IMPLEMENTASI KEBIJAKAN MODEL C G EDWARD III Paijo. Implementasi kebijakan merupakan kegiatan yang kompleks dengan begitu banyak faktor yang mempengaruhi keberhasilan suatu implementasi kebijakan. Dalam mengkaji implementasi kebijakan publik, Edward III mulai dengan mengajukan dua pertanyaan, yakni: 1. What is the precondition for successful policy implementation? 2. What are the primary obstacles to successful policy implementation implementation !eorge ". Edward III berusaha menjawab dua pertanyaan tersebut dengan mengkaji empat faktor atau #ariabel dari kebijakan yaitu struktur birokrasi, sumber daya , komunikasi, disposisi. 2.1.1.1. Struktur Birokrasi
$irokrasi merupakan salah%satu institusi yang paling sering bahkan se&ara keseluruhan menjadi pelaksana kegiatan. 'eberadaan birokrasi tidak hanya dalam struktur pemerintah, tetapi juga ada dalam organisasi%organisasi swasta, institusi pendidikan dan sebagainya. $ahkan dalam kasus%kasus tertentu birokrasi di&iptakan hanya untuk menjalankan suatu kebijakan tertentu. (ipley dan )ranklin dalam *inarno +2-:1/%10 +2-:1/%10 mengidentifikasi enam karakteristik birokrasi sebagai hasil pengamatan terhadap birokrasi di merika 3erikat, yaitu: 1. $irokrasi $irokrasi di&iptakan di&iptakan sebagai sebagai instrumen instrumen dalam dalam menangani menangani keperluan keperluan%keper %keperluan luan publik publik + public public affair). 2. $irokrasi $irokrasi merupakan merupakan institusi institusi yang yang dominan dominan dalam implement implementasi asi kebijakan kebijakan publik publik yang mempunyai kepentingan yang berbeda%beda dalam setiap hierarkinya. 4. $irokrasi $irokrasi mempunyai mempunyai sejumlah sejumlah tujuan tujuan yang berbeda. berbeda. . )ungsi )ungsi birokrasi birokrasi berada berada dalam dalam lingkun lingkungan gan yang yang komplek komplekss dan luas. luas. -. $irokrasi $irokrasi mempuny mempunyai ai naluri bertahan bertahan hidup yang yang tinggi tinggi dengan dengan begitu begitu jarang jarang ditemukan birokrasi yang mati. 0. $irokrasi $irokrasi bukan bukan kekuatan kekuatan yang netral netral dan tidak tidak dalam kendali kendali penuh penuh dari dari pihak luar. luar. Implementasi kebijakan yang bersifat kompleks menuntut adanya kerjasama banyak pihak. 'etika strukur birokrasi tidak kondusif terhadap implementasi suatu kebijakan, maka hal ini akan menyebabkan ketidakefektifan dan menghambat jalanya pelaksanaan kebijakan. $erdasakan penjelasan di atas, maka memahami struktur birokrasi merupakan faktor yang fundamental untuk mengkaji implementasi kebijakan publik. 5enurut Edwards III dalam
*inarno +2-:1- terdapat dua karakteristik utama dari birokrasi yakni: 6Standard 6 Standard Operational Procedure +37P Procedure +37P dan fragmentasi6. ”Standard operational procedure +37P procedure +37P merupakan perkembangan dari tuntutan internal akan kepastian waktu, sumber daya serta kebutuhan penyeragaman dalam organisasi kerja yang kompleks dan luas6. +*inarno, 2-:1-. 8kuran dasar 37P atau prosedur kerja ini biasa digunakan untuk menanggulangi menanggulangi keadaan%keadaan umum diberbagai sektor publik dan swasta. Dengan menggunakan 37P, para pelaksana dapat mengoptimalkan waktu yang tersedia dan dapat berfungsi untuk menyeragamkan tindakan%tindakan pejabat dalam organisasi yang kompleks dan tersebar luas, sehingga dapat menimbulkan fleksibilitas yang besar dan kesamaan yang besar dalam penerapan peraturan. $erdasakan hasil penelitian Edward III yang dirangkum oleh *inarno +2-:1-2 menjelaskan bahwa: 637P sangat mungkin dapat menjadi kendala bagi implementasi kebijakan baru yang membutuhkan &ara%&ara kerja baru atau tipe%tipe personil baru untuk melaksanakan kebijakan%kebijakan. Dengan begitu, semakin besar kebijakan membutuhkan perubahan dalam &ara%&ara yang la9im dalam suatu organisasi, semakin besar pula probabilitas 37P menghambat implementasi6. 6amun demikian, di samping menghambat implementasi kebijakan 37P juga mempunyai manfaat. 7rganisasi%organisasi dengan prosedur%prosedur peren&anaan yang luwes dan kontrol yang besar atas program yang bersifat fleksibel mungkin lebih dapat menyesuaikan tanggung jawab yang baru daripada birokrasi%birokrasi tanpa mempunyai &iri%&iri seperti ini6. 3ifat kedua dari struktur birokrasi yang berpengaruh dalam pelaksanaan kebijakan adalah fragmentasi. Edward III dalam *inarno +2-:1-- +2-:1-- menjelaskan bahwa 6fragmentasi 6 fragmentasi merupakan penyebaran tanggung jawab suatu kebijakan kepada beberapa badan yang berbeda sehingga memerlukan koordinasi6. Pada umumnya, semakin besar koordinasi yang diperlukan untuk melaksanakan kebijakan, semakin berkurang ke mungkinan keberhasilan program atau kebijakan. )ragmentasi mengakibatkan pandangan%pandangan yang sempit dari banyak le mbaga birokrasi. ;al ini akan menimbulkan konsekuensi konsekuensi pokok yang merugikan bagi bagi keberhasilan implementasi kebijakan. $erikut hambatan%hambatan yang terjadi dalam fregmentasi birokrasi berhubungan dengan implementasi implementasi kebijakan publik +$udi *inarno,2-:1 *inarno,2-:1-4%1-: -4%1-: ”Pertama, ”Pertama, tidak ada otoritas yang kuat dalam implementasi kebijakan karena terpe&ahnya fungsi%fungsi tertentu ke dalam lembaga atau badan yang berbeda%beda. Di samping itu, masing%masing badan mempunyai yurisdiksi yang terbatas atas suatu bidang, maka tugas% tugas yang penting mungkin akan terlantarkan dalam berbagai agenda birokrasi yang menumpuk6. ”Kedua, ”Kedua, pandangan yang sempit dari badan yang mungkin juga akan menghambat perubahan.
3yarat berjalannya suatu organisasi adalah kepemilikan terhadap sumberdaya +resources) + resources).. 3eorang ahli dalam bidang sumberdaya, 3&hermer&horn, :11 mengkategorikan sumber daya organisasi terdiri dari : $Staff, : $Staff, information, authority, facilities( buildin, e!uipment, land and supplies”. Edward III +1/>:1 mengemukakan bahwa sumberdaya tersebut dapat diukur dari aspek ke&ukupannya yang didalamnya tersirat kesesuaian dan kejelasan? = Insufficient resources 'ill mean that la's 'ill not be enforced, ser&ices 'ill not be pro&ided and reasonable reasonable reulation 'ill not be de&eloped $. =3umber daya diposisikan sebagai input dalam dalam organisasi sebagai suatu sistem yang mempunyai implikasi yang bersifat ekonomis dan teknologis. 3e&ara ekonomis, sumber daya bertalian dengan biaya atau pengorbanan langsung yang dikeluarkan oleh organisasi organisasi yang merefleksikan nilai atau kegunaan potensial dalam transformasinya ke dalam output . 3edang se&ara teknologis, sumberdaya bertalian dengan kemampuan transformasi dari organisasi6. +@a&hjan, 20:14- 5enurut Edward III dalam gustino +20:1->%1-/, sumberdaya merupakan hal penting dalam implementasi kebijakan yang baik. Indikator%indikator yang digunakan untuk melihat sejauhmana sumberdaya mempengaruhi implementasi kebijakan terdiri dari: 1. 3taf. 3umber 3umber daya daya utama utama dalam implemen implementasi tasi kebijakan kebijakan adalah adalah staf staf atau pegawai pegawai + street%le&el street%le&el bureaucrats). bureaucrats). 'egagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan, salah%satunya disebabkan oleh stafApegawai yang tidak &ukup memadai, men&ukupi, ataupun tidak kompeten dalam bidangnya. Penambahan jumlah staf dan implementor saja tidak &ukup menyelesaikan persoalan implementasi kebijakan, tetapi diperlukan sebuah ke&ukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan +kompeten dan kapabel dalam mengimplementasikan kebijakan. 2. Informasi. Informasi. Dalam implemen implementasi tasi kebijakan, kebijakan, informasi informasi mempun mempunyai yai dua bentuk bentuk yaitu: yaitu: pertama, informasi yang berhubungan dengan dengan &ara melaksanakan kebijakan. 'edua, informasi mengenai data kepatuhan dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang telah ditetapkan. 4. *ewenan *ewenang. g. Pada umumny umumnyaa kewenangan kewenangan harus harus bersifat formal formal agar perintah perintah dapat dapat dilaksanakan se&ara efektif. 'ewenangan merupakan otoritas atau legitimasi bagi para pelaksana dalam melaksanakan kebijakan yang ditetapkan se&ara politik. 'etika wewenang tidak ada, maka kekuatan para implementor di mata publik tidak dilegitimasi, sehingga dapat menggagalkan implementas i kebijakan publik. @etapi @etapi dalam konteks yang lain, ketika wewenang formal tersedia, maka sering terjadi
kesalahan dalam melihat efekti#itas kewenangan. Di satu pihak, efekti#itas kewenangan diperlukan dalam implementasi kebijakan? tetapi di sisi lain, efekti#itas akan menyurut manakala wewenang diselewengkan oleh para pelaksana demi kepentingannya sendiri atau kelompoknya. . )asilitas. )asilitas. )asilitas )asilitas fisik merupakan merupakan faktor faktor penting penting dalam dalam implementa implementasi si kebijakan. kebijakan. Implementor mungkin mempunyai staf yang men&ukupi, kapabel dan kompeten, tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung +sarana dan prasarana maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan berhasil. 2.1.1.#. Dis$osisi
5enurut Edward III dalam *ianrno +2-:12%14 mengemukakan 6ke&enderungan% ke&enderungan atau disposisi merupakan salah%satu faktor yang mempunyai konsekuensi penting bagi implementasi kebijakan yang efektif6.
pendorong yang membuat membuat para pelaksana menjalankan perintah dengan baik. ;al ini dilakukan sebagai upaya memenuhi kepentingan pribadi atau organisasi. 2.1.1.%. Komu&ikasi
5enurut gustino gustino +20:1-C? 6komunikasi merupakan salah%satu #ariabel penting yang mempengaruhi implementasi kebijakan publik, komunikasi sangat menentukan keberhas ilan pen&apaian tujuan dari implementasi kebijakan publik6. Implementasi yang efektif akan terlaksana, jika para pembuat keputusan mengetahui mengenai apa yang akan mereka kerjakan. Infromasi yang diketahui para pengambil keputusan hanya bisa didapat melalui komunikasi yang baik. @erdapat @erdapat tiga indikator yang dapat digunakan dalam mengkur keberhasilan #ariabel komunikasi. Edward III II I dalam gustino +20:1-C%1-> +20:1-C%1-> mengemukakan tiga #ariabel tersebut yaitu: 1. @ransmisi @ransmisi.. Penyaluran Penyaluran komunikas komunikasii yang baik baik akan dapat dapat menghasilkan menghasilkan suatu suatu implementasi yang baik pula. 3eringkali terjadi masalah dalam penyaluran komunikasi yaitu adanya salah pengertian +miskomunikasi yang disebabkan banyaknya tingkatan birokrasi yang harus harus dilalui dalam proses komunikasi, sehingga apa yang diharapkan terdirtorsi di tengah jalan. 2. 'ejelasan. 'ejelasan. 'omun 'omunikasi ikasi yang yang diterima diterima oleh pelaksana pelaksana kebijaka kebijakan n + street%le&el% street%le&el% bureaucrats) harus bureaucrats) harus jelas dan tidak membingungkan atau tidak ambiguAmendua. 4. 'onsistensi. 'onsistensi. Perintah Perintah yang yang diberikan diberikan dalam dalam pelaksanaan pelaksanaan suatu suatu komunikasi komunikasi harus harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau dijalankan. )aktor%faktor yang mendorong ketidakjelasan informasi dalam implementasi kebijakan publik biasanya karena kompleksitas kebijakan, kurangnya konsensus mengenai tujuan%tujuan kebijakan publik, adanya masalah%masalah dalam memulai kebijakan yang baru serta ser ta adanya ke&enderungan menghindari pertanggungjawaban kebijakan. Pertanyaan berikutnya, bagaimana menjabarkan distori atau hambatan komunikasi Proses implementasi kebijakan terdiri dari berbagai aktor yang terlibat mulai dari manajemen pun&ak sampai pada birokrasi tingkat bawah. 'omunikasi 'omunikasi yang efektif menuntut proses pengorganisasian komunikasi yang yang jelas ke semua tahap tadi.
+2-:12/ menyimpulkan: 6semakin banyak lapisan atau aktor pelaksana yang terlibat dalam implementasi kebijakan, semakin besar kemungkinan hambatan dan distorsi yang dihadapi6. Dalam mengelola komunikasi yang baik perlu dibangun dan dikembangkan saluran%saluran komunikasi yang efektif. 3emakin baik pengembangan saluran% saluran komunikasi yang dibangun, maka semakin tinggi probabilitas perintah%perintah tersebut diteruskan se&ara benar. Dalam kejelasan informasi biasanya terdapat ke&enderungan untuk mengaburkan tujuan% tujuan informasi oleh pelaku kebijakan atas dasar kepentingan sendiri dengan &ara mengintrepetasikan informasi berdasarkan pemahaman sendiri%sendiri. "ara untuk mengantisipasi tindakan tersebut adalah dengan membuat prosedur melalui pernyataan yang jelas mengenai persyaratan, tujuan, menghilangkan pilihan dari multi intrepetasi, melaksanakan prosedur dengan hati%hati dan mekanisme pelaporan se&ara terin&i. $erdasarkan hasil penelitian tentang implemetasi kebijakan pengembangan usaha mikro terhadap kinerja embaga 'euangan 5ikro +'5 di "ianjur yang dilakukan Patriana +2-:i bahwa: 6Pengaruh dimensi komunikasi, sumber daya, sikap pelaksana +disposisi, struktur birokrasi mempunyai pengaruh signifikan terhadap kinerja '5 baik se&ara parsial +terpisah sendiri% sendiri maupuan se&ara simultan. amun demikian, ditemukan hambatan komunikasi dimana terdapat disiplin rendah dan pemahaman tugas serta tanggung jawab yang kurang dari petugas pelaksana kebijakan6. )aktor komunikasi sangat berpengaruh terhadap penerimaan kebijakan oleh kelompok sasaran, sehingga kualitas komunikasi akan mempengaruhi dalam men&apai efekti#itas implementasi kebijakan publik. Dengan demikian, penyebaran isi kebijakan melalui proses komunikasi yang baik akan mempengaruhi terhadap implementasi kebijakan. Dalam hal ini, media komunikasi yang digunakan untuk menyebarluaskan isi kebijakan kepada kelompok sasaran akan sangat berperan.
