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FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO

ENRIQUE ARRIAGA CONCHAS


I

N S T I T U T O

P O L I — M É

T É C N I C O X I C O

—

N

A C I O N A L

PRIMERA EDICIÓN: 1992 PRIMERA REIMPRESIÓN: 1996 SEGUNDA EDICIÓN: 2001 D. R. © 2001. INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL Dirección de Publicaciones Tresguerras 27, 06040, México, D. F. ISBN: Impreso en México/Printed in Mexico

A Enrique y Luis Enrique mis hijos, a Violeta mi esposa y a Lesvia y Simón (+) mis padres.

AGRADECIMIENTOS

Expreso mi gratitud y amor al creador por darme la vida y todas sus experiencias. Mi profundo agradecimiento al licenciado Ignacio Pichardo Pagaza, quien me apoyó en la realización de esta obra en su primera edición y al doctor Damián Rodríguez Vázquez quien revisó dicho material en esa ocasión. Mi gratitud a los doctores Alberto Ortiz Gutiérrez, Salvador Roquet Pérez (+), Jesús Armando Gutiérrez Pérez, José S. Guajardo Chavarría y Mario Pegueros Morales, así como a los licenciados Teodoro Sandoval Valdez y Agustín Montes de Oca Gasca (+) de quienes recibí incontables y valiosos apoyos. Asimismo, agradezco al licenciado Roberto Anguiano Equihua de quien recibí importantes enseñanzas en materia de finanzas públicas. En el desarrollo de esta obra conté con la colaboración de prestigiados estudiosos en materia fiscal y de distinguidos servidores públicos. Estas aportaciones se manifestaron en orientaciones, comentarios, revisión y corrección de borradores, elaboración de algunas partes del texto, entre otras. A riesgo de omitir involuntariamente algún nombre, doy mis disculpas anticipadas, mi agradecimiento personal a Laura 9


Cedano Hernández y Thalía Lagunas Aragón por sus valiosas orientaciones; a Guadalupe Cano García y Rafael Obregón Castellanos por sus aportes en materia de ingresos; a H. Wenceslao Macedo Sánchez por su participación en lo correspondiente a los impuestos; y a José Zamudio Vázquez por su intervención en materia de presupuesto y gasto. Mi reconocimiento y gratitud a Marcela Astudillo Moya y a Alicia Girón González, destacadas investigadoras que elaboraron cada una de ellas un capítulo del presente texto: finanzas locales y deuda pública, respectivamente. Expreso que los errores y deficiencias son de mi exclusiva responsabilidad. El trabajo de captura del texto estuvo a cargo de Gloria Benítez Pérez, el formato de captura lo realizó Gregorio Hernández Hernández a ellos mi agradecimiento. México, D.F., septiembre de 2001

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PRESENTACIÓN

El presente libro se elaboró con el propósito de que sea texto básico en la materia de finanzas públicas de la carrera de licenciatura en economía y obra de consulta para quienes deseen recurrir a aspectos conceptuales y descriptivos sobre la materia. Su contenido es de recopilación y comprende dos aspectos: el teórico y el práctico, este último se refiere a casos que observan las finanzas públicas mexicanas. Para diseñar su estructura se consultaron diversos programas de la materia de finanzas públicas de distintas escuelas y facultades de economía del país, así como de otras disciplinas contables y administrativas tratándose de cubrir dichos programas. Espero que este trabajo se constituya en un instrumento útil y cumpla su cometido. El autor

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CAPÍTULO I FINANZAS PÚBLICAS

CONCEPTO

DE FINANZAS PÚBLICAS

El término finanzas públicas ha tenido diversas connotaciones de acuerdo con las funciones que tiene el Estado. Esto obedece principalmente a razones históricas, así como al nivel de desarrollo de cada país y a la forma de gobierno. Cabe citar que se utilizan como sinónimos: hacienda pública y política fiscal. Para Musgrave, hacienda pública trata del conjunto de problemas que se centran en torno al proceso ingreso-gasto, al respecto, expresa que son problemas de asignación de recursos, de distribución de renta, de pleno empleo, de estabilidad del nivel de precios y de desarrollo. Por lo tanto, debemos considerar nuestra tarea como una investigación de los principios de la economía pública o, más exactamente, sobre aquellos aspectos de la política económica que surgen en las operaciones del presupuesto público.1 Por su parte, Due establece que los programas de ingresos y gastos públicos ejercen inevitablemente influencia sobre el nivel del ingreso nacional y que, el reconocimiento de tales efectos, ha posibilitado la realización de ajustes deliberados en los ingresos y gastos con el propósito de lograr una mayor estabilidad económica. Tales ajustes — expresa— reciben el nombre de política fiscal.2 Hicks señala que pueden considerarse como parte integrante de la política fiscal, todas aquellas transacciones gubernamentales llevadas a cabo con el objetivo de apoyar la política económica general. Cita como transacciones los ingresos y gastos, y considera en los ingresos a 15


los corrientes que comprenden los impuestos, además, hace referencia al financiamiento proveniente del ahorro interno y del exterior, intereses de créditos, rentas de inmuebles y otros edificios del gobierno, ingresos por permisos y autorizaciones y los beneficios de las empresas públicas; por el lado del gasto, cita los de carácter social y las transferencias destinadas a favorecer industrias en concreto o a ciertas localidades que se desee estimular especialmente.3 Somers afirma que las finanzas públicas pueden considerarse como un elemento poderoso que repercute con fuerza en la economía, extendiendo sus efectos a todas las esferas de la producción y el consumo. Considera los efectos de los gastos, impuestos, empréstitos públicos y amortización.4 Eckstein establece que “las finanzas públicas son el estudio de los efectos de los presupuestos sobre la economía y, en particular, de su influencia en la consecución del mayor de los objetivos económicos, a saber, el desarrollo, la estabilidad, la equidad y la eficiencia de la economía”.5 Al hacer referencia a los presupuestos se incluyen tanto los ingresos como los gastos, concepción que corresponde desde el punto de vista teórico. Cabe citar que en México se identifica al presupuesto como lo relativo a los gastos, porque los ingresos se abordan por separado en la propia Ley de Ingresos.

Una concepción más actualizada de las finanzas públicas dentro de las funciones que el Estado tiene actualmente, que además de llevar a cabo las relativas a la administración de justicia, relaciones exteriores, seguridad interna y defensa, tiene bajo su responsabilidad la promoción y rectoría del desarrollo económico, es la de Urquidi que dice: “El ámbito de la política fiscal es el conjunto de medidas relativas al régimen tributario, al gasto público, al endeudamiento interno y externo del Estado, y a las operaciones y la situación financiera de las entidades y los organismos autónomos o paraestatales, por medio de las cuales se determinan el monto y la distribución de la inversión y el consumo público como 16

FINANZAS PÚBLICAS

componentes del gasto nacional y se influye, directamente o indirectamente, en el monto y la composición de la inversión y el consumo privado”.6

Esta concepción se ajusta más a la responsabilidad del Estado en los países en vías de desarrollo. Siguiendo al mismo autor, se citan los objetivos de la política fiscal. Al respecto, establece que uno de los propósitos fundamentales es crear el ahorro público suficiente para hacer frente al volumen de inversión pública previsto, y allegarse, mediante el endeudamiento interno y externo, los recursos adicionales. Otro objetivo es absorber de la economía privada, por medios más equitativos y eficaces, los ingresos necesarios para hacer frente a la provisión de los servicios públicos que la comunidad juzgue indispensables o convenientes. Indica también, que deben manipularse los diversos instrumentos tributarios, de gastos, de precios y tarifas de manera que no desestimulen al sector privado y social en la generación del ahorro interno, en la inversión y el consumo. Además, de que puede coadyuvar al mejoramiento de la distribución de la riqueza. Sobre el último objetivo se opina que, mediante el mecanismo ingreso-gasto es posible contribuir al propósito señalado en el ingreso mediante una estructura impositiva basada, fundamentalmente, en los impuestos directos, que al contemplar tasas progresivas ayude a disminuir la concentración del ingreso, a través del gasto en política social, así como de infraestructura económica se coadyuva a la distribución.

Para que lo anterior pueda operar, en forma satisfactoria, se hace necesario la adopción de medidas de política económica en áreas como la monetaria, crediticia, de empleo, de precios y tarifas, agropecuaria, industrial y salarial, entre otras, dentro de un marco de planeación del desarrollo. Las finanzas públicas constituyen una herramienta importante en la consecución de los objetivos y metas de la política económica, pero si no se encuentra debidamente coordinada con los demás instrumentos, no podrá participar en forma adecuada. 17


Una vez ubicado el concepto de finanzas públicas, se tratará su campo de acción, que significa describir la dimensión del sector público, que en este caso particular, se hará referencia a México. ÁMBITO

DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

El artículo 25 constitucional en su tercer párrafo expresa: “Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación”.

Con ello se precisa que la economía mexicana está integrada por los sectores antes mencionados. La descripción del sector público se efectuará más adelante. El sector social está compuesto por los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenecen mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, a todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. El sector privado en su expresión, denota su naturaleza. Es de interés describir la amplitud del sector público en México, a efecto de conocer el ámbito de aplicación de las finanzas públicas. Al respecto, el sector público se conforma por el sector central o sector gobierno y el paraestatal; el primero comprende los tres ámbitos de gobierno, a saber: federal, estatal y municipal, y el segundo se ubica en cada uno de los niveles citados, su dimensión es de mayor a menor, partiendo de la esfera federal. El presente texto tiene como propósito referirse al ámbito del gobierno federal y a su correspondiente sector paraestatal debido a que se cuenta con mayor información, y porque éste será tratado con amplitud en el desarrollo del trabajo. 18

FINANZAS PÚBLICAS

La Constitución Política de la República señala los componentes del sector gubernamental. Al respecto, el artículo 49 expresa que: “El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”. En cuanto al sector paraestatal, uno de los sustentos constitucionales es el artículo 28, quinto párrafo, donde se manifiesta que: “El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario, donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado”.7 Dentro del sector gobierno federal, el Poder Legislativo se deposita en el Congreso de la Unión, el que, a su vez, está constituido por dos cámaras: la de Diputados, integrada por los representantes populares, y la de Senadores, conformada por quienes representan a las entidades federativas. El Poder Judicial radica en una Suprema Corte de Justicia, un Tribunal Electoral, en tribunales colegiados y unitarios de Circuito, en juzgados de Distrito y en un Consejo de la Judicatura Federal. El Poder Ejecutivo está depositado en una sola persona que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quien para el desempeño de sus funciones cuenta con la administración pública federal. Ésta, de acuerdo a la Carta Magna, es centralizada, paraestatal y está regulada por la ley orgánica que expide el Congreso; a efecto de distribuir los asuntos del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías del Estado y departamentos administrativos, esta ley define las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo federal en su funcionamiento. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal expresa que la Presidencia de la República, las secretarías de Estado, y departamentos 19


administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal integran la administración pública centralizada. Para el despacho de los asuntos de orden administrativo el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias: Secretaría de Gobernación Secretaría de Relaciones Exteriores Secretaría de la Defensa Nacional Secretaría de Marina Secretaría de Seguridad Pública Secretaría de Hacienda y Crédito Público Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretaría de Energía Secretaría de Economía Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Secretaría de Comunicaciones y Transportes Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo Secretaría de Educación Pública Secretaría de Salud Secretaría de Trabajo y Previsión Social Secretaría de la Reforma Agraria Secretaría de Turismo Consejería Jurídica del Ejecutivo federal

El sector paraestatal se integra por los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. En este apartado se hará especial énfasis en describir el sector paraestatal porque a través de éste es como se aprecia la presencia del Estado en la economía, mediante la producción de bienes y servicios. Son organismos descentralizados: las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. 20

FINANZAS PÚBLICAS

Su objetivo es la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias, la prestación de un servicio público o social y la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.8 Las empresas de participación estatal mayoritaria se constituyen con fundamento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y son: I. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica; II. Las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: a)

b)

c)

Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social. Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal. Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.

Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las sociedades civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o servidores públicos federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obligan a realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes.9

Los fideicomisos públicos son aquellos que el gobierno federal o alguna de las entidades paraestatales constituyen con el propósito de auxiliar al Ejecutivo federal en las atribuciones del Estado, para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que tengan comités técnicos. 21


En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungirá como fideicomitente único en la administración pública centralizada.10 La operación del sector paraestatal observa mecanismos de control que se pueden ubicar en tres niveles: global, sectorial e institucional. El nivel global se efectúa con fundamento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el artículo 50 que establece:

“Las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales, para fines de congruencia global de la administración pública paraestatal con el sistema nacional de planeación y con los lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento, control y evaluación, se llevarán a cabo en la forma y términos que dispongan las leyes, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría y Desarrollo Administrativo sin perjuicio de las atribuciones que competen a los coordinadores de sector”. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la entidad normativa de apoyo global en materia de financiamiento; esto en su concepción amplia significa dictar las normas de recaudación y control de ingresos que procedan de los servicios que prestan las diversas dependencias, así como los precios y tarifas del sector paraestatal, entre otros. Esta dependencia trata también los aspectos de política monetaria y crediticia. Asimismo, dicta los lineamientos al sector público federal en materia de planeación, presupuesto, contabilidad y evaluación, participa en temas de administración, normas y lineamientos de personal, de información estadística y geográfica, adquisiciones, almacenes, inventarios, entre otros. La Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo establece las normas que regulan el funcionamiento de los instrumentos y procedimientos de control de la administración pública federal, fija las bases para la realización de auditorías; vigila el cumplimiento de las normas

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de control y fiscalización; comprueba el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimonio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del gobierno federal; vigila que se cumpla con las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad; contratación y pago de personal; servicios; obra pública; adquisiciones y arrendamientos; conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales de la administración pública federal, organiza y coordina el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la administración pública federal, entre otros. El segundo nivel de control corresponde a los coordinadores sectoriales; sobre el particular el artículo 48 de la citada Ley orgánica manifiesta de que a fin de que se pueda llevar a efecto la intervención, que, conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo federal en la operación en las entidades de la administración pública paraestatal, el presidente de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia que ésta y otras leyes le atribuyen a las secretarías de Estado y departamentos administrativos. Dicha intervención se realizará a través de la dependencia que corresponda según el agrupamiento que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungirá como coordinadora del sector respectivo (artículos 49).

Las funciones de coordinadores de sector están delimitadas por la ley antes citada, para coordinar la programación y presupuestación, conocer la operación, evaluar los resultados y participar en los órganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto en las leyes. Con el propósito de tener un mayor control, sobre las entidades que permiten la integración vertical u horizontal al interior del grupo sectorial, la ley prevé el agrupamiento por subsectores cuando así convenga, para facilitar su coordinación y dar congruencia al funcionamiento de las citadas entidades. Con rela23


ción a lo anterior, se han creado consorcios o grupos conocidos, como holding, que constituyen un nivel intermedio entre el coordinador sectorial (secretaría de Estado o departamento administrativo) y la entidad correspondiente. El tercer nivel de control se ubica en los órganos decisorios o directivos de cada entidad, de acuerdo con su particular forma de creación legal y ordenamientos que la rijan. A partir de la expedición de la Ley Federal de las entidades paraestatales, el control correspondiente se reforzó por medio de los órganos de gobierno ya que se integran con representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y de otras dependencias y entidades, en la medida en que tengan relación con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate, todas ellas de conformidad con su esfera de competencia y disposiciones relativas en la materia. También es miembro de los órganos de gobierno el comisario público, quien es designado por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. Ésta evalúa el desempeño general y por funciones del organismo, realiza estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los desembolsos en los rubros de gastos corrientes y de inversión, así como en lo referente a ingresos, entre otros. El órgano de gobierno comprende las denominaciones de junta directiva, consejo de administración, etcétera, y le corresponde dictar la política de la empresa.

La misma ley ha otorgado a las entidades mayor autonomía de gestión, ya que se les dota de una organización jurídica propia, disminuye las diversas disposiciones particulares que pesaban sobre la empresa, establece las formas de gestión adecuadas para facilitar sus relaciones con el gobierno federal; regula aspectos corporativos internos y precisa el régimen financiero y administrativo. En lo general, la ley confiere una mayor capacidad de decisión a los órganos de gobierno de las empresas a fin de fortalecerlos; 24

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define las responsabilidades a los directivos en forma más amplia y precisa; y apoya el papel del coordinador sectorial y la preeminencia de los programas sectoriales.11 Los organismos descentralizados son creados por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo federal, tienen personalidad jurídica y patrimonio propios. Las empresas de participación estatal mayoritaria obedecen su creación por disposición del Ejecutivo federal, que al instrumentarse se constituyen en una sociedad de carácter mercantil y son regidas por la Ley General de Sociedades Mercantiles. En cuanto a la desincorporación de entidades paraestatales, ésta se realiza mediante venta, liquidación, extinción, fusión y transferencia; sobre el particular se toman en cuenta aspectos de tipo financiero, operativo, comercial, administrativo y legal, así como los lineamientos de política económica referidos al sector paraestatal. En cada caso se consideran los dictámenes emitidos por la Comisión Intersecretarial GastoFinanciamiento, previa identificación y propuesta de la coordinadora del sector. En el proceso participa la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que es la responsable de llevar a cabo la propuesta al Ejecutivo federal, de disolución, liquidación, extinción o enajenación de la participación paraestatal; así como de informar a la Cámara de Diputados de las razones y criterios concretos que apoyen la desincorporación de entidades paraestatales. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público también es la encargada de coordinar, supervisar y ejecutar la venta de entidades paraestatales, previo avalúo que solicita a alguna sociedad de crédito. A la Secretaría de la Contraloría General y Desarrollo Administrativo, le corresponde la función de vigilar y llevar el seguimiento de los procedimientos que están señalados en la normatividad para efectuar las diversas etapas de desincorporación de entidades.12

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IMPORTANCIA

DEL SECTOR PARAESTATAL

La empresa pública en México ha desempeñado un papel relevante en la conducción de la política económica gubernamental. Por disposición constitucional, el Estado participa en la totalidad de las ramas de petróleo y demás hidrocarburos, minerales radioactivos y generación de energía nuclear, además conjuntamente con los sectores social y privado interviene en otras áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario; como extensión de las funciones de gobierno actúa en los campos de la educación, salud y vivienda, entre otros. Cabe mencionar que, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999, el monto de recursos asignados a las entidades de control directo (13) significa el 28.5% del gasto total, esta proporción no incluye las transferencias que otorgan las dependencias a las entidades de control indirecto, con lo que resultaría un porcentaje mayor; por su parte, a los ramos administrativos (secretarías y otras dependencias) se les asignó el 21.6% del presupuesto total, que comprende también los subsidios, transferencias y las aportaciones a seguridad social en el gasto del gobierno federal. El resto corresponde a los poderes Legislativo y Judicial; al Instituto Federal Electoral; los ramos generales entre los que destacan las participaciones a entidades federativas y municipios, deuda pública, aportaciones federales para entidades federativas y municipios y aportaciones a seguridad social. El sector paraestatal al demandar y ofrecer bienes y servicios desempeña un papel muy importante en la economía, aspecto que se refuerza por su peso y áreas en que participa. Este sector observó por muchos años un crecimiento acelerado, que no fue resultado de una política delineada, sino que, de manera coyuntural, intervino en ramas productivas que no son estratégicas ni prioritarias; así se tiene que para 1982 existía un universo de mil 155 entidades. A partir del siguiente año se empezó a llevar a cabo el proceso de desincorporación de entidades, al respecto se consideró que muchas habían cumplido sus objetivos que les dieron origen, otras que duplicaban funciones y que se podían 26

FINANZAS PÚBLICAS

complementar y fusionar, y algunas que tenían mejor asignación pasando a las entidades federativas donde realizan sus actividades. Hay que señalar también como aspecto relevante en el proceso de reestructuración, la difícil situación económica y de las finanzas públicas en lo particular. Asimismo es de considerase la política económica neoliberal que se ha instrumentado. En diciembre de 1982, de las mil 155 entidades, 103 eran organismos descentralizados, 759 empresas de participación estatal mayoritaria, 75 de participación estatal minoritaria y 223 fideicomisos públicos. El proceso de desincorporación de entidades o redimensionamiento, bajo sus diferentes modalidades (venta, extinción, liquidación, transferencia y fusión) continúa llevándose a cabo, de manera que al primero de marzo de 1999 la administración pública federal contaba con 218 entidades vigentes (75 organismos descentralizados, 121 empresas de participación mayoritaria y 22 fideicomisos públicos) y de ellas 48 en proceso de desincorporación.13 Para efectos de seguir con el proceso de redimensionamiento del sector paraestatal, el Ejecutivo federal creó la Comisión Intersecretarial de Desincorporación, que tiene por objeto la coordinación y supervisión de las funciones o actividades que las dependencias y entidades de la administración pública federal ejerzan en los procesos de desincorporación, de las propias entidades o de enajenación de sus activos susceptibles de ser utilizados como unidades económicas con fines productivos.14 Forman parte de esta Comisión: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que la presidirá, los titulares de las secretarías de Comercio y Fomento Industrial, de Contraloría y Desarrollo Administrativo y del Trabajo y Previsión Social y, en cada caso, el titular de la dependencia coordinadora de sector en la cual se encuentre sectorizada la entidad paraestatal a los activos de que se trate; y el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Comisión contará con un secretario técnico que será el titular de la Unidad de Desincorporación de Entidades Paraestatales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

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LA

INTERVENCIÓN ESTATAL, FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

La intervención del Estado en la economía tiene su sustento constitucional en los artículos 25, 26, 27 y 28, sin dejar de reconocer que el artículo 131 y los que señalan las facultades al Congreso de la Unión en materia económica, constituyen parte importante en la que se apoya jurídicamente la acción estatal. A continuación se analiza parte del artículo 25, que establece en su primer párrafo: “Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional...”, al respecto Andrea Sánchez, desglosa el contenido de los tres conceptos señalados: Estado, rectoría y desarrollo nacional. Estado, en un sentido amplio se identifica con país, pero no es la concepción que recoge la constitución en el artículo de referencia, tampoco debe confundirse con gobierno que es la parte dirigente del Estado. El Estado —dice— es la estructura organizacional, el complejo normativo y operativo que regula las conductas, es, pues, una idea de mayor amplitud que la de gobierno y en la cual subyace, necesariamente, el mecanismo de interrelación entre las fuerzas sociales y la configuración jurídica por lo cual se vertebra el propio Estado. Porque el Estado abarca todos los mecanismos de regulación jurídicamente establecidos. En cuanto a la rectoría, implica disponer de una supremacía de decisión en lo que se refiere al desarrollo nacional y este concepto significa el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.15

Al respecto, el citado artículo constitucional señala que la rectoría del Estado en el desarrollo nacional es “...para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución”. 28

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De manera que el “Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución”.16 En tal sentido, las finanzas públicas en México deben de coadyuvar al cumplimiento de los objetivos establecidos en el marco constitucional, actuando a través de los sectores gobierno y paraestatal, para incidir en el conjunto de la economía. En el sector central se manifiesta por medio de la normalidad fiscal, contribuciones y demás ingresos gubernamentales; así como mediante el gasto en infraestructura económica (presas, carreteras, etcétera) y social (educación, salud, vivienda y obras de esparcimiento). En el sector paraestatal tiene el manejo exclusivo de las áreas estratégicas que señala el artículo 28, párrafo quinto de la constitución, donde el gobierno federal mantendrá siempre la propiedad y el control de los organismos que al respecto se establezcan; así, y mediante las empresas de participación estatal y los fideicomisos, actúa en las áreas prioritarias. Es por medio de este sector que hace sentir su presencia en el mercado, para regularlo, inducirlo u orientarlo.

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NOTAS

1

Musgrave, Richard, Teoría de la hacienda pública, Editorial Aguilar, 1969, p. 13.

2

Due, John Fitzgerald, y Ann F. Friedlaender, Análisis económico de los impuestos y del sector público, Buenos Aires, Argentina, Editorial Ateneo, p. 507.

3

Hicks, Úrsula K., La financiación del desarrollo, Barcelona España, Editorial Labor, 1967, pp. 75-79.

4

Somers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Económica, 1977, p. 15.

5

Eckstein, Otto, Finanzas públicas, Editorial Unión Tipográfica Editorial Hispano Americana, 1965, p. 2.

6

Urquidi, Víctor L., La política fiscal en el desarrollo económico de la América Latina, Ensayos de Política Fiscal, Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 47.

7

Otros preceptos constitucionales que hacen referencia al sector paraestatal son: 25, cuarto párrafo; 27, sexto y séptimo párrafos; 28 cuarto y quinto párrafos; 73, fracciones X, XVII, XXV y XXIX; 90; 93, segundo y tercer párra31


fos; y 123, apartado A, fracciones XII y XXIX, apartado B, fracciones XI, XIII y XIII bis. 8

Secretaría de Gobernación. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; Reformas; artículo 45. Diario Oficial del 29 de diciembre de 1976 y Reformas. Secretaría de la Contraloría General de la Federación, Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Diario Oficial de la Federación del 14 de mayo de 1986.

9

Obra citada, artículo 46.

10 Obra citada, artículo 47. 11 Secretaría de la Contraloría General de la Federación, Ley Federal de las Entidades Paraestatales, Presentación, p. 7. 12 Pichardo Pagaza, Ignacio, El proceso de desincorporación de entidades paraestatales. El caso de México. Secretaría de la Contraloría General de la Federación, pp. 16-17. 13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Unidad de Coordinación Técnica y Vocero de la SHCP, Comunicado de Prensa, 1 de marzo de 1999. 14 Secretaría de Gobernación, Acuerdo que crea la Comisión Intersecretarial de Desincorporación, Diario Oficial de la Federación del 7 de abril de 1999. 15 Andrade Sánchez, Francisco José de, La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Editada por la Rectoría y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1985, p. 61. 16 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 25, segundo párrafo. 32

CAPÍTULO II GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO

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DEFINICIÓN

E IMPORTANCIA DEL GASTO PÚBLICO

En el curso de la historia el gasto público ha evolucionado, con excepción de la Edad Media en la que permaneció prácticamente estancado. En la época del liberalismo económico, se canalizó a las funciones tradicionales de gobierno debido a que la actividad estatal estaba muy limitada. A partir del siglo XX y fundamentalmente después de la crisis de 1929, se dio un crecimiento acelerado del gasto, ya que se orientó también a satisfacer necesidades sociales y crear infraestructura para el desarrollo. Esta tendencia observó diversos matices que obedecieron a la situación prevaleciente en cada país, entre las cuales se citan el nivel de desarrollo, los objetivos de política económica —que el Estado establece y que está estrechamente ligado a la forma de gobierno— y las presiones políticas de los grupos que forman parte de la sociedad. Durante las décadas de los 80 y 90, en la mayoría de los países, la tendencia del crecimiento del gasto disminuyó debido a la aplicación de la política económica neoliberal. Para tener una concepción clara del gasto público se citan algunos autores como Retchkiman, quien expresa: “se usa para designar los egresos del 35


gobierno, sea municipal, estatal o nacional, se distingue de los gastos de los individuos en que no necesita ser cubierto por quien lo eroga, ni producir una utilidad monetaria”.1 Andrea Sánchez da una concepción más amplia del gasto público, manifestando que “es todo gasto hecho por el Estado, sea o no realizado mediante un acto de gobierno, para dar satisfacción a las necesidades comunitarias”.2 Una definición semejante a la anterior es la de Rosas Figueroa y de Santillán López, quienes coinciden en afirmar que: “en una economía monetaria, el gasto público es la cantidad de dinero que el Estado utiliza para el cumplimiento de sus funciones”.3 Por su parte el Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal define el gasto público como: el conjunto de erogaciones que realiza el gobierno federal, estatal y municipal incluido los poderes Legislativo, Judicial y el sector paraestatal en sus respectivos niveles en el ejercicio de sus funciones.4 Este glosario, refiriéndose únicamente al ámbito del sector público federal, señala que el gasto público lo constituyen “erogaciones que por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pagos de pasivos o deuda pública, realizan el Poder Legislativo; el Poder Judicial, la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos; la Procuraduría General de la República; organismos descentralizados, las empresas de control presupuestal directo e indirecto; los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal; así como la intermediación financiera”.5

La definición anterior es más específica y comprende las erogaciones del sector gobierno o sector central y del paraestatal incluidas en el presupuesto, los apoyos financieros que reciben las entidades no comprendidos en el presupuesto, así como los gastos de estas últimas efectuadas con sus recursos propios.

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GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO

Las finalidades del gasto público, de acuerdo con Rosas Figueroa y Santillán López son: de desarrollo económico; de seguridad y protección sociales y de elevación del nivel de vida.6

En México, en relación con la finalidad de desarrollo económico, el Estado ha canalizado no solamente recursos presupuestales, sino también ha establecido una serie de disposiciones jurídicas tendientes a normar la estructura productiva nacional, al respecto se puede citar la Ley de Planeación y el Sistema Nacional de Planeación Democrática. Para el desarrollo agropecuario el Estado ha creado instituciones como el Banco de Crédito Rural y el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura, entre otros. En el sector industrial se cuenta con diversas entidades como: Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad. En el sector de servicios tiene el Instituto Mexicano de la Radio y el Servicio Postal Mexicano, por nombrar algunos. En el aspecto de política social, respecto a seguridad y protección, se pueden citar los institutos dependientes de la Secretaría de Salud, como son los de Cardiología, Enfermedades Respiratorias, Nutrición, Neurología y Neurocirugía; el del Seguro Social y el de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y la Procuraduría Federal del Consumidor. Con relación al nivel de vida, existe el sistema educativo nacional, desde el nivel de preescolar hasta los institutos de educación superior, los institutos de investigación, el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, el Nacional Monte de Piedad y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. De lo anterior, se puede observar la importancia del gasto público como Adler lo señala:

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“Las mejoras en lo relativo a los ingresos (gubernamentales), deben ser complementadas con cambios en el patrón de los gastos públicos, si el progreso económico ha de ir de la mano con el mejoramiento en la distribución de los ingresos y con un mayor grado de justicia social. Es una tarea de importancia primordial y de reconocida dificultad que los gobiernos deben de enfrentar por motivos políticos, si desean evitar el desperdicio y la destrucción inherentes a las violentas revoluciones políticas y, por razones humanitarias, si desean erradicar, lenta pero seguramente, la miseria y el sufrimiento que acarrea la pobreza absoluta”.7 Por su parte, Faya Viesca afirma:

“En un sentido económico-financiero, los gastos son instrumentos y herramientas de promoción y de cambio y también elementos de orientación de la economía para la consecución de ciertas políticas previamente determinadas”.8

PRESUPUESTO

Definición Según W. F. Willoughby, Rene Stourm define el presupuesto como un documento oficial que contiene un plan preliminarmente aprobado por el Ejecutivo, de ingresos y gasto públicos. De esta manera lo señala como una proyección de percepciones y egresos, dentro de un esquema deliberado de fuentes y destino de recursos financieros, lo que significa decisiones trascendentes en la acción gubernamental.9 Cabe advertir que dicha concepción comprende únicamente el aspecto referente a la formulación, sin considerar lo relativo a la aprobación, facultad que corresponde al Poder Legislativo; así como también deja de tomar en cuenta la ejecución y el control, etapas que corresponden a las unidades administrativas gubernamentales y a la evaluación, aspecto que se constituye en la esfera del Poder Ejecutivo y fundamentalmente en la del Poder Legislativo. Para Laufenburger, el presupuesto es un acto de previsión de gastos y de ingresos de una colectividad para un periodo determinado, sancio38


nado por el Poder Legislativo, en estas condiciones se torna en un documento jurídico que, al utilizarse como un mecanismo de redistribución de la renta nacional, afecta sensiblemente la estructura económica y social de un país. También es un acto político, en cuanto a que se constituye en una emanación de la soberanía popular. En otros términos el presupuesto es un programa de acción del gobierno expresado en cifras y sancionado por los representantes del país.10 Gerhard Colm, según lo citan Flores Solano y Sales Gutiérrez, establece que es “...un instrumento en la determinación, guía y control de las actividades gubernamentales”.11 Por lo anterior, el presupuesto es un instrumento de política económica muy importante porque establece la fuente de los recursos presupuestales y la asignación de los mismos; es decir, a cuáles miembros de la colectividad se le van a sustraer parte de sus recursos monetarios y sobre quiénes van a distribuirse los beneficios, es por eso que, como lo expresa Roberto Anguiano, citando a Gerhard Colm: “el presupuesto constituye el centro nervioso de la economía pública”.12 De acuerdo con el Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal, presupuesto es la: “Estimación financiera anticipada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del Sector Público Federal, necesarios para cumplir con las metas de los programas establecidos. Asimismo, constituye el instrumento operativo básico que expresa las decisiones en materia de política económica y de planeación”.13

La definición anterior, señala la anualidad del presupuesto y conviene aclarar que en nuestro país, el término presupuesto es común que se identifique con el gasto —los ingresos se tratan por separado en la Ley de Ingresos de la Federación—, cabe advertir que desde el punto de vista teórico, el presupuesto comprende tanto el ingreso como el gasto. En el mencionado glosario se expresa que el presupuesto de egresos de la federación es el documento jurídico, contable y de política económica, aprobado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión a iniciativa del presi39


dente de la República; en el cual se asigna el gasto público, de acuerdo con su naturaleza y cuantía, que deben realizar el sector central y el paraestatal de control directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal.14

Principios presupuestarios Con el propósito de coadyuvar al mejor manejo del proceso presupuestario, diversos autores han establecido los principios presupuestarios. En 1935, Sundelson, refiere Burkhead, después de haber llevado a cabo una cuidadosa revisión de los escritos británicos contemporáneos y continentales sobre sistemas presupuestarios, expuso un bosquejo de principios cuyo propósito era el de estimular una mayor atención a la teoría presupuestaria en Estados Unidos. Estos principios eran los siguientes:15

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1.

En relación entre el sistema presupuestario y las actividades fiscales de la unidad política: a) Universalidad. b) Exclusividad.

2.

Tratamiento de los factores incluidos en el sistema por medio del mecanismo presupuestario: a) Unidad. b) Especificación. c) Anualidad. d) Exactitud.

3.

Formas y técnicas para la presentación del contenido del presupuesto: a) Claridad. b) Publicidad.


A continuación se expresará brevemente su significado.

Universalidad: requiere que el presupuesto abarque todo lo concerniente a la actividad financiera de un gobierno y que no haya fondos o finanzas extra presupuestarias fuera del control presupuestario. Exclusividad: significa que el presupuesto debe tratar sólo asuntos financieros y no la legislación sustantiva. Unidad: establece que el presupuesto se presente en términos generales, es decir, que se expongan los ingresos y los gastos totales y no los gastos y los ingresos netos.

Anualidad: señala que los presupuestos se presenten cada año y que cubran únicamente el año fiscal. Exactitud: significa que tanto los ingresos como los gastos deben estimarse correctamente, aunque en forma conservadora. Claridad y la publicidad: se explican por sí solas.

Por su parte, la extinta Secretaría de Programación y Presupuesto ha establecido en el Glosario para el Proceso de Planeación 1988, los siguientes principios presupuestarios, los cuales define como los conceptos fundamentales de validez general a los que se circunscriben las acciones del proceso presupuestario en su conjunto, y que son: Acuciosidad: actitud a través de la cual se muestra la relación precisa que debe existir entre la fijación de objetivos y metas y el cálculo de los recursos necesarios para alcanzarlos. Claridad: fundamentalmente el presupuesto debe ser claro, preciso y conciso a fin de facilitar la gestión gubernamental y la comprensión de la opinión pública.

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Especificación: se relaciona con el aspecto financiero del presupuesto; en materia de ingresos deben señalarse con precisión las fuentes que los originan y, en el caso de los gastos, las características de los bienes y servicios que deben adquirirse, sin caer en el excesivo detalle. Exclusividad: el presupuesto debe contener materias programáticas y abstenerse de incorporar cuestiones legales que dividan fondos en determinadas actividades, al margen de los programas gubernamentales que no sean inherentes al mismo. Periodicidad: es la armonización de las características dinámicas de la acción estatal de acuerdo con la realidad del país y con la naturaleza misma del presupuesto, a fin de adoptar un periodo presupuestario que no sea tan amplio que imposibilite la previsión, ni tan breve que impida la realización de las correspondientes tareas. Programación: el presupuesto debe considerar todos los elementos que permitan definir y adoptar los objetivos y metas prioritarias, las acciones y mecanismos a desarrollar para conseguirlos y los recursos que demandan esas acciones. Publicidad: todo presupuesto debe tener la difusión necesaria a efecto de informar tanto al sector público como al privado de las actividades que desarrolla el gobierno. Unidad: el presupuesto de las entidades que conforman el sector público debe ser formulado, aprobado, ejecutado, controlado y evaluado, con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y adoptada por la autoridad competente, de acuerdo a la ley correspondiente, en un solo método y expresándose uniformemente. Universalidad: el presupuesto debe abarcar toda la actividad financiera del gobierno, pero no de manera rígida que niegue todos los fondos extra presupuestarios, sino en el sentido sustantivo de incidir sobre todas las operaciones, de modo tal, que permitan articular los programas entre sí.

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CLASIFICACIONES

PRESUPUESTARIAS

Las clasificaciones del presupuesto en México han evolucionado en la medida en que se ha incrementado y diversificado el gasto público; esta situación reclamó un mayor control y claridad, así como mejores elementos para su seguimiento y evaluación. A continuación se detalla, con carácter general, la forma en que ha variado la presentación del presupuesto. En 1928, año en que se creó la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos, y hasta 1953, la estructura del presupuesto federal adoptó una clasificación que dividió los gastos en seis grandes capítulos:16 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Gastos Elaboraciones Construcciones Adquisiciones Inversiones Cancelaciones de pasivo

Los capítulos se dividían en conceptos y éstos en partidas. Los capítulos de construcciones, inversiones y cancelaciones de pasivo denotaban claramente la clase de erogaciones; en cambio, en los restantes se incluían gastos de diversa naturaleza. En el mismo periodo funcionó una clasificación administrativa tradicional que fue modificada a partir de 1954.

Clasificación administrativa La clasificación administrativa o de orden contable tiene como fin establecer un sistema de control previo y administrativo de los gastos públicos, así como satisfacer las necesidades de la contabilidad de la hacien-

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da pública federal. La clasificación por ramos y entidades presupuestales o administrativas permite por sí sola la estadística presupuestal, base de los estudios para determinar cuáles son los gastos indispensables para la reorganización o establecimiento de nuevos servicios o actividades, los costos comparativos de funciones o servicios análogos, y para lograr el mejor empleo de los recursos del erario.17 También se puede expresar que la clasificación administrativa es una forma de presentación del presupuesto que tiene por objeto facilitar su manejo y control administrativo a través de la presentación de los gastos conforme a cada una de las dependencias y entidades públicas determinadas.18

Se entiende por ramo presupuestario el elemento que identifica y clasifica el gasto público federal por entidades administrativas del Poder Ejecutivo (secretarías, departamentos de Estado, Presidencia de la República, Procuraduría General de la República) poderes Legislativo y Judicial, Ramos Generales de Gasto y organismos públicos autónomos.19 Para efectos presupuestarios los ramos se dividen en: ramos administrativos que se identifican con una dependencia, y ramos generales que incumben a los ramos cuya asignación de recursos no corresponde al gasto directo de las dependencias, sino que son erogaciones globales previstas en el presupuesto, aunque su ejercicio está a cargo de éstas, como son el pago del servicio de la deuda, participaciones de ingresos federales, entre otros. Esta clasificación —que también se le llama institucional— a partir de 1954 se constituye en la presentación básica del presupuesto; en esa fecha los gastos federales se distribuyeron en 22 ramos. En 1959, el número de ramos aumentó a 24 y se presentaron modificaciones en la denominación de tres de éstos, derivado de cambios en la estructura orgánica del gobierno federal; de manera que las variaciones en el organigrama del sector central inciden en la presentación de los ramos. 44


En 1965 se incluyen las erogaciones de 22 organismos y empresas propiedad del gobierno federal, constituyéndose el ramo XXV; en 1973 se someten por primera vez a control presupuestal, a través del ramo mencionado, otras nueve entidades. A partir de 1978 a cada entidad paraestatal se le asigna un ramo por lo que el número de éstas equivale a igual número de ramos. Las variaciones que se observan en los ramos de las entidades paraestatales, se deben básicamente a desincorporaciones que ha efectuado el gobierno federal y a incorporaciones de entidades al control presupuestal directo. Al respecto, hasta 1988 el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación contempló en uno de sus artículos la facultad del Ejecutivo federal para que se incluyan en el presupuesto otras entidades paraestatales.20 Con posterioridad, los ramos de las entidades paraestatales sujetos a control presupuestal también se les denomina clave programática, la cual se conforma por cinco dígitos, los dos primeros corresponden a la clave del sector administrativo en que se ubican y los tres dígitos restantes identifican específicamente a la entidad de que se trata, por ejemplo: 06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública; los dos primeros dígitos identifican al sector administrativo al que pertenece la entidad, en este caso 06 Hacienda y Crédito Público, y los tres últimos a la entidad específica dentro de este sector. Respecto de las entidades paraestatales no coordinadoras, sectorialmente sujetas o no a control directo, como su nombre lo indica no se encuentran coordinadas por una secretaría o departamento, razón por la cual sus dos primeros dígitos son 00, como la clave 00641 Instituto Mexicano del Seguro Social y 00770 Universidad Nacional Autónoma de México.

A partir de 1981 —por recomendación de la Cámara de Diputados— se separa en el Presupuesto de Egresos de la Federación, el presupuesto correspondiente al gobierno federal (administración pública centralizada) del que se le asigna a los organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria (administración pública paraestatal) cuyos programas están incluidos en el presupuesto. 45


Se presentan seguidamente los ramos administrativos, ramos generales y clave programática del sector central y paraestatal de control directo, que constituyen la clasificación administrativa o institucional.21 .I RAMO 01. PODER LEGISLATIVO I.

RAMO 03. PODER JUDICIAL

III.

ENTES PÚBLICOS FEDERALES Ramos: 22. Instituto Federal Electoral 35. Comisión Nacional de Derechos Humanos

IV.

RAMOS ADMINISTRATIVOS 02. Presidencia de la República 04. Gobernación 05. Relaciones Exteriores 06. Hacienda y Crédito Público 07. Defensa Nacional 08. Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 09. Comunicaciones y Transportes 10. Economía 11. Educación Pública 12. Salud 13. Marina 14. Trabajo y Previsión Social 15. Reforma Agraria 16. Medio Ambiente y Recursos Naturales 17. Procuraduría General de la República 18. Energía 20. Desarrollo Social 21. Turismo 27. Contraloría y Desarrollo Administrativo 31. Tribunales agrarios

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32. Tribunal Fiscal de la Federación 36. Seguridad pública V.

RAMOS GENERALES 19. Aportaciones a Seguridad Social 23. Provisiones salariales y económicas 24. Deuda Pública 25. Previsiones y aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 28. Participaciones a entidades federativas y municipios 29. Erogaciones para las operaciones y Programas de Saneamiento Financiero 30. Adeudos de ejercicios fiscales anteriores 33. Aportaciones federales para entidades federativas y municipios 34. Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca

VI.

ENTIDADES 00637 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 00641 Instituto Mexicano del Seguro Social 06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública 09120 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 18164 Comisión Federal de Electricidad 18500 Luz y Fuerza del Centro

Petróleos Mexicanos Consolidado 18572 Petróleos Mexicanos 18575 PEMEX Exploración y Producción 18576 PEMEX Refinación 18577 PEMEX Gas y Petroquímica Básica PEMEX Petroquímica Consolidado 47


18578 Petroquímica Corporativo 18579 Petroquímica Camargo, S.A. de C.V. 18580 Petroquímica Cangrejera, S.A. de C.V 18581 Petroquímica Cosoleacaque, S.A. de C.V. 18582 Petroquímica Escolín, S.A. de C.V. 18584 Petroquímica Tula, S.A. de C.V. 18585 Petroquímica Pajaritos, S.A. de C.V.

CLASIFICACIÓN

FUNCIONAL

Esta clasificación agrupa los gastos por función y subfunción de acuerdo con los propósitos a que están destinados. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinen a cada tipo de servicio. La clasificación funcional engloba datos presupuestarios para indicar la parte de los gastos oficiales dedicados a cada servicio público. La información presupuestaria resumida en esa forma es más asequible y útil para el público en general. En los procesos presupuestarios gubernamentales, resulta de suma utilidad para formular, revisar y ejecutar los objetivos generales, y es de interés primordial para su revisión por altos funcionarios de los poderes Legislativo y Ejecutivo.22

Seguidamente se expone la evolución de la clasificación, la cual se incorporó en el Presupuesto de Egresos de la Federación en 1954. Desde ese año y hasta 1979 estuvo vigente una clasificación que se integraba por grupos que a su vez se subdividía en una serie de subgrupos. En 1976 esta clasificación dejó de utilizarse en la presentación analítica de claves de cada ramo y en su respectivo resumen; de 1977 a 1979 sólo se presentó en forma resumida en la Exposición de Motivos del Presupuesto de Egresos de la Federación. 48


A continuación se describen los grupos, vigentes en 1976.23 Fomento económico 10 20 30

Comunicaciones y transportes Fomento y conservación de recursos naturales renovables Fomento, promoción y reglamentación industrial y comercial

Inversión y protección sociales 40 50 60 70 80 90

Servicios educativos culturales Salubridad, servicios asistenciales y hospitalarios Bienestar y seguridad social Ejército, armada y servicios militares Administración general Deuda pública

Para mostrar la integración de los grupos, se presenta como ejemplo el grupo 10, Comunicaciones y transportes: 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Comunicaciones y transportes Carreteras Ferrocarriles Obras marítimas Aeropuertos y servicios de navegación aérea Correos Teléfonos Telecomunicaciones Servicios generales

La clasificación funcional adoptada a partir de 1980, toma de base cuatro grandes grupos que corresponden al univer49


so de acciones que lleva a cabo el sector público federal: actividades públicas centrales, de orientación general de la economía, de orientación sectorial de la economía, y de servicios sociales y urbanos. Estos grupos se clasifican en funciones y cada uno se divide en subfunciones. En México se utiliza la clasificación funcional en forma combinada con la clasificación de presupuesto por programas. De acuerdo con el Catálogo de Actividades del Sector Público Federal 1988, a continuación se desglosan los cuatro grupos funcionales: Grupo I. Actividades públicas centrales Comprende el conjunto de actividades indispensables para la existencia del Estado organizado, pues dependen de éstas el cumplimiento de las garantías individuales; el manejo de la política interior del país y la salvaguarda de la integridad nacional. Por su importancia y carácter, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, atribuyen su ejecución como competencia exclusiva a los tres poderes de la Unión. De esta forma se agrupan actividades legislativas, judiciales y de seguridad pública, de gobernación del país, de representación de los intereses nacionales con el exterior y de defensa de la soberanía y seguridad del territorio nacional. Grupo II. Orientación general de la economía Abarca el conjunto de actividades que se efectúan para formular la planeación nacional, económica y social; normar, coordinar, orientar, vigilar y evaluar, en el marco del plan nacional, las políticas que inciden en la evolución y ubicación especial de las actividades económicas y sociales del 50


país, obtener y ordenar la información económica, social, demográfica y de los recursos físicos del país; así como formular la política tributaria, crediticia y monetaria; programar, presupuestar y evaluar el empleo de los recursos del sector público federal. Grupo III. Orientación sectorial de la economía Engloba el conjunto de actividades que se realizan para planear, normar, orientar, vigilar, evaluar, formular y poner en práctica las políticas que inciden directamente en un sector económico, con excepción de las tributarias, monetarias, de gasto público y de ordenación territorial. Además, incluye las actividades que se orienten hacia la prestación de servicios y a su programación y evaluación, cuando son realizadas por entidades que consisten en vigilar, conservar y administrar los bienes de propiedad originaria y los que constituyen recursos naturales no renovables y para usos agrícolas y forestales. Grupo IV. Servicios sociales y urbanos Alcanza el conjunto de actividades que se efectúan para planear la oferta de servicios urbanos, educativos, culturales, de recreación, apoyo al deporte, de salud y de asistencia y seguridad social; de preservación y protección de la ecología y del medio ambiente, así como aquellas que tienen como finalidad programar, normar, orientar, vigilar, evaluar y formular las políticas que inciden directamente en la prestación de estos servicios, incluye también la prestación de los mismos por entidades paraestatales. Asimismo agrupa las actividades que consisten en la administración de la posesión de los monumentos, paseos, parques públicos y los inmuebles propiedad federal destinados a los servicios públicos. 51


Respecto a la integración de los grupos, se enuncian las funciones de cada uno de ellos.

Clasificación funcional.24 .I Actividades públicas centrales 01 Administración general 02 Justicia y seguridad pública 03 Defensa y seguridad nacional I.

Orientación general de la economía 04 Planeación económica y social 05 Política financiera, fiscal y crediticia

III.

Orientación sectorial de la economía 06 Fomento y reglamentación agropecuaria, forestal y agraria 07 Producción agropecuaria y forestal 08 Fomento y reglamentación de la pesca 09 Explotación y reproducción pesquera 10 Planeación y control de la industrial paraestatal 11 Energéticos y explotación de recursos no renovables 12 Producción manufacturera 13 Fomento y reglamentación de las comunicaciones y transportes 14 Prestación de los servicios de transportes y comunicaciones 15 Fomento y reglamentación de la industria y del comercio 16 Regulación del mercado 17 Fomento y reglamentación del turismo 18 Operación turística.

52


19 20 21 22 23

IV.

Fomento y regulación de la ciencia y la tecnología Actividades científicas y tecnológicas Servicios financieros, intermediación financiera no bancaria Promoción del empleo y bienestar del trabajador Otros servicios prestados por entidades paraestatales

Servicios sociales y urbanos 24 Salud 25 Seguridad social 26 Asentamientos humanos 27 Fomento de la educación 28 Difusión cultural, recreación y deporte Otros.

De la implantación de la clasificación funcional desde 1980 a 1988 no se han registrado cambios significativos en los grupos funcionales, ni en la conceptualización de las funciones y subfunciones. A partir de 1989, se modifica la clasificación funcional porque se observó que la anterior obedecía a un enfoque jurídico administrativo que cumplía con la perspectiva de ordenador convencional, sin utilidad para la programación sectorial y global ni con la articulación con la política económica; en consecuencia, se trata de efectuar la programación-presupuestación del sector público federal vinculada a las orientaciones de la política económica y social a las previsiones de la planeación; así como facilitar la consolidación de los registros de la contabilidad gubernamental articulada con las cuentas nacionales, como elementos fundamentales.25

Por lo anterior se tienen cambios en la clasificación funcional y en la apertura programática, tanto en su número como en la denominación; considerando las experiencias de 53


varios años y a efecto de que no se observen año con año, variaciones en la clasificación programática. Derivado del Sistema de Cuentas Nacionales la clasificación funcional se ordena por tipo de actividad, agrupada en seis funciones que representan la agregación máxima de las actividades y recursos de la administración pública federal, estratificadas de la siguiente manera:26 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Administración gubernamental Política y planeación económica Fomento y regulación Asistencia social Infraestructura Producción

01. Administración gubernamental comprende las acciones relacionadas con la administración de los recursos del sector público federal, administración pública, defensa y poderes. 02. Política y planeación económica y social: incluye acciones de planeación del sector público federal en los niveles global, sectorial y regional. 03. Fomento y regulación, abarca las acciones relacionadas con la aplicación los instrumentos de política económica, administrativa y legal. 04. Asistencia social, se refiere a las acciones relacionadas con la prestación de servicios sociales. 05. Infraestructura, trata de las acciones relacionadas con el desarrollo de la infraestructura productiva y social. 06. Producción, son las acciones relacionadas con la producción de bienes y servicios ofrecidos al mercado interno y externo. Las funciones requieren de una adecuada desagregación y de acuerdo a la técnica de presupuesto por programa, se 54


identificaron áreas de actividad específica para cada uno de los grupos (funciones) señaladas, dando lugar a 27 subfunciones. Cabe citar, como ya se mencionó, que la clasificación funcional se integra a la del presupuesto por programas. Las funciones se componen de la siguiente manera: Función/Subfunción: 01. Administración gubernamental Dirección y apoyo administrativo 02. Política y planeación económica y social Económico Social Ecológica 03. Fomento y regulación Gobierno, justicia y defensa Economía Social Ecología 04. Asistencia social Servicios educativos Servicios médicos Servicios culturales, recreación y deporte Asistencia y seguridad social 05. Infraestructura Construcción hidráulica y de saneamiento Transporte Electricidad y comunicaciones Edificios 55


Petróleos y petroquímica Otras construcciones 06. Producción Agropecuaria, silvícola y pesquera Minería Manufactura Servicios de construcción Electricidad Comercio, restaurantes y hoteles Transporte, almacenamiento y comunicaciones Servicios financieros, seguros y bienes inmuebles Servicios comunales, sociales y personales La clasificación funcional, ligada a la del presupuesto por programas comprendió a partir de 1997, con el inicio de la reforma al sistema presupuestario, innovaciones que se observarán en el apartado relativo a la Nueva Estructura Programática.

Clasificación económica La clasificación económica se utiliza para conocer el efecto del gasto público en la actividad económica del país, y está constituida con base en los capítulos del presupuesto y, según la naturaleza de la erogación, por gastos corrientes o de capital, sufragados directamente por el gobierno federal, y transferencias de ambos a otros sectores públicos y privados.27

Esta clasificación es un “elemento de programación presupuestaria que permite identificar cada renglón de gasto, según su naturaleza económica, corriente o de capital; los gastos corrientes no aumentan los activos del Estado, mientras

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que los gastos de capital son aquellos que incrementan la capacidad de producción, como la inversión física directa y las inversiones financieras propiamente dichas. Esta distribución permite medir la influencia que ejerce el gasto público en la economía”.28 La clasificación se incorporó en 1956 y los capítulos que indican la naturaleza del gasto en corriente y de capital han tenido algunas modificaciones, como se observará en la clasificación por objeto del gasto. La presentación de la clasificación económica se tiene a continuación:29 Gasto corriente De administración Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales Otras erogaciones Servicios de la deuda Interés Comisiones Gastos Costos por coberturas Gasto de capital Inversión física Bienes muebles e inmuebles Obras públicas Otras erogaciones Inversión financiera

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Ayudas, subsidios y transferencias Gasto corriente Cuotas al ISSSTE Estatutarias Intereses Otros gastos corrientes Apoyo financiero a estados y municipios Ayuda a los sectores social y privado Gasto de capital Estatutarias Pago de pasivo Otros gastos de capital Inversión física Inversión financiera Apoyo financiero a estados y municipios Ayudas a los sectores social y privado

Clasificación por objeto del gasto La clasificación por objeto del gasto es un listado que ordena e identifica en forma genérica, homogénea y coherente a nivel de grupos agregados en capítulos, conceptos y partidas, la demanda gubernamental de recursos: humanos, materiales, tecnológicos y financieros, provenientes tanto del país como del exterior; facilita la operación del presupuesto y precisa la composición de los gastos necesarios para el cumplimiento de las actividades programadas, previstas en el Presupuesto de Egresos de la Federación.30

Es aquella que identifica los diversos bienes y servicios que las distintas dependencias y entidades públicas necesitan adquirir para funcionar, tales como servicios personales, arrendamiento de edificios, adquisición de escritorios, tinta, 58


papel y demás materiales necesarios para la operación, adquisición de inmuebles, pago de intereses, etcétera.31 Por lo tanto, debe entenderse que a esta clasificación no le compete establecer diferencia en cuanto a la naturaleza corriente o de capital de los objetos de gasto que constituyen la demanda gubernamental. Establecer esta separación, es función de la clasificación económica. La clasificación por objeto del gasto, proporciona a la económica el ordenamiento coherente y homogéneo de los bienes y servicios que ésta tendrá que definir de acuerdo a la naturaleza económica de los mismos, en corrientes y de capital. De esta forma, la clasificación por objeto del gasto le facilita cumplir con su función.

El documento clasificación por objeto del gasto, citado en el párrafo anterior establece que: Capítulos. Son conjuntos homogéneos y ordenados de los bienes y servicios que el gobierno federal adquiere para la consecución de sus objetivos y metas. Este nivel de agregación es más genérico y sirve para realizar el análisis de la planificación. Conceptos. Constituyen subconjuntos homogéneos, ordenados, producto de la desagregación de los bienes y servicios, contemplados en cada capítulo; para la identificación de los recursos y su relación con los objetivos y metas programadas. Partidas. Son elementos que describen a los bienes o servicios de un mismo género, requeridos para la consecución de los programas y metas autorizadas, cuyo nivel de agregación permite su cuantificación monetaria y contable.32

De los objetivos que se atribuyen a esta clasificación, conviene destacar lo siguiente: Medir los agregados del gasto público, a efecto de facilitar la planeación e instrumentación de las decisiones de política económica y, en particular, de la política presupuestal. 59


Identificar, de manera homogénea, a través de los conceptos de gasto, los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros necesarios para alcanzar los objetivos y las metas que se establezcan en la programación del presupuesto. Facilitar la cuantificación financiera y contable, por partida de gasto, de los bienes y servicios que el gobierno federal adquiere, para la presupuestación, ejercicio, control y evaluación del gasto público. Establecer claridad y homogeneidad al ejercicio del gasto público; proporcionar agilidad en su aplicación y, dotar de mayores elementos de información para el análisis presupuestario, financiero y económico.33 Para ilustrar los capítulos que integran la clasificación por objeto del gasto, a continuación se muestra la relación correspondiente: 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000

Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales. Ayudas, subsidios y transferencias Bienes muebles e inmuebles Obras públicas Inversiones financieras y otras erogaciones Participaciones de ingresos federales Deuda pública

Los capítulos 1000, 2000 y 3000 —relativos a los servicios personales, materiales y suministros, y servicios generales, respectivamente— serán de naturaleza corriente cuando se utilicen para el funcionamiento permanente y regular de las dependencias y entidades de la administración pública federal; y se consideran como de capital cuando se incorporen a obras públicas por administración directa, toda vez que implica la ampliación de la capacidad instalada de ope60


ración o productiva. En este sentido los capítulos mencionados tienen una naturaleza bivalente según el destino de su aplicación, aunque en la mayoría de los casos resulta dentro del gasto corriente. A diferencia de los capítulos ya señalados, pueden distinguirse otros, cuya naturaleza es invariablemente de capital, siendo ellos: bienes muebles e inmuebles (capítulo 5000) y obras públicas (capítulo 6000). Ayudas, subsidios y transferencias (capítulo 4000) tiene tanto gastos corrientes como de capital, así los conceptos ayudas (4100) subsidios (4200) y transferencias para el pago de intereses, comisiones y gastos (4400) serán siempre de naturaleza corriente, excepto la partida subsidios para inversión (4205). En tanto que los conceptos transferencias para inversión financiera (4500) y transferencias para amortización de pasivos (4600) serán de capital. En el caso de los conceptos transferencias para apoyo de programas (4300) y apoyo a estados y municipios (4700) la naturaleza económica se precisa conforme al destino utilizado en el presupuesto. El capítulo inversión financiera y otras erogaciones, su ejercicio requiere aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para cumplir con los objetivos de fomento y regulación crediticia y monetaria, así como para atender los requerimientos por situaciones de emergencia o contingencia del país. La inversión financiera será siempre gasto de capital. Participaciones de ingresos federales (capítulo 8000) no es posible asignarle objeto de gasto y naturaleza económica, ya que sus características ligadas a los ingresos federales, como un porcentaje participable que corresponde a los estados y municipios lo determinan las disposiciones fiscales. En el capítulo de deuda pública se considera gasto de capital a la amortización, gasto corriente a los intereses y 61


comisiones y gastos de la deuda. Por su parte los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), pueden ser de gasto corriente y de gasto de capital, según los bienes y servicios específicos por los cuales se generen dichos adeudos. A su vez, los capítulos se subdividen en conceptos y éstos en partidas específicas. A efecto de ilustrar la integración de los capítulos en conceptos se utiliza, a manera de ejemplo el capítulo 2000. 2000 2100 2200 2300 2400 2500 2600 2700 2800 2900

Materiales y suministros Materiales útiles de administración Alimentos y utensilios Materias primas y materiales de producción Materiales y artículos de construcción Productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio Combustibles, lubricantes y aditivos Vestuario, blancos, prendas de protección y artículos deportivos Materiales explosivos y de seguridad pública Mercancías diversas

Esta clasificación se introdujo en 1965, y es la que significa la distribución del presupuesto en el analítico de claves.

Clasificación económica en cuenta doble Es el agrupamiento de ingresos y gastos públicos presentados en forma comparativa en los rubros más generales con base en la clasificación económica.34 Separa los gastos corrientes de los gastos de capital, y al efecto, dentro de los primeros incluye los servicios persona62


les, los materiales y suministros, los servicios generales y otras erogaciones que constituyen el costo directo de administración, también se citan los gastos por servicios de la deuda que son los intereses y comisiones de la deuda pública, gastos y costos por cobertura; los apoyos financieros; las ayudas, subsidios y transferencias, así como las erogaciones derivadas de ingresos por cuenta de terceros, que corresponden al sector paraestatal. Todos estos gastos tienen la característica de que no significan aumentos en los activos del Estado. En de la cuenta de capital se incluye a la inversión física, que comprende esencialmente bienes muebles e inmuebles y obras públicas y la inversión financiera que incluye las inversiones financieras propiamente dichas al sector paraestatal, otras inversiones y erogaciones recuperables, para el caso de las entidades; así como los subsidios y transferencias de capital. Es decir, que se trata de todos los gastos que se traducen en aumentos de los activos del Estado o de la Nación. Se excluyen de los rubros de gasto corriente y de capital aunque forman parte de la clasificación económica; las participaciones a estados y municipios y la amortización de la deuda. La clasificación en cuenta doble se utiliza en la Exposición de Motivos del Presupuesto como resumen y en la Cuenta Pública Federal y permite conocer el ahorro en cuenta corriente y el déficit en cuenta de capital, así como los resultados presupuestarios.

Clasificación sectorial Forma de presentación de la estructura del gasto público de acuerdo con el propósito para el que se realicen las transacciones de los sectores económicos. Usualmente se utiliza para medir la asignación de recursos por parte del gobierno destinada a promover diversas actividades y objetivos en el país, de acuerdo con los sectores productivos que integran la economía.35 63


Existen dos clasificaciones sectoriales: la administrativa y la económica; la primera, tiene por objeto medir el impacto económico sectorial del gasto ejercido por cada entidad de la administración pública; es un esquema de análisis que entrecruza las clasificaciones sectorial y administrativa y muestra la cantidad de recursos que ejercerá cada entidad, así como su impacto sectorial. La segunda, permite conocer el destino sectorial del gasto corriente y de capital y medir su impacto en la actividad económica.

La clasificación se incorporó en 1974 y comprendía seis sectores; de ese año hasta 1997 el número de sectores ha variado; en este último ejercicio fiscal los sectores que comprenden dicha clasificación son nueve, a saber:36 Clasificación sectorial económica del gasto Total gasto programable Desarrollo agropecuario y recursos naturales Medio ambiente Desarrollo social Educación Salud y seguridad social Laboral Desarrollo regional y urbano Abasto social y nutrición Comunicaciones y transportes Energético Gobierno Seguridad nacional Procuraduría de justicia Administración y servicios

PRESUPUESTO

POR PROGRAMAS

El presupuesto tradicional se puede caracterizar en un documento compuesto de claves con su asignación mensual y 64


anual; es una relación detallada de las adquisiciones del gobierno federal, por su misma naturaleza no hace énfasis en lo que el gobierno realiza con los fondos disponibles; en otras palabras, carece de metas, por lo tanto es un instrumento que no coadyuva al establecimiento de la planeación al no permitir la coordinación del presupuesto con el plan y los programas de largo y mediano plazo. De esa manera no accede a la evaluación y el establecimiento de medidas correctivas, ya que se carece del control de los resultados; el presupuesto tradicional sólo permite el control contable jurídico. No favorece la consecución de la modernización administrativa porque diluye la responsabilidad del servidor público, lo que permite duplicidad de funciones y/o falta de cumplimiento de ellas. En tales circunstancias, el presupuesto resultaba un documento muy amplio y con escasa información. Por lo anterior, el Ejecutivo federal tomó la decisión de implantar a partir de 1976 en el sector público federal, el presupuesto por programas. En ese año fue denominado Presupuesto con Orientación Programática, y a partir de 1977 se llama Presupuesto Programático. El presupuesto tradicional cumplió su función y se enriqueció en la medida en que se le incorporaron diversas clasificaciones, hasta llegar a la introducción del presupuesto por programas, lo que en años anteriores no había sido posible debido a la ausencia de ciertas condiciones: actitud mental favorable a su implantación, adecuación en la estructura de los órganos gubernamentales, técnica contable asequible, personal básico capacitado, etcétera. El presupuesto por programas es una técnica elaborada y recomendada por la Comisión Económica para América Latina y el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social. 65


Esta clasificación agrupa los gastos según los programas a realizar y las metas concretas que deben cumplirse para ejecutar los programas. El objetivo de esta clasificación es vincular los gastos hechos con los resultados que se esperan, expresados en unidades físicas. La División Fiscal de Naciones Unidas define el presupuesto por programas como: “Un sistema en que presta particular atención a las cosas que un gobierno realiza, más bien que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios de transporte, etcétera, no son, naturalmente, sino los medios que emplea para el cumplimiento de sus funciones que pueden ser carreteras, escuelas, tierras mejoradas, casos tramitados o aprobados, permisos expedidos, informes preparados, etcétera. Lo que no queda claro, entre las cosas que el gobierno adquiere y las cosas que realiza”.37

El Manual de Presupuesto por Programas y Actividades, preparado por la Subdirección Fiscal y Financiera del Departamento de Asuntos Sociales de Naciones Unidas sostiene, como complemento del concepto anterior, que el presupuesto por programas y actividades se desarrolla y se presenta a base del trabajo que deba ejecutarse atendiendo a objetivos específicos y de los costos de ejecución de dicho trabajo. Por otra parte, el trabajo propuesto, su objetivo y costos conexos, se elaboran en función de metas a largo plazo, como son las consignadas en los planes de desarrollo económico.38 El presupuesto por programas y actividades también se puede definir como el elemento de la programación presupuestaria que permite agrupar los gastos según los programas a realizar y las actividades concretas que deben cumplirse para ejecutar los programas. Su objetivo es vincular los gastos con los resultados que se espera lograr, expresado en unidades físicas.39 66


Las categorías programáticas se definen a continuación:40 Función. Es un propósito directo establecido por los órganos políticos que debe cumplir el gobierno a través de la prestación de servicios públicos determinados y de la producción de ciertos bienes, destinados a satisfacer las necesidades de la comunidad. Estos propósitos pueden referirse a la educación, la salud pública, la defensa, el fomento económico, etcétera. Programas de funcionamiento o de operación. Se estima conveniente establecer un conjunto de normas tendientes a unificar la elaboración y la presentación de los programas específicos de funcionamiento u operación. Para lograr esta uniformidad es indispensable definir con precisión qué se entiende por programas de funcionamiento y cuáles son sus elementos. Programa. Se entiende por programa un instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual establecen objetivos o metas, cuantificables o no (en términos de un resultado final) que se cumplirán a través de la integración de un conjunto de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros a él asignado, con un costo global determinado y cuya ejecución queda en principio a cargo de una unidad administrativa de alto nivel dentro del gobierno. Por ejemplo, la función educación se puede subdividir en programas de educación primaria, educación superior, etcétera. Según el caso, cada uno de los programas podría dividirse en distintos subprogramas. Subprograma. Se denomina subprograma a una división de ciertos programas complejos, destinada a facilitar la ejecución en un campo específico, en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplirán mediante acciones concretas que realizan determinadas unidades de operación, con los recursos humanos, materiales y financieros asignados, y con un determinado costo. Por ejemplo, dentro del programa de educación media se pueden establecer los subprogramas de enseñanza secundaria común, enseñanza vocacional, enseñanza agropecuaria, etcétera, todos los cuales son ejecutados por unidades de operación bien definida.

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Actividad. Si se considera que el cumplimiento de una meta establecida en función del producto final, dentro de un programa, o en función de productos finales parciales dentro de un subprograma, se realiza mediante ciertas actividades, se entiende por actividad una división más reducida de cada una de las acciones que se lleven a cabo para cumplir las metas de un programa u subprograma de operación, que consiste en la ejecución de ciertos procesos o trabajos (por medio de la utilización de los recursos humanos, materiales y financieros asignados a la actividad con un costo determinado). Dentro del subprograma de enseñanza comercial se pueden establecer las actividades de instrucción, de publicación de material didáctico, de investigación, etcétera. Tareas. La ejecución de una actividad supone a su vez el cumplimiento de ciertas etapas dentro de un proceso, que se denominan tareas y significan una operación específica que forma parte de un proceso que se destina a producir un determinado resultado. Por ejemplo, dentro de la actividad de publicación de material didáctico se pueden establecer las tareas de redacción de textos, edición, distribución, almacenamiento, etcétera. Programas de inversión. Al igual que en el caso de programas de operación o funcionamiento, es posible preparar un conjunto de normas para la presentación de los programas presupuestarios de inversiones. En el caso de un programa de inversión es necesario definir las distintas partes que lo componen. El programa puede dividirse así en subprogramas, en proyectos, en obras y en trabajos. Programa. Se considera programa, el instrumento por el cual se fijan las metas que se obtendrán mediante la ejecución de un conjunto integrado de proyectos de inversión. Subprograma. El subprograma corresponde a una división de programas complejos que comprende ciertas áreas específicas en las que se ejecutarán los proyectos de inversión. Proyecto. Un proyecto es un conjunto de obras a realizar dentro de un programa o subprograma de inversión, para la formación de bienes de capital constituidos por la unidad productiva capaz de funcionar en forma independiente, como una carretera, un hospital, o una central hidroeléctrica. 68


Obra. Se entiende por obra, una parte o etapa en la construcción de un bien de capital específico que forma parte de un proyecto completo, como son un tramo de una carretera, una parte de una central hidroeléctrica,etcétera. Trabajo. Se define el trabajo como un esfuerzo sistemático para ejecutar cada una de las fases del proceso de una obra: el desmonte, la nivelación, el desbroce y demás operaciones necesarias para la construcción, por ejemplo, de una carretera.

El presupuesto por programas, al ser un instrumento operativo de la planificación y de ejecución de los planes del Estado, tiene objetivos de tipo económico, político, social, administrativo y financiero; entre los fundamentales se encuentran los siguientes: Lograr que la elaboración del presupuesto se convierta gradualmente en un proceso de programación del gasto público que, obedeciendo a lineamientos provenientes de un plan de desarrollo económico y social, contemple la problemática nacional en el largo y mediano plazo, y fije soluciones viables para el cumplimiento gradual de las metas establecidas. Por lo tanto, los programas a mediano plazo que se establezcan deben ser reflejo anual de las políticas y objetivos nacionales y no circunscribirse al cumplimiento de las funciones tradicionales encomendadas a cada entidad. Pretende que al formular el presupuesto se dé principalmente importancia no a las adquisiciones listadas en determinadas partidas, sino a las realizaciones que habrán de lograrse con ellas, a los costos unitarios y totales que representarán y a la designación de los responsables de ejecutarlas. Informar, para efectos de aprobación, sobre los objetivos que se pretenden alcanzar, los recursos que se utilizarán, las realizaciones en sí mismas y los efectos que éstos tendrán en el desarrollo de las actividades económicas y sociales de una región o del país en su conjunto. Pretende por ello, dotar de los elementos de juicio suficientes para evaluar los beneficios o repercusiones de un gasto público determinado y facilitar, por tanto, la toma de una decisión. 69


Convertir el presupuesto en una herramienta eficaz de administración que contribuya, durante su ejecución, al cumplimiento de los programas establecidos mediante reportes periódicos de avances, que permita a los ejecutivos de los distintos niveles, el control y revisión oportuna de los programas en marcha. Modificar el sistema tradicional de control presupuestal que dedica primordialmente atención a la revisión y autorización contable y financiera de los recursos para transformarlo en un sistema de control integral que, además de manejar los actuales sistemas, hagan especial énfasis en la eficiencia del gasto en cuanto al costo de los programas y a las realizaciones obtenidas. Facilitar la implantación de un proceso sistemático de evaluación de resultados, a través de la utilización de mecanismos e indicadores que permitan la observación y corrección en su caso, de los avances o desviaciones de las metas fijadas en cada programa o proyecto.

A continuación se muestran las diferencias entre el presupuesto tradicional y el presupuesto por programas: Elementos de comparación 1) Finalidad.

Presupuesto tradicional

Presupuesto por programa

Detalla todas las adqui- Enfatiza lo que se realisiciones del gobierno. zará con los recursos disponibles.

2) Utilidad para la pla- No facilita la planificación e impide la coornificación. dinación entre las metas de mediano y largo plazo con las del presupuesto.

Es parte del proceso de planeación transformar los objetivos generales de los planes y programas en presupuestos operativos anuales.

3) Determinación de Los objetivos y metas quedan ocultos en el objetivos y metas. detalle de las partidas de gasto.

Establece metas de corto plazo en concordancia con los objetivos de largo y mediano plazos.

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4) Asignación de recur- Se asignan a unidades administrativas para reasos. lizar gastos según su objetivo.

Se asignan recursos para el cumplimiento de las metas de los programas y demás categorías programáticas.

5) Control de ejecución. Pone énfasis en el con- Enfatiza las realizaciotrol financiero legal. nes de las metas de los programas y hace posible el seguimiento físico financiero. 6) Evaluación de grado de eficiencia en la producción de servicios públicos.

No permite evaluar ni Pone de manifiesto las medir la eficiencia por ineficiencias de la admifalta de control en las nistración. realizaciones y resultados.

7) Determinación de la responsabilidad en la administración del presupuesto.

Diluye la responsabilidad por los resultados de la gestión administrativa y acentúa la responsabilidad puramente formal.

Precisa la responsabilidad al determinar las metas que deben alcanzarse.

8) Duplicación de fun- No permite identificar Por la clasificación comlas atribuciones duplica- binada funcional, insticiones. das. tucional, identifica las atribuciones duplicadas. 9) Eliminación de obs- No coadyuva a la elimi- Favorece una adminisnación de obstáculos tración ágil y moderna. táculos. administrativos. 10) Por la forma de pre- Inorgánica, anacrónica, voluminosa y carente de sentación. elementos de información.

Debidamente estructurada con relación a diversos factores y con amplia información sobre el gasto. 71


11) Por la naturaleza del Proceso empírico o me- Proceso con base técniproceso presupuestario. cánico. ca, características bien definidas.

REFORMA

PRESUPUESTARIA

La reforma presupuestaria iniciada a partir de 1997, se basa principalmente en dos innovaciones. La primera consiste en un replanteamiento integral de la estructura programática, que significa una nueva clasificación y desagregación de programas y actividades del sector público. La segunda incorpora nuevos indicadores para evaluar y llevar el seguimiento de los programas y actividades, con el propósito de obtener mayores niveles de eficacia, eficiencia y calidad; lo anterior de acuerdo con el catálogo de Categorías Programáticas de la Administración Pública Federal.41 En tal sentido en 1988 se llevó a cabo el inicio del proceso de programación y presupuesto por medio de la Nueva Estructura Programática (NEP) que se constituye en el instrumento a través del cual se desarrollará de forma gradual la planeación, programación y presupuesto con una orientación más útil para los ejecutores del gasto, las áreas normativas y los que llevan actividades de coordinación. Considerando la reforma presupuestaria el gasto público se puede analizar en tres dimensiones: la administrativa, la económica y la funcional. La dimensión administrativa sirve para identificar al ejecutor directo de los recursos que son el ramo presupuestario, dependencia, entidad paraestatal y unidad responsable; la dimensión económica facilita conocer de los insumos y los factores de producción que adquiere el sector público para la producción de bienes y prestación de servicios, y se integra en nueve capítulos del gasto que se desagregan en partidas y conceptos; esto es, por 72


objeto del gasto y la dimensión funcional se basa en la NEP que comprende conocer para qué se gasta y lo que se logra. Las dos primeras dimensiones ya se examinaron en apartados anteriores y están debidamente consolidadas, la tercera es de uso limitado y sujeta a modificaciones de consideración. Con el propósito de comprender mejor el quehacer cotidiano de las unidades ejecutoras y mostrar la relevancia que deben tener los programas y las actividades que se desarrollan en la elaboración del proyecto de presupuesto, una de las innovaciones más relevantes de la reforma al sistema presupuestario se ha llevado a cabo en la dimensión funcional del gasto público, al definirse con mayor precisión los programas y actividades que realiza el sector público. Asimismo, identifica los resultados o impactos socioeconómicos que se derivan de la aplicación de las políticas públicas a través de los distintos bienes y servicios que se ofrecen. La dimensión funcional se expresa a través de una estructura programática. El propósito de esta última es ordenar y clasificar las acciones del sector público, así como delimitar y relacionar la aplicación del gasto a esas acciones. La Nueva Estructura Programática está conformada por un conjunto de categorías y de elementos programáticos que sirven, por un lado, para dar orden y dirección al gasto público, y por el otro, para definir su ámbito de aplicación. La categoría programática es la clasificación que agrupa de manera ordenada el universo de la acción gubernamental y tiene como propósito primordial identificar lo que se va a hacer con los recursos públicos. De un mayor a menor nivel de agregación, las categorías programáticas que conforman la NEP son: función, subfunción, programa sectorial, programa especial, actividad institucional, proyecto institucional y proyecto de inversión. A cada uno de estos conceptos se asocian recursos presupuestarios, ya que todas las categorías programáticas son cuantificables en términos monetarios. 73


Por su parte, los elementos programáticos establecen las características y atributos del destino del gasto con lo cual se constituyen herramientas útiles para la planeación, la programación y la integración del presupuesto. Los elementos programáticos que contempla la NEP son: misión, propósito institucional, objetivo, indicador estratégico y metas. En otros términos, los elementos programáticos establecen, en primera instancia, la información cualitativa y/o física de lo que se pretende lograr con los recursos públicos. En una segunda etapa, la información que proporcionan dichos elementos programáticos sirve para evaluar los logros alcanzados con los recursos públicos.

La dimensión administrativa se vincula con la dimensión funcional a través de delimitar para cada unidad responsable (UR) las categorías y los elementos programáticos que les corresponden de acuerdo a las responsabilidades encomendadas. De conformidad con las estructuras orgánicas autorizadas, cada dependencia o entidad está integrada por unidades responsables, que son las áreas que ejercen directamente los recursos públicos. Por tanto, las UR son las que transforman los recursos públicos en bienes y servicios para alcanzar los objetivos de las políticas públicas propuestas. Este interfaz de comunicación que crea la NEP, es precisamente la que facilita que los recursos presupuestarios asignados a las unidades responsables, expresados en términos de categorías y elementos programáticos, puedan también ubicarse geográficamente. Por ello, ahora podrá desarrollarse sobre bases más sólidas la regionalización del gasto. La regionalización corresponde al ámbito geográfico donde se presta un servicio público, a donde se lleva un bien cuyo uso da servicio y/o donde se realiza la construcción de infraestructura física. En caso de no poder cumplir con las condiciones anteriores, la regionalización corresponderá al lugar donde se realiza la erogación pública para el pago de los factores de producción.

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La NEP pone también énfasis en la información cualitativa a través de los elementos programáticos, para lo cual aplica al proceso integral de planeación, programación y presupuesto, conceptos de planeación estratégica tales como la misión institucional de la dependencia y/o de la unidad responsable, o bien el propósito institucional de los programas, de las actividades y de los proyectos, así como sus objetivos, indicadores estratégicos y sus metas respectivas. La NEP promueve que las autoridades presupuestarias estén más cerca de los ejecutores directos del gasto público y de los responsables de actividades sustantivas para la ejecución de las políticas públicas. Asimismo permite la correspondencia que se da entre los distintos componentes que conforman la Nueva Estructura Programática. Entre las categorías programáticas existen prelaciones. Las prelaciones sirven para identificar, por un lado, el nivel de agregación de las categorías y por el otro, el orden jerárquico del quehacer gubernamental. Las relaciones entre las categorías y los elementos programáticos vinculan los recursos públicos con la justificación de su asignación en términos de aproximar un rendimiento medido por indicadores; lo anterior, facilita simplificar el proceso de concertación, costeo y negociación del presupuesto y, a la vez, crear un nuevo entorno para motivar a los ejecutores a concentrarse en la generación de productos y en la prestación de servicios orientados a la consecución de los resultados propuestos por las políticas públicas.

Categorías programáticas La Nueva Estructura Programática comprende las siguientes categorías programáticas:

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Función. La función (F) que corresponde a la máxima agregación de la clasificación del gasto público, representa los campos de acción que el marco jurídico y la sociedad establecen para el sector público; es decir, su ámbito de competencia. Además, muestra la dirección estratégica que se da a los recursos públicos. La NEP contempla 20 funciones, las cuales se determinaron con base en metodologías internacionales de clasificación de gasto y de acuerdo con las características del sector público federal en México.

De las 20 funciones, 17 engloban de manera específica al gasto programable, una de las características básicas es que este último puede expresarse en la generación de bienes y servicios, dichas funciones son: de gestión gubernamental que se constituyen en: legislación, impartición de justicia, organización de procesos electorales, procuración de justicia, soberanía del territorio nacional, gobierno y medio ambiente y recursos naturales; funciones de desarrollo social, que son: educación, salud, seguridad social, laboral, abasto y asistencia social y desarrollo regional y urbano y las funciones productivas que se conforman como sigue: desarrollo agropecuario, energía, comunicaciones y transportes y otros servicios y actividades económicas. Por su parte las tres funciones de gasto no programable son: deuda pública del gobierno federal; participaciones y aportaciones a entidades federativas y municipios; y adeudos de ejercicios fiscales anteriores. Subfunción. Corresponde a un desglose de la función. A través de esta categoría, se establecen campos más específicos de acción de la administración pública federal. La NEP incorpora 44 subfunciones (SF) para identificar con mayor detalle las actividades del sector público. De manera ilustrativa se cita la función educación que se desagrega en las funciones: de servicios compartidos, educación básica, educación media superior, educación superior, educación de posgrado, educación para adultos, ciencia y tecnología y educación física y deporte.

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Programa sectorial. El artículo 22 de la Ley de Planeación contempla la elaboración de programas sectoriales (PS) y los define como aquellos que forman parte y son congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Su vigencia no rebasa el periodo constitucional de la gestión gubernamental. Por consiguiente, el PND y los programas sectoriales representan el gran marco de referencia para la planeación, programación y presupuesto. La misma Ley de Planeación contempla la elaboración de programas más específicos como los programas regionales, los programas institucionales y programas especiales, los cuales también deben ser congruentes con los programas sectoriales.

A través de los programas sectoriales se presentan las políticas públicas que habrán de seguir las dependencias y entidades para alcanzar los objetivos del PND. Cuando la dependencia o entidad participe o tenga relación con más de un programa sectorial, las actividades institucionales se asociarán con el programa sectorial que tenga mayor impacto o preponderancia. La NEP considera 36 programas sectoriales. De éstos, 35 corresponden al gasto programable, 32 de los cuales están enunciados en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, y tres programas se han asimilado a programas sectoriales para aquellos ejecutores que no participan específicamente en alguno de ellos. El programa sectorial 36 ha sido establecido para identificar al gasto no programable. Es decir, en este programa sectorial, se clasifican los gastos del costo financiero de la deuda, los ADEFAS y las participaciones a entidades federativas y municipios. Como muestra de programas sectoriales del gasto programable se citan el programa de protección civil, de prevención y readaptación social, nacional de la mujer, nacional de financiamiento del desarrollo, de vivienda y para superar la pobreza. Programa especial. El programa especial (PE) representa el esfuerzo de concretar los propósitos y lograr los objetivos de los programas sectoriales. El programa especial se crea para cumplir y lograr los objetivos 77


establecidos en las políticas públicas con un mayor nivel de detalle. El programa especial cumple con los siguientes requisitos: identificar con precisión la problemática a resolver, la situación a mejorar y/o el acontecimiento a prever; puntualiza con claridad su propósito institucional; objetivos; y los indicadores estratégicos que se consideren pertinentes para su evaluación y seguimiento. A su vez, se establecen metas para los indicadores seleccionados y se estima el costo que representa alcanzar tales metas; precisa claramente la población objetivo a atender; y establece las actividades y proyectos a realizar entre otros.

Son 26 programas especiales; 17 programas que están directamente relacionados con los ramos administrativos, y 8 programas con los ramos generales. De éstos últimos, 3 corresponden a gasto no programable, y existe un programa normal de operación que se utiliza cuando las dependencias, entidades o unidades responsables llevan a cabo actividades institucionales que no están asociadas directamente al cumplimiento de un programa especial. De los 17 programas a manera de ejemplo se mencionan: alianza para el campo, empleo temporal, cien ciudades, telefónica rural, educación, salud y alimentación, apoyo a deudores y desastres naturales. Actividad institucional. Las actividades institucionales (AI) representan el conjunto de operaciones o tareas que llevan a cabo las unidades responsables de los recursos públicos para dar cumplimiento a su misión. En esta categoría programática se refleja de forma concreta la producción de un bien o a la prestación de un servicio. Por ello, su denominación es breve y concreta y sintetiza el quehacer de las unidades ejecutoras responsables de los recursos públicos.

Como categoría programática, las actividades institucionales corresponden al máximo nivel de desagregación en la dimensión funcional de la NEP. En la dimensión administrativa, por su parte, la máxima desagregación es la unidad responsable. Por lo anterior, toda actividad institucional deberá es78


tar asociada a una unidad responsable y viceversa. Un programa sectorial así como el especial, estará conformado por un conjunto de actividades institucionales. De la misma manera, los proyectos institucionales y de inversión tendrán actividades institucionales. Las actividades institucionales se han conjuntado en nueve grupos que son: poderes, diseño e implantación de políticas públicas y sus estrategias, fomento y promoción de políticas públicas sectoriales, supervisión y regulación, prestación de servicios públicos, producción de bienes, control y supervisión gubernamental, actividades de apoyo y actividades generales. Con el propósito de mostrar la integración de un grupo, se cita al de control y supervisión gubernamental que se conforma de las siguientes actividades institucionales: medir y evaluar la gestión pública, auditar a la gestión pública, controlar el patrimonio inmobiliario federal, supervisar la descentralización y desconcentración administrativa, establecer los procesos de adquisiciones, obra públicas y servicios relacionados. Proyecto institucional. El proyecto institucional (PI) es una propuesta específica de trabajo de actividades que presenta una o varias unidades responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar la producción de un bien o la prestación de un servicio. También es una forma de especificar con mayor detalle la estrategia de ejecución de un programa sectorial y/o programa especial. Proyecto de inversión. Los proyectos de inversión (PK) corresponden a todo lo que emprende el sector público con el objeto de incrementar sus activos fijos, y cuya ejecución aumenta y mejora el flujo de productos y servicios. Por lo anterior, estos proyectos tienen que ver directamente con la obra pública y deben ser sometidos a una evaluación de costobeneficio.

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Elementos programáticos Los elementos programáticos de la NEP son: Misión. La misión (MS) representa el encargo o la consigna que se le ha asignado a una dependencia, entidad o unidad responsable; es la razón que justifica su existencia; le da sentido a la organización y describe su propósito fundamental. La misión se describe mediante un enunciado breve, o una declaración, con las siguientes características: explica la razón de ser de una dependencia, entidad y/o unidad ejecutora de recursos públicos; muestra el beneficio que pretende dar a la sociedad con la prestación de un servicio y/o la producción de un bien; integra los esfuerzos y compromisos en la organización para lograr un objetivo común; define el campo de especialidad y delimita fronteras de responsabilidad, entre otros aspectos. Propósito institucional. El propósito institucional (PIN) es el equivalente a la misión de las dependencias, entidades y unidades responsables, ya que se constituye en la justificación conceptual de un programa especial, de una actividad institucional, de un proyecto institucional, y/o de un proyecto de inversión, es decir, de una categoría programática. Muestra el objeto o fin último que estas categorías deben alcanzar.

El propósito institucional se define con el mismo procedimiento que el asentado para la misión. Aun cuando misión y propósito institucional podrían considerarse sinónimos, la NEP establece una diferencia en su uso. A través de la misión se distingue la razón de ser de una organización y mediante el propósito institucional se establece la razón de ser de una categoría programática. Objetivo. Este elemento programático (OBJ) identifica la finalidad hacia la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento a la misión tratándose de una organización, o a los propósitos institucionales si se trata de las categorías programáticas. Un objetivo se caracteriza por una descripción cualitativa y explícita de lo que la organi-

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zación o la categoría programática pretende alcanzar, y deberá expresarse de manera concisa y su contenido deberá ser preciso.

Indicadores estratégicos. Una aportación sustantiva de la NEP es la incorporación de indicadores estratégicos (IE). A través de éstos se definen cuáles son los aspectos relevantes de los programas y proyectos que serán utilizados para tomar decisiones en materia de asignación presupuestaria, así como el marco de referencia para evaluar el cumplimiento de los objetivos. A estos indicadores, se fijan metas o parámetros que permiten medir y evaluar el desempeño con mayor objetividad.

Los indicadores estratégicos tienen los siguientes propósitos: proporcionar información objetiva acerca de los resultados de los programas especiales, actividades institucionales, proyectos institucionales y de inversión. Por tanto, permiten evaluar si se están alcanzando los objetivos planteados; medir la eficiencia, la eficacia, la calidad, la cobertura, el resultado, el impacto, y el costo-efectividad de las tareas gubernamentales con relación a la consecución de los objetivos propuestos, entre otros. Algunos ejemplos de indicadores pueden ser: tasa de mortalidad hospitalaria, tasa de crecimiento demográfico, tasa de desempleo y costo promedio por alumno graduado de secundaria. Meta del indicador. La meta (MI) se refiere al valor numérico de un indicador, cuya medición se ha establecido con especificaciones precisas. En un futuro, las negociaciones sobre asignación de recursos se basarán en la rentabilidad y en la determinación de estas metas.

USO

DE LAS CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

Las clasificaciones presupuestarias antes citadas pueden combinarse entre sí y formar verdaderas matrices, lo que permi81


te analizar la política presupuestaria y su incidencia en el ámbito nacional, de manera que favorece la toma de decisiones y mejor asignación de recursos. Gonzalo Martner, identifica las siguientes clasificaciones combinadas:42 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Económica-funcional Económico-institucional Funcional-institucional Institucional-por objeto Por objeto-por programa Funcional-por programa Institucional-por programa

En México, las clasificaciones combinadas que se utilizan son: programático-sectorial; programático-institucional; programático-económico; económico-sectorial; administrativafuncional-programática-económica y por objeto del gasto, en la clave presupuestaria; mismas que se presentan en los tomos sectoriales del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999. Por su parte la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1997, presenta la clasificación económica-sectorial; económica-administrativa; económica-funcional; sectorialprogramático y programático-económico. Por lo anterior se observa que en México ha coexistido la utilización de las clasificaciones tradicionales del presupuesto con la del presupuesto por programa y actualmente con la funcional en la Nueva Estructura Programática; al respecto se tiene la clave presupuestaria que sistematiza la información del presupuesto de egresos de acuerdo con las clasificaciones administrativa-funcional-programática y económica que al desagregarse deriva en objeto del gasto, como se observa más adelante; también vincula las asignaciones con la ejecución del gasto; identifica el ejercicio fiscal, y consti82


tuye un instrumento de control para el seguimiento y la evaluación del gasto público. La clave presupuestaria se integra de 14 componentes y 31 dígitos. Los componentes y su longitud de registro son:43 Abreviatura: Longitud de Registro

A 1

RA UR UE 2 3 2

F 2

SF 2

PS 2

PE 3

AI 3

PY 0G TG GE FF 4 4 1 1 1

14 Componentes 31 Dígitos

Componente: A=

Año. Identifica el año calendario de vigencia del presupuesto. Se registra el último dígito del ejercicio fiscal al que corresponda la asignación presupuestaria.

RA=

Ramo. Registra el ramo administrativo o general en el que se autoriza y/o ejerce el presupuesto (clasificación administrativa).

UR=

Unidad Responsable. Establece la unidad administrativa perteneciente a la estructura orgánica básica de una dependencia responsable de ejercer la asignación presupuestaria correspondiente. En el caso de las asignaciones relacionadas con los subsidios y/o las transferencias que otorga el gobierno federal a las entidades del sector paraestatal, este componente identifica a la entidad beneficiaria de los recursos.

UE=

Unidad Ejecutora. Son unidades subordinadas a la unidad responsable en las que se desconcentra una parte del ejercicio presupuestario por estar ubicadas en áreas geográficas distintas a ésta.

F=

Función. Identifica el campo de acción del sector público para el cual se aplica la asignación presupuestaria correspondiente (clasificación funcional). 83


SF=

Subfunción. Establece un mayor detalle del campo de acción que se especifica en la función (clasificación funcional).

PS=

Programa Sectorial. Relaciona la asignación presupuestaria con los programas sectoriales que establece el Plan Nacional de Desarrollo (clasificación presupuesto por programas).

PE=

Programa Especial. Identifica a un conjunto de actividades institucionales que se orientan de manera integral a resolver un problema específico, mejorar una situación y/o prever un acontecimiento, con el propósito de concretar y alcanzar los objetivos de los programas sectoriales (clasificación presupuesto por programas).

AI=

Actividad Institucional. Registra las operaciones que realizan las unidades responsables del ejercicio presupuestario para dar cumplimiento a la misión que tienen encomendada.

PY=

Proyecto. En el caso de proyectos institucionales, permite registrar propuestas concretas para mejorar una actividad institucional, un producto o la prestación de un servicio. En el caso de proyectos de inversión identifica las acciones de las unidades responsables que para aumentar y/o mejorar el flujo de productos y/o servicios, incrementan el activo fijo del sector público (clasificación de presupuesto por programa).

OG=

Objeto del Gasto. Identifica en los distintos niveles de agrupación (capítulo, concepto, partida) los insumos

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que adquieren las unidades responsables y/o las unidades ejecutoras para cumplir con la misión que tienen encomendada (clasificación económica y por objeto del gasto). TG=

Tipo de Gasto. Relaciona la adquisición de insumos con la naturaleza económica de las erogaciones.

GE=

Gasto con destino Específico. Permite registrar el destino específico que tienen algunas asignaciones presupuestarias, el cual no se puede identificar a través de ningún otro componente de la clave presupuestaria.

FF=

Fuente de Financiamiento. Identifica el origen de los recursos con que se cubre la asignación presupuestaria respectiva.

Con el propósito de identificar el detalle de las operaciones presupuestarias de los componentes tipo de gasto, gasto con destino específico y fuente de financiamiento, así como la precisión de los proyectos, se aplican las siguientes claves y lineamientos específicos: El tipo de gasto (TG) registra la naturaleza económica, como sigue: 1= gasto corriente; 2= gasto de capital; 3= gasto de obra pública y 4= participaciones, estímulos fiscales y aportaciones en referencia a los ingresos participables. El componente de gasto con destino específico (GE) indica las asignaciones presupuestarias asociadas a propósitos específicos, de acuerdo a las siguientes claves: 0= gasto no etiquetado; 1= aportaciones a seguridad social; 2= compensación garantizada; 3= cuotas a organismos internacionales; 4= gasto de comunicación social y uso del tiempo oficial; 5= programa de desarrollo social y productivo en regiones de pobreza; 6= gasto federalizado y 7= previsiones de servicios personales. 85


El financiamiento (F) identifica el origen de los recursos, de acuerdo a las siguientes nomenclaturas: 1= recursos fiscales; 2= gasto financiado con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BID-BIRF), así como financiamientos externos y 3= contraparte nacional. Respecto al componente proyecto (PY) se identificará de acuerdo a las siguientes claves: 1= proyecto institucional; k= proyecto de inversión y n= cuando no se identifique el proyecto. Cabe señalar que todas las clasificaciones presupuestarias en mayor o menor grado se encuentran en constante adecuación para mayor transparencia, racionalidad, eficacia y eficiencia en la asignación, ejercicio y evaluación del gasto.

LA

PLANEACIÓN Y EL PRESUPUESTO POR PROGRAMA

La planeación económica se puede definir como la adaptación de la producción a las necesidades de la sociedad, ya que la elaboración de un plan no obedece al deseo de organizar y reglamentar la producción, sino de adaptarla a su fin, que consiste en la satisfacción de necesidades sociales, adecuadamente jerarquizadas.44 Al traducirse el plan y los programas deberán contener los objetivos y metas de acuerdo con el fin propuesto. El proceso de planeación requiere de determinados requisitos como decisión política, personal técnico adecuado, administración eficiente, sistema de información estadística confiable y oportuna, legislación específica y la técnica de presupuesto que determine el establecimiento de metas, entre otros. En México, con relación a la técnica presupuestal, al adoptarse el presupuesto por programas e incorporarse innovaciones 86


se han dado pasos importantes para la planeación, ya que es el instrumento que viene a posibilitar la realización del plan y de los programas. El presupuesto desde este punto de vista es el programa traducido en el ejercicio fiscal. En relación a lo anterior, la Ley de Planeación en su artículo 27, establece que:45 “Para la ejecución del Plan y los programas sectoriales, institucionales regionales y especiales, las dependencias y entidades elaboran programas anuales, (programas operativos anuales), que incluirán los aspectos administrativos y de política económica y social correspondientes. Estos programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades de la administración pública federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuestos anuales que las propias dependencias y entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable”. Por su parte el artículo 7º señala:

“El Presidente de la República, al enviar a la Cámara de Diputados las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto de egresos, informará del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su relación con los programas anuales que, conforme a lo previsto en el artículo 27 de esta ley, deberán elaborarse para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo”.

En forma más específica el artículo 40, cita: “Los proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal; los programas y presupuestos de las entidades paraestatales no integrados en los proyectos mencionados; las iniciativas de las leyes de ingresos,... deberán ser congruentes con los objetivos y prioridades del plan y los programas”. Esta congruencia es posible porque la técnica programática contiene en su estructura la meta, elemento de medición que no forma parte del presupuesto tradicional y que hace 87


posible comparar lo programado con lo realizado, permitiendo la evaluación que combinada con el costo nos lleva a ponderar el grado de avance o resultado físico financiero, y conocer las causas de las variaciones o grado de cumplimiento. Una vez conocidas las variaciones y sus explicaciones se podrá retroalimentar el proceso planeación-programaciónpresupuesto, dando lugar a que se efectúen las correcciones necesarias y se tomen las medidas correspondientes; de manera que coadyuva a no perderse en el horizonte que cubra el plan y los programas, en cuanto a sus objetivos y metas respectivos. El instrumento que nos proporciona la evaluación la conforma la Cuenta Pública. La relación de ésta, con el plan y los programas, lo manifiesta la ley en su artículo 6º., 3er. párrafo, que expresa: “El contenido de las cuentas anuales y de la Hacienda Pública Federal y del Departamento del Distrito Federal deberá relacionarse, en lo conducente, con la información a que aluden los dos párrafos que anteceden, (Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales), a fin de permitir a la Cámara de Diputados el análisis de las cuentas con relación a los objetivos y prioridades de la Planeación Nacional ”.

Sin embargo, aún hay mucho que hacer en materia de presupuesto por programas, ya que para su adecuada elaboración e instrumentación, se requiere en el sector público federal, de personal más capacitado en esta técnica presupuestal, que, además, comprenda la relación que debe guardar el presupuesto con el proceso de planeación. Cabe mencionar que con la Nueva Estructura Programática y la normatividad que a la fecha se ha emitido, el avance registrado sobre la materia es de consideración. Por su parte, en el ámbito de las entidades federativas y de los municipios, la aplicación del presupuesto por progra88


mas todavía se encuentra en forma limitada, ya que en la mayoría de los casos se carece de las condiciones necesarias para su implantación. Cabe advertir, que los planes estatales y municipales de desarrollo, así como los programas con que cuenta la mayoría de las entidades federativas y los municipios del país; su utilidad será escasa mientras no se instrumente en forma total el presupuesto por programas. Por lo anterior, en el ámbito federal debería de intensificarse la capacitación hacia el personal que se relaciona con la técnica de presupuesto por programas, para que comprenda debidamente el papel que tiene con el plan y los programas de gobierno. En cuanto a las entidades federativas y los municipios, por medio de convenios entre la federación y esos ámbitos de gobierno, deberían establecerse mecanismos permanentes de asistencia técnica, que den como resultado la instrumentación programática, de tal manera que se obtengan mejores productos de la ejecución de los planes y programas de gobierno. Al respecto también se ha dado mayor comunicación con propósitos de apoyo técnico del gobierno federal hacia los gobiernos locales.

89

NOTAS

1

Retchkiman K., Benjamín, Teoría de las finanzas públicas, tomo I, Editorial UNAM, p. 68.

2

Andrea Sánchez, Francisco José de, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Editada por UNAM. Rectoría, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1985, p. 89.

3

Rosas Figueroa, Aniceto y Santillán López, Roberto, Teoría general de las finanzas públicas y el caso de México, Editorial UNAM, 1962, p. 45.

4

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública, mayo 1988, p. 187.

5

Obra citada, p. 187.

6

Obra citada, pp. 46-48.

7

Adler, John, El gasto público y el desarrollo económico y social, Revista Comercio Exterior, volumen 24, 11 de noviembre de 1974, p. 1141. 91


8

Faya Viesca, Jacinto, Finanzas públicas, Editorial Porrúa, 1986, p. 62.

9

Retchkiman K., Benjamín, Teoría de las finanzas públicas, tomo I, Editorial UNAM, pp. 291-292.

10 Laufenburger, Henry, Finanzas comparadas, Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 1951, p. 17. 11 Flores Solano, Jorge René y Sales Gutiérrez, Carlos, Apuntes de la teoría general de las finanzas públicas, Editado por la Escuela Superior de Economía, IPN, 1972, p. 268. 12 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector público en México, Editorial UNAM, 1968, p. 16. 13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública, mayo 1988, p. 273. 14 Obra citada, p. 273. 15 Burkhead Jesé, El sistema presupuestario gubernamental, Editorial Herrero, S.A., 1966, pp. 110 y 111. 16 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector público en México, Editorial UNAM, 1968, pp. 17-18. 17 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Instructivo para la Formación y Aplicación del Presupuesto de Egresos de la Federación, 1976.

92

NOTAS

18 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública, mayo 1998, p. 85. 19 Obra citada, p. 285. 20 En el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1988, le correspondió el artículo 10. En el Decreto relativo de 1989, ya no apareció dicha disposición. 21 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2001. Secretaría de Gobernación. Diario Oficial del 31 de diciembre de 2000. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Catálogo de Ramos, Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Política y Control Presupuestal, septiembre 1998, p. 13. 22 Naciones Unidas. Manual de Presupuesto por Programa y por Realizaciones, Nueva York, 1966, p. 6. 23 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Instructivo para la Formación y Aplicación del Presupuesto de Egresos de la Federación, 1976. 24 Secretaría de Programación y Presupuesto. Catálogo de Actividades del Sector Público Federal 1988, pp. 23-30. 25 Secretaría de Programación y Presupuesto. Nuevo Enfoque en la Programación del Gasto Público Federal, 1989. Dirección General de Política Presupuestal, pp. 6 y 9. 93


26 Obra citada, pp. 14 y 22. 27 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Instructivo para la Formación y Aplicación del Presupuesto de Egresos de la Federación, 1976. 28 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 86. 29 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1997. Resultados Generales. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública 1988, pp. 301 y 303. 30 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Clasificación por Objeto del Gasto. Subsecretario de Egresos, septiembre de 1996, p. 5. 31 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 88. 32 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Clasificación por Objeto del Gasto. Subsecretaría de Egresos, p. 8. 33 Obra citada, pp. 8 y 9. 34 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Fe94

BIBLIOGRAFÍA

deral. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad e Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 88. 35 Obra citada, p. 89. 36 Obra citada, p. 89. 37 Naciones Unidas, Presupuesto de Programas y de Ejecución por Actividades. (E/CN. 12/BRW. 1/2) 1959. 38 Naciones Unidas. Manual de Presupuesto por Programas y Actividades. (E/CN. 12/BRW. 2/L. 4. 12) julio de 1962. 39 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal, Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad e Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 88. 40 Naciones Unidas, Informe del Seminario de Clasificación y Administración Presupuestarias en Centroamérica y Panamá. San José, Costa Rica (E/CN. 12/692) octubre 1963. 41 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Catálogo de Categorías Programáticas de la Administración Pública Federal. Subsecretaría de Egresos, septiembre 1988. 42 Martner Gonzalo, Planeación y presupuesto por programa, 1985, Editorial Siglo XXI, p. 214. 43 Secretaría de Gobernación. Acuerdo por el que se expide el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal. Diario Oficial de la Federación del 20 de abril de 1999. 95


44 Tamayo López Portillo, Jorge, y otros, Bases para la planeación económica y social de México, Editorial Siglo XXI, 1986, p. 69. 45 Secretaría de Gobernación. Ley de Planeación. Diario Oficial de la Federación, 5 de enero de 1983.

96

CAPÍTULO III NORMATIVIDAD PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

97

NORMATIVIDAD El Presupuesto de Egresos de la Federación está debidamente normado en las disposiciones legales; al respecto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 74, fracción IV que: “Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ...examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlos;...”, esta facultad de la Cámara está vigente desde 1857 y obedece a la naturaleza popular que se le ha conferido, ya que a la Cámara de Senadores se le asigna la representación de las entidades de la Federación.

La fracción antes citada establece la anualidad del presupuesto de egresos, así como de la Ley de Ingresos de la Federación, la cual se aprueba primero para enviarla al senado.1 El decreto de presupuesto se publica en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar el 31 de diciembre de cada año, para entrar en vigencia a partir del 1º. de enero del año siguiente. La misma fracción en su segundo párrafo, indica que el Ejecutivo federal hará llegar a la cámara la iniciativa de Ley 99


de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el 15 de noviembre del año anterior o, en caso de renovación del Ejecutivo, hasta el 15 de diciembre. El séptimo párrafo de la fracción citada, manifiesta que para efectos de ampliación de plazo de la presentación de dichos instrumentos, sólo se podrá efectuar cuando medie solicitud del Ejecutivo federal suficientemente justificada, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven. En el tercer párrafo de la fracción se expresa que no podrá haber partidas secretas, en el presupuesto, esta disposición tiene relación con el principio presupuestario de claridad. Otra disposición constitucional que trata del presupuesto, es el artículo 73, fracción VII, que señala como facultad del Congreso la de imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Por su parte, el artículo 126 de la constitución establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior; con ello se trata de evitar la imprevisión en el presupuesto y caracteriza la flexibilidad que está comprendida en el principio de universalidad. Esto se explica porque da margen a que se efectúen pagos que al no estar incluidos en el presupuesto, pueden efectuarse si una ley posterior lo determina.2 En lo que respecta a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 31 otorga a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como atribuciones principales en materia de presupuesto y gasto público, las siguientes:3 Proyectar y calcular los egresos del gobierno federal y de la administración pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos, y en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacional. 100

NORMATIVIDAD, PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

Formular el programa de gasto público federal y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y presentarlos, junto con el del Departamento del Distrito Federal, a la consideración del presidente de la República. Evaluar y autorizar los programas de inversión pública de las dependencias y entidades de la administración pública federal. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación nacional, así como de programación, presupuestación, contabilidad y evaluación. Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiere la vigilancia y evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los presupuestos de egresos. Opinar, previo a su expedición, sobre los proyectos de normas y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y desincorporación de activos, servicios y ejecución de obras públicas de la administración pública federal. Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal. Otro instrumento importante —en materia de presupuesto y gasto público— lo constituye la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su reglamento; publicados por primera vez en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1976 y 18 de noviembre de 1981, respectivamente, y sus reformas. En esta legislación se establecen de manera específica las atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la materia, así como las normas que deben observar las dependencias y entidades de la administración pública federal.

El marco legal se complementa, para renglones más específicos del Presupuesto de Egresos, con diversas disposiciones contenidas en las siguientes leyes y acuerdos: Ley General de Deuda Pública, Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, Ley Federal de Entidades Paraestatales y su regla101


mento, Ley de Planeación, Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y el Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación.

PROCESO

PROGRAMACIÓN-PRESUPUESTACIÓN

El presupuesto fiscal se elabora, ejecuta y controla a través de un proceso llamado ciclo presupuestario, que tiene lugar en un periodo determinado y cubre distintas etapas, a saber:4 1. Formulación a) Programación b) Presentación 2. Discusión y aprobación 3. Ejecución 4. Contabilidad y control 5. Evaluación Por su parte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establece que el proceso de programación-presupuestación se constituye de etapas interrelacionadas que forman parte del proceso administrativo en los que se definen los objetivos y metas, así como los recursos que se requieren para alcanzarlos. Constituye la estrategia de acción del corto plazo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público utiliza para definir competencias, responsabilidades y actividades a realizar, tanto por las entidades globalizadoras como por las coordinadoras de sector y entidades coordinadas sectorialmente en la formulación del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Esta Secretaría contempla las etapas del proceso presupuestario como se observa enseguida:5 102


1. 2. 3. 4.

Formulación Ejecución Control Evaluación

Con fines didácticos se desagrega la etapa de formulación, en programación y formulación y se incluye la de discusión y aprobación, para quedar como sigue: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Programación Formulación Discusión y aprobación Ejecución Control Evaluación Análisis de cada una de las etapas del proceso.

Programación Al respecto, Martner expresa que en un sistema moderno, la formulación del presupuesto se inicia con el proceso de programación presupuestaria. Ésta da contenidos de corto plazo a las decisiones implícitas en un programa de largo aliento. Por lo general, los programas de desarrollo económico, de educación, salud, etcétera, comprenden varios años de ejecución. En ellos están determinados los volúmenes de inversión y su distribución por actividades económicas; los niveles de consumo y su composición entre bienes y servicios, la construcción de escuelas y hospitales, de puertos, caminos, etcétera. Sin embargo, los volúmenes de inversión 103


y de bienes y servicios de consumo que deben de ser producidos están naturalmente expresados en términos agregados o genéricos. Para llevarlos a la práctica debe entrarse en el minucioso detalle que requiere la puesta en marcha; ésta es la tarea de la programación presupuestaria. La programación presupuestaria se realiza anualmente, con el propósito de definir cada uno de los componentes de la actividad gubernamental con el máximo de concreción. Dentro de los programas de transporte de largo plazo, es preciso concertar metas para un año en kilómetros de caminos pavimentados, de kilómetros de vías férreas instaladas, de nuevos puertos a construir, de nuevas pistas de aterrizaje y de adquisición de medios de transporte, etcétera. La programación presupuestaria traduce, pues, las metas de largo plazo en metas inmediatas y define sus contenidos a través de programas de trabajo.6 De acuerdo con el Glosario de Términos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la programación es el proceso a través del cual se definen estructuras programáticas, metas, tiempos, responsables, instrumentos de acción y recursos necesarios para el logro de los objetivos de largo y mediano plazo fijados en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales; los cuales se irán concretando mediante la programación económica y social, considerando las limitaciones y posibilidades reales de la economía nacional.7 El documento resultante de la etapa de la programación es el Programa Operativo Anual (POA) a nivel macro, sectorial y de cada dependencia y entidad. Se le puede definir como el instrumento que permite traducir los lineamientos generales de la planeación nacional del desarrollo económico y social del país, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo (un año) definiendo responsables, temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual se asignan recursos en función de las disponibilidades y nece104


sidades contenidas en los balances de recursos humanos, materiales y financieros.8 En este contexto los programas operativos anuales se convierten en la herramienta de los ejecutores del gasto para establecer prioridades y así asignar recursos. Es recomendable que las asignaciones presupuestarias con mayor prioridad sean aquellas que se orienten a ampliar la cobertura de los servicios públicos, que mejoren la calidad de estos servicios y/o que contribuyan a elevar la eficiencia de los recursos presupuestarios. Los instrumentos básicos para el desarrollo de los programas operativos anuales son las categorías y elementos programáticos de la Nueva Estructura Programática, implementada a partir de 1997, así como los indicadores estratégicos y sus metas respectivas del Sistema de Evaluación del Desempeño. El Programa Operativo Anual se constituye fundamentalmente de cuatro partes: I . Diagnóstico. II. Objetivos, metas y líneas de acción: estrategias de corto y mediano plazo. III. Política de ingreso-gasto. IV. Ejercicio de programación-presupuestación en el nivel de la estructura programática. El diagnóstico se refiere al año en curso y al precedente y comprende la evaluación de los alcances en los objetivos y metas previstos, así como la identificación de los principales problemas. En cuanto a los objetivos, metas y líneas de acción, expresa las que se van a realizar para el año siguiente, esto es, comprende las estrategias de corto plazo y señalamientos para el mediano plazo, se trata de indicar las acciones, así como definir las metas globales en los aspectos centrales de la economía. 105


Por lo que se refiere a la política de ingreso-gasto se especifican las acciones para aumentar los ingresos, el uso de transferencias y las previsiones de gasto corriente y de capital. Respecto al ejercicio de programación-presupuestación se hace un ensayo con asignación de recursos en la apertura programática según el nivel que comprende cada programa operativo anual (macro, sectorialeinstitucional).

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la responsable de normar, coordinar e integrar estos programas considerando la participación que corresponde a las dependencias y entidades del sector público, de acuerdo a la legislación vigente y a las entidades federativas, según se trate de los programas operativos regionales. El sustento jurídico de estas acciones se establece en los artículos 7, 13 y 17 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. La relación que debe guardar el presupuesto con los programas anuales está considerado en el artículo 7 y 27 de la Ley de Planeación. La etapa de la programación comprende de marzo a septiembre de cada año e incluye las siguientes acciones:

a) Concertación de la estructura programática. Ésta se realiza entre la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las dependencias y entidades de la administración pública federal, con el fin de llevar a cabo la revisión, identificación y sistematización del contenido programático del proyecto de Presupuesto de Egresos.

b) Envío de lineamientos básicos y metodología. Al interior de la Subsecretaría de Egresos, se distribuyen los lineamientos para la concertación de la Nueva Es106


tructura Programática, así como la metodología que las dependencias y entidades deberán observar en la elaboración de sus programas operativos anuales. Para la concertación, las dependencias y entidades tomarán en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el Reglamento Interior así como lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales. Su concreción se deberá expresar por medio de las categorías programáticas. Dicha concertación se deberá llevar a cabo al interior de las dependencias con la participación de todas las unidades responsables ejecutoras de gasto. Los segundos, incluyen recomendaciones que se desprenden de las políticas, estrategias y objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, en los programas sectoriales y en los programas especiales correspondientes en vigor; así como las propuestas de gasto que hagan las dependencias y entidades de la administración pública federal, las cuales deberán observar estrictamente los lineamientos de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria; y ser realistas y susceptibles de realizarse en un entorno de disponibilidades financieras limitadas. La metodología para la elaboración de los programas, pretende dar coherencia y uniformidad a la calidad y a la presentación de la información.

c) Integración de grupos de trabajo. Para llevar a cabo los trabajos detallados de formulación de programas y presupuestos, se ha creado la práctica administrativa de efectuar reuniones de trabajo entre el personal de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de las dependencias y entidades de la administración pública federal; cuya prin107


cipal función es garantizar la concordancia entre los programas de cada sector, sus respectivos proyectos de presupuesto y los lineamientos generales de los planes nacional y regional. Han existido Grupos Interinstitucionales de Programación y Presupuestación Sectorial (GIPPS) que constituyeron las relaciones entre las dependencias de apoyo global, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y las entidades que conforman el sector cuyo programa de presupuesto se consideraba. Por ejemplo educación pública, salud y otros. Además, hubo comités que podían formar parte de los anteriores o actuar por sí mismos. Una categoría de ellos eran los llamados Grupos de Acuerdos Programáticos (GAP) que se integraban por dos o más sectores administrativos, la extinta Secretaría de Programación y Presupuesto y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La razón de su existencia era que algunos programas tenían como condición para su ejecución, que otros programas pertenecientes a un sector diferente se cumplieran previa o simultáneamente. Estas decisiones interdependientes, requerían de acuerdos y compromisos mutuos que se obtenían en el seno de estos grupos. Actualmente, los Comités Técnicos para la Instrumentación del Plan —conocidos por sus siglas como COTEIP— constituyen un mecanismo técnico administrativo de carácter interinstitucional que actúa dentro del proceso de planeación para coordinar de manera congruente las actividades de formulación, ejecución, control y evaluación de los programas de mediano plazo; programas operativos anuales y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación en el ámbito del sector público, para asegurar la congruencia entre la planeación, la programación y la presupuestación. Estos comités iniciaron su funcionamiento en los trabajos del proce108


so vigente a partir de la expedición del Plan Nacional de Desarrollo. Cada uno de los comités se integra por representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, adscritos a las direcciones generales de Programación y Presupuesto Sectorial y Regional y de la Unidad de Política y Control Presupuestal; Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, y por representantes de las coordinadoras de sector, de las dependencias no coordinadoras y de las entidades de control presupuestario no sectorizado, adscritos a las direcciones generales de Planeación, Programación, Presupuesto o áreas equivalentes. Estos comités responden al proceso de modernización que la administración pública lleva a cabo en materia de planeación-programación-presupuestación, con el objeto de adecuar los ordenamientos jurídico-administrativos con la operatividad. Con los comités técnicos para la instrumentación del Plan, se aprovecha la experiencia de varios años, surgida de los grupos de trabajo mencionados (grupos de programación y presupuesto, grupos interinstitucionales de programación y presupuestación sectorial, grupos de acuerdos programáticos, etcétera); sus funciones, sin embargo, son amplias debido a la existencia de una mayor definición de tareas establecidas por la Ley de Planeación. La Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, es uno de los comités más importantes del sector público, su creación data de los años setenta; y participan en el mismo las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, la de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, Comercio y Fomento Industrial, Trabajo y Previsión Social y el gobernador del Banco de México. La racionalidad de su funcionamiento radica en la necesidad de definir el origen de los recursos que 109


requiere cada programa y todos los programas en conjunto. El planteamiento muy simplificado sería el siguiente: definidos los objetivos y acciones que la administración requiere alcanzar para el próximo año, ¿cuántos recursos se necesitan? ¿de dónde provienen? ¿qué proporción tendrá su origen en recursos ordinarios o propios del gobierno? ¿qué proporción de ellos requerirá financiamiento por la vía del endeudamiento? ¿cómo distribuir los recursos crediticios disponibles entre las necesidades de financiamiento de todos los programas del sector público federal.9 Este mecanismo, tiene por objeto asegurar la coordinación, la comunicación y la efectividad de las acciones durante el proceso de planeación, programación, presupuestación, ejecución, control y evaluación de las asignaciones del gasto público, se considera una instancia de coordinación y asesoría al Ejecutivo federal para la toma de decisiones en materia de ingreso y gasto público.

d) Propuestas de programas. Cuando los grupos de trabajo han quedado integrados, los coordinadores de cada sector deberán enviar sus propuestas de programas —para el ejercicio siguiente— a la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Tales propuestas de programas deben ser formuladas de acuerdo a los lineamientos recibidos y conforme a la metodología indicada. Como se dijo anteriormente los programas de cada sector habrán de responder al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo. La Subsecretaría de Egresos distribuye esas propuestas a las otras Subsecretarías de la Secretaría de Hacienda y Cré110


dito Público y juntas en grupo de trabajo realizan lo que han denominado “análisis de congruencia intra e intersectorial”. Al mismo tiempo otro grupo lleva a cabo “la identificación de los puntos que requieren acuerdos programáticos”, los somete a acuerdos superiores y los transforma en compromisos definitivos.

Formulación La etapa de la formulación dentro del proceso de programación presupuestaria representa la instancia terminal de la instrumentación del proceso de planeación que consiste en dar forma a los presupuestos del gobierno para que reflejen los planes y programas formulados. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público establece que esta etapa consiste en la interpretación proveniente de la planeación y la programación plasmada en el programa operativo anual para traducirse al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, mediante la aplicación de instrumentos, normas y procesos para la programación y presupuesto. Esta misma dependencia expresa que el Presupuesto de Egresos de la Federación es el documento jurídico, contable y de política económica aprobado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a iniciativa del presidente de la República; en el cual se consigna el gasto público, de acuerdo con su naturaleza y cuantía que deben realizar el sector central y el sector paraestatal de control directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal. El sustento jurídico de esta etapa se encuentra en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, en los artículos 19, 20 y 24. 111


Esta etapa se constituye de cuatro fases: 1) 2) 3) 4)

Formulación del presupuesto preliminar Determinación de los rangos de gastos Elaboración del proyecto de presupuesto. Envío del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a la Cámara de Diputados.

La primera fase de esta acción se denomina presupuesto preliminar y transcurre al interior de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la que las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto Sectorial (DGPyP´s) junto con la Unidad de Servicio Civil, estiman los requerimientos mínimos de gasto para que las dependencias y entidades de la administración pública federal operen el siguiente ejercicio fiscal, a un nivel similar al del año en curso. Y así, junto con la información que proveen en sus respectivos Programa Operativo Anual, preparar las alternativas de techos de gastos para elaborar el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Esta primera aproximación permite obtener una estimación del nivel agregado del gasto requerido. La segunda fase va en paralelo a la elaboración de los POA’s y al interior de la Subsecretaría de Egresos (las direcciones generales de Programación y Presupuesto) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se realiza una estimación preliminar de los recursos de las dependencias y entidades para el ejercicio fiscal cuyo cálculo se da en dos niveles: en el primero, se calcula un nivel mínimo de recursos, de acuerdo a las políticas de racionalidad, austeridad y en un entorno de disponibilidades financieras limitadas y, en el segundo, se estiman los recursos que posibilitan la instrumentación de las estrategias sectoriales definidas en los POA´s. 112


Una vez que las dependencias y entidades han formulado sus POA´s, los regresan a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que se encarga de analizar y dictaminar su viabilidad a la luz del marco macroeconómico y de finanzas públicas elaborado por la Dirección General de Política de Ingresos, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través del cual se establece la interrelación entre variables de gasto público con las variables económicas. Con base en este dictamen, la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público procede a asignar los techos financieros sectoriales e institucionales a los que deben sujetarse las dependencias y entidades que conforman la administración pública federal para el siguienteejerciciofiscal. Con la determinación de los niveles de gasto y los lineamientos programáticos presupuestarios, concluye la etapa preliminar, sentando las bases para preparar con carácter definitivo el proyecto de Presupuesto de Egresos. Para lo cual la Secretaría de Hacienda y Crédito Público elabora una serie de documentos normativos e instrumentales que contienen los lineamientos y características que deben seguir para la elaboración del mismo. Finalmente, envío oficial de los lineamientos presupuestales programáticos a cada sector administrativo o entidad incorporada al presupuesto, mediante oficio firmado por el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Para el inicio de actividades en la tercera fase, es indispensable que las dependencias y entidades cuenten con los instrumentos metodológicos y normativos para la elaboración de los proyectos de presupuesto. Esto se refiere a los siguientes documentos: Guión metodológico para la formulación de la exposición de motivos. Sirve de guía para que las dependencias y enti113


dades expresen las políticas y estrategias de gasto para el siguiente ejercicio. Catálogo de Categorías Programáticas de la Administración Pública Federal. Funge como el instrumento estratégico de vinculación entre el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto de Egresos de la Federación porque facilita el costeo de las políticas públicas, de los programas gubernamentales y el de las actividades a cargo de las dependencias y entidades del sector público. Manual de Programación y Presupuesto. Considerado como el elemento básico del proceso, ya que contiene los formatos e instructivos que sirven de base y guía para la formulación e integración del Presupuesto de Egresos de la Federación. Catálogo de ramos, dependencias y entidades de la administración pública federal. El cual contiene el universo vigente de ramos, dependencias de la administración pública centralizada, poderes, órganos autónomos, sectores administrativos y entidades de la administración pública paraestatal. Catálogo de unidades responsables; catálogo de estados, municipios y delegaciones del Distrito Federal, así como la relación de unidades de medida del sector público. Clasificador por objeto del gasto. Identifica a través de los elementos presupuestarios capítulo, concepto, y partida, la demanda de bienes y servicios de la administración pública federal. Conforme a los rangos de gasto, lineamientos, manuales y catálogos, las coordinadoras de sector, dependencias y entidades formulan e integran sus proyectos de Presupuesto y elaboran el POA definitivo. Para el apoyo de actividades sobre normatividad y metodología son asesoradas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en tanto que las coordinadoras de sector, supervisan la aplicación de la normatividad, además de corregir y ajustar asignaciones y datos programáticos. 114


Una vez concluida la formulación del proyecto, la coordinadora de sector es responsable de la integración y validación sectorial para finalmente enviarlo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que recibe para ajustar, corregir, validar e integrar el proyecto de Presupuesto de Egresos. Esta misma Secretaría en un solo documento incorpora a la presentación que requiere la Cámara de Diputados, los tomos que contienen el proyecto de Presupuesto, así como los documentos: “Criterios Generales de Política Económica y Social”, la “Exposición de Motivos”, el “Apéndice Estadístico” y el “Proyecto de Decreto Aprobatorio”. El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación queda terminado para ser sometido a la aprobación del presidente de la República. Termina así la tercera fase de la formulación del presupuesto. El periodo de negociación cubre agosto, septiembre, octubre y, a veces, algunos días de noviembre. En esta cuarta fase, el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, se envía a la Cámara de Diputados, a más tardar el 15 de noviembre de cada año, de acuerdo al artículo 74 de la constitución, a excepción de cuando se inicia el periodo presidencial, en cuyo caso el plazo establecido es hasta el 15 de diciembre. En la Cámara de Diputados la documentación correspondiente es recibida en la Oficialía Mayor, junto con la de Ley de Ingresos. A su vez, la Oficialía Mayor remite ejemplares suficientes del proyecto de Presupuesto de Egresos a la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, misma que los da a conocer a los diputados integrantes de la Comisión; para que ellos tengan elementos fundados en sus cuestionamientos que planteen en la comparecencia que hace el secretario de Hacienda y Crédito Público, al exponer el proyecto del Presupuesto de Egresos al pleno de la asamblea. 115


La documentación que se somete a la consideración del Legislativo, se integra por cinco tomos, los cuales son: Exposición de Motivos, Presupuesto de Egresos del Gobierno Federal, Presupuesto Analítico de Claves, Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Directo y Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Indirecto.

Discusión y aprobación Una vez que la documentación relativa al Presupuesto de Egresos es recibida en la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados, en días inmediatos el secretario de Hacienda y Crédito Público hace la presentación del proyecto de Presupuesto, al pleno de la asamblea de la Cámara de Diputados. En esa fecha expone su disertación fundamentando su presencia en la Cámara, y se da lectura a la Exposición de Motivos del Presupuesto; en fecha subsiguiente se vuelve a presentar el secretario de Hacienda y Crédito Público para escuchar y dar respuesta a los diversos cuestionamientos que hacen los diputados, que proceden de los diferentes partidos políticos presentados en la Cámara. Cabe mencionar que cuando el secretario de Hacienda hace la presentación del proyecto de Presupuesto de Egresos, ese mismo día, expone lo correspondiente a la de la Ley de Ingresos y a las reformas fiscales, lo que ocurre normalmente días después de la entrega de la documentación. Estas sesiones son de trascendencia, ya que el tema fundamental es la política económica gubernamental, tomando como eje central el gasto público, siendo ésta una de las más interesantes del periodo de sesiones. Una vez que concluye la comparecencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, el estudio del presupuesto se continúa en la Comisión de Programación, Presupuesto y 116


Cuenta Pública que está integrada por diputados de los distintos partidos políticos representados en la Cámara; el resultado del análisis es el proyecto de dictamen, que se somete a consideración del pleno de la asamblea. La mecánica de la elaboración de este documento observa el siguiente proceso: se efectúan reuniones con grupos de trabajo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como de representantes de dependencias y entidades, con el propósito de que los diputados miembros de la comisión planteen sus cuestionamientos y éstos sean debidamente aclarados. Asimismo se requiere a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público información documental a satisfacción de los miembros de la comisión sobre los diversos asuntos relativos al presupuesto. Los integrantes de la comisión realizan varias reuniones para analizar la información y revisar los papeles de trabajo que se han elaborado con el propósito de integrar el proyecto de dictamen. Una vez elaborado el dictamen se pasa a firma de los miembros de la comisión. El dictamen de la comisión es sometido al pleno de la asamblea, por lo general, en los últimos diez días de diciembre en un debate, y constituye una de las sesiones más relevantes del ejercicio cameral. Una vez aprobado el Presupuesto de Egresos de la Federación, se publica en el Diario Oficial de la Federación en forma de decreto, a más tardar el día 31 de diciembre, para entrar en vigencia el día 1 de enero del año siguiente. Como es de observarse, el plazo, de un mes y medio, desde la presentación del proyecto de Presupuesto de Egresos hasta la publicación del decreto en el Diario Oficial, resulta insuficiente para analizar uno de los instrumentos más importantes de política económica y de la gestión gubernamental; porque en forma simultánea hay que analizar, discutir y aprobar la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación, así 117


como las diversas disposiciones fiscales que el Ejecutivo envía al Congreso para el trámite correspondiente; adicionalmente se tienen otras iniciativas de leyes y reformas. Se considera conveniente que la Cámara de Diputados cuente con el proyecto de Presupuesto de Egresos, con anticipación a la fecha establecida, a efecto de disponer de más tiempo para revisar tan importante documento. Asimismo, la Cámara de Diputados debe disponer de un cuerpo técnico, amplio y altamente calificado, para analizar y estudiar el proyecto de Presupuesto de Egresos; así como las propuestas de modificaciones que se hagan a dicho instrumento, tomando como base la aplicación de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, en los artículos 21 y 22, que establecen facultades a los diputados para modificar el proyecto de Presupuesto de Egresos. Esta oficina, también se encargaría de observar la viabilidad de dichas propuestas, y en su caso, las posibles modificaciones a la iniciativa de Ley de Ingresos. De igual modo, tendría la responsabilidad de conocer la congruencia del presupuesto con el Plan Nacional de Desarrollo y con los programas de mediano plazo, según lo establece el artículo 4 de la ley antes citada y el artículo 7 de la Ley de Planeación.

Ejecución La ejecución del presupuesto se inicia a partir del 1º. de enero de cada año, cuando comienza el nuevo ejercicio presupuestal y con vigencia al último día de diciembre. Cada entidad es responsable de ejercer su propio presupuesto de acuerdo con el calendario de gasto previamente autorizado y tomando en consideración la normatividad emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Para el ejercicio del presupuesto es de importancia primordial la corresponsabilidad en el gasto público que, ini118


ciado en 1980, se fue depurando y profundizando en los años subsiguientes, consolidándose esta acción que forma parte de la reforma presupuestaria. Los objetivos que inspiraron a la corresponsabilidad en el gasto público fueron: Racionalizar el proceso presupuestario, permitiendo que los ejecutores de gasto pudieran con oportunidad y eficacia realizar las acciones, ejercer y controlar sus propios presupuestos, garantizando el alcance de las metas establecidas. Dar mayor claridad y precisión al manejo del gasto público, para facilitar la evaluación de las acciones de gobierno y de los resultados alcanzados; para retroalimentar el proceso de programaciónpresupuestación.

Diversos mecanismos permitieron el logro de tales objetivos: la flexibilidad en el manejo de recursos y la liberación (agilización) del ejercicio del gasto. La flexibilidad del gasto consiste en la autonomía de las dependencias y entidades públicas, para asignar y modificar su gasto en los conceptos y partidas específicas que consideren convenientes en el marco normativo establecido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La liberación en el ejercicio del gasto público se refiere a la eliminación total de los trámites administrativos que como una nueva autorización, requerían las entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La corresponsabilidad en el ejercicio del gasto hace responsables a todos los que participan en el proceso presupuestario, desde la planeación, programación, presupuesto, ejercicio y reporte de la Cuenta Pública en la aplicación del gasto. Se considera importante para los ejecutores del gasto público que se conozca el entorno legal que nos marca el ámbito de competencia; partiendo del conocimiento del marco general y de las atribuciones de cada

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dependencia señalados en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Manual de Normas y Procedimientos para el Ejercicio del Gasto, así como los procedimientos para la aplicación del presupuesto.

A partir de 1988 y hasta 1997, el Manual de Corresponsabilidad en el Gasto Público Federal cambió en denominación y contenido, por los manuales de Normas y de Procedimientos para el Ejercicio del Gasto en la Administración Pública Centralizada. Considerando que el ejercicio de los recursos públicos debe realizarse con eficiencia, eficacia y transparencia —para dar cumplimiento a las metas, objetivos y disposiciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación— a partir del ejercicio fiscal de 1998, fue necesario adecuar el marco normativo presupuestario— conforme al Plan Nacional de Desarrollo, al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y al Programa de Modernización de la Administración Pública Federal— de tal forma, que se hizo pertinente integrar en un solo instrumento (Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal) que regula el proceso presupuestario; a efecto de que las dependencias y entidades de la administración pública federal tengan una mayor claridad sobre las reglas a que habrán de sujetarse y así facilitar la ejecución de sus presupuestos bajo los siguientes criterios: Implantar un sistema de planeación, programación y presupuesto desde una perspectiva estratégica e integral; la Nueva Estructura Programática; la introducción de indicadores de desempeño para elevar la calidad del gasto público; la desregulación de la normatividad presupuestaria; la conjunción de las operaciones de dependencias y entidades mediante el Sistema Integral de Administración Financiera Federal; optimización de las operaciones de tesorería y la concentración de la información presupuestaria, financiera y 120


contable en la administración pública federal, y eliminar la rigidez de la gestión presupuestaria, sin perder con ello el seguimiento y control de los recursos públicos para alcanzar los resultados programados y proveer los bienes y servicios públicos de calidad que demanda la población. Asimismo, se debe avanzar en la simplificación de procedimientos y fortalecer la autogestión a cambio de compromisos de resultados, a través de la suscripción de convenios o bases de desempeño.

Control En esta etapa destaca el Sistema Integral de Información de los Ingresos y Gasto Público (SII) y el Sistema Integral de Control Presupuestal (SICP). El primero, es un mecanismo utilizado por las secretarías de Hacienda y Crédito Público, Contraloría y Desarrollo Administrativo y el Banco de México con la finalidad de unificar los requerimientos de información de la administración pública federal, y de esta forma manejar cifras homogéneas. A la par, en agosto de 1988 se crea el Comité Técnico de Información, órgano auxiliar de la Comisión Intersecretarial Gasto Financiamiento, cuyo objetivo es operar el SII para que sean compatibles los requerimientos de información que deban rendir las dependencias, órganos desconcentrados, entidades paraestatales e intermediarios financieros y vigilar la operación del sistema mediante su seguimiento. La información comprendida en el SII, debe coincidir con la que se presenta en los diversos foros como: reuniones del Comité Técnico de Apoyo a la Gestión; Evaluación de los Convenios de Balance de Operación Primario y Financiero; los consejos de administración; los órganos de gobierno y comités de control y auditoría. 121


Además, el mecanismo tiene normas y plazos establecidos que sujetan a las dependencias y entidades a cumplir con los requerimientos de información. En términos generales, deben presentar cifras confiables aun cuando las reportadas en una primera versión tengan un carácter preliminar; asimismo la información deberá presentarse en los plazos establecidos de conformidad con el decreto aprobatorio, del año que se trate, del Presupuesto de Egresos de la Federación en el cual se establece que el plazo de entrega de la información, en materia de programación y presupuesto y de disponibilidades financieras será como máximo 15 días después de terminado el mes en curso; ya que de lo contrario significa un atraso y automáticamente se elaborará oficio de apercibimiento correspondiente. En el caso del cierre del ejercicio del año en curso, la información debe reportarse a más tardar el 20 de abril del siguiente año, de acuerdo a los estados financieros auditados, datos que deberán ser congruentes con la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. El segundo, el SICP, es el instrumento que permite registrar, controlar y dar seguimiento a los presupuestos que se autorizan a la administración pública centralizada, a los poderes Legislativo y Judicial y al Instituto Federal Electoral. Este mecanismo está desarrollado en medios electrónicos en un ambiente de base de datos, e incorpora las normas y procedimientos que rige la programación, el presupuesto y el ejercicio del gasto público. La operación del SICP se da al interior de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el que las direcciones generales de Programación y Presupuesto tienen acceso directo al sistema con el fin de incorporar las afectaciones presupuestarias. Y en lo que corresponde a las autorizaciones se darán conforme a las 122


atribuciones de la Unidad de Política y Control Presupuestal y de la Unidad de Servicio Civil. Asimismo en el SICP se incorporan todas las modificaciones que se autorizan en la Unidad de Política y Control Presupuestal a nivel de clave presupuestaria.

Evaluación El instrumento evaluatorio del ejercicio fiscal lo constituye la Cuenta Pública que es el informe que rinde anualmente el Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados para mostrar resultados de su gestión financiera y los alcances que la acción rectora del Estado ha tenido en el desarrollo económico y social del país.10 También se puede definir —según el Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal— como: un documento de carácter evaluatorio que contiene información contable, financiera, presupuestal, programática y económica relativa a la gestión anual del gobierno, con base en las partidas autorizadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, correspondiente al ejercicio fiscal inmediato anterior y que el Ejecutivo federal rinde a la Cámara de Diputados, a través de la Comisión Permanente, dentro de los primeros diez días de junio del año siguiente al que corresponde, en los términos del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.11 La Cuenta Pública Federal es elaborada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su artículo 31, fracción XVIII y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, en su artículo 43. Por su parte, el artículo 74, fracción IV, establece que son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados “…revisar la 123


Cuenta Pública del año anterior...” que tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. “Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley”. “La Cuenta Pública del año anterior, deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, dentro de los diez primeros días del mes de junio”.

“Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la Cuenta Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo, suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar las razones que lo motiven”.

En el seno de la Cámara de Diputados se producen tres importantes documentos evaluatorios: dos que son elaborados por la Contaduría Mayor de Hacienda, órgano técnico de la Cámara de Diputados que se denominan Informe Previo e Informe sobre el Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública, y el tercer documento denominado Dictamen de la Cuenta Pública, que es elaborado por la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública. Como se observó con anterioridad, la Contaduría Mayor de Hacienda efectúa su revisión en dos etapas: primero elabora y rinde el Informe Previo a la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Vigilancia, que a su vez lo remite a la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, a efecto de que sea utilizado como insumo para elaborar el dictamen, y después presenta el Informe de Resultados. 124


El proceso que sigue el Informe Previo es el siguiente: Se elabora con base en las apreciaciones técnicas y el criterio profesional del personal de la Contaduría Mayor de Hacienda a partir de la información contenida en la Cuenta Pública, más información adicional que se solicita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con fines aclaratorios. El periodo de elaboración del Informe Previo comprende desde el 10 de junio hasta su entrega el 10 de noviembre de cada año, durante este lapso, efectúa reuniones con la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, con fines de intercambio de punto de vista y con el propósito de la elaboración del dictamen que esta comisión realiza. La Contaduría Mayor de Hacienda efectúa el análisis de la Cuenta Pública desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo con base en los criterios siguientes: Aspecto normativo y principios de contabilidad aplicados al sector gubernamental Gestión financiera y variaciones presupuestarias Alcance de objetivos y metas Transferencias y subsidios

Respecto al tiempo de entrega del Informe Previo a la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, que es el 10 de noviembre, aunque se cumple con el plazo señalado por la ley, la información de dicho documento no se aprovecha en toda su magnitud; porque cuando la comisión recibe el Informe Previo, ésta ha avanzado considerablemente en la elaboración del dictamen. Por lo anterior, sería conveniente que se adelantara la fecha de envío, a efecto de que la utilidad del Informe Previo, en calidad del insumo, sea más relevante. 125


En lo que se refiere a la elaboración del Informe sobre el Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública, éste se basa en la información documental que soporta el contenido de las cuentas públicas y, además, se efectúan diversos tipos de auditorías como son: la de ingresos, financiera, de sistemas, de obras y legal, entre otras. En este proceso intervienen las diversas áreas de la Contaduría Mayor de Hacienda y se recurre a investigar las distintas dependencias y entidades del sector público federal.

El Informe de Resultados se entrega en la Comisión de Vigilancia y ésta lo rinde a la Cámara de Diputados, dentro de los diez primeros días de septiembre del año siguiente a la recepción de la cuenta. Con referencia a la entrega del Informe de Resultados, se observa que el periodo de rendición es demasiado amplio, ya que comprende 20 meses después que ha concluido el ejercicio fiscal sujeto a revisión; en este caso, se utiliza como documento de consulta por algunos diputados porque, por el tiempo transcurrido, ha disminuido su importancia. En consecuencia, sería positivo acortar el plazo de entrega señalado por la ley, de esta manera dicho informe tendría utilidad para retroalimentar el proceso de programación-presupuesto, cerrándose el círculo del ciclo presupuestal, permitiendo incorporar, en su caso, las medidas correctivas derivadas de las auditorías practicadas que ordena la Cámara de Diputados y la Contaduría Mayor de Hacienda. Por su parte, la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, elabora el dictamen de la Cuenta Pública, mismo que tiene el siguiente procedimiento: una vez recibida la Cuenta Pública se procede a su análisis y, en su caso, se formulan las preguntas que se envían a los servidores públicos de la Dirección General de Contabilidad Gubernamental de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de aclarar y ampliar información que forma parte de la Cuenta Pública. 126


Durante julio a octubre se llevan a cabo reuniones sectoriales a las que concurren por parte del Poder Ejecutivo servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de la coordinadora sectorial correspondiente, así como de las entidades coordinadoras sujetas a análisis en dicha reunión; por parte de la Cámara de Diputados concurren los miembros de la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, así como integrantes de otras comisiones que tienen relación con el sector sujeto a estudio; denominándose reuniones de comisiones unidas. Además de analizarse los sectores programáticos, se efectúan sesiones que tratan del estudio de las políticas más importantes (ingreso, gasto, deuda, etcétera) efectuándose en promedio 14 sesiones que se desarrollan desde junio a octubre. Las reuniones de la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, tienen como propósito ampliar la información documental contenida en la Cuenta Pública; durante el periodo se elaboran los borradores del dictamen, que la Comisión tendrá por concluido en la primera quincena de noviembre. Terminado el dictamen se presenta al pleno de la asamblea entre la segunda quincena de noviembre y los primeros días de diciembre.

El debate del dictamen de la Cuenta Pública es uno de los más importantes que se efectúa en la Cámara de Diputados, alrededor de 14 horas, intervienen diputados representantes de los diversos partidos políticos. Una vez aprobado el dictamen, se da a conocer mediante Decreto sobre la Revisión de la Cuenta Pública, que es publicado normalmente en el Diario Oficial de enero del año siguiente. La Cuenta Pública se integra de un tomo de Resultados Generales; un apéndice estadístico con información complementaria de índole financiera y presupuestal; por lo que se refiere al detalle de la información para la evaluación y fiscalización de la gestión de cada dependencia y entidad, forma parte de un Banco de Información, cuya consulta puede efectuarse a través de computadoras. Asimismo se acompaña de información sobre el seguimiento a las recomendaciones del Poder Legislativo.

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Las innovaciones en la Cuenta Pública se dan por tres motivos: Por recomendaciones del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, contenidas en los decretos relativos a la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública. Por sugerencia de la Contaduría Mayor de Hacienda, órgano técnico de la Cámara de Diputados, presentados en el Informe Previo y en el Informe de Resultados, así como en comunicaciones derivadas de auditorías específicas. Por modificaciones que introduce la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

La Cuenta Pública es por excelencia el instrumento de control y evaluación de la gestión gubernamental. Por su contenido supera los demás instrumentos evaluatorios. Es un documento eminentemente técnico; pero por la naturaleza de su información se torna en un instrumento de gran relevancia política. Por su significado puede contribuir al equilibrio de los poderes de la Unión.

EL

PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA

FEDERACIÓN

El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999 que se somete a la consideración de la Cámara de Diputados, se conforma con el tomo I, que contiene Exposición de Motivos e Iniciativa de Decreto; tomo IIA volumen 1 y 2 Administración Pública Centralizada, donde se tratan diversos ramos presupuestales, tomo IIB Ramos Generales y tomo IIC Poderes, Instituto Federal Electoral y Tribunales Administrativos; tomo III Presupuesto Analítico de Claves; tomo IV Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo; tomo V 128


Organismos y Empresas de Control Presupuestario Indirecto y Criterios Generales de Política Económica. El tomo I Exposición de Motivos. Por medio de este documento se hace la presentación oficial del presupuesto a la Cámara de Diputados, en donde se define la estrategia de desarrollo global en que quedan inscritas las acciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal; se expresa la fundamentación de la política de gasto por la cual se pone a consideración de los legisladores el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Se compone de la Presentación, Consideraciones Generales (fuentes y usos de los recursos públicos 1999, y análisis general del gasto publico); Proyecto de Gasto Programable del Ejecutivo federal (fomento a la inversión y al crecimiento económico, impulso al bienestar social, fortalecimiento de la democracia del Estado de Derecho y de la soberanía nacional, servicios personales del Ejecutivo federal, y avances en el federalismo); Proyecto de Gasto Programable del Poder Legislativo y Judicial, y del Instituto Federal Electoral; Proyecto de Gasto no Programable (participaciones a las entidades federativas y los municipios, costo financiero de la deuda pública presupuestaria y adeudos de ejercicios fiscales anteriores); Proyecto General de Gasto que comprende proyectos de presupuesto del gasto programable directo del Poder Ejecutivo, de los subsidios y transferencias, aportaciones federales a entidades federativas y municipios y resultado presupuestario del sector público; y en la parte final del tomo I se tiene el proyecto de decreto aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999, que se tratará más adelante. El tomo II, define la política de gasto en el nivel sectorial y presenta la descripción y cuantificación de las funciones y subfunciones asignadas a cada una de las dependencias del 129


gobierno federal, señalando sus objetivos y metas, así como los responsables de su ejecución. El contenido incluye: Estrategia Programática en el que se establece la relación de la misión de la entidad con los programas sectoriales, programas especiales y objetivos estratégicos respectivos, objetivos y líneas de acción para el año que se trate. Resumen Programático-Económico-Financiero que expone los recursos asignados a cada una de las categorías programáticas de la entidad (función, subfunción, programas sectoriales, programas especiales, actividades institucionales y proyectos) por unidad responsable, e identifica el capítulo de gasto en el que se aplicarán, conforme a su naturaleza económica. Presupuesto Económico, permite conocer la distribución del presupuesto asignado a la entidad por capítulo de gasto conforme a su naturaleza económica y el Análisis Programático que describe la relación de las asignaciones presupuestarias con las categorías programáticas en el ámbito de función, subfunción, programa sectorial y actividad institucional, en algunos casos incluye hasta la categoría de programa especial y de proyecto, con los elementos programáticos (universo de cobertura, indicadores estratégicos y sus metas), asimismo, identifica a las unidades responsables del gasto y a las entidades beneficiarias de las transferencias. Cuando la dependencia destina transferencias, se incorpora un cuadro que contiene el resumen administrativo de ayudas, subsidios y transferencias. El tomo III Presupuesto Analítico de Claves, muestra la desagregación de las entidades del gobierno federal, en el ámbito de Clave Presupuestaria y permite conocer detalladamente el gasto por concepto de servicios personales a nivel puesto —plaza o categoría— plazas del personal permanente y transitorios de las dependencias de la administración pública centralizada. Este documento es la base para la calendarización y ejercicio del presupuesto anual.

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En el tomo IV referente a los Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo se incorpora para cada uno la Estrategia Programática Institucional que establece la relación entre la misión de la entidad y los programas sectoriales, programas especiales y objetivos estratégicos respectivos, así como objetivos y líneas de acción, para el año de que se trate; cuadro de Flujo de Efectivo, presenta la fuente y uso de recursos autorizados a la entidad; Presupuesto Integral, describe la fuente y uso de recursos autorizados de la entidad, en términos de movimientos devengables (netos) y su comparación con los montos asignados a nivel de flujo de efectivo; y por último el Resumen Programático-Económico Devengable, que se refiere a los recursos devengables asignados a cada categoría programática de la entidad (las funciones, subfunciones, programas sectoriales y actividades institucionales y en determinados casos de programas especiales y proyecto de la entidad) de conformidad con los capítulos de la Clasificación por Objeto del Gasto en que se aplicarán. Y se presenta los recursos asignados al Gasto no Programable. Respecto al tomo V, en Flujo de Efectivo se despliega la fuente y uso de recursos autorizados de cada uno de los organismos y empresas de Control Presupuestario Indirecto. Cabe mencionar que una vez que el proyecto de decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación ha sido aprobado por la Cámara de Diputados, procede a su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Con ello la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emite los tomos sectoriales con las modificaciones que en su caso, haya aprobado la Cámara de Diputados. El decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, publicado en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1998, contiene 82 artículos distribuidos en 5 Títulos: 1) Asignaciones del Presupuesto de Egresos de 131


la Federación; 2) Del Federalismo; 3) De la Ejecución y Control Presupuestario del Gasto Público; 4) De la Disciplina Presupuestaria, y 5) De la Información, Evaluación y Control. A continuación se comentarán algunos de ellos: Título 1. De las Asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación. El artículo 1 establece que el ejercicio y control del gasto público federal y de las erogaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 1999, se sujetarán a las disposiciones de este decreto y a las aplicables a la materia. Los artículos 6 al 11 señalan las asignaciones previstas en el Presupuesto de Egresos de la siguiente manera: El artículo 6 se refiere al Presupuesto de Egresos del Poder Legislativo. El artículo 7 indica el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial. El artículo 8 manifiesta las erogaciones previstas para el Instituto FederalElectoral. El artículo 9 especifica las erogaciones para la Presidencia de la República y las dependencias del Ejecutivo federal. El artículo 10 señala las erogaciones previstas para los ramos generales. El artículo 11 se refiere al monto asignado a las entidades paraestatales de control presupuestario directo con recursos propios incluyendo las transferencias del gobierno federal. Título 2. Del Federalismo. Indica en el artículo 17 las erogaciones previstas para el Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en los diferentes fondos.

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Título 3. De la Ejecución y Control Presupuestario del Gasto Público. Al respecto, el artículo 22 señala: “Los titulares de las dependencias así como los órganos del gobierno y los directores generales o sus equivalentes de las entidades, en el ejercicio de su presupuesto aprobado, serán directamente responsables de que se alcancen con oportunidad y eficiencia las metas y acciones previstas en sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en el presente Decreto, así como en las demás disposiciones generales que al efecto emita la Secretaría. Asimismo, no deberán contraer compromisos que rebasen el monto de los presupuestos autorizados o acordar erogaciones que no permitan el cumplimiento de metas aprobadas para el año de 1999…” El artículo 26 y 28, establecen que las dependencias y entidades deberán ajustarse estrictamente a los calendarios de gasto que les apruebe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Asimismo disponen que la ministración de fondos a las dependencias y entidades serán autorizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo a los programas y montos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación. En su caso, podrá reservarse dicha autorización y solicitar a los coordinadores del sector la revocación de las autorizaciones que hayan otorgado a las entidades coordinadas, en determinados casos como son: cuando no envíen la información que les sea requerida en relación con el ejercicio de sus programas y presupuestos; si del análisis del ejercicio de sus presupuestos y en el desarrollo de sus programas resulte que no cumplen con las metas de los programas aprobados o se detecten desviaciones en su ejecución y constituyan distracciones en los recursos asignados a los mismos; no les remitan la cuenta comprobada a más tardar el día 15 del mes siguiente al del ejercicio de dichos recursos, lo que motivará la inmediata suspensión de las subsecuentes ministraciones de fondos que por el mismo concepto se hubieran autorizado, así como el reintegro de lo que se haya suministrado; entre otros. El artículo 31, establece disposiciones sobre los recursos provenientes del crédito externo, en las que las dependencias y entidades para ejercer dichos recursos es necesario que se encuentren previstos en sus respectivos presupuestos autorizados, y se cuente con la aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

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El artículo 38, prevé reducciones a los montos de los presupuestos aprobados, cuando se presenten contingencias que repercutan en una disminución de los ingresos presupuestales; así como normas que deberán observarse en los casos de ajustes y reducciones. Cabe citar que cuando la reducción de los ingresos presupuestarios sea superior en 10.0%, el Ejecutivo federal, además de adoptar las medidas para el ajuste a que hubiera lugar, informará de inmediato a la Cámara de Diputados lo correspondiente. Título 4. De la Disciplina Presupuestaria. Por su parte el artículo 42, dentro de las Disposiciones de Racionalidad y Austeridad, señala que: “Las oficialías mayores y sus equivalentes en las entidades, deberán vigilar que las erogaciones de gasto corriente se apeguen a sus presupuestos aprobados. Para ello, deberán adoptar medidas para fomentar el ahorro por concepto de energía eléctrica; combustibles; teléfonos; agua potable; materiales de impresión y fotocopiado; inventarios; ocupación de espacios físicos; así como otros renglones de gasto corriente; las cuales se deberán someter a la consideración de los titulares y órganos de gobierno, respectivamente. Estas medidas deberán promover la preservación y protección del medio ambiente y establecer a los responsables de su instrumentación”. Título 5. De la Información, Evaluación y Control. En sus artículos 76 al 82 trata las disposiciones en materia de información en el que, el Ejecutivo por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberá reportar trimestralmente a la Cámara sobre la ejecución del presupuesto, y la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio; también se refieren al papel que desempeñan en el control y evaluación, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y los órganos de control de las dependencias y entidades.

ANÁLISIS

DEL GASTO DEL GOBIERNO FEDERAL POR CAPÍTULOS

Se elaboró un cuadro del gasto del gobierno federal por capítulos, en virtud de que es la agrupación que facilita más 134


el análisis para un periodo largo, ya que otras clasificaciones han tenido variaciones significativas, presentando dificultades para su agrupamiento (cuadro 1). Dentro de esta estructura porcentual se observa que en el capítulo de servicios personales, ha descendido su participación de 19.2% en 1970 a 6.9% en 1988, ello se explica por los ajustes presupuestales, derivados de la insuficiencia de ingresos propios y de incremento del servicio de la deuda. La disminución coadyuvó en la contracción del mercado al afectar la demanda interna, esto se acentúa si se considera la baja del poder adquisitivo. En 1990 tiene recuperación al alcanzar 12.6% y tiende a la baja para llegar en 1997 a 8.6%, año en que mejoraron los indicadores macroeconómicos, pero el bienestar no trasciende aún a toda la población. Las erogaciones en materiales y suministros y servicios generales han bajado considerablemente de 1.5% en 1970 a 0.5% en 1988 y de 4.3% a 1.4% en los mismos años, respectivamente. Lo que ha afectado a la demanda, incidiendo en la producción nacional y en el mantenimiento de los bienes muebles e inmuebles propiedad del gobierno federal, así como en el monto de artículos y elementos de apoyo para el desempeño de las funciones. En 1990 tienden a su mejoría, para llegar en 1997 a 1.1% en materiales y suministros y a 3.3% en servicios generales. Ayudas, subsidios y transferencias han observado un comportamiento errático, tendiente a disminuir. Ello obedece a la racionalidad de estos apoyos fiscales, que se canalizan a las empresas propiedad del gobierno federal y a los sectores social y privado, comportamiento observado hasta 1998. En 1990 la participación fue de 37.4% ocasionado principalmente por las participaciones a estados y municipios, estímulos fiscales y subsidios a través de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial y la Secretaría de Educación Pública. 135


En 1995 fue de 50.1% destacando las participaciones a estados y municipios, las aportaciones para Educación Básica en los estados y los subsidios a través de la Secretaría de Educación Pública, y la Secretaría de Agricultura. Para 1997 con 41.5% tienen mayor incidencia las aportaciones para Educación Básica en los estados, los subsidios canalizados por las Secretarías de Educación Pública, de Comunicaciones, de Salud y de Agricultura. Cabe citar que en ese año las participaciones de ingresos federales, se separan y se tratan en capítulos aparte (8000). La participación de la inversión pública mediante los capítulos de bienes muebles e inmuebles, obras públicas e inversiones financieras de 1970 a 1988 ha descendido notoriamente, porque de 1.2% llegó a 0.2%, de 9.6% a 1.1% y de 12.7% a 0.2%, respectivamente, disminuyendo la capitalización del país por parte del sector público. Lo anterior es resultado del incremento de la participación del capítulo de deuda pública. Bienes muebles e inmuebles en 1990, 1995 y 1997 revirtió su tendencia; obras públicas observó una notable recuperación, al llegar en 1997 a 4.0%, e inversiones financieras y otras erogaciones observó una tendencia al alza con 0.8% en 1997. Erogaciones extraordinarias, capítulo de escasa relevancia durante el periodo 1970 a 1995; en el cuadro citado, en 1997, se le conoce con el nombre de “Participaciones de Ingresos Federales” con el 16.8 por ciento. Por último, el capítulo de deuda pública ha crecido notablemente de 17.4% en 1970 a 70.4% en 1988, afectando el margen de maniobra del gobierno federal para atender las necesidades de la colectividad, y como promotor del desarrollo, a partir de 1990 el capítulo de deuda pública se reduce considerablemente hasta llegar en 1997 a 23.0%, lo anterior como resultado de renegociaciones. 136

137

1987 1988 1990 1995 1997

8.4

14.0

0.3

33.4

1.2

9.6

17.4

5000 Bienes muebles e inmuebles

6000 Obras públicas

7000 Inversiones financieras y otras erogaciones1 12.7

0.7

4000 Ayudas, subsidios y transferencias

8000 Participaciones de ingresos federales2

9000 Deuda pública

19.6

0.9

1.8

10.6

0.9

51.1

1.1

0.6

13.4

24.0

1.5

0.2

7.1

1.5

44.2

1.7

1.2

18.6

44.8

0.6

0.2

4.3

0.6

33.7

1.3

0.8

13.7

43.0

0.3

0.3

4.0

0.3

39.0

1.2

0.9

11.0

41.0

0.3

0.9

4.0

0.8

37.4

1.5

1.1

13.0

43.0

0.2

2.0

3.0

0.8

37.0

1.0

1.0

12.0

49.0

0.1

0.5

2.0

0.3

39.5

1.0

0.6

7.0

1.4

0.5

6.9

2.7

0.9

4.0

1.2

3.3

1.1

12.6 10.8 8.6

0.2

0.2

1.1

0.2

0.5

__

2.5

0.6

0.8

4.0

0.7

0.2 16.8

0.6

3.6

0.6

68.0 70.4 42.8 28.8 23.0

0.1

0.2

1.4

0.3

20.0 19.1 37.4 50.1 41.5

1.4

0.6

8.0

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Secretaría de Programación y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pública Federal. 1 En 1996 en el capítulo se incorporó “y otras erogaciones”. 2 Durante el periodo 1970-1995 se denominó “erogaciones extraordinarias”. A partir de 1996, se denomina al capítulo 8000 “Participaciones de ingresos federales”.

11.8

0.7

43.6

4.0

4.3

3000 Servicios generales

0.9

1.5

16.3

2000 Materiales y suministros

1000 Servicios personales 19.2

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

1986

Totales:

1983 1984 1985

1970 1975 1980 1981 1982

Conceptos:

CUADRO 1 Estructura porcentual del gasto del gobierno federal por capítulos

NOTAS

1

De la anualidad del presupuesto, también hace referencia al artículo 127 Constitucional.

2

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 73, 74 y 126.

3

Selección de las fracciones correspondientes.

4

Martner, Gonzalo, Planificación y Presupuesto por Programas, Editorial Siglo XXI, 1995, p. 40.

5

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública, p. 276.

6

Martner, Gonzalo, obra citada, p. 40.

7

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, obra citada, p. 281.

8

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, obra citada, p. 280. 139


9

Pichardo Pagaza, Ignacio, Introducción a la administración pública de México, tomo 2, 1984, Editorial INAPCONACYT, pp. 64-66.

10 Secretaría de Programación y Presupuesto, Qué es la Cuenta Pública, serie Organismos y Programas No. 1, noviembre 1979, p. 5. 11 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, obra citada, p. 117.

140

CAPÍTULO IV EL INGRESO PÚBLICO

141

DESCRIPCIÓN

GENERAL DEL INGRESO PÚBLICO

El ingreso público es de vital importancia para la gestión gubernamental al ser la fuente de recursos que va a financiar el gasto para la ejecución del plan y de los programas. El ingreso público se constituye de los recursos que recauda el sector central y de los que proceden del sector paraestatal; en un sentido más amplio y siguiendo el criterio de la Ley de Ingresos de la Federación, también pueden considerarse como tal los que tienen como origen el endeudamiento o empréstito. La evolución del ingreso público es concomitante con el desenvolvimiento del gasto público y esto es consecuente con el papel del Estado ante la sociedad. De manera que históricamente el origen y volumen de los ingresos públicos no siempre han sido los mismos. En la actualidad, las fuentes de ingresos se han diversificado y los volúmenes requeridos cada vez son mayores para poder enfrentar las crecientes demandas de la población y de esta manera el Estado pueda cumplir con sus responsabilidades de favorecer el desarrollo mediante la creación de obras de infraestructura y gastos en política social.

143


En México, el manejo de la política de ingresos públicos, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, le corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal dependiente de la Subsecretaría de Ingresos, que trata la política fiscal y aduanera; lo referente a productos, aprovechamientos, precios y tarifas son atribuciones que ejerce a través de las direcciones generales de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal, y de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de Servicios Públicos. Por su parte, la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, diseña la política de crédito público mediante la Dirección General de Crédito Público, que en esta materia se coordina con la Dirección General de Planeación Hacendaria.

CLASIFICACIÓN

DEL INGRESO PÚBLICO

Los ingresos se pueden clasificar en dos grandes grupos: ingresos propios u ordinarios e ingresos ajenos o extraordinarios. En los primeros se considera los que provienen de las fuentes normales del Estado, que son percibidos en forma regular y, los segundos, tratan de ingresos que se reciben de manera irregular y que se identifican con el financiamiento, el endeudamiento o el empréstito. Por su parte, desde el punto de vista económico, los ingresos ordinarios se dividen en ingresos corrientes e ingresos de capital. Los ingresos corrientes comprenden aquéllos propios de la actividad estatal y se clasifican en ingresos tributarios e ingresos no tributarios. Los ingresos de capital son los que provienen de la realización del patrimonio estatal, como son las ventas por remate de activos físicos. 144

EL INGRESO PÚBLICO

Los ingresos tributarios denominados también impuestos, son aquellos que tienen como características su coercitividad, prestación unilateral y generalidad, se dividen en impuestos directos o al ingreso, e impuestos indirectos, denominados también al consumo, a las ventas o al gasto. Los ingresos no tributarios son aquellos que no tienen el carácter de coercitivos y, además, son bilaterales, es decir, existe contraprestación; se cubre un determinado pago y se recibe a cambio un bien o un servicio, en tales casos se citan los derechos, productos y determinados aprovechamientos; pueden también incluirse las contribuciones de mejoras, ya que en ellos existe la contraprestación.

LOS

IMPUESTOS

Los impuestos se les conoce también con el nombre de tributos y tasas. Según Eherberg:1 “Los impuestos son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y demás entidades de derechos público, que las mismas reclaman, en virtud de su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial con el fin de satisfacer necesidades colectivas”. El modelo del Código de Tributación para América Latina, en su artículo 13, dice que: “Tributos son las prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de un poder imperioso, exige con el objeto de obtener sus recursos para el cumplimiento de sus fines”. De acuerdo con las definiciones anteriores las características de los impuestos son:

a) Es una prestación en dinero o en especie, y no tiene contraprestación directa. Lo que significa que el individuo, al efectuar el pago del impuesto, no recibe de inmediato un bien o un servicio, por lo que la relación que se da, fluye en un solo sentido, del individuo al Estado. 145


b)

Se establece unilateralmente por el Estado. Es decir, el impuesto lo fija únicamente el Estado atendiendo a determinadas reglas. La imposición es de aplicación general.

c)

Es de carácter coactivo. El incumplimiento en el pago del impuesto, significa la violación a la ley; si no se paga voluntariamente, se puede utilizar el poder coactivo del Estado para hacerlo.

d) El destino de la prestación es para satisfacer necesidades colectivas. Todos los ingresos provenientes de impuestos sirven para financiar el gasto público, sólo se destina a un fin específico cuando la legislación tributaria así lo establece.

Elementos de los impuestos A continuación se citan los elementos fundamentales que forman parte de los impuestos, tales como el sujeto, objeto, cuota, fuente, entre otros. Respecto al sujeto, el Código Fiscal de la Federación cita al sujeto pasivo que también se le denomina causante o contribuyente, al respecto al artículo 12 del Código vigente hasta 1982 expresa que: “Sujeto pasivo de un crédito fiscal es la persona física o moral, mexicana o extranjera que, de acuerdo con las leyes, está obligada al pago de una prestación determinada al fisco federal. Al sujeto pasivo se le denomina causante o contribuyente.”2

Flores Zavala identifica al sujeto activo y al sujeto pasivo; denomina sujeto activo a la Federación, las entidades locales y los municipios porque tienen el derecho de exigir el pago de los tributos, manifiesta que son sujetos pasivos la persona física o moral; y la Federación, los estados y los municipios cuando su actividad no corresponde a sus funciones propias de derecho público, lo que significa desarrollar actividades 146

EL INGRESO PÚBLICO

iguales en sus fines inmediatos al de los individuos particulares; por lo que el sujeto pasivo es la persona que legalmente tiene la obligación de pagar el impuesto.3 El Código Fiscal de la Federación vigente a partir de 1982, en su artículo primero expresa el carácter pasivo de la Federación (sector central y sector paraestatal federal) al quedar obligada a pagar contribuciones en caso de que las leyes lo señalen expresamente.4 Por su parte el Código Fiscal de la Federación, vigente en 1999 establece que son sujetos del impuesto; las personas físicas y las morales que están obligadas a contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas. Hace la excepción en el caso de los estados extranjeros, cuando existe reciprocidad, los cuales no están obligados a pagar impuestos, excluye de este tratamiento a las entidades o agencias pertenecientes a dichos estados.5 Objeto del impuesto es el hecho generador del crédito fiscal. Se ha expresado que el objeto normalmente da el nombre a la contribución respectiva. Conviene establecer el significado de crédito fiscal, sobre el particular, el artículo 4 del Código Fiscal de la Federación dice: “Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores públicos o de los particulares, así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena”.

La cuota o tasa es el monto del impuesto, que comúnmente se expresa en porcentaje, el que es pagado por unidad base. 147


Las cuotas de los impuestos pueden ser de manera general de los siguientes tipos: cuota fija, este tipo de cuota existe cuando se señala en la ley la cantidad exacta que debe pagarse por unidad tributaria. Cuota proporcional, cuando se señala un porcentaje fijo independientemente del valor de la base. Cuota progresiva cuando se incrementa y la base también. Cuota regresiva, es la que decrece cuando la base aumenta. Fuente del impuesto lo constituye la cantidad de bienes o riqueza donde se obtiene lo necesario para pagar el impuesto. Base del impuesto es el monto sobre el cual se determina el impuesto. Tarifa es la relación de unidades y de cuotas o tasas correspondientes, para un determinado objeto tributario o para un número de objetos que pertenecen a la misma categoría.

Clasificación de los impuestos Existen varias clasificaciones de los impuestos, que en el presente estudio se analizarán, con base en la incidencia que éstos tienen sobre las personas y según sus cuotas. Desde el punto de vista de la incidencia, los impuestos se dividen en directos e indirectos; los primeros son aquellos que gravan el ingreso, la riqueza, el capital o el patrimonio y que afectan en forma directa al sujeto del impuesto por lo que es muy raro que se presente el fenómeno de la traslación, en este caso el impacto del impuesto y su incidencia son inseparables. Los impuestos indirectos son aquellos que recaen sobre los gastos de producción y consumo, de manera que se da en los casos de compra-venta y se trasladan, mediante el mecanismo de los precios al consumidor final, estos últimos también se les conoce como impuestos al gasto; y se subdividen en multifásicos y monofásicos, los primeros gravan todas las etapas del proceso compra-venta, y los 148

EL INGRESO PÚBLICO

últimos sólo son afectados en una sola etapa del proceso. Los impuestos multifásicos se subdividen en impuestos sobre el valor total de las ventas y el impuesto al valor agregado. Dentro de los impuestos directos en México, se puede citar, el impuesto sobre la renta y como impuestos indirectos se tiene al impuesto al valor agregado y al impuesto especial sobre producción y servicios. Desde el punto de vista de las cuotas se subdividen en cuotas fijas y cuotas porcentuales, que a su vez se subdividen en proporcionales, progresivas, y regresivas, mismas que conceptualmente ya se vieron con anterioridad. Puede decirse que existen, además, las cuotas de derrama, pero han caído en desuso, ya que obedecen a estructuras y procedimientos impositivos poco desarrollados, razón por la cual no se incluyen dentro de la clasificación. Estas cuotas, según lo expresa Ernesto Flores Zavala, son aquellas que para fijar “se determina en primer lugar, la cantidad que pretende obtenerse como rendimiento del impuesto, después se distribuye entre los sujetos, teniendo en cuenta la base imponible y por último, con estos datos, se calcula la cuota que corresponde a cada unidad fiscal”.6

Principios de la imposición La estructura tributaria obedece a determinados principios, al respecto se analizarán los citados por Sommers, en virtud de que son los que más se encuentran en los sistemas impositivos.7 a) Principio de la capacidad de pago. De acuerdo con este principio los que poseen más ingreso y riqueza pagan mayor cantidad de impuesto, independientemente de los beneficios que reciba del gasto de estos fondos. El principio de la capacidad de pago consiste en disminuir la concentración del ingreso y de la riqueza, con el propósito de coadyuvar a igualar su distribución. Como ejemplo se puede citar en México el impuesto sobre la renta y las tasas establecidas en la adquisición de artículos de lujo o de consumo suntuario.

149


b)

Principio de beneficio. Este principio establece que los individuos y los negocios pagan el impuesto de acuerdo con los beneficios que reciben de los gastos gubernamentales. La determinación de los beneficios es difícil, ya que los ingresos provenientes de la imposición son de aplicación general; en el caso de una relación bilateral de pago y beneficio recibido, sea un bien o un servicio, se estaría hablando de un derecho, o de un precio. En virtud de que el principio del beneficio sólo puede ser distinguido con claridad cuando el rendimiento de un impuesto se destina a financiar un servicio concreto para el contribuyente.

c)

Principio del crédito por ingreso ganado. La idea de este principio es que aquellos que obtuvieron sus ingresos como resultado de su fuerza de trabajo, recibieran un tratamiento favorable con relación a aquellos que lo obtienen de otras fuentes, como son los que provienen de dividendos, intereses y herencias. En el caso de México se puede citar el impuesto sobre utilidades excedentes aplicado en 1972 y las diversas tarifas que contiene el impuesto sobre la renta, que se rigen por gravar más cuando la fuente del ingreso no es la fuerza de trabajo.

d) Principio de la ocupación plena. Establece que los impuestos pueden estar formulados con objeto de estimular la producción y el empleo sin tomar en cuenta consideraciones acerca de la capacidad de pago, el beneficio o la forma en que se obtenga el ingreso. Al respecto, Sommers cita el impuesto sobre ganancias no distribuidas que fue establecido en Estado Unidos con objeto de estimular el consumo, al forzar la distribución de las ganancias entre los accionistas; los depósitos bancarios que se han gravado algunas veces como un método para estimular el gasto, entre otros. e)

150

Principio de la conveniencia. En este caso los impuestos se establecen con el fin de recaudar lo más posible con la menor dificultad. Sobre el particular, el autor citado, pone como ejemplo los impuestos sobre herencias; ya que la persona que ganó el dinero no está presente para objetar el impuesto, así como a los impuestos incorporados al precio, que él denomina impuestos ocultos, en virtud de que el comprador no identifica claramente el monto del impuesto y, por lo tanto, “lo que el público no conoce no le duele”. Como un

EL INGRESO PÚBLICO

ejemplo de este principio se citan las bases especiales de tributación que se utilizaron en México hasta en 1989, al aplicar el impuesto sobre la renta a grupos no organizados y que por la naturaleza de su actividad y la falta de elementos indispensables para cumplir sus obligaciones fiscales normales, el Estado llevó a cabo estos convenios con los representantes de las organizaciones de las actividades productivas difíciles de captar, como es el caso de los transportistas.

En una economía en proceso de desarrollo, la política tributaria representa un papel importante porque se utiliza como instrumento para coadyuvar al cumplimiento de los objetivos que el Estado ha determinado; en tales condiciones los principios que deben servir de base a la estructura tributaria son:8 a) b) c) d) e)

Principio de suficiencia Principio de equidad Principio de flexibilidad Principio de conveniencia económica Principio de eficiencia en la administración

a) El principio de suficiencia se refiere a que los impuestos, junto con otros ingresos ordinarios cumplan el objetivo de cubrir los gastos originados por la prestación de los servicios públicos. La suficiencia debe entenderse no sólo referida a los gastos corrientes que ocasiona la prestación de los servicios, sino también a los gastos de capital que sea necesario realizar. Este criterio debe distinguirse de la regla clásica del equilibrio presupuestario ya que, en la práctica, el hecho de que se equilibre o no el presupuesto estará en función de los objetivos exigidos por otras políticas. El sistema tributario será tanto más suficiente cuanto mayor generalidad tengan las bases y los demás elementos de los impuestos que los integran. b)

El principio de equidad tiende a cumplir la función extrafiscal de los impuestos, de contribuir a una redistribución de la renta y de la riqueza que sea más aceptable socialmente. La equidad presenta dos vertientes: la horizontal y la vertical. Por equidad horizontal se entiende el tratamiento igual a los sujetos que se encuentran en 151


análoga situación, o si se prefiere, que tengan igual capacidad de pago. En cambio, la equidad vertical exige el tratamiento adecuado de los sujetos en situación desigual.

c)

El principio de flexibilidad se refiere a la capacidad del sistema tributario de captar las variedades de los ingresos de la comunidad, de manera que si éstos aumentan o disminuyen se incremente o reduzca la recaudación en igual o mayor proporción. Para lograr la flexibilidad necesaria es indispensable gravar los artículos que tienen una demanda con elevada elasticidad al ingreso y, sobre todo, aplicar una tarifa progresiva en los impuestos al ingreso de las personas físicas y morales. Esta progresividad también es un requisito indispensable para lograr el principio de equidad que se mencionó anteriormente.

d) El principio de conveniencia económica significa que los impuestos deben establecerse considerando los efectos que tendrán sobre los incentivos a trabajar, invertir, ahorrar y emprender actividades que llevan implícitos riesgos y que sean necesarias para el progreso económico del país. Como los impuestos en sí significan una sustracción en la corriente del producto y del ingreso nacionales, debe evitarse una exagerada progresividad que lesione los incentivos económicos y que impida el establecimiento de nuevas fuentes de ocupación y de ingreso. En ocasiones conviene recurrir al subsidio y a la exención, con objeto de aligerar la carga fiscal de las actividades que desean fomentarse en especial. También es conveniente que los impuestos no reduzcan innecesariamente el consumo, sobre todo el popular. Este principio tiende a lograr una asignación eficiente de los recursos, por lo que en este caso la actuación del sistema tributario puede ser discriminatoria (no general) con el fin de restablecer las condiciones de neutralidad. Conviene agregar que las tasas elevadas pueden generar estímulos a la elusión y evasión, principalmente de las personas de mayores ingresos, al tener acceso a instrumentos financieros para eludir de manera efectiva el pago de los impuestos. e)

152

El principio de eficiencia en la administración significa que el manejo de los impuestos por parte de la autoridad fiscal ha de lograr

EL INGRESO PÚBLICO

los objetivos buscados, porque al ser aplicada, la mejor de las leyes puede desvirtuarse y producir un efecto totalmente contrario al que se persigue. Por lo general, existe demasiada preocupación por el “qué hacer” y muy poca atención al “cómo hacer”, lo que provoca que se descuiden aspectos importantes de la administración tributaria. La estructura impositiva debe permitir una administración razonablemente eficaz, con una mínima utilización de recursos en su cumplimiento y su cobro. También la sencillez del sistema es de gran importancia, así como el que los impuestos se extiendan a todos los sujetos pasivos, y se evite la defraudación.

Incidencia y efectos económicos de los impuestos De acuerdo con Sommers, cuando se establece un impuesto hay que tener clara la distinción entre la incidencia y sus efectos económicos; al respecto señala que la incidencia se da cuando se determina en quién descansa el pago del impuesto; se relaciona con el causante, o sea, el sujeto del impuesto y los efectos económicos corresponden a la forma en que el tributo afecta a la economía, es decir, al consumo, a la inversión, al ahorro, al trabajo, entre otros factores.9 Impacto, traslación e incidencia Se puede definir el impacto de un impuesto como el punto donde la ley impone la exacción. De manera que el criterio válido para la determinación del impacto debe encontrarse en la ley fiscal misma, que señala quiénes son sujetos del impuesto. Esta situación excluye a las personas que actúan como retenedores, su papel consiste en entregar al Estado el impuesto pagado por el causante, tal es el caso de la 153


retención al efectuarse una compra-venta por parte del vendedor en la aplicación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) o de los impuestos especiales sobre la producción y servicios o en el caso del patrón que retiene el impuesto sobre la renta al cubrir el pago de la fuerza de trabajo, o de los bancos que retienen el impuesto sobre la renta al cubrir los intereses de los inversionistas. La traslación de un impuesto es el proceso por medio del cual se forza a otra persona a pagarlo, o bien, como lo expresa Groves, se puede explicar que se efectúa por medio de un cambio en los precios.10 El impuesto puede ser trasladado una o varias veces, parcial o totalmente. Se pueden distinguir dos direcciones de la traslación: protraslación (hacia delante) y retrotraslación (hacia atrás).11 Protraslación es la traslación del impuesto que se hace al cobrar más por los bienes y servicios, tal es el caso del IVA que se aplica en la compra y venta y que finalmente recae en el comprador final, en este caso es el vendedor el que traslada el impuesto hacia delante. Por su parte, la retrotraslación se da cuando existe una reducción del precio de la materia prima adquirida por quien la transforma; o bien, se retrotraslada un impuesto cuando se paga menos por los bienes y servicios, por lo que el mecanismo lo lleva a cabo el comprador.12 La incidencia de un impuesto es el último lugar donde descansa el impuesto, lo que significa que se efectúa después que han sido consideradas todas las posibilidades de traslación. Efectos económicos de los impuestos La imposición significa una traslación de ingresos del contribuyente al gobierno, sin que exista una contraprestación 154

EL INGRESO PÚBLICO

directa, por lo que afecta su nivel de ingreso y volumen de riqueza, que va a incidir en mayor o menor grado en el ahorro, consumo e inversión dependiendo del tipo de impuesto y del nivel de ingreso del contribuyente. Es por ello que, al diseñar el sistema tributario se deben observar los principios de la imposición, a efecto de que al recaudarse se cubra el principio de suficiencia; que los impuestos, más los otros ingresos ordinarios, sean de un monto que permita cubrir los gastos de los bienes y servicios públicos, y que, a la vez, se considere el principio de conveniencia económica, referente a que los impuestos deben establecerse considerando los efectos que tendrán sobre los incentivos a trabajar, invertir, ahorrar, disponibilidad al consumo, entre otros. El efecto económico inmediato de los impuestos directos e indirectos es de naturaleza distinta, por lo que a continuación se hacen algunos señalamientos generales; los impuestos directos o al ingreso, como el impuesto sobre los sueldos y salarios, implica una reducción al ingreso del trabajador que se refleja en disminución de la demanda; el impuesto sobre los rendimientos en títulos de valor coadyuva a aumentar la tasa de interés y disminuye la compra de dichos títulos de valor, con lo que se afecta a las inversiones que contienen cierto riesgo; los impuestos sobre los ingresos de la empresa cuando son altos afectan negativamente la producción y deseo de invertir, disminuye los ahorros, incidiendo en reducción de capital, pugna por la no concentración del ingreso y no afecta sensiblemente el consumo. Por su parte los impuestos indirectos o al gasto expresado, en términos generales reducen el consumo; así como la producción, al existir menos ventas; la formación de capital, al captar las empresas menos ingresos por sus transacciones, y afecta los ingresos de las clases sociales. En resumen, en cuanto al consumo, los impuestos indirectos afectan más sensiblemente al poder de compras que los 155


directos. Esta descripción varía cuando se trata de diversos niveles de ingresos, tipo de productos, necesidades a satisfacer, naturaleza del mercado, así como tratamientos diferenciales, como la exención del pago del impuesto, entre otros. Es por ello que la imposición representa un papel muy importante en el estímulo o desestímulo de actividades productivas dependiendo del tratamiento fiscal a que esté sujeto.

LOS

INGRESOS NO TRIBUTARIOS

En México se citan como ingresos no tributarios, los derechos, productos y aprovechamientos. El Código Fiscal de la Federación define a los derechos como: “...las contribuciones establecidas en la Ley por el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público de la Nación, así como por percibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado”.13

Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social, las contribuciones tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social. Los productos se definen en el mismo Código, en su artículo 3 señalando que son las contraprestaciones que recibe el Estado en sus funciones de derecho privado, así como el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes de dominio privado. Los aprovechamientos también se encuentran definidos en el artículo señalado en el párrafo anterior, especificando que son los ingresos que percibe el Estado por funciones de 156

EL INGRESO PÚBLICO

derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal. Una descripción amplia de los ingresos no tributarios se observará en el capítulo siguiente.

PRECIOS

Y TARIFAS DEL SECTOR PÚBLICO

Los ingresos percibidos de precios y tarifas por la venta de bienes y servicios producidos por organismos y empresas propiedad del gobierno federal, constituyen una fuente importante de financiamiento del gasto público. Estos ingresos, en las finanzas públicas participan cuando menos de dos maneras: la primera al cubrir los gastos de las entidades que los generan, y la segunda a través del pago de los impuestos al gobierno federal. La política de precios y tarifas, a partir de 1983 ha registrado gran dinamismo, ya que se ha instrumentado de manera que trate de cubrir los costos de los bienes y servicios producidos, a excepción de aquellos que tienen una definida y trascendente función social en beneficio de los grupos de bajos ingresos. De esta manera se han ajustado en forma gradual, para sanear las finanzas de las entidades a efecto de que sean más autosuficientes y dependan cada vez menos de las transferencias del gobierno federal y del endeudamiento. Las entidades perciben sus ingresos principalmente de las siguientes fuentes: venta de bienes y servicios; ingresos diversos, como son: productos financieros, intereses cobrados a clientes, rendimiento por inversiones temporales y de cartera y arrendamiento de bienes muebles y equipo, entre otros. Subsidios y transferencias para gasto corriente o de capital otorgados por el gobierno federal y de endeudamiento. 157


Cabe citar que los ingresos de los institutos de Seguridad Social provienen de las aportaciones o cuotas, según los establece la ley. Existen también ingresos de capital derivados de la venta de activos físicos o financieros, y de operaciones ajenas, como son: retenciones de impuestos, cuotas provenientes del fondo de ahorro y depósitos en garantía. La captación de estos recursos se registra en ingresos por cuenta de terceros y recuperables.

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NOTAS

1

Eherberg, Boesler, Principios de Hacienda, Editorial Gustavo Gili S.A., 1944, p. 159.

2

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Código Fiscal de la Federación. Diario Oficial de la Federación del 30 de diciembre de 1966.

3

Flores Zavala, Ernesto, Elemento de finanzas públicas, Editorial Porrúa, S.A., 1985, capítulo IV, p. 53.

4

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Código Fiscal de la Federación, Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981 y reformas.

5

Obra citada, artículo 1.

6

Flores Zavala, Ernesto, Elementos de Finanzas Públicas Mexicanas, Editorial Porrúa, S.A., 1985, p. 112.

7

Sommers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Económica, pp. 152-157.

159

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8

Sevilla Segura, José Víctor, Apuntes de teoría general de la imposición, Fundación Getulio Vargas, EIAP 1976, Río de Janeiro, Brasil.

9

Sommers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Económica, p. 168.

10 Groves, Harold, Finanzas públicas, Editorial Trillas, 1965, p. 161. 11 Sommers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Económica, p. 172. 12 Groves, Harold M., Finanzas públicas, Editorial Trillas, 1965, p. 162. 13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Código Fiscal de la Federación, Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981 y reformas, artículo 2, fracción IV.

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CAPÍTULO V DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS

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DESCRIPCIÓN

DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS

La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, enumera en el artículo 1, los impuestos y la estimación de los montos correspondientes que se espera recaudar durante este año; a continuación se describirán los principales impuestos citados, sus características y su evolución.

Ley del Impuesto Sobre la Renta El Impuesto Sobre la Renta (ISR) es un impuesto al ingreso por lo que no es transferible, sino de tributación directa. En México su antecedente más remoto es la ley del 20 de junio de 1921, que estableció el gravamen conocido como impuesto del centenario, éste no fue de carácter permanente, sino transitorio, ya que sólo tuvo un mes de vigencia, pagadero por una sola vez; gravó los ingresos del comercio o de la industria, de la profesión laboral, del trabajo a sueldo o salario, sobre de la colocación de dineros y valores. La base del impuesto fueron los ingresos o ganancias correspondientes a agosto de 1921. El pago del impuesto se efectuó a través de estampillas de “centenario”. Las distintas 163


actividades que fueron gravadas, las denominó esta ley, “cedular” a la tasa del gravamen, según los renglones que constituyen el ingreso en cada caso, se les llamó “categorías”. La ley del 21 de febrero de 1924, se denominó Ley para la recaudación de los impuestos establecidos en la Ley de Ingresos vigente sobre sueldos, salarios, honorarios, emolumentos y utilidades de las sociedades y empresas. Esta disposición define la implantación del impuesto en México, por haber sido de carácter permanente. Su pago se efectuó en estampillas y se estableció la obligación de formular declaraciones de ingresos en formatos aprobados por la secretaría; también se fijó la obligación de retener y enterar el impuesto a los asalariados, dándose la oportunidad de presentar reclamaciones en casos de inconformidad contra los dictámenes, asimismo se implantaron sanciones y la prescripción para el cobro de impuestos y multas por parte del Estado en un lapso de cinco años. Para adecuar a las necesidades la Ley del Impuesto Sobre la Renta del 18 de marzo de 1925, contempló dos reglamentos: el del 22 de abril de 1925, y el del 18 de febrero de 1935. Su vigencia fue hasta diciembre de 1941. Durante este lapso se publicaron otras leyes relativas como son: Ley del Impuesto Extraordinario sobre Ingresos, 31 de julio de 1931; Ley del Impuesto Sobre Ausentismo, 14 de febrero de 1934; Ley del Impuesto Sobre Exportación de Capitales, 29 de agosto de 1946, y Ley del Impuesto Sobre la Renta sobre el Superprovecho, 27 de diciembre de 1939. Esta última fue de carácter cedular, agrupó las distintas actividades gravables en 7 cédulas a saber: comercio, industria, agricultura, imposición de capitales, explotación del subsuelo o concesiones otorgadas por el Estado, sueldos y honorarios de profesionistas. Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) del 31 de diciembre de 1941. Esta ley también agrupó en cédulas a los diver164

DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS

sos tipos de contribuyentes, así se constituyeron 6: comercio, industria, agricultura, intereses, premios, regalías, explotación de juegos de azar; arrendamiento de negociaciones comerciales, industriales, agrícolas, y otras actividades similares. Explotación de concesiones otorgadas por el gobierno federal a estados y municipios, sueldos y honorarios a quienes ejerciten una profesión, oficio, deporte o espectáculo. Ley del 30 de diciembre de 1953, se dividió en 9 cédulas, con una estructura similar a la de 1924, a saber: comercio; industria; agricultura, ganadería y pesca; remuneración al trabajo personal; honorarios de profesionales, artesanos y artistas; imposición de capitales; ganancias distribuibles; arrendamiento, subarrendamiento y regalías entre particulares; enajenación de concesiones y regalías relacionadas con éstos. Del mismo modo, la estructura de la ley contempla tasas complementarias; la de utilidades excedentes, la de ingresos acumulados, y la complementaria del 11% sobre percepciones por concepto de remuneraciones al trabajo personal. El establecimiento de esta ley es importante ya que se le incorporan todos los preceptos de carácter normativo que en forma indebida se encontraban en el reglamento, a su vez, las normas de carácter reglamentario contenidas en la ley pasaron a formar parte del reglamento. La LISR del 30 de diciembre de 1964 estuvo en vigor hasta el 31 de diciembre de 1980; durante su vigencia se publicó la disposición sobre la tasa complementaria sobre utilidades brutas extraordinarias el 30 de diciembre de 1976, derogada el 1 de enero de 1979. Esta nueva ley agrupa las disposiciones por materias y deja atrás el régimen cedular, propicia un régimen global en los ingresos de las personas físicas, cuando excedan en determinada cantidad en un año de calendario. Esta ley es de 4 títulos a saber: título primero, que contiene disposiciones preliminares; título segundo, al impuesto al in165


greso global de las empresas; título tercero, al impuesto al ingreso global de las personas físicas, y título cuarto referente al impuesto al ingreso de las asociaciones y sociedades civiles. El título primero, disposiciones preliminares, trata del objeto, especificando que el impuesto grava los ingresos en efectivo, en especie o crédito que modifiquen el patrimonio del contribuyente proviniendo del producto o rendimiento del capital, del trabajo o de la combinación de ambos. También señala los impuestos, el domicilio, las exenciones, las declaraciones y la forma de pago. El título segundo, impuesto al ingreso global de las empresas, grava los que se deriven de actividades comerciales, industriales, agrícolas, ganaderas o de pesca; que en la ley anterior comprendían las cédulas primera, segunda y tercera. Establece 2 grupos de causantes: mayores y menores, señalando el tratamiento a cada uno de ellos. El título tercero se refiere al ingreso de las personas físicas y se constituye en tres capítulos: el impuesto al producto del trabajo, el impuesto sobre productos y rendimientos del capital y el impuesto al ingreso global de las personas físicas, en cada caso señala el sujeto, objeto, base gravable, deducciones, tarifa, etcétera. El título cuarto que trata del impuesto al ingreso de las asociaciones y sociedades civiles, establece que cuando perciban productos o rendimientos de capital, causarán impuestos sobre las mismas bases, tasas y tarifas contenidas en la ley. Una reforma importante a la ley fue la contenida en el Diario Oficial del 29 de diciembre de 1978, que introduce modificaciones sustanciales al título tercero que trata del ingreso de las personas físicas, comprendiendo 12 capítulos en lugar de 3, a saber: un capítulo de disposiciones generales, nueve sobre los distintos tipos de ingresos, uno que se 166


refiere a los requisitos de las deducciones y el último que trata de la declaración anual. La LISR publicada en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980 comprende 6 títulos, a saber: . I II. III. IV. V. VI.

Disposiciones generales De las sociedades mercantiles De las personas morales con fines no lucrativos De las personas físicas De los rendimientos en el extranjero, con ingresos provenientes de riqueza ubicada en territorio nacional De los estímulos fiscales

Esta ley derogó la del ISR del 30 de diciembre de 1964, y la Ley Federal del Impuesto Sobre Loterías, Rifas, Sorteos y Juegos Permitidos del 30 de diciembre de 1947. Para 1991, la ley se integra con 7 capítulos vigentes, que a continuación se desglosan:

Título I disposiciones generales: contiene entre otros conceptos el de sujetos del impuesto; el de establecimiento permanente; establecimiento que no se considera permanente; ingresos atribuibles al establecimiento permanente; sociedades mercantiles, acciones y accionistas; intereses y fideicomisos. Título II de las personas morales: en sus disposiciones generales trata del cálculo del impuesto, declaraciones en periodo de liquidación, pagos provisionales, ejercicio de liquidación, presentación obligatoria de la declaración, entre otros. En su capítulo I, de los ingresos, se refiere a los ingresos acumulables, a los conceptos que no se consideran ingreso, establecimiento de extranjeros, dividendos percibidos, momento en que se percibe el ingreso, enajenación o prestación de servicios, contratos de obra, ganancias de capital, indemnizaciones; enajenación de terrenos, determinación de la ganancia por enajenación de acciones, entre otros. El capítulo II, de las deducciones, en su sección I se refiere a las deducciones en general, la sección II del costo (derogada) y la sección III de las inversiones. El capítulo II-A, de las instituciones de

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crédito, de seguros y de fianzas, de los almacenes generales de depósito y de las sociedades de inversión de capitales, se modificó en disposición publicada en el Diario Oficial del 28 de diciembre de 1989. El capítulo III, de las pérdidas, se refiere al concepto y los diversos tipos de pérdidas y su tratamiento. El capítulo IV, de las sociedades mercantiles controladoras, toca su definición y tratamiento. Capítulo V, de las obligaciones de las personas morales y el capítulo VI, de las facultades de las autoridades fiscales.

Título II-A del régimen simplificado de las personas morales: este título se incorporó para 1991, y es de aplicación obligatoria en agricultura, ganadería, pesca, silvicultura, y autotransporte. Título III de las personas morales con fines no lucrativos y de las sociedades de inversión comunes y de renta fija: contenido en la ley de 1990, fue modificado mediante el Diario Oficial del 26 de diciembre de 1990, denominándose ahora de las personas morales no contribuyentes, comprende, entre otras, a las personas morales con fines no lucrativos, a las sociedades y asociaciones civiles, las sociedades cooperativas, las sociedades de inversión y las personas morales no contribuyentes, comprende, entre otras, las personas morales distintas de las comprendidas a las sociedades mercantiles y su tratamiento, así como sindicatos, obreros y partidos políticos.1 Título IV de las personas físicas: en las disposiciones generales, se refiere a los sujetos del impuesto, el tratamiento a determinados ingresos y los ingresos excedentes. En sus 12 capítulos trata de los diversos ingresos y la aplicación del impuesto, así se tiene el capítulo I, de los ingresos por salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado, el capítulo II, de los ingresos por honorarios y en general por la prestación de un servicio personal independiente; el capítulo III, de los ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o goce temporal de inmuebles; el capítulo IV, de los ingresos por enajenación de bienes; el capítulo V, de los ingresos por adquisición de bienes; el capítulo VI, de los ingresos por actividades empresariales; en donde se adiciona la sección II en 1990, que contiene reglas para la aplicación del régimen simplificado para las personas que dejaron de participar al régimen de causantes menores y de bases especiales de tributación; el capítulo VII, de los ingresos por dividendos y en general 168


por las ganancias distribuidas por sociedades mercantiles; el capítulo VIII, de los ingresos por intereses; el capítulo IX, de los ingresos por obtención de premios; el capítulo X, de los demás ingresos que obtengan las personas físicas; el capítulo XI, de los requisitos de las deducciones y el capítulo XII, de la declaración anual.

Título V de los residentes en el extranjero con ingresos provenientes de fuentes de riqueza ubicada en territorio nacional. Título VI de los estímulos fiscales: se refiere a las disposiciones que sobre la materia ha establecido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Título VII del sistema tradicional del impuesto sobre la renta a las actividades empresariales: fue derogado en disposición publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1988. Título VIII del mecanismo de transición del impuesto sobre la renta a las actividades empresariales: este título se creó con el artículo tercero del decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales de la LISR, publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1989, cuya vigencia parcial está contemplada del 1 de enero de 1989, al 31 de diciembre de 1990. Cabe observar que, la imposición a sociedades mercantiles favoreció ampliamente la inversión en los ejercicios de 1987 y 1988, al ampliar el margen de deducciones tanto en pagos provisionales como en la declaración anual; ya que por citar un caso, se permitió la deducción inmediata de las inversiones o la deducción actualizada en la depreciación normal, lo cual trajo consigo que muchas empresas o sociedades se declararon con pérdida fiscal o con saldos a favor. En los años subsecuentes las reformas fueron tendientes a delimitar las deducciones procurando incrementar el ingreso gravable. Se menciona que hasta 1990, es cuando se introduce la actualización de contribuciones y multas a favor del fisco, para los casos de extemporaneidad en el pago de impuestos. Asimismo para hacer más equitativo el sistema tributario, se eliminaron las bases especiales de tributación (1990) y se delimitó el régimen de 169


contribuyentes menores, creándose la sección II del régimen simplificado a las actividades empresariales. Con relación a personas físicas destaca en 1991, que gozarán del subsidio que prevé el artículo 80-A, con el propósito de reducir el impuesto a su cargo.

Las reformas más importantes a la LISR en el ejercicio fiscal de 1992, son con el objeto de perfeccionar la estructura de este gravamen, fortalecer las disposiciones relativas al control del cumplimiento de las obligaciones y adoptar las medidas convenientes para la incorporación de México en el contexto internacional. En tal sentido, las reformas más relevantes son las siguientes: Fecha límite de pagos provisionales el día 17 del mes del calendario en que se deba efectuar el pago respectivo. Reconocimiento en la legislación fiscal mexicana de la figura de la escisión y en particular en la LISR aparece la disposición para la determinación de los pagos provisionales de las sociedades escindidas y señala que se deberá tomar el coeficiente de utilidad que venía utilizando la sociedad esciendente en el momento de la escisión. Se permite la deducción de recargos causados por contribuciones no cubiertas en tiempo. Se limitan los gastos destinados al hospedaje cuando se eroguen en el extranjero; asimismo se regulan los gastos e inversiones en los comedores de las empresas, hasta por un monto de un salario mínimo general diario de la zona económica del contribuyente, por cada trabajador que haga uso de los mismos y por cada día en que se preste el servicio. Solamente serán deducibles los gastos e inversiones en flotillas de automóviles utilitarios cumpliendo con los requisitos establecidos en el artículo 46-II de la LISR. El uso o goce temporal de automóviles, sólo será deducible cuando se refiera a viáticos. 170


La participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas será deducible en la parte que resulte de restar a la misma las deducciones relacionadas con la prestación de servicios personales subordinados que hayan sido ingresos del trabajador por el que no se pagó impuesto en los términos de la LISR en el ejercicio en que se pague. Deducción anual por depreciación del 20% para activos fijos destinados a restaurantes y de un 100% para máquinas de comprobación fiscal. Las actividades empresariales de las personas físicas se modifican en el tratamiento de la utilidad fiscal y en la determinación del impuesto, que significa en tratamiento individual de no acumulación a la utilidad empresarial y de la aplicación de una tasa fija del 35% en lugar de la tarifa; tanto en pagos provisionales como en la declaración anual. Se delimita el capital afecto a las actividades empresariales de las personas físicas y se crea la cuenta de utilidades fiscales (CUFEN). Se da una deducción personal, relativa al transporte escolar cuando sea legalmente obligatorio. Se establece la base fija para aquellas personas físicas residentes en el extranjero que presten en el país servicios personales independientes. A partir de estas reformas (1994) se establecen las Reducciones Impositivas acordadas en el Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y el Empleo. La política tributaria, parte fundamental de la política económica, ha estado orientada a consolidar el proceso de estabilización y cambio estructural, a fortalecer las finanzas públicas, a combatir la evasión y elusión fiscales, a elevar la recaudación y a simplificar la aplicación de las disposiciones impositivas. Las iniciativas enviadas por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo buscan estimular una mayor inversión, mejorar la competitividad de las empresas, promover la conservación del medio ambiente y distribuir en forma equitativa la carga fiscal a favor de los trabajadores de menores ingresos. 171


Cabe señalar que por segundo año consecutivo, no se somete a consideración del Congreso de la Unión, la iniciativa de Ley que Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales, permitiendo con esta medida dar permanencia y estabilidad a las disposiciones fiscales aplicables a los contribuyentes. Lo anterior significa que, para el ejercicio fiscal de 1994, no hay miscelánea fiscal.

Las reformas más importantes en el ejercicio fiscal de 1994 son las siguientes: Reducción de la tasa del ISR del 35 al 34% para las personas morales y físicas con actividades empresariales. Incremento de la tasa anual de depreciación de 20 a 25% para inversiones en vehículos, para aquellas realizadas a partir del 1 del octubre de 1993. También se incrementa del 35 al 50% para instalaciones y equipo destinado a controlar la contaminación y a las inversiones en equipo destinado a la conversión de combustible pesado a gas natural. Modificación del mecanismo del crédito fiscal para los asalariados, que consiste en sustituir el crédito fiscal equivalente al 10% del salario mínimo por una tabla de créditos fiscales expresados en montos dependiendo del ingreso del trabajador.

La exposición de motivos para el ejercicio fiscal de 1995 señala que la iniciativa busca mejorar la capacidad adquisidora de los trabajadores con bajos ingresos; alentar el crecimiento económico y generar los empleos que la población demanda. Entre las principales reformas a la LISR tenemos las siguientes: Actualización semestral de cantidades que se encuentran contenidos en la LISR en lugar de hacerlo trimestralmente. Para impulsar la pequeña y mediana empresa, se amplía el límite para efectuar pagos provisionales trimestrales de 2.4 millones de nuevos pesos a 4 millones de nuevos pesos. 172


Se amplía de 10 al 15% la deducción por depreciación de activos intangibles, y de 50 al 100% en el caso de equipo destinado a la conversión al consumo de gas natural y equipo para prevenir y controlar la contaminación ambiental. Se incluye la posibilidad de aplicar deducción inmediata a inversiones nuevas contenidos en la LISR en zonas restringidas como son el Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey, siempre y cuando las personas morales o las personas físicas con actividades empresariales que en el ejercicio inmediato anterior no hayan excedido sus ingresos de 4 millones de nuevos pesos; el valor de sus activos no exceda de 7.9 millones de nuevos pesos y el número de trabajadores no sea superior a 170. Se reforma el artículo 62 de la LISR con nuevos porcentajes en el caso de la determinación presuntiva de la utilidad fiscal; se incluye también a los servicios personales independientes.

Las propuestas de reforma fiscal para el ejercicio de 1996, se presentan en 5 grandes grupos, de acuerdo a los objetivos que busca cumplir: 1. Impulsar un nuevo federalismo fiscal. 2. Alentar la actividad económica y promover las exportaciones. 3. Avanzar en la simplificación fiscal y administrativa. 4. Otorgar mayor seguridad jurídica a los contribuyentes. 5. Modernizar la administración tributaria Por lo que se refiere a la LISR, se analizan las siguientes disposiciones fiscales: Artículo 51, deducción inmediata. Las empresas de mediana capacidad administrativa que se ubican en las zonas de influencia del Distrito Federal; Guadalajara y Monterrey podrán aplicar la deducción inmediata siempre que cumplan con los siguientes requisitos: ingresos hasta 7 millones de pesos, activos hasta 14 millones pesos.

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Como se puede apreciar, se incrementaron los umbrales de ingresos (5.2 millones) y activos (10.2 millones). Artículo 55, amortización de pérdidas fiscales. Se autoriza la amortización de pérdidas fiscales hasta en 10 ejercicios sin restricción alguna. Artículo 19 y 19 A, enajenación de acciones. Se cambia la forma de determinar el costo fiscal de las acciones considerando ahora a la cuenta de utilidad fiscal neta ya que ésta ya incorpora los conceptos que se incluían en su cálculo anteriormente.

La exposición de motivos para el año fiscal de 1997 señala que como quedó plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 1995–2000, el crecimiento económico sostenido sólo es posible cuando se procuran, alcanzan y preservan los equilibrios macroeconómicos fundamentales. Las principales modificaciones a las disposiciones de la LISR, son los que a continuación se mencionan: En el régimen de consolidación fiscal, se proponen algunas modificaciones que aclaran su aplicación. La ley establece un supuesto normativo que pretende gravar los ingresos de los tiempos compartidos sobre inmuebles ubicados en territorio nacional. Incorporar la lista de las jurisdicciones que se consideran de baja imposición fiscal, congruentes con las nuevas prácticas y los tratados para evitar la doble tributación vigente en el país. Hacer acumulables para los accionistas o beneficiarios residentes en México, las utilidades de empresas situadas en dichos países. Establecer la obligación de reportar toda inversión en los países mencionados. Se establece pena por delitos relacionados con la presentación de declaraciones informativas sobre inversiones realizadas, directa o indirec174


tamente en los llamados paraísos fiscales (jurisdicción de baja imposiciónfiscal).

Para el ejercicio fiscal de 1998, las propuestas del ejecutivo se pueden reunir en las siguientes: Medidas para simplificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Medidas que inciden en un ambiente de mayor seguridad jurídica para los contribuyentes. Medidas para promover el ahorro a largo plazo. Medidas para combatir la informalidad y la evasión fiscal. Adecuaciones complementarias.

Por lo que se refiere a la LISR, las principales adecuaciones son las siguientes: Acreditamiento de impuestos. Se establece un procedimiento para determinar la proporción del impuesto pagado en el extranjero por sociedades que reporten dividendos a residentes en territorio nacional, que será acreditable para dicho residente mexicano. Jurisdicciones de baja imposición fiscal. Le otorga seguridad jurídica a los contribuyentes que estén obligados a presentar declaraciones informativas. La información de los mismos tendrá únicamente efectos fiscales. Créditos respaldados. Tratándose de créditos garantizados únicamente se considerarán como tales aquellos cuya garantía consista en efectivo o depósito de efectivo del acreditado o de una parte relacionada. Operaciones financieras derivadas. Se modifica el concepto de fuente de riqueza en territorio nacional para el caso de operaciones financieras derivadas y se incrementa la tasa del impuesto aplicable a residentes extranjeros que residan en una jurisdicción de baja imposición fiscal. 175


Promoción del ahorro a largo plazo. Se establece procedimiento a través del cual las aportaciones voluntarias a las cuentas individuales constituidas en los términos de las leyes de seguridad social sean deducibles para los patrones. Régimen de pequeños contribuyentes. Este régimen consiste en la realización de pagos semestrales y trimestrales de un impuesto equivalente al 2.5% de los ingresos brutos del contribuyente, disminuido de tres salarios mínimos y es para personas físicas con actividades empresariales.

Principales adecuaciones a la lisr para el ejercicio fiscal de 1999. Modificación al régimen de consolidación para eliminar prácticas de elusión fiscal. Cuenta de capital de aportación individualizada. En este sentido, se establecerá que los contribuyentes lleven una cuenta de capital de aportación por cada socio o accionista. Enajenación de acciones. Se faculta a la autoridad para que pueda realizar una determinación preventiva de precios en la enajenación de acciones. Reducción de la tasa impositiva para reinversión de utilidades. Régimen de consolidación fiscal. Tasa máxima del ISR de personas físicas 40 por ciento. Gravamen sobre utilidades o dividendos distribuidos a personas físicas mediante retención del 5% piramidado. Retención a ingresos por intereses, 24% sobre los primeros 10 puntos. Anticipos a proveedores. Se permite su deducibilidad. Momento de acumulación de ingresos tratándose del otorgamiento del uso o goce temporal de bienes. Son acumulables cuando se cobren o 176


sean elegibles las contraprestaciones a favor de quien efectúe dicho otorgamiento, o bien cuando se expida el comprobante, lo que ocurra primero.

La LISR en 1999, se encuentra dividida en 8 títulos, 6 de los cuales se encuentran vigentes, el 7 está derogado y el título 8 está vigente. El título I está destinado a disposiciones generales que se aplican a toda la ley. El título II de las personas morales, se aplica de acuerdo al artículo 5 de la propia ley a las siguientes entidades: sociedades mercantiles; los organismos descentralizados que realicen preponderantemente actividades empresariales; las instituciones de crédito; y las sociedades y asociaciones civiles. El título II A del régimen simplificado de las personas morales. Se refiere a las que se dediquen exclusivamente a actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras o silvícolas, así como al autotransporte terrestre de carga o pasajeros, excepto aquellas que tengan el carácter de controladoras o controladas en los términos del capítulo IV del título II de esta ley. El título III de las personas morales no contribuyentes. En éste se encuentran las disposiciones relativas a aquellas personas morales que por sus características específicas no pagarán este impuesto, salvo casos especiales. Cabe aclarar que algunas sociedades y asociaciones civiles aquí aparecen. El título IV de las personas físicas. Se refiere a los ingresos de las personas físicas y se dividen en 10 capítulos:

Capítulo I. De los ingresos por salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado. Capítulo II. De los ingresos por honorarios y en general por la prestación de un servicio personal independiente.

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Capítulo III. De los ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o goce temporal de inmuebles. Capítulo IV. De los ingresos por enajenación de bienes. Capítulo V. De los ingresos por adquisición de bienes. Capítulo VI. De los ingresos por actividades empresariales, este capítulo contiene tres secciones: Sección I. Del régimen general a las actividades empresariales. Sección II. Del régimen simplificado a las actividades empresariales. Sección III. Del régimen de pequeños contribuyentes.

Capítulo VII. De los ingresos por dividendos y en general por las ganancias distribuidas por personas morales. Capítulo VIII. De los ingresos por intereses. Capítulo IX. De los ingresos por la obtención de premios. Capítulo X. De los demás ingresos que obtengan las personasfísicas. Existen otros dos capítulos: el XI de los requisitos de las deducciones y el capítulo XII de la declaración anual. El Título V de los residentes en el extranjero con ingresos provenientes de fuente de riqueza ubicada en territorio nacional. El Título VI de los estímulos fiscales. 178


Ley del Impuesto al Activo Esta ley se creó mediante disposición publicada en el Diario Oficial de fecha 31 de diciembre de 1989, con el nombre de Ley del Impuesto al Activo de las Empresas; a partir del 1 de enero de 1990, se le denomina Ley del Impuesto al Activo. El impuesto se creó con el propósito de complementar el impuesto sobre la renta. Son sujetos, las personas físicas que realicen actividades empresariales y las personas morales; el objeto es el activo que tengan, cualquiera que sea su ubicación, y la tasa aplicable es del 2% del activo, el cual se define de acuerdo al artículo 2 de la Ley; a la base se le deduce el valor de las deudas contratadas con empresas residentes en el país o con establecimientos permanentes ubicados en México de residentes en el extranjero. No son deducibles las deudas contratadas con el sistema financiero o con su intermediación. No pagarán el Impuesto al Activo quienes no sean contribuyentes del ISR, así como las empresas que componen el sistema financiero. Además, no se cubrirá por el periodo preoperativo ni por los ejercicios de inicio de actividades, el subsiguiente y el de liquidación. Para 1990 las modificaciones que se dieron fueron con el objeto de facilitar a los contribuyentes su aplicación, así se tiene que se precisó el procedimiento para determinar el valor promedio de las deudas; también se incluyó la opción para determinar el impuesto considerando los activos y deudas correspondientes al penúltimo ejercicio. Por último, también se cambió la mecánica del acreditamiento ya que en 1989 se acreditaba el Impuesto al Activo contra el ISR, y en 1990 el mecanismo es de ISR, sobre el Impuesto al Activo.2 Para 1991 se amplía la base de contribuyentes comprendiendo a los residentes en el extranjero por los inventarios que mantengan en territorio nacional.3 179


En ese mismo año se le da la opción a las personas morales de comparar el pago provisional de Impuesto al Activo e ISR y enterar el que resulte más alto. Las reformas más importantes a esta Ley por el ejercicio fiscal de 1992, son las siguientes: Para calcular el valor de activos fijos, gastos y cargos diferidos, se precisa que se considerará el número de meses en los que el bien haya sido utilizado, únicamente cuando se trate del primer y último ejercicio de utilización. Por lo que se refiere a terrenos se aclara que debe considerarse el número de meses en los que el bien haya sido propiedad del contribuyente. También se precisa que si se toma la opción de calcular el impuesto actualizado, el del penúltimo ejercicio inmediato anterior, se deberá seguir pagando en esa forma por los ejercicios subsecuentes. Se exenta de este impuesto a aquellos bienes inmuebles que sean objeto de contratos de arrendamiento prorrogados por disposición legal; los que sean destinados a actividades deportivas, cuando dicha utilización sea sin fines de lucro y únicamente para los socios o miembros y aquellas que se destinan a la enseñanza siempre y cuando quienes la importen cuenten con autorización o reconocimiento oficial. Cuando la actividad preponderante consista en el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes de activo, el impuesto se deberá pagar incluso en el ejercicio de inicio de actividades y el siguiente. Por lo que se refiere a escisión de sociedades, se establece el procedimiento para calcular el monto de los pagos provisionales y el cálculo del impuesto, considerando el que resulte de actualizar el que le hubiera correspondido a la esciendente en el penúltimo ejercicio inmediato anterior. 180


El supuesto de la escisión no da derecho a la exención durante el periodo preoperativo, el ejercicio de iniciación de actividades y el siguiente. Las disposiciones fiscales más importantes en el ejercicio fiscal de 1994, se enumeran a continuación: Se propone aumentar de 5 a 10 años la recuperación del Impuesto al Activo vía devolución y según artículo 9 de la Ley. En el ejercicio fiscal de 1995, se realizaron las siguientes modificaciones: Reducción de la tasa de impuesto en un 10%, es decir, pasa del 2 al 1.8 por ciento. Modificaciones para el ejercicio fiscal de 1997: Para dar mayor certidumbre del impuesto al activo, se precisa que estén sujetos al pago de este impuesto, las personas que otorguen el uso o goce de bienes a contribuyentes del mismo, únicamente por aquellos que sean utilizados en el desarrollo de actividades empresariales. En el caso de fideicomisos y de asociación en participación cuando a través de los mismos se realicen actividades empresariales; el fiduciario o el asociante efectuarán los pagos provisionales.

Impuesto al Valor Agregado Los impuestos a las ventas o transacciones, al gasto e indirectos se empezaron a utilizar en México de manera incipiente a través de las cédulas reales y papel sellado, que tuvieron vigencia durante la época colonial y la etapa independiente. Posteriormente la Ley del Impuesto del Timbre que estuvo vigente de 1835 a 1947, operó como impuesto sobre las transacciones que funcionaban por medio de la adhesión de estampillas a las facturas o comprobantes de la operación compraventa. 181


A partir de 1948, la Ley del Impuesto del Timbre e Impuestos Estatales al Comercio y a la Industria son sustituidos por el Impuesto Federal Sobre Ingresos Mercantiles, con el objeto de facilitar su administración, otorgar facilidades administrativas a los causantes en el pago del impuesto e incrementar la recaudación. Este impuesto contempló en su inicio una sola tasa del 3% sobre el importe de la enajenación, posteriormente en 1971 se le incorpora la tasa especial de 10%, aplicable a productos no necesarios, en 1973 se adopta la tasa del 4% que sustituye a la del 3%; en 1974 se incorporan las tasas del 5%, 15% y 30% para automóviles y, para 1978, se incluye la tasa del 7 por ciento. La diferenciación en tasas que fueron incorporadas en forma gradual se debió fundamentalmente al tipo del bien o servicio objeto de compra-venta, existiendo la tasa general de 4%, además, que contemplaba artículos exentos considerados de consumo popular. La diversidad de tasas hace que se pueda calificar el impuesto no como general en las ventas, sino de impuestos especiales sobre las ventas. La característica esencial de este impuesto es que gira sobre el importe total de las ventas en cada etapa del proceso productivo; esta forma de imposición que es acumulativa, se le denomina en forma de cascada. El impuesto dejó de aplicarse a partir de su sustitución por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que empezó a tener aplicación en 1980. El IVA ya tenía vigencia en varios países: Francia en 1954; Costa de Marfil en 1960; Marruecos en 1962; Senegal en 1966; Uruguay, Brasil y Dinamarca en 1967; Alemania en 1968; Holanda y Noruega en 1969; Bélgica en 1971; Austria y Reino Unido en 1973; Colombia en 1974; Chile y Argentina en 1975; Perú en 1976; España en 1979, entre otros. En México, se puede señalar que en 1952 en el artículo 9 de la Ley Federal sobre Ingresos Mercantiles se incorporó 182


un principio del sistema de impuesto tipo valor agregado, al establecer la causación del ISR entre el precio de compra y el precio de venta. Antes de la implantación del IVA, se hizo un intento en 1969, enviándose un proyecto de Ley de Impuesto al Valor al Congreso de la Unión pero no fue aceptado; en los años 1973 y 1976 se ponen nuevamente en marcha los estudios para implantar el IVA. Finalmente en 1978 es aprobado por el Congreso de la Unión para entrar en vigencia a partir de 1980. El valor agregado en su concepto económico que por definición es igual al valor (precio) de todos los bienes producidos en un país en un periodo dado, y se integra por los aumentos de precio que sufren en cada etapa de su ciclo productivo, hasta el consumidor final; de ahí que la aplicación de un impuesto sobre el valor agregado, no produzca efectos acumulativos, pese a su generalidad, dando por resultado una carga igual en función del precio de los artículos, independientemente del número de etapas en que se geste su valor. En el ámbito empresarial este concepto representa la adición de valor que sufren los bienes por la actividad de esa unidad económica y que es igual a la suma de los pagos por sueldos y salarios, intereses y utilidades. Es obvio decir que la suma del valor agregado generado por cada una de las empresas, forma el valor agregado de toda la economía. El valor agregado es igual al valor de la producción de todas las empresas, descontada toda la producción ya contabilizada, como materias primas y bienes intermedios destinados a producir otras mercancías, mismas que tienen como destino, en un esquema simplificado, el consumo o la inversión. Para una empresa, también se puede determinar el valor por este método, deduciendo del valor de la producción o 183


ventas, el de los bienes o servicios que adquiere para su producción. Estos procedimientos, en principio, sirven para conocer el método de determinación de la base imponible y se les conoce como métodos de adición y de sustracción. Este último método puede ser: sobre base efectiva, cuando las mercancías o servicios que se deducen son los que físicamente se incorporan en la producción de los bienes que se producen o se venden en un periodo dado; o sobre la base financiera, cuando se deducen las mercancías o servicios adquiridos en el mismo lapso al que corresponde la producción o las ventas, con independencia del periodo en que efectivamente se usen. Por último, dependiendo del tratamiento que se le dé a la inversión, el impuesto puede ser: tipo producto, cuando no se permite deducir ningún cargo por este concepto; tipo ingreso, cuando sólo se permite deducir la depreciación de los bienes, o tipo consumo, cuando se deduce por completo el valor de la inversión. Una vez determinada la base del impuesto en el método de sustracción, la obligación fiscal puede calcularse aplicándose la tasa al resultado de la sustracción, ventas menos compras, método que se conoce como base contra base, o por el método de impuesto contra impuesto. Esta forma resulta de aplicar la tasa correspondiente al valor total de las ventas y, de deducir el resultado, es decir, el impuesto que corresponda de aplicar la tasa a las compras. Estos procedimientos para determinar la base y calcular el impuesto, producen efectos diferentes en la economía y tiene sus ventajas y desventajas administrativas. El sistema que más se ha adoptado en el mundo es el impuesto tipo consumo y es el que México incorporó. Si bien el sistema base contra base es más sencillo al contribuyente, no encadena las operaciones de los mismos como el de impuesto contra impuesto. 184


En conclusión, el IVA se aplica solamente sobre el valor que se le incorpora al producto en cada etapa del proceso producción-consumo, excluyendo de esta forma la reiteración de los gravámenes sobre los mismos valores. Las características generales del IVA en México son: un impuesto a las ventas, por lo que es indirecto, de carácter general que grava todas las etapas, no es acumulativo en virtud de que incluye únicamente el valor que se le incorpora en cada fase del proceso producción-consumo, tiende a la neutralidad al disminuir el efecto de las diversas etapas o fases del proceso antes señalado, desalienta y dificulta la evasión, entre otras. La Ley del Impuesto al Valor Agregado se constituye de nueve capítulos a saber: capítulo I, disposiciones generales; capítulo II, de la enajenación; capítulo III, de la prestación de servicios; capítulo IV, del uso o goce temporal de bienes; capítulo V, de la importación de bienes o servicios; capítulo VI, de la exportación de bienes o servicios; capítulo VII, de la obligación de los contribuyentes; capítulo VIII, de las facultades de las autoridades, y capítulo IX, de las participaciones a las entidades federativas. Para ilustrar mejor la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a continuación se citan algunos artículos. El artículo 1 establece el objeto y el sujeto del impuesto que al respecto dice: “Están obligados al pago del Impuesto al Valor Agregado establecido en esta ley, las personas físicas y las morales que, en territorio nacional, realicen actos o actividades siguientes: Actividades que se gravan: . I II. III. IV.

Enajenen bienes Presten servicios independientes Otorguen el uso o goce temporal de bienes Importen bienes o servicios”.

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La base y las cuotas se encuentran establecidas en los artículos 1 y 2 que expresan: Artículo 1. “El Impuesto se calculará aplicando a los valores que señala esta ley, la tasa del 15%. El impuesto al valor agregado en ningún caso se considerará que forma parte de dichos valores”. Por lo que se observa que la base lo constituye el valor de cada bien y servicio, y la cuota que señala corresponde a la tasa general. En el artículo 2 se señalan tasas del 0%, para determinados bienes y servicios que se consideren básicos y los que sirven de apoyo a la actividad agropecuaria; la tasa del 6% aplicable a determinadas actividades que se realizan en las franjas fronterizas y zonas libres, así como medicinas y algunos bienes; la tasa del 20% por la enajenación e importación de determinados bienes, la prestación de algunos servicios independientes, y el uso o goce temporal de ciertos bienes, todos ellos considerados productos no necesarios, además, se aplica esta cuota cuando se efectúan actos o actividades de enajenación e importación de algunos bienes y la prestación parcial de servicios independientes en las franjas fronterizas o zonas libres. Cabe citar que mediante la Ley que Establece, Reforma y Adiciona Diversas Disposiciones Fiscales para 1989 y 1990, en sus artículos 13 y 18 establece la tasa del 0%, para calcular el IVA por la enajenación e importación de productos destinados a la alimentación y medicinas de patente. En el decreto, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 de noviembre de 1991, se exime parcialmente del pago de IVA de manera que las tasas de 15% y 20% se reducen al 10%, esta disposición es de carácter temporal; por último en el Diario Oficial del 21 de noviembre del mismo año, mediante decreto se reforma la Ley del Impuesto al Valor Agregado, estableciendo en forma definitiva la tasa del 10 por ciento. Los artículos 9, 15 y 25 establecen exenciones en la enajenación de algunos bienes, en determinados servicios y ciertas importaciones. La traslación, que es la característica principal de los impuestos indirectos se observa en el artículo 1 que dice: “el contribuyente trasladará dicho impuesto, en forma expresa y por separado, a las personas que 186


adquieran los bienes, los usen o gocen temporalmente, o reciban los servicios. Se entenderá por traslado del impuesto al cobro o cargo que el contribuyente debe hacer a dichas personas de un monto equivalente al impuesto establecido en esta ley” .4 Con la puesta en vigor de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, se simplifica la legislación fiscal al abrogarse las leyes y decretos siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.

Ley federal del impuesto sobre ingresos mercantiles. Ley del impuesto sobre reventas de aceites y grasas lubricantes. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de alfombras, tapetes y tapices. Ley del impuesto sobre despepite de algodón en rama. Ley del impuesto sobre automóviles y camiones ensamblados. Decreto por el cual se fija el impuesto que causarán el benzol, toluol, xilol y naftas de alquitrán de hulla. Ley del impuesto a la producción del cemento. Ley del impuesto sobre cerillos y fósforos. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de artículos electrónicos, discos, cintas, aspiradoras y pulidoras. Ley del impuesto sobre llantas y cámaras de hule. Ley del impuesto a las empresas que explotan estaciones de radio o televisión. Ley del impuesto sobre vehículos propulsados por motores de tipo diesel y por motores acondicionados para uso de gas licuado de petróleo. Ley de compraventa de primera mano de artículos de vidrio y cristal. Ley federal del impuesto sobre portes y pasajes. Decreto relativo al impuesto del 10% sobre las entradas brutas de losferrocarriles. Decreto que establece un impuesto sobre uso de aguas de propiedad nacional en la producción de fuerza motriz. Ley del impuesto sobre la explotación forestal. Ley de impuesto y derechos a la explotación pesquera. Ley del impuesto sobre aguamiel y productos de su fermentación. Ley del impuesto sobre producción e introducción de energía eléctrica. Ley del impuesto sobre el consumo de gasolina. Ley de impuestos de migración. 187


23. Ley de impuestos al petróleo y sus derivados. 24. Ley que reforma la del impuesto sobre productos del petróleo y sus derivados. 25. Ley del impuesto sobre fondos petroleros. 26. Decreto que grava con un 15% los productos obtenidos por la refinación de petróleo extranjero. 27. Decreto que establece un impuesto especial sobre consumo de algodón despepitado, así como el que adquieran los industriales a partir del 1 de septiembre del presente año, del 20 de junio de 1944. 28. Artículo 7 de la ley que establece, reforma y adiciona disposiciones relativas a diversos impuestos del 28 de diciembre de 1967, que estableció un impuesto sobre compra-venta de primera mano de artículos de vidrio o cristal. 29. Ley del impuesto sobre la sal del 30 de diciembre de 1938 y la ley del impuesto sobre la sal del 20 de febrero de 1946. 30. Ley del impuesto sobre el consumo de energía eléctrica. Además, al entrar en vigor la Ley del Impuesto al Valor Agregado, quedaron derogadas las disposiciones siguientes:

a) Los impuestos sobre las erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un patrón. b) Sobre compra-venta de primera mano de cacao que se produzca en territorio nacional respectivamente. c) Impuesto sobre compra-venta de primera mano de ixtle de lechuguilla y palma que se produzca en territorio nacional. En 1991, a través de la adición del artículo 2-D se exenta de pagar este impuesto por la enajenación de bienes o prestación de servicios al público en general, siempre que en el año anterior, los ingresos no hubieran excedido de 300 millones de pesos y los activos no superen de 15 veces el salario mínimo general del área geográfica, esto con el fin de estimular a las pequeñas actividades productivas.5 Principales modificaciones para el ejercicio fiscal de 1994: Se incluye la exportación de servicios personales independientes que se aprovechen totalmente en el extranjero por residentes en el extranjero, para que se le aplique la tasa cero por ciento. 188


Se agrega la fracción VII del artículo 25 para considerar que el oro con un contenido mínimo del 80% de dicho material, se encuentra exento cuando este metal es importado. Reformas realizadas para el ejercicio fiscal de 1995: Se considera en tasa del 0% a los invernaderos hidropónicos; despepite de algodón en rama; sacrificio de ganado y aves y a los reaseguros. Se incluye en la fracción IV del artículo 15 a las instituciones educativas de nivel preescolar, para considerarlos exentos. Por lo que se refiere al agua, se pagará el IVA por los actos que se realicen que no den lugar al pago de derechos federales. Se precisa que en caso de inicio de actividades se deberán efectuar pagos provisionales trimestrales. Las reformas del IVA para 1996 son las siguientes: Gravamen de los intereses de los créditos al consumo y de tarjetas de crédito y sólo los intereses reales de dichos créditos. En los intereses moratorios, el IVA cambia el momento de su causación hasta que se cobren y su acreditamiento hasta que se paguen. Para el año de 1997: Se permite el acreditamiento del 100% de IVA pagado en la adquisición de bienes de inversión en los que se admite la deducción inmediata. La región fronteriza seguirá considerando que se presta el 25% del servicio en territorio nacional, sólo si éste se efectúa en regiones ubicadas en la franja fronteriza de 20 kilómetros del país. Las reformas para el ejercicio de 1998 se traduce en las siguientes: Exención del pago del IVA a los intereses que provengan de créditos con garantía fiduciaria que tengan como fin la adquisición, ampliación o reparación de inmuebles destinados a casa habitación, en forma congruente a como se realiza con créditos hipotecarios. 189


En las enajenaciones a plazos; el impuesto que corresponda a los intereses se podrá diferir al mes en que estos sean exigibles. Para el ejercicio fiscal de 1999 se hicieron las siguientes reformas: Retención del IVA por parte de las personas morales en los siguientes casos: que adquieran desperdicios industrializables de personas físicas y de servicios personales independientes o usen o gocen temporalmente bienes de personas físicas. Se adecuan las disposiciones para que el IVA acreditable se determine exclusivamente con base en la proporción que represente el valor de los actos grabados con este impuesto, en el valor total de los actos que el contribuyente realice en el ejercicio.

Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios La Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicada en el Diario Oficial el 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981, comprende disposiciones impositivas en la enajenación o, en su caso en la importación de los siguientes bienes: cerveza; vinos de mesa, sidras y rompopes; alcohol, aguardiente y bebidas alcohólicas; gas avión; tabacos labrados; cigarros; cigarros populares sin filtro, puros y otros tabacos labrados y petrolíferos. Asimismo trata la imposición, comisión, mediación, agencia, representación, correduría, consignación y distribución, con motivo de enajenación de determinados bienes.6 Esta ley ha observado reformas fiscales desde su implantación hasta 1999, de manera que algunos impuestos se han reagrupado y otros han cambiado de denominación, enseguida se citan algunas modificaciones de carácter general. Reformas para el ejercicio fiscal de 1992: se adecuan algunas tasas para el cálculo de este impuesto, reduciendo el monto de las mismas. 190


Para 1997, se aplican las siguientes modificaciones: el acreditamiento del impuesto especial sobre producción y servicios se puede efectuar sólo con respecto al impuesto que corresponda a bienes de la misma clase. Se destacan nuevas obligaciones como la relativa al control físico del volumen producido, envasado o fabricado que se deberá llevar a partir de marzo del presente año. Para cumplir con la expedición de comprobantes fiscales, se establece la obligación de que el traslado expreso y por separado del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios correspondiente a la operación de que se trate, únicamente se pueda efectuar cuando el solicitante acredite que es contribuyente de este impuesto por el bien o servicio por el que se le trasladó el impuesto. Respecto a 1998, se establece como requisito para exportar bienes a la tasa del 0% en el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios el estar inscritos en el padrón sectorial de exportadores.

Gasolina y diesel El antecedente del impuesto se encuentra en el de petrolíferos que sustituyó a la Ley del Impuesto sobre Venta de Gasolina; fue publicada en el Diario Oficial el día 30 de diciembre de 1980, con vigencia a partir del 1 de enero de 1981.7 El objeto del gravamen es la venta de gasolina. El sujeto lo constituyen las personas físicas y morales que efectúan las citadas actividades. La tasa es del 110% sobre el valor de la operación que constituye la base gravable; en 1960 la tasa observada era del 50%, por lo que se tiene claramente definido el objetivo recaudatorio de este impuesto. Para 1989 y 1990 se incrementó la tasa al 122 por ciento. A partir del 1 de octubre de 1993, las personas que adquieran diesel industrial o marino para su consumo final pueden acreditar el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios que Petróleos Mexicanos y 191


sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenación de estos combustibles. Petróleos Mexicanos deberá desglosar en forma expresa y por separado en la factura que expida, el impuesto especial sobre producción y servicios en la enajenación de diesel industrial o marino. Se establece un nuevo mecanismo para el cálculo de la tasa de las gasolinas y diesel y define los conceptos de gas natural, diesel industrial y diesel marino.

Bebidas alcohólicas El impuesto tiene como precedentes inmediatos, el impuesto sobre la enajenación de vinos de mesa, sidras y rompopes, así como los vinos generosos denominados aromatizados, quinados, generosos y vermuts y, también el impuesto sobre enajenación de alcohol, aguardiente y bebidas alcohólicas, así como sus concentrados. El primero se estableció mediante reforma a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981. Su antecedente inmediato es la Ley Federal de Impuesto a la Industria de Azúcar, Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohólicas. El sujeto lo constituyen las personas físicas y las morales que realizan las actividades señaladas. La tasa de impuesto es del 15% sobre el precio pactado que constituye la base gravable. En 1989 aumentó la tasa al 95 por ciento. El segundo se estableció mediante la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981; en que se aplicó parcialmente y fue de vigencia total desde el 1 de enero de 1982; fecha en que quedó abrogada la Ley Federal de Impuestos a la Industria de Azúcar, Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohólicas. 192


Es objeto del impuesto la enajenación e importación del alcohol aguardiente y bebidas alcohólicas, no comprendidas en el impuesto de vinos de mesa, así como sus concentrados. El sujeto es la persona física o moral que efectúa los actos antes citados. La tasa impositiva es del 40% sobre el valor de la enajenación. Están exentos de este impuesto el aguamiel y productos derivados de su fermentación; la primera enajenación de aguardiente regional inclusive cuando ésta se efectúa al público en general, así como el alcohol desnaturalizado y las operaciones que incluyan el alcohol y que realizan Azúcar, S.A. de C.V. En 1989 se incrementó la tasa del impuesto al 50%, que siguió vigente hasta 1990. De ambos antecedentes se origina el Impuesto sobre Bebidas Alcohólicas observando en su evolución diversas reformas, de las cuales se citan algunas de las más relevantes. Para 1992 se deroga la exención al alcohol desnaturalizado y en su lugar se establece un mecanismo de acreditamiento de este impuesto. Se exenta del pago de este impuesto a la enajenación de bebidas alcohólicas al público en general, cuando se realice al copeo y se consuma en el lugar o establecimiento en que se enajenen, así como la enajenación de cerveza al público en general. Se establece la obligación de adherir marbetes a los envases que contengan bebidas alcohólicas. En 1995 se reestructura el cálculo del impuesto en materia de bebidas alcohólicas con graduación mayor de 55° GL y al alcohol. Respecto al alcohol desnaturalizado que se enajene al público en general para fines antisépticos y germicidas se aplicará la tasa del 0 por ciento. Para 1997 respecto de los productores, envasadores o importadores de bebidas alcohólicas, se establece un mecanismo semejante a la adhesión de marbetes, mismo que consiste en precintar los envases o recipientes que contengan dichas bebidas.

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Se establece en 1998 la obligación de registrar el equipo de destilación y los reportes de la producción obtenida y del inventario existente al inicio de la operación de destilación. Para el ejercicio de 1999 se dispone que la utilización del marbete o precinto según sea el caso, se aplicará de manera generalizada. Los fabricantes, productores, envasadores e importadores de bebidas alcohólicas, alcohol y alcohol desnaturalizado, se inscribieran en un padrón de contribuyentes de bebidas alcohólicas. Se establecen las tasas del impuesto que se ubican en 25% con una graduación alcohólica de hasta 13.5° GL, 30% con graduación alcohólica de más de 13.5° y hasta 20° GL; 60% en bebidas alcohólicas con una graduación de más de 20° GL; así como sus concentrados, alcohol y alcohol desnaturalizado y también la tasa de 60% para bebidas alcohólicas en una graduación de más de 55° GL; así como sus concentrados.

Cerveza y bebidas refrescantes Tiene su antecedente en el impuesto sobre la enajenación de cerveza, su aplicación fue en dos etapas, vigencia parcial de la ley en 1981 y vigencia total a partir del 1 de enero de 1982 en que se abrogó la Ley del Impuesto sobre Producción y Consumo de Cerveza. El objeto del impuesto es la enajenación o, en su caso, en la importación de cerveza. El sujeto son las personas físicas y las morales que realicen dichos actos. La tasa del impuesto es del 21.5% sobre la base gravable, que lo constituye el valor de la enajenación o importación. Con la vigencia del impuesto a partir de 1982, se simplifica su aplicación, ya que con la ley anterior existía una cuota específica y otra ad valorem; a partir de 1978 se fue reduciendo la cuota específica y aumentando su tasa ad valorem, hasta quedar sólo ésta en 1982. Cabe citar que la reforma con vigencia del 1 de enero de 1989, aumentó la tasa al 25% misma que continúa vigente a 1991. 194


Una adecuación muy importante es la de considerar a las bebidas refrescantes de baja graduación, de manera que a partir de 1998 se incluyen éstas dentro del impuesto, denominándose Cerveza y Bebidas Refrescantes; en que se precisa que la tasa impositiva aplicable a la cerveza y bebidas refrescantes con una graduación mayor hasta 6° GL deberá ser la que corresponda a bebidas alcohólicas de acuerdo a su graduación. Para 1999 la tasa del impuesto se ubica en 25% para bebidas refrescantes y cerveza con una graduación de hasta 6° GL.

Tabacos labrados Tiene su antecedente en el Impuesto sobre la Enajenación e Importación de Tabacos Labrados que sustituyó a la Ley del Impuesto sobre Tabacos Labrados vigente del 1 de enero de 1962 al 31 de diciembre de 1980. El impuesto vigente fue publicado en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980, con vigencia del 1 de enero de 1981. El objeto del gravamen es la enajenación e importación de cigarros y cigarros populares sin filtro, así como puros y otros tabacos elaborados. Es sujeto de impuesto la persona física o moral que realiza dichas actividades. La tasa para cigarros es de 139.3% y para los populares y los demás el 20.9% sobre la base gravable, que lo constituye el precio pactado. Para 1989 y 1990 la tasa se incrementó a 160 y 25% respectivamente. La existencia de dos tasas coadyuva a la administración del impuesto, que significa una ventaja con relación a la legislación anterior que contemplaba tasas progresivas, según el precio de fábrica para los artículos producidos en el país, y para los importados el valor que se tomaba como base era el mismo que se incluía para calcular el impuesto 195


general de importación, sumándole a este último los cargos por derechos, fletes, seguros y otros gastos de importación. Sobre las tasas, podría argumentarse que es menos equitativa que la ley anterior por la reducción en las mismas. La denominación de tabacos labrados se establece a partir de 1992 y se destaca que en 1995 se fija la tasa del 85% del impuesto a la enajenación e importación de cigarros, misma que sigue vigente en 1999. Para ese año en cigarros populares sin filtro, así como puros y otros tabacos labrados cuyo precio al público no exceda la cantidad que establezca el Congreso de la Unión, le corresponde la tasa de 20.9 por ciento.

Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981. Esta disposición abroga la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Automóviles, del 28 de diciembre de 1962, en vigencia a partir del 1 de enero de 1963. Es objeto del impuesto la tenencia o uso de vehículos y son sujetos las personas físicas y las morales que caen en la situación descrita anteriormente. Para automóviles, omnibuses, camiones y tractores no agrícolas tipo quinta rueda, el impuesto será la cantidad que resulte de aplicar la tasa que comprenda, según el precio del vehículo (hasta de 100 millones, el 2%, de más de 100 millones a 175 millones el 5%, y de más de 175 millones el 8%) por el valor total del vehículo. El tratamiento es diferente para vehículos que no son del año modelo de aplicación de la ley. En el caso de vehículos destinados al transporte de más de 10 pasajeros el importe será la cantidad que resulte de aplicar el 1.25% al valor total de vehículo.8 196


No pagarán el impuesto: los del año, modelo anterior en 10 años o más; los importados temporalmente en los términos de la legislación aduanera; los que sean de propiedad de inmigrantes o inmigrados, rentistas; los vehículos de la Federación, estados, municipios y Distrito Federal que sean utilizados para la prestación de un servicio público de rescate y patrullas, transportes de limpia, pipas de agua, servicios foráneos y las ambulancias dependientes de cualquiera de esas entidades o de instituciones de beneficencia autorizados por las leyes de la materia y los vehículos destinados a los cuerpos de bomberos, los automóviles, exclusivamente, que estén al servicio de cuerpos diplomáticos y consulares extranjeros acreditados ante nuestro país; los que tengan para su venta los fabricantes, las plantas ensambladores, sus distribuidores y los comerciantes en el ramo de vehículos, siempre que carezcan de placas de circulación. El impuesto se pagará por año de calendario durante los 3 primeros meses; cuando se adquieran vehículos nuevos o importados después de los 3 primeros meses del año de calendario, calcularán y enterarán el impuesto en las oficinas autorizadas a más tardar en los 15 días siguientes a aquél en el que se adquirió el vehículo. En el caso de las personas físicas o morales que enajenan vehículos nuevos o importados al público, los asigne a su servicio o al de sus funcionarios o empleados, el impuesto se pagará a más tardar dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que esto se realice. Esta ley también contempla las disposiciones aplicables a las aeronaves, embarcaciones, veleros, esquí acuático motorizado, motocicleta acuática, tabla de oleaje con motor y motocicleta. Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, las reformas para el ejercicio de 1992 son:

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Se elimina la exención a los vehículos con más de 10 años de antigüedad con la finalidad de que los gobiernos de los estados puedan cobrar este gravamen. Se incluye el factor de ajuste aplicable a la cuota de tenencia para los vehículos destinados al transporte de más de 10 pasajeros o con un peso de 4 o más toneladas para el transporte de efectos, dicho factor corresponde al peso bruto vehicular. Para expedir el certificado de matrícula de las aeronaves, se deberá comprobar el pago del impuesto respectivo. Reformas para el ejercicio de 1995: Cuando se trate de vehículos del año, modelo posterior al del año calendario, se regula dicha situación, pagando el impuesto correspondiente conforme a la tasa vigente para dicho año. Se deroga el ajuste para las cuotas que se establece en esta Ley. Las principales reformas para el ejercicio de 1997, se citan a continuación: Se ajusta la aplicación de las tasas, para adecuarse a la estructura de la producción de automóviles en el país. Se precisa que cuando se adquieran vehículos nuevos deberá pagarse el impuesto en los 15 días siguientes a su adquisición, independientemente del periodo del año en que se adquieran. Las principales reformas para el ejercicio de 1998 son las que a continuación se mencionan: El impuesto correspondiente a los automóviles nuevos se determinará considerando sólo el periodo que abarca desde el mes de adquisición hasta diciembre del año en que se adquieran. El blindado de los automóviles no se considera como equipo opcional o de lujo y, por ello, no forma parte de la base gravable.

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Nuevas tasas para el fomento de actividades, al respecto se reducen en 50% las que se aplican a los vehículos destinados al transporte de carga y pasajeros. Las reformas para el ejercicio de 1999 son las siguientes: Se introduce una disposición transitoria que establece una mecánica que permite modificar la categoría para el pago de este impuesto, para vehículos año modelo 1996 y 1997, manteniendo la congruencia con el impuesto a pagar con el resto del parque vehicular. Para calcular el impuesto a pagar cuando se da de alta un vehículo adquirido a crédito, se precisa que se deberá excluir de la base gravable a los intereses derivados del crédito.

Impuesto sobre automóviles nuevos Esta ley fue publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1979, en vigor a partir del 1 de enero de 1980. El antecedente inmediato del pago de este impuesto con sus diversas tasas se encuentra en la abrogada Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. El objeto del impuesto es la enajenación de automóviles nuevos de producción nacional que hagan los fabricantes o ensambladores. Se entiende por automóvil nuevo el que se enajena por primera vez al consumidor o al distribuidor, asimismo causan impuesto la importación en definitiva al país de automóviles que correspondan al año modelo en que se efectúe la importación, o a los 7 años modelo inmediato a los anteriores. Los automóviles a que se refiere esta Ley son los de transporte hasta de 10 pasajeros, los camiones con capacidad de carga hasta de 3 mil 100 kilogramos incluyendo los tipo panel, así como los remolques y semirremolques tipo vivienda. Los sujetos del impuesto son las personas físicas y morales que efectúen dichas operaciones. 199


Las tasas que se aplican son diferenciales dependiendo del valor de la transacción comercial, que constituye la base gravable, en el caso de los automóviles nacionales se considerará el precio de fábrica de la unidad austera, excluyendo el equipo opcional común o de lujo. Del precio no se disminuirá el monto de descuentos, o rebajas ni bonificaciones. Tratándose de importación, el impuesto se calculará sobre el valor que se considere para efectos del impuesto general de importación, adicionado con el monto de este último impuesto y de los demás que se tengan que pagar con motivo de la importación, a excepción del IVA. Tratándose de automóviles y camiones con capacidad hasta de 10 pasajeros, así como los remolques y semirremolques tipo vivienda, el precio de enajenación del automóvil de que se trate, se le aplicará la siguiente tarifa: TARIFA

Límite inferior M$N 0.01 25’350,000.01 30’420,000.01 35’490,000.01 451’630,000.01

Límite superior M$N

Cuota superior M$N

25’350,000.00 30’420,000.00 35’490,000.00 45’630,000.00 En adelante

0.00 507,000.00 760,500.00 1’267,500.00 2’788,500.00

porcentaje para aplicarse sobre ellímiteinferior 2 5 10 15 17

Si el precio del automóvil es superior a $70’000,000.00 se reducirá del monto del impuesto determinado, la cantidad que resulta de aplicar el 7% sobre la diferencia entre el precio de la unidad y $70’000,000.00. Las cantidades que forman los tramos de la tarifa de este artículo, se actualizarán el día 15 de cada mes con el factor que se obtenga de dividir el índice nacional de precios al consumidor del mes inmediato

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anterior, a aquél en que se efectúa la actualización entre el mencionado índice correspondiente al penúltimo mes inmediato anterior a esa fecha. Tratándose de camiones con capacidad de carga hasta de 3 mil 100 kilogramos incluyendo los de tipo panel, con capacidad máxima de 3 pasajeros, la tasa del 5 por ciento. Cuando se enajenen o importen automóviles en la franja fronteriza de 20 kilómetros, paralela a la línea divisoria internacional del norte del país, o en las zonas libres de Baja California y parcial de Sonora y Baja California Sur, y en la zona fronteriza sur colindante con Belice, al precio de enajenación del automóvil de que se trate se le aplicará la tarifa antes señalada. El impuesto que resulte en ningún caso será mayor al 8% del precio mencionado.

Si dentro de los 2 años contados a partir de la fecha de adquisición, el adquiriente cambia de residencia o enajena el vehículo a una persona no residente en las franjas o zonas a que se refiere esta fracción, pagará la diferencia de impuesto que resulte a su cargo, conforme a lo establecido en los párrafos precedentes, mediante declaración que presentará en las oficinas autorizadas dentro de los 15 días siguientes al de la enajenación. En el término de los 2 años citados, los automóviles de que se trata quedarán sujetos a las mismas restricciones que sean aplicables a los vehículos importados en franquicia, destinados a permanecer definitivamente en las franjas fronterizas y zonas libres del país, salvo lo previsto en el párrafo siguiente. Tendrá responsabilidad solidaria en el pago de la diferencia a que se refiere este párrafo, el tenedor o propietario del vehículo. En ningún caso se exigirá fianza para circular fuera de las franjas o zonas a que se refiere esta fracción y no tendrá restricción alguna para que los estados expidan placas sin la mención fronteriza. Para los efectos de este artículo, se considerará enajenación en las zonas fronterizas libres a que se refiere esta 201


fracción, cuando en ellas se hace la entrega de material del automóvil y el enajenante y el adquiriente residan en dichas franjas o zonas, e importación a las citadas franjas y zonas cuando el importador reside en ellas y el automóvil sea utilizado o enajenado en las mismas. La ley contempla la exención en el pago del impuesto cuando los automóviles se exporten con carácter definitivo en los términos de la legislación aduanera. En el proyecto de ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales en los artículos transitorios, el Ejecutivo Federal ha puesto, en los últimos años, a consideración de la Cámara de Diputados la disminución de las tasas que señala la ley. Cabe citar que para 1991 se introduce en la tarifa la cuota fija y se conserva el porcentaje.9 Corresponde al ejercicio 1995 ampliar de 7 a 10 años el pago por el cual se causa el gravamen por la importación definitiva de automóviles a fin de hacerlo congruente con el caso del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos. Para 1996 se elimina la exclusividad de la Federación para establecer el impuesto federal sobre automóviles nuevos. A petición de las entidades federativas se restablece la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos en 1997. Lo anterior en consideración a que la aplicación en el ámbito local de este impuesto no garantiza uniformidad en el nacional, podría provocar una competencia fiscal entre entidades limítrofes, lo que afectaría gravemente la recaudación en algunas de ellas y eventualmente conduciría a la desaparición de esta fuente de ingreso. En consideración a lo señalado, se armoniza la base y tasa del impuesto nacional, como las entidades federativas lo solicitaron. Para ello, el restablecimiento del impuesto en el ámbito federal se hace manteniendo la administración en manos de las entidades, mismas que podrán conservar los ingresos correspondientes a este tributo.

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Se establecerá a través de disposiciones transitorias un estímulo fiscal para los años 1997 y 1998, consistente en permitir una reducción en el impuesto en un 60 y 30% respectivamente, con objeto de restablecer paulatinamente su aplicación.

Impuestos al comercio exterior Los Impuestos al Comercio Exterior gravan salidas de productos de producción nacional hacia el extranjero, así como la entrada de productos extranjeros. A los primeros se les denomina Impuestos a la Exportación y a los segundos a la Importación. Los impuestos a las exportaciones tienen el mismo efecto que un gravamen al ingreso, ya que es probable que se retrotrasladen incidiendo en los exportadores, en lugar de ser transferidos a los compradores del exterior. En cambio, los impuestos a la importación se han comprendido dentro del grupo de la imposición indirecta o al gasto porque son trasladables a través del precio al consumidor final. Los Impuestos al Comercio Exterior no tienen un fin exclusivamente fiscal, sino obedecen a propósitos extrafiscales de acuerdo a la política de comercio exterior de cada país. En términos generales se puede considerar como propósitos extrafiscales: el bienestar económico, el proteccionista y el desarrollo económico. La imposición a la exportación se utiliza como instrumento de estímulo a la salida de productos nacionales al exterior; por ejemplo, un gravamen alto a los bienes se traduce en reducción de sus volúmenes exportados, ya que al ser retrotrasladables al vendedor, desalienta la producción y su venta al exterior. Por otro lado si se pacta que el comprador los absorba, constituye un sobreprecio a los bienes, desalentando la demanda. De ahí que, para la promoción de las 203


exportaciones, el gravamen deba establecerse a un nivel adecuado, independientemente de otras medidas de política económica que conduzcan al fin propuesto. Por su parte los impuestos a las importaciones, además de su papel de contribuir a la recaudación mediante un arancel alto a determinados productos, contribuyen a proteger la producción nacional de esos mismos bienes. En estos impuestos los propósitos extrafiscales están presentes, aun cuando las transacciones comerciales con el exterior siempre han sido una fuente importante de recursos fiscales, tal como se aprecia actualmente con los ingresos derivados de la exportación de petróleo. La normatividad de los Impuestos a la Importación y Exportación está sujeta a la política de comercio exterior, la cual ha variado sustancialmente. Al respecto se tiene que del enfoque tradicional de sustitución de importaciones para favorecer el proceso de industrialización con un alto nivel de proteccionismo, se ha cambiado al objetivo de fomentar la eficiencia y competitividad de la planta productiva nacional, y exponer al aparato productivo nacional en forma gradual a la competencia internacional, mediante la apertura de la economía al comercio exterior. Con relación a lo anterior, en los últimos años se ha dado la eliminación de los permisos previos de importación y la reestructuración arancelaria, medida que comprende la reducción de los niveles arancelarios, que significa disminución en las tasas ad valorem y además se ha llevado a cabo el aumento de las fracciones liberadas, con la consecuente disminución de las controladas. Las leyes vigentes de los impuestos generales de importación y exportación, fueron aprobadas por el Poder Legislativo en diciembre de 1987 y publicadas en el Diario Oficial el 8 y 12 de febrero de 1988. 204


Con la entrada en vigor el 1 de enero de 1994 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte se hacen importantes reformas mediante el decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales Relacionadas con el Comercio y las Transacciones Internacionales, con el propósito de adecuar la legislación aduanera con los países que integran el tratado de libre comercio. Las reformas fiscales para el ejercicio 1994 son las que a continuación se citan: Se modifica la base gravable del Impuesto General de Importación de Libre a Bordo (FOB) a corto-seguro-flete (CIF) con la finalidad de adecuarlo al código de valoración del acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio que México ha suscrito. Se reforma la Ley Aduanera para precios que tratándose de mercancías que se destinen al régimen de depósito fiscal será necesario cumplir en la aduana de despacho con las restricciones o regulaciones no arancelarias aplicables a las importaciones definitivas. Se derogan de la Ley Aduanera los impuestos al comercio exterior adicional de 3% para petróleo crudo, gas natural y sus derivados, y de 2% en las demás exportaciones, así como el impuesto adicional de 10% en exportaciones por vía postal; con la finalidad de que los productos nacionales tengan una mayor competitividad en el exterior. Para cumplir con la obligación de etiquetado, marcado y colocación de leyenda de información comercial de las mercancías a importar, se permite que esta obligación se efectúe durante el tiempo que estas mercancías se encuentren en depósito en la aduana. Por lo que se refiere a cuotas compensatorias se aprueba que las disposiciones aplicables a la causación y pago de contribuciones se apliquen en forma supletoria a las cuotas compensatorias. 205


Las principales reformas para el ejercicio fiscal de 1997, son las siguientes: La Ley Aduanera tiene como objetivos primordiales otorgar mayor seguridad jurídica. También, se precisa que es el Código Fiscal de la Federación el ordenamiento legal de derecho supletorio en la aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley Aduanera, se incorpora a la legislación aduanera algunos conceptos que aparecían mediante reglas de carácter general para mayor seguridad jurídica de los particulares importadores y exportadores, se establece en la Ley Aduanera que las mercancías no pasarán a propiedad del fisco federal hasta que no se haya notificado el acuerdo administrativo correspondiente. Se precisa que si dentro del plazo de 4 meses no es notificada la resolución correspondiente, se entenderá que la fracción arancelaria señalada como aplicable es la correcta; en materia de consultas sobre clasificación arancelaria. Los importadores y exportadores que realicen sus operaciones por medio de empresas de mensajería, se señalan la no deducibilidad de aquellos pedimentos que utilicen el procedimiento simplificado autorizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

DESCRIPCIÓN

DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS

Los ingresos no tributarios que establece la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 1999, lo constituyen los derechos, productos y aprovechamientos. A continuación se mencionan algunas de sus características relevantes:

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Derechos La Ley Federal de Derechos, publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1981, vigente a partir del 1 de enero de 1982, deja sin efecto alrededor de 250 disposiciones administrativas que comprendían decretos, acuerdos, reglamentos y oficios circulares que contemplan cuotas sobre derechos, quedando reducidos a 68 en la Ley Federal de Derechos, las demás no fueron incorporadas a esta disposición debido a las siguientes razones: eliminación de derechos considerados de baja recaudación para el gobierno federal, pugnar una mayor simplificación administrativa, evitar la inclusión de derechos que tuvieran como finalidad el control o fomento de una actividad, la exclusión de ciertos servicios por ser considerados como obligación, por parte del Estado de proporcionarlos. De esta manera se logró significativamente, ordenar y sistematizar los diversos conceptos de derecho. Cabe citar que con la publicación de la Ley, los derechos pasan a convertirse en contribuciones, tal como lo señala el Código Fiscal de la Federación; en tal sentido se agrupan en el mismo rubro que contiene a los impuestos, aportaciones a seguridad social y contribuciones de mejoras, por lo que se puede inferir que pasa a formar parte de los ingresos tributarios del gobierno federal. Al respecto se exponen los siguientes fundamentos, que son los mismos que corresponden a todo tributo: se establece por medio de ley, que lo recaudado se destine a sufragar los gastos públicos y que se respete el espíritu del principio de proporcionalidad y equidad a que se refiere el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de la República. Se infiere de la legislación que los derechos son ingresos tributarios, sin embargo, se puede señalar que los tres fundamentos mencionados anteriormente no son privativos de 207


los impuestos o tributos y que, además, hay que considerar la contraprestación que se da cuando se cobran los derechos, desde este punto de vista se afirma que corresponde al grupo de los ingresos no tributarios. Esta situación debería estudiarse y determinarse ya que en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1998, los derechos continúan clasificándose en el grupo de los ingresos no tributarios. La Ley es un conjunto de disposiciones generales donde se expresan lineamientos aplicables a los dos títulos de la misma, en los que se fija el monto, la forma, el lugar y la época de pago de los derechos. El primer título comprende los derechos por la prestación de servicios en sus funciones de derecho público, el cual se ordena en capítulos de acuerdo a las diversas secretarías de Estado que prestan servicios por los cuales se efectúan los cobros correspondientes. El título segundo se refiere al uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación que están especificados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 27, párrafo cuarto, quinto y octavo y artículo 42 fracción IV; los cuales se organizan en capítulos atendiendo a los diferentes rubros que comprenden los bienes nacionales.10 Cada año los derechos más importantes se actualizan en la Ley que modifica Diversas Leyes Fiscales y otros Ordenamientos Federales.

Productos Los productos son las contraprestaciones por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado. De acuerdo con el derecho positivo mexicano el Estado tiene doble personalidad, es decir, en unos casos puede obrar 208


como autoridad haciendo uso de su soberanía, y en otros, realizar funciones de derecho privado. En este último caso, al igual que los individuos particulares, ejecuta actos civiles fundados en derechos del propio Estado vinculados a sus intereses particulares, por ejemplo, cuando celebra contratos. A mayor abundamiento, cabe señalar que cuando el acto realizado por el Estado no constituye una orden y la relación jurídica que entraña ese acto sea de naturaleza civil, dicho acto será de derecho privado. En relación con el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado, cabe mencionar que en los términos de la Ley General de Bienes Nacionales, el patrimonio nacional se compone de bienes del dominio público de la Federación, y bienes del dominio privado, estableciéndose en el artículo 3 del citado ordenamiento cuáles son los bienes considerados como de dominio privado. Ahora bien, conforme al Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la autoridad competente para el establecimiento de los productos es la Subsecretaría de Ingresos de la propia Secretaría, toda vez que dentro de sus funciones tiene la de formular la política en materia de productos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, con la participación de las dependencias que correspondan, así como elaborar los proyectos de disposiciones que los establezcan o den las bases para fijarlos. En consecuencia, es la citada Subsecretaría de Ingresos quien autoriza las cuotas de los productos solicitados por las diversas dependencias, considerando para el establecimiento de las mismas, el costo de los bienes o servicios prestados y un margen razonable de utilidad. La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, cita como productos los ingresos que correspondan a funciones de derecho público; los derivados del uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio 209

privado: explotación de tierras y aguas; arrendamiento de tierras, locales y construcciones; enajenación de bienes sean éstos muebles o inmuebles, los intereses de valores, créditos y bonos; las utilidades de organismos descentralizados y empresas de participación estatal, de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, de Pronósticos Deportivos para la Asistencia Pública y otros.

Aprovechamientos Los aprovechamientos también se especifican en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, y se citan de entre ellos a las multas, indemnizaciones, reintegros, aportaciones de los estados, municipios y particulares para el servicio del sistema escolar federalizado, cooperación de los gobiernos de estados y municipios y de particulares, para alcantarillado, electrificación, caminos y líneas telegráficas, telefónicas y para otras obras públicas, 5% de días de cama a cargo de establecimientos particulares para internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretaría de Salud. Asimismo se relacionan las recuperaciones de capital, las aportaciones de contratistas de obras públicas y los ingresos destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal que provienen de las aportaciones que efectúen los gobiernos del Distrito Federal, estatales y municipales, los organismos y entidades públicas, sociales y las particulares, las de las reservas nacionales forestales y las aportaciones al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias, entre otros. A partir de 1998, el Código Fiscal de la Federación permite actualizar el monto de los aprovechamientos. Sin embargo, no es clara la forma de calcular rezagos sobre aprovechamientos en caso de mora.

NOTAS

1

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley del Impuesto Sobre la Renta, Unidad de Comunicación Social, abril de 1990. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios años.

2

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley del Impuesto al Activo, Unidad de Comunicación Social, abril de 1990.

3

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios años.

4

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley del Impuesto al Valor Agregado, Unidad de Comunicación Social, abril de 1990. 211


5

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios años.

6

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley de Ingresos de la Federación e Imposición Indirecta, Unidad de Comunicación Social, abril de 1990. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios años.

7

Obras citadas.

8

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley de Ingresos de la Federación e Imposición Indirecta, Unidad de Comunicación Social, abril de 1990. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios años.

9

Obras citadas.

10 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley Federal de Derechos, Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981 y reformas.

212

CAPÍTULO VI NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO

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DISPOSICIONES

CONSTITUCIONALES

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece claramente la base sobre el cual el Estado tiene la facultad de recaudar. Al respecto, el artículo 31, fracción IV señala lo siguiente: “Son obligaciones de los mexicanos: contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y municipios en el que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”. El artículo 73, fracción VII, faculta al Congreso de la Unión:“Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”.

De manera que en el caso de los ingresos se observa que son las dos cámaras, las que tienen la facultad de decretar las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de gastos. Respecto al Presupuesto de Egresos, es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, su aprobación, de acuerdo con el artículo 72, inciso H que dice: “La formación de las Leyes o Decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones..., todos los cuales deberán discutirse pri215


mero en la Cámara de Diputados”. Esta disposición es congruente con el artículo 74, fracción IV que señala: “Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados... examinar discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlos...”. Por lo anterior, la Ley de Ingresos se discute, modifica en su caso, y se aprueba, primero en la Cámara de Diputados, para después pasar a la Cámara de Senadores.

Los plazos de entrega de la iniciativa de Ley de Ingresos, a la Cámara de Diputados, lo señala el artículo y fracción antes citados, en su segundo párrafo, que establece que se presentarán a más tardar el 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre, cuando inicie su encargo el presidente de la República; debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. El séptimo párrafo expresa que: sólo no se podrá cumplir el plazo de presentación de la iniciativa de la Ley de Ingresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara, o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho a informar de las razones que lo motiven. En materia tributaria, el artículo 73 que se refiere a las facultades del Congreso de la Unión, contiene, además de la fracción VII que ya se mencionó, otras fracciones relacionadas con los impuestos, entre ellas, se citan las siguientes: Fracción X: “Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, para establecer el Banco de Emisión Único...” Fracción XVII: “Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación y sobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal”. 216

NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO

Fracción XIX: “Para fijar las reglas a que deben sujetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio de éstos”. Fracción XXV: “...así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación y los Estados y los municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público”.

El artículo 27 constitucional establece en el párrafo sexto que la explotación y el uso de los recursos naturales y bienes propiedad de la nación, son de su dominio, el cual es inalienable e imprescriptible, y que la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no se podrá realizar sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Cabe citar que este artículo, establece la base para el cobro de derechos. Los artículos constitucionales 20, 21 y 22 establecen las facultades de la autoridad judicial para imponer multas en determinados casos de delitos; estas disposiciones dan base legal para el cobro de algunos aprovechamientos. La constitución también señala que algunos impuestos son privativos de la Federación, al respecto el artículo 73 fracción XXIX-A en sus diversos incisos da facultades al Congreso de la Unión para establecer contribuciones, primero, sobre comercio exterior; segundo, sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27; tercero, sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; cuarto, sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación, y quinto, especiales sobre: a) energía eléctrica; b) producción y consumo de tabacos labrados; c) gasolina y otros productos derivados de petróleo; d) cerillos 217


y fósforos; e) aguamiel y productos de su fermentación; f) explotación forestal; g) producción y consumo de cerveza. Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica. También el artículo 117 constitucional trata sobre materia impositiva expresando que: “Los Estados no pueden en ningún caso: III, acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado; IV, gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; V, prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera; VI, gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía; VII, expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o, requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad o ya entren producciones semejantes de distinta procedencia...; y IX, gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice”. Finalmente, la fracción I del artículo 118 dice respecto a los estados: “Tampoco pueden sin consentimiento del Congreso de la Unión: establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones”. En relación con los impuestos al comercio exterior el artículo 131 de la constitución establece: “Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional...”1

218


CÓDIGO FISCAL

DE LA

FEDERACIÓN

El Código Fiscal de la Federación señala en su artículo 2 que las “contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos”. Respecto de los impuestos establece en su fracción I: “Son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo”.2 La fracción II indica que:“Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la Ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado”. La fracción III con respecto a la contribución de mejoras, manifiesta que son: “las establecidas en Ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas”. La fracción IV expresa que:“Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando en este último caso, se trata de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado”. Respecto a los aprovechamientos el artículo 3 indica que son: “Los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal”. 219


El citado artículo también señala lo que se entiende por productos, especificando que son: “Las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado”.

Conviene expresar que la recaudación proveniente de todos los ingresos de la Federación, aun cuando se destinen a un fin específico, se hará por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o por las oficinas que dicha Secretaría autorice; según lo establece el artículo 4 del Código Fiscal.

ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN La Ley de Ingresos de la Federación es el catálogo de ingresos públicos contributivos y no contributivos, que la Federación establece en la Ley, cuantificándolos en porcentaje aproximado de lo que se programa percibir en un ejercicio fiscal. El ejercicio a que se sujeta y durante el cual está vigente la misma, es del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año. El proceso hacendario para elaborar y aprobar la Ley de Ingresos tiene su fundamento legal en la constitución, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley General de Deuda Pública, en el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y demás disposiciones relativas. Al respecto, en términos del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Cámara de Diputados es la Cámara de origen para discutir la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación. De conformidad con la fracción IV del precepto citado, el Ejecutivo federal deberá hacer llegar la iniciativa al Congreso, a más tardar el 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo. 220


Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la Iniciativa de la Ley de Ingresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo debidamente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente, a informar de las razones que lo motiven. Por su parte el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece que a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde el despacho de diversos asuntos, entre ellos el de estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes de Ingresos de la Federación y del Departamento del DistritoFederal. En cuanto a la Ley General de Deuda Pública el artículo 10 del título III, relativo a la programación de la deuda pública, establece que: “El Ejecutivo Federal, al someter al Congreso de la Unión las iniciativas correspondientes a la ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos de la Federación, deberá proponer los montos de endeudamiento neto necesario, tanto interno como externo, para el financiamiento del presupuesto federal del ejercicio fiscal correspondiente, proporcionando los elementos de juicio suficientes para fundamentar su propuesta. El Congreso de la Unión al aprobar la Ley de Ingresos, podrá autorizar al Ejecutivo Federal a ejercer o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del propio Ejecutivo, se presenten circunstancias económicas extraordinarias que así lo exijan. Cuando el Ejecutivo Federal haga uso de esta autorización informará de inmediato al Congreso”. Cabe citar que el proceso de preparación de leyes fiscales y sus modificaciones es cíclico y regular, con periodicidad anual a efecto de ubicar la procedencia de los recursos que van a financiar el presupuesto de egresos. Durante los primeros 7 meses del año se realizan estudios de política fiscal que conciernen a diferentes leyes tributarias y a su adecuación a las condiciones cambiantes de la economía durante el ejercicio fiscal de que se trata; especialmente se estudia la legislación tributaria con el propósito de mejorar la recaudación. En esta primera etapa intervienen tres dependencias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mismas que a continuación se citan: 221


La Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal, de acuerdo con el artículo 39, fracción I del Reglamento Interior de la Secretaría, establece que compete a dicha Dirección estudiar y formular la política impositiva, incluyendo la de estímulos fiscales para el desarrollo de la economía nacional, en congruencia con la política hacendaria y la política económica y social del país, en coordinación con otras unidades administrativas competentes de la Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, así como de otras entidades públicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en materia fiscal se propongan. La Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y Prestación de Servicios según el artículo 49, fracción I del Reglamento Interior, la faculta a estudiar y formular las asignaciones sectoriales de financiamiento de las dependencias y entidades de la administración pública federal en lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a derechos, productos y aprovechamientos, y en su caso, la autorización del programa financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federación, en las materias de su competencia. La Procuraduría Fiscal de la Federación de acuerdo con el artículo 10, fracción II, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dice que compete al Procurador Fiscal de la Federación, formular la documentación relativa a los proyectos de iniciativas de leyes o decretos y los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes que el secretario proponga al presidente de la República y de las demás disposiciones de observancia general en las materias competencia de la Secretaría, así como preparar los proyectos de convenciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carácter internacional, interviniendo en las negociaciones respectivas. Además, la fracción III establece que compete a la Procuraduría Fiscal de la Federación apoyar al secretario en la verificación de los proyectos a que se refiere la fracción II anterior, a efecto de que en ellos exista congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y sus programas; asimismo realizar estudios comparados de los sistemas hacendarios de otros países para apoyar la modernización hacendaria. La segunda etapa se inicia en agosto donde se llevan a cabo las estimaciones de ingresos del gobierno federal, con base en las estadísticas 222


históricas disponibles a la fecha y una metodología de cálculo impuesto por impuesto. Las estimaciones se calculan siempre con posibles reformas a la legislación fiscal y sin ellas. Dicha estimación se hace para cada uno de los renglones de ingreso. Al respecto intervienen dos dependencias de la Secretaría, como son: La Dirección General de Planeación Hacendaria que en el artículo 16, fracción VIII, del Reglamento Interior, determina que corresponde a dicha Dirección General, entre otras competencias: “proponer, para aprobación superior, las fuentes, montos y objetivos de los programas financieros de las entidades paraestatales, incluidas en la Ley de Ingresos de la Federación en coordinación con las unidades administrativas de la Secretaría y otras autoridades competentes”. La Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal en el citado Reglamento, artículo 39, fracción IV, dispone que le corresponde a dicha Dirección estudiar y analizar el comportamiento de la economía nacional con el propósito de identificar problemas y proponer alternativas de política impositiva; estimar, con la participación de las unidades administrativas competentes, las metas de recaudación; presupuestar y evaluar el comportamiento de la recaudación de los ingresos de la administración pública federal centralizada y paraestatal y de los estímulos fiscales, en relación con los programas a que se refiere la fracción II de este artículo (participar en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la Administración Pública Federal) en las materias de su competencia. Por lo que se refiere a la estimación del cálculo del monto del endeudamiento, básicamente corresponde a la Dirección General de Crédito Público obedecer a las orientaciones de política financiera y crediticia del gobierno federal, considerando el monto de los ingresos y de los gastos previstos a través de las estimaciones presentadas por las diferentes dependencias encargadas de las mismas. A esta misma Dirección General en el artículo 17, las fracciones V, VI y IX del Reglamento Interior, establece que le compete entre otras activi-

223


dades, proponer, para aprobación superior, en coordinación con la Dirección General de Planeación Hacendaria, las asignaciones sectoriales de financiamiento y lo concerniente al crédito público; asimismo pone a consideración superior las asignaciones presupuestales en materia de deuda pública; y en su caso, la autorización y registro, en la parte referente a la suscripción de créditos, del programa financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federación. Parte del proceso anterior, se lleva a cabo en el seno de la Comisión de Gasto-Financiamiento, que es el órgano de coordinación entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. La tercera etapa comprende octubre y noviembre, en este periodo se realizan la integración de las iniciativas de leyes, de modificaciones fiscales, junto con las estimaciones de ingresos y endeudamiento interno y externo, atendiendo a los criterios que en materia de política fiscal tracen las autoridades hacendarias. La Procuraduría Fiscal de la Federación es la encargada de revisar dicho material y verificar su correcta fundamentación jurídica, para su envío al Congreso, tal como lo señala el artículo 10, fracción II del Reglamento Interior de la Secretaría. El presidente de la República por conducto del Secretario de Hacienda y Crédito Público, presenta la iniciativa de Ley de Ingresos y reformas fiscales ante la Cámara de Diputados, a más tardar el 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando haya cambio de administración federal, dicha iniciativa se acompaña del documento Criterios Generales de Política Económica, que se explicó al tratar el Presupuesto de Egresos de la Federación, e incluye la Exposición de Motivos que sustentan las propuestas de la Ley. La cuarta etapa es la comparecencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, así como la discusión y aprobación de la Ley de Ingresos por las dos cámaras y se origina cuando la documentación relativa es recibida en la Cámara de Diputados a través de la Oficialía Mayor, que a su vez lo envía a la Comisión de Hacienda y Crédito Público para elaborar el dictamen relativo. 224


En días posteriores, se presenta ante el pleno de la Asamblea el secretario de Hacienda y Crédito Público para fundamentar y explicar la Iniciativa de la Ley de Ingresos y de reformas fiscales. En fecha posterior, se presenta el titular de Hacienda y Crédito Público para contestar las preguntas que formulan los diputados de los diversos partidos políticos representados en la Cámara. La Comisión de Hacienda tiene como responsabilidad elaborar el dictamen relativo. Para tal efecto lleva a cabo reuniones de trabajo tanto con servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como con los integrantes de la propia comisión, con la finalidad de analizar la iniciativa recibida y aglutinar las distintas opiniones de los diputados a efecto de integrar el dictamen correspondiente. Una vez aprobado el dictamen por la mayoría de los miembros de la Comisión, es sometido al pleno de la Asamblea para pasarlo al senado. Finalmente se envía a la Cámara de Senadores para su discusión y aprobación, de manera que se publique en el Diario Oficial de la Federación a más tardar el 31 de diciembre de cada año.

Es conveniente expresar que el tiempo para el análisis de la iniciativa de la Ley de Ingresos y demás propuestas fiscales es escaso, ya que durante el mismo periodo hay que examinar sobre la misma materia, el proyecto del decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, así como las diversas iniciativas y reformas de leyes; por lo que se considera de utilidad se envíe la iniciativa con más anticipación al Congreso, ya sea en carácter de preliminar o regularizable con el propósito de empezar los estudios técnicos correspondientes. También se requiere de una oficina técnica que analice las proposiciones de modificaciones a la Ley de Ingresos que haya lugar cuando se afecte el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Dicha oficina sería la misma que se propuso para analizar el proyecto de Presupuesto de Egresos.

225


ESTRUCTURA

DE LA

LEY

DE

INGRESOS

DE LA

FEDERACIÓN

Para el año 1999, la Ley de Ingresos contempla 46 artículos. A continuación se explicarán los más importantes.3 El artículo 1 contiene un señalamiento de los ingresos provenientes de los conceptos y cantidades estimadas que enseguida se señalan, por fracciones de ley y en el caso de los impuestos y otros ingresos, se hace referencia a nivel del inciso y subinciso. A efecto de tener mejor ilustración del volumen de ingresos y su origen, se hace la comparación sobre el total, considerado en términos porcentuales. Concepto

Participación Porcentual

I IMPUESTOS 51.0 1. Impuesto sobre la Renta 20.4 2. Impuesto al Activo 0.7 3. Impuesto al Valor Agregado 14.4 4. Impuesto sobre Producción y Servicios 10.7 A. Gasolina y diesel 9.1 B. Bebidas alcohólicas 0.4 C. Cervezas y bebidas refrescantes 0.6 D. Tabacos labrados. 0.6 5. Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos 0.8 6. Impuesto sobre Automóviles Nuevos 0.3 7. Impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés público por ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la nación ___ 8. Impuesto a los Rendimientos Petroleros ___ 9. Impuesto al Comercio Exterior 2.7 A) A la importación 2.7 B) A la exportación 2.7 226


(Continuación) Concepto 10.Accesorios II. APORTACIONES DE

Participación Porcentual 0.9

SEGURIDAD

6.0 ___ 8.9

SOCIAL

III. CONTRIBUCIONES DE MEJORAS IV. DERECHOS V. CONTRIBUCIONES NO COMPRENDIDAS EN LAS FRACCIONES PRECEDENTES CAUSADAS EN EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES PENDIENTES DE LIQUI-

___ 0.8 6.1

DACIÓN O DE PAGO

VI. PRODUCTOS VII. APROVECHAMIENTOS VIII.INGRESOS DERIVADOS

DE FINAN-

7.8 19.4

CIAMIENTOS

IX. OTROS INGRESOS 1. De organismos descentralizados 2. De empresas de participación estatal 3. Financiamiento de organismos descentralizados y empresas de participación estatal Total

19.4 ___

___ _____ 100.0

El mismo artículo establece que el Ejecutivo federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informará al Congreso de la Unión, trimestralmente, dentro de los 45 días siguientes al trimestre vencido, sobre los ingresos percibidos por la Federación en el ejercicio fiscal de 1999, en relación con las estimaciones que se señalen en este artículo. El artículo 2 autoriza al Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para contratar, ejercer y autorizar créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, en los términos de la Ley General de 227


Deuda Pública, por un monto de endeudamiento neto externo que no exceda de 5 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América. De igual forma, se autoriza al Ejecutivo federal un monto de endeudamiento neto interno hasta por 95 mil millones de pesos. En caso de que el endeudamiento neto externo sea inferior al autorizado, el Ejecutivo federal podrá emitir deuda interna adicional hasta por el equivalente en moneda nacional de esa diferencia. Del mismo modo podrá contratar endeudamiento interno adicional al autorizado, siempre que los recursos obtenidos se destinen íntegramente a la disminución de la deuda pública externa.

Este artículo cita la obligación del Ejecutivo de informar al Congreso de la Unión a más tardar el último día de marzo del 2000, de los empréstitos contratados durante 1999 en términos de lo dispuesto en el artículo 73, fracción VIII de la constitución. También se autoriza al Ejecutivo federal, para emitir valores en moneda nacional o contratar créditos, para canje o refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal, para contratar créditos o emitir valores en el exterior con el objeto de canjear o refinanciar el endeudamiento externo. En esta disposición también se autoriza al Distrito Federal a contratar y ejercer créditos por un endeudamiento neto de mil 700 millones de pesos, durante el ejercicio. Dispone que el Ejecutivo federal respecto de estas facultades, dará cuenta trimestralmente al Congreso de la Unión, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dentro de los 45 días siguientes al trimestre vencido, especificando las características de las operaciones realizadas. Lo mismo se aplica a los pasivos contingentes que se hubieran asumido con la garantía del gobierno federal. La disposición que se menciona tiene su fundamento legal en la Ley General de Deuda Pública, artículo 9, puesta en vigor a partir del 1 de enero de 1977.

228


El artículo 4 se refiere a que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios estarán obligados al pago de contribuciones y sus accesorios, de productos y de aprovechamientos, excepto el Impuesto Sobre la Renta, de acuerdo con las disposiciones que los establecen y con las reglas que al efecto expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mismas que se señalan en la Ley de Ingresos. Los enteros que hace Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios son: Derecho sobre la extracción de petróleo crudo; Derecho Extraordinario sobre la extracción de petróleo crudo; Derecho adicional sobre extracción de petróleo; Impuesto a los rendimientos petroleros; Derecho sobre hidrocarburos; Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (gasolina, diesel y gas natural para combustión automotriz); Impuesto al Valor Agregado; Contribuciones causadas por la importación de mercancías; Impuestos a la exportación (por petróleo crudo, gas natural y sus derivados); Derechos y aprovechamientos sobre rendimientos excedentes. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público está facultada para variar el monto de los pagos provisionales, diarios y semanales, cuando existan modificaciones en los ingresos de Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios que así lo ameriten. Por su parte el organismo presentará una declaración a la Secretaría de Hacienda en abril, julio y octubre de 1999 y enero de 2000, en la que informará sobre los pagos por contribuciones y los accesorios a su cargo o a cargo de sus organismos subsidiarios, efectuados en el trimestre anterior.

El tratamiento diferencial a Petróleos Mexicanos, en cuanto a la periodicidad de sus pagos, obedece fundamentalmente al importante aporte que hace a la recaudación y respecto a incluir en este artículo, tanto a los impuestos como a los derechos y aprovechamientos, se explica por el principio impositivo de eficiencia en la administración que trata, en este caso, de disminuir el costo de la recaudación. Se establece en el artículo 5 que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que durante 1999, 229


mediante disposiciones de carácter general, pueda otorgar facilidades administrativas para el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes que tributen o hayan tributado conforme al Régimen Simplificado de la Ley del Impuesto Sobre la Renta. La Secretaría queda autorizada para expedir reglas que faciliten el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes cuyas actividades no persiguen fines de lucro, y para autorizar a los contribuyentes que por las características de su actividad adquieran bienes sin comprobantes, para comprobar dichas adquisiciones ellos mismos, evitando que se dejen de pagar los impuestos generados por dichas operaciones. Lo anterior está relacionado con el principio de eficiencia en la administración. El artículo 6 faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que en los casos de prórroga para el pago de créditos fiscales se causarán recargos al 2.0% mensual sobre saldos insolutos, durante el ejercicio fiscal. Dicha tasa podrá reducirse según el comportamiento del Índice Nacional de Precios al Consumidor y la tasa de interés bancaria y de equilibrio, para ello la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realizará los cálculos y publicará la tasa de recargos vigente cada mes en el Diario Oficial de la Federación. Los artículos 9 y 10 tratan de las reglas para el cobro por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público o por la prestación de servicios en el ejercicio de las funciones de derecho público por los que no se establecen derechos, así como el destino de dichos ingresos y el artículo 11 se refiere al tratamiento de ingresos por productos. Indica el artículo 12 que los ingresos que se recauden por los diversos conceptos que establece esta Ley se concentrarán en la Tesorería de la Federación, y deberán reflejarse, cualquiera que sea su forma y naturaleza, tanto en los registros de la propia Tesorería como en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.

No se concentrarán en la Tesorería de la Federación los ingresos provenientes de las aportaciones a seguridad social 230


destinadas al Instituto Mexicano del Seguro Social, al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas, los que podrán ser recaudados por las oficinas de los propios institutos y por las instituciones de crédito que autorice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debiendo cumplirse con los requisitos contables establecidos y reflejarse en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. Tampoco se concentrarán en la Tesorería de la Federación los ingresos provenientes de las aportaciones y de los abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. Quedan sin efectos los convenios en los que se permita que dependencias o entidades de la administración pública federal no concentren en la Tesorería de la Federación las contribuciones o aprovechamientos que cobren. El artículo 13 expresa que salvo lo establecido en el artículo precedente, se aplicará el régimen establecido en esta Ley y en las demás leyes de carácter fiscal a los ingresos que por cualquier concepto reciban las entidades de la administración pública paraestatal federal que estén sujetas a control presupuestario en los términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999. La Ley de Ingresos faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para cancelar por incosteabilidad los créditos cuyo importe al 30 de junio de 1998, hubiera sido inferior o igual al equivalente en moneda nacional a 2 500 unidades de inversión. La cancelación de dichos créditos por única vez libera al contribuyente de su pago (artículo 14).

Los artículos 15 y 17 se refieren a los requisitos para la aplicación por parte del Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de los estímulos fiscales y subsidios. En el caso de que los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal del gobierno federal, 231


incrementen sus ingresos como consecuencia de aumentos en la productividad o modificación en sus precios y tarifas, los recursos así obtenidos serán aplicados, prioritariamente, a reducir el endeudamiento neto del organismo o empresa de que se trate, o a los programas a que se refiere el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999. (Artículo 16). El artículo 22 establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá condonar total o parcialmente recargos de créditos fiscales derivados de contribuciones, al respecto en este artículo cita los requisitos que deberán cumplirse para recibir el citado tratamiento.

Análisis de los ingresos ordinarios del gobierno federal En el cuadro 1 se observa que predominan los ingresos corrientes dentro del total y que la aportación que hacen los ingresos de capital no es significativa. En los ingresos tributarios se destaca la importancia del Impuesto Sobre la Renta que en 1950, aportó el 25.1%, para ascender en 1960 a 34.0% y en 1970 a 45.7%; posteriormente a partir de 1980 tiende a descender hasta llegar a 22.1% en 1987 y, en 1988, empieza a recuperarse al llegar a 27.9%. En 1990 participa con el 29.4% que se explica para los ingresos tributarios en general, por el crecimiento económico del país, debido a la elasticidad del ingreso de los impuestos, por las reformas fiscales que se efectuaron para ampliar la base gravable y facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales; y las acciones realizadas en materia de control y fiscalización; en 1995 y 1997 contribuye con el 25.5 y 26.5%, respectivamente. Es conveniente citar que el comportamiento está estrechamente relacionado con la participación que hacen los ingresos procedentes del petróleo y sus derivados.4 232


El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, que a partir de 1980 fue sustituido por el Impuesto al Valor Agregado durante 1950, 1960 y 1970, su aportación no tiene cambios significativos, sin embargo en 1980 llega al 21.3%, para luego descender sin llegar a los niveles de los años en que estuvo vigente el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. En 1990 se observa un repunte con el 18.2% y en 1997 disminuye su participación con 15.8%. El descenso se explica principalmente por la aportación de Petróleos Mexicanos a la recaudación. El comportamiento del Impuesto sobre Producción y Servicios de 1950 a 1981 fue con tendencia a la baja, 13.1% a 5.8%, a partir de 1982 asciende a 11.6%, en 1984 llega a 13.2%, para luego descender y aportar en 1997 el 2.2 por ciento. El Impuesto a la Importación ha tenido una disminución considerable en la participación de los ingresos, ya que se adoptó la política de acudir en menor medida a los aranceles y utilizar las restricciones directas a las importaciones a través de las cuotas y permisos previos. En los últimos años, se han llevado a cabo el proceso de desgravación arancelaria y el aumento de las fracciones liberadas. Con el Tratado de Libre Comercio su recaudación sigue conservándose baja. El Impuesto a la Exportación tuvo importancia en la década de los años cincuenta, perdiéndola a partir de 1960. En 1980 y 1981 su participación es considerable, debido a que contabilizó los impuestos por exportación de petróleo que constituyeron alrededor del 98%, posteriormente al separarse, con fines de análisis, los impuestos por hidrocarburos, dejó de ser significativa la recaudación del Impuesto a la Exportación. Cabe citar que los impuestos de Importación y Exportación, no obedecen únicamente a fines fiscales, sino también a fines extrafiscales, como instrumentos de política de comercio exterior, hecho que refleja su comportamiento en la recaudación. 233

234

14.1

15.4

4.5

Importación

Exportación

Otros impuestos

——-

0.2

2.4

9.6

6.6

1.3

9.2

12.6

12.6

45.7

88.0

0.4

4.9

6.2

23.8

7.3

10.2

21.3

42.8

94.7

99.6

0.1

5.0

7.0

21.3

6.5

5.8

18.7

35.6

94.9

99.9

— — ——- — — — —

0.2

14.6

3.2

8.5

16.0

13.5

10.0

34.0

85.2

97.6

29.9

0.7

6.3

1.3

0.2

5.1

11.6

14.3

30.6

63.1

99.3

2.2

13.2

17.8

23.1

57.6

98.2

2.8

12.2

16.6

23.1

55.8

98.4

34.5

0.4

12.2

1.0

33.4

1.8

7.0

1.3

34.7

1.6

7.9

1.1

0.1 — — — —

1.9

12.8

16.0

21.1

52.9

99.6

4.2

4.5

2.5

5.3

1.3

1.8

3.9

2.6

4.0

4.3

0.1 — — -

5.1

3.5

0.8

0.8

0.8

0.5 36.8 40.7 30.9 28.3 35.5

1.0

11.1 11.2 14.8 10.5 12.9

1.5

0.4 — — - — —

4.4

5.3

14.2 15.2 16.0 18.2 15.1

25.3 22.1 27.9 29.4 25.2

55.1 47.3 53.5 60.4 51.1

99.0 99.2 99.2 99.2 99.5

35.7

3.6

9.6

3.1

— —

3.5

2.2

15.8

26.5

51.1

96.4

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretaría de Programación y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pública Federal. Varios años. 1 El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles fue sustituido a partir de 1980 por el Impuesto al Valor Agregado.

Pemex

II. Ingresos de capital.

17.1

13.1

Producción y servicios

B. Ingresos no tributarios

10.5

25.1

82.7

Impuesto al Valor Agregado.1

Ingresos mercantiles

Renta

A. Ingresos tributarios

98.9

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

1997

99.8

1986 1987 1988 1990 1995

I. Ingresos corrientes

1982 1983 1984 1985

Totales:

1980 1981

1950 1960

Conceptos:

1970

CUADRO 1 Estructura porcentual de los ingresos ordinarios del gobierno federal



El rubro de otros impuestos ha perdido transcendencia en el monto de los ingresos ordinarios hasta 1980. En 1990, se observa un repunte con el 4.0% y en 1997 disminuye siendo de 3.1 por ciento. La contribución de los impuestos provenientes de las actividades de Petróleos Mexicanos, ha tenido papel relevante en el financiamiento del gasto público, observando una tendencia ascendente hasta 1987; al año siguiente disminuye en alrededor del 10%. Ello obedece a la baja de los volúmenes de petróleo exportados y a la contención de los precios del mercado internacional, así como a la mejoría en la recaudación de los ingresos tributarios. En 1995 y 1997 incrementan su participación en los ingresos ordinarios, al respecto en el último año llega 35.7 por ciento. Los ingresos no tributarios, en los primeros años del periodo que se analiza, fueron disminuyendo en importancia, para recuperarla a partir de 1982, esto se explica por la actualización de la normatividad que los regula. Posteriormente su contribución se afecta por la participación de los ingresos provenientes de Petróleos Mexicanos, siendo en 1997 de 9.6 por ciento.

235

NOTAS

1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículos 20, 21, 22, 27, 72, 73, 117, 118 y 131. 2 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Código Fiscal de la Federación, Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981 y reformas. 3 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1999, Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1998. 4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Programación y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pública Federal. Varios años.

237

CAPÍTULO VII DEUDA PÚBLICA

POR

ALICIA GIRÓN GONZÁLEZ*

El endeudamiento ha sido una alternativa de financiamiento al desarrollo económico desde la década de los cuarenta hasta finales de los setenta. Se ha utilizado en México como palanca prioritaria en el desenvolvimiento de la economía. Sin embargo, durante el largo periodo de 1982-1989, se convirtió en una variable que ha ocasionado el desbordamiento de un círculo pernicioso, con tasas negativas de crecimiento, inflación e hiperinflación, baja real de los salarios, desempleo, desinversión, recesión, etcétera; estos años se caracterizan por la transferencia negativa de recursos financieros al exterior. Posteriormente, la deuda del sector público ha registrado una importante disminución como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) sin embargo, la política monetaria ocasionó el aumento de la deuda externa del siste* Directora del Instituto de investigaciones Económicas de la UNAM y responsable del proyecto de investigación “Presente y Futuro de los Servicios Financieros”, financiado por la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (DGAPA), UNAM. La autora agradece el poyo de José Martín Guerra en la elaboración de la presente investigación, así como de Martín Peña, becario de Licenciatura en Economía de la Facultad de Economía y de Roberto Soto, becario de la Maestría en Economía Financiera de la Escuela Nacional de Estudios Profesionales Aragón; todos ellos miembros del proyecto.


ma bancario público y privado que dio origen a la crisis financiera de diciembre de 1994, la crisis de los tesobonos. Para finales del siglo XX la deuda del sector privado asciende a 42 859.3 millones de dólares; la del sector público a 91 955.4 millones de dólares; la de los bancos a 15 880 millones de dólares, y la del Banco de México a 5969.9 millones de dólares. En total la deuda externa asciende a 156 664.6 millones de dólares. Las décadas de los ochenta y de los noventa definen un periodo caracterizado por la ausencia de desarrollo y crecimiento económico sostenidos. En particular, el de los ochenta es un periodo de alternativas y soluciones presentadas por la política económica del Estado para enfrentar el servicio de la deuda externa y resolver su pago; lo es también de procesos de transferencia real de recursos, por concepto del servicio de la deuda, por más de 197 000 millones de dólares, durante 1983 y 1994. Por otra parte, el cambio estructural de la economía inicialmente para satisfacer las demandas del mercado interno, ahora buscan promover la exportación de bienes al mercado internacional para obtener las divisas necesarias para el pago del servicio de la deuda. No obstante, a finales de 1989 se plantea un camino diferente: a) abatir la transferencia neta de recursos al exterior para que la economía pueda crecer en forma sostenida; b) reducir el valor de la deuda histórica acumulada hasta diciembre de 1988; c) asegurar la obtención de recursos frescos durante un horizonte suficientemente largo para evitar la incertidumbre que provocan las negociaciones anuales, y d) disminuir el valor real de la deuda, así como la proporción que ésta representa tanto en el PIB como en las exportaciones.1 Haber destinado dicha cantidad disminuyendo el gasto y la inversión del sector público contrajo la economía en el marco de un proceso de políticas económicas de ajuste que han conducido a una situación 242

DEUDA PÚBLICA

social y política preocupante para el Estado y la sociedad entera. Debido al mal manejo de una política de endeudamiento externo sin el apoyo de los recursos internos y a la falta de un adecuado presupuesto de divisas, a finales de la década de los ochenta se retornó a la búsqueda de una política fiscal más agresiva, acompañada de un incremento sustancial de la deuda interna para satisfacer los requerimientos financieros del Estado. El resultado fue la renegociación de la deuda externa de México en el marco del Plan Brady con el apoyo de la gran banca privada y de los organismos financieros internacionales. La búsqueda de nuevas opciones de financiamiento, tanto internas como a través de operaciones en el mercado de valores acompañada de una liberalización financiera y comercial, en torno a la creación de un bloque económico de América del Norte, creó expectativas macroeconómicas que permitieron la entrada de capitales y a la vez la liberalización de la cuenta de capital de la balanza de pagos. Sin dejar de lado la preocupación por la integración de un mercado común y el crecimiento de la economía de 1990-1994 con base en el ahorro externo. Mas la deuda externa del sector público que logró mejorar el perfil de crecimiento, disminuyendo y amortizando grandes cantidades durante este periodo, así como la reorientación de los sectores productivos a los empresarios, propició que el sustento del crecimiento fuera determinado por el movimiento de capitales internacionales. La deuda interna logra, de febrero a noviembre de 1994, un incremento inusitado en valores indizados al dólar, los llamados tesobonos (Bonos de Tesorería de la Federación).

De esta forma, la contratación de nueva deuda externa la realizaron, fundamentalmente, las empresas del sector privado, las empresas bancarias y el sector público por medio de su deuda interna. Si bien factores externos, como la disminución de los flujos de capital en escala internacional a raíz del aumento de las tasas de interés de Estados Unidos desde finales de 1993, ocasionó una retirada paulatina de capitales que difícilmente pudieron seguir alimentando la economía mexicana durante el siguiente año. La necesidad de seguir sosteniendo un déficit en cuenta corriente y de 243


dinamizar la economía nacional hizo que el gobierno elevara la contratación de capitales por medio de los tesobonos. A ello se aunaron el deterioro social y político, la disminución de la confianza y el aumento del riesgo por la alta volatilidad e incertidumbre de los mercados financieros, todo lo cual propició la devaluación de finales de diciembre y una de las peores crisis económicas en la historia del México independiente. Aunque el objetivo de este capítulo es el estudio de la deuda externa del sector público, es imposible abstraerse del significado que tuvo el costo de la crisis bancaria durante 1995 y la alternativa del rescate denominado Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) y, por último, la venta de dichos activos por medio del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB). El costo del rescate, según cifras del Informe Mackey, fue de 60 000 millones de dólares, pero si se suman los intereses asciende a cerca de 105 000 millones de dólares para finales de 1999.

Por ello, es de gran relevancia el estudio de la deuda externa y las definiciones que se puedan obtener ya que es un instrumento complementario del ahorro interno de un país y puede ser la llave del dinamismo económico que se oriente a las actividades productivas. Pero, también puede ser un factor de desfinanciamiento y de obstaculización al crecimiento, al orientar grandes cantidades de ingresos de un país al pago del servicio de su deuda externa.

CONCEPTO

Y ORÍGENES DE LA DEUDA PÚBLICA

Destacados autores han definido la deuda pública de diferentes maneras. Para algunos: “...el crédito público es así la confianza o solvencia de que goza un Estado u otra corporación de derecho público en cuanto al cumpli244

DEUDA PÚBLICA

miento de los compromisos pecuniarios por ellos contraídos”.2 Otros coinciden al señalar que “...el crédito, un acto de confianza, puede ser privado y público; el primer caso, se refiere a promesas de pago con las que se comercia entre particulares, siendo el crédito público aquel en que interviene el Estado, que entrega instrumentos de pago futuro a inversionistas de todo tipo, tanto institucionales como individuales, por recursos monetarios. Aquí cabría considerar que el crédito público es deuda pública, y que existe otro tipo de endeudamiento gubernamental que no lo es, como las deudas de guerra —impuestos por un vencedor—, y otros tipos de obligaciones del Estado que carecen del acto voluntario de entregar recursos por parte del prestamista y recibir una promesa de pago, como por ejemplo, sueldos no pagados a empleados públicos, obligaciones de deudas forzadas, adeudos por obras públicas, o indemnizaciones de cualquier tipo, emisiones de papel moneda con circulación compulsoria, pensiones de retiro y cualesquiera otras operaciones financieras que no tengan los elementos esenciales del crédito: recursos y voluntad de entregarlos a cambio de un instrumento crediticio”.3

Sommers, en su libro Finanzas Públicas e Ingreso Nacional, sitúa a la deuda pública como el medio del que se sirve el gobierno para preveernos de dinero que en otra forma no tendríamos, enmarcando a la deuda como un acto de gobierno de las finanzas gubernamentales.4 El concepto de deuda pública se amplía en la medida en que los países se van haciendo cada vez más interdependientes y se crean —en la posguerra— las instituciones financieras multilaterales y se fortalecen los grandes bancos transnacionales. La deuda externa vendría a ser aquel capital disponible que es necesario valorizar e invertir en países de alta rentabilidad, sean subdesarrollados o desarrollados. El crédito vía el Estado se utilizará para lograr un desarrollo adecuado de la economía. La deuda pasará a ser un instrumento de recirculación del capital en escala internacional que abre un nuevo paso a los cambios estructurales de los países y de la misma teoría de las finanzas públicas. 245


El origen de la deuda externa de México es tan antiguo como el nacimiento del Estado nacional. En la historia moderna del país, la deuda externa se ha utilizado como un mecanismo de financiamiento del desarrollo del capitalismo. Desde el inicio del siglo XIX los primeros empréstitos otorgados por Inglaterra sirvieron al Estado para facilitar los servicios de la ciudad y después para construir la infraestructura ferroviaria. La fricción ocasionada por el pago de los créditos contratados con España, Francia e Inglaterra provocó que Francia invadiera México durante el gobierno de Benito Juárez. En el porfiriato, la deuda externa recobró importancia en el establecimiento del capitalismo mexicano. Grandes vías de comunicación se hicieron gracias al crédito externo. Durante la Revolución y el periodo de interguerras se suspendieron los préstamos y se renegociaron las deudas del movimiento armado, la deuda contraída a causa de la nacionalización de la industria petrolera y las deudas no pagadas. Es a partir de 1940 que México contrata préstamos con las instituciones de crédito internacionales, entre las que se encuentra el Banco de Exportación e Importación de Estados Unidos. Una vez terminada la segunda guerra mundial y al crearse los organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, México recibe sus primeros préstamos de estas instituciones y así empieza a participar en el sistema financiero internacional constituido en Bretton Woods. Los bancos privados transnacionales otorgaron préstamos crecientes a México a partir de mediados de los sesenta. Sin embargo, será a raíz de la crisis petrolera y por la necesidad de recircular los llamados petrodólares que México aumentará la contratación de sus empréstitos con la banca internacional. Para 1982, cerca del 90% de la deuda estaba contratada con dichos bancos. Una vez desatada la crisis financiera de 1982, se establecerán diferentes modalidades. 246

DEUDA PÚBLICA

Para hacer frente al pago de su deuda, México inició conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional, un plan de ajuste con tres renegociaciones y de ayuda con créditos frescos. La estrategia, de política económica, para hacer frente a la crisis de liquidez de México en 1982-1988 se caracterizó, en primer lugar, por los acuerdos de estabilización para el periodo 1983-1985 y el acuerdo stand by para el lapso comprendido entre junio de 1986 y el transcurso de 1987, firmado por el gobierno mexicano con el Fondo Monetario Internacional; asimismo, en 1988 se instrumentó el primer Pacto de Solidaridad Económica. En segundo lugar, por la renegociación, en tres ocasiones durante dicho periodo, de la deuda con la banca privada internacional. Con la primera, realizada en 1983, por un monto de 23 150 millones de dólares se recalendarizó el plazo a 8 años, con un periodo de gracia de 4. En la segunda, efectuada en 1985, el monto fue de 48,000 millones de dólares incluyendo la anterior renegociación y los nuevos créditos otorgados a México durante dichos años, acordándose un plazo de 14 años para pagar y 7 años de gracia. La tercera renegociación fue por un monto de 75 250 millones de dólares, incluyendo la renegociación anterior, 9 500 millones de la deuda privada, un crédito de 5 000 millones de dólares concedido en 1983, 3 800 millones de dólares otorgados en 1984 y 1 800 millones contratados con el Club de París. El plazo fue de 20 años, con 7 años de gracia.5 En tercer lugar, durante el periodo se destinó puntualmente la cantidad de 51 000 millones de dólares por concepto del servicio (amortizaciones e intereses) de la deuda externa. Con dicha política, la sociedad mexicana experimentó un deterioro de su bienestar económico, manifestado en las elecciones del 6 de julio de 1988. El resultado sería buscar nuevas formas de extinción de la deuda.6

247


Posteriormente, una vez saneado el perfil del endeudamiento en el marco del Plan Brady y de las expectativas del Tratado de Libre Comercio, México vuelve a captar grandes cantidades en el mercado internacional. De ser un país de alto riesgo, llega a captar cerca del 10% de los flujos de capitales privados netos de todas las economías emergentes durante 1994.7 Panorama que al final de dicho año cambia de manera opuesta. La inestabilidad de los mercados financieros, la incertidumbre y dificultad para hacer frente a las obligaciones de corto plazo, así como el riesgo de desplegar una crisis financiera de alcance global,8 constituyeron referentes de consideración para promover una estrategia de rescate financiero que significó el hacer frente a las obligaciones de corto plazo provenientes de los vencimientos de tesobonos y de los certificados de depósito de la banca comercial mexicana. Así, en un contexto de inestabilidad de los mercados financieros, la comunidad financiera internacional configuró un paquete de rescate financiero anunciado por el presidente William Clinton, el 31 de enero de 1995, incluyendo líneas de crédito de alrededor de 50 759 millones de dólares, constituido por un crédito del gobierno de Estados Unidos de 20 000 millones de dólares (provenientes del Fondo de Estabilización Cambiaria) a un plazo de entre 3 y 10 años. Un crédito contingente de 17 759 millones de dólares del Fondo Monetario Internacional; 10 000 millones de dólares del Banco de Pagos Internacionales y 3 000 millones de dólares de la banca privada internacional. Cabe mencionar que durante 1995 la disposición neta fue de sólo 23 253 millones de dólares de la línea de crédito original. La negociación del paquete de rescate y la necesidad de estabilizar los mercados financieros, significó para la economía mexicana el replanteamiento de las metas macroeconómicas y de los objetivos de recu248

DEUDA PÚBLICA

peración de la economía, al someter a ésta a un programa de ajuste severo. En efecto, tan solo en el primero y segundo trimestres de 1995 la caída en el PIB durante todo 1995, significó 1% y 9.8%, lo cual resulta en una contracción real de 5.4% el primer semestre. Así también, por ejemplo, en el sector de la construcción la caída fue de 23.6% en el segundo trimestre. Para el tercer trimestre de 1995 la caída del PIB fue de 8.1%, lo cual prefigura un descenso anual promedio de 6.2 por ciento. Respecto a los saldos en la balanza de pagos, la cuenta corriente observa una reducción significativa, al ubicarse en un saldo negativo de 1 192 millones de dólares y uno positivo de 441 millones de dólares, para el primero y segundo trimestre de 1995, respectivamente; ubicando el saldo al primer semestre en 751 millones de dólares.9 La cuenta de capital observa un superávit acumulado de 13 912 millones de dólares en 1995 y de 1 719 millones de dólares en el primer semestre de 1996. Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera, el entorno recesivo, una política monetaria restrictiva cuyo principal instrumento es la contención del crédito interno, el repunte inflacionario, la falta de liquidez, el incremento en los márgenes de intermediación, el sobreendeudamiento de empresas y particulares frente a la banca comercial y la deuda externa de ésta, constituyen los factores que explican la grave crisis bancaria que se precipita después de la devaluación de diciembre; lo cual acelera el deterioro de los activos bancarios,10 de la cartera crediticia (créditos al consumo, corporativos e hipotecarios) y los niveles de capitalización. En este marco de crisis, el rasgo es la ampliación de la competencia entre intermediarios y un proceso generalizado de racionalización del sistema, caracterizado por el ingreso y la ampliación de la presencia de filiales de intermediarios extranjeros, alianzas estratégicas y fusiones, como opción para enfrentarse a las condiciones de la nueva competencia y las necesidades de recapitalización; amén de la intervención gerencial de algunos bancos. Así por ejemplo, hasta el tercer trimestre de 1995 la intervención abarca a seis bancos (Unión, Cremi, Obrero, Banpaís, Interestatal y Banorte) cuyos quebrantos involucran una cantidad aproximada de 14 600 millones de nuevos pesos (cerca de 2 000 millones de dólares).

El crecimiento de la cartera vencida de los bancos comerciales, así como las dificultades para constituir reservas preventi249


vas y los problemas de capitalización, obligó a la intervención del gobierno a partir de la constitución del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA), así como del Programa de Capitalización Temporal (PROCAPTE). El FOBAPROA se constituye como una ventanilla de créditos para que los bancos con problemas en su posición financiera puedan solventar sus obligaciones financieras de corto plazo.11 Por cuanto al PROCAPTE, orientado a la atención de los bancos con problemas temporales de capitalización (índices inferiores al 8% de sus activos en riesgo) su objetivo ha sido garantizar su solvencia. En este esquema los bancos se obligan a entregar al FOBAPROA obligaciones subordinadas convertibles y no convertibles. Inicialmente el programa de emergencia como respuesta al problema de vencimiento de las obligaciones de corto plazo fue sustituir éstas por obligaciones de mayor plazo. Sin embargo, ello significó sustituir deuda pública interna por deuda pública externa. Así, esta última durante 1995 muestra un incremento de 15 087.9 millones de dólares, lo cual se explica —en parte— por el uso de las líneas de crédito provenientes del paquete de emergencia, para hacer frente a los vencimientos de tesobonos y la recuperación de las reservas internacionales. En efecto, los vencimientos de tesobonos, que para 1995 se calculaban en alrededor de 29 206 millones de dólares, al cierre del tercer trimestre el saldo de tesobonos fue de 2566 millones de dólares, en tanto que el nivel de reservas que al cierre de 1994 eran de 6 148 millones de dólares y en enero de 3 483 millones de dólares, muestran un crecimiento cerca de 14699 millones de dólares, a finales del tercer trimestre. La liquidación, del grueso, de los vencimientos de tesobonos y la recuperación de las reservas internacionales del nivel, del cierre de 1994 a septiembre de 1995, significa un monto de 35 191 millones de dólares. 250

DEUDA PÚBLICA

Las erogaciones de la deuda externa de México, que por su monto y por el perfil de vencimientos, así como por los intereses que se pagan y la forma en que se redocumentan y, en particular, por el mantenimiento de una estrategia de financiamiento de creciente dependencia de recursos externos, se constituyen en uno de los graves obstáculos para la recuperación económica. Según se puede observar en el cuadro 6 y gráfica 5 el servicio de la deuda externa pública durante el periodo 1989-1995 representa alrededor de 156 655.5 millones de dólares, cifra cercana al monto total de la deuda externa (incluyendo pública y privada) al primer semestre de 1996, la cual ronda los 173 000 millones de dólares, según cifras oficiales. Las estimaciones oficiales del servicio de la deuda externa, para el periodo 1996-2000, significan una cantidad de 89 633 millones de dólares. En este contexto la posibilidad de avanzar en una trayectoria de recuperación económica sostenida se torna prácticamente imposible. Sólo los intereses de la deuda externa total por año representan dos veces el valor total de las exportaciones petroleras.12 La deuda externa pública se torna un análisis complejo dada la innovación financiera y la bursatilización de la misma desde el inicio de los noventa. Las crisis financieras mexicana, asiática, rusa y brasileña plantean paradigmas dignos de estudio ante la volatilidad y riesgo que presentan las economías emergentes cuya dependencia del exterior no promueve una globalización incluyente. Se podría avanzar en el delineamiento de un nuevo periodo a partir de la crisis financiera mexicana de 1994-1995, calificada como la primera crisis financiera del siglo XXI, caracterizado por la bursatilización de la deuda externa, la entrada y salida de grandes flujos de capital a las economías emergentes, procesos de desregulación y liberalización financiera, quebrantos, cierres, fusiones y megafusiones de bancos y rigidez en 251


las políticas macroeconómicas donde el equilibrio de las finanzas y el control de la inflación van a imperar.

CLASIFICACIÓN

DE ACUERDO CON LA CONTRATACIÓN

Para su claro entendimiento la deuda pública se clasifica, según su origen, en externa e interna. Por el plazo de vencimiento, se clasifica en corto y largo plazos. Por el tipo de acreedor externo en deuda contratada con organismos financieros internacionales multilaterales o bilaterales y bancos privados o transnacionales. Algunos autores señalan la forma de emisión en tituladas y no tituladas. Y, por su efecto en la actividad económica, en tres tipos: 1) deuda lastre, deuda pasiva, deuda activa; 2) deuda reproductora, deuda de “peso muerto“ y 3) deuda autoliquidable y deuda no autoliquidable.13 En este apartado haremos dos observaciones con referencia a la deuda externa del sector público. La primera en relación con la contratación de la deuda externa por el tipo de acreedor. La segunda en relación con el plazo de su contratación. Ambas para el periodo 1980-1998. En el cuadro 1 y en la gráfica 1 se observa que para 1984 la deuda externa del sector público en su mayoría está contratada a través de préstamos sindicados que corresponden a la deuda no reestructurada. Es decir, la sindicalización de bancos privados transnacionales se conjuntaron hasta antes de 1982 para otorgar cuantiosos créditos a nuestro país. Estos préstamos sindicados se obtenían en el mercado internacional de capitales con un banco líder y varios bancos que operaban en el mercado de los eurodólares, consolidando el proceso de trasnacionalización bancaria. Si bien en 1982 el 90% de la deuda externa de México se había contratado con dichos bancos, esta deuda va a ser reestructurada varias veces hasta disminuir en más de la tercera parte para finales de la década de los ochenta. 252

4,432.3

5,041.4

1990-1992

1984

1985

3,740.5

5,945.5

167.2

0.0

4,671.2

0.0

0.0

0.0

0.0

10,818.6 46,020.4 33,518.9 34,335.2

0.0

0.0

0.0 23,142.9 23,220.5

4,005.1

4,879.4

247.0

0.0

3,584.6

9,728.1

0.0

0.0

48,764.9

3,401.5

7,410.9

132.2

0.0

5,913.3

75,350.9

1986

14,340.6

0.0

0.0

48,156.9

2,685.6

8,125.5

109.0

0.0

7,989.2

81,406.8

1987

15,107.8

0.0

0.0

42,677.9

4,003.3

10,419.9

91.5

0.0

8,702.8

81,003.2

1988

14,583.8

0.0

0.0

38,908.6

4,076.0

10,099.0

118.6

0.0

8,273.0

76,059.0

1989

5,591.8

4,623.7

0.0

35,936.6

4,348.9

14,684.8

217.6

0.0

12,366.9

77,770.3

1990

5,051.3

4,379.0

92.4

35,004.5

5,978.7

15,187.2

110.1

0.0

14,184.6

79,987.8

1991

5,289.0

3,919.4

4.4

28,841.7

6,188.1

15,644.9

104.8

0.0

15,762.9

75,755.2

1992

6,378.6

3,559.3

1.5

28,032.7

9,470.7

16,241.1

80.5

0.0

14,983.0

78,747.4

1993

(Cifras a fin de periodo en millones de dólares*)

CUADRO 1 Saldos de la deuda pública externa Clasificada por fuentes de financiamiento

*/ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodológicas. 1/ Incluye créditos tradicionales y garantías destinadas para apoyar el colateral de los Bonos del Paquete Financiero, 1989-1992 Fuente: Elaborado por SHCP.

No reestructurada

0.0

0.0

0.0

4,631.0

337.4

128.7

35,865.4

0.0

7,135.1

0.0

7,020.1

Bonos de reprivatización

Base de dinero

1983

58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1

1982

Deuda reestructurada

Bonos públicos

Ofis 1/

Proveedores

Fondo de estabilización

Bilaterales1/

Total

253

1995

1996

6,635.7

3,473.7

1.5

28,275.4

12,782.9

17,447.7

109.7

0.0

16,709.2

69.0

3,500.0

6,512.4

3,398.1

1.5

5,327.0

3,213.7

1.5

28,316.8 24,429.0

17,886.8 29,209.8

18,793.4 17,948.2

89.0

10,500.0

15,435.7 14,586.3

85,435.8 100,933.7 98,284.5

1994

6,970.7

2,940.7

1.5

23,792.9

26,685.7

16,649.1

55.0

0.0

11,225.6

88,321.2

1997

1999 jun-99

45.7

0.0

9,629.4

10,063.9

2,426.3

1.5

7,593.1

2,249.7

1.5

24,089.4 23,592.3

27,845.9 31,440.7

17,151.8 16,503.0

52.6

0.0

10,663.1

92,294.5 91,055.4

1998


Millones de dól

GRÁFICA 1 Deuda pública externa 1982-1999* 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Deuda externa pública totalTOTAL DEUDA EXTERNA PÚBLICA BILATERALES Bilaterales RES TRUCTURADA Restructurada NO RESTRUCTURADA No restructurada * Para 1999 los valores corresponden al primer semestre.

Por otro lado, la participación de los organismos financieros internacionales en el total de la deuda externa fue muy importante para nuestro país de 1940 hasta 1965, cuando empiezan a perder fuerza frente a los bancos privados. Los organismos financieros internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Eximbank y la AID cobrarían fuerza a raíz de la crisis mexicana. Los organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, duplicarán su participación en México, siendo su característica la condicionalidad. Es decir, la participación de sus créditos estará condicionada al programa de ajuste del Fondo Monetario Internacional en el cambio estructural perseguido en México. En efecto, se dice 254

DEUDA PÚBLICA

que: “los países que no acepten los lineamientos de política económica derivados de la condicionalidad no reciben los recursos financieros que requieren para hacer frente a su situación crítica de liquidez. La condicionalidad es una política económica que los países con problemas de balanza de pagos deben aplicar como medida de ajuste”.14 Los organismos bilaterales como el Eximbank, cuya participación de Estados Unidos (100%) irá ligada a proyectos prioritarios del gobierno federal, la venta de bienes de capital y la supervisión de los préstamos por parte de Estados Unidos y México, serán claves en el otorgamiento de préstamos. Entre otros organismos bilaterales se encuentran el Eximbank de Japón, el cual ha participado activamente en los últimos años en México. Con relación a los plazos, como estrategia de política de deuda externa del sector público se ha perseguido, a partir de 1983, que la contratación de los créditos establecidos permanezcan a largo plazo para evitar pagos cuantiosos. Uno de los detonantes significativos de la crisis financiera de agosto de 1982 y diciembre de 1994 han sido las obligaciones de corto plazo; verbigracia, en 1982 había más de 20 000 millones de dólares a corto plazo, en tanto que a principios de 1995 las obligaciones externas derivadas de los títulos de deuda pública externa (tesobonos) representaban más de 29 000 millones de dólares. De ahí las sucesivas renegociaciones, durante la década de los ochenta para modificar el perfil de vencimientos de la deuda externa (véase cuadro 2 y gráfica 2).

255


CUADRO 2 Deuda pública externa por plazo, 1980 - 1998 (Millones de dólares) Largo Plazo

%

32,322.0 42,206.7 49,548.7 52,778.7 68,994.4 71,626.0 73,956.8 80,845.9 80,223.3 75,434.5 76,614.3 78,260.5 72,288.8 74,501.4 79,082.3 93,737.4 93,293.5 84,260.7 87,897.0

95.6% 79.7% 84.2% 84.4% 99.4% 99.4% 98.1% 99.3% 99.0% 99.2% 98.5% 97.8% 95.4% 94.6% 92.6% 92.9% 94.9% 95.4% 95.2%

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Corto Plazo 1,490.8 10,753.9 9,325.5 9,777.5 383.5 454.1 1,394.1 560.9 779.9 624.5 1,156.0 1,727.3 3,466.4 4,246.0 6,353.5 7,196.3 4,991.0 4,060.5 4,397.5

%

Total

4.4% 20.3% 15.8% 15.6% 0.6% 0.6% 1.9% 0.7% 1.0% 0.8% 1.5% 2.2% 4.6% 5.4% 7.4% 7.1% 5.1% 4.6% 4.8%

33,812.8 52,960.6 58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1 75,350.9 81,406.8 81,003.2 76,059.0 77,770.3 79,987.8 75,755.2 78,747.4 85,435.8 100,933.7 98,284.5 88,321.2 92,294.5

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

GRÁFICA 2 Deuda pública externa por plazo de vencimiento Millones de dóla

120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 1980

Largo Plazo

256

1982

1984

1986

Corto Plazo

1988

1990

Total

1992

1994

1996

1998

DEUDA PÚBLICA

EVOLUCIÓN Al observar la evolución que ha caracterizado a la deuda externa como variable dinamizadora del crecimiento económico, podemos obtener varias conclusiones. En primer lugar, la deuda externa tuvo un crecimiento cuantioso, particularmente entre 1980 y 1982, si tomamos en cuenta la deuda del sector privado que en 1982 ascendía a más de 23 000 millones de dólares.15 En segundo lugar, las cifras del endeudamiento externo tienden a estancarse a medida que disminuye el otorgamiento de créditos de la comunidad internacional. Parece que la tónica seguida fue reestructurar la llamada “vieja deuda“ y el otorgamiento de nuevos créditos mediante acuerdos con el Fondo Monetario Internacional y los organismos financieros internacionales. Por otra parte, la deuda interna que en 1980 representaba 678.4 millones de pesos cobró desde 1985 un papel activo como mecanismo de financiamiento para el gobierno federal. Entre 1986 y 1987 se triplicó, ocasionando un fenómeno hiperinflacionario que no se detuvo hasta 1988. Así, el crecimiento entre 1987 y 1989 fue del doble y la tendencia sería a mantenerla estable con la reforma del sistema financiero nacional (véase el cuadro 3 y la gráfica 3). Entre los principales instrumentos de endeudamiento interno que utiliza el gobierno federal se encuentran los Certificados de la Tesorería de la Federación (CETES) Bonos del Desarrollo del Gobierno Federal, Pagaré de la Tesorería de la Federación, Bonos Ajustables del Gobierno Federal y tesobonos, entre otros. El crecimiento y perfil de vencimientos, en la emisión de estos instrumentos, particularmente tesobonos, se constituyeron en el detonante y expresión de la crisis financiera, que desde diciembre de 1994 vuelve a 257


vivir la economía mexicana (véase cuadros 4 y 5, gráficas 4 y 5). CUADRO 3 Deuda externa e interna del sector público, 1980-1998

Años 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Deuda externa (Millones de dólares) 33,813 52,961 58,874 62,556 69,378 72,080 75,351 81,407 81,003 76,059 77,770 79,988 75,755 78,747 85,436 100,934 98,285 88,321 92,295

Deuda interna (Millones de pesos) 678 1,041 2,768 2,718 5,600 10,530 23,756 61,556 108,947 137,300 163,188 149,600 123,099 122,455 164,653 130,407 179,040 259,232 343,017

Fuente: Nacional Financiera. La Economía Mexicana en Cifras. Varios números. Presidencia de la República. Informe Presidencial. Varios números.

258

DEUDA PÚBLICA

GRÁFICA 3 Deuda pública externa e interna 120,000

400,000

Millones de dól

300,000 80,000

250,000

60,000

200,000 150,000

40,000

Millones de pe

350,000

100,000

100,000 20,000

50,000

0

0 1980

1982

1984

1986

1988

Deuda Interna

1990

1992

1994

1996

1998

Deuda Externa

NORMATIVIDAD Es a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la que compete contratar o negociar el crédito público externo. Por lo tanto en el artículo 38, apartado VIII del capítulo VI del Reglamento Interior de dicha Secretaría se hace referencia a la Ley General de Deuda Pública.16

Ley General de Deuda Pública La Ley General de Deuda Pública entró en vigor el 1 de enero de 1977. Fue planteada dentro de una serie de medidas de reajuste económico, entre ellas —según el Fondo Monetario Internacional— limitar el endeudamiento a 3 000 millones de dólares anuales mientras estuviese vigente el plan de estabilización. La ley era el reflejo de la continuidad de la política de endeudamiento en el marco de las políticas económicas: sustitución de importaciones, desarrollo compartido y alianza para la producción. Presentaba una rela259

22.6

17.2

17.2

70.5

847.4

0.0

735.0

2,065.5

3,718.4

0.0

3,718.4

1983

15.6

15.6

318.8

1,609.1

0.0

739.1

2,668.1

5,335.1

0.0

5,335.1

1984

17.5

17.5

1,507.7

1,630.3

0.0

2,334.6

4,300.2

9,772.8

0.0

9,772.8

1985

3/ Deuda asumida por el gobierno federal.

2/ Sistema de Ahorro para el Retiro.

1988

0.0

22.5

22.5

15,183.7

8,024.9

0.0

27,504.1

10,842.8

25.2

25.2

9,594.1

11,848.4

0.0

43,822.0

43,682.5

61,555.5 108,947.0

0.0

61,555.5 108,947.0

1/ Incluye los saldos acreedores de la Cuenta General y el Fondo de Contingencia.

23.7

23.7

4,965.6

3,930.6

0.0

8,107.6

6,751.9

23,755.7

0.0

23,755.7

1987

24.7

24.6

4,727.7

9,606.3

0.0

112,267.4

10,999.3

137,600.7

-292.8

137,307.9

1989

1991

1992

1993

1994

1995

-9,507.4

-10,379.2

-12,314.0

-14,307.2

-24,953.4

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

20.7

20.4

2,475.0

4,564.9

0.0

16.5

15.5

0.0

2,221.9

0.0

11.9

11.0

0.0

62.7

2,456.9

10.1

9.2

0.0

13.1

6,325.6

11.7

10.8

0.0

13.1

11,093.5

7.3

6.1

1,169.7

13.1

21,709.1

147,013.4 156,885.5 130,958.4 128,430.6 167,853.7 132,468.0

11,364.1

165,417.4 159,107.4 133,478.0 134,769.3 178,960.3 155,359.9

-2,229.5

163,187.9 149,600.0 123,098.8 122,455.3 164,653.1 130,406.5

1990

(Cifras a fin de periodo en millones de pesos*)

CUADRO 4 Saldos de la deuda interna del Gobierno Federal 1982-1999

1986

*/ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodológicas.

22.6

Deuda bruta/PIB

60.2

1,707.9

0.0

Deuda neta/PIB

Otros

SIEFORES

Financiero 3/

Saneamiento

SAR 2/

Gubernamentales

393.5

606.2

Bonos

Valores

2,767.8

0.0

2,767.8

1982

Deuda bruta

Activos financieros 1/

Deuda neta

260 6.6

6.2

1,860.9

314.1

34,829.9

155,157.1

0.0

192,162.0

-13,122.0

179,040.0

1996

7.7

7.3

1,963.7

13.2

49,735.6

221,943.2

0.0

273,655.7

-14,423.8

259,231.9

1997

1999 jun-99 -81,243.9 0.0

9.2

8.3

15,639.0

0.0

13.2

39,978.4

9.9

8.1

16,683.3

0.0

13.2

43,160.8

322,625.8 382,978.4

0.0

378,256.4 442,835.7

-35,239.1

343,017.3 361,591.8

1998


DEUDA PÚBLICA

450,000

30

400,000 350,000

25

300,000 250,000

20 15

200,000 150,000 100,000 50,000

10

Porcentaj

Millones de pe

GRÁFICA 4 Deuda interna neta del Gobierno Federal 1982-1998

5

0

0 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Deuda interna DEUDA INTERNAneta NETA

Valores gubernamentales VALORES GUBERNAMENTALES

Deuda neta /PIB DEUDA NETA/PIB

ción de continuidad del proceso de acumulación por la vía capitalista y dependiente del exterior. Fue un instrumento indispensable en el ámbito de una política económica, sujeta a las pautas fijadas por el Fondo Monetario Internacional en beneficio de la iniciativa privada nacional y del capital extranjero. En la exposición de motivos que acompañó al texto de la ley se manifestaba: “...la política de endeudamiento público adquiere una relevancia primordial en el manejo de las alianzas nacionales, que obliga al Estado a plantear, en forma cada día más cuidadosa, la aplicación nacional del crédito que se requiere”.17

Por otro lado, tendía a garantizar las ganancias de las inversiones, al mismo tiempo que la paz social y la solvencia del país. “De fundamental importancia es que el servicio de la deuda pública se mantenga siempre dentro de la capacidad de pago del sector público y del país en su conjunto”.18 En el artículo segundo se define la constitución de la deuda pública por las obligaciones de pasivos, directos o contingentes derivados de financiamiento y a cargo de las 261

0.0

0.0

UDIBONOS

OTROS

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

735.0

735.0

1983

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

739.1

739.1

1984

1985

144.7

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

2,189.9

2,334.6

1986

Fuente: Elaboración con base en la SHCP.

1987

540.6

0.0

0.0

0.0

0.0

94.9

671.9

0.0

0.0

0.0

0.0

91.8

7,472.1 26,740.4

1989

495.6

0.0

0.0

0.0

0.0

2,084.1

41,242.3

660.8

0.0

2,817.3

177.2

54,999.2

573.6

53,039.3

43,822.0 112,267.4

1988

1991

2,960.3

0.0

10,339.6

0.0

63,822.5

266.6

69,624.4

0.2

0.0

29,166.6

914.8

57,479.7

40.1

69,284.1

147,013.4 156,885.5

1990

1993

1994

1995

1996

0.6

0.0

35,389.5

861.7

37,175.2

0.0

57,531.4

0.0

0.0

32,586.9

3,665.7

16,876.6

0.0

75,301.4

0.0

0.0

29,284.3

91,717.4

8,290.0

0.0

38,562.0

0.0

0.0

41,287.2

1,968.5

45,107.9

0.0

44,104.4

0.0

5,217.1

25,940.0

0.0

67,822.8

0.0

56,177.2

130,958.4 128,430.6 167,853.7 132,468.0 155,157.1

1992

(Cifras a fin de periodo en millones de pesos*)

CUADRO 5 Saldos de los valores gubernamentales 1982 - 1998

8,107.6 27,504.1


0.0

0.0

AJUSTABONOS

0.0

BONDES

TESOBONOS

0.0

393.5

393.5

1982

PAGAFES

CETES

TOTAL

262 1997

0.0

35,661.5

15,569.2

0.0

81,560.0

0.0

89,152.5

221,943.2

1998

0.0

64,338.1

10,631.0

0.0

143,520.2

0.0

104,136.5

322,625.8


DEUDA PÚBLICA

siguientes entidades: I. El Ejecutivo Federal y sus dependencias; II. El Departamento del Distrito Federal; III. Los organismos descentralizados; IV. Las empresas de participación estatal mayoritaria; V. Las instituciones y organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las nacionales de seguros y de fianzas; VI. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II al V. GRÁFICA 5 Saldos de valores gubernamentales 1982-1998 Millones de pe

350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

TOTAL

CETES

BONDES

TESOBONOS

El mismo artículo se refiere al financiamiento: la contratación de créditos al interior o fuera del país, empréstitos derivados de la emisión de títulos, adquisición de bienes, los pasivos contingentes de ambos y la celebración del acto jurídico análogo a ello. El artículo tercero y del capítulo II al VII, se señalaban el papel de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en cuanto a la ejecución de la ley, la aprobación de los créditos y el cuidado de dichos recursos, en tanto vigilante de la capacidad de pago y de su debido cumplimento; además, establecía la programación de la deuda pública y la contratación de los préstamos por parte del gobierno federal. Es digno mencionar el artículo cuarto del capítulo II, que dice:

263


“...Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; emitir valores y contratar empréstitos para fines de inversión pública productiva, para canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal o con propósitos de regulación monetaria”.19

Este artículo es el de mayor trascendencia dado que el refinanciamiento fue su actividad prioritaria. Al contratar nuevos préstamos, obtener fondos y pagar deudas por vencer, el Estado ha mantenido su imagen de solvencia en el exterior. En la medida en que los bancos extranjeros prestan sin exigir la contrapartida de proyectos específicos, México ha usado crecientemente créditos contratados en este mercado para refinanciar sus adeudos externos.20 De esta forma, el monto de los préstamos que bajo el nombre “Estados Unidos Mexicanos” publica el Borrowing in International Markets del Banco Mundial, ascendió a 9 790 millones de dólares en el periodo 1973-1982. En enero de 1974 destaca el préstamo por 500 millones de dólares (contratado con Kuhn Lab. & Co., First Boston (Europe; DaihichiKangyo Bank LTD; European Banking LTD; y Chase Manhattan Bank; además, Banco de Londres y México, S. A.; Banco Nacional de México, S. A.; Banco Internacional Mexicano, S. A. y Bancomer, S. A. de México) y otros por 300 millones de dólares (en su mayoría de bancos alemanes). En 1976, a dos meses de la devaluación del peso mexicano y para finalizar el sexenio, se contrataron dos préstamos sindicados cuyo monto fue de 1 200 millones de dólares, dado por mitades a un plazo de 5 a 7 años (los bancos fueron Algensen Bank Neederland NV; Bank of Montreal, Bank of Nova Scotia Int. Ltd.; Bankers Trust Int. Ltd.; Canadian Imp. Bank of Commerce; Chase Manhattan Ltd.; Chemical Bank Citicorp Int. Group y diez más). En noviembre de 1977 se registra un préstamo por 1 200 millones de dólares a un plazo de 7 años, y una sobretasa de 1.75 sobre Libor (con los siguientes bancos: Abu Dhabi Investment Co.; Amsterdam Rotterdam-Bank NT. & S. A.; Bank of Montreal; Bank of Nova Scotia Int. Ltd; Bank of Tokyo; Bank Nationale de Paris; Fuji Int. Finance LTD). En 1979, hay dos préstamos, uno por 500 millones de dólares (dado por la Societé Genérale) y otro por 600 millones 264

DEUDA PÚBLICA

de dólares (de Westdeutsche Landesbank Girozentrale: Bank. of Tokyo Ltd.; Canadian Import Bank of Commerce Int.; Chase Merchant Banking Group; Citicorp Int. Group; Lloyds Bank Int. Ltd; Morgan Guaranty Trust Col.; Nat. Westminster Bank Group; Royal Bank of Canada London Ltd., y veinte más). Se contrataron 3 630 millones de dólares entre 1981 y 1982.

El punto de la Ley General de Deuda Pública correspondiente a la “renegociación” de los adeudos adquirió importancia creciente a medida que el servicio de la deuda se hizo más oneroso y el coeficiente del servicio rebasó el 80%, al inicio de los ochenta.21 El capítulo VII de la Ley hacía referencia a la creación de la Comisión Asesora de Financiamientos Externos, órgano consultivo y asesor en materia de endeudamiento; integrada por representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que la preside, del Banco de México, de Nacional Financiera, del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, del Banco Nacional del Crédito Rural, del Banco Nacional de Comercio Exterior, de la Sociedad Mexicana de Crédito Industrial, y de Financiera Nacional Azucarera. La Ley de Deuda Pública vino a enriquecer el acervo mexicano en materia de derecho. Su propósito fue favorecer a la administración pública, alcanzar mayor concentración en las decisiones de créditos por parte del Ejecutivo, asegurar la solvencia y rentabilidad de las inversiones en el país en relación con el campo exterior y legislar jurídicamente sobre la necesidad del endeudamiento.

ANÁLISIS

DE LOS EFECTOS DE LA DEUDA

La deuda externa se ha constituido en una variable fundamental en el financiamiento del desarrollo de tipo capitalista 265


en países subdesarrollados como los de América Latina. En México formó parte del complemento del ahorro interno que el Estado ha utilizado para financiar el desenvolvimiento de la economía de los cuarenta hasta la crisis financiera de 1982. Pasando de etapas de estabilización económica, política y social, de 1954 a 1976, hasta etapas que permitieron el boom petrolero pero que también provocaron la crisis más grave de nuestra historia, la de 1994-1995; en estos años, el endeudamiento desempeñó un papel fundamental en el crecimiento del país: de tasas del 4 y 5% del PIB se pasó a 7 y 8% durante el auge petrolero. La deuda externa fue un mecanismo de crecimiento, durante el periodo estabilizador, el llamado “milagro mexicano”, pero haberla utilizado para pagar gastos corrientes del gobierno federal ocasionó que no fuera de pronta recuperación el pago por sí mismo. Si a ello sumamos la caída del precio del petróleo y el aumento de la tasa de interés en el ámbito internacional, como factores externos, el mercado de capitales se contrajo severamente, a principios de la década de los ochenta. Además, el endeudamiento externo no fue utilizado de manera coherente en el marco de una política económica cuyos objetivos debieron privilegiar el desarrollo y el crecimiento sano del país. Se propició que el endeudamiento financiara una política cambiaria en beneficio de sectores económicos vinculados a actividades especulativas y los grupos de más altos ingresos. La incertidumbre recurrente, al final de cada sexenio, convergiendo en cada coyuntura, con un entorno internacional desfavorable para México, precipitó la llamada “crisis de liquidez”, en agosto de 1982 y la “crisis de los tesobonos” de diciembre de 1994. La crisis de liquidez o crisis de endeudamiento sería, a partir de dicho momento, objeto de definición de la política económica nacional. Superar el pago de la deuda externa 266

DEUDA PÚBLICA

propició una severa política de ajuste acompañada de programas económicos recesivos, cuyo ajuste estructural ha incidido en el país, con un deterioro económico, político y social. Los acuerdos firmados por México y el Fondo Monetario Internacional, conjuntamente con las renegociaciones de la deuda externa, serían de 1982 a 1988 los lineamientos a seguir. En este periodo hubo tres renegociaciones cuyo objetivo primordial fue posponer el pago del principal y de los intereses. En el acuerdo firmado por México y el FMI en abril de 1989 se vislumbraba la disminución de la deuda externa total. Es cierto que en el marco de las expectativas de la firma del Tratado de Libre Comercio y después de haber renegociado en el marco del Plan Brady, los capitales fluyeron gracias a la caída de la tasa de interés en Estados Unidos. Casualmente, ésta desempeñó un papel prioritario desde finales de 1993 hasta mediados de 1995, cuando empieza a subir en el mercado y origina una retirada paulatina de los capitales en los mercados emergentes. Aunado a ello, la problemática económico-política del último año del sexenio 1988-1994 induce a un acelerado endeudamiento externo para no incurrir en una devaluación del tipo de cambio y afectar las posiciones políticas del grupo gobernante.

FORMAS

DE EXTINCIÓN: LA DÉCADA DE LOS OCHENTA

Sin lugar a dudas la deuda externa a lo largo de su historia ha representado diferentes alternativas tanto para el pago del servicio de su deuda externa como para evitar crisis estructurales económicas de mayor profundidad. Si se observan las diferentes alternativas de política económica para enfrentar la insolvencia del pago de la deuda externa po267


dríamos adelantar la siguiente conclusión. El momento coyuntural nacional e internacional, así como los entornos económico, político y social son los que definen la estrategia alternativa tomando en cuenta la disposición de los organismos financieros internacionales: Fondo Monetario Internacional, Banco de Pagos Internacionales y la Reserva Federal de Estados Unidos, cuya participación es indispensable en todos los paquetes de salvamento. Para entender el proceso de la renegociación del débito mexicano es importante sintetizar las distintas facetas que se dan a partir del 1 de diciembre de 1988. Una vez expuestas por el presidente de la República en esa fecha, las premisas de la necesaria reducción del débito se realizaron entrevistas del secretario de Hacienda mexicano con los principales bancos acreedores de los países que conforman el Grupo de los Siete. Japón accedió a efectuar préstamos y otros países mostraron disponibilidad para hacerlo, siempre y cuando se firmara una Carta de Intención. No cabe duda que los acontecimientos de Venezuela apresuraron el Plan Brady, pues se hablaba desde principios de 1988 de la necesidad de reducir el principal de los préstamos, desde que John Reed había anunciado que los bancos dejarían de prestar para realizar ahorros sustanciales y enfrentar las pérdidas. El segundo paso fue la Carta de Intención, con el componente de la reducción del servicio de la deuda externa y la íntima relación de ésta con el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, donde especificaban conjuntamente la necesidad de la reducción para lograr la estabilidad, el crecimiento y la modernidad del país. Los préstamos otorgados por el Banco Mundial y el Club de París fueron etapas preestablecidas antes del acuerdo con la banca comercial durante 1989. 268

DEUDA PÚBLICA

El Acuerdo con el Banco Mundial consistió en lo siguiente: “...el financiamiento de proyectos de inversión por un monto total de 1 960 millones de dólares. Los recursos, integrados por tres préstamos de 500 millones de dólares cada uno, y otro préstamo por 460 millones de dólares. Dentro de este paquete, los tres préstamos de 500 millones de dólares serán dirigidos a apoyar el cambio estructural en los sectores industrial, paraestatal, financiero y comercial; mientras que el préstamo de 460 millones de dólares será destinado para ampliar la capacidad de generación de energía eléctrica. Una porción de esos recursos se utilizará para apoyar los esquemas de reducción de deuda con la banca comercial”.22

En el Acuerdo con el Club de París, México logró un acuerdo multianual que abarca 2 600 millones de dólares, que representan los vencimientos de capital a pagarse del 10 de junio de 1989 hasta el 31 de marzo de 1992, y el 100% de los intereses a pagarse entre el 10 de junio de 1989 y el 31 de marzo de 1990. Asimismo, incluyen el 90% de los intereses por vencer entre el 10 de abril de 1990 y el 31 de marzo de 1991 y el 25 de mayo de 1992.23 La cifra de alivio final que se logró en materia de reducción de transferencia con este acuerdo, se dio como sigue: “Para 1989, 519 millones de dólares; para 1990, 773 millones de dólares. El acuerdo también asegura financiamiento irrestricto para las importaciones que México realice de los países miembros del Club de París, el cual se calcula en un mínimo de 2 000 millones de dólares anuales durante los próximos seis años”.24

En el marco de la asamblea de gobernadores se especificaron los proyectos de desarrollo hidroeléctrico, de reestructuración industrial y de desarrollo forestal en los estados de Durango y Chihuahua. El acuerdo con el comité asesor de la banca comercial fue anunciado por el presidente como la solución al crecimiento 269


del país. Una vez llevados a cabo todos los pasos requeridos en el marco de la estrategia del FMI y del Plan Brady, enunciados en el inciso anterior y después de varios encuentros entre los negociadores mexicanos y los representantes de la banca acreedora, el presidente informó a los mexicanos el resultado del acuerdo de renegociación el 23 de julio de 1989. Dicho acuerdo, cuya modalidad es la reducción del principal de los intereses, acompañada de nuevos créditos, es el primero en su tipo. En el marco del discurso, el mensaje del Ejecutivo de la Nación por los medios de comunicación, procuró terminar con uno de los puntos débiles que marcaban inestabilidad a su Plan Nacional de Desarrollo y a las frecuentes amenazas de caer en el proceso inflacionario y perder lo ganado con el Pacto. Así, el presidente informó: “...el arreglo significa que, sobre la base de 3 mil millones de dólares de deuda externa que el gobierno mexicano tiene con los bancos comerciales del mundo, se lograra una reducción del 35% del principal, o un abatimiento de alrededor del 40% de la tasa de interés”.25

Tomando en cuenta las tres opciones de reducción del principal e intereses acompañados de nuevos créditos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, haciendo mención al menú de opciones presentado por México a los bancos acreedores, presentó la hoja de términos, donde especificaba lo siguiente: México aportará 7 000 millones de dólares de sus propios recursos y de recursos provenientes del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y del Banco de Importaciones y Exportaciones de Japón, para colateralizar la emisión de bonos que reduzcan la deuda. Recibirá dinero fresco y de reducción del principal de la deuda entre 2 000 y 3 000 270

DEUDA PÚBLICA

millones de dólares anuales. El programa incluye el intercambio de deuda por capital (swaps) a mil millones de dólares anuales. Una vez intercambiada la “vieja deuda” por bonos nuevos, utilizando el 35% de descuento, el descuento tendrá una tasa flotante de interés equivalente a 13/16 de un punto porcentual sobre la tasa interbancaria de Londres (Libor) y los bonos de reducción de principal estarán sujetos a la tasa fija de 6.25 por ciento negociada anteriormente. Los bancos intercambiarán sus préstamos a mediano y largo plazo por bonos a 30 años emitidos por el gobierno de México hasta en 10 diferentes divisas. Del total del principal y parte del pago de intereses, será garantizado por el fondo de 7 000 millones de dólares descrito anteriormente, el principal será colateral en su totalidad y a su madurez por una emisión de obligaciones del Departamento del Tesoro de Estados Unidos que emitirá los llamados “bonos cero”. Los bancos acreedores que prefieran optar por proveer recursos frescos, comprometerán un equivalente a 25% de la exposición crediticia en México a corto y mediano plazo que no sea intercambiado por bonos de reducción de servicio del principal de la deuda. El 40% de los recursos frescos será puesto a disposición de México en un primer desembolso, el último de los cuales se producirá en 1992. Los nuevos créditos serán pagaderos a 15 años, con 7 más de gracia y estarán sujetos a un interés correspondiente a 13/16 puntos porcentuales sobre Libor.26

Mientras se definían los términos por los cuales optaría la banca acreedora (difícil de convencer) la banca internacional y Estados Unidos optaron por otorgar un préstamo puente de 2 000 millones de dólares para dar confiabilidad al gobierno ante la sociedad civil.27 Haber sintetizado las diferentes fases de la renegociación con disminución del principal e intereses, acompañada de nuevos créditos, permitió dar confiabilidad a un plan de ajuste estructural cuyo objetivo ha sido, desde el inicio, lograr la integración de México a Estados Unidos. Las etapas señaladas sólo serían medidas para reducir el sobreendeudamiento, pero no la solución al débito externo ni a los problemas de la economía mexicana. 271


El Acuerdo de Renegociación en el marco del Plan Brady tuvo por objeto disminuir la deuda histórica de 48044 millones de dólares de la siguiente manera: a) El 41% de los bancos acreedores de México optó por la reducción del 35% del total. Ese porcentaje corresponde a la cantidad de 19 698.04 millones, de los cuales se reduce un 35% y corresponde a 6 894.3 millones de dólares. La diferencia da un total de 12 803.72 millones de dólares cuya tasa anual de mercado por concepto de intereses será de 9.81. La reducción por concepto de intereses es de 676.56 millones de dólares (es decir, 1 932.87-1 256.31). b) El 47% restante del total de 48 044 millones de dólares correspondió a la opción de reducir y estabilizar las tasas de interés. Es decir, de 22 580.68 millones de dólares la tasa de interés pasó de 9.8125 a 6.25%. Esto corresponde a un ahorro por intereses de 7 056.5 millones de dólares durante 5 años. c) El 12% de los bancos optó por el otorgamiento de dinero nuevo. De 5 765.28 millones de dólares se otorgará el 25% a México. Esto es la cantidad de 1 441.32 millones de dólares se dará 720.66 millones en 1990; 360.3 en 1991 y 360.33 en 1992. Los intereses del total de 5 765.28 millones de dólares a una tasa de 9.8121 sumarán 565.71 millones de dólares.

Como conclusión se puede afirmar que, la quita de capital a la deuda histórica es de 6 894.3 millones de dólares. Por ahorro de intereses de la primera y segunda opciones son 1 480.99 millones de dólares (676.56 más 804.43). Durante 1990 habrá una disminución de 2 221.485 millones de ahorro neto por concepto de intereses en 1990. De la primera opción se pagarán intereses por 1 256.37 y de la segunda se pagarán intereses por 1 411.29 millones de dólares. De la tercera opción se pagarán intereses por 636.43 millones de dólares. La suma de los intereses será de 3304.09 millones de dólares, resultado del acuerdo de renegociación más los intereses a pagar por más de 4 mil millones de dólares que causa la deuda que no está en manos de la banca internacional y que no se renegoció. 272

DEUDA PÚBLICA

Del dinero nuevo a distribuir se pagará a 7 años de gracia y un plazo de 15 años. Es decir, 7 206 millones de dólares (5 765 por 1.25). La reducción total de la deuda fue de 20 500 millones de dólares; esto se explica por la reducción del principal de la primera opción por 6 894.3 millones de dólares. Reducción por swaps, desendeudamiento de empresas públicas, venta de paraestatales y cambios en el valor del dinero por cerca de 6 000 millones de dólares. Reducción de las tasas de interés que según el gobierno mexicano será de 7 056 millones de dólares entre 1990 y 1994. Con esta reestructuración se creó un fondo de garantías cuyo objeto es pagar los intereses de la deuda existente por 18 meses y garantizar el pago del capital adeudado mediante la compra de bonos cupón cero del Tesoro de Estados Unidos. La suma del fondo de garantías es de 7 mil millones de dólares. México participa con 1 300 millones de sus reservas y el resto es otorgado por Japón, Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. De este fondo 3 500 millones de dólares sirven para garantizar los Bonos Cupón Cero a 30 años para pagar el principal.28 Así, la “vieja deuda” disminuye junto con el total de la deuda externa del sector público para dar pie a nuevas formas de financiamiento vía el ahorro interno, el mercado de dinero y el mercado bursátil. La vuelta al financiamiento multilateral y bilateral será la tónica de los nuevos créditos proporcionados a México. Nacerá la llamada “ingeniería financiera” para la reestructuración de pasivos y el saneamiento de las finanzas corporativas del gobierno federal. Se establece el Programa de Intercambio de deuda pública externa por capital, con el propósito de estimular la inversión nacional y extranjera y lograr una reducción adicional del saldo de la deuda pública externa con la banca comercial por 3 500 millones de dólares de valor nominal, en un periodo de tres años y medio y un descuento superior al 35% logrado en el Paquete Financiero 1989-1992.29

273


EL

PERIODO DE LOS NOVENTA

La negociación de la deuda externa en el contexto del Plan Brady significó para México el reingreso a los mercados internacionales de capital mediante la emisión de documentos privados y públicos, así como la incorporación de la economía mexicana al bloque del norte (con Estados Unidos y Canadá) constituyendo rasgos esenciales, en la estrategia de financiamiento, para atraer la inversión extranjera y con ello lograr, por la vía del financiamiento externo, la recuperación económica con estabilidad de precios. Verbigracia, entre 1989 y 1994 el superávit acumulado de la cuenta de capital de la balanza de pagos asciende a cerca de 105 000 millones de dólares, lo cual expresa la creciente afluencia de recursos externos hacia México. Así, durante el lapso que va del segundo semestre de 1989 a la crisis financiera de fines de 1994 se caracteriza por el retorno a los mercados internacionales de capital. La deuda del sector privado, junto con la de la banca comercial y la banca de desarrollo, así como la deuda interna del sector público, propician nuevamente una crisis financiera de mayor profundidad y alcance que la de 1982.30 La política de endeudamiento externo de estos años se enmarca en: a) la diversificación de las fuentes de financiamiento; b) la disminución del costo financiero, y c) el aprovechamiento del descuento al que se cotizaba la deuda mexicana en los mercados secundarios. En tales condiciones, se pretendía reducir el nivel de endeudamiento (respecto al PIB) así como la modificación de la estructura de ésta (con relación a los plazos de vencimiento) para reducir su servicio (véase cuadro 7.6). Por ejemplo, en 1986 y 1987 la deuda externa pública respecto al PIB era de 69.3 y 65.4% respectivamente, para alcanzar durante el periodo 1990-1998, un promedio de 25.4% respecto al PIB. 274

1985

9,777.5

454.1

41.6

39.2

39.2

0.2

39.0

47.8

47.8

0.3

47.5

75,350.9

Fuente: Elaboración con base en la SHCP.

69.3

1.3

68

69.3

75,350.9

1,394.1

73,956.8

65.4

0.4

65

65.4

81,406.8

560.9

80,845.9

81,406.8

1987

42.2

0.4

41.8

42.2

81,003.2

779.9

80,223.3

81,003.2

1988

35.7

0.3

35.6

35.9

75,492.0

624.5

75,434.5

76,059.0

1989

26.0

0.4

28.2

28.6

70,843.3

1,156.0

76,614.3

77,770.3

1990

21.6

0.5

24.9

25.4

68,006.6

1,727.3

78,260.5

79,987.8

1991

18.9

1.0

20.0

21.0

68,060.3

3,466.4

72,288.8

75,755.2

1992

16.1

1.0

17.3

18.3

69,362.1

4,246.0

74,501.4

78,747.4

1993

(Cifras a fin de periodo en millones de dólares*)

CUADRO 6 Saldos de la deuda pública externa por plazos 1982-1999

1986


46.4

6.5

Corto plazo

7.3

41.6

35.1

46.4

39.1

Largo plazo

Deuda pública externa neta

383.5

58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1

9,325.5

bruta

Deuda pública externa

Porcentajes del PIB:

neta


Corto plazo

58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1

1984

49,548.7 52,778.7 68,994.4 71,626.0

1983

Largo plazo

1982

bruta


275

1995

26.8

2.2

27.6

29.8

76,889.9

6,353.5

79,082.3

32.4

2.6

33.6

36.2

90,316.1

7,196.3

93,737.4

85,435.8 100,933.7

1994

24.3

1.4

25.3

26.7

89,746.2

4,991.0

93,293.5

98,284.5

1996

18.1

0.9

19.3

20.2

79,295.6

4,060.5

84,260.7

88,321.2

1997

19.6

1.1

21.0

22.1

82,222.1

4,397.5

87,897.0

92,294.5

1998

1999

17.3

1.0

18.3

19.3

81,713.8

4,873.9

86,181.5

91,055.4

jun-99


El entorno en que se dan los cambios financieros de la deuda externa de México va acompañado de las transformaciones en el perfil y la organización de la producción, así como de la actividad económica en general. Sin embargo, ante la crisis manifestada desde fines de 1994, la estrategia de deuda externa evidencia la imposibilidad de mantener la estrategia de deuda pública y de financiamiento externo con programas de ajuste recurrentes; impidiendo con ello el crecimiento económico sostenido. La crisis financiera actual se presenta, en lo fundamental, como una crisis de endeudamiento, desde su gestión, desenvolvimiento y sus efectos. En particular: a) el endeudamiento público interno y externo, b) el endeudamiento privado externo, de la banca comercial y de grandes conglomerados, y c) los problemas de endeudamiento de consumidores y empresas con la banca comercial local. Por tanto, la crisis financiera corresponde a las nuevas modalidades del endeudamiento y las innovaciones financieras en un mercado emergente.

Según se observa en el cuadro 7 y en la gráfica 6, la deuda externa total bruta, que incluye a los sectores público, privado y bancario, además de la deuda contratada por el Banco de México con el Fondo Monetario Internacional, pasó de 106 743.2 millones de dólares en 1990, a 155 764.6 millones de dólares en junio de 1999. Particularmente, para el mismo periodo la deuda correspondiente a los sectores privado y bancario crecieron significativamente, al pasar el sector privado de 9 039.6 millones de dólares en 1990, a 42 859.3 millones de dólares en 1999. Respecto a la deuda del sector bancario, ésta pasó de 13 425 millones de dólares en 1990, a 15 880 millones de dólares en 1999. Es decir, la deuda correspondiente al sector privado y bancario representaban en 1990 el 21% de la deuda externa total, en tanto que para 1999 representan el 37.5 por ciento. 276

277

13,425.0

6,508.3

99,816.2

Sistema bancario

Banco de México2

Deuda externa neta total

6,508.3

Sistema bancario

Banco de México2

79,987.8

75,755.2

78,747.4

85,435.8

Fuente: Presidencia de la República, IV Informe de Gobierno, 1998.

Se refiere a las amortizaciones de pasivos del Banco de México con el Fondo Monetario Internacional.

---

nd

8,213.3

27,456.1

35,669.4

3,860.2

25,094.0

25,427.6

76,889.9

131,271.7

3,860.2

25,094.0

25,427.6

4

---

nd

8,441.5

19,958.2

28,399.7

4,795.4

23,756.0

23,226.0

69,362.1

121,139.5

4,795.4

23,756.0

23,226.0

1994 139,817.6

Se refiere a los pasivos del Banco de México con el Fondo Monetario Internacional

---

nd

3,295.0

20,383.2

23,678.2

5,957.4

18,948.0

15,840.5

68,060.3

108,806.2

5,957.4

18,948.0

15,840.5

1993 130,524.8

Incluye operaciones de carácter revolvente

---

nd

3,022.0

10,323.8

13,345.8

6,759.0

18,235.0

12,035.0

68,006.6

105,035.6

6,759.0

18,235.0

12,035.0

1992 116,501.1

3

Cifras al mes de junio.

1991

117,016.8

2

1

nd. No disponible.

nd

---

Sector privado

Banco de México4

2,049.0

Sector público3

Sistema bancario

50,549.2

48,500.2

externa

Amortización de la deuda

9,039.6

13,425.0

Sector privado

70,843.3

9,039.6

Sector privado

Sector público

77,770.3

Sector público

1990

106,743.2

Deuda externa total

1,929.6

nd

13,126.8

25,325.3

40,381.7

17,282.2

20,911.0

26,518.3

90,316.1

155,027.6

17,282.2

20,911.0

26,518.2

100,933.7

165,645.1

1995

3,514.4

nd

16,346.0

35,463.0

55,323.4

13,278.8

19,180.0

26,411.8

89,746.2

148,616.8

13,278.8

19,180.0

26,411.8

98,284.5

157,155.1

1996

(Saldos al final del periodo en millones de dólares*)

CUADRO 7 Deuda externa total y amortizaciones 1990-1999 1

1997

3,178.2

nd

14,958.2

33,317.6

51,454.0

9,087.5

16,819.0

45,923.2

79,295.6

151,125.3

9,087.5

16,819.0

45,923.2

88,321.2

160,150.9

1998

1,071.80

nd

19,728.5

23,365.3

44,165.6

8,379.9

15,821.0

43,762.0

82,222.1

150,185.0

8,379.9

15,821.0

43,762.0

92,294.5

160,257.4

1999

2,009.80

nd

10,976.30

12,542

25,528.10

5,969.90

15,880

42,859.30

81,713.80

146,423

5,969.90

15,880

42,859.30

91,055.40

155,764.60


millones de dólares

GRÁFICA 6 Deuda externa total por sectores 1990-1998* 175,000 150,000 125,000 100,000 75,000 50,000 25,000 0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

SECTOR Sector PÚBLICO público

SECTOR Sector PRIVADO privado

BANCO BancoDE de MÉXICO México

DEUDA DeudaEXTERNA externa TOTAL total

1997

1998

1999

SISTEMA Sistema BANCAR bancario

* Los valores para 1998 son hasta el mes de junio.

Cabe añadir, además, que existe un descenso relativo de la deuda pública externa, que representaba en 1990 el 72.9% y en 1998 representa el 58.4% como proporción de la deuda externa total. En sus orígenes, la crisis financiera se manifiesta a lo largo de 1994 por: el problema de la deuda interna, expresada en las obligaciones derivadas de los vencimientos por la emisión creciente de tesobonos en 1994; el deterioro de la balanza de pagos, expresada en el crecimiento de déficit en cuenta corriente; la caída de los flujos externos representados en la cuenta de capital, así como el descenso de las reservas internacionales. Todo esto en un ambiente de deterioro creciente de la vida política y social del país.31 Los tesobonos, pasaron de cerca de 5 900 millones de dólares en febrero de 1994, a 43.4 millones de dólares en noviembre del mismo año, lo cual representa un incremento en la participación relativa de éstos en la emisión de valores gubernamentales; pues en febrero representaban el 9.8% respecto a la emisión total de valores, y en noviembre representaban 56.7%. Como primer efecto de la devaluación y la problemática financiera precipitada por la modificación 278

DEUDA PÚBLICA

de la política cambiaria, el 20 de diciembre y el retiro del mercado cambiario el 22 del Banco Central,32 se propició que a fines de diciembre de 1994 los tesobonos representaran 66% del total de la deuda interna.33 Con reservas internacionales de 6 148 millones de dólares al cierre de 1994 y —en su nivel más bajo— en enero de 1995 de 3 483 millones de dólares; con un perfil de vencimientos de tesobonos de 29 206 millones de dólares para 1995, particularmente con tenedores extranjeros. La precipitación de la crisis —expresada por la devaluación y modificación de la política cambiaria— se presentaría al momento en que la política monetaria perdiera eficacia y la estructura, montos y perfil de vencimientos de los instrumentos indizados al tipo de cambio (tesobonos) tornaran explosivo el problema de la deuda interna. Así, ante la turbulencia de los mercados financieros y los riesgos de insolvencia, la especificidad de la gestión de la crisis financiera constituye recurrir a una estrategia de deuda pública externa que se plantea los objetivos de renovar y extender los vencimientos de las obligaciones de corto plazo; principalmente las denominadas en moneda extranjera, y recuperar el acceso a los mercados internacionales de capital. Se dice que “la gestión de la deuda en 1995 tiene dos objetivos principales: reducir el volumen de los tesobonos y extender la madurez promedio de la deuda”.34 En efecto, se puede afirmar que uno de los elementos fundamentales, en el origen de la crisis, se encuentra en la modificación de la estructura de la deuda interna del sector público, así como en la estrategia de financiamiento interno —mediante emisión creciente de obligaciones de corto plazo— particularmente en 1994; lo cual fundamenta la mala gestión interna, ante las modificaciones en el contexto externo. 279


La crisis mexicana caracterizada por la “crisis de los tesobonos” o “crisis de la deuda interna”, acompañada de una “crisis de las carteras vencidas” de las empresas, la banca comercial y la banca de desarrollo, ambas se suman a las crisis de los ochenta: deuda externa, crisis bancaria, crisis de bolsa, inestabilidad cambiaria, etc., las cuales expresan parte de los reacomodos del sistema financiero nacional, en el marco de los cambios en los mercados internacionales de capital.35 La inestabilidad de los mercados financieros, la incertidumbre y la dificultad para hacer frente a las obligaciones de corto plazo, así como el riesgo de desplegar una crisis financiera de alcance global,36 constituyen, referentes de consideración para promover una estrategia de rescate financiero, que significara hacer frente a las obligaciones de corto plazo provenientes de los vencimientos de tesobonos y de los Certificados de Depósito de la banca comercial mexicana. La negociación del paquete de rescate y la necesidad de estabilizar los mercados financieros significó para la economía mexicana un replanteamiento de las metas macroeconómicas y objetivos de recuperación económica, al someter a ésta a un programa de ajuste severo. En efecto, tan solo en 1995 la caída en el PIB significó 6.2%, resultado de una contracción significativa del consumo y la inversión. En lo que se refiere a los saldos en la balanza de pagos, la cuenta corriente observa una reducción significativa, al ubicarse en un saldo negativo de 1 600 de millones de dólares en 1995 respecto a los 29 700 millones de dólares en 1994. Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera e inestabilidad acentuada durante la crisis asiática de 1998, el entorno recesivo y presiones sobre el mercado petrolero, amén de una política monetaria restrictiva cuyo principal instru280

DEUDA PÚBLICA

mento es la contención del crédito interno, la falta de liquidez, los amplios márgenes de intermediación, el sobreendeudamiento de empresas y particulares frente a la banca comercial y la deuda externa de ésta, constituyen factores que explican las dificultades de hoy para consolidar la estabilización y generar las condiciones de crecimiento económico de largo plazo sin las crisis recurrentes de fin de sexenio. Inicialmente el programa de emergencia como respuesta al problema de vencimiento de las obligaciones de corto plazo, fue para sustituir éstas por obligaciones de largo plazo, es decir, sustituir deuda pública interna por deuda pública externa. Así, la deuda pública externa durante el primer semestre de 1995 muestra un incremento de 8 100.5 millones de dólares, lo cual se explica —en parte— por el uso de las líneas de crédito provenientes del paquete de emergencia, para hacer frente a los vencimientos de tesobonos y la recuperación de las reservas internacionales. En cuanto a la deuda externa mexicana, que por su monto y por el perfil de vencimientos, los intereses que se pagan y la forma en que se vuelve a redocumentar y, en particular, el mantenimiento de una estrategia de financiamiento de creciente dependencia de recursos externos, ésta se constituye en uno de los graves obstáculos para la recuperación económica. El servicio de la deuda externa pública en el periodo 1989-1994 y el primer semestre de 1995, representan alrededor de 144 622.5 millones de dólares, cifra cercana al monto total de la deuda externa (incluyendo pública y privada) al primer semestre de 1998, la cual ronda los 154159 millones de dólares (véase gráfica 7)

281


GRÁFICA 7 Deuda externa total


160,000 140,000 120,000 100,000 80,000

Deuda externa Total 154,159 Deuda de la Banca Comercial 47,831

1/

Otros créditos 97,360

60,000 40,000 20,000

Sector público 78,599

Sector privado 18,761

2/

FMI 8,968

0 *Los valores corresponden al mes de junio de 1998. 1/ Incluye al sector público y al sector privado. 2/ Se refiere a la deuda del Banco de México con el FMI.

Para el periodo 1998-2012, las estimaciones oficiales de amortizaciones correspondientes a la deuda pública externa significan una cantidad de 49 624 millones de dólares, en tanto que al sector privado corresponden 18 510 millones de dólares para el mismo periodo. La carga de la deuda externa privada, de la banca comercial y de los grandes consorcios industriales, parecen configurar uno de los factores de la inestabilidad financiera de los recientes y próximos años. En este contexto la posibilidad de recuperación económica con crecimiento económico de largo plazo se torna una realidad improbable (véase cuadro 8 y gráfica 8). El Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) es un organismo descentralizado de la administración pública federal que garantiza los depósitos bancarios de dinero, así como los préstamos y créditos a cargo de las instituciones (pagando el saldo de las obligaciones, hasta por una cantidad equivalente a 400 UDIS por persona, cualquiera que sea el número y clase de dichas obligaciones a su favor y a cargo de una misma institución). Sin embargo, quedan excluidos de la citada protección las obligaciones a favor de las entidades financieras; las obligaciones a favor de cual282

78,599

18,761

Sector público

Sector privado

1,044

3,555

7,425

10,980

10,032

22,056

1998

4,962

2,661

5,175

7,836

9,708

22,506

1999

52

2,276

4,318

6,594

1,686

8,332

2001

26

2,430

6,570

9,000

2,265

11,291

2002

0

921

4,369

5,290

875

6,166

2003

0

1,930

4,774

6,704

1,129

7,832

2004

0

504

2,455

2,959

315

3,274

2005

(Millones de dólares)

0

120

2,354

2,474

214

2,689

2006

0

1,358

3,644

5,002

121

5,122

2007

CUADRO 8 Programa de amortización de la deuda total 1998-2012

Fuente: SHCP, Mexican Economic and Financial Statistics Data Book, 1998.

2,885

2,097

4,585

6,682

3,482

13,050

2000

1/ Tipo de cambio US$/DEG al 30 de junio = 1.3315

8,968

97,360

B) Otros créditos

C) FMI 1/

47,831

154,159

1998

Al 30 de junio de

Banca Comercial

A) Deuda de la

externa (A+B+C)

Total deuda

283

0

236

2,461

2,697

3

2,700

2008

0

6

553

559

2

1,668

2009

0

6

553

559

2

561

2010

0

30

252

282

2

285

2011

0

380

136

516

2

518

2012

0

0

28,117

28,117

17,995

46,112

Otros años



GRÁFICA 8 Programa de amortización de la deuda externa total 1998-2012 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000

Deuda externa total 108,050 Deuda de la Banca Comercial 29,838

1/

Otros créditos 68,134 Sector público 49,624 Sector privado 18,510

20,000

2/

FMI 8.968

0

1/ Incluye al sector público y al sector privado. 2/ Se refiere a la deuda del Banco de México con el FMI.

quier sociedad que forme parte del grupo financiero al cual pertenezca la institución de banca múltiple; los pasivos documentados en títulos negociables, así como los títulos emitidos al portador; las obligaciones o depósitos a favor de accionistas, miembros del consejo de administración y funcionarios de los dos primeros niveles jerárquicos de la institución de que se trate, así como apoderados generales con facultades de administración y gerentes generales; las operaciones que no se hayan sujetado a disposiciones legales, reglamentarias, administrativas o a las sanas prácticas y usos bancarios, en la que exista mala fe y las relacionadas con operaciones de lavado de dinero. Por su parte, las instituciones deberán cubrir al IPAB las cuotas ordinarias y extraordinarias que la Junta de Gobierno de éste establezca (el IPAB prevé recabar 1 500 millones de pesos trimestrales por las cuotas de los bancos, de los cuales unos 4 500 millones de pesos se destinarán al saneamiento de la banca). Estableciéndose que las cuotas ordinarias no podrán ser menores del 4 al millar y las extraordinarias no podrán exceder, en un año, del 3 al millar, sobre el importe al que asciendan las operaciones pasivas de las instituciones. 284

DEUDA PÚBLICA

El IPAB podrá otorgar apoyos financieros tendientes a proveer la liquidez o el saneamiento de alguna institución. Tales apoyos podrán otorgarse mediante la suscripción de acciones y obligaciones subordinadas, asunción de las obligaciones, otorgamiento de créditos o la adquisición de bienes de propiedad de las instituciones. Sin embargo, el costo de rescate bancario según Standard & Poors, lo estima en cerca de 800 000 millones de pesos, equivalente a 81 632 millones de dólares; 20% del PIB; 34 veces el monto del “blindaje”; casi el total de la deuda neta externa; 2.26 veces la deuda interna neta del país. La cifra representa también 100% del crédito vigente de la banca, 78% del presupuesto del gobierno para este año. El monto incluye el costo de los rescates de Bancrecer, Serfín, Atlántico, Promex e Inverlat. CONCLUSIONES Las propuestas recurrentes de salida de las crisis financieras, presentadas a lo largo de los últimos 25 años, por medio de renegociaciones sucesivas y contratación de nuevos créditos, más para cumplir con obligaciones que para incrementar la inversión productiva, derivando en un mayor endeudamiento externo, parecen no ser la mejor opción para configurar condiciones de recuperación económica y de crecimiento sostenido con estabilidad de precios. En los ochenta la alternativa para la deuda externa mexicana fueron las tres renegociaciones hasta finiquitar el problema con el Plan Brady al inicio de los noventa; en la crisis financiera 1994-1995 el préstamo del Fondo Monetario Internacional con apoyo de la Reserva Federal sirvió para rescatar los bancos y mejorar paulatinamente el costo del rescate, sin embargo, el problema financiero siguió presente ante el proceso de la entrada y salida de capi285


tales que dependen de la política monetaria de Estados Unidos. Para finalizar el sexenio 1994-2000 se planteó el blindaje financiero37 como una opción viable; no obstante, la solución a la crisis bancaria no ha sido la más viable y en el marco de un proceso de mercados financieros integrados es difícil evitar nuevas devaluaciones y crisis financieras con costos sociales altos. En el horizonte mediato parece vislumbrarse la necesidad de configurar una política económica que exponga como prioridad el crecimiento económico de largo plazo, que no pase por programas de ajuste del tipo de los que se han impulsado durante los últimos años. Los procesos de renegociación y el aparente éxito en el regreso al mercado internacional de capitales, después de la crisis de 1994 y los “blindajes“ financieros recientes, así como el refinanciamiento de la deuda pública, tanto externa como interna, no han dado una solución definitiva a la carga que representa, para una economía dependiente de los flujos externos de capital, hacer frente a sus compromisos de pago con el exterior. Es prioritario, que el modelo de política económica no base sus expectativas en el ahorro externo, símbolo de volatilidad y riesgo en muchas economías subdesarrolladas.

286

NOTAS

1

Banco de México, Informe Anual 1989, México, 1990, p. 81.

2

Carvallo Sergio, Finanzas públicas, Editorial Universitaria, Santiago de Chile, 1971.

3

Retchkiman Kirk Benjamín, Teoría de las finanzas públicas, tomo I, Universidad Nacional Autónoma de México, 1987.

4

Sommers Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Económica, 3a. edición, México, 1970. p. 592.

5

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Deuda Externa Pública Mexicana, Fondo de Cultura Económica, México, 1988.

6

Girón Alicia, Momento Económico núm. 44, Solución, renegociación o confrontación. (La deuda externa en México), Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, marzo-abril 1989, pp. 5-6.

287

287


7

Girón Alicia, Nuevas Modalidades de Financiamiento y Riesgo Financiero, Comercio Exterior, Banco Nacional de Comercio Exterior, SNC, volumen 45, núm.12, México, diciembre de 1995.

8

A decir del director gerente del FMI, M. Camdessus, la crisis financiera mexicana constituye la primera crisis del siglo XXI que involucra a un país en desarrollo y que pone en riesgo sistémico al conjunto del sistema financiero internacional. Véase, Boletín del FMI, 27 de febrero de 1995.

9

Estos saldos son extremadamente inferiores a los mostrados en años atrás. Verbigracia en 1994, los saldos negativos en la cuenta corriente son de 6 852 millones de dólares y 7 367 millones de dólares para el primer y segundo trimestres, respectivamente.

10 Girón Alicia, Calidad de activos de la banca comercial del bloque de América del Norte, en Antonio Gutiérrez P. y Celso Garrido N, Transiciones financieras y TLC. Canadá, México y EEUU, Ariel-Economía, México, 1994. pp. 195-212. En este material se hace referencia al debilitamiento de la calidad de los activos y más préstamos incobrables, a medida que la desaceleración de la economía mexicana se hacía persistente. 11 Al cierre de junio de 1995 los recursos comprometidos con la banca comercial, bajo el esquema del FOBAPROA representaban 21 478 millones de nuevos pesos y 1 517 millones de dólares. 12 Girón Alicia, Innovación financiera y deuda externa en la globalización de la economía mundial: Principales dimen288

NOTAS

siones en el umbral del siglo XXI, Colección Jesús Silva Herzog, Miguel Ángel Porrúa, México, 1999, p. 225. 13 Retchkiman, obra citada, p. 255. 14 C. Leriche y E. Quintana, El programa de ajuste en México: su lógica e impacto, UAM-Azcapotzalco, México, volumen V, núm. 13, 1984, p. 65. 15 Gurría José A, La política de deuda externa de México, 19821990, en Carlos Bazdresch, Nisso Bucay, Soledad Loaeza y Nora Lustig (comp.) México Auge, Crisis y Ajuste, Fondo de Cultura Económica, México, 1992, pp. 291-322. 16 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficial de la Federación, 17 de enero de 1989. 17 Nacional Financiera, Iniciativa de Ley de Deuda Pública. El Mercado de Valores, año XXXVI, núm. 52, 27 de diciembre de 1976, p. 1031. 18 Nacional Financiera, Ley General de Deuda Pública. El Mercado de Valores, año XXXVII, núm. 2, 10 de enero de 1977, pp. 25-29. 19 Obra citada. 20 Documents of the borrowing in international capital markets, EC-181 Suplementos, varios números, Washington, D. C. 21 De 1982 a 1990 se realizaron cuatro renegociaciones públicas. Sin embargo, desde 1977 y hasta antes de la 289


crisis, fue muy común que se contrataran préstamos a bajo interés para pagar préstamos anteriores. La sobreliquidez del sistema permitió el manejo de dinero barato. Véase S.C. Gwynne, Venta de dinero, Editorial Edivisión, México, 1989, p. 264. 22 Agenda de México, Información básica sobre México, Enero de 1990. 23 Obra citada. 24 Obra citada. 25 Excélsior, 24 de julio de 1989. 26 Excélsior, 4 septiembre de 1989. 27 Obra citada. 28 Presidencia de la República, Reanudar el Crecimiento, Imperativo Social (Discursos pronunciados en ocasión de la firma del contrato del paquete financiero) Dirección General de Comunicación Social, Palacio Nacional, 4 de febrero de 1990. 29 Nacional Financiera, El Mercado de Valores, núm. 8, 15 de abril de 1990. 30 Gurría Treviño, J. Ángel, Corrientes de capital. El caso de México, en Ricardo Ffrench y Stephany Griffith-Jones, (compiladores). Las nuevas corrientes financieras hacia la América Latina. Fuentes, efectos y políticas, Fondo de Cultura Económica, Lecturas núm. 81, México, 1995. pp. 253-293. 290

NOTAS

31 Una exposición detallada de los antecedentes mediatos de la crisis financiera, se tiene en Girón, Alicia y Guerra, José Martín, Del “nuevo” endeudamiento al programa de emergencia, en el marco de una economía global. Momento Económico, núm. 78, IIEC-UNAM, México, marzoabril, 1995. 32 Tan solo entre el 20 y el 21 de diciembre de 1994, la caída en las reservas fue de 4 000 millones de dólares. 33 Véase Evolution of the mexican peso crisis, en International Capital Markets, Developments, Prospects, and Policy Issues, FMI, Washington, D. C., August 1995, pp. 53-69. 34 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, Estudios Económicos de la OCDE 1994-1995, México, México, noviembre de 1995, p. 55. 35 Culpeper, Roy, La reanudación de las corrientes privadas de capital hacia la América Latina: El papel de los inversionistas norteamericanos, en French-Davis, Ricardo y Griffith-Jones, Stephany (compiladores) et al., pp. 13-66. 36 A decir del director gerente del FMI M. Camdessus, la crisis financiera mexicana constituye la primera crisis del siglo XXI que involucra a un país en desarrollo y que pone en riesgo sistémico al conjunto del sistema financiero internacional, Boletín del FMI, 27 de febrero de 1995. 37 El blindaje financiero tiene como propósito evitar “episodios traumáticos“ de cambio sexenal, el cual equivale 291


a ganar una posición cómoda para el pago de obligaciones externas de los sectores privado y público en el 2000 y 2001. Por medio del programa, México tendrá acceso a un fondo de 16 900 millones de dólares de organismos financieros internacionales y a una lista de crédito para casos de crisis, de 6 800 millones de dólares, de parte de Estados Unidos y Canadá. Sumando un total de 23 700 millones de dólares. La línea de crédito contratada con el FMI ofrece recursos a una tasa anual de 3.8% con vencimiento a 4 años, en tanto que el Banco de México e Interamericano de Desarrollo está ligeramente por abajo de 7% y éstos son préstamos de largo plazo, entre 12 y 15 años.

292

CAPÍTULO VIII FINANZAS LOCALES

293

POR

MARCELA ASTUDILLO MOYA*

INTRODUCCIÓN El estudio de las finanzas locales en México debe considerar en primer término el significado del federalismo, pues la organización federal determina la necesidad de una distribución de competencias entre los tres ámbitos gubernamentales que la conforman: federación, estados y municipios; una de esas competencias es la de proporcionar los ingresos necesarios para financiar los gastos que originan las funciones a su cargo. Desde un punto de vista político, Kenneth Wheare definió el federalismo como el método para que, tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales estén, cada uno dentro de su esfera, coordinados e independientes, lo que determina la necesidad de que la autonomía de los diferentes ámbitos de gobierno esté protegida constitucionalmente, dando a cada uno un campo explícito de responsabilidad y autoridad.

Obviamente, el federalismo es un sistema dinámico que tiene ciertos elementos esenciales, entre los cuales se pue* Investigadora titular del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. 295


den mencionar: constitución escrita y rígida; instituciones gubernamentales independientes; sistema para la resolución de los conflictos de competencias y descentralización. La descentralización, es tan importante que se ha dicho, llega a ser la prueba de la existencia del federalismo, únicamente deben permanecer centralizadas aquellas atribuciones que garanticen la unidad del Estado. Por relación descentralizada se entiende a la delegación de funciones en órganos que guardan personalidad propia y autónoma, no sujetos a la jerarquía de la autoridad central.1

LA

PROBLEMÁTICA FISCAL EN UN ESTADO FEDERAL

Como se señaló anteriormente, en los países con constituciones federales, cada unidad gubernamental tiene facultades para determinar su nivel de gasto y para establecer sus propias disposiciones en materia tributaria; lo cual hace mucho más difícil lograr una estructura adecuada de las finanzas públicas; ya que cada uno de los niveles gubernamentales tiene como base de su ingreso a la misma población, que también es la beneficiaria de los servicios públicos; generándose una serie de problemas como son: a) La imposición múltiple, que puede darse tanto porque los tributos correspondientes a los diversos ámbitos de gobierno recaigan sobre la misma fuente, como porque unidades del mismo nivel gubernamental graven con sus impuestos bienes o actividades fuera de sus fronteras, obligando al causante a enfrentarse a una gran diversidad de leyes y procedimientos fiscales, al tener que presentar dos declaraciones y someterse a dos procesos de comprobación paralelos. Además, cuando cada jurisdicción determina su tasa independientemente de las otras, es muy probable que la suma dé lugar a una imposición excesiva para el contribuyente, 296

FINANZAS LOCALES

b)

c)

con consecuencias económicas muy serias. Por otro lado, es casi imposible evitar cierta duplicación administrativa porque desde el punto de vista de la Nación como un todo, producirá una duplicación del costo de la administración tributaria. Preponderancia del gobierno federal en el campo fiscal. Otra peculiaridad del sistema federal, que podría calificarse como tendencia general, es la enorme preponderancia del gobierno federal en el campo fiscal —imposición, gastos públicos y empréstitos— dejando a la hacienda local ingresos raquíticos por la absorción del gobierno federal de las mejores fuentes; lo que da lugar a uno de los problemas fundamentales de la división de actividades y recursos entre los distintos ámbitos gubernamentales, o sea, la falta de correspondencia entre las funciones asignadas a cada ámbito y las fuentes de recursos para cada uno, originada básicamente porque hay una diferencia sustancial entre los criterios que determinan la división óptima de funciones y por tanto de gastos, y los que sirven para lograr el empleo adecuado de los impuestos por los diferentes planos gubernamentales. Falta de correlación entre las funciones asignadas y su capacidad para financiarlas, en las diversas unidades a un mismo nivel, entre estados y municipios. Es un hecho, sobre todo en los países subdesarrollados, que las diversas localidades componentes de un país difieran enormemente tanto en su tamaño —superficie, densidad de población, etcétera— como en su nivel de desarrollo; ambas situaciones inciden de una manera muy importante en la problemática de la hacienda local.

La dimensión desigual de las localidades da lugar a diferencias en la capacidad de administración tributaria entre las localidades y, así, es posible que una zona con escasa población pueda administrar fácilmente un impuesto predial; pero a su vez, resultará muy difícil que pueda manejar un gravamen al ingreso personal, por ejemplo. Todo lo cual deriva en una mayor desigualdad, porque la capacidad recaudatoria de los impuestos varía, y no necesariamente coinciden las necesidades de la localidad con la productividad de los impuestos que tiene capacidad para administrar. 297


Asimismo la heterogeneidad en la tasa de desarrollo de las diferentes regiones puede originar consecuencias muy negativas por la distribución desigual de la capacidad tributaria, en relación con las necesidades de recursos para satisfacer sus requerimientos; las zonas más pobres tendrán mayores dificultades para cubrir la demanda de los servicios públicos, la disyuntiva es proporcionar el mismo nivel de servicios que las zonas desarrolladas, pero cobrando impuestos más altos, o bien, disminuir la calidad de los servicios para tener la misma carga impositiva que en las localidades económicamente más poderosas,2 cualquiera de las dos opciones tenderán a acentuar las desigualdades regionales, sobre todo si se toma en cuenta que precisamente en las regiones atrasadas necesitan más recursos para solventar la demanda de gastos sociales. A todo esto habría que agregar dos elementos más, tal como lo señala J. Due3 la imposición excesiva con relación a los beneficios, incidirá en una concentración de las empresas en las localidades más desarrolladas —búsqueda de mayores beneficios en relación con la carga fiscal—. El otro aspecto se refiere a la imposibilidad de cumplir con el elemental principio tributario de dar igual tratamiento a quienes están en condiciones similares. Reflexiones de esta índole han llevado a numerosos autores —A. Prest, J. Due, W. Gerloff y otros— a señalar la necesidad de que el gobierno federal subvencione a otros ámbitos gubernamentales; pero el problema radica en que los subsidios son “la puerta por donde se escapa la cualidad intrínseca del federalismo, que es la independencia de los estados”.4 d) Posibilidad de que los diferentes ámbitos gubernamentales tomen medidas opuestas de política fiscal. Otro de los problemas que se generan en los estados federales al hacer uso, tanto en la Federación como en las entidades federativas, de la capacidad que tie298

FINANZAS LOCALES

nen para manejar su propia política fiscal, es la posibilidad de poner en práctica medidas opuestas, cuyos efectos se contrarresten mutuamente. A este problema J. Due lo ha llamado “caprichosa política fiscal”, o “efecto perversidad” para W. Oates. Por ejemplo, puede ocurrir en una situación inflacionaria que mientras el gobierno federal tenga implementada una política de austeridad en el gasto, las entidades federativas incrementen sus programas de obras públicas.

Todas estas dificultades que surgen de la división de las actividades gubernamentales, entre varios ámbitos de gobierno dan lugar a uno de los problemas de mayor importancia en un país federal: las relaciones fiscales intergubernamentales. Por cierto, estas relaciones abarcan dos campos:

a) Vertical, si se refiere a las interrelaciones que surgen entre las haciendas de los distintos niveles gubernamentales —federación, estados y municipios—. b)

Horizontal, cuando se trata de las relaciones entre haciendas de un mismo nivel —estados o municipios entre sí—.

La relación fiscal vertical está relacionada con la satisfacción de los requerimientos de los servicios públicos de todos los habitantes de la Nación, y la relación horizontal se orienta básicamente a evitar el desplazamiento de riqueza de las zonas pobres a las más ricas. Es conveniente aclarar que el análisis de estas interrelaciones entre las haciendas locales, constituye el campo de estudio del federalismo fiscal que es sólo una parte de la problemática de la hacienda local, la cual además abarca las cuestiones internas de las haciendas.

299


LA

HACIENDA LOCAL EN UN ESTADO FEDERAL

Se ha visto que un estado federal implica la división de actividades entre varios ámbitos gubernamentales, de modo que en el espacio nacional existen diferentes centros de decisión en materia de gastos y de ingresos públicos. Ante esta situación, es necesario resolver los problemas de las relaciones fiscales intergubernamentales planteados en el apartado anterior. Desde luego que para dar respuesta a esta cuestión, se tiene en cuenta que la estructura fiscal de un país determinado es el resultado de su historia política y social y, a ella obedece su estructura fiscal, por lo tanto, el problema se enfocará a cómo deberían ser estas relaciones en un país federal.

Los principios de las haciendas locales Es oportuno hacer referencia en primer término a aquellos principios en los que debería basarse la hacienda local, para después examinar los criterios adecuados en las relaciones que se establezcan entre los diversos ámbitos de gobierno. De esta manera, si el problema es cómo instrumentar la política fiscal de una hacienda estatal, es necesario determinar los criterios que deben estar presentes para instrumentar la política fiscal de las unidades estatales de gobierno, cuyo contenido, obviamente, deberá involucrar no sólo a la forma de obtener recursos sino también a los gastos, ya que ambos son parte de un todo. Para Richard Musgrave y Mitchell Polinsky, entre esos principios destaca, en primer término, el de la diversidad, o sea que cada una de las haciendas locales debe tener un programa de servicios públicos que responda a sus propias 300

FINANZAS LOCALES

necesidades. Reconocer la realidad social y económica de una comunidad significa valorar factores tales como el número de habitantes, composición —considerando las corrientes migratorias— y su probable evolución; el nivel de ingreso de la población y el esfuerzo fiscal real de la jurisdicción. Todos estos elementos hacen inoperante someter a un modelo uniforme a todas las haciendas estatales. Otro factor que debe ponderarse en una hacienda estatal, es que su estructura tributaria no haga aumentar innecesariamente al gasto público. En otros términos, debe ser eficiente; lo cual se logra cuando los costos de administración e inspección tributaria requieren una cantidad mínima de recursos. Otro aspecto tan importante como los anteriores, y que debe tomarse en cuenta para estructurar la hacienda local, es la racionalidad en la toma de decisiones públicas. Se trata de lograr equidad entre la carga impositiva y los beneficios recibidos, lo cual presupone el pleno conocimiento de la incidencia del sistema tributario y del programa de gasto público. Precisamente, uno de los problemas que suele presentarse en una federación cuando existen subvenciones para los niveles locales de gobierno, es que se pierde de vista el costo real de los servicios públicos, porque no hay una correlación directa entre los impuestos y los beneficios que se reciben, es el mismo caso cuando el financiamiento se hace con base en deuda pública. Para una localidad, recurrir a estos medios de financiamiento puede representar menor costo real —aunque para toda la nación será, a corto o a largo plazo, una carga financiera que deberá cubrirse— lo que propiciará que los residentes traten de obtener la mayor cantidad de servicios públicos que sea posible y no se preocupen por comparar beneficios con costos para lograr, por esta vía, una correcta selección de los programas más convenientes. 301


Los principios anteriores nos sirven para estructurar la hacienda local; pero, queda el planteamiento sobre cómo debe integrarse ésta con el sistema fiscal del plano federal de gobierno. En el fondo, la solución de este problema dependerá de la idea que se tenga acerca de la necesidad de conservar la autonomía financiera del ámbito estatal de gobierno.

Distribución del gasto público Existe un consenso absoluto entre los tratadistas acerca de la forma de abordar este tema; primero habrá que resolver el problema del gasto público, es decir, debe empezarse por delimitar las funciones de cada nivel de gobierno, a las cuales hay que adaptar la distribución de los ingresos. Al respecto la opinión también es unánime: debe descentralizarse5 porque lo importante para los ciudadanos es poder decidir sobre los servicios que los diferentes niveles gubernamentales les pueden prestar, la centralización por parte del gobierno federal, prácticamente significaría la destrucción de la autonomía local. Pero las opiniones divergen en cuanto a los criterios más convenientes para efectuar la división del gasto entre la federación y los estados. En un tiempo se dijo que las funciones públicas debían distribuirse de tal forma que cada ámbito gubernamental cumpliera satisfactoriamente las necesidades de igual urgencia. El obstáculo para la observancia de este principio estuvo en la subjetividad para medir la “urgencia” de una función determinada y, sobre todo, saber cuál nivel gubernamental la resolvería. Posteriormente se consideró, que en la distribución de funciones deberían tomarse en cuenta, además de los aspectos políticos, criterios económicos y administrativos. 302

FINANZAS LOCALES

De acuerdo con A. Prest, una de las normas para dividir el gasto entre las dos esferas de acción, es el de la rentabilidad económica. Las economías de escala pueden limitar la competencia de las autoridades locales; por ejemplo, en los casos de las obras de electrificación, construcción de presas y aeropuertos, sólo el nivel federal podrá realizar obras de tales dimensiones. Otro factor que influye en la distribución de funciones entre niveles gubernamentales, es el de la eficacia administrativa. Cuando se requiere gran flexibilidad de maniobras, por ejemplo, la pavimentación de calles, debe estar a cargo de los gobiernos estatales, y de esta manera se evitan las graves consecuencias de la burocratización. Desde un punto de vista político, se dice que debe dividirse el gasto según los deseos de las personas directamente afectadas, siempre que no se interfiera con los intereses de la sociedad en su conjunto. Los gobiernos estatales, por su contacto directo con la población permiten a las autoridades conocer las circunstancias y necesidades en los casos particulares y están en mejores condiciones de proveer ciertos bienes y servicios públicos que demandan los residentes locales. J. Due añade a los criterios anteriores, el de la necesidad de uniformar políticas, cuando se requieran de este tipo, porque la resolución que se tome en una zona afectará a las otras, en estos casos la actividad debe desarrollarse por el gobierno federal, por ejemplo: el comercio exterior. Al contrario, si no hay necesidad de unificar patrones, entonces deberá desarrollarse por los gobiernos estatales, como es el caso de colocación de drenaje, alumbrado público, y otras actividades que son de interés solamente local. En realidad, el problema de la descentralización del gasto es muy complejo, por el tipo de factores a considerar: costo del 303


servicio en función de su naturaleza; del número de habitantes; del tamaño de la jurisdicción; las diferencias en ingresos de los pobladores y de las regiones; interdependencia entre las diferentes localidades, en fin, una serie de aspectos que han hecho de esta cuestión un problema de coordinación entre el gobierno federal y los estatales.

Distribución del ingreso público Por lo que toca a los ingresos, desde un punto de vista político, se afirma que lo más conveniente para la hacienda local es financiar sus actividades con recursos propios; esto implicaría recurrir esencialmente a lo siguiente: a) impuestos locales o propios —los gravámenes establecidos y usufructuados por la entidad federativa de acuerdo con los preceptos constitucionales— o bien, b) ingresos patrimoniales, que incluyen pagos por rentas y plusvalía, derivados de activos financieros y físicos de propiedad pública, entradas de las empresas estatales y derechos o pagos que se exigen por la prestación de servicios públicos como agua, drenaje y licencias; aunque en mayor medida a los impuestos locales, debido a que, por lo general, para los gobiernos estatales tienen relativamente poca importancia los ingresos patrimoniales. Es conveniente aclarar que para calificar a un impuesto como propio o autónomo, es preciso que cada ámbito gubernamental pueda decidir independientemente de los otros niveles, el objeto, la base y el tipo impositivo; esto quiere decir que un impuesto fijado por el gobierno federal, no podrá considerarse autónomo; aunque la totalidad de su recaudación sea para la entidad federativa. Por el contrario, si el Estado decide libremente los tipos de impuesto que se aplicarán en su territorio, podrá decirse 304

FINANZAS LOCALES

que se trata de un ingreso autónomo, a pesar de que su recaudación esté encomendada al gobierno federal. Ayudan a ubicar estos conceptos las “tres soberanías” propuestas por W. Gerloff y F. Neumark6 que se basan en la distinción del objeto, producto y administración del impuesto: un nivel de gobierno tendrá la soberanía de objeto cuando la legislación lo faculte para gravar alguna situación o hecho jurídico —por ejemplo, el ingreso, la riqueza, la traslación de domino o la venta de bienes—; la soberanía sobre las sumas recaudadas corresponde a quienes reciben los rendimientos originados por el gravamen. Es bastante común que los recursos provenientes de ciertos impuestos sean repartidos entre varios planos de gobierno. Finalmente, la soberanía administrativa la tendrá el ámbito de gobierno que se responsabilice de recaudar y controlar el impuesto; también en este caso puede quedar separada de cualquiera de las otras dos soberanías y además dividida entre varias jurisdicciones políticas. Podrá decirse que la autonomía fiscal de las haciendas estatales es ficción, cuando su sistema impositivo obedezca a normas establecidas por la hacienda central, aunque el producto y la administración de los impuestos estén en manos de aquellos niveles hacendarios. Ahora bien, volviendo a los problemas que puede generar un sistema de ingresos basado en impuestos propios, destacan graves dificultades para lograr una eficiente administración tributaria y además ciertos efectos económicos adversos. Por otra parte, todo indica que los gravámenes más productivos son mejor manejados por el gobierno federal; por lo que las haciendas estatales difícilmente pueden cubrir sus necesidades estableciendo su propio ordenamiento fiscal, entonces el problema es encontrar otras alternativas para obtener los ingresos públicos en el ámbito local, y en este caso las opciones estarán representadas por algún tipo 305


de participación en los ingresos centrales o de subvenciones de la hacienda central.

SISTEMAS

DE RELACIONES IMPOSITIVAS INTERGUBERNAMENTALES

En la obtención de los recursos que requieren las diferentes unidades de gobierno, juegan un papel muy importante los ingresos provenientes de la hacienda federal, lo cual significa, en última instancia, que ambos niveles tendrán que recurrir a un solo conjunto de figuras impositivas, por lo que necesariamente se establecerá una serie de relaciones entre los impuestos federales y los estatales. A estas relaciones y a su clasificación se han referido numerosos autores. Se tomará el esquema de Luis del Arco y Luis de Félix,7 quienes consideran la existencia de dos sistemas básicos de distribución de ingresos entre el gobierno federal y las entidades federativas, el de separación y el concurrente. En este último puede darse una extensa gama de situaciones; pero en cualquiera de los casos es conveniente subrayar, que se trata de ingresos no autónomos o sea, de impuestos en los que el objeto, la base, o bien la tasa, tiene su origen en un nivel distinto de hacienda, que por lo general es el federal.

Sistema de separación La división o separación de fuentes es una forma de relación fiscal interjurisdiccional, que consiste esencialmente en el reparto de los diferentes impuestos entre el gobierno federal y las entidades federativas. Cada corporación se procura, de acuerdo con su posición, la totalidad de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, de esta 306

FINANZAS LOCALES

manera, cada unidad gubernamental tendrá sus propias fuentes de ingresos que no podrán utilizar otros niveles de gobierno. Fundamentalmente, los argumentos a favor de la separación giran en torno a aspectos administrativos y políticos. Este sistema evita el derroche y la duplicación administrativa que genera la superposición de gravámenes y, además, para los contribuyentes tiene la ventaja de que atenúa el riesgo de cargas tributarias excesivas. Por otra parte, una vez efectuada la división de fuentes tributarias, permite cierto grado de protección de las haciendas estatales ante la tendencia expansiva de los poderes federales. Sin embargo, el sistema de separación no es una solución a los problemas fundamentales de las relaciones fiscales, señalados en el apartado anterior. No será practicable si los ingresos que produce son insuficientes para cubrir las necesidades del nivel gubernamental de que se trata, porque lo hará dependiente del sistema impositivo total; como tampoco será útil si recauda más de los ingresos necesarios. Cualquiera de las dos situaciones tienen altas probabilidades de ocurrir, sobre todo en los países subdesarrollados donde existen grandes diferencias de riqueza e ingreso entre las diferentes regiones del país.

Sistema concurrente La alternativa a la separación de fuentes impositivas es permitir que tanto la Federación como los estados miembros utilicen las mismas figuras tributarias. Es decir, igual que en el caso de la separación, existe un conjunto definido y determinado de figuras impositivas, que son utilizadas por ambos niveles. Esto puede hacerlo, a su vez, de muy diversas 307


formas que no son excluyentes, sino que normalmente se presentan sistemas de relaciones fiscales intergubernamentales que combinan diferentes opciones. La utilización conjunta de las fuentes impositivas por los dos niveles, puede ser con absoluta independencia, no importando que el mismo impuesto se exija por el otro nivel, o bien de forma coordinada.

Sin coordinación Si cada ámbito de gobierno establece y regula sus propios impuestos, independientemente de los otros, se producirá una situación que denominan los tratadistas de “jungla fiscal”; la cual seguramente dará lugar al empleo múltiple de cientos de gravámenes por diversas jurisdicciones. Por lo tanto, el país en su conjunto tendrá una estructura impositiva menos eficaz que en el caso contrario.

De forma coordinada En los últimos tiempos ha habido una tendencia en muchos países, hacia la coordinación impositiva Federación-estados, situación que obedece a que, por este mecanismo, se posibilita tanto para la autoridad receptora como para los contribuyentes, un ahorro en dinero y molestias. Es en este campo donde se observan las mayores ventajas de la coordinación frente a los otros sistemas, pues permite la disminución del costo de la recaudación del impuesto, en el cual debe computarse todo el tiempo que ocuparon los empleados encargados de la recaudación; así como el personal de las empresas y de los individuos que efectuaron el pago de los impuestos. Además, cuando se trata de numero308

FINANZAS LOCALES

sos gravámenes, resulta un elemento importante del costo de recaudación, la impresión de declaraciones y el llenado de formas. Pero, también existen fuertes obstáculos a cualquier progreso importante en el sentido de la coordinación; uno de ellos se refiere a las grandes divergencias en las estructuras fiscales de los estados, que con mucha dificultad pueden ser superadas, por razones constitucionales o de otro tipo. Otro problema que en ocasiones se constituye en una barrera insuperable, es la necesidad, para la existencia de un estado federal, de reconocer la autonomía local. Desde luego, no existe un solo sistema de coordinación, sino que varía en función de los objetivos que pretenda alcanzar el país que los establezca. Entre otros, se pueden citar tres grupos:8 a) Impuestos independientes con regulación uniforme. b) Impuestos relacionados, entre los que destacan el sistema de deducciones y los créditos de impuesto a compensaciones. c) Imposición única, son los casos de los impuestos compartidos del sistema de recargos, de la participación en los impuestos y de los subsidios. En cualquier caso, pueden servir para cumplir con algunos de los siguientes objetivos:9 1)

2) 3)

Impedir que uno de los niveles gubernamentales interfiera en la estructura fiscal del otro, por medio de la asignación de fuentes de ingresos definidas para cada nivel. Evitar a los contribuyentes que paguen más de un impuesto sobre una misma fuente de ingresos o tipo de propiedad. Gravar equivalentemente la actividad económica, de tal manera que el sistema impositivo no afecte en forma negativa esta actividad.

Independientemente de los objetivos que se persigan, para que un sistema de coordinación sea adecuado, debe 309


tenerse en cuenta en su estructuración que la eficiencia administrativa de las diversas jurisdicciones políticas en la recaudación fiscal varía según el tipo de impuesto; además, los gravámenes que utilice cada nivel deben ser perfectamente adaptables a su propia economía. Por último, es necesario evitar que el sistema fiscal coordinado interfiera al libre movimiento de artículos y servicios a través del país.

REPARTO

CONSTITUCIONAL EN

MÉXICO

En los apartados anteriores, se ha planteado el problema de la distribución de ingresos entre la Federación y los estados miembros, desde un punto de vista fundamentalmente teórico. En este sentido, el estudio ha sido normativo; aquí, se deplazará el centro de atención hacia la manera en que efectivamente están repartidas en México las distintas figuras tributarias entre los niveles de hacienda.

Facultades de la Federación La delimitación formal de las competencias de la Federación y los estados se efectúa por la constitución federal. Los poderes impositivos gubernamentales que se distinguen son:

a) La Federación tiene competencia fiscal ilimitada al establecer que el Congreso tiene facultad para imponer las contribuciones necesarias a fin de cubrir los gastos públicos (artículo 73, fracción VII). Con esta disposición, la Federación lo mismo puede establecer un gravamen a las ventas que al patrimonio, u otro cualquiera que considere necesario para cubrir sus gastos. 310

FINANZAS LOCALES

b) La Federación tiene poderes enumerados, es decir, puede establecer gravámenes en forma exclusiva a las siguientes fuentes: – Comercio exterior. – El aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4 y 5 del artículo 27.10 – Instituciones de crédito y sociedades de seguros. – Servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación. Asimismo, puede establecer contribuciones especiales sobre: – – – – – – –

Energía eléctrica. Producción y consumo de tabacos labrados. Gasolina y otros productos derivados del petróleo. Cerillos y fósforos. Aguamiel y productos de su fermentación. Explotación forestal, y Producción y consumo de cerveza.

Del rendimiento de estas contribuciones especiales, los estados recibirán participación. En el caso del impuesto sobre energía eléctrica, la constitución señala que las legislaturas locales fijarán el porcentaje de participación que corresponda a los municipios (artículo 73, fracción XXIX).

c) Para algunos juristas, la Federación tiene poderes fiscales implícitos, cuando la constitución en su artículo 73 fracción X, confiere competencia al Congreso para legislar en toda la república sobre: 311


– – – – – – –

Hidrocarburos. Minería. Industria cinematográfica. Comercio. Juego con apuestas y sorteos. Servicios de banca y crédito. Energía eléctrica y nuclear.

Estos tratadistas argumentan que, como los impuestos se establecen a través de leyes, al tener la Federación competencia legislativa exclusiva, también la tiene tributaria, aunque no se señale así expresamente;11 sin embargo, para otros autores esta fracción otorga facultades legislativas únicamente en su aspecto sustantivo pero no en materia tributaria. En esta discusión debe tenerse en cuenta que el problema se presenta en tres renglones: industria cinematográfica, comercio y juego con apuestas y sorteos; ya que los restantes están enumerados también en la fracción XXIX del artículo 73. Independientemente de las argumentaciones jurídicas, en los hechos, ninguno de estos impuestos es utilizado exclusivamente por los estados, sino que la Federación los grava en forma exclusiva, o bien concurrentemente con los estados. Por lo que respecta a la industria cinematográfica, durante los últimos sesenta años la Federación no ha gravado esta fuente. A partir de 1941 se empezó a cobrar derechos de supervisión cinematográfica, cuyo monto de lo recaudado ha sido mínimo. El impuesto al comercio se ha utilizado concurrentemente por la federación y los estados, siendo una de las fuentes más productivas de los impuestos federales. El último de los impuestos señalados, que están a discusión, es el de loterías, rifas, sorteos y juegos permitidos, con poca importancia desde el punto de vista del monto de lo recaudado. 312

FINANZAS LOCALES

Facultades de los estados d) Los estados tienen poderes reservados, es decir, gozan de competencia tributaria en todas aquellas materias que la constitución no haya entregado al gobierno federal o bien, que no les estén prohibidas expresamente. De acuerdo con el artículo 124, están reservadas a los estados las facultades que no están concedidas expresamente a los funcionarios federales. e) Los estados tienen prohibido, según el artículo 117, fracciones IV, V y VI, imponer gravámenes sobre las siguientes fuentes: – El tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio, es decir, el peaje y la alcabala. – La entrada y salida de su territorio de mercancía nacional o extranjera. – La circulación y el consumo de efectos nacionales o extranjeros, cuando se haga a través de aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos, o exija documentación que acompañe a la mercancía en sutránsito. Asimismo, las fracciones III y VII del artículo 117, prohíben a los estados: – Emitir estampillas y papel sellado, los cuales, por interpretación se entendió podrían ser usados por la Federación para recaudar impuestos. – Tener leyes fiscales que importen diferencias o requisitos por razones de procedencia de la mercancía, con la que se busca evitar restricciones al comercio. Esta prohibición no se hace extensiva a la 313


Federación, la cual en ciertos impuestos establece tarifas diferenciales según la procedencia, como es el caso de la abrogada Ley del Impuesto sobre Aguamiel y Productos de su Fermentación.

f ) Los estados tienen facultades impositivas controladas por el órgano legislativo federal, en los casos siguientes: – La producción, el acopio o la venta del tabaco en rama debe gravarse por los estados, en la forma y con las cuotas que autorice el Congreso de la Unión (artículo 117, fracción IX). Con esto se pretendía, según algunos tratadistas, lograr uniformidad en el cobro del gravamen. – Los estados no pueden establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer gravámenes o derechos sobre importaciones o exportaciones, sin el consentimiento expreso del Congreso de la Unión (artículo 118, fracción I). En este supuesto, prácticamente se trata de una fuente exclusiva de la Federación, ya que jamás ha existido la autorización del Congreso para que sea utilizada por estado alguno.

RESULTADOS

DEL REPARTO CONSTITUCIONAL

DE LAS FUENTES TRIBUTARIAS

En los hechos, este sistema constitucional ha favorecido por una parte, la imposición múltiple y, por otra, la carencia de ingresos propios de los estados. Parte de esta problemática se ilustra con las cifras del cuadro 1, en el cual se observan los impuestos que por una u otra razón son administrados y controlados exclusivamente por la Federación, han significado durante los últimos 65 314

FINANZAS LOCALES

años una proporción importante de los ingresos federales (en el sexenio 1929-1934 representaron el 91.5%). A partir de los 50 (en el periodo 1953-1958 significaron el 65.6% y en el de 1988-1994 fue de 39.8%) han perdido capacidad recaudatoria; pero esto no ha representado para los gobiernos locales la posibilidad de financiarse con impuestos propios, pues los gravámenes que en la actualidad son más productivos, son utilizados en forma concurrente por la Federación y los estados, quedando el control y administración de estas exacciones, bajo la jurisdicción de aquélla. Tal es el caso del impuesto sobre la renta, que en el sexenio 19881994, constituyó en promedio el 43.1% de los ingresos impositivos federales. CUADRO 1 Contribución de los impuestos correspondientes a la Federación al total de los ingresos tributarios (porcentajes)

Concepto

Sexenios 1953-1958

1988-1994

74.9

45.2

16.3

1.7

11.1

12.8

14.9

9.3

10.7

91.5

65.6

39.8

1929-1934

– Impuestos exclusivos por disposición constitucional - Impuestos exclusivos según interpretación - Impuestos con participación por disposición constitucional Total

Fuente: Retchkiman, K., Benjamín; Astudillo Marcela y otros, “Evolución de los Ingresos de la Federación 1929-1980”, México, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, 1983. 1988-1994: Elaboración de la autora. 315


LA

SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LA LIMITACIÓN DE CAMPOS IMPOSITIVOS

Ante la carencia de una delimitación constitucional de competencias impositivas entre la Federación y los estados, surgió una diversidad de sistemas de gravámenes que obstaculizó al crecimiento económico del país. Por esto, durante muchas décadas se ha planteado a través de diversos mecanismos, la necesidad de un sistema de relaciones impositivas intergubernamentales, que permitiera un modelo fiscal estructurado de tal manera que dejara de representar un problema al desarrollo del comercio y de la industria, y, a su vez, tuviera la productividad máxima posible. Los mecanismos utilizados han sido de diversa índole, los cuales pueden dividirse en las reuniones nacionales de funcionarios o causantes y los ordenamientos legales. En los eventos nacionales participan funcionarios responsables de cuestiones fiscales en los diversos ámbitos de gobierno, o representantes de contribuyentes de ciertas organizaciones nacionales; se han efectuado tres tipos: las convenciones nacionales fiscales —realizadas en los años de 1925, 1933 y 1947— las convenciones nacionales de causantes —de 1947, 1948 y 1950— y las reuniones anuales de tesoreros —efectuadas desde 1973— a partir de 1979 se denominaron reuniones nacionales de funcionarios fiscales. Por lo que respecta a los ordenamientos legales, destacan: la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas, de 1948; la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados de 1953; y, La Ley de Coordinación Fiscal de 1980.12

316

FINANZAS LOCALES

Ley de Coordinación Fiscal de 1980 Este ordenamiento, al igual que los otros mecanismos, opta por un sistema de relaciones impositivas intergubernamentales basado en la imposición única a cargo de la Federación. Este sistema de coordinación se fundamenta en la entrega de participaciones condicionadas a que los estados suspendan o eliminen determinados impuestos. Prácticamente es la respuesta al problema del reparto desigual de las participaciones. El objeto de esta ley se expresa en el artículo primero, en los términos siguientes: “Coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los estados, municipios y Distrito Federal; establecer la participación que corresponde a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento”.

Con esta disposición, por primera vez, se determina el monto de las participaciones con base en el total de los ingresos tributarios de la Federación, y no como ocurría anteriormente porque sólo se consideraban algunos impuestos. Así, a partir de 1980, se toman como participables a todos los impuestos federales, y, por otra parte, los diferentes procedimientos de participación se reúnen en uno, denominado Sistema Nacional de Coordinación, con lo cual se agiliza en cierta manera la determinación del monto y la entrega de las participaciones correspondientes a los estados, de los diversos gravámenes y en general se simplifica al régimen tributario mexicano, pues hasta 1987 se habían suspendido 364 impuestos locales y 32 federales; sin embargo, el problema del reparto desigual de las participaciones continúa, pues de acuerdo con el cuadro 2 en 1996, 317


cinco entidades recibieron el 43.32% del total de las participaciones —Distrito Federal, México, Veracruz, Jalisco y Tabasco—; mientras que los restantes 27 estados obtuvieron el 56.68%. De éstos, a cinco estados —Baja California Sur, Colima, Nayarit Quintana Roo y Tlaxcala— les correspondió el 4.02 por ciento. La ley señala en su artículo 10, que los estados pueden o no adherirse al Sistema Nacional de Coordinación, en este último caso seguirán percibiendo las participaciones en los impuestos especiales consignados en el inciso 5 de la fracción XXIX, del artículo 73 constitucional; pero resulta que al entrar en vigor el Impuesto al Valor Agregado, la Federación derogó varios de dichos impuestos con lo que los estados no coordinados prácticamente no recibirán ingresos por tal concepto. De acuerdo con esta ley, los estados contraen la obligación de entregar a sus municipios, como mínimo, el 20% de las participaciones federales que obtengan, con lo cual se suprime la relación directa entre la Federación y los municipios. Además, las participaciones tienen las siguientes características: son inembargables; no pueden afectarse a fines especiales; ni están sujetas a retención —excepto para el pago de deuda contraída por las entidades y que estén registradas en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público— y, los estados no podrán otorgar estímulos en relación con este tipo de ingresos.

318

FINANZAS LOCALES

CUADRO 2 Entidades destacadas según el monto de las participaciones obtenidas 1996 (porcentajes)

Cinco estados con mayor asignación Distrito Federal México Veracruz Jalisco Tabasco Total

13.92 11.44 7.90 5.32 4.74 43.32

Cinco estados con menor asignación Baja California Sur Colima Nayarit Quintana Roo Tlaxcala Total

0.61 0.70 0.81 0.87 1.03 4.02

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Finanzas Públicas Estatales y Municipales.

La adhesión de los estados al Sistema Nacional de Coordinación, deberá hacerse por medio de convenios con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, aprobados por la legislatura correspondiente. En la práctica, estos convenios incluyeron varios anexos —hasta cinco con algunos estados— referentes a diversas materias, entre ellas destaca el acuerdo para tomar 1979 como año base para calcular los porcentajes de participaciones federales a las entidades federativas, por la suspensión de impuestos estatales; en otro anexo los estados aceptan abstenerse de gravar las actividades agropecuarias, pesca y alimentos básicos. Los convenios celebrados con los estados productores de petróleo tienen un anexo más para que las participaciones estén en proporción a la producción de este energético en cada estado. Así, mediante estos anexos se acuerdan situaciones específicas, con lo que se hacen las adaptaciones necesarias en la administración tributaria. 319


Por lo que respecta a la colaboración administrativa de los estados con la Federación, prácticamente se continúa con la tendencia registrada desde 1973, cuando se celebraron los convenios para la administración y cobro del impuesto sobre ingresos mercantiles, y para administrar el impuesto al ingreso global de las empresas a cargo de los causantes menores. En la Ley de Coordinación se contempla la realización por parte del estado de las funciones de Registro Federal de Contribuyentes, recaudación, fiscalización y en general de administración de impuestos federales. De acuerdo con lo anterior, el estado se convierte en un agente recaudador del gobierno federal, “la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conservará la facultad de fijar a las entidades los criterios generales de interpretación y de aplicación de las disposiciones fiscales y de las reglas de colaboración administrativa que señalen los convenios y acuerdos respectivos”. Por otra parte, la recaudación de los impuestos federales puede hacerse por la propia Secretaría de Hacienda o por los estados; en este último caso, la entidad concentrará los fondos directamente en dicha Secretaría y rendirá cuenta pormenorizada de la recaudación. Otro de los objetivos de esta Ley es constituir los organismos en materia de coordinación fiscal, estableciendo tres:

a) La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales b) La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales c) El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales es una nueva denominación de las Reuniones Nacionales de Tesoreros Estatales y Funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Al igual que éstas, se integra por el secretario 320

FINANZAS LOCALES

de Hacienda y por el titular del órgano hacendario de cada entidad; la mayoría de sus facultades está encaminada a la organización y funcionamiento de los organismos encargados de la coordinación fiscal mencionados en el párrafo anterior. Por lo que respecta a la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales no registró cambios. Creada por las reuniones nacionales de tesoreros estatales, continuó integrada de la misma manera, y conservó sus funciones; únicamente se les adicionó la de vigilar la formación e incremento de los dos fondos de participaciones creados por esta ley, su distribución entre los estados y las liquidaciones anuales formuladas por la secretaría del ramo. El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, también creado con anterioridad, 1973, conservó sus funciones de estudio, asesoría y capacitación. Está integrado por un director general, la asamblea general —formada por la reunión nacional de funcionarios fiscales— y el consejo directivo —funge como tal la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales—. Este organismo, con la Ley de Coordinación, se transformó de una asociación civil en un organismo público con personalidad jurídica y patrimonio propios. Con el ordenamiento que se comenta quedaron abrogadas la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas, del 29 de diciembre de 1948; la Ley que Otorga Compensaciones Adicionales a los estados que celebren Convenios de Coordinación en Materia del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles del 28 de diciembre de 1953; y la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los estados del 28 de diciembre de 1953. Las modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal durante el periodo 1980-1999 prácticamente se refirieron al capítulo primero, artículos 2, 2A, 3, 3A, 3B y 4, que definen los impuestos y derechos involucrados, porcentajes, mecanis321


mos y reglas mediante las cuales se determina la distribución de los recursos fiscales entre los estados, así como la conformación de los fondos y reservas. Esta evolución es un reflejo de la negociación entre los estados y la Federación para lograr un reparto equilibrado de los recursos fiscales, problema que constituye una de las fallas más importantes del sistema de participaciones. Estas modificaciones pueden estudiarse tanto desde el punto de vista de la integración de los fondos como de su distribución. Integración de los fondos La ley original establece dos fondos: uno, el General de Participaciones, que se constituye con el 13.0% del total de los ingresos impositivos anuales de la Federación13 más el porcentaje que represente, en dichos ingresos, la recaudación en 1978 de los gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso al adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. El otro fondo es el Financiero Complementario de Participaciones, integrado con el 0.37% del total anual de los ingresos impositivos de la Federación. Durante los últimos 18 años, pueden distinguirse dos tipos de integración del Fondo General de Participaciones, cada uno de los cuales ha variado en función del por ciento que lo conforma. El primero se caracteriza porque se constituye con base en un porcentaje fijo, y el segundo por contener un elemento dinámico y un porcentaje fijo. La diferencia principal entre estas dos formas de integración está en que de la segunda manera, el porcentaje de los ingresos totales anuales o recaudación federal participable, podía aumentar o disminuir, dependiendo del comportamiento que tuviera 322

FINANZAS LOCALES

el elemento dinámico, que se refiere a la tasa de crecimiento del IVA, en comparación con dichos ingresos; mientras que de la primera forma, el por ciento de distribución de tal recaudación era un valor constante. Para el año 1999, en el artículo 2 se establece que este fondo se integrará con el 20% de la recaudación federal participable, constituida “por todos los impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos”. No se incluirán en la recaudación federal participable:14

a) Los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo. b) Los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa. c) El Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y sobre Automóviles Nuevos de los estados que tengan convenio de colaboración administrativa en esta materia. d) La parte de la recaudación del Impuesto especial sobre Producción y Servicios en que participen las entidades federativas (20% de la recaudación proveniente de la cerveza y bebidas alcohólicas y 8% de lo recaudado por tabacos labrados). e) La recaudación proveniente de contribuyentes pequeños que los estados incorporen al Registro Federal de Contribuyentes, como resultado de actos de verificación de las autoridades municipales. f ) El excedente de los ingresos que obtenga la federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta. Además de este fondo, que ha sido el más importante y decisivo, desde que entró en vigor la Ley de Coordinación, 323


han existido también otros fondos y conceptos por los cuales los estados reciben participaciones. El Fondo Financiero Complementario mencionado anteriormente, se asignaba entre los estados en proporción inversa a los recursos que recibían del Fondo General y al gasto corriente en educación primaria y secundaria y en función directa de la cantidad de población de cada entidad; con lo cual se buscaba favorecer a los estados más débiles desde el punto de vista económico. Desde 1981 hasta 1989 este Fondo se conforma con el 0.5% de la recaudación federal participable. A partir de 1984, se adiciona a esta cantidad un 3% del Fondo General de Participaciones con cargo a las entidades, más otra cantidad igual con cargo a la Federación; con ello se pretendía beneficiar a los estados de menor desarrollo relativo. Desaparece en 1990, al integrarse al Fondo General de Participaciones. El Fondo de Fomento Municipal surge en 1981. Se integró con recursos provenientes del Impuesto general de Exportación de Petróleo Crudo y Gas Natural y sus Derivados.15 Dada la inestabilidad de los precios de este energético en el mercado internacional, en 1987 se le vinculó con los ingresos totales anuales, o sea con la recaudación federal participable que obtiene la Federación, constituyéndose con el 0.42% de ésta, de la cual el 30% se destina a todos los estados, y del 70% restante únicamente participan los que se encuentran coordinados en materia de derechos con la Federación. En 1999 corresponde a los municipios el 1% de la recaudación federal participable, del cual:16 1. El 0.56% se destina así:

a) El 16.8% para formar el Fondo de Fomento Municipal (para todos los estados). 324

FINANZAS LOCALES

b) El 83.2% sólo para las entidades coordinadas en derechos. 2. El 0.44% restante es sólo para las entidades coordinadas en derechos y se distribuye conforme a los resultados de su participación en el programa de reordenamiento del comercio urbano. Esta parte se creó en 1994, formando el Fondo para el Reordenamiento del Comercio Urbano. Adicionalmente, a partir de 1991 los estados reciben el 100% de la recaudación que obtengan por concepto del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, siempre que las entidades se comprometan a adoptar los lineamientos básicos de la legislación federal en cuanto a bases, desgravaciones y tasas. Además perciben el 0.136% de la recaudación federal participable en los municipios que tengan aduanas fronterizas o marítimas y las entidades correspondientes que hayan celebrado convenio con la Federación para el control y vigilancia de las mercancías extranjeras de paso por las aduanas.17 Estos recursos constituyen el Fondo para la Vigilancia del Comercio Exterior. Además, les corresponderá el 3.17% del derecho adicional sobre la extracción de petróleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo, a los municipios colindantes con las fronteras o litorales por los que se realice la exportación de estos productos. Como se observa en el cuadro 3 durante el periodo de 1980-1996 las participaciones federales representaron entre el 15.9% (en 1980) y el 17.3% de los ingresos ordinarios del gobierno federal, lo cual demuestra que a pesar de las modificaciones, en la práctica la situación no varió significativamente. Por lo que respecta al Fondo Financiero Complementario, que fue el segundo más importante, tuvo una influencia 325


decisiva de 1980 a 1985, año en que empezó a disminuir, hasta desaparecer como tal en 1990. CUADRO 3 Integración de las participaciones (Miles de millones de pesos de 1980) Conceptos

1980

1985

1990

1996

84.2

112.8

142.9

146.0

6.7

17.7 4.4

1.9 2.9

3.9 3.5 12.1 3.1 1.9 170.5

17.3 2.5

Fondo general de participaciones Fondo financiero complementario Fondo de fomento municipal Fondo para la reordenación del comercio urbano Tenencia Incentivos económicos Otros* Totales

8.2 99.1

3.1 0.7 138.7

3.3 4.5 0.6 156.1

Porcentajes Participaciones pagadas/ingresos ordinarios del gobierno federal Participaciones pagadas/PIB

15.9 2.6

16.3 2.8

17.1 3.0

* Incluye: Comercio exterior, extracción de petróleo y fiscalización conjunta. Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Finanzas Públicas Estatales y Municipales.

Distribución de los fondos Así como desde 1980 han evolucionado las estructuras de los fondos, también la forma de distribución ha presentado enormes variaciones. En cuanto al Fondo General de Participaciones, su reparto se determinó hasta 1990 conforme a las siguientes reglas: 326

FINANZAS LOCALES

1. Se deduce el 3% del correspondiente al Fondo Financiero Complementario de Participaciones. 2. La entidad recibirá anualmente hasta una cantidad igual a la suma que le hubiere correspondido en el año inmediato anterior. 3. Además recibirá, sobre el incremento anual del Fondo General, el monto que resulte de aplicar el coeficiente que se obtenga de acuerdo con los cálculos porcentuales basados en la recaudación federal recabada en cada estado y el total de los ingresos tributarios de la federación. A partir de 1991 se plantea la necesidad de que los datos poblacionales sirvan como criterio para la distribución de una mayor parte del fondo general, para permitir que algunas entidades alcanzaran mayores participaciones a expensas de los montos percibidos por aquellas entidades con altas participaciones por habitante. Para adecuar la nueva fórmula de distribución de participaciones a las necesidades de los estados y a las opiniones vertidas por las entidades federativas, el fondo se divide en tres partes:18

a) El 45.17% en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate. Este dato se tomará de la última información oficial del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) dada a conocer al inicio de cada ejercicio. Según este criterio no se toman en cuenta factores sociales de la población. b) El 45.17% en los términos del artículo 3 de la Ley de Coordinación Fiscal (en este artículo se señala que en la fórmula para calcular el coeficiente de distribución de esta parte del fondo deben tomarse como base las con327


tribuciones asignables de cada entidad federativa; se eliminan como tales el impuesto predial y los derechos de agua, quedando los impuestos federales sobre automóviles nuevos, sobre tenencia o uso de vehículos y especiales sobre producción y servicios, tales como bebidas alcohólicas, aguas envasadas y petrolíferos). Con esta fórmula se intenta favorecer la asignación de recursos hacia los estados en donde se origina la recaudación; ello significa más recursos para las entidades que tengan una recaudación de asignables por arriba de la media y, por ende, un menor coeficiente para los estados que no superen la media nacional.

c) El 9.66% restante se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad de la suma de la primera y segunda partes del fondo. Con esto se intenta proporcionar más recursos financieros a los estados menos favorecidos. La adición del tercer elemento del fondo tiene el mismo espíritu y sigue la misma mecánica de distribución del extinto Fondo Financiero Complementario. Como se observa, actualmente se toma a la población como elemento de distribución de las participaciones entre las entidades federativas. En cuanto al Fondo de Fomento Municipal, hasta 1990 su distribución también siguió la mecánica de distribución del Fondo Financiero Complementario. El cambio se dio a partir de 1991; así, el coeficiente de distribución es afectado cada año por los crecimientos relativos, con respecto al total, de la recaudación por concepto de impuesto predial y derechos de agua de cada entidad. En 1998 se crean el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación y el capítulo V de la Ley de Coordinación 328

FINANZAS LOCALES

Fiscal. Este Ramo en un principio contaba con cinco fondos, en 1999 se amplían a siete: • • • • • • • • • • •

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, que se distribuye en: Fondo para la Infraestructura Social Estatal Fondo para la Infraestructura Social Municipal Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal Fondo de Aportaciones Múltiples, que se distribuye para erogaciones de: Asistencia Social Infraestructura Educativa Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública

Estos recursos que reciben los estados son transferencias condicionadas que están sujetas a la supervisión del gobierno federal; los estados no pueden decidir sobre su magnitud ni destino.

Otros mecanismos de financiamiento del gasto de los estados No obstante que la puesta en vigor de esta Ley ha incrementado los montos de los ingresos que la Federación canaliza por el sistema de coordinación hacia los estados —lo cual ha sido en detrimento de las áreas impositivas locales— siguen resultando insuficientes para la atención de las necesidades estatales de servicios públicos, por lo que la Federación continúa otorgando recursos a los estados por muy diversos 329


medios, como son los convenios únicos de Coordinación, ahora de Desarrollo Social, utilizados desde 1977, para efectuar transferencias de recursos humanos y financieros de la Federación a los estados, con el objeto de que éstos realicen las obras de infraestructura que pueden ser llevadas a cabo con más eficiencia por los organismos locales. Se han incorporado a estos convenios, entre otros, el programa integral para el desarrollo rural; el programa de atención a zonas marginadas y los programas estatales de inversión orientados básicamente a la educación primaria y media básica, agua potable y alcantarillado, vivienda popular, salud, transportes, instalaciones deportivas y cárceles. Este tipo de convenios que originan erogaciones tanto de la Federación como de los estados donde se ejecutan las obras, si bien tienen el inconveniente de que no toman en cuenta la capacidad económica de los estados, ya que, para beneficiarse de la ayuda federal, éstos pueden eliminar gastos destinados a otros servicios públicos más importantes, sí permiten cierta ingerencia de los ejecutivos estatales en la programación de sus acciones y, en algunos casos, en la administración de los recursos, lo que no sucede con los medios provenientes del programa de inversión pública federal normal, en los cuales los estados únicamente son receptores pasivos. Desde otro punto de vista, en 1996 los estados recibieron en inversión pública federal, una cantidad muy similar de lo que obtuvieron en ingresos por concepto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, deuda y participaciones. Es importante hacer notar que a esta última forma de transferir recursos, es considerada en la técnica fiscal como una subvención que tiene el grave inconveniente de hacer depender a los estados de las decisiones unilaterales del gobierno federal, eliminándose la autonomía fiscal estatal. 330

FINANZAS LOCALES

PRINCIPALES

RENGLONES DE INGRESOS Y EGRESOS ESTATALES

Los ingresos estatales básicamente pueden clasificarse en tres grupos: 1) Los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, que tienen la característica de ser ingresos propiamente locales, como se observa en el cuadro 4, durante el periodo de 1976 a 1996 han perdido importancia, ya que en 1976 representaron el 56.7%, mientras que en 1996 fue únicamente el 8.4 por ciento. CUADRO 4 Ingresos estatales (porcentajes) Concepto Impuestos Derechos Productos Aprovechamientos Deuda pública Participaciones Transferencias Total

1976

1980

1996

34.1 6.4 1.1 15.1 7.2 36.1

11.9 3.6 1.3 15.0 11.7 56.5

100.0

100.0

2.6 2.3 1.9 1.6 8.9 47.9 34.8 100.0

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Finanzas Públicas Estatales y Municipales, l976-1996.

2) Deuda pública, en realidad se trata de un tipo de ingreso que posteriormente tendrá que ser cubierto ya sea con ingresos locales o bien con participaciones; a lo largo del periodo de estudio ha variado poco su participación en el total de ingresos, en 1976 fue el 7.2%; en 1980 el 11.7%, y en 1996 el 8.9 por ciento. 331


3) Participaciones, como ya se dijo, son ingresos que la Federación entrega a los estados de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, su importancia se incrementó al entrar en vigor la mencionada Ley, así en 1976 representaron el 36.1% del total de los ingresos estatales y, en 1996, el 47.9%. De 1980 a 1996, el crecimiento anual de las participaciones ha sido en promedio de 3.7%. Según el cuadro 5, hay diferencias significativas entre los estados, el que registró mayor incremento fue Hidalgo con 29.6%; mientras que Nayarit tuvo un decremento de 18.2 por ciento. 4) Transferencias, son recursos provenientes de la Federación que reciben los gobiernos estatales, los cuales únicamente los administran ya que tienen que destinarse a los conceptos previamente aprobados por la Federación. CUADRO 5 Crecimiento promedio anual de las participaciones 1980-1996 (porcentajes) Entidad Aguascalientes BajaCalifornia Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo 332

Incremento 25.1 3.7 5.6 5.9 3.3 0.9 3.0 3.7 0.2 3.3 6.9 7.3 29.6

CUADRO 5 (continuación) Entidad Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Nacional

Incremento 3.4 2.5 7.2 9.9 -18.2 15.0 18.1 7.3 13.9 10.6 10.4 4.2 3.3 -10.3 2.5 8.8 3.2 4.2 9.3 3.7

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Finanzas Públicas Estatales y Municipales.

Los egresos estatales, tal como se constata en el cuadro 6 se clasifican en cuatro grupos: 1) Gastos administrativos, que incluyen los gastos de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; de seguridad, salud y educación pública, actividades culturales, previsión social y registro público; su participación dentro del total de egresos ha sido de 49.0%, 40.5% y 45.9%, durante los años de 1976, 1980 y 1996 respectivamente. 333

2) Obras públicas y fomento, entre otros, este gasto se destina a la construcción de edificios, caminos, escuelas, hospitales, irrigación, etcétera; su importancia ha fluctuado, ya que en 1976 significó el 17.4% del total de egresos, en 1980 el 24.1%, y en 1996 el 10.5 por ciento. 3) Transferencias, se tratan de subsidios a municipios y a instituciones privadas y particulares, así como pensiones, seguros y donaciones; en 1976 representó el 26.2% de los egresos estatales, en 1980 el 25.8%, y en 1996 el 32.4 por ciento. 4) Deuda pública, la importancia de los egresos por este concepto ha tenido una tendencia ligeramente ascendente durante el periodo de estudio, que fue del 7.4%, 9.6% y 11.2% en los años de 1976, 1980 y 1996 respectivamente. CUADRO 6 Egresos estatales (porcentajes) Concepto

1976

1980

1996

Gastos administrativos 49.0 Obras públicas y fomento 17.4 Transferencias 26.2 Deuda pública 7.4 Total 100.0

40.5 24.1 25.8 9.6 100.0

45.9 10.5 32.4 11.2 100.0

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática, Finanzas Públicas Estatales y Municipales, 1976-1996.

NOTAS

1

Serra Rojas, Andrés, Los propósitos de la desconcentración administrativa, Secretaría de la Presidencia, Dirección General de Estudios Administrativos, 1976, p. 302.

2

Ambas opciones estimulan la evasión fiscal, situación que puede hacer inoperante a cualquier sistema tributario.

3

Due, John, Análisis económico de los impuestos, Editorial El Ateneo, 1980, pp. 397 y 398.

4

Retchkiman, Benjamín, Finanzas públicas, tomo II, UNAM, 1988, p. 76.

5

Debe entenderse, tal como señala R. Musgrave, que no hay descentralización del gasto cuando los gobiernos locales actúan únicamente como agentes del gasto federal.

6

Gerloff, W. y F. Neumark, Tratado de finanzas, tomo 1, El Ateneo 1971, p. 462.

7

Arco, Luis del, y Luis de Félix, Relaciones entre los sistemas fiscales existentes en un estado federal, en El Trimes335


tre Fiscal año 3, núm. 13, abril-junio de 1982, Guadalajara, Jalisco, p. 80. 8

Astudillo, Marcela, México, la distribución de los ingresos públicos entre la federación y los estados, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, 1989.

9

Sommers, Harold, Finanzas públicas e ingreso nacional, México, Fondo de Cultura Económica, 1979, p. 515.

10 Se refiere a los recursos naturales de la plataforma continental y de los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que constituyen depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como metales, metaloides, piedras preciosas, sal de gema, salinas, petróleo, todos los carburos de hidrógeno sólido, líquido y gaseoso. Así también están incluidas las aguas de los mares territoriales, las aguas marinas interiores, las de las lagunas y esteros, las de los lagos interiores, las de los ríos. En los últimos tres casos, siempre que estén situadas en líneas divisorias de dos o más entidades o entre la república y un país vecino. 11 Flores, Ernesto, Finanzas públicas mexicanas, México, Editorial Porrúa, S.A., 1980, p. 217. 12 Un estudio detallado de cada uno de estos mecanismos se encuentra en Marcela Astudillo, obra citada. 13 No se incluyen en los fondos las participaciones sobre los impuestos adicionales de 3% sobre importaciones y 2% sobre exportaciones, correspondientes a los municipios que hubieran hecho o se hagan cargo de los servi336

NOTAS

cios prestados por las Juntas Federales de Mejoras Materiales. En este caso, las participaciones las continuará pagando directamente la Federación. 14 Cfr. artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal. 15 Con el 95% del derecho adicional sobre hidrocarburos y, en su caso, del impuesto adicional del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo y gas natural y sus derivados. 16 Cfr. artículo 2-A, fracción III de la Ley de Coordinación Fiscal. 17 Cfr. artículo 2-A, fracción 1 de la Ley de Coordinación Fiscal. 18 Cfr. artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal.

337

CAPÍTULO IX ADMINISTRACIÓN FISCAL

IMPORTANCIA

Y EVOLUCIÓN

La administración fiscal referida a la recaudación, es de suma importancia, ya que de su estado depende en cierta medida el volumen de los ingresos que se recaudan y su costo. En el capítulo cuarto se señaló, dentro de los principios tributarios, el de la eficiencia en la administración que implica que la estructura impositiva y sus órganos administrativos ligados a la recaudación deben coadyuvar, con una mínima utilización de recursos, a una captación suficiente de ingresos, procurando disminuir la evasión y elusión fiscales. A continuación se van a describir los antecedentes históricos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dependencia del Ejecutivo federal, que tiene entre sus atribuciones, las relativas a la administración fiscal.1 El día 8 de noviembre de 1821 se expide el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y del Despacho Universal, por medio del cual se crea la Secretaría de Estado y del Despacho de Hacienda; aun cuando desde el 25 de octubre de 1821 existía la Junta de Crédito Público. En 1824, el Congreso Constituyente otorgó a la Hacienda Pública el tratamiento adecuado a su importancia, expidiendo para ello el 16 de noviembre del mismo año, el Decreto para el Arreglo de la Administra341


ción de la Hacienda Pública, en el que se centralizó en la Secretaría de Hacienda la facultad de administrar todas las rentas pertenecientes a la Nación, de inspeccionar las casas de moneda y dirigir la administración general de correos, la colecturía de rentas de loterías y la oficina provisional de rezagos.

Para el despacho de las nuevas funciones atribuidas, se conforman los siguientes departamentos: Departamento de Cuenta y Razón, antecedentes de la Contaduría Mayor de la Federación. Tesorería General de la Federación, creada con el propósito de reunir en una dependencia todos los elementos que hicieron posible conocer el estado verdadero de las rentas y gastos de la administración. Comisaría Central de Guerra y Marina, encargada de la formulación de las cuentas del Ejército y la Marina. Contaduría Mayor, órgano de control que estuvo bajo la inspección de la Cámara de Diputados, teniendo como función principal examinar los presupuestos y la memoria que debería presentar anualmente la Secretaría.

Al transformarse nuestro país en una República central se expidió el 7 de octubre de 1935, un reglamento que precisó la forma en que se manejarían las rentas de los estados, que quedaban desde ese momento sujetos a la administración y vigilancia de la Secretaría de Hacienda. Las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843, le dan el carácter de Ministerio de Hacienda; y el Decreto del 12 de mayo de 1853, le denomina por vez primera Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En 1857, se creó el Departamento de Impresión de Sellos, antecedente de la actual Dirección General de Talleres de Impresión de Estampillas y Valores. 342

ADMINISTRACIÓN FISCAL

El 6 de agosto de 1867, se dispone que las aduanas marítimas y fronterizas, las jefaturas de Hacienda, la administración principal de rentas del Distrito, la Dirección General de Contribuciones, la Administración General de Correos y la Casa de Moneda y Ensaye, dependieran única y exclusivamente en todo lo económico, directivo y administrativo de esa Secretaría. Al expedirse la Ley del Impuesto de Timbre, en 1871, se creó la Administración General de este Gravamen, con lo que se abandonó el sistema de papel sellado, herencia colonial. El 13 de mayo de 1891, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ve incrementadas sus atribuciones en lo relativo a comercio, por lo que se denomina Secretaría de Hacienda Crédito Público y Comercio; asimismo, sale de su ámbito de competencia el sistema de correos y se rescinde el contrato de arrendamiento de la Casa de Moneda a particulares, con lo que la acuñación de moneda queda a cargo del gobierno. El 23 de mayo de 1910, se creó la Dirección de Contabilidad y Glosa, asignándosele las funciones de registro, glosa y contabilidad de las cuentas que le rindiesen sobre el manejo de los fondos, con el propósito fundamental de integrar la Cuenta General de Hacienda Pública. En 1913, mediante la reforma al Reglamento Interior de la Secretaría, se faculta al entonces Departamento de Crédito y Comercio, para el manejo del crédito público, constituyéndose el antecedente de la actual Dirección General de Crédito Público. La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, promulgada el 31 de diciembre de 1917, estableció la creación del Departamento de Contraloría, asumiendo las funciones que venía desempeñando la Dirección de Contabilidad y Glosa. Asimismo se transfiere de la Secretaría lo relativo a comercio, pasando a formar parte de la nueva Secretaría de Comercio. 343


En 1921, se expidió la Ley del Centenario, antecedente que dio origen en 1924 al Impuesto Sobre la Renta, actualmente el más importante gravamen del sistema impositivo mexicano. El 1 de septiembre de 1925 se fundó el Banco de México, S.A., como banco central, con el propósito de terminar con la anarquía reinante en nuestro país con respecto a la emisión de billetes. El 1 de enero de 1934, se decretó la creación de la Dirección General de Egresos, indicándose que las atribuciones y facultades para la autorización de egresos concedidos a la Tesorería de la Federación quedarían a cargo de esa Dirección. Con las reformas a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado del 7 de diciembre de 1946, quedaron fuera del ámbito de competencia de la Secretaría, las funciones de control y regulación relativas a bienes nacionales y contratos de obras públicas pasando éstas a la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa. En 1958 se efectuaron nuevamente reformas a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, en virtud de las cuales son transferidas las funciones relativas a inversiones y control de organismos descentralizados y empresas de participación estatal, a las secretarías de la Presidencia y Patrimonio Nacional, respectivamente; un año más tarde se creó la Dirección General de Vigilancia de Fondos y Valores. Con la publicación de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el 29 de diciembre de 1976 la presupuestación del gasto corriente e inversiones, anteriormente competencia de la Secretaría de Hacienda, pasa a formar parte de las atribuciones de la Secretaría de Programación y Presupuesto creada a partir del 1 de enero de 1997. El 1 de septiembre de 1982, mediante decreto publicado en el Diario Oficial, se tomó la decisión de nacionalizar el servicio público de banca y crédito, retirando la concesión a 344


los empresarios privados y haciéndose cargo de la prestación del servicio, la administración pública federal. El 29 de diciembre de 1982, se realizan reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en las que se confieren a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público nuevas atribuciones derivadas de la nacionalización bancaria y en materia de precios, tarifas y estímulos fiscales. A efecto de cumplir congruentemente con estos ordenamientos la Secretaría se reestructuró creándose la Subsecretaría de la Banca Nacional y la Unidad Técnica de Precios y Tarifas de la administración pública federal. El 30 de diciembre de 1983, mediante decreto por el que se reforma y adiciona la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 31, fracciones IV y XIV, se le confieren a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público atribuciones para administrar la aplicación de los estímulos fiscales en los casos en que no competan a otra Secretaría de Estado, facultándosele además para realizar la verificación del cumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios, a fin de ejercer la aplicación de las leyes fiscales cuando los particulares se beneficien sin derecho de un subsidio o estímulo fiscal. Igualmente en lo relativo a representar el interés de la Federación en controversias fiscales, se deja sin efecto la coordinación en esta materia de la representación del Departamento del Distrito Federal. En julio de 1985, con motivo de las medidas de racionalización en el gasto público, ordenadas por el titular del Ejecutivo federal, por conducto de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, la Secretaría se reestructuró organizacionalmente suprimiéndose la Subsecretaría de Inspección Fiscal, por lo que las direcciones Generales del Registro Federal de Vehículos y la del Resguardo Aduanal fueron fusionadas con la Dirección General de Aduanas. 345


Dentro de esta racionalización, se incluyó también la disminución del nivel jerárquico de la Dirección General de Laboratorio Central, a Dirección de Área, y la desaparición de la Dirección General de Política Bancaria. Para el año 1986, como parte del proceso descentralizador-desconcentrador de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y por iniciativa de la ley publicada en el Diario Oficial el 20 de enero, se constituyó en organismo público descentralizado la Casa de Moneda de México. En agosto de ese mismo año, y para continuar con las medidas permanentes de racionalización de las estructuras y la organización administrativa del sector público, se adoptó la decisión de fusionar la Subsecretaría de la Banca Nacional con la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, con lo cual se contribuye a ser más eficiente el aparato administrativo destinado a la función de regulación del servicio público de banca y crédito. A consecuencia de esta medida, las direcciones Generales de Banca Múltiple, de Banca de Desarrollo, y de Seguros y Valores quedaron bajo la adscripción de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, mientras que la Unidad Técnica de Precios y Tarifas se transfirió a la Subsecretaría de Ingresos. Por otra parte, la Dirección de Laboratorio Central dependiente de la Dirección General de Servicios y Recursos Materiales, cambió su adscripción a la Dirección General de Aduanas. Esta reubicación se realizó considerando la naturaleza de sus funciones, puesto que las demandas de sus servicios se asocian en gran medida con la actividad aduanera. De acuerdo con el Reglamento Interior publicado en el Diario Oficial el 22 de marzo de 1988 se establece la estructura de la Secretaría y en el acuerdo por el que se adscriben orgánicamente las unidades administrativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicado en la misma fe346


cha, se tiene que de la oficina del secretario dependen las direcciones Generales de Comunicación Social y de Aduanas; de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, las direcciones Generales de Planeación Hacendaría; de Crédito Público; de Asuntos Hacendarios Internacionales; de Promoción Fiscal; de Banca de Desarrollo; de Banca Múltiple; de Seguros y Valores y las Delegaciones Regionales de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público.2 Por su parte de la Subsecretaría de Ingresos dependen las direcciones Generales de Política de Ingresos; de Recaudación; de Informática de Ingresos; de Auditoría y Revisión Fiscal; de Servicios y Asistencia al Contribuyente; la Coordinación General con Entidades Federativas; la Unidad Técnica de Precios y Tarifas de la Administración Pública; las coordinaciones de Administración Fiscal; y las administraciones fiscales federales. En el área de la Oficialía Mayor se ubican las unidades administrativas de apoyo a las funciones sustantivas de la Secretaría. Asimismo forman parte de la Secretaría; la Procuraduría Fiscal de la Federación, la Tesorería de la Federación y la Contraloría Interna. En el Diario Oficial del 17 de enero de 1989 se crea la Subsecretaría de Asuntos Financieros Internacionales, en función de la importancia que adquiere el manejo de financiamiento externo y su amortización; en esa fecha se publicó el acuerdo por el que se adscriben orgánicamente las unidades administrativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de manera que de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público se desincorporan las direcciones Generales de Promoción Fiscal y de Asuntos Financieros Internacionales para depender, la primera, de la Subsecretaría de Ingresos, al nivel de Dirección de Área de la Dirección General de Política de Ingresos; y la segunda, de la Subse347


cretaría de Asuntos Financieros Internacionales, que, a su vez, se le crean las direcciones generales de Captación de Crédito Externo y la Técnica de Crédito Externo.3 Además, en la Subsecretaría de Ingresos se establece la Dirección General Técnica de Ingresos y desaparece la Dirección General de Informática y la Unidad de Precios y Tarifas de la Administración Pública; en el primer caso, las funciones las asume la Dirección General de Recaudación y en el segundo la Dirección General de Política de Ingresos. En el Diario Oficial del 22 de junio de 1989, el secretario de Hacienda y Crédito Público, acuerda que la Dirección General de Aduanas, que dependía de su oficina, pasara a formar parte de la estructura de la Subsecretaría de Ingresos y en el Diario Oficial del 30 de octubre de 1990 se crea la Dirección General de Planeación y Evaluación, en sustitución de la Coordinación de Operación Administrativa en la Subsecretaría de Ingresos.4 Un cambio importante en el manejo de los ingresos y egresos de la Federación es la fusión de la Secretaría de Programación y Presupuesto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de la cual había surgido en 1977. Lo anterior se dio mediante el Decreto Publicado el 21 de febrero de 1992, en vigor al día siguiente de su publicación, con ello las atribuciones de planeación, programación, presupuesto, seguimiento del gasto y evaluación se hacen más compatibles con la política de ingresos del gobierno federal. A partir de esa fecha se han efectuado diversas modificaciones a la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La integración de la Secretaría según el Acuerdo de Adscripción de las Unidades Administrativas publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 1998, es el siguiente:5 Del titular de la Secretaría depende la Unidad de Coordinación Técnica y vocero de la Secretaría de Hacienda y 348


Crédito Público; las unidades de Comunicación Social y la de Enlace con el Congreso de la Unión. La Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público se integra con las direcciones generales de Planeación Hacendaria; de Crédito Público; de Banca de Desarrollo; de Banca y Ahorro y de Asuntos Hacendarios Internacionales. A la Subsecretaría de Ingresos, le corresponde la Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal a la que se adscriben las direcciones generales de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal; la Técnica y de Negociaciones Internacionales; de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de Servicios Públicos, y la de Coordinación con Entidades Federativas. En la Subsecretaría de Egresos, se ubican las unidades de Inversiones y de Desincorporación de Entidades Paraestatales; de Política y Control Presupuestal; de Servicio Civil; de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública; y las direcciones generales de Programación y Presupuesto de Servicios; de Agropecuario, Abasto, Desarrollo Social y Recursos Naturales; de Salud, Educación y Laboral y la de Energía e Infraestructura. Además forma parte de la Secretaría, la Oficialía Mayor, la Procuraduría Fiscal de la Federación, la Tesorería de la Federación y la Contraloría Interna. Como órgano desconcentrado se encuentra el Servicio de Administración Tributaria y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

Legislación La Secretaría de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 31, fracción III, establece que le corresponde:

349


“Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y las leyes de ingresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal”.6 En el mismo artículo, en las fracciones XI y XII se expresan las atribuciones que tiene la Secretaría en materia de administración fiscal, al respecto establecen que le corresponde: “Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales”, y en la siguiente fracción agrega: “Dirigir los servicios aduanales y de inspección y la política fiscal de la federación”. De ahí la importancia de describir a la Subsecretaría de Ingresos y el Servicio de Administración Tributaria que son las áreas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público responsables de llevar a cabo lo establecido en las fracciones anteriores, sobre todo lo que se enuncia en segundo término.

LA SUBSECRETARÍA

DE

INGRESOS

Estructura La Subsecretaría de Ingresos se integra según el acuerdo del 8 de junio de 1988, publicado en el Diario Oficial del 10 de junio de 1998, de la Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal, a la que se adscriben la Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal, Dirección General Técnica y de Negociaciones Internacionales, Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de Servicios Públicos y la Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas. Por ser de interés en la administración tributaria se describirán las principales atribuciones, de acuerdo al Reglamento Anterior de la Secretaría de Hacienda el cual tuvo modificaciones en el Diario Oficial del 10 de junio de 1998, de cada una de las unidades administrativas ya mencionadas. 350


La Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal destaca: Proponer, para aprobación superior, la política de ingresos, incluyendo la política fiscal y aduanera, la de estímulos fiscales para el desarrollo de la economía nacional, la referente a productos, aprovechamientos, precios y tarifas de la Federación, en congruencia con la política hacendaria y la política económica y social del país, en coordinación con otras unidades administrativas competentes de la Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, así como de otras entidades públicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en materia fiscal se propongan. Proponer, para aprobación superior, la política de coordinación fiscal de la Federación con las entidades federativas y municipios. Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secretaría, en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la administración política federal, en las materias a que se refiere la fracción primera.

De lo anterior se observa que la Coordinación General de Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal tiene funciones esencialmente de carácter normativo y evaluatorio en materia de ingresos federales. A la Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y Coordinación Fiscal, le corresponde: Estudiar y formular la política impositiva, incluyendo la de estímulos fiscales para el desarrollo de la economía nacional, en congruencia con la política hacendaria y la política económica y social del país, en coordinación con otras unidades administrativas competentes de la Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, así como de otras entidades públicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en materia fiscal se propongan.

351


Participar con las unidades administrativas competentes de la Secretaría, en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la administración pública federal, en las materias que se refiere la fracción anterior. Estudiar y formular la política de Coordinación Fiscal de la Federación con las entidades federativas y municipios. La Dirección General tiene funciones normativas y evaluatorias.

A la Dirección General Técnica y de Negociaciones Internacionales, le compete: Elaborar y presentar los anteproyectos de iniciativas de ley y proyectos de reglamentos en materia fiscal y aduanera de la Federación, así como los proyectos de reglas generales y otras disposiciones de carácter fiscal y aduanero, oyendo la opinión de las unidades administrativas competentes en la formulación de la política de ingresos federales. Participar con las unidades administrativas del Servicio de Administración Tributaria en la adecuada interpretación y aplicación de la legislación fiscal y aduanera, los tratados internacionales en materia fiscal y aduanera y respecto de convenios y tratados internacionales en materia comercial en relación con los aspectos aduaneros.

Las funciones de esta Dirección General se enmarcan en la presentación de la normatividad fiscal desde los ingresos federales. La Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de Servicios Públicos, tiene como atribuciones: Estudiar y formular las asignaciones sectoriales de financiamiento de las dependencias y entidades de la administración pública federal en lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a derechos, productos y aprovechamientos, y en su caso, la autorización del programa 352


financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federación, en las materias de su competencia. Participar con la Dirección General de Crédito Público, en materia de precios y tarifas de los bienes y servicios de las entidades de la administración pública federal, en formulación, para aprobación superior, de los programas financieros sectoriales y regionales de corto y mediano plazo de las entidades para integrarse al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo.

En la Dirección General se tratan fundamentalmente las asignaciones en materia de ingresos de las entidades paraestatales de control directo y los ingresos no tributarios. Por lo que respecta a la Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas, tiene las responsabilidades siguientes: Participar, en coordinación con las unidades administrativas competentes de la Secretaría, en la formulación de la política de coordinación fiscal de la Federación con las entidades federativas y municipios, escuchando para ello al Servicio de Administración Tributaria. Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, en la elaboración de anteproyectos de convenios, acuerdo y demás disposiciones legales relativos a la coordinación con las entidades federativas y municipios en la materia; calcular y formular las órdenes de pago de las cantidades que correspondan a las entidades federativas y municipios, por concepto de participaciones, así como resolver los asuntos que las disposiciones legales que rigen las actividades de Coordinación Fiscal atribuyan a la Secretaría.

De lo anterior, se observa que esta Dirección General tiene funciones normativas y de vigilar y observar el cumplimiento de las disposiciones jurídicas sobre la materia.

353


Las dependencias antes citadas desarrollan funciones esencialmente de lineamientos y reglamentación en materia de captación de ingresos federales ordinarios.

En forma específica para efectos de administración fiscal se creó el Servicio de Administración Tributaria mediante Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 de diciembre de 1995 con vigencia a partir del 1 de junio de 1997.7 De acuerdo con el ordenamiento jurídico mencionado el Servicio de Administración Tributaria es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el carácter de autoridad fiscal, y con las atribuciones y facultades ejecutivas que señala su Ley y tiene por objeto la realización de una actividad estratégica del Estado consistente en la determinación, liquidación y recaudación de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y de sus accesorios para el financiamiento del gasto público. En la consecución de este objetivo deberá observar y asegurar la aplicación correcta, eficaz, equitativa y oportuna de la legislación fiscal y aduanera, así como promover la eficiencia en la administración tributaria y el cumplimiento voluntario por parte del contribuyente de las obligaciones derivadas de esa legislación. Además el Servicio de Administración Tributaria gozará de autonomía de gestión y presupuestal para la consecución de su objeto y de autonomía técnica para dictar sus resoluciones. El domicilio del Servicio de Administración Tributaria será la ciudad de México, donde se ubicarán sus oficinas centrales. Asimismo, contará con oficinas en todas las entidades federativas y sus plazas más importantes, así como en el extranjero, a efecto de garantizar una adecuada desconcentración geográfica, operativa y de decisión en asuntos de su 354


competencia conforme su Ley, al Reglamento Interior que expida el presidente de la República y a las demás disposiciones jurídicas que emanen de ellos. Por su parte el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria Publicado en el Diario Oficial del 30 de junio de 1997 y reformado mediante Decreto dado a conocer el 10 de junio de 1998, establece en su artículo 2 que para el despacho de los asuntos de su competencia contará con los siguientes servidores públicos y unidades administrativas. Presidente Unidad de Comunicación Social Comisión del Servicio Fiscal de Carrera Secretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera Unidades Administrativas Centrales Dirección General de Tecnología de la Información Administración General de Recaudación Administración Especial de Recaudación Administración General de Auditoría Fiscal Federal Administración Especial de Auditoría Fiscal Administración General Jurídica de Ingresos Administración Especial Jurídica de Ingresos Administración General de Aduanas Coordinación General de Recursos Coordinación Central de Recursos Humanos Coordinación Central de Recursos Financieros Coordinación Central de Recursos Materiales Unidades Administrativas Regionales Administraciones y Coordinaciones Regionales Administraciones y Coordinaciones Locales y Aduanas

Además el Servicio de Administración Tributaria contará con una Contraloría Interna. 355


Las atribuciones más relevantes de las unidades administrativas que integran el Servicio de Administración Tributaria son: El presidente administra, representa, dirige, supervisa y coordina a las unidades administrativas, así como a los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria. La Unidad de Comunicación Social lleva fundamentalmente las actividades de información, difusión y de relaciones públicas del Servicio de Administración Tributaria a través de los medios de comunicación, nacionales y extranjeros. Por lo que se refiere a la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera tiene entre otras funciones: elaborar, revisar, proponer e instrumentar el Sistema Integral del Servicio Fiscal de Carrera de acuerdo a lo establecido por la Ley del Servicio de Administración Tributaria, que abarca los subsistemas de remuneraciones y de desarrollo integral y capacitación para todo el personal, así como los de reclutamiento y selección, planeación de carrera, ascensos y evaluación para los funcionarios fiscales de carrera y en su caso, para los de libre designación. Con lo anterior se profesionaliza notablemente el servicio de la administración tributaria y se evita la improvisación. El secretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera es el ente que lleva el seguimiento de políticas, programas y evaluación de las actividades del Servicio Fiscal de Carrera. Los titulares de las unidades administrativas centrales como son los de la Unidad de Comunicación Social, del Secretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera, de la Dirección General de Tecnología de la Información y Administraciones Generales, así como de la Coordinación General de Recursos tendrán entre otras, las facultades generales de formular, para aprobación inferior, los programas de actividades y los anteproyectos de presupuesto de las 356


áreas que integran las unidades administrativas a su cargo, así como organizar, dirigir y evaluar dichas actividades. A la Dirección General de Tecnología de la Información, le corresponde principalmente establecer lineamientos generales en materia de informática para integrar e instrumentar un Programa de Desarrollo Informático Global del Servicio de Administración Tributaria. Por su parte, la Administración General de Recaudación tiene como una de sus competencias fundamentales establecer las políticas y los programas que deban seguir las administraciones especiales y locales de recaudación. En lo que se refiere a la Administración General de Auditoría Fiscal Federal entre sus atribuciones destaca formular el Plan General Anual de Fiscalización y establecer las prácticas que deban ejecutar las administraciones fiscales y las locales de Auditoría Fiscal Federal. A la Administración General Jurídica de Ingresos le compete establecer la política y programas que deban seguir las administraciones especiales y las locales Jurídicas de Ingresos. Por su parte a la Administración General de Aduanas le corresponde ejecutar los programas de actividades para aplicar la legislación que regula el despacho aduanero, la prevención de delitos fiscales y el apoyo a las autoridades fiscales en la ejecución de sus facultades de supervisión y vigilancia, dictamen pericial, así como la política y programas en materia de agentes y apoderados aduanales. Por su parte dentro de las facultades de la Coordinación General de Recursos que tiene a su cargo la Coordinación Central de Recursos Humanos, Financieros y Materiales, se encuentra el apoyo a las unidades administrativas del Sistema de Administración Tributaria, en materia de su competencia, para la mejor organización y funcionamiento del órgano descentralizado. 357


En lo que corresponde a las unidades administrativas regionales, que comprende a las administraciones y coordinaciones regionales y locales de Recaudación, Auditoría Fiscal Federal, Jurídica de Ingresos y de Aduanas, que tienen funciones operativas en materia de administración tributaria son las que a continuación se mencionan:8 Las administraciones regionales de Recaudación, Auditoría Fiscal Federal y Jurídica de Ingresos son 8, mismas que a continuación se mencionan: del Noroeste y cuya circunscripción territorial comprende los Estados de Baja California, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora, la cual cuenta con 10 Administraciones Locales; del Norte-Centro que incluye a Coahuila, Chihuahua, Durango y Zacatecas, con 7 Administraciones Locales; del Noreste que abarca las entidades federativas de Nuevo León, Tamaulipas y una parte de Veracruz y la conforman 9 Administraciones Locales; de Occidente constituida por Aguascalientes, Colima, Jalisco y Nayarit e incluye 8 Administraciones Locales; Golfo-Pacífico con circunscripción territorial en Guerrero, Morelos, Puebla, Tlaxcala y parcial de Veracruz y cuenta con 9 administraciones locales; Sur que abarca a Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán y se conforma de 8 administraciones locales; y Metropolitana que comprende al Distrito Federal y Estado de México, integrada por 6 administraciones locales. Por su parte las administraciones regionales de Aduanas son 8: del Noroeste y comprende Baja California y Sonora con 10 aduanas; del Norte-Centro que abarca el estado de Chihuahua, Coahuila y Durango integrada por 7 aduanas; del Noreste conformada por Nuevo León y Tamaulipas y 7 aduanas; de Occidente con jurisdicción en Jalisco, Sinaloa, Colima, Nayarit y Baja California Sur sumando 4 aduanas; del Centro integrada por Querétaro, Guanajuato, Aguascalientes, San 358


Luis Potosí, Zacatecas, Michoacán e Hidalgo, la cual cuenta con 3 aduanas; del Golfo-Pacífico compuesta por Veracruz y Oaxaca comprendiendo 6 aduanas; del Sur con circunscripción territorial en los estados de Quintana Roo, Chiapas, Tabasco, Yucatán y Campeche que incluye a 5 aduanas; Metropolitana con ámbito de competencia en la Ciudad de México, D.F., Estado de México, Puebla, Guerrero, Morelos y Tlaxcala y se integra de 5 aduanas. Las aduanas son de carácter fronterizo, marítimas, aeroportuarias e interiores en los lugares que se estime conveniente de acuerdo a las necesidades de control de entrada y salida de mercancías del exterior.

ÓRGANOS

ADMINISTRATIVOS VINCULADOS A LA ADMINISTRACIÓN FISCAL

Por tener relación con el proceso recaudatorio se citarán algunas funciones del procurador Fiscal de la Federación y del tesorero de la Federación. Al procurador Fiscal de la Federación le corresponde ser el consejero jurídico de la Secretaría, además tiene encomendado, entre otros aspectos, formular los proyectos de iniciativas de leyes o decretos, así como los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes que el secretario proponga al presidente de la República y de las demás disposiciones de observancia general en materia de competencia de la Secretaría, así como preparar los proyectos de convenciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carácter internacional, interviniendo en las negociaciones respectivas; también elabora los proyectos de leyes, reformas fiscales y demás disposiciones relativas que realizan las diversas unidades administrativas que son revisadas, principalmente en su sustento jurídico y presentadas al secretario, por el procurador Fiscal de la Federación. 359


Es aquí donde formalmente, afuera de la Secretaría, se inicia el proceso de presentación de las diversas leyes y reformas fiscales. Por su parte, el tesorero de la Federación, en materia de administración tributaria le corresponde recaudar, concentrar, custodiar, vigilar y situar los fondos provenientes de la aplicación de la Ley de Ingresos de la Federación y otros conceptos que debe percibir el gobierno federal por cuenta propia o ajena, depositándolos diariamente en el Banco de México, así como establecer los sistemas y procedimientos de recaudación de los ingresos federales con la participación que le corresponde a las unidades administrativas competentes del Servicio de Administración Tributaria. También requiere y lleva la cuenta del movimiento de los fondos de la Tesorería de la Federación, y rinde cuentas de sus propias operaciones de ingresos, egresos e inversiones, entre otras atribuciones.

360

NOTAS

1

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Manual General de Organización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, enero 1987, p. 5-9

2

Secretaría de Gobernación, Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficial de la Federación del 22 de marzo de 1988.

3

Secretaría de Gobernación, Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda de Crédito Público, Diario Oficial de la Federación 17 de enero de 1989.

4

Secretaría de Gobernación, Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficial de la Federación del 22 de junio y 30 de octubre de 1990.

5

Secretaría de Gobernación, Acuerdo de Adscripción, Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 1998.

6

Secretaría de Gobernación, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1976 y reformas. 361

361


7 Secretaría de Gobernación, Ley del Servicio de Administración Tributaria, Diario Oficial de la Federación del 15 de diciembre de 1997. 8

362

Secretaría de Gobernación, Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 1998.

ÍNDICE

Presentación ..............................

11

CAPÍTULO I. FINANZAS PÚBLICAS ..................... Concepto de finanzas públicas ............... Ámbito de las finanzas públicas ............. Importancia del sector paraestatal ............. La intervención estatal, fundamento constitucional . Notas .................................

13 15 18 26 28 31

CAPITULO II. GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO ............ Definición e importancia del gasto público ...... Presupuesto ............................. Definición ............................ Principios presupuestarios................. Clasificaciones presupuestarias ............... Clasificación administrativa .................. Clasificación funcional .................... Clasificación económica .................. Clasificación por objeto del gasto............ Clasificación económica en cuenta doble ...... Clasificación sectorial .................... Presupuesto por programas .................

33 35 38 38 40 43 43 48 56 58 62 63 64

363

363


Reforma presupuestaria .................... Uso de las clasificaciones presupuestarias ....... La planeación y el presupuesto por programa .... Notas ................................. CAPITULO

III.

NORMATIVIDAD,

72 81 86 91

PROCESO PRESUPUESTARIO

Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN ..........

Normatividad ............................ Proceso programación-presupuestación ......... Programación .......................... Formulación ........................... Discusión y aprobación ................... Ejecución ............................. Control .............................. Evaluación ............................ El presupuesto de egresos de la Federación ..... Análisis del gasto del gobierno federal por capítulos Notas .................................

97 99 102 103 111 116 118 121 123 128 134 139

CAPÍTULO IV. EL INGRESO PÚBLICO ................... 141 Descripción general del ingreso público ........ 143 Clasificación del ingreso público .............. 144 Los impuestos ........................... 145 Elementos de los impuestos ............... 146 Clasificación de los impuestos .............. 148 Principios de la imposición ................ 149 Incidencia y efectos económicos de los impuestos 153 Impacto, traslación e incidencia ........... 153 Efectos económicos de los impuestos ....... 154 Los ingresos no tributarios .................. 156 Precios y tarifas del sector público ............ 157 Notas ................................. 159

364

ÍNDICE

CAPITULO V. DESCRIPCIÓN

DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS

...................... Descripción de los principales impuestos ....... Ley del Impuesto sobre la Renta ............ Ley del Impuesto al Activo ................ Impuesto al Valor Agregado ............... Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios ............................. Gasolina y diesel ....................... Bebidas alcohólicas .................... Cerveza y bebidas refrescantes ........... Tabacos labrados ..................... Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos .. Impuesto sobre Automóviles Nuevos ......... Impuestos al Comercio Exterior ............. Descripción de los ingresos no tributarios ....... Derechos ............................. Productos ............................. Aprovechamientos ...................... Notas .................................

INGRESOS NO TRIBUTARIOS

CAPÍTULO VI. NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO ......... Disposiciones constitucionales ............... Código Fiscal de la Federación ............. Elaboración y aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación ....................... Estructura de la Ley de Ingresos de la Federación Análisis de los ingresos ordinarios del gobierno federal ............................. Notas .................................

161 163 163 179 181 190 191 192 194 195 196 199 203 206 207 208 210 211 213 215 219 220 226 232 237

CAPITULO VII. DEUDA PÚBLICA ...................... 239 Concepto y orígenes de la deuda pública ....... 244 365

Clasificación de acuerdo con la contratación ..... Evolución .............................. Normatividad ............................ Ley General de Deuda Pública ............. Análisis de los efectos de la deuda ............ Formas de extinción: la década de los ochenta ... El periodo de los noventa ................... Conclusiones ............................ Notas .................................

252 257 259 259 265 267 274 285 287

CAPÍTULO VIII. FINANZAS LOCALES .................... Introducción ............................ La problemática fiscal en un estado federal ...... La hacienda local en un estado federal ......... Los principios de las haciendas locales ....... Distribución del gasto público .............. Distribución del ingreso público .............. Sistemas de relaciones impositivas intergubernamentales ............................ Sistema de separación ................... Sistema concurrente ..................... Sin coordinación ........................ De forma coordinada .................... Reparto constitucional en México ............. Facultades de la Federación ............... Facultades de los estados ................. Resultados del reparto constitucional de las fuentes tributarias ............................. La solución al problema de la delimitación de campos impositivos ................. Ley de Coordinación Fiscal de 1980 ......... Integración de los fondos ............... Distribución de los fondos ...............

293 295 296 300 300 302 304 306 306 307 308 308 310 310 313 314 316 317 322 326

ÍNDICE

Otros mecanismos de financiamiento del gasto de los estados ........................ 329 Principales renglones de ingresos y egresos estatales .............................. 331 Notas ................................. 335 CAPÍTULO IX. ADMINISTRACIÓN FISCAL ................. Importancia y evolución .................... Legislación ............................ La Subsecretaría de Ingresos ................. Estructura ............................. Órganos administrativos vinculados a la administración fiscal ..................... Notas .................................

339 341 349 350 350 359 361

Impreso en los Talleres Gráficos de la Dirección de Publicaciones del Instituto Politécnico Nacional Tresguerras 27, Centro Histórico, México, D. F. Enero de 2002, Edición: 2 000 ejemplares Cuidado editorial y corrección: Leticia Ortiz Bedoya Formación: Patricia Camargo Higareda Diseño de portada: Wilfrido Heredia Díaz Producción: Delfino Rivera Belman Supervisión: Manuel Toral Azuela Procesos editoriales: Martha Varela Michel Director: Arturo Salcido Beltrán

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