FINANZAS PUBLICAS - NAVEIRA

Capítulo I: Finanzas Públicas El concepto de “Finanzas Públicas” Públicas ”: Para arribar al concepto de Finanzas

Públicas es preciso partir de la nocion de actividad económica. Ésta, en general, es aquel quehacer del hombre que se vincula con el concepto de “escasez”. Por

definición, la economía se ocupa de la asignación de recursos que son escasos o insuficientes para la satisfacción de necesidades que son más amplias que aquéllos. Es decir que hay más necesidades a cubrir que recursos con los cuales satisfacerlas, por lo que habrá que acudir a ciertos criterios que establezcan prioridades, para determinar cuáles de ellas se satisfarán, y en qué medida, y cuáles quedarán insatisfechas, relegadas, o postergadas en su atención. El Estado, como persona pública a cuyo cargo está llevar a cabo una serie de tareas dirigidas al bienestar de los individuos en particular y de la sociedad en general requiere de medios económicos para desempeñarse. En efecto, para cubrir las necesidades amplias del conjunto de sus habitantes, el Estado precisa realizar una serie de gastos, y para ello debe procurarse concominantemente los ingresos con los cuales hacerles frente. Se trata de una actividad medial, no final: ordena medios (recursos) para aplicarlos a sus funciones (a través de gastos). Entonces, de manera general, puede decirse que la actividad económica que lleva a cabo el Estado para el cumplimiento de sus fines se denomina actividad financiera estatal o, de forma simplificada, “Finanzas Públicas”. Puede definirse entonces el concepto de Finanzas Públicas como la actividad del Estado encaminada a obtener ingresos y realizar gastos, a fin de lograr la satisfacción de las necesidades públicas.

Caracteristicas de las Finanzas Públicas: 1) Es una actividad sustancialmente económica:  Al ocuparse de recursos

de naturaleza económica (ligados por la idea de escasez), de ingresos y de gastos (ambos de carácter publico), la actividad financiera estatal es una actividad económica. Posee ciertas notas que la diferencian de la actividad económica llevada adelante por los privados:  A) Puede decirse que no se rige por el criterio de la rentabilidad económica; B) Tampoco es una actividad exclusivamente monetaria; C) Por lo general, los gastos a realizar (las funciones que deben ser desarrolladas por los entes publicos) son los que condicionan los ingresos a obtener, puesto que primero se determinan los objetivos a cumplir (necesidades a satisfacer), para luego buscar las fuentes para financiarlos (recursos o ingresos públicos). 2) Tiene contenido político: La actividad financiera del Estado, como todo su

accionar, está regido por criterios de carácter político. Es sabido que hay diversas opiniones acerca de cuál debe ser el papel que el Estado ha de cumplir en la sociedad y en la economía. Es decir, unos piensan que lo mejor que puede hacer es participar ampliamente e inmiscuirse como actor en los mercados, mientras que otros sostienen que debe ser prescindente y cumplir un rol subsidiario, supliendo aquellos casos en que la actividad de los particulares no alcanza a brindar satisfacción a las necesidades del grupo, o bien cuando ella es insuficiente. Correlato de estas opiniones políticas, en el momento en que ellas se plasmen en el gobierno del Estado, serán las correspondientes características que teñirán su respectiva actividad financiera. Por tal razón, como fenómeno desarrollado a lo largo de la historia de la humanidad, su fisonomía ha sido variable, a medida que se fue conformando lo que hoy llamamos “Estado”.

Caracteristicas de las Finanzas Públicas: 1) Es una actividad sustancialmente económica:  Al ocuparse de recursos

de naturaleza económica (ligados por la idea de escasez), de ingresos y de gastos (ambos de carácter publico), la actividad financiera estatal es una actividad económica. Posee ciertas notas que la diferencian de la actividad económica llevada adelante por los privados:  A) Puede decirse que no se rige por el criterio de la rentabilidad económica; B) Tampoco es una actividad exclusivamente monetaria; C) Por lo general, los gastos a realizar (las funciones que deben ser desarrolladas por los entes publicos) son los que condicionan los ingresos a obtener, puesto que primero se determinan los objetivos a cumplir (necesidades a satisfacer), para luego buscar las fuentes para financiarlos (recursos o ingresos públicos). 2) Tiene contenido político: La actividad financiera del Estado, como todo su

accionar, está regido por criterios de carácter político. Es sabido que hay diversas opiniones acerca de cuál debe ser el papel que el Estado ha de cumplir en la sociedad y en la economía. Es decir, unos piensan que lo mejor que puede hacer es participar ampliamente e inmiscuirse como actor en los mercados, mientras que otros sostienen que debe ser prescindente y cumplir un rol subsidiario, supliendo aquellos casos en que la actividad de los particulares no alcanza a brindar satisfacción a las necesidades del grupo, o bien cuando ella es insuficiente. Correlato de estas opiniones políticas, en el momento en que ellas se plasmen en el gobierno del Estado, serán las correspondientes características que teñirán su respectiva actividad financiera. Por tal razón, como fenómeno desarrollado a lo largo de la historia de la humanidad, su fisonomía ha sido variable, a medida que se fue conformando lo que hoy llamamos “Estado”.

3) Tiene contenido jurídico: Toda la actividad estatal está sujeta a reglas

(normas) de cumplimiento obligatorio. Este conjunto de disposiciones (leyes, reglamentos y demás actos) conforman la vertiente jurídica de la actividad financiera. Esta rama del ordenamiento jurídico que regula el comportamiento

financiero

del

Estado

se

conoce

como “Derecho

Financiero”. 4) Posee un aspecto cuantificable y contable: Obviamente, como toda

actividad económica, es susceptible de ser mensurada y registrada. De ello se ocupa la contabilidad pública, es decir la técnica de registrar, valorar y medir los movimientos llevados a cabo por el Estado y sus reparticiones, tanto al momento de obtener los ingresos públicos como al de efectuar sus gastos públicos. Las estadísticas son importantes, ya que permiten realizar comparaciones intertemporales en el comportamiento de un mismo Estado en diversos momentos, o bien entre distintos Estados. 5) Otros aspectos: Las Finanzas Públicas también pueden ser estudiadas

desde el prisma de otras ciencias, Ej: Sociología, Psicología, etc.

El concepto de necesidades públicas: La idea de “necesidad pública” es central

en el estudio de la actividad financiera estatal, ya que el Estado, como ente público esencial que es, aplica todo el giro de su actividad a cumplir tareas públicas, cualquiera que éstas sean. Las necesidades de los individuos y de las colectividades. Discusion sobre la definición de necesidades públicas: La actividad financiera estatal, como

toda actividad económica, está regida por el criterio de la escasez y ello implica tener que escoger entre diversas necesidades humanas para ver cuáles de ellas se satisfarán y cuáles no debido a que los recursos son insuficientes (escasos) para atender a todas al mismo tiempo y en el nivel máximo.

La misma idea de “necesidades públicas” parece contraponerse a las necesidades de otro tipo: “individuales” y/o “colectivas”.

El primer punto a poner de relieve es que todos los seres humanos tienen necesidades. Y esas necesidades, aunque sean comunes a todos ellos (v.gr. alimento) son individuales en el sentido de que cada uno de ellos las experimenta y sufre por sí. Obviamente, podrá haber ciertas necesidades sentidas por algunos hombres y no por otros (v.gr. inclinación artística), pero ello no quita que, respecto de quienes así la sienten, sea propia (individual) de cada uno de ellos. El segundo punto a destacar es que la discusión financiera se basa, precisamente, en el modo de financiación de tales necesidades: si su satisfacción se deja librada a cada individuo (que deberá recurrir al mercado para hacerlo, actuando así a través del sistema de precios), o si, en cambio, su cobertura se brinda a través del Estado, de manera pública. Identificacion de las necesidades públicas con los cometidos estatales:

Necesidad pública se identifica con “tarea” o “cometido estatal”, ya que toda la

actividad del Estado está dirigida a cumplir con fines públicos, los que buscan el bienestar de la población a su cargo. Dependerá de la idea de Estado que se tenga la mayor o menor cantidad de necesidades de los hombres que se estime que el Estado debe asegurar su satisfacción. Y ellas serán las consideradas “necesidades públicas”, y a su

respecto se ha de dirigir la actividad financiera estatal, para conseguir los recursos que, empleados como gastos públicos luego, permitan cubrirlas. En otras palabras, que las “necesidades públicas” no forman parte de una

categoría apriorísticamente determinada, sino que son las que los Estados definen como tales en un momento determinado, y para una situación dada. Son categorías históricas con una fuerte carga política e ideologica, idea que no se desvanece por el hecho de que puedan identificarse algunas necesidades que, de hecho, siempre hayan sido sentidas como “necesidades públicas” (v.gr. la defensa

nacional) o bien por la circunstancia de que existan fuertes razones de

conveniencia económica para que tales necesidades sean atendidas por el colectivo social en vez de por los particulares.  Además, tras la idea de “necesidad pública”, y la consiguiente cobertura de ella

por parte del Estado, está la de que nadie sea excluido de su satisfacción, al menos en un nivel mínimo determinado. Planificacion económica: Conforme lo indica Giuliani Fonrouge, para la

realización de sus objetivos, el Estado debe coordinar su actividad económica y financiera. La planificación económica expone de manera expresa cuáles son las ideas subyacentes de un gobierno (qué quiere lograr) y las vías y mecanismos mediante los cuales considera que ello puede efectivamente conseguirse (cómo obtenerlo). Estos objetivos económicos, financieros y sociales pueden tener distintos tiempos para su consecución, por cual algunos serán de plazo corto, otros de plazo largo, y algunos de un plazo intermedio. Además, los planes económicos sirven para guiar los pasos a dar en pos del objetivo y para evaluar sus resultados. Se trata de un requisito elemental para establecer las metas a conseguir, para coordinar los medios puestos en marcha y para evaluar los resultados conseguidos. La planificación importa contar con una burocracia encargada de hacer el plan, de ejecutarlo y de evaluarlo. Esa planificación es pasible de varias clasificaciones: 1) Planificacion

según

el

sector

afectado:

En primer término, la

planificación puede abarcar la actividad del sector publico o bien la del sector privado. La primera comprende exclusivamente la actividad del Estado, decidida, dirigida y ejecutada por él. Se puede superponer con la planificación que necesariamente importa el presupuesto, aunque son conceptos claramente diferentes.

La planificación estatal enfocada sobre el sector privado importa concebir hacia qué lugar se desea que se dirija el empresariado nacional, e implementar políticas económicas de fomento de las actividades que se consideren convenientes, básicas o prioritarias, como así de otras de desincentivo de aquellos sectores que se desee reconvertir, aminorar o eliminar. Obviamente, debería haber una adecuada articulación entre las medidas a tomar por el sector publico y aquellas otras que éste desee que tome el sector privado, a fin de promover la actividad productiva, inversora, de ahorro, etc; por parte de empresas e individuos. 2) Planes nacionales y regionales: La actividad también puede ser

clasificada según el ámbito geográfico de su extensión, si abarco todo el territorio nacional o bien si se limita a una porción de éste (v. gr. Las leyes de promoción industrial en La Rioja). Tambien podría adoptar esta terminología según el sujeto activo de la actividad planificadora, si es el Estado nacional o bien un Estado provincial. 3) Planes según su alcance temporal:  De igual manera, esa planificación

puede tener un alcance temporal determinado para el logro de sus metas. En general, y en términos aproximados, será a largo plazo cuando sus objetivos se puedan conseguir más allá de los 10 años de su implementación. Son de mediano plazo cuando abarca un período mayor a un año, pero inferior a los 10 (generalmente, rondan el período de 4 ó 5 años, de duración parecida a la de un mandato presidencial del país de que se trate). Y serán de corto plazo cuando el período sea anual o inferior. 4) Planes según el sector económico afectado: Los planes también pueden

ser clasificados según la extensión del sector de la economía nacional abarcada. Un plan es general cuando comprende a todo el mercado (v. gr. Plan de Convertibilidad, Plan Austral). En cambio, se habla de planes sectoriales cuando su alcance se limita a determinados sectores del quehacer económico. Principalmente, se emplean estos planes en los casos de reconvención de actividades, cuando se tiende a modernizar una

determinada actividad económica (v. gr. Industrializar la actividad agropecuaria; sustituir un tipo de minería agresivo por otro compatible con el medioambiente; etc).

Unidad II: Derecho Financiero: El Derecho Financiero: Concepto y contenido: El Derecho Financiero es, en

síntesis, el aspecto jurídico del fenómeno financiero estatal, de las Finanzas Públicas. Puede definirse al Derecho Financiero de la siguiente manera: “Es la porción del ordenamiento jurídico de un Estado, conformado por normas de Derecho Público, que se ocupa de organizar los recursos financieros que constituyen la Haciendo Pública (el tesoro) de ese Estado, regulando los procedimientos para el establecimiento y percepción de los ingresos públicos, y para la programación y realización de los gastos públicos”.

Como señala Giuliani Fonrouge, es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera estatal en sus diferentes aspectos: los órganos que la ejercen, los medios en que se exterioriza, y el contenido de las relaciones que origina. La Haciendo Pública. Aspectos estáticos y dinámicos del concepto: La Hacienda Pública puede tomarse como sinónimo del Tesoro Público y definirse, sintéticamente, como la caja estatal, es decir el conjunto de derechos y obligaciones pecuniarias que posee el Estado.

Esta nocion ofrece un punto de vista estático, ya que hace alusión al conjunto de derechos y obligaciones (patrimonio), de contenido económico (o traducible en moneda) que corresponden al Estado (cualquiera sea su nivel). Los derechos económicos (acreencias del Estado, en el sentido de fuentes de financiamiento estatal) son susceptibles de varias clasificaciones, según los puntos de vista que ofrezca cada autor. Aquí se ofrecen dos: En primer lugar, cabe indicar que el Estado puede obtener financiamiento de tres fuentes fundamentales: 1) Los tributos; 2) El crédito público; 3) La explotación del patrimonio estatal.

En segundo lugar, tales recursos se pueden reagrupar según su fuente requiera o no de la voluntad de los ciudadanos para allegar fondos al Estado, entendiendo por tal la aquiescencia del ciudadano en concreto que ha de realizar un ingreso en las arcas públicas. La voluntad del ciudadano no es relevante en el caso de los tributos, pero sí lo es en el caso del crédito público y también para la explotación del patrimonio estatal. Por otra parte, el Estado ha de realizar ciertos gastos, motivo por el cual esas obligaciones de contenido económico lo convierten en deudor.  Al Derecho Financiero le importa el conjunto de normas que regulan las obligaciones económicas (monetarias) que determinan una alteración en la composición de la Hacienda Pública. Por eso, hay aspectos de las obligaciones del Estado (las que no son dinerarios) que no interesan al Derecho Financiero, sino a otras ramas del ordenamiento jurídico (principalmente al Derecho  Administrativo). Desde la otra perspectiva, la que ofrece un punto de vista dinámico, la Haciendo Pública interesa al Derecho Financiero en cuanto estudia los procedimientos por medio de los cuales se gestionan los ingresos y los gastos públicos. Es decir, los mecanismos jurídicos y contables mediante los cuales los derechos y las obligaciones se transforman en ingresos o en erogaciones, respectivamente, como así las normas relativas al control (anterior, concomitante y posterior) de su cumplimiento. En cuanto a la vertiente de los ingresos, la enorme magnitud y trascendencia que cobraron los tributos opacó el estudio de las otras dos fuentes mencionadas y su importancia o desarrollo normativo. Por el lado de los gastos, están las normas que regulan el hecho de que los dineros del Estado se destinen a los particulares  –o a otros entes públicos- a través de pagos por el servicio o por el bien obtenidos en pos de la satisfacción de necesidades públicas.

El presupuesto estatal adquiere aquí una función que es esencial, en tanto es la norma que se ocupa de la fijación de los gastos públicos y de la estimación de los ingresos públicos del ejercicio financiero de que se trate. Es decir, es la bisagra o articulación entre esos dos momentos esenciales del fenómeno financiero. El Derecho Financiero ha de estudiar los principios o reglas que rigen la confeccion y ejecución del presupuesto. También ha de dar acabada cuenta de los procedimientos administrativos por los que se aprueban, ejecutan y controlan las decisiones sobre el empleo de los recursos públicos. Algunas aclaraciones adicionales en torno al contenido del Derecho Financiero:  Hay diversas opiniones acerca de si ciertos institutos forman o no

parte del Derecho Financiero: los ingresos derivados del patrimonio estatal, los obtenidos por la aplicación de sanciones pecuniarias, los relativos a la circulación fiduciaria y a la acuñación de moneda, y los producidos por la actividad industrial, mercantil o de servicios de ciertos emprendimientos empresariales del Estado. 1) Las sanciones pecuniarias: Se trata de sanciones civiles, de carácter

reparador (intereses) o bien penales, con un claro componente de castigo (por delitos penales o infracciones administrativas, como las multas, las astreintes, los recargos, etc.). Desde un punto de vista se ha negado su pertenencia al Derecho Financiero, señalando que, aunque proporcionan un ingreso de carácter público, el interés jurídicamente tutelado por las normas que establecen tales sanciones no es recaudar, sino reprimir y castigar conductas contrarias al Derecho, con una finalidad reparadora o de castigo, según el caso. Sin embargo, desde el punto de vista contrario se dice que su tratamiento por el Derecho Financiero (en especial las multas derivadas de infracciones a las normas tributarias) hace recordar que se aplican los principios garantistas del Derecho Penal, y que su razón de ser no es puramente recaudatoria. Es decir, que una vez prevista la pena, y una vez aplicada en el caso concreto, lo relativo a la gestión de su cobro como al destino del

ingreso dinerario en que se traduce (v. gr. Una multa) es materia propia del Derecho Financiero. 2) Normas sobre la circulación monetaria y la acuñación de moneda:

quienes niegan su pertenencia al Derecho Financiero, señalan que estas normas se centran en regular la política monetaria del Estado, sin interesarse por la eventual obtención de ingresos. Por el contrario, otro sector doctrinal sostiene que aunque sea una manifestación de política monetaria, o de Derecho Administrativo, el Derecho Financiero regulará la posible existencia de un ingreso público, dado tanto por la emisión monetaria, como por las regalías propias de la acuñación de moneda (recurso residual, consistente en la disminución del valor real de la moneda metálica con relacion al valor fiduciario asignado). 3) Normas reguladoras de la gestión de los bienes patrimoniales:

Quienes niegan su pertenencia a esta rama del ordenamiento jurídico indican que estas normas no tienen por fin la obtención de recursos dinerarios sino la gestión del patrimonio estatal. La perspectiva positiva señala que la gestión de estos bienes se suele realizar, en cuanto al cobro de los ingresos que producen, mediante los mismos órganos de la administración financiera estatal.  Además, esos ingresos se afectan directamente al financiamiento de los gastos públicos, como cualquier ingreso de carácter público (salvo disposición en contrario, por ejemplo como podría ocurrir con una donación realizada al Estado, con un cargo que implique que las ganancias que se obtengan por la gestión de ese patrimonio hayan de tener un destino específico. 4) Normas que regulan la actividad mercantil e industrial de los entes públicos: Las normas que se ocupan de regular la actividad de los entes

públicos dedicados al comercio o a la industria (empresas estatales, sociedades anónimas con participación estatal, sociedad del Estado, etc.), tienen naturaleza privada, o bien pertenecen primordialmente al Derecho  Administrativo.

Otra vez se tiene que al Derecho Financiero le puede interesar el resultado económico de esta actividad, sea positivo o negativo, es decir en tanto importe un derecho de crédito para el Estado (suponiendo que una sociedad anónima con participación estatal distribuya dividendos luego de un ejercicio comercial exitoso), o bien traiga acarreado un gasto que éste debe solventar (aumento de capital de una de estas entidades, o cobertura de su déficit operativo, por ejemplo). El método de estudio en el Derecho Financiero:  Las Finanzas Públicas

forman parte fundamentalmente de la Ciencia Económica, aunque poseen aspectos sociales, psicológicos, políticos, contables y jurídicos. Este último aspecto del fenómeno financiero es el Derecho Financiero, sobre la cual debe aplicarse el método jurídico. Relación del Derecho Financiero con otras disciplinas:   En el Derecho

Financiero la necesidad de relacionar entre sí las distintas ramas del ordenamiento jurídico es intensa: A) Derecho Administrativo: Todos los institutos del Derecho Financiero

(deuda, tributos, gestión del gasto público, rendición de cuentas, sanciones, etc.) precisan para su aplicación de una serie de procedimientos administrativos, regidos fundamentalmente por esa rama y sus principios. B) Derecho Constitucional:  Los principios básicos del Derecho Financiero

están en la constitución de cada Estado. El Derecho Constitucional nació de la mano del Derecho Financiero (limitación a las exacciones tributarias), ya que las instituciones de carácter parlamentario, como contrapeso a la monarquía primero, y a los ejecutivos después, nacieron vinculadas con las necesidades fiscales. C) Derecho Penal:  Se aplican sus principios, con matices, al ordenamiento

administrativo sancionador aplicable a las normas financieras. Lo mismo ocurre con los delitos vinculados con los ingresos públicos.

D) Derecho Procesal:   Cuando las relaciones creadas a través de los

ingresos y de los gastos públicos en cada caso en particular ocasionen conflictos que deban resolver los jueces, habrá que recurrir a normas de este carácter para encauzar los pleitos. E) Derecho Internacional Público:   Por una parte, hay que señalar la

existencia de organizaciones supranacionales, como la Unión Europea, el Mercosur, etc., que tienen incidencia en la armonización de ciertas instituciones financieras, como las aduanas, los impuestos indirectos, etc. Por otra parte, también pertenecen a esta rama los tratados firmados entre Estados, de carácter bilateral, para aminorar o impedir la doble imposición y la colaboración fiscal, como asi también los tratados bilaterales de protección recíproca de inversiones, que suelen contener cláusulas de relevancia tributaria. F) Derecho Civil:  Tanto sus institutos básicos -mientras no sean

modificados por el Derecho Financiero para sus fines propios- como los de la Teoría General del Derecho (v. gr. Obligación, capacidad de obrar, responsabilidad, etc.) serán aplicable al ordenamiento financiero. Al respecto, cabe citar la sentencia de la CSJN en la causa “Administración

Federal de ingresos Públicos –DGI- sobre casación en autos “Bodegas y Viñedos El Águila S RL sobre concurso preventivo”” del 2009, en la cual, remitiendo al dictamen de la PGN, indicó que, en efecto “es cierto –

como lo afirmó la AFIP- que el derecho tributario ha ganado autonomía como rama del ordenamiento jurídico, por los conceptos, principios, institutos y métodos con los que cuenta. Pero también lo es que las normas tributarias no deben quedar al margen de la unidad general del derecho, sino que han de compatibilizarse, necesariamente, con los principios generales del derecho (públicos o privados) en cuanto éstos tengan vigencia en el ordenamiento jurídico”, y citó el pronunciamiento del Fallo “S.A. Petroquímica Argentina P.A.S.A” del año 1977. G) Derecho Comercial:  Aquí la relación es de ida y vuelta.

Fuentes normativas del Derecho Financiero: Tipos de normas que componen el

ordenamiento jurídico financiero: 1) La Constitución: La primera fuente de normas financieras es la

constitución de un Estado. Dada la organización federal del Estado que fija el art. 1 CN, ha de verse que el Derecho Financiero argentino está compuesto por normas federales (para el Estado Nacional) y normas locales (las del Derecho Financiero de las provincias y sus municipios, y de la CABA). 2) La ley. Los decretos de necesidad y urgencia. Los tratados internacionales: La CN establece con firmeza el principio de legalidad en

materia financiera, a través tanto de la reserva de len en materia tributaria (arts. 4, 17, 52, 75 incs. 1 y 2, 99 inc. 3), como de la reserva de ley en materia presupuestaria (art. 75 inc. 8), que importa la necesidad de una ley formal que autorice el gasto a realizar. La ley es, en la CN, la norma emanada del Congreso Nacional, respetando

los lineamientos de sus arts. 77 a 84. Y también lo serán las homólogas de las respectivas constituciones provinciales, en cuanto normas emanadas de sus legislaturas con forma y rango de ley. En cuanto a los decretos de necesidad y urgencia , previstos en el art. 99, inc 3, CN, como competencia del PEN, la CN se encarga de establecer en qué excepcionales circunstancias pueden ser dictados, como así el procedimiento para su dictado y para su control por parte del Congreso. Igualmente, en materia tributaria sustantiva, el mismo inciso, con total claridad, prohíbe su dictado. Los tratados internacionales , una vez ratificados por el Congreso

Nacional, se convierten en ley y tienen validez con la misma jerarquía, a excepción de aquellos tratados internacionales a los que se refiere el inc. 22 del art 75, cuya jerarquía equivale a la de la propia CN. 3) Los reglamentos: Los incs. 1 y 2 del art. 99 CN habilitan al PEN para

dictar reglamentos.

Por una parte, el PEN tiene la facultad de reglamentar las leyes, entre ellas las tributarias. Obviamente, este tipo de normas no pueden desvirtuar lo dispuesto por la ley ni contradecirla, y su capacidad de completarla está francamente destinada al detalle, sin poder alterar su espíritu, como sabiamente dispone la CN. Por otra, también el PEN ha de dictar reglamentos autónomos, en ejercicio de competencias propias otorgadas por la CN. En materia financiera posee la atribución de recaudar las rentas de la Nación, por lo que los reglamentos en tal sentido son la herramienta natural para disponer la forma de pago, los

lugares

de

pago,

las

condiciones,

los

formularios,

los

empadronamientos, etc. En tal sentido, cobran importancia los reglamentos emanados de los organismos de administración tributaria (AFIP), que se suelen denominar “resoluciones generales”, sujetas a la ley y subordinadas a los decretos del

PEN y demás reglamentos de jerarquía superior. Por medio de estas resoluciones generales, la Administración Fiscal regula los pormenores de su función, a fin de organizar la forma de ejercer sus tareas y el cumplimiento de los deberes formales por parte de los ciudadanos y demás habitantes. 4) Los actos administrativos singulares con relevancia financiera:  A

diferencia de lo que ocurre con las leyes y con los reglamentos, no se trata de normas generales, sino de normas particulares, cuyo destinatario es una persona en concreto, cuya esfera patrimonial se verá afectada positiva o negativamente, según sea un acreedor o un deudor del Estado. Ejemplo: los actos administrativos que produce el Estado en los que ordena pagos, fija su pretensión tributaria, liquida un impuesto, etc. 5) La jurisprudencia y la doctrina de los autores:   La jurisprudencia es

fuente de derecho en el sentido de normas singulares: cada sentencia es una norma singular que obliga a las partes del litigio. Sin embargo, al menos en nuestro sistema federal, dejando de lado el caso de los fallos

plenarios, la jurisprudencia no es una norma que obligue fuera del juicio en el que fue vertida. Sin embargo, lo dicho por los tribunales, sobre todo por la CSJN en una causa concreta, es una opinión de peso que ha de tomarse en consideración en casos similares. Debe tenerse presente que la CSJN ha dicho, por ejemplo en el Fallo “Laboratorios Raffo S.A. contra Municipalidad de Córdoba” del año 2009, que “si bien la Corte Suprema sólo decide en los

procesos concretos que le son sometidos y su fallo no resulta obligatorio para casos análogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones a aquéllas. De esa doctrina emana la consecuencia de que carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos argumentos que  justifiquen modificar la posición sentada por el Máximo Tribunal en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional”.

La doctrina de los autores tampoco es fuente normativa alguna, aunque puede ser una herramienta útil para ayudar a comprender el sentido de algunas normas, sobre todo teniendo en cuenta que en materia tributaria el legislador no siempre es todo lo claro y preciso que debería. 6) La costumbre: Los usos y costumbres no son fuente de Derecho

tratándose de cuestiones de Derecho Público. No pueden darse ejemplos positivos en nuestro ordenamiento jurídico en el cual sea la costumbre fuente de derecho, salvo aquellos en los cuales es la ley la que remite expresamente a los usos y costumbres (por ejemplo el art. 10 ley del IVA, para los descuentos y bonificaciones que sean costumbres en el comercio del lugar). Sin embargo, a poco que se repare, es la ley la que es fuente normativa en ese caso, estableciendo que el parámetro a tomar en cuenta es la costumbre sobre determinada cuestión. La autonomía científica del Derecho Financiero: La actividad financiera, como

hecho en sí, tiene una naturaleza compleja, que es económica, política, jurídica, y contable a la vez. También puede tener aristas sociológicas y hasta psicológicas, debido a su carácter polifacético.

La duda puede plantearse en cuanto a si esa multiplicidad de aspectos hace que la Haciendo Pública, como objeto de conocimiento, puede ser asumida por una sola disciplina científica igualmente polifacética, o bien si es objeto de conocimiento y abordaje por diversas ciencias, cada una de las cuales se ocupa de su perspectiva singular.  Actualmente, la respuesta mayoritariamente dada finca en decir que cada uno de sus aspectos ha de ser tratado por la ciencia a la que corresponde. Obviamente, cada una de ellas ha de tomar en consideración los resultados a los que arribaron las demás. Las razones son las siguientes. Por una parte, las exigencias del método científico, en tanto que el objeto de conocimiento de una ciencia ha de ser homogéneo. Si se da una explicación unitaria de un fenómeno de naturaleza compleja, será una mera descripción, sin valor científico. Y, por otra parte, porque la diferencia entre las ciencias no se da en su objeto de estudio, que puede ser el mismo, sino en su punto de vista sobre aquél (v. gr. La medicina y la antropología estudian al hombre, pero bajo dos perspectivas distintas). Como conclusión, el Derecho (y las demás ciencias) puede tomar como objeto de conocimiento la actividad financiera, pero debe circunscribirse a estudiar el aspecto que le corresponde, es decir su ordenación jurídica, la porción del ordenamiento jurídico que la regula, y aplicando el método científico que le es propio. Puede surgir la duda acerca de si la “actividad financiera” comprende tanto al ingreso público como al gasto público, o bien si cada uno de ellos, aisladamente considerado, tiene diferentes contenido y matices. ¿Han de estudiarse separadamente? ¿Hay un Derecho Financiero, o bien un Derecho de los Ingresos Públicos y otro Derecho de los Gastos Públicos? La respuesta a estos interrogantes es que la conexión entre el ingreso público y el gasto público es la esencia de la actividad financiera, motivo por el cual su estudio debe realizarse en el marco de una disciplina, de forma unitaria, con una

metodología común y bajo las directrices de unos principios comunes, que no son otros que los de justicia financiera. Es decir, no cabe disociar la justicia en los gastos y en los ingresos, sino que la justicia habrá de tomar en consideración ambos momentos de forma global.

El programa constitucional, regulaciones, principios, derechos y garantías. Aspectos constitucionales que gravitan sobre la función ingresos-gastos públicos: El concepto del “programa constitucional”:   El programa constitucional hace

referencia a los fines, valores y objetivo que persigue una determinada constitución.

Naturaleza jurídica del gasto publico. Características. Justiciabilidad de las decisiones en materia de gasto público: La Hacienda Pública tiene flujos de

salida (gastos públicos) con el fin de aplicar los ingresos obtenidos (ingresos públicos) a la realización de las diferentes funciones que el Estado tiene que realizar. Tales egresos dinerarios asumen la forma de obligaciones, a través de las cuales el gasto se materializa. Desde el punto de vista político, el gasto público siempre fue considerado como una libre decisión de los gobiernos, en cuanto responsables de la política económica. El gasto publico se ve constreñido por ciertos principios y exigencias de todo Estado Social y Democrático de Derecho, que importa asegurar ciertos niveles mínimos de derechos para sus habitantes. Como ejemplo pueden señalarse algunos pronunciamientos de la CSJN. En el Fallo “Asociación Benghalensis y Otros vs. Ministerio de Salud y Acción Social  – Estado Nacional”, conoció en un amparo por el cual se exigía al Estado Nacional

que cumpliera con el suministro de medicamentos para combatir el SIDA, para la asistencia, tratamiento y rehabilitación de personas que padecen esa enfermedad. El Estado Nacional, además de señalar la responsabilidad concurrente de los demás niveles estatales y de las obras sociales, expresó que el presupuesto estatal es un acto institucional que no está sujeto al control de los jueces. Agregó que la sentencia de cámara, en cuanto le condenaba, afectaba la política de salud y la organización de la distribución del crédito presupuestario asignado por el Congreso en cada ejercicio, con negativas proyecciones para el futuro por la incidencia en los legítimos intereses de la economía nacional. La CSJN sostuvo que el Estado tiene el deber de realizar prestaciones positivas, de manera que no se torne ilusorio el ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos (en la especie: el derecho a la vida, a la salud, a la dignidad de la persona). De allí y de las leyes dictadas en su consecuencia que el Estado tenga la obligación de suministrar los reactivos y medicamentos necesarios para el diagnóstico y tratamiento de la e nfermedad. Agregó que “Si bien es cierto que los gastos que demande el cumplimiento de la ley deberán ser solventados por la Nación y por los respectivos presupuestos de cada jurisdicción, ello no supone que el Estado Federal haya delegado, en los Estados locales, la responsabilidad, en su carácter de Autoridad de Aplicación Nacional, del cumplimiento del régimen de lucha contra el SIDA declarado expresamente de interés nacional. Por ello, aún cuando los reactivos o medicamentos se distribuyan a través de los efectores locales, el Estado Nacional es el responsable del cumplimiento de la ley ante terceros, sin perjuicio de la responsabilidad que, ante aquél, le cabe a las jurisdicciones provinciales o instituciones privadas (obras sociales o sistemas de medicina prepagos)”,

indicando

también,

con

respecto

al

argumento

del

control

presupuestario por parte de los jueces, que en esta causa éstos se habían limitado a exigir al Estado Nacional el debido cumplimiento de la ley 23.798 y de sus normas complementarias, de conformidad con los derechos consagrados en la CN. Y en el Fallo “Ana Carina Campodónico de Beviacqua vs Ministerio de Salud y

 Acción Social  –  Secretaria de Programas de Salud y Banco de Drogas

Neoplásticas” del año 2000, estaba en juego el derecho a l a vida y a la salud de

un niño que padecía una severa enfermedad que no era oncología, por lo que el Estado Nacional entendía que el medicamento requerido (suministrado por él hasta ahora, alegando sólo razones humanitarias) debía ser obligatoriamente previsto por la obra social correspondiente, a cargo del Programa Médico Obligatorio (ley 24.455 y sus normas complementarias). Dijo el Tribunal que estaba acreditado que la obra social en cuestión no estaba en condiciones económicas para cumplir con su deber. Descartó que la actora hubiera demandado al Estado Nacional sólo por “razones de comodidad” en la prestación

de los medicamentos, ya que si hubiera tenido asistencia sanitaria satisfactoria no se habría visto compelida a litigar. La CSJN estableció la responsabilidad del Estado Nacional, junto con la provincia y la obra social, de garantizar esos derechos, sin perjuicio de las acciones y responsabilidades posteriores entre dichos actores públicos del sistema de salud del país. García Novoa menciona que el gasto público tiene naturaleza jurídica de “función pública” o de poder funcional , en tanto lo define como el ejercicio de una

actuación atribuida por la ley a un ente público en atención a un fin de interés público. Esa funciona de gasto público posee diversas características. Se destacan algunas de ellas:  A) Es una actividad desarrollada por un ente público. Su titular siempre ha de ser un ente público. No puede asignarse carácter de público a un gasto realizado por particulares, puesto que aún cuando éstos pueden aplicar su riqueza a satisfacer fines de interés netamente público (por ejemplo, arreglando una plaza, o reparando bienes del patrimonio histórico estatal, etc.), en tanto no se trata de riqueza que haya ingresado a las arcas estatales para luego ser erogada por éstas. No es suficiente argumentar que el Estado ha ahorrado incurrir en un determinado gasto, o bien que esa eventual actividad de los particulares pueda gozar de ciertos beneficios tributarios. Por ejemplo. Si un particular dona al Estado los bancos de una

plaza, no habrá gasto público, ya que el dinero consumido en la adquisición de ese mobiliario es privado; pero los muebles sí incrementarán el patrimonia estatal una vez aceptada la donación; y el uso que de ellos se haga podrá generar una actividad financiera (v. gr. Gastos en su mantenimiento y reparación; ingresos por su utilización si se cobra por el ingreso a la plaza o por su utilización para alguna publicidad; etc.). B) Por su objeto, el gasto publico es una actividad instrumental, ya que no está dirigida a satisfacer fines inmediatos sino a ordenar medios. La instrumentalidad se caracteriza por tratarse de una actividad que ordena medios económicos, una tarea de gestión y movimiento de fondos públicos. Es una actividad previa a las actividades finales, pero al mismo tiempo independiente de éstas, lo cual se aprecia con claridad al momento de tramitar cada gasto público. C) El gasto público, como actividad, debe sujetarse a las disposiciones relativas a la disposición de competencias entre los diversos niveles territoriales del Estado. Es decir, el Estado posee la facultad de gastar sólo con relación a la finalidad de llevar a cabo objetivos que están dentro de su área de competencias. No podría gastar en aquello para lo cual no tiene competencia, por la sencilla razón de que es incompetente para llevar a cabo la actividad final de cuyo gasto se trata. Principios constitucionales en materia de gasto público: Los principios

 jurídicos son normas jurídicas, y origen inmediato de derechos y de obligaciones que vinculan a los poderes públicos. 1) Principios de reserva de ley y de legalidad en materia de gasto público:  Ambos son principios de carácter formal, en cuanto se refieren en

lo fundamental a aspectos procedimentales del instituto del gasto pú blico. El principio de reserva de ley   indica que la CN reserva para el Poder Legislativo una buena parte de la ordenación de los gastos públicos, al tener la potestad presupuestaria para decidir cuáles serán los objetivos a cumplir durante el ejercicio y cuáles los gastos respectivos.

Por su parte, el principio de legalidad  es el que sujeta a la Administración para hacer efectivo el gasto público, ya que debe existir una previa autorización legislativa, dictada mediante una norma con forma y contenido de ley. Es decir, la Administración sólo puede realizar gastos de acuerdo con las leyes. Ello no sólo hace referencia a la ley de presupuestos del ejercicio, sino también a todas las demás leyes que afectan al gasto público, como las leyes que determinan la expropiación de un predio en concreto, o las que regulan la contratación estatal, etc., dado que toda asignación de competencia conlleva implícita la atribución de realizar el gasto que ella genera. La CN exige que cualquier relación jurídica que origine un gasto público para la Administración tenga suficiente cobertura legal. 2) Principio de asignación equitativa de fondos públicos: La asignación

del gasto público debe realizarse de acuerdo con criterios justos, equitativos. Ello implica, en primer término, que

ha de garantizarse una mínima

satisfacción de ciertas necesidades públicas por encima de los intereses particulares. Así como en el Derecho Tributario el principio de capacidad contributiva es el que justifica la detracción de riqueza de los particulares hacia el Estado, del lado del gasto público este principio sirve para valorar la justicia de la asignación de los recursos. Hay una asignación equitativa cuando se contempla un volumen suficiente de recursos económicos para hacer frente a las necesidades públicas. Ello importa: A) establecer objetivamente qué necesidades son susceptibles de ser cubiertas mediante los gastos públicos; B) determinar cuál es el volumen concreto de gasto público que debe asignarse para cumplir con ciertos parámetros de equidad, es decir el nivel de satisfacción concreto de esa necesidad. Determinar cuáles de las necesidades humanas son “necesidades públicas”

remite a consideraciones jurídicas pero también políticas. De la misma manera, la determinación del volumen concreto de gasto público a efectuar

es otra cuestión problemática, pero que tiene solución jurídica clara en casos extremos de supresión o indebida reducción de los créditos destinados a gastos vinculados con alguna de esas necesidades humanas básicas. Sólo en tales casos se podrá hablar, jurídicamente, de una lesión a algún derecho humano dada la falta de equidad en la asignación del gasto. Por el contrario, en los demás casos es difícil evaluar la mayor o menor  justicia en la aprobación del presupuesto y en la asignación del gasto público. Por otra parte, importa la exclusión de discriminaciones injustificables y la interdicción de la arbitrariedad en la fase de asignación del gasto, y en su ejecución. Ello ha de determinarse no sólo en el momento de la asignación, sino también posteriormente, al tiempo de la evaluación de los resultados. 3) Principios de eficacia y economía del gasto público: Una vez asignado

equitativamente el gasto público, es preciso que la Administración respete ciertas reglas de eficiencia y economía, y que limite la discrecionalidad a la hora de adoptar las decisiones financieras relativas a la ejecución. La eficiencia persigue que los fines propuestos se consigan realmente. Ello no puede garantizarse de movida, por lo que el contenido del principio se circunscribe simplemente a la utilización correcta e idónea de los medios objetivamente más eficaces para obtener los fines propuestos. Se busca la eficiencia en la provisión de los bienes y servicios públicos, para lograr una óptima relación entre resultados obtenidos y recursos empleados. La economía importa que los recursos económicos manejados por el Estado, escasos por definición se empleen de forma tal que se obtenga la más amplia rentabilidad del gasto público. Esa rentabilidad no sólo ha de medirse en términos económicos sino sobre todo en términos sociales. Por ejemplo, entre dos proveedores de un mismo insumo, la perspectiva económica aconseja optar por aquel que lo ofrezca al precio más conveniente (más barato, o con mejor financiación), pero la perspectiva financiera pública, con su aspecto social, puede llevar a optar por motivos diversos, si se tratase de una cooperativa que nuclea gente humilde y que

provee de trabajo a una comunidad; aquí no sería e l precio “más conveniente” pero el gasto público realizado en esos insumos tendrá un

contenido social más claro al dar trabajo directamente a una cantidad de personas que lo precisan, dejando de lado, por caso, a aquel proveedor que importe la mercancía (y cuyo trabajo está generado en el exterior).

Unidad IV: Gastos Públicos: El gasto público. Concepto y elementos del gasto público: Aproximación al concepto de gasto público: La actividad económica del

Estado, al intervenir en los mercados de un país, lleva aparejado dos tipos de costos, que deben ser diferenciados claramente. Por una parte, las leyes y reglamentos administrativos que regulan el quehacer de los particulares suelen implicar que éstos deban incurrir en ciertas erogaciones para cumplir con lo normado. Por ejemplo: las normas relativas a la propiedad y circulación de automóviles, en tanto obligan a contar con un registro de conductor válido y vigente, con la documentación relativa al dominio del automotor, con el seguro obligatorio contra terceros, con la inspección técnica vehicular periodica, etc. En estos casos no puede hablarse de “gastos públicos” puesto que si bien son

erogaciones provocadas por la actuación de la Administracion, de manera directa o indirecta, los que pagan las sumas involucradas son personas privadas. Y, de otra parte, están los costos en los que incurre el propio Estado al momento de brindar a la colectividad bienes y servicios públicos, que aparecen en el presupuesto. Éstos sí son los que se han de considerar gastos públicos, ya que son realizados por el Estado para el cumplimiento de sus fines específicos, cualesquiera que éstos sean. Definicion del concepto: El gasto público es el conjunto de las erogaciones

monetarias que realiza el Estado. Como indica Jarach, son las sumas de dinero destinadas a la adquisición de factores e insumos para la producción de bienes y servicios, y ellas pueden ser realizadas:  A) Para adquirir bienes o servicios, sean éstos instrumentales (intermedios, con los cuales producir otros bienes finales o brindar servicios públicos) o finales o de consumo (sea que los entregue bajo contraprestación o bien gratuitamente);

B) Para transferir el dinero recaudado con los recursos a individuos o empresas, sin ningún proceso de producción de bienes o servicios. En términos de Ahumada: es una erogación monetaria realizada por la autoridad competente, en virtud de una autorización legal y destinada a los fines del desarrollo nacional al que se le asigna carácter de interés colectivo. Es el equivalente en dinero de la suma de los servicios estatales. Este autor indica que la finalidad del gasto público es la atención de los intereses colectivos, o públicos, los cuales se determinan en función de la historia y de las necesidades de cada pueblo, las que varían de época en época.  Anteriormente poseíamos un concepto de gasto público restringido, el cual se limitaba a un conjunto minimo de funciones: “los gastos de la Nacion”. Sin

embargo, esto fue modificado por medio de la reforma constitucional de 1994, en donde se adoptó un concepto del gasto público más amplio. El inciso 8 del art. 75 de la CN, indica ahora que el Congreso Nacional debe fijar el presupuesto de la Nacion, que en cuanto a los gastos ha de vincularse con las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc 2do de ese articulo: ha de contemplar criterios objetivos de reparto; será equitativo, solidario y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Además, el gasto público debe estar dirigido a impulsar el programa general de gobierno y el plan de inversiones públicas. Es decir, que el Estado, a través de la función del gasto público, ha de actuar para incrementar la economía nacional y para redistribuir riqueza.  Así, de una concepción en la cual el gasto público debía ser neutro, se ha pasado a una de carácter intervencionista y activo, con una finalidad que excede el mero funcionamiento de la Administración, sino que atiende a cubrir necesidades sociales y a dar impulso a la economía.

Elementos del concepto de gasto público: 1) Erogación monetaria: El gasto público implica generalmente el uso de

sumas de dinero, es decir de erogaciones monetarias que salen del patrimonio del Estado. 2) El gasto debe ser realizado por el Estado: Ello quiere decir que los

fondos han de salir del patrimonio del Estado, porque en el caso en que el Estado sea formalmente el pagador de esos fondos, porque está actuando como administrador de un patrimonio ajeno, o bien como intermediario en una operación monetaria, no podrá considerarse como una erogación estatal. 3) La erogación ha de estar autorizada presupuestariamente: Toda salida

de fondos estatales desde las arcas públicas ha de estar autorizada por el Poder Legislativo, y realizada por la Administracion pública de acuerdo con el circuito de controles de ejecución del gasto, tal como se explica en el capítulo 3. Ese circuito presupuestario es el que se construye a fin de captar fondos del sector privado (por vía de tributos, del crédito público o bien de recursos patrimoniales) a fin de destinarlos a la satisfacción de las necesidades públicas. Si los fondos egresan de las arcas públicas sin cumplir con estos requisitos, el movimiento no será un gasto público sino un acto ilícito, no autorizado por el ordenamiento jurídico sea que se lo considere como una simple falta administrativa por carecer de algún trámite por realizar, o bien que directamente se trate de un defalco a las arcas públicas (v. gr. El robo de fondos públicos). El gasto público en sentido amplio: Los gastos en que incurren ciertos entes en

los que el Estado participa (total o parcialmente en su capital), pueden presentar ciertas dificultades para ser considerados estrictamente como gasto público. Sobre todo cuando se trata de un ente mixto, ya sea porque participan en él capitales privados, o porque el ente aplica normas de Derecho privado para su desarrollo. Sin embargo, ni uno ni otro motivo debe llevar a confusión, ya que detrás de todo

ese andamiaje jurídico se halla el Estado, en alguna medida o proporción, persiguiendo satisfacer necesidades públicas. La nocion del Estado, a los efectos de las Finanzas Públicas, comprende en sí tanto a la Administracion central, como a la desconcentrada, a la descentralizada, y a todo ese vasto conjunto de entes en los que el Estado participa (empresas del Estado, sociedades estatales, sociedades anónimas con participación estatal, etc.) a fin de cumplir de manera más acabada y oportuna sus fines. Hay tres extremos que ayudan a comprender que se trata de un gasto público. En primer lugar, ya que el aporte inicial para formar el patrimonio del ente ha salido de las entrañas del tesoro público, lo que pone en evidencia que ello se trata de un gasto público, en tanto disposición o erogación de fondos. Por otro lado, que no puede considerarse que sea un gasto privado, de personas privadas, ya que está el Estado involucrado en él. Por ultimo, puesto que si ese ente obtiene alguna utilidad, la porción que corresponda al Estado de ella será ingreso público (de carácter patrimonial), es decir la contracara de un gasto.

El crecimiento del gasto público y la explicación de sus causas:

El financista alemán Adolfo Wagner, a fines del siglo XIX, constató empíricamente que el gasto público experimenta un crecimiento continuo con el devenir de los años, y formuló una serie de explicaciones sobre la causa de ese incremento constante. El punto suele ser explicado a través de dilucidar cuáles causas son reales, es decir que se corresponden con un crecimiento auténtico del gasto público, y cuáles otras explican un aumento que es meramente aparente, puesto que correctamente medido se apreciaría que no hay tal crecimiento. Hay que advertir que hay algunas causas que suelen ser consideradas por unos como aparentes pero por otros como reales. Por ello, a fin de la exposición que aquí se hará, las dividiremos en tres grupos: aparentes, reales y mixtas.

1) Causas aparentes: A) El envilecimiento de la moneda: La moneda, como medida de cuenta

e instrumento de medición del valor de las cosas, puede ir perdiendo valor en sí misma. Si hay inflación, es fácil colegir que el gasto en un mismo bien que consuma el Estado o en un servicio que éste demande, importará una suma nominalmente superior cada año, aunque a moneda constante dicho bien o servicio se mantenga en el costo anterior o, inclusive, se haya abaratado. B) Las modificaciones en los criterios de la contabilidad pública: Los

cambios en los métodos de la contabilidad pública, en la manera de reflejar los ingresos y los gastos del Estado, pueden llevar a creer que ha habido un aumento del gasto público que, en verdad, no es tal. Por ejemplo, al introducir los criterios de la unidad y de la universalidad de presupuesto (es decir, se cuenta con un solo presupuesto en el que se han de contemplar todos los ingresos y todos los gastos), se computan ingresos y gastos que antes también existían pero que, como se consideraban “extrapresupuestarios”, no se informaban en el

presupuesto general. Es decir, que se trata de un aumento que aparece ahora registrado, pero que se refiere a un gasto preexistente. Lo mismo ocurre cuando se cambia del criterio del resultado neto al de la contabilización bruta (sin compensaciones), al incorporar los presupuestos de los entes descentralizados en el presupuesto financiero general del país. O cuando se incluye el resultado (superávit o déficit) de las empresas de propiedad estatal. 2) Causas mixtas: A) El incremento territorial: Esa modificación en la consideración

territorial se da cuando un Estado aumenta su superficie por la incorporación de nuevos territorios, sea por conquista por la guerra (como ocurrió en Argentina luego de 1880, al incorporarse a la

 Administracion nacional las tierras patagónicas) o bien al unirse dos o más Estados para formar uno nuevo. Obviamente, parece que al incrementarse la superficie aumenta la zona a atender en cuanto a las funciones estatales que allí deben desarrollarse, inclusive desde una perspectiva del Estado gendarme (defensa, seguridad y salubridad). Como contracara, en caso de división estatal, si un Estado pierde parte de su territorio (v. gr. Serbia al perder Montenegro; Checoslovaquia al dividirse en Eslovaquia y en República Checa; etc.), la pérdida de territorio podrá ser una causa de reducción o disminución del gasto público, ya que un Estado dejará de tener funciones un una parte del planeta que ya no le pertenece. B) El incremento de la población: El “aumento de la población” puede

estar referido al crecimiento vegetativo debido a que el índice de natalidad es superior a 1 (es decir, que nace más gente de la que muere, en un período de tiempo), pero también puede implicar que un determinado país ha recibido una corriente migratoria de personas desde otros Estados. Por otra parte, aunque no es estrictamente un “incremento” poblacional, influye en la consideración subjetiva el hecho

del aumento de la expectativa de vida, ya que importa una población mayor que deberá ser atendida durante un lapso más largo de tiempo (v. gr. En gastos de salud, en jubilaciones y pensiones). Ejemplo: un incremento de la población infantil demandará más gastos en educación; un incremento en los ancianos hará que aumenten los gastos en asistencia sanitaria, jubilaciones y pensiones. 3) Causas reales: En éstas, el incremento del gasto público puede

considerarse tanto en términos absolutos como relativos. Es decir, la cifra que arroje el gasto demuestra que se ha gastado más que en ejercicios anteriores. A) El incremento de la renta nacional:  Al aumentar la renta nacional, hay

una mayor riqueza dentro de la economía del país. Por ello, el Estado se

halla frente a un sector privado más rico, al cual puede exigirle una mayor cantidad de medios económicos a fin de obtener más recursos y, con ellos, satisfacer con mejor calidad o con más intensidad las necesidades públicas ya asumidas o bien encarar la cobertura de otras nuevas. Jarach señala que también ha de estudiarse si este aumento se da en términos relativos, tomando como ratios la cantidad de habitantes (v. gr. Gasto público por habitante), la superficie, la unidad territorial (v. gr. Por km cuadrado, por municipio, por provincia, etc.). B) El crecimiento de las tareas y funciones prestadas por el Estado:

Hay un incremento de los se consideran necesidades públicas a satisfacer por el Estado. C) El aumento del costo de los bienes y servicios intermedios que emplea el Estado para producir sus bienes y servicios: Es un motivo

lógico. Supongamos que el Estado ha de invertir en un determinado insumo (v. gr. Grasas para hospitales), y que de un ejercicio a otro se dan estas circunstancias: A) se requiere la misma cantidad del insumo; y B) El insumo incrementa su valor en términos reales (no por causa de la inflación). En conclusión, el Estado habrá de gastar más para satisfacer la necesidad pública en el mismo nivel que en el ejercicio anterior, lo que implica un aumento del gasto en términos reales. D) Los costos de

las guerras,

de la defensa nacional y

del

armamentismo: La denominada “carrera armamentista” no se detiene

luego de terminado el conflicto bélico, sino que sigue su expansión, en previsión de futuros conflictos. E) El crecimiento de la burocracia y del aparato político del Estado: El

crecimiento de los cuadros de funcionarios públicos se va dando en, al menos, dos sentidos. Por una parte, como consecuencia de la mayor especialización en el cumplimiento de sus funciones por el Estado (v. gr. En las plantillas de especialidades médicas en los hospitales públicos).

Pero, por otra parte, porque el empleo público a veces se contrae como una forma encubierta de dar un subsidio de desempleo, ya que no se necesita de un funcionario para cubrir determinadas tareas, sino que lo se quiere es dar una “fuente de trabajo” a una persona (o a mucha s) sin

que necesariamente se requiera de la tarea de ésta o bien aun cuando fuera superflua o prescindible. F) Los cambios e innovaciones tecnologicos: La aparición de nuevos

productos tecnológicos también incide en el gasto público, pero el efecto neto es incierto. Es claro que la existencia de artefactos nuevos, antes inexistentes, al ser provistos por el Estado (v. gr. Computadoras para alumnos de escuelas primarias; satélites para telecomunicaciones; etc.) importan un rubro nuevo de gasto público que lo incrementa. Sin embargo, a la vez, la innovación tecnológica puede llevar al abaratamiento en el costo final de otros bienes y servicios públicos que se venían prestando desde tiempo antes, con una disminución relativa del gasto a incurrir a su respecto (v. gr. La fabricación de muebles con chapas de aglomerado; el abaratamiento de los instrumentos informaticos; etc.). G) El factor socio cultural: El sentido de la responsabilidad social, política

y ética, con relacion a un standard de vida mínimo para toda la población importa un gasto público ascendente, ya que por lo común el nivel escogido importa elevar hacia él a una parte importante de la población (nivelar hacia arriba, en la jerga política). Ese gasto, por ejemplo, involucra planes de asistencia social, seguro de desempleo, etc. En materia social y cultural, el aumento del nivel de vida importa también el incremento de la cobertura de dichas necesidades. El urbanismo también es visto como un factor que influye en la suba del gasto público, por las obras necesarias para la habitabilidad de las ciudades (por ejemplo: asfalto, semáforos, cloacas, aguas corrientes, alumbrado público, etc.).

H) Otras causas: El advenimiento de la democracia como forma de

gobierno implica la llegada al poder de un grupo más numeroso que reclama satisfacer una cantidad mayor de necesidades. También, algunas costumbre políticas corruptas, como el empleo público fraudulento, otorgado con el fin de percibir sueldos en la  Administración público que sólo son formalmente obtenidos por quienes figuran como empleados, pero que en verdad van a parar a otras manos.  Además, el derroche irresponsable de bienes y servicios públicos, producto de la falta de exigencia de responsabilidad (política, civil y hasta penal), con relación a decisiones de gasto poco eficientes, o sin  justificación alguna, inútiles o directamente superfluas. Por ejemplo: nótese lo que significa que las veredas de la ciudad de Buenos Aires sean limpiadas con agua potable a discreción por los encargados de edificios, o bien los gastos en fiestas populares cuya concurrencia es insignificante.

Criterios de clasificación de los gastos públicos: 1) Clasificación económica: Las operaciones presupuestarias se ordenan de

acuerdo con un criterio económico, a fin de facilitar información valiosa y de calidad para estudiar los efectos económicos de la producción, distribución y consumo públicos de bienes y servicios, de la formación de capital par parte del Estado, y de la actividad financiera pública en general. La actividad del Estado demanda una enorme cantidad de bienes y servicios, a la vez que la realización de importantes inversiones públicas, lo que incide notablemente en la actividad global del país. Una clasificación económica generalmente abarca los siguientes rubros: A) Operaciones Corrientes:

 _ Gastos de personal (sueldos básicos y complementarios, personal fijo y eventual, seguros sociales, cargas sociales, etc.)

 _ Compras de bienes corrientes y de servicios ordinarios (gastos de insumos de oficinas, transportes, comunicaciones, mobiliarios, etc.).  _ Intereses (de deudas, de depósitos, etc.)  _ Transferencias corrientes (a otras entes estatales, sean territoriales o institucionales, a empresas y familias, etc.) B) Operaciones de capital:

 _ Inversiones (programas de inversión pública).  _ Transferencia de capital. C) Operaciones financieras:

 _ Variacion de activos financieros (depósitos, títulos a corto plazo, acciones, préstamos, etc.).  _ Variacion de pasivos financieros (devolución de depósitos, amortización de deuda a corto plazo, etc.). 2) Clasificacion funcional:  Así como la clasificación orgánica administrativa

responde al interrogante de “quién hace”, la funcional muestra “qué” es lo

que se hace, es decir qué servicios y bienes genera y consume el Estado. Entre ellas hay, a modo de ejemplo de desarrollo de esta clasificación: A) Actividades de carácter general:  Los gastos para la comunidad en su

conjunto, que al no tener contrapartida, no pueden ser facilitados por la economía del sector público.  _ Servicios generales  _ Defensa  _ Justicia  _ Seguridad  _ Relaciones Exteriores B) Actividades sociales: Son las vinculadas al bienestar social y a los

servicios de la vida en comunidad.  _ Educacion  _ Sanidad  _ Jubilaciones y pensiones, asistencia social

_ Viviendoa C) Actividades económicas: Los gastos que se hacen para financiar las

actividades económicas en general.  _ Agricultura, ganadería, pesca y actividades similares  _ Mineria  _ Industria y construcción; recoversion industrial  _ Energia  _ Transportes  _ Comunicaciones  _ Comercio  _ Turismo D) Otros: Que no se incluyen en los demás rubros.

 _ Deuda Pública  _ Transferencia de entes territoriales

3) Gastos ordinarios y extraordinarios: Los gastos ordinarios (corrientes,

periódicos, reiterativos de ejercicio en ejercicio) eran los originados por la normal producción de bienes y servicios del Estado, y debían ser financiados con ingresos ordinarios (es decir con tributos ordinarios y con ingresos patrimoniales corrientes  –tarifas de empresas públicas, producto de monopolios fiscales, etc.-). Por el contrario, gastos extraordinarios (que no son corrientes y que no guardan relacion periódica alguna) eran los causados, por ejemplo, por conflictos bélicos, por catástrofes naturales, por hondas crisis sociales, etc., y que debían ser atendidos con recursos extraordinarios (es decir con tributos extraordinarios  –de emergencia, sobre el capital- y con el crédito público). 4) Gastos corrientes y de capital: Es una clasificación que se desprende de

la clasificación económica indicada más atrás, y que toma en cuenta si el gasto atiende a operaciones ordinarias de funcionamiento de la  Administracion Pública (que consume bienes y servicios) para la prestación

de sus respectivos bienes y servicios públicos. Por su parte, los gastos de capital o de inversión son aquellos destinados a la obtención de bienes durables (v. gr. Infraestructura vial, obras hidroeléctricas, centrales generadoras de energía atómica, etc.). Las gastos corrientes se suelen subdividir en gastos de consumo y transferencias. Los primeros son los que sirven para la producción de bienes y servicios del Estado. Se suele suponer que esos bienes y servicios públicos son bienes finales (consumidos por el último eslabón de la cadena económica). Y ello no siempre es así, pues algunas veces esos bienes son insumos, a la vez, para la producción de otros bienes y servicios que se ofrecen en el mercado. Las transferencias son también gastos corrientes, puesto que son erogaciones del Estado que no se emplean para producir bienes y servicios públicos, sino para distribuir sumas de dinero a ciertos individuos (por ejemplo: el pago de servicios de la deuda, los beneficios de la seguridad social, el pago de ciertos subsidios a los consumo de servicios públicos, etc.). Los gastos de capital son de inversión, en tanto importan erogaciones del Estado destinadas a adquirir y producir bienes instrumentales o de capital, que aumentan el activo fijo del Estado, y sirven de herramienta de producción de otros bienes y servicios públicos (v. gr. Edificios, obras de contención de inundaciones, redes cloacales y depuración de aguas servidas, etc.).

Efectos del gasto público: Algunas consideraciones generales al respecto, desde el punto de vista económico: Los efectos del gasto público son los fenómenos que se verifican en

la economía de una sociedad tras la actuación financiera estatal. No sólo se ha de tomar en cuenta la erogación realizada por el Estado, sino también el momento de la detracción (tributo, deuda, ingreso patrimonial) ya que ambos efectos interactúan entre sí, compensándose o influyéndose en diversas medidas. Ya se ha advertido que el Estado detrae riquezas desde los particulares y la inyecta, a través del gasto público, nuevamente en el sector privado, pero hacia otros destinatarios. La idea rectora de la Finanzas Públicas intervencionistas es aprovechar el conocimiento sobre estos efectos económicos, para dirigir el gasto público, intentando maximizar los efectos benéficos y minimizar los nocivos, transformando así el gasto público en una herramienta para actuar sobre la economía y los mercados. Los efectos del gasto público han de examinarse a través de los efectos que se verifiquen en la producción de los bienes y servicios públicos y, por otra parte, en las consecuencias que esa producción conlleve. La acción anticíclica y la redistribución del ingreso: Dado que la Ciencia

Economica ha demostrado la existencia de ciclos económicos de auge y de depresión, que se van dando en los mercados según haya expansión de la actividad o una depresión de ella, debido a las alternativas por las que pasa la oferta y la demanda, la acción del Estado ha de realizarse de manera tal de acompañar esos ciclos económicos, moderando sus efectos. Por ende, en los momentos de auge de la economía, a fin de evitar el acacecimiento de la inflación, y de llevar orden a los factores de la producción y del consumo, el Estado debería realizar una detracción económica mayor que las

erogaciones a realizar (más ingresos que gastos), lo que a la vez le servirá para actuar con más comodidad cuando el ciclo económico se invierta. En efecto, en épocas de crisis económica ha de ser el Estado el que esté en mejores condiciones para proceder a influir en la reactivación económica, inyectando gasto público (medios monetarios) en los diversos mercados, gastando más de lo que recauda o que obtiene del sector privado por vía de crédito. 1) El efecto multiplicador: El multiplicador es un concepto que relaciona el

gasto público con los gastos de los consumidores, es decir con el dinero en manos del sector privado y dedicado al consumo. Es el número (factor o coeficiente) por el que debe multiplicarse un incremento inicial de la cifra de gastos públicos a fin de obtener el aumento del ingreso nacional atribuible a ellos. Es conveniente indicar un ejemplo muy sencillo, con los siguientes elementos:  A) Una sociedad cuya propensión marginal al consumo resulta ser del 50%; B) B) Un gasto público inicial de $10.000.000.  Ahora bien:  A) El desembolso inicial del Estado importa un gasto de $10.000.000, que va a ocasionar el siguiente efecto; B) En la “primera ronda”, los particulares (que recibier on esos $10.000.000) gastan el 50% (es la propensión marginal al consumo indicada), es decir $5.000.000; C) En la “segunda ronda”, los particulares (que recibieron esos $5.000.000) gastan el 50%, es decir $2.500.000; D) En la “tercera ronda”, los particulares (q ue recibieron esos $2.500.000) gastan el 50%, es decir $1.250.000; E) En la “cuarta ronda”, los particulares (que recibieron ese $1.250.000) gastan el 50%, es decir $625.000.

Dejando el ejemplo aquí, y sumando a la cifra inicial la lograda en cada “ronda” indicada, desde B) hasta E), se verá que se ha gastado una cifra

total de 19,375 millones, que es casi el doble del gasto inicial. El multiplicador fue estudiado por Keynes y por Kahn, quienes elaboraron una teoría sobre este instrumento, para entender y medir el efecto del gasto público como factor de reactivación de la economía del país. 2) El efecto acelerador: En el punto anterior, al explicar el factor

multiplicador, el gasto de la gente se suponía dirigido al consumo de bienes y servicios. Ahora bien, ese aumento del gasto público, al acarrear un mayor consumo, puede también derivar en un incremento de la demanda de bienes de capital (bienes empleados para producir otros bienes finales). El acelerador consiste en el efecto que la mayor demanda de bienes de consumo origina para la demanda de bienes de inversión. Al incrementarse la demanda de bienes de consumo, se verifica un mayor uso de los equipos y bienes de producción (bienes instrumentales), y una consiguiente mayor demanda de ellos. Es decir, un aumento en la demanda de zapatos implicará no sólo un aumento de su producción, sino en la fabricación de instrumentos y maquinaria para la fabricación de zapatos. Resulta un medio útil para el estudio de los efectos que el gasto público realizado por el Estado puede tener en la inversión privada.

Unidad VI: Crédito Público – Deuda Pública: Concepto de crédito publico, deuda publica y empréstito publico. Naturaleza  jurídica:

El crédito cuya etimología implica “creer”, hace alusión a la confianza d e la cual

puede gozar una persona (en este caso el Estado) para obtener sumas de dinero en préstamo. El crédito publico es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo basada en la confianza de que goza por su patrimonio, por los recursos de los que pueda disponer, o por su propia conducta anterior frente a situaciones similares.

Los particulares (personas físicas o jurídicas) podrán gozar de más o menos crédito según sus respectivas posibilidades de generar confianza en los demás en cuanto a su capacidad y voluntad de reintegrar las sumas solicitadas, con sus intereses. Ellos responden con las garantías que hayan otorgado (reales y personales), y en definitiva con todos los bienes que integran su patrimonio, que como es sabido es “la prenda común de los acreedores”.

La solvencia del Estado no se funda en su patrimonio (sean bienes del dominio publico o privado), ya que él responde con un factor ajeno a éste, que es el poder de imperio que puede ejercer sobre sus habitantes, es decir su capacidad para obtener los fondos con los cuales pagar los servicios de la deuda (los intereses) y restituir el capital en el tiempo convenido. Esa aptitud, en definitiva, está vinculada con su potestad de establecer y recaudar tributos sobre sus habitantes, por lo que también es importante tomar en cuenta la riqueza de la economía del país que es la que, en definitiva, procurará a éstos los medios para hacer frente a sus tributos.

El concepto de “riesgo país” da cuenta de la nocion de crédito. En efecto, él sirve

para medir la diferencia porcentual entre el crédito que tiene EE.UU, considerado como uno de los países que mejor ha honrado sus deudas a lo largo de la historia, y que por ello posee un muy buen crédito, y otros países sobre cuyas posibilidades hay algún margen de duda. El “empréstito” es el vínculo jurídico por medio del cual el Estado obtiene dinero en préstamo de manos de particulares u otras instituciones públicas (del país o del extranjero).

Por lo común, es un contrato de mutuo (préstamo de uso), que suele ser oneroso (devenga intereses), y que obliga al Estado a realizar el pago de éstos a los acreedores (sean originarios o secundarios) y a restituir el capital de la manera en que se haya convenido. Hay algunas particularidades que pueden modificar lo indicado, y que se refieren a la ausencia del carácter consensual en el vínculo (empréstito forzoso), o a la gratuidad del préstamo (no devenga intereses), o a la potestad del Estado para modificar unilateralmente el contrato original (conversión de la deuda). La palabra “empréstito” hace referencia a la forma en que el préstamo queda dividido en porciones, y representadas éstas en “títulos” valores, sean nominativos

o no, y por lo general negociables por diversas formas (endosos, cesion, etc). El llamado “ciclo de la deuda” es, en verdad, el derrotero que sigue el empréstito:

su celebración, cuando el Estado se hace del capital en préstamo; su duración y las peripecias por las que la deuda puede atravesar (v. gr. Pago de intereses, amortizaciones parciales, etc.) y, finalmente, la extinción del vinculo, cuando se restituye plenamente el préstamo. La deuda es el resultado patrimonial (pasivo) de haber obtenido un préstamo en dinero (activo). Puede definirse como el conjunto de obligaciones que asume el Estado al contraer un empréstito, el que abarca tanto aquellas consistentes en la devolución del capital, como aquellas otras relativas al pago de los intereses.

La deuda puede consistir en una suma global. Obtenida de un único prestamista o bien puede haberse generado en la emisión de títulos (sean al portador o nominativos, transmisibles o no), que hará que los acreedores sean una multiplicidad de personas, cada una de ellas con derecho sobre una suma pequeña e inferior a la deuda total. La posesión del titulo da derecho al cobro de los intereses durante la vigencia del préstamo, y a la devolución del capital en las fechas en que se corresponda su amortización. Cabe indicar una obviedad, en cuanto a que el pago de los intereses y la amortización del capital son gastos públicos, en tanto son pagos de obligaciones que pesan sobre el patrimonio del Estado. Naturaleza jurídica del empréstito y de la deuda:

No parecen ser admisibles hoy las teorías que explicaban la deuda publica en términos de uso de la soberanía estatal que origina una obligación unilateral de pago, o bien las que niegan la naturaleza contractual a todo empréstito público por la usual ausencia de capacidad de negociación del particular prestamista, o bien las que hablan del acto de soberanía interna del Estado ya que el prestamista, aunque acceda voluntariamente a entregar su dinero al Estado, siempre estará sujeto a la posibilidad de que varíen las condiciones primitivamente planteadas. En efecto, el empréstito público  puede tener naturaleza contractual o bien tributaria. En el primer caso, se estará frente a un contrato libremente convenido entre las partes, el Estado y el prestamista (público o privado). Por lo general, el Estado establece las condiciones y el particular las acepta al suscribir el contrato de préstamo (adquiriendo títulos de la deuda a las condiciones ofrecidas, en una suerte de contrato de adhesión), aunque buen puede ocurrir que el contrato sea discutido entre el Estado y el prestamista, como suele pasar con los prestamos solicitados a los organismos multilaterales de crédito. Esta naturaleza contractual es la que le ha reconocido la CSJN en Fallos “Don Pedro Roth contra l a Provincia de Santa Fe” del año 1935.

En el segundo caso, también puede suceder que el empréstito sea obligatoriamente establecido por el Estado, llamándose “forzoso” u “obligatorio”, y

tener naturaleza tributaria, asimilándose a un impuesto en cuanto a su obligatoriedad y forma de pago, pero distinguiéndose de éste en cuanto a que la detracción de capital no es a título definitivo porque el Estado se compromete a su restitución. Con relación a la deuda pública en general, su naturaleza jurídica es la de una obligación que adquiere el Estado para pagar a sus acreedores las sumas convenidas. De todas maneras, para todos los empréstitos pero fundamentalmente para los voluntarios, es altamente conveniente para la reputación del crédito publico de un Estado que éste cuide de cumplir rigurosamente con las condiciones propuestas, en tiempo y forma, a fin de alimentar la confianza que los particulares prestamistas (sean grandes empresas o pequeños ahorristas) han depositado en él, y obtener así una mejor tasa de interés al solicitar los prestamos. Régimen jurídico del crédito y la deuda publica Normas de la LAF: El art. 56 dispone: “El crédito público se rige por las

disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las operaciones específicas. Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos”.

Por su parte, el art. 57 establece que: “El endeudamiento que resulte de las

operaciones de crédito publico se denominará deuda publica”, y determina que ella puede originarse en los supuesto que allí enumera: “A) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano

plazo, constitutivos de un empréstito. B) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero. C) La contratación de prestamos. D) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un (1) ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente. E) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero. F) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas.  A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse”.

Y, en su parte final, indica que “no se considera deuda publica la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del art. 82 de la LAF”. Dicho artículo autoriza a la TGN a emitir letras del Tesoro para “cubrir deficiencias

estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la ley de presupuesto general. Estas letras deben ser reembolsadas durante el mismo ejercicio financiero en que se emiten. De superarse ese lapso sin ser reembolsadas se

transformarán en deuda publica y deben cumplirse para ello con los requisitos que establece el titulo III de esta ley”. Asimismo, en el art. 82 se autoriza a los

organismos descentralizados, dentro de los límites que prevean sus respectivos presupuestos, para que, previa conformidad de la TGN, puedan tomar prestamos temporarios para solucionar sus déficits estacionales de caja, siempre que cancelen esas operaciones en el mismo ejercicio financiero. De acuerdo con el art. 68 LAF, el organismo rector del sistema de crédito publico es la Oficina Nacional de Crédito Público (ONCP), y su misión es asegurar una eficiente programación, utilización y control de los medios de financiamiento que se obtengan gracias a operaciones de crédito publico. A su vez, el art. 59 dispone que “ninguna entidad del sector publico nacional podrá iniciar tramites para realizar operaciones de crédito publico sin la autorización previa de la ONCP”.

Por otra parte, el principio de reserva de ley en materia de crédito publico también aparece recogido en el art. 60 LAF al expresar que la Administracion Pública central no podrá formalizar operaciones de crédito publico que no estén contempladas en la ley de presupuesto general para el ejercicio respectivo o bien en una ley especifica. Añade que la ley de presupuesta general debe indicar, como minimo, las siguientes pautas: A) tipo de deuda, especificando si es interna o externa; B) monto máximo autorizado para la operación; C) plazo minimo de amortización; D) destino del financiamiento. El art. 64 obliga a que los avales, fianzas o garantías de cualquier naturaleza que cualquier ente publico otorgue a personas ajenas al sector deben ser dadas por ley, salvo que se trate de instituciones financieras publicas (v. gr. Banco de la Nacion Argentina). Extrañamente, quedan fuera del alcance de la norma del art. 60 LAF las operaciones de crédito publico que formalice el PEN con los organismos financieros internacionales de los que la Nacion forma parte. Además, el art. 65 LAF autoriza al PEN para realizar operaciones de crédito publico para reestructurar la deuda publica y los avales otorgados, mediante su consolidación,

conversión o renegociación, en la medida en que ello implique un mejoramiento de los montos, plazo y/o intereses de las operaciones originales.

Clasificacion de los empréstitos: Es relevante para la clasificación de los

ingresos públicos la voluntad de las personas de cuyo patrimonio provienen los fondos que nutren las arcas publicas. Ella también es aplicable a los empréstitos, los que pueden ser voluntarios o no, teniendo entonces un régimen jurídico diferente. Emprestitos de carácter voluntario. Empréstitos patrióticos y políticos: Los empréstitos públicos voluntarios son un contrato, que suele adoptar la forma de adhesión, en la cual los particulares que lo suscriben aceptan, dentro del juego de la autonomía de su voluntad, las condiciones del préstamo dadas por el Estado.

 Aquí la voluntad del prestamista es relevante, porque sin ella no se formaría el vínculo contractual y, por ende, no fluirían los fondos hacia el Estado. Se trata de un contrato regido por el Derecho Público. Es irrelevante si hay o no capacidad de negociación de las respectivas cláusulas. Por lo general, el Estado suele negociar las condiciones del préstamo cuando lo contrae con organismos multilaterales de crédito, o bien con otros Estados, debido a que todos éstos suelen tener dicha capacidad y fuerza para establecer condiciones al préstamo solicitado. En cambio, cuando se trata de empréstitos con particulares, tanto por la falta de fuerza negociadora de éstos, como por la impracticabilidad fáctica de contentar a todos los eventuales prestamistas con las diversas condiciones que ellos desearían establecer, el Estado fija unilateralmente los término del contrato, al que adhieren voluntariamente los particulares que así los deseen hacer, en uso de su libertad de contratar. Dentro de los empréstitos voluntarios se denominan como “empréstitos patrióticos” a aquellos que se establecen haciendo proficuo uso de la

propaganda oficial y en los que, antes que tentar a la inversión económica ventajosa para el particular, se apela a la contribución con fines loables, sea por la necesidad o la urgencia, haciendo hincapié en el espíritu de patriotismo de las personas. Así el Estado quiere lograr éxito en la colocación, aún cuando su rentabilidad sea baja, o las condiciones ofrecidas no sean tan ventajosas para los particulares como las que obtendrían con otras inversiones. El “empréstito político” es una variante del empréstito patriótico, en la cual la captación de la voluntad de los suscriptores se ve lograda mediante ciertas amenazas, más o menos explícitas, de tomar ciertas medidas en caso de no obtener el empréstito, las que serían contraproducentes para los intereses de los candidatos a prestamistas (sean legales o no).

En Argentina sucedió varias veces, por ejemplo: fue lo que pasó durante 2001, cuando el entonces ministro de economía, Cavallo, previo al estallido de la crisis de finales de ese año, presionaba abiertamente sobre los actores del mercado de capitales (entidades financieras, las AFJP, etc.) para que tomaran deuda del Estado, para así poder obtener fondos que no era capaz de logra por otras vías. Emprestito de carácter obligatorio: Esta modalidad del empréstito constituye un

tributo. Es decir, hay obligación de entregar el dinero para todos aquellos sujetos que ingresen dentro del presupuesto fáctico descripto por la norma, y para el cual la voluntad de ellos no cuenta en lo absoluto. Se diferencia del impuesto en cuanto a que la detracción patrimonial no se hace a titulo definitivo, ya que al cabo del plazo previsto, la suma deberá ser devuelta al “prestamista”.

Sin perjuicio de ello, si bien la suscripción del empréstito es obligatoria, ella genera una deuda para el Estado, al menos en principio. En Argentina fue empleado bajo diversas modalidades. De manera explícita, con las leyes 23.256 y 23.548, durante los ejercicios 1985 y 1987. Pero también se recurrió a esta figura, de manera implícita, por ejemplo, durante los años 1999  –

2001, ya que varias provincias argentinas emitieron deuda en títulos de baja denominación, con el tamaño, forma y características similares a los billetes de curso legal (denominados “Patacones”, “Lecops”, etc., según cada provincia). Se los denominaba genéricamente “cuasimonedas”, y su aceptación por parte del

publico fue casi compulsivamente lograda, debido a la calamitosa situación de las Finanzas Públicas nacionales y provinciales, que no contaban con suficientes recursos  –moneda de curso legal – para honrar sus deudas, y entregaban en pago de ellas estos títulos. Los acreedores de las provincias (contratistas, empleados públicos, etc.) estaban frente al dilema de aceptar esos títulos o seguir impagos. Lo que ocurrió fue que el resto del publico, en general, no solía aceptar luego esos títulos a la par, sino que los tomaba de los receptores primarios con algún tipo de descuento de su valor. Por otra parte, la circulación de algunos de esos títulos se veía, de hecho, constreñida a los limites geográficos de la provincia emisora, ya que no tenían ninguna aceptación fuera de ellos. En el caso de los empleados públicos, a los que sus respectivos sueldos les era acreditado con tales títulos (en todo o en parte), la situación se asimilaba a la de un empréstito forzoso. Clasificación de la deuda: 1) Deuda real y deuda ficticia: Esta clasificación tiene en cuenta quién es el

tomador de la deuda (acreedor del Estado). La deuda es real si ella es colocada en el sector privado (bancos, entidades financieras, las demás empresas, o personas físicas o  jurídicas individuales), sea éste nacional o extranjero. La deuda se llama ficticia cuando la adquiere alguna entidad integrante del sector público del propio Estado endeudado.

Ello ocurre, por lo general, con el Banco Central. En este caso, difícilmente puede hablarse de la existencia de deuda, ya que ésta presupone un empréstito que, en tanto “contrato” de Derecho Público, requiere de la

existencia de una bilateralidad que no se da en la especie ya que no hay dos partes, tal como se exige para que haya contrato. Aunque el Banco Central tenga atribuida personalidad jurídica independiente de la  Administracion Central, debido a motivos de oportunidad ligados con la conveniencia de que sea una entidad que guarde relativa independencia de las decisiones del PEN, su patrimonio es 100% estatal, y este tipo de “endeudamiento” encubre una creación solapada de dinero. 2) Deuda a corto, a mediano y a largo plazo:   Aquí se toma en cuenta el

plazo de duración del préstamo, el que se hará depender de los fines que se persiguen con los fondos así obtenidos. La deuda a corto plazo (generalmente, su duración es inferior al ejercicio financiero, aunque algunos autores la estiran hasta los 18 meses), se suele emplear para cubrir los déficit coyunturales de la Tesorería del Estado (de la caja).

La deuda se emite con títulos usualmente denominados “letras del Tesoro”,

que funcionan como si fueran letras de cambio o pagarés.  Algunas veces, sin embargo, su función es cubrir otros fines de financiación, con lo cual su plazo puede ampliarse. La deuda a mediano plazo (superior al año, pero inferior a 5 años, por convención de los autores) es la que tiende a cubrir los gastos ordinarios. La deuda a largo plazo (plazo superior a los 5 años) se suele emplear para financiar gastos extraordinarios, sean ellos rentables o no (v. gr. La construcción de obras de infraestructura  –puentes, carreteras, embalses, etc.-, o bien para financiar fondos empleados para paliar situaciones de crisis socio económica.

Esta clasificación se superpone en parte con la relativa a la deuda flotante y consolidada, pero la diferencia estriba en que en la aquí vista solamente se atiende al plazo de emisión pero no a los fines perseguidos. De manera tal que se podría considerar deuda a corto plazo (de vencimiento anterior al

año, durante el ejercicio financiero) aquella contraída para financiar gastos públicos directamente, y no para cubrir el déficit estacional de la Tesorería. 3) Deuda flotante y deuda consolidada. Operaciones de Tesorería: La

deuda flotante se asimila a la deuda a corto plazo, ya que es de carácter transitorio y con un período breve para su amortización. La deuda consolidad, por su parte, se asimila a la deuda a largo plazo o con un período indefinido de amortización (deuda de renta perpetua). Sin embargo, la diferencia con la clasificación anterior (corto o largo plazo) radica en la finalidad perseguida con el endeudamiento, ya que la deuda flotante tiende a resolver en el breve tiempo (generalmente en el mismo ejercicio financiero) el problema del desfasaje entre el flujo de los ingresos y el cumplimiento de los pagos comprometidos. El presupuesto puede estar perfectamente equilibrado desde el punto de vista económico (e, inclusive, hasta tener superávit), pero la deuda flotante seguramente será necesaria de todas maneras, ya que no atiende a la falta de recursos genuinos, sino a una cuestión meramente financiera dada por las necesidades coyunturales de caja. Entre los casos de deuda flotante, se pueden mencionar los siguientes: 1) Los sueldos y salarios impagos, y los retrasos en el pago de contratos por parte del Estado (proveedores, suministros, obras públicas, etc.). es un caso que puede darse con frecuencia, ante la iliquidez momentánea de la Tesoreria (la caja estatal), y que consiste en dilatar el plazo otorgado para el pago. Señala Jarach al respecto que esta “solución transitoria” al problema afecta la imagen del Estado y del gobierno.

2) A veces, las facturas impagas de los proveedores del Estado pueden transformarse en una suerte de título de crédito, transmisibles por endoso, y descontables en ciertas instituciones financieras. Así, mediante la cesión de estos créditos, se transforman en una herramienta de pago, que brinca cierta liquidez al sistema. Se asemejan a las letras o pagarés.

3) Las llamadas “letras del Tesoro”, que son títulos representativos de la deuda pública, transferibles o no, con interés implícito o explícito, y con vencimientos inferiores al año. Se asemejan al dinero en cuanto a su gran liquidez, dada por lo breve de su vencimiento y su capacidad cancelatoria que suelen tener en los hechos. Para los particulares pueden ser una inversión segura y a corto plazo. El art. 57, inc. B, LAF, prevé la emisión de estos títulos. 4) Los préstamos del Banco Central, que se pueden concretar a través de una emisión monetaria. Este mecanismo se suele admitir como ventajoso o admisible cuando la financiación es sólo para cubrir la solvencia transitoria de la Tesorería, y no el déficit presupuestario. Se denominan “adelantos transitorios” al Gobierno, y suelen tener topes

legalmente establecidos, en cuanto al plazo y a la cantidad. Si bien no se trata en este caso de deuda flotante, hay que indicar que al Banco Central también se le suele dar la facultad excepcional de suscribir empréstitos públicos, o bien de comprar títulos en el mercado de valores (operaciones de mercado abierto), que también tiene topes legalmente asignados.  Ambas

excepciones

han

sido

empleadas,

lamentablemente,

transgrediendo su finalidad y los límites establecidos. Por ejemplo: A) el Banco Central hace “redescuentos” a los bancos comerciales, de cuyas

manos recibe títulos públicos a cambio de dinero que les entrega, recobrando esos bancos su liquidez inicial; B) cuando el Estado es moroso en el cumplimiento del pago de la deuda adquirida o en la devolución de los adelantos transitorios; en este caso, la deuda termina consolidándose (si es que puede llamarse “deuda” a estas operaciones

en las que el Estado “se debe” a sí mismo), pasando a ser una deuda flotante o a largo plazo. El Banco Central, espuriamente, contribuye a financiar el déficit presupuestario, más allá de lo que estrictamente son defasajes estacionales de caja.

 A veces el Estado emite deuda a largo plazo para hacer frente a la deuda que vence a corto plazo, de manera tal de transformarla, en definitiva, en deuda consolidada. La deuda consolidada, al menos desde el punto de vista formal, ha de ser contraída por ley del Congreso, aunque la experiencia de muchos países admite una laxa delegación en el Poder Ejecutivo. Ello lleva a que en el presupuesto de cada año prevea una autorización de endeudamiento, y una partida para atender los servicios de la deuda así como su amortización. 4) Deuda perpetua

y deuda amortizable: La

deuda se denomina

“perpetua” cuando no hay obligación de restituir el capital solicitado. El empréstito se emite inicialmente con tales condiciones, y el acreedor sabe que entrega un capital que el Estado no devolverá, o bien devolverá cuando considere que es conveniente, extinguiendo recién en ese momento el vínculo.

Se asimila, a grandes rasgos, a los contratos de renta vitalicia ya que el Estado queda obligado a pagar intereses por un tiempo indeterminado, mientras dure el contrato con su acreedor. Indica Jarach que la deuda perpetua es característica del crédito estatal, dado el carácter perenne del deudor. Y que el Estado puede resolver extinguir el vínculo cuando por razones de oportunidad económica lo estime conveniente (generalmente, cuando los intereses de la plaza sean inferiores a los que ha de pagar por la deuda original), dándole opción al acreedor a aceptar la restitución del capital, o bien mediante la conversión de de la deuda en otra nueva, con distintas condiciones, más convenientes para el Estado.  Actualmente, la deuda amortizable es la más habitual. El termino “amortizar” significa la devolución del capital prestado, que puede hacerse

al final del plazo, o bien en cuotas sucesivas durante su vigencia.

5) Deuda denunciable y deuda que no es denunciable: La deuda perpetua

propiamente dicha es la que no es denunciable, es decir aquella en la cual ni el Estado ni los particulares pueden modificar sus condiciones no solicitar o imponer la devolución del capital. La deuda denunciable, en cambio, es aquella en la que el Estado puede reembolsar anticipadamente el capital, cancelando así la obligación, alternativa que puede aprovechar ventajosamente cuando cambien las condiciones de mercado o sus necesidades de financiación. 6) Deuda interna y deuda externa: Hay distintas formas de emisión de la

deuda que adoptan esta denominación. La deuda puede ser llamada externa, alternativamente, si:

 A) El tomador está radicado en el extranjero (es decir, cuando el capital proviene de un mercado de capitales foráneo); B) Si se rige por las leyes de otros países o bien se pacta la jurisdicción de tribunales extranjeros en caso de diferendos respecto del empréstito; C) Si se emite y se paga en moneda extranjera; D) Si se paga en la plaza financiera de otro país. De manera simétrica, la deuda se puede llamar interna si, alternativamente:

 A) El capital se obtiene en el mercado de capitales local; B) Se rige por las leyes locales y por la jurisdicción de los tribunales nacionales; C) Se emite y se paga en moneda de curso legal local; D) Se paga dentro del país. La doctrina señala que, de todas estas características, la fundamenta y sustantiva es el lugar de proveniencia de los capitales. La LAF recibe esta clasificación en su art. 58, y toma en cuenta los criterios recién indicados bajo las letras A) y D). En efecto, señala que

se considerará deuda interna “aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional”, siendo deuda externa “aquella contraída con otro Estado u organismo internacional o con cualquier persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio”.

Por otra parte, y teniendo en cuenta que los capitales no poseen nacionalidad, nada impide que los provenientes del exterior adquieran deuda emitida en el mercado interno, lo cual no constituye ilícito alguno si se respetan tanto las condiciones de su emisión, como las condiciones y requisitos legales para el control del ingreso y salida de divisas del país.

7) Deuda directa e indirecta: Esta clasificación atiende al hecho de que la

deuda haya sido asumida en forma inmediata por el Estado, en virtud de un empréstito o de otras circunstancias (v. gr. Por supuestos de responsabilidad extracontractual), o bien en virtud de un contrato de aval o fianza prestado a terceros, en cuyo caso se denomina indirecta. La LAF la recibe en su art. 56, al indicar que la deuda pública directa es aquella asumida por la Administracion Central en calidad de deudor principal, y la indirecta es la constituida por cualquier persona física o  jurídica, pública o privada, distinta de la Administracion Central, pero que cuenta con su aval, fianza o garantía. 8) Deuda nacional y deuda local:  Aquí se hace alusión al nivel estatal que

ha hecho uso de su crédito. El Estado Nacional puede hacerlo, pero también tienen estas facultades, que no han sido delegadas, las provincias, quienes suelen otorgárselas también a sus municipios. Esta circunstancia obliga a establecer políticas consensuadas para evitar fricciones y actuar coordinadamente en el endeudamiento del sector público

consolidado del país (v. gr. Para evitar la competencia en el mercado de capitales entre las diversas jurisdicciones, que podría llevar al alza innecesaria de la tasa de interés). 9) Procedimientos normales y anómalos de contracción de deuda: Señala

Giuliano Fonrouge que los procedimiento normales para la contracción de deuda son los empréstitos, sean éstos a largo y mediano plazo, o bien a corto plazo (letras y obligaciones de la Tesorería). Y que, paralelamente, los métodos anómalos, son los que llama “desviaciones” del empréstito (comprensivas del empréstito forzoso, en el

cual hay coacción jurídica; y del empréstito patriótico, en el cual hay coacciona moral sobre la persona, recortando por presión política su ámbito de libertad normal). También son para él mecanismos anómalos los que llama “bonos del Tesoro”, para referirse no a todo título de l Estado sino a

los que son emitidos en épocas de falta de liquidez y como medio de pago para acreedores apremiantes, a quienes se les entrega un título a cambio de su factura, para postergar el pago durante un breve lapso, a cambio de un interés y el pago escalonado (en cuotas) de la acreencia. Por último, indica que también son mecanismo de este tipo la emisión monetaria y los “anticipos” del Banco Central, que son una variante de la propia emisión, ya

que el Banco Central emite moneda contra la entrega de un mero documento por parte del Estado, y que éste debería ser rescatado (y, por ende, recuperada y quitada de circulación la moneda emitida), pero que muchas veces esa segunda parte de la operación no se realiza, transformándose en una emisión pura y simple.

Emision de la deuda: “Fuentes”

de

los

prestamos.

Los

posibles

prestamistas:

Se

denominan “fuentes” del financiamiento mediante el crédito público a

aquellas personas o instituciones de las cuales pueden provenir los capitales que toma para sí el Estado mediante operaciones de deuda.

Ellos pueden ser entes públicos (otros Estados, organismos multilaterales de crédito  –FMI, Banco Mundial, etc.-, el caso particular del Banco Central) o privadas ( personas físicas; bancos y demás entidades financieras; otras empresas; etc., sean ellas del país o del extranjero).  Al realizar la operación de crédito, el prestamista queda convertido en acreedor del Estado. A continuación se puntualizan ciertas particularidades de estos sujetos: 1) Los individuos: Se hace referencia a la población del país en general.

Son los denominados pequeños “ahorristas”, es decir la gente común

que puede disponer de ciertas sumas de dinero para realizar inversiones de carácter reducido (en comparación con la magnitud de las que podría realizar la banca). El Estado puede verse atraído a captar fondos de los individuos para fomentar el ahorro individual a través de una política de crédito público que sea consistente en el tiempo. O bien como forma de intervenir en el mercado de capitales para influir en el consumo inmediato (en épocas de auge económico) para evitar procesos inflacionarios. Muchas veces son los particulares los que tienen, de manera conjunta, un significativo capital sin aplicar, “ahorro ocioso”, que puede ser

captado por el crédito público para fomentar su inversión a la vez que darles un destino de inversión productiva o impulsar un nivel de gastos que permita incrementar los niveles de producción y de renta. 2) La banca privada y la banca pública: El sistema bancario comercial es

otra alternativa para la captación de capitales por parte del Estado. Son empresas comerciales dedicadas a transar en el mercado de capitales (prestar y recibir depósitos). Los bancos toman fondos de los particulares, sea en depósitos a la vista (cuentas corrientes, cajas de ahorro) o bien a través de determinadas inversiones y, a fin de obtener

una rentabilidad que les permita pagar por tales inversiones de los particulares, han de procurar otras operaciones con esos fondos. Una de las posibilidades que, en teoría, es la más segura, es la compra de títulos de la deuda pública. Por una parte, al prestarle al Estado, reducen su capacidad prestable hacia terceros, lo que hará elevar la tasa de interés del dinero restante, ya que la contracción de deuda pública implica sustraer dinero de la plaza. Por otro lado, los bancos trabajan con un sistema de encajes fijado por el Banco Central (dinero que han de mantener indisponible, a fin de responder por sus obligaciones y por los depósitos a la vista, etc.), y a veces se les permite adquirir títulos públicos, sin tener que reducir su capacidad prestable, ya que técnicamente con este dinero no podrían hacer operaciones. Así se logra una financiación de carácter expansionista. 3) Otras empresas e instituciones financieras (no bancarias):  Ademas

de la banca, hay otras empresas que tienen disponibilidad de capitales y han de buscar una inversión rentable y segura para ellos. Es el caso de las compañías de seguros, de otras entidades financieras, etc., cuyo objeto comercial no es directamente la intermediación en el crédito, pero que deben procurar rentabilidad al capital que manejan a fin de poder prestar los servicios convenidos con terceros. 4) El Banco Central: El Estado puede emitir títulos que luego deposita en

el Banco Central quien, a su vez, le pone a disposición una suma equivalente. Implica, de manera indirecta, la creación de medios de pago (emisión monetaria). Es una política expansionista.

Emision de la deuda: Aspectos generales. Aspectos técnicos de la emisión:

1) Precio de emisión: Es el valor del contrato de empréstito, es decir lo

que ha de desembolsar el prestamista para comprar cada título de deuda. Teóricamente, los títulos pueden adquirirse de manera originaria (es decir, la primera compra) a un precio que puede tener tres alternativas, con relación al capital entregado al Estado a cambio: a la par (es decir, al valor expresado en el título, que equivale al capital que será reembolsado por el Estado), por debajo de la par (a un precio menor al expresado) o por sobre la par (a un precio mayor allí expresado). Cuando el título es adquirido a la par (v. gr. Se pagan $100 por un título que reembolsará $100 de capital), el interés que el Estado paga por su título es el nominal, es decir el que figura en el contrato. Cuando se adquiere por debajo de la par (v. gr. Se entregan $90 por un título que reembolsará $100), el interés real que paga el titulo es mayor que el indicado en el contrato, porque lo pagará sobre $100 (valor de reembolso) y no sobre $90 (valor de adquisición real). Y, cuando el titulo se compra por encima de la par (v. gr. Pagar $110 por un titulo que reembolsará $100),ocurre lo contrario, en cuanto a que el interés real que devengará será inferior al expresado. Lo que ordinariamente suele ocurrir es que los títulos se vendan por debajo de la par, para así, aunque el Estado ofrezca un interés nominal inferior al de mercado, tiene un atractivo para quien sea el primer adquirente.  Además, en caso de prórroga del vencimiento (consolidación de la deuda), se puede mantener el mismo interés nominal durante el plazo suplementario fijado. 2) Valor de los títulos:  Es la partición del valor total de la deuda emitida.

La “titulizacion” de la deuda dependerá de quiénes sean sus

destinatarios, pues su son solamente los bancos y las grandes empresas privadas, cada título puede tener un valor alto, ya que se

supone que los bonos van dirigidos a captar ahorros e inversiones de sujetos de gran capacidad económica. En cambio, si se busca colocar la deuda en el público en general, esa división del capital se hará en valores más pequeños, de manera tal de hacerlos asequibles al público minorista. 3) Formas de propiedad: Los títulos pueden ser nominativos (es decir,

han de estar registrado en alguna entidad), o bien al portador , caso en el cual se tiende a facilitar su circulación. Si son nominativos, las transferencias (cesiones de créditos) requerirán de alguna forma de consentimiento por parte del Estado deudor, o, al menos, de su toma de conocimiento de la transferencia realizada. 4) Reparto de los títulos: El punto está referido a la coincidencia o no de

la oferta con la demanda. Es decir, el Estado puede ofrecer una serie de títulos de su deuda (una determinada cantidad, de determinado valor) y el público puede que no suscriba todos los títulos. Ello significa que el Estado no ha obtenido los fondos en la cantidad deseada. En el caso contrario, si la demanda del público es mayor que la oferta del Estado, éste podrá aprovechar la oportunidad para implementar diversas medidas: A) emitir más deuda, y así captar fondos satisfaciendo la demanda del público; B) “licitar” los bonos de su emisión

inicial, de modo tal de obtener mejores condiciones que las previstas (sobre todo en el caso de bonos emitidos bajo la par); C) dirigir la colocación de títulos hacia el sector que más le interese: si son los pequeños ahorristas, si quiere incrementar el ahorro de la población; o, si son los bancos, para el caso en que prefiera que la deuda quede en pocas manos, con vistas a alguna renegociación ulterior (v. gr. Refinanciación de la deuda; extensión o disminución del plazo; variación del interés pactado; etc.). Negociación o colocación directa: El Estado puede endeudarse de

varias formas. Básicamente, puede negociar con un banco o un

organismo internacional de crédito y obtener, de un solo acreedor, la suma solicitada. También puede ocurrir que el Estado, de manera directa  –a través del Ministerio de Economia y de la Tesorería, o bien del Banco Centralemita deuda para su colocación en el mercado. Lo normal en este caso será que, a fin de facilitar la obtención del dinero requerido de una multitud de pequeños prestamistas, la deuda sea “titulizada”, es decir

dividida en pequeñas porciones, de manera tal que los particulares puedan suscribirla y en la proporción deseada (adquirir uno o más títulos de deuda).  Así también se posibilitará la existencia de un “mercado secundario” de

la deuda, ya que los títulos (bonos) podrán ser negociados en la bolsa, ser transados de manera tal que su adquirente inicial pueda vender su título a otra persona, y así circular durante toda la vida de la deuda (con los pagos de interés en manos de quien tenga el título al momento de tal cancelación; con las amortizaciones parciales a que hubiera lugar; etc.). Obviamente, el título irá variando tanto en su valor técnico (capital amortizado y los intereses pendientes de cobro) como en su valor de mercado (la cotización dada por la mayor o menor expectativa de pago, la liquidez de la cual pueda gozar el bono, los beneficios fiscales y financieros que pueda tener, etc.).  A veces esta colocación, cuando es muy demandada, puede dar lugar a un procedimiento de licitación frente a los inversores, tal como se dijo, para obtener el dinero de la forma más conveniente. Colocación a través de entidades financieras:  Además, el Estado

tiene la alternativa de colocar la deuda en el mercado con la intervención de una o más entidades financieras privadas, y que los bancos adquieran ellos los títulos (tenedores primarios), como una inversión propia. Lo que no quita que luego puedan desprenderse de esos bonos en el mercado. Aquí seguramente los bancos pretenderán una diferencia

mayor que en el caso siguiente, dado que corren con el riesgo de no poder transferir los títulos en el mercado. Pero también puede ser que los bancos actúen en una operación de intermediación entre la oferta y la demanda de capitales, tomando los bonos para sus clientes y cobrando una comisión por la gestión encargada. Así, irán entregando al Estado de manera paulatina los fondos que vayan obteniendo, a medida que los particulares vayan adquiriendo los títulos de la deuda.

Beneficios y facilidades que hacen atractiva la deuda estatal: El

atractivo de la deuda estatal puede tener un cariz financiero (mayor retribución) o bien dado por otros rubros, como puede ser su mayor o menor liquidez (negociabilidad en el mercado secundario), o las garantías de su retribución (ser una inversión segura; piénsese en el caso de los bonos del Tesoro de los EE.UU.), etc. 1) La tasa de interés: El interés es el precio del dinero, la suma que ha de pagarse por el goce de un capital ajeno durante el tiempo convenido.

Por ende, resulta sencillo colegir que el primer atractivo que puede tener la compra de un título de deuda del Estado es la retribución directa que proporciona, lo que la torna preferible para el inversor ante otras posibilidades que pueda tener a su alcance (v. gr. Plazos fijos bancarios; otras operaciones en la bolsa; etc.). El tipo de interés que pague representa las condiciones en que competirá en el mercado de capitales para captar el préstamo, junto con otros tomadores de crédito (v. gr. Las entidades financieras; otras empresas particulares). Hay casos en que la tasa de interés pasa a segundo plano, cuando el gobierno apela al sentimiento patriótico de la población para

obtener un empréstito en condiciones más ventajosas que las que ofrece naturalmente el mercado. 2) Emision bajo la par: Un titulo se emite “bajo la par” cuando el

Estado demanda por él una suma de dinero inferior a la que figura nominalmente. Es una suerte de “prima de emisión”, una ventaja

financiera que brinda al primer tenedor del título. Desde el punto de vista financiero, además de la tasa de interés explícita, tiene otra implícita, dada por la diferencia entre el valor de compra y el nominal. Es un mecanismo empleado para otorgarle al empréstito una tasa de interés nominal inferior a la de mercado, poniendo la ventaja en la adquisición. 3) Cláusulas de ajuste ante la inflación: Dada la pérdida de valor de

la moneda por causa de la inflación, algunas veces el empréstito contiene clausulas de indexación del valor del capital obtenido, sea por el IPC (Indice de Precios al Consumidor); por el PBI (según el crecimiento del Producto Bruto Interno); o bien con relación a otros factores, como puede ser una garante de cambio (cuando se lo vincula a una divisa estable, v. gr. El dólar estadounidense) o bien una “cláusula oro” (atándoselo al valor del oro, que ha sido

históricamente un metal con un mercado transparente y de alta cotización) o a ciertos commodities (v. gr. El precio del petróleo, de ciertos cereales, etc.). 4) Otros beneficios y garantías:   La lista de beneficios que pueden

rodear a la emisión de deuda depende de la imaginación de los funcionarios que actúan en cada momento, y de las posibilidades  jurídicas que ofrezca el ordenamiento. Lo usual suele ser que lo títulos gocen de beneficios tributarios (exenciones), tanto en lo relativo a la renta que puedan generar, como en lo atinente a su posesión el tributación sobre capitales (ej: impuesto a la ganancia minima presunta).

Otra de las ventajas posibles es darle al título de deuda la virtualidad de tener efecto cancelatorio, es decir, que sirvan para pagar deudas con el Estado. La declaración de inembargabilidad puede ser otra de las ventajas otorgadas a estos títulos, de modo tal de dejarlos fuera del alcance de los acreedores del acreedor del Estado. Cumplimiento de los empréstitos. Cancelación de la deuda: La

vida del contrato de empréstito público puede atravesar por diversos avatares hasta su extinción, a través del cumplimiento de las condiciones establecidas al inicio (negociadas o directamente aceptadas), o bien mediante el repudio que implica una forma inusual de extinguir el vínculo desconociendo los efectos del contrato y hasta el contrato mismo. 1) Pago de los servicios. Aceptacion de las condiciones establecidas:   El principal efecto del empréstito, en tanto

préstamo dinerario, es el pago de su precio, que son los intereses, hayan sido convenidos o aceptados libremente (empréstitos voluntarios) o fijados unilateralmente por el Estado (empréstitos forzosos). Los intereses se suelen pagar de manera periódica, con o sin plazo gracia (lapso durante el cual el Estado no debe realizar desembolso de suma alguna). Ello no elimina la posibilidad de imaginar otras situaciones, las cuales pueden ser ofrecidas por el Estado siempre que lo estime conveniente, como la capitalización de los intereses (que incrementarán el principal de la deuda). Pero, además de los intereses, el Estado puede haber ofrecido otras ventajas a los tenedores de títulos, cuyo respeto también forma parte del cumplimiento del empréstito.

2) Amortizacion de la deuda pública: “ Amortizar” es el pago o

cancelación del capital obtenido en préstamo. La devolución del capital puede adoptar diversas maneras: A) Amortizacion obligatoria: Es la que se da cuando la deuda es temporal, con plazo determinado, a la fecha de su vencimiento.

Es el cumplimiento de la obligación de restituir el capital solicitado en préstamo, que asume varias submodalidades, entre las cuales pueden distinguirse las siguientes, y que no tienen otra razón de ser que la imaginación de los funcionarios de turno para hacer más atractivos los empréstitos públicos, o bien para procurar ventajas para el erario público: 1) Amortizacion en fecha única: El Estado se compromete

a devolver el capital, de manera íntegra, en una fecha determinada, que es la del vencimiento del plazo por el cual se estableció el préstamo. Se trata de un sistema incomodo para la Hacienda Pública, porque la devolución se concentra en un único momento, involucrando una cuantía que puede ser importante. Por ello, para amortiguar el efecto económico consiguiente y que no sea tan brutal el desembolso, se han ideado otros métodos. 2) Amortización en cuotas: Obviamente, a diferencia del

anterior, la devolución del capital se hace de manera parcial y escalonada. A su vez, esta devolución puede fraccionarse de acuerdo con diversos criterios: A) Amortizacion por anualidades:   El empréstito de que

se trate se amortiza parcialmente por cuotas anuales.  Además del pago del interés, al cabo del año se reintegra una porción del capital solicitado, que puede o

no ser proporcional al lapso transcurrido y al total del capital. B) Amortizacion por sorteo:   El empréstito de que se

trate se va amortizando, también por porciones, pero de manera íntegra con relación a ciertos tenedores (acreedores) que se determinan por sorteo. Es decir, se reembolsa íntegramente una parte del total de los títulos. C) Amortización por licitación:   En este caso, el Estado

puede convocar a los tenedores de títulos para que hagan ofertas relacionadas con el valor de rescate, para luego aceptar las que sean más convenientes (más bajas). Así se persigue obtener una quita en la deuda.

B) Amortizacion voluntaria: Este tipo de devolución es la que se da cuando el título se cancela antes del vencimiento establecido.

Ello puede darse tanto en los empréstitos de renta perpetua como en los de largo plazo. También

es

susceptible

de

distinción

en

diversas

submodalidades: 1) Amortizacion directa. Cajas de amortización: Es la que

ocurre cuando el Estado mismo reintegra el capital a los tenedores de los títulos. Algunas veces, a fin de disciplinar las Finanzas Públicas y darle carácter regular a la devolución del capital de los prestamos, el Estado suele crear Cajas de Amortizacion, que son instituciones que reciben recursos propios del Estado, a fin de custodiarlos, administrarlos y aplicarlos al pago del capital de manera

regular, quedando fuera de su alcance las apetencias políticas del momento, sobre todo cuando se atraviesan circunstancias electorales.  Así, el Estado realiza aportes anuales a dichas cajas, a fin de prever la devolución del capital que deba realizarse durante el año financiero. 2) Amortizacion indirecta por compra en el mercado secundario: Cuando el Estado compra en la bolsa los

títulos de su deuda, de acuerdo con la cotización (valor) que allí exhiban. La obligación se extingue por confusión, ya que hay coincidencia entre acreedor y deudor en la misma

persona.

Este

mecanismo

se

denomina

amortización indirecta, y es una forma de devolver el capital de manera anticipada. 3) Amortizacion indirecta por efecto de la inflación:

Consiste en aprovechar los efectos del fenómeno inflacionario como lo hace cualquier deudor, para licuar el peso de su deuda con el correr del tiempo. Sobre todo si el empréstito no tiene cláusulas de ajuste, la moneado al envilecerse hace que el capital devuelto al cabo del tiempo, sobre todo si se trata de largo plazo, sea notablemente inferior (medido a moneda constante) que el entregado en su momento por el acreedor.  Así pasó en Argentina con los empréstitos forzosos de las leyes 22.256 y 23.549, que al cabo de 5 años de su integración,

al

haber

ocurrido

un

fenómeno

de

hiperinflación, a moneda constante el capital devuelto sin actualización (ya que sólo tenía un interés bajísimo que no alcanzaba a recomponer ni siquiera ínfimamente la depreciación) fue equivalente a casi el 3% del entregado

originalmente (CSJN, Fallo “Pablo Horvath vs. Nación

 Argentina –Dirección General Impositiva- del año 1995”).

Conversión de la deuda: La conversión de la deuda implica la variación de las

condiciones originales, decidida por el Estado unilateralmente, y que puede afectar el plazo de reembolso o la tasa de interés, o ambos. Equivale a sustituir los títulos existentes por otros de nueva emisión con un interés diferente (lógicamente, menor) y con una nueva fecha de vencimiento (lógicamente, mayor plazo). Implica una suerte de novación de la deuda, ya que la anterior obligación se extingue y nace una nueva. El caso más usual era el de la deuda perpetua, contraída en situaciones en las cuales el interés es conveniente, pero que puede ocurrir que con el transcurso del tiempo el mercado ofrezca un interés aún más bajo que el obtenido. Por ende, el Estado puede ofrecer a los particulares: A) la devolución del capital, extinguiendo el vínculo; B) suscribir una nueva deuda, por el capital original, con nuevas condiciones (para obtener así el interés más bajo). La doctrina distingue la conversión en los siguientes tipos: A) Forzosa:  Es la modificación unilateralmente producida por el Estado, sin

opción para el tenedor. Tiene un claro componente coercitivo, que la asimila a un tributo, siendo de discutible constitucionalidad. B) Voluntaria o facultativa:   Es aquella en la cual se le da la opción al

tenedero, pudiendo éste mantener el título de la deuda original con las condiciones pactadas en ella. C) Obligatoria: El Estado brinda al tenedor del título original la alternativa de

escoger entre cambiar ese título por otro, o bien de cancelarlo anticipadamente con la restitución del capital entregado en su momento (o la parte pendiente de amortizar). Es decir, que la deuda se nova o se cancela.

Esta potestad puede haberla reservado el Estado en el contrato original, con lo cual se puede decir que hace uso de una facultad convenida. O bien aplicar su poder de imperio, extinguir un vínculo de manera obligatoria, o reconvertirlo en otro, también compulsivamente, siendo una medida que se asemeja a los tributos.

Consolidación de la deuda: La consolidación de la deuda consiste en una particularidad de la conversión, puesto que importa un aplazamiento del momento del vencimiento de la deuda original, sustituyendo dicha deuda por una nueva (novación).

La deuda resultante de la consolidacion no es voluntaria, sino coactivamente impuesta por el Estado, de manera unilateral. Se asimila a un empréstito forzoso o obligatorio, ya que la voluntad de los acreedores no cuenta para nada. Lo que ocurrirá es que los acreedores (internos o externos) parten de una situación de incumplimiento por parte del Estado (incumplimiento de la primera deuda), y se hallan entonces frente a una alternativa de dos vías. La primera consiste en aceptar (consentir) la deuda novada, sea esperando pacientemente su vencimiento (la reprogramación de la anterior) o bien vendiendo los títulos recibidos por ella en el mercado de capitales para hacerse de líquido (experimentando, posiblemente, una pérdida con relación a su capital original, ya que todo dependerá de la fluctuación de esos títulos en el mercado). La otra estriba en no consentir la conducta estatal e iniciar un litigio a fin de que el Estado sea judicialmente obligado (por tribunales nacionales o extranjeros) al pago de la deuda original, en los términos originariamente previstos, con más los daños y perjuicios irrogados por la demora, previa declaración de inconstitucionalidad de la medida de consolidacion tomada.

En el caso argentino, la situación difícilmente sea declarada inconstitucional por los tribunales nacionales, debido al reconocimiento de facultades de emergencia en manos del Estado, a la vez que se admite como razonable la solución practicada en cuanto a la reprogramación de la deuda aunque implique el estiramiento del plazo original.  Al respecto, la CSJN se ha pronunciado sobre la reestructuración de la deuda pública, entre otros, en el Fallo “Hugo Gabriel Galli y otro vs Poder Ejecutivo Nacional” del año 2005. Allí dijo que cuando el Estado cae en situación de

falencia, por no poder hacer frente a sus compromisos, la solución para este problema no difiere de la del orden de los negocios privados: se arregla mediante quitas o esperas, o ambas a la vez. Añadio que son constitucuionales las medidas adoptadas por el PEN, convalidadas luego por el Congreso, si ellas tienden a conjurar la crisis de descomunales consecuencias que afectó el bienestar del conjunto de la población, y no aparecen desproporcionadas con relación al objetivo declarado de afrontar el estado de emergencia, ni aniquilan el derecho de propiedad de la actora. Agregó que las medidas adoptadas por el PEN fueron convalidas por el Congreso, y no se limitaron a convertir a pesos las obligaciones originalmente constituidas en monedas extranjeras, sino que previeron mecanismos de compensación para atenuar la pérdida de su valor que necesariamente trae aparejado el abandono del sistema de convertibilidad, decisión de política económica sobre cuyo acierto no pueden pronunciarse los  jueces. Recordó la CSJN en ese precedente que los derechos declarados por la CN no son absolutos y están sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamenten su ejercicio, y que tales restricciones pueden ser mayores en épocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la determinaron. El gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la CN. No hay violación del art. 17 CN cuando por razones de necesidad se sanciona una

norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis.

Repudio de la deuda: El repudio de la deuda se da cuando el Estado desconoce o niega su origen, por consideraciones jurídicas o políticas. Es un incumplimiento voluntario y deliberado, sea de la obligación de abonar los intereses, o de devolver el capital, o de ambas a la vez.

Suele invocarse como motivo la ilegitimidad de la deuda contraída por anteriores gobiernos. Implica graves consecuencias:   pérdida del crédito, monetización y caída

consecuente de otros títulos del Estado, caída de la actividad económica. Por ende, es un procedimiento muy grave al que sólo cabe recurrir en situaciones de extrema crisis de la economía del país (que seguramente será acompañada por una crisis social, política y financiera), puesto que lesiona no sólo el patrimonio del prestamista, sino el crédito del país y la confianza en él. Los tenedores de los títulos pueden promover acciones legales en procura del cobro del empréstito, y además iniciar medidas de acción directa, políticas y económicas, contra el Estado incumplidor. Es decir que la extinción unilateral de la deuda, por el desconocimiento del vínculo que la hizo nacer, no importa que los acreedores dejen de emplear los recursos (jurídicos o políticos) a que se crean con derecho, a fin de recuperar lo que consideran que les corresponde.

“Default” o incumplimiento de la deuda:

Se denomina así a la situación que se da cuando el Estado, al momento del vencimiento del plazo del empréstito comunica la imposibilidad de pago de la deuda, incurriendo en la mora en el cumplimiento.

 A diferencia del repudio, el incumplimiento no es voluntario ni decidido por razones  jurídicas o políticas, sino producto exclusivo de circunstancias socio económicas críticas, que obligan a una reprogramación o conversión de la deuda, que se suele denominar “canje”, “renegociación”, “reestructuración”, ya que los títulos impagos

son sustituidos por otros con las nuevas condiciones, que pueden implicar tanto un aumento del plazo original, como una disminución de los intereses, y hasta una quita del capital. La consecuencia del “default” es que la deuda se tendrá que consolidar, y los acreedores suelen adoptar dos actitudes diferentes frente a esta tesitura del Estado: A) la adhesión voluntaria a las nuevas condiciones propuestas; claro que su voluntad se mueve dentro de un margen estrecho, ante la alternativa peor de no cobrar nada y perder íntegramente la inversión; B) el rechazo a la conducta del Estado, y el inicio de acciones legales ante los tribunales competentes (nacionales o extranjeros), en busca de una condena legal contra el Estado para que cumpla con las condiciones originales. Obviamente, si la mora en el cumplimiento abarca un breve lapso, seguramente será aceptada por los acreedores. En cambio, si la moratoria comprende un lapso indeterminado de tiempo, y más si viene acompañada por la reestructuración de la deuda (léase: conversión forzosa), su actitud será seguramente más combativa.