~ de consumo típicos, ou Jc primeira necessida
ue

A r edistribuiç~o da carga tributária do I mposto de Renda da Pessoa Física As mudanças na discribuiçà cn1Te diferentes categorias de comábuintcs (solteiros, casados, casados com dcpenclemes}, e.m decorrência da combiua~ito emre inflação, cresciine111ú 1.-conõmirn parâmetros lixos na aibutaç_flo do lmposro de Renda da Pessoa Física

e

0

1>ianc.1stclli ( 1Ht(?,).

"Dado o grande número de v;iriâv1.:is envolvidas na computaçãc> d
carsa

O IMPOSTO DE RENDA DA PESSOA FÍSICA NO BMSIL

Arrecadação tributária e o Imposto de Renda da Pessoa Física - IRPF O sist<:1'na a-íbul.áJ:io de um país assemelha-se a um comraw linnado enu-c~ a sociedade e o Estado . Ta l acordo pressupõe que a população suportará os custos da atividade governameutal. desde que, e m comr·i,pariida, receba os seuviços e as obras públic:as de que necessita. Além disso, um sistema tributário deverá possuir ce1ias característiciis básicas clcscjávec:is como a eficiência econômica, a simplicidade adminis1rativa, a Jlcxibiliclade, a re.5ponsabilidade polí(ica e a eqüidade fiscal Oun-a carac1.crística importante de um sistema Lribu tário e ficiente d b. 1·c~peiw à sua inserção i11te.rnacional, dado o amai processo de global i-zaçã<1 das economias. As decisões govcrmuuema.is nãú estão mais circunscri1:as às fro11L~iras 11ationais, o CJUC obriga a LJma relaçi't(l mul6latcra l permanente, considera ndo-se ainda as G;traccerísrica.o; socioeco.nômicas e n th:u rais de cada na.ç ão. Desse modo, a p9lírica tributária também vem sofrendo os cleitos da globali1.açáo dos mercados. especialmente devido à ah:;i d.isticiclade do pag.,mcnto de impostos em re lação ,Jo grau de taxação crcuva do sistema Lribulário. O sistema de alíqumas. bases 1.1·ibu1árias e bencíicios ~eu ( 1974).

íiscais difere subsrancialmem" tnLre países, esünn1lando a migr;,ç-.âo dos Jluxos de capim! em busca dos lugar es o nde são mais lcvemerne u·ibutados. "fois r,aracteríslicas dão iníào a u rn proces.so de comperiçáo tributária, no qual as diferenças e ntre os sistemas impositivos podem acarretar desvios dos fluxos incernacionai.s de prod u~:ão e capital, em direção àqueles países com carga tributária meno r, embora esse não s~ja o único faror relevan te pan, a d ecisão da localização de invesrjmento. J\. disputa pelo ing resso líquido de capitais exi.ernos po cle colocar em ,·isco a arr.ec;itl;iç-;io ele pai~es, cujo objerivo fündaruemal de política econômica é a busca do equ ilíll rio fiscal. Com r elação à economi;, brasi leira, especificamente, a arrecadação de impostos no governo fed eral• passou de cerca
PIB corrence

lmpo~tos fcdc.rai.s

lm·posto

utrF -

de Renda

Rcod..i.menros do trah:,lho

9 1-1 , 18.S

2000

1, 10 1,255 1,200,060 1.52 1;1!10

2001 2002

97$.R4ú

66.863 7$.743 77.3:'iS D0,129 10fi. l 5H

m,rm

UU'.f.

/PI B

•HU!26 ·1-1 .991

H .649

lRPF 3.030

15,2 77

S,257

4,62o/c.

o.~:,%

18.05 l

18.266 '1 l.582 22.+79

~.G:>7

4 ,3íi~'I-

0.33%

·1.058 +.i61

4.87%

0.3+%

5.72$1

O.:H%

- IR 1998 1999

de Re oda da Pc-ssoa Física -

(n1posto

58,·LS, 75.55)

4,•17%

0.S.3%

Fonte: jvli11is1é1·io da Fazenda.

~:m termos reais, os irnpóstos federais apresentaram um cresci me nto de 8% no período analisado, considernndo uma inflaç-;10 acumulada de 47% entre 1998 e 2002, med ida pelo ! NT'C-1nGE. Enquanto o IR cn :scc11 21\% em terínos reais no período, a arrecadação do IRPF superou k vcrncnce a variação ela inílação (47%), se elevar em 53,4%. Em rebç,o ao l'IB, ;i arrecadaç.ão do T;R total evolll iu de 4.-+7% em 1998 pru.t 5,72% em 2002 (a·esci.ú1ento ele 1,25 pon LO percentual no período). A. mesma relação, ao $C considerar o I RP l·: pen11aneccu constante em rdação ao PIB, cm cerca de 0,33. Fica evidente, portan to, a frágil mfüzaçflo cio IRPF. como urn instrumento t rib utário eficiente. Ctunpr e ressalta r que o c.resdmento do m nesse pe1;odo ocor:re.u, pri11ci p;olme.nr.e, devido ao ina ·emento observad o no l onposm de Renda ~erido na FonLc (1RRF ) proveniente d os rendimemos do lrabalho. ele acordo com a Secretaria da Receit.à Federal - SRF. A t.f ütribuiçáo pcrcennoal d o TR, tendo po r base<> eli:c:rcfcio de 2002, apresenta-se conforme. d emonslraclo na Tabela 13.3.

"º

Não esr.ão inrluíd3s ;i:,,. c·ontribuiçf>es. ,axas por prê.~c::,ç'lo ele sc1·viços rrovcnicntcS dó l R. !T'l e IOF.

II

<.:t e.

Co 11sideram-sc ;1pclla~ as retcita.."-

ELSEVIER

244 - F.coxoMU uo SF.TOR Pti.ULl(.'O NÓ B RASIL

Tabela 13.3: Distribuição percentual do IR no Brasil

Pessoas Físicas

5%

Pc~soa~jutídic~s - Liquida dt..' inc:<-'nt.ivos Retido nas fontes - Trabalhe, Relido na,; fêinl<.:.S - Capital Rr1ido nas fholes - R<:Úlessa H() cxccriür

29'!1 33%

Rt:Lido nas Í<">n1c:s -Ou1 r()S rcrH lime11tos

21\2{.

7% ·1%

Percebe-se. porrnn to. que os rc:nclirnmuos do crabitlho consLimem a póncipal fon te do IR, sc~uidos elos impostos sobre pi;ssoas jto-ídicas e dos rendim<·n1os ele capical.

Base tributária e características do Imposto de Renda da Pessoa Física no Brasil Por se.r um imposto di1·eto e p rogressivo. a.hcraçfws n,i estrutura do lmposto de R,·niclo~ pela receita Lributária dcs~c imposto. Ressa lr1::-se qut: somenrc qnern aukrc cerca de R$ l .300,00 mensais (aprox:imaclamc;nu: 6,5 sal{u-ios mfnimos) se Sl!jcita ao pagamcnro do IRPF 110 l~rasil. Considerada a n~tureza elo ufüuto t:lll qm'.Stão (imposto s1,brc a reuda) dcyemtJS focar 1.1ossa ~tenção no conju nto de indivíduos poll·ncialmente pMticipa.m"s d,i base tr ih11távcl (receµtores d e rcnd,1). ~cgu ndo dados do IBCF., de uma população unal cs1i mada em 177 milhões, sorneme n: rc;, de 44'){ estavam vcupadas cm 1999. segundo dados de População Economicamente ALiv;i -Ornpaçla (PEA-Ocupadas). Ao se c:onsidcrar aquelas com rendimento aó1na de 5 salário-tuínimos (uma pro"-_'Y elo liini1.: de isenção), chegiL-St: a um co,*mco ele J 1.,:1 m ilhões de ódati,1<>S pocencialmente tribuláveis no Imposto de Renda da Pessoa Física. l)ados do I JK:F. referentes a 1999 mostram que 83,8% da população economicameme ativa (PEi\) receberam rendimentos in lic:riorcs a 5 salá rios mú:úmos (cm wrno dc R$(i80.00). ~c;mdo dispe11s~clos da obrig-,ição dt: pa11a1· imposto de renda Qu.tndo se .exdu.i aqueles que não cleclar,mim r('nc\imento ou declararam-se sem rcndimemo. esse.: percentual se reduz pata 80,8% da PFA. Em sí11tcse, cerc~, de aptnas i,2% d~ populac;ào hrasilciL.i (com rendimentos acima de 5 salários mínimos) poderiam se Sl\i<:ú1;i1· ao pagamento do impo:,to de renda. F.sse valor deve servir ap<:nas como ,·eferênóa. pois c~dui os aposentados (<1uc não pertcuC<:;m à PEA) e i nduj os Lrnhalhaclores qut' amam m , economia infonmtl e. porta111.0, clifiólmcnlC imegrarâo a base tribut~vel. Além .do m:lis, o val,w mnsiderado C()mo rcfcrê ncia (5 salários mínimos) é inferior ao valM efetivo ela isenc;Iin (R$ l .300.00).

Aspectos da legislação tributária do imposto de r enda no Brasil De acordo €Om as normas vigentes, a tributac,."in elo imposw sobre " rc 11da no Brasil obe·dece.rá ,io ordena11wmn clescriLO a seguir.

Do I mposto d.e R enda das Pessoas Fisicas (TRPF) Sf\n conuibuintcs desse imposto as pcss\laS ílsicas domiciliadas Oll residentes no Ur~il, Lilul.ires de disponibilidade ecouôm ic:a ou jurfrlica de renda ou proventos cfo Cjualquer uaw,·eza,

i11dusi"e rendimentos e g,Lnhos de capiutl, sem dislirn;ão de nacionalidade, sexo. idade:. tc>civil ou protissáo: e também aquelas que recd1('rem rendimentos de bens de que tenh.mi a poss.- ,·omo se llit·~ pcrtencesse111. O imposto s('r{i devido à med ida q ue os rcn
• Conni.buiçüo prc,~denciá ria. • Depcnck111cs. nos li mites e nas c1)ncliçõt·s estabelecidas cm lei. • l'ensào alime ntícia. quando dcconcnt<:s ck decisão judicial o u ac:ordo homolo~.tdo jodicialmcnte. • Proventos e pensücs de o,aiorcs de 65 ,1nos. • Despesas escr ituradas no Lil'To C~ixa, 110 caso d1> conrribninlC perceber rendi mentos do tr;ibalho nào ass;i lariado . inclusive os ú111lares cios serviç.o s notariais e de rcgis1 1·0. e os leiloeiros, rd :ttiva,nl'nte às despesas necessárias à pcrcepçào da aiivida~le profissio nal. 11os ternH)S elo indso 1 do artigo 40 da Lei nº 9.250, de 1995. Nesse 01so, o contríbu im e es\:rrá sujci10 ao p~g,unc.:1110 do <.:arné-l.eáo. Sob,·e a basl' ele cálculo a purada ruensalmt:nre. deverão st:1· aplicadas as alíquotas 3 segu ir esta belecidas na · n,bela Progres,,i va Mensal, vigente no exercício liscal de 2002.

Thbela 13.4: Cálculo mensal do Imposto de ReJJda da Pessoa Física llase rh' cálculo e rn R$ Até I.OSt;,()()

De 1.05~.(ll mé 1.1 1.'\,00 A<:ima dt' 2. 11 !'>,00

i\líquo1.a (por ccnl<'>)

l'arc<'la a ded uzir rio imposto Ri> 158.7()

4:l3.08

Na Dc·da.raçáo d <1 ;\j11ste .Anual, o conrribuime poderá deduz.ir, para fins de d ,:1cr111inaçfo da ba~e de rákulo do impns1 0. além das ded11çücs aoterio11nen1:e ,nt·ncionadas, observados os limites :muais. as seguintes decluçües: • Despesas médica.5. nos 1ermos estabelecidos no arLigo 8º. li , alínea "a", da Ld nº \l.250, de l 99[,. • Despesa.~ co111 educ;iç-:.o. 111L~ co11diçúcs e limites es1.abdccidos no arügo 81>, 11 , alínea "h'". da Lei ntl 9.2:iO, de 1995. c<1111 r cdaçft<>.ilterada pelo <1r1igo 22 d:t Lei 11º 10.'151, de 2002. • Cona-ib11içócs aos fuutlos de ;i pose::ntadoria, nos lermos do artigo 1ª, § 112 ela Lt:i nª 9.4-77, de 1997. <' cio anigo l l d;i Lei n~ 9532. de 1997.

EmreL,nto, inclcpc.:ndemc do montan.lc elos l"(·ndi1nentos trihutávei~ na dcdaraçfto. recebidos 11n ano-calt'.ndá,-io, o contrib11inte poderá opwr p<1r cles{:01ltQ simplifü, 1dt1. qU<: consistirá cm declu~:ão de 20% dt:sSCS rendim entos, li01i1;1da a R$9.400,00, dispeusada. t1(',.,._. caso, a c:on>prnvação da despesa e a inclicaçiio ele sua espécie. 1.1vs termos do anigo 10 ela l.e< 2 n Y Ç).250, ele 19\15, com red a~"lin alterada pdo rtrti.go 2 da Lei nº 10.45 l , de j!I)()'.!.

ElSEVIER

24ô- EcoNOMLA 00 SETOR P ó BLJCO NO Bt~'J.L

O iinpostn d1;;,~do ;inualrncnce será calculado mediante a utili1-açã<> da Tabela Pro6>Tessi,,a Anual : Ano-l~ase 2001 - Exerá cio 2002.

T~Ja 13.5: Cálculo anual do Imposto de Renda da Pessoa Física Base de cálculo em RS

Al~ J2.696,00 De 12.696.0 1 até 25.3S0.()0 Acima de 25.380,00

Aliquota (po.r cento)

Parcela a dedutir do lOlposto R$ l.904,-10

15 27.5

5.0i6.90

/~1>lt:~cc,·cuu'ia da Receita Fc..--dcral.

Do imposto apurndo, em conformidade com a Thbela 13.5, poderão ser deduzidas as conu-íbuições, os investiment()S e o imposto retid,, na fonte, conforme artigo 12 da Lci 11º 9.250, de 1995, sendo qu<: o rnon1.antc assim de1.crm inado consti u.iirií, SI.! posiLivo. n saldo do imposto a pa,gar e- se ne~ar.ivn, o valor a ser restituído.

A carga tributária nacionaJ A mTecadaçüo de Lcibutos uo Brasil, nos lrês nh•cis de governo. passou de 29% do PIB em 19!>8, para ;J(i% c m 200'l. conforme mostra a '1àbela 13.6. Tabela 13.6: Evolução da carga tributária nacional R$em

milhões. Ano

PIB correl.lte (A)

1998

914, ISS

1999

973.!M6

2000 2001 2002

l.101.255 l ,200.060 1.321,490

Tributos federais

Tributos estado ais

IS l .828 210.691 250.:.102 2iS,599 3'1 1,007

72,070 79.154 95,38:I 108,262 11 5,810

Tributos

Arrecadação

municieais

IOlal {B)

14,219 15,096

268,117 304.941 %t.696 40~.7,J5 +76.57 1

16,011

.1 6,88·1 19,75-1

Arrecadaç\iof PIB (B/A)

29,33% 31,3 1% 32,84%

33,($-1 % :16,0(

%$Fonit1: Ministério d;1 Fazc11d.l.

Obsena-se que o cresciniento total da arrecadação deveu-se, pri11cipalméme, ao aumemo 11a ;u..-ec.:adaç:Jo dos u·ibutos Jedcrais - 17\* ao ano, em média, entre l!l()8 e 2002, cona·a um creJ;ci rnenro mt"dio de 13% 1ws estadôs e 9% nos mu11-icípios. C umpre ainda rcssal1;1 ,- que o 1C.V1S (vid11 Capítulo 11) é o u·ibuto de maior arrecadação individual no 1kasil (22% d o torai) se ndo que o imp9sro s<:>brc a renda ocupa a segunda colocaçfin (1891 do tot.i.l mTecadado em 2002).

O sisrema a ·ihutário nacional está fundado priucipalment<: na tribuiação sc)brc a produç:iio e circulação de bens e sen,iços e sobre salários. Em 2()02 , a dislribui~'áo cios Lribmos arrecadados apresentava-se d,, seg11 in1.e form~ :

~ -----------------------..;;===========..;;...;, ~·n.'\ n -=-ri l M\>OSl'O ()f;_

D.-\ FIS'i0,4,

tut.Vll:tt

Gráfico l3.2: Participação de cada imposto no total arrecadado. !l bens/serviços

•salários Ocapital e outras rendas

3% 2% 3%

D patrimônio·

48%

•comércio exterior 27%

o outras

J,~ttlt:Scl-1'<.:la r ia d:i. Rcot'ila

J:ecl~raL

Em nível imcrnaci
Tabela 13.7: Carga tributária sobr e o PIB em 2001 País

Noruega

% arrecadaçiio/.PTB

45.0'~

Turq11i~

35.8%

Canadá

35,2% 35,2% 34.S'ií>

F.sp,utha Nova Zelândia l)oJfin.ia

Brasil l:ruguai Estados Unidos Lrlaúda

M
34, l% 3-1,0% :l0,3% 29,6'1{

29,2% l8e~% 17.-1% 17.39<

P:t r,:i bri1a.i

15,9% 14, 1%

F4 U<.ldor

13,0%

\ le11ezt1c l~

liml<: IBPT - 200 l.

A ·1àhela mostra que a carga t:rioutária brasileira apresenra-se elevada. superando a de países como os Esta
ELSEVlER

248 - ECO!iOt.OA oo SETOR PUBJ.JCO NO B kASlL

No (JUe tange à arrccadaçâi) do impústo de reoda, cm nível imcrnacional o Brasil é um dos países que menos rributa esse imposto, o c1ue se configura em fon
28,9%

~ufoia

22/i<'/ll 20,75<·

No11Je~1

Finlândia B(:lgl<:a C,anad:.í Estados Unidos

ltália Grl't·Bl"ctaT1hcJ

19,1% li.9% 16/1%

15.1% 1...1,9'~ 1•1,9%

..\re;tm

l+.+'if

uiça

12.$';i

\lt:m.1nba l:.spanh:i Bra.J

11),()%

Panamá Argentina

5 ..3ré

11),0',

;,7'1 3.6'<

F,:mlt: rBl'T - 2001 .

A baixa arrecadaç;,o tributária do IR é compensada por um nível mais alw DOS impostos sob,·c o consumo que. em li nhas gcr.1 is, apresenta uma part.icipaçã<> relativa de 44,3% no Brasil contra 32,1%- nos países da ()CD E.Além dis.so, a insuficiêoci,1 da arrecadaçiio de recciias públicas, uo que se re.tere ao IRPF. obriga a procura por íomes alternativas de receitas, co1110 é o rnso das conu·ibuiçües pt1rafiscais e o da c,in1-ribuiç.ão sobre movimentação ou n-ans1uissão de valores, de crécLitos e direitos de naLLu-eza linanteira - CPMF (t>Íde Ci,pítu los 16 e 15). Ress.ilte-sc que a carga Lribut.1ri~ brasileira sobre o consumo C: regressiva, ou seja. tem um peso mais expressivo sobre quem aufere menor renda. Nesse c,i,;v, us maiores rendimentos sofn:m um menor ônus tributário sobre o consumo. E111bora no Brasil argumente-se que a arrecadação do IRPF embute o principio de progressividade, dcmro de uma suposta polfrica g<1vemamemal de redi.o,1:ribui\'.áO de 1·euda, podcse afirmar que ofto cxjstc um csité1io único, cm 11ível internacional, no que se refere à redistribuição de renda por inu::.nnédio do J.RPF. Adotam-se cm diversos paíscs critérios dífercnciados, ohjetivando-se c11111p1·i,· o prindpi·o da capacidade produtiva. O _fü_ -asil é 11111 dos paí.~cs com o maior 1ncüce de isenção do IRPF tendo-se por base a remia mínima de SeLi,; habitanrt:s pa1<1 o pagamento do imposto. Em ouu·as palavras. o potencial d e arrecadação e a marg<::10 para a e:-;.pansáo das receitas proveni<::més de impostos sobre a renda (.lRPF, em particular) no Brasil é consideravelmente elevada. Resta por firn destacar que cerca de 72% do rotai ,u-r
O custo da arrecadação tributária no Brasil O custeio da anecadaçào dos impóSLOS federais no Brasil e$tá diretamente- ligado ;,s despesas wm a fiscalização e conu·olc da máquiua arrecadadora. 1\ folha d e pagamemo cio Mü1isrério ela Rm.:nda ar.ingiLI em dezembro de 2002 o moui.anre de R$4, 1 bilhõe~ , sendo que, dC'.5se total. cerca de R$l ,8 bilhão refere-se à folha ele paga mento de auditores e técnicos da reéeita lent,ulle de a·ibutos arrerndados pela Recei1a Fed eral em 2002 (R$2!\7 bilhões), podemos wnduir que o recomo sobre os custos 'e nvolvidos no _pro,·esso de :fiscali,,.,çfo e anecadação de trílJUtos no BnLsil. cm nivel federal. é elevado. Consiclcrn ndo qne o m'.11nero de téc,,iços a auditores da receita federal em 2002 era iQ>ual a l.4.350 servidon:s (pessoal da ativa) cheg<1n.:m.os a uma r efação receita a n·ecadada/ fis0:ili7.açâo igual a R$16.!> rujJJ ,ões/a no. o que signi fka dizer que. cm média, cada servidor da receita acn::,;ce111a t'&se monlanti;: de recursos ,1os cofres públicos federais a c;;ida m10. Não obstante o retorno observado na ação da íiscali:t,ação de tributos federais, o índice de sonegação no Brasil é e levado, princrpalrncnte devido ao ta.manh,o da economia informal.9 í'erccbe-sc, portanto, que o alcance do fisco fedem! poderá ser ampli ado, principalmeme se os quarhos da n::cc i1.a apresem.ai-em ,uii número suCicienle de fiscais p.arn a cobertura da totalidade do território m,.:ional (a del11sagem estimada e ra de dois mil fiscais em 2002).

Financiamento da SRF'º A SRF é financiada pôr duas fontes distintas. a saber: recursos ordinários do Tesouro !\'acional e n::Cúrsos do Tesouro vinculados aw Fundo de:: Dcsenvolvimcr,w e ,\perfeiçoamcmo das Atividades ele Fisc,, li7.açáo (FUNDAF) . O FU NDAF, gerenciad o pela SRF, objetiva fornecer recursos para financiar o apareLI1ame11to da administração LTíbu1ária, a lé m d e mcndcr aos demais encargo., e.sptóficus inerentés às acividades de fiscalizaçao. As principais lôo1cs de recurso~ do v"l":\'UAF s;io: • A arn:cadação de multas e ju.-os eh.: mora incidentes ~obre os J"t\éolhimenios pagos com atraso. • A arrecad,u,'áo d<: 01111!.as aplicadas à rede :urc'<..tdi,dora de Te<:~iras ledterill>, • Recursos provenicnres do íonH.:<.:imemo dos S<:los e-speciai- do rontn,J,,. • 60% da receita clccmTenLe da alienação de lwns apreendido, • ConLribuiçiio mensal do, permissionários e bendici.irio< do r(1!ime dt: crnreposto aduaneiro na impormçflo, clt· uM> púhlirn.
Em Hl97, as despesas Lotais realizadas com .1 manutcnçâo da SRF (salários à parte) somaram R$1,67 bilhão. Uesse mont:une. "R.$982 milhões loram provenientes do FU/{DAt: o t111e correSponde a 59% d o 1otaL J\s principais rnbril-a, cusreadas com rec.11rsos do FUNDAf fonun a grai.ificaç.ão salarial, a~ siçiiu do cuslo da SR.!-'. t·111rc 1994 e 1997, por à tegoria de despesa. Ve.ril'ic-a-sf: a grande panicipa<;ão da ruhric1 ~Pessoal e Encargos" , que represenLou, " "' 19~)7, quase 67%.da despesa total.

O

11'

Scg-undo :;1St:( 1'etari.1 rl.1 Re<'t.ica Fetlcr.:11, t•1H mé<.lia. par,.1 cad.1 <'(Hltribuintc: no Sra.:iil, exjsu· wu w11c~-ador. De ~-u:nt·dú con·1a Sc..uc\J;-1r'Ía d.a Rect:i1 :i Fe
250 - EcoNOl-fIA oo Sarro!l -Pútü.100 NO l\Ms.u..

ELSEVJE(l

Tabela 13.9: Custo da Secretaria da Receita Federal EmR$ mil

E.~ercícic.>s

l'cssoal e encargos

1994

509.48~

1995 1996 1997

728. 113 907.310 1. 1 19.681

Custeio

Investimento

!.?19.4Sf> (i03.$1·9 491.800 -19 1.-175

17.94() 72.54 1 77.357

62.903

TOTAL

746:913 l .404.503 1.4 76 .. 167 1.674.059

Font~: SKl'i<.:C>P<) I /CÓGF.I'.

Um impo'n anre indicador para rueusurnr o nível de despesas de u1m1 admin isLrnção rribULária é a relação e nrre o custo e as receitas ;,rn:tadadas. 1'.:111 J 997, esse indicador foi de 1.5(}%. signilic;ando que aind.t l,J espaço para se investir na SRF. De rato, recomendações do FMI aponm rn pa ra unr nível mínimo de cusw/ receitaadminisu·ada de 2% p<1ra admini~t:nwões IrihlitárÍas em fase de moderruzação.

Tabela L3 •.I O: lndicador custo/receita administrada emR$ mil

Ano

Custo

ReceiJa arrecadada

Relação por cento

1994. 1995 1996 1997

74(i.91'.\

1>2.6 15.900 80.939.900 91.727.900

1. 19 J3 ,1 1.61 1,56

IA04.r,0;1 1.,n6.467 l.ti74.0i>9

!07.064-700

Fonle: SRFfCOGET.

CONCLUSlO O I RPF' é prov.tvelmente o mais importa_nte tribuli) na maioria dos países e rn csr.ágios avançados dP rkscnvolvin1<.'.nLo. Em paísc., c.m <.lescuvc,lvimento. a despeiLo dos aperfeiçoamentos rc~e11 teme11tc adotados por rneiu da iutrodução de inovaçôes na área da Lea10Jogia de ínforrna~:ão, o CRPF ai.oda é um t ributo rcfaLivamcutc pouco utilizado e com baixa produtividade fisca l. Este capítulo abordou. piversos aspecto, da tributação sobr~ a renda d.is pessoas físicas, procurando-se manter o m arco conceir.ual de maneira rigorosa. apresentar a importância desse tributo no contcxco de um modelo macroeconômico sem , coutudo, ser exaustivo. Além disso, objetivou apresentar o tema de maneira acessível a e~ruchu1tes de grnduação e àqueles irfto necessari,t.mente especializad os em temas tribmúrios. Sob o pomo d e vista prático. procurou-se descrever o funcionanwn 1n dns mecanismos ele tributaç.ão, seus fundam e mo~ e, ao mesmo tempo, propiciar u m-1 vi~ão d1< sua irri ponànóa no cbntexto do amai si.stcma tributário bl'Qsilei1·0. O conceito de renda I ribu1.{ivd é <.:ara<.: ler i,.ado co1110 o fluxo de direitos de consumo excrc;idos pdo u111tribuinte. a parLi.r do escoquc d e riqueza definido em dois po ntos espedfic()s li()

Lelll p O.

A tributação ela renda elas pessoas fisicas e seus impactos num modelo· macrocconôm.ico de cuno prazo é explicada por meio do multiplicad o,· tributário, ddm.ido como LtOla função

de parârueu·os de cornpor1..·rn1ento definidos pela funçáo consumo, parámetros derindos dJ.. comportamento do setor 1r10netário da econom ia e dos gastos públicos. O seu valor como instnirnemo de política econcnniai anliciclica depende de sua importâJ1cia relativa no to1al da receita Lributária. Os critérios de progre~siviclade sfto di,cutidos extensivamente e cou trJposr.os aos incentivos para o aumento da oferta dt' 1rabalho e aos estímulos parn a evasão !iscai. O imposto ele renda não deve ser uúli7;ido coroo mecanismo redistributivo isvladameute. Redistribuição de renda depende ~11bmmcialmentc do padráo alocativo da d esp esa pública. Aos tr ibutos cabe a fu11ção primord ial de eficiência n;i a rrecadação de nxu rsos pará financiar os gastos públiws. O çonceíco de 1.rihucaçáo ótima, alc'.:in ele alta complexidade técnica, mosU,t·se como d.- d ifícil in1plementàçlio e m i,,úscs em desc,wolvimento. O desconhccimenlo da Tealid,,dc trib11r.ár ia desses países e, c m especial, do l}ra.~il . pode conduz.i r a propostas para su;i implcmcm.ação. A deficiência de informações sobn: a capacidade dos contJ·ibuintes c m gerar renda e as d isparidades na re, quando uirnparado aos padrõe~ int.ernacionais, o que t1hre espaço para expansão e aperfeiço;imento ela máquina arrecadadora.

14

O sistema tributário e os impostos sobre o patrimônio1 Amir Antônio KJ1air Ex-secretário de Finanças da Prefeitura de São Paulo

Luciane Melo Doutoranda em Administraçao Pública na FGV/EAESP

SUMÁ.RIO O capínilo apresenta um pai1
PALAVRAS-CHA.VE f rnposLu sobre ~ Transmissão rrúer vivos (ITBI): 1mposrn sobre 'lransmis,;ão awso. 1m1rtis e Doaç.ão (lTCMD); J mposto sobre a Propriedade Predial e ' lç rri(o rial Urbana (l.PTU): 1rn· posto sobre a Prop,icdade ·1er1•itorial Rural (ITR): Impt,sro sobre a prop ri<.'
INTRODUÇÃO A D'ibuiação sobre o palrimônio é uma das mais anúgas forma~ de cobnu1ça de impostos conhecida, utili1.ada desde a An1iia,•i:.idade pelos egípcios, gr(:gos e romanos.; O patrimônio cm 11e.ssa ép,x;i o melhor indicador da vtpaódade ele cont,ibuição dos intljvícluos, uma vez que a printipal fonte· ele rencl:, era a propriedade tk: terras e escravos. Aqueles indivíduos com maior parrimônio çleveriam con1ribu.ir 00111 uma pareei,) dos frutos de seus bens para o fina.ncia 1t1en1.e> das arjvidades púb licas . À medida que houYe mn awucnw rias u·au.sações comerciais e d~ p rod ução ele bens, a capacidade ele contribuição do i11divíduu passou a se limitar não apenas à riqueza possufda, mas também ao seu ganho po1encial resultante do 11,1balho, e os impostos sohn: o pau·imônio tiveram a sua impo1iânc:ia rdaúv<1 reduzida . No Hrasil. os impostos sobre o património nascen: com a Constitu ição Federal de 24 cl1: fevereiro ele 18!) f . No ,trtigo 9u ficou estabelecido
II

P;u:;ios Ülll.!l"C.$$ados cu:1 história lrihntária. Seli~puan (] 905} é 11nl bú1'll p<.lnto ele par1id.a. Essi.: tivro pode: ~~r Mtido g.:r.a1uir..unenre 11a Internet, 11c.) !-ire do pn~jcro ·• rnilliori IJC><>k.s": hUp://r,.,ur,v.flrrhir.rr.org/lt..\'l.í/t&'él-.19'letrdLç.flJ,.phJ,?
,

!\ primeira modificação tx_"Oneu quatro décadas dep<>is na Coo úwjçüo Federal k 1 de julho de 19311. na qual cm seu ar~o Sº l:icou csubelca:ó do q11e "compete privati.Yi.llllcnte a, , estados dccrc1ar impostos sobre: a) pmp1;edade terriLorial, excc10 a urbana; b) transmlSSá de pi-op riedadc ((IIISa ·mr uivos, indusin, a sua i11corp1u-açi10 ao cap ital ela s<>ciedade". No artigo 13 lico11 estabelecido que o f P'l l passou a pcrtenc.t:r ~os municípios. A primeira menção à progressividade ~e deu no artigo 1~8 dessa ConsliLuição, quc.e,sLabckccu que: ·'ficam s-ujeitas a imposLo progrei;sívo as Lr.:U1Srnissóes, de bens por herança ou legado.'' J\ Constiluiçào Federal de 1937 manteve inalterado os dispositivos da Co,1stitnição de 19'.M, mas foi omissa em relação à progressividade criad,1 pelo artigo 123 mencionado, A Constituiçiio federal de 18 de setembro de 1946 n1anteve as mesmas compeLêndas do esLado e acrcscemou que o "imposto lcrrito1ial não incidirá sobre síLio,, ele áre.a não excede-me a 20 hectares, c~u;111do , ,s ,:;11ltive, $Ó ou corn sua familia, o proprietário q ue nf,o possua, 1u1ro imóvel". ,\ ConsLillliçã<> lu :, lornç~o de imóveis, 1\ C:onslituição Federal de 1988 desce n1r~lizou reçursos·da União pa ra es1ados e muniápios, passando o ITBI à competência municipal, prevendo a progressividade p,11.1 o IPTU nos Lermos de lei ,11,micip,11, de forma a assegurar o cu m primento da funçào so<:ial da p ropriedade. O Suprcrn() Tril,11nal Federal. no entanLO, derrubou essa possibilid:\dc t:lll decisão pro rerida em J 996, rnas au·,I\·~~ d,1 Emenda Constitucional nS? 29, ele 13/09/2000, foi rtcstauracl;1 a progressividade em razão do valor do imóvel e a aplic;1ção ele alíquotas dife1·ences de acordo com a l<><.:aliza~'âo e o nso do ímóvc:L O artigo 157 inciso 11 cs1abeleceu qu<: passa vá a pcrtt:nccr aos municípios 50% do p,roduw d,, n1-recadação do imposto da Un ião sobre a prop,·ieclade 1en-i1orial ntral , relativameme aos imóveis neles sii:nados. O al'ügo I fJO inciso V l da Constituição Federal estabelece que é vcclaclo à U1rião, aos estados, ao Dis11·iw Federa l e Aos munidpios insciuií:re.m impostos sobre: • Parrh11t}11io, rerida ou serviços, uns , los otu:ros.

• Templos de qualque:r cu lLO. • P;1u·imônio, renda úu sc,rviços dos p>in.idos polilin1s. sindicatos elos a-abalh,1dorcs, elas iusliwições de educação e ele assis1cuc-ia wcial, sem fins lu~Taúvos. au:neliclos os requisitos da lei. • Livros, jornais. periódjcos e o papel dcsúoado a sua imprcssiki.

IMPORTÂNCIA DA TRIBUTAÇÃ O SOBRE O PATRIMÔNIO

O Brasil explora muÍl.o pouco o poLencial dos impostos sobre o pa,rin ,êmiu. q,ie pm· características cstüo d ircrnmente relacionados à ri.quc1.a ou à sua tra11slcn'.:11óa. Num ptús onde se cem urrmdisLribu i~:ão de renda muito fa\'orável às camadas mais ricas da popu l.içf10. é
254 - Ea.>NOM.tA

OQ

l'.LSEVIER

SRTOR Púnµco :-;o BR.A!),L

O não aprnveitaruemo do pocc nóal u·il.11m\rio dcs'l,'ICS impostos acaba por superb:ibutar a aLi vimi~. especialmen te pela red uçáo elas ;i líquotas nom i11ais dos impostos incLiretos. isso contribuirá para a redução da sonegação, inadimplência, informalidade e dar;i maior poder compet.it.ivo às em1)resas tanto interna quanro extemamente. Essa estratégia pode p.-opiciar uma comribuiç;;o importan te p,u·a uni m;i i<>r din~.mismo ela atividade ec:oaúmica. CARACTERIZAÇÃO GERAL E EVOLUÇÃO RECENTE

,

Os impostos sobre o patrimônio podem incidir sobre o estoque ou snb,·c o íl uxo do va.l or a s<:r triburndo. E~.táo na primei-ra cat<:goria: Imposto sobre a Propriedade 1'rcdia1 e Territorial Urbana - IPTli, Imposto sobre a Propriedade ·rerrir.o riaJ RuraJ - lTil, Imposto sobre Grandes Fortunas - TGF (nflo rq,ru lauicm.ado) e l m poslo sobre a P1·opríedade de Veículos Amomowres - 11'\/A. Na segunda Cattcgoria 1.cmos: Tmposto sobre a Transmissão "inter vivos" de Bens e de direitos reais sobre Imóveis - TTB I e lrnpnslO sobre a Transmissão Causa Mortis e Ooação - ITCMD. Tem, pois, o sistemól tributário b~-asileiro seis impostos sobre o patrimônio, pcnenu:udo à competência ela União o ITR e IGF, ií dv csc;icfo o I PVA e ITC.M D e à do rnuniápio o IPTU e ITB 1, ou seja, dois impostos para cada nível de governo. Pel.a Consátuição Federal de 1988, pertence aos mun icípios 50% do n'R da Un ião re.lativamcntc aos imóveis neles situados e 50'*: elo IPVA do esLado dos veículos automotores licenciados em seus cenitôrios. As L,tbdas a segui,· ;,presentam a evolução dos impostos sobre o patr.imôrúo no período que vai ele 1995 a 2002 em valores reais de 2002 com base no I PCA e em porcentagem do PIB e na última coluna a parácipação 110 t<>tal dc$scs impostos: Tabela 14.1: Evolução dos impostos sobre o património de 1995 a 2002

R$ milhões d e 2002 · base JPCA Imposto

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2002 (%)

Tornl

10.266

11.099

11.753

11.656

12.2:17

14. 178

14.70]

15.554

100.0%

JTR

17,1

376

281

291

339

309

24-7

245

1,6%

11'\/A

4.M,1

4.4:H

5.161

5.795

5.557

6.137

6.820

7.007

45,()')>f

lTCMD

$§ 1

:168

366

4 1~

373

381

368

513

s,sr;.

lYfU

'1.584

,1.SJ6

1.790

4.2\!9

.J..979

6.076

5.99 1

6.344

40,R~(

rrn1

1.073

1.059

1.155

929

990

1.274

1.276

1.1,15

9.3%

F1)fflr :

El;1hül'at:io pr6prià: a parti,· dê d;1dos iliaSRF 1..· ConJ1\z,

Tabela 14.2: El•olu çâo da par tidpação dos impostos no PIB de 1995 a 2002 % do PIB

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

-rotai

0,96%

O,W.l'!I,

l,0!%

0.98%

1,01%

1,11%

1.1:-1%

l, 15%

rrR

0,02%

0.03<1o

0,02%

0.02%

0.03%

(),02%

0,02%

0,02%

if'VA

(),38%

0,40%

0,41%

0.49%

0.46%

Q,4

%$0,52%

0,52%

lTCMO

0.0391;

0.03%

0.03%

0,0~%

0,03%

0,03%

0,03%

0,04%

lPTT '

0,13%

0,4,1%

0.4 1%

0,36%

0,41%

0.-18%

0.-16%

0.47'7<

ITI\I

0. 10')';,

0.09%

0.1O"k

0.08%

0.08'}1,

O, 1()'}(

O.H)%

0,11%

Ftnil~:

f.labor3çâo p1·,)pri:i a parür de dados ( hi SRF ta. (:Onfuz.

O I PVA e .LPTC.: são os mais irnpona1l\l"'- impostos e rep resentaram, em 2002, 85,8% do total de impostos sobre o parrimô11io. As participações do l'íR e ITCMD sJo si)l1bólicas e uão chegam a 5%
IPTU

'

O lPTU (1 mposco Predial e T<:rrimrial Urbano) é o imposto sobre a propriedade urba11a. consLituíd.o pOI' um percentual sobre o valor venal elo imóvel (valor atribtúdo pda prefoimra ao imôvcl). Ele é obtido somando-se o va lo r do ten-eno ao da construç.ão. -iaoto o valor do terreno quanto o da consu·ução são obtidos a partir de uma Planta de Valores que alribui o v~.lor do metro llUadrado de cada fitce de quadra pa~ o terreno l' para cada tipo de construção. Cada u.m;t é avaliada pela p.-efei1.ura. Esses valores unitários são multiplicados pelas áreas do terreno e da consucução pura obter os valore.~ venais. São u1iliJ,~dos fatores de co1Teçiio como, por exemplo, idade do iu\óvel, imóvel de esquina, lal'gura ela fachada etc. para consLiLU.ir o valor final cio i1116,rc:I. Segundo Fernando Rczcnde: "U ma das carncterísti~,s pr6pr ias ti<> l mposto sobre a 1'ropri<.'Clad<• 1mobiliária é a imobilidade da hase Lribu1ári11. Essa é. provavelmente, a prrnripal ra7.áo IJcla qual esse tipo de tribuLO é hiswricamente o mais utilizado em t()do o numdo nos governos locais."> O IPTU é considerado um imposw que pen11i1c a aplicação de maior j ustiça íiscal podendo-se whl'ar de acordo com o valor do ia1óvcl, de fonna J)rOJ)orcionaL(all<1u0La conscame), ou dt: forma progressiva (alíquota crt:;,ce11Lc com o valo,· ou localização do imóvel) set1do classificado como um impos10 tl irelo. ao conmirio do ISS. que é um imposto indireto. • Silva ( 1!)83).

256- .EcoNOYJAl)O St.TOR Pú.nuco NO BR.:\Sn:

EL~EVJER

O Gráfico 1.4.1 apres<)nla a e\'Oluçf,o cio TPTU. notando-se a queda oc01Tida a partir do início da dé(,ad;a de 198(), até atingir o mínimo ~:m 1989. Com ,, gestão dos 11ovos p re lc.i1:os, ct\jo retlex(1 s6 começa a partir de 1990, iniciou-~e a recuperas.ão desse imposto conduúcla nacionalmente pela Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capicais - ABRASF. até atingir. cru 1991. 0.37% do PIB. Eru Hl92 , com a dcàsão do Tribunal de Justiça de São Pa,tlo, acatando liminar que ac.abava com a p rugrcssividack,;, Prcfeiru r,, de Sfio Paulo pc)·deu u eq uivalente a US$,100 rililltões, correspondendo a 0.191 do PIB. Em 1995 tem-se nova .l.$censão, devido à rednçáo rfa perrl,1 inílacioná,·ia cio iulpôsto (efüiw T,u1zi). Gráfico 14.1: Ev()luçã() do TPTU. o.,c;s• .. _ "• do PIO

0.Sn". U.-IJ",. ti Lu•.

0,3.S".

OJO". 0..:!5"•

'ijú<•l .

l,Jnlr:Afonso ri ui. dt" 1~80 ~ IU9·1 t' Kh:1i1· ri<· IH9f>

;1

200~ a partir de d.idos. da SJ~F. Cunfuz. 1\BR.ASF,

S l N e IBC:J::. Ri;."Ccit:t~ 1nu 11id p;,1i~ i.!Slln1aclas: hati(.' ~()01

é (·1·t·~1J1('nto

di-t:,; c:npita.i~ cnt 2002.

Se há diferenças significativas entre as alíquotas escabeleçidas pC!C)s divcr~os mtmiclpio$, iucl i,id11os e cmprc~as podem dcsloc,ir-se par:i as localidades em que a tTibutaçiio é mais bai1m, e o preço dos imóveis onde o imposto é mais alto rende a ca i,: Isso pode ser v~Jido se os custos de locomoção forem inferiores à vamagcm causada pelo menm· I fYJ'U. A ad1~1inistração desse imposto não é simples, uma ver. que é pl'eciso atribui ,· um valor ,u) i111(~vcJ. ~-: r,1'«.ri~>, 1>011::i1 11Lo. rr'1anter urn c:;;1dastrt.> t1tu,,lizaclo com diversás .iníào:nações do imóvel, hem como estimar o ,·alor do teneno e da çcmstruç.ão. l.sso é rcal.izado por meio rio acompanhamemo das rransa~ões imobiliárias qne ocorrem no mcrL«do, o que pode ser não apenas custoso, mas tamb<:m sujeito a erros. Embora a inovação te<.-nolõgiea ren ha facilitado a administr11ç-áo desse imposto. aincfa h;i d ificuldades na '"'" aplicaç;,o. O I PTU atualmente p<>de apresentar alíquotas progressiva;;, isto é, a a líquota é maior à medida que at1n1enta o valor do imóvel.• Para Lun mesmo valor ele arretaclaçãn do I vru a aplicação ela progressividat1e permíLe reduzir ou isentar da, ('olmmça a maioria dos imóveis, compensando com uma cobranç,'I ma.ior parn os i,nc'>vcis d<" maior val()1; <1plicando-sc assim maio1· justiça tiscal. Quanw à iucidência do imposw no caso dt\ cmpr<:Sas, provavelmente o IPTU será considcrnclo con,o 11111 tuSlO, e a tcucléncia.:: qu<.' seja l'c passado p:.:rcialmente para os preços. Isso d.:penclc d,J elasi.icidade-pn:ço da dema nda. • (;on1 :1 r.,nc~r,d:s c:(ulSIHutional 11" 2~,. de: l:~ de 8t·\<:1nhro ele 2000. pcruútiu--sc que o JPTU aplica.'iSe aliquúlas p n,grt:s:o.f \·~L'>.

O Sr~"'l1:...\tA 'fJWJ U'l'.(RIO E OS L\t.POO'fOS SOllRl: O ·pATRrMô,10

-

'257

No caso de moradia,, t:Jll que o p rSW, e .sim como o pag-,U11t'J1to pdos serviços oferecidos pela adminisu·ação lu1:1tl. l'on:<1mo, ele !Ião é progressivo nem regressivo. Segundo essa visão, basrame in.Iluenciada por 'líebout,6 os indivíduos escolhem onde mora r comparando os bens e serviços públicos oferecidos pela administraçáo local ço,n o seu rnsto, isLo é, o imposlú p<1go. Se o~ ddaclãos avaliam que o imposto sobre a p ,-op,iedade cobrado por uma dc:tcnnimufa local.idade é excessivo em relaçí°1ó ao, serviços olecrccidos, eles 1ender-:.io a se mudar para uma região com imposLOs mais baixos' ou qu\: ó\Crcça os serviços no nível desejado. Dessa forrna, embora não seja pnssívcl escapar ao imposr.o mudando " localização da construção, é poss,vcl mudar-se pari, uma outra região, e provavehneme c>S prc§OS dos imóveis no 111w1idpio com alíquota mais <1 11.a serão reduzidos. embutindo o "custe) extra.'' do imposto. Neste caso, se o tribuw represcnia 1.1m pagamenm voluntál'io - s(,mclhante ao preço-, não pode ser considerado 11111 imposto. Embora não seja possível afi.nnar se o I PTLI é. regressivo ou pmgress'ivt>, a tualmemc esse imposto pode apresentar aliquotas progT<::ssiv,\S, isto é, a aliquow é maior à medida qne aumt:uta o valor do irnóvd, in(licando ttma tendência à progressividade. Se 111iliz~nnos o cn.tédo deju.stiça horizontal, isro é, a adcquaçâ() à regra de <1uc indivíduos de n,esma capacidade cona-ihuliva d<:V<'lll pagar a mesma S<)nta, esse i111posLo pode não sei· juslO. pois é possrvel que dois indivíduos morem ern im(lveis pratic.m,~1,e iguais. mas renham rendas bastame diferemes. De forma geral. no emamo. patri111únio maior acomp,mha renda maior (como será visto;, i'rente). daí a importância desse imposw no aspeC!o da justiça lisca l, concribuindo pan, " redução da régrcssi,1daclc do sislcma uibntáiio. Finalme111c.:, com b,Lse no qui; ÍOL apresemado ameriormente, e: pussívc.:1 ;ioa li.sar os im paclús desse imposto sobre a el,ciC:nda. 0L1 seja, o quamo o seu eslabé.leci menLo p rov1x:a mudanças e djstorções na al,icação ele rccu,·,os. :\ clcrn~:ão cio J PTU pode provo,:ar a redução dos i11vestimenlos na cons1n1çfü) de nl>vas unidades imobiliárias em un'l 1nunicípio. pode Wl'Jlar menos rentável a atividade cconcimica no seu terri16rio, espcciaJnientc as que necessitem ele uma grande área para se desenvolverem, e/ou pudt e~tirnuhir l JHt> os indivíduos optem por

' Ver Stiglit1. ( 1999\. :-1·i<;huul (l956). ; Isso é o <1u~ Ticho111 dt:11011.1.i.nou ""vot1.1r l'Olll 0$ pt'·~... pois os indivíduos cscolh<,·fn :t <111:inridadt.: ti<• bcus f)\ll>lit·os ,1ut: será ofCrl~1da pel<) govc.1110.

258- ECOl'IO>fl< oo StTOk Püuu~o NO B1wm,

imóveis de valor in íerior ao que escolhedam na ausência do ir ,,posto. como ímma tlc "escapar" ao seu pagamcmo.~ Com<> no Brasil a aliquom des.-;t· imposu., é normalmente inferior a 1% do valor de mercado d
ITBI n1~1 - Imposto sobre a T ransmissão "inter vivos" de Bens e- de direitos reais sobn; l móveis - é o imposLO que incide nas Lransações imobili{ir.i;i,<, ~Lravés da aplicação de uma alíq11oi:a sobre o valor da rransação. Esse va.ll)r não pode ser infc1·ior ao valôr vena l do imóvel

atribuído em cada município pela pre.feiwn1. Esse imposto ames era cobrado pdo estado, e a metade C o valor de cada transação in,obiliáda era cm não próxima da realidade. Alêm disso, ;,s k,gislaçõcs mu11icipai.'> p,1ssar(lm a exigir que as escrin1ras de compra .e venda de imóveis só podc1·iam ser feitas com o prévio pagamento do JTBt correspondente ao valor da 1rans;1ção. O cacl.a;rro imobiliário do IPTU passou a ser usado a pM1i1· ele 19$9. 1;:m cfoconência da prnmnlzu;ãr, d.a Ct>rutiluição F-edcral, par-d ,u·bitrar u v;i lor a ser :itri})uido a.o imóvel a sc:r .:ribm.ado pelo ITBI. h,o moti,·ou as prefeium1, a atua lir.trem o ,«lor ,·ena! dos imóveis que esia,.un ddasados em rcl::içáo aos l'alo rcs de uwrcado. f: pos.sin:l aumeuLar a pmgr,·ssividade desse imposto, cobrando-se alíquotas diit"n:nóadJ, Em 1991 a Prefi·iL11 ra de São Paulo l!Stabdcceu a çohrança d() imposto p.-ogn:ssivo, cujas aliquotas ,·ariova.111 de 2%a fi'.if,, colll isenção p,1ra imóveis de pequeno val01·. o resema a c,·olnção do JTBI desde 1991. not.uido-se o bom ,desempenho de 1991 como frnLO da política artfoulada naciom1hncntc pd~ Ali.RASF dt: valori1.ação ~lcl>Sc i.n1posLo.

Tabela 14.3: Evolução do ITBI R$ mil d e 2002 - b:ise il'CA Ano

ITBT

1991 1992 19'.:}3

J.208.296 i:1?1S.9!15 (,19.Jl57 Hn0.987

199+ 19!15 19\)(j 1997 1998

l!.l99 2000 2001 2002

PIB

%PIB

956.0.5:}. 760 l.037. L6~.2()6 1.01!). 18~.+92

O. l3<)í0,09<1c ().06'f< IJ.089'

l.073.205

l .()73A63..13\;

O.L(YJ(

1.058.6()() l .15'1.$03 928.625 989.983

1.1 17.767.!119

0.0991 O,J0',11,

1.274.271 l .1?76.()28

l.'145.217

!H5.94.5.92 l

1.168.()50.S:ll 1.1 18.957.!iS,;

l.207 .S62.fi!ili 1.276.007.393 J.:.101.46:i.209 1.32 1A90.+97

0.08%

0.08% 0, 10% O, I ()% (),J l<;i

l)c 1~91 a 1994 SRF; de l '.*)5 ;.1200 1. s·rN Balanços Orçau1cntátios de ~002. t'$(in1ari,·a fOUI ha$C uv l.TC$clrnet1ro d:1.s capitai:-.

f()?JI,•:

QufL11lo à cliciênóa, esse imposto ron ,a mais "cara" a rransação imobiliária de compra e venda· e prn,•avclmente rcdu1. a liqtüdez dos im6veis. Qu,Lnlo mais el"'vada ror a alíquota. maior esse efeito. Se o imóvel for destinado a .tlug11cl, esse custo exo-;1 afetará a rc,11.ah,Licbde parn <> illvestidor e pode desesti:l'.nufar cssc,ti po de investimento. Se" taxa for elevada o suficien te para que isso ocorr<1, os inquilinos serão prejudicados. A. alíquota nominal desse imJ)OSto é normaltneme de 291: e só hã a i.nódêuci
I PVA O I PVA - Imposto sobre a Propric;dade de \feíctúos Automotores - é ô imposto que

incide anua lmente sobre os veículos automotores (auto.m6vcis. motocidelRS. aeron-ave.s e embarcações) ;i1 r.<1vés da aplicaçãú de uma al1quota ~ohre o valor arbirnido pelo estado para o vc:kulo. Esse villor leva em c:oma a id;ide do veíc:túu com a perda de va lor pda depreciação ocon-ida. Pode ser pré-la11~:,,do (v;lior lançado pelo estado) <)li autolançado pelo conrrihuíntc. f a segunda maior receita para os eslados e vem g.mbando iruportáacia crescente nas receitas cscaduais. O Gr:1.lico 14.2 abaixo aptesema a e voluçi°lO do LPVA desde 1986 aré 2002 tvidcnci:rndo a forre subida à partir de l995, dcvidn à reduçào da perda inflacioná,·ia do imposto (cfcii.o Tauzi) continuando o processo de crcscimemo, com Jjgeir:a perda em 1999-2000: Gráfico 14.2: Evolução do IPVA. 0,60º1,

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1". sohre a questão ela justiç<1, o que se pode dizer? $e a aüqu<)l,1 é igual pm<1 qualquer veíu,lo, pode-se dil.er que ú imposto 1cnde à regressividarle. Rcce11te rnem e. por meio da refonm1 u'ibu1.ária.1 estabeleceu-se que o I PVA lerã alíquotás mínimas cstabdcódas pelo S.enadú t.u1upri.Jnc n1 f• da írcnrc do lc:rn:oo. Não é
260 - ltt';.oNO)OA

oo St.1·01< Pú.uuco ~o BRASIL

federal, e que poderão ser esmbelecidas alíqnor;is diferenciadas cm função tio Lipo e utili,mção do vc-fc11lo. ;,brindo a possibili(:aliza~ilo) no csLado. No caso dt: uma empJ"e~a de alug-ud de autom6veis, por exemp lo, em t]ue o 1 PV. \ pode 1cr um impac1.o considcríivcl sobre a sua rentabilidade, :i alíquou, des~e irnposlO pode mudar su:i decis.'\o é válido para uma empresa de rranspone rodoviário, vu p,lnt qualquer empresa que possua uma gt"Ande rrota de veículos.

ITCMD O ITClV!D-lmposto sobre a Tl"ammissão Causa Mortis e Doação - é o imposto que incide sobre a herança e doações pd~ ;iplicação de u ma alírp10L.i sobn· 1) valor elo bem ou da tloa~iio. Conforme o :m:igo 155, J!!, esse imposto: 1- rdaLi \7IJ11,·11 Lc a bens i:m6veis e respectivos direiros, compete ,JO .:s1;1do da siluaçáo do bem; 11 - rdalivameme a bens móveis. títulos e LTéclirns, compcre ao estado onde se processar o i,wemá,-io ou aL'l' por toda pcsS<)a II&ica o u jurídica que rt:c:eb~r bens 1111 rl ireitús como ht0rauça (em \7Íli:ude da morte do ,üJ.J.i~o propriel.:lrio) ou corno dcn,çfro. Criado pela Constimiçâo Federal de 19::18. é reg;ulaa'lcmado por lei 0m <:ada cs1ado. Toda U':Ulsuús~ão de ht;ns (>li direilOs entn, pessoas cm vicl.r t_t11.111do l~w não-o11crosa (doação) é sujei1a ao ITCMDO Senado Feder.ai, c(rn(êJnnc p1·evjsco pela Const it u ição. t·m,lwkc:cu, por rncio ela Resolução a!.'!) ck maio ck 1992, a alíquotamfü::ima para o ITCMD em 8"k. Cada estado, entre1anco, deve possuir lei espedfica que defina a incidência, abra ngência e alíquoLIL'i desse imposw - desde que rcspei1..1da a alíquow máxima csiabele<;it\a pelo Senado. l'arn os c~iados t.-;;. va le a regra existeme parn o lTRT (TmposLo sobre a Transmissão de Bens Jm6vc-is), e oimposw passa a incidir apeaas sohre os 1.wn.s i,ntwcis. Anmlmenr.e, represema uma rt"ccita se,n i111por1ãncia para u~ estado~. n,mrihuindo com apena~ 0.4% da a1Tecad,1ção estadual nos úllimos cinco ,t11os. O ITCM D f u111 imposto cobrado normalmente it alíquot;i de 4% sobre,, ,·,úor do bem , di,·eito ou doaçáo, uao sendo progressivo. f.lc representa uma rccciLa sem iruponância para n~ 11:stados, conuibu inclo com apenas 0,4% rb an·ccadaçáo estlldual nos ítlci111os cinçú anos. O C r áfico 14.:{ a segui,· ~rn::S('llta" evolução dt:ssc,; impo;10 desde 1997, c m \'alon;s co11stanlt's ele 2002, detlac.ionados pelo IPCA. e ilustra a evolltçâo c-111 pcrce11111al do PIR , sempre inferior a 0,0•1%. ~:ssc imposu1 é o de 111en<>r an-t.-ctdação nl> pais depois do TTR.

s

Gráfico 14.3: fü•olução do ITCMD.

0.05%

~o
0,04% 0.04~o

(),0::,1....

0,031"

0.()3~Vtl

0.<13% G,021h, 0.02~..

0.01, . 0.01°,'ó

0.00% 1995

1996

O impacw desse irnµusio em lermos de justiça salarial parece cl.Lrn e direto. A tr:msmissão ele b(·us e-d ireitos para u.m inclh icluo, do sr o \llllor dos lwns e n: a qual não há. ronsc.:nso. No caso de henuJças. se elas são acidentais. o escahclecimc,uo de ulll 11'iburo uão provoca nenhum impacto sobre o com pornLmcnto individual. 011s"ja. se a morivação dei indivíduo par a poupar e ;icwmilar patrimônio não cí resultado de seu dc.:scjo de deixa,. herança aos seus descenclenrcs. o imposLo ern nada ,tfcca suas cl,·cisões. e, porlanw, não provoca m:n.hu ,na distorção. Nesse caso, poupar rem corno principal objetivo ga l'antir a rnanuten~-ão .de poup,111~:.i ,·/011 se cmpenlwr mais no sen !Tabalho ali mentando a ole.-r.a de mft0-de-nbra , a fi.111 de co111pensar o irnposto que 1.ei::í de ser p:,gu: 011 pode acreditiu- tluc o esforço necessário para cons1rnir o patrimôn io é nnúw grande, c ter o c()m1x,nam.c1110 c:xau1mc11tc ao contrá1·io. A 1axaçào sobre htffaJlças. nesse caso, pode provocar uma re.m grnnrlt: conhecimento na :i re~ de tel0

262 -

EcOSOM.lA

oo SP.TOlt P úBUCO NO BJtASU.

1:.L%VTER

nologia recebesse uma V11 ltosa herança e resolvesse não u-abalbar. Nesse caso, a sociedade ser ia preju dicada, pois o seu talento não teria sido utilizado. Nào é incomum que d iversos mi lionários (ou mesmo bilionários) se coloquem contra o imposto sobre heranças, pelo eleito negativo que isso- pode ter sobre seus descendenres. Uma questão às vezes apontada por algu11s especialistas é de que se poderia excluir o imposto sobre heranças e doações, simplificar o si.~tema tributário e t.ributar beranças e doações por meio de um imposto de nc:nda n)ais progressivo, ou <,la elevação do imposto sobre o capital . 10 Há ainda dois argumentos sempre mcnciornidos pelos que se opõem a esse imposto. O primeiro aponta á injusti~a horizonl.ill, i;;w é, o I rarame,no diferenciado a indivíduos qm1 mesri'Ja capacidade conrríhllriva, que: r ealizam escolhas d.iterem,~: o gasu1 t sol)re a Lransm issão (por heranç<1 ou doaçüo) de pequenos negócios íamiliarespocleser distritnúdo ao longo de período, rnm n objetivo.de evitar que" rnnLinu idadc da cmprel\3 seja ameaçada tnn-et.anto, niais uma ve1. uma 'luestão de igualdade hoi-izomal pode s<:r lcvani.ad,1: dois indivíduos com igu.a.1 patrimõoio náo pagarão o mesmo imposto, se tun deles úvt:r uma pareda maior do pau·imõnio (vu mesmo Lodo elS negócios sejam inviahilizados . 11 Quanlo à adrn inistraç.ão cio imposto sobre doações e heraoç;is, não há um custo muito elevado para acl miriisrní-lo, mas c:iso o imposto seja muim a.li.o. c:1ia-sc um incenrivo pai-a evitá-lo, que acaba reduzindo a wa simpl icidade. Num mundo em que a maior parte da r iqueza (p:ltriruúnio) é liqlúda. torna-se c:1(bl v1;,1, mais d.if'icil conn-olar a evasão. Alguns analistas ame1;cimos costumam inclusive alirn1ar, r;,lve 1. exa.g eraclamcnte, a nos$O ver, que nos Estado~ Unidos só pãgam o imposto sobre heranças e rloaçõi,s aqueles qttl' se cli._~pu$crem a fazê-lo, que esse é, na realidade. um tribur.o não compulsório. ina$ voluntário. IT R

O ITR - Imposto sobre a Propriedade Terrírorial Rural -é o imposto que inc.itle sobre o imóvel n.iraL A União o Tec:ebe e lransCcrc 50% do valor arreçarlado ao munidpio de locaJ i7.a~-fi<> do imóvel. ,., H,>h.t~Eakin & i ·Tarplcs (20Q 1), :-11 1, .1 ,í:..'i cl~ wua .siuntJ;ição , d1egam à conclusão dt' qu~ "~ poderi:i. autnenr:,r a clkiê.ncia c:4.,;cnHlnric:01 pür nu-:io c:la :;ubs1ltuiç.'ic) elo irnposlc) sohrt h<.·r:wça po r um irnpOSlt) $
É regulamenLado pela tei nll 9.393 ele 19 de dezembro de 1996. Tem apuração anu..l e como fato gerador a prop ri.c dade, o domínio (rdl ou a posse de imóvel por naturc-La, localizad fora da zona u1·bana do mnnidpio, em 12 de ja11eiro de cada ano. Nos termos do artigo 153, § 4l! da ÇonstiLu.ição, o imposto não incide sobre pequ= glebas ru,·ais, quando as explore, só ou com sua família, o proprie.tário que não possua outro imóvel. São assim considerados os imóveis coo., área igual ou inferior a: • l 00 ha, se locali1.ado em municipio compreendido na Amazôn ia Ocidt:nt.al 0 11 no Panumal mato-grossense e su 1-rm,w-grossense. • 50 ha. se localizado em rnur1idpio compreendido no Polígono das S«:c~,; ou 11.a Amazônia Oriental. • 30 ha, se lc1c» li,.o1do c:m qu,.tlquer omro município. São iscn1:os do imposto: o imóvel rural compn:cml ido cm programa oficial de reforma agrí,rl~1 t111c, cn 1nularivarne1ttc, r1.rentta aos soguin LCs rcciuisiLos: • St,ja explorndo por asso(faç,10 ou co1 ,p.:rativa de p rodução. • A fraçáo ideal por família asse,,, ath, não ulrrapasse os li.ntit<".S estabelecidos no p,mígr,1fo an1erior. • () assentado não po~sua OlllTO imóvel. Também gozam de isenção o conjunto de imóveis rurais
erc,11ada pelo rnnmlJu.ime considerando:

l - VTN, o valor do im1Svt-l. excluídos os valores 1't.Jativo~ a 1:onstruções, ins1.alaçf>es, benfeitorias, culturas, pastagens e flol'esr.l\s plantadas: II - área I ribu1á,,el, a área wtaJ do imóvel. menos as áreas de presiwvaçâo, de inLeresse ccol(,gico e imprestáveis para qualquer eitploração; 111 - VT>Jt, o Valor da Terra Nua Tribu tável. 1,btido pela multiplicação do VTN pdo quociente enu·c a área tribu tável e a án.:a wl;l l; IV - área aproveitável, a qm: for passivei (]e explornçc_ío, excluídas as án::,,s ocupadas por benfeitorias e as do inciso 11; V - área clc·1i vi,111cn1e mili7.ada, a pon,.léJ do imóvcl que 110 ann anterior tenha sido plantada tom produtos vegetais. servido de pasragem, sido oqjcto de cxploraÇ10 exu:ativa, servido para cxplor;:tção de atividades gr~rnjeira e aqüíçoln "siclo o o~jeto ele implantação de prqje1.o técn ico: V 1 - c:rau de Utiliz,1çf10 (G U). a relação pcrcem uai cnrre a fü·ea efetivamente utilizada e " :1 r.:a ~ proveitáveL

254 - _úu,(t!;(L'-.DO SLTOR Pú1u.1cu NO BR:\.~11.

ELSEVIER

O valor do imposto será apurado aplicaudo,se sob1·e o Valor da ' JeJTa Nna T rib11cávd (VTNt) a alíquota que cons ide1; 1 a á rea total do imóvel e o Grau de Ucili7.ação ((:U). con fonHc tabela mosn-ada a seguir. Na hipóu:sc fic inexistir área aproveir{ivcl aµós efetuadas as exdusõcs prcvisLas serão ap lica.elas as aljcp1otas. correspondentes aos imóveis com grau d e 111ilizaçào superi01· a 80%. obscrvMla ~ área total do imóvel. Tabela 14.4 : Tabela de aJíquotas Área total do i.móvcl (em l1ectares)

GRAU DE UTTLTZAÇ.ÁO - G U ( EM %)

Maior

que 80 A Lé.50

0.03

l\,laior que ;;o mé 200 Maior que 200 alo: 500

0.07 (), 1()

Maior que 500 :llé 1.0()0

O, 15

Maior que 1.\)00 aré 5.000 Acima de 5.000

O.:IO (),45

Maior que !l5 acé 80

Maior que 50aré65

0.20

0,-1()

0.40

0.80

0,60 0,85 l.fiO

1,3() l .!)0

li,40 6,40

3.00

Maior que

Até30

30 até50 O.iO IAO

1,00 2,00

2.1!() 3.$0 6.00 12,00

4 .70 $/JO

3,:;o

20.00

Pel~ E1111,;nda Complementar nQ42 de dezembro d" 2003 (reforma Lributária), sna cornpetência é da I Jr1i,fo. podeudo ser celehr~do convênio com o rnuniápio para a sua an·ccadaçflo. O G.-á firn 14.4 ~presenta a cvo luçáo do LTR ,ksde 1980 a Lé 2002. () imposto é p1c11ic;uncntc simbólico, só ultrapassandoligeiramcnl e 0.0:N do PJ B nos anos de 198~, quando ocorreu correção com novos valores para a terra 11ua que ser\'e de base de cákulo do imposto. e 1996, pela açfo do governo FH<.; e efeito ' fonzi. Na méd.ia do pe1íodo, n)nsiderndo II ITR representou 0.016% d ó PIB.() ITR é o imposto dt: menor ,1rrecadação no pof~. Gráfico 14.4, .Evolução d o ITR. (l,IN0"1t,rl·,,= ..: , : ; • • • : : : , • - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - , 0.(l~S% 11,0:,,.

......

11,07\"l'• '"' ..

.. ... .,.,.,

fanl~~ :'\Í<>f•so ti ol. de 1YSO a 199,,'.J t! Kl,air de l'!l95 .t 20t)t a parti•• de d~i, dn SR I~ CouJitz, A.l\RI\SF. STN e I BG". Ret:eitas 111u11icipais esü1nad;1'i: base 200) e r.rt.·scin1cruo d.1.!i cap.11.ai..'> e ,n ~002.

1 Desde 1964 esse imposto cem como objetivo auxiliar as polílicas de dcsco nccnrração da terra. Para at,mder melhor a esscs o~jetivos. o LTR !i)i reformulado d uas vezes desde então: cm 1979 e cm L996. A panir de: 1996, as aliq_uoli!S passara m a variar direc-amentc de acordo com a área to1.al do imóvel e invcrsamenLC ao grau de 1.1tiliz:aç-lio, conforme dcsuito a1Jterionneme, de modo que a grande prnp1-ieclade, desde q ue produtiva, foi prcsetvada. Ou seja, o impôsto pcnali,,a mais os 4ue;: não produzem. sendo progressivo pan• o mesmo grau de uu.lizaçfto. J\pC,Sar das m1)(liíicttçôes, o n :Sll h:ado n~o foi o esperado. Como foi visto. o cálculo do imposLO não é simples: os principais obscác:ulos c.:ncontrados sfto a dificuldade de avafotç40 cio valor da ten-a nua e a imprecisão do conceito ele.: área util izada. que geram elevada evasão e subtTibu1ação. Ou s~ja, esse imposto aprcsema um elevado custo de administração. Quanto 11 cficif:ncia elo .i mposto sobre a propriedade fundiária, como a ofert,1 de terr-a é ine lásLirn. ao meuos no ctu1.0 prazo. nfto há alteração na quantidade ofertada de terra. fa11rc1.at1to, o imposto sobre a propriedade fo nc\iária tem impaç10 sobre a rent:,~bilidadc da atividade:: agrk<>la. ~~ntra como um custo c.,tra, que prcwavdmeme será pago pelo çousumidor, pois o pl'Oprietário pode .ibaudonar a a1ividade. 1.ru;o Q lua·o não seja positivo e compatíve l com fon11as alterna i iva~ de aplica<;ão de recursos. O impos10 maior pode esLar rdletinr.lo r.ambém preços mt~nores parn as cerras agricullávcis. Vale ressa ltar, conwclo, que seu nível i,,·isório, G\USa impacto modesto sobre o rnlor ç1a produção agropecuária do p,ús.

IGF O !GF - lmposro sobre Grande, fortunas - previsto pela primcim ve:r. na Constituição ~\:dera] de 1988 comn de competência da L,nião. pr eci sa de lé.i complementar pa1'a sua regulame111.;1ção. Essa lei não foi aprovada alé h~je, <:x.is1inclo projetos de lc.:i engavetados no Co11 gn~sso N acional. Por se trac;,r de imposto que incide !;Obre a rique7.a. de.:(: combatido pela el iu, econôrnica do país, tendo poucas chances de :,cr impkmertrado. O lGF poderia ser cobrado de forma progr~-ssiva, arbitr,mdo-sc um nível mÍllÍJ.no de isenç[10, incidindo atravél.
li,ixas de pa trimô1\.io. E'.swdo n·ibut{u-io feito p<·la S1:cret.aria d,1 Rcteita F('clcral (SRF) evidencia a concemração do p,10·iinônio nas c;111rndas mais ,ira, da :,t)(Íf;d.1cle.. \ T.1.bela L·l.5 apresenta essa tfütribuiçáo para o ano de 19\J!), e)(traído das d ~ laraçôes tle ,mpostp de renda.:

26'6 -

ELSEVlER

.Eoo:-.oMlA oo S1:.,·0R Pus.t.tco NO .BRASIL

1abela 14.5: Distribuição do patrimônio por faixa de renda Renda mensal (R$ ntil)

8 a 10 acim ~ 10

8.0o/t

43,2% 24,0% 1(),:3%

6.2%

6,:3%

5.1<:-f•

I.Oo/(

7,6% 5,9~ 4,5'* 6,0%

-1.Mf ~.7%

3;7'rr

0.7%

l5,2%

0.9'.ít

46.949 55.958 69.1 53 8 7.895 11 '.l.fi23 J.12.038 19$.69;1 251.602 )l-17.13 1 •170.815 I.IJ.5 O.2 64

100,0%

100, 0%

89.232

22.7% 15,0%

52f).90$ 294.5fi1 174.597 170.4$9 78.517 103.2 15

224.10'1 H8.362 78.697 60.779 50.520 75.%7 !iS.528 -13.929 59.1$2 36.967 149.689

11.050.072

986.025

4H.627

5a6 (j ,dl

Patrimônio Patrimônio Declarantes -Patrimônio/ Declarante (%) (%) R$ milhões (R$)

·1.773.34 1 2.651 .296 1.1 !18.021 69 1.•197

até 1 1 até Ui 1,,, a 2 2 a 2~-~ 2,5 a 3 3 a 4. 4a5

~fédia

N•de declarantes

1.6'rl

l ,5'k

FonJ« r.bb(,raçãu prúp1-ia .1 partir dl) Estudo rn1>111ârio da SRF.

.-\ última coluna à direita <'\idenria n crcscimenw do patrimôniq com a renda. Os que têm renda mcru..tl ~upc:rior a RSJO mil correspondem a 0,9% cio núm
··•••

...

,..,., e,e

J-Ontt: E.la.bor.;1ÇIO pr6pda a parúr do [:.:,Ludo 'l'rib111:;írjo da SRF.

$.,to

r-"tl!IIO

1.11KJa

l'wlóll ller"..,.I llll ntll

Com base no projcro de rcgu lamernaçâO em a·amiwção no Congresso, bem como na, r egras existe111.es em outros países, pro<;Uramos oferecer rnna 'lisão geral des.:,e imposto. ~ impostos sôbre a riqueza incidem sobre o patrimônio líquido do indivíduo, isto é, a difcrc11ça entre bens e direitos e o brigações em um momemo arbitrado, acima de um valor de isenção estipulado . O valor de iscoçào prevism uo prqjeto de reg ulamtcntaçâo do l GF e ra de Cr$200 milhões (crnzc.iros) em j,inciro de 1~)91, que equivalia na épt><:,"l a cerca de US$1 milhão. A~sim, fica riam exclu.ídos tia tributação a grnnde maioria dos comribuintés, com baixo nível de arrecadação possível, devido à álíquota de incidência ser baixa. Uma justificativa para o esrnbelecimenw C(1ucno potencial tribntário. foi abandonado eul oua:os países, apresenta conílir.os co111 ouu-os imposros ,obre o patri mônio, como o IPTU, IPVA e rrR e não teria como incidir cficaz111cnre sobre 1ítulos mobiliálfos. pela dificuldade de sua av.1liação e pd a quase im possibilidade de o lisco controlar o universo dos títulos existentes. Efetiv,unenie. o ll'TU, o rPVA e o JTR são impostos instinúdús s()bre a propriedade d.imóveis urbanos, vekulos e terras, e cobmr um irnposlO sobre o patrimônio líqui1lo torai poderia ser entendido c01 1w uma tributação dobrada, ou seja, incidindo d uas ver<'S sobre o mesmo bem. Casos scm elllamcs como PJS , 'trSILç Cofins e lCMS ver.m.s 1PI poderiam, também, ·ser consiclenvlos bitribur.a,Jo. mas mio é essa a lnu,rprctaçâo j urídica 110 país. A questão d,1 bitributaç.éio é, no entanto, cornroyert,a. merecendo análise mais <1prof1tndada, fugind o ao escopo dcsr.e trabalho. No que diz respeito ao potenôal rributário. a làbcla 14.6 apr<>,seOLa a distribuição silltética dos c.onrribuintes por· fo ixas de valor patrimonial. t-">·idenciando a forte conceuLr-.1~-ão da riqueza. i\ssiui, \l9,0% cios wnlribuintcs tinham em 1999 par.rimônio inferior a R$ 1núill ~tcl. correspoudendo a 50,4% do património toi.al. Com paairuônios e 11 1re R$lmil hão e R$10 milhões declararam 105.931 comribuimes, equivalentes a 0,96% do total de ~-onu·ibuinr,çs. correspondendo a 35,8% do 1n1.al ele patrimônio. ' fa làixas,1perior comparecer1tm 3.972 contribuimes com patrimônios superiores a R$10 milhões, equivalem cs a 0,01% do total de contribuintes, ço.-respondendc, a 'I 3,8% do total ck: paaim{micL

Tabela 14.6: Distr ibuição dos contribuintes por faixa de valor patrimonial (1999) Patrim(>nio RS milhões aré l

ena-c: J e 10 aciJ.na ,.k 10

Total

Patrimônio lotai

% do Patrimônio total

50,42%

O.O-!"<

4m. 173. H2 352.858.376 13:\.993.481

100,00')é

986.025.000

100,00%

N2 de

~t de

declarantes

declarantes

10.910.169 l 05.!13]

99,0l lx 0,96'f

3.~)7~

11.050.072

BS

~~r,;79'% 13,79%

268 - Eco~oMIA oo ScToR Pouuco ;,.o BRA~ri.

A Tabela 14.7 (àz uma simi1laçiio con,ickraudo Lrês faixas de alíquol.as média cfc1i vas (que já excluem os .efeitos rJ.e isenções e sonegações): 0,5% para patrimônios a1é Rfl niillião, 1% para patrimúnios entre· R$ 1 e 10 milltües e 1,:í'Ji pm·a pao;mônios s11pcr·i<,>rcs a R$10 milhões. Nq çorüunw puuden,do, a alíquota eletiva nest.1 sim11la,:;ão é de 0,82%. Tabela 14.7: Simulação com três faixas de alíquotas médias efetivas Patrimf>nio R$ milhões até I

enrre I e 10

N9 d e declarante.s 10.9-1().1 f,9 105.931

:\.()72

45.445 :1.331.02 1 :-11 il:18.037

11.050.()7\1

89.232

acima de IO

Subtotal

Patrimônio. médio

Dcduç:1o Dívidas<' ôm ,'s

l{<-3j,

Patrimônio total

4M. l 73. 142 ~52.858.376 t:35.!)93.-1$1 986.()25.000

aliquota média

IGF em RS mil

0,5% l ,()<'A,

2A85.8fi6 3.526.581

1,5% O,S2%

8.05-J..~)52

= 2,54% (base declaração de 2000 do I RPF)

T-otalL.íquido do IGF

2.0:)9.902 - 204 .581

7.849.77J

O \'alor estim ado d o IG F ne,.sa simul.tç:,o ,u ingiria RS7 .9 bilhões. que (: .equivalt:me à JJTc=rlaçjo propiciada pclJ <. PllF tlD 1\199. COXCLUSAO .A dt:\.ida carga u:ibuúria c:nt,uec:e o, rusi:t.>< d.: pl'oduç."10. ele,·a preços e ,·edu, o poder ;iquisim,, cl.t população. :S:um mundo globalizado de alta mncol'rência. essa carga - ah:;i na comparnçúo imernaoonal - é ncKiT:J. podendo alijar nos.~os produtos e serviços na disputa

pc ,,. mercados. Por 0111 ro lado. facilirn a penei raçáo de produtos estrangeiro., cm nosso mera1tlo, t:uj<;s cusws sem impostos podem s111ic: r;i r os de prudmores cio país, na mesma çor1dição. O -linLsil ,,xplora m11it0 pouco o poLenciaJ dos impostos sobre o paLrimôuio, que por suas GU'~Kterísticas cst.ão direr.amc:111c: re lacionados à riqueza o u à sua tr:rnsfi.: rênáa. Num país onde se tCUl uma clisuibuii,:ã,, de r.:nda m,úto favorável à;; camadas mais ricas dapopulaç.ão, é de se esperar -uma disLrib11 ição ainda pior da riqueza enm:: as d iversas camadas sociais. O n,;o aproveil amento do potencial tributário d<>ssc,s impostos acaba po1· supcnribuca.r a atividade <'Conô, ,,ic-a atrav
1. Aumentar a progrcssividadc elo sisrema tributário. 2. Reduzir gl";idualrnemc a ta:rg'" tribu r{u-ü1. :t A111pfü1r as recei tas prnven icntcs dú~ impostos sobre u patrimônio. O aur11t·nto da progressividade a;lmtári;i deve., owrrer tanro na legislação quanto na gcs1fio. N~ Co11s1ituiçáo Federal deveriam constar dispt>siüvos abrigando a aplícaçá() da prngn.is-

sividade lL Lodos os tribut<.>s sobre a propricrh,dc. impedindo com isso lc!,'ÍSlaçüc~ in!Ta(<>n~ úwcionais restriLiv.'ls e bloqueios no Judiciário. No que cou~errn.: ,, gcsr..~o. é importante cSÚlllU l,11· os governos a adotarem a progn:-,.sividadc no âmbito de suas competências. eviclenc:iando suas vantagens em termos de de, o.1ÇJo ela an ecadação e/ou 111clho1· disu-ibuiçtO da ca11;a a-:ibutária. Em l'c.lação ao coou·ibuime. são necessárias camp,\nha,, de e;;clarccirrw.mos quamo às vantage11s proporcionadas pela progressividade tributária. que permite para um mesmo 1úvcl de arrecada~iio hcneficiar a grande maioria, Lributa.ndo mais a ciuem Lcm mais pa ra poder u·ibutar meuos a quem tem menos . A dt:sm1cração da ceSLa básica t: ~ maior ll'ibutação sobre produLlde do sistema. A reduçfto gradual da carga tributária é fundamental para o desen,•olvimenLO cc<>11ômico do país, propici,tntlv ,·cd ução de c us 1os e preços na economia. ampliando em couscqüc?ll(;ia a compcticivirlacle externa e e, poder aquisitivo imenw do <.:ons11111iclor. .Essa desoneração deve ser aplicada nos tributos iuclin:Lbrc o patrimônio 1·espondcm atualmente por apenas 1% cio P l.B 0 11 3% da carga tribui;fria. Deveriam, com a implc01CJ1l>\Çiio da5 sugesti)es ,u11eriores, amplia,· s11bsrancialmente essas li,ntcs de recursos. A implemcntaç,,o d ~ progressividade e a couúnua~:ão do j)rocesso de melhoria da cfi · ciêu(ia na geslâo da.5 rec:citas públi~-a.s poderá m1zer substanciais elevações da Lribmação sobn: o patrimônio e sua rnovim,:nLaçáo por venda, rloaçáo ou hC'ranç:;1. A criação do I mposto sobre Grandes Formnas (IGF) (: um passo i.mportàntc nessa direção .

15

Contribuições sociais, mas ant1econom1cas •

A

•

José Roberto Rodrigues Afonso BNDES Érika Amorim Araujo BNDES

SUMÁRIO O l-;rtpíwlo aprl-,;t•nta um histórico da; cona-ihu ições socia is comparadas aos demais im-

po:,w,. discuu: a comutatividade entre as comribuiçõcs e os imposws; apresenta um cáknlo d.t Jliquot., deú,a e prop(>l· questões pa.l'a a Reforrem ' üibutá,;a. PA.LAYR.AS-CHAVE

Contribuiç;,o soL;at; cc>nlnbuição parae~ratal; l'lii-Pasep; Cofins: CSLL: CPMF.

INTRODU ÇÃO (BREVE H ISTÓRICO)'

Cont.ribuição social é uma das diferentes ca tego rias de r,;lrnLOs cobrados no país, entend idos "º se11 c·o11ceilo econômico. como qualquer meio de extração com pulsória de ,·ccu rsos da sociedade. É l'erdade que a primeira di.~posiç.ão do capimlo do sisr.e.ma a·ib11tário

1,~~t:'g'uin lt:s ~iglas il.-(':o11trlbluç10 de lntc-1, c nção sobre o UoJJúnio f..<:onôn1iC'O; 1

f:ofin~ - f':cu 1r1·-ib11içáo .Soc:ia..l dos En1pregatlnrt::- p:u':l f> rínau('l:uru:1110 rl:J Sçguridadc S<>dal sohre F;uuramcnlo e Rccc.~it~,; (an1cs d a ( :on:,,tit uiç(u) tlt' l988. ,·o nhecid:t conu, Fin~M·ial); CP?vJF' - t'.«)r1tribuiç5.o Provis6ri~1 sobYe t\•fovi1nenu1.çfro t•ina11rti1·a (1'1:1 ptin1c-U.1 vr:z, t'Oi in:iotinu"da co1nQ Ínl})(A\IO e:- era conhc:cida c.·nrno 1Pr,..1F);. <.:SLL <:on1rihuiçfio Sor..ia l dos E.111pn-gadorc.s para Seguridade .sobte l.utTO lJquido; ICf,,1$- 1,up()Slô .sobr e Opc.raçôcs rr:l:11.ivas fi (;ir'Cuhu;.'.io d e 1'-té.rt-adoriclS e PrcM.;.1<.;fu) de Ser viços ele 1r.anspone 1111(.•rcSü:tus1íveis, <:nclJ;),1. c:0 11uJJ)Íçaçócs e t 1·ao~1Ku-tcs); IOF - ltnposlo sohre ( Jpcrações dr Cr<:cli10, <~5n1hio (" Segu ro e sobre t>per:ições rei;niv:is. .-, 1··rnalos e: Valorc:s h11nbili;írios; 1PI - 1mposlo .sobtt: rnn:luc9s I udustrialuado.s; lPVA- ln1poslo sobre a Propt iedadc de VeituJ,-,s 1\ u t0 1llOlon..'S j TR- ln1posl\') de Renda: IS$- l 1npos1o~ol>reSt.:r,'1~"08 d,· q11::1lq11t'r Nan1re1.n: ITR - ln1p0Slo robrr:- :1 Propriedade Rural (1,idr (:;-tpfrolns 3 <' 1): J\'1\ - l 11111r\'itlo1 Pühlit,~o). Dcna·e- os u·ihu1.os Ol~1)Ôon~1doi,. sao de tompctênci&.; • federal - t: l l)t'.. Cofin.s. (:J'M I'. CSLI .. 101'. IP!. m. lTR e o 1'1$-l'ascp; • e la.dual- ff;f\tS e IPVA; • 1n1111icipal - lS:,j~

.,\sigla (\11\~ de~gnaUa par:1idCJilÍIJcar u1ua m,~dalidade d..: tribulo mhr:1da ..,ohre a pT<·>
1 (vide Capítu lo !)) nacional da Constittüçáo Federa l vigente (artigo 145), sttguindo a tradiçã(. constitucionalista brnsilcira, não relaciona ta l categoria corno u·ibuco - c:omo o faz em relac,.,t aos imposws, Laxas e cona·ibuições de melhoria. No ema.oco. em poucos clisp1)si1jvos na Cana Magna (a1·1jgo 149}, ·a inda l'la seção que eldi.11e os pri nápios gerais do sistema. é m.rilnúda a União competência e1-clusiva µara instirnir c;ontribu~çõcs sociais "como insLrumcnros ele sua amaçáo nas respectivas ár d,i categoria tributária das conn·ib1üções sociai,s durante os trahalhos da Assembléia Nacional Coustituime de 1987/88. Não é demais lembrar qué, antes daq11el~ rcrorma constitucional, as rnntribu ii;ões sociai.s consútufam urna peculiar e especifica ele únancio1rnenco de alguns gastos sociais e já arrecadavam montantrque suas receitas não eram incluídas na lei do orçamcmo da Urüáo (uide C11píLulo 19). sendo recolhidas por órgãos da a
ro,,na

" J>.11-;, tuna au:1.lisc das c-nr1t1·ib-uiçücs para~tàt.ais e sociais J'IO pcriodo pré-constiiuin1c, vci: Silva ( 1987). l P·,l.1rl uma ;uiálisc dô tr;1t.:1tae1\LO das m
272 - ~:,r.+o3,tJA oo SETOR Pl'r,u.rco NO BRASIL

ELSEVIER

ampliando o alc-.mce e redirecionando as vi11niJações de duas contl'Íbu ições já existentes, a cio Fi:usodal e a do Pl1;- Pasep. que mlle.,; eram vinculada.~. re.~re::nivamenre, ao financiamento de investimentos públicos JUL~ áreas sociais e à formação de uma poupan ça incliv idual cios rrabalhadon.:s. Além de preverexpliciLitmc.:1'1le a incidêllcia um1ula1.h-,1. também foi fucilitada a cri,ic;ão e a majora~:ão das com ,·ibuições. llO limitar· a an1t:rioridatle para .sua exigéncia a apenas 90 dias. Além disso, não foi considerada qua lquer sistemática de parti lha dessas fontes de arrecadação federal com os governo.~ estaduàis e municipais. Os princ.ípios clivergcmçs C(QC moldaram os impostos, de um lado, e as contribuiçves sociais, de outro, nf,o foram harmonizados durante a fase de sistemati1.açli<> da Assembléia Constiruirue. 'fo rnbém nos debates finais, pn:valeceu uma opçáo polícic.1, embora não ·expressa claramente, pela criação de duas sistc.:mál'icas esranques e paralt;las ele cobrança de tributos. A~ poucas crfticas que surg.iam daqueles mais preocupados com os prindpios 1rihu rários, :alertando para a duplicação de u1rma de sua cobrnnça. Essa idéia se ioscriu nWl1 dcba1c maior, qüc marcou discursos registrados nos anais da Assembléia Constituime: a idéia ele que o mundo econômico se oporia e oprimi11a o m undo social: como r:,I, só os técnicos, frios e insensíveis. adversários ela justiça social, viam defeitos no que era o caminho para a rcdcr1çiio o u revolução da o rdem social brasileira. Eta fácil aclivinhar que a reforma coru;timciona.l aumentaria sohnm1ancira a arrecacla<;ão das conuibuições soc:i.ús vis-à-vis a reccila de impostos reder.ris· depois de imphlnláda. Talvez essa perspectiva tambéru e:Kplique;; por que J1enhuma amoridadc econmica federal ·cenha ce rntdo batalha contra a montagem do sistema paralelo d<:: contribuições sc>ciais, j,\ que.: quem mais se preoa1pava com as finanças públicas (vide Capítulo 5') federais ci:namcnte considerava esse como q melhor atalho p;u·a arcn11ar a profunda perda de receita e poder Gnancei1·0 imposta pela reforma do sistema tributário clássico.' Conforme apontam Serra e Afonsi>:

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" ...a circunstância de que, da arrecadação dos dois principais imposros federais (IR e IPI), são m1nsfcridos a estados e m1micipios 47 d<;>s 1J·ih11tos indiretos. De um lado. houve um:i. drástica climinui~:iio da carga do único imposto sobre valor adi6onado cobrn
1 •

Par..t iria.is detalhes sobre: a rtfom1:i do c:h;srn:ulo sistt"!lla triblJl.â.rio d~ico. , •er V:tr,;,:.u 10 (]996). \hi.rsano t'I ftl. ( 1998) e Sen-,, & Afonso ( 1999. p. 18),

sodais incidenles sobre receitas em gera l e ramramenLO - como o PIS-Pasep (uiado no inic;io dos ,uios 70) e ~ Cofins (antigo Finsocial, .:riai sucessivamen.rc renovada e renomearia, s"'ja como fu.ndo ele .EsLabi lização Hscal (FEF) nu si1n1, l<,!.smente <.-omo Des,'inc11lação da Receita d a Un iáo (DR U). • Seguudo, a rl'iação do Impos10 Provisório sobre Movimcnt,1ção Financeira (!PM F), também antes do f>h\nt) Real, pc>sterio11r1eme rccriadv na forma de.conl..r'ibu ição (C PMF) - vincu lad,1 ,lo linandamemo da saúde e depois J)OStc rg;,d.i para cnstear tambérn os programas de período pús-Real. Tais [omes permitiram cl1stea1· a expansão dt)S gasws sociais e do gasto fed era l como um todo e, principiu rneme, a gen,çáo de_ çr1;.S
:. O úlUJ.uo ;;1no ,~onsiderndo pclos;nuon;:$ e,n sua análise foi 1990. Nesse uo.1b(tl110 os.
274- Eoor
"º B,wm.

ELSEVIER

Este lrabalho concenu·a as alenções em uma pareda das contribuiçôcs sociais, aquelas incidentes sobre farn.-arncnlo e movimentação financeira, que mais da nos acarretam para a econo mia nacional. ü objetivo desra análise é demonsttar como a elevação recence da carga u·ibutária global brasileira foi determinada em grande parte pelas contribuições sociais que mais provoc,un anomalias para a economia, ir1cltt i.ndo um breve sumário da mensuração dos chamados efeitos em ca~caca. A conclusão detende que a n,fôrma tl'ibutária (vide Capitulo 16) promova uma mudança urmc e vigorosa na qualidade da tributação nacional, que preserve a~ cona-ibuições como fi,ntc de fi11a11ciarnentô de íu-eas sociais básicas, mas q ue i,;so seja feito cxplorau
CRESCENTE CARGA DE CONTRIBUIÇÕES COMULATIVAS A trihuração sobre o mctcado doméstico de bens e serviços pode ser feita, dito de uma m,meira simplifkada, por dois 1,,11·andes c-.mlinhos. O primeiro é tribut«r a re~eila o u o fütur amento bruto, de modo çumulacivo - ou s~ja, ac.111n11b11do sobre o m,cs1110 imposro já inc.:idc11tc sobre as aquisições inte1·mcdiárias (insumos, bens ele cap ital...) c rc 1uachis pelo conr rib1J i11Lc. Se os trib ulôs cu mulati vos são os mais fftceis de serem cobrados e serem pagos. paraclox.a lrucn1.c, são os ma is ptcjudiciais à economia. Nesse caso, a carga trib1.1tária que incidcn1:e sob re difcremes merrndorias depende do n(11ne1·0 de tr.msações efentadas ao longo da respectiva cadeia prochrtiva e, posto que as importações niio são oneradas. da participaçáo, direta e indireta, de bens intermediários domésticos no valor total dr insumos. No BrasLl,.onde se isentam do P{S e da Co_fins as o perações de exponaçfto, a,,carga_.. sobre ru. firma.~ de,·em ser maiort:s à medida que a.umçnte a r elação çna·c sua.~ vendas dome,,uca.s e seu futuramento total. r, 0, cnbuLO~ cumulativos não são neutros quanto às decisões ele produç-ão e alocação de recur'°' Dt,torct>m p~o, rdari,o, e estimulam a iruegi:'d!;âO vertical elas empresas. Inibem o ~'f~-..rimc,nw c:conômicu ..rra,b d.s i=ação do, ben~ clt: capital. de k nma d ireta ou ind irel.i, pela uibnuçio do, m< produtos n.iciollaJ..,. 'so merç.ido externo, pela difin1ldade CU) eliuünar .in tcgralmrnUc ,\Ll inndi:nci,1 sobre.- um bem exporwdo: nu m~>rcado i1ite:rno, pela van tagem que oferece d-> imporuçiic:, qut. rtgra geral. não ~ ujeitam ao mesmo tracamemü no país de ort~eru. O segundo caminho para n:coil1cr tributos sobre bens e serviços é tributar aJ)enas a parcela da recei1a que roi acrescida em cada c1ap;i da produçáO e com(Tc.iali7.;1ção - o u S<;ja, o ,,,tJor ,tdiciom1do. Se esse trihuto tem a ,·anragem dt· pemiiür a co mpleta desoneração das exponaçôcs e investimentos e dar iiual tratamento ao proclmo nacional ou importado, paradoxalmeme, é o mais complexo de ser apurado e mem10 compreendido.' As contribuições sociais a;lham <> primei ro camiiilio para tributar ben.~ e serviços - são cumulativas e provocam sérios prcjtúzos à alor.ação de recursos e à comp etirividade dos pro
6 V~u·s.:1110 trl

ai. ('.100 l),

' Pal"(l quC" ur.a<,c·f1() {- prc:d.so que :'IS lnesmas S('jarn isenc:1s da rohr:a11~-;1 ,lo in1p•~to e ,yu<.' i<.j,·1 t·oncc.·d ido ao seu fabricante uni créctito dat~uilo tJué Jhf :u recadadu na~ et::ql:·* i1t1..:rn1<:di:'irh1:, d;t pro
qualidade do sistema de tributação nacional dai decorrente, é apresentildo a seguir o desempcn ho histórico, desde a reforma de meados dos anos 60,
Gr áfico 15. J: EYúlução da arrecadação dos principais tributús sobre bens e serviços: cm % elo PIB - 1968-2002. 18 16

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.i.\s.ronsidc.r;lçÕ<.:s nl pane, o.rgum(•o1os (.' lrc::<"hó~ dos: lr ibl1I<)$ !)obre \'end:is. Olé 1987. toa10L1 ~r ~ 0

O tlt~
A2 d o /\nexo Estatís1icn ). No c;aso do ICMS. ainda q ue este u1111in11e sendo o ma iur imposr.o dv país, seu potenci;,I arrec;idató r io poderia ser b1e11 1 maior se nfto losse a f.i lê ncia de seu ;iparatn institucio nal n ac:ional. 11 O t·xpres:.ivo aumento da c:irga ck 1,·il,ur.os cumulativM resul.011 da t•kva~:ão da a rrcGt· daçflv da mai, dánosa de su,,s c;1LC!'.\orias: as cmu1·ibuiçõcs sociais c umulativas (es1)cc.iahncnte Cofins e C l'MF}.12 11uc salta ram de 0.2'}!, do Pl ll e m 197 l pa ri1 1, 1% cni I 9ll8. até a tingi .. se11 ,úvd hi;,tórir<> m:íxirno c;m l!002: fi,21}t do PI~ (TiihehL, ,-\ l <: :\2 do Anexo F.s1a1.í,'ticv e Gráfico l!í.2). Pa,-~ ianro. co111sibuír,u11 sucessivos aumentos de alíquota da Cofins, be m ,11;i ma a mes do Plano Real. e
d<"sse au 111CJ1m.

iü lonuaçt,t;:. dispoLúbili:1;1-i pelo B~1rc11 (Sf·1; <"i' 11 isc6l'icas ti~ .Fina nças 1~(,hlicas). 18 l~I:. ( F~,1-:itf_!ó,ÜG1~ .H.istórit:;-1s do l~rasil l' t :ontn~ Nation;U~} t! FGV/ IBKF.lCEEC;. 1\ par1ir ,lc• lD88. ª·" font~ i,ãu !iRf, Sr1'. t:.n11E-\1 e "'c...-crc·1iui~LS E.s1;11 1u::'li:,. ut;.'h:ia global uh<'llt:ce ;, rnt:torlolngh, t ia l'<)n1~.1hilid:"h· 11~1tional (Uu·l, ,indo. r.-unbé111. ,:ontt;hnl<.,'4,- t:~ prl'.t1Ídt!l1ci;\ri:"~). inicklhurnte apur:-1rla pc.lu F(:\.r e, d,·pois. pelo J nc;E. Arl,c:1tt~~sc (J \H' n:lo c xist<.· 111na tlnlra í0 11Le p rin11l'ia d e." t~tatí.,;,1icas par:\ :1n1l·s1u;11 eceita c.::. porL,LltH,, pode 1..ta,·«:"1' p<.~1uc1'l:.1$. cH\t<.·rgt'1,cias <:nn·c a , i.11~a aqui :idopula e a ,l~ ou1ro:- n·:,h:-tlhc,~; porl-n1. i:,:"i(1 n~l() (lt:,'t! alu·n11 ll'aj('lÚrÜ\S hL,tôtica.~. o~j1:lu d c :,..,;,a scc{io.

m é) dc:.5t;1npcnho fin~. /\<;t>t:.S j udi•·i;1.is. sôbl't::Luclo qúc-.stiou:1ndo :1 fhno:1 de <·01Tc•ç{10 dQ:,;, 1éditos, ,~nlhéJ:n :1f~t::u:an1 :1 1·("(:c.ilu dc._'$f;e i1u~1c). J'or ú hi1110. C'JU rerr110~ c·~tru1ur:1is. '".1lc lc--1nbr~,r que.: a 111dú~1ri:, p<·rc1c.: i111r,ortfi1u·ia n}1 t on1po~~ç-do d;., p1·odu~ã.ô J1:1t·1ona1. se,n C:Olllil..l' 4ut.sllas ,·c·nda~ cxtcrua!'i 1a1nhf rn rit,o ~ão 11ibutacla:,.. 11 :\ carl(:t do a n1igo l(;t\l dl"(·1e.'icc.n d, 11';\11tc loth1, ig~n,·i:1d o ~h.tcu•;, :1u1erior !1(~11., sLitt11çut de 19:i$ e-n, Ju11çf,o tia r("thu.;:io dt· al.itJ\IOHt5. <' do 1, h·cl d4: -'1ivitladc.· <' :1 contl."s.s.lo Je it1rcn1J\10~.1ndu~1\'t! por par te dü governo lt·dc·ral A 1·L·fo n11a dC' 1t)~H InutsJOn1u>u o 1( :~11,0 l(:~·JS t'. ,uu plh111 n111it(• !;11:1 l,:.,se ao ~:o., i1tgui1 <>:, i,11pos\tri ,·11lic,)s. Slla t.arga. ini,_;:)ln1c11tc, crr:::ceu n111i10: c-ntrc 1988 e lfl9tt. sallo\1 tlt'. 5.~o/r p:-rr.t 7.3ct dn Pllt De:·poi'i, a E,lência cl1) $.iSl<'Hta n.1rio11:,11 prov1w':'.trla l)Cla altto110 1ni:·1i 1).Vt)(';ld<.11u··1os p rl 1p1i1\-: c~tadt:>'i, que cu lrntnuu II u1na i.;uc-1-r.1ft~al dt·scnf'reada. 00111(;"\·c~ :l c..irga do {CtvtS. <1ue só volto11a cr(::;rcl' ;1 J)art.ir , lt! 200(l. Nflu oh t-.lan1r tal cn··st·i1n<·n1.o. u 1~10 e que rcr(;a S n·ih111<,1:,; :--,;l,rc 11;rnsaçóc:: t'spt•r ífit.lS porque. 11u1;i \'C:t qu<: ~ua b.1.~ 1le incidêuc·,a \! 1n;1Íl\ :11npl~. os c.fc:.ilos <' tlt f1t$Ç!11;1 odlJl!dos rla 11·íb1,.11a\~lO c..le u -nn~:u.,·()e!ó inttn'1tt;t Üári..u; 1a.,nbc1u $ao , u:üor~ .

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277

Gráfico 15.2: Evolução da arrecadação das contribuições sociais : em % do PIB - 197 l-2002. 7 6

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Gráfico 15.3: P:lrlicipação das contribuições sociais na receita tributária total: em % da carga tributária global - 1971-2002.

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278 - .Eco,:,,101,lL\ oo St:ToaPu.llu<..'O NO BKN.ilL

Et.SEVI ER

A cxpljcação para o comportamento disr.imo das ureç;,daçôcs do 1PI e d as mn1ribuiçõcs sociais. c:onforme menci<)nado. pode ser enconu·ada, em grande medida, nos desdobramentos da Constin,ição de 1988 (ver Gráfico 15.4 para o confronto cio cksempenJ10 elas receitas cio I PI e: tL-,s co111 ,;buiçl'ics sociaL,). Sua elaboração teve como principa l moriva.ção a reaçflo ao cenrralismo ele mais ele 20 anos de ditadura militar e à demasiada ê 11fasc dada no período à questfto econê,mica em clctrimenm da sod,,1. Como resultado dessa motivação, a noya Const.ituiç.io ampliou <>S gastos públicos com funçôes sociaisu e promoveu ampla descencralização das receicas públic,L5. A perda de 1·ecurs(>S clisponi\-ds da União, rcsulLanLc de grande aumento no r11o nt,111Lc das tn11Lsli.:n'.:t1C':li:JS pan1 c,tado5 e: munidpios e da elim inação dos impostos únicos." requercria ajustes, ó mais óbvio do quais- e compatível com o objetivo de fonakcer :, Federação- seria a descenu·alizaçáo de encargo::.. A Constitu içáo d e 1988, en1rc1.an1.o, não proven os meios, legais e financeiros para que houYesse um pro<:esso ordenado e pactuado de dcscemralização dos cn,;irgos. Do lado da n .>ceit.1. uo penodo p6s-Consti1 uiç.;io, o govc rn() federal, para enfrentar o seu de.sequilfüri<'> fiS('31 e fin;mc cin>
bilidade de roxu= ,. O auru.:U!O ubtidQ entre 19 ,:: t• 2002 na arn'Cadaçiio do PIS. Co!ins e CPMF foi de!\, 1 ponto, penentu.u, do PIB. Para .1 l niãu ob1c.:r do J PJ o mt:,nio momamc de rca)rsos para li\Te aplicac;ãu ., indusu·i;i lizados, e suas alíquo1;1s já eram elevadas. J:.m símcsc. decorridos algnns anos desde a ,íltima refol'ma tributária realizada no país (t'm 1988), obsc::r·vou·Sl' u111 aurnc,uo da c:irga I rib,1L.'iria global e sobre:: vendas internas de bens e servi~os, ('SpcciaJn ,cntt: via I ribmos cumula1jvos. A I ribu1ação do valol' adicionado cem sido prejudicada, 110 caso cio IPI, p<:lo excesso dec, vinc11 laçôes •1uc rlcscstim 11la sua cobrança. ,: n,, ICMS. µela falência de 5eu aparntO insúluLional nacional - ,üncla que conúnue sendo o maior .i.rnposto do país.A União foi induzida a elevar as conuibuições sociais cumulativas, por cl ispt>r de ruela s11a r·tcci1.a. 1.cr base a mpla e alíquotas reduzidas e, ainda, por ittender ao Jinauciamcmo dos gascos que mais foram pressi<>nados pela C,)nstituiçáo de 1988.

l.!I ~owJruuente no campo da previdência, (:Wto do rcgh11c geral co1 110 dos servidon;.-s p1íblic-os, f·uji1rêspons~hilidrld<· é do p;o,·crno <:cnmll. 14 :\s l,as.t!i tle incidêncj;i dos in1pos.t~ federais únicos e especiais forrun incorporadas 11 do autit{o lt:M csta
CQ11stirui1~o caolp() de inçiçll:.ncia (ln IC~1S. <:0111 iSS<)t a Uni.ão deixoli de rcr ('Qn10 tOntc de receita a uihula,.;ã{> da ptodus.'i10 t: <:011leJ cialização de combnsúYéls.. energia elêtrícn. minerais.: Lmnsporles e coruunjcaçóes. i;i .' \ alfquo1 a da ( ~fins nu1nt:11,ou de l),:)% ( 1988) parn 21}(1 ( 1990) e:, p<.>~ft.:rion·ne;;ntc, para !}'}ó ( 199!)), -Por su;l \'t:l, o lPl\fl-" .IOi criado ein 1993 e cobradQ:ué 199-1.. En, 19H6. fOi recriado ron10 cona·ib,1ição.$OC-tal, l ~P1\II•: t· rorn alíq11or:, de 0.25%; tcnclt; ~ido pu.,n·ogacL1 succssiv1.tUt~1lc en1 1U97 {a.üqu()Ut 0,20%). 1!)99 (0.38o/c;-) e 2002.

~ --------------------============;.;.,;;=~_;;,;,.;; Ç.ONTRII.IUJÇÕK't SÔCJ.AIS, .MM.A.NTI~ô.wJC.u -T,";

t.ul:Vll.ll

Gráfico 15.4: Evolução da arrecadação do IPI ver,·tts contribuições sociaü;: em % do PIB - 1968-2002.

7.0

Contribuições Sociais

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A2 i lO Ane;-.:•1 1-:,1:11(:Rico.

MENSURANDO A CUMULATfVIDADE DAS CONTRIBUIÇÕES SOClAIS 16 Um t ributo incicleme sobre o Eàcuramemo bruto ou a re<:cita roca] das empresas, mesmo que teol1a alíqllma uniforme, cm função dos rnorivos expostos na seção anrerior. gern cargas efeLi,•as diferentes sob.-c cada um elos heo~ e serviços. O exercício lc ir.o no crahall10 de \ ºarsa110 d 11L p.-ocurnu estimar a L•J.cidência efeliva das IJ'ês conu·ibuiçiK:~ s<).(:ia is cumulativa~ - Cofins, PIS-Pastp e CP"MF -sobre ú valor da produção doméstica, decompOsla esta nos ·f2 st:rores detalhados na rnau·iz ele insLUno-produr.o publicada pelo IBGE .n A Tabda 15.1 i11ro1111a a estimativa da rélaçlo entr<: a arn:cadação ror.al das ITês contribuições - decorrente da incidência direta e i11dirc1.a - e o valor d a produção de cada setor. Ou seja, aprescnt<1 ;, inc:idênda tl'ibutária efetiva (t•it/e (;.~pít,Jo 20) sobrt: <.:ada sc,1.or decorrente da u·ilmr.ação d ireta dos b,;ns e serviço~ produr.idos por caria ativiclade' 8 <: da tributação dvs

insumos uliliiaclos por c.;ssas a1.ividaclf'S para fabricar os bens e serviços t:Jll qucsL~o. O valor dos irnpostos contidos nos insumos considera duas medidas: a u;butação elos rornecedores diretos e o impacto da t ribu tação sobre c)S fornecedores dos rornecedores, sobre os fornecedores destes e assim suçessivamente.

1.,; 17

EssH .st:çfto reprod uz, c1n par'Lé, ru·gun1cntos e trcchth dc.-\';u~1uu "' nl. (200 1). P~Ha 1nais detall1l·~ :-ohrt' ::i n,eu>
erc.~i,o dire1u das aH.quvl;t:$, uu se:ia. tt rel:tção e.no·c o valor e-lo i,n l)()SfO p da bs'se de cálculo du:ti(h1 pela i11<:itlt',11ci;:1 eu1 cascata do próprio 1nbuto sob1·c os iusu1uos bcin 1.:01110 pt:.lu fiuo de que 0$ valores do r is e! asc do~ {ribut~ (t ol.>1-.:mc;a .. por dt~n1ro"}.

16 ()

280 - lk.oNO,..,A

oo St:TOn l'ú suco ~o BRASIL

EJ.SEVIER

Tabela 15.1: Estimativa da incidência dit:eta e indireta da Cofins, do PIS-Pasep e da CPMF sobre o valor da produção em % do valor ela produção

lnc~dência direta Siderurgia O un·o~ veículos e peças Material eléu·ico Mc1.alurgia de não.. fe1Tosos

4.·15 4,38

!;,07

+,39

-4.92 5,33

3,98 4.38

lnclúsc ria da borracha

-1 ,:17

I nd Ú!itri~ do t1çúc::ir

4,36

Quünicos cli vcr~o.) fabricação tlc c:;,lçados

4,02

Outros prod LHOS a.limemares ~{in.crais nào·.11·1ctálicós

Ar1igns p lásticos Extr.1àv,1 n1jneral Refü 10 de p«trôleo Indústria de l:uicÍllios Tndúsrria do C'al~

Artigos de , c>1.uário lliqui.= e crator L-,,

6.32 5,36

4,39

01 1n·os 111e(alll rgicos t\11torn6veis. ra1niJ1hões e ônibus lncbistria tê.xiiJ

Fab1·iç;1~fic, ,Jc (>1eo:,; vegcrais Papel e g rálic.1

Incidência indireta

+.~4 4.35

4,27 4 ,02 -J, 12 4 ,1'1 4,31 4,LO 4,33 4.2!:i -l, l4

,1.1g -1,7)

4,52 ·l.~6 •l, I!i 4,4:1

·I.JS -1.32 •l,\10

~.17 3,7f> ,\,8Y 3.57 3,61 3.50

2.!>il

-1,7(>

lnd{1strias dh-rrsas

'-1~28 4.3 1 ll,07

3,1:l 3.08 ~{.29

farmacêutica e perfumaria .\bale
'-1,24 4, l '.I

Bcncfician1e11to de produlos vegc(ais EquipaincuLo.s c:lctrôn ic~,s Madeira e mobiliário

2~H7 3.01

4,1 1 4,27

2,80

Elcmcmo, químicos

S,:rviços de u1.ilidadc públic:, Ei,,ração ele pen·óleo e gás

T1~·msporres

Coníérôo C•>nstrução civil

:1,52 4,28 4,27 3, 10

{) :-9

-··'-

::1,2(; 2.'.!6 2,15

2.80

3,3.'i

2.19

3,20

2.28 1,2'1

Jnstir1.1 ições li:nanceiras

4, l l

Conlwlicaçôcs

4,2~

Serviços prcst.a
2,41

1,65 0,6:í 1,() 1 1.40 0,:18

O,S7 l,36 2.00 1,88 J.~~ 0 .22 (),:Ili

Incidência total

10,76 9,74 9,,J.6 9,31 9,30 9,11 9,05 8,89 8,73 8,50 8,45 8,45 S,34 8,33 8,31 8,06 7,99 7,90 7,86 7,65 7,44 7,41 7,39 7,36 7,21 7,14

6,91 6,78 6,78 6,53 6,42 5,90 5,55 5,47 5,35 5,08 3,80 3,64 2,53 2,21 l,6J 0,74

Os sewrcs são apresentados em ordem decrescente da alíquota global csr.imacla sobre o valor da produçfü1. Qu,mdo os c,ák u los foram real izados, a soma das aJíquotas no,nina i.s tias três ~ontribuições totalizava 4,03%: 3% da Co fin$, O.t15% do PIS-Pascp e 0,38% da CPMF. Feitos os ajusrcs pa1-a wnsidc;1·;11· '[" C ;,lguns impostos i11cidC'tn sobre eks p rópr ios. o grau de formalidade de c;,da setor e os impac tos inte rscLOriais decoa-entes da incidência em cascar.a. das t rês co11 Lrih11içôcs li,ntm .-ncontradas, como mostra a Tabela l5.1, as cargas efetivas tot,ais

das comribuiçôes sociais wrn11la rivas, que varimn desde 0,74% (seLor de st>rviços pri,.1d., não-mercamis) até 10,76% (siderurgia). ( )u seja, basicamente em decorrência do fato de que as conu·ibuiçõés sodais são cobradas de n1odo cumulaúv.o, há urna gnmdc dispersão entre as carir.1s setoriais (;(é,1.ivas, e, na maior pa,-re dos casos, essas cargas são muito cl i~1fotas da alíquota nominal pnllicada. Conforme ap()ntam Pereira e lkcda, o irnpacro setorial da comw.atividade depende do número ck dos que compõem as respectivas catlci,is produávas e do peso do consumo imcrrnerlifü·fo 1·claliv,1mcn1.e ao valor da p.rod1tçl1o. Quanm n1aio1· o número de elos e quauto maior o peso do consumo i11termcdiário na produção total, maior tende a ser o impacto da inàd<ência em casca ta das tr~ con1rib11içõcs.'" Uina elevada relação c.:011$l1mo intermedi.ário/valor da produ~':ão pode gerar ill1pac.tos distintos dependendo do uívd de rlernanda por insumos importados e de) grau de formalidade d os fornecedores de inswnos domés1.ic.os. Uma vez que as impnrrnçõcs não sofrem a incidênàa direta de nenhuma das três contribuiçõc~. há um incenúvo para qne se utilizem inwmos importados, pois, nesse rnso, tende a ser wenor o impacr.o da comucacividade. Da mest11;i fr,nna , o ônus da comutatividadt· 1ambt'rn é redvzido na presença de informalidade, pois isso diminui as ,úíquotas efetivas incidcnl<êS sobre as trnns,,çõcs domésúcas. 1\ind,t seg111tdo os dois autores; ser,ores da inclú,1ri,1 liguram com desca<]He no grupo dos segmentos mais i11t('11samenr.e afetados pela incidência e ,n c,1,scata das três cono·ibuições. Tais setores são justamente .iqucles para os qua is o valor dos insun'los ,: grande em relação ao valor da produçf,<> (com baixa acliçfo de valor no preço final do produl<>) e, perversanlenle, aqueles que possne.m um maior índice de nacionaliiaç<'\o, deru,mdando de forma intensiva insumos produzidos localmenLC c com baixo grnu de informalidade. Confonnercss,1h;1 Varsano ,., al., li impo rtante wnsidcrar que as e.súmaLivas apresentadas n,1 Tabela 16. l são resultados agregados p;i ,-a setores. Se fosse possível rcaliz.ir ;, csd rnativa por protl1110, a d ispersão enu·e as c-a1"6as efetivas e as clistorçôes dai decorrentes seri~ ;iinda m~ivr. Por exemplo. como 1m1 mesmo bem pode ser obtido por várias técnicas de proclu~i1v, implicando números div1e1-sos de o-ansaçõcs comerciais e dilê:rc111.es graus de nacionalb..aç.ão, duas variedades de um mesrno prodm.o podem soli·er tributações cli.:tivas dh•e, sas. Dentre ouu·as mazebs. a distorção das condições d e compei.iç.lio do produto nacional tamo no mercado iuwrno 'l"anto externo - é evidente. O dcsconhecjmento do monr.ante de imposLO embutido no prec,;o significa que distorções na cornpeú~'âo nãu podem ser corretamente c<11npcnsaes 011 cr(:ditos de imposto ou por cobnin~:;i de tributo compensatór io. F. pr;í1iea imernacionalrneme ac.cit;, que os pafaes, ao venderem scus pmduros para ou lrns naçôcs, isentem os wcsrnos d" u·ilrnwç,10 de r.al sorte que o o-ibuto d o n1és1 ic<, não afete as condições de competição do produto expori.a.do. No Hra~il. cnquan ro a produção d ornéstic;i cs1á sttjei ta it tributação cumulativ;, da Cofins, do PIS e da CPM F .i() longo de wda a e.ideia produ1iva, conforme mencionado. as importações não sorrern iucidênô;, din:ia das três contribuições e nc.111 tampouco carregam c.,rg,i de tl'ibutação semelhame de seus países de origem. llá clc,;v,lutagem competitiva dos produtos nacionais no mercado doruéstiro. A dimensáo dessa desvantagem é revelada pelas aHquolas totais sobre os valores das pmd11ç6es setoriais, apresentadas 11~ 1í l1ima colu na da Tabela 15.1, que equivalem a r.arifus ucgativas a favor do pr<>duto imponado. F.l.ts sugerem quais sc,·iam os níveis aprox.iú1ados das tarifas de impnrrnção necessárias pai-a cli1ni11ar a proteção nominal wnced ida às importações. iu ,.\ ntcu:.-u.raçáo ,la twuuL1üvid:1ê1u panicipan1. ;1ç;,olÍúl~riva li:1i aperiCi<.;o.:Ld.-1, nias os a.r1-,rtir11tHIOS gerai~ c,n rt:GlçJo·aos i1upa1.,tos. setoriai.:-
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E coNOMlA no S:&'r'OK Púsuco NO BRASIL

ELSE-Vl.ER

Qua n lCJ às e xport:açõcs., a prática brasileira Lcrn sido não tribin..~ r a n,m"ssa da me.rcadoria para o exterior cs, mai~ recememente, conceder um a ·écliro p1·cs11miclo de t..ributo, compensável <.:0111 dé bitos de IP!, igual a 5,37% do valor dos insumos siúeitos ao 1Pl usados no processo ele produçfto dos bens exponados. 20 Uma vez que é im po:;;;ívcl saber qual o mon tante de imposto cumulaávo embutido no preço cios produtos - pan1 umto., seria necessário acompanhar sua produção desde os estágios iniciais de füb ricaçflo de cada um dos seus insumos - . sú por mero acaso o percentual preestabelecido ,.csulta em ressarci mento exato do ônus sobre os in.sumos decorrentes da tribu 1açfo cu rnulaúva. Em geral, ele é insufiàeme ou mais que su ficie11Le para compensar ·o ônus. No pr imeiro caso, prejudira a competi1h•idade das ei,;.portaçõcs. No segundo, Lrara-se de subsídio, sujeitando o país a sançõc,s e rei.aliac;ões. No I r~balho de Yarsano et ai. foi icita uma simula~"ão, com base n as comas. nacionais p11blicadas pelo IBGf., de l"lo n.1o-armnh mo...u,wido a cima sobre a produ~,"10 doméstica. Do po11to de ,;, ra da 1:umpeum1d..1dr e'-u.•ma d05 produro, d nmi,1..icos. a mudança n·aria um duplu benefiao. Pnm=. um..t <'l:>ntribmç.i n.'io-cumularha. p=irisse. com maior eficácia, desonenr a , ~.... sistcn,a p rej udica a c:omperitividadc dos produtos n;ici~mais, é excessi1•amen cc coru plcxo, fac;ilir.a o u rnesmu esámu la a souegaçflo e se mosun inadequado à harmouizaçflo com os sis1.cnrns tributários dos nossos parceiros cio Mcrm,111 ou outros hlocos comerciais. S:,o tantas as questões envolvidas que, muitas vezes. falta disccro,memo do c111e sejil o maior de todos os nt<1lcs d1.1 atual sistema criburá!'io: nenhum 0\1ir o país do mundo com o qual

Lei nu !,.~r;:1. d(' 13 de dezen1b1u de l~n'li;. i Ji:cU. µor npç.ã<,1 cltl c.xporr..1dor, 1âo ln-go

!!ll

1

r<;gu la.me1l 1.aclo.

::• Confo1 cnc:: 1nt:uÇ.101t~ldo a.ntc1io1'n1encc. os se1ort'~ ,n;.üs afe-tadus pc.~la cu.1nulatjvidadc :-ão aqueles <'<>111 rn::tior rclaçflo cnn·<· 1l vnior do,'i insumos e o da p1txluç:io; uo St'tu.ido invc,so. f)S 111c·nos o nerados são aqude.-. c::1n q_uc é n1cuor essa. r:il.ào, .: upri:)C.llt.."Ull uu'la ah.:-t :,dição de vnlor np pr<.-ço final du f>ro
compeúuws, Lanto no men;ado iocerno (import;lÇÔes disputando com os produ ws loca.is). quanto no mercado exccrno (concorrendo com nossas exportações), dispõe de uma estrurnra Lrihu1.ári,1 tão carregada de tribulos ele natureza ttunu laciva - sem c.:onli!r r111e poucos tém uma carga i;lobal superior à brasileira.'"' A elevada par, i,ip»çiio d e tributos cumulaúvos - em C"Spec:ial, em decorrência das d ,~nrnda~ conLribuiçôes sociais - na arrecadação wral elo l)aÍS deve ser entendida como um desclobrall\ento das nmdm1ças inc:rodUL:idas pela Constituiçüo de 1988. Após a refonna Iril>111firia de l 988, foram promovidos dois movimencos absolutaillentc ;mrng-ônicns ua economia e no sistema 1.ributáJir>: à med ida qu e a polÍLic·1c::conômic.a promovia uma rápida e intensa abertura comercial e íinancci rn e finalmente lograva a estahiH,,ação ele preços. a pOlítirn 1ril>111;'i ria agia como se o p:ús tivesse se 1ra11sromiaclo numa autarquia, de 1110<10 que era m criados l' clcv,u.Jos l'xpressi.v,u11enre n-íbulos de na1.111·e1.a cumulaliva. a.lém das crc,,ccmes distorções no àmbilo dos irnpostl.>S sobre valor adidouado (J Pl e !CM~). O descomp,~sso entre a economia e a t ributação resuhou da visáo, ou melhor, da m iopia, preclomimu1te a parúr de meados da década de l 990?' qne reduz o siSll:ma 1:ributário essenciaJ111cntc à su:1 'Tw1ção ,\lTecadarória"'. Se for fato q11c os tributús ctimulativos sáo os m.iis danosos à economia, 1,u1·,1tr:111 é verdade que são os mais fáceis de serem cobrados e arlmínL~Lrados. Cresceu a cu lLunt ent re os l'isc;os de que o importame é an-t,çadar, e cada vez mais, não imporranmada sustentada dcl crescimento, torna a receiLa tributária inílexível à queda. J>or ouu·o lado, o novo awbi,;:nre econômico - marcado por ma,or abertura i;o1n.c1·cial e fcmnação de blocos ccc,ni,mjços regionais. em csc;ala muncli.11-cxige que ,os práticas u·ibutária$ domésticas provotiuem o iní11imo dç djs1orções possíveis sobre o ~cror prndulivo, as e..xportaçõe.~ l:

os investimenr<>s.

Segundo pesquisa da Arthur 1\.uetidorcs intc-rn~u3onais. Dentre os p.:úsc~ pc....,qu.i~ados: c rn 1999, apenas se:is - A1-gt:11Lina. Boü,;a, C.:olõmbia. Fi!ipioa!-. l' Vc.11czuela.11}é1n Ilt, Braül- tnl,ut;;f\o~n1 o f:1n1n,,ne.1ilo; e soiuente BrJsil. t:.Ulóo1bia ( ! Vt:11t:zl1ela 1uili1..'l.vun1 \ributc1:, s.i.1bre- déhi10:. l >n11cários, t:1n1bé111 t 11multa1i,·o:,,. :ii Nfto se ·podi; diZ<;I' quC" essa c1'..1 ,una "isão presente- nu :\..s..çcn,bléfa1 Cousthuinte. (Embora. não fosse difiçil :iuH~cip:.u; a(, final daquela. que a polític;i ITibuL~tia fCde-ral (>l'ivilegh'lri;i, seinpre que po::;sÍ\•cl. cx.plc,n.lr u1ais os u·ibutos n:1o co111p:n,:iJhado!Õ.) Eul n)<:ê1do.s t.los n.nos 90. c rnbaJ::1dús ll<·la desvuu.:ulaçio da receita Í(;(h;,~I e ,1criaÇ'JO rctTiação do JPrvt r'/CP~'1F: co1n v:lrios a~unc-nros-das demais co111 rihuições. é que: crt$;Cf; o thani..u.lv ..:viéis :.uTc:cadaclor". cn1 <1u~ a ê:n&i.sc ,oda é dad~) no <(t.J•u\Lil...1tivo d:t arn.:,;-:.,d:iç.'io. sen, ou. pouca ::1tt~11çâ<) p=ira sua qualidndc.

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IELSEVIER

No qu<: range à tribuLaçlio dos bens e ser viços, é fttndaau.:ntal encontrar Lril1111os que. no mercado iuLcrno. possuam razoá\'el potencial ;irreca pajs impor1ador u·ihuta ,L~ aquisições cxren1as segundo as 1111;;~mas regras <1pl iu1da~ aos produtos clnrnéslicos. Dess;r forma, pelo menos no que diz rcspc:iLú aos motivos cssencialmeni:e tti butárius, assegura-$e indiferença entre mcn:adorias similares fabrit
O u·rnc dos debates q ue antecederam t' 111mivaram o projew cht Comissão Especial da (:..1mara dos Depurados consistiu em euconn-ar camin hos par11. simult;i ncame n1e:

ubscimír os gnwames çumu la1 i,·os e a mul tip licidade de.: incid(},wias por uma 01.r pouca, incidência,.. com ru.npla abn,ng€'ncia sobre (\ nlor adicionado na p rodução e circulaçi.o de mercadorias clc·1inadas ao rnnsumo final , e com legislação 1111.iíormc no tcr1itôr1o nacic•nal • Rc-spcitar a cra
~ Foi ç 1)ll'eguc 1...:u11hém ao µ1"eliidct1.tc d:1 (-:ân1ana 11 01 prqjeto ahemativo. e-1::i.bornc:lo .rclalof l: nâ1) ,·t,1a n.:, ( ;oJttls~o. origiuário de nn~1<'11 por rc~presenHul lC~ ,los n1c,11hros rl~l Co1n1.ssâo e dos g't''l\'(''fllú..~ tbdt!r.tl e -c~r;iduais, p:na uma proposm coni:.t:r)Sll:t.l . O tc~,o :tlLcrn :1tl\'c) C~la\'õ.l n,.-,i.s pró:,.:i1110 ck· wu ücô1'flú i::nu·c.· parlatHcn\;n·cs ens. sc·c:rl'nui-as de .Fazr.nd~ e~tadLnti.,; do que o prctcndklv pelas .1u101·idades l::11.c1\dárias tCrlt!1·::ú~. l.,.dli.t 111..a.i.s dcwlhes sobrt: a.s prúpo.stas. ver Alhnso e/ flL (~OOOa). ::o 1-.sl;:) solu.ç..10. t'111~ssên,·l:1 , ç::,;tava aliccryidn n,1:; nh~sn1t1S b~tSt'!'i do projc10 original do l!.xe<:uüvo l•cdt·ral t•u v1:-i.do ~lo ( '.t)ngn:.:,;:-.ú c111 1!HJr) e ll lU;', no c,unpo i l:.1 ÍOl'TIIUlaçflo e do dc;;h.1rc f(jcrti<:O. (Oi 1~jcto d<: l'Cflt.>x()(..·.s t; apertl·ic;o:) 111rn1oti pt (1( . ( J998} e: \far,,uu, (1099). ':': P:1 l"'J 1r1ais d~talhes s.ohrr' a.~ car..tclClil>Licas. vant:igcru e fu 11úona1nc;1110 rlc 11111 1VA Jual. \'C:r .-\fhnso "' ttl. (2000a), ,\.r;u~jo (2000:-1 e 1999). alt;o.1 dos , rahalhos n.t nula ani~rior.

l\'o projeLo d a Comissáo füpedal de Reforma Tr ibu tária fo i proposr.a a snbsu(11ição < lCM S. 11'1. ISS. Co6ns, l'I S- 1',Lse p, CPl'vlF e salário-cducaçáot• pelo TVA dual. Sobre uma bas<' d,.; cálculo tomum. mais a mpla q11e a elo lCMS. e m funçfü> da incorp<>raçã<1 dos serviço,. l)nais. S(:ri,un cobrados n l Vi\ cstad11al -cuja a.líquora média d everia corresp çmder à a r recacL1ção do ICMS - <· o I V/\ fi.:d<:rnl - ,,tia ;ilí,111n1 ;1 llH:dia clevc ,·ia p rod uzi ,· ap l'ox imadamcn1 c e, mcsrno morni,me d(• rectu-sos que os u·i lJu1os de '"" C<)n1pe;:1ência <["" losscm cxümos. A despeiLo de tod o o e;:sforço despend iclo e a q uase unanirn iclade na vo1a~:lio, ,, p m post:1 de reforma u-ibucária da comissão não prosperou. Não obstante, a superioridade técuica do modelo de.: IVA dual para lidar po~itivamente mm a 1111estão da harmoni1.ar,fü1 e x1en1a e interna. e c<;nn as diliceis q uestões cu volvidas na di.s1ribuiçf10 de competências rrib utá rias em conteXlOS ti::derarivos,:!l> foz com qne o modelo ten ha sid o analis,tdo com grande interesse em foros in1ernacionais.3 Por meio do I Vi\ dual. se ria possível. sirnultancarncn te, el imina r a C<>m n tatividadc 11·il nrt<írl(t e.-. 1n11ILip licithtdt· de incid{·nria~ e evitar a t:x por1;.1~Qlc'> do i1npos1u pi.il(I <>urros 111einbros d a F'c:;deração e pai·a o cxtedor, au,1vés de mcca11is111us 11fto-bu roc1·áticus. E,nuorn nàu Lenha sido post.a em prática no Brasil. a fürn1ula do l VA dual adoLr,da no p rojeto de 2000 da Comissão Especial tia Reforma Tribucíri" é vista inte.r nacioualmcutc com grande imcrt:sse por pane claqneles preocupados em concilia,· a necessidade de harmonização tribw á,·ia com a prcscrvaçüo da autonomia l"cderativa e o exercício d,1. resp onsabilidade liscal." O i1úcio do governo Lula em 200ll resbrac:.1 a refonm1 lribttt.á1ü parn o centr<• d a ageuda nacional. O ~:xecurivo Federnl em·ion um pr~jeto ao Congr esso ao final de abri l, qne e m po11ci,s sem anas recebe u ~()(i c:m,;nd;is,'"-' mas não linha sido ain d a relatada e iniciada a voi.ação a1é a posLa <>rigin;.11 do

º

g·<1Vcn10 p<.t1'i1 a$ <·u111ril;H1 iç6t:S S<)t:i,,is

aq11l Lrataclas.

F:rn 11r i111eiro lug·ar. é prcciSl~ destacar que, crnbc,ra c.:011::,;tc dt.:.ulrc.: os JJ1i nci1Jins netrtead ores da proposla a necessidade de reformular a Lributaçáo do,; bens e serviços. com ênfase na eliminação d a comnrarh,idade rríbrnária. a p1·opos1.a atual é hem menos abrangente que a .iprcsc11tada pela Comissão Esp.e áal de Reforma Tribu1ária e.oi março d e 2000. A idéia (:k instimi r um l V/1. dual, 11nilic:ando os rribmos federais e estaduais em uwa únirn base de in· cidêm:ia não-cumulativa. foi comple1.ameme alrn.ndonada. do mesmo modo que a unificação d e c::ó1 1t r ibui~õcs ~oc-iais . 71 inda tttte prcst"rvç1tl;;1 ;ls atuais \'inc:11h1<,;.:fic:; de receita . A hase de incicll:nc:ia de, sal:'i1·io·cdt1C)Çào e :l folha ele Sul~ir1a oriunda d::, e:1.plor:.i.çftn dess..1 base seja re:la.1.h:une..111~ pet1uen~ sua substitu ição lhi id<' (WOO:o, 2()00b e 1!J!J9). J•i \ !t'J ~fcLu1 ~ (2000). Bird ( 1909) e Kten & Smith ( t99G). autores qu~ t·ên1 •l<:hat<.· nrlo o 1\ fA ,tual ~ ro1n(.'11,:.111rlo ~t p ropost:l b1·asil~ira Clll publicaçüc..>s t fr'.,run5 clt' in~tituiçúes 111uluL'\lérais. corno o FMI to llanco ~tundial. .,\ lé,n d isso. o maior inter-esse deles na propost:1 nacional respeita a .sua poss-1vc l aplica~-;to ctn 0 111ro:s- 1n1íscs e111de:::;r.nvOl\'ln)(;"nlQ <' n1<,,~n10 na l )nião Europ(:i;i~c·,~jo 1-cfPn1<· 1n1crron1uni1.áno d o 1\!1\ a1nd;) lt.:w cu--átcr Lr~uLSitório. Jt (!o nJ01·n1e 3J>OIU3 Bird ( 1999:p. 3 1J ao c:-unsiderar 1.uu I VA clu;1J C.tlfllO a h t·rn;.ui\;.1 p+1ra 1r;1Ulr rio~ p rc,hle111a~ relativo~ ;l dis1Tihuição dt' r01nper~n('W rríllttcl.d.bt en1 ront<·.X.-Lt')~ ft:dc.:nu.ivos: "'EMl" sl:,lcrna sllnplc.:s parcct· íazcr () IV.'\ r~.,1,1t.lui11 IJJadc:i\•d t: IJ\ILeJu.iaJtüt!lLlc" a.Lr.tll\lo mnadc.nse••-\lfn1 disso, co111 o tc1n pn. de :-1c.."f'l r,lo c.:om a., 11nui:·1nç11.s iucroduc;.:u.> dê inlJ)ostos sobre renda 1nt1nté1n e ac:resC<'nl1l a fo1'111~1 d o l V,\ sobre a prôprifl t;.n:ac..110 da~ vendas. ~.:Sra nov;i idéia dc.nrro Ila 1en)ologia lisca1 prrJ\•nu Sf.1 u1na i11ovaçfio ('h~ v<; 11os 1rihulos ;11 ra"é~ do século. Kao so1ncn1c p art--ce tornec,~r a b~1sc p.:.lr:l à dc~c.;11tralizaçát, qu<.: u11·a Í<)rfn:1 <;t·1·i;1 possível cru niuhos países dcscn:rob·idos (ou em lr.lllSÍÇá<>), ruas tatnbé1n o t-êircct: u111 p1·qt'1ni11e;:11tc nlodt:lo p,lr.:J n1an1t:r 1ulo -.nn1c111c harruoni.t tt.'ctcratt\·a 1n.a., 1a1nbé-n1 uan u·ibul<> na<..ional :,.ulJl·~ \1c-nda n:l era d.() co1uércio eleu-õnic:o. en1bora este 1ó pic(l 11.;io s~ja possivel serdesenvoh•ido aqui. ÇlrJduç;\o li,,-c.· tJo ;11nor)\; l:.n1 inglês, a ..,igla Vt\T é a traduçflO ele IV-\ crn portu~rut:~. i·: ( ) t<'XtO d a pro p,.lsta ( PEC n!! 11/2003). bem coJ.110 oucrns inJOn naç(l(.'S- i,;ohre a ·rn csni::i, c:-.r~1o rli~1:>1n11\•cis parJ c.:on.sulta nü silt t.la (~fuua.r~l dos D<.·puu\do~ nu CnlC1nêl uo e1\dCr(....;o http://wurw.a1111.«r(1,.p:(Yl.).br/iu.t<'n1tl/rrfe,n1u:s.· .:!li

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'F,co:-.:0M:1A DO

StrroR Pú uuco NO B

ELSEVIBR

RASU.

Em segundo lugar, o combate à comutatividade das conLribuições se limitou no pr~jei;o original do governo federal a dar faculd ad e para que lei o rdinária fe::de::ral prcve::ja que a incidência da Cofins sobre algu ns setores econôm icos seja efetuada de modo não-cumulativo. Se<111er esse projeto repeti u a proposta ql1C levou à criação da CJDE (vi1le Capítulo 11) sobre combustíveis em 200 1, que originalmente pleiteava a extensão da incidên cia para as imporraçôes. A 11 tcs de tudo. vale des1.acar que não é preciso alteração cc)nstitucional para dar à Lei uma facu ldad1.; que da já lern, tan1.() assim que por tal instrumento já se mudou, ao final de 2002, a base de cálculo do PIS, de· fatu ramento b,·uto parn uma pro~)' de valor agregado. Só faz sentido a alteração constitucional proposta pdo governo se o seu corn:1.ndo p,ir;, a legislaçí,o complemeDtar fo,· determinativa, isto é, qu<: wrnc obr-ig.itória a cobrança da Colins de modo ná()-{;umu l;uivo. Caso conrrário, é melhor a CnnstiLui~"áo se <)milir sobre o assuuto" deixar a decisào para o legislador infraconstitucional. J::ra de se esperar que a. refonna uibuw.ria aproveitasse para mudar a Co.iins à h,z da experiê.nciaconcreta com a a1Tecadação do PlS em 2003. Afinal, a Lei n" 10.637/2002 autorizou q ue bens e serviços u Li.Lizados çomo insu mo na fabricação de produtos destinados à venda ou 11a pi·cst.~~iio dt: sc;rviços pudessem ser abaàclos cio famramemo t0ral para deito de apuração do P IS; ;1lé rn disso, ;i prlípria lei prevê que, depois de analisados os primeiros resultados e.letivos, o F.xecucivo .Fedenll amplitc a rnudanç.a do PI.S p~n• ;i Cnlius.·' " Na contramão desse caminho. a proposta do governo federal de:, 2003 inova ao ten1ar rriar o conceito ela s1,mic1.t1milnti11illa;le, pois é completamente inócuo, numa econorrLi.a moderna com fones e crescemcs inter-rclacicmamentos setoriais, prever q ue a Colin.~ se_ja não-cwnu· Jaú.,".i por ati,'idade económica - pe a trnusformaçfio da CPMF cm u111~ t·omribu içÃu soci;r.l pcnnancmc (p leito que nw1ca tinha.sido formali,:ado pelos governos ameriores) Sl'tn ado1,u· nenlrunia rnedicfa para climin,ir sm, co,;1111aLivid;idc. Pelo c.onc:rário, o projeto também p ereuiza as vigentes alíquota., rná.xirna e mín ima - por· u111 lado. nã o é fixada uma trajetória para progressiva red uçáo da CPMF; por outro, se toma es1.e o único I ribuco brasileiro em que a própria Constituição impede que sua iucidéncia seja anu lad.i.. A proposta da CPM F permanente consagra a comutatividade como prinápio cons1iwcional e já nem espanta mais a 11ingué111, até porque algirns ainda sonham que e$Se seria o _atalüo mais curto para a o i ação do imposto único.'·'

mucl.:uu;;-a. na lcgbl..1~<10 dü PIS ii>i irn.plt:nlcutada. a propo~ta t:r:t ce:-,ttu· a cfic:"".ícia do novo u,~c:ulismo deu)br:u19 e depois cstcnclê .. lo à Goflns. (.) argt11Tit·11to cr.t de t1uc cn1ne<;3:r :i refo rm;~ pelo 1'1$-J>asep d:-iria rn:ús ;c;cguranc;,a ~l RC<.'Cila Federal tlc qut: a u(.)và :siste111ática de c:ob10,.uç;.1. qu;111do a1,lit.:ad:1i1 (:o fius, 11;'.it> pt'o\'ot.ai ia. p!!rtln ita. O 110\'o PIS entrou en1 ,;gor cm 2003. Scguntlo p1·irnc:iro St"fi'H'sa·t:: cn1 11uc foi cobrada, a arrt:c.idação . esse chamado imposto único não é. na vtn..ladc. 1ínic:o. F: :'lntei. nnl feixt- dt- u111 n,·1n\(•t'O inde,ern-1int1do de in1posros <1uc.: se.~ caracte1iza1n pela unidade do u1t:'todo cio arr(·cad.:içáo. 1\ssiru, se tributa o chcqiu.~ dv :s(J:'iritJ, o •1ut: l)t:: está onerando é o prõprio sal;irio. Se o ch<:
"º"º

i\ltcrnacivas para Teduz:ir as d istorçôes causadas pela CPM F com preendem: lixar em norma transitória da própria emenda ,fa rdorma uma m 1jetóri.t decrescente d e sua alíquota máxima parn ror~-ar sua implementação; a eliminação ou redução da alíquata mín ima, ou a previsão constitucional de que a com ribuiçiio arrecadada possa ser abatida de outros tribulos devidos à U uião - a idéia mais ousada e interessante seria pcnnitir que a CPMF fosse r estituída aos empregaclore.~ que contribuem sobre folha salarial, de modo a estimu lar tanto a fom1alização das e mpresas, q uantos dos empregos que gera, ele modo que quanto mais se empregue, menos CPMF se pague. Em símesc, a carg,1 tributária global brasileira cresceu muito a partir dos a110s 90, especialmente em decorrt::ncia tio au memo da rributa~:ão wbrc o mercado dom~stico de bt-ns tserviços. A elevação da arrecadação sobre bens e serviços foi obtida med iante a intensificação da 11rilização da ruais danosa de sua~ ,:a Le~l)l'ias - as contribuiçôe;; sotiais cumulativas. Os pr~juízos causados por tributos cumu lativos são inúmeros e tendem a ser cxaccrb;;,Jos em unt contcno de :icelerada iunpl iaçáo ela abc,1urá comercial e forniação d e blocos económicos rcp;iunais. l'.1111cd co111 e:e.~ brasild rns d,-à-ms a dos seus concor rentes internacionais é eondição neccsS';íria par,1 a rei ,,madr, do crescimento (ainda que nã
,..... EL~EVIER

288 - f..:.COSO'Ml1\ 00 S r.TO'~ P (rf}t.TCO NO .8ttASO:

ANEXÜ ESTATÍSTICO Tabela AI: Evolução histórica da carga tributária global e da tributação sobre bens e serviços: cm % do PIB - 1968-2002

Aoo

CARGA TRIBUTÁRIA

GLOBAL 19fü! 1%!1

1970 197 1 1972 1973 197<1 1975 J976 1977 1978

19,9 ]9S0 19 1 l
19;,4 19?>5

1986 198i 1988

19íl9 1990 1991 19!)2 199~ 199-l 19% 19\.J(j 199, 1998 1999 2()00 200 1 2002

23,29 24,87 25,98 25,26 26,01 25,05 25,05 25,22 25,14 25,55 25.70 2~66 24:...52 25.25

26..3'1 26.97 24.34 24, 06 26,19 23,77 22.43 24,13 28,78 25.24 25,01 25,78 29,75 29,4 '1 29,09 29,56 29.64 3 1,71 32,67 34,14 35,65

TRIBUTAÇÃO SOBRE BENS E SERVIÇOS• TOTAL (A + B)

Valor Adicionado

Cumulativos

(A)

13 ,25 13,45 13,38 12,87 13,56 12,71 12,22 11,70 ll,81 11 ,1 5 11.31 10,25 9,97 J0.25 10.3$ 10.25

11.69 l l ,78 11,52 10.85 10,75 9 .:!8 \l,47

(B l) + (B2) 1,56 1,67

9.&t 10.05 11.79 10,87 9.83 10,93 14,06 12,54 11,85 12,24 15,35 13,73 13,21 13,40 12,99 14,83 15,83 16,30 16,24

(B}

=

0,19 O,M

~,,$:s

o.n; 0.95 1.09 1.17 J.~6 1,28 1. 16 1,02 1.05

'~20

2.90

7.1:; 7.29 i l.:i ô.69 7,2fôt

:l.l o 3.10 .l,U 2 .9.i

·9 \. •.:>-

..l.~7

7,9:1 7.50

2.9+ 2~32

8.62 9.6:1

2,11 1

7,75

7,1:18

8.!JO R,74 8,-1!) 9 .55

__-,,

~)

·}.43

3.fi.. :1, 1 1 3,76

5.::; J

9.~8

•l ,:l!i

9,18 8,7 1

•1.0!1 .J,7()

8 ,;}~) ~,73

·l,fiO

9.HI

c;,t,,1 7,0j 7,05

9,26 !l.19

(í.J()

especificas (ll2)

1,:-16

2,02 2,8 1

i .V6

S.1-l

Transações

1,!:iG 1.67

1,86

2.75 2,88 3,67 :l.40 :l,l I 3.05

~.82

Contrjbuições sociais (Bl )

l,28 1~57 1.38 1.43 1-.76 1.46 1.10 l.75 2.68 2.60 2.09 2.61 -i,69

:1.3+ 3, 12 3.7 1 3,61 5,0:l 5,7!,

G. 17 G,2 1

to11f.r; .-'\Taujo. com atu:ilizaçâ<1 elo~ datlo!-i µ~ua 200 1 t'. ~()0~ln1postos $Obre \lalor :\cliriuo;u lo (l<.:!vlS <.: JPI ), co1Hribuiçôe; S.stos (uücos).

1,82 ~.27 2.05 1~80 1.79 2, 49 I!, l ·1 2_,J5 1,89 1,88 2.05 1,82 ·1,~,,1 1.57 1,3·1 1,r.2 1.48 1,22

(),!i5 1,7!") 1,05 l.02 1,15 1, 12 1,01 (),!11

0,98 0.99 1,07 0,89 0.87 0,84

~

CoNTR1fsUtCÕ~ SOCL>JS, MAS A~,·n:.CONQ~OCAS -

283

LJ..!it!Vtt.A

Tabela A2: Evolu ção histórica da arrecadação dos prindpais tributos sobre bens e semços: em % do PIB - 1968-2002 Ano

ICMS (~x-lCM)

IPI

L96::I 191\9 197\) 1\)71 l ~)'i2 1973 197·1 l f)75 lll76 1!)77 H/78 19 79 19t!O

7 ,28

1,·11 4,46

1.87

3 .!$7 ::', r l '2 2 ,7 8 2.68 2.:11 2,ln

I VS I

·1,95

2s~o

1982 1983

5,08

~.!?O

fi .03 5.29

Hl84 l9tl5 198!i 1987

1988 Hl89

7.32 7 .1 5

4,30 3.88

4 .97 '>.20 ' 1,89

5.4'1 6,35

5,49 5,34 6.11 7 .21 (;,76

19 90 1991 199~ 1993 199·1 1~)95

6,42 6.01 7.!13 7,30

19\lfi

7,25

19!17 1998 H.199 2000

6,85 fi~t)7

2001 2002

1.-12

6.4G

5,Q:J

7.0$ 7,57 7.6 9 7,82

CPMF (ex-lPMJ')

3.75

o, 1() 0.54

l mpOslOS Úuicos

1.'iO J.65

1.09 L.17

0,20 0.28 0.26

0,3$

1.70 1,-15 1,~~ l , 12

o.+2

1,81

l.26

0,t!)

0,35

1,28

0,3() (),29

0,36

J.50 J,+9

ó.78 o.\):;

L.J ()

2,11 1.40 1.8•} 2. 17

(),96

O.(H

o.~o

0,:,7

O.S I 1,05

0.62

2,43

0,79

2,1 7 2.2 1 2 ,-10

0.11~ 0.65 1, 1,1 1,0:>

0 ,7 1 0.67

0.77 1, 10 1.5<1

l.55

2.32 2,4-f 2,2~

1,0R

1,00

1,16 l ,07

1,37 2,56

<,l~(J7 J.!J~

0,91

2 i 13 2 ,2 1 2,0\l 1.94 3,21

0 ,92 0 ,S3 0.77

0.99

o.~1 ~.$1 3.78

0,:111 0.39 0,37

0.40

O,f)-1 l.l (l 1.14 0 , 11 0,72 0.36 (),29 0.86 0,55 0.28 0,32 (),ti7 (U \ 1 (),57 0.33 0,'.15 0,33 O,lfi 1.~o 0 .'J S (l,-14 0,59 0 .62 0 ,41 0.35 0,80 OA 3 0.69 0, 51 0,50 (),!;.J 0.36 0,5!> 0.43 0,6() (),39 0,f,1 0.56 o,c;o 0 .28 0.58 0.30

0.26 0.32 0127

l ,SG 1.73 1.65 1,62 l ,57 l.37

101'

1.67 0.16 0. 17 0, l 'l 0 .20

J ,O:! l.05 1.00

2,1-1

ISS

1,56

4.:1~ 1

5.45

Colfos (ex-Finsocial)

G,44 6 .0 l 5(72

PIS-Pascp

3.!ífi 0,9:1 0,9:1

Nmle: Araujo. com otualizaçãó dos d ados p;,ra 2001
0.07 1.06

0 ,79

O.S9 cu;3 1,:l3 1..13 1,51

0,3()

ô.5~

1,20

0.6~ 0.5t. 0.54 0 ,'16 0.42

O,!í I 0,63 0 .60

O.!')il 0.07

0.02 ().02 0,0()

16

O sistema tributário no Brasil: reformas e mudanças Fernando de Holanda Barbosa EPGEJFGV

Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa IPEA

SUMÁRIO O capítulo apresema o lcderalismo fiscal brasileiro, a questio da dísLribuição d as compec~ncias cributàtias e da harmo1úzaçáo versus a concon ê uôa Lributári,t. Apn.:sem,, os objeth os do sistema tribur:írio, a evolução do si;tema tributário. de bases de incidência ele dad1> rnbu10 . de conuibuiçõcs federais, do sistema Sim ples e sisicma tributário à h•z d,, Reforma de 2003. PALA\'R.AS -CHAVE

Corupeléncias llibutár·ia~; lcdcra li$mO fiscal; reforma tl'ibmária; Contnbuição Social par:i o finaJlciamcmo da Scgu ricl,ulc sncial (C:olins - viril (:;1pí111los 15 e 20): Contribuiçáo para o PIS-1'asép (tiidc Capítu los l() e 15); Cunt ribuição Social sobn: o Lucro Líquido elas Empresas (CSLL); Conu·ibui çáo Ptovisória Sohr c Movimentação Fin,111;-cira (C P t.,.IF); Con rri ln ,iç~o d e Inter ven ção no Dom(11 io Econômico (CIDE): Sin,µles ; ~ransfcr ê.ncías intergover namentais; Fundo de Partid paçâo dos Estados (FPE): Fundo de PRrtiôpac;ão dns Mu nicíp ios (fPM); Fund o do TPT-f:.xporraçã<>. INTRODUÇÃO () (>l~j,·tivo tlt:$1.<.: q1pít.ulo é ap resentar as principais características do si.slema o·iburário uo Brasil (vide tamb<'.:m Capítulo 0). Prerende-se ainda avaliar o papel do fedcral ism.o fiscal brasileiro e, com isso, cx,tmin ar i;ornn ,, rcic a a d i.~1ribuiç-.i(> das competências tributárias emrc os níveis ele governo e o papel elas ch amadas rn111sterêucias inrn.r govemamenrais ele recursos cmre e les. T~ mbém serão apresentados alguns cios principais faros históricos b 1-a$ileiros ocorridos no campo ll'ibucário desde a d écada de 1960. EmTe eles. desiaram-~e a rc rorma triblltária de 1966 e a CcmsriruiÇão de 1988. Grande paTte dessas transformações se re ílcrc n., estrutur·a e nos proble mas do sistema tributário vigente. Após algumas tcntaLivas de se di:Li v.11· \1 ma ampla refor ma tribut.ária ao longo d a déc;1da d e 199(), ho1.1ve mais uma tentativa fracassada c m 2003. i\s medidas aprovadas na emenda constitucional promulgada em 2003 ta mbém serflo o1pn~sc»1.,,das 1,e~it· capít.ulo. 1n[elizmenre. como tudo em economia·, a cscasse:1. de 1cmpo e espaço imiabilir.a o cletal h<1nu~nw de r.odo~ os im põstos, seus efeitos nocivos e todas as nua.nç,1.> no sistema tTibutário naciomd. Porwnw, o ohjcr.ivo acini é conclm.ir o leitor a uru con11ecimento de forma màis geral dos principais a.spccuis, fr:ír.os e pa rLiçu b ridadcs ele nosso sistema tributário.

~

<> ~ .;;;..======--============;.;.

1...1.bL..'11.ll _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

S1srt:MA T 1trc,U1:ÃR10 ~o RRAsn.: Rta'oRJ,tA.<.

'-ft!DANÇAS-291

Esta in1J'odu~:ão apresenta t11na rev.isào sumária de ~lguns temas da liwrau1ra sobre o federalismo fiscal e os principais objetivos que u m sistema u·iburário deveria segui,: Sào discu1.idas questües associadas à distribuição das compcr.ências tributárias cnu·c os vários n°ivcis de gove.m () e o c.onflilo entre hannon izaçáo e concon-êJ,cia de impostos emre os membros de uma federação. A ~egunda seção apresci,ca algims pontos impomu,tcs na evolução dó sistenrn u.·ibutário brasileiro e suas rmplicaçôcs no sistema alllal; a terceira traia e.spccificameme das rnnui buições sociais criadas ou mod ificadas na Constituição d e 1!JS8 e de ounas co11u·ibu ições criadas pelo governo redera! com o~jetivo de elevar a anecaclaçáo. ü sistema imegrado de paga mento de impostos e comribu içõcs de miuoemprcsas e de empresas de peí]ueno porre (Simples) é desLTito oa quarm seç-Jo, c nquant0 .i quinta seção é dediL-ada ao sistema de rranslcrênci,L~ i11tc1-i.:ovcrnameutais cnu-e os lrê0$ níveis ele governo, a U nião, os estados e os municípios. ~",, sexr.a sc~flo apresenta um diagné>slico do si.stema tributário brnsild ro vigente a ores da refonna ele 2003. A sétinm seção IJ'llta da reforma tributária de 2003,

FEDERALISMO FISCAL A organ i,.ação política-adrninistrariv.i do Brasil, a-iada com a procl~maç.ão ela República em 1891, e vigente até os d ias de hoje, é de uma federação que abrange três nfvteis dé governo autôno mos, o federal., os e,aados e os municípios. No lmpC::rio, o Brasil era um estado unitário. Essas duas fonnas de org,m.i1.ação, lecleração e estado unitário, prevalecem na maioria dos países do mundo. No r egime federalista, a estru tura do governo é destenu.t!.izada . enquanto no sisccma trrút governe> ccnrral e, por ú ltimo, com " distribuição das compe1ênci,,s polílica.~ enu·e os níveis verticais de governo. A C..:oJ:istittúç-.ão do Rr~si l dispõe sobre essas q utstr,es e especifica os 1úveis, a representatividade e as tom pci:l:ncias. O qmtrto parágrafo do Artigo 60 eswbelece que ur,o será o bjeLO de deliberação a propost>, de eroenda constitucional tendente a abolir a fo,-ma federativa do estad,o. Em um füTo dá$sico sobr e federalismo lisç;,J, Oates' contrapõe ao esrn
1 ()alt'S ( 1!)72).

292 - l:.c<))'(O'.\HA

oo ST.TOR runuco NO IlR.ASlL

ELSEVIER

unitários existentes podem ser considerados formas de organização ele um sis1c1m, fedcn,lista. A definição de uma o rganiz,,çâu federal de governo, Slo'gunclo Oates ( 1972, p.17), é a seguinre:. ··É um setor público com níveis decisórios tanro cc nu·ali zad <>s c;Qmo Jcscc11tralizados. nos quais as escolhas feita$ " t-ada 11ívd, relativas à provisáú de.serviços p,íbl iws. sào determinadas em grande pane pe.la demanda desses serviços por pane dos residentes (e talvez de outros q ue ai desenvolvem suas ati,~d;idcs) ,hts re:.-pectivas jurisdições." Assim, a caracterfstica b{1Sica de um regime federalista é a preferência p()r urna cs1n11.t11,1 de governo a m,ús clescemralizada possível, capaz de internafüar todas as externalidades (vide Capítulo 2) econôn.1 iç.1s exis1cnrcs na produc;ão de bens e serviços públicos. Entretanto, há várias ronnas ele.: foderalismo, d e acordo con1 o ana.qjô institucional que determin.1 o tipo de rei.acionamento entre os me mhros da fedc raçfio na decisãú elas po líúecL~ conduzidas pelo governo cemrnl. No foderalism() econômico deíendiclo por Oatc.:s, a Constituição prescreve ljU C as políLicas do govem() cenrJ"a l sejam decididas por um presidente " plaL,~i;ido,·", deito ou d esignado pdós membros da federação. NQ regime federalista cooperativo, a restrição constitucional e>perilica que ,is políticas do governo cemral sejam decididas de forma w1ánim e p elos represema.mes c;:leitos de ca,Ia membro da federaç.ão, rnncedc.ndo a n.1da membro L11n poder d<: ,·cw no prnresso de decisão poü1 ica. No fc.:d,,ralismo democrático. as políticas do governo cenrral s,10 esmbdocidas a partir da maioria simpl(:s dos representantes eleitos elos membros da federaç.'.to. _\ distrihniçâo cl.1s responsabilidades pela l)rovi;;ão cios bens públicos dt:pe11Jra o gm em< central. St' for desejável µara o aumento df' bem-estar do, x,u,
'º

uc

"As teo1ias sobre federalismo. tanw a abordagem econômica como a política , não lon1ccem um modelo que sir,-a de padrão par;i Cúo1parar as diferentes experiências. Mais cspccifica.mc:111.<:, " ieori;i sobre füde.rafu'1n<> fiscal. cmbo,.i cstabclc~-:a uma .:,strnlllnt 11onnaLiva parn " alo<.'àçáo de receitas e despesas entre os diferences níveis de governo, não cspeci(ica um grau ótimo d e clC'sc,·111r:1lizat,,,;io "'' n melhor an-anjo institucivnal. Não Qbstantc as dilcrcnç,IS, o co11hecimemo ela experiência de 11m d.-terminarlo país poclt: ser útil par a os q11e lid,un com os demais sistema:; feclerati vos. "

O rccl,~r.:, li~mo brasi leiro caracterizou-se no passado por uma concentração excessiva 110 podt:r central. tornando o nosso regime mais próximo do federalisnw econônúco
!I

~lura & \f;11"S(1no (200 1).

• Reccntrnliiação de receita promovida pela União. • A reforma parcial tio i111pos1,o sobre operaçües relativas à circ:ulação de 111ercad<1ria, e sobre prescação de serviços de I nrnspone imerestadual e imcnnnnicipal e de comunicação, o l CM.S. • A guerra fiscill enrre estados. • A pro,üâo pública de educação (vide Capitu lo 2 1) e smíde. • A Previdência Social dos servidores públicos. • O e ndividamcnro das miidades sub.nacionais de governo. • A Lei de Responsabilidade Fiscal.

.Esse processo dt: mudanças certamente ainda continuará nos próximos anos. Como bem afi.rmam Mora e Va.rsano: "'O dilema encre a au1 de mu Laçáo, com '<1 mrn:,ferência
A distribuição das competências tributárias Um prnhlcma normativo irnporcante cm um país com o rganização rctknniv~ é a distribu ição d,c~ rnm 1,e1ências rribu tárias entre os v{u·ios níl'eis de governo. A primci,·;i q uestáo qui, tem de sei· tratada é ~ t:srnllia do critério pan1 .essa tlisLTibu ição. A teoria da cributaçfü) ótima (,11ipetilncias tributárias um, base na teoria da tr 1butaçáo ótio1a, conclusões essas que pociem senqr de guia para a anál ise ele um sistema tributário de tuu país organi,.ado sob a forma de lctlcração. São e las:

• impostos sobre fatores de JJrodução com grande mobilidade são ruais adequados para o gpve1'lló ccn1ral, enquanto impostos sobre fa1ores sem mobilidade são apropriados parn os governos locais. • Impostos cubr ti po renda, são apropriado, p~ra o governo centr,ú.

'Mcl.urr.n (1~)::t{).

294 -

EcoNOMIA

no SETOR .Pt)nuco xo B

ttASlL

ELSEVIE.R

• Imposcos sobre recursQs na turais. mesmo que cobrados na origem. devem ser de c;orn petência federal. • A capacidade fiscal pode ter uma djsc:ribuigão baseante desigtml cmrc os governos subnacionais, havendo necessidade de mecanismos de equalização horizomal, em gernl implemcn1;1do a1ravés do governo central. • A receita tribmál'ia de vários governos suboaciot)ais pode ser insu ficiente para cobrir os gastos dos n ,esTnhre propriedade tetntorial e urbana, foi desti nado aos munidpios: o imp
HarmoD.Ylaçâo versus concorrência tributária l:ma qucsfJO importante na análise de um sistema tributário em uJ1l sisrc1m1 lt:dcralisLa de ~ovt>rno é o conflito entre a harmonização e a concorrência tributária. O argumen to ~ t e usado para de-fender a harmonização baseia-se no fàco de qne esse procedimento rt'du1 a>-div;'\vd que ex.i.st.i, na sociedade, d istorções poüticas q1.1e ambcfm d<"' 3111 st'r IC'--ada, em rnnsidentção. A lt'oria da escolha públ ka (nidr. Capírulo 6) supõe.- que 1•, pi•blKos podem ter Ss, nessas circunstâncias, preferem impostos uniformes nas <.rria.s_ unid.'ldes da fodcraçiío, po rque os indivíduos e as empresas não têm à pos,ibilidadc clc migrarem de uma regiiio para ouu.t c.:m hnsc.a de menores impostos. A concorrência tributária seria. cutão. nm mecanismo para corrigi ,· "
em,,

Objetivos do sistema tributário Um sistema tributário moderno, além de Ler como esGopo o financiamento da$ despesas do ,i-uvcrno, deve também proc1Jrar atender a vários olljerivos, para que ele contribua para n

l Para u111~1 ~nálisc for111-:tl ~1hn: o Jr;cle1·ali:-.1un li~aJ sob a ólica da leo1i.a d:i. u·ibnta~o 6drna. ,·er (;orclon ( 19H3).

1

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15

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desenvolvimento econômico e social do país. Os princip,üs o~jetivos, de acordo corn a literatura econômica qll(" rrara das finanças públicas (,IÍIII' Capículo 5), são: eficiência, simplicidade, fütxi· bilidade. transparência, eq üidade e federalismo liscaP Esses objetivos sãt1 mu itas vezes conlliunitcs, e uma escolha tem de ser feita em função d as prefcréncias da sociedad e. No processo político, cada um dos critérios sflo ponderados· ele acor do com valores qoe di.ficilmente estabelecidos de ma oeira consensual pela sociedade. Dar as divergências e a~ con1 nwérsias que surgem quando se d isc111:cm alternativas d e sistemas l.l'ibutários. Co111c<.emos pelo objetivo do federalismo fiscal. Nos países que adotam o sistema federalista de organ ização de-governo, o -,-istema tributá1'io deve ser capaz de pcrmi1fr um cen o grau de .1111.onomia financeira dos membros da foderação, atnvés de uma distrihuiçáo de competências l.ributá rias que tome ractivt:l csse objetivo. Caso contrário, a li::deraçáo t ra.osfonna-se de l, u.o cm um estado uniu'irio. Um sisrema u·ibu1{irio ,~ efióeme qu,mdo. par;i uma dada ,·eceita tributária, ele otirnila a aloo,ção dos recursos na ecónu111ia. Um sistema tribntário é simples quando ele é relativan ,ente baraw. tanto no custo ele m-rccadação do fi,;co ciuanto no custo dó con1 ribu in te piu-a o pagamento dos imposws. A nexibilidade é a propriedade que o sistema tributário deve ter para rcsp,mde r com facilidade as n'ludança~ nas condições econômicas. A transparência do sistema o·ibu t{n-i<) ocorre q uando e le traduõ as l)referêucias da soàcd;idc e cada indivíduo sabe precisamente quanto está pagando de in1postos. Um sisLema tribuuírio deve ser imparcial ou jusw no I ra tamento dos indívíduos. "fodavia, o conct:ito de justiça social não é uma questão tão Lrivial. Uma possível interpretação é que cada indivíd uo deveria pagar imposr.o de acordo com os benefícios Teccbidos do governo na provisfto de bens e serviços. Aliás. esse conceiro é usado por boa parte da sociedade t.,,,asileira em arg11 mcnros collU'8 amuemos eb carga tribulária, alegando-se que não exisre contraparrida do governo '"' prestação de serviços para o comribuj nre como, por exemplo, educaç.::io é saúde de qualidade acci1.ávcl para a população que p:iga impoSLO. O critério de bcncíi,jo como conceito de justiç;i social é criticado porque ele deixa de lado uma função importante do governo. a fün~:flo de redistribuir a renda da soci<-' com sua capacidade d e pagamemo, jsto é, quem tem mais deveria pagar rmiis. O critério dt.: justiça social segundo a capacidade d e pagamento ~brnnge dois tipos de cqü idade: a horizontal e a vertical. Na eqüidade horizontàl, os conu·Lj)uin Les com me,,na capacidade de pagamento pagam impostos de igual valo,: enquauw na eqüidade vertical os conrribuintes pagam com uma. proporção maior da carga n;but.ária individu::tl. O c 11 li>
s,,o

:) Stiglit-z (2000. p.·1:,6"'175) design-a os cinco pri111t'.l1·os objetivo~ r-omo &s "rlnco vtracterisric;l8 de$<'Jfivci~ c1n qualqu~1 .sislen1a rriht.uárió'", c.;oru rek1ção no objetivo de fed<:rali.snto f.i.s(-:·11, o autor ded.iça un, único (.-:1pí1.ulo ,(C..'apí1ulo 16) p11r.i. .tprcsc::,u::i..r :i diYis.ão de responsabilid::iclt:S entre os cJ1t(;'S lede1·arlos. O!> .s<;us prinápio.s e. o papel dt> govr..-,,:ic, JE"clcr.tl n:1 f("(l i~tribuiçâo de l'e.ncla cno·t os flívcis de govCJno.

• Hct,dy ( 19%. p. 5!!·53).

E.LSEVIER

296 - EcóNOMJA. 00 Sf.1'01( Pú1U~fCO r,.•o BRASJL

• O imposto de ,.cnda ócimo pode ser aproximado por mi1- imposto de renda liuear, que abrange dois parâmetros: um nível de isenção e uma alfquota marginal constante. · Os impostos indiretos não devem ter necessariamellle aliquúLaS diferenciadas por p1'oclutos. pois 11ão existe: jtistilicativa convincente, do ponto de vista distributivo <:: pelo ladu da cJiciênçia produüva. • A literamra eco.n õmica ainda não foi capaz.de produzir urn ,·ered icr,o da melhor opçf10, do ponto de visr.a social, n.1 escolha entre o imposr.o de renda e o imposto de comumo, isto é, cutre a u-ibuta~'ão direta ,. a indireia.

A primeira conchmio, como o próprio Heady <1ssiuala, é surpreeudemc, p1>is antes da comrihuiç.ão seminal de Mirrlees1 que, aliás, levou-o a ganliar o Prêmio Nobel de economia ,mo.~ depois, ;ic 1·ed itav,1-~c que as alíqu(llas marginais do imposto de renda deveriam m.m1entar com o 11ivd di: r1c1ld,l. F. vcrd,1dt: q11c " primei.ra impn;s;-,,o q11c se 11:m é que o impos\o de renda linear 11áo (: progressivo. F.111 rcL.u1tv, en , g~:ral, a J>rogressivi
«

Quadro 16.J: Jn., posto de Renda Linear Para mdhorcom p,·oons;lo da progressividade de uma estrutura rributâria. é.interessante distinguir alíquota n1édk1 d(: ;1líquor~1n·1argh·ial. AlrquoLa 1nédi:i é a r,11..âo c 111.rc o 101.;11 de hnposro-pago e a re,nda do indi,ifduo, enquanto aliquúta n1a.rginal é relação entre avariação do i1nposto pag,, e a ,,aria~'áo da..1·<:.uda docor1Ltibuiotc. Parailusü·ara distü1<ão e11tre <:1líq1101a,; n,(;dh1t: n1~11'gln~I. c.:on~iderc a e:,;1riu ur:i de in1pósto SQhrc a rei ida Cxpq~t.:1na ~Jbe:Ja a seguir. Cmno lúpótcse. todos os c
ln1posto pago

Alíquota média

R.$ 500 R$ 1.000 R$ 2.000

- R$ 100

- 0.2

R$ 200

0.1

0,2 0,2 0,2

R$ 5.000

R$ 800 J~ 18()0

0,16 0.18

0.2

Renda

R$ J () ()00

o

o

Alíquota marginal

0,2

' lvlirrlec-s ( Hl7 1). O uso de alíquota 01édfaL. cn1 ,•ez de allquoc;, ,nargínal, p;;u-a .ul.cdU: J>J'ogrcssividade de u1u~, estr·111 u1-a ltibu~:í1i:·1 se·~ 1e a m:Lior µ~u,c d~· l:itc:r:.nur:1 sobre o a.s:-ontv. Sliglit1. (l9!)9) :ni.;'-rnt(;nL~l <1ue alh'\IOS prefe:re1n us..1.r o 1erúlO progressividade qutindo ht, s.1u1uc n.lo da aHquota 1n1;11);i11;Ll. ~1.ra UHHl ôiscni~fu.> 111,us dt:.1alh:1,la ~ohrt'. a dt!finiçúo cigli(Z ( l 99~J)~J\i.ki1tSOrt & Stigli11. ( 1980) e l{<>sen ( 199~). " Kay ( HJ\10).

II

F,.sst:1tal)(;l,1(tpre~c11 · t..a o 1non1.ante de imposuJ pago, â alíquota m<::clia e,, alíquota nlatginal c.orrespondcn1es a ci11co níveis {lc rencla. 1.\ aliquora n1édia autll~nta con1 a renda e a alíquota rnargiual {: const.ante e l1.,•1-1al :10,2, poi$ a cada RS l de renda ndiçiüna1, o contxibuin.. ce paga um ,Hfü:iotlal de R$0.20 de imposw a mais. independc.nLe do oível de renda. Uma observa<;.ão llnporLanLe da tabela é <1u<.~o contrlbu iil le co1n 1·c11da igual a R$500. em vez d.e pagar imposto, recebe tuna lràtlslerência de RS 100, razií<> pda <1ual chauirunos essa esu·u tura de i111ppsto de renda negari·vo.

A c;strutu,-a u·ibulô.ria ap-resenr. ada La1nbém nos leva ao conct;iLo clt: hnp()sto de rend,1 lin~ar. ~1uc pode :,;cr tràduz..iclo da segu inte forma: l = /3(Y - Y)

omlc 1 = cotai do imposto devido; li= " líquOLa· niarginal. Y = renda total do conLribuimc e Y= trnnsfcn:nciaconcedida pelo governu (nc~se cxt:rnpfo. <:ssa LrJ11slcrência é igual a1{$J .OOO). (} in1posto de renda n;1cla 1nais é- do que un1a c<.u:nbina~1i<> dt: uma tr,111$Íl!rêl1c.ia tlc renda unl.for111c do goven10 con1 u ni a estruLut'â Lributária de renda propo:rcional. No excrnplo, a_ \ransli.:rência de 1·enda do governo é igual a 0,2 x R$J .000 = R$200, ,;;, alíquorn mi, rginal (:onstanl<.: ~ de 0.2. Se a alíquota margin;iJ do excrnplo ruuerior aumeni:isrnu-1:

Imposto pago

R$ :,00 R$ 1.000 R$ 2.000

- RS 500

R$ 5.000 R$ L0.000

RS 4-000 R$ 9000

Alíquota média

o l{S 1000

Ou s~ja, a progrcssivic,l;1de é co111plcra e: a

Alíquota marginal

-1 ()

1

0.5 0,8 0.9

reudaapús o iu1posto pago é e
R$J .000.

A segunda conclusão de que as alíquotas cliforenciadas não são j ustificáveis, do ponto de vist;, discribm.ivo e da ótic,1 d;, cfLciência 11a alocação dos n;:ç11rsos d a cconomja, contraria o qu<: se convencionou como verda<.ldro no meio não acaclêrniu:i . Adema is, a admi1:ústraçúo tril.,u1:íria é muito mais simples quando existe apenas uma alíquota, e o comribüince não tem de lid;ir com uma legislaçáo 6sctl compleJ de
298 - EcóNo,.nA 11Q St.,·oit P(fR;wco NO \l.KA,:,.,L

El-'iEV!ER

'EVOLUÇÃO E PRINCI PAIS BASES DE INCIDÊNCIA DO SIST EMA TRIBUTÁRIO .BRASILETR0 16

O sistema tributário brasilcir o foi reformado cm duas oport1111idade$ cm período recente, ;1primeira na década.de !960 e a segunda na déc;,da dos 1980. A rcfom1a de 2003 U,utSformouse tm medida~ de ajuste fiscal, pois a Proposta de Emenda ConsútucionaJ aprov,1d,1 na Câmara de Deputados foi alterada no Senado e teve de voltar para a Câmara, sendo promulgado um peque.no conjunto de d isposiúvos que não constüuem uma reforma, com<) será visto mais adianrc. A Tabela 16. 1 descreve as principais ca ranerís1 icas dos sistemas uibutários da Constitu ição de 1946, da ,·eforma de 1966 e da Constitu ição de 1988. ,\ reforma de l 9ti6, que en1 1·ou em vigor cm 1967, roi facilitada pelo autoritarismo vigen te da époça e, por isso, sua rea li zação ornrrc11 sem maiores cntra,,cs. 11 A principal motivação para ta l rc[orma se c11 rnntrava em um aumento cio esfor~o fiscal para eliminar o .g ntn
fmcnd:.t (°.Qnstitu cional o2 18 d.à 1965 ("-igêucia a partir dejIDteiro de

1967)

Constitui.ção de 1988 (vigência a partir de umrço 1989)

l.Federais

1. 1''"cdcrais

1. Federai$

1.1 . íuLpoStQ d('. ln1po11açào J.2.fiupo~,o de; Consurno

L J. fn1pO:iLO de lmpo11.nç.::io

J. J. lrn1><>s10 «le lrupor1~1cão 1.2. Jrnposro ~Jbrê P1·odu1os lndu.~trializados

L.3.ln1pos1os Ú nicos

1.2. lrupt>Sto sobre: P1·odut.os l nduslt'ializados

1.3. Itnposlos

úni,:u~

1.3. huposu) de Renda

111

v~~r:,.;u10 {l!.>97) di:-c,1te- a evoluçao do siscr:rna ailil1tário br:i.,;lci.ro dt--s 172/66) e n;.i Coasci1uiçáo de 1967. l! A. n:i o ser pt:la Fra.nç..1 . nts.sa l!p<><.(t, nenhun1o utro pais no OlL111do uJjlir.;tva :t a•ibulação ~obre o V}lloradicionado. A f nu 1c,'"a U1stict1i11 um i1n110$lO sobre ,·a1or adiciou;1do, n1:ts pa1'C·ial. cn1 19-&H e o ttJ.>t•rfcjçoa e gencrali1.a <;:iu 196~. A .i\Jenlatth.i tai11.hfn1 pas.-.;a :-1dotar o l V,\ ncs.se 1lh:-..;1uo ~110. H<~je, 1nais de J20 paí...;cs. no in undo uscuu fies~ têlnna
Constil.uiçâo de 1988 (vigêncfa a partir de março 1989)

Constituição de l946 .:: E.me.oda Const itucion al N2 5 da 1961

Em(:nda Con sli.lucional n!! 18 d.a 1965 (vigência • partir de jane iro de 1967)

1.4.1 n,pos.to dt· Renda 1.5. 1tnpos:tu Sobr e ·r..a nslerên,; ;.1 de F'u nd<>! pan1o Exterior

t .4. lrnpoSto de Renda 1.5. hnpóst.OS Extrao rclinàJ;os l .f-i. 1J\lJ)O~lO .sobr~ E.xporUt{.áO

1.5. l1upt.1$lO sobre Ex11orr:1ção

Sun E.con on:U;.1

1.6. lmposlf> sobro üpe..,.çõe,;

1.7. l 1npos1os E..x.l.r'~u.)1tlinàrios

1.7. l 1n p-0.-;to sobre ·rransportc.~ e

Ft1,auc:ciras 1.7. l1npo:s10 ~rerrhorial Rul':tl

1.$. ( ntJ)ClSlos Fspeclais

(:o ,n 11 nicução 1.8. 1n 1pOSlO ~obre:: O per.)ÇÕ~;;

l .S. lu1pv!;l.o sobre Patrin1f,11io

l .6. l 1l:lpo-.10 Sobre Neg6cios dt"

Financeir <.l:i I.~ l1n po..'i lO ·1crrrLotia1 Rural

2. Esladuajs

2 . Estaduais

2. Estaduai.:s

1. 1.l ntp-Osto sob1e Vendas e t:o n:-.i :,rrt~t~Ói"S

2.1. ll'üpôs.to sobre f:ircuJação clç i\1<"!1'<:adorh\!>

~·. I. Imposlo .'iohre (;irçuhu;:)C'l d e t\1crc.ac.lorias e Serv~ços

2.2..11n pôSlu sob1e ~lhuism is$ifÍO Ca u:;.a-~for~is

1.2. (1u _po.-;to de 'fransmiss.ão J.e Uc ns Jnt<:rvj \'OS <' Causa-1·l orti~

2.2. l rn posL<, de ' Li·an51r1is..~ão ele B1tns l u1e1'vivos e (:;.u 1$:1-f\,tortis 2.2.l rnposto de -rn\ll'itn is..<.ão (~ lu.sa-~1orti.s e Doac;;io

2..4.In1po~to sobre Ato.,; Rt!;g11latlos por l .ei F..stadu;t.l

:Z.$.1 ui posto sobre Pl'opriedadt:,\ de Vt'.ít:u.los i\.Ut(.ln1n t fn·es 2.4. Acliciona1 de linpo.SlO dc..-Tt:l1d~1 sobn..• Rendas de {'.;;tpi1:ii

2..5J.111posu,s Especiais

3. Municipal

3. Municipal

3. Municipal

3. 1.1111pos10 Territo1;a1 Rur.il

~t l . Ln1p vslo de ·rransru..issão l 11Ler\'ivos

3.2.I1u1ws10 d e Tral'U\,ni:.!-âo lnLCl'\'jV<)'S

:~.1.lmpmlo l're:cUaJ

t

~rerritoriaJ

l lrb~lllU

3.3.1111posto Predi:11 -n:r, itorial Ur h:.tn o

i:

3.4 .lin posto de ln rlú~rria e P1T,fi:,,.sões 3.S.l 111p0Sco ..-lc Llren~~ 3.G.101pns11) !:obre f)ivcrsocs

Públirn-5

3.7.lmpú~r" ~ohre Atos de Sua Econon1i~,

3.2.l o.1p()sto sobre Scrvi<;(>S

3.2. ln1pos\ô Pr<:dial e TC'rriu,dal Urbano

300 -

E.coNVM.lA

»o S.r1'0R. P üRt.t<'..O NO BRASIL

ELSEVlER

A reforma de 19GG ex tinguiu impostos anacrônicos, corno o impos10 do sdo. e pas.sou para a órbita Jeder;d os impostos de polfrica econômica, como aqueles que inóderu sobre o ,·0111,:rdo c1<1c rior. Essa reforma criou os impostos únicos sob,·e combu~âveis, minerais. dc1ri<;icl~dc e 1clcconrnnicações, que úni1am como objeúvo financiar investimenros na i11.rracs1r11111 ra elo país. ).lo início da década de 1970, no gove1no Médic'i. começou-se o desmome cl:1 i:eforr11a ck: 196(i f.Jl""1do o imposto sobre o famramemo ·das empresas foi reoiado com a co110:ibuiçâ() para " Programa de I n iq .,'1,\ÇÍO Socia l - l'IS, o qu<' ,naT,.a o ressurgimento tia conmcarjvida,le na tributação e de vári.is 011rnis distorções que desíig11raram o sistema cri bu Lário de Hl66. A reforma tributária realizada ao·1evés cl:-i ConsúttÚ~'áo de 1988 LCVl' motivações bas1antc diversas daquelas d.1 rcfonna de 1966. A principal morjvação da reforma de 1988 e ra a dc~concentração da receita dispo1úvcl do setor público. Essa rc[orma extingi.tlu os o·ês impostos únicos - ,obre combustíveis, ene.r~a elétrica e minerais - e os sobre serviços de transporte e C< >1n urii,~•çilo. As St)ns ha$eS rora m inco q)oraclas à base do ICM . n·a.nsfonmmdo-o no imposto· sobre opcraçf>cs n.:h11iva.s ,, circ11laç1\o de 1nerçadorias e; sob re prestação de ~erviços de transponc iutcrcStatlual e intcrmunicip;il e dt: c;orn1111ic:;içáo (lí.M"-). A í.nns1i11,iç1io de 1988 a-iou o imposto sobn· gnu,dcs fi>rt1111as, ([llC ,.,f l10jc· não foi irnplenu.:111adu, e permitiu que conn'ibuiçõespara a seguridade social Livesse1n co111t> fattW gerador () fat1.JTa1ncrn o d;., ,~1npn,:.'> pitra o Finsocial - Fundo de lnvestimemo Social -, lê:dcr;ui,~,. poi; houve 11111 subsmncial mimemo dos recursos destinados pela C tÚâo a estados e municípios e pelos <:ara os <:lllcS fl'der:idos. o (JHt:' agn,vou o prnbkrna d o délicit público (vide Capítulo 24). Es~a descentntlizaçI,o da receita 1rih11tária foi viabilizada pelo aumento ela pmporção dos i111posws de remia e sobre produtos i ndnsn-iali7.ados destinada aos timdos de participação dos csLados e mun icípios. o que i,tccntivou a uni,,o a hnscar recursos n·ilmr.ários que não fossem partilhados com as omr.1s esfr1,1s tle governo.' ' A uniflo p~ssou a ter, ent:;ío, como s ua principal fonte tlc n::cd1.a a a rrerndaç.áo de cinco conaihuiçiies que i.úcidem sobre a folha de pagam.encos. sobre o li u:ro lfq11idn. sobre o fonmunenro (o PIS e a Cofins) e sobre a movimentação fin.a.oceira. A Constilllição ele 1988 i111c11sificou a dcsc;cnr.ralb.ação do rcderalis mo !iscai brasileiro, que já vinha oco rr ~11do cksdl' o iníón (hi dt'o,da de 191\0, c:omo 111m, reação à centrnli.zaçfü) verificada no regime militar de 1964. O 6 rasil, '"' ,·crdudc, 111111rn f1rncionm1 na prárirn como um regime federalista. pois a U 11ift0 sc111pre c.:xc 1u·11 11111 !,'T>1 r1dc· pod,,r sobre os esu1dos e os 11111.nicípios da.~ principais capilais. A reação da sociedade brasikir.1 no~ {1 himos anos indica que há ulll desejo de mucbr esse an:-,njo institucional, mravés de w1u .istema lisc'al
11

No qn<" tange-:, ctunul;irivida1).;il<> 4·1111, uf,u ivo, nfin p~r,ilh:\dn oc,n\ f,;stadn.s ,... ntunirípic~:s. o IPl\·IF- 1n1pO!i,I() Pr,.,, isúrio sohrt Movjl11c1•lfl.\iio Fi11:1n(:1;!ira, ((UC 111ai.i. uu·cle µa.'-"• a ser ;1 (~P~·lF. r.rhdas ess-...'\S trê'.\ cunuibtúçôes são ,igcntcs até h<~jc;. ~l:ü~ tlt'.t:tlhe:. :-.ol1rt' a cri:1ção de cai:; ,·c)nn•ibuiçõc-s e «:U$ cftifos nv ~i"'ll'Ot'J nibu rário ..-Jn cncnnlnulos na lccceira e 1).;1t'\~ío. u Fuudú-" tlc p;.u'liLipação JoS; estados e n1t111icípios são cransle'rências·co11Stin1cion;_,i:- r1;·;1li7.:1d;1~ pt:Ja lJni:1u p:il'a C:SSC'S ('lHCS fl~ct<·rados. Ver 1nai~ d<.'.l<.Jhc.~ B ~t t.jUill(á SC\"àO.

!f U,S(.\'I Ol

De .irnrdo com as consduúções c as e mendas constiLUcio1mis ,1 provad as no pcríod" I g nerra, a dis1.dbuiçiio dús impostos 110 ,·egime fede.ralisrn brasilt:im Lr ilhou o caminho rl-< especialização, pro,;urando do1ar cada nível tle goYerno com compe1ê11ric1 ~ob1·e tuna~= 1Yibu1~ria. O in1pos10 d e re nda foi ao-ibuído ao j!,'Overno fodc,-a.l; o principitl impos10 sobre propriedade. o impos10 sobre propriedad l' 1en-irori,1 I e u rbana. fo, destinado ,,os municípios: o imposto sob1·1e consum(J lh i cl ivicliclo entre as u·ês csk1'ns de goveJ'no. mas aos cs1;1dc,·ida no artigo 212 que obriv;.i a União a aplicar, anualwc 11 tc, nunca menos de 18% da sua rccciia rribut{ui,'l líqu id a na m1111uti.;nção I." desen· volvimt•ttlu du <·nsino, e os estados e muuicípio.~ a aplicarem 25%, no mínimo, clc sua receita, induin(lo-se as I ransfcrências rccebi
Contribuições de empregados e empregadores para a previdência social A conuibuiçáo soda! mais i111portame em termos de rc:tci1;, no Brasil é a contribuiçào par.i " previdência socia l (,,ide Capítulos 20 e 18). paga ramo pelos empregados quanto pelos cmprq;;1do res. ;\ base de cálculo cl cs:;as wmribuiçõés é a folha dé Pª!'\';11nc1110. Os empregados paga 111 rk acordo com seu salário de cn, 11 rihuição, em faixas que c:orrt>S[ ,nndcm a Lrê~ alíquota~: 7 .6fi%; 8,65%: !JIJ'i, e 1 1%. Para as em presas, ,, concribuiçiio é fixada em 20% sobre o total da remuneraçáo p;ig.1 a todos empregados e avu lsos, incluindo os autôno111os e os sócios o u administradores da em presa. As iíistituiçõcs financ,·ira$ pagam 22.5% sobre o ro1.il da remuneraçáo dos empw~1.dos. () décimo l(:rceiro salário rnn1h6n faz p,ir1c da basC' de c.í lc11lo da connibwÇá\1. No caso de: c;omrihuinres ru rais, o recol hime1119 é baseado no val<>r d11 Jll'Nlução comerciali,.a
Contribuição Soda) para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) A contribu içáo panl o íinai,ciamcmo th, seg·uridatle soc:ialé d evida pdas pessoas jurídicas

ou a

ri,~, ,·q11 iparadas pela 1.cgislaçáo do i1npos10 ele reuda. A Cofi:n:; ti11l1a 11111a alíquota ele fl%

incid i;, s~)bre o faturamenco mensal, i~to <". sobre a receita bru1a rncnsal d,.s ven das de mercadoria,, d ce mc rt acl01ias e crviços e de s,·,·viços de qualquer natun :za. A Medida Provisória n" 135, de 30/10/2003 (de pois con vertida ua Lci n• 1().8:.13, de 29/1 2/2003), to rnou a incidência da Cüfit1s nfü>-Cumu laliva . do tipo valor adicionado, cnm alíquota ele 7,6%. Rstfto iscmas da cono-ibu ição a;, socicdaes Iin~nceirn.s também t:"f..m

<]Ue

302 -

ECONOMJA no StTilK

Púsuco NO B1t:\SH.

ELSEVLER

isemas da Cofu1s, mas as últimas pagam uma alíquota maior na contribuição social sobre o lucro liquido.

Contribuição para o PIS/Pasep O Programa de lntegraç,,o Social (PlS) e o Progmma de Formaç,io do Patrimônio elo Ser~idor p,·i1 1lico (Pascp) foram criados em 1970 e, como seus nomes indicam , tinham como objetivo çriar um mecanismo ele formação de paaimúnio individual para os trabalhadores tios setores privado e público. Os dois programas eram na verdade um 01ecai1ism.o de poupança compulsória para o financiamento do processo de industrialização, e os recursos do ru ,tdo PlS-Pasep eram administrados pdo Banco Nacio nal ele Desenvnlvi mento Econômico e Social - 13N.l)ES. O programa Pl~- Pasep instituiu a concessão de um saláJjo-mínimo aos participantes cadas1rados há pelo menos ci nco anos e que recebessem salário igual ou inferior a cinco vezes o salário lllÍilll110. A Co11s1 ituição de l.988 11111do11 exer cicio de profis~ôes lib<'rais, con1.rib11em com 0,H5% d;is n:ct:it;is orçunentárias. A, empresas públicas. sociedades de econom ia mista. respecrivas subsidiárias, e quaisquer ouu-as sociedades comroladas d ireta ou indirecameme pelo pcider público são tributadas em 0,63% da receim operacional bruta e das transterências correntes e de capit,ol r<-ccbidas. A,; ~oci<.:dadc~ coopera,ivas. c,,ndo rnínios, de.ma.is eu údades s<.:m fi ns hu.:n,üv.os, enddades fechad,L~ de pre,~dência privada e as institlúções de assistência social cona-ibuern com 19í sobre o total d a folha tle pagamento cios empregados. As d emais pe:w1as _jnrídic:as de direiw privado. uào mencionadas m1tcriorrucmc, bem tomo aqudas cqtúparaclas pela legislaçào d<1 i111púSUl dec; rc.nd,1. pag;im uma r.0111.ribuição de 0,65'}[ da reccita op(;racio11al hr111.a.

Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL) A ConsLituiçâo de J988 estabeleceu no artigo 195 que a seguridade socjal seria ünanciada por conu·ibuições sociais dos trabalhadores, dos empregadores, inciden tes sobn' a folha tlos salJrios, n faruramemo e o lucr<>, ,tlém de rêcursos provenientes dos orçamentos dos v:ídos níveis de governo e das contribuições sobre a recei ta de concurso de p rognósticos. A cnlllribuição socia l so11re o lucro líquido das pessoasj11rídic~s dom id liaclas no país e das que são equiparad,L~ pel.alegislaçào tributária tem como base de c.álculo o valor do resultado do exercício. encerrado em 31 de dezc:mbrn de cada ano, ames da provisão do imposto de re nda: (!j11sl(1d o par·a ist.:11r ar c>s i11 ve.::s1in1c;111os c1n hcns ele ('cs. () ~just~ é obtido adicionando-se os seguintes valores: • O resultado negativo da avaliação ele investimentos pelo valor do patrimônio líqu ido. • A rc,;crva de n,a,·aliaçiio, baixada d u nu ,te cJ pe1fodo-bru.c. cuja contrapartida niio tenlrn sid o computada no resultad o do exercício. • O vaJ01· das provisões oão-dcd utívcis na detctmirniÇto elo lucro real, exceto provisão para o imposto de renda.

D a base de cálculo cxducm-se os segu imes valores: • O re~ultado positivo da avaliação de iuvcsti111e11tos pelo valor d o paa·imõnio l:í.q uido. • () lucro deéorn:ntc de exportações derivadas. • Os lucros e dividendos derivados de investimcnlOs avaliados pelo custo de ;i.qtúsiçfü;,. • O valor corrigido monetariamente das provisões adicionais na forma do prim<'iro it,:m, que t<;n ham sido baixadas no curso do período-base. A alíquota da contribuição elas pessoas jmiclirns, sujeitas à escrituração contábil, é igual a 9%, e as insúmições 1:imu1cciras tê rn uma aliquota de 23%, em virtude de serem isentas da Col, ns. A ~dministraçãu " a fiscaJi7;1ção cl~ssa conu·ibuição são feitas pela Secreta.ria da Receita l•ederal, a arrecadação é transferida para o Tesouro Nacional, e dúvidas relativas à sua jm; sprud<êacia seguem a legislação do Imposto de.: Rencla da Pcs{oa Jurídica.

Contribuição Provisória sobr e Movimentação Financeira (CPMF) A CPM F loi i11spi1·ada no Imposto f'rovisó1io sobre Movimentaç1o Financeira (JPM F), insútuído pela Emenda Consúrucional nº 03/93, com alfquota de 0 ,25%. A vigi:ncia dúlmposto foi contestada, todavi;1, 110 111omc111.o de sua a ·iação, pois teria o piindpio da ant.erioridade, o que postergou a sua cobrança para o ano de 1994. A ina·odução de uma nova base (as t,ran~açôcs fioanceiras), a agilidade de sua cobrauça e a dificuldade de sonegação wmaram au·ativa a pennanência d e um n·ibuto dessa natuTeza. Isso, atrelado a pressões por ma.is recursos feitos pelo Mi11istério b a roupagem de uma nova comribuiçáo, o antigo impost.o, agora d estinado cxdusivamente pum o financiaoicmo e o custeio ela saúclc. 15 A C PMF foi estabelecida pela Lei nll 9.311, de 24 de mn ubro de 1996, com alíq11ma de 0,20%e prazo de du raçiio previsto para 13 meses. 1~Toclavia. as dificuldades de caixa do i;ovemo federal obrigarnnl-no a pr<,w.-.:1gar o 1:e mpo de pennanência da connibuição por mais 24 meses, a contar de 23 de janeiro ele L9\)7, au·,,vés d}J Lei n" 9.539. de 12 de dc1..crnbm de 1997. A primeira lei citada estabekce o faw gerador, as bases de clkulo e os conn-ibuintes do lTibuLo. O raro gerador é o lauçatnc1110 a débito. por insrimição financeira, cm conras c.orrentes dos liLulares das coma.~. ou qualquer opcrnçáo ,~uc 1.c n ha essas caracte.dsúcas. A base de cálculo do tribmo é o valor do clébiro. e os comribuintt-s do impuslO são os ritulares da conta. Ademais, para e vimr a incidência tributária (vide Capítulo 20} sobre dc.:tc.:rmi.nadas operações historitamcntc.: livres de qualquer-cipu de ob,iga~'J> ri:i contribuí~:r,o, e, por fim, no aist1 tk movime.nração timL11cci.ra ou rransmissão de valores ,, de crédiLOS e direitos de narurez.a 1:inanccin1 das enúdades beneficentes de assistência social. Seguindo a linha de preocupação observada nos casos de isenç.ão da comribuição, o governo federal procurou minimizar as resistênóa$ a 1.;ssc viburo e ,mgarüu- a1)oio j unro ao Congresso Nacioual, cs1~belecendo redução nas alíq11ntas constames da tabela de con1ribuiçfto para a pre"iclência social, incideme alé u·ês salários mínimos , em pontos percentuais

'' A C..: PfvfF tbi U1lcgral111eotc.: d~'ilÍuad:i. ao Fundo Nacional da SiJ1Jdc; (r+NS). 1

r, ContOrme dcli ni~•io in.s<.:rivl na plt >pria lei, :.11novia1c.ntaçao ou 11,u1.:.n1L•;.são ele v:tlorcs e ele cn:di1os ~dirc;i,0,,; de: oatureza financeira é cr1tl·ruliila ro1n.u qualquer operaç.1o liquidacJ.;1ou l~inç-.unl!nto rc...,iliza.d<> porh,stit.uiii><~ fiu.auc-t·h-.b qu<> rcprr:-cnt<:n1 c;irt-'1tlaç5o. cs<:ricural ou tisica. ele 01ocda. <' de 11ut: 1esulte ou não transfCrf 11ri:1
mc~nos v:-ilol'<:s, fTf.t.HLú!-:

t!

direitos.

.304 - E<:ONOMl-i'

oo S,rrOR PUBuco NO BRASIL

ELSÊVI.ER

proporcionais aó va lor da conttibw~cão devida até o limite da compensação. Para os valore~ d<: benefüios de presiaç.:;o <.:011ti11uada e únirn e-os proventos de inativos. pensionistas e demai~ beneficiã rios, não cxccde)ites a dez salários mínimos,~ solu<;itO encontrada e aplicad a pela lei foi o acréscimo d;, pcrccn tua l proporcional ao valor .da contribuição devida :ué o li1n i1,e de compensaç.ão. l::m delcnninados casos. não há isenção da contnbui~:áo, ma.~ a lei prevê :,líq110 La reduzida a 1.e ro, com a finalidade ele evitar problemas operacionais ejmídicos. O p,·i ncipaJ caso e nquadrado 11Cssa s ituação circunscreve-se aos lançamentc~5 feitos cnu·c co11tas d" u m mesmo tÍLular. Por fim, cabetia dest.aGu- que, em novembro de 1998, o agravamento do déficit público em um momento de conturbação do ccnfüio externo forçou o governo federal a preparar e apre$ent.a,r para cfrscussão no Congresso Nacional um pacote de medid:l.s fiscais denominad o Programa de Estabil.i dade Fiscal. No arcabouço do p rojer.o elevou.se a tiliquota da C l'MJ' de 0,20% para 0,38% em 1999 e para 0,30% nos anos de 2000 e 2001. A Emenda C(mstimc.io nal n• 37, de 28 de maio de 2002, determinou q ue a CPMF seja cobrada até 3 1 de d~cmbi-o de 2004. Com rclaçfio à, destinação da arrecadaç.ão ela CPMf; o p rodmo ck: sua an-etadaçâo para os exercícios de 2002, 2003 e 2004 (segundo a Emenda Co11s1i111ôo11al nª 37, de 2ÚOJ) está apn;:scn1ado no Quadro 16.2. Quadro l6.2: Produto da arrecadação da CPMF (f<)

0-20'.i

Destínatãrio

Fundo ,aoon.tl de: S..úde, para fin.-.ncmmemo das açôeS e s,·rd.ços de s.~1ícle

0.10':.

0.06':'t

Fundo de(.;cun1"uc e l::.rr.td1cação da Pobreza. dr <1ue tr,u:a rn o, arúgo; 60 e , 1 daAOCT

Fd1Ut•: St!cre1aria da llcceita Fcd(•J-al (ltllj,://u"t.l'lt',r,..rritafa:.nula..;:o~·-bt, ).

~u.,

Desde a sua criaç{10, a CPMF passo11 por ioÚJJleras modilicaç<><:s c m legislaçáo. O Quadro 16.3 ;-1prcsc111a um slUnário do período de incidência da CPMF com suas respectivas alíquoc...~s.

Quadro 16.3: Período d e incidên.cia e alíquotas da CPMF Período d e incidência da CPMF

Alíquotas

De janeiro de 19~)7 ~ junho de 1999

0,20%

De junh.o de J 999 ajuuho de 200()

0.:30%

J)eju11ho de 2000 ,i dc>,embrn de 200'.1

0,301

2004

0,()8%

fünte: S&:rec:iri~ d:1 Reccic..1. Federal.

íl Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) A Couu·ibuiç~,o de lnlc.;rvcnçiio no Domínio Econômico (CJDE-Combuslíveis) é a m.lli reçenre conLribuiçfto niada pelo ~ovc.;rno. A CI OE foi instituída cm dezembro ele 200 Le incide sobrl! a imponaçáo e a comertialii.içáo de gasolina, diesel, 4ucrosc,ic de aviaç-.ão, óleos cornbusríveis, gás liquefe ito de petróleo, indl1sivc o gás narural e de nafta, álcool cólico combusúvel, entre outros." Os contribuintes da CIDF. siio o produtor, o formulador e o importador dos combustíveis cm ger'al. A.~ alíquotas da CIDF. são cspedfiois e vari am de R$50 1, 1O pM 111", quando aplicadas para gasolina e su as corremes, até R$22.51 por m3. quando aplicadas pan, álcool etílico combusável. SISTEMA SIMPLES

O sistema integrado de pagameuw de impostos e contribuições de microempresas l (;Jid,. Capít11lo 1 1) e as Contribuições dos Empregados para a Segu1-idade Sücial. t ij E,aá p n.:vi~la tamhc'.:rn na lei a possibilidade de serem incluídos no pagamento integrado o ICMS (vide Capítulo 11) e o imposto sobre serviços {ISS), desde 4ue a unidade federada ou o município estabeleça co,wênio com a União corn essa linalidade. Sabe-~e, no ernanto, que estados e rnun idpios e1~taram aderir aô Simple,- (t•ide tamb,;m Capímlo 12) feder.ti por questões de nawrcza financeira. preterindo instiu.ür legislaçôes próprias para simplificar os tributos pagos por micro e pequenas empresas. O valo r devido mensalmente pela microempresa ou en:tpresa de pec1ueno porte, inscrims 110 Simples, é der.erminado mediante aplicaçfü> sobre ,, receita bruta mensal dos perccnmais relacionados no Quadro 1(>.4. Vale ressaltar que a alíquota federal é anescida de 0,5% uo <:.L";o ele emprc,;aS q ue são conuibuintes do I PI. Caso () estado e nrnnicfpio cm q ue cstt,jam estabelet:iclai, as microempresas e as empresas ele pequeno portê ~cnh am ctdeiido ,to Simples, os pcrcenluais cobrados lCt'iio um acréscimo conforme definido em convênio. Quadro 16.4: Aliquotas do SIMPLES pará microempresas e empresas de peque.oo porte Categorias

Microempresa

Alíqnotas feder.ús

Faixas de- rendimento

Não contribuinte do ll'I

Contribuinte d o l:PI

1\ré R$íi0.000,00

3.0%

3,5%

l)e R$(i(Ul00,0 La

4..0%

4,5%

5.()%

5.5%

RS90.000.00 De R$90.000,0 1 " R$ l 20.000.00

,..

' Lei n" l0.,1~6. de IH de cl.-1.cn,111·0 de 2001. lei define nua·cx:1nprcs:.1 cv1uv st'JU l.u a pt'.:,soa J U J ídlca 1~u t: teuha auJCrirlo. no <::x~rdrio fis~I dQ ::is10, reccir.t.. Lnun igu.iJ ou intt:'rinr a R$J '.20.000.00 (cei'lr() t!: vin u.~ mil ,·cais). E crupr~l de pcqucn
Ili. A

306 - EcoN<>~tlA oo SETOR 'Púsuco ~o IlRAStL

Categorias

EL.SEVIER

Faixas de rendimento

Aliquotasf ederais Não contribuiute dc1 IPl

/\té RS240.00Q,OO

5,4%

Oc R$~-IO.OOO,OI a

Contribuinte do IPI 5,9% 6,3%

R$860.000,00 .Oc R$%0.000,0 l a R,1;4 OO

so.()()(},

6,(\%

7, 1%

De R$600.000,0 1 11 R$720.000.00

7.0%

7.5%

De R$720.o00,0 1 a

7 A%

7,5%

7,S%

l>,3%

8~29<

S,7%

8,6%

!l, J'fr

Empresa de pequeno

f>t: R$-180.000,01 a

po.cte

R$600.000,00

R$!:l-10.000,00 l)e R$840.0()0,01 a

R~960.000,0(1

DeR$\)(i0.000,0 J a R.$1.080.000.Ô() . D~ R$1.080.000,01 a

R$ 1.200.000,00 Fo,:.tr. s«reura da R<."Ccila 1-"c.-d.cral. Elaboração próptia.

Es1.á impcrlic.hLdc aderir ao Simples a pessoa jnridica q ue, na condição <:le m icroempresa ou empresa de pequeno porte, 1.cnha aufê, ,·ido recei ta l,n, t;, su peri()r a R$ \ ~0.000,00 ou R$ l.200.000,00 no ano ca lcndárjo ar1wtio1; respectivamente. Além d essá, está " bsu·uída legalmenr.e a pa1•t icipação de: • lnstituição financeira de q1ta.lq1te r Lipo. • Emp resa d e compra e venda. locação e administração. loteamento. incorporação e construção d e imóveis. • Empresas que tenham sócit1 cs1ra 11gc in, rc;idcnre no cxtc,·io r. • Filial, sucursa l e agên cia de repr esentação no país de pessoa j1 u'id iç,1 co m sede· no exterior. • Empr esa constitu ída. sob qualquer forma. de o.!io capital participe as Adroin:isrraçõcs P1°1blicas, clirc1as ou ind irc.:tas, fcdcnüs, esrnduais e m unicipais. • Empre·s a cujo tirular ou sócio participe com mais 10% do c,1pi1al tlc outra cmpres.1, d
O pagamento unificado de iJnposms e conu·ibuições devidos pelas empresas in><.m:.., no Simples é reito de forma centralizada, até o décimo dia do mês. subse11üc.nlemente àquele em que houver sido aufürida a rece.i ta brura. Em caso d<.: atraso no pagamento, as emp= estão sujeitas à. nrnlra de 2% e juros diários, podendo inclusivt' ser insc.-rito o débito n3 dh;da da União. TRANSFEIIBNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS As I ra111
esferas de governo, seja no mes1110 nível por um processo horizontal OLI ena-e níveis cliferenr.e s em u01a escala vcrúcal. O.s ol~ctivos dessas transferências podem ser os mai.J; diversos, baseado$ em at-gurnl·ntos econômico~ do tipo eqüidade e d iciência. ou cm considerações de o.-dcrn polít.ica, como centralização o u descc111 rnli1.açâo do puder político. Há vári.is formas de a-ansrerências de recursos e nu·e as esíems de governo. !::las podem ser agrnpada-; de difcrenres maneiras: quamo à legislação, quanto ao t.ipo d1;: fonte ele rcc,u"S(lS e quar,to ao destino. A clalisificação qua111.o ~ lcgisla~ito <1uc deu or igem às Ln1nsfc.rências é moa das mais LL~ada$ em ,,inudc.: do seu grau de uti lizaç-ão na adn1 i11ism,çiio pública e pela simplicidade de seu <:ntendimemo. A legislaçãú dassil"ita ,is 1ransferênóas intergovermtmCLHais cm I rês tipos: constitucionai.~. legais e convcniadas. A5 a-ansterências c,msú1.ucio11ais são aquelas ei.t"àhclccidas pelos aitigos 157, 158 e 159 da Constituição Federal e dete rminam a participação dos estados e muniçipios na 1·cccita tribuLária da Uniao e a partiópação dos m unicípios na receila tribu1á ri;i dos estados. As transfcrênc,.-ias legais sf10 cs1;1l:,c:lccidas por lei, cm a lguns casos p revisLos na própria C:onsticui,J o, mas não se rnnstituem em partilha de receita rribu 1:li-ia. As ITansferéncias conveniadas sfio k:ic;is po1· meio de convênios. n ão ckpen d0m de lei específica, mas devem constar da lei do orçamento geral da União. Esse Lipo de tl"ansíerênóa inlel"governamenLal d.:sti na-se a prc!ieLOs municipais para obras d e esgoto e saneamento básico, cm co nformidade com o q1,1e é cstabelt:cido no nmvc'.:nio. Não há a pri,l)ri fimtlidade específica. e a fonte de recursos não é lixada cm lei. Essas o·ansferê11cias conveniadas siio 1.àmbén1 conhecidas como transferências vuluni,.1das. A Constituição de 1988 .,siabclece cim:o tipos de transferêucias imergovemamcncais da União para os estados e quatrn tipos da União p.ira os 111u n.idpios. As trausfcrêi1c..-ias da Uniã_o para os c..-,;tados são as segu intes: a) 21,5% da arretadação do, impost<1s de renda (IR) e sobre produtos indu$1rializados (IP{) perLcncc111 aos csr..-idos; esses recursos fonnalll o Fundo dr Parúcipação dos Estad,,s (fP"E) ou ,:01a-parte do FPE. b) 1O'if- da arrecarla<,:.fo do !PI são destinados aos estados expor1 acl1Jrcs, proporcionalmcJ1tt: às expo rtaçôcs i:lc produtos industrializados. através do Ftmtlo do TPI-Exporração 0 11 co1a-pa.11:c do ll'l expor1.ac;.ão. e) 30% da anecadação do imp 1988, em virllJd<: ela competénáa r,:siclual da Uuilio. As 1.ransferên,:ias iningovcn,iimenrais constitucionais da ll11i~o para os mu nicípios são

as scgttintes: a) 22.5o/í da arreçadação dos impos1os de rend a e sobre produ tos industr ializad o.s pertencem aos municípios, ~, rnvés do Fundo de Parúcipa~iio dl'ls Muniápios (FPM) ou cora-parle do FPM. b) 70% da arr ecadação do imposrn sqb,·e operações Jina.ncei.-a~ referentes ao ouro (Tôl'üurn).

308 - EcoNO).flA oo SETO~ PUBU <:O r,;-0 BRA~ -

EL<.F,VIER

e) .'i0% da arrecadação do imposco rer,·,torial rural. As transferências çonstitucionais d os esrndM pa,~, os m 11 n id 1>i<,~. de ;,t:onlo ('0 111 a Constituição de l ~)88, são as segu in1es: ~) 25% da arrecadação do impnsto .s obre ôrrnl,,~flO de.: rnNc:adorias e.: serviçós (ICMS). b) :10% ,ti ;11Tc.:<·ada\-iiO do i111p,mo sobre a propriedade de veículo, automorores (IPVA - viJI' Capítulo 1-l). <.:) 25% ela mmsterênda que o esrndo receber da coLa-pàrlt' do IPI-Exponação. A Consrirui.ção (lc 1988 esLabelece ainda que o im pos10 de renda rcâdn na l:i,111,<; dos funcionários públicos dos estados. dú Distrito Federal e dos municípios é receita Irih111á ria de.: cada um désses enLes da federnçfio. Em 1987, portanc,C), m11<:, da C:011,ci1ui~iio dt· 198$. 33'.it dos recursos líquidos dos imposto$ sohrc p1·od11tos indust ri,tliz.idos <: 1Tuda C'ram ckstinados aos fündos de participação, s,mdo 14';1 pan, o FPE. J 7<:f para u Fl'M. e 2% ao fündo <;'Spc.:C'ial distribuído aos estados. A a111ig;1 Co ns1i1 uiçã11 ~·si.abdécia l.dilll.k'rn as s.-guin1i::s tromlcrêucia~: • Co w-pan e cio impo.sio 1u11co ,obre c·n1:<011 clêtrica ( l L EE). • C..ot.:t-pdrte cb impc ·,1 úmco ,ohrt" luhrific:mtt"< liq uídos e gasosos (J Ul.(:L(;) e acliciorul (..(U-pane do nnro-w 1Íl11CO ~ ,b:., 111111er.u, l l \J ). Cot:i-p:tne do m,pc:,-i ~Jbr,· u .m,1>orte l '>T,. i\ roci- ~nc do Il l:.E WITl"'P,)ndia a 60' < do,, ,.tlore,, líquidos desse imposto, e sua dbtribm~<> c>b.,d"' i.1 d codíaenles e:.wbdeà dos pelo l>cpanamcnto l'\ac,onal de E ne rgia F.leuic.1. A cota-parte do l l. LC LG correspondia a ii6% do: ,-atures liqujdos desse impústn único. enquanH> o adicional era igual a 12','f, 1· su,1 distribuição obedecia a rnetícientes estabelecido, pelo l)epartamemo 1\';tçÍ<)nal ck Es1radas de Rodagem (ONERJ. A \'Ota-parte cio l l.JM era equil•aleme a 90'.)1 dos valores líquidos desse impostO e sua disn-ibui~fio era fci1a de acordo com a an·ecadat:ão da respccti,·a trnidadc da fo
Congresso em 1996. As rraMlerências para o resS,ll'árneutu das perdas cio ICl\•fS dos c.:$Wd(ls c.:xpm•1;,c lorc.:s provenientes ela l.ci Kaudir e as Lr,msferências para o F P NOlff si\1) 1ipic.1111<.:nte co113ti1ucic,11ais, mas há chívidas qmw~o it propriedade ele dassi fíc:í-Jas dt:s,;;, 11.1~11çi,-~.1? Eu , pri,ucirn lug-ar, porque essas tmnsforêucias não refletem exatamente pa rtillrn de rcrci1» rrib, 11ária. E,n scgtmdo lugar, porque há wm1 vi11culação de gasro para a cd11caçí<1 l! 11u cas~> do FUNDEF. O ,ll'gumenlll

10

A :1prn ,·Hç_·âo da l.i<.'i Kanclir [Lej Con,ple1nenla.r 11t' 87 dt!' f :1(~)f9f)l 1>t"nHitil1 •l dt-se>ucr-.1ç~o do lCJ\IS nas c.~port.1ç1X:S e nos bens de <:aJ)it::tl. Tal lei in,plicou p
fovorá,el para induí-los 11a d:,ssilic;açào de mmsforéuri>ls constitucionais baseia-se no fas.n d" t111e há uma partilha impliciLa ou derivada de receita LTibur{iria. No c:aso cio ressarc:in1c11Lo d, ICMS há nm repasse rle pérdas, i;;,;o é, uma partilha ao reverso. No caso do FUNDEF .t rcp;ir1ição de rece ita oc:one ua 111cdida em t iuc iodas as fonws d o FUN DEF 1.êm migem 11<> ICMS ou nos l'tmdos tk par1i<:ipação. A~ LT3nsferências i11L.:rgovcrnaru.cntais classificadas como leg,ús são Lransicrê11ci.1s que têm fü1ali(lacle especílin,, romo é o ,.aso cio salá rio-cducaçfto e dos fundos c:onsti1 ucionais ..'\ ConsLituição eslabtdecr q11c toda ,1 arrecaclaç-;,o d;,, ronLribu:ic;ao e\() salário·cdui.:a~-:ão te m de ser destinada ao ensino fündmnc1wu. Os f1111rlos constitucionais são formacl<:,s com recm-sos prnvenÍ<:nLI.Cs de 3% !la anecadação dos i1 11pos1.os de nmcla e sobre prod 11 Los indusLi-ializados, e esses ru11dos tçm como objcci,io Jina11cia,· programas no setor produ1ivn. F.xisteru Lrês fundos cons1iwcionais. O Fundo ela Re.gião NordesLe (FNE) lk,u:om 1,891 dessa receita tributária, ao F1111,fo da Região Norte (!'NO) rnbC' 0,6% e o Fundo da Região Ct:mTo-Oestc., Lambém recebe O.fi'!l ela ancrndaçiío cios dois 1.ributos. Os recursos são Lraosfc.:ridos
Fundo de Participação dos Estados O tmal de recursos do hu1do d e P;m.icipaçfto elos r·: srados (FPE) é oh1.ido multiplicandosc urna alíq11ot.a de 21,5% sobre a receita rotai do tmposro ele renda e sobre o imposto de p r<,d u1.os indus1.riali1.ados. A alíq1101a ,'. líquida de: • lrn:e111ivos fis<:ai,; (FTNAM, FINOR e FU NRES). • ~est.i.twçôcs. • Reúficaçõe::;. • 100% do imposto de ,-e nda rer.iclo m 1. Í ~'SE em l99-1, e seu sucessor l"EF. •, partir de 1995.

Os cocficicn1~-s individuais da p:u·ticipaçao de cada estado nu 1:PE foram esrabelecidos pelo auexo ,h, Le i Complc01cmar nº 62. d e 28/1 2/89. l'a ra obter o valor do fundo devido a cada cs1; 1d o multipli<.. i-sc ú seu Ct)elicicnte 11elo valor torai Ba.or.o d o Brasil o valor mml do rPE, e c:om base nessa informação o bant:ficicntc.:s e.: c,1lcula o valor a ser disu-ibuído para cada estado.

Fondo de Participação dos Municípios O Fundo de Panicipa~-ão dus Munic:ípios (FPM) t:. obLido r,plicando-sc uma alíquota d <: 22,5%. a mesma base que serve de cáln.uo parn o fündo de participa<;~tO dos estados. Esse percentual somente passou ~ l'igornr em Hl93, ser.1CJo que a n,e rionncnre, de acorde• com Q Ato d~s Disposiçõc, Co11sümcio11ais l r:rnsitórías, os percenrn,üs. mnw do FP.M co1110 do FPE. roram modifio ,dos ao longo d o remµo. como m11su-.1 a 'fabcla H>.2. A Co11s1i u,içiio d e 1088.

31 O- f...c.."ONOMIA oo SETOR .PUBuc.o NO Ba.un.

ELSEVTF.R

po rtamo, aumentou subsi,mc:ialtrnmre a proporção e.los im postos c.le renda e sobre p1:odutos indusuializados desúnada aos fundos de p artid pm,'áo dos estados e municipios. O Código 'fribulário Nacional (Lei n~ 5.172, ele 25 de OuLul.Jro de l 966) ei;tabelece a seguime diso·ihuiç:ío do FPM: • 10% são p~ra os municípios das capitais dos estados. • 86.4% para os demais municípios. • O restame ;l,6% para os municíp ios do intc,·ior com mais d e 156.'.! 16 habitantes, conforme o Decre1<>-l.ci 112 J.881, de 2i/08/Sl.

Tabela l6.2: Proporção do imposto (IR Anos

+ IPl) para os fundos d.e participação Coeficie.n1es (%) fl'M

,PE

17

14

[!)87/1988*

1988 1989 1990 1!191 1992

1903

20

Ili

20,5 21 21,5

19 19,5

22 22,5

~0,5

20 21,5

foute:Lcgislaç-;u) , 1ige11Le . 0

-:llt~

ouLuhro.

Uma vez aplirndo o percentual corresponclcnr:e no seu n :spccúvo es1aclo, cada município recebe sua coi,.-i do FPM d e acordo <:<>"' o quocicmc c11Lre o seu coeficiente individual e o ~oma rório cios coclicic nLi:s individuais cios mm1jcípios .d o esiado. Cada estado cem uma participa~iio dilerentc no fPM. Essa p,u-ticipa(iâo é definida pelo Tribunal ele Gon1as da União (TCU). A divisão e.lo FPM entre os vários estados é a seguinte:

• 35,3% para vs municípios da regilío Nordeste.

• 31,:.!% para os municípios da região Sudeste. • 33,5% aos municípios das TC!,>iôes Norte, Ceuo·o-oeste e Sul. Os cocfiüentes inclivi
Fundo d o TPI-Exportação ü Fundo cio lPl-Exportac;-.io é fonn.ido com 1~ da arrecadação do I PI. levando-se em ronta as mcs,u:is dccl t1çbcs do cálc11lo cio FPE. Os l'ecursos desse fundo são cliMribwdo, proporcionalmcme ao ,·alor das resp<.'CI:Ívas expol'taÇc)es dt· produtos indusuializados de cada estado. A Secretaria do Tcsot1 ro Nacional c.nvi.i os valore~ glohais ao Banco cio Bra,il, que aplica os percemu,iis de uda estado. Os estados tran,fercm 25% do valor rccchido au:avés dcs,e fundo aos seus mtuticípios. t::ssa 1ran,lcrênoa obcde<.e au, mesmos critérios da disu'ibuiç;1o do l CMS aos muniápios, dcrcnninados pd~ Consrituiçio Fcde,,,1, nos incisos 1 e II do parágrafo único do arrigo 151! e §3 do arrigo 159. Is10 é:

• Trê.s qua11os. no lllÍnimo, na proporçao do valo, adidonadu nas operações reafüada, em seus ten·itório,. • Até urn quarto, de ;,cordo com o que dispuser lei estadual. DIAGNÓSTICO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO ANTES DA REFORMA DE 2003

A ca11,,a cributária bmsilcira tem .iprc
40,0 35,0 30,0

•

• •• •

15,0 20,0

lS,0 1:0,0

s,o o.o !947

1952

1957

1962

1967

1972

1977

1982

1987

1992

1997

2002

Fohlr \fomo ri nl. (199R) e BNl)ES.

A di,,.,~ríbuiçlio da carga rríbutária hr.u,ileini se apt escnta de forma descquilihrada t: ,·c,ela uma prefen'.'ncia pela tributação ~obre hcns e serv iços e. cm parúcu lar, pdos I riburos cumula1i vos, ciuc. têm panidpaçJo ex.igemda n.1 arrccaclaçao total. A Tabela 16.:l apresenta a dis11 ibuição da ,arga Lribmári;i euu·e as pru1ci1xús hases de incid~nd,t, que c.:srfw das,ificaclas de acordo com a me1odologia do fundo Monetário Internacional. a saber: comércio exterior. tributos dumésúcos sobre bens e serviços, sobre a renda, sobre mf,o-de-obra e outros. .-\ disu;bui,;ão da carga nibutária de>-.sa forma é cncontr:ada em Van.ano rt a/.,2<> que adot.tm e-,.,;, ~ V.i~á.00 ri ai. ( 1998).

312 - J::co:-..or.t1A oo S&rOR P úauco NO BRAS.1.1.

êLSEVJER

dassificaçào para criar v;olo rt,s comparáveis com os d e o uLrr>, países. Os autores aiuda apn.;,seoilam a disoibu içào dos tributos como diretos e indiretos, seguindo metodologia illlS contas nacio,mis, !'nas lembram que tal classificação " re onoma ao tempo coo que se acreditavii (jUC os impostos ditos diretos não 1.m,m cransforidos, enquanto os indiretos. ainda que k:g,1lmentc iucid emes sobre um ageutc econôrnico, eram rransfo,·id o~ par..t outro "'-gCllle que, de ra1·0, supon ava o ônus da I ributação. Va~ta füeratura econômica que se acumula desde os anos 50 mostra que essa assnciação náú é necessatiamenr.e verd,,dt:irn. Dependend o das circunstâncias do n1erc;ado. um imposw de renda, por exem plo, pode.: ser u, msferido e um imposto sobre bens ter incidência cconôntic.i idêntica à legal"."' A maior proporçáo da c:-argn tributária br..tsilcirn càbe aos imposws sobre bens e st:rviços que. em 2001, corresponderam a 60',!- da a1Tecad ação Lotal. A opção por esses tributos pode ser a1 ribufda a dois farorcs imponantc.,;: sonegação e custo de cobrança do imposto. Os tributos sobre bens e serviços, possivelmente, são mais ítkcis de cobrar, e também mais d ilkcis ele sonegm~ incltisivc.: devido uso de mecanismos de subs1i111 i~:áo tributária. M11i10s analistas e grande par1<: do público não especializado criticam o LLSO excessivo desses in,posws e argnruent.am que eles sáo r egressivos. A escolha ClllTe o:; cloi~ tipos S torna-se, pon ,11110, uiua questão política.

"º

Tabela 16.3: Receita tributária por principais bases de incidência - 2001 NATUREZA OA RECEITA R ecci
lSS •

% DA Rl.iCEITA

%do PI B

100,00

33,(>,J

2,3

2.~

0.71'}

60,9

23.3 1.8

O,\J ll.5 2,S ·!.$ l.S

7.85 1.62

0.3 3,86 (),95

1,43 0.6

CID.E TnOuros s.o brc Patrimônio IT'TU • !PVA

rrn T:ribucos sobre a Renda J1upo.st.os. si Re nda e Pro.v entos Com,•ibuiçáo Soc:i;,J sohre Lucro (CSLL) Tributos sobre Mão-ntr ib uição para Fí,TS Outros

3.1 l, l l.6

0.47 (J,ií2

0, 1

0.02

1s,.1 16.1

2,:l 21,8

l6.:\ 5.5 :J.2

F•nle: BNDF.S (ln[t,rmr-. P;1ulo. Rio de J-aneito <' ~·11ua.s (;crais. "v,,rs:moetal. ( l(l!l~. p.1).

5,it 1 0.78

õA7 l.85 T,711

O Quad ro 16.5 moslra corno os impostos apresentados na T.-ibcla 1(;.a estão dbtribuídos cn rre a União. os estados. e mu nicípios. A conr.ribuições para o fu1anci,u11ento à Seguridad~ Social sào moslntdas à pane. O Quacb·o 16.5 e " 'làbel;i 16.3 contém as iufo,·mações básicas do sistenrd brasileiro cm ,•igor -antes da reforma de.: 2003, desa-c,•endo os tipos de imr,ostos e a,, respcaivas alocações das receilas tribuukias.

Quadro 16.5: Divisão da receita tributária pelos principais tributos BASES DE UNIÃO

lNCJOÊNCIAS

-Consumo - .Bens e s(n·\·i~os

RECEITA TRIBUTÁRIA S.EGURIDAJ>E SOCIAL t,fUNICÍPIOS ESTADOS

11'1 f'JS

lCMS

- 1rnposm renda

Ull'F e IRJ~J

ri C~lll

- CS I.L - Propriedade

rrR.c lGF

Tl'\'

- FaLuramcnu.,

1S5

Cofins

- Renda

- Mão-de-oh.ta Política econôn1ica

JO 'r'.

ll'TU . JTR e ll'VA C INSS

u: e 11

f+i,uJr; Elahoraç:'.io pr6pria.

Em relação à cLivisão rederariva da arreca
Gráfico 16.2: Ar.recadação direta.

- --

Nl11it•:

Jnformr-t.t

112

--

54. BNDF.S.

::~ De acordo toro 111etodologia do BNtlt-_S. anrrêt.S (c.ot;né,rcio i.::xterior. produçfco, µa1.ri1oú11io e;· 1·end~1). fA;t\a:-. e connibui~~ o:;oLiais .. ccúnôn\icas t: prev1dendárias. A an·cr:a
ELSEVIER

314 - .EcosmnA DO Snon.1'ú nuco r,;o BRASIL

Se lev,lrmos e m conr.11 as transferência$ intergovemamemais de im posLOs, a di\,isãr, federativa alte ra-se bastanLe e revela mna acenruada redistribu ição de r ecursos em fuvor dos mu nicípios, que passaram a ter 16,6% do total da arrecadação tribmáiia nacional (ver Gráfico

16.3). Gráfico 16.3: Receita disp onível.

Estadual 2 6%

f ederal 57%

Como 111e11c:ic111an10s 11;1 scglU1da seç,o clest<· capíw lo, a Cnnsú1.11 ição de 1988 1ransformou o !CM no ICMS, um imposto elo tipo valo,· adicionado, cobrado pelo sistema ele c:rédiro fiscal, aumem ando a ba.se do principal u·ibuco dos estados. Com a aprovação da .Lci Kandir (Lei Complcrncntar nº 87 de 13/09/96). esse imposro rransfonnou-se em um imposr.o sobre o consumo, pois t!le náo incide mais sobre as cxponações e bens de cap ital. No ent,10 Lo, diversas leis complementares posr.eriores alteraram o u~alàmento dado aos bens desLinados :,o arivo permanente e descaracterizaram a total desoneração de bens de capital. Emrctanto, a Lei l
ferido para o Tesouro Nacional, e de lá para cá ele cransformot1-se cm mais um impo,,tn p.u-.a produzir receita para o governo reder-à.l. O JOI' d istorce a est,ucura tias taxas de juros. e n.io exi;;Le nenhum argmnento que justifique a .s ua existência como instrumeilto de poliúca t.'(Unômica do Banco (:;enmtl.. Nenhum país elo mundo que tenha um sistema tríbutário modem,

adota essa íonna de o-ibutação. i\. COL1Lr ibu ição sobr e a movimentação financeira tem produzido um bom nível de arrecadação a uo1 baixo ('.l).SlO para o fisco teder.i-1. Sua b.ase é ampla, o que a qualifica como boa gerac:J.ora de anecadação. Ouu·as c.uaeterísúc.as des<êjáveis da CPfl.fF (1Jid11 Capítulos 16 e 15) 6 que, além de sw, simplicidade e d e seu baixo ·custO de administração, ela pouco afeta os pobres, que n úo usam os serviços banc.\rios e, ,o nda, é um excelente instrumen(o para comrole de ev,,são de outros u·ihuLos. Entrei.auto. assim como a Colins e o PlS, a CPMf é uma lrilmtação

c.:un,ulaLiva... Com relação a CíDE , instiwíd.1, c,o 200 l , tal contribuiçã.o nada mais é cl() que a volta sorrnLeira do imposw úuico sobre combusáveis."-" Aléln ele ttibuLar mais os contribuintes e agora ser de competência federal, sendo um imposte, adicional sobre LUll insumo importante (o combustível). a compeLitividade da produção nacional é basLante prejudicada. A reforma tributária de 1988 elevou a cà11,'ll tributária global e sobre vendas inr.ern,is, especi.llmcnte via tributos CtLmula1ivo~. Essa é uma o utra peculiaridade do sistema oibutário bmsileiro que afet;, de fon:rrn ddetéria a atividade produtiv.1 do país. Para se ter uma idéia da elevada participação de tributos cu mulativos na recci1a u·ibutária total, CJ PlS e CoJins juntos respondiam por cerca de 6% d,i arrecada~'áo 1oml do país J ,os anos firuús da dêcacl.a de 1980. Em 2002 , essas coJ1ll'Íbui.ções mais a CPM F foram respon!;ávcis por quase 20% da receita u·iburáría global ü Grálico 16.4 apresema a panicipação do PlS. Cotins e CPM f na receita o-ibutâria de 1980 até 2002. Vale lembrar que exis1em oum)s u'ibutos cumuladvos no nosso sistema tÚ· buLário. O imposto sobre serviços de qualquer naLUJ'CZil (ISS) incide em cascata, e sua in•eraçào co,n o lPl e o 1CMS gera co,nur:atividadc adicioual. Grifico l 6.4 : Participação de tributos cumulativos na receita tributária.

20

.. t6

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...

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8

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2

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_ 1_9_ª2-

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1990

l.992

1994

1996

1998

2000

2002

---

Fo11tr: Afonsc, ,1 ai. ( 1!)Y8) e J\NDES.

() PIS e a CoG n, ferem os princípios da eficiência e da u-anspt1rência menéionados na ino-od 11ção deste C<1píml.o. Ess1c:s são impostos anaa·c)nicos, que inte r ferem no processo pro-

" Varsai1ó (200~.

p. 71 ).

316 -

EtoNOMlA oo

SrroR Púnuco .so .81L'\SlL

du1ivn. d isro rce11do a competitividade do prodmo brasileiro, seja no mert-ado interno. na concorrc?ncia c01n o produto importado, ou no merç;içlo exte rno prejudicando as exportaçôes de nosso paã$. O imposto sobn: o r,1turamento também d istorçe a.alc:1<:ação cios recursos porque ele é um imposco cm casc.11.a. que inccnLiv,1 a venicaliz,1ç.'i.o cio prncesso produrivo. Esse üpo de imposto não permite que o comprador de urn bem ou serviço saiba exatamente qu;mco e,51á pagando de imposto 110 preço do bem. Os efeiros da comutatividi1de na tributação são r,s m,1is divcTS
A REFORMA TRIBUTÁRIA DE 2003 A qua Iídacle cio sistema uibrnário brasileiro pioron bastante na déçada ele 19\JO, período em qt1e hom·e inúmera') w ntativas para que se eteávasse uma refor ma Lribuüiria.2+ .Eno-etanr.o, a.comurarividacle ele al.g11.t1$ irnpostus, o IPI e o ICMS, m consisremes com uma tribmaç.lo sobre o ,·alor ndiàonad o de boa qu~.lidade, " cornplcxicladc e a regressividade da tributaçilo continuam caracteriumclo de forma nociva o nosso sim.:ma tribul{rrio. Como prioridade de go,·enw, o presidente Lu.i;, Inácio Lu l:1 tla Sil,'a CJ K.'lminl10u ao C'.ongresso :-.laàonal no ano de 2003 li m projeto ele emenda c-onstituçi()lrnJ que 1rata da reforma uibuuíria (l'EC n° 4 1/~00:,). Os <1~jerivos dessa reforma ernm: • l~lev~,r a dicil'nôa t,conômica e a tompeárividade. • Minorar a regre.ssividad
A Câmara dos Oepmados ap1·ovou o teXlO da rdõnm, tTilm1:'iria r,q di:, 25 de scLcmbrn ck 2003. Nessa data, a l'roposra de Emenda Co n titucional (PEC 41/03) foi em regue- pcssoa lrncm.c pdo p residente- da Cánmra ao presideme do Senado, para o üúdo ele uma nova etapa da t ramitação. O Senado Fcrler.t.l, en tnmu•to, inlrocluziu algumas modificações na proposm de Emenda C:onstimcio nal aprovada na Cã m,u·a dos Ocpurndos. formalmente a proposta ccr ia de voltar~ Câmara elos Oeputados para ser novam<;'lll
... , Ena·c: as principais. destac:i. se a 1.t:n ta11,-:1 dt: r~iOnna de l995 c:orn .1 propo~'l de..• Elnc:;1Jdjl (:QnsrirucionaJ n!J 1750. (PEC: 17:'>/95). t:rn 1996. ::t chatn-ad~ l,ci K311<,liY (l .ci (Ã.lrnplm1e.1uar o!! 87) p101l)ovt:u ilu por 1.:ru11.c;:~ :ihe;;r :lçoes 110 lC,\IS. tab corno c::xu.nt:1':lç.Tu c:l;L, t.•xpor1 a~Õci> l' dO.$",ÜCll1> de c~1pitaJ. ~lâl 1,.. i sofreu 11,oclilicaçõc:.:, r o111 :1:,. Lt'i:(;.omplcrucn1are:-. 11-Q 92. en1 1~~7, e n~ 1O~. t=m 1000. No linal de L998. foj cri:id:t wnn_nov:i 001ui-,sfio ccun bnsc na PI- e: J 75J95 e o·iou um substhu1j ,•o u p051e1l;-11uiu m.u .. uma. vc:t :.\ ef.Ctiv;içflo de un1:, reforo1t1 rrihut:'i.1 it1. 4

• Desvinculação de Receitas da União (DRU) - a Ues"incnlação de Reu:i1as da l,nra (DRU), criada em 2000, .: 11111 mecan ismo orça111.c,11ário do governo federal que llJc pcrrn ire usar livremcme 20% da~ receitas de unposr0-, e conuihu ições federais. A nRl, se extinguiri,l em dezembro de 2003, 111as ,1 reíonna prorrogou o seu prnw para 2007. • CIDE - o gnvc.mc, ,·,·pas.sará 25Ç~ fundo tk combate ~t pobreza. • ITR (1111{1• Ca pinilos 3 e 14) e íPV,-'\ - o rrR poderá ser transferido d~ Unjão aos ruuniúpios por meio tk convênio. As prefeiturns que 11iío Liverern cstrurura para cobrai· o t ributo receberão 509f de valo r arreçadad o pela Un ifü>. Qmu110 ao I PVA, o imposto terá aliquoi.;,s mín imas lix,1da~ pelo Se11ado Federal. A reforma r.ributária ,,p rovada em 20()3 ficou, emá<>. r<'sn-it.a ao ajuste fiscal, como a clesvi11culação da.s recci.ias a·ibutárias e a pron-ogaçáo da CPMl~ mas dci)(OU de lado a quesrão ccnn·al do 1CMS, t p1(· mexe com o federalismo liscal (vidr Capílnlo 22). Na propow, original cio ~~xecuúvo, aprovada na C,,mara, o ICMS passari,, a Ler rcgu lamento único e no máxin,o ciJ1Co a lí,1umas para todo o tenitório ria<'ional. rnm alíquota m{1Xima de 25%. detiuiclas pelo Senado f ederal t'm resolução aprcJvatla por três quintos de seus membr os. Os gêneros ,1limeuLicios de primeira necessidade e o, metlicamen10:; d e uso bmnano seriam tributados pela menor alíquoc;i e podem S(;,. is(:mos por lei complementar. assim çomo as atividades de empresas d~: peq t1cno porte e rnicrm:mprcsas. Por três auos. cada estado ai11da poderia mancer quatro produtos com alíquotas snpe1iores cm três pontos percentuais ao padrão nacional. No caso das opcr:1çôes imerC$tad,rnis. a maior pane do i rnposLO passaria a ser de,~da ao estado tle dc.:.<1ino da merrndoria ou serviço. 1\ receita do TCMS que inôdissc sobre as vendas ele um csrndo para o outro conúnu,u-ia senclü có111parlilhada por mais u-ês ,L110S. ,\ pa rür de 2007. a pareda rida ao estado conswrudor (destino). Com a n:fonn,,, íica ria proibida a conccssflo de novos Íl~cemivos lisc;1 i,; a pós :rn de Setembro de 2003, e os atuais hcllelicios seriam extintos t•111 1 l anos. No caso da Zo11a Fnmca de Ma11<1u$, os benefícios seriam pro1Togados até 2023. O governo se compromelcria cambém em prorrogar ate; 20 L9 os incclltivo, da Lei d1.; l 11formáúca. 1\ Proposta de r.,n<:nda Consúwcional (PEC i-! N2003) ,1prova
Unidade

Dispêndio: o gasto público no Brasil

IV Capítulo 17 - Análise de custo benefício Roberto Guena de Oliveira

Capítulo 18 - Efeito distributivo das políticas soc1a1s Claudia Helena Cavalieri Elaine Toldo Pazello

Capítulo 19 - Legislação e execução orçamentária Francisco Humberto Vignoli

Capítulo 20 - Seguridade social Luís Eduardo Afonso

Capítulo 21 - Economia da educação Lígia Vasconcellos

17

Análise de custo-benefício

Roberto Guena de Oliveira FEA-RP/USP

SUMÁRIO O capítulo inicia fazendo uma análise da di:láença enLrc um julg;unemo ptíhlico e p1;vaclo e entre o uso elo preço-sombra em vez do pn:ço de mercado par;i a análise ele urn pn1je10. Pos,crinn11ernc, d iscu1.c ~ v;1loraçiio de bens sem preço de mer de Janeiro.

PALAVRAS-CHAVE Análise: de custo-benefício; Leorcma cio bem-estar soóal; pr eços de nierc:ad o; preçosombra; valoração.

INTROD UÇÃO O tenno análise ele custo-benclkio é llSado para denominar uma diversidade de técnic1ts tmprngad,ts ua avaliação dt· projetos por pane do seLor público. Como o nome sugere, essas 1:écn iç~s prneur:1111 fom cccr parâmetros para a avaliação dos custos e dos benefícios de um pn>jeto. O presente capi:tnlo fomeceuma apresentação introd utória de algumas dessas 1é,:ni(.;>S. f.le es1á dividido em s<::is g-ramks scçóc:s. A prirn<::ira seção mostra por que os oitérios de j ulgamento p úblico de um projeto podem difciir dos critérios privados. A segunda se~'ão disco,,.<: acerca no ílra$il. () c.1 pí1.ulo se encena com alg1ms c:omentfuios finais na (1ltima seção.

POR QUE UMA ANÁLISE DE CUSTO-BENEFÍCIO? Um resultad o ela teoria econômica bastante conhecido é ú chàmado pri meiro r.eorema do lie111·\:s1ar social. Basicamente, esse teorema diz que, sob certas condições, o equilíbrio obtido com os agentes econômicos (11i(li' Capítnlo 2) busomdo o seu au to·intcn.:sst: é cliôcntc no sentido de Pareto. Lirn corolár io desse tet>rema é c1ue, n,t~ condições cm qne ele ê válido, um pre>jcto públ ico ou pr ivado pode gerar um ganho de eficiência econôm ico se, e somente se, ele tiver valor positivo quando avaliado aos preços de equi líbrio de merc.1do. O primeil'O r:enrema do bem-estar social {111dl' também o Capíwlo 19) pode gerar a falsa impressão de que a avaliação de um projet0
t

El..SEVIER

ção do ponco de- vista priv.ido. Segundo essa impressão, um projeto seria socialmente viá,•cl caso fosse lucrativo aus preços de equihbrio de mercado. Caso contrário, de 11ão seria de interesse social. A análise de cusco-benefkio c:oincidiTia com a análise privada do pmjem e não l1averia mais o que dizer a seu respeiro. Há duas razões pelas (Jllais essa cond11são pode ser consider,,da <.:rrfine,1. i\ prirncin1 delas diz respeito ao làL(> de que eficiência nem scmpn: é u t'11i iw critério para j11lg11, ,iltern.iLivas sociais. A segunda delas é q11e as cond içfa.-s sou as quais o primeiro teorema cio bem-estar social é válido raramente se ver ificam plenamente no mundo real. 1\s duas subseç[>es que se seguem distorrem acerca dessas duas raz<.ies.

Efic i.ê ncia e bem-estar social A palavra eficiência costuma ser empregada pelos cc.011omistas para designar ,,üciênóa paretiana. 1 Diz-se que um esr.ado social" <' eíi<;iencr. 11<> scniirlo de Paret<> quando 11ãn ~ p11ssível melhorar a situação de qua.lq11cr- indivíduo n11ma sociedade sem com isso piuFussibificlades de ganhos mí,ruos emre SC\L5 membros já fo,·am t.,i.;ploraclr1s. Caso a soàcdacle não tenha atin!é,,-jdo um estado Pa1·e1.o cfo::icnte, cnt ào existe uma possibili-dade inexpluracla de melhorar a simação de um ott mais de seus membros sem i.mpur piora a seus outros membros. Como essa possibi lidade pennauece ill
U termo{: tnn:i refercJllri~ ;1 Vilírr:du 1•:·1rr.H), 11u1 ~c.:t.u10111i:.1a it~llk,no que trouxe importantes concribuiç&s ao par.a J. t.~oolh~l pessoal e ;;;ocial"' {p. 14 ). 1

pens:t.méJlLO o:nnôruico 110 li,1:-.d

~ AN:\1.tst »E ccs;ro -at..., u1ao - 323 u.,1w1U1. ---------------------------=a..a.....;;;..;;.;;.;;;.;_,....;...;;;;;.;;.... ;.;;;;;. 0

Distorções de m er cado Conforme foi di1.o. a condição para que a avaliação de tun projeto seg11ndo os preços de mercado seja adequada sob o ponto ele vista da e lidência econômica depend e da validade do prin,ciro teorema dn bem-~tar social. Conmdo, no m undQ real, bá diversos fawtcs que fazem com que as cond ições sob as quais csse teorema é válid o nào se verifiquem . Esses (;1wrcs podem rer causas nawrais e tecnológicas (pnr exemplo, custos de tn111sação, bens públicos e e xtern alidades - "idt Cap ítu lo ~) e/ou institucionais (por exemplo, imposto.~ e subsídios distorcid os c 111~ d efinição de direitos de propriedade - i1ide Capím lo 2}. Quando isso <>.Corre, não há mais coi ncidência entre a avaliação dc um pntieto d o pomo d e vista da eficiência ecoui>mica e sua ;i\a,ili~ç-ão R preços de me!'cado. Os pl'<..'ÇoS de mercado podem snperesú1uar o peso de alguns iterL~ do pr<1jeto e subestjmar o peso de ou u·os. Pode mesmo haver itens que não tenham preço de mercado. mas aos quais, do ponto de vista da dkiéncia, devem ser m ribu ídos valores. Nesse caso, mesmo que a única preocupação ao se avaliar 11111 projeto seja seu impacto c .111 ter mos de eficiência econômica, os preços ele mercado deixam de ser um bom sinaJjzador e precis:, m, d e alguma forma, s(1r corrigidos. P R EÇOS-SOMBRA O preço-sombr,1 de nm bem , rambêm conhecido como preço social, é um p reço que reflete seu verdadeiro c us to ou benefício soci3l 111argiual. O lermo "sombra" é escoll ,itlo para nos le0tl.in1r de que se trata de um pn.:ço oculto por trãs dos pr<::<;os efetivarnellle praticados nos mercados. ,'\ ,tv-diação soci~l de um p rojef(l deve ser feira aos preços-sombra e oáo aos pr~ços de mercado. A sq.;uir discone1·emos acerca ela l\!Oria e da prática par;o u cálculo e<> aplitação d os preços-sombra.

Aspectos teóricos e co.nceítuais Considert, u m certo projeto com dt11·J~'.iío de T períodos de t<:,npo. t:rn cada perfodo i. o projeLO consome urn íluxo de -n. ins,unos <, e gera um ll uxo d e ,n produtos y;, ... y~. sejam iJ., w~ os preços ele mernado ele cada um
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C,L~O a raxa de dcsc,,.110 de mercado sej;t ,·, o valor de mercado pan, cssé projclO sel'.:í. r-1

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L, ,= , lú11, ...w,,I t ' n ,1 ,1121 , . ..n- .,' e uma taxa e! e e1esconro p tais que o valor presente cios fluxos ti<:: ca.ixa do projew, avaliado a esses preços e 1.axa de d1:sc.omo, seja positivo se, t someme se, o projeto ror soc.ialmeme desejável Em omnJs pala,'J:é socialmente dcsej á,·el

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324 - 'EcoNôML\

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Esses preços ( (1): w~ , , n; ,... e p} são chamados j1reçn.~·.w1m/1ra.. Caso o planejador conheça os prcçus-su1nb ra, então ele será capaz de avaliar o pr,~je1n do pomo ele vis1.i S()(ial. Nas décadas de 1970 e L980, tuna vas1;i l.itc ratura se dedicou ao rema dos preços-sombra. Grande par1.c dos I r'11balhos sobre o tema buscava determinar regoras de bo lso pa r<1 a ubtcnç,'\o desses preços. Tiveram especiais impactos os rrabalhos de Liulc e Mirrlccs' e alhador que migra de um setor íníorm,11 par.1o sc1or f<>rmal, esse salário de reserva é seu salário no setor inlonnal. lsS() indica que em situações não pouco usuais nn países em desenvolvimento, o c usto da 111f10-dc-ubra d e um projero pode sei· menor, quando ava liado em termos de preçosumbr.t, do que seria qua.l'ldo avaliado .:m Lermos de preço ele merc.ado. • Thxa de desconto. Não exisLe uma Tegra gera l para o cálc:ulo da taxa de deseü11lusun1bra. Ela depende lo rrcr11 cnlc ela estrutw·a da economia e do co1~j1111Lô de ins1 ruruenLus .de polícica 3 disposição do p lan~jador. Por exem plo, se o comércio externo for ' l.i1dc & Mirrkc, (1974). ' lJasgupm. Marglin & Seu (l9i2), ' Drctc & Scem ( 1987). & J99·1). ' n,·i:,c & S1,..-o ( 19S7), p. 9(\:,.

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coruplctanic11rc tone.rolado pelo setor público, então, a raxa de desconto-sombrn e à taxa de juros internacional;" caso a produção p1·ivada não s<:;ja rncionada e os Pl"
Preços-sombra na prática Duramc i década de 197(), ú emprego de técnialS ck ;w;i lia~,ic, de projetos através do emprego de preços-sombra ap ,·cscnwu um significativo c::rescimcnr.o. ls_so ocorreu tanto em ,·irtude de u ,u desejo dos governos naáomús de désenvulvc.:r um siste ma q11e garanti~-ise ava.liaçôes co11sistc111cs d e prnjclos públicos quanto em virtude do uso crescem.e das técnicas d<.: análise cusr.o -heneficio por parl.t' ra na avaliação de p.rojctos apresentados >tOS organismos mu ltilarerai~ de financiamc:nto . .Enu·c as rn:zt><:s pa,·a essa redução, podemos dtar:

I

• Drc'-zr & Stern {1987. p. 970), " Sriglirz ( 199·1). 1'I l)1·~ ·1,e $.: .Sit:I fl ( f 991. p. $9). 11 l .i11,lt'

& f\rtirrlccs ( 1YH·1). rn oia1uo11d &: f\ssc capaz cJc- regular c,tin.1,a n1(;11t(:•:1 c1u::inLid:idl.'.' pro,htzid.1 do b<:111,

"' Li11J,· & ~!irrlecs () 991 ).

326 - F..<:0>10>0• l>Q Sero• Pô•1s1co

-

"º B1
• A maior aberr.ura comercial de d iversos pafses, bem como a liberalização de suas econom ias i11tcrnas, íe:i: co111 <.jUC a crcuça na exiscêutia de preçús diswrcidos (que seriam corrigidos pelo emprego de -preços-somb ra) fosse rcd·uzida. Fomes de d ·iswn;ão específicas tais como a cxistencia de e xternaJidades e bens púb.licos passaram a ser avaliadas an·avés do empr ego de outras metodologi,LS. • f.m vi nude de diversos pn~j(:lOS de fina11ciamenLo fu1c-,1ssados, os organismos multi laten,is de crédito passaram a se preocupar mais com a sustentabilidade eco.oômico-financeirn de projetos por eles ·finandados e menos com a sua avaliação socüd. • Os Jina.nóamentos para projecos específicos, mais p,LSsíveis de serem ava liados com o emprego de prcços-súmbra, perderam espaço para o fma nciamcnto ele progra mas gerais que. cm virtude de sua menor especificid ade, esLão menos suj ciws a avaliaçút:s q uanlitat-ivas. O emprego da metodologia dos pn:ços·sombrn pill'ece ter encona·ado M>lo mais lerti l nos governos de alguns países preocupados em fomecer dirc1ri1.es homogêneas para as .iv;1Liaçõcs dos p rojetos de seus di versos departamemos. O Ch ile possui mn sistema bem desenvúlvido de avaliação de projetvs com o c:mprego de preços-sombrn. 1r· Na Índia, uma divisão de.avaliasfto de projetos avalia cerca de um r.erço dos projetos públicos. Little e M irrlees d tam ainda os seguinte., países nos quais o uso de preços-sombra já se encontra implantado ou ainda em projeto: 1.aos, Chi.na, Sri Làuka. Jmmúca, Cosra do Mad in. ~:tiópia, Rt:públint da Coréia, Paquiscão, Filipinas, Serra Leoa, ' Lailândia e Yuguslfivia. VALORAÇÃO

eja emprc..1,,an do-sc preços de mercado seja empreg;mclo preços-sombra, o valor de u m p rojetO nada mais é, em úllima instância, do que a soma dos va lores de todús os seus produ tos ménos o valor clt todos os seu.~ insumos. 1':m geral, pcnS<'lrnos nesses valm·es como um p rodmo ena·e qmmtidade e preço. Assim, o valor da produç~'ío de determ inado bem decorrente de um pr~jcco nada mais(; do qt,e a quantidad e produzida desse hem vc:7fi o .scn preço de mercado ou seu preço-sombra , dependendo do wntexto. O c11stu 11as wxas de mor talidade e de murbidade dt uma popu la~:ão. Q ual o va lor desse produ tor Rt:d uçõcs nas taxas de morbidade e de monaliclacle Mm procl111os sem preço de nlt: rcttd o. Oiversos prajetos públicos têm "produtos" e utilizam "insumos" que, apcsa,· de afetarem o bem-esurr dos cidadáos e as condic;ôes de produção das emp.rcsas, não possuem pr<:.-ços de mercad o. Alguns exemp los de benefícios gerados por projetos t Jue não possuem preço de mercado são: i, l'edttção no ccmpo e a J"ed uçáo uo risco de acidentes associados à reali7.ação de um projeto rodo,•iário, a melhoria visual ele uma cidade associada" 1u11 prnjelO de m urban i,~c;go, a rcd u~"ão tl.O nún1ero de mortes asso<:iada a um progrru11a de cornbatc.; a 11rn.-1_dot:nç.-.1 cc) n1agi<.>sa ecc. Exemplos de custos sem preços de mercado a~sociados ~ d ivc:rsos prcijcr.os são" polu ição sonora gerada por um aeroporto. o aumemo na amca~,, d e cxún~ãu de """ ' espécie c:ni clec:orrência da constsuç.ão de uma represa, o ,11 11ncJ1L
1 ''

Para u1ua descrição dó sjsLe.nt:1 t liile 11u a~siu1 <'0111ü

p ~1111 ~eu

hi~túric~•.

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f ouLa.inc ( 1997).

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WLW.1..k

Quandn 11m resultado d e um pntieto não pode ter seu valor calculado atraH's de upreço ele mercado é preciso lan~-:ar mão de alguma técnica de 11alim1tii,,) para estabelecu seu valor. f: razoável supor que esse v.1kw eleva refletir o va lor que os membros da população aletada pelo projeto au·ibucm ao resultado crn qu~--stão. J'or exemplo, e.aso os membros de uma socieda de considerem de elevado valor uma red ução oos ,;,cos de 11)orbiel~de e mortalidade decorrentes do programa de coxnbace a uma epidemia, então, na avaliação desse programa, deve-se atri bui r 11,n valor elevado ao.s "produtos", "reduçào na tmra de lllorbiclade" e "redução na taxa de mortalidad,.-'. Um processo ele valoração .ijc10. Se-ja u ma li.inção 11,(111,, r)dcfioida para cada individuo i afetado pelo pr<~eto na qual m1 é a ren da d isponível do indivíduo e r é 11ma variável que assume o valor 1 caso o projeto seja cxccutaclu e , conseqüeutemente , seu rcs11l1ado seja obt id(J, ou O ca.so isso não ocon-a. Suponha que u,(m, , r )sej,, mi q ue, p,m,1 ~,uaisqu c r 171, >0 e ?e /0,l}e iii 1 >0 e re !O, I} , te nha-se ";C111i, r) ~ 11/ mi,rf.se, e somente se. u individuo i nào preferir ficar com a renda disponível fii, e o rcsult,1do r fic.ar com a renda disponível 111, e o Tésultado r . Nesse caso, a fünção 11, (1111• r) (: chamada fu11~ão ele: ui il id;ide do irid idduo i. Ela simplesmentt: atribui um número ou índice de ulilidadc a Gtda combinação possívd de me; r de 1.al sorte que quanto mais clcsc· jada tor uma dessas coml>inaçôc..'S, maior clc.:verá s,·,· o índ ice a1.ribuído a ela. Caso isso ocorra. em ão diz-se que o indivíduo i está indilcn:nte cmre as co1J1binações (,n,., r) e ( 111,, r) . Seja a renda disponível para o in divíduo i anlcs da implementação tlo projeto, quando r = O. A variflçâo crm1.pmsf1l(ni11 (VC) na renda desse indivíduo a~sociada à execu~:ão d o pn~je10 é dada por

mf

, u;(nr;o,0)-=- u;( n1 1o

VC.l)

( 1)

1'.m palavras, a varia~i,o compensatória indica de quanto el eve ser rcd 11 zida" n;11d,1 do indivíduo para que. após a reali7.açãó do prajero, ele rnlte ao mesmo nível tlc bem-estar cm q11e estava antes da realização tio pn~jew. Caso 3 v~ l'iaçii o compensatória seja positiva, isso indiça que o r esulrado do projeto é des",jado por esse il)divfduo. Ne,,se caso, a variação compensatória pode ser interpretada como sendo a disposiç{!o
328 - .EcoNot.11.A oo SirroA Pón1.rco NO BRA~n.

El$EVlER

indesejável p~ra o indivíduo i, e o módulo do valor da variação compensatória pode ser inr.erpretado como a compensação monetáiia que deve ser
u;(mJ> + VE,O) ="; (m? .1)

(2-)

Essa variação equivalente indica de q uamo deve se,· aumcutada a renda do ind ivíduo i ci..-;o se queira fazer com qw.: e le Lenha o mesmo ganho d e bem-estar que te ria caso o projern fosse t:xeculaclo. Se ela for posit iva, o projcLO é des~jado por esse ind ivíd uo. Nesse caso, da pode ser inLerp retada como uma disposição a receber por parte de:,,e indivíduo par;, aceita ,· a não excçução do pntiew. Caw a variaç:-io equiva le nte seja negativa. então o projcLo ,; indesejável pm·a <> indivíduo -i e " va,;açiio equivalcmc p<)de ser interpretada como uma disposição a pagar por parte desse individuo para L(U" o pntiel<> niio s
Métodos de valoração Os conceitos de variação co111pens;1tória " d e variaçá<1 cqu ivalenlC possuem duas \'antagens. A primeira delas é q ue eles têm urna ime1-preLa~'fto dara. seja como clisposiç.ão a pagnr seja como clispo~içáo a receber. A segunda vantagem é que d"" "n1cdem" \"éja mais simples. lo davia, o seu uso depende da capacidade de mensurar esses concciLOs. A maic1r pane dos métodos empi-r iços de mensuração
Valoração contingente Os mé(odos de ,•a.kmtçáo contingente procuram determina,· a disposi~iio a pag,u- ou a receber das pessoas cm relação a.o irem que se pretende avaliar através da simu lação de um mercado lripo1.é1ini (rnnüngeme) por meio de entrevista.~. nasicarnenle. o mét<>clo consiste na aplicaç.ão de um questionário CJ11<: Cmllt:\i<' com ;r descrição do bem que se pretende ava liar e termina com urna questão ,teerca d;r disposição a pagar ou " receber do entr.evistado para t JUe <;Ssc: bem se LOrne clisp<>nível. Essa questão pode ler a forma aberta, ou sej;i, pode-se pedir ao c;ntn.:vist;i do que u iga quanto ele está dispo~ro a p:tgar/rcccbe1· para ter acesso ao bem ava liado, 011 pode ter a form~ íó.:chada de um referendwm, ou seja, pode-se ofel'ecer um valor ao encrcvistado e pergum,u- se ele está disposto a pag-ar/ re.ccber esse valor para que o bem se tome (füpouível. Os 111é1odos (le valoração rnnlÍngente são freqüentemente empregados mi avaliação de bens ambientais. Ena·cta1110. ele., podc.:111 também ser empregados na avaliação de outros bens públicos e mesmo de beos privados. A va loração cout.ingente é um inécoclo que arualmeme rcm gra nde :ic.eitaçào política, mas que não se encon11-a isc1110 de problemas e que n,ío é be1\1 aceiw por diversos ecnnom istas. Oiarne disso, a Natimwl Oreonic mui At-mos/)he,ii; Ad111ilâstralüm (NOi\i\). <Ír
cos1c iros e mariu.bos dos Estados Unidos, proml)veu um painel de_ disc11ssáo acer
• Diferença entre valores disposição a pagar e disposição a receber. Uma inçonsistência de resulu,dos rernn hec:icla pdos defonsorcs do niéwclo da valorn!,ão contingente é, o fato de que as pessoas 1c:nde111 a ded.u·ar valores dilc~emes para o mesmo bem conforme a entre\ista peça o v.tlor em ten11(>S ele disposição a Pª$<''' ou de disposi(:iiO a receLer: Os valor·cs declarados em pesquisas de disposição,., rcc,eher são reco,n :m e mente superiores. Conw ilustração, Fr·ank" relam q ue Thaler '" fe:t a um g rnpo de eswdantes as scgi1intes questões hipotéticas:

J. Ao assis1ir a. aula hoje. vc,çê foi exposm(a) a uma doença rara e r;ual. A proba1,ilidade de qne você 1cnha a doença é d \· urna cm mil. St voc;ê tiver a d0<:U~'.a, motrerá de um modo rápido e indolor em uma sema na. Há uma curn 1iara ,l doença que sempre fu ndona. mas ela preósa ser romaria agor~. Não sabemos quanto vai cust>i r. Você deve dizer agora quamo está disposto a pagar por essa cura. S<: a cura custar mais cio que c, 1,alor que dcdamu. você não te,rá acesso a ela. Se custar menos. você pag-ará apenas e.sse rusm, náo o valor que declarou. Quanto você pag·,1 rú? 2. l~sta.mos co nduzind o e xperiro em os sob re a mesma doença para os q_uais p recisamos de voluntários. Cada volumário(a) irá apenas ei,qJor-se à doc.nç,, e terá uma cl,r,nce em mil d<: n1<>rrcr. Qual{: o vàlo,· mínimo que você «ccita1i;1 para se tdrnêu· volu11l.Ítrio!'2:11

As respostas medianas for,un de a prox.i.nrndameute $800 pi,m a primeira quc;srão e $100.000 para a segunda (I/;id. ). não obstante o objeto ela valoração fosse o mesmo. DiversS estudos apomam pata diYergénôas equivalente~. e mbora oã,o neces· sariamcme ele t;imanha magniLUde, <'nrre declarações ele disposição a pagar e dispo~i~:iio a receber.

• J nconsistência de escopo. U, nn outra inc(lnsistC:ncia decccrada cn I csmdos ele V11loração contingemc diz rcspeiLO a un ,a recorrcme inscnsibilida:clc do valor dedm·ado à qw,nlidaúe a sc.:r di-sponibilizada do bem cr11 avaliaçfio. E..sst> proble1m1 também é c:onliccido corno TJiés de escopl!. A esse respei10, cabe ci1,1r Arro" et (1/.:~'

; "Arro w ,1 nl. ( 1993). " Fmnk (2001). " Thakr ( 1!)82). 'l11ah,r (1982, p. l 7$-7fJ r,pucl Fr:UJk. ~00 1, $~). LI r\JT(l\\' t/llf, (l~}!J'.,).

'°

330 - EcoNOMIA 00 St-:rO.R PúBLIOO NO 8MA.SU.

ELSEVLER

• Em um estudo l\ahneman"-' derenninon qne a disposição a pagar pela limpeza de todos os lagos de Ontário era apenas ligein,mcnLe m,tior do que a disposiç.10 a pagar pela lim · peza média a pagar para romar medidas que evitam 2.000 pássaros migratórios (espécies não ameaçadas) de moncr cm poços cm campos de petróleo foi tão gra,idc ljuanto a disposição a pagar 1>àra que se tomem medidas para preveuir a morte de 20.000 ou 200.000 pássarn~.u, A existêncía desses e de Outros problemas, porém, não desqualí:fica, na visão cios economistas cio painel. o método ela valoração conrfogcme como capaz de. gerar inr()rmações relevames acerca dos valores dos bens pesqwsados. A:rrow et ai., codavia, recomendam que para q11e '"'' cswdo de valoração conLi.ngcme si;ja considerado confiável, ele deve proçurar seg11ir uma série de ,·ecomcndações. A maioria dessas recomendações sugere !,>ran
.\1étodos hedõnicos lmón•is residenciais e m regiôes pourn expostas à poluição atmosférica custam 111ais do que im6,·eis residenciais equivalen tes em regiôes poluídas. Empr egos c·o m elevada pcricuJo,idade pagam salários maiores elo que empregos que exigem a mesma perícia, mas oferecem periculosidacle menor. Hotéis de veraneio localizados mais próximos à praia conseguem c<>brar cliári:LS mais devadas cio que hotéis mais distantes. Em todos esses casos, o preço de; um bem é afetado por um arributo a ele associado, pOS$ivdmenu; porque as pessoas estão clisposi:as a paf,,ar mais por aquele bem asso<:iado a um atributo mais desejável e demand:un 111na conipt n,,,~ilO par,, açeit,tr 11 m bem corn 11111 atribt1l
" K:ihnem,n ( 1!1$(l). ~ Kalulc1n:w & Kt1t:u:l1 ( 1!)92). ·» l)es"ouges ,1 11/. ( 1992). ':';. l)ia.nu>11tl ~·l nl. (199~). ~ l>üsvonics "' (I/. ( 1993).

"' Arrms 1,1 ai. (l993. p. l l ). ,. lkrnd, ( l 991 , p. 106).

DiversoseSLUdos empfricos rdacionando preçvs de um bem a seui; au·ibutos li.n,u11 tond . desde enLão. Esses <:SI11dos recebenWl o nome de estudos de preços bedôniws e o 111<:'wd , mies em pregado, o noine de mé1.odo dos preços hcclô11 icos. No fim1J do século XX, o métodc, d preços hcdônicos passou a ,;er empreg-ddO como forma de c.bter iofonnaçôes sobre o ,-a! q ue as pcssoa5 atribuem a diversos bens púulicos, tais como qualidade do ar, redução de 1·isco,, de vi 6 legír;.1m1, !)ois a [unção de preço hedônico depende uão ;ipc·nas das condições de demanda (situação na qual a condusão seria legítima). mas iambém
Outros métodos de valoração Há uma série ele outros méLódos de:: valoração c(>lll lundamentaçào econômica, Lódos ck-s relacionados aos métodos da \'alonição contingeme e/ou àO méwdo d,">s preços hedônicos. A seguir <"iramos alguns dos mais -usuais:

• Método dos custos de viagem: trata-se de Llm método vohado ,, ava]jaçã o de s(1.ios rncreaúvos. O método guarda grande semelli;in~a com o méto

VÍ:,.tuM (1993) IOmr-<'c: uni exn~lc-uti: .ua-ue.y ~<>brt~ esse assunto. Vcj:t 1:;pn~m R()S<:fl ( L986),

'º ()livc:ira ( 19!17). " Rosen (197•1),

" Rosen (1971. p.71). " Bera d, ( l 9lJ 1, p.J~11) .

•

dispêndios realizados pelos ind ivídnos e domiúlios com visLas a el'ita ,· cais ma lcficios. T'or exemplo. no C1L~O tl,l poluiçáo ~onorn, é rnmum o investimento dos domici1ios em ja11d,1., ~llli-rnid.o. já <'lll regiões uas quai!, o 1·isco de enchem e; é significaLivo, é commn o investimcnlO cm diques domésticos e ouc ras fi>nnas de proreç~10. • Mél.odo d.os custos de saúde: gernlmeme' empregacló para a\l'aliar os LUStos a.,;sociados a difereme.s fontes de risco à saúde e à ,'ida humanas, tais corno a poluiç-;io do ar e da ftgua (>u a ausência de acessv ao saneamento básico per pane tle detenninada populaçüó, esse mélotlo ccm,istc· em cluas partes: na prnneint parte procu ra-se .cscabdecer a relação existeme cnlTc a fonte tlc ri.~l:o "índices ele momúidade ou morbiclade dn popnl,1ç,,o. Em genú. e,;sa n :laçáo é esci111ada a p~r1ir de um esrudo de dose-resposta. i\ segunda pane cúnsiste em atribuir um valor .ios riscos de· sa ,íclc csc in1,1dos na primeir.i parle cmpn.;gando dados de out.ros eswclos, nonr,ahncmc de ,·alorMçrto rn11 úngente m1 de preços hcdôn.icos . que atribu<:m wn valor a t·sscs riscos. • Método da produt ividade marginal: esse método ,~sa a clcu.:rmium· o valor que 11111 determinado bem pírblirn pode acrescentar à prodnç:1o cl.;1.s indústTias por e le a rt·tadas. Por t:xcmplo, a melhoria na q11,ilid,1de chi ágt•a ik um rio pode :1.fctar posicivameme a prncl utivid;id,· d;> incl,ístria da pesca e tia agriculw ra locais. O valor desse beneficio é rlru:n11i 11;ido 11;1 µroporçiii; do va l()1· cio produto ruargitial do bcJ11 público nessas i.ud (1strias. Agn.- gando valores individuais Seja um projtw cujo resulrad<, é ,un bem público. 1'01· exemplo. sup,mha um pn~jcto de combate ao mosquito vewr da dengue. que rem por resultad o uma redução 011 mc,1110 un,;i eliminação do risco de concágio par.t Lodc)s o~ indivíduos de ,una popula~'âu. fei to um esi11clo para dclcrmina1· quais sãu as dispo:,'ições a pagar por esse prnjew pur panic da populaçãc, afetada. ldt:al111t·nre. c-ss,· csrndo poder ia prover infonuaçõcs accrCL pai;;ir s11pcrar o c11sto do p rqjcto, então é possível disuibuir esse CLLSlcl eno·e :L~ pessoas da população d,· cal so•t<, q11c codc)S paguem mi;nos pelo projero do que estão disposros a pag,u- e que, co11seqüememenu,. todo, !iqtr<'l11 mdhor com o prqjcto do que fic.uimn sem de. Essa concliç:ío sugere que, pam avaliar o bcnefkio soei~! de um bem público. basrasvm,tr as di,sposiçõcs.;1 pagar por e,;,se bem p(d.>lico dt: wtlos os iudivíduos (i;i so,·icdadt'. i1: difíci l qnestionar es~a concll1são cas() seja realrnc::nre pos:;ível distribui ,· o ônus tlo i..i<;m público de tal sorte que ninguém pag11e mais urn111cil,mcn to rli; u111 bem p1íbl ico. algumas pessoas conlllbnirão com um v~ lo l· maior do que sua disposiçflo a p;i~;lr. Para ç,iso~ como esses, há duas posições anta· gôn ic;is. Alguns argumentam que: caso o bi,ndício gci·adu J)a1";1 .iqt1cl,'s qne ganham com a impkmcnwçlío dtl prc~jeto (medido como a dikn:nç.1 cn trc> a dispo,iç11o a pagar e o \'alor efetivamcmc pago) seja superior ao custo (medido como a diícnmça c.:111 r(· o valor pago e a ·diJ;posiçâo a pagar) imposto aos pe,.dcdorcs. isso indicaria (Jlle. de um ponto de vista so1·i11l, n

t

li,,

-

:u fXa pl ãticn. uma csdtJt.tth·a da
wt.al dos ganLos (: pnsi1ivo e o projeto deve ser realizado, pois para cada real de cuswL w imposto aos perdedores liá 1n.1i~ d e llm real ele g-,rnht> liquido auferido pdos que ganh,lm o projctC>. Outros argnmentam que para um pohn;, ,u11 real tem maio1· valor do qu~· p,m1 um n. 1\.-;sim , o bencfíc;io social de um projeto e.leve se,· urn.i som,J ponderada (mm rniüor peso para os indivíduos mais pobres) dru; d isposições a pag.tr jt'to,, sC' juslif:karia, seg11ndo eles, rnso éSSil soma !osse supetior ao custo dcJ p r1!je10. Nfto c xis1<· liqjc,, e possivclmenr:e nunca existir.á. uma soluç-.:10 para a cüsplt la eHlrc ~-'S!>as duas posições. Nl'sSc sentido. a mcU1or ,málise de cusco-beo.dicio deve
,\ c:ritica mais comum ;l an{ilisc de custo-beneficio dirigc-sl' i, idéia i11crc nic ~ essa a nálise de que- é possfrel comparar ctLstos e beucficios de rodos os tipos réduziudo-os a u11111 iínic:a un idarll' de medida. Os cTíticos a rgumemam que há um.,_ hierarquia de valores e que nfto é legi1i1110 1-c- ele recursos <.:!itassos co rno {: o nosso. há tuna 11.:ccssi,h1dc im:vitávcl ele se c-()mparar alwrna1ivas. Os re.c w·sos gasLo, na construçào ele u 1n li o,pirnl consu11.1cm um custo social porque eles poderiam ser empn,ga11liilisP supõe é CJl.le as pcssnas não esiã11 dispos!<1s a frm:r qualqt1cr sacrifício. por maior tp•c sc;ja, cm seu bemcst,11· g-t,:rnl para obter CJUalque r reduçáo, por ,ne1JOr 4ue seja, em seu 1ist:n dt: morJ·er. Seu comporta,nenro ckmonsrra que elas estão disposms a aceitar alguma dcvaçáo nesse 1·isc ris~o de morte. Quem nào aceit;.u 'ia fazer 111n;i "iagem de amomón::l de Sáo Paulo ao Rio d.e Janeiro, mesmo sabct'1do do risc-o ri<- :1cid1·nrc fora l no qual se incorre cm uma viag-ttm desse tipo. caso a rec:omp=sa loss<' de R$ 1.000.000.00? Nas palavn~s
" F1-,1.nk (~01)1J.

-----334 - "EooNOM.IA oo S1:.,·0R Púeucó NO BJUSlL

ELSEVIER

de sua vi:da é um valor a ser p erseg11ido a qualql1cr preço, pois "c.:lcs 11ão aspiram suas casas diversas vezes ao dia, nem mandam vc rifkar seus freios toda mauhâ. A rdzâo. possivel mente, não (: (Jl'<' e, ar li,npo e a scgurauça de seus a utomóveis não importam, mas q11c clcs pussivdmente 1êm usos mais urgentes de seu tempo. Como o resto de nós, ek,s são forçados,, acon1oda1· claruclhor forma que podem valores que competem cnJ.re si". No 111esr110 espírito. também cabe a dtação do seguime crecho d e Arrow"": "Um bom rnso para análise é a aceiraç-ão de um a umento no risco ck morte por um preço. ü estudú dessa relação, de fato. tornou-se um roodo padrã
• À confiabilidade dos valores estimados pelos diversos instrumentos da anÍllise de custobeneffcio. • . \os o-itérios emprcg:ados na comparaçfto de custos e beneficios dos cli ,·crsos indivíduos de 11111a sociedade. • ,\ ,·cal iníluência dos cs111dos de custo-beneficio sobre as decisües de escolha de projetos públictos.

..

Quanto aos ponr.os (,1) e (b) levantados. t preciso concordar que os 111érodns de valoraç.áo e as téatlca~ de obtenção ele; prcçus·sombra n~lo siio realmente perfeitos. Os valo res cstirnados em qualquer esn1do ele ci.,sto-benelicio são valores ren i:ativos. e a agrega~'iio das medidas de varia~:ão do bem-estar ind ividual carece de uma fundamentação mm·al, ccouôrni<:a e (i]osólica sólida. Todavia. isso náo implirn dizer que as mfo r mações gcrad,,s por estudos de custo-beneficio são inélcvantes, especialmente quando 11ão c.xisu;m metodologias allernarivas à análise de cusm-beneüçio que apresentem men defeitos do q ue ela (Posner)Y Quanto ao i1e111 (e), i11lit.liw,elllc náo existem estudos que apontem quanto às reco111c11d,1çt,cs de c.:s111dos de análist· ele custo-b<'Ileficio iníluenciam a tomada de decisões por pane dos d iver~os govc:rnos. I J;, fi1111 lme111e aqueles que vêem na obediência cegn a sugcsLõcs derivadas de estudos de n1sto-bc11dkio wua ameaça de submissão da democracia à tecnoc:rncia. vism que l1á o risco ele decisões impúrtanres serem cada vez mais iolluenciaclas por
,. . \JJ OW ( J!lf)7,

p. 7$).

,:: Po:-ncr (2001 ) .

~ U,)l\'ILJ\

oe ---------------------------=========. . .; .;, ANÁl.tSE

CUSTQ-nO."t:nCJD-335

ESTUDO DE CASO: PROGRAMA DE DESPOLUIÇÃO DA BAÍA DE GUANABARA NO IUO DE JANEIRO Um estudo de custo-benefício bastante abrangente relcrente à dttspolu ição da Baia da G ua11:,hara no Rio de Jruteini foi desen volvido em r·dar.ório apr esemado pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro ao Banco l mer-~mericauu de Desenvolvimento. Um bom Te$umo desse eswdo é aprese ntado por l)ubeox."" O Prug1-ama de Despoluição d;, Baia da Guanabara é um prqjeto d e grande monta que te,,e infôo em 1998 e. ainda no ano de 2004, eocorrmwa-se ,,.n anclamenro. A popula~:iío ela área afetada pelo pr()jcto é i objeco do prese11 w estudo. Os principais invesümentos e(,),; be ne llcios associados estão d escritos no Quadrn 17.l 'l"e se segue:

Quadro 17.1: Princip.µ.s investimentos do programa de Despoluição da 'Baía da Guanabara e beneficios associados Investimento

Benefícios

Sctorizac,;ão e Tnicromedição cio sistema

• Aumemo d.r oferta decorreure dt: reduçücs na.s pc,-das.

de aba.stccimeoro.

• R.t'l(:Íonalização do constnno tOm
(:c)nSLl°uçãode novas redes c:oJctoras de esgoto.

• Au memo na ofena de m lt:ta ele esgoto.

C<>nso·uç.:'lo
• Redução ,,a conta.nlll'lação dt>rios, canais e v;,ilões.

Tra1arnc.nt(1 de esgc,to.

• Mdllo,.es tm'ldiçücs para a balneabiJjdadc, a priitica ele ccsport.cs e a pesca esportiva 11.i bafa. • 1\un1ento na produ~~o
Drenagem de rios.

• t:liminaçftGJ da.s e nrhcntes ein áreas urbanas densa.nlt:nte! µo,10 <1das.

F,mt,·: r, lnborado " p«riit de llul><-11< ( 1998).

A cada um desst:, beneficios foram associados valo.-es mom:i.á rios conforme os pro,~cdimentos descritos a seguir.

Setorização e micromedição do sistema de abastecimento

..

O s bencfiçío, decorrentes da setoriza~iio do sistema de abastecimento foram avafü,dos empregando-st: ,ima técnica de gastos defensivos. Uma pcsq1 ,isa ele campc, levmltot, os lfdSLOS de consumo de 500 famílias. O quesüonálfo empregado procurou idc,, 1.iíicar a origem e a regularidade da ágtm consumida por domicílio (se pmve11icmc de rede pública, ele poço. de cam.in hJo er.c.) e os respecüvo~ cust.o s inconidos. Os dados assim levam ados pe1núl.if~m a identificação de tuna f11 nção de dcmantht pela água poLável e o dí leu 11) do ganh<> de excedente do consumidor decorre nte do at1 me1110 110 abastecimento."' A micromed içãó. po r sua vez, im pl icaria a instalaÇio de 252 mil mcdidort:s que permitir iam que a cobr ança pdc> uso da água (Capícu lo 25) fosse con·espondcnrc ao «onsttm< " Dubcux (19\!8).

"' Dubcux ( 199~, µ.l 7 J ).

336 - E<:oNO.\t:lt\

oo S.&l'Oil·P únuco NO :SR.'\SJL

ELSEV~R

c íc1jvo do clomicílio e não a l1m cúnsumo pn:sumido, o <111e, além de uma cobrança mais jusra , implicaria um uso mais racional da água. Os benefícios associados à micromediçâo fornm estimados como equivalente, ao ,·alor n;i redução nos gastos com investimento e rru.lnutcn~'ilo do sistema de provisão de á1,'ll,t decorrente da redução de seu consumo.

Construção de redes coletoras A construção de no,'.:,ls redes coletoras teria por conset1üê11ci;i v 1,ume rno no número de dornidl i(')S com acesso à coleta de esgow. Para avaliar os beJ>dkios decorrente.< dessa ampliação de acesso, o ei;tudo empregou resultados de pesquisas ele valo1-ação rnntingeme realizadas cm outrns parte!. do país. Desses estudos. aplicou-,s e ,, ,·dasão mais conservadora cnrre d isposição a pag,11· e renda, para ,e esúmar urna rJj,p()siç~o a pagar clt: US$ l 2,í 3 por fam ília mês parn a Bafa de (; uanab;m1.

Coletores tronco Para avaliar o valo1· dos bcnclk ios dce
1ratamento de esgoto A ,1valiaçã11 dos ~ndícios deco rrentes do tratamento dt· <'sgo11~ li>i lcit« c:rn du,L~ partes. Na primeira delas, procurou-se avaliar o valor dos be11d1cit,s rkcorrc:ntes de melhores condições de halaeabilidade. prática de naveg-.i~-ão, pesca esponi,·~ e d~ estética da região. Na segunda pane. pmcuro~1-sc avali~r os ganhos apropriados pc.:lo sct.or pesqueiro deconemes da melhoria das condições de pesca na baia e pelo se1or 1, 1.-ístic.:o decorrentes da maior au-ação d e turistas p,m, a região. A primeira par lt' co11stou d e dois estudos. Um estudo de valoração contingente .: um esrudo tk r11s10 de viag<'m. No ,·swdo d e valoràçào coülingeme, foram entt·cvistadas 1.674 l;tmílias de diferentes bairros d:i Região Metropol.it,tna d o Rio de Janeirn. O ques1io11ário visava a determinar a disposição a pagar do entrevistado para a recupentção da baJ,wahiliclacli- elas llraias e também para investimemos. que p ermitissem apenas mclhor;ir as condiçõe,5 ele pesca cspordva, navegaçáô e 1!$térica. O estudo indico11 u ,na disposi~:ão a pagar mensal de US$7.20 por familia para a_recuperação ela balricabiliclade das praias. P,rra investimentos que gerassem ftpenas ,1 melhoria aas cond içf>"s de pesca e-5p.ortiva, navegação e estética, t'.SSt: valo r foi reduzido a US$0,15 ao mês. Otc: modo a ver.ific.ar os resultados do esrudo de valoração co.miug·cntc no que diz respeito il d isposição a pagm· pel.t rccupcraç:lo das condições de bal11.:ahilidade das praias da baia, 1ambém foi feito um .:studo de custo de viagem 110 qual p ro<:11rou-se usar os custos nos quais as f.unífütS 111or11doras da Região McLropolitan.i do Rio de Janei ro inc:01Tenl para ter acesso praias em boas condições de ba l11c<1bilidade. ~-:Sses custos foram tomados como indicadores ela
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-ll7

elos Luristas cm mais l dia na cidade do Rio de .Janeiro:'" Considerando-se o gasw lllé
Drenagem Conrorme indica o Quacln1 17. 1, o principal benefício tia clrcnag<,m dos rios é a dirninaç.ão das enchente~ em ,vgiõcs densam13.5. Para famílias indircwmcncc atingidas pela encheruc. .,,;se bcneíício médio [oi de US$'10,fi.

Comparação de custos e beneficios Os bt:11elkios gerados pelo projeto de di.;spoluiçáo da l\aía da (~uarn1bara foram com par.ido~ .l
Tabela li. l: Comparação entre benefícios e custos do Programa de Despoluição da Baía da Guanabara - nJor p resente (taxa de desc. de U %) em US$ milhões Tnvesri7nento

c 11i

Abastecimenlo Sclor~tçâo dos sisce1n~1s l\•liçron1ed iç.to Esgota.ntento sanitário .r\Jnpliaçá<> de rc
Drenagem

-

TOTAL t,'nnlr;

10

Elab,)radr.• ..1 parlit f'ic lJubcux ( 19n~).

Oubcux { 19H$, p, 1i6).

Benefício

C11sto

Beneficio Líquido

267.6 L09. I 158.5 267.6

l 54.3 77.8 76.5 154.3

113.3 31.;1

82.0 113.3

187..1

92. l

95.3

215.6

1 10.'.l

105.-l

582.4

3+7.i\

23+.9

10.2

9.5

0.7

995.6

559.3

436.3

338 - ECONO~UA oo SnoR Põnuco NO

BRAS11.

ELSEVJER

CONCI.USÃO

A análise de CltSLO-beneficio é um conjunto de técnicas que visam a gerar informações sobre a relevância social de projetos públ icos. Ta is técnicas estão longe da perfêição. Ena-eta nLo, se empregadas de modo consciemc pa,a gerar estudos nos quais e,s tão claras todas as hipór.eses empregadas cm cada er.apa ele cák11lo, das podem ser inscrumemos importante s para baliiar a tomada ele decisão acerca de in vestimem os públicos. Cabe aos pesquisado1·es dtt área buscm· aprimorar os métodos thspoi:úveis para torná-los mais confiáveis. Cabe à sociedade, em geral, e aqs govern<,s, em particular, gar.m tir que se faça uu1 bom uso dos estud os d e custo-benefkio, evi tando, por um lado, que e les se transformem e m simples peças acad êmicas e q11c, por outro lado, eles sejam usados como justificativa.~ par« 1ornatlas te01oná.r.icas d.e decisões ,-devc1 111 es para a sociedade.

-

18

Efeito distributivo das políticas sociais* Claudia Helena Cavalieri PUC/SP Elaine Toldo Pazello FEA-RP/USP

SUMÁRIO

Este capítulo apresenta uma avaliaçáo do impacLo disrributivo de algumas pol(tici,s s~)ciai.s, especificarncme, educação, assistC::rn:ia e preYidência social. No caso da c
PALAVRAS-CHAVE

Políticas scx:iais; gasw social; educaçáo; p revidência social; assistê ncia sociaL INTRODUÇÃO

De modo geral. são consideradas políticas sociais todas as imervcn~:õcs públicas nas áreas de ed ucação (tiide rnmhérn o Capitulo 2 1). saúde, seguriclacl.- <' assistênda so(iaJ (vil/~ tarnb<ín, o Capítnlo 7), e1uprego, saJ1e,1 mento e habitaçáo. E.mretanto, como e 11fati1,aclo por Fernandes e Pazello, 1 náo é tão claro por que tais ir11crvençôes devam pcrtcnçer ao espeLn·o das políticas sociais, <·11q11anto outra.~ são exch1idas. Se o crilério foi· o impacto sobre alguns ind icadores sociais, c·muc) pobreza. nu:m ;alidade infumil , expectativa de vidt1 e1<:., várias o utras inrcrvençôes como, por 1:xemplo, i.nvestimemo c m infra-esn·umrn e oua·a~ políticas voltadas para o crcsci,ncnto, poderiam ser cousidernclas. I;:ntre as prindpaisjusti lk;ió\'as para a intcnt·nção do Estllclo na l!Cnnom ia estüo a busC'.t de diciênóa na alocação tios rccuTSos e a eqüidade na clis1tibuição da renda e r iqueza. Por /\gr:1df..•t:ccnos u.s con1cnt1íríos de Pl'iscilla b-1aúas Flon e do~ dco1ats. p:u 1.icipanlc'\..; dQ .Se.1niuáJio "F.tonomia do Xi Pltblico nn B.1-;i.sil'' r..:;,iliz;,ulu na Asscn1bléia Legi:;Jat.iva d() Est;u1u de São Paulo. nus di.'\.'" 4 t~ 5 de 1na11.c.- dt• ~ 1 Agr~ldt'.C<.:n)os t.anJl;létu a Rafilcl S~tta.ke por s.ua ~Yud;1 n il c:labor:u:,,1tu (200l).

0

340 - EçoNOMIA oo St-:rôR Púsuco :-.o

Bl(AS 11.

P.LSEVfER

motivos dt· 1~11, as de mercado , é possível, por exemplo. que o ir1vesti111c 1110 privado em infracs1Tuturn se dê aquém d o nível ó timo. Assiro, a i11tervcnçiio públíça nessa área poderia m nnem;~r ô nível de rend:, e de bt·111-cs1;1 r e.la c,onomia e, desse mod o, comrihuir para a 111eU1oria dos i11t:rcl;, de: capacidade produtiva ou pelo d esem prego. AssiT11. o indivíduo l'Ontrib u iria durnnle ulll período, p ara recebc,r os bc11dkio.s n11 m pe ríodo subseqüenLc, quando - l'an, u~ prngnun as c.:m C]UC isso não ti possível. será a\'aliada apenas a clisLribuiçáo dus i,;asios e 11ccssu. Evidc11Lco1t:11tc. a "''alias·:.o de pnlícicas sociais não se re,;triuge ao direcionamcnLO dos gastos sociais - o acc$SO a um programa e a clistribtúçáo dos recursos indic;im apenas em que ,ncdid a um cle te.r mina que es1li cl ir.·1.:1m~·n1e rdacion ad o à qualid,,de e 11a111reza dos serviços prcsLaclus. l'or exemplo, avaliações de i111paclo cios

-

:: E.nlbo1·a qu~lqner í11 1c:.1·ve11ç5o J)úl)lic:1 po~~.l in1plic.ir :-ilb'"llnt tiJ'4.> ri~ rc.."Clibtrihuis:,1o ri!:! renda dou ritJUC'l.;t. nora~, dt1S J)QÜt.ira~ t>t}fiai:-. ü ; 1:-.pt"t U• 1e.t..LisuibutiYo p;-iTt-C~ ron... 1í111ir -;-.r o própd,, c,hjc;1Í\'C> d,1 inlcrvcu~~.3.o. 1 ()s p rnhli:n1a:. de "'risco n·H•ral". '':,;clt.~:,;M'n l pn1\·iclol, pt·lv ,.,..1or prh·ado. 1 Porourro lado, si·ri;1 po"-'iÍ\•<"Ij11s1ific-:,r ::t t,·Xlc n.sáo da prôvis.'\o públic-.t d<:SSc..'S ~('r,tlfõS pa1 ':l alén1 duquclcs<·on~icJcrados n,ais nccc..-'SSÍLado~. tc.:udo con,o ba:-.r apenas un1...1 mclhor;.1nhre~"' g.n:anriria ~ qua.lid;.'l"ctli·Lação baseado n;i ;iuH)-St"Jt'Ç;io. S<: U$ g:1..,H,1,, :1Lc1Hlt:LU :apenas aos 111ais pohrr, 111a~ 1atnb(,01 s;iu cs1~i; os que 1n~ü:-. co11tribuc-u1. uâo hfi ('!Ú:ito

~ lJ.SL'\'tl.U

.l::'..t'Hl'l'O OIS'l'Rl6t:rm'O D.>\S r<>UTIC"..úMX:L~- J,I'; ------------------------------

prügnurnts de I rc ina,nentt> (,\ni,'list e Kn,cgcr; Hcckmàn C' !:imirh; Rios-Neto e Olivei1'á. Barro'i, Andrade. Perreli. Fenurndes, Menezes-Filho e Zylbcrstajn}'i apontam que os mesmos são rel:itivarnente inócuos na recolocação no mncado de u ·abalhó ou m1111cn10 dos rcnclimtcnlo,. Esse é um caso cm ql1C, m<.:smo admi1jndo que e~ses programa,, st:iam bem focalizados, o seu impacto redistributivo seria nulo. Emrel::mto. a análise de efeuvidade dos prognunas socia.is Jc,ge ao escopo dc~rc C;,pí111lo.1 Este capítulo está e~trntlu-ado da seguinte forma: além desta imrodnção e uma cond u&ão, h:1 dua.~ seções. A seção seguinte d escreve bn:vcmcnw a composição do gast? social (vide 1., unb,'in Cc1pí1ulo 25) do gm·<:mo por :ÜC'a de a111açâo C' 11m1rrcza elos gastos. E importam<: saber não apeu<1s quamo e cia social e assistência social. Os dois p rimeiros foram escolhidos pelo volume e imµortância 110 total dos gasLOs soáaís: o terceiro, .:mbora não tão imporuune c111 volume tle n::c.:ursos. purqm' e ngloba 1ipicamcn1c p ,·ogrmnas de u·a11sícrênci,1s pam os mais pobres.

O GASTO SOCIAL DO GOVERNO CENTRAL

Os gastos sociais 110 Brasi l sáo reconht:cidamcm c altos. De ,1cunlo c.:0111 os dados do Orçamento Social ela C 11ião.~ o gasto social do govem<) em 2000 totalizou R$ 170. 7 bilhões, o equivaleme a 15.7% do PIB- Luna proporção alta relativamente a cluu·os ptúses.• A composição desses gastc)s sociais podi: $Ct' iHrnlis~da sob dois aspcç1os: segundo a su:i na1urcza - a forma pela qual o recu rso público é gasto - ou segundo o tipo de alh,idadc ou área de política cm tiuc o gaslo é realizadc>. Segundo a namreza do gasta. o O rçamento Social da União é
c:astos direi.os - incluindo I r.rnsrer('ncias $0éiais p,tra indivíduos. Trnusfcrê.ocias cúuslitucionai.s a estados e munidpjos. 10 Renúncias fiscais (Lributfuias e prel'idenci:irias) e subsídios.11 (:as1os cremados arrn,·és cio Sis1ema S."' Emvréstimos com lins sociais e cm condições fuvorecidas.

A Tabela 18.1 apresenta a proporção de t-atla um dc-sses iter,s no rorn l do O rçamento S()cial para o ano ele 2000. rc c-tistributivo :1lg:nrn. l~n,rctnuo, t•ro gtr:d.. n.-to e· t,~ o flUC oc·orrc. 11 .i\ng:risl & K.n1egcr ( 1OU9); H1...-cl,..n1an & Snutb ( l 0!)9); Rios-Neto & Olivt:~ r:1 ( 19!~!}): lia.1, os. Andrade, l'ert·di (2000) 1 F'en1a11clt";'\, (\·l rnr;z.c:s-Fifh('l e: l.ylh(·f"\~jn f'!!O:111 :.,..•bl"l' o::. c..1-ih.1.ri(~ de.· i1, ;1Jr.,Ç1t.1 dr f)(")lil ii:. ..1.) :,vc'r.ii."" \'el F~, 11r11tdes & Pazellp (2001). • Tn+Yrm:-1((>1::-. e .1lgu11s. t~l u\lO.., 'i(l1-,1t> o ti:111.1 t"11c:on11oltil·~c: ((Li;:ponit·cis na pftgi na ele, 1',•1ini..:;t~1i<, da F~ucudtt: Ílllp:II 1J)TJ)tl).fa.:..rrl(/t1.g,n1.hrl\/1''/i'.\'.,'t'ÜJJ.. lrh lt,~l\c.. r:i :-,(: ...Jlt'UOU'!l di....p<)l1Í\'t'"l (J Or<,;acne.tltO Soe.ili da Un.Gto parJ o l>iéu.io 2:0012002 .

II Enlrc ,.,:; pai:sG.s l:u,ino-(h1u:riç~1nos qut:.. cm proporçit> :lo Pl B. ,nai~ g:1~t:1.J11 nas :ire.as sociais cst5o: (:bile { J :ti;<..:).. rvtéxu'o ( 1~~. 11,). (~olôn1hi::a ( l '.!•Jr,}. F.q11ado1 ( l l. Jtf}.. 111 ,\:; 1>·:1 n..;Íc-;:1·t";nt'Ía..; c·1111~1i111dvn1.11!1 1t(r.. c.~r;1c)v... ,... 1111-1ni1 ip.io.~ t.J1> ()rç:uut!nLo Social :ihr:1ngem apen:l.S n. pJYcela que e

vi11ç-td:1d:l à íirea de edut:1~0 {t11l..'l--par-tc: dn .j.diit·io-~lut:~çJv, co,nplt'nlcntaçáo cl.;1 Llni:l.o a~) F1u1dcf, é' ,una µarteLt c.iuc: ptu d~tt:.ruUJlaç.lo con,1.i1ucio1l.al de.•\ t• ..c1 ,tpli.cad::t eiu ~ducit;ão). .E.las s..1o c.xduíd.:t.S cios $;.ras'tos clú~ p: cn,-r,h•<·rcn1 clc-.,;1)c:S..1'i in11,lc1nt"n1:1das po1 {1un-;1.: ~ rc1\ 1'i ri., União. 11 Re 11 ú11Wa.> Ji.scni~ sãú 1ec.éita~ de que o g.ovc:11,u .tLrt 1uãu. por exemplo isenção do impoSlo d,· ren da das. pt"5,""' . J que po!isucru 1u11 rcrHJi1n<~nro n1<'n.s;,l lnícricn ., u 1n:i. dcr<'nni11ad:1 quanô:1, rt'lHÍncias pl'cvidcnciárias q\1c Jw-ncfu...wm ~111ul;Jdt!~ íilanu <.">picas {t1uee1'1voJ\'t;J)'! 11)S.tiu,11~ôe~ c111e :-.t" eLt:<.11,~101 a :u ivitlacles na :\reade s:nid.e. educac;:1.Q. ª'-çK~tJa:i e1c.)T entre 011tras. f.1nbora 11;~0 ,eprr...~rttc. . 1)1 dc:S,c:rt)holso!' cíefh•os de rcc\lrSC>S, rt'Cl\11.en1 a l'CC<~ra da l ni... > •~ () S1~IC'11 1;1~ t: < o tuposlo po1 uuta t't'cle- dt! eu1icbu.Jc:, p:U'att.,talai, 1.liJ·c:c1on;Jdal'i :i !)J c:-:Hu'i'.â<> dt: ~.J \'t\O'- ;o.....i,....DC:Jti :1 !seus ~l\S4)t•iafl(>~ t: ,\ pop1)l:Jç::iQ c•n gc;rn.l, vi:\ dt" 1·t:..-g1""· p(l r 111c-io clt.· oon11·aparticl:1 íin:nlc-<·i1~1.. Sf11) cLb~ ~(1" \ ....., ~ ,fa Judúsn ia (SES!); St:J viçu S
E1~5EVTER

342 - Ecoso~OA oo S:trr0R l_.Uuuou :'IIO BKASH,

Tabela 18. t: O rçame nto Social da União po1· natureza do gasto RS milhóes

%tor,, I

l '.l
80, 1\) 6,63 Y,5 11 1, 13

Gasi:os di rcc<.>s

11.:n s

T r.1nsfc~rênt~ias :\ esu, dos e rnllnicípios: Renú neias fi~c;lÍ )l t• -.11h:,;ídio~ S isten1aS

Jf,.27!1 U)S
Empréstimos

2,5 1

100,00

170.672

Tot.al Fonte: Orc;nmemo Socinl d.1 l niio (~ll(Jl)J - ~lt SI'•-

Como pode ser obsern1do. o gasto direto compreende de longe a maior. par celá dos gastos sociais do govcrl'IO - R$136.869 milhões. u :,"Ci de 80% dos gasms sociais. E import.ante ressalt-,ir que esse 1,; LH11 ,·olumc bastante Cl(prcs ivo. principalmente qu:mdo considera.mos quc cio total t)as tlcspt.:sa., primitri;1s d
deste capítulo (Tabela Al ).

Gráfico 18.l: Distribui ção do gasto social por áre.a de atuação. Benefício$ à Rtssoa Fisica

BcnO:ícios ao Servidor ~ bít,ição e Sancarronto

Polilica Fundiária

Trabalho Assistência Sociaf Educação

12,5

S;,úde

12,1

O

10

20

30

40

50

60

70

fim1-: On;:lmclllo Socbl da L!niãt>, !!()OO - MF I SP". N:-1t:i<111:-11 de _..\ pi t<-ndi:t:.tgt:.ul du 1:i'ansporte (SENftl): Scrvi~o Soci..9..1 do 1i.insponc (St:.~·I); Serviço i~ ;1circs) f>Or lôrc;~1 Ctel'u com o.s iLnposcos e coorrjbuiçõcs sociai~ q11c financi~,n, o g~t.5H) so("j;JI clQ govt;nu,. 11 O coucúilo d~p<.~as prinuíri..'l:; cxclu1 v p~-1ganu.:nto de 1urvs.

~ n.n:.-...·,ut ____________________....;;::.;:;.:.;;~::.;.;:.:;;;;;.:.;.,;..;;.;;;,;;;;..;.;;;;;.:.;:=;:..::::::::=....::;::: Enrrro 01sn:neunvo oAS PôU:nC!S-500..IB -3.c A previdência social - comprce11tlendo o Regime Geral ele Previdência Social (RGPS), que atende ao selOr privado, e o Regime Próptio da Previdência Social (RI'PS), referente aos servidores públicos federa.is - absorw: a maior parte dos recmsos alocados '"' {rrC!I social. /\ despesa do RCPS agrega pagamencos de aposentadorias c pénsõcs, sa lário-fo mília, s;, lário· rnalernidade, au xílio-doença, a uxílio-aôdemc de trabalho, auxílio-reclusão, abono de pcnna nê ncia, OU!J'OS benefkios e gastos com o lhocionamento do sistema prevideuc.iário. No caso d<• RPPS, os benclJcios previdenciários coru,;der.i.dos sáo aposentadori~L~ e pensões. A previdência socia l possui c.~rátC'J con t riblltiYo e, em algu ns rasos, a~sisrencial. Conr.ribuúvo, porque para Ler ,icesso aos bc11eficios o indivíduo tem de ter conu'ibuído ou esc.ir contribuindo para o sistema previdenciário. Assisccncial na medida em que permite 4ue indivíduos em grupos vulneráveis. ela s()ciedadt: recebam bendicios maiores d o qne o valor das conti"ibuições que icnharn feito. É o ca.so. por exemp lo, da.~p c,isõcs p,1gas aos crabalbadorcs rw-ais. altamcmc subsidiados por receitaS fiscais g erais. Enu·etamo. cm raú10 de:: dcscq11ilfürios entre as contrib uições· dos segumdos 1: ti- bend k ios concedidos, especialmente no ta.so do RPPS, a previdência do seto r público tem g..-rado délicits vulruosos. que também têm sido li11anôados pda popu l;ição ~rn geral. atra,és de tríl)mos. As outxas áreas de destaque ..ão sa1ide e <:d ucação. que somados à previdência social respondem por rnais de 80% d<· todo o ga:.10 ...x.;aL Tanto na saúde como na educaçáo, grande parte das ações ela Uu.ião é execuldda de lo1m,1 dt<~<:cn1 raliwda por estados e principalmente rnunicípi?s. •\Jo e-aso da área de saúde. 1n.us de 50% d os rc.-cu 1, os alocados são d estinad os ao Sistema Unico de Saúde (S US), de n:uurez:i lllr.LÚva. Progratnas prcve11Livos, corno o Pmgrnma de Ate11çf10 Básica (J>AB) eu Progr.un., .túdc da Familia e Agentes Cornun iuí,·ios, cons01nc11·1 relativamente poucos recursos. Na ~reada educação. o governo .-em a1t1ando. direta ou indiretameme, em diforentcs 11ívc:is de ensino: infanúl, fundamental. mffiin. profissiona l e superior, :.Jém dá alfabeúzação de adu lLc)s e ~upleLivo. O que se 1tm ob-,c,n-:ido é uma grande concen tra~:iio de recursos no ensino supe r io r. .:m esp~-cial. quando >JO 1oduidos os gastos com pessoal. Do total do &,as10 direto em educação. aproxim.td..uu~nk :;,, t: destinado ati ensino superior. sendo apeuas J 3% ao eJ1sino fu11dameJ1tal _. = o ~ o e -1.5% à alrabetiwção ele ad~tltos e en;;mo supletivo. Isso se clã. em gr.mde p.;i:.t em nnude de os 11ívc;is d e ensino fimclmn com c:in,ncu ai,m.-mar entre ouLros. A sua participação no total dos gasros sociais direto, .linda e peque 11.J. o~ bene ricios de maior peso nos gastos assistenciais são as Irirnsferéncia,, ck rcnd:. p;u.i ido,os e po n.ado res de defic.iência - que· consistem nas reudas ,ncnsai , Ll.~lí ..,. é d , amparos m;sis1.cmciais estalJelecidos pela Le.i Orgânica de 1\ssistê uci;, Socii,l (LO..\:, -<' , pr znmas assistenciais voltados para as Cl'ianças e os adolescentes -em espc-c:-ial. c>dt: B, " f- b ;, Ca.pitul48)eo Programa de Erradicav1o do "frabalhq lnfiuuil (P.ET1). Enquan~o no BrdSiJ o custo 01(-dio por •lun no r r.umadu cm ct>rra c..lt' 17()(,ló dú PI l1 prr ra/>ita. no~ palst:s da OCDE o custo médio por ; 1 h m q c ~ ~ 1 Pl8 r r1:fdu1.1\.;; pertt.".J1lOOrt'e.lóJ'>Ondentes p:tt":i o U1'Uguai, Chi)~, China e fncli.l ro1 19 ..; cr.un., ~ ~ t t - ~t~ . ~0%. 65% e 93~ piPJ!Jt,.1inist.ério da ~â>enda (2003)). u A renda 01eL1s.al vi(r,llcia. cr iada ('m 197'-I. ~ dc-,.lCU..:IO m.DOJ dr .O...a.no,, ou 30 '""~,llido <~ue não exercia a tividade ren1uncrada e qu<:. c::oo,pro\':lv:l 11!cio poSSULt' me!~ •Ít' Pffl\ª "'lll p pn., "UhS1.stfuci:-1 ou de 1ê-J;i p rovida p~h•

11

344 - &oNo,.ru .o o SE.Toa -P únuco xo BR..\SIL

ELSEVlBR

.'\ política de trabalho e emprego do govern !>iscema Nacional de Empregos (SJNE). Programa Nacional de Qualificação Profissional (PLANFOR), .Programa Nacional de Geração de Emprego e Renda (PROC:ER) e. mais rcccnte mc m e, o Programa d e Estfümlo ao Primeiro Emprego (J>N'l'E) - o seguro-desemprego é o principal prôgrama, 1·epresentandõ mais d e 60% dos gasws rograma d e A%entamento Familim· (PRONAf') e os empréstim
O IMPACTO DISTRIBUTIVO DAS POLÍTICAS SOClA.lS A for111a ideal para se arnliar o papd disrribnu\'O de tuna d eterminada pl.llítica pública

jfi impk:rnentada, absmú ndo aspC(LO~ de cficii:ncfa. '>éria lll:r.lYés da colll pai' nech,sána a adoçdO de esmtt~ias altcrnativ,~sOb'.'iameme,:, p1 ,'Ci'lãô .1-tlesemprego, cc:sta básica e Lc.). No caso do llrnsil ,
-

fuu,11ia. l-:111 1~t)J3, t 'M"'! hc:nclicio d,:i~ou rlc: :,, ·1- çonr.crlido, ~ nd,; .subs1ituklo p<.:li,s au1p ~tros ô'IS.S;'-l<.'1'lt iais da I.C)A.S. An,1ahnci1te os hc:nefici()s d:1 LQ.i\S tt!1n valor dt u1n ~alá1•io-1ni11iruo. ~tudo r.lil·t:cic.lu!u los à J:tct'lSOa po, t,1dvi-.-t dt: d eficiéH( ia CHt ítloso, cotn Gi anos <)u 111ajs e t•cnda fu1:uilhu /H'1 tttJ1iJ.a igu;LI 0 11 ior('ri(',r :1 tio ~:thíl'i(1-rníni111tl. ,,. F.nrre a.s p(l'.sq11i:-:1~ 11tili, acl:1~. n<>~ es11.1clo::. n1en('.ionados. dr~t,1cam-s<: ::t Pesquisa S1 1hn· P:.tdrôr !. dê Vicia (PPV) do Insduuo 6r~t.-;ílcir, r1 Pt..,;q11i!<>a N:-1(.'ion:d por Au 1ns1r :\ dr [}(uüiçílios (PNAl)). I: q11c; :1lg;urnas d.HS quest(>c::, i11,·h1írlas e n se u 1,;1'.tu dt~dt'.~1greg.1Ç10 p t:1T11i1.t :1,u lu1'1:-1avali.::1c;ã,~111:-ti~ t;:!<>pt·o1ic;a. .Pflr c..-xc1nplo, na t..'th1(':;1Ç{l(~. :1l{in1r.k~ 1r~1cli<"iOnaís qucs.i1os sobl'C. a frcqilê.ncia r-scolar. :t!<> quC$tões pt:rn1irc1n idc11tHica.1ü dpo de <.-s,abclecio,t:nto: J>(1blico ou pri,·ado.

•I,

As ev.idência., i,prescn.Ladas a seguir, c m grande medida, co rroboram t,sscs rcsultatlús. Foram obtidas att,avés de d ua.s li)ll tcs d e dados: • O Censo Ü<érn<>gráfiço 2000 - para avaliar a distribuição dos g-
O aspecto distributivo dos serviços educacionais públicos

f.. ineg:íveJ a imponimci~t . Quadro 18.1: Focal iz,açáo das políticas sociais

,.\ av;1li:1ç\o do grau d e fo,.úu.,lçito d:isp olítir.i, s,x·iai., 1cndc.1um, dt-rar aspecros: <1 dislrihuiçâ,) do:, g.t.!-ltb, ()U n ac~. () ac~.,u ao Jllf,..,_JT.J.1DJ ou ::adi.. gastos J>e •r cad(t e!-.1r.tlõ indica L"ln q ue medjd~ tnnapt,lJtàraAm~ ktc111Umd Pcla focali:iação no a U$tO ,<.Tifi,.,..°"' t'Tl1 qu .. =~lui:u,, Ut3JS pobrn ihn m.uot d Gl!,(l. Lt.ma J)'"•litia bnn toc.ilinda. ;r11n1rmr..u12 a OI ,niru.:i.& de: doi~ I i po:. cl1..• crrr•: af>S p r ô gt"t11T1: t".

• Exd "i,. do pmgrama pe"'SOaS pcttcru cntt.~ pu'1bc - , mditit'nda ll\> alc.1 ncc). • 1nchtir 110 p1'0l,"l·,m,a pe-sso.1, n.'iu pertcn«·ntt~ ""públ1u~..ho , .t1áOt<:lllO do pro· gra1J1:\).

-

Ou ai.n.d a, para a :l\':tliat;ão d e alguns progr;:tm;~ a~1Mcnr w~ a-, pc:1,é~ 11:pi,rtnu 1uJu apenas S(" o in,Livíduo é ou n;1() hcnefíci~rio-tal <·on10 na!i PNJ.\Ds - 111as 1:.u ubc:n1 u -.;.i 11 d. beor:(t. •• ~l'l.11 $t f-'f)g~1cl {2000}. R.11110:-. (2000a). R.,n,os (20001>). Ambsbe rg, La11jnuw & No.id (21H~>,. _'OOU, < h " l{a1Tos & Mendonça (1 99()): Ramos & Vic,r.a (19'~,. l..>ru ·" L,-nru,m 1990). 111 O papel< l:-1~d uençf,o na evo luç!in d a tl~iguaJdarlc:- das causas cl~ dc$íg valtlade d e renda no Brasil pódr -.:.er emontt .uit, ~,n \ tcnctô-Filho (200 1). •·• l\arros &. Reis ( 1990): Mcnc,cs Ftlbo (2001); B:,rro, & M"ndotlyt lll'JG). "' É ~erl'IJ)l'e horn ter e111 01cntc fJ UC :, f)()lf1,ca púhl1ca de cn"no rcm i,->mo principiv a 1ttti ~al.i:r.arii,, - o à,·esso
l,:i.,...,.

346 - ECONOMIA DO $F.T()R P (ro1,100 NO Jl.t
Por sua vez, a Jocaliu1(.íibiÍ<>S g1L1los mede em quel)ropo r~.áo os gastos ou bendicios ,lo prograrna ,·s1Ji.o 1nai.s concentrados nas camadas ruais carenLtÍ . Embor.i un1progran1;.1possa ser ben1 fOt.-..ilizado uo acc,;..')o, s~ as rr;.1JCilCrêJ1cias ou hencficios fOrt~n, n1aiores para os n1nis ri co s. di,-se que o p rograma é mal lbcalizado nos gastos. Eu1 g<:ral, o ir 1dimdo,· uü li,adc) c1)1110 m,:dida do gn111 de íorali7.;ição .é o g-t(W, dt incidência dC) a.-csso e dv:; g.L>ws. O grau d.: i11cidê.ncia op accs-so forn<·c:e.a prnporç~o dos b,~ncfkhírios por esrrato da d isufüuiçáu. O &'Tau de inridênci~ cios gasws fornece a dis1rihui· ção dvs gastos (u·an:;fer<:n<·hts) a.o long<> dos eslratos. Nos dois casos. ql_t...1.nto mais ace11u1<1dan1ente decrescente for t> grau ele in<·idf:nda ao longo do!\ t•S"n·ar,c,s da clisn; hu·içflo, 1nais ben1 foc.tlizado será o programa.

A ""'J iaçáo ela foçalizaçiio rel1ut'r ., u1ili1,1c;:í10 de :i lg 11 ma 111r,litl,1. ,Ir estraJi{icl!çiia wx:ior(O?l/imica. E.m g<:r.i.l utiliza-se a rencL-i h, miliar domici.li.a.r p,·,· raJ1Ü11 ou o co11sumo familiar/domiciliar JJa w/1ito por esrrau.,s da distribuição ,décimos. centésimos etc.). O grau de fo. calização pode. ainda. ,er avalr,rclo 1.rnu. ~m relaçu.o à populll{áô to/ili corno ao púhlico-ahui. ~irn. _p ard :r t·.str:triiicaçin tltt'. indi\KIU~I>' -..c..-gund.u a renda p;•r rr1/Jil11 . 1Hiliza-S'-!, no pri1nejr o ciso. ;, clismbuiç-.io d.t pop~iw 101:,J .,_ rm ,<'gi:mdo raso. apenas ,, distrilJujçáo do$ benefjçjário, j»I.CO< ~u.,

De um modo geral, :i. a=i.,.,,..,, do unpacto clistril.Judwi da edrn-,iç;'io rê m se concentrado no '.!r.111 de for.J11.:.i<,5o ou temi, , du ate-so au~ "'='" iço~ l'dut'acionais.21 o~ r esultados têm ,Jri.ulo rm ~ u do pr ,grama e nhd de ensino comíclerado.. \s principais c:011clusfü:s cios otndo, ja n:aliudo~ i,.io que: • Embora os programa,;. assuciados r, edut.i~'âo bfuiira (a:ecl1e,,pré-e~cola, c:sc:ola de 12 grau. merenda escolar. livro didátirn etç.) apresentem, de forma geral. baixo vazame nlo, são ineficientes. com cxccçiio do cn,ino fimdamcut.al. no alcan('e a(ls pobres. • () aLe1ldim<>nd itâá,·ios por décimos da d isrribui~o de rendai• - cm

11

...

Obvhuncnu:. u qu~Jidadc dos servi~'Os cduc:icioriai~ púhlico!'> d,:vc ,·ariar ao Jongo da
ignor;1clo <1ue, C"m geral. :i.s escolas púhlk:is-lo,t..•a lt1.,adas cl\l rt-giÕ<..":i rnai~ J><>l>rt!S po:-:st1<·1n, r::in1bcrn . piore,;. condiçõês de.· c:ns.ino r~la1.ivamcnce àquelas loçalizíldas e1n tegic)es- rn~1is rica~. l·:nrrc'-4"\.DLO. etu r:v.:.lo da :uJse;":uci:1de ioJo nn::içõcs ~1;._1,11:lHsc 1em se rcsa·ingiclo :to gr::s.u de fucaliza~::i o dv :u;t;:SSQ. " Ver, por cxen1plo. BaJTô< & fngue l (200s da tlos tia rrv. 19% t:cn'IQ cn1 ,w. das PN1\Ds - que possui uu.a

periodiciC o iud.i,·íçlu1J IT'(~qnenta ou nfto c..-sc.-oJ:.1. creche, ui,jvcrsidadc <:lt •• não é tJucstion:1do se a 1ncs1na perce1\<'e à i-édt' pf1bLica ou à rede pri\':tda de ensino. O Ce1tso de 2000 11--a1, <-ss;:Linl'Orrnaçâo. Pa.ra a presecue :ivalia\.::io !oi sclcx-ionada uo1:-1 aulOSn-:-1 alt~:uória do c.;c:nso. rormada pc) r 5~~ d.:ts fauúlias de cada u1n <10$ e.su1.dos o~s-ireii·os. :i-i J\ ç::;:1r.,lifi<-.-1çf1<:> dos indivíduos por dtki.mo$ d:.t di:,trihui!;âo de renda f"()i obtida co1n b:-1.s<' na renda f.1.0,iliar per t:trfnltJ. A rcnd:t F.-1r11Hiar per capiU.l t:on·espondC' ~ ra1.:1o enlre o $4Jtua16rio de rodas :-is rendas individua.is ua fiuuília t: o nún1c1'0 clt pe:s:,;o:\i; na f..-1mília . inclush·c agrcft"n.dos . .<\ T.'\beJa_ 1\2
...

.

/

relaçfto à populaçf,o total e ao público-alvo. A definição elo público-alvo, para rad., r.i\d dt ensino público considerado . pode ser observàda a seguir.

Tabela 18.2. Serviços edu cacionais e o res_pectivo público-alvo Serviços educacionais

P,1tenciais beneficiários (público-alvo)

c,·cche

Crianças de O"- 4 a nos (,;ri;1 nç.as ele 5 a (j anos

Pré,.cscola

(:rianç.as de 7 a 1·I ~llH),S

Ensino de J~ grnu

Pesso,,~ de 15 a 18 anos Pessoas ele 19 a 23 anos

E11sino de 20: grau

.E.nsinü s, 1pt•rio,· E11sim, Supletivo lo g1'>1U

Pcs~oas con1 15 anos ou u1ais que n.ão complctar.·tt11 o I u gr:111 Pessoas corn 18 anos ou 1nais que não coniplcLaram o 2r grau, n1as c1ue co111 ple.iara1n o 12 grau

.Ensino Suplc1~vr1 2ti g r ;111

Os C r áíicos 18.2 e Ill.3 itpresentam a d.iscrib uição do acesso ~ c,·cche e pré-escola. respe<.1.ivamente. En , r-daç.ão à populaç-:io tot;il, as políticas são hem focalizad~s - o grati de incidência é niriclamen le dcçrcscente ao longo acesso permanece quase que consr.ame ao lo ngo da disu·ibo ição, diminui ndo apemis para
Gráfico 18.2: Distribuição do acesso à creche por décimo da rendá familiar per capita no Brasil - 2000.

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10

1--- púbhco-al,o - - populaç~o lotai I

t'filC.ld:t clC""t11110 cl:1 cli.\Ldhuiç5í1 de I t!Uda famili;1r />rl tflt,iro , bi:u.1 <:tHl HJ u lna t..--stintalÍV::t da rc.:nda flu11ilü11- fJ,•r capna n1éclia c111 <:~l
ELSEVIER

348 - ECONO~UA 00 SEJ:OR PUBLICO NO BllASU.

Gráfico 18.3: Distribuição do acesso à pré-escola por décimo da renda familiar pe,- C(tpita no Brasil - 2000.

4%

60% 50%

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10

;1úbhco-aho - - pooulação lotai I

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'\, ..t"'> do a cn:d1<.'. a wudilliiu. encc,mraor OulTOS aut()res. d e qual se reduz - c hegando" 20% no íihi,uo

d&im,,.-

"º ca,,o do ensino fundame111al, a c u rva deçresrenic. <1pn:sc11lada no Gráfico 18.4,

mostra que o ac:esso a esse nívc·I de ensin o, rdaúvo à população total. é hem focalizado. Por sua vez. panLa disa·ibniçã.o d o acesso relaúvo ao público-al\'O (Crianças de 7 a 14 anos), a curva é constante mé o <]Hinto/scxio dc.':cimo, ponto a partir do qual passa a ser d ecresccmc. U ni dad o interessante é que até o oitavo décimo ela d~srribu içiio. <) o(uuero ele benelioários é ,m1i,,r d i , que tl público potencial, o que se craduz em poncentagcns de accs~o s11pc 1·1orcs a 100%. Essa é mna "vidência de que existe 11rr1 atraso ed ucacional (em virtude t.lo i11g r esso tard io na tsçola o u rcp<"tência) ~ignilica.tivo no Brasil, conn•mrado nl)s dilcimos in fe r iores d a dis tri bLÚÇ~IO. 2"

d uG.\Çá<> do ensino fi1nclan\('n1,a. l d<:.$ pa-ri.l n;:tnos. tornando a pré-esc<->la obrigatória.. A lilt"l"'lJtura i nrer1u1( iõnal ~u~1r~ os <;fCitos d n pré~escola ::ipo11t;·1;1 t'Xi.sl(·u<.i.t de c.::íe1los posith•t>:, ; d<~ nlt~d io e 1011-go prazo sobre umn .séJ·j<"' dt' i11d it.1dorc:;1:1 de .succ.-sso na vicl:.J. tai~ ro,nt) a prob.1bilid:AC'lt:: dt· romplct:u· o seguudo gr:l u ou ~1 rc:ud-n. ohtid.t na idade ad ulta (\'t• Br:-u·ey & Sic.:.11:u· (~003): Cw t'it• .~ D;u 1ra11 (1VUil e.,· lV95)). E1u.rcta1uu. t-1n urn cSI11do par~1 o Br.ssil. ~nLenzcut (2003) niio t.:11cuntra c"idC:uci}1$ .;obrc11 e~.is1C;:11cin de:: ~fei1os :-ignificativos dn p1t•·cstola sobn:: ú dese1upcnho cdno lcion:1 1pús1r.río rdas c.TI;uLC;as. Essa é unhl 4,1t~1.ão tJll<.' uJcn:cc u1aiores cs111dos~ ?11> O g r;_1u de incidênc.i::i relativo f1 pop1-.1.l:.1\1\v lOtaJ corrc.,"'Sponde à r.a7.f10 cnu·c· o tolal de-: l>c:nl'.f-ic;;_t,rios e- o tot-;il de l.ud1víduos d:.i. populn~i1o cn1 cada ch~rúno d~'I d1jtrihui<,_~·10.J•í o g rand e i.ncidt'r1ri~1rclati\•Oao público-ah·o con·cs:pondc! il T~ll;lo entre esse n1eS111u 111iu1c:n> tot~t.l d<.: Ocu elià:.í.rios. só que:, ncsle caso. w hrr o n(unt·ro de individuos do públlrO·alvo (·111 c;ul a dé(·in,c, da di.su'llJuiç~io. Note que- ,n q ue nlucla é ap~n~ o deuo1n1nador, (te tonna qu<· ft p<>S:iiÍ\<:I q,1t• ,• gnu de incjdfulb:1 ;,,UJ>t:1e JOCt"rl n1 ·~ d~-cin10~ cut qut: o 1f 1t:1I c.,le hc.nt>.liciários é 111:-Lic,r c1uc o públicopca~·nc·ial. Isso fica ,uab a11111c11t~u· a

-

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t'.IS\U.N

=======_;;~

_______________________ Ef'F.ITO ___ OISTRIRUTI\'0 _;e;,.;;;,......U.\.S

1"0UTl~ SCXJ.115 - 3-.;3

Gráfico 18.4: Distribuição do acesso ao ensino fundamental por décimo da renda familiar per capita no Brasil - 2000. 35%

140% 120%

..

o > 100%

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2

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- - püblicq-all,o

8

9

~ população

tota l

6

7

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10

Com l'elaçã,1 ao eusiuc, m(:dio, <> Crãfico 185 111osrra a má focali1.;t~·füJ du acesso a esse nível de eusino tanto em relação à pop1.1la9,o 1otnl como ao público-alvo Govens de I fí a 18). J\. curva é crescente ar<: o sétimo . As auu ~da~ rnais pobres parecem sequer atingir o segundo grau - o que em pmte poderia ser explicado pela i,1ra rerençrto no ensino fi.mdarnental. Gráfico 18.5: D istribuição do acesso ao ensino médio por décimo da renda familiar pt:r capita no Br,1s il - 2000.

80%

6%

70%

5%

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4%

> êõ 50% ci. o 40% a. 30%

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3

4

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--público·al\/0

6

7

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~ populaçãq

9

10

total

Fonf..t: ü.·n~o Oe1uográtlco '1000 - 11\(.;f·'..

Uma a lte rn:11iva pa ra aqueles que não conse 6'1.tcin ,:onduir o ensino fundamenml e ingres.~ar 111, c 11s in(J nté~. os supletivos de l Q e 2u grau. Há evidências de que, e111born 11ãc f'°XiSuI

ELSEV!ER

diferença de rendirocnws ena-e indi"íduos que completaram o 1wgrau através de curso supleti.vo e indivíduos que conipk:tar;im o pi grau regular {fundamental), a ,axa de cre.'o de 1u grau por d écimo da renda familiar per capita no Brasil - 2000.

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1.80% 160% g 1:40% r.i 1,20'!1, ci 1 oo=-. --

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0,60% ] 0,50% 2 ci. 0,40o/co g_ 0.30% ~ 0.20% "#. 0,10% 0.00%

10

- - público-al\O -+- população total

I

Conw pôde ser observadu, o acesso ao ensin.o supletivo de J9 1-,,,-au está concentrado nos décimos inrc:rmediários da disuibuição tanto pa.-a a popu laçrto 1otal como parn a populaçãoalvo. O acesso"º ensino supler.ivo de 2!! grau, qmmdo a referência.é popula~-ão total, cresce de rorma monótona ao longo da d isr,rihuiçáo, até o nono décimo, qum1do c;,i si~n ificativamente; porém. se a i-eferência é o público-alvo, observa-se um ligeiro c:rescimenlo do acesso até o 1ercciro décimo, pontil a parli1· do q ual se torna está,,el até o nono décimo, quancln cai novameme. Vale dizer éJLU: a po,cemagcm ck atend idos« maior para décimos intermediários d~ clis1.rili11içJio. O que , de fato, mais chama a atenção é o baixo alcance do e nsino supleúvo cm ambos os níveis- l Q e22 gmu. J\ m,úoria dos po1cnéiais beneficiários do p rograma nflofreqüenta a escola e. dos q11e frc::q 1:icmam. a maio1ia o faz no sistema regular de ensino.2•

-

" Aon1at1i & Fernanck~ \20(>0). ~" Scg11nd('t Ahuau.i & fe1na.neles (2000). esse baíxo g,-a1,1clt: ,·obt:rcu1·a pode ,·::.1n r rclacio11ado. entre ourros filtOr~. a nm 1-.rohle::n1~ dt' l'a)r;, d<: vagas uu, pelo mcnós. a un1 probltn1;t de f.~h;, clr va~;_a.-.: o.a t'ede pública de c1isino. C)s :-111lc)re~argu1nent:1n1 que a inexisiênciade,r;.1g-.tS 11:t n;c-lt! p(1l,lié:l impori:'l-.H>:ó. <':-lndid-ntos do suplt!1.ivo ;1 all-ern:,1h'(.1 de làzt;-lo ná 1·t:de priva
Gráfico 18.7: Distribuição de acesso ao ensino supletivo de 2º grau por décimo da renda familiar p er capita no Br asil - 2000.

0.40% 0,35%

3,00%

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~ fouf,tr: (~eu.so t)ç1nogi"i'1firo

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5

6

7

8

0,30% '§ o 0, 25% ó. o 0.20% e. 0,15% 'O 0,10% ;F. 0.05% +---I- 0,00%

9

10

público-ai"° - - população total

2000 - 1B(;.E.

Em r elação ao ensino superior, corno pode ser observado no Gráfico 18.8, a roá focalização é basta nLc expressiva. Além elas curvas aprc:semarcin-sc ucscentes em LOda a disLribuição, até o qua rLO
3%

25%

2%

2% B ci.

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- - pUblico-al"° - - população total

-

-

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9

10

J

Fontr: ( :.,nr,o lkn1ógr;'ifico 2000 - LllGE.

J::sse perfil altarncmc regressivo cio acesso ao ensino superior públir.o, aliado ao faw de: as cmm,
352 -

EcoNo~:\..DO

StrroR Pün1.t<:o ;,;o B·rusrc.

O aspecto distributivo da assistê ncia social Diferente do caso da cd11cação, os programas e políticas no âmbito da assistência social Lêm como objetivo o atendimento à população mais carclltc - são cminenLemente pn>1,rramas de 1.1.111sferê11ci11. seja cm renda ou es1)écie. Na rubrica as_sistência social estão os programa,;: • • • • • • •

Assistência a cria 1was, idosos e ddieie111cs. Alimentação e nmriçiio. 1\.ssistênc·ia ao índ io. Açôes ligadas à Justiça. Ações d e desporto. Açües gerais. Apoio operacional

No f)l'imciro item - assístência a crian~'lls. id<>S<>S e deficientes - enquadram-se os chamados p1·ogn11na.s dt· cnmplcmenl:'\Çáo de renda, qn<' nada mais sá a focalização d() programa e, cnnseqüe1t1.cmc111 c, s1,;1 cliriC:nria na d iminuição ela pobreza. A questão da focalizaç.:w dos pru1a,>Tanrns com t: sc 111 n s<·gum-clesc111p1·cgo." O impacto d istributivo é avali,~do de duas fo111Jas dislinlas:

l) p 1ugrat1l..t Bol...-a f.~·õl:1 ll·dl·ral ~6 cuult:çou in-iplc.•,ncnra,lu,; pelos go,•cn 1t1'i loc..ti'i,

::!!

.1

vi.gorar c1u ~00 1. At€ ,~anàQ, ():, prog1.lrna.~ Hols.il E.$<.'Ob ~r.un

uu .1\ i,uJusão tio st·g uro-dcscmprcgo l."01110 polilir.., ~oàal (:, de
fJ11t~rio11:c1viJL <.:01\10 o

pr6prio n o1ne I li:1-1

11-:11:a-"t-'" de

um

:,;:cguro par:1 ú~ Olofll c:nlü~

:u 1dt:-nüíicou-:•c: o 1cruli1nc.1no ..:ou'.LO sc..udo provcüicute do pro~1nà ele' ~<:g111·0-dê!.e,n1prego ~<· .-. inclívi,hro fJllt' 1'<-:.<·chia ta l rcru1~0 er·a de-~1npreg:·1do e: st• (•-..-:,lor cio r(!ndi1ncnto era su1>eriot-a 1ua salãaiõ-1nini 100 (pl$C >tlo ~t·-,1;u1·0 · de.semprefl'O),

• pela distribuição no acesso aos prngt·a,nas e pela distribuição dos gastos (tr,rnsf-erênria:>1 st:gundo os CSO-.llos de rc:nc\a; • pel a com ribuição da~ Lrnnsfc:rências ,,a rcdu~:iio da desiguald:,dc 1<>1al de rendimemo,,. Iss<> só é possível devido à disponibilidad e de i1tfon11ações sobre o mo11t;1.mc de Iransfcrências reccbid,,s - diferc11 rementL" da $eç.ão anierior cm que a política ed ucat:ional foi ava liada apenas pela distribuição no acesso ar» scn~ços educaciomiis. No primcirn ,~,so - distribuição do acesso e dos gastos - a medicla dt: renda u1il.izada para mnstnúr os dfa:imos de renda foi a renda familiar per capita, excluindo-se, no entamo, as t ransferências recebid," aa-avés cios programas avaliados. Isso porque a renda dos J>;i r1.ir.ip;rn1 cs do progrmmt aparcc('ria en-oneameme 111.iis elevada do i1uc a dos não participantes, o que.: i,nrncluziria urn viés 11;1 avaliação. Os Gráficos 18.!l L" 18. I O apresernam, respcc:1ivamemc, a d istribuição dos g1,stos e do acesso por décir11os d,, distribuição de renda furuili,tr. Há uma concenu·ação signi fü:aliva dos gastos dos progrmuas sociais no primeiro décimo ela cl istribuiç.ão, com wm, dift:.1·cn1,a entre os perccnwais se o seguro-desemprego é ou não incluído. A razão para isso é que. a n'nda elos iudividuos ckscmpregados {:, geralmtmc. igual a zero. Q ua ndo o scg;m·o-des,·,nprcgo foi excluído d os p;~s1.os, seu 1·en
Gráfico l 8.9: IiistTibuição dos gastos com programas sociais por décimos da distribuição de renda familiar per capita no :Brasil - 2000.

25,00% 20.00% 15,00% 10,00% 5,00% 0 ,00%

10 8 9 7 6 5 3. 4 -+- com seguro-desemprego -sem seguro-desemprego 1

L

2

--

Frrr1IP: (;en~, [h:111o~rá!ico 2000 - 1HGl.

354 -

EcoNOMIA oo SETOR Ptieuco NO

ELSEVIER

BRASIL

Gráfico 18.10: Distribuição das pessoas .atendidas pelos programas sociais por décimos da distribuição de ~enda familiar per capita no Brasil - 2000. 0,14%

\

0,12% 0,10%

0.08%

\

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0,06%

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0,04% 0.02%

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2

1-+-

3

4

comseguro-cfeserrprego

9

~ sem segul'o--cfeserrprego

l

10

J'Qn.r,.: Ceoso Dc1nogr.1fico 2000 - 1H<>t .

A segunda forn1;1 de avalíaçã<> do impacto do:s programas assisLcnéiais sobre a desigualdade foi reali7..ada a partir de uma decomposi~ão de um fodice de desigualdade, no caso o indice de G1111.

Quadro 18.2: Ímlice de Gini e a Curva d e Lorenz , , mili.e de C, ini i moa medid:1 cio gr.1u ele ,onct>nrraç.ío ele rend;, ~m nma de1ermimd.a -.ohre att-. ;1 11u:1is Tlc;'L Por cxe,nplo, no !!T31ico" segorr. o ponto(. n~ dtz que tllJ' das pe-<:Stl.êS detf•,n :16% da rend a, ele outra forma. :-tpert:L\ ~.-, .... da...;, pe"-~3.~ &;. ~ m;u~ ric
~ ---

-·------...,-/C

,-"------- -====---

% acumulada da população

~ - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - _ ;~;,;.;:;.;;,;;,;.;;;;;;;;.;.;.;.;;..:;::;;;..;.:;::;;:::;:.::;;::::=--== 355 EFEITO '.Ol~TIUSLTI\0 M:, 'f'l.1tZ!1CM .:ictiS- -

U.Sll.Ylt:k,

A área haçhurada "a" <;nlrc ;L rur va de !,orem: e a ctlTVll de p<:rft:11.1 ,;wildlidc denominach, ár{:a da desigua ld;ide. O fJ1dice de Cini relaciona essa áréa cum a án::.i do guio AOB, <1ue pode ser escrita como a soma enue as árt!'ls a " J3:

a G= - a +fJ

O inclicc de Gini v,iri» e ntre O\quando a curva de I .ore nz e a c;urva de igualdade são a mcsrn;l- nc.11hw11a conc:cnu·ação) e 1 {quando a curva de l .orcnz é a mesnu1d:1çurv;Lt\ 08 - rn11ccnc:ração wc" l). Quamu maior o: - a área da clesigual
A renda de cada .i ndivíduo na fomília correspondê ao somaiório de vários úpós possíveis

de n :ndi111c-ntos, como, púl' exemplo, rendirnc:mo do IJ,tbalho, de aposentadoria, de aluguéis er.c. l'yan, Chen e Fei 11 mosll-am que o foclice de Cini pode ser decomposto quando se comidera a divisão do n.:ndin1ento em vári()s rnmpunemes."" É possível, assim, derermimu· a conu"ib11ição imLividual dos tipos poss1veis de renclimt:JHO para a desigualdade tQta l. Seja:

,1

onde: C é [nelice de Gini, h é o tipo d e 1·cndimentv (considerou-se o ren
relaúv;i an rendimento/,. Nesse c:aso, Ch
Tabela 18.3: Decomposição da desigualdade da renda faro.ili.ar per capita - 2000 Rtmdimc111os dos

Macrnrregiões

Índ ice de C ini

Norte Nordeste

OJi503 0,6625

Sndcs1.c

0,6055 0.:,830 0 .6%0

SLII

Ccnu·u-Oeste

progta1na~ ~nô:ti.$

e. 0.3391 0.3 10$ 0.1563 0.1 641:I -0,0217

t>,, 0.:12~1

0.41"l 0.27t"f

0.36% 0.331.i

c.•-f\

Demais rendin1cnLos

e,, O,OOJ 1 0,65 1~ 0,00 13 O,Gfi40 0,000·1 0,6067 0,0006 O.:il>45 -0.000 t 0.6371

e,, •.i,.

tJ,, 99,6l)%

99.59% 99,73% 99.64 % 99 .6i%

0,<;492 0,6613 0,6051 (),5S21

0.635 1

Fonir: Ceru;o lkmogrAfico ~000.

-" PyaLL. Chrn & Fei ( 1!JSC)). :1:1

Vt:1' l ·Iofl1-nat1(200~~it e- 2.003b} Par.:\ ~plif-:1<;{J.ó tl<"~1 rneh'>
tlc :iposentadoria.s i ' pen~(..es e- do~ rcndhuC'nlO~ u11undos da aLlv1clade ag,ícola pa..r.:1 a éa.L c:,t'á() rt:po1·rados aPÇ-J'l!l'I 0$ resultados considt!J'..l!ldo o ,:st'.i,;·uro ·dcsç1npn!gú con1p pa.i·lc tlo:; rc,1d.in1ctu.o:\ dos -programa:.. sociais. P•1ra t 'l>.~ Lipo de análise:: os- resultados ni'io se rnodiftc;ur1quauclo tal hrnt'fidt> n~o ,. inrhtído.

356 - EcONO>.nA 1)0 Sr.ro,~ Pú~uco r,.o BRAsn.

ELS E.VIER

As evidências indicam que. emhora os gasros çom progra rnas assistendais conrribuam para d iminui r " desigualdade wtal,"" <"(11110 sua proporção 11a renda tora i é: muito r •·q 11t·11a no Nord este, por exemplo, rcpn;~11L11 ap('Jlas 0.41';1; da renda fam ilia r per capila total - seu dei, o sobre a desigualdade ú ponco cxpn:ssivu. Resultados similares podcm ser o bser vados em Fernandes e Fdício.j" ()s aurores rt'alizarmn um trah~lho scmclliame a esse. porém invcs1iga ra m os irn pactos das Lr,msferências sobre o nível de polm.:Z,l no país. A fonLe de clados ulilizad;1 foi() Censo 2000, e os rcsu lLados obtidos csiáo resumidos a seguir . Tabela 18.4: Impacto dos programas oficiais de transferência de renda sobre a pobreza incluindo e não incluindo o segw:o-desemprcgo (SD) - 2000

Proporção de pohr('s: c.~xcluinc.lo as lr.111.sfcrê nc ia~ Propo1·çâu de p«,brcs: incluindo as transfcrêJu:ias (; rau de <;olx·n 11rn: proporção de fanlllia') pobres inçl.uídas Gra u de 1·;ii«1111ento: proporçáo de 1lunílias 11ão-pobrt'.s e nm : os iudufrJos n)ntl': f c:r11:tnck~ &

ComSO

SemSD

::.\3.82 !l'.1.60 2.:12

'.13,fiO

:1.0

Ml,99

52.52

3:~.u2

F<:licio {~Oo:n.

.É. prn;sivd obscrv,ir 11ue os proll'l'amas an alisados têm um impan.o bas1an1e 111odcs10 sobre a polm,za - inr,·rior a l ponto percenuaa.l.. Vale d i%c.:r r1u<" tais esci.tnari,·as corrobo,.im o, resultados dC"Ssc trabalho: baixa cobertura e: va1.amc)l!o cfas transrcr&nci,is soci11is.

O aspecto distributivo da previdência social As ela previdêocia são mal focalizados , iicirrn a d is<:11 ssfto. l3a t'l'o s e foguel"*' mostram. por exemplo, a p,11·ti,- dos res. c;so d ecorre do falo de os 1rnús ricos rec:eherem bcncú:cios d e aposentador.ia$ <: p<:)1sôes basuullc superiores ,tos dos mais pobres. HolTman.'" a panir tios d ados da PNAD (1999), utilizando-se da decomposiçiio ele Cini da seção autcrior, mostra que as apose111 adorias constituem um importante componcnw d a desigualdad e ele renda na maioria das regiões mc rro politallas brasik:iras. Nesses estudos. no e n ran to, ;ivalbi·S<" a d istribuição ela, :1pose111,,1·ias e pensões num mo me n to d o tempo - quando os indivíduos já estão recebendo os hcncfkios -. sc.:111 lc:var c m

"ª

É po~,;l,·t;I f)l;,~c·..v~tr, pttf~l to
'ii

'' Ver ( ::ipinalt} 20. ;: Barro, S: fu.~ud (.2 000).

Hoffim,n (2003h).

~ 11•.r. 11::a

~ ----------------------==------===.;;.;;.=====--= Ú'El'J'ô JJJSTRTRL--nn> llL"" f t J L . ~ ~ -

cousideração as cmllribuições dps Ílldi\'ícluos ao sistema previdenciário . .Em' "'.& a prcr-o:n:A soci,ú no R,·asi l tenha um cun ho ;1ssistencialista base,1mc importante, e h ~ caráte1· dt' si.:guru. ls10 é, os trabalhadores couu-ibucm durami.: a vida arha JTJ1" bcnefkios na ,·clhice, cimmdo a capacidade de i.rabalbo diminui. Levando cm I oui.. -·-e ...;;:u!'.: Afonso e Fcrn;,ndes,10 a parei,· das informaç,,es dispouívéis e111 viírios anos ela T'~ \r .r 1axa in ter na dt· retorno da previclé,ncia soci,11 brasileira. Ou stja. calculam a ta.'-.t os ílnxos ele benefícios e r.0 111.ríhu.içúes previdenciários a valor p r.:si.:nte par rcpn:st:11ta1ivns de a·abalh.idorcs, F.m linltas gcrais, o& rc.s~uh ados apt>nUUl'! que quant, a escolaridade e mais pobre a regifts1rltadus dcptndcm rio tempo de conrribn içào do Lrabalbador à previdência. E rn 0111.ras palavnL~, o principal fator de destq11il.ílwio do sistema é c.n·i urrd(• da cle,ada ta.xa de infr>mtalidadt: uo 111en;,1dn de trabalho. Considcrandn-se que a produlividade da 1::couomia C'n·sç,r a uma ra.xa ele 3%ao ano, a alíquot.ant:ccssária r~ra eq11ilibrar os fluxos de n1111.ribuiçãn e benefícios se1;a de 21.2%. 110 caso de o trabalhador ter sid(, rnnLrih11inte do INSS durnme wclo <1 seu pt:rfodo de vichi ativa. Se e~e 11ão tivesse sido o c-rso, ou seja, se o u·aballiador tivesse çonn-il.Juklo aú TNSS apenas cl ura111.c 11ma p,rrre ele sna vi.ela ,11 iva, a alíquota jusr; tsubiria para !l3.3%. "' CcHisid,mrndo-se ciue a alí4t1oca méd i~ efetiva (sobre

Af(Hl:-o & J'c:rna11tlt·;<; (200:1). u Fernandes & (;n-·111a1.1d (200:~): Fe1]t~ul dcs & N:u iLa (2003). •.: ,,a1-:, 1JS~CJ"\·ido1·cs !Cderab e parn 1nuitos :-.er vidOtt"S esta t'. iütltef-k"Ud~ tL. .iliqu\JU:t d e ,·011Luôui.;10 e/ou da_,.., r1;~r::l$ de cnurribu1ç!'io vigç rH.t-S) t• i1H,;uiarue no lCUlpo. <:cnu 1;1is hip~!t'St~ . un1.. C"tirn;-u iva consi~tcntc p;n:.J 1) tc1u p<.> de· c.,onuibuiçâo pôde ser oh1idn c:ril<·uJa11 t.h.· l'On1.1ihuit1lt!S em un1:1 unu):o;U-::a a lcatt>1;a d~ trabalhadorc'S. Esse foi o procx,'(Hn1t•n10 ~e-guidu pei nutorcs; ns ln1h:1lhaclor<·s fora1n dh·idido:, (.'! lft ~00 grupos segundo ~(''l''lkn·ldadc. gênero, idadl' e rcgJ:tu. e i..i.l. JH'Opürçõts for.tnt t :ik u~ulus p:tr.1 S<""is ~Ju.~ dilC.1·cntc$ porçõcs obricl;tS oo.:, ano::;. P:u'.a deito de coinpara<,."fío de: resultados. o~ ~1u101\:s l,..WJl.k:n, 4JL. u1.am a líquot;1 :1t11at1ahnenle ju.\ra assumindo que o ternp·ü ti~ co11tril,11i~-ão é lgual a um. ou SÇ;j:t,. qnt" o Ir t ~ ronl rihuiu ,ln ranu.· Ioda a \'ida_ttll\11 ;-1n I NSS. ,ui

358 - F..coNoMtA no SE'l'OR PU'8uco r-:o BRNou

o s,,lá,-in wi.aJ) ~ de 28%,''' tcern-sc q11ce <> regime do RGPS se equilibra no prio1ciro 1:aso, rna s nii.o nu scg·unti.o.

Quadro 18.3: Thxa i.ntenia de retorno e alíquota atuarialmente justa i\ i,,xa interna de retorno de um i1westimem o é aquela que iguala os fluxos de gastos e h~ncH'cios t:sperado.s do in.vestir11cnto ao v:,lor pr<'S<·'JHe. U n1 invesücio r decide rcaliz;:1r o investimento quando essa raxa de: retorno é maior do que u1r1a tax<1 ele rcton10 ali:cr1 1ativ·J , por exemplo, a t<'lXa t·nefic:i<'>s previde.nc~áríos ·recebi~ dos pel(> indivíduo no momeolô t . A idéia é que v intli"í
I, C,(l+ if

.li 7

= I,B,(l+i)

r=:O

'1

t-aT

Con hecendo·se C,, Ll, Te M, c.iJculn-se ..i ... is10 é, a taxa yue it::tw.l<1 dois ll uxos "toi1t:1ários...

Alíquota atuarialmente justa •\ alfquo1a aLuarial1n<~nte;:justa é aqu(!la que SC! c:obr.1dn closconn;huintes furiaco1n que

a;:"º"'

ribuições cfemadas pelo indi1>1dt10 durante a vida ativa fossem suficiemes para fu,an· ria:r sen~ heneficios pn,;denç~írios n~ aposen~adúria. O cô1nputo ::nuarüU temdi\'c_rsa.~ apli~ôt."• \'.nrnô. _µor<:X-í:n'lplo. p;.1ra o 111c.rô 1do de scguJ·os. t'j.:i "w,- ll salário do illdivfduo no mo1nemo e, "a" a alfquota de contnbui{:ão. -r" o mnmentíl da ap<1.semado1·ia e "1í o momemo d~ mone. Por hipówsc, :»SLUll:t que o beneficio previclenciirin stja uma fraçiio y d1~ :;e-u 1íh.im o salá1fo. T

I. m,~(l+r) '.ll

M T

= I,rwr(l + r) ""

,.r

Conl1ecendo-se. w,. T, Me, admitindo-se uma cena 1axa de j ,u•os de mcrcddo. calculasc "'a"'.

Uma observação que deve Sei' feita é s nessa cquaç:lo clewria s.:r" de e11go prazo. Admiriram. en1i10, q 11e no longo pra,.o, a taXa elejuros se iguala ao cresci mento da p rodutivi,fatTescimemoda lorçadc 1r.iballm (11). C.omo, uo equ ilíbrio, a Laxa de j urn~ é igual à produLi ,ridaclc marg'Ln~•l do çapital, r= h -+ n a tt;Jlde à "regr.i de ou ro" de maximização temporal do cousuruo jurrC{Jpilfl.

Pa ra o propósiw deste <.:apíwJu . uu s(ja, ava liar u cfoilo distribu tivo dos gastos públicos, sc ri,1 intertssa nle observttl' se cexistem difhenças entre a.~ alíquotas clerivamenre pagas e as atuiu·ialmente j us tas parn difer entes g rup os, no sentido de verificar se existe mmsferênda d e

1

A aliquota ele. contribuiçi\o no caso o salfirio rout~ enqu:u11<) :1 pareei.a do c.rahalhaclor ir1c·idt: a1é lhnite e..;tipul.ido pc.·ln tctD prc\
~ ~ tl.1t.\'U11.

.EEfin·o DfSfRffitJTl\'0 OAS rôLiTICA.SSOCJ~lS- 359 ---------------------===;.:;;;.;.;;_;=======~=..;;.~

recursos entre pob res e ricos. Nos mtbalbos ele Fernandes e Grcmaud e Feniandes e Narita, as aliq11oras atu.u·ialmentc jusras roram também calcu ladas separadamcnLc por grupos de educaçao. No caso do RPPS, pra1icatr1cme não existe variabilidade de tai~ alfquo1.as enne as faixas de educação. No caso do RGPS (TNSSJ. con.sideraudo-sc q1.1e o tcm110 de conrr·ihuição é menor que o tempo de aúvidade, obst'n·a-se uma relaçf10 monomnicarue11te clecresceme entre a ,úíquoLa jusr.., e os anos de educação. evidenciando um caráter distribulivo desse siswma. Com base nesses dois crabalhos, ,., cakularam-,c as alíquotas an,arial men te jus1as por décimos d~ renda familiar p1•r ca[!ita. Os resultados são ap resentados na Tabela 18.5. Tabela 18.5: Alíquotas atuarialmente justas - RPPS e RGPS Rcgi,m c pt'óprio da previdência social RPPS Dc?rhnos da re nda fa10 tliar per capiln

< = 120 > 120&<=1:-lO > 180 & <=24.2 >2,12 & <:Sl2,:í & <=3 90 >~90 & <=,196 >·i!l6 & <=627 .5 >f>·2 1,; .~ <=850 >$50 & < 1~!íO > l ~50

=

Alh.p10 La aluaria 1,nen ce: justa

(l .621 0.608 0 .6 18 0.61 1 (),f,02 0,61 1 0 ,6 l l

O,ü IO 0,621

0.641-

Regime geral da p r e,idência social RGP S (INSS) l)~cin1os da rr_.•nd.:1 r,llluliar p.r rapitu <= 7,1 >7'1&<=110 > 110&<=144 > IH & < - 180 > 180 & < =223.33 > 22 !1,33 & <=275 >275 & < =:150 >35() & < = <180 >480 & < =i75 >775

~\Jí4uota -atuarinlmcnte

.

justa

1),1\30 0.i}34 Q.164 0.4 18 0,383

O.H8 ().~25 0,301

0.267 O. 1Sfi

·E..o:;ses valores corrt;,;p<,n1de,n :'1s aliqtu..)ta., u1l-djas d a<.l..1S por là w/I\,. onde ;i é aliri110,,., liídi,idu.11 que ~ - - . i tb • l • nuxos de co1'11ribuiçtie.o; e beueücios a v:tlor prt"}St:ntc d e C'd(la n·aballia
Da observação dos v;r]Qr~-,; de cone dos r,lécimos da rend.i tunili;u p.-r G •• um P'ml" que chama a aknÇàQ (: que a d:istribuiç:t0 tia n:·nda familiar prr "'-Jr.' <'..& • ,mnbuuJl,'> '1<> RPPS estft mals à d ireita relaLi,-amcme;. dbtrib~u ,Jc,., conmbmm~ ! R(,PS l'.\S$J, indicando o meuor pockr aq11isi1ivo das l'amíli,,, ,k•'<' lilam ,. Como rnoslr.t a Tabela 18.S. a a!Iquow at11,1n:1lm.-mc: JU'ta ,ana muno pouC(> entre os grupos de renda familiar p,r t(J.J1ita cm se trJ.l.Uldo do RPP'-. Para rodo · os <: qur o- llLlli pobre:- tc1;arn de pagar alíquotas bem maiores do que as paga;; atu,,lmente d,• fonna a equ,Jibr-.ir comribu ições e henefícios, e os ma i$ ricos (dQis últimlis décimos) teriam de pai;-.ir menos dü qut: aiuaJmcntc pa::;am . Isso signiíiG1 ll'Ll: o RGPS (LNSS) lern um imporunte cir.l.ter distributivo. o que 11ão se vcr iliça no RPPli.

u .1\graclt·ccrr1os :ir1s :1111{.n:~ - RcyuaJd,u f cm.,indt·-... \ru.1un t.rcm~ud e Rcnatd Narita - qut: r,ronL,1..lDCntc nos atc11dc.r.:uu 1: nos :c~uJar:1111 nos cál•·ulo.,; de.-..."la'i .11f1.1uot.,~. 41 ' Os cálcul,,.~:icll'ni1i ra1n que os trabaU1j
360 - Eco:'llo>.nA oo S1;.'l'OJt Pusuco NO BR.\..ÇIL

ELSEVIER

CONCLUSÃO

-rradicio11a.hnencc as pri11<:ipaisj,1s,ilicaLivas J)ara a in te1·vc1.u;ão elo governo 11(1 cco11omia 1

silo a fWOnHJ<;;to de cliciência na ~locaçáo de recurso, e u11 ia maior eqüidade na clisLrih1tiçf10 ele reoela e tiqueza. () clt:.n1cnw-d1ave para indu8<'io d(• ;dgu m 1ipn d;, in LerveiJção pública no ârnbiLO chis polfLit::'\S sociaiJ; p;u·cce t::sta r rdacionado à questão d isn'ibu Liva- E nesse sentido que se ddinirnnias políricas sociais - aquel~s voltadas. primord ialmente, à p romoçrw de maior eqüidade. E:s1e ,;;,pítulo se concen u-a nos lL~pccros clistribuúvos da~ políticas svci,ús. l)cnu·c as áreas normalmcmc c,11·,1cterizadas como cal, tomou-se C'OtllO a lvo d e estudo a assistênc:ia social, cd ucação e previdência social. No que ;;., refere à ;i:;sislP11ria soârd, os programas e ações na área têm 11111 c;u·áter n.ioconcribm ivo e es1ão voltados, prioritariamente . aos estratos mais desfuvoret.;des da so1'.iedade. Nesse ~cntido, enn·e a.-. v{irias áreas ela polílit11 S<>cirtf, ;.1 (1s.sisLê11cia é aque la astaute inexpressiv11. t::m grande medida isso estli 11sso<'i,ttlo ao rc::du1.ido volwne de rer,11~0, a da destinados e a cxis1ê ncia de algwn va-tamento - indivíJnns na cauda superior da dis1 ril, 11ição são bencliciátios dos programas. Enu·etanto, d uas 1·essalvas dcvc111 st·r feitas. As in formações ,11ilizadas para a avali;i,Çáo referemse >to a 110 de 2000, quando o llolsa Escoln ainda não havia sido implcmen1ado cm nível federal. Além disso, c(,m a uJ.úfica~:ão rle 1\lg,.,us programas ,nravés ela insúLuiçáo d<> 8 ()lsa l'a rníli,r é de se esperar r esulrados nta is saúsfàt,Srios. Dc qualquer íor-nrn, novos esrnd<>s devem ser rcaJi,:ados. Diferente da assistêncin soc:i,~. a jlre11itlí'11tic, soâal é a án,a para a tJUal são descinados os maiores ,·qlu mes do gasro socia 1 110 íkasil. Esse faco, quando com hinado à consr.a taçãú de ,.írios ~~llldos de que os gastoSJb ene!icios previdcnáfü'ios estáo <·once.nnadus 11os déàmos mais elevados da diStTibui~'âo. cem jtrstificad() a tt.'Sc de qnc u sistema é foneme111 e 1x·grcs~iv(). Entretanto, n., mai,,ria das:,,·,tli;içõ.,s. as tonnibuições dos ind.ivld uos arJ sistema previdenciár io não <ãu a>!hÍderadas. Sabe-se que, cm bora a previdência S ensi no superior atende m~jori1arirunen1<.: o~ mais ricos - sendo. ainda. (]li<' a grande maioria da popn.lação carente sequer conclui o ensino b{isico. A lém de apresentar tuna pé.~sima focafu.açãq em rdaçAo ao ~ce&sv, o ensino su perior concentra a m,1i,.,r JJarcela dos rectll'sos t'cd1·n1is destinados à educaçao,

'

beneficiando, assim, as catnaclas rna is fa vorecidas ela sociedade. Ne:;se sentido. urna 1n111sfon: 11c.:i>1 ck pobres para r icos. Não obstmu e os av,tuços signifit,ttiw,, ,í ltima d écada. e m espeó al a quase múversalização d o e nsino limd a mental. o probkDo ponto de vista d istribmivo, os g-.1stos públicos fed erais cm educaçáo no Bras.il p, .._. caráter alL,uneme regressivo. O h vi,1111c nH:, a., avnliaçües apresemacla.s neste capilulo São importantes. llhl• ap enas par i.e ela h ist ó ria. f\ questão é° con troversa, e há vários aspectos imp,ma, merecem ser levados cm conta, em esp ecial: o impa n o sobre os incentivos dos agemes... tid ade dos ser viços ofertados, além ela p r óp ria cfotividadc cios progra mas. Pa ra urna ~ curnpr ccmã u. é awccssáric> 11110 apcnas a 1·ç,1lização de novos estudos, mas tan1bém a Ín'• menlaçãc:~ crt.. r.·1n1c u1.o e avaliação elos pr<>gra1nas s<>ciais.

APÊNDICE

Tabela Al: Gasto social por área de at uação - R$ milhões e % PIB (2000) R:ji

1nHhões 5 5 .71!7

1) Benefícios previdenciários

<;;,

Prn 6,0·1

923

0,08

12.~02

1, 1'.l

1.896

0 ,17

118

0 .04

46.955

.f,31

1.987

0.18

1.306

0, 12

2(i_4, l7

2; 13

3) Gastos com funcionamento do sistema de ·previdência

l.45f!

(l, 1~

4) LOAS

2.007

O. JS

5) Cascos com ass.iscência social

2.265

0.21

7:í l

0,07

J.08tl

0.10

902

0.08

1\ lin1cnt.-u,.-.l o c
13

0,\)0

OisrribuiçãQ en,ergen_cial d.e ali1ncn1os

-82

O.O.!

Ações 01ncrgcnciais - seca

91

O.OI

Assistência ao ln(UO

9:1

O.OI

Ações ligadas à J w,Liça.

40

0.00

1\ções de clesporro

l40

O.O I

1\ções gerai~

105

0,0 1

Benelicir

,1 rbano

S)ll. -f.nníl ia, Sal. .. n1au~rnidadc. ahor10 pc1·nLànência e vant.agc111 scr\'idor-

nrhano Ap oSct!Gldo i-ias e pensôes previdenciárias - urbano

Heneff(..i os a<..idcntários - urbano Ecnc.firi<>s náf> cx.pli<.1 i ::tdos no a111 11i rio. prc.·t-:Llórios. :-crucH~'-lS e ílual 2) Desp esa ~oro pessoal inativo da União

,\ssi.srênci:1 c1;;iuça.s idosos- ddicic:ut<::.s Aliment:l<;ftn e

nutri~ 10

1-\.liruc11tação e.1;.c;olar - en~ino fundamental

Apoio operacional 6) T rnb,a.lho e cm p,·ego

,1\l

0 ,00

6.S l l

0,63

Scgurc)-d<.'se1npre~o {pagarn<:ntos)

•I, l ()2

O.!lS

362 - F..CONOMlA 00 S1::1·01:l PôRt.lC() NO .8.RA:;u.

Abono sala rial (pagàm entos)

680

0,06

Qualificação profissional

438 64

(J,01

169

0,02

173

0,02

1.081

(), 10

I nrcrrnediaçf10 de e,nprcgo Apoio opc racioúal (Scg.· tlc,cmp., ab.salarial e PROG l::R)

Outros prujctos,faúvidadc:s - l'AT .l:'.mprésLimos dos a!l;eotes linanceiros para o PROGER com recursos do FAT

0.04

39

0,00

6.

"

0,01

3.385

0.3 1

C~ostcio e invesdn, e nto PJtON.t\.F e _pequeno prodtLLor - custeio e investimenLo

332

o.o~

235

Equaliwçào do PRONAF e do banco da ter ra

336

0,02 0,03

E
253

0,02

Fi na11c.;.i;1n tcnto poliLica ti 1ndi5ria

2.228

0.20

8) Gastos com educação (exclusive pessoal)

'1.871

0,'15

31 9

º·ºº º·ºº

.4.quisiç~o de l<::rras .. in v<~rs;io fi11anceira

lnfor1nátÍ~'l

Comunicação social

Financian,enro ao c.studantt: Fminu médio e prntissi
~ ã o infunáI t.duoç:io Jo,-em e adulta - :mall':tbctismo e supkúvo

968 1,15

0,09 0,(M

240

0,02

205

0,02

1,1

0.00

41

º·ºº

1.67()

O, 15

6

0,00

10

0.00

548

0,05

8

0,00

!í 11

O,O!i

587 32

(),05

1.50,1

º·ºº

01 J,t

972

0,09

40

0,00

-11 1

0,0·1

Jlc:sídê11ch1 n1~
70

Extcnsfto uni\·crsit..:'\l'ia

10

O.OI 0,00

4 .721J

(),43

11.318

J.04

J 5% do I't'liJFPMJll'l l!xp./Lci Com pi. 87 - imegrantes do FUNDEF

5.241

0.48

10% do FPfJ FPM/íl'T Exp ./Lei Compl. 87 - Não lnlegra1He, do fU):l.l)EF

3.>19•1

0,32

760

0,07 0.17

Ensmo !undame ntal Ret:ursc)S

h.um.1110$

l:.duc;oç,,<> à. tü,1.ânt:ia Llvrn didltúco. e
l'ós· grad uação Rolsas

9) P essoa l ativo (educação) 10) Transferências obrigatórias a estados e m unicípios (educação)

25% (1a!) dc.u1êÜ~ tr.in!-11..'.rênci;.L'i Cor,1·parre do sa lário ..ed11caç;to

1.823

~

U $1.:Vll"Jt

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _

_;:;;.;:::.;;.;;,;;;.:.:;::::.::..:.:.::.::;.::..::.:::::::::::..:::::..~= EE:nro OISTRlBl.rrl\O IIUPl1lnCal~ -:E.1:

11) Gastos com saúde (exclusive pe ssoal) J\d.min istraçiío geral

Recorsos hurna11os ln formá rica

-•

Comu niaiçãó soci4:il e edut;c.içã<> cn1 sallde

3;

l'AB - lixo - atenção bâsica Ali rncnLaçãu ~ ntul'içáo

1. /~tj

152 155

IJ 1

586

11,r,-

666

0.06

12.378

I.H

Nlcdic u11cut(;• e vat:ir1as

644

S(tüdc ern fi1111ília t: ag\!ntcs con1u nitários (programa sa,ícle da f..\n1ílirt)

(jM

IJ .06 0.06

9

0.00

1-1~

o.o I

73

0,01

:l.006

0.28

+1r,

0,04

\7ig-'1ân.cia s
DST SliS

Saúcl<: da m ulher

Sang1.1c c-..ht:lll.oderivados

l 1e:s4uisas e eventos 12) Pessoal ativo (saúde) 13) Gastos com saneamc.oto

245

0,02

2.329

0,2 1

121

0,0 1

17 .832

1.6~

Rend imenro::. i~e:.·ntos (~ nfio tribut..<'lveis

6.857

O,G!l

Oeduço~s do r cnd.in1c11l
3.501

0,32

Enúda.cles lilantl'úpicas - previd ê nci,i

J.685

0.15

Segur"do ~special - pre,·idênc:ia E1upregados do111<:sticos - previdê:nci(I

2.85J

(),26

177

0.02

F I EES (subsídio implíd111)

44

0,00

1-'CVS Benefícios ao tr.,b;ilhadm·

•152

0,04

266

0 ,0!!

(;riauça t: adoh.:,'\Cc nte

1!I

0,00

Doaçôes a enrid;icles si iim lucr.uuo,

28

0.00

Operaçúcs

25

14) Gastos com ha.bilação 15) Beneficios ao se rvidor 16) Recursos humanos órg-.ios não exe<:utores de gasto social 17) Renúncias fiscais, subsíd ios e sistemas

º·ºº

Sistema S

1.93()

0 .18

Trabalho

1.50 1

0.14

Edu<'(1ção

292

Assistê ncia social

1-13

0,03 0,01

170.672

15,66

Total

Funtt: (..)rc;:-;1111ç:nto S()Q:,I d:, l niJn. :!:IM')O- \!ilmurll d.a Fa.u"lt Lr. Srt...ic;.t11·ia de Polílie11 f,r.on{>ínica.

--Tabela A2 : Distribuição da popuJação por décimos da renda familiar per capita no Brasil Décimos

N~ de iodiYíduos

1º

17.290.776 Jf$.fül2.7R()

20

Renda familiar per capi10 média

3!!

1(i.~J~~.ü:t!

57.33

.i •t

Ul.860.0Citl H . 1!l·i.R76

Rs, 11; 1·15.~8 J50.GH

f)!?

(;j!!

1(\.980.201 17.0()7. 7 1\) l 7.0!í7.022

~R8.:1'"1

LOº

1G.ll75..Jc69 16.978.!1!!6

-168.5t1 158-1,80

Total

169.799.170

298,45

7, 8º 9u

Fin11R: Çe1i:So l)é'u1o~rãfico 2000 - J BGE.

202,-1 1

Valor de corte da renda familiar per capita

20.00 -15.7 1 7(1.~:I L00.00 l :11.67

171,0() 2:17.75 3,,0.00 638.00

19

Legislação e execução ,, orçamentaria

.

Francisco Humberto Vignoli FGV/EAESP

A an{ilise da l,:g-islaç;io e exccuç.io orçmne111ária depemk da caracteri,..içfü:i cio Motklo O rçamemári<> hrasilciro. l'or Moddo Orçamc nl-lÍrio entendemos o co1ti111110 de procedimenws padronizados q,w devem ser sc:gi:údo" pclrJs entes da füdcra~,ão p,u-a poderem aITccadar suas receitas e d e uiarem su as d rsp es.,;;. Tai~ p rocedimentos são r«gidos por normas leg,üs, estabelecidas na Lei f\!? 4!ll!Ofl96 I. " " Constii uição federal ck 1988 (CF/88) e ná Lei Co111pl ,. couu·o le cios orçm11<:1Hu, e lr.tlanço~ das enLid;,dcs ~on:rnamc:mais, padrouizou parn a l'tli,i,1. estados. DislTÍlO Fcd,· ral (' munidpios. o lvfodclo Orçaui cmár io Brasilcir,l. cnquam o que o DL 200/6i. t,;;tabdcceu afonua de <\11,'islação e dcstaG111do v rnncci10 de.: PlanejaJUCnto q uc p<"rmda rodo o processo. Em complcmcnw, serão runda analisados os princípio~ que regem a c xecnçá(> 01·~=1cmá ri.i, dcsrnt,mdo, i11d 11.~ive. a forma como a lcgisl~ção condiciona e dclCrmim1 tod<) <) processo de e xc:tuçã o . O ORÇAMENT O PROGRAMA

A c.;,rpcriêucia brasileira na áret1
EL$EVIER

366 - ECONOPtlL\ no SETOR P ú'BL[CO NO BRASrt.

1nduem-se na p,;meira fase as cxpei-iências em que (> plano definido relle1ia-se no o rç_amenLO, o qual comemplava os recursos Ünancci.ros necessários paTa sua execução. O Plano .Especial d e Olm,s Púolicas e Aparelhamcnw da Def~a Nacional de 1939, o Plano de O bras e Eq uipamtnlos - l'OE - de 1943, o Plano S,\l: rE, de 1950 e o mais importante deles, o Plano de Me tas. de 1956, são exemplos ca ractei'Ísticos d essa fase. Na l'àse carncterizada como Pla n~jamento-OrçamenLO erarn detalhados os recursos Jiuancei ros necessários à execução dos planos, apTesenuu1do ,, r orrelaçáo c:mre plau o (' orç,tmcmo, o que ac.ibava por servir à fu nção de dar conLcúdo racional ao próprio processo orç,unenL'ÍTÍo. O Plano de.\ção do governo Carvalho Pinto, impla111ado no eslad o de São Paulo c.;m 1!l;i(), cousütui-se o melho,· exemplo dcs.sa O..se, sendo 1;i mbém um marco na experiênda brasileira de planej,uuento orçamentário. na medida em que envolveu roda~ ás ativi vários o t1Ln1s planos estad ua is, tai.s coino: o Plano de Des<:'nvulvimcnto Económico da Bahi'\- PL'\NDEB - 1960-1963, o Plllno de Metas do governo do est;ido de Santa Cacarina - l'L-\.,'vlEG - J96 1-1965. o Plano de Des<;,uvolv,me.ot Sistema Nacional de Plm1cjmncn10. com base nos t rah,ilhos r ealizadus, prinçipalmeme, 1kl11 Comissão. ele Estudos e Projetos Acl rn in istrat ivos, pela Comissão Nacional de.; Planejamemo e pelo Conselho de Oesenvolvime,·,w. As direo;zes aprescmad:ts pdo Ministro txLr aordinário para a Refomm Administr<1tiv.1. cm 1963 , foram o resu l1adu todo esse processo, fican do estabelecido que o Orçmn<.:mo deveria se ,onstitui:r no ckmemo básic11 da aÇiio pla.nej11d<1 do !i;Overno. Estavam la nçad as as hases do O rçamento Programa no Brasil,<> qu,; veio a d'etiYm·-se com a Jfromulgação da Lei N9 ·1320, de 17 ele ir1c11\'0 de l964, e ela Consliluição Fcdcrnl de 1967. O Orçame.i1LO Programa, pon.anto, é um docurncuto cm que são discriminados os r ecmsos lin:ma:iros " dt· 1rnballw dcsci.nados à cxcrnçüci J,, Program,lll, Projeros e Atividades característicos ela aç~o gove rnamental, classificados por C
uc

" É. importame salientar que, no Brasil, o irúcio da imµlanuiçfü_, do O rçamenm rrog:rama coi ncide com o per íodo auwr i1á rio, onde a predominância elo E"<..-i,Livo sobre os demais poderes pode ser observada. principalmeme, na c,<:111.i,•o Federal, da defini~:ãu ele normas. regras e cl.,ssificações desse novo modelo orçamemário" .1 Com d e ito. A Constitu ição de l 96i de1.crmmav-d, no artigo fi7, se,- da ~ompetência d1) l'odl'r Rxccu1jvo a in icial.iva de leis orç,11ncnr.ária.~. inclusive as que criassem o u aumen.tassem despesas, excluindo, do Poder Legi~l;ujvo, essa prerrogativa, o ctuc foi 1·~ti licad o pela F.m enda ConsLiwcionaJ Nº 1, ele outubro d<> l 9(i9. Cmnp1·e notar que, wm a Lei Nº ·1320/fi+, padronizou-se c, modelo orçamentário par~ os a·ês níveis ele governo. o que foi aprofundado ~0111 " Ponaria Nº n, de 28 ele j aneiro de 1971, do M.inis Lfrio do Planejamento e Coorrl<'nação Cer al: tal Portaria in1rodu 1.iu a c;lassi6cação fu nc.fonâl - progra,nárica d a despesa orçamentária, a
1- INSTITUCIONAL : ,,presentava a despesa classificada por órgão. com seu clesdobramenLO cm unidades orçamentárias; I Macbadu (2003, p / 18)

~ ---- --------------------===.;,.; .; .;,.==--====_,;.;; _ L tc~
LL1l .\'1Llt

2· E CON ÔMICA: 1:stabclecia a disünç.io cncre On;ame.nw Co,.reme e Orçamento de Capital; 3- F UNCIONAL: reunia os a-édiws orçi memários segundo a naturc,.a d;,~ funções de g<)vernb;

+

POR P ROGRAMAS: vinculava. as despe;= aos resultados expressos cm unidarlcs fisic;is que se esp.:m,r.i alcançar: 5· POR O BJETO N O NÍVEL DE El.D!E."l\"TOS: c:;.peciftqiva a composição elos gasLos necessfüi os para t-ada prograur,1.. pcrnrnindo e:Stabclecer o perfil elos gastos púbJjc;os ( Despesas de Cusrón e Despesas de Cnpna.1 .

O Orçamento Programa dc,·eria. porumw. ter conLe(tclo e forma de prng'ramação. posto que se con~1i wí.l 11a pcça-cha-ce do planejan:cnm cl.3S açõe.s de governo. Em 1981 , o D ecreto-Lei :\2 1. i3. tomou furultativo ao$ mun.iá pios corn até 50.000 m1bicantes apreseut.arcm o orçamento de forma ,implificada st:m ;ucnclcr à l'ortaria Nº 9. A padl'onii~ição só foi restabelecida pell 1,.c-, :-.. 7.675. de ou tubro ele 1988, a bnz.uúriu () que er a íacu hativo. na medida em que deve ria haver uma padronização. indu,i, e, do processo de prestaçáo ele contas.

A CO NSTITUIÇÃO DE 1988 E O

:-.o,o ~IODELO ORÇAMENTÁRIO

Nos debates que pren:dcr•IT ,. .ei... ,ração d a Constituição de 1988, a gaLivm; qu <: r, Legislam-() lnTill pc-n ido dm=te Lodo o pcrfoclo all!.()ritário. l'orém, pata que s..- entenda o Tt:21 ~ do das transformações o-.vicla.<, pela Cf ' . e necess:írio contcxtualiz<1r da Política Fiscal. pois os deseqnilíbrios de Or,;.mcnt \ I ,ner..1rio e.ram coberto~ p<>r cmis,ão p 1-imária de moeda ou pela chlocaçflo d.- umlo. cb dr.ula m(>biliária redcrnl O processo de red<1mocr.11i,:iç: " p:,.i, ~«>cfaclo à crise econômica tiue ou·ac1eri,.ç111 o período, determinaram o prtiu:s,. dr un:ificaç do Orç;1memo ela Uuüo que se ink iou em 1985. Se, por un, lado. <' .., n«cessáno J!lC o Lrit-111\n an:1lis;1i;sc rodas as despesas do governo, ~. porr.amo, recuperasse si,1,1.S pn:n ,gam4, por outro lado. a crise é<:Onôrn iL<, requeria um rigor fiscal que era uup~sívd de ,;er arin';!lrlo. dida :uouJ t.tlta deco111 role w bre o ~~cnro M o neLário. As principais medidas adc,udi, n...mdo .. unificação do OrçamenLO Gt.:ral da União foram ilS .seguintes: • incorporaçflll, pela primeira ,c.r no l'roJcto Orçun,·uro ,t.., Op.:ra~1ies de Crédito, que pa.ssou a constar, como anexo, do Orçamento (,c:r.i] eh l ni;io:

\

p 368 - ECONO!toUA 00 SETOR Pt.i8l..lC.() NO 8 Jll\:SIL

ELSEVlER

• ptoibição, da emissão líquida de. útulos da cüvida mobiliária sem autorização legislativa, em novembro de 1987; • tra nsferência, pará o Ministério da Fazenda, di>s fündos e programa,i administrndos pelo Banco CentJ'al, em de?.cmlwo de 1987. Todas essas med idas, ILO mc;;mo le111po cm que assegu,,aram maior possibilidade de cotttrole sobré os !,'l:ISlOS cJa U nifto, for-,u11 , grada i ivameme, possibil itando a Tet-uperaçâo dos poderes que o 1.egislawvo havia perdidú, cswbclecendo o m m do que se1·ia a 11Qv.L Consütuiçáo do país na parte rdativ;i às Fimu,~:as Públicas.

'"Desde as pr im eiras d iscussões, <> tema m·çunentáfio me receu gra nde aienção dos rna.stiminlts, pois en, visto como símbolú das prermgativas parlamentares ptTdiclas durante o período autorit{Lrio. A seção os orçamentos; iúlcgrame cio capítulo 11 - D,1s finan ças P(iblicas - compreende apenas <:i.nco artigos, mas todos coin inú incros i11
O Piam,, Plurianual, muito mais cotnplem e abrangente do que o Orçamento Plu ri,lnu.il de Lnvestimt:lllos • preÜSlO na. Constimição anterior, eleve se coa~ütuir no p
:i

par..1'> pcr1odn.

~ U.Jl.)'lr.R

LOOJSi.i\.ÇAO E EXECU(;Ãí> O'RÇAM~!.'ITARIA - 369

----------------------=============....;....;.

,e

urna gestão de govt:rno. I~ imponante plan' rios constiw imcs d e estabdeccr mecanismos de ligação mais claros cmre o PPA e a LOA, o que wns1jttíia tuna da; principais deficiências do sistema an ecriürt•.:i Nesse sentido, a LDO é o cio e ntre o PPA e a l.OA. aJ011gando e ordena ndo o ciclo orçamentário, permitindo que o Legislativo discuta a,, prio,idadcs par~ o próximo cxcrd cio e, quando da tli,;cussán da IDA. analise essas mesmas prioridades discrimiuadas cm programas, projeros e aLividadcs. co m a compatível aloca~-fto de recursos. A Lei ü ,·ç.irncntária Anual (1.0A) d,·,e di,por sobre ;1 alocação cios recursos previsws na composição dos programa,. projcu); e ati, icla
-·

Gestão 1

• (;onlôn11c .ilriigo I fif>, § 22. da CF/SS.

' C:uardia (LDDS, r>· !>}.

Gestâo2

370 -

Eco'.'lt')t.tL\. oo

SJ:.,.OR Púnaco NO 'BMSU..

De acordo com u parágrafo 5º do .irrigo 165 da CF/88, a 1.0A compreende,iÍ: - o orçamento fiscal 1·efereme aos Poderes da Un ião (e por exrensão, dos estados, clisa·iLo federal e 1t1unicípios), seus fundos, órgãos, e ent.idades da administração direta e indireta, h1<:lusiw f-undaçõc~ instituídas e manciclas pelo Poder Público; - o orçamento de invcsúmentos das e mpresa~ esraUlis da União (e, por extensao, dos estados, do Distrito Federal e dos munidpios); - o o rçamenw de $egttridade social, abrangendo 1.orla.~ as entidades e 6rgfos a ela vinculados, da acLmnistrnção din:llt ou indireta, beru como os fundos e fundações instituídos e mamidos pelo I'oder Públi co. Em síin.ese, a CF/88, ao ddinir o novo Modelo Orçamentário, ampliou, de maneira sig11ifi.cativa, as prerrogativas do Poder L egislacivo, assegmando sua participação efetiva em Lodo o processo de planejamento público. Além disso, perrn iriu a ap resentação cesso, scndQ vedadas, táo somente, aquelas que inciclam sobTe as docações orç;\memárias ele. p1;ssoal, serviço da dívida e transferência~ consliwciona is. Resta considcnu· se iodas essas inovaçôes trazidas pela CF/88 cousegu ir',un dt:terminar qu e o orçamenLo público 1i-,.;sse o papel fi.mdamenlal de se caracterizar como o p rinc:ipal instrulUCIHO de planc:jame11w 11,IS ações de govem<>, assegu-rando, ao Legishírivo, parricipitçáo imponanle em rovc1·110. Por vários motivos. que vão desde a ;1presenr.ação de um n(,mero e~u·emamen Le grnucle de emendas ao orçame.nLO até os efeitos de uma inlla~các) crônica e elevada que caracteriza o período posterior ·à CF/SS, o orçarnemo público não cumpriu esse papel. 6

··Assiro. com rarfasimas exceções. acaba o orçamento públiw conslituindo um ÍllSlrumento qll(: il-lcg-,,il, que se reproduz rnecanit-ame.nLc. exer cício ê!pós exerdcio, sem que seja apruve it;11 l.i a sua ma.irça,nc.fnlO ('...eral da União ufto tbi aprovado n<> pr:11.0 legal. L'omproroctcnd<> •11.1 :tlc1uc~1· ten~tth'.1 de plaucjámeuto e fiSt-aliza~ão. 7 Viguoli (2002. p. 16J. 11 () pat<:í~fl'alb 9tl do anjgo I fi5 d::i c.-:P '/~8 dcH:rrnina: "'Ç:ibe :, lei ro1nplc1ut·ntar; J - dispor sobrC' n \:xc·rric;if> li n:'lnceit'c). a vigência, ós prat,O:,, a claborJÇ""d.O e a o.rganiT.açâo rio plano plurianual, da Jci de dircai.zt:S O(\"alll.<.:nt~ri:11, t; da lei orsamC'ntáti3 :-tnu:·11''. (griCo flOSSO)

só foi conih>ido com ,1 edição da I.C •2 101. de 01 de lllaio de 2000 (Lei ele Responsabilidade Fisral). Cumpre lembrar ainda que a pr cocupaç.io com o equilíbrio fiscal e o controle da\ conta;. públicas, subjacente ao tcx10 cousritudonal, não imped iu yuc os desequilíbrios e o descontrole oLOrrcs.sem. comprometendo a qualidade do g-.t.>1.0 e gerando déficiu. que constituem a marca indelével das fimmças ptíblic;,is ao loni.:o da déca<;L;, de 1990.

A LEI DE RESPONSABJLIDADE FISCAL A Lei Coinple111ent.'\r "Ili 101, de 25.105/2000, conlwcida como Lei de Re,ponsahilidade Fi.~cal. apresenta doí:, aspectos ce111 r;ús:

- o primeim. que diz respeito à ê 11li1se que é dada à q ucs1ão do Pla111"jamcoco. n.:sirlindo, aqui, um do, aspeao, 111aÍ$ itnport;,mes da LRF; - u segundo, também lisc;i l, com :unp~ro no Capítu lo 11 do Titulo VI da Constiu1ição. § l ''- A 1·e.sponsal111idade na A't'Mfüt fiscal pn:ss11pôc: a açfü> plan~iada e transparente, cm 1111e ,e previnem risco, e corrigt·m desvios c.ipm:es de afc1ar o equi líbrio d11s contas públicas, 1m·dian1c ~ entre recci1a., e dcspe,a.s e :t olx.-di<"ncia a limiies e con
Portanto, tudo o que pos e os !I.Junidpios, abr·angendo os l'odcres l·:xecu1ivo. l .cgislaúvo (inclu111do os Trihunai~ de Contas) e J11clici~rio t' o Minislt!TiO Público. Fstão sujei1<>s 1:imbt'111 ao romrole as respectiva;. aclmini~traçcks indii·cias, r,mdos, a111arqui;is. fi.indações e cmpreS,tS c:sr.atai~ depcndcmcs. Kesre sen1iclo. além de r:uiftrnr a qucs1ão do plancjamemo. pn·~enre na legislação <-x:ific.111do comrolc, eficíe11u:s sobre ,1' receitas t' despesas públicas. A LRI' pude ser analisada divirlinclo-a cm quatro gramle, blocos. O primeiro, composw pelos arugos p, ao 28, c1uc direta ou indire1amenrc 1ra1.un da questão do p l.ineja rncnro. apl'C'$t!llla as s(•guintcs inovaçi'>t:s:

'" A pt6pri;1 Con,1uuiçào cst.:ibrlccc a'.I 1egr.1, h.-.tsict., pa.rn ,i lcgi:')-1...tç'i.o co,npl<•n1.en1;1r ~n: as l·111anc:as 1•übJk..,... l~J>('C lcl..ln,cnlc no,; artigo, lfi~~. inciso I a \'J l , nrtigt• 16!',. p:i.rág1";1fo 9"' e artigo lliH . .A lrgi:,l.tÇilV compl~1ne11t.a.r rcfrrida. 3f>tescnrad.a soh a fi,nn,t rlc l~c..>i Ün'npk_"t1tt·ntaT. e" o1. Lt"i ile R<.·,pou.sahilida,le F'"isr.tL

372 -

EooNO'-lL\

oo St,TO.R Punwco :,.o 8R.).o;tL.

EU,EVIER

1 - a de!iniç.ão do w 11c<:i1.o de Receita Corrente Llquida, base de- dtlculo ele todos os lirn i1cs estabelecidos: 11 - a reg11l<1111cn1.ação que é dada à L ei de Oi rc1 ri1.es Orçamentárias (LDO) dclinindo. daramenre. o que t levc conter nesse instnimento legal; !l - a necessidade de se ap rcscmar o ,'\nexo de Mc1,~s Fiscais. corno p;i nc integrante da LDO, onde deverão sei· deten1únadas a~ ,nc·tas anuais ,-elalivas às receitas e ckspcsas, ao res1tltaclo p 1-uu{L1·io ,. nominal e ao montante da d ivida p1íblica, tm1to para o exercício a
- ã dâssifiçação, couio dívida fundada, de iodas as o pernçües de crédit<> de prnzo i11fe1ior a do:i:c: n1cs1.:,, cujas r ec:eita.s te nham imegrado a LOI\; ~ - ã previsão de fixaçlo d os li mites globais da dívinsolidad:, elas I rês e.~lcras ele govc1·110; 1º

:l - à ênfase dada ao cona-ole da dívida pública, 'l"" d eve1~í ser ol?_jeto de acompanhamcnLo e avaliação sis1,·111:.1ica por parte do ti rular de órgào ou 1wder: -1- à definiçáo dos critérios a serem ;iclo1aclos pelos emcs da federação parn a recondução da dí-vida «os limites:

5 - à co-responsabi lidadc cstahclec:ida para as insrirnições limuH:cirns na conlTata.ção dt" o peraç<:ies de crédi.ro por pane dos c·nLcs da federnçào. as quais devcráo <:-,ii(ir a comprova~-;.º de que as condiçócs e limites legahncnt <: csa.abelecirli<:k·11v•. ti:, Rt:pt1Ulica ~ubn1efc~sc ao f,,<:nado p1·vpo>ita 111dui.ô.clo o::; lirnitt;S gloh:.lis ...- c.·onciiçüt--S p~lra ~· 1t--ali'l.açáo dc opt·r.1ç<)r.s de erêciilo pt:.loi, c:ntes. ela ~ld n1inis1r:-11;,'10 rl íl't'r:., e inclirc-ta. bc111 ,·ou'lo os,liuUtcs globai.., e: \.'u ndiçôcs para v u 1out-:1nH: tia dívida n1ohiliá1ia dos Est::tdoi:-, Ui~u iLu Fcdc1~1l c tio:.. 11unicipios. l\. p t'O(>l>Sta (.•1u·an1ir1hada deu 0 1igt::1n ~ Resolu<,iio Nº

111

-!O de 21/ 12/01 do s~oado Ft:dcr-al <.1ut• lrats1 dl·s.:.m.,;; n1ntérias.

ó - à exigência do ente da fedcra~'ão apresenlár. a cada pedido d,· comratação de uma opC'ração de crédito, parecer de setL~ 6rgãos técnico e ju rídico, d cmonslrando a relação custo-beneficio e o uuc,·csse econômico e social chi opcraçãy pretendida; 7 . à proibiç.ío ele o Banco Central emitir 1í1, tio~ da dívida pública a pari.ir de dois ano, ri.a dara dt- publicaçáo da LR F: 8 - à proibiçáo ele, a p;irLil' da Llü; o~ Estados e os Mwticípios m iarem suas dívidas com a União: 9 - i't proibiÇ10 ,k n :alização de operação úblico. As pri ncipais inovaçôes
O quano e últim o b lo,·(). rnrnp11s10 pelos anigos •18 a 75. traca da Transparência. do Conu-ok e ela Fisca li'l.ação e arllCb ela, Disposiçoes Fuiais e Trans,r61;as. Os aspccws tra,.idos po1· esse lil11co di,cm ,·cspd10 à u-ansparênria da gestão fiscal, à escriLu raçá<> e rn11solidaç.'io

con1;is. aos rc laró rios a sere m apresemados aos <'írgfl()s compete ntes, às p resi.açõcs de co1ll.as. à lisca.lização da gestã,1 fiscal e às clisposíçúes finais. /\:s priulipa.is iuo,-açi'ics são a., seguintes: (.ht$

1 - a obrigação de se inccnLivar a p«nicipação popular, como form~ de dar a·ansparência à gestão fisl,Li. durnntc os processos cic· <·laboração e clt: tl.iscllssáo dos pia.nos, LDO e LOA: 2 - a <'xigência ele os cn1,c;, da f<'dcração apresentarem o Re latúdo Resumido da fa,ecuçáo 0 1·ça111c111{J,;,1, (1., P<'riodicidade bimesa-ai; ,l • a exigência dos e11tes d
374 - Eoor-:-o~OA oo Sr.ro'R Pônu co ~ó "Bt
EL<;EVIER

1- o tratamenLO dilcrcnciado qo.c é dado aos 11,unidpios éOlll populaçfüi inferior a 50.000 h,,bira.ntes, aos ,1uais é fac1 ,hado verific.1.r semestnllrnc111c o momance das despesas com pessoal e com o endividamento. Além disso, S()ln ente será c.:xigida desses munidpios " ap,·esenwção dos Anexos de Metas e.: de .Riscos Fiscais, CQnstantcs d,, L.DO, a parti,. de 2005; 2 - a obrigação da União pres1.ar assistência técnica e linam;cira aos municípios ,,isando ao c:umprirncnto d,Ls normas esta belecidas pela LRF; 11 - a obrigação de ser criado o Conselho de C:es1;;0 Fiscal: 1t 11 - os cmes da [cderação quce, no cxercíüo anterior ao iil para o; entes que, mesmo •1uando da a prnvação da LRF,já se enqu adravam nos li mites t!Stabclecidos; 6 - os limites p;n,, a expansiio dos gastos corn serviços ele terceiros.

Em síntese. a LRF im pôs no rn ,as ele p lanejamento e controle das contas públicas, definindo critérios trn t1sparcutcs para a esti1na1.iva de receita, redefinindo os limites e critérios de a propriação d os g-<1sws d e pessoal, fixando p rocetlimen tos pi!l'a a ,11n pliação ele despesas ol.Jrigatória.~ de caráier c.ontiuuado. estabelecendo regras se,•eno., relativas ao codiviclamentm·c?:ncia ela gestão fiscal" .1~ Vale cleslac,, r ainda que. a partir ela L.RF. 1o dos os governos Sfü> iguais per,u1te a lei, ,;s1ando sujciw~ às mesmas no rmas, linútes e condiçfü;s, não podendo mais um limmciar o o uLro, muito menos assumir suas dí,1idas. como cm prá lira corre.me no país. Cada govc..no estadual. cada pn;fci1.ura rnidatá de suas C(H111l$. e s6 a população d<.> t'àda cidade ou de cada csi.ado será premiada 011 punida pelos enos e an:,·tos de seus governantes. D ilercmementc do q11C' ocorria anterio r men te. llua ndo <> governo federal rc;nego<:iava a dívida de urn desses govern os. "socializando a dívida" par., o, nmttibuintes de ouu·as n:;giões. i\gor a, com a LRF. 1:ssa coma. positiv~ ou negaúva. será d ll população de cada esraôo ou município.

II

O t~ovt:1"·11<, Ft:
o Con~ lhu de Gcstf10 Fi:-c~I. làl l'-r( aintlà não fOi vo1:,do. " Vignoli (2002. p. 32).

A INTEGRAÇÃO PLANEJAMENTO - ORÇAMENTO: QUESTÕES RECEl\'TES A preocupa~r,o c m se fonalecer o Plan~jamen1 0 das ações çk governo, perfei1.ameme matt,ri,, lizarla nú cexLo da Lei de Respon;;ahilidade fiscal, ganl101t força, no âmbito do go,·crno federal, nos clecrews, normas e portarias que, a partir ele 1998, sucessivameme, regularam a

mat~ria. l)es1a~am-se, nesse aspecto. o l)euelo Nº 2.82.9, de 28/10/98, que esiabdece as normas f)ant elaboração do PPA e dos orçmnenLos da Uniáo, na Por1.ari.1 NY 42. d e 14/04199, do Ministério
() Decreto Ng 2:!:>29 determinou que roda a ,tção 6nalíscica do governo federal deveria ser csu-uturada em Prngraruas oricni.;,dos para a consecução dos o bjeúvos estratégicos definidos e considerados para o período de vigência cio Plano. Os Pnigramas deveriam conter: o objetivo da ação elc governo, o órgão respons,ível pela $ua execução, o \".tlor glo bal , o prazo de conclus,,o. a fome de financiamenLO, as ações que uáo integrassem o Orçamento Geral da União mas 4ue fossem nece~s.1rias para a c:onsecuçào dos ohjccivos, os indic,1dores quanút.iuvos e as melas regionalizadas por esc;1dos. Referido Decreto estabclec.cu também que a classif.icação fu ncional-progrnrnát.ica deveria ser aperfeiçoada , visando esLirn,Llar a adoção do gerenciamenw de programas em todas as esferas de governo e, também, que o Ministt:rio do Planejamemo e Orçamento d everia public;ir Portaria, disciplinRndo os conceiLos que clc::vcriam S<;r seguidos também pelos estados, rlistriLO feckn,1 e municípios. "O PP!\ 2.000-2003 inu·oduziu na acl111üliscraçáo pública fecler;il a gcswo por resultados. Enu·ec: as suas principais inovações cs cio governo cm um número muito elevado ele programas cst.,1belcddos no l'PA de 2000-200,1 comprometeu, sobrec:maneirn. aquilo que se p retendia alca11çar. Foram esu,bdecidos 365 programas. cada um com uru "gei:eme" responsável, pulverizando os rncursos e sobre-

pondo as ações. Há que se .c onsiderar ainda que não se dispôe. no sewr público, de análises que clcmonsLrem a qualidade dos gastos, bem como de um si~tcma de custos que detc::rmine, com r igor, quanto custa c<1rla ação do govcmo, apesar de a legislaçf,o lazer cla.rameme referência a isso."' Sendo assim, o gercm:ü1mento e a avaliaçiio ficarnm seriamente comprometidos, co,no deJ11onstrn a auálisc ela execução clv l'PA de 2000-2003. Em l1 de ab,-il de 1999 foi editada a Portaria Nll 42 pelo Ministério de Orçamento e Gestão, altentndo a classificação füncional-progt,uro~tica cstabclccicla pd;i Portaria Nll 9, de 28 dej~11eiro de 197'~, e aprcscmando os conceitos de função, sublirnção, programa, projeto, advicladc e operações especiais_ Os d ispositivos dcs~a Porcaria te::r-,am aplicação, já para o

,, v~r

a re~pe:lto., ··rvlarro~ do Pla.nçj nnlenlu P{1blico no Brasil - 194-7-2000"\ disponível e1n; < l1 up ://

"·"·,v. p lan(..j c'I 01 en LO,g:vv. br/ > 1•

()s arti~O
(:11:,,L1.-,s- qut pcr1nil1J á ::i.v:tl.iaç5o <· o tlC.On1panba1oen t() da gest:io orç:lffiCtHfu'i:1, lln..111<·1ú1-a e

ELSEVlER

376- Ec:úNOMJA oo SETOR P utH.100 ~o 6 R.1\..0:.11.

exercício de 2000, para a Uniãú, esr;,dns e Oi·sn-ito Federal. sendo que, para os m unicípios, somente a panil' elo e.-.cercicio fiuanccir(• de 2002. Po rtanto, d e acordo com a Porta.ria ·12, licou <;St,tlw leciclo que: - Função: é o maior nível de agregação tlas tliversas 5n:.:ts de d espesa que competem ao S(;IOI' p úblico. - Subfoo.ção: representa um,1 panição da firnção, visando agr cg~r deter mi nado subcoojt:i nto de d cspl:sa do seto r público. - Programa: é o instru ,ncnw de orga ni wção da ação governamenral \>isando à conuc1i1.aç.ão dos objelivos pretend idos . 5c11dó mensmado por ind icado,•es esr.abelecidos nu pla no plur ianual • Projeto: é o instrtunenlo de prog1·,un,1ç~o para alcançar o o bjetivo d e um programa, envolvendo um cortjunro de operações lim itadas no tempo. das <]Uais re~-ulta mn produto que concorre parn a txpansáo ou o aperfoiçoan:uwtt> eh, açfü, do governo. - Atividade: é um instrumento de programa~'áo para ,úcarn;a r o ol,!jctivn de u m prognnna, cnvolvendo 11m conju mo d.e o perações que se reali1.am de modo conú n uo e pcn1rnncn Lc, rhts q ua is resu lta um p1·oduto CJLIC coucouc para a expansão o u o apcrfci~oa 111e 11to da ação de ~o vcr110 . - Operações Especiais: são as despesas que não contribuem p arn a manutcnção das ações de governo, das q1r.1is nJo rcsulLa um produto, e não geraJU contraprestação d ireta sob a fonna de bens ou st·rviços. Considerando, assim . os preceitos cstabdcciclos 1111., L<'is. Decretos. Pona1ias e Normas. os vínrnlos entre o PPA, a LDC> e a_ LOJ\, rcfi:ridos imt.:'1'iormcntc. púdcriam ser repr eseutadus na forma do Gráfico 19.2. Gráfico 19.2: Vínculos entre PPA, LDO e LOA.

Or93m1;ntárias Fur.e
ma d"e governo

Por1.amo, a Lei de Diretrizes Orça rncm.árias deverá. a cada ano, ,c~tabcléccr as di ret rizes t m conso nância com o q uanto estabelecido no Plnno l'ludanual, o q11 a l, pr,r sua vez,

tkLcnni,rnrá r.ambém o que tle,·e ser estabeleci.do na Lei Orçmnemãria Anual, naquilo que lhe d isser rc ·p<·i1.o, apresemando o dct.'llhamenm s pmj<:10s, as atividades ot1 as operaçõ~s c:spcc.:i.í1.is du go,-.erno. Por seu w rno, " l-'or1;11·ia ln rcnnini.,1enal ~·- 163. ao disp()r sobre a c:011solitl~~:ã<.>das contas públicas n o âmbito da União. do,; L<;CJdo•. elo Distri10 Fedem! é dos Muuiópins. em simonia com o qut de1.e rminaxa o an.i!!n 51 da l.RF. padronizou a classificação orçamcmfü·i;i da rec:eita e despesas pública,. visando à unifonni~açiio dos prncedimenros ele execu~ão o rçan1cnt.ári~1.

A EX"ECUÇÃO ORÇAMENTÁRlA

A execu~-ão orç;irnernãria <' a scmatótia de açôcs, apropriadas uos ins1 r umcn1.os de programação, dcslinada.s 11 rcali,aç-J.o dos progrnma.s esLabcleci<)os para alcançar os objetivo~ delinidos quando da elaboraç:lu elo o rçamcmo, constituindo-se na Cla pa pri.ncip,ú de todo (> processo or~-amemário, pai,. em úl1imo1 ins1.ânci"a, é ne,S$a etapa que a realização dos lins do Estado se torna efetiva, por meio da execu\iiO dos serviços públicos destinados ao atendimenLo das necessidades coletivas. A execuçáu orçamentária deve guardar es1 re i1a relação rnm o orça.memo aprovado, o <11.1al , ao ser implementado, coma nda toda a execuçiH.1 lim,nc:c.ira. Portanto, o c:omportarnenco li na11 c:ci ru do setor púl)lim é o resultado dá execução de d!:term inada progrrunaçáo, a qual possu i a lêu'nln orçan1entár ia.

A gestão ;1 (kqu,1da da execução orçamentária pressupõe o ,\cornp-.i nhamcmo d-essa mesma execu~'.áo, visando assq,• urar que a programaçio colllicl;L no orça ,ncn10 seja efeti,-amente realizada, o <]UU sb <' possível por meio elo planejamento da execução. F.rn sentido amplo, o proc,•sso d e p lant,jamenlO pode. ser dividido em u:ês !ast".-,: a tlecisão de planej,u·, o pfano pr()priamenle tJjw e a im plementação d o plaoo. Nas duas priméÍ..ra3 faS<.-s. o planejamento atende, ftmdamcncalmen 1c:, ,, 1.1111 imperarjvo legal Náo há a possibilidad<.' de se: abrir mão dele, na medida em que Loda a legislação pertinente determina o planejamento. bso fic.ou demonso-ado quando foi aualisada ;, rd~ç-;;o cxistcmi:e emTe o .PPA. a LDO e a LOA. t daro que tal imp(>siçãu legal pode se r co11Lornacla. mas, p1;nc:ipalmemc ;ipós a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, essa possibilidade íi<:ou c~da vez mais djJitil. Potérn. qua 111 0 aos resultados deconemes da i111plc11·1c,1uç~o do plano, ou seja, a fase de execução orÇàJHrma pl:rn('.jada é programm; a ntccipadameme, a ext.:n ,çáo. Isso sigui.fica que, ço11sickrando o 1.empo que resta até a aprovação da LOA pelo l.c~ish11ivo. o Orçamemo deve str deLalhado, para que se r.c n ha dareza de quais Tecur sos rnat,..-iais e h111mu10s serão necessários para se k:var a t;fcir.o a programação pretendida" .15 Obscr"""º o tempo exisLcme emre o envio do PrcijeLO de Lei Orçamentária Anual ao Legislativo e a ~"~ aprov~ção. vt:rilica-sc q ne TesLam três meses. no mínimo, para que tenha início a ext:cuçáo do orç;11ncnco. Portamo, o ExeL-utivo clcvcr:í $<: v,ilcr desse período p,,ra deLalhar toda a prognu11açf,o . Da mesma fonna <.JUC na íase anterior, quando da daboraç'io d<1

"Vign,>li (2002. p. 48).

378 - EcoNO)flA 00 S'f.TOR PúUl..lCÔ t-,0 B .IW.n.

El.',EVlÉR

orçamento. toda a adminisu·ação deve se empenhar nesse processo de p larn,jamenlo da execução, porque v{u·ias d as ações programadas são Íl1Lc rdepcndentes, envolvendo vúrios setores do governo. i\lém disso, deve ser cc.msidcracciliL C-:om relação à despesa. " ...a trAnsformação dos vúrios quadros dos Anexos previstos pcl,, l.t i N~' '1 .:120/(H pm,l comporem a LOA num -Quadro d e Detalhamemo da Despesa" p erm itirá que a execução otçamem:\ria se processe a panir de dotações orçamentáTias compostas pelo n(11nero d o 6rgão, da u.nidade orçrunentária. da cmcgoria econômica, rla natureza da despesa. ,fa modalidade de aplicação. do clcmemo de despesa. da função, subfünção, do p rngrama c do pr('\jew/atividacl<::/opernções especiais".•• Aspecto importan Lc a ser consíclerado ainda di~ respeito ao fruo de que g rande parte das ações da execuçào o rça ,nemáda efetiva-se pela aquisição de bens, serviç compras e contraLaçõcs com a rusponi bil ida.de financeira. Ressalte-se q ue 1.o das essas ações deverão ser re,úizada.s ainda no exercício fiscal em curso, anres, pon anto. tio início da execuç-J.o do orçamento. O Decreto de Execuç.áo Orçamenuíria é a eLapa complementar de rndo esse p nxesso. A finalidade espcdlica de reterido i11~lru.mento é nonnaliz.,u; n<'> âmbito ela acl min i~tnçáo direta e indireta, os proceclimentos que ;is.seg11rem a geslfto rcspon.sável da rccei1a e da despesa p ,Jblicas, o rientando e disciplinando as ações dos ordenadMes de despesa e tornando públicas as rC)\Tas de conduta do poder E..xerntivn na arrecadaçáo de suas rcceitàs e no processamento de suas despesas. t 110 l)(:creto de Execuçào Orçamentária q ue devem ser estabelecidas as rntas u-inu:str,tis da despes;, q11c cada unidade orçam entária fica autor i,..1da a utili1.ar, conforme especifica o artigo 4i da Lili N9. 4.32()/64. O arLigo 48 apre$enta ôS obje1jvos a serem alcançados por meio do estabelccimen10 dessas cotas:

"a - assegurar às un idade, o rç.ameutárias, cm tempo útil, ,l som;i de recu rsos necessários e suficiemes à melhor cxecu1,iio do seu prograrua de trabalho: e

" t\111cia (~003. p. 2). i:

Vt:r a re.spc:ilo l.i:i N<-> 8.tiü(i e ...ilu.:~1~ôcs pO$trrio1't::S. Lei 8.666/93.

~ lil..\,I..V l[R

1.E<.:JSl.AÇÁO t: EXEC..'"tJ(ÁO oac;uu;,"1' ..m.....-375;

----------------------=~;;.;;.;,:;.;;.;;;;;;;;;::;:::..;;;;;::=:::.;.;..;:=....::::.:;

b - manl c:r, dmante o exercício. na medida do possível, o c,111.ilíhrio entre n :cci1.;, arrecadada e a dcspe5a realizada, de modo a r cd u7.ir ao mfnimo eventuais insuficiêucia.s de tesott raria".

Por seu LL1n1lico".lll Cumpre verificar q ue a r ealir.ação das despesas previsras no orçamento. que obedece ao regime de competência, é concli,iooada trullCl pelo eferivo ingresso das receitas, que obedece ao regime de caixa, como t.ambém pela situação financeira do e ,,u• ele rcpl~nejar signiJica garantir uma gestão liscal responsável. Nesse se ntido. so111l'ntc o efeÜ\'O acompanhamento e_ principalmei1te, a adequada avaliaç;,o da e x<;cnçf,o orçamentári;i é que poderão determina r o rq ,la n~jarucnto, o qua 1
Co11 ÍoJ LUC an igo ~~ da l .KF. " Mad,ado J r. & Reis (2ll0 1. p. 1 t~).

1"

380 -

.EU>NO&,j.JA ()(.)

S,croR Punuco NO BRASrr..

EL'>EVI ER

CONCLUSÃO A an~ lis<: a nt,eriúr procurou e1~denciar a rradição l>rasile ira de associar p lanejamenro e on,,:.1111cJ1ro, caracterizando, indusive, o resgace dessa tradição parsocinado pe la Cons1i111iç~o Ft.:de,·al de J988 tLue definiu o novo Moddo Orçamentário brasileiro. Procurou evidenciar rambém que, apesas de todas as inovações I ra;,;id~s pc.:h1 ÇonsLiL·u ição, não foi resga1.,.1do o papel do orçamento público enquanw principal instrumento de planejamento. controle e d efinição das açôes ele governo, e ;ii11cla que, a questão do equilíhrio fiscal e do controle das w ntas públicas. suh jacentc <10 tcxLU tOnsLiLucional, niío 1:ecebcu a importância devid,t mm.o na União q1.1a 1110 nos E,rados (;. Muuicípios. Nesse mmcxto, foi c.:,11·<1c tc ri,,ada a Lei de Responsa bi lidade Fiscal, d estaca ndo a relevância dos disposi1jvos inovad()rcs que ela ;apresenta, principalmeme no que dir. respeilelece peuas J)Ccu niá .-ias e s e 111eio da promulgação da Lei Com plementar N~ 10 1 pode-se afinnar que da deixo11 de ser polémica, passando a integrar a t:uktm1 da adminis1ração p,íbli~a do país. O gr.rnde tCSLC de 2003, qmmclo os novos govc m adorc.:s ,L5tasse v fato de os acordos 11ão sne111 revistos, o espaço que 1:.ss;1 discussão ganhou na impr e nsa demonsa-ou a for~,t e a imponância ela Lei. Por outro lado, os dados relativos aos m11nicípios 110 exercício fiscal de 2001 reforçam o emendimemo de S, cere,i ele 90% ele um total de 5.!'>67 munic.íp iós, dcrnm1s11, 1111 que " ... praticamente wdos ,obra ra m impostos própr ios: os resu ltados o rça111c.rntários aproseutaram s1.1peráv1t5 . ranto no montante agregado quanm na gra nde maioria das cidades; e a despesa com pessoal de Lodos os p'oderes e a dívida co,1:mlidada licanuu bem abaixo do limice legal".é"' Ern bon1 uma er.apa importam.e de todo esse processo esteja sendo cum prichJ há q ue se le mbra r que ainda resta muito a ser feito. A i.nex:isténtia ele critérios o~jeLivo~ '1"'' aval iem a qualidade l,ullo do processo de c;laboração orçame111ár ia qu:mto d() gasLo público, faz cona que as imálises rescrinja.m-sc. única e exdusivmnenre. ;ios crité rios qun o1 ita1ivo~, 11sabilidade Fiscal fazer re!ei·éncia explíciLa a essa mméria. niio se disp<><.' ele:; u m sistema de.: c uslús que permi1.a dcte111úu;u· quanto custa. cada açiio dcsc.:,wolvida pelo poder público. Além disso, não se tem notiçi>< ck 111na pa clro11ização por parte dos Tribunais de Co11t.L~ elos .Estados na análise das prcs1,;1çües ck ço11tas
20

Seguridade social

Luís Eduardo Afonso 1 FEA USP

SUMÁIUO O t:apí1.11 lo 11~,z inicialrncote o< a.
socütl. São apn,sen tadas a,; caraUc:,lbti.:a., TIIbu.mo, do~ sistemas pn:videnôit,·ios. t\pri.,scntam·S(.: na seqüência os
PALAVRAS-CHAVE Segu ridade social; 1ire, idênoa ~xial. >.Wde; as.,Í$lt:ncia social; regimes previdenci{u·ios; reforu1a da prcvidt'11cia.

INTRODUÇÃO :-Jos últimos ,Ul()S, a pn!,idC:'IlU.1 ,!)CJ;I} '"'".mho11 relcvftrn:ia na agencia político-ccouõ,nica do país. l{arns foram os dias em qm, e--~ a--rnnn não éStcvc preseme. côm grande destaque. nos meios de comunicaçfto. 1:.m p:rrâcubr. a expreão refrJrnus da pr,,.,, idênr:i11 passou a fàzer pari.e de nosso vornbulárro cmidi:mo r nS p ai.se, sejam de lema tr.múta~'âo e tlifiál a.pr · .çlo Mas, afinal, por que <.'Ste lcill.l e- WJ mpc,TLllllt.": Quai~ as pri11cip;1is ~an,ctcm.riut- J., n<)sso sistema preddeul"i:'trio: Por tpk :.dc,qu..
oo

...,,.=

I O aucor agradece a Cirn Bi
ELSEV IER

382 - EcoN<>"lL\_ oo Si:;L"O)C. Pu1.u.1co NO BRAsn.

Estas são algumas cia l. inkialmente com um traramemo mais teórico e, posle1·iorrneme, com um enfoque voltado para (>S dados ela pri;;viclência brasileira. A.lt m desta breve int.roeluçào, hfi rnars cinco seções. Na segunda, u-a.t a-se da d efinição de alguns conceitos refe rentes à previdência svcial. A terceira seção analisa os regimes previdenciários de repartição e de capitalização. Na quart.a seção, mostram-se algumas canu;terísticas e particularidades da previdêrn,ia social brasileira. Na seqüência, cendo-se como base o quadro 1ra~-ado amérionuence, a quinta seção aborda os aspectos relativos à reforma da previdência. P,11-~ lin1Lliza1; são a p resentados os comentários finais. Espera-se q11,· a le.itu ra deste capítulo possa conti-tbtür p;ir;, q ue o leitor r.enha tuna melhor compreensão desse irupor1.a11tc 1ópico de tinanç;,s pública.~.

CONCF.ITOS TN TClAIS 'falvez a melhor fonm, ele iniciar essa exposição seja por n,eio de duas questões bastante básicas e lê ntcrncmc rdacionadas: por que ex iste previdência social? Quais as s1.1<1s l,111,;(ics? Para conseguir rcspost;tS precisas. faz-se necessária a adequada dc/inição de alguns termos. ele fonna a pc.rrn itír uma ,~são mais clara de rrês prO!(rn rm,s govcrnamemais. bastante próximos. São eles: $aúdf. 11ssistéru:ia social e previdihu:ia .mcitll. No Brasil, a Co11stit 11 iç.,1o de 1988, em seu anigo 194. apre.str1Lo11 como no,,id~de o conceim de stguridadi! social, q ue '·compreende um conjwuo imcgrado de ações de iniciativa dos Poden.:s Públicos f" da sociedade, destinadas a ª-~~irar ns dh·eitc>s re-lativos à saúcle. à pre, idê11cia e à assistência social''. Pro:$.~C~1 1indo. no art.i;,,u 195 em su.i r~-daç.10 original). define-se que o financiarnenco da seguridade social scn'í kll" p <' à!> düercnça, no ô nus do financiamento de cada u rn. l:.mprcgando-se uma tipologia simil,u- àquela apn:scn1;,da ..-m Oli,,eira e BeltrJ.o e F IPE! temse que a prPr,-idf,11ria sc,âal possui as raracrerísticas de um seguro social. c,~jn objctlvo é asseg1.m 1r aos indidd11os, por mc.io de um !luxo continuado de pag;lmemo,;, a.~ condições 111;:<:c.5siirias a sua man ur.enção e a de seus dcpenclc.m<;s. E:sscs pagamentos são frutO da l'eduçiio ou d a perda de capacidade 1.abor:,I, t)sua.lmente decorrentes da velhice, cnrbora làws rnmo acidentes de rr.1ba ll.1 0 eneftâo, é usual que o indivíduo C:O fllJJulsoriameme tenha e!etuado w 1JLril.Juiçõ1;:s à organizaçfto previdenciária durante sua vida ati,•a. Há duas lin has para explicar essa compulsuried adc. J\l;r pri meira, apresentada por Veall.' a inexistência de obrigatoriedade poderia causar um prol.Jlema ck risco mor.il. Alg-u11s indivíduos p()deriam nfto comribui,· para a p revidência (p1·efer indo c.onsum ,,· ao .longo ele sc:11 cido d(; vida u ma parcela maior de seus r·e1;11 rsos), o (JUe 1·esultaria. ex /Jost. em uma rcoda insuficiente na velhice. t\ escolha de tal u-ajet6ria ime.rtempon1.I dc cuns"urno sc:ria rcita de m,mei.ra racional, pois 1

'Oliveira & Beltrão (Hl97) ~ FIPE ( l!J!l:~). ' Veall ( 1986)•

esses indivíduos teriam a percepção de que as outras pessoas não se aprazem em ver seus semelhautes em conilições inadequadas. 1\:;sim, o Estado seria levado a adotar medidas de woho compensar6rio, parn lhes prover um padrão míaimo de vida. Para evicar que o custo dessa esn·acégia racional não-concributiva fosse arcado por recursos púb lic:os, a compu lsoriecladc das contril,. ,içôes se faria occessár:ia. Argumento semelha me é e}.l)OSlO por Saodmo.' A 16gic., ela compu lsoriedade das contribuiçôes pode ser explicada 1.ambém por uma segunda forma, d iametralrne11le oposta à primeira. Nesse caso, o cerne do argumentJ) é a existência de mioJ1ia. A~ pessoas -dadas às incertaa~ ao longo de suas vidas, o longo horizonte de tetnpo envolvido em su,is decisões e sua racionalidade liruilada - podeiiam ser levadas a avaliar de maueira incorreta suas necessidades na velhice. su11poupaudo durante sua vida ativa os recursos emp regados em seu suslemo quando não e~liverem mais trabalhando. A imposiçàó, por parte d<1 governo, de regras de conu·ibu iç.ão consim:,, res com a geração desses recursos, necessá rios na inatividade, seria, portanto, uma forma de tentar reduzir a ocortênóa desse problema. Essa abordagem é apresentada, por exemplo, por feldsr.eiu." Já o ~guado componente da seguridade social, a smí.de, é c,mt<:terizado pelas ações cujo loco é o benr·csrnr físico e mGntal dos indivíduos. Como os ser viços médicos devem estar dispon íveis a toda população, é rnz.oável supor qu.: seu finanàameoto deve ser leito compul.so1·iamen1c: por codos, por meio de algum tipo de triliuw. Dada essa carncterística, a relação entre os J)agamencos leitos e os serviços utilizados não é' direta. Dando p rosseguirnemo às delioiçõcs, o lermo assisténcia. wcial refere-~e aos programas de cw1ho clist,·ibutivo, seja por meio de recursos, st~a cm espécie. Sua funçã.o é u,.l nsferir l'enda dos grupos mais rrcos para os -menos p rivilegiados. Tendo em vista seu (lqjeúvo, nf10 deve haver vínculo encrc as éono-ibu ições efetuadas e os bcneficios recebidos. vis10 que cada um está relacionado a grupos d ilcrenti.:.s. Oessa forrua, o ônus cio financiamento dos programas assisrenciais dc1,c recair sobre as pessm~5 de rend;_s mais elevada. Feita ess;i suc:inla expo$iÇá(), fic,1 claro que previdência, saúde e :i.ssis1ência social são. an menos no plano teórico. progr,1rnas distincos, com fontes de linanciamei1to separada,e ,,bjem,,,diforeutes. A conceituac;r.o apresentada evidencia que os recursos de mda prognma túo deveriam ser utilizados no financiamento dos gastos dos demais, rlada a prn.stl>:hdade de pe11ali1.ar i.ncorr<'wmeme detenrtinados grupos, fazendo-õs arcar mm wn ónu• IDa({.-qu:tido ou superior às suas 1)nssibilidades. Portanto, a junç,t0 dos m;s p10lmlIDJ' ,oh o nmdo de .JX'Clo>- d.Nrihumos e a~sistenciais dos sistemas de p re,i
' Sautlmo (199:>). ' Feldstc111 ( 1985).

... 384 - F.c.o~o,-.uA oo SF.J:On PUBuco NO .'BRASn.

EL~F.VIER

geração ci<1do 11ito se.:: di:;1ribuenl de 111a11<:i1·a eqnánime entre wdos. dadas as características de cada ripo de risco. Re-s111nindo os argwnemos apresentados até este ponto, nesta seçáo mostrou-se que os componentes da seguridade social têm atribuições cli rerenciadas. l'onamó. o !inanciamenw de mela uma delas deve recair compu lsor iamc:n te sobre grupos difer\;ntes. Ocssa maneira, dentro do objetivo do capílulo, o passo subseqüente deve ser a análise da fonna de adrninisn·ação dos recursos oriun dos da sociedade para o financia mento d a previdência socia l. CARACTERÍSTICAS DOS SISTEMAS PREVID.ENCJÁRIOS

Regimes de repartição e de capita.Ji7.ação 1. ~ --ivd -a-gora ronrenrrar o foco na qm:stão l)revidem:iária. A intenção dessc1 seçáo é :ibord.rr os di.kn,mes r.-~"l.1/U!l prn'Ulmcwrios. Estes sáo ddiuidos pd a for"JJJ a de .tdmin isu:ação rrlDmo ()brida pelos beneficiál;os da pre vidência social. do< rm1~ r. pori.,uto. pd.i tt=1 O, r ~, prendenci;íno.. podrm WT de dois õpos: repartiçãv ou rnpitaliuiçãQ. Cad,, um tem c.u-auen,-ti,;.i,,., ,mp,,uo,. d1te1e1110. t;uuu o.lo pomo d<: , isrn macro, quanto microeconómico, que m=eru >er .1bcmLdós. _\ntô. no ..-nt:m to. é nt.-cessário defuúr o que se cntt:ndc por 1a-w1, de <7/,,,.,, da pn.·ndência --..,aaL \u long,, de rua ,ida. Gtda indj, ídu<> ce m um JltLxo ele c:omribuiçôes rclurame sua , icl.1 :uha, e um flu,.o de hcndicius 1110 período d<' inatividade) reterente à previcli:na a ,ocml _\ t:Ixa d" retomo é a UOOt que 1guala os valores p1:cs,;111es ,ksr,·s clois

,l,

fh1-xos. bu um regime de refmrlição. as contribuições dos trahalbadores em uro dctenninado pc,rfoclo são utjfo.adas no mesmo período para o pag,1nwu10 das ,1posf"ntadorias aos inativos. Dado que os be neficio, pago, na vclhi(c a cada geração são tiru1.nciados pela.,; co111ribuições
II

En1 .sociedades wnis priruiti\':15 ou com menor grau dC- u1obilida.de~~g-1-:."t.fica, tal papelera feito rradicionalmenrc p~las t;,tmiliu.~. que ampar~_tv;.w1 o~ idoso~ e iuv:íUc.los. ' Shillt·r (1999).

~

u.,t.\llli.11,

...;;::;;= S1.c...t.1UD \Dl

____________________________


~

Analisemos a razão dessa escolha comparando os dois re.ginies e a n:nn11 1cração inel""ll" a cada um. A pn.:viclc ncia social 1.m ubé1n pode ser enlendida como uma forma de poupanç.t ohrigm6ria dumnte a vicia ativa, CLya alíquo1a míninia é definida pelo Estado. Logo. como toda aplic;açâo, possui uma determ inada u\.xa de rewrn o. Dos trabalhos ci;ís$irus de tiamuêl<;()n e D iamond," a taxa ele rero1mera~âo t (ou raxa de retorno) i111plkir.a a um regim e de rqjanição pode ser expres:;a cr.m base rm cquaçáo

1+ r = (1+ w)(l +n)

(l )

a taxa de cresci ,m.:1110 sahu·i;i.l (d;tcla pela 1,axa ele crescimcn LCJ da ccQnomi.1) e n representa a 1axa de c rcscime11tu populacional. Portanw. a 1;ixa de rewr no e o valor da apose11tadoria de cada ger,1ção são uma função de fato re$ <:conômicos, demográficos e do progresso rcc.nológico. 11' respons;ivcl pelo aumenm dos salá,·ioõ. F.111 um rrgi:111e tfo t11pi1aliwçün , as conn·ibuições d" cada indi víduo são ap licadas e capitali7.adas a taéncficios recc:bidos p<:los indivíduos. Valendo essc1 condi~-ão, o regime prcvide nciá.ri'o po.d e ser qualili,:;iclo corn:o att\arialmcmc jusw, ou àct:uarially j(ár. Feitas css:1s cleúnic/ 1<~s. cabe agorA pensar nas razões q\te moúvar;i l'11 (l prcdominiú 11a escoU1a d<' um tipo de regime (rq):11·1içfo). cru den·imcn10 elo outro (capitalização). Os sistemas p revidenciários, como pane de t1ma polí[ic:i, de Estttdo. wmcç;lrA111 a siu-gir 11<) final do ~éculo XIX e se expandiraw a,, longo do sécu lo pos1.e r ior. Neste período, p:,r1 icularmenle no período pos1c,;or :'I !:>egunda Guerrn Mund ial, as 1axas de c,·c·scimento popuh\ciom,I e cios salários eram basta111 e elevadas. -Oesu mà.neira. fica evidcnre que~ rcn1abilidatlc irnplíci1,1 a um regime de Tepanii,:ão seria superior :1 de um R'gill'.w de capitalização, o q11C' justifica a escollrn do primcii-o c m relação ao segll ndo. ~

éllJ que w é

Distribuição inter e intrageracional 1)11ndo prosseguimento às <1ucstões conceiluais. o passo scgui.ntc é délinir os dois tipos de rr:msferênei;,s qu ti um sistema prnviclenci{u-io púde ger«r. O leitor dt:ve ter cm mente que a realocação in tcr 1.c mporal rle Tec111-sos proo,ovicla pelos sistemas 1>rcvidenàários tem algumas nuan~-as, principa lmeme em relação aos aspectos disn·ihulivos. Esses. apesar de 0110 sercJ11 L1sualmcnte 1r.irnrlos com a aten çf10 dt:vida nos livros-1.c xro, siiO bastante rdevautes para analisar a adequação e os irn pi,çros ele políticas empr,>cndidas na fü·ca previdenciária. -! S:trfHIC:l S( )l'l (1958). 11 l)ianuuld ( 1965).

111 l 11"i 1a1 nbén1 que ~e: lcn1brar dN l:uon.-s poülico-,. 1d.c.-,.m1cs ua flefiniç:'i•>do g·rau de t-olidn..rit!dade qué a sociedade est.à dh.posta a arrnr e , tos. cu~;Jra t.:1.l escolha srri:1o fuu) dé qu(' ttil'l J'egicne de ~pit.âlil~u.;av 1't:quer a <.·xlst~l'l(.."ia de WJl O'lt!1'Ct1clu fin.inrt'"i1<) 111ais e,·1)luíclo, c:001 u1x1a ga1t1::i. n1aior rl<: <>J)ÇVC$ p~u:;_1;.110<:ação do ponfólio rios $Cgun1dú$. ~ (('t<'

nf!ú cxistiJ nc) inicio do ~éculo X.,'{.

386 - Eco1SO)IL.\ DO St:TOQ. PúRl.JCO NO 8k.ASlL

EUll3VTER

Dá-se :1 denomiuaçáo de tra·r1-yerencitL< inte,gemc.ionais àquelas transferências de reo~rsos QÇ111..-idas enrre in, por exemplo, o perfil de remuneração e a expectativa <.k: vida)" rambém náo devem existir, dado que todos s[to remu nerados de acordo cooJ a taxa de juros, d,t cc.:.onomi'a. Desta maneira, por bip6tes<,, um regime de capita liza~:i'to não deve ter impactos rlistribulivos, visto que a remuneração ele lúdos os indivíduos é a n·,csma. Algumas carac~esí.súrns gernlmc ntc pouco expk>radas dos ,.egimes de repar tiçáo justificam que seus ,1spcctos distrí\:lutivos sejam objeto de uma análise um-pouc<> ma.is cuidadosa. FJa será f'cirá por meio da constmção de um modelo inicial bastante simpks, com c-.aracterísticas similares ao de.senvolvido por Samuelson e Oia.11101](:L l'rogress.ivamen1:e serão incorporadas peculiaridades que o tornem mais próximo dos sistetitas prcvidenci~rios re-ais. Por dcíi11içao, para todas as gerações existem O"ansferências intcrgc raôooais: qua ndo as pessoas .5ão jovens, as co111 ribuiçócs por elas eletu.1<.la,; Einimciam os benelkios d os idosos; quando idosa,, o sentido d,Ls transferências se invci·t(:. Pessi1 maneira, <) montante das conuibuições depende- de caracleríslicas da própria coorte como a L,txa sa laria.l, o número de crahalbadores e a alíquota de com;ribui(:ào. Já o valor cios benelkios recebidos depc11dc dessas mesmas caracc.eristic,1s da coone segujntt.:. Púrl.>lnto, se quaisquer vari,íveis q Lte a!etam a~ cmu ribuiçõcs de 11ma gera~ão se modilicarem, a geraçáo an terior será ,1 l~1ada. dado que sua 1.axa de retorno irá ~ofrcr tuna alteraçiio. Por e-x.emplo, se a mas,;a salarial cresce,·, os idosos devem, em principio, Ler au1ne111ad<>S os valores de suas aposentadorias.'~ É evidente que a 1axa de retorno da previdúncia social depende da co,nj>l<:xa dinâmica çonjunt.a de va,·iáveis econômicas e demográl.icas. Como essas podem se alterar ao longo do Lcmpo, tomo reflexo, as taxas de retorno
'' l\da11 ,<;, l'esrk'llu (1 999. p. 114). de { JUt= os indivíduos t<:n h.tn 1 c':l1':l(rc1 isri<:as idêudta.~ (cliatl l4t da pr(.•vidênci:i soci:iJ) é

14 .'\ hipótc;~c

vali
;a

n Jlrn,rn (1999) o Rmwn (2002).

fund;i11 1("111:~l

p::ira

~ tl.Sl,.\'IErl,

lê: ------------------------------======~;,;. SEC.-liRID.Wr. SOU&1. -

dado que (l fluxo de benefícios desse segu ndo grupo se prolonga por um período mai01. ~ fato configuraria a eiástência
Aspectos distributivos e o desenho dos sistemas previdenciários Sendo a expectai iva de vida um fator releva me para ,t existênda de distribuição intrageráciom,l, cpt:io questües dé gê11ero rambém devem ser relevantes para os aspc::ctos tfür1·ibi1tivos. Com1) as cnulhen's têm maior expectm iva de vida que os honwns, é esperado tJue (inexistindo diferen~-a nas datas de ,:nu-ada e saída do mercido de trabalho) receba m bent:lkios previdenciários por um período maior. Logo. c1ualquerregime que asseglll'e a homens e mulheres, cel11ris jJa·ii/1101, apose,nacforias com idades iguais, estará ITansferinclo renda cio grupo masc ulino para o femi11i110, d<'ntro de uma mes ma zeração, Essa. distri buição i111 n1gcracional é mals evid ente se a legisla,;ão defin ir. como ocone em váJ·ios países. uma idade mínima de aposentadoria inferio1· para as mulheres. No l~rasil, por exemplo, ele acvrdo com a legislaçáo vigente r:i<1 início de 2003. as mulheres eram btindadas pdo I NSS com cinco anos de vamagc10, pois tinhau1 direito à apo;cntadoria ao complt.:ta.rem 30 anos de n11balho, 11 enqmutto os homens tinham de u-abalhar 35 anos para Fazer jus ao me;-mo b.:11cfício. Conwdo, o dest:nJ10 insnmcfooal dos si:.-rcmas previdenciários é ma is comple:,,o do que os modelos descritos brevcmeme aqui. (.01110 resumido po,· .'\ aron,2" a previdêoci« social e ngim, ,1lém de aposentadorias, pensões para dcpenclentcs, aposcn1adorias por im alidc, ,. ourros beneficias q111,; não apréscmam vincul~s~o cli rc1a com trajetória passada d<' contribuições. Mitcl,ell e Zeldes" aponwm que aléu1 de fornecer111u seguro c:onrra e,•etltCh imprevisí\'dS. há também objc1ivos d isu·ibutivos e xplíci1os, ao promover rransforências com l>a,,e em dercnninadas características. Ou seja. na prática, rnuiro.s si~tema5 pre,~denciátios rambém f>OSiUem programas de cunho assiStcncial. <> que os torna mais pr6,imos dos objt:ti,os ela ,e-~dade social, conce iwada amcrion11e111e. Lo~o. os grupos-alvo de ta·is prognuna., de cunho distributivo são bencfidaclos pelos mecanism<)S de clisa·ibniçfo ii1tragc,.1'acional.~ >J o Brasil. o Regimt• Gemi de Pre,-idéuóa Social (RGPS) do 1NSS ap ,·csen ta algvmas dessas ca:racterL5ticns. Um exemplu cl.tro dt:ssas políúcas de dis1ribu.ição de r,;uda sito os benef'ídos pagos pela pn:vidênci.i. rural. partic ularmente após as alreraçõcs lcir.as com a Consl.iluiçã<> de 1988 e impfomcnradru. após 1991." As medidas mais importantes !brama redução da idade rn íni ma para recehuru:1110 da aposcnr.adoria por idade para 60 anos (homens) e 55 auos (mull1crcs). Também o~ cõnjui;n µassarau1 a. ter cl il'eim ao bt:ndício mínimo, que, concumitanterocnre. passou de- meio para um ,alário·mínimo. De um lado, tais trked idas tivera111 fo1;e impaqo na redução da pôhre-_ia nu-ai. Por ouu·o lado, o ~umenlo dos clisptindio~ coro -Par~1 UJ11a an;ílis~ do~ :1.spt.·cttl-; 1lt1o1rib~ tl..t ptt"\sd~tH:i:, dus F.sr:.ldos U nidos. n 1c:tHpor.1ndn a rel:tcjtO e ntrt' rcru.lil t' c:.xpt.'Clath,;1de vida~ V(·r o I t.:ihaTI,o p1óttl"ITTl de (o:;Jnett ( 1~9ô), tu (.;.;1111:irauo & P~!-in11u, (2002.. p. fi).h...-um ancu u~nto) nono.almc111e ernpregados pa1-njustit-i1.:;1r e~sc diiCrcni;i;U c1·:írio! C(>1upc>1.s;tção pelo leropo dedic.ado l, .atn uiulh.bmili.:ttc.'S e às fi.11 u;aes rcproduriv:b. ''frtlgili.c-luJe" JC'roinin::i. posLos ele trabalho de qu~tlid«1dc: infenor, dupb ,-'nn.ad:a ~ntn: o tr.11T.tlhú ass;Jariâdo e t:treiâs dnn1t'"~i;ricai; e Ltn tativa t!c equalizar a.s idades de apol>t•11tadon.1 cntte hnmem.,: mulhrrus. dad,1 que J.S 1n11lht•rc:!'> non:n;;t hnente -5c·c;_1.$:lm

1~

corn hon1e ns in:iis ,·clho~. "' Aaron ( 1962). •• Mi1r.hell & 'l,clumu:~ do "1."tl.rm.3. p:rc"'idencláno b1-:u;lleiro é ICí1i1 por 1\fb11$0 & femand~ (2003). :!:i ~,ra u1úa cle~criç.ão n1ais :ipi:ofuncLtda d(.....,....._.. mu
ELSEVlER

388 - E<:<>NOMl A 00 StTORPúB!JCO .NV .BRASTL

benefícios rurais foi um dos responsáveis pelo aumento elo m l)en e fici()s çlc valores mais elevados. O salário-maH;nJidaclc pago pdo I NSS também pode• ser incluído como um elemento adicional de clistribniçáo inLrageracional. P.igo ,·o m r<.-n11'SOS d o RCPS, [)<)r um período de 12() dia.-,. ~eu financia.olenJ.O é feitc, po r tntcio das Cor)lTrbuiçc><.~ Como 1111hcncficio oi-)viamente n:io esl.á a o alc-ance dos homens sem fill10s ci'. ~• qu .. cngra,·i,laram. l nu tum e mde..:~ de -ma •.re111"1º· l ian m do um sistema previrlenciáiio uma>. corn rc-=ra• 1)3r.l indo, o • individuo<, a mai,rnüu(lc <)c;SS(' pl'ohlema se rcclL12 b: ..•am.. :--ao,. e, :.. .1 ,i,lL1\â<> d.i pr.·,idénria hras1leir.i. na cpial ainda w<.'Xi.stc m no inicio dq ....~,,lo'\'\! f>M'' n><-n. ~ 1ri-- •l.'11~-m.t,,, rnm rarane'listic:as disúnras. O primeiro(; o RGPS do D\"'u.,,a,cl pdo· bcnt:fioo- cio, emprc~clos cio sc-ior pri,,:id o. elas áre,,s urbana e rural. ü =-,md,. ,. · regim<" do, [uncioná rim, público;, cst.a LUl.lÍJ io;,. vi m:ulados ao Regime Jw-ídiço ( mm Rjl 1, 1-ªm.ilmentc:. o terceiro E o regime p rc ,·idc ncià rio do, milila rcs. Os doi~ último~. mantendo duradoura 1radi çào c uja origc111 r(•111011ta aos primó n.lios d.as <>rg;i niz;:içõ cs pn:,,ickn(iát ia.s e assistenciais, no século X \/Ili. são mais generosos 11 a conces,;ãn de h<:nelkios ._. parci mo 11iosns 110 recolhimento das cuuu-ibuições.~• Se tr<"s indivírluns de urna mcsn ,~ geração trnbalb,u-cm d\ll'anre 1.<>o:, sua viela no setor privado, 110 runciona lis11H1 p 1íhlim 011 seg11in, 1n carn.
e

·~·ª'

sisLe1na previdenciário até

<)

início do século ~XI . Tais benesses. a.ssoc·it1
prog1·c!;sivc·1

incorporação de benefício$ rle runho assisten cial, parüculanncn tc a pós a Constitui~ão de I H88, são uma parte importamc da e~1>lic-.1ção para a$ d.ifirn.Jdades de cquaciomlll.leJ lto tias coni.as da previdência nos últimos ruws. Fin<1liza11do c-s1c 16pico, pode-se sumari,u- que a existência de regras dife ,·entes na prc:vid(:ncia soci,il pode gerar clisu-ibuição in trageracional. Se est~1 sc der nc) scntid<> co,·reto,

S~COJUOADT

soa

- 3.?:;

dos grupos TUai.s r ico; p,m, os m:i.is pobrt::,. ., previdência lem c,m,c1ct1s1icas progn;.,1,i'-l'O opostv ocorrer. '"' sc:ja, o sentido for o ÍIK01Tcco, eutão 11 pn, viclê ncia lem c.tr,icte:ii~ti(... reg1·e ssivas.

A PREVIDÊNCIA SOClAL NO 13Ro\SIL Uma vez ti.:iu, a c;, ,.,,ncri1.;1çio do.. aspc<1<)S ceóricos mais rel.cv,1111cs, são apresentados al~u11s ,!.,dos sobre a situa~iio da ptc,idc:nda social no Br:-isil. O ohjeLivo lláO e'.: esgorar o assumo. mas sim permidr que o leitor P''"" 1e1 uma visáo geral sobre os valores da., dcspc.,'<1~ e dos beuefkios da prcvidc'nria sociaL Como pockrá ser constatado pd;,s tabelas a seguir, uma t ara<:tcrístit<1 marcame de noo;so si•tc:ma pre, idclir·ir.rio são os grandes e crescentes déficits. l::tl1l0 no 1NSS, quamo nos R(,gime, l'rtíprins dt' Previdência Social dos servidores públicos (RPPS~)- e.si~ inc<>tw eni!!n.Le ~iluaçio se agr,t,ou co111 a .:st.tbilizaç,io econômk.i posterior ao Plano Real. Apesar cio 6b,'Íc) ganho de lx.·tn·<"-tar à populaçãt,, cs1a nova reakclad,· trouxe à cona algumas das i11<:011sis1ências de nossn ~istema 1>revidenciário. Toruo11 -sc mais evidente a i",tclc1111,1ção entre os benefi'cios olcreetdos e a~ foutt·s d<· linanciamemo disponíveis, seja para os empregados cio semr privado. sep para <"' fiincionálios públicos.

INSS: d éficits e programas de cunho distributivo A ·1abela '.!0. 1 mo rra que o pc.:r,entual de conu·ihuio tcs ao I NSS (pouco superior a 40~ em média no período) é ba.srume rt-dundo ,atlu. cerca de 5 1,7%. Com uma porcenragem de co11tl'ihu i(1L.-s tfiu n·duzida. n •'mm do· p,tg.Hnént()s c1os hc11dici:\ l'ios do setor p1;vado rcc.ai sobre ttma pal'cela climinma dn, trali.tlh,1dt,rc,. ~:,res n(uncros cona·1is1.am fortcnu:111.e com os d ados d;i làbd;, 2(t2. lJUt' apre-enram ., qu,uniçlaclt: t: o valor do, bcnclicios rurni~ pagos pelo l NSS. Como pode ser notado. os benefici.vs rur;, is (ap esar do baixv percenrual de contribnimcs) representam qu..~e um ter\< do total. Não obst,U1re, a massa de ben elkios urbanos rcprt:.~.:nta mai\ de ti'' do-.-:ilor cvtal. ,isto que o ,,aJor médio dos benefícios u rbanos (R$4!)8, 12) é bastante superior :1 mt'tlurltr, ,alorc::s rnmis (R$24 l.93). A de,·ada porcc:magcm de benefícios nu-ais nw,stra quc n R< ,p,., ,-q>n".,.,..DW ~'
Tabela 20.l: Contribuinte,, ao L."SS por tipo de trabalho (1992 a 2002)" Ano

1992 l!H):1

1995 19\líl 1\197 19!)~ l tH)9

2001 ~00'.!

~l'Tabal.hos ~gricolas Não contrib. Contribuintes Total % ToUII rc 157 t~:l1 ~.50 169'!4531 I IJ!S~ 170 ~.94 106207!)5 162~737 S:95 w:;~,!,s7 16~047~ 10, 11 l 49:19-tl9 IS 155:\()0 16 1 :17RS 9.62 1502:1~ 1 9.20 14!1321U(; 172-t7 l 0 9.93 1!)fi-14 'i'fi:? 15õ!H 11 10.02 139757:13 ltHO:ll6 10.16 14-l!)~O:!-I

ln.balhos oáo-.:l!,rric:olas:: Não co.ntcib. Contrib:wntes Toul Tolal % 1•m~1 ·15.6·1 !W<>65 10 •17.~()

...

..

rns

249011SM 2-19212~,t~

~ ;l!H)$2: -1a49 25748(;~5 ti_7-554.:lü l~.60 2,tj7+lll56 2'4~2,,09 48.76 262~38í2$ 2,..;0J1;1n, •IS/>7 26587\1\19 :? 1,2 u;75 ·L9.8$ 2ô56ti9 17 ...!..S.
Total J\lão cootrib. ';'() 1btal IO,Ii5 365()8729 5t),~15 39,91 37[,27~3r, r,0,09 :l9.62 39241669 G0,38 40,5~ 37691865 59.-12 -U).41, 38588009 59.[,2 10,(){i :!SS08~6!1 59,'.\4 :~~)t6~, ·I03ii9,t!l7 c;o.~ 1 l~.11 IOS(i008 I 57 ,ij9 11 ,-19 428207!11 [)8,51

Contnüu.inces Total 'í~

·19.65 ao3
Nmtro PNAD, 1!)92-~002.. n ,l1«I,,~.,..... cio autor:.

.!r. Compuutdos

CSt;llUlállO.S,

~,penas 0$ ('()nn·ibu1nlt°' no 1rab:dho 111u1Up.al. t:'.u.ew;indo-sc; 1~\llit~ll'CS e fun1..;Ctuádós p-1lhlit.--u.s

390 - F.OONOMlA

ELSE\11.ER

n<> SRTC)R P ú Bl.lCO N'O 8R.\.'il'L

Tabela 20.2: Benefícios emitidos pelo INSS - dezenibro 2003

Rural Urban'1

' r(11aJ

Rural Urbano

Total frmM:

Quantidade

%

7.029.021

32.17 67,83

14.822.661 21.851.685

L00.00

'Valor (R$)

%

20.9!l!i62.920 87 .í\52..J.63. 14-1 Ios.'764.026.0fi I

19.23 $0,77 100.00

M PAS (200:Jb).

Ob,~ameme, transfen,ncias cle~,e tipo, apesar de muito importames para n :duzir a pobre1.a na área rural, aprese ntam um custe. tsle cusco tem de ser arcado pelo restante da soàedade, seja pcla elevada d iterença entre despesas e receitas. seja pela redução nos benefícios dos trapalhadores urb,mos. A 1àbela 20.3 mostra cp1e a ~rca rural é a 01aiór responsável pelo déJjci1 do I NSS, t:mbora uunbém se uott nos anos recentes uma nítida ce.ndênGia à dece.rioração das contas d,1 .írea urbana. E.m ,unbas as áreas, nma-se um claro crescimem o dos beneffcios em relação 110 PI 13. M.:m q t1c a arrcrndação ten ha aumclllado na mesma proporção. li ma elas explicações para o d éficit na área nmtl (, o b~i,m grau de for111al iz,1ção (e de contrib uiçã o) das atividades econômi<.-as 110 campo, especialmente para as c;oones ma.is amigas. que. em bora pas,sassem a lC'r d.ire.iw a bendiàos de runhó assistencial, não con1nbufram rw monta nte adequadq para financiar esses bcnclkios. DcSla forma, l1ca evidente que a previdência rural no lkasil rem todas as caract.erísrica.5 de um progra ma assistencial e 11ão de uma açáo na área previdendária. Dada essa c:arac:terística, fica ao leitor o convite para um~ breve rcflexáo. É a d cqui,
Tabela 20.3': An-ecadação líquida e benefícios p revidenciários (1997 a 2003) (Valores em R$ milhões correntes) Ano

Tipo

Arrecadação líquida

lH\18

Valor

5,,07

47.219 5.-!3 39.IS2 4,50 9.067 1.04

-:l. LO! -0,36 +.488 0.52

0.93 I.OH

-7.589 -0.87

0. 16

46.6-11 5. 10 45.30 1 4,96 1.340 0. 15

53.7•!3 5.88

-7. 102 -0,78 1.42\l 0.16

0,87 1,03

-8.531 -0.93

0.14

Total 49. 128 5.04 Urha,_110 47.801 4-,91 Rural 1.327 O. l-1

58.540 6,01

-9.+ 12 ·0,97 -85 -O.O I -9.~l?ll -0,96

0,84

·roiaJ

4•1.J4S ti1·bnno +2.670 R ural 1.478

Total l 1rb;1110

Rural 1999

':b

Arrecact_ação/

'X l'TR

Valor )997

Benefícios previdenciários Resultado

+.90

0. 17

% l' I B

+3.872 +,80 9.870 I.OS 47.886 .J-,92

J().654 l,09

\ lJ1 lor % !'IR

1.00 0.12

P:u':.1 Hlll::t antiLise 1u:ús dc::talbad:1 sobre o ÚJ'\ru'lcia.tne.ato da prt:,·1dê.ia;ia rural, vc..r Oc!l:.;'ado & (;:;1stt'o (20Ct:;).

~ !l.!L"VU.1t

Sr.Gururu.J)ESOCW.- 391

--------------------------.....;======~;.;.

Ano

Tipo

Arrecadação lí9uida

~000

2001

%PIB

Valor

% l'rB

íoml Urbano Rural

55.7 15 54.172 1.543

!i.()6 -1,92 0,14

65.787 53 .6 1·1 12.173

5197 4.87 1.11

'fotaJ

62.492 60.628 1.863

f>,:l 1

75.328 6.28 60.7 11 '5,06 14.6] 7 l .22

- 12.8$6 ·1,07 -82 -O.O1 - 12.754 -1.06

0,8:S

7 1.028 68.7:.16 2.302

5,28 5, 11

88.027 fi.5-1 70.951 5,27 17.072 1,27

. J6.999 - 1,26 -2.228 -0.1 7 -H.770 - 1. 10

0,8] 0,97 0.1 !>

80:730 77.890 2.810

5,3::J

107.J 35 7.07 86.536 5.71 20.598 1,36

-26.-105 • J.71 -8.647 -0,57 -17.758 - 1. 17

0.75 0,9(1 0, 14

. fbtal Urbano

Rur,-tl Tot,J Urbano Rural 1'01111>:

Valor

% PIB

Rural

200,1

Nrecadaç-.io! Benefícios

Resultado

Valor

Urb;i nv 2002

Beneficios erevidenciários

5.0(1 O, IG

0,17

:>, l ·l 0.19

-10.072 558 -1 0.630

-0,91 0,05

-0,97

0,85 1,01 0.13 1,00 0,13

(~álculos do autor com ,tad<>s ele M1'5 (2Ó03c) r Ml'S l'.!0(1~1,

Com plcmen ttLUdo-se essas informaç(>('S, ~ fabda QOA apresenta os valores médios dos benefkios paw>s pelo INSS·, de acordo com os gn,pos de espéc.ies. Novmncnte lica evidente a cli±eren~-a dos v;;ilorcs d e bcnefkios e o carãu•r aSMSlet1à,d d:, p revid ê ncia Tu rnl, que p ode ser também <'Ompn:endido coroo um exten~ivo programa de n::nda mínima. Um exemplo disso é o [aw de que na á rea urbana 50, l ! % dos heneúcios ti.uham valor igual ou in fo,·im· a \llll salário-mínimo. Na iinia rural, os bcne.fián, na n1esma faixa 1'<:p resentavam 98.67% do total. Como também pode ser notado. o valor médio das aposemadoriiJ$ por tempo ele contribuição (ATC) é bastante snperior a dos demais bent:âcios. Lembre-sc: a idade m <}dia quando da concessão da i\.TC é mais b
CJ""'

se estende por um período de wrnpo maior. Estariam nesse caso os ;1speaos d isnibuLÍ\'OS no sentido correto? O u a existêari;, de bencllrios com C'Âracw1'fstiQ1s dilt:.-em.e s pc,deria con(crir alg um ripo de regressi,~dade nosso si.tt·ma prc,•idenciári(>, Fica para o lciwr a ré ílc:x.'io sobre esses aspectos de nossa prt'"idc:ncí:i.

"º

Tabela 20.4: Valor médio dos benefícios emitidos pelo TNSS - dezembro 2003 (Valores em R$ con:entcs) Tipo de benefício

Orbanc,

Rur.il

ºfota!

l'RF.VIDE:NCJ.J\R LOS Aposentadori~1s Idade lo,'71.lidcz Tempo ele tont ribuiçi\o Pensões por morte Auxílio-clocn~'tl Salário-tnalcr11i
547,58 6(),'\,07 380,·lf> ~S0.10 $49,68

:t-11.\H 241,82

437 ,99 ·162,37

240,7~

2SO,i2

248.~7 5,l~,24

357,22 8·19,06

+24,60

~'12J-l3

3f,6.59

581.72

248,99 190.64 196.43

539,39 208,95

:118.39 374.69

34.1,,3(')

EU,EVIER

392 - Eooi:,:o!.fL\--oo Sf.Tf'OR Púsuco No BRASu'..

ACIDENr.\Rl()S \ p1>scn1adorfa~ Pcusf,o por mor w

Auxilio-elt)c11ça Auxflio-aciden tc

250.22 269,00 278.31

(iS6.2J

306,91 133,f,3

251l,65 83.37

. .\- uxílio-su plt:'111en1a1·

2·13.51\

\SSJSTl::NC IA IS Amp:u-os assistenciais (l .OAS)

39:l,35

!í:35,9 1 !íH.92 (\68,49 252.24

83,37 243 .22

240.87

24 1,56

~!l,ú() IM l.Ol 2·1\,9 1

Tdosu l'rn·1ado r de deficiência

:l41 ,lll 24 J,9 1

o!8Sll0

<188.90

Pen..-.;ôcs 1ne11:,.,1ti~ v'i Lal.ícit-1s Rendas nH.;osais víLalicias

ldaclc lnvalidc1.

Ya!Mmédio \[)'\li

39H,33 556,98 52;l,47

240.63

!!40.87

2.J{),87 2·1052

240.96 240,8 1

240,73 240,()2 210,fi.J-

498.12

2-U ,93

4 15.7 1

r.?00:H,).

\ 1abcla 20.5 11,ostrn o fluxo de cajxa do LNSS no per íodo 20 ()0-2 003. Esl<:.~ 11 (11nc ros

mo,,1r.un c1uc a n ,ceiLa d e co n Lribuiçõcs de e mpregados e cmprc~adores (basicamente arrecaclaç:io bancária <:: Sjn,plcs)"; 1ú o é suficie111c pa rn cobrir uições soci~is e compleme,11,,clos po r 1r~rc~ferêocias d a União. É imporJ;imc notar que conmot1ições como a Cofins têm ganho imµ o n â n ciR mu; fo m es d e receitas, rep rese ntando em 2003 mais de 16%, das receitas d o J NSS.

Tabela 20.5: Flmco de caixa do INSS (2000-2003) (Valores cm milhares de reais correntes)

Valor

1 l,.\ l.UO IN ICIAI. ! Rt-.C'EBLMENTC>::. 11 Próprios ..\.rrt."<·;,
:\JTC'c:u.l1.1çilo., Si,n plc·..

Arrc-<.~ld~cr«, REJlJS .<\.n'c<.ad;1ç:iv F'N$ Arnx;a
Arr<-c;u.h\ç!h) 1-'! ~ Otpós11ç1l\ judi(·íai..., Q_uifnção de dEhiro:<, Rc.sti1.ui\'ÕQ.S dt=lll'l't!l.:Jcl.1ç:to !i.!..2 Reod1ntc:ntv:; lin~,1u:cin:>:. Rt'munt•.rac,J, , I .l JTt':c:a
2...:$ ()u1ros-

,;:,

Valor

\lf

2003

2002

200 1

2000

Valor

9l

Valor

~

•1..156.'ISS 1 ·1~7 .úl:? l.!\6li.117 1 w:l...io:; 77.1$5. 131 lfJ0.00 88. l~t..:\S5 I00.00 105.035.180 I00,00 122.~i(l.~27 lflíl,00 59.60.)Jit.1 11:1'1. 6(;.9!)8. (5 2 7GJ)(J 76,0~2.~51 'i'2:l·J S(i,r, A7~15 70.~I :,r,.s1~.:;os 12.1n \>3.0 M.1%6 7 1.Sl 7 1.~~7.:,76 (;$,iti 8J.6Hõ·l7 66.si 2.8 10.SSO ~.f}.Q. 3,S(l3 .5ü'.:' 2,7:i 2.(l~·J.7 12 2.tl!l 1 ,·17ft.~2...i 2.~1 30:!. l 9$ (),25 -10{).!.!fiS 0.3~ l~ Jj l 8 o.no 21;.1.5~~ o.:!-1 ~.3·1.5 198.19[• 311.729 8:',f}.826

939.53~l · 15(i710

3~3.6 l 7 ~.7 L(j 379.IX}I lã'.?.083

0.03

l!t.73!,

O.OI

l~.100

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1.1[>

foll!l.&JO

11.:1 1 4),20

lf.7.·1~5 -~OS.209

(l,SO

º·ºº 0.-10 0.-20

~166.7$!;) ~.:">34

10i.2(l5 lfr'.!,I~

195.1fi~ 02S.6ô0

º·º

~-~43

li.O I

0.01;1 0,17 (J,fil,

O,IO

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11. 19

l l·L9~7

O. li

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-2G7.G76

-Ó,25

-244.1 78

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r. () Sim/>it's (,1idr C;lpítulos J6 t ' 11) f(>i cri.ado t:Jl.l dc7.t-n1hr(J ·'-1o l)o ic:o. u11ifit-~n l l) e JSS (,,,,/, Caph11lo 11 ). ~1lC:u1elas: conrrihuic;vl'~s µrc,·lclt.nchirias. calculad:l-S sobre ~· 1·~t cit:1 brn 1;1 das pequc11a.'> ~ 1n il<...-...;~.

:l.-1

.'\U(L'(·ip.

d.a J't't-"rita ('Tl;*:SOU1'() N::t<·Íôn.1J)

~.5 ·rran1,fe1·ên d;:~ da ü:Wrio RtA.S UC\'Oluçár.o dt.1 PSS / Pn"...-1' / ( }urro~ Saldo de c:
5 .·178.7!19 2.012.9 19 ,6:3•13 106 ,285

J.557J )~f) ti4~.9-~5 4.9.J L127 1.1\11) 76.-17~.260 7~.!i83.7•13

(11111•0:,.

:1.

-~.$6~ 0.00 2.939.5•]6 2.80 .:,;.2:i7.29-I -~65 l.76.673 3 1.Sl ,$6.3W 0.76 l.57S.H2 1.rn ·l.~23.9~~ 4,59 4.6~12, J20 3.8'1

PACAMI\NTOS 3.1 P~ ~lC.'UlOS do I NSS :$. J. 1 Hc-nefidos ' I c,t.àl d c. OCndiuu:s

1ill.:ill6,$~S h'."l,7Si 081

f,6!!'.!6.2.56

l)e\,1lu<;{l q ele bcncJíôí,:i $ . l .1 .1 Pr('\'id c nci;írios ::t l . l .2 N.ão 1'rC'\1ideuciãrio.s F.1u . P1~vitl. da UJtl:'.io -.El'O

i f::' f j j

2' 71'1.517 7!~SOO

tC...~'•l9 ~ (,( -... ct5;

:\1111)~1tc)S !l.S'-Í~tenri:i.15- 1.(), \.':,

!t 1.2 l'c ~~\.I

:s.J.!i Costeio

U6, IQ'J

s , 90.:.~

:t2 fr.,n:d <·rC:n.-i:iS •t 1t: rcl;:!1f"'

~'°

7 . 10 ll . 132.576 12.0:• 13.035.393 l~,4 1 l~J.i !í2.3 1ú 3.27 11.1.LC>.752 1 .G1 2 .712.2•16 :i,o~ 3.433.782 1.476 0,07 11.2(.}t) O.O I 1.0·19 0.00 -22,1 ·772 \l, H :137.623 0.:18 IU)l 5 ~.o~ 264.865 ,O,,() 1. 12$.74'.2 1,% (),70 71'.l,$•lS l),ij I 622. 15 1 0,59 ~\.?ft~t~:~r, li lõ.0•13 (i,10 ~.f,~O.CJ(>f) 4.()3 !!.:{1)3.928 :l. l 9 o 0.00 .J.990.596 2 11.153 0,27 IClíJ.00 ss.o,5.3'1S 100.()(1 l()~.Oliió.21M 100.00 123,301.22~ .'J l.91 S3.5!!9.0$1 !:).J,gg 07.0U.631 9,,0;; 117.fiO·L H ~ s.g.5~ ;~.ij97..57~ $9.39 !12. 11 IJ.~,1 90.25 l l 2. l 97.G90 S6.1>3 7S.3:!$. Ulfi s.::i~, !t'l.Gi--t. tf'>:! 90.SO 112. 7·1~~.2R9 --5·1!).f1~)9 Sõ.60 7.'.i Sl 9.7:sti S(). I t -5fi~I.S::i2 ·0,55 o..;; -4'JLG1!.l .0,.56 ss 02fi.J)f>!) $6.~.J 107. 134.805

º·ºº

º·ºº

1.li6 l.3ü~. Hjlj 662,101 0.93

5. Sald.o arrcc~liq1.nda - tota1 de. hri·nf"nt1u1 (). Saltlr, optl'flt' , 7. S;1ld o línnl

trc:c. to tnl -

pa~1r11m10 t,

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ll.00 S.07 O.õCJ •1.09

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3.S.24.4!) 1

Fonte: M PtlS (2002bt.

Setor público: um grave problema do sistema previdenciário brasileiro No s<.:tor público os 11t11neTih de conuibuinres <1os RI'PSs e cl<.: be nc:lici~rios são muito me nores qut, no fNSS. f'-,t<' foto pnde t•r "isuali2.adtJ na 111bcla 20.6. c,,mo se pode notar. o n úm ero d e bencficiá_1;us é muiw t>lentdo em rclaçli.o arl n úmero dt' l'u ncionârios a1iYos, pal'ticn lanneutc na Utüão. l UlJ. parte ela ex-plica(,ito para esse fato é que até 1998. q11.ondo foi apro\'ada a Emenda Con,,,nuàurwl nS públlrns é mais elevado " se esr.e nde por um período maior de Lt·mpo do que os aposentado< dn l '-... Vrjamos in:iciiilincnte alguns números relat.ivos à previdência elo servido r p11blko e po.;rerittrmc.>ntC. no fiaal ela S~Çã(I, volrnremos no~so foco à explicação cio d,;liô~ no~ RP~,..

"lo"'' '"'"

,.. l\ EC 20 liu1itou a 1dad<- núnin1;i cm ã, ano-.. (hr rnru• e,( (mullicr.c:,), ult:1u de c x,i gir 35 (30) ~no:- dt• ront1·ib11i~o p:11-.1 o:- h,;,uen:, (uLull.terl~ Y.1 Rc..·e,or:1 viilidaaté a p ro,nulg:,ç;'1oc l;t r..lncnd.J ( tN.llUalJIIUlln9--i l au 2003.

ELSEVIBR

394 - ECONOMI.A DO S tTOR PôRTJCO NO 8'1t.\.Sli

1àbela 20.6: Trabalhadores alivos e inativos por nível de governo (2002) lnatiros

Nível de governo

Ativos

União

383.192 li.904.56tl 1.36 \.1 14 :i. l-tS.872

[$tados

Munkípio~ ' focal

Pensionistas

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542.895

255.160 1.784.710

1.041.477

9.~.345

Fim!,: .'dPS (2003a). C)hse1·vação: Não c:5nf inC"Joido iP escado de Ror.auna. O.) tla
1àbela 20.7: Valores médios das aposentadorias dos servidores públicos federais - 2002 (valores em R.$ correntes) Categoria

\hlor

1':xccuLivo (civi,)

2.272,00

f,,~i11isté1;0 Público da União

l '.!.571.00

Milicares

-t.265,00

Lq~i~L"lLi vo

7J)00.00 S.027,00

.fudic:i,u10 lvrdr ~11'$ (1()03a).

A Tabela 10.8 aprcs(' nla a~ contas agregadas de nosso sistema previdenciário, englobando o I:\SS e os RPPSs por ní,•d de governo. Tabela 20.8: Contribuições e beoefícios do sistema previdenciário brasileiro 1995-200 l lj) (Valores em bilhões de reais conentes) 1995 R(;~S ( INS$)

Cll'.ibuiçõ~ J.$eudicios

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(.~ileu los d., 1t.:l,t(jiu, co1\11 ihui~ocs/bc11e.fici<» feito, pelo .eutor.

O< uÚlllt'n>S aprcscn1ados impressionam. sOndia por cerc;, de 79,2'1 do déficit 101.al da pl'C\'id(:11cia. Fste dado é preonipamt. poi, o ní111u:ro de aposentados e pensionistas "" ser viço público (2.S2!i. l 87) 1: h,L~tanrc inferior :i ,cu <'quivaknc c nu I NSS. que pai.,,a,'a em de1cmbro de 2002. 2 l. l 2j.5 J 2 hendiào,. Logo. u dé.1:ici1 ptt ta/1ita é ainda m:iis t:lcvado no sernr público. Ko I'\ISS, o ,·inual C..'cs, um expresSÍ\'O aumertto superior a 18fi'ié. Com i,~o. no, es1ados. o déficic aumemou mais de 3287'. pas...rndo de R$ l,9 bilhões para 1{$21 bilhfl~s. O~ déficit.s, grantlN e ne.centt.-... :.ão uru reiram do desequilíbrio es1rurural en1re a, fontes rle n·1..eit,1> e dc-spc,a< do si,1C'ma pre,•idcnci(, rio bra,ilci ro. Esse desequilíbrio (p1incip;ilmc11tc nt>sc101 púhlito) lt·m uio fone imp.i<10 na :írca fiscal. d.ulo qu.- a t'\Cll.~S<:z de receitas diam(· cla.s tksp<.-sas ( pn." 1denciária <'1.1 tratada como uma "mern exLo.:nsão d.1 polí11ca dt• pe),oal". 'i-Om,·llli.' rm 1998. fo, possí,·d estinrnr o déf:kit prcvidc11dário do setor público, da <)t·clcrn de t' < de, PIB. " Pinht:irv \2002. p. l ). t \iud.3 lu-tie .t "u.ilid;ulc, d.J~ 11tfom\:.l\,-{,n tWtt 1; .a II ai, Jtkqu,HlJ.. '4."nllo 111:li.s gr;.n'c <.'S:U: problc·1nõ1 no~ l CRi•ncs c;h· prt,·1dê11r-1a do~ ,nuniciptus.

ELSEVIER

396 - _Eco:,;or.11,\ oo Se-roK Pú»IJl;o NO .8-RAS.u.

Com base nos dado~ sc,hr<> os déJi.cir.~ de cada um dos sistemas previdenc.:i,irios. é possível fazer algu ruas i,,rc:r<'·ncias. No RGPS. u111a di1s causas do desequilíhrio é. sem dúvicla, o baixo nt:sc.:i mento econômico aprcs<:,naclo m, decênio final elo sécu lo passado e nos primeiros anos desta década, 'lth·íclades ~1,"Tícolas <º rk uma quctla suave. po ,·(,m constante, na p orcc ni.age m de cot, tribuintcs m1s ai:i,•ítlades niio-:,grkola:;. No entanto, o segmcntr1 ela populaçiio que se e ,wo,,1ra na informalidade poclc vir a receber bendkios no fu lll ro. & ta c,m1ncrf.s1irn assistencial . acentuad a pcl,J Constil uição ele 1988, tende a a~enmar o dC'>errnafüaç.iio, eleva ter eleitos posit ivos nas coutas d o 1NSS. No cas9 cios scrvido re.5 públicos, a situaçáo (: um pouco tlifcrcnle. O d<:set111 ilíbrio orçamcnt.ário e xistente nos 1·egimcs prC.p,·ios de p reYitlência depende c.111 menor gr.iu ela situação ela economia, visto que.:. obviamente:. no semr público não há infonnalidacle t• as va,·iaçõcs no número d e 1rnbalha<'gtuou " i11/rgrofidcide e a jJt1l'idt1d~ dos benefícios previtlenciiu;os. Ou s~ja. além de se apo-c111ar com seu sahírio inw,11':ll , o apose.mado ou pensi<>nisra terja direito aos ,ncsmos reajm,1cs <º allincnws dados aos funcio!ll'.tr ios a rivns.>·• ' làmbém deve ser notado que, em vários estado~ <º municípios, a1é reccntenic,nc as contrilmi1,~1es (c()m alíquotas bas1anre recluzid11s) desánavam~c apc:nas ao lina nciamento das pcns1>c.~. não sendo coletados 11s ,·ecnrsos nece~;,.lrio> an financiameuLO
" ()livc1r.1 & Hc•lnoin (2000, p.10). "1-i :\ regul;1111t!l'lL'lç\o sobre a~ cc~ dob ~t!r,:idnrcs {' o ti11ar1cl:1n\,•1110 dos r<..-w1·sos só tOi tCi1a. posrt~riorrnculc. p or l llt"Ío

da l.c·i 111.' ~. I í,2'!) 1, cta

E1nt".nda (À,rb,tin1ciu11~J n'2

3r

tla Lei nt>

S.6:-{R. affihas de [!)!)S.

3:i Dôb>fr..ih;.J.ht')S emp(dro, po~leul ~rvir corno relêrt:'11cia.. c·o111pl<·nl<·ntan.:-s .a C'kit.! ponto. F<.·nl,1nde~ K· <;rc111aud

(200:i) C1lculan1 eis ali1,1uol~:,.. de l Ona;1111icJi.o C<)11tpaúvcds <.'(uu vs beucficios esperado& partl c.liv(~1·.sos grupos de _wrvi,loJ ~~ público!>. -rr:1b.1l ho ::i.n:,logo. _p~lr:1os c:ourribni1l!t"-c: do IN!',~. (- lciVJ 1tt11 Fern:mrlc:s &. ~tirit::1 (200!~).

!

----------------------------...;;; $Y.;;;.(:;,:'11RlDADF.SOC.lAL - 397

RE.FORl\iA DA PREVIDÊNCIA: NECESSIDADE E DIFICULDADES Refor ma da p revid ência: o que é isso, afinal? l~rtc ex-pressi1•a da agenda cCClll pergumas q u<: se busca rl·sponrkr nesr.a seção. Refon11a da pnroid.Jncia é u111a expressão de amplo signifü;ado. Refere-se a quaisquer alterações na forma de org-anizaçfto do sist<:1r1,1 p ,·,"~denciário de 11111 país. O escopo d essas alterações pode ser bast<1nre exttnso. indo desde 1'11uan ~<>amcntu das conn'i.hniçi>1.-,,. emn: •..,...,. p.nâmerr, podem ser cirados as alíqumas de co11u;buic,'fio df' c-~d:i trabalhador 1e do <.'tllprt'~ulnr. li(> bdt, d, · ueHelicios. a relação é igualmemc extensa. lndui, por exemplo. a 1.klinic,'á.o es. auxilio, e1c. • a idack míni m;r 1>a.ra o recehimenlO tkss<:s hene,ficios. a c·xistência de wm1i11g.1 /1·:J,,"· e a.s t~a< de cálculo dos benefícios. E.ss'cs p,uihnctros cl<~vcn1 ser corr1r>allvcis e ntre si . de form'll a 11sscgurr1r. n1inin1aine111e e com a maior rn11sistê11cia possível. os seguiutes princípios: • Eq uilíbrio entre receitas e dcsp<::sas; • J\1stiça awarial:

• Ex;stêucia de p rogressiviclach; e ,,;;-pf.'C1os d isn·ibutivos uo sentido correto. Ao contrário do q ue se cosmm a pensar, mio é obr igatório que exista equilíbrio t'ntrl.: recei1 as e despesas em um regiine de re p,utição. No eurnmo. existinrlo déficit (como omrrc no Brasil) . .,,.,.;," dc-,·,·1-ão ser providos para financiar a G'Sc.1ssc.:z de realt'S(>S do ~istema previdenciário. Ou srj<1, <·s.se d<'fici, pode ~er compreendido como u n ,a esc;olb a i rnplicita da s.ociedade em trnusfcrir 1-ec'11rsos p~ra os idosos. onerando a.~ geraçôcs u·i;ris novas. s~a por meio de tribu tos mai.,; ckrn
398 - ECONOM!AUO- S•;roR PÚBLICO NO 8RASll.

ELSEVIBR

evidê11das históricas. ca:nro no Bra,;il, quanto em oucros países, têm mostrado as di liculdàdes na concreti'l.açãcs e henelicios, por meio do .u,ni cnto dos primeiros, pela redução desses últi1nos, nu por alguma co1nbina~-f10 <·ntn• amlx),. Ma~ por qué ut11lOS países tiveram de mudar seus sisrc111as previdc11ci;'.irios? i\ explicação d.este pa tlí.;pênd io <'Onl benefícios em c-, ida período. Dc.~sa ton11a , as renrati= ck ad.1pcir os parJ.ninros econômicos às novas condições demogr{úicas implicam redução de be111 ......1ar para ()~ grupc,s aft:tados. o que ciq1lica sua resistência. jfi uma reforma :1-t=m,tnra corresvon(le a urna troca de regimes pl'cvidenciários, geni!mCJlU: mudan.do--,e de repartl{ãt. pm-11 t11J,iltdr:l1((1Q . _\ irnplco1c11rnç.ão deste tipo de reforma, basr.ame radie.d. 1mphc:t um a,...tn d~ tr111W(t1Q b;i;,r.an1e elcvad11 por um longo pei:ío·e de forma determinista. por dois períodos. O primeiro correspn11c.l1: ,, sua " ida ativa, no qua1 o,,indíuduo, 1r.1b~lham ern1iltibucm ll pre\'id<'.lnc..i;i. O sc guncl() representa o período de llliill\ld.iclc:_ quando os agora idosos rc.."<·c.::bcm sna apc}sentadoria. l:'.m um regi111c ele l'Cpartição, ib l1 mrilmiçócs paga~ pela geração nascida no período t sáo cm pregadas nesse mesmo período par.i pagamemo dos lieneficios à gccn1çiio itmcrior. nascida no perí()do 1-1 . Havendo a trnca para un1 regime de c.:api1» lir.açáo. a geraçáo 1 passa a contribuir pa ra sua própria aposcnracloria. t es;,-wdn ;i>,:'..istit~ em.ão, a necessidade de novos rcc,n'sóS, de fbrma a não se interromper os paga inemos :,os a Lua is beneficiários. Esse momaute de rc.;cu rsos é o msl.O CÜ! transiçrUl citado ill)teriormeme. l()rnemos agora ;.1nossa a11{ilise u1ais realista. inc
:n Para tun:.i visao do.s aspe.cros rc6riços reJ~v:.11lH-:x. vt:r 'Barr (2002}. lh11a t1aáliSt" f)::t:r.:1 u éa~o b1-:1silciro. t.'-Om_ê.ulàsc na ques1ão poüt1ç;1, pt>tle ~ci encon~da ç1n t:Oelho (l999).

~ U.')l.;\'IJJI

===--==---

SEGorJDADHSOClAL- 399 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -.....

beneficio formado por dois componentes: o primeiro relerenre a.e> periodo de comribuição sob o regime ele repartição e o segundo rela ú ,•o ao período de capitalização. Apergu nta rclevan1.c nesse caso é: como reconhecer os direitos rt::Jercmes à.s contribtúçõcs p,1ssadas? Há duas maneiras pos.'\"Íveis. A prio1tira é back111ard-looking. A segunda é fonvard· lookirt.g. Na pritncirn, as coutribuições passada;, si,~1 capiralizadas, até o 1"n<>mcnto da 1.roca de regimes, a nma taxa e<1uivalemc ao crescimento da forç,, de trabalho e dos salários, dado o regime de repanição em.ão existtnte. '\a segunda., é calculado o valor dos bencliàos Jurums a que o contribuin te teria direito, caso cheg.s.:s,;c a ~e ap(1seutar pêlo regime de rcpart.ição. Obviamente . a deuniçflo das taxas de d,;:;sconto a serem empregadas no cômputo do valor preseme desses valores não é consu1suaL Ainda mais pnihlémático pode ser o rcfon hccimcnto das comribuiçôes passad,is se a entidade previdenciftrh1 não possuir da maneira ad<:quaru1 os regi.,,· tros que permitam recon.stiLuir as informações antig.ts de seus segurados. Com b;,sc nos argumemos exposto~ nos parágnúos anteJ·iúres é pos.5ível agora de.finir de forma mais precisa o conceito de ct/.Slt> de lm11.~çrín cn tre os regimes de repartição e de capitali1.ação. Este corresponde à ~ necessário é bastante elevado, dada a importância dos prognunas1>reviiç;;o. TOUÍl.b gerdçõe:, terão dt: arcar c()m esse peso. E qua l seria o cusw de tran!>ição inc1•(;nre a uma altern~-ão tk-sse l.ipo no Bnisil? :\ rna~nirude dos recurso$ necessários ã roncretui\çâo tlc um;1 po,sh·el reforma pode ser "YÍ~ttl por meio de um e-xercício simples. [magine que o Bra.sil thesse feito tal mud,uiça em 2001. UlntO no setor público, quanto no scwr privado. Tendo como ba."' us dados da Tabdà 20.7. essa m ud,mça im p licaria que , no ano da mudança, recur,o, d.3 ordem de R$í0.'.l billtôes, correspondenres à soma das contribu iç,,es dos filiados ao RGPS (R$6~,5 bilhões) e dos filiados aos RPPSs ( R$7.8 bil hões) deveriam ser
cs R<:k·lJ1brc qu~ ai; despesas do .~í~1em:1 pt-e,iclc:n(i..irit1 br.,c.t1t·l1u sào ainch1 111:'liores, certa de RS 13·1.7 bilhõ<;:5. As.s111nc:-~ç: i111plicítanu:.ntc que os novos tecursos teriam o nu",mo 1nonlâólê d:.is contribuições. "'Ver, por exemplo. Fddstoin (199!;) e Kotliko([ (1905 é 1996). 'º <> rc1n:1 C: mundo dt· fonn:-1 t'nàÍs ex.tensiva e <:om nu1.ior rigor fi>rtna.1 c,n Afotlso {1999).

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--

400- EcoNO,\UA oo SY.roRPúnu co NO B,
ELSEVCER

A RE.FORMA DA PREVIDÊNCIA DO GOVERNO LULA: ALGUNS AVAJ.'íÇOS NA DIREÇÃO CORRETA () [!Ovcrno Lula teve seu i.u.íclo premido pela necessidade de uma políliça fisçal restritiva. I)ado c;;se condicionante. logo no inkio ele 2003, definiu-se como 11111;1 p,·iOl'idadc na agenda nacional a concn.:Lização d e uma reforma prcvidcnci5ria Esta, que _pode ser classi ficada como paramétrica, Linha dois olticlivos fundamentais. O primeiro era aLUnentar o grau de jusLiça atuarial
cionais_ A, medida, da PEC -111 podem "'-'r cli\'idjdas em dois grupos. Para os a tuais servidores aÚ\'OS e inam os. as mc,d,d.t, pona.1110. os gallhos maiores desta reforma se.: dar.io no !on!{O prazo. 11 da reforma. Veriliquemc>s brc:1'<.:LDéntc algu mas das medidas mais inrponan1.es da EG ,11.•1 Foi mantido o direito à aposentadoria integral aos servidores públicos ingressantes antes da pmmulgaçfüi da EC 20 ( 1998) o r11u-:já tivessem o direito àdquirido, ou seja, que Já tivessem 53 anos d e ic~ide e ~5 ,mos de conLrib11içfio (homcn;;) ou 48 anos e 30 anos ele conu·ihuição (mulheres). O bcnc-ffcio máximo conlimra a ser igua l ao valor da ítlrima remuneração. Àqueles que não tivessem o direito .rdqul11clo, manteve-se o pcdái,.-io de 20% no rempo de c:omribuiç-;to req11erido. Aos aruais senidorcs foi ainda criada tm1a regra ele IT,u1Siçíio, mante ndo seu direito à apusemadr,ria imegral , poréu'l ddcs exigindo idade mínima de 60 ;111os (homcr,s) on 55 anos ( rm rlheres}. alc: 111 de períodos mínimos de permanência uo serviço públiço (20 a nos), na ca,..-cira ( l O anos) e. no cargo (5 ao.os). Se o arual servidor quiser se api>scn1,u- ances rla idade prevista, n :d112-s" o valor ele seu benelkio, ele ronuaa desestimular essa apvsentadoria precoce. Essa J'eduçáo é um po11to impon.ame da reforma e consiste na inrc:ra ção de duas medidas. Ao aposenrar-se ames dos 60 a11ns {Sr; para as m nlheres). o servidor perde o d ireiw ,1imc1,,...-al.idade, lendo o seu beneficio calculado pda média dos salários ·de contribuição, da mesma forma que no RGPS elo 1c\lS!:i. Há ainda a inciclê11cia de; um 1·cclmor no valor do beneflcio a cp.re se teria direito, de 3.5% por ano antecipado p,tra aqudes que ,;e aposcnrarem em 2005 e de 5% para aqueles que plcircarem o beneficio em 2006. t)~d;i a rcd11çiio no valor do beneficio. ~ ele se esperar que essa regra provoque uma diminuição 110 fluxo de novas aposen1acloti,L~ dtu-.UllC o governo Lula, que assim pode ter minorada uma de suas maion;s lume, d e gasros.

"U 1)Ul anál ise elos fundaiucnlos c.l;1 PE<.: 11(1 (t!111 sua versão inicial) podr st~r c:ncontr.1da C::ff1 (\,! PS (200:$h). Lm ,~-'>t.tfuo da EC •Jl pode S('r vis10 i.;111 ~1 PS (2004), J1;1ttual a 1nait;tr pa.rL1: u~,s i.nforn'l:·1ç.õ~~ dc;,ta :-.e\..iO está bascad;t.

Já para os rumros servidores. a aposeu.tadoria será ca lo1 lada de acordo çom Lima mC'<.li.t elos sal~rios ele wn1.rihtúção. Para esses 1.r abalhadores, o 1c10 de beneficio passa " ser igu,u ao reto do RGP~•.d esci<.! que aprovada a criação de 1.1111 ,·egime dt: previdência complemcmar. O direito à parid.lde foi mantido p,tni os amais beneficiários e também para aqueles que !ir.a rem no serviço púl>lic.o até os 60 ou 55 ,11\0S. conforme o sexo, além das demais e..xi.~ê.ncias de pcríodqs mínimos 110 scn·iço público, carrrira e c-argo. Para os deornis. ÍSLO é, os atuais s.,,.. ,~do re" sem tLi rciro adqui rido que se aposen1a-rcm antes da idade ddinida e pai-a os futuros servido res, os benefícios serào reajustados somente de íor maa manter sc11 valor real inalterado. Foi ins1in)ído 1.t01 reduLOr sobre o valor das pensões superiores :t R$2.4()0,00, eqtúvaleme em maio de 2003 a l () salários mínirl\os. /\cima deste LCCO. o valor é d iminuídres_ quando e;;ses se aposentarem) com w11a alíqnom de l.1 % sobre a parcela do beneficio que exn:desse R$ l A+0.00 (pa.rd a U nift<>) e RS l.200,00 (para estados, muuiôpios e clis1rir.o feder-ai}. Esta r11ed irfa foi objeto de que~tionamentos, o que gerou sua apreciaçào 11or pane cl,1 ~upre1no Tribunal Federal. Em agosto ele 2Cl()4, o STF julgou l JUC a incidência de conu·ihu içáo sobre os iuaLivM ci.1 c.onstitucional. E ta1r1 bé m decidiu, de for ma algo surpreendent<', equali zar e devar a faixa ele rnntril.>piçãu. Essa pas.~ou a incidit~ par;i os inaüvos elos três níveis , renha imcn::,<;.se cm se aprofünclar no t.e ma, as referências hihliográ[icas podem ser o início do caminho. A maior p,trtc dus 1c xtos que pode111 ~crvir como leitura n,mplemeniar tnonmrlmente com maior -g rau de dificuldade e especiíi<;idade) cnconLra-si; lisllld.a nas noras do texto. Há uma s6 ri e de trabalbos de pesquisadores do I.PEA. (www.i/1ta.gov./1r) clii;ponívds para download. Para uma visào ti;, literatura internacional, também podem ser consult,tclos alguns do, u-abalhos publicados pélo NUER (urur.tJ.11/Jer.01-g). O site do Mit1istério da Previdência Social do Brasil (ww-w:mps.gov.úr) fornece um exw nso conjunto de dado,, alguns do, quais utili7.ados nesse texLo. Há também uma descrição c>< l(:nsiva dos beneficio~ ofe1·ccirlos pela INSS, das fo,·mas de ~ç,ntribuição e elas regras de conc('ssão de l.>cneficios. Our rn reforéncia clelt·ônica importante é o site do ~overno dos Estado, Unidos (wwrv..~ra.guv), também basrantc completo. Finalizando, espera-se que este capÍLulo renha sido capaz de fornecer subsíd ios para urna rcllexá() mais qu~ lificada sobre o seLOr p(1blko brasilciro. Esp,;t-a-~e t<:r colaborado para a urncni;ar o Íllteresse e o conhecimemo do ll'ilOr sobre o l'elev:mte e.e ma da previdência sv<'ial.

21

Economia da educação

Ligia Vasconcellos1 Banco Itaú

SUMÁRIO O capítulo discute a decisão de invesúmemo eui educação, sua dióência econômi:ca e seu impacto na disrrihuição de renda. A provis.'ío pt'tbliot da educação é disn11icl;,, relacionando as questôes da desccmralização, relação l'ntrc o pto público e l'csultaclo cducaciom1.I, e: a avaliação do sistema. Complementa discutindo o sistema educacional brasileiro e as polfúcas públicas ,1do1.ad a.s . Por firo, apresenta alguns indicador<.'.S ecl\tcacionais para o Brasil. PALAVRA.S-CHAVE Educação: prnvi,;ão públi<'.a; Lcí de Diretrizes e 13ases da F.,duo,~i,o Nacional (LDB); Fundo de Manutenção e Deseuvolvi111en1 0 do l!:nsino futl(lamemal e de Valorização do Magistério (FUNDEl:1; 'Bolsa Escola.

lNTRODUÇÃO Os governos em geral, incl~ive o govcrn apresen ta a cs1n1wra do sistema édt1cadonal no Brnsil e resume as políticas mais rcccuws. A última seção, por t:im, ap1·esf'nta alguns indicadores .:duc.1cionais para o Brasil.

' Doutora pela VF.A/llSI~ p6s-dou1o"'"'la ua ESALQIUSP.

---------------------------~;;;;=;:..:;;..;;;;;.;~;.;;:;.....;~ EcoNOhilA DA .EDUCAÇÃO - 403

f!..\ E\'11.ll

O PAPEL DO GOVERNO

Apes-dT de a cducac;..lo náo ser urn bem público pw-o e o.s T'er.ornos privados da edncaçáo serem altos, há espaço para a intervenção pública, tanto do pn1110 de vista da eficiência econ6ruica qmmto do ponto de vista cüst ribu1ivo.

A decisão de investimento em educação A cducaç.iio é tamo um bem de uwest.imcnro como mn bem de constm10. Grande J->,u·r.e ela literatura e a pr6p rill açlo d o gon•rno. porém, ar6m-sc à caractcrfstica ele bem ele invesümcnr.o na an{ilise da educação. denommaudo inclusive as habilida<,les adquiridas por meio da cdur.ação de capital humano. fa7endo a.:.im \t1n p,milelo cnm o investimento em capital

lh iw.

A análise das decisões de im e,;timcnto relativas à educaçáo co11ccnt1·a-sc e m gemi n,~~ decisões das famílias, tratando-li. portanto. e.orno uma decisão privada. A fumília decide o nível educacional dos filhos ma,;.imi(ando sn:a utilidade, Sttjeila a sua resLrição orçamenr.ária. Supõe-se 4u e a çapacidade de con,umo futuro dtJs (jlhos <:stá relacionada à cducaç.iio adquirida. e que as fà.mília.~ m,Lxíniizam ua 111ilidac!e em fünçãO de seu consu ,11(> "' uai e do consumo futuro rios filhos. car.icterizando. a-..,un. ceno aJLrufarno dos pais. A demanda por edutação, purwni.,. é resuhado da decisáo óüma làmi liar, dada sua resu·ição u rç,unem,ãria. Tramndo--e da <'S i ndireros, como I ransponc. nu,. Ullli,çm englob<1 o custo de oporlu nid.ick elo tempo d,,criança ou jovc111, que poderi.,. em ,ez cktr<,qi1entar a escola, estar t:rabalh.u\do ou ajudando ..:m afazeres domésúc.os. Na ausênc:ia d e.: mcrrado de cr«fu ,m t":SÜrneut(l c m educação depende apem1s da renda familiar e do investimento d E,u.. '\este caso. portanto. é a intervenção do Estado 4uc gera condições ]'>ara que crianç., dc W:.l"' ntc" níveis de l'cnda re<:ebam o mesmo nível de C(i uo1çiio.

Eficiência econômica

:o puro.. A c_,dusão a seu acesso é possível, po1· exemplo. por meio da cobrança de taxas, pon:amo. traU·-.c'
rnarginal de incluir mai$ um t°$rudam.e n:w r nulo, , prinópio. por autnc:1wir a razão aluno/ pi·oressor, em geral cnn~idc1~1da imporr.um, p;u. dt'.lrrmin.rr o rendimento escolar. e por exif,..;,. a abertura de mais uma sala de aula..:\. educaçio. pon:amo. pode ser tonsider:,cla um bém rival.

E!}sEVTER

404 - Í'.-CON'OMIA i><) S l:;rOI\ PúúLIOO NO BRASn.

Além dissó, h~ uma vasta litt:rat11 ra c111c estima l) retorno da cdu011,-ão uo mercado de: 1,-dball10 e cnc:onrra um retorno signilic.1tivo e allc). Porta 111 u, parcct' haver sufidéntc incentivo privado para o í11ve;:.~Limen1.o cm educaçào. O canher privado da cducaçf,o pode suscirar o questio.namênto da necessidade, ena tc.:1·111os de e ficiência econôu1ica, de o governó i.t1wrvi r e::111 s11a p rovisão. A possibilidade de ex.istên dada.s ames da a quisição de cduc;içao. No c:ncanto. me,mo e,ta conc111,· ro11sick ra possível que a ecluca~:ão afotc a produth·idade na medida cr11 que melhora a informa~'âo CJ1trc Lrabalh;,dores e empresas, penu itirn.lo mclh<)r ca5an1emo cnt rc eles. F:m rd,oç.:í11 il dt.:ntanda pr ivada por educação, porém. essas escolas de pcnsa111c11Lc) dccc,~ minam o mesmo resultado: cada indiv'id, ,o e~colh e cte forma racioJlal o nível de investimento cm cducaçf10 Je,·ando cm conta <> remrnô p1ivado da cdut.1~'lil> em termos de salúrio futuro e seu t usto. 1',,n, ;1 dct,,rminação d e políticas públicas, pc,rém. é i.tnpor1.a11te s,1bcr qual o real papel da educação. pois se o rc1orno for apemts privado, diminu i a ,,ecessidade de imervcnçfio do Estado. Hoje cxisrc um consenso de que " N)11c.açiio está relacionada aos dois papéis. aun,cncar procl uüvidade e ,1um=mr informação sobre lmbi li1h1d~; o debate sinm-st: -mais em
"º

Distribuição de renda e alocação de recursos

A presença de exu,rnalirutdcs e· ri .. imperfeições no mercado toma a provjsão públic;o da ed11ca~-ão aceilá"d e até desejável. Euu·ctm1to, não é apertas por questões de eficiência que o g-0verno pock e deve imervir na edu,,,1ção. A igualdade que a provisão pública de cducaç.ão pode ger:1r deve ser por si ,11cs111:i II m ohjeri,,o do -governo. Como dissemos, ;3 educaçáo é um dos principais dctcrmina111cs da 111ol>iliclaclc scxiaJ. poc~ promove a igualdade de oportunidades no me rcado ele r.rnhalho. A prn"isão públiC'J., por sua vez, garanLe as mesmas oportunidades educacionais p
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A constaLaçào da necessidade de nlter,enção pública não determina a melhor forula de inter\'cnçáo. f.m geral, o ensino hásicv é p10,·i, ionaclo pelo l•.s tado, e ó financiamento e o; snbsidios são mais 11sadv~ para o <'nsin o suf><:i ,uc Essa d i,·is.ão refü:Le o emendimi:1110 ele <111e a edUJlúhlica 11 0 elJ.:,iluJ ~upcrior~por ou("ro lado, poderia aJJt'.nas pr()ctrrar rcsv ln,.. as impcrf(;i!,Ü<'S d e 11,e n :ado. /1 di.s tribuiçáo de r<;nda que ;t ccluc.tçJo pmpttrcin n~ depe nde da aloc;ição dos r~cursos disponíve is. Supondo a ex istê ncia d e n;,,1riçao de r,xursos, pode haver um trad~-ojf entre a meta de universali1.ação do ensino básico e a oí<>n:i dos n íveis mais elevados ele ensino. Em re-rmos ele nesàmento econômico, poder-«,-ia :ngmnema r que g.mmti.r recursos para a formação d e lima mf10,dc-obr<1 altanu.mt<' qu,ilificada, qul: gere- alül prúdtitivid adc, é ma is imponamc que a unive1~o;alização do cn, 1110 M,i,,1 de al1.a r d:isu-ibuição d e reJ1da diminui restrições de cré d i1 0 é, por1a1110 . propor ciona mai., t>duc-.ição e mais ncsómcn10. Alé m disso, a 111elho11t da d istribuição de renda climi1111i ,011ílito, dis1rih111ivos, garamindo ,1m mdhor ,.cnário pan1 o crescimento. O dcbarc no Brasil na tléod.i de Hl711, a rt>speiw d ,u. caus,ts d.i pior;i da di;;uibuiçáo ele ren da \·cri ficada 1111
de n.:11da. Os ;1rgu111e11tos 1onuari,..," t",,oa , isãq privi lcgiava 111 as polí1 icas sal,u-iais e di· i1ld1:x,~ção para c x1)lic:;1r a piora d.i di>11ihuiç.io d,· renda , ;u,g,_,mc mo~ L;i mbém éorr1·los, mas que mio invalidam a imponãnferece universidades públi= grawitas de boa qualidade. freqüentada., pnr estuel1111tes que vêm em s ua maio1ia de estratos mais ricos da popufaçã<:, e prm.: t-rlucação bá sica de baixa qual idade . frcqiie nrnda pehi populaçã o mats pobn:. E tLrro o cirnilo ,iàost• ger;,1do : s6 o,s melho re~ a lunos co11St•gt1em uma vaga no 1.!llsino púb lico · l)()ns alllllOS em sua m aioria vém d.e csç•ola, -privadns. e, portanto, pcrLe nce111 a camad,1, nJ.1.J, n<...1>

do." 1nai~ riC( ,s. A J) rovisão d,· s11h;.ldio, pnont.u:1.unctllc- pà11t aqud<.'s que d e o ulT.t tbrrua não re1·hun <:omo freqüenrar o ensino teriJ , dupl PJP"I tlc.: pmmov<'I' 11ma nwlhon, da distribuição d.ren.cla e de melhorar a efiàencia. poi, re,,oh eria t1m problema de res1rição e ,111icientemcme álto para (!llC um sisLerua de tTédito seja capaz de possibilitar e LJ)(cnln':lr .. Ít<'•1ücr1cia, sem a neccssicladc de subsídios. A ru1álise do acesso ao e11s ino s upe1fo1. p<)rd!L ru, ,ir,,- ddiau· de <'Onsrderar o~ jovens que não cheg,un ~ se lo rmar no c usi 110 básico •)u não UlllSe\,,'llt'm élltrar na facmJeladc em !unção de um ensino público em escolas de m á qwllida,le.

QUESTÕES RELACIONADAS A PROnsAo PÚBLI CA DA EDUCAÇÃO Desc entralizaç ão

Ein gcn1l a l:ducação básica olá. sul) rl-,pon,;;ibilidade de governos lo,..i.is. A dcsc1;111n1li'l,;,ç;io do ,·,h1,, 1çao 1.:111 vani.agen.,. e dc:,,,-anLtg,·n ..-'\ r<.'.~pnnsabil.i
p 406 - F,eoNOMlA 1x> SE,.ú'R PüBLC<'.ô No BRAS1L

EL'iEVIER

nomia e autoridade pnra as própr ias escolas, gera maior incentivo p,u-a. professores se ded icarem e também permite que os pai;; mon itorem rnais de per1 o o dcscmpcn ho escolar. Por outro lado, a provis~o privada ou delenninada por governos loc,ús pode gerar qualidade de educação diferenciada -por nível de renda familiar ou d e renda da com'Unidade local. Se a provisão<:. klcal. pona.nio, as di~p,triclades regiona is e emre 1:nnílias podem sêr refletida); na educação e serem por ela perpeluad,L~. Se existe o objetivo de equalizar oportunidades, a intervenção no niYel naôonal parece ser um mellior caminho para garantir um mesmo padrão de o[érta educacional. seja cm relação à qualidade escolar, /1() c1.11..-kulo, ou mesmoil garaod,r d e uma freqüência escolar mfnima .

Relação entre gastos e re.'m ltados educacionais O acesso à educaçlio não garante sua qualidade. Existe conrrovérsia sobre em que medicl;i, o mimemo ele gast(>5 escolares realmeni:e melhorn o des<:mpeuho dos esi;udanres, seja na escola, seja no mercado de trabalho. São vários os resultados educacionais analiS'ddos, enu·c dcs a conclusão do ç,1rso, a ,·eperência, o aprendizado medido por tc.stc.s c;lc ap1idão, além de resultados funiTos 110 u1errndo de trabalho. Os recursos escolar<:s considerados incluem , entre nu l ro~. a ra:ó't(> do número de alunos pol· prol<~s.rnr, 111a1c1·ial ea:scol,tr, t111,.tli l:i~ação "' remuneração de professores e qualidade ela gestão eS('.olar. Atguns argumentam que são as an:acterísúcas familiares e individuais que primordialmente determiJ1a.m os resultados illl ~-s<:ola t' 111) ,ncrcado de 1.rabalbo. Dentro cle."5a visão, um maio,· aporu· de recursos públicos para a educa~-ão nã(> necessariamente geraria melhores resultados. Ness~ me,,na linha de r.1ciocínio. as escolas·p1ivadas poderiam aprc::scn tar 111clhores n ::sultadoST1ão por terem melh
Avaliação da educação Mesmo que haj;t ,,conlo c:rn 1·d~ç1io ~ d 'c1j vid~de dos gas1os pi',blicns sobre os rcsuJ11,dos e.~cnl,l'l'cS, é di l'fcil dd inir qual rcsulmdtJ deve ser ,n•ali.uJo. Se os recursús são alocados p,ml grupos escolares que apreselllam piores resu.ltaclos, é possíve.l que a mclho ,·a rcsultancc do maior aporre ele recursos não s1.;ja suficiente para ig-ualar

seus resultados com our.rns grupos. T ran~fer ênàas c m clinheirn para famílias can:n1.es que vinculam SeLt recebimento à freqüência escohtr e à erradicação do trábalho infiu1til sáo exemplos·.

Ua mesma lo nna, o aumento da freqüência escolar, corno o que vem ocorrendo no Brasil na~ últimas décadas. por exemplo, pode gerar resultados que ponham cm xeque o efeilo dos recursos públicos sobre a educação. Se os novos entran tes do sistema tk ensino vêm de uma situa(ii6 familiar mais precária, seu desempenho, dadas as.mesmas condições de oferta educacional , pode ser pior. conu·ibui.nd(> para uma pjura na méclia geral de desempenho da educaç.ão. Ap ar ece assim uma rcla.ç.ão negativa emre universalização e qualidade do ensino. Quando há restrição de recursos públi<.:<>.S, no enramo, n traile-off entre universalização t; qua lidade passa a ser real, isto é, o aumento donú ,nero d e escudantes pode levar a uma qued a

efetiva da qui,lidadc de ensino. Uma p ossibilid;ide de ava liaçã() , no caso de as políticas privilegiarem grn pos ,nc nos lal'orecidos, é_ " comparac,.-ão das variações de resultados e não de seu valor abs<•luw entre gropos mais e menos favon;ddos. Outra qucst~t<> rdmiva à ava.li.ação d iz resp eito a seu etciw sobre o próprio ap rendizado. Corno há resultados mais f~ceis de medir, corre-se o risco t.k as instinúçfü:s de eusino que serão avaliadas fooi.li,_arem a aprend izagem. da.,, habilidades que serão medidas e que 11ão necessariameute são,as mais imporrames parn a formação do ,tl.u110. A diliculdade na forma de ª"aliar o desempenho, porém. não deve d iminuir sua iru p<)1·tãncia, p nacional eswo a busca de igualdade de condição de ,teesso e de permanência na escola. a c,:ie,i,têru:ia de iJ1,tituiçõt."' públicas e privadas e a gratuidade d o t'nsino púhliro em e
governo. A partir da década de 1990 várias poütica.s educaciorrJi, lor'J.lll implantadas. mostrando ,un rnajor cornpro.metime.nLn do governo co1)1a edm:,tt;iio, promn,-endc)maior descentralização de decisôes e uma mudança de foco, volrando-se mais a :uençfro para a educação básica. A Lei de Direlrizes e Bases da Educaç.ão. Naàonal - LOB .· "'1llciunada cm J 996, é o pilar mais impornmte dessas polit.icas. A LOB eslendeu o ensino fünda.inental obri_gai.ório e grallliro para os C]Ue náo úveram acesso em idade própria (ames obrigató1-io apenas dos"; ,10~ 1-! anos) e de finiu como obrigação do poder público a o ferta de educação inl:anól {creches e pré-escolas), até então e.xduida das atr.ibuiçfies dn Estado. Além d isso, consta na LOB a extensão da <>brigatorieda
'Ld n• 9.394 de 20/12/1 9%.

408

- EcONOMIA

oo SETOR Pónu co NO Bn..\Sll.

e do m.iteriál didático..\ r<1rga horária mínima anual foi atunemada para 80() horas, num rnín.i mo de 200 dias letivos e cletenninou-se um mínimo de qui,lilicação a ,;cr atingido a módio praw para e1da 11ível clt ensino. A orgauização d<'>s ensinos íimdarnenLal e médio passou a poder st:r em séries ou ciclos (progressão conrinuaclaJ, e criou-~c a possibilidade de acek:raçáo de csLudos para alunos a Lrasacl os com as dasscs de aceleração. A inslitu ição da progressão coflti nuada 6 ·q uestão controver.sa. Sem, deteusnrcs partem do faLo cousuu..-:id<> de que.: o abandono esçolar é a,ncs 11111 rcílexo da repnwação escolar. que de$cscunula os alunos, situação parácu larmentC gr ave para a p1imcira série do primário. Por owro lado, a pr<1gres:,iio continuada, se não garantir a assistência de, ida a crianças <'Orn maior diíic:ulclade de aprcncli.1.aclo, pode levar à e::scol a a não cumprir tun d<" <;<>US objeúrns mais imponarues: <> aprendizado ela$ ç1·ianças . .\ l:nião, QS estado,, o Distrito Federal e os muniópios org-.inizam, em regimc çle colabo,-~ção, os sistl'mas de ensino. A l nião tem Fi,,nção oonnaüva. redistTibu1iva e supletiva. Ela estabdece IJs cu1Tk11los e comcí,
o ensi110 médio. Os ,·ccursos públicos para a erl11caçáo são originários 1le recciLas de imposLos, mms!e(~ncias, salário-eduraç~o e outras c<)ntribuiçõe, sori;iis. inctntivos !iscais, e (lutros p revisws em lei. A LDE, auroemou para todas as csrcras do governo a parcela.da ,tff MagisLério (l'UNDEF)' dcterrrú na que, a parlir de 1998, 60% desses recu rsos devem ir para o ensi110 [undamcntal A União p~ssou a definir um custo mínimtl por aluno e, no caso de estados t: m unicíilios 11ão possttírem l'ccursos sulicienr.es. a União fica responsíivel por ç,)m plememá-los. Os n1tmicíµios passar::w1 a ,cr o:; maiores i n tercssados t:m ter o maior número de alunos, pois c.,s Teéursus são repassados de acordo com O número de alunos efetivamente matriculados.4 A determmação de um núuimo de gasco por aluno d emonstra a prC.stos eclm:acion;,is públicos. e a ela somam-se as rt'.nú.ncias [ribmárias e su\Jsídios (benelkios a-ibur.á rios para provisão privada e dedução do imposto de renda para pessoa üska - vúle Capírulo 9) e o financiameuto público. Vários programas de r.rnnsferência de n · 11da para fàmíli.-is pobres exigindo como c
' f.wcntl.á Con~tillltional n tl 1·1 ele 1996.

• () FUNI>EF. _porém, 1-oi ct·iado apenas para o tn.:iinc, (n11cla1ncrHal rt.1,'t1l-ar, n:c'io p-em1idndo o uso des\ie~ recurso:s partt o~ ensinos: infaulil t! tnC-dio, e lll."~r• para o i:llSino ruutl.:'.tJ11C'nL1:il ele jovens e adulcos. :\ propost:1 ele l::'.u1c.:11cla (Alrtsthncional para cri,u;ào do Fundo de rvraaut~11ção e Orst,n,•()Jvllt,ento do Eu.sino Básico - fl I NDF.B indui esccs ouu·us nivci.'i de <;nsino.

O Prng,.ama Nacion;i.l de Renda Minima vinculada à e ensinCI médio. foi instinúdo em 1998; e a av,tliação do eusino superior foi instiwída em 1996 <: reformulada em 2004, com a instituição do STN1U:S (Sistema de Avaliação da Etl1101ç.ão Supcrío,-). É ~nuide a heterogc·neidade na <>rena ele cursos de cnsi110 superior, e,11 função disso. algumas medidas loram w ma
' Lei u• !t!\3!1 ele 10/ l ~/ 1997; o l..ei 11• 1 ().2 19 de 11 04 '.!001.

410 - .EcoNOMJA

ELSEVTER

oo SETOR P u1H..1co 'NO B Ri\.'?tL

Tubcla 21.l: Indicadores educacionais - vários países Porcentagem que atingiu pelo menos o ensino médio 2001

Gasto público com educação cotno

% doPtB 2000

2~34

55-&l

A11stráfo,

71

•14

Dinamarca .frança'

R6 78

72

8,4

Alenianha

85

4-0 76

~l.5

Japão Coréia

9-l 95 25 32

Grnpo euú-io

Países OCDF.

Mé.xico Portugal Espanha Suíça 1 Reino Unido Es1ados Unid,is Médi.iOCDE Outro$

63 30 11

9

f>, 1 5,8

3.6 4,3

4,9 5,7

57

17

(l2

81

..J.4 5,4

(ifl

7+

55 83 49

5,0 5.2

.l.\.rgCJ 1Lioa t

51

2ll

-1.5

Brasil "'' Chile'

31 58

27

CILina

16

í

P~nL ,::

56

22

88

14

4.8

4,3 4,2

Fonw, E< l.. cation ltl .1 gl:iru:e, OCO" 2003. I

~1édia inclui Lüdos os p:'tises dti OCDE. F.nsll10 n1tklio de n,cnor dur~ç:io não incluídQ.

~%que J.Lingin o ~nsino m&:liú (:fn 2000.

'% do PJ ll de 19!1~.

C()SIuma-se comparar o
Tabela 21.2: Indicadores educacionais - jovens de 15 a 19 anos Pais

A.o.o

Proporção que completou a sétie Série completada (mediana) 40%

+ pobres

20%

+ ricos

40%

+ pobres 20% + ricos

llolívia

1993-9•1

70.:,

93.7

6

10

nrasil

1996

45,7

89.5

4

8

fü,1~il - NE

1996

$4:l

i6,6

·I

7

Colúmbia

1995

63,C)

94.2

fi

9

Peru

1996

i-1,fi

(!6,4

5

9

F;mlt::

Filme,· & Pritchctt (19~S).

A T abela 21.2 apre~cma as di.lerenç.1-~ de resultados ec:due>Jcionais entre os 40% mais pobres e os 20% mais ricos de alguns países da .i\mfrica Latina. É bem menor a pon::en cagem ele jovens polwe$ que complet,mun a 5~ série. e a diferença entre grupos de renda é ainda mais ar.c nniada no Brasil. Em relação· à série completada pelo jovem med iano de cada grupo de remia, o resuh,,i do n,to é muito d iference entre os países. rodos com uma d iferen~-:a mu ito graJ1de entre mais pobres e m,~is ritos: a m
Tabela 21.3: Ga~to do governo central com educação em 2002 - R$ milhões correntes 1. Gastos diretos

9223, L

A- Ensirw1i.Lüdam<-ntal

1274,S 6306,CI 799,ci 442, I

B- En$i110 ~uru:rior

C - Ensino mé,;lio e prpfissional D - E
(; - Culnlra- p~11Tin1ônio <· difusi
82%

Oestes

H%

(;8% 970 !)~\

20,4

0%

6,8 138,0 235.1

()%

1% 3o/(I

ELSEVIER

412 - Eco.~OML\ oo SirroR Pútn.lOO NO BRASIL

1366,4

2. Renúncias t:t·ibutárias e subsídios

Enticl,id,;~ ciemilicis e i11stim1os d.- p,,,,quisa

2$8.4

HJ% 2 1%

::$4,9

3';f

616,5

3. Empréstimos

6%

Desces

100%

61(),5

Financiaruenm .u> ,:,,,ud:iru.e- H 8,

1 l 2()(i.O

loul

,rf ,1,,,,,.......

l7%

226,5 259.5

Cu.lmra

Destes

'11%

557 ,1

f>eduçôcs wm despesas d<: l11sm1çáo cio fRl'f Fies - subsídio ~111.id.ade~ cdue<1ciouais ,cm fin., luc:rarivos

r-

12%

U f .u,,ndi W•ID '''""' d" ~o,ç,-no , cou-al: 2001 e 20(12, no,·. 2003.

\lrnnd.t -prt--cma o~ ~~ws edurncionai,, por esfera <1dminis1rativa !' por nlvel de c nsj_uo coii-tnudo, a p;inrr d.- uma metodologia clcsenvo!vida pdo l.PF.A.. ql,e possibilita" çompar.1çào ( m dl
---

16.000 14.000 12.000 1Q.OOO 8.000 6.000 4.000 2.000 1994

199~ "1-

1997

1996

federal _

estadual -

1998

1999

muni~al

Nmt,•; 1PF,VDISOC. 1ll(\~:tMPS,: TN 1(1'/M i::c.

O gasto com educação atm1t.:ma no tempo para totlas ;is depcndêntias adsniuis1r,,Livas e todos os n[vcis de ensino. No úlwno período, há urn.s diminuiçào
FUNDEF.

•• Almeida (2001).

Entre os g,1,stós médios por altmo d<'SLlt::1--e o gasto por ai 11110 do ensino superior. Apesar de S<: r esperado que o custo com o e1i,,1110 , uperior gastos eu tre regiões. Dos mw1icípios bn1silt:iros, 39'ií. não tinham recur,o, ,ufiriente,, pJr,, :,plica r o valor mínimo delCrminado na instituiçáo do FUI\T{)f.F, e es.,,,,. mumopw, .llt!IillLllll a 66% dos aluno~ da Tede rnuniLipal. O piso mínimo no primcii·o ano d" F1. :,..nrr C, 1 ,!t- n.s:n5. bt:.111;,baixo do gasto médio no nível d<: ensino fundamental. Grafico 21.2: Gasto médio por aluno RS.

10.000 8.000 6.000 4.000 19.W

1.000

L

·-

,~-

·w;;

1998

superior

1

1999

800

-

infantil

fund:unontal

600

médio 400

-

200 l~

~

fonre: lPJ:.ADI rx I&:,

il!,-

1998

1999

"l'-ll' \lf(.

O Brasil pode ser com1dc,•.ido um fW-' de t"Sllld" m es, pois quase 1/3 de sua população está no s~~Lema fo,·mal de ,·nsm, e ... T.abcla 2 l .!í. A mesma tabela u-az também a aberrurn por níveis de ensin, e p< drpccrlm.... .idminisll'ariva da~ matriC\llas de 2001. Os ensinos runclamental e médio..;. ~nm:r maioria, a1.c,;ndidos por e~colas p.ú blicas 91 % e 1>7%, respectivamente. J.1 no=· :ipcn< : preclornina a provisão privada, 69%. Como previsw 11 a lei , a educação infanril e pllOf'IUlUlr' nt~· oft•riada pelos municípios. enquan to o tnsinv méd io, pdt>, ,·s111clo,. () e~·ino ncbmniul e dt' rcspo11sabilicl,1cl<: cúmpa1·t.ill1ada entre municípios e estados; 111as. no, u!ni: .i.: mmú, IJ)ÍO~ csláO assrnuindo mais cs,x, funç1o, em consc::qüência
lnfanlil

OCDE

.;

f \l L'i( tfl Jia

1•rauça

J\owla

li 19

... -

;1~

Terciário l ~l,!H 8373

ELSEYJJ:.R

414 - ECONOr.llA. 00 Sf:1'0 R Púauco NO BRASil,

Alemanha Jap:'ío (!uréia

5138

Jl 198

3;176 1940

5507

10898

6826 6266 4()69

3155

10914 6 l l8

ll·lé.xico

138!'i

1291

1615

46$8

Espanl1a Suíça'

:1370

3941

5 1$5 9780

6.fifi6 18450 9657 20358

G631

3 114 6677

5991 8855 5501

Ern,dos Uuidos ' OC DE" Ouu·os

798()

:J877 6995

"477

4470

Argc.!'nLlna

1053

Brasil '·' Chile T, ~di~1 ~ Intlcluésia

1598 928

23''!"2

12-13 1563 56

890

11946

19·10

~016

7483

268

54-0

1831

137

4 16

1799

Reino Unido

J~nUI':

85

11109

1-:du~:aLio u ai a l{latlce, OC J)E :.?003.

* ,,1ê()ia de lodos ol> países_ I

Apena~ insritui~ôcs púhlk::is.

' 1ns1 i1 uic;&es púhlica.s e Ín$lil,uiçl,es prf\:ad:·,s indc:pcndentcs.

'' Ano 19911.

Tabela 21.5: Nú mero de matrículas no sistema de ensino e sua distrjbuição entre estabelecimentos de ensino - ano de 2.001 Matriculas

C reche Prê-t$COla I l~nsiuo ft..111damcncal 1

Ensrn<> médio Educação especial ' 1<.>t>J ed11caç,,o básio, (;lasses de :u:ck:ração f:dus-aç;lo dejvvcns e adultos ' i,:duc..tção profissional .Ensino superior

l.093 .347 5.'17 l.(ifü) 35.298.089

E.stabelecimentos pri,~.ido público

38% 27%

Dcs,e

Federal Estadual

62%

0% Oo/9

73%

9%

91%

S.39~.008

rn%

87%

0% 1%

32~.:199

60%

4-0%

0%

1% l()(}Ç

99% 909,,

()(7c

50"A,

50%

12%

31%

17%

M.unkipal

2%

(;1%

6% 42% !\:~% 24%

(i7'i!,

4,!:Yif 3';'(

16'!!,

50.584.512 1. 125.665 3.777.989 462.258 3.030.754

69%

()o/,

42%

57% 51%

,39Ç'ci

359h 12%

3%

3,y.

Fb>1Jr.: MECIJNf\P. 'tuclui tht.Sses de ain,bc:tizaçio t lnc1l•i c:l;;is:ses de acclcr.t\ ~ú ~Classes de aUabetização, c:n.sino fundruncotal e ensino mC-dio.

O Gráfico 2 l .3 mosu·a a evolu ção da freqüência escolar para crianças e jovens de 7 a 14 anos, idade ele escola obrig;1t6 ria, por região. A freqüência escohu- refere-se à freqüênáa em cnsi ,11, limd,un(:11tal ou médi(), inclusive .Educação dt· Jo,•cus e Adulws e não incluind() <) ensino infantil. O at,mento da fi·cqüênáa escolar ocorre em todas as regiões e é mais pronunáado no Nordeste, qu<:: praricamtn te alcança as oul ras regióéS n o Ii 11al do período. A freqüênci~ tambéro a,, mcmou uo tc.rn po para a 1,r(,-escola, que apesar ele náo ser obrigatória. é consiclcrád,, ioiponante como uma preparação parn ~ enn-ada na escola.

~ -------------------------~===---=.;;;,._;.;_. EcoNOM.lA t':ouc-..Aç.\o - 415, iM

O.sl,'.'IEN.

Gráfico 21.3: Freqüência escolar por ano e r egiões - 7 a 14 anos de idade (%).

Freqüência escolar - 7 a 14 anos

,

-

0,9

-

---~

-=s

0,8 0 .7 0,6

"' a, "'

-

~

g

"' ~

N

~

- -N - f ' E

SE -

S

- co ]

F1nu1: PK:\US 19g1 .t 2001. tl.tbuta<;ão d.a :iutora.

N - Nc>r1e. NI-.- ;>;otriN<'. <;f - "udc
Apesar de a evolução ela frequéncia e!ieolar apresentar bons resultados, <> atraso é ainda um grn ve problema na ed11cac,ão brasileira. como atestam as taxas deescolarizaçáo a pn:scntadas na Tabela 2 1.6. A taxa bruta de: ceolarua~'áo é medida pela razão encre a populaçãó de alunos. independentemente de sua idade. e a popu laçá<> da f.'iixa etáru) esperada para o nível de t:r1sino. ent1ua 111 o a tmrn l iquidaconsidcra :ipenas alunos na faixa etária esperada. A taxa bruta ultrap.~ 100% para o ensino llmdanrenral. mostrando a existê, reia de ahmos fora d,1 faixa c~ria adequada para esse ufvcl de eusino. A me.ma discorção ocorre nas 1a,xas cio ensino médio. em que a maioria dos àlunos está acima da faixa etiiria esperada. .isto é, aeima de 17 s1nos de idade. A taxa brur:a é mtúLu alta. pni> inclui todo· os alnnos. e a Laxa líquida, que considera apenas alw1os e jovens na mes= fai.,., etária. é muilo baixa, apenas 32.6o/i t•m 1999. Na Yen:lade. t,'Tande parte desses adolescente.."' não está fora da esc;ola, mas sim atrasada, a.inda nu r1ível ante rior. É iuleressam.e ob...enar a grande diforença de am1so escolar c m1·e dependências admin istr ativas. Em 200l, enqu.Jnto o alu ao mediano d,1 escola pd"ada curs,iva cada série co111 a idade ideal, o alunoruedt.1J11,dac:sco.la p ,íblic.a começava com 1 ano de aLraso e ti::rm in ava os ensin o fundamental e médio wm 2 anos de aLraso em relação à idade ideal. Tabela 21.6: Ta.xas de Escolarização Líquida e Bruta - Brasil 1980-1999

Ano

Ensino Médio

Ensino Fundamenuil

Líquida

Bruta

Uquida

Brota

1980 199l

80) 1 83.S

!):,.J

33,3

199<1

87.5

110;!

L4.3 17.6 20.ll

1998 1999

95.3 95,4

l~ .1 1311~~

l'Qulr: MECJI N fl.l'/~ l':l,C.

10;;,,

40,8

+7.6

30,8

68.1

32,6

74,8

416 -

E<:ONO~DA flO S1::-ro1t

PuJ1uco NO B Ri\SIL

Gráfico 21.4.: Matrícula no ensino médfo. Matrí-eula no ensino mêdio 10.000.000 - -- - -- - ~- - -- --

-

~ --

--.

8.000.000 6.000.000 .! .OOOllOO

2.000000

D ; _ ~ - - ~~ - ~---~--- - - -...---.~

~ -

1

- total

- particular

urbana

Jndepcridencemcnre do ali-aso. o ensi no médio aprescntmt um grande au mento de f'rçqnênoa. rnai, qm: t.lohrando as L,\xas de escolari:mc;áu no período de l!l80 a 1mm, o que também se pode observar nu Gráfico 21.4, qu~: rraz o aumemu e.lo número de mau·fculas no cempo. F. intcre:ssame observar que o ,nnnc nw no ensi no médjo ocorreu baSiL'aJlléntc., com o anmcnto de manicula nos c.stabele.cimentos p ,íblicos. Nflo é s6 u atraso escolar, no en L<1JltO. que é preocup~ nre. O aprendi1.adu a cada nível de enSÍH<> rambéoo esLÍ1 <1q uém <.lo desejado, como atestam.as a,,;Lliações do governo e avaliações ime:rmlcionais. O SAEB apresemou ele l 9\l5 a 2003, além ele rcsult.,dos de fraco desempenho, uma piam ,io re.mpo, com pcqucnarecuperaçáu úlrnuoano. Os Lc~1c s de aptidão i.ntemacionais também mostram a defasag.-;111 de ap1"en di1..ado elos alunos brasikil"os. O P .l SA (Programa l mernacioual de Avaliaçã.o de F.;;L11dantes} é reali7.,tdo por j ovens de 15 anos dos paíscs-mcrnhrn da OCDE e ele alguns pafse.s convidados. ena-e eles o Bra~il. Em 2000, num tota·I de 32 países, o Brasil ficou em último lugar no res11hado da prova rle leitura, atrás do .Méxko. Em oum> I es1.e de apridfto para a:iança.~ ira 3ª e .J~ séries ele 12 países da Améric::a Latina, UNESCO O Rl:)\L de HJ97. o Brasil apal"ece enu-.: os melhores. m<1S com uma 1-,rrande distância de Cuba, pais cnm resuJi:ados bem ,icima das baixas médias apre.sentadas pelos pâiscs laLin
"º

Gráfico 21.5: Matrícula no ensino superior. 4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500 .000 t .000.000 500.000

/

o fb<:,

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fb'I, ~ lo IÍJ' ~ ~ .._OJ ..._ç ; ~ ~ .....c s ~ ~ t

foutr: tNEl'/il-lEC.

- - Total - - Pública

...4' ,°'".. ..,,#' Privada-,

~~

l\ porcentagen1 da popula~:ão com ensino superior ainda é bai:ci relativamente a outro~ pílises " uunbém tclll relaçáu aos 1:oncluintt:.~ do 2~ grau, apesar do aumemo do n(uncro de matriculas no tempo, mostra.d o no Gráfico 21 .5. Há gra n~le hetewgcneidadc na oferta. saja "'' localização das vagas ou nos cursos oferecidos. A maioria elas vagas conn:nlra-se nas áreas llwm,nas t: Gil!ncias Sociais, que inclue m os airsos 1m1is baratos e ele mcno1· retorno em termos de salário. Alé m dis.so, var ia mníto a qualidade entre cursos, <.'<>IDO têlll atestado os resultados das avaliações do govl:1·110 (a ntigo "Provão"). sendn os melhores cur-so, em gtral oferecidos pdas u niversidades públicas. Fo ra m, porém, os cursos cm i11s1i 111içôes pti\'adas os responsáveis pelo au1uento das matrículas no te,npo.

Tabela 21. 7: Indicadores do ensino superior "1981

1994

1999

Matr!c11 l:i: Ckaduação Me.str.:ido/dou torneio

1.386.792

1.6tl!.M·I 61.9\.13

2.!177.7 15

Da .gradnaçf10: % regfüo Sl·: ,µ i11slltuição priv;1da

59.55%

55,15'if

5~, 14%

61.:16%

r,s,,rn%

6'1.96%

12,5

12,2 9,() 14.8

14,2

62.4%

& !,!.>"f

97/93

\)~ '!li

R.clação ah 1no/doc.:c:11t<.'

Fe.rlcrais l'rivíldas Relr\_ç;lo <:<,ncluinces/i11gressos

l'ara os pcríodt,s:

4-0.0!t{

7,6

17.5

õ0,11% 90/86

Sfi.$5 l

10.-J 16,7

/'olll.: 1N EP/M.EC.

A Tabrla 21 :7 apresenta alguns dados sobre a edurnçi,o snperior. Com o já ha,·íamo, visw no Gráfico 2 L.5, a ,nan-íntla prõlicamente dobrou clc 1981 .1 1999. p.rr.r. a gr.1cl11açio e p6s-gr,idnaçáo. A maioria da:; 111,1trk11las ocorre cm insútwçõ~ p,.;,-adas e na região udeste. ,-\ eficiência do ensino superior é muitas \'í:,.c·s questio nada e, como vimos. o gasto por aluno é alto. Os i11dicaclort·s aprcscnrados atestam os pmblcrnas de eficii;nda : a ra..:áo a l11 no1profcssor nas u niversidades fedenús. apesar da mel hora no ten ipo. ainda é bem tnL'no,
4 418 - ECONO~OA

ºº SR'l'Ok e u--.11.100 N(> BkAsn

ELSEVTF.R

Tabela 21.8: Retomo da educação nas regiões metropolitanas

1-()ut~;

Nível de ensino

1!! a 4.! série

5ª- a $!! série

2•grau

Superior

1989

1:\,7

11 ,4

19,6

18,2

1997

7,6

7.8

Jü.S

2i,o

Fc:n,4.1 ndes &. ~J~11ev...>s-Fill10 ( 1999).

Os dados mostram, portanto, uma sensível 111elhora nos indicadores de frcqüénóa: quase universafüação él9 ensino em idade obrigatciria e aumcmo C'i-p ri;:s_sívt) dt: ma1 ri(;ula 11os níveis médio e superio 1: Por outro lado, ai nda deixam a desejar os resu ltados dcnu·o das escolas, s~ja c:m rdaçJio f\T,111dc atnt.So escolar ou cm relação ao m au desempenho dos a lunos c m Le-stes de .ip1idão. .-\.s políLica,; cduG1cionàis ela década de 1990 a·aram de muitos dos problemas apon Laclos, com especial atençáo ao t:nsino fundamcnrnl, mas seus ,·esultados uão foram ainda su.fidcntes para resolver os problemas da educação brasileira.

"º

Tópicos Especiais Unidade em Finanças Públicas

V Capítulo 22 - Federalismo fiscal Marcos José Mendes

Capítulo 23 - Políticas públicas locais no Brasil Ciro Bidennan

Capítulo 24 - Déficit público e a sustentabilidade da política fiscal: teoria e aplicações Fabiana Rocha

Capítulo 25 - Internacionalização, democracia e gasto social: debate teórico e comparações empíricas George Avelino David S. Brown Wendy Hunter

22

Federalismo fiscal

Marcos J\,lendes Se11ado Federal

SUMÁRIO

1,ste capftulu trm.a. inicialmente, elo conceito 1mlílico d. PALAVRAS-CHAVE Fecleralisn10: f(•deralismo lisrnl: f\'Ue.rra fiscal: corupctên~ trihut.iri.L,: ilr,,c-quíhbno venirnl; clesC<]Uilíbrio hori:wuwl: e x.ternalidnclcs: bem público: d<:,u:ntrali1ac;ã, , .--1.id <; 1nun.ic1J)ios~ preferências lcl-i.AÍs: , ,~nsferências interg()\ er11an1<·ntai~4 1

INTRODUÇÃO Por que existem. c.:111 uma mesm,1 cidade, hospitais ~clmin isrrados pelo governo ledcrnl e pelo governo estadual? Pnr que não é comum havc1· 1mivcrsidaclcs públic:1.S rn11nicipais? Por tJH<.: o imposto de renda é cobracl(> pelo govemo thkral e o imposto sobre ;t propriedade de irn6veis urha11 Por <]Ue exisum1 1antos ,úveis de governo (feclt:1·al , es1adual e municip<1I}: não bastaria am gcwerno único em Brasílía, cuidando de todos os serviços públicos? Ejá que e xisr.em vários gcwernos, por que cada 11m deles não administra suas n:rcitas e desp,'sas por co 111a pr6pri<1, tornando desnecessárias a·s lranslcréncias de dinheiro enrre eles? Por que gr.u1dc quantidade de prefeitos "invade" Bn,sília freqüen1.cmence par-i pressiomu- o govc1·no federal ;, "liberar rd:ursos·· p,mt os municípios? E por q_uc existe rnullito de interesse entn., o governo fod,n.il e os governadores de est.atlo l1'1ando se discme a necessidade.: de refon11ar ,, sislenm lr.ibutário (t1i1le Capítulo 9) do país' Este ,.:a pítulo procura n:spottde,· a essas qucsrôes ao es1 11dar o con0eito de feclerali,mo Ji,c.al, que. ele fonua preliminar. pode ser clefinido C<1mo a divisão de tarefas cnr.re os clilhcmes 11fveis de govcrnl): quem (que níveis de governo) devi.: arret.idar n ,da um dos Iribmos do p,,ís e quem deve ol.c rr.ar cada um dos serviços públicos (sa11cle, san<.>amcmo, edLrcação, limpeza, ilt1111inação, segurança públic..,. esi.abilidacle macrne~onômica, assistência aos pobres etc.). A icl6a p1·indpal é bttsc,11· 1mia divisf,o de tarefas que maximize a diciência elo scmr público. Por exc111pk1. um gm·crno es!adu;1l cn frem;u-ia dificuldades operadonais para cobnu-

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ECONOML\ oo Sarrott PtiDLIOO NO B .RASIL

EL'>EVlER

imposln de rend1s. Daí porque é mais clicieme que o imposto de renda seja cobrado pclo govcmo federal, que tem maior capacidade para obter dados sobre a renda do cidadáo cm qualquer lugar do pais. Por outro lado, um estado tem facili dade par;, cobrnr iniposlo sobre a propriedade dos veículos que estão registrndos no dep.u·tamento estadual de oiinsico. assim como nm munidpio cem meios de 1ributar os imóveis construídos dentTIJ de seu peiimea:o urbano. Olhando para o lado do gasto, percebe-se que n,,o faria semido <1ue urn munidpio tivesse urna 111,ivcrsidade públ ica (a rne11os que fosse um munid µio muito populoso). pois os custos lixos dt: = universidade são altos. sendo necessários llltútos alunos para compen~ar ..:sse custo. Provavelmente seri:.i necessário que essa uni ve rsidade al>sorvessc.: al unos de outrns r.irfaclt;s e ~,é de.: 0111.-os estados para ter escala suficiente para operar. A~sim sendo, é melho,· que a;; universidades públicas sejam admLoistradas e financiadas pelos governos estadua.is 0 11 pelo governo federal. Por 0111.ro lado. o gov,;n10 nrnn i,:ipal 6 o 1udhor agenle pm·a executar obras na área urbana, como a instalação e manutenção da ilwnina<_,.iO públic-J ou o cal(amcnto de ntntcs culturas ou tradições religiosas convivam clenrro ele um mesm<> país. No Canadá, por exemplo, o sistema fccletalÍ\•o

'Ze11ba (l 9.48). 'H11millo 11, Madiso,, K· Jay ( 1%2).

tem perm i1:ido mantc.r unidos canadenses de origem inglesa e francesa. Parte da antiga União Soviética mantém-se unida, formando a Feder:iç.ão l{ussa, com as diferenças étnica~ e históri~,\s sendo acomodadas pela ampliação da amonomia pollúca local. Q uando os economistas passaram a olhar o federalismo sob o prisma da raciom,lidade econônúca, o, 1ue ocorreu por ,,a lta de l 950, as federaçõesjá e.xisliarn. Muclar tradições políticas e alterar pactos cons1iL1H:ionais é um processo lento e difícil. Assim, pode-se dizer que o ['ederalismo fiscal prc)crn·a ew,belecer parâmen·os de racionalidade e eficiência -econômica que orieu Lem os ajustes na orgrmi7.açflo das federações, à medida que o processo político permita tais alterações. Este capíLolo trata, micialmeme, do conceito político de federalismo e do federalismo fiscal. A sé1ima se9to disçure problem:ls e carncrc rf.sricas do federalismo fisG1I brasileiro à luz da~ referências le6ricas da seção anterior. A última seção ap,·csenta as conclusões. FEDERALISMO COMO CONCEITO DE ORGANIZAÇÃO POLÍT.ICO-CONSTTTUClONAL N;i pnírica. a organi7~1çáo político-consúmcio nal dos go,emos pode -serda.s.1lkad.t ci1l três tipos: governos uni tá.tios, federais e confederados. Cm go,e, no unil.áric e ..quele no q,cil o controle das decisões goveri\~menraí,, t!Sr..'i nas mão, do ~u,emo 11JO.. n.1l '-~, hi ~ H:rno, estadu,ús 1111 municipais com pod eres políticos cow.Litucivnai.. .ipem., .li?:nl -- loclli ~:ib o com ando do govcn10 central. São exemplos desse ripo de.sistema o Jap-lo. Ponul(31. bp;mha e Nova .lelândi>t.s Os sistemas confederados são aqueles cm que os estado~ nwmbro, são pohtic...mcni.. mais fones que o governo c:entral. É n c.aso. por C)(Cmplo, da ,·ecé,n-criada L uião Europo., e dos EsLados Un idos 11(> período de 1776 a 1787. Nesse caso, o go\'cmn central é rnn mero coordenador de esforços. Cada membro tem suas próprias leis (código civi l, legislação penal. comercial, previdenciária etc.) mas concorda em abrir mil<> d
=

_. Urn i:;ovcrno unil-{Jrio não leva, n<,...-r!',~ri.1mcl\le. a i,1111a adn1ints1r::i.ção <:cntr<.tltz.ada. ()s seus c~crif(nios ~ ~tg~ucia:-. rc.:gi1, nais podcn1
424- EroN0~1L\ oo Srrott P ULOJco NO BRA-'ill-

No caso brasileiro, o artigo 18 da G0nstiruição Feclernl estabelece que: "Ar1. l8 J\. organização poli1ico-administrativa da República Fed,,,·,1tiva do S rasil corupreende a UniftO, os Es1i1dos, o Uislfitn Fedcn,.I e os Municípios, tudos autônomos. uos ter mos desta C011stitui\,:iio" (grifo ·nosso). "frata-se. pprcanto, de t1ma fcdé1,1ção org-dllÍZada t!lll três níveis (Uniíto, estados/Ois1rito Federal e muuiápios}. /\ d<-'Speito da aulanqmio. concedida aos esLad<>s. Oistrito federal e municípios. a União tem con,pctênciai; pri,•atirlas, ddi11id as no artigo 22 da Constitui,.Jo, que lhe conforcm ;i responsabilidade pe.lasobmmin e integração n,,cional. tais como legisla r sohre: "I - direito civil, romcrcial, pena l. proc<:ss11;il, c lcimraL. agrá1io, marítimo, aeroná111ico. espatial e do tntball1<1; V1 - serviço moner.ário e de medidas, til 11 los e g-a1.u1tias dos mc:lais: X V - emigração e imigração. enu-am1, exLradiÇ~o e expulsão de eslrangt:iro; XXVI li - ddcsa terrilurial, defesa aeroespacial, cldcsa marítima, deles~t civil e mobiliz11ção nacional".

Já

os monicípios têm compcréncias privativas a~sociadas a serviços públieo~ de caráter local (anigo 'lO
"São res.,rvadas aos Estados as compci/\ncias que não lhes sejam ,•el.laclas por esta Consticuição." Não se u-11 1a, contudo, de uma organização estanque, em que çada nivel de governo cnicla de st1 as atribuiçôcs s(·l'll se preOCl•par com o ([ue se pasStl nas demais esfo,·as. Há grande sobr<:posição de Larefas. O artigo 23 da Constitu içi',o lista os ,,,,sumos que são de compt:t~ncia comtllll elas u·ês esferas, o que sign ilio , que -precisa haver coonlenação ne esforços. Come, exemplo dessas con ,pctência~ temos 1L saúde e assisténcia pública. a proLcçiio ambienral, o e
Tiebo1tt : conco,rrê.ocia entre governos locais revela preferência por bens púhlicos Para li
' Para l1 couceiro «1~ lx:1n j?l.°lblic.-o • Tíel)om ( 1!i56).

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HvN)S.. le"X( () ele: n, icr~t."Ot'ltHUÍtl.. r:,i~ t'Olllõ K.J·C'p~ e1!)~)0).

Sua idéia b,hica é a de tJUe cm ve,: de h,., ver l llll ú nico goveruo, que tenra aclivinhar as preferências (não-reveladas) dos ôdadãos, para lhes oférrnr bens públicos. o ten;t61i.o nacional pod c,ja ser retall ,ado cm diversas jurisdições, <:ada uma sendo com,mdada por u.m pequeno g<1vernn. Cad;i governo o rcnaria uma çesra de bens públicos diferente. Cada família escolheria viver na jurisdiçáo onde o governo ofertasse a cesw de be ns públicQs e unpostos que fosse de sua p referência. Ao optar por viver em uma dada comunidade, ,1 f.m1ília estaria re,•elando sua p referência pela cesta de bens públ.icos e impostos existente naquela comu.nidadt·. Esta é a idéia de que as úuníl i.as podem "votar com os pés", üu seja, m ud~uem-se para a comunidade •1u<:: mdhúr arende às suas necessidades em Lermos de bens públicos e impostos. Assim, a descemralização fisca l aparece ,orno uma fo rma de mimetizar o mercado de bens pr ivados p~ ra regular a ol'cria e demanda de bens públicos. üs diversos governos locais seriam ;os " íi rmas" que ofcn., riam bens públ icos. As famílias ser.iam os c:cmsmnidorcs que, ao se; mudan:m de u rna cidade para oun-a. estariam "indo ao mercado" buscar os bens públicos de sua preferência. pelo "preço" (carga tributária cobrada pelo governo local) que lhes par,ecesse adequado. Em Tiebou t, o grand e méi·ico da descentrali zação fiscal está no estímulo à concon-ên ci:, c ntl'e os governos locais (esr.ados e m unicípios). Tal conco1,-ênciá, as,;im corno ocorre no mercado de bens p1;vados, esúmularia inovações tccuológicas e a íldoçáo de iaov;,çü<::s bc.:onsuccclidas por todos os governos locais. já cm um sis rerna crn que um único governo cemral ruouopolizassc a JJrodução e olcrta de bc ,1s públi<:os r1ãu haveria e.a i estfmulo à inovação. T ie bo ut rc,011 hece as li mitaçõt::; de ~eu 111,x.klo, C()nd,,,indo que: "Enqua mo a solnçii.Q n üo podec: se ,· perfeita pelas rigidt:'-c.:S insciwcionais. isso não invalida a sua impor tância" (1.rndução livre)."

Oates: cooperação entre níveis de governo aumenta eficiência do setor público Wallace Oates• vê o federalismo fiscal como um mcio tenno entre uma admi.nisu-açào pública cenm1lizada e uma adnúnisu·ação ,ui,phuncutc descentralizada, Etc procurtt mosrrar que o federalismo fiscal pode reun ir ,l< vantagc11.s de.: c.,,d;i um dos caws ex1.rcmos e. ao mesmo 1.e.rnpo, min in)i1,ar os def\:;itl>S de cadê\ nm daq11eles ,.asos. U 111 _sc10 1' p,,blico dcscct10-,t.li1,ado, que náo tivesse u m governo ccn1.r,1I, mas apenas governos locais administrando pane;:s estanques do ren;tó1~0 naciona l, te1;a sérias dificuldades para imple111en1.ar políáca:s macrocconômk.as e de disrribuição ele renda, bem como para ofertar bens públicos que beneficiassem roda a nação com,,, por exemplo, a St:gu ,.,. nç~ nacional. .Já no exu·emo oposto, com um único governo cc:ntritl cuidando de u1d(), ocorreria 11.nrn situação ineficiemc, pois esse governo não consegtLu·ia att•11dcr às di(en.:111.es preferências locais e uáo cs1jm111aria a fiscalização da :,çfto do governo pdos cid adãos. Comece-mos pelo caso cl.1 dc.scenu·alizaçào exu·ema Supoum, um pa[s o nde há o livre rrânsitô de J><.:S:~<>as em iodo território e o uso de 1.llll único padrào mo nerá rio. Se não exisú.sse uni gove r no cen11al , cori.1 toda a ad111inis1rnção pública sendo 1·ealizada por governos locais (estados e 11111.niópios), seria prarirnmeute impossível para o setor público implementar uma polrtica macroeconômica (busca do pleno emprego, da esi;abilidade dt! preços e do cquilíl,rio ri<> balanço de pagamcncos). Qualquer governo local criaria papel-rnoeda q ue poderia ser util.i,:ado para comprar bens t: serl'iços em todo o país. !,ei-ia mais in1crcssame para cada municipalidade financiar seus gastos c111i1.indo dirtbciro do que arrec:adm1do impostos de seus moradores. O resulwdo scri,1 o ,lcs<'Onl role: da inflação. Mesmo que Dito Livcssc.:m couu·nlc.: sobre a polfLica mone1ária, os governos locais Leriam mui.ws dificuldades para realirA,r uma política de expa_nsiiv tio gasLo público rnm vistas a ' 1 Ticbout

i t 956,

' üait-s ( 1!>72).

p. -1~,1).

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F.OONOWA

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ELSEVlER

estim ular o crescimento econômico e o empr ego denlJ'O de suas ju,·isdições. Isso porque o efeito positi vo do g,L~to público sobre a economia não ficm·ia res1 rii.o. ao terril6rio do escado ou m unidpio que a docou tal polílica. Com o há livre-comércio en tre esse gox,erno e os demais, parte d o impacto positivo be.ndiciaria as economias dos munidpios e estados vizinhos. Sabendo dessa possibilidade, rnda governo local evitaria realizar urna política de esúmulo ao crescimento e;:co nõmico, esperando q ue os governos vizi nhos a fizessem, pois, com i;;so, gozaria rl'.1 d<>s be nefkios sem ler de .ircar com os custos gerados por essa políúca. Esse é o clássico problema do free ridcr. Também sc,·ia mu ito difí61realiza r u ma política de r ed is11·ibuição de renda em um país o nde o setor público fosse amplmmm1c descenu;,li1.ado, uão dispondo de um governo central. Gomo há ampla mob ilidade d<,s in divíduos, q ue podem decidi,· nndc onornr, se um a mtmicipalidade adoi..is,;té medida.~ panr ao men tar a taxaç.ão dos ricos e t rnnsli!ri r recu rsos aos pobres. haYeria a an-ac;ão de pobres de o un-as l0Cl1liclacles onde o orÇ<'tll)m aLend iu\enro para casos complexos (cirurgias de alto risco. quiuúolcrap ia etc.). ~~~se tipo de serviço. se ofürec:ido, ce.rtam1;111e ficaria ocioso. Mais c llcien te se 1·ia que um nível mais .i lro d e gover no (estado, por e xemplo) construísse um hospital pam aten.L'{o custo.• Ua)'ek~ já havia proposto esse a rgu o11;n1 0 em o ulro comeXLll, r1ua ndo defendia a su1,erior icladc do sistc 1n.1 de preços cm compa.-ação a economias de phrnçjamento cena·al: "Nú, necessitamos da d<.:Ji<:en l raliza~'áo porque somente ela pode nos assegurar que os mnheómentos d e circumtâncias pa.-i in ,lares de te mpo e espaço ser ão pn>ntameme usados."" (lhd nção livre) OLltro a r~111,, énto. exposto cfu ():itcs ( l !J!J9). $<.'ria. de (><:~s a que o g:o,•ernt) <·c nLraJ Í
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Para um bem público que atinja a rodo país, ou seja, aquele.: que 1.odos os indivíduos consomem na mesma quarnidade, independe.me de seu estado ou município de residência (segurança oacional, liberdades individuais) a padroni7,aç.ão não gera problemas. Mas no caso de bens públicos de alcance local ou regional (iluminação pública, cal~:amcnto de ruas. estradas estaduais), pode-se esperar ciue cada comunidade wnha preferências diforenciatla5 sobre à maior participação e fucalização da populaç~o nas decisões do governo local. Se os ga$LôS públicos locais são financiados por impostos cobrados dentro da própria comu nidade, os rnntribuintes litarâo rnais a.1cnc.osi:iara verificar se o seu dinheiro está sendo urilizadõ em projetos corn uma boa relação custo-beudicio. Em co1Hrns1.c. se c:<.is1fr apenas um governo central, arre~.id,mdo .impostos de todo o pais e fornecendo serviços públicos ,1 todo o país. quebra-se a ligaçào direta cmse o que<> cidadão pag., de impostos e ó que ele recebe em serviços p(,bli,.us. Cada comtt11id~dc se comporraria como aquele individuo que, indo ao restaurante com um grupo de amigos, e Lendo Cicado ac·cru,do que a co·nt.a serã dividida igualmente enr.re 10dos. m,1,a de pedir os pratos mais qirns do cardápio, para ampliar a ~ua relação bcnefiôocusLO individual. Se todos do grupo se comportarem fL~sinl, o resulwdo ~erá uma conla muito u1ais i\lra. Ou s~ja. a demanda por serviços p(ihlicos seria impulsionada. produzindo-se beos públicos em uma quam(dade superior ao que seria o ótimo social. ,\;;sim, se um governo t9talmenle desccntraJi iado e tun govemo te.talmente centraliz;ido apresenuun problemas, o tcclcralismo fiscal, formado por uma divisão de tarefus ena·e governo central e govc.:rnos locais pode ser mna solução, divid indv c m re os diícrences níveis de governo as La1·cfas mais adequadas para cada tuTI deles. Nas próprias pal.avr~ de Oa1e~."

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"A quesLfLO básica é alinhar as responsabilidades e instrumentos fiscais nos níveis apropriados de governo. ( ...} Mas parn realizar estas cLiferentcs v.1111.agens nós necessitamos e111.enrler quais instrumenws funcionarão meU1or ccntrali;r,ados e.: quais devem ser descentralizados.(...) Como um s11b-grupo das li11an~'a$ públicas, o federalismo fiscal eswda a estrumra vertical cio setor p(1l>lico." (fradução livre) D evcr:n -se norar dua.~ diferenças man;,u11<;s t;xistente~ na abordagem ele Oates quando comparada à de Tiebou1_ r,m primeiro lugar, enquanto Tid:)ou Lconfiava ua mobilidade como 1m:c;u1is1110 para revelar as preforências dos indivíduos por d ilcrcntcs cesc.is de bens públicos e tributos, Oates u-aba!ha com a idéia de qut• o governo local couhece essa pn:fcrê11cia (011. pelo mefülS, a conhece melhor do que o governo C(:nLral). Em ()ates, mesmo que não houvessc qualq11er mobilidade - de fatores de produção e ele fanúl.ias - ainda existiYiam ganhos no fede:ralismo fiscal. clcco1Tentes da correta divisflo de fonçôe~ mu re níveis de go\•erno . .Em scg1.1odo luga1; para Tiebout a im por1.áncia ela descenttali.zaçáo esta.ria na d.. descenn·alizaçáo. citando cxplicimmente Ticboul cm seu 1rahaJho, 11 ele apouta ouu·os ganh• ,,

'" Oatcs (19\l\l}. 1972, p. ~9).

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ELSEVIER

•1u<: decorreriam da cooperação "verrical", 011 s,ja, de tuna divisão "amigável" de funções entre o governo central e os governos locais (estados e mll))idpios). Ou, c,1111<) expresso na citação :intt"rior: o fedt:ritlisrnu [iscai estuda a esu-ut11r~ ven:ical do setor público. (Thtdução üvre).

Gordon: explicitando externalidades Embon1 Oaws já charn,l.~S(; atenção pane u imporian re papel d,~~ cxternalidades quando se trata de com parar n·n1ral ização versus dcsct·nu·aliz,t<,'iio, ele não lez 11ma análise C),.iusth•a da.s possíveis externalid11des envolvidas nesse pn1<·csso. Rogcr Gordou 1~ se propôs a r·calizru· essa tarefa. Gordon examin.i quais a)> diícrenç:lS l)m re dois proCC$SOS de dccis;io. O primeiro deles é centralizado, como se 1,odas as jurisdições l'orrna.sl;em un1 pool e decidissem definir LTibuLos e cesta de bens púbfaos que maximizassem o bem-estar conj1rn1.o. No se~uJ1dq, o processo é dcscenrraliza(Jo. çom cad,1 jurisdiçio preoc:up,u1do-se apenas com os seus própl'ios moradores. A difcrc11ça li,\sica entn.> cc< doí,; proct":>SOS é que, com ,, ck-cis,m desocmralizacht, GJd;i comunidade não k\'a cm com.,<>< ef<'llus posi1il'os e negmivos de smL, dccisõe~ liscai~ sobre o bem·C~t:tr elos rc,id,mtc:> d .. omr.,,, ,mnuidacks. Em ,~nuck
J f...pt, h,.." º" e.ada con1unidade (estado ou município) pode criar tributos f:JU<' 1m;&m ,obre nãu-r ..>Jdcnles. 'lo Br,1.>il, o Imposto sobre Circulação de :\le-rc.tdon.c, e ~eniço, (IC:l\lS) ê um c•xemplo de$sa siLUa~-ão. U111a peSsoa que ,t>mpre. clll Scr,;ipe. um c.n-ro prod112ido cm $ão Pau lo, c:rnm, r»•gitnclo pane do impo,t<). cmbu1itlt1 110 preço do cano, ;10 <'SI.ado ele Sflo l'awo. ai11da q1 1e nunca tenha ido àqudc t·s1;1do ot1 usado os scn•i~os públicos por ,~le olhtados. ~:m um processo de dccis~o descentra lizada havc1·ia uma tendência a se usar cxcessivamen l.t: esse tipo de I ribu to. p11n1 que os bc llS !)úhlicos locais fossem lin:..nciados por pessoas de ou1 ,,1s comunidades. 2. Extema/'ir exemplo. também geram beneficios its comu· nicli,dts vr,inha,. Decidindo isol~clameme ll alocaçáo de r<·cursos públicos, um governo local deixa de computa r o, benefícios a não-residt:ni cs. A conseq üência seria um,, ol·i;:rta rnsuJiciente daqudcs bens. 3. Crm,porlamrhlO free ridcr: um governo local pode deixar de pro'i'er (ou p,·ovet· em rnenor quan tidade) um serviço público uma vc;>; qué já gow munidacle proc;urn sc livn,r de atividades econômicas ou s(s1·viços públicos que, c111bora gerem benefícios à socicclacle, tall)bém prodmem di:iws negativos locais. Es,;c; lcnômeno é conhecido na li1cranm1 como 12

Gordn11 ( 1~8!\).

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...;.;;;;.;;;;;::;:;:;;:.;;.::::;=.....::::: l!l$Cll.- 429

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ F·•:n1~RAfJSMO

iwt in 11~\' bacl~wml ("no meu quintal. não.") e consiste na sobrctaxação ou proibiçã<> (t,Lução in finita) de instala~'.ão mi c:onmn.idadede atividades como usi·nas nucleares. dt-pósi1.os de lixo ou pcnitcnci.íria, . Por exemµ lo, os prefoitos costu mam protestar quando o govt:rno estadual anuncia que pretende co11strnir uma p enitenciária no seu n111nicipio. 5. Desronsideraçüo d.os ,jriro.1 retfistrib11tiT•o.1 ti,, ,·,nda ,·111 outras ju risdiçíJes: as dcci$Õt:S públi ms q,i:11110 à 'lríhtnação e ffs p;i,-a ali residirem. 7. OP.w:01i1iderat;ã.1J de n.u·111t,11!0.1 df m.iros i/0.1 gove·mos (l,, ,,.,11,r1,s j11risdifÕI'.<: d;ido que os i11sumos uti.lizados pelo governo n,, gcraç.ão dos serviços p1'1blicos também sã(') trih11tados, é possível que 11m amnemo de irnpMws cm uma comunidade eleve o custo de pn1d11i;ãn de lwns públicos cm ourrajurisdiçflo, e issu não será levado em coma pela comunidade que dca·ctou o aumenw dr imposros. ,S. Ciufna.fiUfll: as comu nidades podcriai11 1enrnr manipular tributos. aqubição de inMunos para hc.:11> públi(os e oferta ele bens públicos cum ,is1a~ a gerar aumt:m11 d e renda local à c.usta de outn1s <:omnnidades. Ou ,.,:j;i. ;:i.bre-,e .t po:,:.ibílidade de uma guerra fiscal entrl' as comunidades. Ess,· é um problema 1ipico da tederJção brasil<é.ira, e m qu,: os estadqs o[enx:em incemiw,s fi,-çais a grandes empn:<;a:; pam que elas se inst;,lt:111 cm seus territórios. () resulradu é a conre;.:;ão de in.cemiv.,, cada vez 111,,iores. éxigindo qn<· outros conu·ibuintes, não bencliciá.-ios dos in~enti vos, S<,jam excessi,•a meme Lributadus, pa ra manter u :l:i:tlanciamento do sc1or público. A TEORIA NORMATIVA A argumentação de Oa1cs a favor de um sistema d c . lcdçnilisruo tiscal, associado ,11> menu de externa.tidades sugerido por (:ordon, pode ser considerada o ponto de referência para uina extensa li1er.atura no,·mati.va '' qu« prflcura encontrar um moddo ó1imo de re,lernlis.mo, que penttita maximizar os bencf'ícios da conco1..-í:ncia e da divisáo de tarefus entre níveis de governo e, ao me!;lllo 1cm1,o, minimizar as cxternalidacles ncgaLi v~s. Trata-se. porcanto. de definir as c.ompeténcias tribmári;,,s (quem u·ibura <> quê) e as respou;;,,bilidadcs na provisão de bens públiws (quem foz <> quê). i:,. li·ó1ia norn1:u i~a t!n,1u~l::i qucdl.7 01nu·, ~ dc\:'e F.u,ç:r alg<>, t:rn 0siç{Lo ~ trorl:i /msithJtt i que.- CSlluJa v c1ue esr.:í posto . ou ~<:j:1. c'(n)lV <,1$ fi1ln..; ..,e tlln u;, rr:-1ljdade. Sãô C"~C11lpl05. da literatura nonn:aih•:i sobre- fr;dcralisn10 fise,.:11: füu ,co Muuclíol (~000), Abm:id & Crni~ t l \197 J. B11rli. Pérry & llill,n;ier ( t \J
430 - "EeóNOMJ'.A no SF.Tok. PÚBLICO NO BRASTL

ELSEVIER

Além disso, é p1·eciso esLLtdar os casos cru que se roma necess,írio utilizar transferências intergovemaruenc:iis, que foncion;un 1ant0 corno instrument.o para ru inimi:lar e.feitos de c,nenJalidadcs quanto para sanar deseqt.1ilfürios financeiros decorren1cs das decisões quanto

à distribuição de 11'ibucos e gastos. Djstribuição das competências tributárias A lileramra que procura ,·espo nder à questão "quem cribura o quê?"" eswbdece cinco critériqs para a,ãliar \,e um tributo é adequado à cobrança lc)cal: • Facilidad.: d e -.e e'-1>ortar o mo m o. • :-.lobilidade
oonai,

'\;;., ,nduzir a aloração ineficiente de re~-ursos econômicos. • ~
Unúo. O primeiro problema de se tc.:r U1U imposto desse Lipo cobrado no nível subnacioual (csrndos e muniápios) é que ele pode viabilizar a exporr.ação de tributos. Se for cobrado "na origem" (ond..- o bem é produzido), o i11dh·íduo que consumir o hem no estado B esta rá finan· ciando o gc;verno do .-;stado A. onde a mercadotia foi produzida, uma vez que o valor do imposto é embutido oo preço da mercadoria. Se o l VA fosse arrecadado "nu destino", u consum o só poclc,ria ser taxado pela comunidade onde reside o co nsumidor. o que evitaóa a ei,.porwç,ío de tributos. O problema é que a rriburnção oo desuno é complexa e d.ispendiosa. f: muito mais fãci l rribu.car um g rande voltLmedc mercadorias, no momento em que.: elas saem d,, lãbric-~ (na o rigem), do que fiscalizar milhares de es1.abelecirne11t0s comerci;iis, para u·íl.)u1.ar a mercadoria no momento da venda final ( 110 destino) . •A. Lribm.ição no destino, p~ra ser adminisa-ada de fon11a descentralizada, requer controle.;$ alfandegári<>s enrre estados o o rastreamcnw das n-ansaçôcs comerciais entre coo:rnnidades.

" Musgrave (1!)83), l\,fl.uTcJr. ( 19'J7), Non:egaard ( 1!*)7), 11.cúch S: Will

l'ara mais dei:.'1.lhc...-:c: :-obre as t:~rat1erJscica..s de cada ripo de u·ibuu,s. ,•c;·r a S~ão ... rributo~...

Por isso. a literatura náo recomenda<> nso <;!e.impostos IVA por governos s11b11a<.iorn,;s, incfo:ando-o como um iribnto que deve ser cobrado pelo governo ce11u-al. Na verdade, o ICMS é citado como um caso único no mundo ele imposto IVA cobrado por estados. A conscqüênóa disso é que a adminisLr.1~:í'io do a-ibuto é extremamente comple:xa e vulnerável a sonegação. Um tipo ele imposto sobre consu11Jo adeq11,iclo para cobran.ça por mun iá pios é aquele aplicado às vendas a vari;jo. Supiic-se nesse caso que as v<;ndas são de peq ueno ,•a lo r, de modo que o éonsum idor não ecrã escítnulo t:cnnôruico para ir à cicla e a conseqücúLC exportação de rribnms. O proble ma do i 111 posto st>brc vendas a varejv reside no qucsico viabilidade adrn in istrativa. Da lllesma forma que: no casq do lVA cobrado no destino. a tribtttação sobre v<;udas a varejo exige uma grande qua11Lidadc de fiscais qoc., pc,·corrcrâo os inúmeros estabelecimentos cmneróais fis<.ãliz,wdo vendas c.k baixo valor. Outro imposto que não st: presta à cobranç;, local é aquele a \ja base de 1Tibutaçáo u;m muiw mobilidade. É o caso ela a·ibuca~'áo sobre a renda (Capítul.os 9 c 10). S.- dois 11n111icípios impõem impostos sobre a renda de seus residentes, e tun cobr,1 uma alíquota mais ,\lca que o outro, haverá c.rma i11dução à migração das pessoas para a cidade qut: éobta menos imposw. O rac.iodnio para p imposto de renda tamb.é m vale para tributos sobre ü lucro da.s empresas ou a sua folha d e pagamento. Delegar a c.:olmmça desse tipo de imposto a governos municipais e csiaduais seria um c.<:Lím1Jk> à guerra fiscal, na qual cac,la gc.>verno-pr ocur;n;a cobnu· o múúmo possível com vistas a au.,ir i1wcstimcn1os para seu c.erritório. Um outro argumento cont,·,bio à cobrança desses impost.os por governos locais s., dificilment(· uma comunic.lade co11Seg1.1.iria obter infonnaçõcs g lobais sobre t, nwni.ani c torai a ser tributado: dando margem à sonega.ç-:io e bai-xa eficiência tributália. Uma prática comtuu em várias fc:dcrnçüc'$. não adotada no Brasil. {: o compartilhan1em,, cJ,· uma mesma base tributária por tnais de u.rn níve l de go, emo. () dt.Unaclu J>igg:, batk lUru.htt• na aplica~iio, pelos. l)overnos subnacio11t1is, clt· urna alíquora ""'T.ra ao tributo - ...m. geral o imposto de renda - que se soma àquela cnbr;ida pelo ~ove.mo cenmtl. Assim. a fiscaliLação e normatir,açjio do impc.>sto ficam por conta do govcmo cc.ntml, ,. os governos lOéais pc.:gam uma carona ness~ esLn 1t1..-~ o peracional com a apl.icaçáo d:;i alíqnüla :tclic:ional. Os impostos sobre fatore.."' im6veis (Capítulo 18), tais como,\ exLração de recnrsos naturai, e a propriedade. seriam os candida1os ma is force·s para serem cobrados po1' governos su bnacionais: o prop1;ecário de um :ipanamemo não poderia reagrr a um aumemo de impostos locais transportando seu imóvel para ouu·:, jut•isdição. Con.rudo, mesmo nesse ca.$0 h~ problemas. Um prédio não muda de lugar c,11 função de awnentq de impostos, mas novos prédios podem nãcJ sc.,r consn·uídos em 1111.uúdpios c)llck: o imposto é muito elevado. Além dj~so, ~ admini~n<1çáo do sistema de avàlia~.ãn das propriedades é tecnicamcnce complexa e d ispe11dios<1 o que, em pequena~ cómuoidades. pode resultar éJn baixa viabilidade arl mínistrativa dos inipoSlOS snb,-c liuorcs imóveis. No l\nisil, o l mposto Predial e 1errit.ü.rial Urbano (H'l1J - t1id1' capítulo 14) é um d os principais tribute:,~ niuniçipais. ' íc>davia, observa-se que ele é uma. foutc remável de recursos apenas nas cidades& médias e grandes, que têm econOll) ias de escala na sua arrecadação e para as quais comp<:nsan:1 os cusLOs das consr.antes atualizações das plan cas de \'aloresH á p,-oblema.~ 1ambém para a trih11tação k>cal sob1·e r e1cursos naturais de alto valor (pelróle::o, ,·ecursns minerais}. .Est es. ern gc·ra l, cs1ât) geograficamente rnncemrados. rsso significa q ue as jurisdições onde se Jocalizau, os rc..~·ursos se 1nrnariam uricas" em relação às demais, potleodo rcclu;i r a tribulação sobre ou11-as l,;isc.:s I rihu1árrds 011 devar o volume de

432 - .EcONOM lA DO SETOR P(rn1.100 NO 'Bi
ELSEVlÊR

serviços p11hlic1>,. Haveria, cm conseqüência, a possihi lidade de indução ~t migração
Distribuição das r esponsabilidades d e gastos P·,1ra ddini,· <'(Ue ripo de bem público deYe ser de respons:,hilidade cios gove.rnos locais, a ciri.;nuu;ão geral q u e = d;i 1eoria- (: aquela prnposia por O,ues: cada bem público deve ser provido pdo nh el de go,erno que represente de fonm, mais próxima a área geográ 11ca qu.- se: beneficia daqude bem. ~\ssim . serviços de Gu-átc r local (il uminaçáo e l)avimer~ca.ção públicas wneamenw urbano. transport.es- públieús. regulamenra~ão de atividades comerciajs locai,, dr-,·c:-m lit-aT a cargo ® muuiôpalidades. encpiauto os de car áter naci0 1Jal (d efesa, btabilid,,d,· monetária. seguru-rlcscmprego. relações i n1cmaciom1i.~) cabtr ia m ao governo c<"nrral. f.mn, esses ex1remos, co,, 111elo. exis1c um gnu,dc nÍlmen) de bens públ icos para os quais se torna necessáric, analisai: em cada ~ituação, os benefü;ios e custos associados a : • • • • •

F.con()mias de e.~cala. Quão heterog<'.-u~s são p referências locais. Diversos úpos ele ex.ternalidades envolvidas. Arnpfüude geog1.íJica das cxternalidaclcs. Capacidade fiuaoceira dt· ça.da 1úvel di- g1>vcn10.

A U nião Eu ropéia, por excmplu. p,mt lidar com c.o;s.i situaçáo ponc:o clara nr, d isrribtúção de furn,:õcs entre níveis d e governo, adora o subsi,Jiority principlc, segundo o qual as funçôc~ públicas clevt!ll\ sc;:r e xercidas pelo nívd de governo mais clt:sccmralizado possível, a me nos qn e li,\jo dcmonstraçües conuClíl-S ele que 1.ais serviços possam ser cxeródos de forma rmús d içaz por nfveis 111a·is alcos de goveruo.1• Os c:asos da edu,ação (C,,pítulo 2 1) e saúde públicas são suficien1cme1m: ricos para sen,m utilizados como ilusmnivos dos dilemas envolvendo a divisão de rarcfas enu·c nfvcús ele govemo.' º Tome-sc, i1:úciaJ.m entc, o QISO da ed ucação pública. 10:rn primeiro lugar-, a educaçãú não é um hem público pu ro. Ela pode ser tran~;1cionada, e de fato o é, em me.reádo privado.

Jr, No Btasil. esuidos e n111nícipios se bc1lct.licíam do p}l~n,t'Jt1<1 de t())VJ.llies pcl;t v-xplc,1·a~'ãô de petl'óleo t' rnint;rios cm SC;!us tertitónos. 1-tá indícjo.s d~que as t.:lc;v:idas :-on1a,i l'B\'()),,idas ne.o;~:\$ l'C('ê:Ít.as té1u provocado rl,:,;torçú<:S e iocíici~.ncia no. tldrrüuls1r :1~'{1u dos gov(:;11\0S hcncDdíirios. A c.-:.-;;e rc;:spcitu ~·~r Pic.1uc:t (2003). "()ates ( IU71), Almn1.1d, H~win &: Rug,,;icrn (1997). Hemming &· Spahn (l!l\17). Cramlkh (19V~). 1 Htruming & Spah11 (Hl!i7). 1"' Abrnild. l-tc,,;i11 ,.,~ Ruggit"l'O (199 7).

~ ---------------------------------====---433 Fn.Oat.\.Ll$MO F'ISC'AL -

Uj.l\'UJt

A sua oferta pdo se1:or público jusáfü:·.t-se pda dificu ldade que os pobres cnfrcma m para rer acesso à educação privada. Logo. a t-duc.içJO pública estaria no campo das polítit-as de redisLribuiçflo de renda. Como wl. ,r.gundo ~ prescriçôt:S ele:: Oaces, deveria estar sob n :spons,ibilidadc do governo <:emral. Con1udo, elll se t ratand<> de i:ducaç"\o primária, há vários fatores favoráveis à desécnrralização do setviço para governOl> l ~: a grande dispersão ·geográfica do serviço dificulta a , 11a ~dm inis1.raçJ'io centrahzada: pode h;ner ganhos significativos de qualid<1dc quando a gerênàa dcsccnu:alizacla pcnniw o em Jhimemo <:los pais na adminism1ção das escôlas: a diferenciação do currículo pock Ser impurtarur em onde há gnmdes diferenças culturais en1n: as regiões. Já no ensino St:(:und.írio e luli,cNtáno o critério economia de es<:rua parece ser o fator preponderante na maioria do, pai:.0. d.ido o 111t:1ior número de esi;udantes nesses níveis (q1 rnndo comparados ao emino fundamemal e o maior cusLo (laboratórios. pe::s'luisa. professorS c1c.). Por i,s,, há uma tendência a centralizar o servlço no governo 11acional ou em gO\·emo~ tStarno .-i,to na seção aJ1tcrior, s.1o mujto pouco, os tributos que se pode llLribui.t·, ele fonna didente. .t ,!o,emo, luc~ i:s. Isso significa que muita~jurisdiçéx:-s não terão recursos suficientes para cusre.ir '-htbr<: as necessidades ele suas populações no semi do de melhorar a cfic-:,cia des~a polit ica. Esse mecani~,no é basr,;i nte explorado. por exemplo. em políücas rcdistributh-a, do gon•mo cenmi.1 c;m que é preciso definir grupo, (1,: b(·11,;liciários (distribuição rle :tlinwntos. renda llÚJlima etl.:.}, nas quais se delega a iclcmilicação dos benefià{trios aos g-oYcrnus loca.is. No Brasil o en,;ino funda rncnral tem sua adminisrrac.'ào e: finamiamcú to compardlhaclo pdus Lr ês , ,íveis dt,; govc ruo. Em termos acl1Uiu.istraLivos, o go"erno ccn rral ddiné os parân 1.::1rc:,s curriculares. ou seja, o co111t:údo dos cursos, e os governos estaduais e muuicipafa escolhei:n os rnétod<>s e maccria.1 didáric.o para cumprir aqudes parâ,nctr<>s. Qu;,1110 ,10 financiamento, funciona, dcs<.le 1998, o Fundo de De.senvol"imcn10 do Ensi1w Fundamemal e de Valorizaçãv do Magis1ério {FUN Dt::.F) (Capítulo 8). Esse íur,do represéllta um compromisso consúrncional (arágo 212 ela Ccms1i1 lliÇ10) en1rc os 1rés níveis de governo . 110 sentido d e que eles limmciarfio co,~jtrnr;,imeJ1te <> ensino firndHn1.:111.aJ ( P a s~ série). Os estados e municípios colocam no fimdo 15% de suas rcceir>1s. Esse dinhdro será aplicado, cm cada esLaclo. ele acordo com o númcl'O d básico). rode ha,,er a

paíse,

"º

" B;1nll1>Jn & M,,okhei:jee (2000). l:Onning-& l
p;·1r:1 u!'>

de 5ª n

valot de R$1! l8.00 para alunos d e l •a 4" sé1·ie e
sa séJ·jc (FoJ1tc: U.'Urutm,,·.g1n,.brl.<1f!Jí,nt!tprrr.:J1fm}.

BSFEAA

434 - Ecoz.101.uA oo SL'TOl:t P-ú»1.1c.0No 'BRASll ,

ELSEVTER

não i.nternaliw~o, por um govérno k,cal. do beneficio a 11,ão-residemes de seus gastos em saúde (utilizaçfü,i por não-resid{;11tes dec: hospirn.is locais. redu9ío dos riscos ele coutami nação de não-residentes por campm1ha prevern iv;r local). Todos esses fato,·es indicam a importância ele o governe> central at,uar corno coordcnador de um sistema naciun~ I de saúde que integre os es[or~os dos difcrerm,s níveis de governo. A questão de ecouom ia~ de escala é crucial no desenh9 de um siswma ele saúde integra· cio cn~re níveis de go,·eruo. 1\1cndimento ambulatoi:iaJ e medidas preventivas de educaçáo p,m.1 a ~-aúde pvdem ~er condu?.idos localmente, e11qu»nw pro.cedimeJ1tos hospitalares mais compkxos c.;x.igem mafor escala e d t:1•c situ,rr-se cm nívd ir1tcTmetliá,i' io ou central de governo. Caparid~de financeira dos gove rnos lou1is é ouu·o faLor fundame11tal, dado que o setoi: s.iúde envôlvc,; gastos de allil rnu!lla, en1 gemi incompaúvel corn >JS finanças de govemM loc.ais, o l] UC ,:xige a pn.;scnça do govemu ceutml no finauciamento da política, sob pena ele a111pl!<1çiO das disparidades regionais e pessoais de renda. Em füllla. cm ~e 1.rarando de definir n.:sponsabilid,tdes de !f~, a tem;a da descenIralização fiscal é bem cnenos precisa do que 11a definição dos tributos. O;;ido que o universo ele.: serviços públic.o; é 111ui1 0 mais amplo que o universo de tribur.os, não se pode apresentar. co1110 na<]udc caso, uma descrição gcr-;,1 das desp,,sa~ e sua adeguaçáo ou náo à clescentra.lilação, A regta geral é a de se avaliar, em cada <:11so, os benefícios e custos .issociados a econ11rni,1.s de escala, heternger,cidacle das preferências locais, diversos rjpos de cxtc.:rnalidades envolvidas, amplitude geográfica das externalidades e <..1paciclade 1:inanccira de cada nível de goven10. Pode-se ir até mesmo um pouco além rio uso desses critérios. CocJ10 visto anteriormente, a teoria de ÚaL<::S ind ica q11e as f!Olíticas de assistência aos mais pobrt:s deve ser uma atribu ição do govemo cenlrnl. Mas, na prática, llluit.'lS v,~zcs se obse rvam iovernos cst.aduais e municipais ínsrin ürtdo políucas assisrcnci,üs. Como isso pode ser vislO sob a 61 ica da teoria n.o rruativa? Ü:U<'S" chamou e..~ <: l.ÍJ>O d e ei,.-periênda de.: "fodc.:ralismo de .labo1-atório": às ve7.es vale a pena incorrer em uma perda de d iciência na alo<.'àç_ão clc>s gastos públicos se, ern compensa910. se obtem ganhos decorrentes de in1w <1çóes teCúó lógicas na prestá~itô d(:)s sérviços póblicos. Ele arr. \ 'ârios esrado, e rnunicipi~. pensand o. simult;u1eiimeme, em como solt,cionar um problema (que lcm t-,,cala natic,nah. pon lral I eYÍ\c."'5C encanegado de resolver o problema. L m e xemplo des,e tipo de n iar~id.tdc na criação d e políàc:tS d v<-'l'nos locais sofi-erarn crírica baseada no a.i·gt1111<.:J1to cl1. mobilidade das p1:~soas: tal pollàca à.trai ria pobres de oulrns tid,ulc.s. e o orçamento público ficaria sobrecarregado pelo cusr.o do programa. Mas, na prácica, o qne ocorreu foi qne o rápido sucess(> do programa fez co 111 que o governo central assumisse a su.1 di rec:çiio. clifi.mdindo a e xperiência de êxito p ara LOdo o len;túrio nacional.

Transferências inte(governamentais Quando $C c.ompara111 ~s prescrições para a alocação cliôcme de tributos e de gastos eulre níveis de governo. o que se observa ,~ que sãú passíveis de desce.11traliwç~n diversas açõt-s pública.s 110 mt•smo tempo cm que é muito l'cscrito o conjunto de 1rih11tos que pode ser·

" º'""' (1999).

anecadaclo de foi ma eficiente pelo~ governos municipais e estaduais. O rcsulwdo (: um de,equiHbrio entre rcccitaS e dcspes.-.s desses governos, que licou conht!cido. na litt)rawra. pela exprcssr,o desequilíbrio vertical. Es.~e é LUH dos mo1.i,os para a implementação ele rr.ms· ferêncins Cimuu;ciras intergo,ernamentaís, que cm geral vã<> do gO\'emo central para cs1ados e município~ e dos esiados vara os municípios. Além disso, as tr.msfcrências imergovernameni.ús (t,iM Capíntlo 11) também são meatru,mos uàfo.1dm para minora,· o problema das externalid;ides e para redisu·ib11ir recursos en tre n.:giões com cliferemc, níveis de ren dos Estados e Municípios. que co11sisre em uma parte da arrcc:adação federal que é p,111ilhada com os governos locai~. emrcganclo-se a eles o dinheiro sem ob,;g:;.los a apJinu· a verba crn qualquer 1ipo específico de despesa. • Com ou sem conu-apartida. t:ma 1r:u1slcrt?ocia condicional é dassilic,~da como um, roritm/Jarlido. se o montante 1rnnsfcrido relo doador é proporciomll ao momanle que o reccplor apliCll no ga.~to incentivado. Por exemplo. o gm·erno ccnrral pode estabelc,·er que I ransíerir{,. para os estado,. R$0,I 5 vara cada R$ l .OO(JllC aquele estado aplic:ar cm políúca de prc,scn':lçào úo meio ambiente. • l.imi1.acla ou ilio1iLada. Uma 1.nrnsfcrencfa liroitad;, é aquela c m que o doador estipula tm1 valor máximo para a 1.r.,nsferc'.:ncia. No exemplo oi.ado. o gc,verno federal poderia c.-slipuJar que a tran;,lcr&ncia de R$0.l!í por c:ada real investido. pelo cs1ado. cu , meio arnbicmc. não poderia u ll rapassar, dig,1rnl)S, a soma total de um milhão de reai~.

Essas rnlCgorias c.li,o oi;g,·m ~ rrês tipos básicos d(' u<1n:,íerênci."l.v O primeiro dele-. 5eria não rnndicioual, sem contrapartida, ilusrr:tdo ~lo Gr.iJico 22. I ." !'.<><' (;r',úko mo,u-a a rcstri~-..o orç.imcntária (,,idr Capitu lo 11) dt· 11111;1 família rcprcsentmi,~, d:i popul.1~'llo l cspedlico ele ga.w. O resultado é um dc:slocuncnto paraldo da rcsniç.ao orçauwnrltri:i do clejtnr mediano {Capítulo 3). Os recursos rf'cebiclos pode111 ser ;iplic:ado~ ramo na i,xpansão do:, gasws públicos (G) quanto na reduçfio da triburaç.io local, que pernnúria um aumento do consumo de bem privados (C) equivalente a W = h.Z.

" SlnJ1 ( l ~\H. p. t4-~\J).

figur...s aqu, ap...-...,111.. ,Ja., ""l(u"' C:)t~du:u~ G1n1t>c:m pus.,,,..uu ser o~ dOlado.r~ e n.-a:plDrt") de 1r:w...-d"rl'ência.\. pot" ,uuphcidade. ser.í usado no h.x.LO :tpen~ti o go\'rrno ctntral ron10 orig<-1Yl do:,. ,econi<>S. u·ansJ<:rí,los t' os gflv<•1 uo~ 1ocai:; (c:;t-..idos

•• A:, '25

e nHLnicip1os) ,-.,1n<> ft.'t.epuues.

436 -

ELSEVTER

:Et:ú~ObtL\ ()() SRTOR .PúJ.11.IC'.O NO B.RASll.

Gráfico 22.1: Transferência incondicional e sem contrapartida.

lkm µri 11ado

e

B

o

lkm público

l'imt1·: Sh;,h { 199 1),

f~<,sa a-aiasíerência visa minor:,ir o pn:>bkm,, de desequihürio vertical. O µ;ovcrno cem.mi, que pode an·<'c:,1dar a maior pai-tê d o~ Lributos da fon:na mais eficicnrc. repassa p:uw dessa .irrecnd::tçá<> ,aos escadus e n11111idpins. l. ma questáo <-1uc,surge é: r.:om<> ratea:r e11 1rl" os divC' rsos municípios (ou diversos estad os) u montan te tota l a·ansferido pelo governo u·ntr,11? A íonna uiais simple$ seria partilhar as u;.ui,forêndas de acordo com o lota! onde o tributo federal foi arrecadado, o que é c:011liçcido cumo princ:ípi<) da dcri,·ação. A~si11.1, a 1í1ulo de exemplo, suponha uma fcdcra~:ão tomposta I'"' rrê,, esmdos (A,.B e C). O governo ce111.ral arrecada um roiaJ de R.$100 111ill1õi;,s cm imposto 11,.,. renda: RS30 milhões ar rc:01,fados no estado A, R$.+5 milhões no e.~tado K e R$25 no 1."-t.1Tribuídos ~os municípios onde o imposto 1<,i arrecJ ;in·ccadaçáo fücleral de lmposto de .Renda (1 R) <: de Imposto sobre Produtos Iudust ,-;,.n,.ados ( 11'1). Os seus cmérios de parti lha beneficiam os esrndos das regiões Norte. Nordcs1.c e Centro-Ocsw (considerados menos desenvolvidos}. que firnm com 85o/t do total dos recursos, restando 15% para os t>;
'º

f tU)l,~R.,\LISMO FISC:AL- 437

governos locais de áreas mais ricas sQlllpre poderão olc,·ccer mel hor infra-estrutura para a u-air empresas e melhores serviços públicos pai.-a :,trair morado1·c;;. Esse 1jpo de argumento está sujeito à controvérsia. Há ~,ucm a rgume nte q ue não deve haver esse Lipo de eq11~ li.la~ão, pois os governos locais de regiões j)Obrcs já tem suas próprias vantagens co111parn1 iv.is pa,·~ ,tt1·a i.r investimentos (máo-de-obi:;, mais l>ar.Ha, nisto d e vida mais baixo, inexistê ncia de prnbk ,m" dccorrcm es d a alta d e nsidade poµulaciona l, rais como poluiçào. Lráfrgo lento c1,.). Esse ponto vultm-11 a ser abordado p osre rionuente. O segundo tipo de I r,11,sf,:n":n,·ia seria condicional sem conu-aparrida , ilustmda no ( :rã.fico 22.2. A re.m;ç;;u o rçamc.1n{u·ia 01·iginal do governo loc;1l é dada por AB. No cntanLo, o governo central lhe transfere o ruonlaULe .-\C = OE que deve ser obrigmoriamente a plicad<> cm, digamos, ensino fundamenral. A restrição orça111en1á1·i a tio governo local passa a ser represenLacla. eulâo, por ACD. Gráfico 22 ..2: Transferência condicional sem contrapartida.

0111 ros bens públkos

o

E

B

D

Bem público inccn1ivado

1·,wk: Sh:ili <1991).

E:;se Lipo de cransferência deve ser aplicado quando o govemo çentral estiver interessado c m garantir ulll nível mínimo de prestação de um dad o s<.-rviço púhlim pa ra todos os govcrn<>S luni is (<.'q11ivalente a Ot:: reais). Seria uma forramema :;idequada pará resolver os problemas de reg-n:ssivid;i_clc. 1ribmária e do perfil d e gasros {item 6 da fum de t:xte rnalidadt:s ap rcst~n1ada.s na págin~l 4::S 1). (:()1110 os gove1110::; locais })Oclen1 cer ince11tivos a não atende r ~1~ 11cccssiclades dtL popu la~:ão mais necessitada - p,rra rláO arrair população careme nc,n 1cr de elevar Iributos, pertlcncln fc>1r1pc1iLivid:idc n~ atrnçáo por invcsti mencos - o gove1-no ceuLral ga1-an1il'ia os rec.1.Jl'sos necessários parn que os municípios dessem um pad1·ão minimo de atenclimd,10 ao, mais pobres. Ou s~ja.. ll'ilta-se d<: garátilir fim111cia mc11LO fcdt'ral para a provisão dé bens públi<:os de imertssc d e pa.rcdas da populaçft(> com nt:n:~sirlade~ ospeciais (pol)res e idosos, po r exemplo) que podem ser ofertados de modo mais cfi<:icmtc po,· governos locais (mellior wnhecimcmo das necessidades, inexistência de economias de t.-scala e1c.). No Brasil esse Lipo de procedimenw é aplicado a1rnvés do Fundo d<' Dese11 volvirncnLO do l~nsino Funclamenlal e de Y,1Jorização do Magistério (FUNDF.F): o, esf.
4 38 -ECONO?toffA'. t>O St::1·0R P únuco so BRASIL

ELSEVIER

Uie transferir ia, digamos, 25 centavos. bssa modal iclàdc de t1·;111sforência conesponde, na prá1k.;1 , a 111n subsíd io que barltteia o custo de provisão do bem público incentivado. Gr áfico 22.3: Thansferência condicional com contrapartida e ilimitada. Ou I ros bens públicos

A

e B

Hem público inçemivado

Font,: Shah ( 1994).

E,>C." é o in,crumemo adequsdo para lldar cóm <> caso dás.5ir.o de cxtcrnalicladc positiva vi,to ant.,-rionneme. :-.e há um bem público ore.n ado por um go'\'erno local que gerasiguilicativos bendio..s .1 1tJ.O-T<."S1dentc,s. cncão o go,crno central pode estimular o governo loc;il a ampliar a uten:i de-.....- b.:m. a fim de ~rn.r beneficio~ não só par a õs résidentes, mas ramb~m para ,iãorc-m c:s. A., trnnsfcrc?nciru; não são n :mi:clios sem efeitos cola terais ncs ricas e pobres. Além disso, pode haver cooa:aclição entre o~ d ilerentcs tipos de transferén<;ias. Tn1nsfcr<'.:ncias que exigem conu·ap.arúd,1 do g-overno loc-al (Gráfico 22.3), por exemplo, tende m a beneficiar as regiões mais ricas, que disp1'>cm de mais recu rsm para d,uem cona·apartida e, porca1llo •. podem ar.rair mais recursos Jederais. Assim, a iJHe rnaliza<;ão de externalid~des pelos governos focais se faz a cus10 de ampliaçào da desigualdi1ck entre muniá pios ricos e pobres. Da mesma forma, ~rit(:rios de partilha baseados no princípio da derivação aumcmam a desigualdade ena:e municípios ricos e pobres. Oucra dificuldade associada às cr::msferê.oci,1s é a mensuração do va lor exato a ser t ransferido. N:ão é sim ples definir critérios práticos e operaóonai~ que perm ita 111 mlcu lar a diferença entre o potenc;ial de arrecadaçã.:i e a necessidade de gasto ou o exato subsíclio necessário para induzir a internali1.açf10 de .illnvPr. "li·ansfcrências mal desenhad:is podem agra_var os desequi\ílwios que elas se pTopõ.cm ,1solucion,u·. tias podem, l).Or exemplo, sobrefin.mciar utn grupo de mu niópios, esiimulando-os a n::alizar gastos em _proj etos ele baixa relação bendicio-cuslo ou a se despreocupar com a minimização de custos operaóonais. Podem. tilmbém. induzir a produção excessiva de um bem público que receba transferências vinculadas

em .excesso. A p róx.ima seção, ao apreseutar um panorama do federal.ismo use:al brasileiro, ilustrará a.lguns desses problt!ll.las. O FEDERALISMO FISCAL BRASILET.RO SOB A ÓT I CA DA TEORIA N ORMAT IVA

O Brasil possui duas caraçterístirns ttue i11d11zcm à sua organizaçáo cm l llllu 1e Sud~stc ap,irecém corno as de maior renda; sendo a renda no Sudeste qua.sc m~s veze.~ maior que a elo Nordeste. Obse_rva-se b,ü:,:a densidade demográfica, alta taxa de cn:scw1en10 populacional e municípios com área média elevada no Norte e Centro-Oe.st.c, que sáo regiOes de coloni7.a~:ã<> mais n .'Ce nte e baixa taxa de crescimcn10 populaóonal no Nordeste, região 1.k: onde i;radicionalmentc a populaçáo mif,'lo para o 1:es1a11te do país. A região .Sul tem os municípios c:om menor área média. c1.tjo tamanho equivale a apenas 5,6% da ár ea média de um .m.tul.iópio da região Norte. Tal heterogeneidade e amplitude gcogr-'.úic:i implicam difcremes uiveis de capacidade fiscal e admi nisu·ativa ele Glda go,·erno k>t"al. :.ssim corno difrrcmes pedis de dc,nanda por hens púb licos (do(::Dças diferente, em cada regif1,1. difi:>rrmes gr.ius Í:.tema !..rlt,r:irl,. <> teria nnúto a oferecer, visto qut pcnniária il admuti,tr.iç.io públiw ai.Lp13r-
Tabela 22.J : Estatísticas sociais, econõmicas e geograficas das regiões brasileiras Unidade

Ano

~ort~

Nordeste

PII', p~ c,ipita,

Mil Rl'ais

1998

3t4

De.nsidad(: demográfica

llablkm'

1996

2,9

·raxa de pobrc?.a Ta.'
<),

1999

2.6 28,7 50~~ 73,·1

CentroOesie 5.7

Sudeste

SoJ

i.7 72.1

ti,6

2,1,6

I fi.8

89/l

92,2

41.7 l9.8 92,2

6.[>

%

1999

34-,9 87.7

'ft

1999

64,2

63,6

8 1,S

H8.7

7S, l

1991-

2,9

1,3

2.4

1.6

1.4

%

2000

1

<;f

1998

67.9

65. l

68,()

69,2

70.fi

%

1998

'.\1,(j

!i3,!)

25,ü

22,1

18,7

1991

0.615

O.ã7~

ú,735

0,785

0.779

1996

9,7

1.0

'1.8

0,61

0,55

Mil km"

Fonúts: JJJ<; E., t,.·tinistt~rio da Sa1í<1e ~ f'Nl1l1. Elaborada pt.·lo autor.

440 - E<.:
ELBEVIER •

A seguir ap resenta-sc um panorama do rcdernlismo fiscal L,rasile.iro: a divisão , los tributos, sen·iços públicQs e as n·a.nsferênci,·1s entre o.iveis de ~1werno.

Tributos Como já vis10 no Gráfico 22.2, 68% da arrecad;ição a;bu1ária são de responsabi lidade da l;niáo, o que é rnerenle com o faco de que o governo centTal tem maior capitcidad,· para lldar com;!!, eMernalidades, com a mobilidade da base trihmária e com as economias de escala envuh~d:i na arrecadaç-3o trilnrniria. C'..omo ,isto antC'rionneme, são poucos os tribu!Us que se prestam a t11 na arrecadação descemralizada. sendo aqudc ~ohre o patrimônio imóvel o mais adcquat.lo para a ,obrança muniápal. O Cr'.úitx> 22.4 mosrra que .J.7<;&, da rect:ita mburária sobre o patrimônio é arréc.:adada pdo, municfpios: trata-se do lmpost~, Prc;:díal e Territorial Urba no (IP'l'U), que licit sob a responsabilidade das preíeimra,. Os estado:, respondem por n nisos 52% da arrcc:.idação sobre o pan·imônio. uma ,·c7. que a eles é ambuída a cob ,-;,nça do fmpost<' sobre Propriedade de Veículos Au tomotor.:, (IPVA - vide Capí1u lo 14). Faz sentido :1loc.ar o imposto ~obre veículos a urna eslera ele governo loc:«I maior qu<: a municip,il, pois se a propriedade de veículos l'os_~,~ rributada pelos nrn rúópios haveria ,n~ior possibi lidade de os contribuimes regismuem e emplaca,·cm seus carros e111 mu nicípios vizinhos, qµc cobrassem i:n'lposrns mais b,1ixos. lsso geraria di~wrçõt:s ~locaávas (o contribu inte pagaria imposto a um município do qual ele nf,o usa sei,~c;os, haveria possibilidade de guerra fiscal na lixa~-ão da alíquota do I PVA).

Gráfico 22.4 : PriJ,cipais impostos sobre patrimônio: distribuição da receita por nível de governo (2002).

DUNIÃO •ESTAOOS OMUNICIPIOS Fonlt': Sccrclatil\
Já nCJ cas() da u·ibmação sobr(' o consumo. a federação brasileira niio segue o receituário 1c61·ic.o. que recomenda q ne a cobrança seja feita pelo governo central. O Crál.ico 22.5 mostra que a Uniã<> a rrecada apenas 14% do moma me tO!a l da receita ele u-íbu tos sobre o consumo. Essa receita p1'ovém. do lmposH> sobre Produtos luduslJ'ial.izados (lPl). Já os estados [icam com 80% da ,11·recadaçflo sobre o consumo, pois cabe a eles o impústo que prndui a maior n.:ccira d;i rede.ração: o Imposto sobr e Circulaçfl(> de Mcn;;idorias e Serviços (ICMS). Os municíµios 1amhém tributam o çonsumo d e sen ·iços ,,1ravés do lmpos(() Sobre Sen•iços (ISS).

Gr.ifico 22.5: Principais impostos sobre consumo: divisão da receillt por nível de governo (2002).

80%

__J

O UNIÃO• ESTADOS D MUNICR)S

l :Onte: Scol'ada pelo auu>1·.

Esse tipo d e alocaçiío é fome de inúmeros contlilos cmre os euLes ela lh lc1.t~.ão. ' lanto o ICMS quanto o JSS (t•ide Capítulo 11) sflo rnanipulados pelos go\>cr'no~ k,ctis que o~ 111ili.zam para li1zcr guen-a fiscal. O caso mais simples é baixitr a alíquota do imposto para a11,úr empresas. P()r i:;_50 o cerne da reforma rributária (,•itlr Gapíwlo 16) <1ue e discute desde o início dos a11os 90 <:s1.á em tru1a uova legislação para Os impom1s sobre consumo. em c5p<,ci,1J o ICMS. A formula ma is simple~já proposta é.justame11tc. a uniliçaçw dos lrt-.,. impo>tc.- IPl. lCMS e ISS) e a sua "ledc.:ralizac;ão". Se, por um lado. cSSa prolicll·ncia re,olw a , d1,on;'(-:o alocativas gc,·:1das pelo atual sis1t·nia. por outro. cri., nmo probl"11U. ,1 r«ara rl , ,....t.t.! <' mu 11 icipios cairia nmi1.o. de modo 4-uc go, ernadore,, e prd..-1w, ILID :u.eii;un ui, !UÇ30 ~lcq uc a União IJ"ansforis,e pane d:t :trrc,-:idaç:'ío do no, o 1mp ·-~· e,,t.1 federalismo f11>cal brasilt'!rO: a,, r~ <:lt.b de "contribuições" auferidas pdo goveruú lcck101I representam 57'!'< da rec.-ita wtal de,',(: nível ele governo, superando as suas receitas 1rib11tárias. Essa di~to1·ç-lo, que é conseqü~noa de um r[pico conJliw lcdcrativo, é tra1.ada em de1~lhes no CapíLUlo 16. ACoustitui~ito de 19Sl> determinou que o g()vcmo federal deveria rcpanir os seus principais irnpoSLOs (T111posto ele Renda e IPT) com os estados e municípios.2õ Além d isso, determinou que qualquer 110 , ·o imposto que viesse a ser criado pdo governo federal duveria ser. ii:{ualruentc, partilhado tom csu,dos e muo icípios.2' Assim, u111 c..~forço de aumcn1.o de :uTeca,b,ç.ão. para equilibrar o déficiL fiscal lêi:dcral, seiia mais bem-suced ido ai.1'llvés da criação de uma 11.mtc de recursos que não pn:cisassc; ser pa rtilhada com os demais níveis ele governo. A sakla foi cncomrnda na criação de "co111ribuiç6es", que não são tco,iramcntc qualificadas como .. i11'1pos1.o". Assim, o governo federal. criou e ~mpliou ta.is connibuiçôl'S para não tt:r de dividir a sua arrccadaçao com os estados e municiJ)ios. Esse ponto será analisado posterionncme, à luz d:i, crí1kas feitaS à teori,i normativa. aprescnradas na próxima scçáo.

"°"

::t>

e.:..: :1rligo

!'i

c1;; .:1rti~~') l U,7. inciso 11.

159.

~1

Tabela 22.2: Receita tributária dos trê$ nl"cis d e ll" ""' 1111 (200:.!)

g"'

B

!;' 1·:S'l'Anos

UNIÃO

(t$ milhões

R$ milhões nfPOSTOS Renrla (I R)

106, 159 7,,.5,3 1

8

MUNICÍPIOS

42%

lM l'OS I ()',

l lA,62,3

90'il"

IMPOSTOS

16.524

79%,

25(:i,

( :i1 í , tlt• l l lt' l'C 1ll l U) Ht\

102.H52

8 )~ :

Serviços (l::iS)

7.%0

35%

6,203

30%

2.96 1

1·!%

( IG~IS)

Prod. i11d ustrittli,ados (1f' I) I mporcação (11) Operaç. finam;.( 1() F)

Peruar. territ. rural tlTR) Exporta~o (LE) TAXAS CONTRI BUJÇÚES

Financ. segu.1 •icl. sodal (Cofius) ) '(ovln1entc1ção nq;i nceira

18;472 7.879

~

6%

Propr. d,• \ t.•f1 , 11111 0 ,nul

5,\145

5%

39{

(1 r \'A) C)ut l
4,727

4%

Predial e tcrrit. u rbano ( IPTLl) Outros imposto~

TAXAil

3,05 1

2%

TA)CAS

2.2H

11%

CONTRIJ'L itf>F~

9,057

7%

CONTRll}UJÇÕE:S

2,05-1

10%

20,856

100%

3,993

1%

189 74

Oo/c

0%

1,738

1%

143,2ii8 50.856

5 7'?fli%

20,267

7'!l

"'ã " g, ~ ":>

1

~

p

(C P:-.J FJ

e1sn'ascp

Il!.472

4%

Lucro líquido (CSLL)

401 ,<

Outras

12,375 47,289

TOTAL

251,155

16%

100% TOTAL

/~nte: Set.-1:taria do •tc$<.1t1ro N.:1d1,Hlijl. t::Ja.boruda p<:10 autor.

126,731

100%

TOTAL

f;;

~

"'

~

0;9.."\'l(R

_f.EDERAL1$.M01Yl$CAL-443 ----------------------------_;;;;;;;;;;;;;::;;:;;.:;,:~;;;:,_;~

Despesas i\ 'T~lwla i!'t.3 mosm1 cOiil() estão divididas algunrns· das principais rnreras executadas pelo setor público brasiJci rC>. Observa-se que, conJorme prnpost<> pela teoria normativa, os serviços de abrangénda nacional (defesa. re lações cx1eriorcs, comércio internacional, políticas monetária e financeira, imigra~-ão) e.sliio ~ob responsabilidade exclusiva do governo federal. A prcvid&ncia spcial (1,ide Capítulos 1R e 20) é basicamente federal, embora os esrados (e alguns grandes municípios) disponham de sistemas previdenciários para seus f1)ncion.ários públicos. Serviços que en\'olvem alta$ economias de escala (aeroportos, ferrovias) também ficam sob o controle federal.

Tabela 22.3: Distribuição das categorias de despesas entre os níveis de governo Formulação de política e controle

Prestação do serviço

li

1J

.Relaçôes exteriores

li

Comércio intcrnacion~ 1 J'olílica monerária, e fiuaJlçCi1·a

u u o u o

u u u u

Função

Defesa

f nJjg:r~çfto

Previdê11cia. soc.:jal 1\eropo·rtos e ferro,1i.i5

U,E U.I<:

Meio ambie 11 u, Etl 11c,,çãr, Sal)de

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:\ssistt'uci.i !-O('ial Segur;111\1·1 plíblic:a

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Llrl)anisn10

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Rsn-:-1d;1s

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Nacionais Es1.adlt:LÍ~ Tncercstacluais l..ocais

1,E

M

N.Jnl,;i: 1\.lônso & Ra.-n u.ndo ( 1996) e lê!r-!vlln:issian. ( 1907)...~claptru,;ões feitas pelo a u loi'.

Nota: U = Uu1.flu. E. ::;;. Estido:;:, ~I

~

rvtunicípios.

Co,no já comentado anteriormente, as áreas dt! educação e saúde ex.igem um trill)alho cooperativo dos três 1úveis de governo, com o goven,o ceou-a] cuidando dás direo·i1,es e concrolt de p,) líLi~a . do financiamento e dos seg-J>Le ,nos que envolvem economias de escala (universidades). enquanto os governos mu11icip,üs fornecem o serviço à população. Os governos estaduais fi= cn1 uma p();;ção inLt:rmedi,kia: assim como o governo cénLral, uunbém participam das direa-izes e eontrolt: da política e possuem universidade; e assim como os municípios, possuem wmt rede d.., escolas sob seu cornrole. Assim como a c;d11cação, a seguranç.a pública (: executada pdos 1.,-ês níveis de goven10, má.5 em funbiws dilercnciaclos: ao governo federal c:,bc coibi,· crimc.5 de âmbito 11acional e inrernaciom1J (wnrrabando. a-álicú de drogas etc.}. o que ê li;:ito por meio da púÜcia federal Os estados c11 idam da segunu1ça cotidiana do cidadão (crimes contrn o patrimônio, crimes pa.ssiom1is c1c.), utilizando, part, i!l-iO. as polícias c;ivil e milir.ar. E; os municípios de maior po,.le colaboram no policiamenr,o pre\'Clllivo e coüdiano por meio de suas guardas n,u11icipais.

-

444 - Ec:oNôMl.lt. oo Sacto.R Puuuco NO BRASIL

Os sc l'viços tipicamente locais (estradas municipais, urbanismo) licam sol, inu,i,·a rcspcmsahilidade dos 1mrnicípios. O Gráfico 22.G permite comparar os va:lon:s touis " 11 composição elas rlespesa.s não fin;iru.:cil'as dos rrês níveis de governo. O governo federal Lem a maior clc.:spcs;, torn l (R$240 bilhões), tendo <:nmo pl'incipais itens de despesa a previdência socia l (R$123 bilhões) e a ,,iúdé (R$25 bilhões). Os estados Lêm despesa Lotai de R$143 bilhões, e os seus p1;ncipais itens são a ed ucação (R$35 bilhões) e a segurança públic;a (R$! 9 bilhões). Os municípins so,n,m, clesp~sa 1n1,-.J de R,$89 bi lhiks, sel'rdo quC' a c;duofção fica em primeir o lugar (R$22 bilhões) e as despesas com Ul'banismo em segundo (R$ll bilh ões).u Gráfico 22.6: Despesa não-financeira dos três níveis de governo por função (2002) R$ milhões.

300.000 250.000 200.000 150.000 100.000

50.000

EST,<>OOS

UNIÃO

MUNICIPIOS

Q PREVID.

.SAÚDE

D EDUCAÇÃO

O DEFESA

. ADMINlST

13SEG. PÚBL

.URBANISMO

• ourAAs

f•onle: Sccrc,.aria do Tc..-souro N;1riot1:;11. Ebl>t,rad.a pelo :tutoi:

Transferências intergovernamentais A fed ernçáo brasi leira utilizi, intensamente.: o ,nec,mismo dC' Lrnnsferências intergovc:mmnemais. tanto da Unifto para estados e municípios. quanto dos estadm para os municípios. As tr,msfer ênci,1~ (cii.as pela União são classificadas pela Setret:nia du Tesomo Natinna l cm doi> grupo;: as mmsferências "co11sti1ution ,i is e kgais" e~ "yo[untárias". As "constítncionais e legais'' sãç, aquelas obrigatórias. porque estão estabdcciclas na ,·01lsti1.u ição ou em leis. com rc:gras de raleio prcviarneme estabelecidas. As ''lJ'ansforênc.ias voh1míu·ías" resultam ,k ('<)ll\'e;,nio~ :rcorclos ou cooperação lina11c,·ir~ cl,i União c;om estados· e municípios. O Gr'afico 22.7 mosm1 as principais Lran.sfcrências w11~litt11·iunais e legais. Os maiores va lo1·cs reforem-se aos fundos clt:, panicipaçã<) dos esrados (Fl'E) e dos n'1unicipios (FPM).

:.'li./\$ dc~J.h.-.:;;..s dvs u 6 ui\c.L, de gov.:rno ru·u> po. 1\.1Jsin1, n son1a da~ d<:~pcsas cJll

c:c-l11c·~u-:'io (t= tlc-:1u:.is. i1t'r1s) r,o., i t i-3 HiVeis de goven10 geraria dupla cont~1ge1n. 4

Ess,ts sã9 tra1'1sfcrl'!nc:ias não-condicionais e sem couti;;1panida, como aquela mostrada no Gráfico 22.1 , e tê11l dnas Ji.mçõcs principais: redu~lr os dcseqnilfürios verticais, repassando pane da arrecada~ão füdcra.1 aos demai, nh-ei;; de governo, e rcdu1Jr ai- desigualdades regio,1ais na c.apacidade lisc.al dos est;idos e municípios. O caráter sedistTib1.1úvo elo FPE (vidr Capíw lo 11} está no liiw ele que 857!: dos renusos vão para os estados das regiões Norte, Nordeste e C<::Mro-Oesle, e dt: que a partilha da verba t:ncrc os estados leva cm con1a a renda f1e1· capita de ceada um. Já o FPM (i!ide Capítulo 11) procura fazer tuna rcdisrribuição retirando n:.-cursos das rapitais dos estados e pridlegiando os ·municípios
25.000

20.4n

20.000 15.000 10.000 5.000 ~~

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do lt'souro Na,101lill. l'.lahur.ul.., p~lô .uitur-.

Em seguida vê,n as crnns!e-rcncias para o Funde, de Uesenvolvi.mento do Ensino Fu ndame ntal e de Valorização cio Magistério (FUNDEF). l::Sse fundo co11sútuj uma dpc:cie ele pacto c1111·e os nfrcis de governo. expresso na constiwição da fodecação, em que estados. mwúcípios " União ficam (>brigado~ a aplicar um valor mínimo de rec.1.u'SOS na Educaç:;í9 fündamem;il públ ica. Com isso, protun1-~1:: evita,· um eompon,unento fre,' rider (vide Capí111lo :J) muilO comum <]uancfo diferentes 11ív1-:is de g-ovcnw compartilham<> financiamento de um mesmo serviço p(,hliro: mdos cviram fazn gasto rnm aquele serviço, esperando que os omros ,, façam. O valor ck R$ 7.2 bilhões correspo11dc à participação da U nião. O outro l'alor relativo ao FüNDEf que apa rece no Gráfico 22.7 (FUNDEF Complc!1lcnração) rcprcs1:nra um adiciona.! pago pela Unifto aos estados q u<: niío têm recursos suiicic.11tcs para realizar LHll gasto mínimo por alu110. Trnta-sc de uma uw1slerência do tipo cond iciona l sem comrap::u-Lida, mosm1cla no Gráfico 22 .2. Outra mmsfcrê11da interessam.e é aquela relativa à Lei Kaod ir. 1,:ssa lei dctcnninou a isenção do !C1vlS sobre produtos p,·imários e se.mi-elaborados clesúmtdl)< à expon-ação. T rata· se clé uma i11i1•ia1iva p,u-a .-~duLir o preço linal de export,ição ,ksses produtos "' ;,111pliar as ve:I'1(Ul:-, t::Xlt.;r1,as
BS

446 - .Eço~O?tll.:\ 1)() S-trroR .Ptinuco NO BRASIL

BLSEVJER

receita esr.adual se razia para beneficiar uma política de responsabilidade do governo federal (comércio imcrnacional). Por isso. a União passou a pagar um rcssarcimcmo aos csrados pelo lCMS que eles deixaram de recolher em funçfto da isenç;ío concedida. Esse é um típico exemplo de como se raz necessário costurar pacms para o bom funcionamcnro do federal ismo Ciscal. Um exemplo de com o o rcdcralismo fücal é versá.til epassívd de adaptação às condições específicas ele cada país esr.á nas 11':l11sícrências do lmposto Te rritoria l Rural (JTR). Esse é w:n imposto sobre um patrimônio de baixa naobilidadtc e, dt: acordo wru a teo1:ia, deveria ser de respon sahilidade do.:, go,emo; loaús. E, de_ fato, o ITR (vide Capítulos 3 e 14) já esteve, no passado. sob a responsabilidade dos municípios. Ocorre que estes não demonstraram capacidade admiru,:irativa nem di, posiçi o política) para arrecacbr o iribl1t0. Assim, a Uniáo passou a arrc:cadá-lo parn_ posit..-iormence, repass1u- 50% da r eceita aos municípios onde o imposto foi g.,,ado pnnc.ipi" da derivação). Há sign1ficatn-as rransferencias também a estados e 01.tmicípio~ e feit as pelos estados aos mu nicípios. E111 v-Llorc~ 1,11a is, no ano de 2002, a União cransfcrrn R$7fi,!l hilhõcs, corrcspondcncl o a l 8o/n ck s1m rtcte iLa total. Os estados transreriram ~os mwlicípios 16% da sua nx eita de.: R$ 186 bilhõc.:s. Gráfico 22.8: Receita total e transferências da União e estados em 2002 (R$ milh.õ es).

500.000 400.000

73,565

300.000

"

200.000

• !

"

33"0'.294

3Õ.OOO

100.000

155.1383 ESTAOOS

UNIÃO

O PRÓPRIA

•• e~: :trtigo 158. incis-Os li! ,- IV.

O

TRANSFERIDA

Problemas H~ dois problemas centrais no federali.5tno fiscal brasileiro, quando analisado sob a 6Lic.:a da teoria nonnath-<1: o 1.1so excessivo de u-ansferênáas inteq.(ovcrnamemais (11ide Capítulo I L) e a Cl>'..ÍStência de Lun grande número de municípios pequenos, sem esr.ala suficiente para produção de serviços públicos. A Tabela 22.4. mostra que 73%
Freqüêoc.i a acumulada

35%

85Ç~a90%

35
Nl(!nor ou igua_la 85%

27%

100%

Maior o u igunl a \l5%

~JO'!I> a 9591

58'7tf;

73%

A T."lbel;i. 22.5 mosLra <1ue quase 111ct>1de dos mu niápios brasilei1·os tem menos de dez mi l h;1bi1.ami.:s. evidenciando a falta de csc;ila para que ser viços públjcns um pouco mais complexos .UC]llem a cargc, dos governo, mur1 ici1,ais. () cu rioso é que sáo justámente esses municípios os mais privilegiados na panillia de recu rsos da principal transfi,:rênci';I. federal: o FPM. A "fabela 22.6 mosmi ttue os municípios de ,ué 10 1'nil loahi1amcs recebem 22% do Fl'M, o que gera uma receita per capit,, de R$354, vakir 65% superior ao recebido pelos munidpic)S de 1O a 20 mil habitantes. Ou ·seja, enviam-se mais recursos públrcns j ustamente p ara os muniúpios com menores cond içõ_c:; r»ir;i prov('r sc1-viços públiws co m dici,;ncia.

T.-.bela 22.5: Distribuição dos municípios por população (2000) (Mil habitantes)

Alé3 5 5 a 10 1() n 20 20 a f•O !iO a LOO IOO a 30(1 M;úsdc 30() :) :-i

Freqüência reis.tiva 9"Á>

l!j%

23%

Freqüência acwnulada

9% 2~% ·18%

2•1'Jii 17%

72%

6% 39~, 1%

95% 99%

l'imte, C:tnsi, Ucmográfioo 2001)- IBCE. t:laborada pelo autor.

89it 100%

448 - E cO'~O!U.A. ooS.t::n.)K P Cl\1.lCO NO B MSlL

Tabela 22.6: Distribuição do -fund o de participação dos m unicípios por faixas de população d os municípios (2002) httela do .FPM

J:"l'M per capita (R$)

A Lé lÜ

22<,

354

10 a 20 20 a50

!!!", .!l!'k

11 •

2l-l 156 109

H"' 11-

42

50 .1 JIHJ li o:! \()IJ \l.tr- de

'

~

91

• l.iboad.l pdo , JU UJ1.

CRJTIC.ti A TEORl.-\ "OR\lATIYA E ABORDAGENS ALTERNATIVAS d;r

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oo !(."rter:u1,1no fiscal tem-se dadt> por clífereu~es c;uninhos:

da teoria normaà\'a.

de estudôl> l!lnpíricos que muitas ,·e-l<'S uáo corroboram os modelos esl.ÍJlltrlo ao funcionamenlo
Esta seção éxpõe cada 11111;1 dessas vertentes. Ames, poré m, 1: import,mte destacar <1ue quas1; t0da; elas desafiam llJll pomo fundamental da tcori;i norm,ativa: a hipótese do governante bcnevolm1Ce (Capítu lo 3). "i\ula c:onstrução teórica baseada em Tiebout e O.iics <'Stá ccnrrada na itléía de que o governante que está à .fren te 111iliz;i o cargo para obter benefícios pessoa.is. A sua fun~ão <.:maximizara utilidade do eleitor mediano, não se desviarnlo d esse ol~jctivo para, por exemplo, favorecer grupos que ,ü11 ckm financeiramente na sua campanha de reeleição. Urna outra linha de esLL1do cfa açiio do sctor público b;u;ei:1-se na hipótese de Niskaoen"' ele que o gestor público está prcocupado em eiqnmdir a desp<.-sa públic:-~ pojsjsso lhe conkre m:tio1· p res1Jgio e renda. l à.l govcn1anre snbsà tui o Íl1tc.re.s,;c do c:lc.:i1.m· mediano pdo seu interesse panicular, o que a.Lha sobremiu\cira o volume de g.1slos e a alocação
Niska'ncn ( 1971).

o CLUC {.eria resultado cm 11ma superesüm.ação dos ganl10s proporcionados pelo federalismo fiscal, em especial, da descc.nLraliza,;ão de algumas fünçóes· públicas. Prnd 'homme" alerta que a tcoriA nm::maiiva Ii1ic,r possibilidade de promoção. menor irncr vençfto política e rnaior ,,mplimde de Lemas. Alé.m disso, a,;sim como no ~•rr primd o. clll que as grandes empresas t.êru 111.iior capacidade d e invcsrirem rrdnamemo e 1ecn,ilogia . no scror público os gcwcmos cenLraiS teriam maior <:.1pacidacle pard. in,estir no destcn,ohirucmo hu1mmo e tccnolé>gico. Isso posto, processos de desccnLra li:zaç.,o poderiam rlt"'111"nt.1r dirientes órgãos pí1blicos ccmrais, levando a quedas ele el:iciência. A ,ksc.enrralização implica aumemo do lluxo financeiro ~ereuciado por governos loçais, o que exige co1tliec.imcmo t· competéna.1 tm ~r..-..,, e ,mo elaboraç,io de orçamcnms, pl;uiejamento e conrrole financeiro. auditl•n.< ontlbil c.- adnnni,1raç-..l<> de s;i ldos fina nceiros. Muicos govc.:rnos locais. em especial aqut:b de reduuda população, enfrentam cLilicu lclad es para conu·mar e rnan1cr pessoal com fonn.11..'io ~,!eq:nru ...._, desempenho dessas funçoes. Uma ou tra hipótese implícira na,.,. n., =in., i' .a de_ qu,· o 5clór público arrccadarhi recursos suficientes para dividir eutn,, o:, di.lu1:u·e, m,n, de gn,c:rno. Ocorn: cri..:. com uma descentra li zação snbscanc:ial da,, dcci•
"Em peq,tenas rnmnnidades, Funcionários públicôs e dd.1diS e muitas vtze., vêm das mesmas fanúlias. Proxjmidade traz peI'"'-- Tr.ttlução livre)

Pmd' hornmc.considera, ainda, que no plano loc,al a burOt.'r.ttla 1,M, Capitulo 6) é menos indt:p,;11dc me em rel;\Ç>ÍO aós políLico,. podendo ser· indt17icla ou coupi.ada com mais füciliclacle para a p1·J1ic,;i ele atos corruptos. OuL1·os linores, como menor imeressc e cohertlll'a da mídia para cas()s de: cor t upç~o de cunho local e melhor ctualidadc ténúca dos sistc.:1uas de auditor ia dos governos cencrais, compk1a riam o quadro. ' 1 Pn ,d ~lu)1 nn1e:· ( 199!;). ,::sobr<" descen1-r~1li1:.u:;ln t' dtal)ilit::i~;.1() ver -1t-!1·-Minassian ( l 9t)'7), ~1<:r.rv1iun.ssian & c:r:J.Jg {l 997). T:in z.1 ( 1U~5}.

,.,º"'""' (l 972).

4 50 - .Et.--oNOMl~

t)O

SRTOR P ÜHLI.CO NO B~n~

~EVIER

Mui to próximo à idéia de menor capacidade adm inistr:i Liva e m,úor conup~'.âo nos governos locais está a hipótese <.k Bardhan e Mookhe,:jee-"' de que a captura de recur sos públicos por gru pos de imeresses (\'lll salários elevados. obras super.fmurad as, nepotis1c10 etc) é diretameme rdaciooada com a :,'ituação socioernnômic:a da çot1111nidade local: "Conhecimento cscla,reci federal e loc-.ú;, a·abalhareni juu1as cle ÍO)'lll & c:n.!'-('.' ( 1995) pn,p6cu1 u1n :-trgwuento ruais rcali<;ta p:-11.i txpli<:al" a ron1pc1ição intcrgovt.11n~1nen1al. Eles considtnull que os elcitor<.'S :::e infi w1nnn1 $ôbrc a pc::rfon:U.ance (lt 01..u ros governos t' a compo1-.u'II r.onl :-1 cio seu govc:n'l4J local. (.)~ p~Jrôdo!i de oposiç1o u~au1 essa mesma .infOno.a<..,iin p::ira propor !t>u~ platalbrntas de ~ov~rnl°> e
1~

de encontrar um esrado e u m município ofortando exatamenle os bens, serviços e imposws desejadc.,s pda !amíJia. Todos os ,u·gumen1os lisLados aqtii oão coosútuem uma;ipologia dos governos unilários ou de fodcrações ceuLralizadas. T ratam-se , invesLi.mentos em mdhorias tecno.lógicas e pelo estabelecimento de regras de mediação de conflitos. De qualquer forma, eles 1110suwu que os gauhos de Le111estartcndcm a ser, ,ia práLica, menores-do que aqueles pre,'Ístos pela teoria uo1·mativa, e que a implantação de um sislCtll.a federativo e descemrafü.ador requer instituições complexas para regula r e con-ign· o se\i Ílulcionau,ci,w. O efeito fly·paper e a teoria positiva

Nos aoos 70 a lite.ratura empírica constatou a eicistência de um fenômeno que p arecia incompativcl COUl a Lcoria oormaü,·a. e quc: viria o ser chamado dc.flyf,nf>P-r ~[!ert."" Voha ndo ,10 Crátic:o 22.1 uma rransferenda incondicional e sem contrapanida, de valor Z, ter:ia o mesmo impacto sobre a resc.ri~-ão orçamem.ária do eleitor mediano que um aumelllo de sua renda equivale me a h. VV. Isso sigiútic, que tLm aumemo da renda privada no valor h. W deveria gcnu- uma expimsão d;, despesa pública cquivalcruc a wn aumcnro da receita do governo local no valor Z. Mas o que se constatou foi tiue as despesas dl)s governos locais reagiam de forma m.uit<> mai$ forte às trans!eréocias i11tergovcrmunemai; recebidas por css~ 11,uvernus do quc auinenw da renda piivada. Esse falo ficou conhecido comoft.JjxlJ>rrtffctl em aJusão à ideia de que o c:l.iaheir9 ~gruda·· onde esbarra primc:iro (assim como as moscas gl"udam ao pousar nos papéis papa-moscas). Se o dinheiro entra 11a corn un i,;l;,dc via go,cmo (comounn~-ferênda) de fica no governo (é g-.c,;<> ero bens públicos), não pàssando para o sewr privado au·avés de uma reduç.:ió de tribUIOs. A literatura apresenwu I rcs tipos distintos de interpretação para esse fonõmeno.r. Chemik c MofTit'" argument,un que o c[ciw ,úmplesmente não txiste , e que o seu aparecimento nos estudos decon-e de proc:edimcmo, econométricos inadeqtt,\dos. O segundo úpo de resposta consistiu cm atcitar a existcência do /l)'Pa/1er ejfect e uàliz;,.Jo como argwuento pam rejeitar a hipó1..:se d.- go, crnann, benevo)•'nce. S-urgimm .e nLão djvers(;)s modelos de téori,1 positiva baseada no conceito de Xiskanen •·• de burocrara maxirnizador do gasto público. Em espcci.al, uàlizou-se litrtamemc o ront.eitu de ilusã<> fiscal:·•0 os dciadãos de uma comunidade :mbc111 quanto pagam de impostos ao go,erno. masoão coohecem o montante de dinheirc, que -vem de fora", ou seja, que chega via transferências. Seria dispendioso. para o coni;rihuinte, úbLer esst: tipc) de informação. Aproveitando-se d = a,,~meu:ia.dc .informações, o governante local consegui.ria esconder do .eleiLOrado o real \"Mor rnccbido em transferências, de modo a induzi-lo;, subeslÍlllar ú real custo de produção de bens-públicos.u Da! porque um aumeulo das Lra11sferências recebidas permitiria ao governante c;'lpandir o gasto, enqu11n10 um amnemo da renda local , que levaria à expausão da arn.-cada<,'ãO uibucá,ia, não resultaria em aumento equi"aleme da de,,vesa pois, nesse caso, o eleitor teria informações suficienLes para rnonic:orar adequadamente as ações do governan.re.

"º

"' Cm1111id, & Calper ( 197:1). Cr:unlicb ( !!)77). l'ísher (1 !)82). " C)aces ( 1~9$). "" Cbernik (J 979),: MolTm ( 198-l). "' l'{íska11~n ( 197 1). "' liuchaman ( 1997). " Co111•an1 ,t ai. (1979). Stnuupf(l99S).

452 - f.i<:ONOMt~, 00 S1n'OK 'P Ut1LLCO NO BrWi,IL

ELSEVLER

O terceiro tipo d<· n::sposi.a procura conciliar o jlypaf1er effecf com a hipótese do clciwr mediano. l-lam ilro n.., arg umenta qut:, como moslra a ieoria nommúva. s.cio poucos os u-ibucos que podem ser cohri,dos de formadicifiltLe pelos g-o venins lo1c;, is. Em um arr:mjo federativo na q u,d essa haixa capac irladr rribu1ária não s~ja adequadamente compen sada por transferências, os gov<,;mos locai, renderiam a fomc:cer serviços púhl il:O~ c rn quanticbck in fer io r ;1quela que maximi,.aria II bem-estar da comunidade. Qnando uma transferência uãoconel icional e set'n contrapartida é recebida por u m governo local, esse governo Lrata de satisrazer r::ssa "demanda reprimida-por bcr1:> públicns,. Oaín F.uo de as tran$Íerê ncias levarem a maior gas10 p(1blko q11<' um aumemo proporcional na r enda privad a.

O federalismo fiscal e o t:a:manho do setor público 011rreru~ _an.w_...:.,. .n.ili.uu u impacto do redcralismo fisc:LI sob,:c o tamanho elo setor publioo. \ pmm"'lr.t clrla, :1ponra o risco de ·comperiçito predatória" cnu·e governos loi-.ais •tut" t,..,_,n:;, a um --t-1 , púhfu:o menor do q_ue aquele necessário para maxi ,nizai· o l>t:in-cstar dói l" pu~..o J;i" 1:.wl1\>« 1oorica de flltblir rhoicr p a n e do p ress11p osto ele que os governantes ,l.io-Õt-r1C'\ kntr-- de '\;i~Lin(·n 11:ndem a gerar um setor público excessivamcmc !,'Tandc, e que o le1kr.ili,mo fL-ca.l wria um ins1r u mcnm didcncç para conter esse crescimemo exagerad(). Há amda uma rercetrd linha de análise. que leva em C01ltil a "competição vertic.al" entTe o .. nc:-mo , eorr d e ili governos locais, que i11l1jc;a a t:xistênciai no :,;istC.ll'l;t ICdcralista d e u11la f rc:. n St"ncido de ex-p:mclir o setor público. \ idt"ia ela ··competição predatória", conhecida na litc,-,uura por ",-ace to thc bn11 0111"Y é de, qut· um~ c-onçorrê nçía enrre governos locais à la Tiebouq,ode n ão ser efiáeute. Ansiosos por promover o clesenvolvimemo econôrnieo ele seus estados (e muxüápios) e criar empregos. govcrmu:lorcs e p rcl i;iw s pro n)ovcriam cones Jla triburação local, de 111odt1 a reduzir os ~ustos operacion a is das empresas. Uma esp écie de lei.Iã o , cm que cada governo lo,a.l ofereceria in1pc>sc.os 1nais baixos , lev~rria os governos locais a co rtar exccssiv(fn1cn l~ s uas re<:ci 1as, impedindo-os de linauciar os serviços públicos esseucüús. Essa competição n ão envolveria apenas a redução de ilnpos1.o s. mas La 1ulié1ri o es1,;1bek· çi ,ncnto de padrões ele preservação ambiental 1Tiais lenientes, parn red uzi r os custos das empresas com o 00111:i-olc ela po luiç:k,, bem corno subsídios a empresas (doaçfto ele 1.e 1Tenos pm·a insuúação de rábf'icas, por exemplo). ·11-ar.a-se do ret1ômeno da ·'guerra fiscal", já apresentado neste c:ipítulo·11. A quesl.áo é saber quão gr ave são essas djswrções. Se reco11ltccern1os (jllC a ccunpeti<,'ão e ntre governos l(>Cais 1.a mbém gera resuh:ados p ositivos, como proposw pot T 1.ebour, resca saber se a "compe1ição p1'<~dar6ria"' 01.1 "g11e1Ta lisatl" represe11u1 u 111 mcr1:> cle.win em rehu;ão ~ <:liciê11cia má xirna 011 gcr·a p<"rdas sig nificativas a ponto de amúar as vantagens ela competição. Para aqueles que consideram que M perda~ são grandes. a soluçiio seiia a t:enmili1;;1çãu tia uibutaçáo, acoplada a urn sis1ema de u·ansfcrências in1.ergovcrna111enrais. ;\ cenmúização da tri· bucação (bem como da legislação ambiental e de cessíio do parrimôn io público) ac-dbaria t.-om a disputa, e os go\'ernos locais receberiam os rec:un;os ;i1..-ec,1cb1dc» i1Ltavés de 1ransferênçias r,·dc~ is. Aqueles que se p rt·ocupa m com a '·çoncorréncia predatória" temem que o set<)r públiCl> fiqut':'. menor cio que o l'lffCSs'ário . .Já a e~col:i de E.~colha PIÍbliai (,,ide Capímlo G) enxerga a 1

11

1lanlihon ( 198G).

u l'«erson (J99li). Ootes & Schwab ( 1991 ). ·•' (;ordon ( 19$3).

l'r.of.RAI.JSMO FISCAL - 453

q11e~tfto \':ÍO à jlllilÍÇ,I para contestar ações do governo federal i]tle invadem su:1 esfera ck cnmpttênc-ia. Lma notícia no 'Dtt Wall Street Jmmwl d,· 115/6/99, por exemplo, lista d iversos caso,: em 19!:l:'i a Suprema Corre dt-.cicliu que o <.:ongn:sso {fod er,1]) nào poderia legislar sobre o uso de armas nas redondezas ele escolas públicas. Em ouu·a decisào a corte permirin qut: os t'Staclo;, lt'gi•lassem sobre abono, e verou que o Congresso ;ipmvasse urna lei pc-rmjcindo que o~ gmernos c~c.aduais rossem proceswdos .Pº" trihtmais redc.:rais. É. ne-~sc comexto, de r./u,r/1.1 a111/ ba[,wu,. que Lc:e'" ddcnde a c.omper.ição tribut.árii\ (1,id& Capíu, lo 10) cm uma federação: "A habi lidade dos c:0111ríbuintes. como consumidores de serviços do governo, de escolher d e- qual g<>Vc.:rno rnmprarão sen-iços públiCQs, através da moviinéntação de s.e u capital fisico e humano (sobre a qual incidem as alíf[uot.as ucibuLíu-ias). é ;1 mais detiva resrrição ao poder de u·ibutar. (... ) De falO. ;1umcnrar r público. t.;roa cerçeira linha de p,'squisa aponra para a e..,-istfa,cia, no federalism o. de um impulso à cxpansào ce ntr al e governos locais. Migué' 7 argumema que c rn 11m fc:dcralismo nu qual os níveis de guvcroo a wam , imultaneamente ua oCena de um m,·s111u serviço público {saúde, t:
B

454 - EcONOMIA 00 SITTOR PUBLlC(,) NO BRASIL

ELSEVIER

A siluação é comparada com a de diversos prop1·ietários de tel'Tas sob as tJuais há urn me;mo poço ele petróleo. O petróleo que é .ei..1n!Ído pelo proprietário do terreno A deixa de estar d isponível para o propTietário do reneno B. Cada proprietário tem imeresse em extrair o rnáximo de ókn lluc puder. e n~o vão levar em conr.a os efeitos da sua ação sob re a disponibilidade ele petróleo no futuro. O raciocínio é simples: se cu não exLrair o petróleo, o meu vizin110 o fará. ó résul!ado é a extração excessiva de !JCU-óleo.'" De ·m aneira semelbame. quando dois níveis de governo ofe recem o mesmo serviço público, ambos d esejam ganhar os ,·ocos dos eleitores. A competição entre os diferenres níveis fará C(Hll que tlicos para te111ar obter votos. O n:suli-.,du seria a expansão elo setor público. Dai !)orque se observam ito\'emos locais implementando amplos prognunas de a.ssistt:ncia social e de gerdç.ío de emprego (que. de acordo c()m a reori·a normativa, deve.ria ficar sob controlt' do gm·erno cem.ral 1- Aquilo que Oatcs:1" cm defesa da Oexibilidade do federalismo fi=I. tharnou dt· -rt>derali,mu de ld.bur.nó,io", 110 presente cnfoc1uc dl: "co11corrência vertical'' aparece como n::sultado de uma distorção O\Usada por governantes não-benevolentes, que buscam .i maxmuaç:io de ,·otos ,-ia expansão do gasto público. Por oumj lado, aquilo que a worianonuati.'.!.aprese11ra s governos centrais são tit-r,1 l111 t·r1re s1rl1mc,:1ich1.s ;l .iprovação dos poderes le~islativos das federaçôes. E estes são tipicamente compostos de representantes dos estados ou de disuitc1s eleitorais. com mandato par:i represe111ar as prclerênciiis da jurisdição que os elegeu. A tendência natural é que os representante~ lc)Çllis 1ernem ma,óol.izar o bem-cstar de seus residemes à custa cio resto da fcelel'açf,o. Estabdcce-sc, dessa forma, um jogo em que ca,hr parlarnenw r tenta impor uma polí1ir:;1 q ue gere a maior relação bcndkio-cuslo para o seu eleitorado parúwl:u:, gerando Cl•Sto pará o resto da foderaçáo. As kgisl,mmts tederais tenderia 1n a aprovar 1ransferência.s intergovernamentais (vide Capítulo 11) excessivas e inefaiemes. Os residentes em um dado estado ou muniápio iriam comparar os beneficios rectbidos por um dado projeto ou rrnnsferência federal nà() com o custo torai do projeto ou 1ransfcrência. mas apenas com ,1 p<1rcda do (:11sto p«g-,1 por eles. A parcd;i pag:1 pelos nào-residcntcs não seria computada. Tlá, por iw>. urna Lendê11cia ao gasto c,:xct!~sivo ern prQjetos locais c:ustc,:ados pelo gnverno C(·111 ral. A l.iterawra empírica (cm geral aplicada ao caso dos Estados Unidos). de fato. mostra que as 1ransforê11cias ll:detais 11áo seguem o receituário tti6ricõ construído pf'l,l 1eoria da descentralizaçáo fiscal. úates," por exemplo, ao examinar rninsferéncia~ condicionais e com contrapartida (Gráfico 22.3) em pn~eios como rodm--ias in1:eresradllais e traramento municipal rle lixo, const3ta que 11 nr;1ioda d;is tsansfcn"ncii,s tem pan.icipação fcclcr«I muito elevada

1111

Ern n1n raciocínio ir11uirivo 01ais pl'ôxinl(l à realkf::i.de do!> lei1ore5;, irnngine-sc:- o caso, 1nui10 co1rlum. ele uni n1orador de ap:'ln ~ul\t;:111ú, cuja 1,;cn11a ele t.!IU::!'1"Ri,1 elé"1t~Ca ,~ílclt... cxat..uuc.utc o co,~wuo do ~<:u apcu1~uu<:11"to, cuquan~o a r,únttt de ág,1,1 é igunl1ne11te re1):1rrida enrre os ,norac.loreS do pré;'1io, ~ inclu{d.;1na 1:1xa cl,: rondon1í11io. (:(:'ttnnentc:· o 1noratlo1 sc.J'á ,uai., <.•uid.atlo~·· no 1"on1rolt; do IL'i<) da e1,c;t~i"H cléuica do que no controle do tonronlo de água. .,, Oa1cs ( ll!99), '" Inm:ui & Rubinfelli ( 1996 e IOOi) e Migui ( 1997). " Oat.es ( 1998),

~

U.5l;\'lfill

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _...;.;;;:::;;::;::.:;;;.;;.:::;:;;:;......;.;;.;; F~E.R.\LISMOJll.SCAL- 455

(80% a 90%} não sendt> pos;;fvd acreditarque as exrernalitlades s<;ja m rJio·1;,rrandes que ex~jam tal grau de participaçfü> fed eral. c;rnssman e l.aband•~ apresentam modelos em que variáveis políticas (vide Capítulo 8} - importânci:\ poütica do lei;islador, r.a.111anho da maioria partidária, rnm:rnho da burocrac.ia estadual, coincidência enrre partidos 110 PC'>der rederal e estadua l - explicam sign ilicativa.meme o volume de n·~nsfc:rê ncfas federais per cajJila aos estados. Se, por algmn motivo, há u m desequilíb,;o no Poder político ;i fà vor dos governos loca.is (por exemplo,() Parlamento com mais forç;:1 polít ka que o Poder Executivo do govemo cenrral}, pode-se estabelecer uma divisão de recursos entre governos locai.5 e govenlo ccnrrnl desfuvorável a este último. O result<1do é um attmentO da· despesas dos governos locais. financiadas pelo governo central. q,,e terá de aunui11utr a I rihmaçáo para pocler equilibrar suas contas. O rcsuh.ado e' a expansão do setor público.

Market P reserving Fed eralism l\foüo próx imo d» tracüção de escolha p(,blica - federalis,,.,o <:omo nm sistema de balan~"<> de poder par;i conter a expansão do go,erno - está u conceito de "federalismo preservador dc: m,·rcado", proposlO por narry Weing~1. e Ronald McKinnon,0' que procura eswbdecc:1· as concliçõcs sob :is quais um gon~mo foderaàvo protege a economia de mercado e impede que o setot· público cresça exte,si, amem.e. absorvendo recnrsos que deveriam es1.ar d isp oníveis p,1ra linanciar o crescimcmo da economia privada. As fe, leraçflcS precisariam 1er g-0,·t·rnos locais toncon ·cndo entre si para atra.ir fittores de produção, como cm Tidiou1." Ao mesmo tcrnp11, seria necessário haver nma e:,tmtura d<: vigilância m úLua entre o governo celllral e us ~oYemos locais, para limitar o ii,terc$SC de cada uru dele; cm interfe1;r no mercado prh"ado (sol>re111x,10clo ou endiv-ida ndo-se em excesso, criando monopólios o,, rcsc1·vas de merracl<>, sul:>sidianclo atividade~ 0 11 fatores i:neficicntesJ. A p1irneira cond ição é de que h,úa di, isão de poden:s,.evicmd11 que um {mico nívd de governo deten ha, sozinho, a fon,-a da ld. Isso permite llue governo cem ral e governos locais se policiem muwa rne11tc. um impedindo que o ourro exm,polc no exercício de seus poderes. (: o argumento de Bucbanan e 111 f~vor de se e governns loc.üs não degenere c:rn uma uconcorr~ncia predatória", são necessárias algmnas cori di<;õcs. l!:111 primeiro lugar. () governo cc-111ral deve si,r enca1Teg.1do de i111 pedir que os governos locais estabele~,tm re,,·n'l!S de mctrcado e clilicu Item o livre trânsito de bens e fatores de produçáo dentro do ten;tório nacioual. Em wg,1 tld(') lugar, seria preciso dar ;,us governos \oc;ús i11srni:me1l tos para competir entre si, ufercc·c11du ;,mbieme atraente ao; futõres de produção. Oaí " neces.~idade ck· C]LIC c:acla estado àvess~ liberdade pa ra moldar as suas e xigências leg.,is qna rno a regras trabalhistas: 1rib\1tárias e de proteçio social. Tss<1 per111itiria a cada governo local decidir o volume e o tipo ele investi,r,cnto que desejaria ;ivair.

" C:rc,ssimn ( 199-l) e L«b,mrl 119$l\l.

" Wd11g,LSJ (1995), \ld(i1111011 11997). P.uikb 8: Wdngast ( 1997), Q ian & Wd ng:l'!l (19\15). Qían & Roland (1998). ~· 'rit.!hont ( 1961).

EL.5EVIER

456 - l:'.coKoMJ.A uo Sr.roR Pt,-uuco NO BRJ"'c;u.

()1111.1 pro,~dência importa.J1Lc seria imµedil' que os governos locais tivessem acesso a endivid am e nto excessivo. Oo co111rário., de, poderiam j ogar o cusrn de sua políl ica de atração de investimentos sobre as gc·1.içl,es futuras ou sobre o resi;am e da fedcraçio. Isso signili<.:a, por exemplo, impedir que o governo ccnu-al possa socorn:r gov.:rnos locaís em dificukladcs finan ceiras. deixando-os ir a falência. Tra(a-se. portamo, de ad icionar à concorrência vi,1 mobilidade, à Tiefout, um inec;an de t hedi rmd l)(da;nc~ nv qual u m nível de governo vigia o outro, além de garantir ,·cstrições ao e:ndivkl,n11ento excessivo e ao compona n1cnw não eficienr.e ele govern ,11Hes locais. Em consettüéocia, "as rc1,•Tas dt: operação oeste tipo ele li::deralismo impedem muitos dani?S e a frt:qiicntc inten•t: nç'
i.,,.,,,,

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scgllisse o reccitüário propos1,1 pelo MPf. d!ém disso, coru d iferentes legislações trnbafüisias, ufüuti'trias e comerciais e m cada estacln, seria alto o custo adminisrrn1ivo 1.k emp resas q11c (>perasseu, c m d il,; rcmes estados de nm µais. Fie~ implícita a idéi;, de que e.~ses se,;am problemas meo1n-es diantt: cl., u cctssidade ele p reservar os mercaclo~ da .açfü> negativa de p olíticos e buro,n1tas não-benevolentes. Tambén1 não fica da:ro , co1no observou 0~1cs," se as wndiçõcs descrirns são neccss;,das ou stdicicntes.

o.., qualquer fornm, " abordag:eru .do r!l(lrkel p reseroing fi'deralis111 chama aren~.io para ponw imponant~ dc uma feclcrnçfto cquilibrnd a, e m espééüú, ,, 11cccssidade de se impor uma r<..'Slrir;:u, ,,rçamemária ron:e-· aos gov~·nws locais, nega.u<:1>rro linan~t'ir •1u de monetiJaçâo de Suá$ dMdas. Federalismo como seguro regional

A ronsolidaç.io d.t L lllilO E.u111~ia estimulou. •> su:rgimcu Lo d,; uma nova liriha de pesquisa sobre f<.-alho mais a m pio e melhor remunentclo. Jií os mais ricos verão vanl'dgcm m, associaçáo se fo1·em avesso~ ao 1isc:n. Ou $<;ja. se temerem que u11 1 rhoque nega1j vo cm sua cconomi,·>os ddxe em siu,ação pior caso se m<1111e1)ha m autônomos cio que no c.1s(1 de estarem associados a outro mcrc.1do que não veJJha a sofrer ta 1 choque. Assim, " 1<:d~·r~lismo fiscal aparece tomo opção atrnenLc para países o u regiôes com estruturas econômicas tli lcr·cmes entre si e,portanto, :mjeitas a chnques negiicivos não inte ir.1me mc con:ell1ciona
" McKinnon (1!)97, p. 90). "' Cmdon (19$3). 199!)). ~ Soh1e! t.!Sle concc·ito , er Kürn.ui ( 1H8fj).

" ºª""' (

' ' l!ut.ovc1sky (1998).

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457

rl!C\ll"R

Uma sé1;e de problemas passa a ser analisada uessa nova i<>rma rle ver o lcd ernJismo lisatl. P(:rsson e 'làbdlini,"' por exemp lo, estudam o risco moral (moml lia:u,rd) existente elll federações que venham a cri.u· uru sistc.:111a de Lransfc::rt:.11das intergovernamentais (vide Capfaulo 11) que compensem regiões afotadas por choques econômicos negativos. 1t i11u, i1ivo que c~se lipo de mecanismo estimularia cada estado membro da federação a admar políticas econômicas mais mrisrnclas. uma ,•cz que w 111.<1rium çom a pro1.cção do ªseguro'' !ederntivo. As t1'ans[cnências i.mergoverna111encais (-11ide Capítulo 11) 1a111bém passam a scr ana lisadas como um meca nismo para evitm· a migração iudu;áda por aspectos fiscais (por exemplo, moradores de regiôes pobres buscando as escolas p1'1blic:;.is e os p1·ogranrns soéiais da,; n:giôes mais ricas) ou como i.nsLrumeoto de redistribu.içiio ele r enda."' O FEDERALISMO BJ;tASTLElRO E AS ABORDAGENS ALTERNATIVAS i\ presente seçiio analisa car11ctcrísúcas específicas e prohlem:i.s elo federalismo brasileiro coa'1 base nas c:rítit·as

I, tcnria norn1ativ:t e

11::is

almrclagens alternativas apresentat1ns na sexla

seção.

Importância do poder local nas decisões federais A idéia de I.uman c Rubinreld"' de qne os interesses locais, reprcscmados no p,ufamt:nto le,kr.il, pos~nm rlistorrer as elec;isões do governo fodernl parece baslanLc adequada para a reaJielade brasileira. Os scnadore,; e dcpuc.;idos lwasilcÚn>~ tê.ri , um forte:; c.ompmmeumemo políüco·cldtora l com sens esrndos e muniópios de 01;gem...' Sempre ci,uc possível procuram :11 rn ir reçursos Í('derai.s parn suas ba,;es. /1. p1·6pria Const-iluição foi redigida cm um momemu de dt:sc.:qu ilíbrio de poder, com o Poder Fsccutivo Federal fragi liza(1o. o que resultou em forte dcsccntrali7.ação lin ,mceira mediante ampliaçiio das Lransfen•ncia.s f<.•dc.>rai• :io, es,ados e municípios, siuiaç,'lo rerratada na labela 22.4. aa qual se ,·ê a gmndc importância d.t< rran,!rrências 11.êts rcceila.s n1Ltnicip,ü.s.

"Competição predatória" Um argumelllo que tcru sido b;,si.11 1Lc forr e na d iscnssão das relaçôes federaü,·as no Brasil , desde o início dos anos 90, e; o da existência d e uma "com1w1içáo pn:d,11ória·· o u "racc Lo t l1e bo11 0111" ou, ainda, ~uetTa fiscal, entre os csrados. Com vistas a atrair investiruentos pri1•ados e empregos pant seu., 1c ,.,.i1.(,rin.s. o.s estados desencadearam essa guerra qne afeta sobremaneira sua capacid,1de ele arrecadação. F:,11 gemi são uLilizados como insrrumenlos: lix;içiio de alíquotas baixas ou longos p<:ríodos de isençáo pa ra o fCMS, H corn:cssão ele emp n~stimos sc111 jurn~ 0 11 mrreção monetária do valor pago pela empresa a título de ICMS. a cessão de tc1,·enos (>u a pmticipaçiit) acion;íria do estado na empresa. A possibilidade de realização dJ g uen-a fiscal está intimamente:. rclaçio11ada "' dois fatos. Em primeiro lugar, corno visro an teriormente. c.(be aos estados a cobrança do principal tributo sob1·c consumo: o lCMS. Em scgu udo lnga r, esse I ribu1u í: pa rcialmente cobrado na origem, o que penniL<:: que os csr:ados manjpuJt:m a sua legislação de lorrna a r,mlir empresa.s f' a cxpor1ar parte da carga n·ibuúu-ia para concribuinces de outros estados.

Pc-r:,:.son & ~Lhb<.:lliiu ( 1!)9(>), OixíL & Londrcgan ( 1\l\li-1). "' 1nm:111 & Rubinkld ( 19\)(i, 1(1~7). li..\ •.i\.brí1ciµ ( 199~}. Sa11111cl:-i- (2001 ). AA

•1

458 - EcONOMIA 00 S ETO R P irnLtCO 1')10 B RASIL

ELSEVIBR

Daí porque têm sido discutidas propostas d e refor ma tribmária rnm vistas a diminar as guerras fiscai.s, CLtio comcúclo quase sempre diz respeito it rransfe1·ência do ICM/, parn o governo central, seja a cobr,mç.a do imposLo (com postei;or Lransforência aos estados), seja da legislação (tJUe passaria a sei· nacional, impedindo os estados de ofer ecer vantagens às empresas). A transição da cohra nç.a do princípio da orig-em para o clesáno também é bastante comum nas d iscussões.

Restrição orçamentária fraca Ouu·o problema fundameutal. do fedtralismo lisc.al brasileiro está na resrrição_orçamentária fraca dt que goz;1r~m esrndos e- rm ,nicípiO$ ao longo de \lá ,-ias décadas. Os 1cól'icos do Marlwt l'resm11ing Federalism. como visto anteriormente. chamam aLenção parn o risco de os governos locais terem a !)OSSibilidade de ol>ter socon-o financeiro junto a<> governo cenb·al. Isso os induziria a ter Llll1 componamento fiscal pouro c:onse1-vador, expa ndindo füas dívicbs e défirits para, posterionneme, repassar a coma para o g-overno cenual."' Ao longo d os anos 80 e 90 ns csiarlos e m ,111idpios brasilei.-os roram muito beu1-sucedjdos c m suas Lt:111.ativas Jc r<:pas~a.- t.lívicfas e ohtc 1·,tiudas fimrncc;iras do Governo Federal. Diversas vezes e, n~nco Ccnintl lc1i dmmadir nos bancos cstad ullis, injclando recursos para l·vi,ar s\ra ins<>lvência. l.sso ocorrja, cnt g('ral, logo após as eleições J)ara os govern<>s estad uais,

ocasião em que os bancos de propriedade dos estados eram usados para financiar campan.has política~. Em 1983 e 19Si, p<1rranto, logo ap<'>s as eleições de 1982 e de 1986, houve uma sfrie de inccrvcnçõcs e pacotes de ,~ucla. O go,·emo federal rambém patrocinou diversas o perações d e socorro financeiro ao longo dos anos 90. Em 1989. a União assumiu e refinanciou_ por 20 anos, parte da dívida externa de e:.tados e muniápios. Em 199 1. a ajnda financeira veio ~través de reíina nciamc:1119 da dívida dos estados e munkípio:,junto à prcvidêocia soc·iaJ. E, , 1993, foi a vez rle rc:.lin anciar·, -~j11 ros subsidiados. as- dí, id~ dos gb,•crnos locais juuLo a bancos federais (Banco tio Brasil. Caixa Económica etc). Em 1997. o gmerno federal assllllliu a tlívitla mobiliária dos esti1dos e de alguns mllnidpios, refinanciando-a por aiuta anos, mai, uma vez a j urns subsidiados. Par-a que se íenha uma idéia 1meu t.ú dc csrados e mun icípios, bem co rno buscando a transparênd,, e p11 nindo a 111,1 ad ministração l111anci·i ,.,,. O rt:ltn~nciarnc:nl.O das dívidas mobiliárias estaduais cl" 1997 v«io ac:omp~11hado de 11 m;i sé,ic de exigc:ncias. 1.r,is como a não emissão de novos t ítulús nos vime ;11\()S seguin tes e o compr(J1J\et.irn_e n lo con, mews de ,úusu.• liscal. Um programa adicional de socono aos bai1cos estaduais se tez sob a for ma de federalização e posterior privatização d esses bancos, para rerirar dos estados a pMsibilidade d e impor perdas ao fü111co Ccnu-;i l, via socorro àqueles bancos. Deve-se notar a inter;içáo perversa c nt I'(: guerra fiscal e rest1içáo orçam.entái-ia fraca. Nos d ,nones do i\tf(l.tke.t. l'·res,m,ing Federalis111 e da Esco/h(I pública. a gocn-a fiscal. associad a à restriçáo or~:;uuemária forte, teria o cieiw be11~fico d!:' conte r a expansflo do setor público, ao impor limites à a.n-ernclaçáo a-ibutária d()s estados. Po rém, nma ve, que os estados 1cnlrnm

r., Pa1~ u •lla ;1náli:,1: d~lalhad;:1 (lt,s caus..,s i1u,Htuciou;-U1) p,tra .1 rc:,uiç,do urç,une11t.á1i.a fraca no B1·asil, ver Mendes ( l !t!lR) o ~ang,·I ( 19fi9).

~ U,.'l\ilVlfit

----------------------------...;,.===--...;..=-~ t"r.oKIVJ.JSJ.J'O FISCAL-

459

acesso a recllrsos fedcrnts, não se cumprindo a coud ição de restrição orçamemária rorte, eles podem fazer guerra fiscal e, ao mesmo tempo, ampliar suas despesas, financiando-as vi,1 socorro linan~eiro do governo federal. O resultado é,, expansão acelen1da do set0r público, tanto via despesa dos governos locais quanto via .iumentô da t ribural,'âo fed<;ral , necessá.tja para socon-er os estado:-; e n1tH1icíy)ios.

Descentralização e desequilíbrio fiscal do governo central Como t:nfalizado anterior mence, um dos riscos de um processo de descentralização fiscal é o de deix,u- o govçmo cenrral se01 recursos suficicn1.es para reali1.ar as suas l'unçôcs de manter a esroahiliclade eco11,unica. Esse parece ter sido o c«so brasileiro ap6s a promulgação da Constittúçã.o de 1988. Como essa nes". que e m 2002 represenra,-am 5i% da arrecadação red eral. gerando pr oblemas de ineficiência, cnmci "rributa~-ão em cascara_-. disLOrção de preços rei.ativos e p(;rda
Efeito flypaper, captura e ineficiência O gnmcle volume de trnns-fcrê 11cias aos go,·erno:s locai>. c,m ~p,-cial ao;; municipios. parece estar no uen ,e de impornu11es distorções que c:aranenzam o leder.ili.>mo fi:scal brasileiro. CossioW mostra evidências claras da cxislC:: ncia do efeito tl)papr nos muninpio<, hrahlleiros. Isso significa uma tendência à ex-pm1sãt1 do secor público sobre a eomorniJ. pois o dinhdn, transferido tr·ansforma-se em despesa ad iciona l e nãp em con e de impo"1D, IOGli~. Mendes,"7 por sua vez. aprcsem:a evidência~ de que a captura de recursos. no,, muniópio, brasileiros é mais intensa nas cic(acles beneficiadas pdos crir.é rios de p;irtilha das crnnsterência..,. cm especial, as ddadcs pequenas e aquelas que rec<"hcm elevados v~lores a tiruJo de rvyalttrJ po r petróleo ex-plomclo <:in seus tenitórios: llm g-n111dc volume de recurso; disponíveis. sem opçôes d e gasr.o eticic111c, acaba gerando sobra de n :c111·sos disponívei.s para serem capturados via salá rios elevados, obras de~11eccssínias etc. So uza,GS ao esrudar a clicitncia na apLica<,f10 de r ecursos municipais, mostra qu
Competição vertical Como visw a111t:riom1ente. existem, no ledcralismo brasileiro. clivcrsas áreas em que os Ircs níveis de governo atuam símullaocamellle. Até que pomo isso pode gerar a compeúção vertical ? Nas principais área,; de ação companifüacla - saúde e educação - nào parece haver es~e Lipo de problema J\s polll icas estão hiei-arquizadns e as fnnçües de cada nível tle governo rnzoavdmeme eswbelt:cidas. O Lll•e acontece com mais írcLtüência ue.ssas Meas é urna tentativa de repassar os cuscos para ouLrns csfê:nis de governo. Tanto é assim que foi preciso t:Stabclçcer,

M·ce.r-!vlin;u,~i:111 ( IH~7) ~uua.lisa c..~1.· 1w.nLo. '" Cc>SóÍC> (200~). 1 •'

:\tencl<:~ (2002). " S(mz,1 (200~).

460 - Eco:..oM,,\ oo S'ETOR PC:,1u..ra) No Btt..11.t111.

ELSEVIER

na Con~Lilllição. 1füpositivos ciuc ob rigam cada nível cJe governo tL realizar um gasto núnimo em educaçáo e saCick. Uma área em que há evidências dc co111pe1ii,:ão vcnio, l e olc n a e xcessiva de serviços é a assistência social. Abw1clàm nos u·ês níveis de governo prognm,as de gcr.açãc1 de cmp regó e renda e de bolsas assistenciais, embora ~ejarn claras ~ li1ni1açôes desse 1ipo de prog1·,11rn1 quando· ofertados por governos locais. Ocorre q ue o apdo dC'itoral (i(' pn>gran,as sociais é bastm1le e levado. O eleito r, em especial o de baixa esc;o.l aJ;dade, 11ão está preocupado cm d i$ccrnir (JllCm é o responsável pela polí1ica de geração de emprego. renda e assistência social F. n Q1t1deres poHLicos e constiwciona is cnrre os níveis de governo, indo nm iro além da mera divisão de receitas e despesas. A~ bas"s d;, 1eoria foram coloc,i das por ·1íebom. que aponto11 a deS<;entralizaçào fiscal cot1JO uma 101,na de i11du~.ir o consu mido r ele bens públicos a revelar suas preferências. e p or Oates. que tkSLacou a i.mporlftncia de se .:011111.x:c::r as pn.:lcrê 11cias l,1cais e de se levar em ronta a ampfüude da~ exLernalidadcs cnvolvidas na produ~'i'10 e consu 1110 ck: ta da I ip, 1de be m l)ll hlico . . \ teoria ava nçou com o esforço de detecção de todas as extcrnalidadcs posiLi vas e negativ;is ~·m·olvidas em um sim:ma descena·alizado ele governo. Foram idcnLifirndos p,.o blcn,as w1110 exportaçiO de 1ribuLos. gucr1~1 fiscal e regressividade u·ibutãria l ma extensa teo.ia normaliva passou a buscar c.;,1minh os que proporcionassem as ,-anragcm da dc,;ccnrralização e. ao mesmo Lernpo. não enfremasscro os problemas dela ck-currcntc:,,. Foram aprcscm,1.clas as recomendasões dessa teoria sobre q tipo de u·ibuto e ck d~'!>pct,a püWica que de\cria ser atribujda .i ..ada 11.h•d de g11v,:m o. ' l ambém foram apresentados difcn:111es upos d<.> m1mleréncia.s intt:rgovernnin<:mais (vidf Capimlo 11) e suas r espectivas finalidado. O capitulo w.mbtém dt•scrc,·cu o fcdcndi;;rno lisca l bras ileiro sob a ócica da temrmrúlhamentn da.s despesas cnm educaç:'w e saúde, tributação sobre o pa1rimônio imobiliário fc-irn pelos municípios). f.ru o utros pon1os, porém, a lederaç.áo br,;silcira a presenlll idiossin(Tasias, uiis como a tribul,\Çáo do consumo pelos esr.ados, o uso indiscriminado clt: contribuições pelo governo federal e o uso excessivo de tra nsfen:noas intergovernamentais. Em seguida foram ftpres.,utadas crilicas à rcoria norma,iva e aos fnnclamemos dos m-g1111u·111 os J;.,vo ,'iíveis 'i1 dcsce111ra.lizaçáo federativa. Apoutaram-sc problemas como meoo.c.:a1>aci tação ié<·nica s g(,vc rn os loca is, d"ispur.a financeira enr1·e niveis ele gover110, comportamento Jn•e mler (vide Capítu lo 3) dos gov«r110s locais e a possibilid ade d e haver maior cmTupçãu uessas ins1âncias tio venH> ccnt r;i l. Cu$l<.>S ele coo,·dcnaç-..fo e de informação, bem como a baixa escala de produção rios govurnos ](){, 1is s~ri,un 1ambém ou1,·os làr.ores que reduziria111 as vaJttag·cn.s de ur11 sistc 111a lêdcra1i v<-> cnt <;on1p<.u·;,1~;lo a 11n1 govcrnt) unitário. Foram descritas o.ovas abordagen~ sobre ,1 Federalismo fiscal. cümo aquda,; que medem o seu impano ~ohre o rarnanho
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461

fi.:dcra 1.iva, associada a algumas condições, como uma forma de c,~rn.r que o governo avanc:e ~obn: a tconúmia p rivada. re t.ir:mdo-lhe recursos e dinamismo. O conccico de compeciçf,o vertical aponta t11na 1cr1dênci11 à cxp,111.5ão d(l governo nos casos em que diferentes níveis de governo okrt,1111 o ones1110 be111 pi',hlko. ,;oncorrc.:ndu 1:m rc si pelos vows dos mesmos eleitores. 1\0 ·final, n1osLro u-sc a relc\lftn<:ia de c~lch1 urn a dessas abordagt.:ns i)artt o caso brasileiro. enfar.izando-se problemas como gucrrn liso,1, disópli11;1 lin;inteirn de govci·,ms cs1aduais e mu nicipais, a inflnên<'ia dos governós loc-ais na Lomacla d e deásão cio governo cemral, o dilema eutre dcsccmralização e equ ilibrio fiscal do governo t:entral. bem como a eficiência no uso
23

Políticas públicas locais no Brasil

Ciro Biderman FCV/EESP e EAESP

SUMÁRIO O cr,pi1.ul<1 apresenta um pan orama ela aneóldação a·i!)utária .municipal, analisa os modelos d é equilíbrio mba110, decisões de investimentos e triburos elas ad minisn-ações municipais ve:rsus decisões de moradia d os indivíd uos e preços dos imóveis. Por lirn, cfücutc as res1rições a esse equilíl)rio: ,:oneamento, externalidades urbanas e espaços vazios. PALAVRAS-CHAVE árrecadação municipal: equilfürio urbano; zoneamento; ext<:rn:ilidatk:s urbanas: espaço~ \'3.4ÍO~.

ARRECADAÇÃO E GASTOS PÚBUCOS LOCAJS Este capítulo apresenta uma análise da ccono111 ia do sc1or púhlico ,i plicada a governos loca is. ;,la real idade, os g<>ve, uns locai.~ seguem a mesma lógica apresem.ada anteriormente. 2odemm. pensar que: a e;;conomi;i d o .sc1.or p,íblico é uma ap licação de microcconomia e que a anáfüe dos governos locais é uma aplicaçf,o da ecouomia do setor púl)lico. Nesse semiclo. trata-se de uma aplica~i10 da aplicação. Dl: fato. neste capítulo utilizamos uma série de concciws discu1frlos nos capítulos anteriores. O s govern os locais (no caso brasileiro, os governos mun icipa is)' estão suje itos a espcci licid~dcs que n ão se verificam na escala nacional Em primeiro lug-<1r, os i:ndividuos e a~ empres,L, podem "migrar" de uma cidade para a 01n ra ott ele um escado para o oum.>. Assim, se uma cidade ou estad o apresenta tr ibu tação acima elas de1m1 is pode pc1·clcr atividade cu,nõmica e ou moradores. Isso não ocon-e na esfera nacional pois internacionalmente não b.á migração Livre de pessoas e há barreiras à movimencação do capital . .Esse fato leva 11 competição entre estados e municípios, com uma série de ~.onsc:qü[:ncias sobre o bem-estar e a d icii;uóa, co n,o discutido no capítulo anterior. Por esse motivo, a União geralmente tem maior poder ck ~,..-ccadaç;í o do que as csfcsas jurisdkionais menores. Por ourro lado, os

10 ::uJo •1ue: ú L111ico !;o ve.ruo locaJ financeir:unente au1õ non10 que existe JlO Bras.iJ é o mun icipal os termos serão udli1.1d()~ . de rnanelríl in1c-,·c:unhi:ívc:J. Essa não 1: a r<.~alid~1dc n(lS €.,1ado, Unido:.. por cxe1n plo. 0 1Hk' h,í n1a.i::t de u111 tipo ele- uniclacle local. .~én1 dq 111;:ús, ao <.·o ntr.lrio d(;) Brasil, nos F...sr.1dos· Unidos ;1 inst;incia loeàl não {~ u111 c:111c fedcnlliVü.

governos locais csliio ma.is próximos da população e, po ,tanro, cm teoria tomariam clcôsci(;s mais próximas do des~jo dos cidadãos. A cLivis:lo de rcspo11s11bil idades entre os governos fedc,-al. estaduais e locais vai além da análise econômica. l'o r exemplo, o period1> mili ta,· no Brasil. s<· çaractçrizou por um grande cenrr-alismo no governo federa l. A Constituiçáo de 1988 ;tlterou esse quadro. repassando rc.sp()nS'abilidad es p:mt os govcmns c:staduais e municipais e aumentando as a·ansferéncias parn esses entes fodcrativos." Nos F,stadvs Unidos, desde os anos '60. a parecia da sociedade mais associada à detesa dos "direiLw, civis'' advogr, um papel mais arivo cio governo federal que a pn:sentava resistência de outm pane ela sociedade, ma.is favotável à descenu-alir.aç;io. Em 1982, (> govcmo Reagan aumentou consicleravclmcnte :1 responsabilidade dos estados c municípios de acordo com a ol'ie.nt.ctçáo d o pan:iclo rcpubl itano que representav:'I,. Na grande maioria dos países os governos centr.lÍs 1.r,111sfcrem parle de sua anecaclaçf"to para ,lS esferiL~ inieriores. No Brasil os governos luéstos de i1npo11ação.' Os municípios sáo os principais r espon~vcis pelos gi,stós co1T1 educat;ão p1·é-escolar e dividem a responsabilidade com os est:ados ,:,o c,nsino fimclamcnml. Os est~tdos süo os principais re,,-pon,;hci, pdo ensino médio mas. com t>xccçío de Süo P;,ulo e Rio de Janeiro (cm menor escala). o en,int,,uperior é es.1;et1cialmemé fin.tnciado pela Fcderaçfto. l\ previdência é responsabilidade lt'der.ú. ma, a salÍde fni cousider:l\dmente dcscenn-alizada a p:trUr da a-iaçfto do SC . Como .1 =uc,ri.J drn, nmniapio, bra,,·ilem.l!' não aprcseota c;apaciclade arrecada16iía. para el~ ,.. tom.- prmup..J de n~-.u-..,~ -pro,em oc mmsfcrências dos governos federal e estadual O, """ " wo:mo, <,o t'J1'1 - •·r.tl "'-s definem o nível de anecadação e g,u;tos. • ~.111 que concliçi,es a solu\-dO cios dois problemas amcriores é c.ompmivel. /\, seções seguintes discutem rcsl riçôcs ao equilíbrio enttt' as juri~diçõcs: zoneamcmo, externaliclades urbm1as, espaços vazios e u~u do solo. Essas restrições também implicam decisões de politiças públicas, geralmeme clelinid;is pelos governos locais. A especi ficidade do equilíbrio mbano pcrm itc a existência de uma discip li na apenas sobre o cerna. Um cxcdcmc livrn para alunos de grndu;,çJo é Di Pasquale e Wheaton, 1 do qual boa ,,arte dos exemplos desse capítulo foram retirados locando cm questücs de políúc:a públicas locais. Apesar da formulação do modcJo a preselll.ado se co ncentrar no imposto sohre .t prnpriedade (lmposLO Predi,,1·1çi-ritoàal Urbano - fPTU) mostraremos que o siStema aualilirn desenvolvido pode ser aplicado :io imposto soh1·e as empresa.,. ls.50 porque no Brasil os ruunicípios cobrai:n irnposros sobre as e mpresas de sen~ços através do Imposto Sobre Scn~çn de ~ N<:1 11tmlidade o 11111ni<'ípio pas,.l a -.cr conSidt.:r:-tdü um cn1e cl:1 fedc.1nl~~o ;.µc 1HLS ;·1 pa.rli1· da pro1uulgaç,io (1:. Ô>ll$lituiçlio Federal ,k IH~8.

' (;o111u vi1nos nos a ,pit11lo.., :u11l!rin1es e!l~'a divis.:ío g't!Oé1ica ,·.ale par.-1 o 6 ra~il ooin duas. ex<·cçõc. ;.: o:s 1nunldp.ios. Lrib1.1 rn1n as r.ran.s;:Lçô1,1;s das c 1nprê~':ti, tle serviço au·avés ,to ISS e ~1 tOOer:a~~,o l1·ilu11a u~saçQ~ h 1d11stti;ij~ i'ttr.1Ve.'i dn !PI.

I Oi Pasqualc & Wloeatnu ( 1997),

-Q ualquer Nacurcza (ISSQN. roais conl1e<:ido pela sig la ISS)!• Com isso çobri111os as
Gráfico 23.2: Porcentagem das Lransferências e da receita tributária cr.n

relação às receitas correntes para os municípios b rasileiros em função da rend a média do chefe (2000). 'lio tnnir.itn.iflt

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l(~ P-n l par;1 dezembro de 2000.

Fm>f;-: ·1ab11l3ção p>'õp,·ia , p:>rür de dados do Censo de 2000 (1BGr.) e
As transterêncjas s~o também d él"r<::s<.:entes em função da renda do ,r11111idpio, como se pode o bservar no Gráfico 23.2. Quanto maior cm mais 1·ic.o o m11oicípio, menos dependente

Na rc:.,1hd:i<.lt: o r5.-.s pode ser cousidc:t11c:apít.ulo 11 ron1 lodas as in1plica~õcs d(-:;Sc tipu de in1~1·a.Q. (\!<·s-r~· capintlC>~ d iiin11i1no:; os c.·fCitos do tSS sohre o tt1uilíl wio urbano.

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" ( :0 1110 os gastos c01u habitação Cl't:SC'ern con, ;t púpt1hu;â1'). ele.:-; n:prcsc."r1ta1n l~Si:l aUloStTa na HH~dia pon
; ( ~01110 Jllcdlda dt 1antanho nríli1,are1noS-o 1Hí1nt:n) d~ don,icílios do n1w1idpio. Não há J,?;r<.>p11l;1ç{lo e. p:lra o ca~o de:: f·iuau~;as p(1blicas lcx:~U..;, o ~ob:11 de dornidlio~ {: 11111:;1 fn t;
-será dos entes super-i ores. O comportamento inverso se ,•erifica para as receitas tributária,,. Esses resultados são esperados e revelam alguma forma de economia de escala na.arrecadaç-;io municipal. Além do mais, as Lransferências têm um papel distributivo, ou seja, devem garanür que muniápios pobres tenham arretadação próidma dos municípios r icos. Na realidade, as transferências não são suficientes para garantir igualdade perfeita enu·e a receita por domicílio clôS munidpios em função da renda, como se pode obsen•ar no Gráfico 23.4. O crescimemo da receita per capita. é muito mais lento do que o da receita Lribucária, mostrando o papel progressivo das transferências. Por outro lado, no Gríiíico 23.3 mostra que as receitas totais são decrescen.tes em função do número de domicílios. Esse resultado não parece ser exatamente desejado. As receitas u·ibutárias per capita são crescentes em função do número de domiálios, 1·efo.-~:a.ndo .a hipótese de economia de escala na arrecadação. Logo, para que a receita l-aia com o tamanho do mun icípio, 1; necessário que as transferências sejam mais do que compensatórias. Essa caracLeríscica da esa-utura das tranSferências tem, portanto, um cfeir.o perverso ao incentivar a cr iaç.ão de municípios.

Gnífico 23.3: Receita corre nte e receica tributária por d omicilio em valores• reais para os municípios brasileiros em função do o.ú mero de domicílios (2000).

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!ni,1oco1N«Wtdlo)

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Gr.áfico 23.4: Receita corientee receita tributária por domicílio em 1•alore..'i* reais para osmunicipios brasileiros em função da renda m édia d o chefe (2000).

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* Valores atualizados ·µc::I~ v:-lriac;fto do l(;r-DI pàrâ dé'".tcl'tlbro de 2000. Fotlle: Tabulação prúp,fa .i partir de dados do Censo de 2000 (IBGE) e do STN.

E.sses gráficos indicam a rela~o enu·e a cliscribuição da arrecadação municipal, o tamanho e a renda do município. No e.ma:nr.o, não sabemos ao certo yual ainfluê.ncia relativa elas vaàáveis de tai:nanho ou de renda, ou seja, qual a rdação entre a distribuição da n:ce.ita e o número de domicílios, controhmdo p,Lra8 a renda média do chefe do domicílio e vice-versa. Uma màneira de verificar as contribuições marginais de cada var'iávd é reafü.ar uma regressão múltipla na qual incluímos como variável independente todas as variáveis que acreditamos que possam influenciar a variável dependente.• A'Tabela 23.l apresentá o resultado de duas regress.ê es.na primeira, a variável dependente é a porcentagem da,; ,·eceitas provenientes de transferências enquanto. na segunda, é a porcentagem proveniente de receita tributária.

a. UoHI variável de controle pe.rmile, nesse caso, quC'SC .anali~ 11 co,·1·e lação entre a receita e a populaç.ão dom

par71 n1unicípios con1 a n:u. -s1na . renda e <.:ntre rtccil'a e renda para 1nuniclp1os co1n a tnesma popubçio • Ver, por exemplo. Pyndick & Rubinlel
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--

ELSEVIER

466 - .EcoNOMlA oo Sv.roR r ea1.1co c,;o BRASIL

Nas duas regress&:s as variáveis indepcndcmcs silo as ,nesmas: o logaritmo natural. da rend,1 (; do número de domicílios, além de 4.ffammi/lS regiona is, ou seja, ,•ariáveis que assumem valor l quando o rnunidpio pertence a uma determinada região e valor Onos Ollll'OS munidpios. A região Norte não loi indu.ida para evitar colineaiiclade pe1·feita. Essas variáveis pennhem que se contrnle pará difcn•nças regionais. Por exemplo, para um muoidp io ria região Nordes1.e com a ruésma renda e número de dom ic.ílios q11e nm município na região Norte as trans· fcrê nci~s elevem representai·, na média, 2% a menos das receitas correntes. A região Cenu·ôoeste é a única que- não apresenta diferença significativa corn a es~n11.urn de arr ev1cla.ç.ão rio Norte. Para as dcrn.o'i$ regiões as u·ansferéucías representam si'sternatica.meule uma parcela menor, enquantô rL~ receitas n·ibucárias represenr.am uma parcela maior da rctcita, sendo que esse fenômeno é roais accnwado ll<>Sul <: no S11clcs1.c:. Tubela 23.1: Relação entre a estrutura tributária, a renda, o tamanho e as regiões dos municípios brasileiros (2000)

Variável de endente

Variável independente % Receita tributária

o/o Transferência~

1~1(Renda)

-0.0943

Ln(Domicilios) Nordeste Sudeste Sul Ccntro·(>c,,te

-0.0376 -0,020·1

(",clTI~d.lli~

-0,0498 -0.0156 0.0066 1,781 1

Ob,.scn .,~oc,-

-16 17

R· ,1,jt« t.1do

13~

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0.0:>86 0,0238

$ $.l3

•••

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••• •••

0,0097

***

0.01:!9 *** 0.0003

•••

0 .0224

-0,501>8

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-16 17 :, 1%

,1 · ~ ,. • • 'ilb'll1lirantt"' ..t ~:><1-.: ••• :.ag11ific::u1Lc :t 9.9<';'. \ ':llurn •malir.,do, peL, ,·anaç,o do t GP-DI p.m, dczcmh>~> ele 2000. F,,,,it; Tabu.Iu~:..,, pr6prill •• pa.rt.ír ,k d;1tl<>S do d,· 2000 (IBCq e cio STN.

• -..J6')1firantt

e,,,,.,,

Corno a.s variáveis independc::11tes <.:olllín uas formn especificadas em log-arllJJ1o, a interprei.,çiio dos codicic111.(;~ calcu lados para essas vm·iáveis ind icam a contribuição percentual da mesma.. Por exemplo, se o município A cem o dobro de renda que o mlmicípio .B rua.s exatamtmc o mesmo nt',mc ro de domicílios, a participação das mmsfer ências na receit.a do município A deve ser 9% n:ienor do qt1c no t11unicípio li e nq11anto as receitas tributárias de,,em ter uma participação 6% mais elevada. Nota-se, pela 111ag11iwde n,aior do c;odicie nw, q11e .i ,·cndri é mai~ impacta nte na clelin içáo ela esmmua tributfüia do que o númerô de domicílios. Podemos fazer o mesmo exercido analítico JYara as receitas correntes per capita e p,1ra as rcccims n'ibu41.rias ,per capita. Os resulrados aparecem tia 'Jabela 23.2.

Tabela 23.2: ~ clação entre ;as receitas per capita , a renda, o tamanho e a r egião dos municípios brasileiros (20 00) Variã vel indepen dente Variável

dependente Ln(lknda) Ln (l)omiciJjos) Nordeste Sudeste St1J CcnU'O-oeste constanlc Obser,·itç()e., R~ ,:1justaclu

lo(receita corrente

ln(receita h:füutária

per capita)

per capita) 0.5 lfi2

-0.2•J78 0.2f>5f.í

0.202~ 0 .0901 U.0597 (;.2 n!6

•••

J.6060 *ç*

••• •v•

().15-H'

0 .3426 0.%56

,,,.*

•••

***

••• •••

0.7579 0.4517 ***

:3:4,~

•

•••

-7.65G5

4593 5S'!t

4617 29g,.

***

'* significanu: a 901 ; •* si'"''llificantl' a 95<1(; ,. •• ~ignilicante a !l9', i Vt1l(>1·e.i; actLtfuados pt.·b \71.tiâção do 1<.~P-0 1 par.1 dezcn1hro de 2000. fim /e.: Tubulação p r61»; ú '" portil' de d ,,dos d o C'.<:nso fie 2000 (l]lGE) e clQ S' rN-

També ,n esses (csultados reforçam os m1teriores. Como a regre:;,;lío cw ccific;ou o Ioga r irmo das receitas e m função do logaricmo da renda e do 1amanh o çlo mu.n.icipio, seLt codicie,w.: pod<: ser inter pretado como uma elasticidade. No exemplo dos m unicípios A ~=l~. d isauido m1teriormeme, o mu11 icíp i,1 A ceria tuna reccica r.on-ente p1,r caJJila 51 % superior ao município B e u ,na r(:i:ci1a tributária per u1pit,) 160% mais elevada. Esses resultados deixam clarl> ,, caci1er pr ogressivo d as cransferênci,,s. Se o~ municípios depe:ntlessl'ID ape nas de ~ua, n:cdras tributárias, o 11.1u11idpio B 1.eria 160% a meno, de 1-ectll'sos d o que !l município .\ e não apena., 5 1%. Por conra das transferências, a rendi! e o r.a ruanho do domicilfo co11>t.,gt1em explicar u ma parcela m\liro meno r da rece iia tocai do que da receua críbutari.t_ como se pode d,,duzir c.o mparando-sc o R• das duas Tegre:ssôc:-.s_ O ,·esultado 1)c rvcrso r.out relação ao tamanho du município fica cxplícirn (e quantiiicã,·el\ na Tabela 23.2. Se o município X tem o dobro de domicilio, que o município Y e exal3Jl1en1c a rue~m" r,;nda, a i:ec:eita /1" ((1piw de :,,;. .,,;rã 23c- m:m. baixa du que a de YGráfico 23_5, Porcentagem do IPTU e do ISS em relação às receitas tributárias para os municípios brasileiros em fw1ção do núm ero d e d omicílios (2000).

Gráfico 23.6: Porcentagem do JPTU e do ISS em r elação às receitas trib,, tária para os m unicípios bra,;ileixos em função da renda média do chefe (2000).

j • v,Jor(-,; a1uali:zados pela ,-,,riaçlio d(• IC:P-Dl par., dc-,embro de 20001-imtr: 111bula,;1to prúpria a partir de
ELSEVIBR

468 - EcoNOMJA oo S&TOR Pónuco so ll"'!'>iL

Os dois p1'incipais oibutos municipais são o lSS e o IPTU. O Gráfico 23.5 móslra que ambos são crcscc.mcs no número de domicílios, J10 em.anLo, à dispersão é rnu iLO gra nde, como se pode observar pelo iama.nho da .. nu,•em" em cor-no das reras de tendênüa. Isso incli~ que há economias de esrnla tan lO na arrec.adação de 1SS como d e J PTU. Uma regressão semdhanLc às dis_çu tidas anteriormente mo:.rra que renda e raruROl10 explicam melhor a proporção do ISS do que a do l PTL. Além do mais, a arrecadação de lPTU é bem mais sensível à renda do que aó t.amanho do munidpio. Essas duas variáveis têm magnitude sernd hamc para o !SS. Um dos a.>p<.-cto ma1, interessantes re,•efado pelo Gráfico 23.6 é o comportamento inverso do lPIT ., do 1$ com relação à renda. Esse resultado é basta nte intuiLi"º· Em munidpios mais ricos os imó,ec, são mais caros e, ponamo, a base do !PTU é também mais ele,·ada f_sscs muruapios não d"pendem da arrecadação das empresas para garantir suas receil.il.~. -\.~umindo que existe um custo para o nso misto do solo (empresarial e residencial). muruc.íp10, podem se dar ao luxo de dispensar as empresas (sobrewdo as menos desepdas1. pois a arrecadação de 1PTU já é suficieme para o nível de gastos locais desejado. C::ompon.unento reverso se observa também quando ab rimos ,is r)·a nsfcrências entre as fornecidas pelos Estados das ro.-aecidas pela União. Nesse caso, no encanto. a reversão de t<::ndenáa ,-ale tamo para o tamanho do munidpio quanro para a renda. Ao cona·árin da correlação im·enicla observada entre o I JTI-U e n ISS, não há fundamento para tal d iferença. Em principio, a queda na proporção das uans lerêocias com c.1 tamanho do município poderia ser justificada pela economia de escala na arrecadação. Mun icípios maiores seriam menos dependentes dos entes superiores e, por esse mqtivo, .teiiam menos acesso às transferências. No entanto, como vw1os, essa compensação é exagcrad11, fazendo com que nnrn icfpios com a mesma renda, porém de tamanhos distintos. tenham receita rotai diferente. Nes.se ~emido, o co mportamento das transferências do estado reduz essa distorção na estruwra tributária dos municipios bras.ileiros.

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Gráfico 23.7: Porcentagem das transferências da U nião e dos estados para os .m unicípios brasileiros em função do número de domicílios (2000). ,

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G ráfico 23.8: Porcentagem das transferências da União e dos estados em função da renda média do chefe (2000).

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* Valon!S (ltunliLados ·pela,'ru'i.1.ção do !CP-OI pa.1-a dczc,nbl'O de 2000. FQ,,Je: i:,tmlaçiío própria a par tir de dado• do Cens<> ele 20ô
Há aio da uma racionalidade na taxa cresccn te ela proporçáo d,L~ transfen?ncias esraduai$ em relação ao mmanho do mun icípio. Granclc::s municípios exigem grand<"s obras de inrraestrutura que geralmente são co-financi,,das pdos estados e mai~ raramente pela União. As capitais dos estados s;io os maiores muniápios do país, e os investimentos nessas cidacks são

~

P O.LfnCAS: PÕDU CAS LOCAIS 1''0 BR.ASU..- 46.9 u:st.i''ILK - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - , _ , ; . ; . . _ . . ; . . ._ _ _ _ _ _ _ _ __

geralmente considerados benéficos para o estado como um todo. No en.lanlo, não há como justificar a inclinação posiLiva na proporção da~ tTansfcr ências dos estados em r elação à renda. Isso significa que as transferências dos estados são rngressivas, reduzindo .o efeito progressivo das ctansferências da Un ião. Desde o fina I da décad a de 1. 980 ocon·e1:am diversas mud,mças insliwcionais com relação aos municípios. A mais relevance foi a Consti~uição de 1988, que decl,miu o município um ente federativo. aumentando as suas responsabilidades e direitos. /\ idéia de descentralização dos gasrns escava bem dara no texto constitucional, e uma série de leis complementares instir.uídas du1·ame.. a década de 1990 proctu·aram de fato implementar a intenção constitucional. Assim, seri a ele se esperar 1.1ma mudan!;a na esa-utura a·ibutária dos municípios ao longo da década de 1990. Um outro marco regulacório fundanlemal é a Leí_ de Responsabilidade Fiscal (LRF), implementada em 2000 punindo S€:veramcntc o d é.licit de rodos os enres ela federa~ão. /\ Tabela 23.3 apresenta as médias das variáveis observadas para t0da a amostra e duas sub,unostras e m 1991 e em 2000.

Tabela 23.3: Médias (em Reais*) por domicílio para dados selecionados (1991 e 2000) Média por domicilio

(l)éficit)/Supení.vit real

2000 24

Receita torai

2180

Rc:ceit..a corrcn te

2053

Receh..a tribuL<íria Transferências Despesa torai Observa~ões

> 100 mil domicílios

Amostra

2155

1991 (4, 18) 1709 1503 112 1297 ) 74[

4617

4 161

10 7

1817

2000 81

2174 2062 502 1210

2090 -14

< J O mil don:l.icfüos

1991.

1991 (30)

2000 21

(3)

2470

2241 2106

2289 706 1209 2698

190õ 2219

1726 1510 90 133-l 17+8

33

4013

36-1

85

• Valore s atnali7.ados pela \'ariaçito do IGP-DI para dezembro d e ~ Tàbul;,çáo pr·ú1>ri•-a p:rrr.ír de dnd0-«lo Cen_so de l !l!l l e 21K~• ( 18(,1:. e do ST:\

FIJ'l1út:

O primeiro dado que chama a atenção na Tabela 23.:3 é a redução ~ c a o rléfio:t (total de receitas menos o total de despesas) entre 1991 e 2000. Os mnmcip1os da amostra alteraram o déficit médio de pouco mai~ de R$4 por domidlio para um supení.Tit de ~.;. (valores de dezembro de 2000). A 1àbela 23.3 abre dois 1,rrupos dentro ela nossa amost:ra de municípios . O primeiro ó comp<>sro pelos municípios com ,nais ele 100 m il domicílios.'º Os 33 mn.nicípios que compunham esse grupo em 199 1 representavam 32% do 1.otal de clomia1ios de: todos os municípios da amostra. Em 2000 o número dt! tnun'icípios com esse r.amanho aumenr.a para 44, e a sua represemativiclade no tor.al de domicílios da amostra rambém a-esce para 35%. O segundo grupo é composto pelos municípios com menos de 10 mil domicílios-" Esse grupo representa quase 90% dos m unicípios ela arooscra, porém aproxlmadameotc um terço do total de domicíl ios. Assim, os grupos pennitem que se analisem os dois exu·emos da distribuição populacional da amosrra de muniópios. Ent.Te 1991 e 2000 o délici1 caiu substancial mente para ambos os grupos, no entanto 0 movimento observado para os tnunicípios maiores foi muiw mais intenso do que para o grupo

20 Mantendo a cocr€nd::1cpulaç.l o ttbaixo de 5.0 111 il h;1hi1anLes. Esse grupo. ponanco. c..-stá 1u.énos ~ujci10 i'.'c l~i d~ respoo.sabilidade fiscal que os demais.

470 - EcoNotn.A oo SEIOR Púnuco NO .8.RASJL

ELSEVlER

de muniápios pequenos. Os municípios pequ enos apresenr.ivam um pequeno clé.6ci1 de cerca de R$3 por domiéilio cm roédia. Esse d<'.'Jicit é convertido para um ~<1peráv1t de mais de R$2 I por domia1io. Os municípios maiores, por outro lado, panem de um déficit de .R$30 para um superávit de R$8 I por domicílio. De fato, os 33 ma iores mu nicípi os de 1991 ermn responsáveis p<)r 55% do délicir agregado d os enr.cs municipais. Em 2000 esse grupo pa.ss.t a. ser n :sponsâ.vel por 72% do superávi1 agregado dos municípios qtil.: compõem a amostra. É intcs cssante observar que a rcve1·são no défici t se deu não à custa de uma red ução nas despc.:sas. mas sim via amue.o.to de rccéita. Quer dizer, para os muniápios da amústra, a receit;i real cresceu a uma taxa mm.~ elevada do que as rkspesas. ü que nos coq1a u m pouco céticbs com relaç-.iu a es~e resuh1,do é que a receita çribu cária raiu ligciramcnte (1%) t!JlJ tenmis reais no período. Ou seja. a reversão do resultado se deu essencialmente em cima do aumento das a-ansíer,,ucins, que cr<;sceram cerca de 10% em tennos reais no período. Q uando dividimos os grupos podemos notar que esse resultado médio riãv é exa1..m1t:me o mesmo para os dois grupos clç mtmidp ios. Os municípios wrn mais de 100 mil do111icfüos reduziram a recdi.a LOt."ll e as ckspc;sas tmais, porém, a urna taxa (em módulo) mais elevada. Para esses mun icípios, o ,~jll~te st· d<.:u 11as d<.:spesas e não nas receita., . As rrans fe1·ências p,~1·ma,,ecc;r;11t , pratk,111,enteconstames, rnasa receita tribmfuja caiu consideravelmente (40%). Na úéc,,d.i de;, 1990, os maiores rnurúcípios red uziram sua receir.a própria (em 1cnnos reais), rnanl.iveracn o vollllne de transforêncías per éapita e ajuswram suas contas através da redução de despesas .. Os munidpios menores mantiveram a receita própria mais ou menos constante " ajustaram suas cornas através dQ aumento elas transferências f1er caf1ita,.

EQUILÍBRIO URBANO , IMPOSTOS E GASTOS LOCAIS l'ara compreenderas finanç-.is públicas locais é preciso compreender a lógica úo e<.1ui1brio w-baru,. r,so porque ai. de~,c,,. de m, cstimento e de tribu Los elo,; governos locais afetam o preço dos imóH,.i~ e:: ai. decii.õ~ ele mor-,1dia dos indi,idoos. Ex.i.ste um certo consenso na llterawra de como modelar a aJo(-açáo de indivíduos nos municípios quando há variação de impostos e de oferta de serviços públicos. Esse consenso partiu do artigo ss de tal l<>m1Rquc a utilidadt da família penn~ac.:ç.1 cons1.>u11e. Digamos quc a rt:lai;iio (l inear) emre o preço du imóvel e o g-,csto público para u111a f,uníüa do Lipo j seja RI' o u seja, uma unidade (monerária) a mais de gasto público aumenta o aluguel do imóvd em R.. Por otm·o lado, o imposto pago por essa fumilia para financiar o gasLO também reduzo alug1.le.1 am,al exatamente na.mesma proporção.••

'' TicbouL (1956). 1 ' EJJick.son (197 1) (: prova,;·e-lmente o primeiro a u·a1a1' desse pr-ol,lc;:11,a :111:1li 1ic.1111cnt('. Oi\'CrSOS àULOL'l-S deSCll\'O)\·e,. ran1 nHxlcJos sc1nclhances avançand•>cm :ilt,l'l1ns pc>1itü.s con,o l len inl_pt'\$10::t t: do~ gasLo~ é nn1pla,nen1e dis,:,,ti,1:-:&. nt, li, ~r.11u.r... NesS<' ca~o asst1n1inws t.":1piu1li1.~-tç;ío in1.:gral. RctornarCJnos a essa questão mais adiai1L t:_

Po1.trrr.A.S rúsuc..<\S"toC...m. '°......_-.e;'!

L1..~I R _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __,;;,.;:;;;;,;;,;;;;;;.,;.;;,;;;;;;:;:;_:=:;;;:::.;;::.==:._;;.::.;

Por hora ass1unirnos y ue a ú ni.ca fonte de arrecadação é

q

IPTU e q uc a alíq110w

é uniforme e igl)al a t. Se o prnço tlo imóvel 6 Pi' uma família deve pagar lP d~ Co,rnidel'c que a laxa de desconto é igual ar, os gaslos J)úhlicos na cidade i s{ioigu;lli .. imówis são idênticos em todas a~ c:ich1de.s. O valor do imóvel yue dei.~aija as famílias incL.,.......~ enLre as cida.des seria o valm· presente dos beneficias me.ru)s os gastos:"

Ou seja, o preço aumenta con[orme aumenlam os gastos p(tblicos e cai e.oro o aurne111 da alk1uota. Se uma de terminada lãmília prefere mais gasu>s públicos (maior H.) devc .est:0lhc1 uma cidade com maior nívd de gas1os e, portamo. com um p reço mais ekvado'. Nesse modelo simplifiG1do é possível esi.1.bele<;:er .tum, rdação dircla cnrre preços e gastos públicos para unra determinada alíq uom. l magiue que e.x.ifü'u1·1 u·ês tipos de famílfas, cada uma com lUll.a prcfcrênci11 diferellle por gast.0s públicos. lsso signili.c., que a inclinação ela curva que Lorna uma fa1n ilia inclife.1.u1Le entre(> preço do imóvel e o ,ú,,el de gastos do governo será diJê;rentc para cada Lipo de fiunilia, wmo s.c observa nn Gráfico 2!1.9.

Gráfico 23.9: Curvas de indiferença entre pre.ç o do imóvel e gasto públioo local par" três tipos de familia. l'

P..

' P'l

·------"'--~--·- - -- -·- --·----- --- ------------ ---··--·- - R2

Pi

G' o,

G, G"

G

Nesse exemplo, aSs
n <..:or1hccido re.,ultado ele n•(11c.nláÜc;1fiua.uC<:i1-..1u,osrraquc o \'alor pr~seult: dç um úntJo que paga R reais µor m~ elernarr.u·ntt! (pcrpeluidadc) é igual a R:/r (u'l(lC r é a lttxa de dc.-:SC(Jlll.O. () ~1lugue.l líquidc, dt• iulposços- fl("ld.c.....,. considt:"t'àdtJ <.otno un1;-1 "'perpetui
ELSEVI~

472 ... Eco:,.soMJA DO SRTQR Púnuco NO lhi.ASIT.

Esse gráfico é semelhante ao uálizado em Wheaton ou Yu:iger.18 Como assumimos urna relaçào litlear entre o preço do imóvel e os gastos p:úblkoscemos curvas de indiferença lineares para cada um dos tipos de familia. A única condição para que esse equilíbrio segregado (cada tipo de fu111ífü1 cm uma cidade) ocorra é que as curvas de indiferença entre gasto do governo e preço do imóvel sejam semicóncavas. o que pode-ser garanti.do a partir das condições usuais sobre a função de utilidade." C ma condiçáo adicional para que exista o equilíbrio é a ex:iste.ncia de cidades com tamanho fixo e com dueremes níveis de alíquotas e de serviços públicos locais.~º Se as famílias têm preferência por gasto público crescente na renda, a ordenação de preços será igual à ordenação de renda, o que é irivial na equação (J) se considerarmos uma alíquota lixa. O al"2Uffiemo de Tiebom é que num mercado competitivo a estratificação das cidade<- por remi."! ()(OtTeria em função do nível de serviços públicos ofertados. Mais do que .ÍsSQ. a condnsã, de T:ebom implica qu e o equiliôrio com segregação é efideme: as fa mílias que desejam um e;isto menor dos governos locais devem morar em cidades quais o governo ga_..Jias os novos .investimenws esláo sujeitos ,(O .novo preço da terra. O estoque de capital i mobiMrio por estar, via de regra, associado ~ terra absorve parte da capitalização.

"ªs

Wh~aton (1993) e Yingci· (1995). É fácil de observar no gráfico que:. se a!i curvas tbssen, convexa.~. P' 2 seria maior do que p· l e que, portante), não haveria cqufü'brio. iu Nessa seção 1nodelan1os um equilíbrio co111 n1últiplas cidades.. U1na alterna tiva .:;c:ria exanlinar o efei1..o de variaçõe.,. 18 1..,

no nível de gat,tus públjcos e dos lropos tos em umajurisdiçã1) que en globa LOdt1, ~ !irea urb ana. Para um exemplo simples dt rapit;,lrtaçâl:I, ,ide Stiglit>. (2000), t2 Nas (avc.:l~ brasileiras os ··propr~ecfuios da esu-uwra"' (o ..barraco'') usuaJn1erue não são proprietários da terr.a cm que 3 estn.u:ura foi assentada.

'11

AexpüütÇto com pleta para a questão de capitalização no longo p razo é baseante oornp,eu e foge do escopo deste livro . O modelo apresentado aqu i é uma versão baseante simplifir v'. do que Ross e \'ingei-2; denominaram "consenso" nos modelos de impacto elas variáveis fuGs.. no preço dos imóveis e decisão do local de residência."' Nesse tipo de modelo, a capitalizaçã,. ele longo prazo pode atingir qualquer valor desde zero até a capiEalização integral. O impact, sempre recai sobre o fator Ci..xo (a cerra). Note-se que haverá capitalização apenas se a variação nos gastos ou impostos locais não for compensada por variação equivalente no aluguel. Em Hamílton25 o equilíbrio implica capitalização zero. Não há capitalização pois todos os moradores vivem em cidades onde a oferta de sen·iços públicos maximiza a utilidade de seus moradores. Como os inquitinos já escolheram o kx;al que maximiza as suas p re ferências em termos de 1,.-asws públicos e aluguel, então não teriam nenhuma vamagem em alterar essas variáveis. Se houvesse algum ganho a ser realizado, poderia ser criada uma nova j urisd ição incorporando tais ganhos. O aluguel na nova jurisdição seria compatível com os impostos e serviços públicos na jurisdição e, mais uma vez, a capitalização seria nula. Esse resultado tem relevância no debate de políticas públicas. Se a capitafüação é 7.ero melhorias urbanas não implicariam valorizaç.ão dos imóveis e, portanto, não se.ria possfvel Cinançiar o investimento por essa via. Na realidade, o modelo de Hamilton parte da hipótese de que é possível criar tantas jurisdições qmtnto se desejar a custo zero. Essa hipótese é extremamente forte e não corresponde à realidade. Por exemplo, no Brasil a criação de novos nmnidpios ficou s1.1jeita à aprovação do governo central durante Lodo o regime mmcar. Com a Constituição de 1988 os municípios recupernnun a possibilidade de emm1eipação, e uma quantidade muito gratJde de municípios foi criada. A Emenda Jobim de 1996 colocou oovos limites à criaçfto de municípios. Mesmo nos Estados Unidos, onde a criação de novas jurisdiç<;>es ~ bem mais livre do que no Brasil, a hipótese de criação de jurisdição a cusio zero é altamente questionada. No mínimo a criação de novas jurisdições escã limitada por custos de tramp<>rte como apontado por Yinger. De todo modo, a grande maioria dos ,estudos empíricos aponta para um impacto negativo significante do imposto sobre a propriedade no preço dos imóveis. A resenha de Yinger et al.26 afirma que wdos os escudos que não encontraram efeitos significativos dos imposr.os sobre o pre~o "have scrious methodological ílaws». Esses resultados contradizem o modelo de Hamilton. Por 01.1lro lado, no modelo de Hamilton a o ~.ição de um município, em princípio, implica a umento de eficiência. Isso porque o novo município deveria representar um.a combinação de gastos públicos e imp ostos demandados por um grupo de famüias e que não estaria disponível no "mercado" de municípios. Sob esse ponto de vista, a intensa cria\ão ele. novos municípios no Brasil após a sua liberação em 1988 poderia ser cónsiderada uma e..;dência de q,1e haveria menos municípios do que seria eficiente. No en tanto, o modelo assume uma estrurura fiscal "perfeita". Se dois mnniópios têm exatamente o mesmo nível de gastos mas nm deles rêcebe mais transferências, o a luguel deve ser o mesmo nas duas cidades, mas a terra d eve ser mais tara na cidade com mais tr,msferências. Da mesma forma, se o município é capaz de se endividar e consegue repassar a dí.;da para o governo central, o preço da ter.ra deve ser mais ako 11essa cidade do que em tuna cidade que não consegue repassar suas dh~das. Ou seja, o modelo de Hamillon não leva em consideração imperfeiçõe.s no sistema tributário que são basta.me usuais ao menos no 8 r~siL

"' RQ>S & Yinger ( l 99(l). "2-f Ainda que: t-Iendc:rs<,n sc;ja ~nsidc:l'ado um artigo pio·1 1ei.J'o nessa. d~:o.e de ru.ndeJos, Y.inger é o primeiro a permitir capit.ali~.:-1~0 dlfetente de ?.ero para -0 caso genérico. Vinger ( 1982) e J-lender:wln ( 1977).

'' Hamilton (1975). "Yingertl nl. (1988}.

·

r

474 - Ec:oNO).(L'\ no SETOR PúBLICO NO 8JtA.'51l.

Uma outra lúpótese considerada fone demais no modelo de H.amilto)l é que o mnellilleàlO também deve ser perfeito no semido
O que ocon·e se os imóveis se diferenciarem em apenas um a;;peno, o r.an ,;m ho do lote~ Em principio, as camadas maiB pobres podem ir para :Ls cidades ricas e se aproveitar do atlo investimento público local adquirindo imóveis menores. Se cad,1 família rem uma preferência pelo r:,-iman llo cio lote (q ). P é o p reço do imóvel (como anLerionnCnte) e C € o custo de con,"trução ck· 11 m im<'>vel. o preço ela terra (p) que mantém iL~ famílias do tipo_j indiferentes ('ntn· o pn:ço ela tclT;, urb,,m, e o nlvcl de sdrviços público locais será: P-C /JJ = __,_ J --

q,

R;G

C

(2)

q/r+t) q1

Mesmo com a hipótese de que ,~, cJ;1sscs mais al1.,1s valori1.am mais os gasto$ públicos se asf.'tmília~ mais ricas rambém clemandaru lores maiores. não é possíve l sabe r se a indinaçli<> da cun-a de indiferença entre pre,;o da ten-a e gasto públ.ico l<>t'al será maior parà os gn1püs mais ricos elo que para os !,;rupos mais pobres- Nesse caso, a segre~ação não seria sustCJ.1távél em um mercado eonc,,n'(:ilcial: os grupos mais pobrés poderiam comp rar ten,1 cm cidades uriia:inalmTt; pr111:,'I·essivo. esse rcsult:u;)o é :1i11 d;1 ,na~~ imenso. Ponamo, seria posshcl nali.wr o l tYrL efeüvameme como io.slrume ntü disa~butivo. Eiáste. no cnt,nllo. utua ma.nt'irn de n1.u1ter a es1 rarifica~:iio pm· ren da: 7.ontmmeuto. Se tUTia cidade.estabelecer um lote mínill)O igual a() lot<: demandado pclas úunílias ricas, as fam ílias pob.-es n,'io podem uri li7.ar a maior densidade para competir no mercado de tcn-as. Mas por que as cidades gostclria_r1 1 <..lc st:! 1naí'Ll<·r scgrcgaclas? O grm1cle probkma é que lotes mc11or~·s ou, o que é cqu i\':11<:nl
~erviços públicos e aa·air famílias mais ricas . •\ tr.U1sferê,1tcia compensa o diferencial de imposto pago p or conta cios imóveis .menores. e uma firmífu1 rica pode fü.,u: indiferenLe entre morar na ôdac.lc rica ou pobre. Pam formalizar um pouco o que dissemos, imagine que o lPTU residencial deve c.obri·r a diferença entre os gasto, desejados e as outras formas de arrecadação. Nesse caso. um orçamento equilibrado impúç:1ria uma aliquo.t a residencial igu.il ~:

t

(G-A - N)s p

(3)

onde J é a alíquota de· IPTU efeá,·a. G rep1·cscni.a os -gastos totais por fumilia, ;I representa as crdllSÍerências do governo tcc.lcral e estadual por família, Nas demais· receitas (ISS, ITB I etc.) por fü111ília, Pé o preço médio do imóvel na cidade e s -a participação dos .imóveis r~idcnciais no LP'I U. Assim, novos empreendimentos podem aferar a alíquota efotiva de u-ês maneiras: • Vm·ia~ões no nível desejado de gastos públicos (G). • Variações no valor empreend imento resultou em uma alíquota eletiva mais baixa, os moradores for.un beneficiados. Caso comrário, o t":lllp1:eend ime.11w gerou um déficit íis_c;aL Os moradores de uma cidade são os p rincipais w;u:!irios dos serviços ofertados pelo governo local. A qualidade dns serviços ofenados depende do ga,;to (G) em relaçüo à ''necessidade" do, moradores. '"Necessidade" é LLDl couccito enganoso. Duas comunidades pc)dem oferecer educação com qualidade bc111 direrenre. gastando o me~ino. se o número de crianças por .furn1lia (a "nccessiclade") for diferenLe; duas cidades pode,u ter um nívd de risco to1almeute diferente em fo ução da deusidade, tipos de conslrução ou p roblemas sociais ("m:cessidadc ""). ~sim,<> tipo d e emprécnclin1entn que ocon-eu afeta a "necessidade" de sc~,·iç()s públicos d.IS cidades e, portanlo, os gastos públicos desejáveis. Do la.do da receita, cmpreenrlimeutos que adicionam casas tom ,.aJor acima da mt'cfu1 fazem com qLte a alíquota de I PTU caia e vice-versa para adiçõ~>s de inuSqejs com preço abaixo da média. Uma maosâo ocupada por uma ,i(rva dc,n: g<'rar supe1·ávil fi;;{'a l. enquamo unl apm·ramcmo quarto e sala com quatro crianças gera dt'fiàt, a não ser que a.~ tr ansferências aumcntcn, . Tran~ferências inversamente proporcionais à renda (ou à porcentagem de famílias pobres) d iminuem o impacto nas coutas públicas lc)crus de um emprecmdimento ·'popular''. N11 entanto. consider,mclo que: há limites pan, as tr-d-!'lsferencias, uma cidade que desejá disn-ibuir renda devt: atrair familias das dasse, mais altas. Caso couJrário, não haveria de quem taxar para redistribuir. O equilibrio urb,uw mosm1 mai.~ uma vez o clássico LradP. nJT enn·e eficiência e igualdade. " 1nlinitas" 27 cidades totalrneme segregada~ gant.11Le111 o nível 6úmv de oferr.a de serviços públicos locais. No ent.imo, cidades com um bai~o nível de serviços nunca poderão aumen tar o seu nível de gastos, O qne levai'ia tàis cidades a uma am1a dos imóveis cio município, o que reduz a arrc.:n1dação de J PTU, ioviabilizando m11a cicfadc apenas com fiuuílias pobres."" Pa..ri\ (•ficiêotia total scrü1 nêf'C:(.Sf.i.1·io o ,nesow núnu:.n> tlc: cidades que ti(H>S ele Í.'\rníli3S. "' Por (1u1ro lado. o U,\·~tin1cn10 c:tnco~junros populares aurncuta n oferta de rufru-dc-ob1o1 n'lenos c1ualific1.d~ que pode ser necess..-1.ria c-rn H tf\3 cid:1de ao tllcnus p
~1

476 - Eoo~OMlA oo Sr.ToR Pmmoo

"º BIWIL

ELSEVIER

Portamo, a definição da densidade, ou s~ja, o quanto se pode coustn,ir por área do terreno, tem impactos diretos na anecadação de IPTU ao menos. No Brasil, o zoneamento é ge,·almente definido por área.~ da cidade. Por exemplo, em São Paulo, para terrenos em zona l (Z 1) pode-se construir uma ve,7. a área do terreno. Variar o zoneamento na cidade permile a éxi~t&ocia de cidades mistas (em termos da renda), porém com {ueas menores segregadas. lsso não resolve efethr.unente o problema distribuúvo. A família 1;ca estará disposr.a a morar na área menos dens;i apenas se os serviços públicos e os impostos forem compatíveis wm uma cidade menor com apenas familias ricas. Com retornos constantes de escala, a única maneira de manter as famílias indiferentes entre morar em um bairro com zoneaJ11ento específico em uma grande cidade e em unia cidade pequena apenas com famílías ricas seria gara.mir que os serviços fossem ofertados apenas nos bairros zoneados. Isso significa que não ocorreu nenhuma distribuição de renda, justamente o que se procurava eviw: A discussão do parágrafo anterior ~ei.xa dara que· não é possível disuibuir rench1 localmente sem rctonios crescemes na produção de serviços públicos locais. Na realidade a condusão é ruais abrangente. Como é conhecido o.os modelos de equilíbrio urbano, se i1ão houvesse retornos crescentes de escala, as cidades nem ao menos existi.t:iarn. Se há retornos crescentes de escala e custo de transporce, as empresas preferem [içar nas grandes aglomerações para est.ar ma is próximas dos consumidores , fornecedores e da força de trabalho. Os trabalhadores rambém preferem ficar nas grandes aglomerações pois as empresas esi:áo lá, gerando um círcu lo que faz com que a cidade cresça até o ponto em ciue os cu.stos de aglomeraçáo supen ,m os ganhos de escala.29 lsso sigiúfica que, rnantendo Lodas as outras variáveis constan.tes, as familias estariam dispostas a pagar mais por tun imóvel em uma grande aglomeração urbana devido às oportunidade"s de trabalho. Além do 1müs. certos serviços só estão clisponiveis em grandes aglomerações como museus, k>ja·s ultra especializadas e assim por diante. Mais uma vez, tais ser·viços esr.ão disponíveis apenas nas grandes cidades, pois as cidades menores não têm escala para serviços tão especializados. O resultado é que um imóvel é mais caro em uma &"rande aglomeração urbana que em uma aglomeração mellO, oíerc.ando o mesmo nivel de serviços públicos. lsso implica rn:aior arrecadação de LPTU per capita nas grandes cidades, que poderia ser djstribuida para as famílias mais pobres. Noce-se. no enranto, que o resultado refere-se à aglorneração urbana e não às cidades. Uma cidade pequena próxima da cidade cena-ai de uma grande aglomeração está -próxima o suficiente das empresas e pode ter o seu próprio zoneamento e oferta de serviços púhlicós. É exai:amence isso que ocorreu nos subúrbios ame rica nos. Esse fenômeno não é muito usual no Brasil com poucas e xceções."' Por outro lado, nora-se na maioria das grandes cidades brasileiras uma oferta muito irregular de serviços públicos dentro da cidade. Qutc.r dizer, en quanto as cidades centrais ame,·icanas perderam as famílias mais ricas por conta dessa "armadilha.. fisrnl e, ponanco, diminuíram a ciualidacle dos serviços ofertados, as cidades centrais brasileiras mantiveram sua classe alta ofertando serviços diferenciados dentro ela própria cidade. Assim o zoneamento dificulta a distribuição de renda local. O fato de que a instância ideal para distnouir renda é a federal é bem coohecido na literatura. Qualquer programa de

inyestlr (ou não) em um projeto d<: h;.1bir.1Ç'.JO J'>Upular deve le"ar en1 r,onsidc~r;içflo a aLividadc. econõ1nic:a dessa popul:-1çitl (;
'° U ,na das 1nai" fam.os..,s exceçf~s ê Sai1uul.'l do Parnaíba na Rtgitl:o ~·Ietropolimna ele São P<:wlv (l~P) co1n aJC\ ,:u·recadaçãor baixas alíquotas e a n1aior renda per capita da R~tS:P.

!1 ______________________

.....;P;.o:;:L;;rn.;,;.;;CAS;:;.,;PÚll.;.;U;;.;;CA!;.;S;.;LOCAl;;;,;;;.;;;;S.;;l';;O.;; B;.;"';:;,Sll.;::;;-_-u;.;;;.;.'

distribuição direta local provav,elmente atrairia familias pobres im~abilizando o p rograma. O problema é que os u-ibutos sobre a propriedade se capitalizam no preço dos imóveis, o que reduz a base de; u-ibmária. Esse não é um bom resultad o do ponto de vista distributivo. Como o IPTU é um imposto sobre a riqueza, düu·ibuir ,·enda usando esse imposto significaria aherar as dotaçõés iniciais, A possibilidade de zoneamento, no entanto, dificulta a utilização desse mecanismo distributivo.

Densidade ótima e (in)eficiência do zoneamento Pode-se argu mentar que, em pünápio, o zoneamento deveria ser cficieme. Se as familias majs pobres se mudam para as cidades mais ricas para receber os serviços públicos ofertados, assumindo (JUC vale o modelo do "eleitor mediano" discutido no Capítulo 6, o único equiliôrio possível seria um nivel de sci-viço uniforme em r.odas as cidade-5 igual à mediana da população do país. No entanto, tamo farullias acima da med iana qua nto famílias abaixo da mediana poderiam se beneficiar da existê ncia ele uma cidade com rúvt:I de servi~os e tributos difercmes da mediana. Ernrecamo, existe uma linha de argumentação mosu·ando que o zoneamento també1J1 pode ser inefi.cien.te. O preço por met,o qoadrado de u m determinado im6vel depende de uma série de fatores: número de quartos. número d e vagas na garagem, distância para<> trabalho ou escola etc. imagine que todos esses fatores, com exceçãó da densidade do imóvel, podem ser captados por uma constante a?' Dada essa hipótese, medindo a densidade como a -área construída sob.re a á.n:a do ten eno (F). podemos definir o preço do imóvel por metro quadrado de área constnúda (P) como: P = a -{3F

(4)

onde fJ é a sensibilidade à densidade, ou seja, o quanto um aLJmento de densidade diminui o valor do imóvel para 0 comprador. Do ponto de vista dos empreendedores, assunlimos que o custo dl.! consu·ução aumenta com a densidade, Outros fatores, como a fundação, também influenciam no aume lll\) do custo de construção em função do aumento da área constru.í da. Considerando esse fato, podemos dcfiilir o custo de consu·ução por meu-o quadrado de área construída como: C =µ + -rF

(5)

O lucro por mecro quadrado de área consu·uída pode ser obtido simplesmc::me a partir da diferença errtre (4) e (5) acima, ou seja, P - C. É trivial que o lucro por metro qaadrado de ~rea conscruída é dea·escence na densidade. Isso pode ser observado na parte superior do Gi·áfico 23.1 O. No entamo, não estamos levando em ~orna o lucro decorrente da melhor uüJização da re,·ra: quamo maior a área construída em relaçáo a área do terreno, menor a panicipaçiio do cusw da terra no custo total.

~· O nlodelõ dt pxcclJlc::1ção ele hn6\'cl$ q_u~ leva e1n conta todos os atributos dos imóveis atribllmdo p,·cc;os a ~ses é conhtt'.ido nfl 1i1t'...-at ut·:;1 t'.(.)111() o modcdo hedõr,ico de prcç()s, A definição de preço do iinóvt l dada aqui pode .s4.:r iutcrpretad;1dcc;hui.;; l'l'1ant!Ír.1$.. P<>t· mn La.do. pode--se pensar que a const,:nte .. capta rrxios os ,,aforei; dos a 1rilu,.11os dós i1n6veit-. Por oun·o, p9Qe-se con$iderar que 1odos os imóveis foram _padt·oniz.ados a partir dt atriburos n1é(lios.

_El.•5EVIER

Gráfico 23.1 O: Densidade ótima e densidade com zoneamento.

p

1 '' ''

'

F

F' '' 1 1

l

''

'' '' 1'

''

pp*

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F

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.......... 1--· .......

'·,' '' '• ' '' • '' 1 1

\

F" F'

F

Existe uma maneir,1 simples de incluir o preço da l<'!lTa no modelo se deíiniu:nos que LOrlo o lucro da operação é transferido para a terra. Essa hipótese é razoável ,:m ter mos econônlicos lembrando mais uma vez que o único far~1r imóvel no long() prazo é a terra. É. possível haver lut;t'O na terra pois nenhuma terra ~ idêntica àqueL1. Essa hipóLc.se uão 1,,a1·ante que o propriet.irio absorve sempre toda a renda do tmp ,·eendimenw. Se a informação for impc1foiLa, o em precn lucro por mcu·o quarln,do de área consr..-uída em lucro por me:tro quadrado d" á r.:~ do terre.no l.p) basr,;~ utilizar o füt0r densidade F:1'

(6)

1> = (P - qF = (a, - 11)F - ({j + -r:)P

"

preço

.mei:ro quaclr.adu tlt ;'i n~a cono·uf
mctrc, qu:.. dra~lo d e áJ·c.:~ t on.1 ruíd.:t

preço

1nccro qtr~\dr::i.do de terren.o

ER Qocr dizer, a renda da Lcrra é proporcional ao quadrado da densidade, ~ obserYar na parte inferior do Gr áfico 23. 10. Se os pro prietários pretendem rou•,,.::n:r V1Llo1· cL, rena, devem definir um p reço e uma densidade que maximi2em (6J:

F* = a - µ 2({3 + T)

de

:ro

16)

p - 4 ({3 +T)

Zoneamento do bairro e externalidades A análise ,1111.1:rior considerou a decisão ótima com relação ,1 densidade cio in1óvel. No entanto, a densidade dn região (e Tiáo do imóvel cs11ecífico) po d e ser uma "desamenidade". Em primeiro lugai~ um bairTu m,,i is denso tem meno~ luz. especialmente:: se a maior densidaclé implicar mmbém prédios mais ,tltns. Em segu ndo lugar. grandes e
cor redor dé ve nto, nm probk:n1a 111cnos relevante em ulll país quente como o B,~sil. mas considerável uos países frios. Talvez um dos maiores incouvenicntt:J, de altas
"'1)-

LI,

(a - µ ) 2

.É [áci l obst:rvar no Gráfico 2!1.12 que a densidade escolhida pelo wncamcmo (f 'l ~ e ótima. Ou seja, se o zonemncnlO, por u m .lado, gar.ime alíquotas m ais baixas de rPTL . p , outro, deprime o valor da terra ao irupedir qnc d ensidades mais adequadas sajam ado1ada,. l claro que, -por cüincidên.cia, o L011eamen1 0 p<>dci·ia corresponder e~itamente à
'11!

,el :o

*-

e

P

=a-{3F -'Yf

(8)

Com essa mod.Hiwçiio na p referência por preço, m,uncndo a hipó1ese de q\1e rodo o "lucro residual'' ~e Lrdllsfonn;i cm renda d.a rena, podemos reescrever a eqnação d e renda ela 1.c 1Ta como:

f.' = (/' - C)F = (IX - µ - yf)F -{/3 + r )F2

(9)

Se os moradorc:s decidem individualineme a densidttde, devem ma.ximii.:.,r (9) apenas cm função de sua variável de escolha, F. Maximi1andc, a equaçáo (9) é l:acil ve.riliC1lr (!Llt::

Fv = a _ -_,~:_1_-...:Y...:Íc... 2({3 +T)

e

p• =

(a- µ - y f 4({3 +-.)

>1

( 10)

ELSE.VrER

480 - Eco"OMJA oo Sno RPúauco NO BR.A.'>u

onde FI' e pP representam a d ensidade e renda .d a terra ótima do ponto de vista privado. Se todos os agentes r.êm preferências iguais, qualquer empreendimento na área deve ter a mesma densidade, ou seja, f ~ F no lo.ngo prazo. Substituindo a densidade de longo prazo em (10) podemos reescrev.er a equação para densidade e preço ótimo (do ponto de vista privado).

F" =

a -µ 2(/3 +1:)+y

p'=(/3 + -r) [

e

(a - µ )

2(,8 +'t)+y

]1

( 11)

O que aconteceria se bouvesse cooperação entre os agentes, ou seja, se cada agente definisse couju.otamcnte o nível ótimo ele densidade do seu imóvel. Nesse caso deveríamos substituir f = F no pr-0l>lema de maximização (9), o que geral'ia as seguintes quamidades ótimàs: (X - µ

F* = ---'-----

2({:J +-;;+y)

e

p* =

(a- ,U )

4(/3

1

+-. +r)

(12)

Clar.mience a solução cooperativa gera uma densidade menor do que a solução privada o que seria esperado: se o morador não leva em conta o efciw negativo de sua decisáo de densidade em relação aos demais, deve adotar uma densidade maior do que seria socialmente ótimo. A re nda da te1Ta também será maior no equilíbrio social do que no equiliôrio prh•ado. Comparando ( 11) com ( 12) é fáci l perceber qu<.: P" será maior quep" ser> O, o que assumimos verdadeiro. Assim, um incorporador poderia realizar lucro ecónõmico comprando todo o bairro e clefittinclo a densidad~ socialmeme ótima (F* ). O proprier:.1rio da terra venderia por jJP o metro quadrado , e o incorporador poderia revender por p•. Nesse caso, não seria necessária a intervenção do governo desde que houvesse número suficiente de incorporadores para realizar a opera~o. Obviamente imperfeições na ioformaç-ão ou altos cnstos de cransaçáo (comuns se houver ,nuicos proprietários, de,;do ao problema de coordenação) podem inviabili7.ar a operação. Nesse caso, uma maneira de os governos locais intervirem no equilíbrio seria diminuindo os custos de cransaçáo discutidos aqui. Se a~sumiimos expectativas racionais dos agentes também podetíamos obter a solução ótima com com portamento descenn·alb.ado. Como os agentes sabem que 1.oc:k,s os demais agentes vão escolher a densidade ótima F*, todos optam por F*. Ai nda que o inco,·po,·ador resolva o p,·oblcma para o desenvolvimento original do bairro, 11ão resolve o problema pa,:a os novos enu·au LCS que devem tomar a sua decisão assumindo f tomo dado. Por ou~ro lado, coo, o tempo, deve bave.r-variação da densidade ótima no bairro se a cidade se desenvolveu . Esses dois problemas, ainda que de origem distintas, apresentam efeitos similares. Com o passar do tempo a de nsidade do bairro deixa de ser ótima, e para que a conversão seja feita de acordo com o socialmc,m e ótimo é necessário que exista c:oordenac;.ão. Tam bém nesse caso, g-.i.rantindo custos de tr.msaçáo suficienten1eme baixos e disponibil icfude
do capital.se limita a po,1cas pon;as oujanelas. geralrncntc t <>n1 valord<:sprczívcl_ ctn relação ao cu.sto de construção de u1n novo iJuôvel. No1e ra1nbé1t1 <]ue o c.ust.0 de oportunidade: dt:ssa p<:rda de c1pi1';.LI imobilizado dcper'1d1: da manutenção . .Scn, manucençfao o hn()vel pode lt::r se dcpn;e,_;::.,do torJJmcnte no 111(n'ne1Ht.1 d..a nova incorporaçáo. Esse resultado c111 econo1nia urbana tnosa-a que: a hi.sLória -..il'qultetôn.i<:a do bairro fit:t.

difcn.:nç•1 ,10 <:quilíl.1.1-io ui-bano ou
Potlnc.\S rónu CASLOC.llS ~11&.dL---

<>s-overno pode inLervir de ouLra mandn, regulando a densidade at.rav<:s do .a>ne:.m:cc::::.. corno disc.urimos ancerio1111ente. Na realidade os governos locais podem corurolar d e ~ Ú<: cada irn.óvcl au·av(;s da aprovação de plantas. Um,l outra opç;lo (; cobrar pela d1·1t". Not1· .qm;, s1· o ~ovcrno ,·olu·~ uma 1.arira igual a (F'/)/2 por metro quad1";1do de lCtTcnn, dettsi ;m ·e,.id:1 com ú r.onea menw. A~~im , é possh•el obt~--r cüm impost<)Sa mesma soh 1ç1íc, obúda corn regulação, gcn, ,,d,, a ,n ,caJa_çâo. Em 0111.ras palavra., . a cobrança pela densidade garanre que as extentalidadcs sejam in1ern,,li,.ad.1s, ,111 , ej<1. " cohra.nça pela densid,1dc pode ser considerada uma u-ibutação <.:otTeLiva (vide Capíwlo 2). E.ru princípio, pelo teorema de Coase, essa 01csma solução poderia ser obtida au·,1\,6; de uma barganha entre os moradores do bairro. Qualllo niaior o númern ele moradores. mais clificil dc sc obt,:1· o res11 l1 ado coopen1tivo através da barganha e , provavelmente, menor ~erá a probahilitl;u le de t;nu·;i(I;, de incorporadores, visro que o c;usLO de coordcnaç-J.o aumenta. De fato. 11 rnbn111~, 1 pda cknsidad,· 1cm sido adot.ac!JJ recenremente por algumas cidades do mundo. Em São Paulo existt· a exp<.'r·iê11cia d~ pnifoiw,·a de São l'aulo proposta durante a gesrào da prefeita Erundina (1989-1992) ,nas ado1ada pdas ges1ôcs seguintes. Maluf(l!l93l99(\) e Pi na ( Hl97-2000). O processo recebeu o no,nc dc "np(.'1,1.~iío urbana" e está esscncialmcllle preocupado com mudanças dt> den.sidadc clccon-entes do dcscnvnlvimcni o urbano. l'or exernplo, cm meados da década de 1990 houve w11 gra11de iu.v esúmeuto ua n:~ião da l'ilria Linn1 que im:luía a C011SLru.Ção de \rês lÚ neis facilir.ando o trânsito d e au tomúvei.s parti1:1)la 1·cs na rcgi110. Com essas mudanças. a ú pode ria haver incenLivos para que os inco'l>onidor<'s comprassem lotes isolados pois há r enda que pode ser extraíd a privadamente. Cl~ro que, se hou\'ér um incorpon,dor com cap ita l suficiente, ele csta ri8 d isp()Sto a pagar ainda mais pelo dircilo de ,·ariar a de11sid3dc, compr~ndo todos os imóveis do bairrn" aJter,rndo a densidade do bain-o p,ml o óLinlO soôal. Isso seria nma melhora de Parew pois a arrentdaçfw seria maior e ;i densidade menor. Se ltuuvcr cxp<.'Clati,,as racionais, como discmi mos. o ec1uilíbrio soLi,tl se torna igual ;,o privadC>. Isso signilica t1ue, sc :is co1;1s d c·cónstrnção vc11did,1s rlemro de 11111a operação urbana rorcm ocgociaclas por leilão, o pre<; apenas se houver e mpreendedores &rrandcs o s1ilicicnte para co1uprn1· toda a ,í_rca ( 011 ho,, p,rn<: dda) ou s,· houver expec.'1:ativas racionais. Caso conu-.írio, o gov(;mO dcvc ddi11ir" preço p;cg-o pch.1 de1L;;id,.1de, o que nos leva de volü! ao modelo de u-ihut.açãCJ pura. Se os custos sociais do a11 m~:n1.0 de clcrL~idade 11110 forem incorporados no preço cobrado pela operaç110 urbana. da s..- L()ma mc1·a memc um m,!canismo de tr.wsferência de renda da Lcrra. Po,· O\ltro lado, o mecanismo pode ser c.licic11tt n;c n:d11~iío de rustos de transação, o que seria desejável. 1 fá, no entanw. um problcma ad icional. Dig,1111os que os ,u 11ais propr ietár ios se recusem ,, vender pd<1 prs prnpriet:U·ios também apresenta m expecta.tivas racion.ais. Nesse

-

482 -

1::C()NOMlA DO SETOR PUBLICO NO Bl
caso, o valor ótimo a ser pago pelo empreendedor para a operaçãó urbana seria E,, que tende a zero. Ou seja, a renda gi::rada pela operaçao fica1·ia integralmeme com os propric1.áJios. Ainda que essa siruação seja bastanLt: improvávd, é l}t,111 G1paz que parte da renda gerada na opc,-açfio urbana fique com os atuais proprieü'irios e, devido a iropedeíções no mercado de incorporação. parte da renda tatnbém Jiyw: com os incorpon1dorcs.

ESPAÇO PÚBLICO URBANO Uma fome panirnlarmente importante de redução na densidade do bairro é a criação de espaços públicos. 1':Sse me1,.·anismo não pode ser analisado perfeitamente V(A) ruas pA < nV(A), 011dc '11 é o 11úmcrn de famílias que 11JC)rw·u na região, a solução coleLiva é superior à sol\1çáo privada. Isso porque o beneficio privado é mcrn>r do que o custo privado, rnas o beneficio coletivo é m,úor do que o rmtio do custo. Se há apenas um tipo de preferência por espaço vazio na cidade, a solução pode se1· obtida por maioria simples. lmagine. no entanto, que há dois tipos de preferências na cidade. O primeiTo grupo é composto por n 1 fmnilia;;, l'11 V2{A) VA. A soh1ç-; io de LinTllJJO 1>agassc pdn bc11e.1ficio. l sso signi(iG1 que<\ lOLai dç cspaç(l vazio ótimo na cidade (A*) ser:ia igual a mua méd ia ponderada cmrc o espaço vazio ótimo pa.ra o gru po l (A* 1) e o ótimo pm·a o grupo 2 (A*,), como ilus1.n1do no Gráfico 23.11. Gráfico 23.11: Escolha social de área de espaço ,•azio com dois grupos representativos.

$/área

p/n

1

:

A*,

........

A*

...... __ ..

1

-- ......l'i -..... ____ A*,

Átea de espaço vazio

P OÚ11C,\.S l'ÔllUCASl.OC,US NO 8R,"5lL - 4133

É lâcil observa r que o 6t.imo social deveria igualar cusms e beneffcios, o u seja.

111'1i(A*)+nl V,(A*)

1 =p~ ~V,(A*) + 1i ViA"') =J!.. li li

(13)

,,

A curva correspondente ao 6 Lirno social aparece <;m rracC'Jado no Gráfico 23. 1 1. Em uma elei~ão 1myor itária, o i:;-rupo mais numeroso definiria o to1aJ de espaço vazio da cidade. Ou seja, o total ele espaço vazio ofcnado pela cidade seria igual a li*,, se -n, > n, 011 A\ no caso cono-ário. Ou seja, a soluçfto de I.indahl u.:io pode .er ob1ida por maioria simples. No euwnto, q ualqucr orcrta positiva de espaço vazio m<·nor do que A", será.geralmeme melhor soóal mernc do que nenhuma oferta. USO DO SOL O Uma our.ra maneira pela qual as àdades defmern scu resultado fiscal é através tfas res1rições de lLS<). As cidades que destjam atrair U11I1dtio, ~cn~ços ou inch1strias, dispon.ibiliziun L.:1..-a e i11rra-cs1fut11ra pa ra esse fim. Cidades que desejam_ permanecer essencialmente residenciais excluem esse Lipo de uso ou não di.tden~ de-e-~ a,aliar um terceiro aspecto, o custo "ainbien tal" do prqjc10 c:mendido aqui dc- maneira ampla. ou seja. não apenas sob o ponto de vista de poluição do ar. a,u.&J ou sonora. mas também os imp,1ctos sobre o trânsito, o desenho m·b;u10 etc. Os usos nãu-n:~idc.ncia.is cm geral n.'ío dcnundam os me~mo:. ,cn iços públicos que as famílias. i\s nunílias demandam. por ei..cmplo. escolas. policiamento e s;iúdc ciue não são dircr.amente demandados pel::o empn.·-.a\. () principal scn~ço público dcnrnndado pelas crnpn::sa.s é infra-esrrnrurn. Em especiàl intr~m1ra de crnm-po rtes. U111 pz,rque indusu·ial , um shoppi11g c,~mcr 011 um conjunto de escritório~ flllldonam como "au·aL01·cs" de.: u-71nsi1.o." Ainda assim, os custos de in lh1-cstn1tura a"50ciados às empresas costunrnm ser infe rioJ·cs aos custos associados aos rcsiclc11tcs. De mancir.t simplista. um mtllúcípio deve aceitar (incentivar) um empreendimemo não-residencial se o, cu,to:- estiverem abaix.o dos benefícios:

c,1·, + e,

> t>R

(14)

Onde C., é o custo ambiental gerado pelo cmpretndimenlu. V,, o valor au-jbuíclo ao meio arnbic,11.t: pela população da cidade. Ç1 o cu;;to da infra-estru1ura df:ma ndada pelo empn.:cnd imcnw e l:J.R a variação na r eceita liséal dc."Con·entc:: da iustalaçlio da ern1jresa no município. Note que a rormulação pondera o custo amhi.e mal pela prelerêr1cia cios cidadãos. ·M unicípios com uma taxa efetiva haixa e com um alto valor para o meio arnbicnrc não estão propensos a act:il,u- a cmrada de muitas empresas na sua cidade. A ZI em São Paulo rcllcrc e m parte este princípio: bail'a dc11sidade e proibição de usos nao-residcncial. 1 1 Ern princípio. CJT1prccnrlln1(:!nto~ n·~ide1\c:Cai!: uunbt-n, pndcn1 ter irnpactos awbicu1 ;ii!). ftl:l.S não serão considerados para os fins dê::;Sa ;.Lnálisc. ..ü Na non1cnd:;u111-;:i cio DER: Pólo~ çle (;era<:.âo de li-:í.fc..-go - J>GT.

484 -

EooNoM1A o<> Sf.'TOR P ú BLICO :,.o BNASIL

ELSEVIER

U1n problema da formu lação (11) é qm: tratamos Lodos os usos nào-,·csideociais d(' maneira unifoaue. Uma pJ:rn la pet roquúnica vale milhões e paga imposms proporcionais a seu va lor. Contudo, oi'crece grandes riscos ambieutais para o munidpio no qual se instalou. .Por o ut ro fatio, conjuntns de escritórios não oforecéJ11 mais riscos do que coajWltos resid e ncia is e li sua contribuição 1riln1t,1r ia também (: semelhante 11 cnn u·ib uição dos imóveis residenciais . .Em ambos os casos um maio r t1.1s(o ambiental está associado a um maior retorno tr ibutário e vice-versa. O problema oco1T1: qmU1do esses ri ois elementos 11ã(1 caminham j unros. Uma gr:mde empresa ck in ternei cm um b;inco geram altos impostos com IJ;iixo t.1JsW mnbicntal, enquanto um depósito de lixo gera alLos cusws ambietllais e nm pequeno incr emento de rcccir.a. Uma prisão gera um alro custo arnbii:ntal ( no sentido amplo) e uc nhLJma rcceita.io Assim , os 11-.uuiápios concorrem po,. clelcnn inadas empresas mas e,~ t:uu ouLn1s. i\ unálise d,, cooa;bll ição das e mpresas para a anec.adação levou c m nmia essenci al rn.:me i1npostos sob,-e a ati\'idade econômica. ü bvi.al)lenle un,;, empresa também pag-J I PTU. Porém. como discuti.mos a11u,rio r mente, os municípios mais r icos tendem a 1c1· ;,líquows d e TPTU mais b;,ixas. Se combinar mos esse fato co ,n a hipótese razoáwl de que o valor do meio ambieme cresce com a renda, é pmvávd qne a cidade rica não desc,je a en rrada c:k e mpresas que apresentam altos custos ambie ntais. O opnsco Q<:orr<: em uma ddade '' pobre" com alíqno1a~ relariv.unc111<: iiltas de ll'TU. O r esult;1do é q 11,; é mais provávd que empresas com alto cusro ambiental se estabeleçam e.m cidades pobres, enquanto as empi:es,1s com baixo custo a mbiental ~e es~tbcleç::un em cidades ricas para aproveita r as alíquo tas. red u·1,i da empresa na cidade pobre" probabilidade de uma família r ica se mudm· para essa cidade se co1na airnfa menor, r cfor~ando o ciclo vicioso ,10 qual essa t·idade está submc1ida. Um outTo problema é que nada ga1'ant(' qu~: os cusros ainbiemais vcon-am a pcmL~ nas cidades n;, qual " <'mp resa se est11hcleceu. Nesse c;;,so, a cidade vi;r.inha incorreria nos custos a111bientais sem nc.:nhum benelkio . Por exemplo. uma cida.de looLlizada em uma área de umm,nciai.s pode ,tccii.ar a im plan tação de u ma i.J\dúsa-ia poluente. Mesmo compr ometendo parU' da água dispo1úvd para a cidad e:. evcnrualmellle a receita trihu 1ári.t adiciooal compensará a perda <)e qualidade na água. No e ma nt,o. outras cidades abas1ecid:LS por esse ma nancial são prcjuclirnd;, s sem nenhLUn beneficio. Para evitar esse p1·ohlema de çoordcnaç.ão, a d ecisão de implantação ele lllna ind(1s1 ria nào pode li~, 11· ape11a.5 a cargo da tidade. Tc,rna-se necess;i ria a aprovação pvr uma esfera superior. No Br~$il, além do IJYrU, os municípios an-e~.idam ir11postos sobre sc;rviços de q ua lquer namre7.a (lSS). A competição para atrair em presas de sc1Yiço ocorre atualmente a partir de uma guerra t:isc,d da maneirn descrita no capítulo ,mterior. N;i regif10 meu·opolitana de Sf10 P,1 ulo a.s aJíqumas v;1ríam de 0,25% a 5%. A cobn111ça de lSS, no ,;nt.a.nto, não segue a mesma 16g-ica da cobrança do I PTC , pois para esse ripo de imposLO nf10 h{t c;1p italizaç.iio. ÜLL s~ja, não há 11 ada i.mrfnseco 110 lSS que implique alíq11otas ,nais elevadas nas e-idades pobres. A guen.i !iscai no âmbi10 do TSS é urna manc1r.1 de as cidadc:s c:ompeli rcru pela a rraçáo rlt: empresas de scn,i_çn e náo orna rnrac1erísúca endúgena do c:omportamento das cidades. t: 111grande probkma {: que, por deliniçào. serviços são imangivci~. Assim, o c:ou1rnl~ da 10<.. ilizaçfto c:fctiva de uma
v-u-:tnl -;,11n1eruo d~ Hn'isn10 e 111 Po1· outro l;1c.lo. o~ nn1ni( fpios nf>$ t1urüs .St: lJuplanlOU nn1a peo.iten,;ál'i~ obl)c1 ml·!inu, dt• 1uoradores indiret.utl<:llt~ d;i f.nnilial'e.s do:; presos.

comerciais ou indusrri,ús. O r esultado é que uma empresa de serviços etetivamewe locJfinrb crn 11m~ cidade com alíquorn mais ah.a pode ter sua sed e em 1un pequeno escm cidade cona ,11íquc1ta 1m1is llaix,1. Ctnn isso a empresa paga () I.SS na cidade r u .diqi:Kll~ reduzida, mas utili1.a a inJra-c:slrulura ela citla.dt• C
ANÁLISE DE INTERVENÇÃO URBANA Para rn111 pl'ec11e.Jcr a lógic-.t de imervt·nçiin urba11a é 11(.:t:c~s.írio ,m tcs de t11dt> co11li<:rer pelo menos o 1notldo mais básico de equihbrio urba110. ü moddo aprcsc11tatlo neste u1 pílulo pane de uma vc rsáo de Afonso (1964) para o modelo de Von Thunem.'" lmag.i nc nma cidade em que as casas estão disposta., em um plano i nl:iuito e que os Clllpn,gos está o todos localizi,dos num:1 regi~o cenrral (o "cenrr
= R(d) + /1d + X

Onde y é a renda do indiYíduo.R(d) o valo r do aluguel n 11110 li.,n~o d,, discã ,1d,1.paf-h!:rj centro de neg
,r

co 1npeciçf10 atraYés ela infra·csrr11n1r;i_ 1:xxt.c gerar cxaClmcnr,r ,1 n1c-:-,-n1>prol,lc~111a da tornperis;{'I(• vi;i alíquo 1as. r11unicipios puclcrn a<·.aUar olt"rlaudo ntai-.. infr.i<,lrutur.i de, que $4..~ria C'Gt:icntc..·. " Von Thúnen (1826) e Alonso (196'1). :m St.: o proprietário u1orj no seu próprio ap,utauicnto. tllO al\tj(U(:l dt:vc::ria St'.1' alof;·1do tlt:vitlo :10 <.us1<1 de oportt.1nidadc. .1. \

(.)s

486 -

{ .(".<)NO,n ..\

00 St."TQR Pu1u.rco

"º B M.SIL

EU,EVIER

ilustra 11m quadrante da cidade. L ma cidade cirrular sem aúdemcs naru,ais deveria apresen tar essa con11gur.,ção cm qualque r sentido que se c.~minhasse. J\ represe mação correta do gmcliente ele preços seria portanto semelhante 11 lona de um circo.

Gráfico 23.1 2: Gradienie de alui;uel dos imóveis.

R(d

·-. --

r+C

·--·---

----. ·-

.....................

·-- . ...........

..........

--

·- ~ ------------------------- ------ ' -- ---- -----~ Custo de construção

:

.

------ --------- ----------- -----J------------~ • • '

Renda agrícola

b

bº

d

Para que se caractcri7.e o equilíbrio urbano. todas ~s f.unllias devem ter a mesma 11tilidacle 1nor:.111do cm qualquer lugar da cidade. l::m parúC'lllar, um:t família que more na lrontdra agrícola deve cons1J1nir a mesma quaru idadc de outros bens q11<' um:i familia que mor;'t a t1uak1uer dis1fmcia do cenrro. Isso significa lJue o aluguel do imó,d m1 fromcira ,. a uma distância d do centro dé\'C Sl'r:

R(d) = y - kd x R(b) :: y kb - x = r + ~ H.(d} - R(b) = k(b-
e

( 1(j)

+ C) -

k(d-b)

lmagiue :igora que.: a popul,ição .:resç;, e, parn acomoda.- es~c au111cmo populaciorul, a frouteirn agrícc,la ><: expanda para h', <.'Omo ilu,1rado no Gráfico 22.12. O novo 1,•1:adienl<' de preços coerente com a 1,cwa população co,-rentc da (idade pod<: S<'r representado pela linl.ta 1racejada 110 gráfico. Como o aumento cio ,,luguel implica um alllllCnlO do preço do iruó\'d, a dcusidadc órim" cle,eria se alter:.1r conforme a cidade cresce. Por esse moti vo. argu111entan1os aJ11criormcn1c qoc a única nutm'ira de garantir qtu· o zonea mento sej;, eficiente l' impedindo o <.TC~citncnlo da lidade. lmagioc agora que.: a ciJadc ll'm dois grnpos ele pcsso:i.~. Além cio 11mis. u cem.-o hist6rico de negócios apresenta niractl·rfscic;is nfio desçjadas pelos indi,.íduo,. Por exemplo. pode haver mais .:rime co11formc nos aproximamos do centro ou mais c.amcl6s 011 um nw11cro maio,· de pedintes t: esses cleu1i;:ncns podem ~cr wnsidcrados indesc;jávris pnr pane da populaç;10. Todos

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Q..'il(\•lt:ll

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _POO'TICASJ•ú8l..i(:A$ ;..;;;;;.;.;.;;;;;;.;..;.;;;;.;;;;;;.:;;;.;;;;;,;;.;;;;,;;;.;;:.;;;;;.....::.;. .l...()C,,\tS tiO B RA.StL -487

esses ra1.ores tomam a proxi JJJ idadc do ceutro ,nenos atrativa. Considere que os grupos diferem tartto cm suas preferências por transpone q11amo cm sua aversão 11os problemas do centro históri co. Os problemas cena·.i.is diminuem conrorme uos afasi:;unos do c:entro até o ponto r.. /\. partir desse pomo, os problema~ ccnt1-ais não 1.€m roais iníluência sobre o bain-o. l'ara formalizar o raciocínio imagine que o gr-,idíenre de preços, pm
d
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R1(d)={y, - (k,-y,)d - x, y, - k,d - x,

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k, >kz;r1>rz:(k1-r,)<(k, -r, )

Dadas essas condições, o g1-adiente par.! cada grupo podese.r jfustrndo no Gráfico 23.13. O f:,'Tupo 1 cst,, represenmdo pda linha tracejada. enqua mo o grupo 2 es1.á rcprcscl)lado pcfa linha continua. É fácil vcritica1· que o gnipo 2 deve ocupar as áreas próximas ao centro histórico até o pomo 111. Uma pane do grupo J ainda incorrer;\ 110~ Cl.l$lOS da degradação do centTo vivendo entre e e in., ni;is a JJJaioria do grupo l \'ÍYerá num raio maior do que ,r1 de distância ao centro. Se uma i.mervenção urbana resoher u problema da área central, ou seja, zerar y na 1wss<1 nntaçfü.'>, -a descontinuidade no~ gradi.cmo de preço dos dois grupos não deve mais ocorrer.

Gráfico 23.13: Gradiente de preço para dois grupos com aversão no centro.

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Quando os problemas que tomam o cemro histórico desagradável sáo sanados, o gr upo 1 passa a pagar mais pelos ten-enos c:enrr;iis do que o grupo 2. O resultado é uma inversão no grupo que ornpa as áreas centrais vis-à-vis as áreas mais afas1adas. Isso signific.a que n-5 imóveis centrais devem se valoti,.;11: cnquantv os imóveis mais afastados cio centro devem pcrclt.:r v:Llo1: Esse é um primeim !ator importan te a ser levado em coma. Por exem plo, o gan ho nu IPTU observado na área i.tnediata da intervenção pode estar !;upcrc.~Limando o ganho 1.1·ibu1..:ír·io da

488 - EOOKOmA 00 Si;J'Olt P Ó'.Ql,100 NO B tt.\Sl L

iruervcn,.Jo, µois acabou gerando uma perda ele arn;1:;id~ção me~ demais regiôes. Por n11rro lado , h averá uma mudança no ,·;i,lo r dos imóveis na ádade. Se.; o grup() 2 era prop:rietári() do seu imóvel e a infonnaçáo é pcrfdra. a va:ria~':ão da renda pode ir para esse 6,,-upo. Caso cnu1,,·;íi'io, a. intervenção no centro pode não beneficiar<> !,'TUjJ
Se o grupo 2 é mais pobre do que u grnpo I, há um grande risct> 11111; essa renda seja tra.tis(Crida parn as classes inais ricas e que, l H>1'1anto, <1 i11 tervenção tenha uni carál~r rcg,rcssivo. Se a classe rnaé, pobre for propriecári;1 dos imóveis, basra uma grande publicidade elo pmgrama (em e,,"Pecial com relação ao impacto nn preço dos im(,vcis), mnsdemiza nclo os proprietários pré implantação do programa do possível ganho ele capi1.al. Curiosamence d esconheço programa de rt:110,.içáo urb;ina no Br.t'iil que anunciou o imp,u.:1.n d o prngnuna sobre o preço cios uuÓH'i,. S<: o, moradore:;. pré-implanta~:ão não forem propric1.á rios, a única manei "ª ele não prejudicar esse grupo ;,cria a prefeimra absorver() ganho dt: <;api1.al (ta mbém drnrnado de mais-,':tlia Uibruia) e tentar redistribui,· para amenizar os impactos do prntrama. i\ venda de 1f rulos parn o solo c-:ri;ido corno os CF.PAC:~ no muniápio ele s,,o Paulo'" poderia ter esse carfücr, não fosse o fato de qué a maio r partt da arr<'cadaçfü). por le.i, deve se r ()brig<11()riamenlc in n:s1ida na própria região. "lt-ss~· s<·n1 ido. a manuLcnção de áreas fora da o per;1çllo (ou seja. nas "pu l111üc.s" d o au mento de clensid:1de pago au-,wés dos rímlos. O u seja. as "externalicladc:s positivas" gcr;idas pelas áreas não inclu ídas não "n.:to111a " para os seus prop:riet,\.rios- Niio é po r acaso que o i'111irn questiomunento da OUl'L na sua ,111cliênda pública li ,i ·de 11111 morador de uma 1-0,1.i t:,cluída solicitando q ue fosse incluída na ope,-;,ção. Se a deó são de manter tOll
INT ERVENÇÕES NO SI STEMA DE TRANSPORTF.S l mervençôes 110 sistema de transporte af.e tam tlireuunc111t: u rusw de u·,u1sporte (k). :'\'>sim. n1c~n10 co111 ag:e111rs hon1ogêneos, ir1lcrvenções 11<">sisten1a dt: 1.1r1nsportes gera.n-1 gra11cles alterações n o prL'ÇO dos imóveis e, portanto, consideráveis rt: 1en-cno. () au 1nt'nl o pcru1i1ulo de clt"nsid:,idc \'::u·ia pôr Lipô dt• 11M1 nas diycrsas í'tn1;)$ deíinjcJ:,s por lt.·j p'1la prt::fc:i1.u1:t, O útul() titn1h6111 pode ~i..:r u1ili..:adc, para alterar(> \t~O residencial p~li'-l c.:orn,~rcli.J. J\ panii" das rc·b'Ta!o tlr, conve1-são, o~ I.Ílulo~ $!\,'> lcíl1,.:-u...to~entrc os interessados.

o Irabalho se dá apen~s de cano. Consid ere adicionalcuentt' q11c o custo (objetivo e sobjetivo) 1' de se deslocar de metrô émaior do c1t1eo cusw de se deslocar.em automóvel particular. O resultado seria uma ddade assiiné1rica. conforme ilustrado no Gráfico 23. 14. Gr'.úico 23 .14: Grndiente de alug ue] da terra em uma cidade monocêntrica com sistema de transportes heterogên eo.

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OESTE

(CARRO)

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LESTE

(METRÔ)

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RendD de merc.odo - - -

com usod
Como o custo de rleslocamc n10 li. maior parn os moradore,, do !esle do que para os moradores do neste, a l:i·omeira :1gl'ítola eleve estar mais próxima do centro a lc,ste do que a <>este. Fovm11lizm1do ü argumento, i,,,;o significa que o g:radicnre de renda da tcn:a quando nos deslocamos do cenlJ·o para o ocsr<: - r..(d) - e do cenu·v para lesrc - HL(d) - st:rá dado por: R li(d) = R L(d) =

a + Ko (d -

du)

a + K,.(dL - d)

onde a é um parfuuetrn exógeno que dc;pcnde de cim1cterísLiolS J:Isico-espaciais da cidade conforme disn,úclo. K,, e K, sfto, rcspenivamenrc, os custos dt: transporte quando se dc;sloca do oe.J;tC para o c:enrro e do lc.51<:. piu·a o centro e d,, e c:.111 que o aumento uo cus1.o de transponc do indivícl110 .u Coinoc ·orl1CJUan1os anrcrionnt•ntc, CJ c~t1 , ü1dui :..t tir~la, o 1c:n1po de de~loc:~un cn1.o. oconfbrto etc. P:ll':t co1r1panu· cu 111 os preço.ç :tl11ais do.s t11t:t1"ÕS c1h opcrat,--:.'ío nt, Bra,;it , leve-se teJ· c,n 1n( ntc: <1uc o i11\·t".sLi.Ju1:1no ness;Js C$tJ"IJLuras ck rr:i.oSJ)(H'tc: foj aJ.Lu111
490- ECONOMLA

EU;EVJER

oo St:rOJ:( P (on.1('".a NO 'BR..>\SIL

c1e.slociçlo seja maior do que a redução no custo de n·ansporte de todos os moradores remanescemes no oeste. Nesse momento. não h á mais possibilidades de ganhos sociais. O GráJ.ico 23.15 apresenta gra l,camcme um equi líbrio socialmente superior {cm linha lracejacla) ao equihbrio torrente (cm linha continua). Gráfico 23.15: Gradiente de aluguel em uma cidade monocêntrica com sistema de t,:ansportes heterogêneo: equilíbrio de mercado e equilfürio ótimo. r(d)

'· LESTE (METRÔ)

OESTE (CARRO) d

d"o

- - Renda de mercado ·-· Renda com uso do solo controlado

Obviamente o mercado oão pode chégar nesse cq11ilíbrio sozinho. Na verdade, esse rnntr(llc de uso d<> soló em que ô p larn:;jador diz e.xatameme onck às pessoas deve111 morar tamlx'm é basutmc li-ágil. Uma maneira de obter esse resultado seria consu-uir casas populares enrre d. e d•,. oferé<:endo para os :nu.ais moradores entre d 0 e d* 0 e ao mesmo te mpo impondo n:.s-i.riçõc.>s rigidas no uso do ;oi(, enrre d\, é o ce1\ Lro. Obviamente esse eqllilíbrio é in,lá,.d, pois é posshd uma arbitragem entre o preço da 1.e.-ra no leste e no oc~tc. Uma altcrnam a mais ,i:hel seria subsidiar o =pone público ou criar um pedágio ttrhano no oeste. O ( ,rálico ~:tl6 apresenta os dois casos graficameul<'. Crâfico 23.16: Gradiente de aluguel em uma cidade monoeêntrica com sistema de transporte heterngêneo: equilíbrio de mercado e equilíbrio com intervenção no sistema de transportes. r(rJ)

LESTE

OESTE

(METRÔ)

(CARRO) d'o

-

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Renda de mercado - - Subsídio ao transporte público ····· Pedágio

PoLiTtC.\SPún"J.1CAS LOCA.tS NO BRASJJ. -

491

Lcnagine que o governo subsidle o metrô. Nesse caso o custo de dC".;;loc:;, meoro do leste para o <:entro cleve ri,1 01i1; o que significa que o graclicote . Com isso o morador do c x1.re1110 oeste d~•eria se mud,u- -para o e xtremo lesre, pois pagaria o l'nesmo aluguel para um custo ele deslocam,mto menor. Conforme os morado res do O<;.~lc se 111.udassem para leste o custo de deslocuncmo do oeste para o cem m ta,ubém devc,'ia cair pois diminui o c.ongestiouam emo. O subsidio óümo equilíbrio uc:c1rrl'_. conlunne a linha trat~jada <:lo Gráfico 23. 16. Note q11<" " ()pção por wbsíclio ao rranspone púhhlico tem um , usto de tra!ll>pone maior. .\,.,im, menos.em pi t-.as e ruoradorçs $Jo ~traídos para cssa cidade. Un,~ combinação c·ntre sub.<1dio ~ JX-d:i.;w podt.'l'Ía levar a gradicll!es ii1tem1edi;,rios entre os a.presentados no Gráfico 2:l.16.

CONCLUSÃO Ainda que as decisões d,· políticas públicas loc,ús siga a lógica apresemada no, dema" capítulos, sua especificidade t'.Xige a uúlii.ação dt~modelos din:rsos dos Rp·n.;scntaclos amcriormente. Neste capítu lo pn.><.;uramos simerJwr os principais modelos de anáfuc: da arn:c-,ui.l.ção e dos gastos em in rcn ·t:nção urbana . Os modelos de equ.ilíbrio urbaào e:s.igem um <.onhecimem.o clt.: cák11lo acima do usualmeute e,-i.giclo de uru altuio dc graduação. P,,r esse momo a opção dc;,te capítulo foi partir direramen1c da n ,striçJu orçamentária 011 dc f11uçw, mdirens ele u tilicfade sem justificar formalmente a sua correspondêucia com a l1u1çiu d.- utilidade dil'<:La. Alunos imeressados nesse ap rofuo<.hu1 uml0 podçm ler Ross e Yingc:I" e a, ce.forEncia, aprl:Se11tadas pelo~ autores. O aspecto mais relevante elas políticas p úblicas locais é a inrel"res provém

•• Ross & Ví11go1· ( 1()1)9). " !\·1es.n10 co111 rol:lntlo-se ~1 renda. ou ~ja, em dois UllllliLípios com a mC$1n:1 renda 1nn:, popul~1çâo cli,•"t:t.s.,~ o n111111cípjo n1enor 1·c<'ebc•1,;i 11,na transfe.r~r1c:i:i proporcionahnc tnt.'. n1:4.ir11-. Pane cless.;:i dis1o~ão dc,·c-sc ,1 econon, i~.5 de cscaJa na. arr~cad.tç~v próp11.:1 do$ 1nunicipi0Jt. rnas parte
492- ECONOMIA uoS.IITOa PóBUC.:0 NO.BRi\Sll..

EJ...<;EVIE'.R

cssencialnHmte para os preços du~ imóveis. a guerra füçal pod,;ria levar a u 111a ma.ior eficiência dos governos municipais e as políticas locais não teriam nenhum p;ipe.l distribnLivn. O "c.nnsenso" nus moddos de impacto das vari,íveis Jiscai.s n o p1·eço dos imóveis e d ecisão do local de rc~idê ntia implica que a capitalizaç.lo pode ser apenas parci<1l o q11c abre: espaço p,m, uma açfüi local disn'ibutivisia e coloca limites à guerra !iscai e n tre artir do zoneamento. O wneam(·nto pode ser unia polí1ic;1 st•gregadonista ao impedir !01.es pequenos (;, portanto, imóveis de menor val1,r agregado. Além dos problemas distributivos i111 plícitos nessa pol.ícica," densidade <111e ganm1e o grau de segregaç-Jo prc-fe1id<> por seus moradores pode não ser a mais elicit:ntc do pomo ele vista económico. Finalmente, a área de t»1p>1ço vazio que rnaxitni,a a utilidade dos eleitores podt: não ser obtida a partir dt: dciçào majoritária. Cm !fS on perdas de capital no mertatln de itn(i,ei,,. f;.....:s g-,mhos podem lit"ar apenas s M> transporte público nu o pedágio urbano $10 alternativas à regi1lam<:maçJt, de uso do sol<> p,m, obt<:r u ma silllação superior em termos de Pareto no equilíbrio urbant>. Ainda q11,· nma aní1lise comple1a de tom o objetivo de tonmr o progrà11111 men<~S regressivo. Esperamos que a leitnrit deste capítulo forneça um pouco mais de racionalidade às políticas locais.

"~ E1u prinrípiü ~<::ria dc!K:j:'ivcl qut: as rransfê:·rl·11cins·t°<)$!ien1 oe11L~ ao r".im;1nl10 do do1uicílio. A c.li$H.>TÇ~lO obscn-ad..i na-: rr;u1s:ft·1'ind:--.:,. esfaduais pode c:i.tar 1lgad;1 ;1Ci futo 1Lc: que;· ()S gra1ules in"esrirucnLús. d~ inft-.:l-('slJ LU\n-:i dos c~ta
24

Déficit público e a sustentabilidade da política fiscal: teoria e aplicações Fabiana Rocha USPSP

SUMÁRIO O capítulo apresenta duas abonw~e~ ;w-.1 a ,u«tentabítidade da politic.a fiscal, pd os modelos con tábeis e de valor prC'Sellre, .qirt"',C'Dla , tCStt" eco nométricos 11tili:r.ados. e, por lim , discute a sustentabilidade da politiw li.a no Rr:i., e "'' " incliradores. PALAVRAS-CHAVE Rc.~Lriç.llo o rçame ntfui a; déficit púhlko; -;uper:inr. JO'.- º n.io l' un; ....-nh n na~em . INTRODUÇÃO

A questáo de s.: as políticas fiscais cmTeJll(;S poclr.m ser mantida., no luwr , ,u.,., J.,, Jrao u,n aj11stamento fis<;ál severo na forma d(; impo.,1ns maiorc:s. gastos menores ou rc:puckiç:lo tem preocupado pafses clt'st·11v11lvidos e em d est:nvolvi men tn. Isso porque dh ic:Li5 dombu,.,, altas e a-e.scc:111es rlcixaram de ser, há al.gum tempo. uma ~.irn,;11;.-ís1ica exçlus iva das ecouollllds ,;m desenvolvimemo. O o bj eti vo tks1c capitulo é d iscu ti,· quando o dé.fic-i1 públiw po de ser co nsiderado "c xo:ssivo" e, portanto, a polfàc."a ti.sc;i.l nãn s-11s1en1.ável. Existem basicamente d uas abordag,·n, conceimai., pa ra a q11estão da sustemabilidade da polilica fi~<:al. Ambas têm como po11t,.> de p,u·tida ,, restrição orç,uncncária do governo. A primeira seçào Lrata-~e desta introdu~,,o, a segun da refere-se à rcsLriçào orçumcntária do setor público, a Lercci:rn ç01,-,~spo ndc à abordagem contábil e ddine como sustentável lllll:I política c:.,paz de m;mter a razão d ívida/PIB Ct>nstante. P(>1· ntuiros ela é considerari a 111 ais con10 unia Olancira de avaliar " consi~1ê ncia e ntre um númcrn dt· diforemes objetivos d e polírica macmcc-011õrnica do q ue uma abordagem :1s11s1.c mabilidacle fiscal. Para 1.anto, o ,,, pít ttlo c:stá o rganizado da seguinte m:mcirn. A quarta S<'ÇãO apre,;enLa o
p 494 - EcoNO}.tlA no Strok. Púnuco so BR.,\..~lL

A RESTRIÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO SETOR PÚBLICO CONSOLIDADO J\ avaliação da sustentabilidade da po!íti,a fiscal com<.-ça com a rcsLrii;.ãO orçamentária do setor público consoLidado, incluindo o Banco C:eno-al. Ela relaciona o déficit primário mais o pagamento de juros nominais aos -aumentos nas fontes internas e externas de financiamento:

( 1)

onde B, é a cüvida em moecb clomésúca. jj; é a divida nominal denom.inada en1 moeda esm:mgeirn. A11 é o valor nominal da ba~e monelária, S, é a taxa nominal de câmbio, SU SiíP, é o super:h?Ít primário nominal definido como R, - G,, onde R, é a receita real do Governo e ;, são os gastos reais do governo com bens e se,.viços, í, é a rasa de juros nominal domestica e ,; é a Laxa 1.k juros nominal cxicrna. A equação ( 1) pode ser escrita em termos rea.is como:

l:!..n, + Ll.(s,n;) + 6..M , 6.B,

=

- (s, + ,.,:111_,J + r,n,_, + (,{ + ,,)B,_1

+ fi.(,, B;) + Ll..M1 -

-(SUP, + n,M1_ 1)

+ r,B,_J +(r,' + e,)1(.1

(2)

onde as vaJ'iávcis agora cs1.úo cm termos l'eais (por cxr;:1'Qplü, B, é igu:1J :i iJ, dcfl:1cicin:,da pcl1.1 dellaLO•· do,néstiw do PIB). •, é a taxa n:al domésúca dé jul'Os, ,-; é a taxa real éXLerna de juros, s1 = S,P,' / P, (onde P,' é o 11ívd ele preços cxr.crno) corresponde à laxa real de cfünbio e e, é a ta.xa de d cpreci,tção real da moeda domésúca. Assumindo, para sin1plilica1~ que a receita ela a;aç:io de moeda (senhoriagem) nlío <: imporr.anre e que toda a dívida do setor público é denominàda ern moeda doméstica, a restrição orçrunenr{ufa se reduz a: B1 = (l .;

1;

)B,

1

SlTJ',

(3)

Dadas as ·1r~jcr6rias 1c111por·;,is pm·a :1 rnxa de j uros r<:ll l <: para o superávit prinJát'io rehl, a restTirçamcntári!, crn ($) descreve a di11âmirn temporal do CSl
1 1

SUt>i y1

(4)

0\l

1+1;

b, = -

1

+

!lt

b,_1 -

S ltp1

onde 'li é a ta.,a de o·e,5cimeuto do produto eno-e t- 1 e 1.

(5)

De acordo com a abordagem contábil, um défi.ciL p1i1uári.o (sup<.:rávit) é c;onsiderado sustentável se ele gera uma razão dívida produto consr.::mtc. Assim, o superá vil prirmírio susLcn1.ávcl é determinad<1 fazendo-se 1,, igual a b, 1 cm (5}, C)ll ~eja, ,up,

r

sup,

'i - !11 b L+ !J,

(())

F.sse (: e, nívd d<.: s11pcr.hi1 primário requerido para manter a razão dívitla/produto constame ao .seu nivd corrente b. J\ abordagem contábil Lem sido usada pata a,.tl.iar a cnllsi;;1ênci:i elllT C vádos targ,tr ele polfáca m.a croeconômica. Se o Go, t'nW tem wrge.t,, para a_ ra;:ãc, dívida/prodmo. par;i a taxa de cresci mento do prodmo e par.1 a razão ,uper.htl produto (; possível usar <.:SSa ab<.>rdagem para a:valiar se os "targets" são mumamenre con
B = ( l - r)B

-S

(7)

Uma subs(iruição passo a passo para a frc::mc= da equaç'lo 1) tt',lliLl na rou:içio orça· melllária intcrtcmporal :

B, = lim(J +r) ' 8 1 ,, + L ( l + rr '( R,., - G,+J

l )

•=I

$ ·-

Tira nclo a expectativa de (8}, condiciom1I na infonnação disponível no período t. sob a hip6,t:sc d <: equi líbrio de valor preseme, a divida d(l periodo corrente eleve ser igual au 1-alor prcs<:11L<.: de todos os superávits fmurvs:

-

B, = L (l + rr' E1 (R11 , -Gn,)

,..,

(9)

Com base em (8) J>c rcebc·s<.: que (9) é matematicamente equ ivalenrcà restrição de que o valor descontado d o estoque fu1urn .:,pcrado da dívida convirja para icro qua11do o tempo Lendc a iuJ,nito:'

E, ,lim _,.. ( [ +r) ' 8 1. , =O

(1 O)

' P;lr:-1 u1ua clisc.ussão exLcnsiva dn. abordagc:.m ('(Jntábil e um<• aplicação à Turquhl. vtr l\J.lilnd & Van \~ti-j11bt!1g~.n ( 19$!)). ~ i\fL-(;aUuru { 198'l) deriva a condiç)o cfr:jogo n:\o Po-r11..i

da f:inlilia rn.u na (.'Couo1nt;1 delc.~rrui1u..1a4

da condição
ELSEYI.ER

49:6 - .EcoNO~fiA DO SEToR.Pú:t{LtCO NO llAASIL

Para isso acornecer, a dí\'ida deve <>resce,· mais lemamente do que a ta.xa de juros. Essa condição de j ogo nfto Ponzi é ju.~Lificacla. com o argwncnto ele <1 ue os emprcstadort:s nito es1ão clispusws a permitir que o gov.erno pcrpe1:uamente pague sua dívida COJTente -simplésmcmc emitindo dívida nova. Se esse 1ossc o <.;iso. a dívida cresceria a uma taXa igual à taxa de juros. e. a dívida clcsconrada cm ( 1O) não con vergi ria para zero.' Um governo é. emão. c:oosideradu solvente ou si1a política füc,ll é dita susten tiivcl se o valor preséllle esperado dos ,upcrávits fururos é igual ao valor da sua d ívida inicia l. De forma equ ivalente, soh-êacia 1sustentab1lidade) requer quC' os pla11c)S f'u 111rt)S fiscais do governo satisfaçam a rcsrrição orçamc:núria em termos de valor presente. 1'a prática de,c-;;o:- observar. contudo, q\l<: a c()ndição de solvêf1cia não é pa.rticularme.me fone uma , C'l que a restri{.io orçaruc111ári,1 i111crtemporal impõe liniites mu.ico t~nues ao emfü·idamentü imtm1. l:m g,1~erno pode efetivamente geral' déficits grand es e pe,-sis1.,n1cs e ser considerado soh·eme d,~e que seja capaz de gerar s uperávi1-5 de tamanho apropriado r:m 3lgum m,,m...mo no futuro. As.sim. embora a condição de solvência requeirn um "tunúng poinC de déficit'- para superánL~. efa aáo diz nada a respciw do timfr,.g e dii narm·eza dessa

mudança. E>>J. não di.>'1.inçio ean·e os conceitos de solvência e de susle.nlabilitladt: 11 ão marca. çonu1do, a luer&tura ,obrr: en
TESTES ECONOMÉTRICOS Hami lton e Flavinf obser vando que a proposiçào de que o governo pode acumular m ada de emprésú.mos ciY1 termos correntes. estabeleceram a hipótese alreruativa de que os cléfici1 s do goYe.rno não vreci:;am ser cobcrms por superávits futuros, nu , equivalememente. que o limite expresso em (10) é ig-tml a um número posicivo,

A,. A rest rição orçamentár ia do governo poderi~ ser escrita, e ntfto, como:

.. B, = A0 (l + r)'

+ L (l+rf'S,+,

( 1 L)

., 1

" Nos ano~ 20. <~harlt"..,, PonzJ. ucü investidor de Bc:1.1,1 ()n íe1. fortuna ton1~u1dn clin hciro de: unS, client.i:.s p~u, 1 pu~irrclornot- ali.oi; par;:1 tnltt<>:-, c-1ie ,, 1t>Ji,

• Dcs.s.a fornui. ~·filt:.:;i-Fe1't'f"tti e R.azin de.lincrn urna 1r.ijc1Qri:i ern ronrn corrente e ~1.cumuJn~'âo de e.lívida c-,.nt:í,•c;:I quando a rc,•crsfl(> n;1 b.tlnu~a con1crrial consi~lt:1'He con1 soh·ência ocorre..· s(·111 ,nn:i 111udn11ç 1 (lr~~li<·a nas pulí1jc:as correntes e a ·ise c.x1cm:l. s 11:i,niltoo & l+'lavin ( l9SCi).

Dtt1crr POn l,1(:0 EASUSTE\:'TABJUTU.D\: DA J'.>01.h ·1CA t1SCAL! ·rto.kJA-1-:Al~l.l('.AÇOFS -

497

Nesse caso, a hipótese de que a restri~'âo orçamentária do gov.<:rno deve ser equilibrada ,,m tcnllúS de valor presenLc é verdadeira se e somcn1 e: se A0 é igual a zero. Para verificar se Ao é igual a ·1,em, são propostos três testes dilercntt's. O p rimeiro teste resulLa da nhsc:rvação de que. para qua lquer prnccsso cslacinnário para o valor presente dcscontad() dos superávi1.s futuros. a d ívida será estacionátia quando Ao for igual a ;,cm, e, a divida se rá n~,o <.:si.acionária quando Ao for maior do que zcm. 1lamilton e Flavin implcmcnLa:ram esse teste vcrificanclo primeiro a tcS1.acionaricdade do superá.vil não descontado, sendo a esraciomu:iedack do super.:h it niío dCl'conrndo suficiente para a csiar:ionariedade da soma dos supcrávits [umrns descontados se a caxa de juros real e; positiva, e , entáo, teswndo a estacionariedade rh dívida não de..scontada- Eles o bcêm evidêocia de que o supcrávir nãn descontado e a dívida não
B, = A,,(1 - rl -clLJB

- b(L)S -'- e,

( L2)

~=

o nde J\11 é tun codicicnie a ser escimarlo. o dt erro rdlcte muclançis esperad~'-' na l."LX.1' de j11rns real de nn-w p•,lZO, " c,trunrra a te.TIDO &"- t.l..'U.' !e jtn >- de lon1?o pr.u. e etTo., de mt'd id;i "ré. igual à raxa dejurns real lllc l ;i .o lo .. _ d:i. :lllll • tra. ,\. e cc-t.umicunente Tuio signifü:aulc e negativo, implicando .tu!iêDU.1. de ~irl= de vrob~ão da ~oNnç.« de •·alor presente. No terceiro teste. as expecracivas sobre , ,uper..i.,11, fum: o,, dependem "ªm..-ruc do:. valores defusados dos supcrávi1 s. _\ s equações par.i ; i dlvid.:t cr,:nn fnnt;.io do- ,uperJ\ rrs lurums e par11 os superávits como h ,nç-;;o do, ocn,- , ..... del;..ado.,, ~ão <"itinndo,, t-onjuni.amente pm· mínimos quadrados não lineares. \ la.is uma ,e; onlor de A, aparece como estatisúcameme não clift'renLc r lc zt:ro e negarjv,). Wikox.l a partir rle uma tTítica do u:1ib;illio de Hamilton e flavin. propõe um lcsu; a lrernacívo. Ao invés de 1.rabalhar com a dh'ida n.io
,..=

e q,

-1

Se a série da dívida clescoutada é c.staciou.rw t.om média zero, a condiçf10 de j ogo não l'omi (10) va.k:. O teste dt· Wilcox é menos n::;tritivo que o l~te de HamilLo n e Flavin porque, ~" dt:sc.ornar a dívida cio governo ~ um pon to ele referéoaa no tempo. ele evita hipóteses sobre: o

r,

l{rcn1cr.~ ( lOSt'>) t "ll<'o 11l 1 ou é\1idênci::t iJ1clicando que a prc:"',c;rl(,.!1 dt- correlaC:,:~lO serial de prin1cira orde111 it'lva lida o

Leste d{' l)irk(·v-f ullt;I' a un1cnu1do qut: Hi1Ul.illu11 e Fll'l\-U1 ~r.:uu para rcjcii-ar não t~~lacion,tncdade da cl1\,id;1
' Wilcox ( 1!)89).

BlSEV lER

498 - E<.:o.so~DA oo SITOR Pú.n1.1co NO BRASIL

processo da mxa rea l d.e jul'os. Assim, o teste perrnite também que as taxas reais de juros sejam estoá1s1ic.as, enquanto o teste de Hamilton e Flavin depende fortemente da hipórese de uma t,nca real dejuros c,peracla consuu1t1~. ls.so é cspeàalme nte verdade com r elação-ao segundo e terceiro tesws. Somcme quaudo a tai,:a real de juros é não esLOcástic,t a soma dos superávits futuros esperados dcscumados pode se,· representada como mna runção linear dos superáviLs correntes e ck lasados e da divida. Essa ex rc.:nsão é, em par1ic:11lar. importante , pois empiricamente observa-se uma grande variação no remmo sobre a dh~da pública. Us.u,do o mesmo conjumo de dados ele I lamillOn e ~1avion. Wllcox eJ1cont.rou evidência de que a política fiscal não em sustemável, dado que a série de dívid.a descontad<1 ,üio parecia ser cstaóonária. DcL(:c;wu, ainda, i:ns1:.<1bilidade oos parfüric:tros da poUúOl fi;cal. Durante a primeira metade do períod o ;,mostrai (HJ62-1974), a resCl'içào orçamcotá1·ia parecia ser .sa1isld1a, enquanto nu período pós-1974 o mesmo não parecia eslaJ' ocorre 11do. Trchan e Walsh aSSltmindo a hip6Lcse de que a taxa d e jurns real esperada E v~ ri,lvel csr:abelc.::e::m ciue rescrição orçamerttária iut<:rtcmporal é satisfoi1a se (1- L)B, é 11111 processo i.:~1,;,c.ionário. dada II ma taxa de jums real esperada esLtitamente posiLiva.• Se a dívida é eslacionária na primeira diferença, então, ela cresce no m{nârno li11earme11te no te111po. Se a mxadc juros real é csLrit.ameme posiúv,t, ~> fator de desconto, por sua vez. cai exponencialmenLc. /\.~sim, o valor preseme da divida eleve render a zero à medida que o tempo tende a inlinito. usando também u mesmo conjuDLo de dados de Hamilton e Flavin. Trchan e Walsh e nconLr,u:.illl evidl;ncia de que a dívida era estaôo11ári11 na primeira d iferença, condu im lo qlle a política fiscal cm sustentável. Como visto aü1eriormeme_ os teste.:~ av,i.füun somente o superih~t e 11ào sua decomposição eJJTTe recei ta~ e despésas do gn\'cmo. t\ decomposição do superávi1 nos seus ,:omponcnt.es é, ctiu·eianm. iropon antc porque permite determinar a restrição imposta pelo valor presente sobre as proprk-dactes esiarístic:LS das receitas e tlc~pesas do governo. Hakkio e Rush• estabdcçeram como <:ondiç.ão necessária para o governo oi>c.:decer a sua rcs1:riçào orçame11tária em LCl'mos de valor presente a coi nte 6"Taçlin emrc ga.~tos do goven10. u1clusive pagamento de juros e recei tas do governo. A cointe~taç.ão garante que ga~tos e recciias não cami.n hem em direções sc.:paradas. pois a dili.:rcnç.t entre elas(; csr.acion á ria. AssulilÍfl
R1 = n +bOG, +e,

(13)

onde R sã,, as receitas do governo. GG s-:io o~ gastos do g(,verno inclusive pagamento de juros e E é tun 1ermu ele crl'Q estacionário. Se GG e R são não estaôonários. a hipótese.: nula de que ;1 restrição de valor presente é atendida implica que: ú= 1 e qne GD e R s,w rnimcgrados. Como Hakkio e Rush demons1raram, a füntliçi\o b= l não é, uunrn interpretação esu·ita, uma cundiÇ
'Trt·h~,o &- \.V.tlli,li ( I IJ~ 1) 1.;.unlJetu dcriva1n un1 l<.::,tc. :-.uli ::i hlpóresc
scr.-i disC'1t1ido .1qui. • Uakkio & R11sh ( l!l9l).

DEFICIT i'ÚISUCO .t:.A SUS'f&.'ll'l'ARTI.IDAOE DA roLtrlCA JflSCAU '1'F.ORIA B A.PUC.AÇÕE.8- 499

au:ml ime11to da restrição orçamentária não é consisu;mc m m o rcyuisito de que a relação dívida/ PIB d eva ser finita e, por tanto, com a habilidade de o governo 1:omercializar com facilidade sua d ivida. 1•· 11 Vários períodos amostrais foram uti.luado, para faz"'· o teste de cointcgraç.'\.o. O período amostral w111plcto vai de 1()50:ll a 198$:IY. :,çn(}o .linda co11sidcrados os subperíodos 1961.:I a 1988:I V e 1976:lll a 1988:!V. O conjunro de variáveis com preende as rcu:itas e ns gastos propriamente ditos e suas normalizaç&.., lb.illdo o produ to real e a população. Qtrnndo o per íodo amostral ~·omplct<>ç«nhÍdt!rado. gastos c n ·cci1.as medidos em termos reais e pr.r ra/JÍU1 parecem ser cointt1,.'!'3d< ,,. Para o períod o 1964: l a 1988:f\~ a 111aio1~~ dos testes sugere que os cm(los não são coinlt.'glado,.. Par,1 o iíkimo snbperíodo, coniudo. codos os 1esi.es rejcirnm coimegração. Hakkm e: Ru,h u,uduiram tmão q1w havcl'ia indicações de yue o comportamc11to das receitas e dos !!:lst''-" mudou no últi mo período, iudicamlo a violação da restriç-ao orç:i mentária imenempol"lll d<> _mcniu ,. racionalizando a p1·eoc11pação wm os dé lió1.s do governo. O fato,· de coi111cgraç:,o (b apar"'" ....-mpre como signi.fica tivame utc meno r do qoe 1, mesmo quanclo receii.a.~ e gasto~ :;ão mr:dJd. , rdativa mcme ao produto ou à população. Coruo discmido anteriormellle, e:;,,a c-onili.,~ e l'ai ,1histc::nte i:om a habilidade (\(' o governo vender sua tlívicla no longo prazo. Dt: acordo com a equação (1O • o a..iic:il regringe os parâmetros da regressão de coi.ntegrnçflo a a = O e b= 1. Em ounn,. 1e1ma, cru.'ª de ie;1.ar para coimegração entre R e GG, L1111 1cs1<: ~ltcrna1ivo equivalente~ tr-ur par-< a c~1..acion:a.riedadc do di:lic::it. Hakkio e Ru$l:t enc:únmmnu eviclênáa d!! 11.to ....=na, e1~umo de dado$. Os resultados não podcrn ser rct'onciliado- n<.:mdo a IDf")l<"'-'C' =t: ., '"'-"'" tle 1uro, real ("'l)erada. Hami lton e Fhwin assumiram utru11..1.,a real ..uni.r- e, conduirJIJ1 •1ue ·I n:-grjção orç,-,111cnrári11 intertemporal vale. Trchan e \\;u.-h por ou.a- bdo. , ondu,rnm que uma taxa real comuu Itc não scl'Ía uma boa apre,~ u:g, que.- o n:imlíb110 orçamemâ rio estaria scndo observado. Como se verá adiante, o, r.-,.U:r;;v.k, P3r.l a ~t111omia brd.'iileira. por sua vez. são bastante consensuais.

uo

A CONDIÇÃO DE TRAl"'ISVERSALIDADE ~T:'.l .til.BIENTE COM INCERTEZA E.$1a li teratma inic.ial foi cm parte criti,,.11Li cum b.tsc '"' argumento de qnc um modelo estocástico seria mais itclequ:ido para :miliar a - u· tt•n1.1hilid.ide dos tléfidt$ !iscais do que lltn modelo dcrcnninisca. Isso não só pelo íato de um modelo estocástico ser mais geral do que 11111 modelo detenuinisui, mas principalmente por Ulllil obS<:rv:ição empírica. Historicamente, a taxa de j uros d 1ítulos am('rirnnos é menor do que a ta.xa de crescimc1Wl médio da et:onouiia, o que cm estado estacionário indirnria i11dicic:nci~ dinii.mica. J::111.J'eranco, baseados c;Jn ai1.~rios de e ficiência válidos para economias esux-'...,,tica.,, \bel l'I (/LY encoutra.m fone evidência i re,,>:-salt3clo po1· B;1rn, ( 1979) t: Me (.:.'lllum ( 1984.) . "Al,d f'l ,JI. l i 989). l lõ l .e rnhtar cr1,,..t,t·ifucu10 e. taxa dl!' rt•Lu1 no de um ativo con1 ris('o.

fl.SF.VIER

Como <..°''1<1-, d nas obser\':tÇÕ<.>s CUlpírica~ (taxa de juros menor do 11uc ta.•rn de crescimemo econômico ,. cfidénda dinâmirn) não podt·m S<:r conriliadas num .ider.iç:to de intertc1.a <' ;1 de rivação cltplkita de r,:;,triçôc:, ,obre o linanciamenro do · dé6ol!>...\ t.-conom,a é por hipótese dinamiram<·mc eficiente e o ,nodclo é gcr.11 o ha,tamc.• p,tr.t que cm te-e;- a iaxa ele ju,·os esteja abaixo ela u,xa dl:' rrcscimc111c, eia c<·oocm1ia {a moti, aç.10 emp1rica há,,ic." para a c.on,ickr.tç,10 de moddns ~toci.-ticos) ou ~d ,na da raxa de a"l">(m1cntu l'ar.1 uma c,p«ili,.1~~,o completa da políLit'a !is..a l nfin b,L~la a cklioi<;ão dos !f
.. - r. 8

-

'\" .•

,1

r.

(14)

onde ,c;p r ,1 ,uperá,11 (R-G) r •, ,., = }·' r,., é a ta'H'r~lidadc requc.·r 1111c o ,,,for pr-Menw da, obni,,r.içõc.-s futuras do ~()\t·roo (o ültimo wmio Pro (l·I)) tenda a n·,o no limitt•. ou ,eja:

lim,

"E,f,, ,(l + 'i ,,)IJ, ,

A cond iç,i o de ,~1lor pn·~·mc resultante

11 + r; 11:1.

,

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(151

O

oi. c111iio:

'

1);H,sn; ,, )

( 16)

.

.F.s.,;;c, cscprc-.si,e, .ão similares ã, resa-içi,cs d(' valor prcscnt<· tle>t:Otlt;idn da licc1a111ra oleu,ro1inista. exceto 1111c dh;da, imposto~ t• g-a.ros uão s.io muhiphc,ido, por um.a taxa dt· .1uro., rc-.il n,n,L'l1Jlc ou por algum famr ole dcsconlo co111pos10, mas pda rax.1 marginal de ,ub,únü,.:io que pos.iria para a n:,,triç.i< on,amcnt.í ria Ullt' rtcm pornl
11

Boh11 ( l~l:\)r J UC"a, (l!líSt

" Kohn ( 19!:l))

IUO)(TOU ..,ur COIDO ab \'RttJ\t'is:

fi.,.-.n.. poclcrn

e">UT <.0tttl.1cionaci.a.).

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111.i:~UJ;lls

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~U~OH,11\:in. 1i.--io C' l~Ni,·rl {"!,,('k"\er as , c..";:o.u; ç.le', c u) 1crn1c~ t.lc F.11on·s tlt• desi ontos tixo~. 1 "'

Ahu\cd & Rogt:rS t l ij95) ('t)f,tUZo.Ull qur a 1"t:SITI\.K> nrç..naitnl.u-sa inl(."n.~1n110ra1 1n1pbci rl;to lfOtlH'l\l(." a (''1,-.tl nn.a F.stt" "IC'JlJ um

,t.- Unl.J r('L\.io d<." lc,o~o p1 <17tl t'tttre t''-'1'> ,-:triJ"ei, 11\;.1$ tao1bién1 l\.'.fUr~ dt" co1nlt'1~r.·u~jo ~;fico-.

!lt

DF.FtC:IT PÚBf~í(:(.) F. A SU!n'F.N'l",,n,1,.rl)ADF. nA POTfflCA Pl$CA(.: TI.:ORli C.APf..K..M_IJD-.1.-

IJ,.51'Vllll

rn11diç,'ks. Prin1ciro, as expectativas dcvcru ser formada.~ rncionaJmeme. Seg1U1do, de .. ~ coma teoria da renda permanenre, a uLi.liclade marginal do çonsumo deve ria se;,guir um aleatório. Finalmente, a covariância en lre a t.ixa marginal de substituiçáo do consumo e .i., va riáveis lism is (,r-1sLos e n·ceit;1S) (vide Capílu l<, R) deveria ~cr inva1·i;u11e no témpo. Cma extensão direra do raciocínio permite derivar a restriç[to de valor presente ex1ern., C.:(11110 a 1C1ti111q.,'1"·a~'.Jo c111~·c importações. exportações e pagamentos de juros extemos. Além de considerar as r estrições int ernn e extern a ind.ividualmcnLe. os a11Lorcs c: x,1111i11am a, impliL superávit (exceto _j, rros)/PIB a mudanças na razfto díviiliv'PI B. U ma vantagem do teste seria n:io requerer quaisquer hipótesc,s sobre as tm,as de juros. Ele vale em econom ias com inr~'rt,;z:, e a\'crsão ao ,-isco. e se as taxas de jm·os estão acima ou abaixo da ta.xa ele intcgra;,'"iio. pc>r s ua vç,., tC'riarn como desvantagem adicional (> lliro de depender ele hipóteses restritivas sobre os processos estocástic:os que regem a política fiscal c a 11tilidacle marginal (ver condições do tesle de Ahmed e Rogers a p resentadas anteriormente). Procurn-se captar a rcla.ção ~'lSccmfu.ica cmre dívida e superávit primário au-avés de uma f<::grcssão da segui 111 e IOrrna.:

P°""""

( l ';)

,. (: um 1ermo de etTo. Pai~1 de1erminar as variá,·ei.s 1111e 1;ompôem Bob n r1-ç · ~ JO ldn de su:w i1.amcmo de impos1os de Barro.18 ~:sLc (: c;u·acterizado por um govem, que procura minimizar o custo da coleta de impostos uma vez que estes são distorcidos. 5U3,uancfo .i., lÚ'"iUOLaS ao longo do te mpo. ü modelo implica que os cleLerminame, do ~uperávit pniuáno que uj_,, .1 dí, i1fa são someme o nfvel de gastos tempor:trios do go"erno (C VAR) e um ind,c-.?
onde •, é

z,.

dívida/PIB seria . em.ão: ,!

tR, - '', lT,11?1 + ,

(l ~)

(lilt'n:l'uial rui rcl:,1ç:iú :i 0 111-ro~ o~balhos ehlitctJin rulírn-.uur:t que e:swbeJecew rcbçõcs dê colluc~ração que n5o :s:1o p1·1._~.:isanu.;11tc dctcrn)j_uiu.la::. cou10 Trch:an ,x. \\ hh IIJ~ " Bohn ( 199~)" lhriv (197!1).

ELSEYIE R

502 - Ecor-.om\ oo Snrok P\.-rn1.rco No B1t.<\SLL

A questão que lka é por que a t:(Jlli1ç-:ín ( 18) fornece um tese e ele sustemahilidade que, não requer hipóteses so bre a mxa de juros. A idéia é de que mesmo que o Govcn10 ~presenlc, 11a méd ia e na maioria dos estados da mttun~za. défici1.~ primóírios por causa de uma u1xa de juros menor do que a mxa de crescimento daec.ouomia,'" nos estados da narureLa cksfavor{tveis détici1s pri márirJs permancnlc:s resultam numa acumu laçáo excessiva da dh~da. Se a razão dívitl q ue: o compott.unento da dívida interna contr.:u;a (J senso cCttra justi fic4'1 r seu~ rc·:;u lta dos :-i partir ele d o is arh"l11nentos~ Primei,·<>. rem-st: que a n1ts d,· 1982 os cléficits foram e m pane financiados por d ívid" e xterna. e csw p.i r,n· ser não estacioná ri a."' Seg undo, a prática d o Ba nco Central de li'<.ar a taxa de ,it1ros pode ter cornado a ofcn a de moeda passiva ou endóge,1a . Isso ocorre simplcsrncntt: porque o Banco Ccrnral 1crá necessariarneutc de compr.ffnO me rcado os 1í1.11los pn:,~ameme ve11tLidos pelo ' lesouro a fim ele honrar o c-omprnmi~so com as t.L'\aS de juros lixadas corn o que os cléfidts são, dessa fo 1·rna . necessafouucnte monet:i2aJ r " importância da senhoria~e.m, uti li zam testes indiretos. quais sej,un. testes de raiz unitárias para a inflaçáo e a expansão moner.ái;a e d <.: coi11tei;nu;ão entre estas para verificar a presença dt: hol has racionais 11a inflação. O argumento teôricc, vem ele Sargent e \V,i lhtc.e.00 Uma política monetária conL.-acionisra h
I'•

P,,,. excn1p1o, u111n polítit.:it qut! conduz a 1n11a ra;,.._in d ivid;)/1'1K (On~u111h.' ~L alguu1 11ível h implica u1ri déficit

prith~tio tnl!dio ele S - - ( 1 - f )b

< O !ic

i

< 1,

''" rosrore ( 1~9!\) e lrch,m &: \Val,h ( 1991 ). ~1 J.\ u t;o 11sidera.r. ainda 11ur i1'1d il"e t,.1n1en1c. :, q~11::stfio e.lo t-ntlivídautct.uo CXt<>rn o, o 11-:-•b:dho dt! l'astot'é é n1n::.~ c;xcc-;,'no na lilc.:r~'llura uadonilírladr: i la polí1ic:1 fis.r.al que dt.·SCoJlsidcra c'()111plt!L:L01e1ue-estC;" aspecto. '"' S,ugem & W:ill;occ (IH~ I).

rescrição orçamt:uL.íria do governo seja atcnruda. Dado que t , .. mr..aio de Pastore, e mretanto. procu.ra ,·eriíicar diret.amenLe a impon.â.nd,1 da senhonx,.:_ac para o <:qnilibrio orça.1:uemário. Para Lauto, implementa d uas versões do teSle de comt~.11 de flakkio e Jtush. Na primeira . e le lesta para r.oirucgração ena-e gastos e n:ttiws. e>.cct, -enht,~crn. e na segimda testa para coimegraçf,o ena-e gastos e rec:eirns. ínclusi,e :,enh. n.r~cm. Como ,r,istos e receitas só parecem s<:r coi nLegnuln:i q11,111du a senhoriagem é m..:tuirl;i. cc,nclui que ó o rça mc·nc.o (t!ide Capítulo 19) é equiubrndo , 11ão porqu e <> go, e1no ,._..~ r;,un.;;mcme um re&>ime ricarclianu mas porq11c segue um rcgi111 c de financiamento do défic-.t do upc descrito por Sargcni e, Wallac:e,14 onde a u~jei:õria de déliciLs pcrsistcrm:s reql!d ,nxcen:n, w Ucontac.la é estaciomíi'ia e, porlanLO, a 1JOlf1ica fisca l no Brasil d u = c--e paiOrl podu =· consider.;\da s us1en tável."' Procura, ainda. restar se homc :w:na mud.;uiça « mpon:a.mento dJ política fu;c;tl ao lon go do tempo. P,m1 t,unu, de e!Cl!" 1 um po-- ,-d pt mo ctr mu.c:Lmça e repere os testes , lc csrncionariedade da dfrida C'fllbido~ p.uur dc nrnhum t<".poru.;i,c,,, e financiar os dtJoon 1m mas no segundo snbperíodo a cvidênci~ é de que a dívida descontada (: não esracion.\ria \ p<>lí1ic;a fiscal 1eria. e m.ão, assumido uma trajetó r ia 11ão s,1s1ei1tável a p;u-tir de 19,1. \pes.tr - o govemo brasileiro foi capa1. de cominuar se endividando devido a dua:. c-.tr.1<.1c.-rb1ic:as institucionais que ajuda vam o ·1 esouro a se financiar: o uso de canas ele recompra e a crru.ssão de títu los pelo 8anco Cenr,r-al. Ambas c::.racte 1·ísá<:.L< re,,,~1ltavam do baixo .é,'Tau de indep<."lldt>ncia ,pie m,u-ca va o ''" 11cn Ccmn1I do Brasil naquele período. lsslcr e Li1m1~6 testam 1)ara a sustentabilidade da dfrida pública brasileira usando dados anuais pará o período ele l9·+i a H)92. \ utilização de um ,tj)(III longo de dados é um diferencia l

=

.,., R,~·ho ( 1997).

.,, s,u,:.:UL S: W:illae<· ( IH~ I ). "' l.uporir,i (2000) e °\l'ikox (1989).

504 - EOONOMfA Dô S.t:'J'O R f (f8l.1CO NO BRASIL

ELSEVIER

des~e trabalho. Os resultados obr.idos vão de e rKont ro aos d os demais c~1uclos, uma vc'l. que a para o Hl'asil usando dado~ anuais de I ÇJ66 a 2000. l'rocm·a, assim, analisar a sustentabilidade ela pólítica fisca l examinaudo as rcs-postas dos supe1·áviu; fiscais à dívida . As evidê11ci;1s empfricas indic;µn que os su perávics fisl:ais não respoudcrn a variações na díVida e c1ue esta não apresenca temlê'.:ncia de reversão à média. Esses r esult.ados s~o encontr ados mesmo q11a nd11 varia<;Õt!S cíclicas ua renda e nos g.is1,os govcrmuncn1..,is sáo 1Lsadas corno variáveis de conrrole. A política fiscal brasikirn parece seguir. entâc), ,1n1a craj~tóri;;1 não S1tstenl(Ívcl.

INDICADORES DE SUSTENTAB ILIDADE FISCAL Bla nchard'" lista ciuarro questões que indicadores 6St-ais pod.:m ~judar a rmo a p<>lítica fisc;,,1 aíera a demanda agregada através dos cléJic-i1s e da dívida. :\., questõe> obviamente envolvem g,-aus dife rentes de d.iliçuklade. A p rimeira náo apresenta dificuldade <.'<)uceitual e nào requer que scjmn íci1.as previsões. Tudo o q ue.: nccess,\rio é um ro11junto de c·lasticidades dos cliiereULes t:nmp<1oemes do orçamento ém refação às pri11cipru, variáveis macroeconômicas. J\ scirunda implica poucas dificuldades cnncci l u2is. uma vez que requer o conhc.:cimento priudpalmen1;e de identidades cu,náheis. Requer. contudo. a previsJo dos componemcs cio ddicit. A terceira e quarta questões, por sua vez. alé m d e usarem previsií<·s, envolvem questões concd1.nais impon;intes, uma vc>. q ue se baseiam em teo rias d e como a política fisc;il afel,1 a dcm;mda agrcgad;, " d e co rno imposrns afe1.am ;1s decisõ<,s ele oferta de naualho e investimento. Talvi e Végh" tratam d it s,;gunda questiin. procurando definir cliien;nr.es iudicadorns de sustcmabilidacle tiscal pal'a ecúnomias 1mm_,1clas por volatilidade. Mais pn,:c;is;uncnte , cm vez de avaliarem a s11$tentabiliclaclc oa polític)L fiscal através do exame do rnmportameULo temporal passado das v;i riáveis fiscais. procuram de li ,lir o conceiw de política !isrnl sustentável

'º

Is.ler & 1.,ma (2000), " l}<>hn ( 19\ll). 211 Luporini (2002). :i'I

Bohn ( 1U98).

" Bland,;ard ( 19!)0). 111

'nJh'i & Vé.gb ( lf)98).

a partir da m\jeL6ria ru tura das variáveis [isc;ii~ e deri var um indkador qut: tornt: essa defini~10 operacional. Ek:,; u1ili,.;m1 a restrição or1,, w1entária comas vari,ívcis em termos reais e medidas como pmporção do P 1B:

b. = (l1 +! or)b.·- 1 - 9,. - z,. - .,., z, l

() 9)

onde 1; é ~ r,1zão enu·e o estoque real ele dívida públi,;;, e o produto. r é a taxa real de _juro~. O é a ta,-a c.lt: rn,scírncntn do produto, iJ é a mzão enu·.: <)S gastos reais do governo e o produro, i é a ra:tiio t:11trc as receitas reais do governo e o produto e ;;•• é a receita com criação dc..c moeda como (><>1'c:,mrngc111 do produto que inclue os rcrnr:;vs q11c vão para o governo como resu ltado do a-esci 111 c1itu cconómic:o. Mais precisamente,

-,,, 01

-

·m, -

-

,n, ( l -"- r.J(l+ O)

Usando essa rcsu·iç-:io orçmuentári,, <.: o proc<'dimento descrito na segunda scçfto, uma política fiscal SU$tcnt.ávcl é definida como uma rrajt>.1ória de \.ii, ,.=,,.:;"} que satisfaz a co,1dição de valor prc.~,·n1..,, agortl expressa como:

('2 01

onci<- ,l é o délicit primário. o u 5Cj a. ii - o. i\ li"' cl.- tornar essa d efinição oper:1cional. ou 'léj.i. a partir dela deriv;ir um mdícidor de su stcmabil ic latl.-·, ,Jt,vc-se definir o déficit prunârio penlldnl'ntc.- ( comn o mn,I e, n-t.tlllc de déficit priu1ário. 1:11jo va lor presente de;;coruado é ,!!llill an ,alo: pre,eme dt-c:nncido d.t 11-ajctóría efetiva dos tlé li,·it., p rimário,;, ac<-umin,I, "

l-0

~ I f::-;-

(21) II

j

-

Resolvendo par.< ,i; tcm-se: ' di

r-~..-- :-

-l"T"H -> - ~-r

•d

...

Combina11.do (21) e (22) cem-se que,.: a politka fiscal.:; sustentável, o supei·á,~t pri111ário pcrrn:mc,me ( -ii,' ) deve ser igual ao pagamemo de jm·os sobre o estoque da dívida:

. (' eº) b,_,

"• = 1 -

C:on , hasc no déficit pcrmanenr.e é d efinido. .-mão, o primeiro indicador de s11s1cn· r:ibilidade íis,;;, I <111c é denomiua
-

506 -

EcoNOlUA DO SJ!TOR P ônLTCO NO B RASIL

. (rl + oº)·h,

1, :

1

.

1 di

A;;si m. se ,; =0 a polítin , fisn,1 c m e é sustenLá\tel. Se 1; O a política fis!;à] não é susccnrávcl . Um p roblema com esse inrlic:ac!o r é que ele requer o conheci m enc:o de mela a tra jetó ria fut ur<1 ele g,c~ws e receitas para qu e o tléficil pr imário p ermane nte si:ja calcu lad o . Bl.i11d1a rd sngere subsütui r o déficil perm anente p or uma apmximaç-â() hasc;u l;i num número fiuilo tle períodos.$' A partir dessa nova definição de déficit. ' lalvi "' Végh ddi11c111 entfü_> o segundo in dicad or de sustentabilidade fiscal qu<' dcno111in;11n ti<: ind irndor de Blanchard, d/' . O déficit de .13hmchard, J/', dc\'e s:u isl·;,:i:cr: ~ ( 1+

º)''J'" _,2, (:!c..!_ . 6 )' ,í LJ 1 1 r '''

LJ • 6 1+ r

Res<>lve ndo para

=U

ri/1. ser _ o e n não sãú muito grandes tem-se a seguinte ap roxim ação:

() indicador de sustentabilidade fiscal é, outiio, dado por: T.!l , =

(•-

º)-

l - O b,

1 -

d;-n

.\ quest.Jo que prnnan,·<,· ,, com relação ao Yalor ele n, ou seja , dt: lllliÍO lo nge rlll rutu ro o lhar as variá,·ei., fis(ais." Fina lmerH<:, Talvi e Végh consrrnem, ainda. u r11 terceiro indicador ba~cado n o d é ticic mac.-oajustado ( ,i,"' ). sendo este defi nido como li nivd de déficit primário que preva-leccria sob condições macroeconôm icas d itas ''11orni;1i~". Nc,;s..- rnso, a reduçio na <]Ua nc idade de infom1a<;:ão 11i;cessá1i a para calcu lar " i11diç,1dur· , k sustcuwbi.liclade lisc:tl viria à custa de duas dificuldades. Primeiro , o cscabdcçirneuto dos a u tor es é usar o déficit ciclicamente ,\justaclo o u o clé Ocit de p leno e 111p re~o co mo o déficit sob condições " 110r mais". Este é gen t"rica mc m c d clinid o como o d é licil que prevaleceria c:aso a taxa de desemprego estivesse a seu n ivcl ''nau m,1" Oll o produto

t? l\lanch~Lrd (1990) deJJnt! u i 11clit'aclor de !il•Sli:nlabilid.tdl! 11~ 1r1tlr., a;i; l'CCCit:1'\ e 1lí10 c>s déf-ic-ir-. 111as, obviaruenle. ;1.:, duas for1nul:tçôe:,,, ~o idénricn.s. "' lil:-u1ch:1rd s:ugcrC' que u dt!\lt" ~e • ixu11I ao hod.z:011u: p ;1ra n qual es1fio clisponívc·is pn~jeçõcs par.1 ::is

vari:ívc,;1;; ll:K:(U.i nun1..1 de1r..m,inada ('('Ono,n i:i_ N~) caso
-,

!!

DF.fTCIT PUBl.100 & A St.lSTE.,"TARD.10AD2 DA P.<)LITICA 1'.lSC;::AL: TEOR.IA t: Al'lJ.t:,\ÇÓES -

U.Sl'lU..;c.

507

estivesse ncl seu n ível pnLencial. Nesse caso. tempos "normais' ' seriam definidos pela taxa natural de desemprego ou pelo p.-odu1<> potencial " finalmente, Talvi e Végh ob,en-;ui1 qut- o iod ícado,- ck s u,'1.<:nvthilidadc mais usado é aquele baseado no déficit operacional. dado por: ' r-9 1 ..- R b,

-

'+ d,

O d é ficit operacio11al corrlo poru,nta3em do produw 6. ;is~irn. igual ,HJ d é fici1 primário mais pagamcnws reais de juro,, ~ e a dind.,. pública. a mbos também conl() pórccmagem do produ Lo. O indicador de sustentabtl id.id" b.1--c.ldo no dé'ficil operacional é denominado J, e é chamado indicador de sustcnrabilida,lt• fi l 1r.1d1cíonal. Ao cona-:írio d e ( . ele é ('ompurado usando-se o déficit primário efem-o e não o déficit pri.mátio pcnnanenrc ( {). Schneider t'. Rocha"' analisam co111 a sinali,.;ida pelo mdiud • - c:rcLt
-,,·r

' ' P:l l'.ll

11nl~ 1\f'VÍ~fto d:t!.·diícr<>ttics

mf•didac; de déficit rit:Hc·..,mentc .1ju.strHlo vc1- BI1::jcr & Chc:tstv (1999}.

n () ô éfic':il op~r,:11;101:i:J ~en-.J.1uent~ 11fto é c.otnpuUWL) c.orw.tle.r.:wdo..se o in1p;H:10 •lo <.,·~ci-1uc:n10.

•· Sdrneidci· & Rorha (2003).

25

Internacionalização, democracia e gasto social: debate teórico e ., . comparaçoes emp1r1cas Gcor«e Avelino' b FGV/EAESP David S. Brown Tlze University of Colorado at Boulder Wendy Hunter The University of Texas at Austü1

SUMÁRIO () capítulo se inicia com a revisiio da lilernturn sobre a interação encn: globalização. demo4.'rari:a e gasws = iais do goYerno. . \ seguir discute as aspectos impo.-1a,11 es pai·a ,1s com para~-õe:- inter-regionai~ do, pai-ses e 1rat.i da iruponância de des,tgregaros g"
(,lnbalimç;ío: g:,s1os sociais; comparaçiio enn·e p;úses; imqp-a~1,o comeróal e financeira.

lNTRODUÇÁO J\ globalizaçãi> dos ote rcados ;1poio rr·cebido péln (;V-J'c.-;qui
Ne~sa perspectiva. questões sobre como os Estados iráo prover o bem-estar de seus c-icladãns rn> <1t11a l ro11tcx.1t• CC<>rit1111ico i11tc1·nacional gau_l1aJ1J rclcvâucia. Como a lllaior intq,'Tação intemacionaJ dos mercados de bens, senóços e capit,Jl <1fetaram as decisões refcr etHCs ao gasto social dl'nu·c os países cm desenvolvimento? Mais especificamenrc, os govem<)S se r.ornar.im menos generosos em relação aos seus cida<)ãos em rC'sposta ~s pressi\c_s geradas pela maior abertura econômicaº Ou, eles reforçaram suas redes de proieçào social e criaram novas formas de assist<'.'nc:ia social para faze,· ti-ente aos novos desa fios sociais advindos da glo· balizaçáo? A i,.,-andc maioria da literatura sobre globalização e gasto social esteve limitada ao mu ndo desenvolvido. 2 Apesar de alguns esmdos sobre o mundo cm tlcsl~uvolvimenlo c.:xisrirc111, da$ só a parccenun há uns poucos anos.' Nesre capíwlo moslramos q_t,c as questões colocadas anteriormence não pod,~m se_,· respondidas totalmente se m ..g lobalizar" o cswdo da globalização: perguntas relativas à relação entre globali-zação e gastos sociais não pod em ser adel(uadarncnl<.: di,;c.;uú'Íonais proporcionam mais difore11qils nas ,·ariá,·ei dependentes e independemes. Usando a . \mfriéa Latina como base, idcmilitamos um núnwru de , ariá\(·is-c:lia,c que dislinguc:m os paisé$ dessa regi:io cl;i experiência d o lllt11Jdo desenvolvido. ta1endo rompa.rações imer-regionais. não s6 aprendemos m;i is sobr e a globalu.aç.io e S.IJ.l atllut'nci;i :.obre u m undo t>m <-: s i11rcr.. rcg·ion..1is, 1>or excn1pl<>. 1n<·1·c-·ct.·111 <1u<· p1·t·~1.cn1c>s 111ais alf'nç~o às dilê 1·,•nças existentes cnlt'C os países ricos c pobres do mundo. Moscr.,mos como os índices D'lld icionais lhlha rhalizaç.ão, dc:mocr..1rir1 e gasto social. Nt1 seguncla seçàstran1os con10 1:1 con1paraçá
: 'ler cnLrC ouu-os- Cnmcron (1978}: l'\..:1.tzcu.stc_i11 (1D8!)); l lir·k:,;: & S,vank ( 19'J2)~ Pic-rson (1996)~

( ~arrctt ( 1998);

Hubcr & Stcµhcus (2001). \ V<·1· cn1n· onn-o s KodTik (19GH}; ( ~-:ln·,·tt & Nic·kt!rM,n (:.!001 ): K:.n,1tl11a11 & St-gun, (.200 1); Rutlr:l & l l~1gg:1rd

(2001 ): Ru,lo,, (2002); Aw li1111. T\ro,rn S. ll u11w r (WO~).

510 - EOON"QMlA 00 SETOR P úBT.JCO NO BR.AS.lL

ELSEVIJ~R

TEORIA: E-FICIÊNCIA, COMPENSAÇÃO E INSTITUlÇÓES DEMOCRÁTICAS Ames ele prosseguin11os, é importante estabelecer o cenário com um breve e.5boço do debate ,11uai. A liternrura que trata da interação cutre globalização. políticas domésticas e gastos sociais cios governos é rcla1 iva mcmc d iversa, cobrindo várias décadas:• A q uestão cemral dessa litcr,t111r-~ tem sido se úS governos respondem aos desafios da g-lobalização cortando o gasro social ("clicil'ncia") cm protegendo t> bc.:m-estar das pessoas (compensação"). A abordagem que privilegia a eficiência tcndt a saliemar dois a spenos; a cscsceme comp,;1i1 iviclade cio men;an:s. l~su porque os governos· tenderiam a fuianciar esses gastos de tl uas ti,nnas, ambas prejudiciais p,1rn os pnxhnos nacionais. A primcin, seria através ele empréstimos, o que lcnderi:i a elevar as taxas clcjurns domésticas e. no limite. a uma apreLia~'áo da moeda local. A segm,cla fonna seria aumentm· os impostos e os custos extras al udidns a111erio,~1,en1.e. o que, também no limite, acarretm·iam uma retirada das e mpresas, principalmente, multinacionais, para ouu·os paísts~ que impusessem um custo total menm~ Em suma, no tJUC 1a.11ge au mercado ele bens e serviços, a internadonaliza.çáo conclu:r,iria a u ma espécie de w.a to ilu' buttorn, cm que os estados buscariam ,. eduzir os seus gastos. ou pelo menos não aun1entá-lus, conto IOJ'rn" cl(..~ at1<1jr investime11tos. Esse quadro, segundo os defensores da perspectiva de d icic'.:ncia, seria complementado pela ma ior mobilidade do capital. A in1egração cio mercado financeiro inrernadonal aumenta a 111obilid~de dn capir.11 ao possibilitar que os seus detentores possam c;:;çolher as melhores taxas de reton10. 0 () ponto ccí,.i da eficiência é a de que os governos rcd 11.ziráo impostos e g:1s1os em benresrarsocial. pois seus custos dim im,e ,n os benefícios corporativos,. rlesencor.9am o Íll\e'ill.mcnw e. um.~üt:tlli.'mentc. ameaçam o crescimcnro et'.onômico domésti,o e a c.ompeüm·idacle mtcmacional. Os ,;en;ços sociai~ oneram os neg6ci,,s ,ur~vés ela d i~1:orção d o mcrcarlo de trabalbo e ahO" imp;,sm,._ ).a busca por 1m1io1· diciênóa da economia doméstica. aumcn· lalldu ~ua compeúti\'id.ide internacional. os govcnws teriam pou~-as al ternativas altém de limitar seu gasto social devido aos seus all()l; cu~to~ econômicos. O argumento da compensação reconhece as limitações impos1as pe. la integraçf,o cconômic.a sobre as opçõ<.-,, de pc>lítica ,ocial dos govcn1os: e.nrret,mw, busca salientar ouu·os aspectos que os cusLOs econômicos cn, oh-idos. prinripalmcme as demandas por 111aior proteção social. Embora menos intuiti,·(), esse a;rgi1mcnto rc:.m raízes ,..,.. is antigas e pode ter sua origem determina.da pelo u·abalho de Polm1yi.• t)IIC já saliemava que a liberalização .dos mcn-:ado~ .deveria sc·r acompanhada p\>r alguma forma de ação públic-;i (j11e reforçasse a legitimidade política e social do processo.

• Vt.. r t 11tn•.. oulrós .i\ dserà & l\oix (2002): c:an1(·1·(n1 (1 978). c;a.rn·tt & ~litx·he.11 { 1999); Hicks & $\,'a11k (J9n2); l l11her & ~wphcns (2001\: &01icnstoi11 ( l\ll!.i); Ka ulman & Segurn (200 1); rie,.son ( 1996); Ro
• Hirsd1man ( 1970). • l'olanl'i ( t 944).

Cameron retoma o argumenw de uma forma mais específica. Segundo esse autor, a cr<.;scen1.c i n tcmaciona Iizac;.ão c.omcrcial lcva,•a a 11111 Hlpido procc.5so de c:01Kcmração ind1.1scrial, devido às ucccssidaclcs de escala, ronalcccndo a capacidade de organização dos 1raballiadores principal ,ne ntc.: através de sinrlicatos cenLralizados, o que favoreceria negociações colcúvas d<:: largo escopo, e eleiloralmeme, os párlidos polític:os comprometidos com esses t,,rupos. Essas orga.i:ú7:.tções ser iam erfüio capazes de exmür políticas públicas - tais corno previdência social, seguro-desemp rego e qualificação pro íissional - capazes de mitigar os e reicos negativos da im.ernacionalização comercial. A e,q)ansão cios sistemas de proteção social eu ropeus após a Scg11nd;·1 G11cna Mund ial é vista como conseqüência desse p ,·ocesso. A última inflexão no argumento da compensação pode ser enconrrada em Rodrik.7 Oe acordo c:0111 esset. auto1~ a i.11LernaÓ<>nt1lização comercial env<>lveria 111aior exp<>siç-Jo a<> risco para os envoh~dos devido a pelo menos dois fatores: a impossibilidade de influenciar preços em geral (todos são p rir~ ial1ers) e a maior volatilidade dos mercados inremacionais eh1 relaç.ã.o aos mercados dom~;;1icns. ro mando ruais freqü entes as alterações incspcrach,s, !, >s re,u1 in,cn ws devido aos ~·hoques de preço imen:mcim:rais. O pre.ssuposro é que as tomes d e renda de uma íiu11ília podem ser di,·ididas numa escala decresceme de ri.~rn entre as de1;v,1das do setor privado i:ntern;1cionalizado. a,, do r püblieo. T'onan10, quatllO maior a p1-..,~nça dt: rr:ndimemos deriYados do ser.oi- público, maior seria ;1 tolerância de uma família ao risco emolvido pela internacionalização. Os gastos públ icos, então, agiriam como redut<>r(:S d.i JllStabilidade dos rendimentos eru países mais ex.posLOs à volatili,fadc dos 111<.;rc.1dos imen1aoon.a1s. .t::tu ten:no~ políÚC()s. a imemacionalir.u;ão da.~ ccnnomias de"e vir acl'nnpanbada de mecanismos que reforcem sua lt'l!irurudade e 1<.ir:Ultam ,,1a tcmcinwdade. papel que r:ria exercido pelos gastos públicos. D<' nma form.1 c-eral. pod,~se di1t·r qut" o auntc'nto do, t:,i-tt,:, t': forçado pela percepç-.'io. cnm~ o, ;il10, ofJ<.:r.11.to. tk qu,· 11 dt'C-COJ1lt'nLõlJ11Çt1tc lOJll a instabil icfadc soci«l e pol ític-<.1 en~cndr.tch. pda wternaoonal.tz.a~.do u!mnarorm..- podem colocar cm perigo o processo de abei,m.t ~ o: Lllllbc."m , u:,,, CDT<'.'lr.\• Fia.alrnentc. os g-&Los ~~ .,;;o du;m ,ntc.- :i =fub ,cr:tl do ,-olumc pdo qu;tl o, governos cona-atam ou ampliam a confi:mçi d • ritbd-1 Con....qt1<"11ternemr. o< padn"le5 democráticos de determinação do, ,r-ist, , do • 'ano nn proi:r:mu-• ~ umbcm s.io de particular relevância. Apesar ele muno., ,-rn~ U.'4Tun d1fcr~nte<- dl'firnc;,'>e,,. elas :;ão todas base.idas na concepção proccdirncnwl d., rl,:mrw.;-.aa:,._ O, r.1h:tJh.,, nesta literamra definem dnnoctacia c:0111<) ,.,,, conjunto de iru,uu.uçõo polmra, que pernütem di,purn" eleitorais nas quais os políticos competem pelo vom li'r C:'
·: Rodrik {1998): I::tubor:t :i origc-01 DM,J- !ICr fflcttntr.1da ctn B:-11,•!,, Bn>< k 8..· "r it!nlt:1llt'.r ( 1~lH 1}. sua <·xpo~'lciio 1nais dc1..1.1Jt~tda e: ú pritnclro tC:SlL cn1pn1to tor.tm r~.111.lados por Rodri.k . • En1bora :i. esta.tisàcas dos gastos agrcwidos não pe:nruutn-3nabs:ar.seu iu1pacto cii.inribu1ivo, êxh-1<: a.Jg1.ur,:-1evidêf)cia de qoc çsscs ~,~1os 1(;n1 imp:inos pos irá\'OS sohre o<- setr,res mais pobr<·s d ~ populac.;ao latu10-,unt'ric.u1a . ~,Jvstaju

(2000); Petrei ( 1996). i, A dc.~pei1t1 da~ d ift:rc.nrc.~ v:ui..íveil* u1 ili2;1d:1.') p.1r.l mcn"Ur.ir- .1 dén1oa·ad.a , não ~e percebe (.'vidências de que c."-Ssas clilCrent;as s~jam responsáveis pelos re.sultndos cnu:crad.itô.Ji~ t!llC'úntr..1dos. N:1vc:n:l ;ule , ,·onu>.-11-,ii.nncn1~1n1os n1;1[~ 1ardt:. 116:-. at.Tcdiu1utos que a.~ prir1cipais rcspo11sã,•ci,..., [>e1T os:1 dj~parjdad<.' 1,os r,-sultudos $5.o ;1$ dif<.•rc1)ç;:1s r~;-1:, variáveis utilizndas para n1cn.su1~1r a globalização.

512 - Eco:,io~a.\ DO S1rro1t Punuco No .BRASU.

o peso rdativo colocad<>em prioridades conc.orrentcs. Como no1:ado ,ll1ccriorn1cnt.e. a maior parle da literatura est(L limitada aos países mais desenvolvidos que niiõ aprcsenwm variação entre tipos ele regime político, µoh com;iram coni dctnocracias consolidadas durante as últimas décadas, e isso 1cm limitado a capacidade ele análise sobn: a relação c ,·11rc globalizaç~o, demoo-acia e gasto social. Teorias sobre a rclaçúo entTe globaliw<;ào. d emocracia e f!,'<1Sl:O social dependem do isolamento propon:ionado aos políticos por ditc ren tes tipos de insticuiçôes. Foi:çado.s a vcnc<:r as cleiçõ<:S para sobreviver politicamente, os poHticos que encaram os consu·angimcntos eleitorais podem ser mais $Cnsívcis àu1cc;cs$idades da população mais vulnerável às llumaçôes no merc,1do internacio nal. Se as detnocraci.as tor11am os políticos mais respons,;'l\'cis a determinados grupos sociais nós ainda s.,bemos muito pouco sobre como sf10 esses gn1p(.>s: eles representam L1ma proporção considerável do eleitorado. "" detém uma considerável proporção ela ce. · \ relaU\ã fraqucm do~ sindica10.s e a escassc, das instituiçf><.:s social-democratas, a base bmóric1 de ,ustcma~.lo das políticas de prorcçiio social uuivcrsal ua Europa Ocidcnml, privam os àdacL'ios larino-amc:ricanos das duas so!L1ções-c.bavc para defender os serviços sociais comrn u\ i;oru:s orça111cncários. Assim. en quanto CHn1e.rnn'" argunienta que a abcnura do comc'.'rc:io resultou na -provisão de ,·ea.ir·SOS públicos para a prott;ç.'io social, o mesmo pode não ocorr<:r

na .1\n1érica Lallut1 . O modo como os países da /uuéi-iai LaLina ab,·iram suas econornia.s nas úlún1r,s duas dêwdas tamhérn '" diferencia: o t'ápido e dramático processo de c.srabi lizaçáo e ajustamentos esrrurunüs no caminho da América Larim, rnmou a ; ses - e o papel ativo impost0 pclu Fundo Monccflrio foceniaciunal - , é algo s
ct,,

!iOCiais. ti)

II

( ;anu.:n 111 ( 1g7R). Vcs [)(!aron (1H9.9) pnra unia l.isla das p,·eSl'l'ÍÇi>~ tio Ffi.,fl rru-à-i 11',\

crnµrés1 hnos.

•~

poHLic;l'• ~l(i:,is dos p,llscs to1nad ores. de

A relativa fraqueza dos estados latino-americanos também wntribuj para attmentar o risco de cones em seus progn,mas sociai~. O estadn em muito$ países latino-anieric,mos, e mbora 11 trn(:;1 len ha sido cão fone quanw seus congêneres 11u 1l111ndo desenvolvido, foi ainda mais enfraquecido pela LTÍSC econômio, dos anos 80 e 90 . .Por exemplo. os go vernos da rcgifto são famosos por sua clilic;u lrtação e importac;r,o, o que d ificu lta a absorção dos impactos derivados ele choques e.'-1:e m os de preços. O grau maior da Üicerteza, já que os deitos da exposição do comércio são po tencialmente mais severos. induziria a maiorns gastos soci,,is em comp~raçáo com o~ fim.o" 101.."lis d e co mt'.1·1~0. Essa relação hiJ)OLfaica nos permite exami nar o papel de.sempe.nhado pelos novos regimes d emocrá ticos. Co1110 110 111do a.nu;rin nncntc. a maioria cios trabalhos e mpíricos se dedica às naçõt:s d esenvolvidas, onde se enconlJ'am d1U-tros.fàtores políúcos como o tipo de regime (se é o u não dcm(l('l:mo,). qunIÓt"I, relaúvai. à tmn,içfü-. emre regimes ainda merecem atcnç;10. As recentes a-1tmformações polilica, c: cc ,-i,mK,lç ,i, id..t.s por m uitocs países em desenvolvimenr.o oferecem a o pon u.mdade urucadr e :1.plorM qu<.-">WI.-S,; ibr e rnmo os difereute,, regimes polí1icns reagem a um aspecrn m c ~ d da ~)rz;v,;ic . , , du,ques ec:unõnlKOl> externos. " Evidê11cias recente~ , 1tgcrç111 'IUC':, lllli:rAÇW cilllc deulOUao.l <' -zlob;ilizaçio cem um fon e eleito posiLivo sob,-c a, desp(.-s;L, _ ,.,m_-mem:n- Dr.um.• da, mc, nu, restoções econômi<;às intenrncionais t JUC seus congcn,Tl"' .:nm nr=~ o.. r ~ pului(n- democr:iru:rr; aprcsentmn uma inclinação maior a coutü1uar 6..11.:ma.:1.·1 . ;i ednopo :i "'1llde e: a ,,.,·,~uridade social corno C$i.ratégia par,1 conseguir apoto cleüor.ú (,.,;.mo , p.u-..,.; Lmno-.ulie1-icanos compreen
No1ma.lmcn1c.:, os moddo~ empregados contêm 1'ltriá Yeis de interesse (relacionadas à globalização e às institujções politícas} e algumas eis_ de conu·ole para aspec;ws relacionados ao c:rescimento do gasto socia l que seriam moú,,..dos pelo crescimento n;illural d,1 ckmanda por esse tipo de polítia1. Dentre cs1as últimas. é possível d csrncar dois grupos: as variáveis relacionach~s ao, aspectos rnais cs1rui 11rai,. 1ais romQ" com plexidad e daet:onomia e a es1ru1.ura

,.rriá_,

" Hubér ( 19\)\)). Rod-ri k ( 109f)). "G:-trl'CI.J '"~ l ..:.1nge ( 1996). " Ro d,ik ( 111\)9). '" 1\ d-;e;:rf1 & Boix (~002).

II

514 - Eci>:10 8 Ms1L

ELSEVll·.R

demográfica, e 11s variáveis relaciouadas com l'espost.as a variações económicas de cu rto prazo. tais como o desemp,.ego e o crescimento eco" ômico.

As variáveis d e controle Mais espc:cific:;ixncnre, cin,<> variáveis de controle são tradicioual,nente uti.li1.adas pda litenuu,·a, embora raramcnle em um mesmo modelo. A prirncirà é o PIB por capita de cada paí~. que normalmeute aparece como lovriano de forma a reduzir as variaç&s muito gra:ndes na distribuiçfü) dos valores .originai~ e para representar um cfeiw dcc,.cscente do [amanho do PIB per mfrila sobre os g'>lStos sociais. De awrdo com a Lei dt: v\'agner, é esperado que quaruo maior o logariu110 do Pl B f1er r ajJila , m,úores serão os gast.os sociais. A segunda variáve::J ,; a estrutura demográfica, usualmcme medida pela percenrngcm , maio res del'em ser os gastos com aposc:ncadorias e saúde. A terceira variável de conu·ole m1clicional é o 1úvel de desempr.ego, normalmente medido pelo perce111>1gcm de desempreg-.idos mi.ire população cm idade ativa. ·farnbém nesse caso, a assoáaçito espera,la é positiva: qctanLO ma ior o nível de desemprego, 1múores devem ser os gastos soci;;lis.

Finalmenc", a última variável dt conLrQle .ruais comi1m é o o-escimemo cconôn:úco que procura c;apu1ntr <'lutros efeitos da v;.wiação da econtntúa, que não o dcsempccgo. Nesse c,c;o. a assotiação esperada é ncg-,lliva: quanto maior o Cl'e"S
e o c..u-ibc. As variá-,.eis para democr acia

Qnestól,s conreituais envolvem a, duas maneiras-mais comuns de me.n su rar. ,1 rlemncr.acia. A primeira concebe o regime d e mucrfüico como composw por insútu içô~ que sáo claramemc disti.ng,úveis daquelas que compõtm um regime autoritário. Assim, a variável utili,.ada é uma du11nny (dic:otôrnica) com valor "um" para os regimes democr:í.ticos e "i.c;ro'" para o~ à pos de regimes políticos não democráàcos. A r.,nLe mais uti li1.ada é a codificação sugerida c.111 Alvarez et al. 4uc, baseado& 11a defin içfw minimalist,a do ré!,•in'le demôcl'ático proposta por Dahl, enfu1izam a Cóntest.ação como principal carac.:1crístio1 institudonal da democracia ." A segunda maneira de mensu rar a democracia concebe a clemocr.atização com n m processo cujas etapas podem ser representadas por uma variávcl rn11ünua. A.fonte principal dessa v,.,·iável é o banco de dados l'OLfTY JV. '"Essc banc;o de dados co111
O baJu;u d~ clado~ 1j1111lao~cnte co n1 :-.~u Ü\'rn d<· c.6
d;1 l 111ctl\Ct! J,1tp:l/t'1i1r.1t, idrm..u1nd.nJuli11.\r,'/JNJlity1iut/AJX.htm#do1.t, 19 l,1)t'1~ ,e~an & Poc,lc: { 1990l.

~ ----==================;;;;.;,============...;,,;.;; s- 515 (NUJlNACION.reu u ~..

Ll,.\l.\'IUI.

que vai de -J O (mais auL<>tfoírio. DEJIIOC igual a zero) a igua l;, zero).

+ 1O (1111Lis dcmocrácko, AUTOC

Como meru.,rrar a globalização? Ao mensurar a gl<>balizaçáo. o~ trabalhos anali.', ados têm focado exdusivamt:ntt: na abertura comercial e íinanrcira. ~.ntré!lallto. a despei to çlcsse con~enso sobre 11uais são as caractc1i~ticas pdncipais - dt.'i.xando de lado oucros que são mais diík.<•is dt, mensurar nnm contexto compa raLivo imemaciu,ul. u,, (oruo n clifosão cultu ral e clt- idéias - t.xiste rntúro pquca concordí,nl"ia wbre ,omo dq,11.·l.1, <.aracterístia,s deveriam ser meusw-adas. V tn dos aspecto~ mai, unpvname- dci debate diz rcsJJtÍlO a se a g lobali.1.a~'âo deve ser m edida por seus resultado~ econoim1a,s u.-xernpl<>: variações no·s íluxos comercial ou Ft11ancciro). <>u por resuhad" ae poL::r:i, '.!">,cmarncnmis (exemplo: a red uçáo de ban·ciras alfonclegárias ou das r,·Stric;_~ a ,·ntrati.l e >Jidd de capitais). Essa diferença de 11pi11 iões, cómo ~" verá adjame. é mab H:mamt-nt.aí,, n=, .ítc..t. de forma a t01ná-las ,ompará, l!I.>. ennc: • ,e.~ 1:.,-,a, dificnldadc, em encomrar dados comparáveis derivam do [mo de que 2> pcd1ac>· con-.nam< dos governos aJh•hem :i., turrcir.l,, tarrl.füias, mas tambétJ1 as Jld(rt.:ln~- VJmQ ~ -Jbc,. lh b.rreira., n.i1.>-t.u-illina., -..m diiic= de serem conrn bilii;1ôas. pois podcw :lpGR'CC" k>TID;L, muuodifr1c-111C' cnmo. pc,.e"\'.efJl}'llo: o csc.""lbdedm emo de quota. par.. d ~ ;pr e:_ 1n,· ulç'"JO ~ barr=- ...ami:.,n.J, ou ,unbienrais . .Assim. a ma.ioda d " a ~ libcr.iliz..ç mati:1J ,rr.né,, d.i porr= PIB· Doi, mtnCICln:ido,;, O ÓC"k'lffllm.Jdo

nitn...-.r,rl f' _ .111

e que c:>SJ , .,_.

l

· em r e ~ - -"' eh "jllr-' 1n.rr_., t..L'\.-.0 tr, .'imhiu ,

.i

•!e:· ,u.i ei-p<.tfilÇ.J.l• .ut5 men:ad~

ii1ternacio nais. Dani Rodrík~1 íorncce uma ,uluç.i<> fhlr:l pnmcun prublcma. Ele ,rrgumema que uma me d a rela<;.'.io cn1rc os p1·eços .-la,. e.xporr...i,çõe,. e das 1mporcaçües (os termos de ln)ca). ,'vlais espec:ificamcme, Rodrik sugere que d.e\emo, mulriplkar a \'llriávcl ição a, , mercado:. globais. mas também a íl m uaçM> assocfada com os preços
«• f: p us.sh•d irll t'l prt:1.~u- CSS3 v-.s:ri:.í\'tJ c·on1u men:-ur.u1do n fluxo w mcràaJ ou mesn10 e.;coll,;i;;. n\('~·cir,; assüu, ~u 11 m<>clclo que iocltússe t-S!'>;;1.:,. ,·ariávcU. de controle dt:.ixa1 i:1 o p...-squjsador ruab confi:-uucd<: que o~ l"esuh:!tc-lo~ (·n1·n n t1.tdos representai iafJ.\ ~:oil••t$ Je:>!i governos acerf3 de sua.s T>OlítÍ.r:1~ <'.orac-rctais. " R•ldJ"ik ( 19\!il).

516 - EcoNo>OA DO S ETOR P úRt.lCO r:o BRAs:n..

ELSEVlli:.R

do tamanho da economia e, conseqütnternente. da importância ,·elativa do lfoxo de comér. são simplesme nte iv;norados. Urna vez que esLamos i.nteres,;ados em mci1St1rar a i:mcgrnção comer cial, 11111.a medida mais precisa da ccnnomia doméstica e. pon:rnto. da importância rclaúva do Buxo de comçrcio inLe macional. rnrua-;,c;, ab:;olutanl(:me necessária . .\ sl:glwda dificuldadc é que a táxa ele câmbio de um paí.', .: i11flnendada por fluxos dt: c:apiial que pode m variar C()1lSideravelmelllc de um ano para

ourro. O problema pdncipal 11ão estaria mrno no nwnci-ador da _u,ed.i da de abertura cmuer<:ial (exponaçõcs + imporcaçôesiPlB). ma.~ principahnente no seu denominador. BasellclO naquilo que: os economistas cha111am de Lei d\l l'reço Único. a pos ibilidaclc, de arbi:lng<·:m deve ,·ia lev Dessa lo rma. em ver. çle çlivitlinnos o fluxo c<>meràal (exportações + irnp()n:ações) _pelo PIB medido pela wxa de d\mbio oficial, d ividiriamos pel() PIB medido prlo l'PC. A di [erença c.:nrre M vari,íveis para a abcrmrn com.creia! 1.:ndo como denominad or o Pll\ metlido em taxas de d'imb io oJici;iis ou medido em PPC pode ser sig11i lkativa. Por exémplo, a c(,)rrelaç~o eorrt· as duas med idas par-a observações ,,r111ais entre os países l;11i11.o-americ.1nos p,m, n período qu e vai de 1980 a 1999 é de apenas 0,66. Mais espec.ifica111ente, qu::U1dO o Jluxo romercial. é dividido pdn PIB baseado cm ta,x-as de câmbio oficiais, existem várias observações com valores acima de 10()%,. çC)m o valor máxit110 de 139% ()amak;.i, 1992). Quando usamos o PI 13 PPC .:omo denominador, o 1,tlo,- má.xi:mo é de 53.6% e o valor corresp<)lldeme p;i1,a a Jmuaita em 1992 é de apenas :10.5%. Final.t11cme, CS<;as direrenças ck mensuraç,10 têm se revelado signilicativas na análise dos efoi1,os da globalilação para os países fa1ino-<1merirnnos. l'ú r exem plo, d ividindo o íluxo E1l'I ingh1.~. o l<:1-nH> uüii.t.ado é non-tr,'a variáv<'.I paTà ;;, proporção do 1 fluxo c:orue.rci..tl (CXJ!01'nlÇÓ<'"'ô + llup-41rtaçóc->~l'IB. ~stc úlli1no ll)t•·Llid() 1>t:lo PP(;} dt: ·'abertura real"'.

iu

L~TElU<ô'AClO!'iiAJ.JlAÇ:..0.0 1 J)D,11.>C:K.A(:IA P. CASTO SOCIAL: DEBATE TEÓ RICO E OOYP-ARAÇÔK.5 liMriRlCAS- 517

comércial pelo PIB 111ed id o pda rn,rn d e câmbio como denomi11ador, Kaufmao e Segura'' cncona-am um si11al neg,tlivo para a abertura comercial tanw para os g asws sociais agrcg-<1dos, como pard os gastos em programas específicos. Po r sua ve,, ao d ividi rem o íluxo comercial pelo PIR medido em l'PC, Avelino, lkown e Iluucer"~ cnconn-am um sinal oposto e positivo wnro parn os gasms agregadc,s como para os g-<1stos c.:111 ,,ducr~'ii() c previdência social. Em resumo, 11 m,1 a,•aliação mais precisa sobre os impactos da globalização comercial sohre os g.aslos sociais requcrirá maio,· atenção sllh re as Yariáveis ulilizadas e seus pressuposws. Agora. varnos nos couc(;nLrar nas tentai i\'as de rnc11su rar ,1 globalização finc:u, ceir a. (;<)n10 ,iponrndo ameriorme nte . o debate sobre diferentes fonn,ts de medir a g-lohalização é mais acentuado no que diz respeito ao seu aspecto liitancc:iro. Isso ~e devt: ª" r,110 de que, ,~m conu·,isu: c:om o caso da a hcr1ura comercial. o F"MI p ublica um relató rio anual (Annual Repon on F.x.cha11gc Al"r;rngemenrs ~nd Exchange Resa;ctions) l(ll<' foruece dados sobre as poliliGlS g·overua111cnlais e;:1 11 r<:daç~o ~1 rcs1 ri~.7lo íin,1nrcira.~6 QuíHfo dessas Lenr.ativas n1erecem àt.ação. O mais antigo indirnclw foi sugerido pelo trabalho de Alcsina et r,,1.07 I::le se baseia ua linha r-:2 do relatório anual d o FMI, que detennina a pr=·nça ou a11~ên<.:i<1 d., <~)111roles de: c;,pirnl cm um d eterminado país./\. mesma linl1a tem sido utilizada para construi r uma va riável contín.na , que c(>nrabiJ.iza o número de auos em que Lllll país não teve resu;ç&;s 11,r s-ua conta de Gtpi1.tl e 111 11111 clc1c.:n11inado período. Emhor~ seja razoavel mente p recisa, essa vaiiável é criticada por muitos pela s.ua 11aLUreza cJjcotômica que não leva em consideração a variação na imensidade d os controles de. capitais entre os p aísi.:s.28 Q 11in11'" procura mensnrar a inr:e.nsidade dos c.:ontroles ele capital atra,·és de uma lcicura ma.is dcmlhada (los rdatórios a11uais do FML Segu indo a o rganização do rdlacionaclos nos cnn.rrok- na ~-ont.i concute (entrada e saída de capitais reladcmaclc,s com bens e .sen i~us em !!t'"I.Ú "ouuo, dois às resu·ições na conta de capital (entrada e: :;-aídal. L m outm dpo dt· e, m r,,!., t· a.-tC'Tltltr.:rdo se 11111 país concorda ou não com o arrir;o \ IIl da cana do F'.\fl. •1uc: ptoitx, r e . · ~ de euLrada di.: capitais na cont.a CllITélltc. O uiW\ o e último upo dr cr nuulc ~ b;i_...._-adu...., • p;u, e mt•mb rn ck al~n111 tipo ele rratado comercial. Quinn 111.lllllfit.~ o, ' p:1m-..1 , •,po, dr C()IHsule nu1ua cscah,1 que: vai
K;,urlin:111 & se.g ura (:!O(J 1), Avc:lin1 1, Bro\\'11 & Jiunt~t (~0()2). '-'11 R~\·isi'lt!,; Olais dt·1alh:.1d;c. t l:.1 Ji1.1..·1c.11ur-., \.tlhlc e~, ('ltfCr•entt'::. u1L-cli0
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•:11

t\JC:11.1 di~:,;tJ. cu1110 sali~nt.,do por .tdison rt al ('.!o
lllfl:t. qurhr:1 esrrunrral na $t:ric.~ ao inn·odu1ir tuna no va 1ne1o calL,01:-.urµres:n_ 1>0rta1uo. "erilicar que ;i 111ili·r.a<;:i h dess:1v:tri:ivcl rern sido progr1:s.s1\ia111cnlê abandon~1d:1 pt:11,.~ í)t:$l(U i.s:tdo1·es. ~ tluj,u 1 ( 1fl97 ). " Mr; rky. M,lfh,,du & J>euimll<• (19ll!l).

5 18 - EC(),NO~AJ.1' DO SETOR PúRLlc0 NO l}RAS.tL

o crédito externo aos [oll)adores nacionais c a saída de capital."" A variável é 1wn1~alizada enrre zero e trrn, onde um representa a observ,u;ão de um país com a$ menores restriç.õcs aos Ouxos d e c;,pital 32 Os pnibkJ1'1as com essa variável são dois: po1· um lado, a att~êucia de q L1,tlq 1Jer indicação ,nais det,Llbada sobrc os procedimentos utilizados para gerar os vruores absoluco$. Por omro lado, normali7.ar a va,·i(ivel para os país
Sumariando, e;ssa revisão breve das diferentes variáveis qut: procunun mensuJo11· a globalização sugci-e que os estudiosos d<> 1eo,1a não devem se acomodar. A 11ecc.:ssiclade de mensurações 111ais acuradas é especialmente saliente no caso da in1crnaci0Ha li?.ação comercial. devido ao poLencial viés incrnd uzido nos resultados. Dado que ex.istem dil_crcntes formas de mensurar o fe nômeno da globalizaçáo. o tipo de variável escolh ida pode Lei· ua1,1 influência grande nos resuhados obtidos.

CONCLUSÃO

Apes~r do número crescem.e d e trab:tlhos sobre a glo bali1.a91o e $nas conseqüê nô ,1s. ainda há n111i10 que aprender. C:crtarneute. mais comparaçiies inrer-regionais podem ajudar .i e,;darecer as rdaçôes entre glob.i lização. demoa·acia e gasto social. Coruparnções inter-regionais podem n-os dar uma vanUtgem sobre difc:;remes questões levantadas, m~s náo totalm ente re ' pondidas, pelos trabalhos anteriores sobre os p,úscs rleseuvoh-idos. Po,· exenrplo, tJuâo impon.arutS são us sinilic.i.tos para manter altos 1úvcis de gasto social? Pode a ineficiência huronátic:i. - a inabilidade de cobrar impostos - li miuu· o gasto social em facc do aumento da i.ntegraçào comercial e fmanceira? Pela compar ação das m1çf>es desenvolvidas com a América Latina. e depois. com o resto do mundo em desenvolvimcrno, podemos antecipar 1a ntrJ a.s d iliculdades como os beric.íiçios que os países pobres terão à medida que ocorre a integração conwecial e li.nancei..ra.

'" Morky. M:iduclo & l'e11 ioou, (]!199). ,:: _A dittr~nç;:i c:n,rl" o íodir,e absoln10 de cada p:iís e o p~ús co1n 111aiorcs restrições-E e,rpres.sa u,l..ll a djf(:renÇJ pe.rccnu.r.11 t!Jltre o...- \'alo1~ ahsl'>luLOS rnáx:ia1ú:. e 1níniruos p~ra todas a.'i obser\'aÇ(J<;.S • lo pedodo. " l\runé ,1 ai. (2001). "Ver, J>OI' excmpln. Kr:w (19!J8) e Sw:u,k ( 199~). '>~ F.it hf'n~reeu (2001). 1

C:o mparaçiies inte r-regionais não .,ô íomecem mais \'ariâ.ncia nas variáveis dcpe11dentcs; elas tarn bém cok)cam a nec;e;;sidade de rie-agregar a ,-ariávcl depcndenr.e. um pm)LO que come9l a despertar maior intcresse- -'\ C"-"'<.eme di,-ponibilidade de informações wrn a possivd a desag regaçfo do gasto social cm seu, cumpo11cnte-. e, que pode ser importante fonte de in fotmação sobre potenciais vencidos e venct'dnr"" no pn,c,-,,.·,;o de globalização. O gasto cm educação, safüle e segtn-idade social pode .i.fctar dili'fcme:,. segmc.mos da população; mesmo dentro de cada c.negoria, cliforemes priori de difcrenr.es cnm e,nos institucionais, n:vdando c.omo os políticos mm!!:lm o, denos da globalização. ~: xpanclir a análise para indmr p;ú'<'< ,m economias muito cliforcntcs exige que tomemos mais cu idado mcn~m.ir .. ~loba!iz.:ic;;; , \ forma c-o mo a g lobalização é conceitu r--~ drhl .- "' ,re t•lic-i,'nria/tompensação nunca seja resolvido (<:rnime11to sobre çorno globa1;,.,,~,'io e d emocracia afetam (>- ;r.i,· ,-00;1;, -d> IJm ntímero de diferent<.'S. Com a melho ria nos dados disponíveis, poder('mo, a,n, ~ r q:1c nem tu.las as formas ele gasto social sào t:riacl,L5 ii;u.ilnuml c. tan10 em t<'nll , ZJ.i!Íc.i m;u., arnpb no c.'tlr.mto. n.t, · implica abandomtr o estudo e análises mais focadas. Bu,,c;r rlc.....:re-::ar :::a,1 ,ooal e u-.u- mt-d1da,, mais precisas da globaliz:i~,ão implic-a que os tr.thalh , ..nur dnern rn!itn:u jna!LllS<:t globalização C'Om rchçao , decisões govcmia m c nt:.iis cm geral e soh,·e us gastos sociais cn , p~1·1i<'u l:1r. füin('ô< de rl:ulos c<>m in íonnaçõcs mais dcral haclas sobre o fnndm1amento dessas tkmocracia,, 1,i,,u,w.:& de ~mcmo, sistema partidário etc.)já começam 11 se rornar amplamente disponhcb.. enoirj.1-mdo dfl,Ui~c, mais espedfirns. Finalme nte, nunca é demais r~'-llw.r que companic;úcs imer-regionais 11f10 dcverf10 ser limitadas a an~ lises qua11Liu1rivas baseada>- em dados co111p,11·~vcis para um número grande de países. Gma boa pa , te da, quc;slÕéS impot1.JDio a. >er('lll respondidas s(> podem ser analisadas pela com paração
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