Model-Model Impementasi Kebijakan Publik
Dimens Dimensii paling paling inti inti dari dari kebija kebijakan kan publik publik adalah adalah proses proses kebijak kebijakan. an. Di sini sini kebijakan publik dilihat sebagai sebuah proses kegiatan atau sebagai satu kesatuan sistem yang bergerak dari satu bagian ke bagian lain secara sinambung, saling menentukan dan saling membentuk. Dalam bukunya Public bukunya Public Policy, Policy, Riant Nugroho (2009, 49449!" memberi makna implementas implementasii kebijakan kebijakan sebagai sebagai #cara agar sebuah kebijakan kebijakan dapat mencapai tujuannya. $idak lebih dan tidak kurang%. Ditambahakan pula, bah&a untuk mengimplementasikan kebijakan publi blik, ada dua dua pilihan langka gkah yang ada, da, yait aitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk program atau melalui 'ormulasi kebijakan deriat atau turunan dari kebijakan publik tesebut. )ecara umum dapat digambarkan sebagai berikut* Sekuensi Implementasi Kebijakan
+mplementasi kebi kebija jaka kan n adal adalah ah hal hal yang ang paling berat, karena di sini masalahmasalah yang tidak tidak dijump dijumpai ai dalam dalam konsep, munc uncul di lapanga lapangan. n. )elain )elain itu, itu, ancaman utama adalah konsistensi implementasi. endekatan dala dalam m impl implem emen enta tasi si kebijakan kebijakan publik publik oleh eter de-eon dan -inda de-eon (200" dikelompokkan menjadi tiga generasi. /enerasi pertama, yaitu pada tahun 90an, memahami implementasi kebijakan sebagai masalahmasalah yang terjadi antara antara kebijakan kebijakan dan eksekusinya. eksekusinya. 1empergunakan 1empergunakan pendekatan ini, antara lain* /raham $. llison dengan studi kasus misil kuba (9, 99". ada generasi ini implementasi kebijakan berhimpitan studi pengambilan keputusan di sektor publik. /ene /enera rasi si kedu kedua, a, tahu tahun n 930 930a an, n, adal adalah ah gene genera rasi si yang yang meng mengem emba bang ngka kan n pendekatan implementasi kebijakan yang bersi'at #dari atas ke ba&ah% (top-downer perspective". perspective". ersp erspekt ekti' i' ini ini lebi lebih h 'okus 'okus pada pada tuga tugass biro birokr kras asii untu untuk k mela melaks ksan anak akan an
kebijakan yang telah diputuskan secara politik. ara ilmu&an sosial yang mengembangkan pendekatan ini adalah Daniel 1amanian dan aul )abatier (935", dan aul 6erman (930". ada saat yang sama, muncul pendekatan bottom-upper yang dikembangkan oleh 1ichael -ipsky (9, 930", dan 6enny 7jern (932, 935". /enerasi ketiga, tahun 990an, dikembangkan oleh ilmu&an sosial 1alcolm -. /oggin (990", memperkenalkan pemikiran bah&a ariabel perilaku aktor pelaksana implementasi kebijakan lebih menentukan keberhasilan implementasi kebijakan. ada saat yang sama, muncul pendekatan kontijensi atau situsional dalam implementasi kebijakan yang mengemukakan bah&a implementasi kebijakan banyak didukung oleh adaptabilitas implementasi kebijakan tersebut. ara ilmu&an yang mengembangkan yang mengembangkan pendekatan ini adalah antara lain Richard 1atland (99!", 7elen +ngram (990", dan Denise )cheberle (99". Model-Model Implementasi Kebijakan Publik Model Van Meter dan Van Horn
1odel pertama adalah model yang paling klasik, yakni model yang diperkenalkan oleh Donald 8an 1eter dan arl 8an 7orn (9!". 1odel ini mengandaikan bah&a implementasi kebijakan berjalan seara linear dari kebijakan publik, implementator, dan kinerja kebijakan publik. 6eberapa ariabel yang dimasukkan sebagai ariabel yang mempengaruhi kebijakan publik adalah ariabel berikut* 2 3 4 5
ktiitas implementasi dan komunikasi antar organisasi :arakteristik agen pelaksana;implementator :ondisi ekonomi, sosial, dan politik :ecenderungan (disposition" pelaksana;implementor.
Model Mazmanian dan Sabatier
1odel yang kedua adalah model yang dikembangkan Daniel 1amanian dan aul . )abatier (935" yang mengemukakan bah&a implementasi adalah upaya melaksanakan keputusan kebijakan. 1odel 1amanian dan )abatier disebut Model Kerangka Analisis Implementasi (a framework for implementation analysis". 1amanian)abatier mengklasi'ikasikan proses implementasi kebijakan ke dalam tiga ariabel, yaitu* 7
8ariabel +ndependen
1udahtidaknya masalah dikendalikan yang berkenaan dengan indikator masalah teori dan teknis pelaksanaan, keragaman objek, dan perubahan seperti apa yang
dikehendaki 8
8ariabel +nterening
Diartikan sebagai kemampuan kebijakan untuk menstrukturkan proses implementasi dengan indikator kejelasan dan konsistensi tujuan, dipergunakannya teori kausal, ketepatan alokasi sumber dana, keterpaduan hirarkis di antara lembaga pelaksana, aturan pelaksana dari lembaga pelaksana, dan perekrutan pejabat pelaksana yang memiliki keterbukaan kepada pihak luar, ariabel di luar kebijakan yang mempengaruhi proses implementasi yang berkenaan dengan indikator kondisi sosio ekonomi dan teknologi, dukungan publi, sikap dan risorsis konstituen, dukungan pejabat yang lebih tinggi, serta komitmen dan kualitas kepemimpinan dari pejabat pelaksana. 9
8ariabel Dependen
1odel ketiga adalah 1odel 6rian =. 7og&ood dan -e&is . /unn (93", untuk dapat mengimplementasikan kebijakan secara sempurna, maka diperlukan beberapa persayaratan tertentu. )yaratsyarat itu adalah* 11
:ondisi eksternal yang dihadapi oleh badan;instansi pelaksana tidak akan menimbulkan gangguan;kendala yang serius. 6eberapa kendala;hambatan (constraints" pada saat implementasi kebijakan seringkali berada diluar kendali para administrator, sebab hambatanhambatan itu memang diluar jangkauan &e&enang kebijakan dari badan pelaksana. 7ambatanhambatan tersebut diantaranya mungkin bersi'at 'isik maupun politis. 12 >ntuk pelaksanaan program tersedia &aktu dan sumberdaya yang cukup memadahi. )yarat kedua ini sebagian tumpang tindih dengan syarat pertama diatas, dalam pengertian bah&a kerapkali ia muncul diantara kendalakendala yang bersi'at eksternal. :ebijakan yang memilki tingkat kelayakan 'isik dan politis tertentu bisa saja tidak berhasil mencapai tujuan yang diinginkan karena menyangkut kendalan &aktu yang pendek dengan harapan yang terlalu tinggi 13 erpaduan sumbersumber yang diperlukan benarbenar memadahi. ersyaratan ini mengikuti syarat item kedua artinya disatu pihak harus dijamin tidak ada kendala kendala pada semua sumbersumber yang diperlukan, dan dilain pihak, setiap tahapan proses implementasi perpaduan diantara sumbersumber tersebut harus dapat
disediakan. Dalam prakteknya implementasi program yang memerlukan perpaduan antara dana, tenaga kerja dan peralatan yang diperlukan untuk melaksanakan program harus dapat disiapkan secara serentak, namun ternyata ada salah satu komponen tersebut mengalami kelambatan dalam penyediaannya sehingga berakibat program tersebut tertunda pelaksanaannya. 14 :ebijakan yang akan diimplementasikan didasari oleh suatu hubungan kausalitas yang andal. :ebijakan kadangkala tidak dapat diimplemetasikan secara e'ekti' bukan lantaran ia telah diimplementasikan secara asalasalan, tetapi kebijakan itu sendiri memang jelek. enyebabnya karena kebijakan itu didasari oleh tingkat pemahaman yang tidak memadahi mengenahi persoalan yang akan ditanggulangi, sebabsebab timbulnya masalah dan cara pemecahanya, atau peluangpeluang yang tersedia untuk mengatasi masalahnya, si'at permasalahannya dan apa yang diperlukan untuk meman'aatkan peluangpeluang tersebut. 15 7ubungan kausalitas bersi'at langsung dan han ya sedikit mata rantai penghubungnya. ada kebanyakan program pemerintah sesungguhnya teori yang mendasari kebijakan jauh lebih komplek dari pada sekedar hubungan antara dua ariabel yang memiliki hubungan kausalitas. :ebijakankebijakan yang memiliki hubungan sebabakibat tergantung pada mata rantai yang amat panjang maka ia akan mudah sekali mengalami keretakan, sebab semakin panjang mata rantai kausalitas, semakin besar hubungan timbal balik diantara mata rantai penghubungnya dan semakin kompleks implementasinya. Dengan kata lain semakin banyak hubungan dalam mata rantai, semakin besar pula resiko bah&a bebarapa diantaranya kelak terbukti amat lemah atau tidak dapat dilaksanakan dengan baik. 16 7ubungan saling ketergantungan harus kecil. +mplemetasi yang sempurna menuntut adanya persyaratan bah&a hanya terdapat badan pelaksana tunggal dalam melaksanakan misi tidak tergantung badanbadan lain;instansi lainnya. :alau ada ketergantungan dengan organisasiorganisasi ini haruslah pada tingkat yang minimal, baik dalam artian jumlah maupun kadar kepentingannya. ?ika implementasi suatu program ternyata tidak hanya membutuhkan rangkaian tahapan dan jalinan hubungan tertentu, melainkan juga kesepakatan atau komitmen terhadap setiap tahapan diantara sejumlah aktor;pelaku yang terlibat, maka peluang bagi keberhasilan implementasi program, bahkan hasil akhir yang diharapkan kemungkinan akan semakin berkurang. 17 emahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan. ersyaratan ini mengharuskan adanya pemahaman yang menyeluruh mengenahi kesepakatan terhadap tujuan yang akan dicapai dan dipertahankan selama proses implementasi. $ujuan itu harus dirumuskan dengan jelas, spesi'ik, mudah dipahami, dapa t dikuanti'ikasikan, dan disepakati oleh seluruh pihak yang terlibat dalam organisasi. Namun berbagai penelitian telah mengungkap bah&a dalam prakteknya tujuan yang akan dicapai dari program sukar diidenti'ikasikan. :emungkinan menimbulkan kon'lik yang tajam atau kebingungan, khususnya oleh kelompok pro'esional atau kelompokkelompok lain yang terlibat dalam program lebih mementingkan tujuan mereka sendiri. $ujuantujuan resmi kerap kali tidak dipahami dengan baik, mungkin karena komunikasi dari atas ke ba&ah atau sebaliknya tidak berjalan dengan baik. :alaupun pada saat a&al tujuan dipahami dan disepakati namun tidak ada jaminan kondisi ini dapat terpelihara selama pelaksanaan program, karena tujuantujuan itu cenderung mudah berubah, diperluas dan disele&engkan.
18
$ugastugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang tepat. ) yarat ini mengandung makna bah&a dalam menjalankan program menuju tercapainya tujuan tujuan yang telah disepakati, masih dimungkinkan untuk merinci dan menyusun dalam urutanuruan yangbtepat seluruh tugas yang harus dilaksanakan oleh setiap bagian yang terlibat. :esulitan untuk mencapai kondisi implementasi yang sempurna masih terjadi dan tidak dapat dihindarkan. >ntuk mengendalikan program dengan baik dapat dilakukan dengan teknologi seperti Net&ork planning dan contrrol. 19 :omunikasi dan koordinasi yang sempurna. )yarat ini mengharuskan adanya komunikasi dan ordinasi yang sempurna diantara berbagai unsur atau badan yang terlibat dalam program. 7ood (9@" dalam hubungan ini menyatakan bah&a guna mencapai implementasi yang sempurna diperlukan suatu sistem satuan administrasi tunggal sehingga tercipta koordinasi yang baik. ada kebanyakan organiasi yang memiliki ciriciri departemenisasi, pro'esionalisasi, dan bermacam kegiatan kelompok yang melindungi nilainilai dan kepentingan kelompok hampir tidak ada koordinasi yang sempurna. :omunikasi dan koordiasi memiliki peran yang sangat penting dalam proses implementasi karena data, syaran dan perintahperintah dapat dimengerti sesuai dengan apa yang dikehendaki. 20 ihakpihak yang memiliki &e&enang kekuasaan dapat menuntut dan mendapatkan kepatuhan yang sempurna. 7al ini menjelaskan bah&a harus ada ketundukan yang penuh dan tidak ada penolakan sama sekali terhadap perintah dalam sistim administrasinya. ersyaratan ini menandaskan bah&a mereka yang memiliki &e&enang, harus juga yang memiliki kekuasan dan mampu menjamin adanya kepatuhan sikap secara menyeluruh dari pihakpihak lain baik dalam organisasi maupun luar organisasi. Dalam kenyataan dimungkinkan adanya kompartemenisasi dan diantara badan yang satu dengan yang lain mungkin terdapat kon'lik kepentingan.
Model Goggin
1alcolm /oggin, nn 6o&man, dan ?ames -ester mengembangkan apa yang disebutnya sebagai #communication model % untuk implementasi kebijakan yang disebutnya sebagai #generasi ketiga model implementasi kebijakan% (990". /oggin dan ka&anka&an bertujuan mengembangkan sebuah model implementasi kebijakan yang lebih ilmiah dengan mengedepankan pendekatan metode penelitian dengan adanya ariabel independen, intervening , dan dependen, dan meletakkan komunikasi sebagai penggerak dalam implementasi kebijakan. Model Grindle
1odel keempat adalah model 1erilee ). /rindle (930". 1odel +mplementasi :ebijakan ublik yang dikemukakan /rindle (930*" menuturkan bah&a :eberhasilan proses implementasi kebijakan sampai kepada tercapainya hasil tergantung kepada kegiatan program yang telah dirancang dan pembiayaan cukup, selain dipengaruhi oleh ontent o' olicy (isi kebijakan" dan onteA o' +mplementation (konteks implementasinya".
+si kebijakan yang dimaksud meliputi* 23 24 25 26 27 28
:epentingan yang terpenuhi oleh kebijakan (interest a''ected". ?enis man'aat yang dihasilkan (tipe o' bene'it". Derajat perubahan yang diinginkan (eAtent o' change enisioned". :edudukan pembuat kebijakan (site o' decision making". ara pelaksana program (program implementators". )umber daya yang dikerahkan (Resources commited".
)edangkan konteks implementasi yang dimaksud* 29 30 31 32
:ekuasaan (po&er". :epentingan strategi aktor yang terlibat (interest strategies o' actors inoled". :arakteristik lembaga dan penguasa (institution and regime characteristics". :epatuhan dan daya tanggap pelaksana (compliance and responsieness".
Model Elmore dkk
1odel kelima adalah model yang disusun Richard Blmore (99", 1ichael -ipsky (9", dan 6enny 7jern dan Daid Corter (93". 1odel ini dimulai dari mengidenti'ikasikan jaringan aktor yang terlibat dalam proses pelayanan dan menanyakan kepada mereka* tujuan, strategi, aktiitas, dan kontakkontak yang mereka miliki. 1odel implementasi ini didasarkan pada jenis kebijakan publik yang mendorong masyarakat untuk mengerjakan sendiri implementasi kebijakannya atau tetap melibatkan pejabat pemerintah namun hanya di tataran rendah. Cleh karena itu, kebijakan yang dibuat harus sesuai dengan harapan, keinginan, publik yang menjadi target atau kliennya, dan sesuai pula dengan pejabat eselon rendah yang menjadi pelaksananya. :ebijakan model ini biasanya diprakarsai oleh masyarakat, baik secara langsung maupun melalui lembagalembaga nirlaba kemasyarakatan (-)1". Model Edward
/eorge Bd&ard +++ (930, " menegaskan bah&a masalah utama administrasi publik adalah lack of attention to implementation. Dikatakannya, without effective implementation the decission of policymakers will not be carried out successfully. Bd&ard menyarankan untuk memperhatikan empat isu pokok agar implementasi kebijakan menjadi e'ekti', yaitu communication, resource, disposition or attitudes, dan beureucratic structures. :omunikasi berkenaan dengan bagaimana kebijakan dikomunikasikan pada organisasi dan;atau publik, ketersediaan sumber daya untuk melaksanakan kebijakan, sikap dan
tanggap dari pihak yang terlibat, dan bagaimana struktur organisasi pelaksana kebijakan. Resources berkenaan dengan ketersediaan sumber daya pendukung, khususnya sumber daya manusia. 7al ini berkenaan dengan kecakapan pelaksana kebijakan publik untuk carry out kebijakan secara e'ekti'. Disposition berkenaan dengan kesediaan dari para implementor untuk carry out kebijakan publik tersebut, kecakapaan saja tidak mencukupi, tanpa kesediaan dan komitmen untuk melaksanakan kebijakan. )truktur birokrasi berkenaan dengan kesesuaian organisasi birokrasi yang menjadi penyelenggara implementasi kebijakan publik. $antangan adalah bagaimana agar tidak terjadi beureucratic fragmentation karena struktur ini menjadikan proses implementasi menjadi jauh dari e'ekti'. Di +ndonesia sering terjadi ine'ektiitas implementasi kebijakan karena kurangnya koordinasi dan kerja sama di antara lembagalembaga negara dan; atau pemerintahan.
Model !akamura dan Smallwood
1odel Nakamura dan )mall&ood mengambarkan proses implementasi kebijakan secara detail. 6egitu detailnya, sehingga model ini relati' relean diimplementasikan pada semua kebijakan. $abel di ba&ah ini menjelaskan keterkaitan antara pembentukan kebijakan dan implementasi kebijakan secara praktikal. Model Implementasi Kebijakan !akamura dan Smallwood
Model "aringan
1odel ini memehami bah&a proses implementasi kebijakan adalah sebuah complex of interaction processes di antara sejumlah besar aktor yang berada dalam suatu jaringan (network " aktoraktor yang independen. +nteraksi di antara para aktor dalam jaringan tersebutlah yang akan menentukan bagaimana implementasi harus dilaksanakan, permasalahanpermasalahan yang harus dikedepankan, dan diskresi
diskresi yang diharapkan menjadi bagian penting di dalamnya. emahaman ini antara lain dikembangkan dalam sebuah buku yang ditulis oleh tiga orang ilmu&an 6elanda, yaitu =alter :ickert, Brik 7ans :lijn, dan ?oop :oppenjan, Managing Complex etworks! "trategies for the Public "ector (99". ada model ini, semua aktor dalam jaringan relati' otonom, artinya mempunyai tujuan masingmasing yang berbeda. $idak ada aktor sentral, tidak ada aktor yang menjadi koordinator. ada pendekatan ini, koalisi dan; atau kesepakatan di antara aktor yang berada pada sentral jaringan menjadi penentu implementasi kebijakan dan keberhasilannya. Model Matland
Richard 1atland (99!" mengembangkan sebuah model yang disebut dengan 1odel 1atriks mbiguitas:on'lik yang menjelaskan bah&a implementasi secara admiministrati' adalah implementasi yang dilakukan dalam keseharian operasi birokrasi pemerintahan. :ebijakan di sini memiliki ambiguitas atau kemenduaan yang rendah dan kon'lik yang rendah. +mplementasi secara politik adalah implementasi yang perlu dipaksakan secara politik, karena, &alaupun ambiguitasnya rendah, tingkat kon'liknya tinggi. +mplementasi secara eksperimen dilakukan pada kebijakan yang mendua, namun tingkat kon'ilknya rendah. +mplementasi secara simbolik dilakukan pada kebijakan yang mempunyai ambiguitas tinggi dan kon'lik yang tinggi. emikiran 1atland dikembangkan lebih rinci sebagai berikut* Matriks Matland
ada prinsispnya matrik matland memiliki #empat tepat% yang perlu dipenuhi dalam hal kee'ekti'an implemenatasi kebijakan, yaitu* Ketepatan Kebijakan
:etepatan kebijakan ini dinilai dari* )ejauh mana kabijakan yang ada telah bermuatan halhal yang memang memecahkan masalah yang hendak dipecahkan. ertanyaannya adalahhow excelent is the policy. 40 pakah kebijakan tersebut sudah dirumuskan sesuai dengan karakter masalah yang hendak dipecahkan. 41 pakah kebijakan dibuat oleh lembaga yang mempunyai ke&enangan (misi kelembagaan" yang sesuai dengan karakter kebijakan. 39
Ketepatan Pelaksanaan
ktor implementasi kebijakan tidaklah hanya pemerintah. da tiga lembaga yang bisa menjadi pelaksana, yaitu pemerintah, kerjasama antara pemerintah masyarakat;s&asta, atau implementasi kebijakan yang dis&astakan (privati#ation atau contracting out ". :ebijakankebijakan yang bersi'at monopoli, seperti kartu identitas penduduk, atau mempunyai derajat politik keamanan yang tinggi, seperti pertahanan dan keamanan, sebaiknya diselenggarakan oleh pemerintah. :ebijakan yang bersi'at memberdayakan masyarakat, seperti penanggulangan kemiskinan, sebaiknya diselenggarakan pemerintah bersama masyarakat. :ebijakan yang bertujuan mengarahkan kegiatan kegiatan masyarakat, seperti bagaimana perusahaan harus dikelola, atau di mana pemerintah tidak e'ekti' menyelenggarakannya sendiri, seperti pembangunan industriindustri berskala menengah dan kecil yang tidak strategis, sebaiknya diserahkan kepada masyarakat Ketepatan #arget
:etepatan berkenaan dengan tiga hal, yaitu* pakah target yang dinterensi sesuai dengan yang direncanakan, apakah tidak ada tumpang tindih dengan interensi lain, atau tidak bertentangan dengan interensi kebijakan lain. 45 pakah targetnya dalam kondisi siap untuk dinterensi ataukah tidak. :esiapan bukan saja dalam arti secara alami, namun juga apakah kondisi target ada dalam kon'lik atau harmoni, dan apakah kondisi target ada dalam kondisi mendukung atau menolak. 46 pakah interensi implementasi kebijakan bersi'at baru atau memperbarui implementasi kebijakan sebelumnya. $erlalu banyak kebijakan yang tampaknya baru namun pada prinsipnya mengulang kebijakan yang lama dengan hasil yang sama tidak e'ekti'nya dengan kebijakan sebelumnya. 44
Ketepatan $ingkungan
da dua lingkungan yang paling menentukan, yaitu* 48
-ingkungan :ebijakan
sumber otoritas dari kebijakan, network composition yang berkenaan dengan komposisi jejaring dari berbagai organisasi yang terlibat kebijakan, baik dari pemerintah maupun masyarakat, implementation setting yang berkenaan dengan posisi ta&armena&ar antara otoritas yang mengeluarkan kebijakan dan jejaring yang berkenaan dengan implementasi kebijakan. 49
-ingkungan Bksternal :ebijakan
-ingkungan ini oleh alista disebut sebagai ariabel eksogen, yang terdiri dari atas public opinion, yaitu persepsi publik akan kebijakan dan implementasi kebijakan, interpretive instutions yang berkenaan dengan interprestasi lembagalembaga strategis dalam masyarakat, seperti media massa, kelompok penekan, dan kelompok kepentingan, dalam menginterpretasikan kebijakan dan implementasi kebijakan, dan individuals, yakni indiiduindiidu tertentu yang mampu memainkan peran penting dalam menginterpretasikan kebijakan dan implementasi kebijakan. :eempat #tepat% tersebut masih perlu didukung oleh tiga jenis dukungan, yaitu* 50 51 52
Dukungan politikE Dukungan strategikE dan Dukungan teknis.
)elain tiga dukungan di atas, penelitian ataupun analisis tentang implementasi kebijakan sebaiknya juga menggunakan model implementasi sesuai dengan isu kebijakannya, sebagaimana yang digambarkan 1atland berikut ini* Ambiguitas Matland
