EL ESTADO SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES Manuel García Pelayo 1991 Obras Completas, Madrid.
1. INTRODUCCIÓN Es obvio que nos encontramos ante un momento histórico caracterizado por grandes transformaciones en distintos aspectos y sectores tales como el cultural, el económico, el social, el internacional, etcétera., transformaciones que son mucho más profundas que las grandes divisiones políticas del planeta en Estados capitalistas, neocapitalistas y socialistas o en países desarrollados y en tránsito al desarrollo, aunque, naturalmente, las mencionadas transformaciones tengan modalidades distintas en cada uno de los países y sistemas. Parece no menos claro que el Estado no podía escapar a esta fundamental transformación y que, con o sin revoluciones políticas violentas, la estructura y función estatales han de sufrir también las correspondientes mutaciones. Vamos a prescindir en nuestra exposición de las democracias populares o socialistas, es decir, de las estructuras estatales de los países socialistas de inspiración soviética, para ceñirnos a la nueva modalidad estatal surgida en los países neocapitalistas. Tal modalidad ha sido designada con distintos nombres como Welfare State, «Estado de bienestar» y «Estado socialdemócrata», denominación debida a Boulding y por la que no se significa, en este caso, ningún vínculo específico con la socialdemocracia como partido, sino un tipo de Estado interesado en el bienestar y doblemente opuesto al comunista y al autoritario 1. También se la ha llamado «Estado de partidos», en cuanto que el actor o sujeto real del poder estatal son los partidos, y «Estado de asociaciones» (Verbandestaat), en cuanto que las decisiones estatales están fuertemente influidas por los grupos de intereses organizados. Otra denominación, en fin, es la de «Estado social». Las ideas del Estado subyacentes a las mencionadas denominaciones se han desarrollado plenamente en los países industrializados y post-industrializados 2, pero algunas de ellas sirven indudablemente de modelo orientador para los países en tránsito al desarrollo del mismo modo y, en ocasiones, con las mismas frustraciones, que en el siglo pasado y a comienzos de éste servían de modelo las Constituciones democráticas y liberales. Las denominaciones de «Estado de partidos» y de «Estados de asociaciones» aluden a problemas específicos del proceso de distribución del poder. El concepto de Welfare State se refiere capitalmente a una dimensión de la política estatal, es decir, a las finalidades de bienestar social; es un concepto mensurable en función de la distribución de las cifras del presupuesto destinadas a los servicios sociales y de otros índices, y los problemas que plantea, tales como sus costos, sus posibles contradicciones y su capacidad de reproducción, pueden también ser medidos cuantitativamente 3. En cambio, la denominación y el concepto de Estado social incluyen no sólo los aspectos del bienestar, aunque éstos 1
K. Boulding, The Organizational Revolution, Chicago, 1953, pp. 179 ss. Sobre la sociedad post-industrial vid., ante todo, la obra de D. Bell, The Coming of Post-lndustrial Society, Nueva York, 1973, Vid. también A. Touraine, La société post-industrielle, París, 1969 y, más ampliamente, Production de la société, París, 1973, así como también Z. Brzezinsky, La révolution technétronigue, ares, 1971 (título original en inglés: Between Two Ages). 3 Vid. entre otros, H. L. Wilensky, The Welfare State and Equality. Structural and Ideological Roots of Public Expenditures, Berkeley y Los Angeles, 1975. También P. F. Drucker, The Unseen Revolution. How Pension Fund Socialism came to America, Nueva York, 1976. 2
sean uno de sus componentes capitales, sino también los problemas generales del sistema estatal de nuestro tiempo, que en parte pueden ser medidos y en parte simplemente entendidos. En una palabra, el Welfare State se refiere a un aspecto de la acción del Estado, no exclusiva de nuestro tiempo -puesto que el Estado de la época del absolutismo tardío fue también calificado como Estado de bienestar-, mientras que el Estado social se refiere a los aspectos totales de una configuración estatal típica de nuestra época. 2. BREVE REFERENCIA HISTORICA Como precursor de la idea del Estado social suele citarse, con razón, a Lorenz von Stein, quien en 1850 4 escribía que había terminado la época de las revoluciones y de las reformas políticas para comenzar la de las revoluciones y reformas sociales. Sólo una teoría y una praxis políticas conscientes de este hecho podrán enfrentar con éxito el porvenir. Partiendo de supuestos hegelianos y de la neta distinción (aunque no separación) entre el Estado y la sociedad, afirma que aquél tiende al desarrollo superior y libre de la personalidad de los individuos, mientras que ésta -sustentada sobre relaciones de propiedad, es decir, sobre la dominación de las cosas que se transforma es dominación sobre las personas y, con ello, estratificada en clases- tiende a la dependencia, servidumbre y miseria física y moral de la personalidad. Tal situación, generada por el libre despliegue de las fuerzas económicosociales, no sólo es contradictoria con la idea y principio del Estado, sino también con sus intereses y su estabilidad, pues, de un lado, la fortaleza del Estado depende del nivel moral y material de sus ciudadanos y, por tanto, es contradictoria con la miseria económica y biológica de la mayoría de la población y, de otro, su estabilidad se ve amenazada por el movimiento hacia la revolución social, que aparece tan pronto como las clases oprimidas comienzan a tener acceso a la cultura y, con ello, a adquirir conciencia de su situación. Por consiguiente, la corrección por el Estado de los efectos disfuncionales de la sociedad industrial competitiva no es sólo una exigencia ética, sino también una necesidad histórica, pues hay que optar necesariamente entre la revolución o la reforma sociales. Las formas políticas del futuro serán o bien la democracia social, caracterizada desde el punto de vista constitucional por el sufragio universal y desde el punto de vista administrativo por su orientación hacia la neutralización de las desigualdades sociales, o bien la monarquía social, solución a la que se inclina von Stein, ya que, en su opinión, la monarquía es la forma de gobierno con mayor capacidad potencial para estar por encima de los intereses particularizados de las clases, su propia dialéctica la lleva a considerarse como un poder sustentado sobre sí mismo y existencialmente vinculado al principio y a los intereses objetivos del Estado, y dispone, en fin, de un ejército y de una burocracia con los que puede afirmarse frente a los intentos de captura del Estado por las clases dominantes. Cierto que la reforma social preconizada por von Stein -en la que algunos tratadistas ven un antecedente del moderno concepto de la «procura existencial», del que trataremos más adelante- no podrá realizarse sin un apoyo de la población que le vendrá no sólo dle las clases desposeídas, sino también del resto de la sociedad, pues el principio de la sociedad es el interés y la clase posesora adquirirá conciencia de que «su propio, supremo y bien entendido interés» exige la reforma social, exige sustituir el interés parcializado por un sistema global de intereses recíprocos, criterio que si quizá no reflejaba del todo la realidad en tiempos de von Stein, sí es expresivo del neocapitalismo actual e incluso coincide con la tesis marxista que concibe a esta forma económica como caracterizada por el sacrificio de los intereses 4
Lorenz von Stein, Ceschichte der sozialen Bewegung (1850), Munich, 1921.
inmediatos y particularizados del capitalista a los intereses globales del sistema y a su reproducción en las condiciones del tiempo presente 5. Dentro de la historia de la idea del Estado social deben mencionarse también ciertas tendencias del pensamiento socialdemócrata clásico, iniciadas por Lassalle y proseguidas mutatis nutandis por las direcciones marxistas revisionistas e incluso centristas. El Estado ha sido y es, ciertamente, un instrumento de dominación de clases, pero es no menos una institución que, bajo la presión de los partidos y de las organizaciones obreras, puede ir consiguiendo constantes mejoras para las clases trabajadoras, las cuales, por tanto, tienen interés en un Estado fuerte, eficaz y socialmente orientado; su significación para la generalidad de la sociedad y para el cumplimiento de las funciones sociales -que exige desarrollo de sus actividades económicas y administrativas- crece a medida que se avanza hacia la modernidad y, desde luego, la futura sociedad socialista es impensable sin un Estado que asegure la dirección del proceso productivo. La lucha no es, por tanto, contra el Estado. Y, en fin, sin negar que la democracia política formal sea una forma de dominación de clases, se la considera, no obstante, como una valiosa y definitiva conquista de la civilización, sólo bajo la cual podrá avanzarse hacia la democracia social. La democracia tiene, pues, dos momentos, el político y el social: el primero es el supuesto inexcusable para conseguir el segundo y éste es, a su vez, la plena realización de los valores de libertad e igualdad proclamados por aquella 6. Parafraseando una famosa expresión escolástica, pudría sintetizarse esta posición diciendo que el socialismo no anula a la democracia, sino que la perfecciona. Pero la formulación de la idea del Estado social o, más concretamente, de la idea del Estado social de Derecho se le debe a Hermann Heller, quien a su militancia socialdemócrata unía la de ser uno de los más destacados tratadistas de teoría política y del Estado entre los años veinte y treinta. Heller se enfrenta con el problema concreto de la crisis de la democracia y del Estado de Derecho, al que considera que es preciso salvar no sólo de la dictadura fascista, sino también de la degeneración a que lo ha conducido el positivismo jurídico y los intereses de los estratos dominantes, quienes lo han convertido en una idea que o no significa nada o es incapaz de encarar los dos frentes en que se despliega la irracionalidad: por un lado, la irracionalidad del sistema capitalista, generadora de un nuevo feudalismo económico del que es encubridor el Estado formal de Derecho; de otro lado, la irracionalidad fascista. La solución no está en renunciar al Estado de Derecho, sino en dar a éste un contenido económico y social, realizar dentro de su marco un nuevo orden laboral y de distribución de bienes: sólo el Estado social de Derecho puede ser una alternativa válida frente a la anarquía económica y frente a la dictadura fascista y, por tanto, sólo él puede ser la vía política para salvar los valores de la civilización 7. La idea del Estado social fue constitucionalizada por primera vez en 1949 por la Ley Fundamental (Constitución) de la República Federal de Alemania, al definir a ésta en su art. 5
Sobre von Stein -cuyo pensamiento es mucho más complejo de lo que hemos podido sintetizar en el texto- vid. mi trabajo «La teoría de la sociedad en Lorenz von Stein», incluido en el vol. Ill de esta edición de Obras completas. Desde que se publicó este trabajo la literatura sobre von Stein ha aumentado considerablemente. Vid., entre ella, W. Schmidt, Lorenz von Stein, Eckernforde, 1956 (con extensa bibliografía hasta la fecha). E. Forsthoff (ed.), Lorenz von Stein: Gesellscha/t-Staat-Recht. Frankfurt, 1972. 6 Para más detalles vid. el Anexo a este trabajo. 7 H. Heller, «Rechtsstaat oder Diktatur?», publicada por primera vez en 1929 y recogida en H.Heller, Gesammelte Schriften, Leiden, 1971, t. II, pp. 443 ss.
20 como «un Estado federal, democrático y social», y en su art. 28 como «un Estado democrático y social de Derecho». Por su parte, la Constitución española de 1978 establece en su art. 1 que «España se constituye en un Estado social y, democrático de Derecho». Tanto el esclarecimiento de su concepto como la problemática que comporta esta modalidad de Estado han sido ampliamente desarrollados- principal, aunque no únicamente, por los juristas y tratadistas políticos alemanes 8. El origen nacional del concepto e incluso su constitucionalización o carencia de constitucionalización formales no mengua su validez para designar y esclarecer la forma de Estado de los países industrializados y postindustrializados y de los que están en curso de desarrollo, del mismo modo que la literatura desplegada en Alemania Occidental, aunque frecuentemente centrada en sus peculiares problemas constitucionales, puede ser útil para establecer una teoría general del Estado social. En realidad, se trata de un fenómeno frecuente, por no decir permanente, en la historia de las formas políticas: el constitucionalismo monárquico o parlamentario se desarrolló como la extensión a otros países, bien que con las necesarias adaptaciones, de la teoría y de la praxis constitucionales británicas, a las que frecuentemente se aludía no sólo como factor explicativo, sino también normativo. Del mismo modo, el federalismo consistió en la extensión a otros espacios de modelos institucionales y teóricos surgidos originariamente en los Estados Unidos y en Suiza. Y así podríamos continuar. 3. EL ESTADO SOCIAL COMO INTENTO DE ADAPTACION DEL ESTADO TRADICIONAL A LA SOCIEDAD INDUSTRIAL Y POST-INDUSTRIAL En términos generales, el Estado social significa históricamente el intento de adaptación del Estado tradicional (por el que entendemos en este caso el Estado liberal burgués) a las condiciones sociales de la civilización industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas, pero también con sus grandes posibilidades técnicas, económicas y organizativas para enfrentarlos. No hemos de ver las medidas de tal adaptación como algo totalmente nuevo, sino más bien como un cambio cualitativo de tendencias surgidas en el siglo XIX y comienzos del XX para regular, en aquel entonces, aspectos parciales de la sociedad, regulación que sufre en nuestro tiempo un proceso de generalización, integración y sistematización. En efecto, desde el último tercio del siglo XIX se desarrolló en los países más adelantados una «política social» cuyo objetivo inmediato era remediar las pésimas condiciones vitales de los estratos más desamparados y menesterosos de la población. Se trataba, así, de una política sectorial no tanto destinada a transformar la estructura social cuanto a remediar alguno de sus peores efectos y que no precedía, sino que seguía a los acontecimientos. En cambio, la actual política social de los países industrializados y postindustrializados extiende sus efectos no solamente a aspectos parciales de las condiciones de vida de las clases obreras, cuyo porcentaje sobre el total de la población tiende a disminuir, sino también a las clases medias, cuyo porcentaje ha aumentado considerablemente como consecuencia de la tecnificación del trabajo y del crecimiento del sector de servicios, e indirectamente sobre la totalidad de la población; tales medidas, además, no se limitan a la menesterosidad económica, sino que se extienden también a 8
" La bibliografía es muy extensa. Una relación hasta 1970 se encuentra en H.-H. Hartwich, Sozialstaatspostulat end gesellschaftlicher status quo, Opladen, 1970, pp. 470 ss. Una selección de trabajos sobre el tema ha sido reunida por E. Forsthoff, Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, Darmstadt, 1968.
otros aspectos como promoción del bienestar general, cultura, esparcimiento, educación, defensa del ambiente, promoción de regiones atrasadas, etc. Resumiendo y para decirlo en términos alemanes -intraducibles literalmente- la Sozialpolitik se ha transformado en Gesrellrchaftsspolitik 9, la política social sectorial se ha transformado en política social generalizada, la cual no constituye tanto una reacción ante los acontecimientos cuanto una acción que pretende controlarlos mediante una programación integrada y sistemática. Lo propio sucede en el campo económico. Si bien el Estado decimonónico debía obedecer al famoso principio del laissez faire, lo cierto es que en todos los países se establecieron medidas arancelarias destinadas a defender ramas económicas específicas de la competencia exterior, al menos -se decía- hasta que estuvieran en disposición de enfrentarla por sí solas; tampoco dejó de manifestar su presencia el subsidio estatal a esta o aquella actividad que convenía desarrollar por razones de interés nacional, ni de promoverse la educación tecnológica creando las correspondientes escuelas técnicas y, en general, de desplegarse una política de fomento destinada a actualizar directa o indirectamente (mediante la creación del adecuado ambiente) el potencial económico del país. Pero, en principio, se trataba de medidas subsidiarias 10 correctivas de los malos efectos o de las deficiencias transitorias de un sistema considerado en general como autorregulado, del mismo modo que se corrige de tiempo en tiempo un reloj para que, en virtud de su mecanismo, siga marchando por la sola operación de éste. Ahora, en cambio, se tiende a una política estatal de dirección permanente y programada del conjunto, aunque no de los detalles, del sistema económico global y sin perjuicio del poder de decisión de las empresas privadas, dirección que no se limita a actuar bajo la coerción de una estructura dada del sistema económico, tal como el conductor maneja un automóvil cuyo mecanismo puede orientar en una dirección pero no modificarlo, sino que aquí el Estado puede promover el cambio, dentro de ciertos límites, de la estructura misma del sistema económico frente al cual y en el cual ha de operar. Las condiciones históricas que han hecho posible el desarrollo de esta nueva función del Estado que ni es socialista, ni es capitalista en el sentido, clásico del concepto, sino que se corresponde con la etapa del neocapitalismo son, de un lado, un reto histórico, una necesidad de resolver problemas agobiantes irresolubles dentro de la estructura del Estado liberal y de la sociedad del Hochkapitalismus y, de otro lado, las posibilidades ofrecidas por el desarrollo cultural y tecnológico de la época industrial. En el primer sentido, son conocidas de todos las experiencias históricas del período comprendido entre las dos guerras mundiales con sus profundas crisis económicas, su extensísimo paro obrero y la consiguiente profundización, tensión y politización de la lucha de clases, fenómenos que, a su vez, repercutían hondamente en la estabilidad de las instituciones políticas y que trajeron como consecuencia la instauración de los Estados totalitarios fascistas y la consiguiente catástrofe de la guerra mundial. Terminada ésta era claro para las potencias occidentales que había que evitar tanto la caída en un socialismo de inspiración soviética como la vuelta a las condiciones del período anterior. 9
Vid. J. Hofner, «Sozialpolirik», en Staatflexikon, Friburgo, 1962, r. VII. Estas medidas eran, en general, tanto más presentes cuanto mayor era el arraso del país y en algunos de ellos promovieron incluso una actividad industrial relativamente importante por parte del Estado. Vid. Barzy Supple, «The State and che Industrial Revolution», en C. M. Cipolla, The Fontana Economic History of Europe, Londres y Glasgow, 1973, t. III, pp. 301 ss.
10
Al enfrentamiento de tal situación y a la consecución de los nuevos objetivos sirvió, en primer término, la teoría económica formulada por Keynes 11 en 1936, según la cual era preciso y posible llegar por métodos democráticos, y sin alterar fundamentalmente la economía capitalista, a la cancelación del paro mediante un aumento de la capacidad adquisitiva de las masas que operara, a su vez, como causa para el crecimiento de la producción y, por consiguiente, de la oferta de empleo, fines que se lograrían mediante una orientación y control del proceso económico por parte del Estado, pero manteniendo la propiedad privada de los medios de producción. A este planteamiento se ha añadido la capacidad de la ciencia de nuestro tiempo para su inmediata transformación en técnica, para su inmediata aplicabilidad a problemas prácticos y, concretamente, en nuestro caso, la capacidad de la teoría económica para transformarse en política económica con un sólido instrumental técnico y cuyos efectos sobre la estructura social son inmediatos, de tal modo que puede afirmarse que teoría económica, política y política social, si bien son distinguibles teóricamente, tienden en la práctica a constituir un todo o, dicho de otro modo, a constituirse en subsistemas de un sistema superior, lo que quiere decir que cada uno de ellos es condicionado por los demás, a la vez que condiciona a los demás. Por otra parte, la función directiva del Estado ha sido hecha posible, además de por la ciencia y por la técnica económicas, por el enorme desarrollo de las técnicas de control y de programación, de la teoría y el análisis de sistemas, de la investigación operacional, de la teoría de juegos, etc., y en resumen, por la que D. Bell 12 denomina la «tecnología a intelectual», es decir, el conocimiento de «los métodos para definir la acción racional y para identificar los medios para llevarla a cabo». De este modo nos encontramos en principio no sólo con la posibilidad de una planificación para el campo económico o para otros aspectos sectoriales, sino también para una política conjunta que englobe todos los demás aspectos, al menos si por planificación entendemos (en este contexto y en una primera aproximación) «la definición de un problema de decisión y la fijación de las condiciones de su solución» 13. Como resultado de ello, lo que podríamos denominar política social y económica factorial, es decir, compuesta por una pluralidad de medidas desconexas e independientes entre sí, se ha transformado en una política socioeconómica sistémica, es decir, en una política cuyos términos no sólo se conexionan fácticamente entre sí, sino que existe la conciencia clara de tal interconexión, al mismo tiempo que teóricamente -lo que no siempre quiere decir que lo sea en la práctica- es posible su reducción a un modelo para la acción con arreglo al cual prever y controlar los acontecimientos de tal modo que se orienten a unos objetivos y a una situación propuestos de antemano. 4. INTERACCION DE ESTADO Y SOCIEDAD Como es sabido, una de las características del orden político liberal era no sólo la distinción, sino la oposición entre Estado y sociedad, a los que concebía como dos sistemas con un alto grado de autonomía, lo que producía una inhibición del Estado frente a los problemas económicos y sociales, sin perjuicio de las medidas de política social y económica 11
Como es sabido, estas ideas de J. M. Keynes inspiraron el famoso Beveridge Report de 1942 sobre los servicios sociales y el pleno empleo y que puede considerarse como la Carta fundacional del Welfare State de nuestro tiempo. 12 D. Bell, op. cit., pp. 28 ss. 13 N. Luhmann, Politische Planung, Opladen 1971, p. 68. Sin embargo, sobre los límites de estas posibilidades, vid,!r1siers,tbajo «El crecimiento de la complejidad estatal», infra, pp. 1719-1739.
que hemos denominado como factorializadas. Veamos someramente la estructura de ambos términos. El Estado era concebido como una organización racional orientada hacia ciertos objetivos y valores y dotada de estructura vertical o jerárquica, es decir, construida primordialmente bajo relaciones de supra y subordinación. Tal racionalidad se expresaba capitalmente en leyes abstractas (en la medida de lo posible sistematizadas en códigos), en la división de poderes como recurso racional para la garantía de la libertad y para la diversificación e integración del trabajo estatal, y en una organización burocrática de la administración, Sus objetivos y valores eran la garantía de la libertad, de la convivencia pacífica, de la seguridad y de la propiedad, y la ejecución de los servicios públicos, fuera directamente, fuera en régimen de concesión. La sociedad, en cambio, era considerada como una ordenación 14, es decir, como un orden espontáneo dotado de racionalidad, pero no de una racionalidad previamente proyectada, sino de una racionalidad inmanente, que se puede constatar y comprender puesto que la razón humana subjetiva es isomórfica con la constitución de la razón objetiva, del logos de las cosas-, una racionalidad expresada en leyes económicas y de otra índole, más poderosas que cualquier ley jurídica, y una racionalidad, en fin, no de estructura vertical o jerárquica, sino horizontal y sustentada capitalmente sobre relaciones competitivas, a las que se subordinaban las otras clases o tipos de relaciones. Tal estructura inmanente a la sociedad no sólo tiene una solidez superior a cualquier orden o intervención artificiales, sino que genera, además, el mejor de los órdenes posibles tanto en el aspecto económico, mediante los maravillosos resultados de la oferta y la demanda, como en el aspecto intelectual, ya que sólo de la concurrencia de opiniones sale la verdad, o como en el social, ya que operando bajo el principio de la igualdad ante la ley se impide la consolidación de situaciones adscriptivas (como los antiguos estámentos y gremios) y se abre paso a la acción de los mejores a los que asigna el status debido a su capacidad (tesis que aún sostiene la teoría funcionalista norteamericana de la estratificación social). Es obvio que todo esto es pura ideología sometida a crítica desde Hegel tanto por tendencias conservadoras como, mucho más profundamente, por tendencias socialistas y anarquistas, y por obvio y conocido no es necesario que nos detengamos en ello. Lo importante para nosotros es que, bajo tales supuestos, el Estado, organización artificial, ni debía, ni a la larga podía, tratar de modificar el orden social natural, sino que su función habría de limitarse a asegurar las condiciones ambientales mínimas para su funcionamiento espontáneo y, todo lo más, a intervenir transitoriamente para eliminar algún bloqueo de la operacionalización del orden autorregulado de la sociedad. De este modo, el Estado y la sociedad eran imaginados como dos sistemas distintos, cada uno de límites bien definidos, con regulaciones autónomas y con unas mínimas relaciones entre sí. El Estado social, por el contrario, parte de la experiencia de que la sociedad dejada total o parcialmente a sus mecanismos autor reguladores conduce a la pura irracionalidad y que sólo la acción del Estado hecha posible por el desarrollo de las técnicas administrativas, económicas, de programación de decisiones, etc., puede neutralizar los efectos disfuncionales de un desarrollo económico y social no controlado. Por consiguiente, el Estado no puede limitarse a asegurar las condiciones ambientales de un supuesto orden 14
Sobre la contraposición de organización y ordenación como distintos tipos de orden cada uno dotado de su propia racionalidad, vid. mi libro Burocracia y tecnocracia y otros escritos, supra, pp. 1533 ss.
social inmanente, ni a vigilar los disturbios de un mecanismo autorregulado, sino que, por el contrario, ha de ser el regulador decisivo del sistema social y ha de disponerse a la tarea de estructurar la sociedad a través de medidas directas o indirectas: «Estado social -dice H. P. Ipisen 15- significa la disposición y la responsabilidad, la atribución y la competencia del Estado para la estructuración del orden social.» Los límites de esta capacidad de estructuración del orden social son, sin embargo, discutibles y, en resumen, pueden manifestarse en las siguientes posiciones: 1) el Estado social tiene como función asegurar los fundamentos básicos del status quo económico y social adaptándolo a las exigencias del tiempo actual y excluyendo permanentemente los disturbios para su buen funcionamiento, de modo que en esencia está destinado a garantizar el sistema de intereses de la sociedad actual, es decir, de la sociedad neocapitalista; 2) el Estado social significa una corrección no superficial, sino de fondo; no factorial (parcial) sino sistemática (total) del status quo, cuyo efecto acumulativo conduce a una estructura y estratificación sociales nuevas, y concretamente hacia un socialismo democrático 16. No vamos a pronunciarnos por ahora por ninguna de estas posibilidades cuya actualización depende, en todo caso, de coyunturas históricas, políticas y económicas. Para nuestro objeto baste constatar el hecho de que la política estatal lleva acabo directa o indirectamente una acción estructuradora de la sociedad en los países industrializados y post-industrializados que se manifiesta en múltiples aspectos como, por ejemplo, en su contribución a las modificaciones de la estratificación y movilidad sociales, creando, si no nuevas clases, sí nuevas categorías sociales, promoviendo el potencial científico-tecnológico a través de los programas de Investigación y Desarrollo, abriendo el disfrute de bienes materiales e inmateriales mediante el crecimiento de los servicios sociales, especialmente de salud y de educación, creando por sí misma o promoviendo la creación de nuevas fuentes de trabajo, reduciendo por medidas jurídicas y económicas el ámbito y la intensidad de la lucha de clases, etc. En una palabra, la sociedad actual no sería tal como es sin la permanente y sistemática acción del Estado. A este resultado se ha llegado, históricamente, tanto por una coerción de la sociedad por el Estado como por una coerción del Estado por la sociedad, si bien no entiendo el término en su estricto sentido jurídico. En efecto, desde el punto de vista estatal, las experiencias de los años anteriores a la segunda guerra mundial mostraron que la existencia misma del Estado estaba sometida a fuerces tensiones, a grandes costos de energía, a permanentes crisis políticas, etcétera, que en algunos países terminaron con el régimen democrático y libre para dar paso a formas estatales totalitarias capaces de resolver temporalmente algunos de los problemas planteados, como el paro y el orden público, pero a base de tremendos costos, entre los que se cuentan la anulación de las libertades, la constante aplicación de la violencia, el reinado de un terror difuso, la política exterior agresiva destinada a la destrucción del orden internacional, etc. Por consiguiente, si el Estado quería subsistir había de disponerse a controlar permanentemente los aspectos económicos, sociales y culturales de la sociedad. Y si el Estado democrático liberal de Derecho quería continuar teniendo vigencia había que adaptar sus valores a las nuevas exigencias, y añadir a sus objetivos los de la regulación permanente del sistema social. O, dicho en términos de la teoría de sistemas, había de disponerse a controlar su ambiente socioeconómico a fin de que 15
H. P. Ipsen, «Enteignung und Sozialisierung», en Verdffentlichungen der Vereinigu>rg der Deutschen Staarrechtsleher, Heft, 10 (1952), p. 74. 16 Vid. sobre ello la obra de H.-H. Harnvich cit. en la nota 8.
no le enviara insumos negativos incapaces de ser absorbidos por el sistema estatal. Así pues, interés radical del Estado, más aún, interés existencial era proceder a la estructuración de la sociedad. Por su parte, la sociedad ejercía una acción coercitiva sobre el Estado dado que por su solo juego era incapaz de resolver los conflictos existenciales que albergaba en su seno o, dicho de otro modo, había perdido su capacidad de autorregulación y había de buscar en el Estado la acción reguladora de la que carecía. Y, en efecto, por todos los grupos de la sociedad cualquiera que fuera su status económico se postulaba enérgicamente, aunque en sentidos distintos y contrapuestos, la acción del Estado para dar a la sociedad el orden que ésta era incapaz de darse. En suma, el Estado era incapaz de subsistir sin proceder a la reestructuración de la sociedad y la sociedad, por su parte, era incapaz de subsistir sin la acción estructuradora del Estado. Tales eran, por así decirlo, los términos históricos del problema y tales son actualmente sus términos estructurales. Pues, en efecto, es claro que si el Estado estructura y reestructura a la sociedad, que si su acción afecta a los intereses concretos de los grupos, estratos y, en general, de los actores sociales, a su vez éstos han de estar interesados -no canto por razones políticas cuanto por sus intereses. vitales cotidianos- en influir la política del Estado y en interpenetrar sus centros de decisión y, de este modo, el Estado social está necesariamente vinculado con el influjo de los grandes grupos de intereses o de las grandes organizaciones destinadas a la defensa de intereses parciales o sectoriales en el sistema político. Nos limitamos, por ahora, a enunciar el problema sobre el que volveremos más adelante. Lo que nos interesa es destacar por el momento, y al nivel de abstracción de las presentes consideraciones, es que nos encontramos con una tendencia a la estatización de la sociedad, pero también con una tendencia a la socialización del Estado y, por tanto, a la difuminación de límites entre ambos términos. En resumen, Estado y sociedad ya no son sistemas autónomos, autor regulados, unidos por un número limitado de relaciones y que reciben y envían insumos y productos definidos, sino dos sistemas fuertemente interrelacionados entre sí a través de relaciones complejas, con factores reguladores que están fuera de los respectivos sistemas y con un conjunto de subsistemas interseccionados, de lo que son muestra el cumplimiento de funciones estatales a través de empresas de constitución jurídica privada, la realización de importantes funciones públicas por vía de contrato, la presencia de representantes del sector privado en las comisiones estatales y en los loci de las decisiones, etc. No es, pues, extraño que hoy estemos ante una cierta decadencia de la teoría del Estado que tiende a ser sustituida por la teoría del sistema político que engloba factores estatales y sociales 17 y que más que ante dos términos definidos nos encontramos con lo que los norteamericanos denominan «complejo público-privado», en el cual muchas de las funciones del Estado se llevan a cabo por entidades privadas a la vez que éstas no pueden cumplir sus fines privados sin participar en las decisiones estatales. En realidad se trata de un nuevo planteamiento del problema clásico de las relaciones entre el Estado y la sociedad que, en términos de abstracción sistémica, podría expresarse de la siguiente manera: el sistema estatal y el sistema social, sin perjuicio de su respectiva autonomía, son partes, del metasistema, es 17
" Sin embargo, nunca como ahora el Estado ha tenido una importancia tan relevante en la vida social importancia ignorada por el modelo del political system- y, en consecuencia, lo que se precisa es construir una Teoría del Estado a la altura de nuestro tiempo tanto en su contenido como en sus métodos.
decir, hay que considerarlos desde la perspectiva de un sistema más amplio en el que cada uno de los términos ,irse a finalidades complementarias y posee cualidades y principios estructurales igualmente complementarios. 5. VALORES Y FINES DEL ESTADO SOCIAL. LA «PROCURA EXISTENCIAL» Si el Estado social significa un proceso de estructuración de la sociedad por el Estado (correlativo a un proceso constante de estructuración del Estado por la sociedad), hay que preguntarse sobre los valores y fines que lo orientan. Los valores básicos del Estado democrático-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurídica y la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad estatal a través del sufragio. El Estado social democrático v libre no sólo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos más efectivos dándoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro. Así, no hay posibilidad de actualizar la libertad si su establecimiento y garantías formales no van acompañadas de unas condiciones existenciales mínimas que hagan posible su ejercicio real; mientras que en los siglos XVIII y XIX se pensaba que la libertad era una exigencia de la dignidad humana, ahora se piensa que la dignidad humana (materializada en supuestos socioeconómicos) es una condición para el ejercicio de la libertad. La propiedad individual tiene como límite los intereses generales de la comunidad ciudadana y los sectoriales de los que participan en hacerla productiva, es decir, de los obreros y los empleados. La seguridad formal tiene que ir acompañada de la seguridad material frente a la necesidad económica permanente o contingente a través de instituciones como el salario mínimo, la seguridad de empleo, la de atención médica, etc. La seguridad jurídica y la igualdad ante la ley han de ser complementadas con la seguridad de unas condiciones vitales mínimas y con una corrección de las desigualdades económico-sociales. Y, en fin, la participación en la formación de la voluntad estatal debe ser perfeccionada con una participación en el producto nacional a través de un sistema de prestaciones sociales y con una participación en la democracia interna de las organizaciones y de las empresas a través de métodos como el control obrero, la cogestión o la autogestión. De este modo, mientras que el Estado tradicional se sustentaba en la justicia conmutativa, el Estado social se sustenta en la justicia distributiva; mientras que el primero asignaba derechos sin mención de contenido, el segundo distribuye bienes jurídicos de contenido material; mientras que aquél era fundamentalmente un Estado legislador, éste es, fundamentalmente, un Estado gestor a cuyas condiciones han de someterse las modalidades de la legislación misma (predominio de los decretos-leyes, leyes medida, etc.); mientras que el uno se limitaba a asegurar la justicia legal formal, el otro se extiende a la justicia legal material. Mientras que el adversario de los valores burgueses clásicos era la expansión de la acción estatal, para limitar la cual se instituyeron los adecuados mecanismos -derechos individuales, principio de legalidad, división de poderes, etc-, en cambio lo único que puede asegurar la vigencia de los valores sociales es la acción del Estado, para lo cual han de desarrollarse también los adecuados mecanismos institucionales, Allí se trataba de proteger a la sociedad del Estado, aquí se trata de proteger a la sociedad por la acción del Estado. Allí se trataba de un Estado cuya idea se realiza por inhibición, aquí se trata de un Estado que se
realiza por su acción en forma de prestaciones sociales, dirección económica y distribución del producto nacional. Bajo estos supuestos, el Estado social ha sido designado por los alemanes como el Estado que se responsabiliza por la «procura existencial» (Daseinvorsorge), concepto formulado originariamente por Forsthoff 18 y que puede resumirse del siguiente modo. El hombre desarrolla su existencia dentro de un ámbito constituido por un repertorio de situaciones y de bienes y servicios materiales e inmateriales, en una palabra, por unas posibilidades de existencia a las que Forsthoff designa como espacio vital, Dentro de este espacio, es decir, de este ámbito o condición de existencia, hay que distinguir, de un lado, el espacio vital dominado, o sea, aquel que el individuo puede controlar y estructurar intensivamente por sí mismo o, lo que es igual, el espacio sobre el que ejerce señorío (que no tiene que coincidir necesariamente con la propiedad) y, de otro lado, el espacio vital efectivo constituido por aquel ámbito en el que el individuo realiza fácticamente su existencia y constituido por el conjunto de cosas y posibilidades de las que se sirve, pero sobre las que no tiene control o señorío. Así, por ejemplo, el pozo de la casa o de la aldea, la bestia de carga, el cultivo de su parcela por el campesino o la distribución de los muebles en la propia vivienda, pertenecen al espacio vital dominado; el servicio público de aguas, los sistemas de tráfico o de telecomunicación, la ordenación urbanística, etc., pertenecen al espacio vital efectivo. La civilización tecnológica ha acrecido constantemente el espacio vital efectivo, al tiempo que ha disminuido no menos constantemente el espacio vital dominado o, dicho de otro modo, el individuo ha perdido crecientemente el control sobre la estructura y medios de su propia existencia. Esta necesidad de utilizar bienes y servicios sobre los que se carece de poder de ordenación y disposición directa produce la «menesterosidad social», es decir, la inestabilidad de la existencia. Ante ello, le corresponde al Estado como una de sus principales misiones la responsabilidad de la procura existencial de sus ciudadanos, es decir, llevar a cabo las medidas que aseguren al hombre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por sí mismo tarea que, según Forsthoff, rebasa tanto las nociones clásicas de servicio público como de la política social sensu stricto. Para terminar con este tema, es interesante mencionar la tesis de Huber 19 según la cual la política estatal para la existencia (VorsorKe far Dasein) debe consistir en garantizar las condiciones de libertad del individuo en la sociedad de nuestro tiempo y no en anularla mediante un sistema `perfecto de protección estatal. La procura para la existencia rectamente entendida significa crear las condiciones para el adecuado despliegue de las potencialidades de la personalidad a través de la iniciativa y de la capacidad creadora y competitiva en las que se patentiza la autodeterminación del hombre: una mera actividad de ayuda económica que tuviera como resultado el enervamiento o la obstaculización del despliegue de la personalidad, que la alienara a una procura extraña, que hiciera depender la seguridad de una voluntad ajena, sería una degeneración de la procura existencial.
18
El concepto fue ya formulado por E. Forsthoff en 1938, para ser considerado más tarde como característica del Estado social. Entre las exposiciones a lo largo de su obra, vid. principalmente «Die Daseinvorsorge und die Kommunen» (1958), en Rechtsstaat im Wandel, Stuttgart, 1964, pp. 11 ss. Sociedad industrial y Administración pública, Madrid, 1967, pp. 46 ss. Lehrbuch des Veruoalturtgsrechtr, Munich, 1973, en especial pp. 370 ss. Un estudio sobre el concepto en L. Martín-Retortillo Baquer, «La configuración jurídica de la Administración pública y el concepto de Daseinvorsorge», en la Revista de Administración pública, núm. 38, 1962, pp. 35 ss. 19
Vid. principalmente E. R. Huber, « Vorsorge für das Dasein. Ein Grundbegriff des Srrarslehre Hegels und Loreriz vp4, Stein», en Festschrift für Ernst Forsthoff, Munich, 1974, pp. 160 ss.
Corno antes se ha dicho, la procura existencial no se agota en las medidas a favor de las clases económicamente débiles, sino que se extiende a la generalidad de los ciudadanos, ya que a todos alcanza la incapacidad para dominar por sí mismos sus condiciones de existencia, es decir, la menesterosidad social en el sentido amplio del concepto. Naturalmente, esto no quiere decir que la menesterosidad sea igualmente acuciante para todos los grupos y estratos de la sociedad y, por consiguiente, es claro que unas colectividades deben ser objeto de mayor atención que otras. Pero aun en este caso, los efectos de esta procura existencial especificada, de la política social en el sentido restringido de la expresión, no se extienden solamente a sus beneficiarios inmediatos, es decir, a los estratos inferiores de la sociedad, sino que se extienden directa o indirectamente a todas las capas de la sociedad y, en última instancia, a la estabilidad del sistema neocapitalista o, al menos, a la garantía de que su transformación hacia formas socialistas tendrá lugar por un proceso agregativo y, por tanto, sin bruscas transformaciones. En efecto, una mínima satisfacción de las condiciones de existencia para los estratos inferiores y una esperanza en que tales condiciones mejorarán constantemente de acuerdo al crecimiento del producto nacional son condición para acrecer la legitimidad, es decir, el consenso en el sistema cuyos beneficiarios principales son sin duda los estratos superiores. En conexión con ello, las condiciones socioeconómicas ambientales creadas por la política del Estado social han tenido como consecuencia la disminución de la intensidad de la lucha de clases y de la energía revolucionaria de los partidos obreros y, consecuentemente, la conversión de tal lucha de una oposición generalizada y politizada de ámbito nacional en una oposición limitada al ámbito de las empresas o sectores industriales, sin que ponga en riesgo la globalidad del sistema. Por otra parte -y de acuerdo con el esquema keynesiano-, el pleno empleo y la expansión de las prestaciones sociales y de los servicios públicos son condición para el desarrollo económico general y para la reproducción del sistema económico en su configuración actual. Lo que constituyan las medidas concretas de la procura existencial en su sentido lato es, naturalmente, algo variable dependiente de las distintas circunstancias, situaciones y coyunturas, es, como dice Forsthoff, «toda actuación de la Administración para proporcionar a la generalidad o, según criterios objetivos, a determinados círculos de personas, el goce de prestaciones: útiles». Pero, con todo, podernos considerar que incluye: A) El desarrollo de sistemas o el control de sistemas sin los cuales es imposible el despliegue de la vida humana en la civilización de nuestro tiempo. B) La seguridad de los distintos aspectos vitales en la sociedad nacional. Antes la defensa de la sociedad nacional se centraba capitalmente en la defensa exterior y en la defensa interna frente al delito o la subversión. Hoy ha de añadirse a ello la defensa frente a las contingencias y necesidades económicas globales, frente al deterioro del ambiente natural, frente al agotamiento de los recursos naturales, frente a la radicalización y extensión de los antagonismos en el seno de la sociedad nacional, etc. C) La realización de una serie de prestaciones sociales que preferiblemente deben estar no sólo proclamadas, sino también garantizadas por los textos constitucionales, pero sin que tal condición sea absolutamente necesaria para la existencia real del Estado social, del mismo modo que la Francia de la III República era considerada como un
Estado liberal, aunque su Constitución careciera de una declaración de derechos, e incluso en nuestro tiempo la misma República Federal de Alemania que, como sabemos, se define como Estado social, carece de una formalización constitucional de derechos económicos y sociales. Entre tales prestaciones cabe contar: a) La fijación de un salario vital mínimo con independencia de la clase de ocupación y destinado a ser revisado de acuerdo con la coyuntura económica nacional. b) La procura de un puesto de trabajo para todo ciudadano útil, para lo cual ha de desarrollarse una política de pleno empleo. c) La atención de los que estén incapacitados para el trabajo temporal o permanente: obreros de industrias decaídas, paro coyuntural, ancianos, niños, deficientes mentales, etc., función tanto más importante en estos tiempos de crisis de las estructuras tradicionales de la familia y de las formas comunitarias que antes cuidaban de las gentes desvalidas. d) El acrecentamiento de las posibilidades vitales de la población y especialmente de las masas de empleados y obreros, acrecentamiento que se actualiza: i) mediante una justa distribución de ingresos a todos los niveles de acuerdo con la coyuntura económica; ii) mediante el creciente acceso a los bienes culturales, lo que, por otra parte, es un requisito para la reproducción de un sistema sustentado sobre la innovación o al menos sobre la posesión de los conocimientos tecnológicos, y iii) mediante la expansión y el perfeccionamiento de los servicios sociales a través, principalmente, de sistemas de seguros. 6. EL ESTADO SOCIAL COMO ESTADO DISTRIBUIDOR Una de las características del Estado de nuestro tiempo -si bien más o menos presente según los países- es su conversión en empresario, sea mediante la estatización de las empresas, sea participando con el capital privado en empresas mixtas, sea poseyéndolas exclusivamente, pero bajo forma jurídico-privada. Las motivaciones para la asunción de la función empresarial por parte del Estado han podido ser de índole muy distinta: realización de programas socialistas; sanción política a la actitud de ciertas empresas durante la ,segunda guerra mundial; defensa de la capacidad de autodeterminación por parte del Estado frente a los poderes económicos privados capaces de desafiarlo; control de las actividades económicas básicas para la economía nacional; desarrollo de industrias de tecnología avanzada que exigen inversión pesada y que, al menos por el momento, producen escasa o nula rentabilidad; conveniencia de mantener en explotación industrias decaídas cuyos trabajadores no encontrarían fácil acomodación, y, en fin (y sin pretender que esta enumeración sea exhaustiva), ocasionalmente, la necesidad por parte del Estado de rescatar propiedades confiscadas por el enemigo como indemnización de guerra (caso de Austria frente a la Unión Soviética). Pero por importante que aquí o allá pueda ser el volumen de empresas bajo una u otra forma de propiedad estatal, es lo cierto que el Estado social no se centra tanto en la titularidad formal de los medios de producción cuanto en la distribución de lo producido.
Sin que sea necesario pronunciarnos en pro o en contra de la nacionalización empresarial, problema que, como acabamos de ver, puede deberse a una pluralidad de motivaciones incluso contradictorias entre sí, es lo cierto que la titularidad de los medios de producción ha perdido parte de la significación política y social que tenía en otros tiempos. Antes, la propiedad sobre la cosa daba al propietario plena autoridad sobre ella y sobre los que trabajan en ella; hoy, tal autoridad se encuentra erosionada tanto por razones exógenas como endógenas a la estructura de la propiedad misma. En el primer sentido deben mencionarse la acentuación de la funcionalidad social de la propiedad que limita los derechos absolutos del propietario y que en varios países ha sido elevada a precepto constitucional, pero que, en todo caso, se manifiesta en una serie de disposiciones legales y de intervenciones administrativas; el derecho adquirido por los trabajadores de vetar las decisiones de la empresa en determinados sectores y/o de participar en algunas de sus decisiones y, finalmente, la complejidad actual del sistema económico, han tenido como consecuencia la dependencia de la gestión empresarial de una serie de parámetros económicos o administrativos establecidos por las políticas económicas del Estado. Junto a estos factores que hemos denominado exógenos, se encuentran los endógenos. Como es sabido, el crecimiento de la empresa lleva consigo la tendencia a la disyunción entre propiedad y control, entre la gestión de la cosa y los beneficios de la cosa, sea en virtud de la dispersión del capital accionario, sea por la incapacidad del capitalista mayoritario o relativamente mayoritario para dirigir por sí mismo la empresa dada la complejidad actual de la gestión, de modo que ésta pasa a manos de unos managers profesionales que o bien pueden convertirse en totalmente autónomos de cualquier grupo de accionistas o bien son fiscalizados por un grupo de éstos 20 A esta diversificación inicial se añade en un grado ulterior de crecimiento y complejidad organizativa el fenómeno de la tecnoestructura, en el sentido de Galbraith, es decir, la transferencia efectiva de la capacidad de decisión desde las instancias formalmente superiores a aquellas que, aun situadas a nivel formal inferior, están en capacidad real de determinar el contenido de la decisión en función del problema planteado en cada momento. En estas condiciones, a los obreros y empleados les es indiferente que su situación sea consecuencia de la autoridad que da la propiedad privada, de la autoridad públicamente investida o de la operational authority. El conflicto se plantea con «los de arriba», cualquiera que sea la razón por la que estén arriba y en términos de su situación en la empresa y no en términos del status jurídico de la empresa. Y, finalmente, la popularización del capital, es decir, la inversión del pequeño ahorro en acciones empresariales, sea individualmente, sea a través de entidades de ahorro o de seguridad social, es un dato también a considerar y que altera los términos en que podía plantearse en otro tiempo el problema de la nacionalización 21. 20 Ya Marx llamó la atención sobre este hecho en el capítulo 27 del libro III de El capital: ras crecientes necesidades de capital, imposibles de ser satisfechas por el capitalista individual, han extendido las grandes sociedades por acciones, en las que el capital ya no es individual sino social, y en las que se produce la disyunción entre el capitalista sin función, que se limita a percibir los beneficios, y el funcionario sin capital que lleva la gerencia de la empresa. Según Marx, el desarrollo de este tipo de empresa constituye, al igual que el de las cooperativas, una etapa necesaria hacia la socialización de la producción. El fenómeno de la disyunción de propiedad y control comenzó a ser estudiada por A. A, Berle en los años treinta, se popularizó por el famoso en su tiempo libro de J. Burnham (The Managerial Revolution, 19-í1), y hoy constituye una communis opinio, si bien varían sus matices y enjuiciamientos y sobre el que existe una rica literatura. Para una idea general, vid. M. Gilbert (ed.), Business Enterprise, 1942. 21 En este sentido merece la pena mencionarse que según Drucker los trabajadores de las empresas americanas poseen, a través de sus instituciones de jubilación, por lo menos el 25 por 100 del capital accionarial de los Estados Unidos, a lo que hay que añadir un 10 por 100 poseído por otras especies de trabajadores, de donde resulta que los asalariados americanos poseen más de un tercio del capital de su país,
En todo caso, lo que caracteriza cualitativamente al Estado social no es tanto una política de nacionalización de los medios de producción, cuanto una más justa distribución de lo producido llevada a cabo por la adecuada utilización para tal fin de la tradicional potestad fiscal, siempre considerada como uno de los derechos mayestáticos inherentes al Estado y que puede alcanzar, en principio, extraordinarias dimensiones: «Si en la República Federal [alemana] -dice Forsthoff- el Estado quisiera sustraer a alguien el 5 por 100 de su propiedad, cualquier tribunal fallaría en su contra; pero nada impide al Estado recaudar el 80 o el 90 por 100 de la tasa de crecimiento anual por vía de la tributación y destinar lo recaudado a fines de distribución social» 22. Por supuesto, tal posibilidad jurídica tiene un límite político constituido por la influencia que sobre los centros de decisión estatal puedan Tener las organizaciones de intereses contrarias al aumento de la presión impositiva, y un límite funcional constituido por la incidencia de la cuantía de las exacciones sobre las posibilidades de reproducción del sistema económico. Pero, de cualquier modo, el Estado de nuestro tiempo en los países desarrollados absorbe una parte considerable del Producto Nacional Bruto 23 en forma de impuestos, cotizaciones sociales y otros ingresos, que procede a asignar a distintos objetivos, entre los que se encuentran los de la procura existencial, sea que ésta se refiera a la sociedad en general, sea que se especifique en prestaciones para neutralizar la situación de ciertos grupos y estratos sociales a quienes los mecanismos puramente económicos colocan en situación de deficiencia existencial que ha de ser corregida por la acción estatal, A este linaje pertenecen las llamadas prestaciones sociales en sentido estricto, tales como los servicios médicos, las distintas especies de seguros, las ayudas familiares, etc., prestaciones que son en parte financiadas por las cotizaciones sociales y en parte por los impuestos (así, por ejemplo, en Gran Bretaña la asistencia médica es financiada totalmente por los impuestos y sus servicios se extienden a toda la población). En cualquier caso, con las prestaciones sociales en sentido estricto, que se añaden a las obtenidas por los trabajadores en sus empresas sea por convenio, sea por imposición legal, se complementa y corrige la distribución primaria en forma de salario, es decir, se lleva a cabo una redistribución basada en criterios de equidad social y a la que técnicamente se define como «la diferencia entre lo que un individuo, una familia o un grupo social paga sobre cifra que se elevará al 50 por 100 o el 60 por 100 en 1985 a más tardar, y en lo que Drucker ve un camino imprevisto e invisible hacia el socialismo, si por éste se enciende «la propiedad de los medios de producción por los trabajadores» (P. F. Drucker, The Unseen Revolution. How Pension Fund Socialism. Came to America, Nueva York, 1976, p. 1). Por su parte, la Federación Sindical de Alemania Occidental es propietaria de distintas grandes empresas. En consecuencia, en algunos países puede percibirse la tendencia a la formación de algo que podría ser denominado como «complejo obrero-capitalista», pero nada mis que en algunos países. 22 E. Forsthoff, Problemas actuales del Estado social de Derecho en Alemania, Alcalá de Henares, 1966. 23 El cuadro siguiente muestra los porcentajes que sobre los PNB representan los ingresos fiscales del Estado y cotizaciones de la Seguridad Social para los países, los períodos y año que se indican. Países
Promedio Promedio Promedio Promedio 1977 1965-1967 1968-1970 1971-1973 1974-1976 -------------------------------------------------------------------------------------------Bélgica................................................ 32,38 34,70 36,68 40,35 42,89 Dinamarca.......................................... 31,84 37,36 42,92 42,18 41,95 Finlandia............................................. 31,78 32,93 35,40 38,20 41,23 Francia............................................... 34,96 35,77 35,34 37,75 39,57 Holanda.............................................. 36,84 39,27 42,62 45,33 46,32 Italia.................................................... 29,40 30,61 30,24 32,60 37,55 Reino Unido........................................ 32,19 36,64 34,14 36,55 36,60 República Federal de Alemania.......... 32,00 32,93 34,71 36,29 38,17 Suecia................................................. 36,52 40,18 42,87 47,13 53,38 Suiza................................................... 21,24 23,36 24,59 29,41 31,51 Estados Unidos................................... 27,15 29,24 29,36 29,90 30,30 España................................................ 16,66 18,35 18,32 19,59 22,52 Fuente: Statistiques de recettes publiques des pays member de I´OCDE, 1965-1978, Paris, 1979.
los recursos obtenidos de su trabajo y de su patrimonio a las administraciones públicas o parapúblicas, y lo que recibe» 24. Desde el punto de vista de la teoría del Estado merece la pena señalar que la distribución ha sido siempre un concepto clave de la estructura y función del Estado o de los órdenes políticos que le han precedido en la historia, si bien cambian naturalmente sus modalidades y contenido. Así, no hay Estado que no suponga una distribución de poder entre gobernantes y gobernados, lo único que varía son los criterios, límites y medios de tal distribución; sobre esta distribución básica, el Estado procede a distribuir el poder dentro de su propia organización en instancias, potestades y competencias, y a atribuirlas a sus correspondientes titulares; a través de las leyes establece un orden general y objetivo para la distribución de derechos entre sus ciudadanos y mediante la organización judicial crea un sistema para distribuir en caso de litigio el derecho subjetivo a cada una de las partes, a lo que hay que añadir que para el pensamiento político clásico era una función capital del Estado la distribución de premios y castigos. En el orden económico procede a la distribución de recursos económicos nacionales en recursos fiscales (en forma de dominio o de exacciones) y en recursos a disposición de las personas privadas; en los orígenes o en las grandes transformaciones de un orden político está implicado un nuevo orden básico de distribución de los bienes de producción que puede ir desde el reparto de tierras por un conquistador entre los componentes de su hueste hasta la distribución de la propiedad por parte de un Estado socialista de modelo soviético en propiedad de toda la nación, propiedad colectiva y propiedad personal, asignando a cada una de estas formas unos determinados bienes y unos determinados sujetos: Estado, cooperativas e individuos. Esta plurifacética función distribuidora del Estado, o de los órdenes políticos que le han precedido, está en indudable conexión con la doctrina clásica de la justicia como virtud que funda y fundamenta constantemente a los regna, a lo que cabe añadir que el vocablo nomos significa en sus orígenes reparto o distribución. Así pues, desde estas perspectivas, podemos considerar al Estado social como la forma histórica superior de la función distribuidora que siempre ha sido una de las características esenciales del Estado, pues ahora no se trata sólo de distribuir potestades o derechos formales, o premios y castigos, ni tampoco de crear el marco general de la distribución de los medios de producción, sino que se trata también de un Estado de prestaciones que asume la responsabilidad de la distribución y redistribución de bienes y servicios económicos. Si consideramos la amplitud de los recursos destinados a tal función y la complejidad del proceso organizativo y técnico destinado a hacerla efectiva, podemos considerar al Estado de nuestro tiempo como un gigantesco sistema de distribución y redistribución del producto social cuya actualización afecta a la totalidad de la economía nacional, a las policies de cualquier especie y a los intereses de todas las categorías y estratos sociales. 7. EL ESTADO SOCIAL COMO ESTADO CONSECUENCIAS ESTRUCTURALES
MANAGER
Y
ALGUNAS DE SUS
Como hemos visto, el Estado social se centra en la distribución. Pero es claro que para distribuir permanentemente algo no sólo hay que tener poder de disposición sobre este 24
Y. Bernard y otros, Dictionnaire économique et financier, París, 1975.
algo, sino también asegurar su producción y reproducción. Por consiguiente, si no hubiera otras razones, ya la sola asunción por parte del Estado de la responsabilidad de la distribución del producto social conlleva su responsabilidad por la dirección general del proceso económico, dentro del marco de una economía de mercado, que el mismo Estado contribuye a regular estructural y coyunturalmente. De modo que al metasistema a que antes hemos aludido, constituido por el sistema estatal y social, se añade como tercer término el sistema económico. No vamos a entrar aquí en la descripción de las interacciones entre el sistema económico y el estatal y ni siquiera nos vamos a referir con detalle a las políticas económicas estatales, cuya exposición puede encontrarse en cualquier manual de política económica. Diremos solamente que el Estado no puede limitarse a crear las condiciones jurídicas ambientales de un mercado supuestamente autorregulado, como era el caso del Estado liberal, sino que ha de asumir una actitud activa patentizada en constantes medidas destinadas a la regulación del crecimiento y a la orientación del proceso económico nacional hacia ciertos objetivos; a proporcionar le apoyo logístico, en lo que se cuentan actividades tales como obras de infraestructura, promoción de la innovación tecnológica, formación de cuadros y de personal cualificado, etc., y, en fin, a la creación de las condiciones estructurales como la modernización de ciertos sectores, configuración del mercado, integración de la economía nacional en organizaciones supranacionales, etc. Ahora bien, todas estas y otras medidas, aunque tomadas por el Estado en uso de su autoridad pública, han de ser decididas y operacional izadas teniendo en cuenta la coerción objetiva de la realidad económica como un sistema con sus propias exigencias funcionales y los intereses convergentes o divergentes de los actores de este sistema. Dicho en otros términos: el Estado es simultáneamente «señor y servidor del proceso económico» 25 . 7.1. La dirección y regulación de lo que podríamos llamar la empresa económica nacional por parte del Estado supone la transformación de éste de un «Estado (predominantemente) legislativo» -centrado fundamentalmente en la legislación como un orden general y abstracto para la acción, pero que sólo subsidiariamente acciona por sí mismo- en un Estado predominantemente administrativo o de prestaciones o, quizá, más bien en un Estado manager 26 de la sociedad nacional cuyo modelo puede caracterizarse, entre otras, por las siguientes notas: a) La selección y jerarquización de objetivos ha de tener en cuenca no sólo los distintos valores e intereses en juego, sino también su interacción es decir, ha de determinarse en qué medida una decisión considerada como funcional desde el punto de vista social puede ser disfuncional desde el punto de vista económico o político. 25
B. Guggenberger, «Herrschafrslegirimierung und Staatskrise», en M. T. H. Greven y otros, Krise des Staates?, Darmstadt, 1975, p. 13. 26 No empleamos la denominación manager en su estricto sentido administrativo (vid. sobre ello la excelente exposición de C. Paramés Montenegro, Introducción al management. Un nuevo enfoque de la Administración Pública, Madrid, 1974, así com también J. Garrett, The Management of Government, Londres, 1972), sino para designar la acción directora e integradora de la sociedad nacional por parte del Estado dentro de la complejidad de la civilización tecnológica, aun sabiendo que el vocablo manager es un tanto equívoco. Según Drucker probablemente la primera autoridad en la teoría del management-, el vocablo no tiene equivalente en otras lenguas, e incluso en el inglés británico tiene otra significación que en el americano (P. F. Drucker, Management. Tasks. Responsabilities. Practiccs, Nueva York, 1973, p. 390). Drucker sintetiza la acción del manager en dos careas: la conversión de una pluralidad en totalidad, es decir, en algo que produzca más que la suma de recursos de las partes, y la armonización en cada decisión de las exigencias inmediatas con las del futuro a largo plazo. Requiere tanto una capacidad de síntesis como de análisis, y se despliega en una serie de tareas específicas en cuya enumeración no tiene sentido entrar aquí.
b) Las políticas estatales son actualizadas en parte por su propio aparato, pero también en parte decisiva por organizaciones extraestatales así, por ejemplo, un plan económico no es viable si las empresas no responden a sus incentivos, una política de salarios puede tener altos costos políticos si no cuenta con el asentimiento de los sindicatos, y un programa científico-tecnológico es probablemente irrealizable sin la cooperación de entidades extraestatales. Por consiguiente, el Estado en parte acciona por sí mismo y en parte orienta la acción de otros; las políticas son ciertamente decididas por la autoridad estatal, pero su ejecución depende en buena parte del consenso de los afectados. c) La racionalidad política, la racionalidad administrativa y la racionalidad económicosocial son términos interactuantes: no puede haber una racionalidad política si no se cuenta con una estructura administrativa desarrollada y flexible capaz de articularla y de actualizarla y con unas respuestas satisfactorias de los actores económico-sociales, Y, a su vez, la formulación racional de una política depende de la información proporcionada por la tecnoburocracia y del conocimiento certero tanto de las demandas como de las posibilidades de conflicto de los actores económico-sociales. d) La planificación ha de ser generalizada, no sólo referida al aspecto económico, sino extendida a una multiplicidad de aspectos y con independencia del ámbito global o sectorial y del carácter imperativo, estimulador o indicativo de los planes, y una de cuyas funciones es crear los supuestos para que otros actores formulen también sus propios planes: ello es especialmente importante pera las empresas económicas para las cuales los planes estatales sirven de marco y orientación para sus propias planificaciones, pero extiende su validez y sus efectos a otros actores y, en última instancia, a toda la población, ya que vivimos en lo que se ha llamado una sociedad planificada o programada. Como es sabido, la planificación estatal no se refiere sólo al futuro inmediato, sino que pretende estructurar futuros a medio y largo plazo. La complejidad que ello significa -ya que, entre otras cosas, hay que prever para el futuro interacciones sistémicas ya difíciles de captar en el presenteparece que puede reducirse por aplicación de técnicas prospectivas. En todo caso, se trata de partir de las condiciones del presente para representarse un futuro deseable y posible desde cuya representación se regresa al presente, de modo que si el futuro ha de imaginarse teniendo en cuenta las posibilidades reales del presente, a su vez, la puesta en marcha de la planificación del futuro comienza a incidir sobre la estructura del presente. e) La teoría política ha distinguido a lo largo de su historia distintos tipos de legitimidad que si bien abstractamente pueden ser contradictorios, no es menos cierto que pueden coexistir en una misma estructura histórico-política, pues en la praxis éstas suelen sustentarse no sobre un principio, sino sobre un sistema concreto de principios de legitimidad. Por otra parte, cada nuevo tipo de Estado o de orden político suele aportar un principio de legitimidad que le es peculiar. Pues bien, hechas estas aclaraciones, el Estado social, el Estado de prestaciones y concretamente el Estado manager va asociado a un principio de legitimidad constituido por la performance, la funcionalidad o la eficacia de su gestión, principio que coexiste con otros principios de legitimidad y que en el sistema del Estado social debe subordinarse o, si se quiere, interactuar con la legitimidad democrática. En cierto modo nada hay nuevo bajo el sol: la legitimidad de la eficacia podría incluirse dentro de la legitimidad racional de Max Weber, si bien aquí no se trataría sólo de una racionalidad jurídica, sino también de una racionalidad técnica, es decir, constituiría la forma típica pero no exclusiva, ni superior, de la legitimidad racional de la época de la civilización tecnológica o de la sociedad industrial y post-industrial. Apurando todavía más las cosas
podría emparentarse con la legitimidad por ejercicio de los escolásticos y, descendiendo a niveles próximos a la estupidez, con «menos política y más administración»; pero, como decía Maurras, politique d'abord. 7.2. La conversión del Estado social en gran sistema distribuidor y manager de la sociedad nacional tiene una serie de consecuencias entre las que destacamos las siguientes: a)
En el Estado democrático burgués, los ciudadanos participan a través de! proceso electoral en la formación de la voluntad del Estado centrada en el Parlamento y capitalmente expresada en leyes. En el Estado social, a tal participación por parte de los ciudadanos se une el derecho a la participación más o menos institucionalizada en las prestaciones del Estado, en el bienestar generado por le acción estatal y en las oportunidades que proporciona la creación de un adecuado ambiente económico. Ello implica la puesta en acción de nuevas formas de le democracia económica y social, a las que aludiremos más tarde.
b)
Como hemos visto, la función capital del Estado no es sólo legislar, sino, ante todo, actuar y, por consiguiente, el locus de la decisión se traslada a las instancias que por su estructura están en capacidad de actuar y, concretamente, del Parlamento a las instancias gubernamentales y administrativas. El Parlamento puede y debe criticar las políticas del Gobierno; está en capacidad de deliberar sobre leyes generales, pero no siempre está en capacidad de responder en tiempo oportuno con las medidas que exigen los cambios de situación; puede aprobar planes, pero, en general, no está en condiciones de discutir su contenido técnico -a pesar de los esfuerzos de algunos Parlamentos en disponer de sus propios equipos asesores- ni de saber si los objetivos del plan son realmente conseguidos con los medios establecidos en el plan; tiene iniciativa legislativa, pero la mayoría de los proyectos son presentados por el Gobierno, que es quien dispone de los recursos técnicos para su formulación; le corresponde formalmente legislar, pero -sin perjuicio de sus respectivas diferencias cualitativas- la mayoría de la legislación material toma forma de decretos, ordenanzas o de especificaciones de leyes cuadro o de especies análogas aprobadas por el Parlamento. Por lo demás, la disposición por parte del Gobierno y de los órganos bajo su control de una esfera amplia de acción es un requisito necesario, aunque no suficiente, para la actualización de la legitimidad funcional. Por supuesto, nada de lo anterior significa tima crítica negativa del Parlamento, pues, por el contrario, éste tiene funciones muy importantes en el Estado de nuestro tiempo y, ante iodo, como antes se ha dicho, ejercer la crítica de la política del Gobierno, orientarla hacia ciertos objetivos, constituir la representación genuina de la sociedad nacional y hacer presentes las demandas de los distintos grupos sociales a través de los partidos representados y, en fin, garantizar la publicidad de los actos gubernamentales de tal manera que éstos no se conviertan en arcana imperii de las oligarquías políticas y sus tecnocracias auxiliares.
c)
A la lucha por la participación en la formación de la voluntad estatal, a través de los partidos, se articula la lucha por la participación, en la distribución de
bienes y servicios llevada a cabo por el Estado. El Estado democrático tradicional partía de la simple contraposición rousseauniana entre el «hombre» y el «ciudadano», es decir, tenía como substratum, sociológico el papel abstracto y homogéneo de la ciudadanía cuya participación en la voluntad estatal tenía también una expresión abstracta y genérica, ya que se manifestaba fundamentalmente en la formulación de leyes. Había, pues, tina correlación entre el sujeto de la participación y la expresión de la participación: el citoyen era una cualidad abstracta; el resultado de la participación, la ley, era una entidad no menos abstracta. En cambio, el Estado social distribuidor no sólo tiene como substratum al ciudadano, sino también -en cuanto que pugna por la participación, es distinta según la situación social específica de los participantes- las modalidades y formas de la existencia social, de manera que no sólo estamos frente a la cualidad abstracta del citoyen, sino también frente a las situaciones concretas y a los papeles concretos del obrero de las distintas industrias, el empleado, el empresario grande, medio y pequeño, los habitantes de las regiones atrasadas o polucionadas, los consumidores, los usuarios de servicios, etc., de modo que la política se convierte en una buena parte en un conflicto de intereses que busca en el Estado no tanto normas generales cuanto acciones que afecten intereses concretos. Pero comoquiera que los individuos no pueden defender inmediatamente sus intereses en el proceso de distribución y planificación, han de hacerlo por mediación de organizaciones, con la consecuencia de que un fenómeno directamente correlativo al del Estado social es la enérgica presencia en la formulación de las decisiones políticas y administrativas de las organizaciones defensoras de intereses, sin las cuales, por otra parte, el Estado social no podría desarrollarse y que, por consiguiente, son canto una consecuencia como un supuesto de la idea y de la praxis del Estado social. De este modo, el Estado social va dialécticamente unido con lo que los alemanes denominan «Estado de asociaciones» (Verbändestaat), es decir, un Estado en cuyas decisiones toman parte en una medida decisiva no solamente los partidos, sino también las grandes organizaciones o asociaciones que, a su vez, pueden influir en los partidos o ser influidas por éstos. 8. ESTADO SOCIAL, COMUNIDAD NACIONAL Y SOCIEDAD INTEGRADA El Estado burgués se definía como un Estado nacional. Aun con los riesgos que implica toda generalización, diremos que la nación a su vez, era objeto de unas definiciones más o menos románticas y vagas, y que, frecuentemente, aludían más a la nación como agente histórico que a la nación como unidad social, más a la nación como una unidad sustancial que a la nación como un orden funcional de participación en cargas y beneficios. Se hablaba, en verdad, de la «comunidad nacional», pero lo cierto era que si bien las clases bajas participaban en los aspectos más extensos y penosos de las cargas de la defensa militar y de la producción económica, en cambio, no participaban en los beneficios más que en una parte despreciable y -hablando en términos típico-ideales- tan sólo en la medida necesaria para mantenerse y reproducirse. Entonces, si consideramos que la nación es un orden de participación en los bienes culturales y materiales, el «cuarto estado» parece estar de hecho fuera de la nación, lo que Marx expresó en su conocida frase «los proletarios no
tienen patria», expresión, por lo menos, matizada desde la segunda edición del Manifiesto en el sentido de que con la conquista del poder adquirirían la patria y serían elevados a clase nacional. Comoquiera que ello sea, es lo cierto que las más importantes direcciones del pensamiento socialista posterior consideraron a la nación como uno de los bienes a ganar por el proletariado. Sin que podamos, ni tengamos que detenernos aquí en esta dimensión del pensamiento socialista 27, sí consideramos pertinente hacer una referencia a algunas ideas sobre el tema de Otto Bauer y de Hermann Heller, en la medida que nos interesa para el objetivo del trabajo. Según Otto Bauer, la nación se expresa en una comunidad de cultura 28. Ahora bien, vistas las cosas desde una perspectiva histórico-sociológica, en cada época -de acuerdo con el desarrollo de las fuerzas productivas y de las relaciones de propiedad- hay una clase dominante que da presencia histórica a la nación, o más aún es la nación, pues sólo ella está en condiciones de crear y de poseer la cultura superior que en cada momento histórico es característica de una nación, de modo que los restantes estratos, si bien crean con su trabajo los supuestos materiales de la nación, están fuera de ella, son el infraestrato (los Hintersassen) que sostiene a la nación, pero sin articularse a la comunidad cultural nacional. La primera clase nacional ha sido la nobleza, única que en su tiempo tuvo visión global, mientras que el horizonte del campesino y del artesano no rebasaba lo inmediato; que configuró un Derecho (feudal) homogéneo frente al abigarrado fraccionamiento jurídico en que vivían los otros estratos; que unificó el lenguaje frente a la dispersión dialectal de los campesinos; que poseyó lo que para su tiempo era una cultura superior y de ámbito más amplio que las limitadas, elementales y estáticas formas culturales campesinas y artesanales 29 .
27
Vid. una antología de textos en I. Fetscher, Der Marxismus. Seine Geschichte in Dokurnenten, Munich, 1967, pp. 571 ss. 28 O. Bauer parte de la definición de la nación como «una comunidad de carácter resultado de una comunidad de destino« (p. 53 y otros lugares, citamos por O. Bauer, Werkausgabe, Viena, 1957, t. I, en el que se incluye Die Nationalitätenfragen und die Sozialdemokratie, cuya primera edición es de 1907 y la segunda de 1924), bien entendido que el destino no es una cualidad misteriosa, sino un resultado de las condiciones y de las acciones históricas en que un pueblo ha desplegado y despliega su existencia; y que el carácter no constituye una sustancia, es decir, algo inmutable, sino por el contrario algo que se transforma históricamente a un ritmo variable según la velocidad de los cambios históricos, y que no está determinado preponderantemente por factores biológicos hereditarios, sino, ante todo, por la transmisión y transformación de los bienes culturales a través de las sucesivas generaciones, de donde se llega a la idea de le nación como una comunidad de cultura. 29 La vinculación entre clase social y nación le permite desarrollar a Bauer los importantes conceptos historiográficos de naciones con historia y naciones sin historia. Las Últimas son aquellas comunidades culturales que no han sido desarrolladas por no haberse formado en su seno una clase dirigente (= dominante), o cuyo desarrollo se ha interrumpido como consecuencia de haber sido destruida por un poder extraño su clase dirigente: tal fue, por ejemplo, el caso de Bohemia, cuya nobleza fue expropiada de sus tierras a comienzos del siglo xvii, las cuales fueron otorgadas a generales del ejército imperial que había quebrado la resistencia checa (alemanes, españoles, italianos y valones), con la consecuencia de que la nueva nobleza se integra totalmente en la cultura germánica y permanece extraña al pueblo checo, y como, por otra parte, la incipiente burguesía prefirió emigrar, el resultado fue que la nación checa permaneció como una nación sin historia hasta que las condiciones de la segunda mirad del siglo xix le permiten adquirir de nuevo conciencia nacional. El Imperio otomano --y, por supuesto, otros sistemas políticos- incluía una pluralidad de naciones sin historia. Sobre los antecedentes y la continuación de los conceptos de naciones con y sin historia, vid. Ch. C. Herod, The Nation in the History of Marxian Thought. The Concept of Nations with History and the Nations without History, La Haya, 1976.
A la nobleza sucede la burguesía como clase nacional: desarrolla su propia cultura caracterizada, entre otros aspectos, por el racionalismo, la ilustración y la unificación del orden jurídico; tal cultura tiene mayores posibilidades de extensión a todo el pueblo que las que poseía la cultura caballeresca de la nobleza, lo que supone un progreso considerable hacia la extensión social de la comunidad nacional, progreso en el que tuvo una parte decisiva la acción administrativa del Estado. Pero si bien la burguesía no puede desarrollarse sin un cierto ascenso cultural de las clases trabajadoras, no es menos cierto que la participación de éstas en los bienes culturales es muy limitada, de manera que los trabajadores -al igual que en otra época los campesinos y los artesanos- son los sostenedores económicos (Hintersassen) pero no los participantes en la cultura, pues no hay posibilidad de acceso a la cultura si se carece de medios materiales y de tiempo libre. Los bienes materiales se transforman en bienes culturales y, puesto que la burguesía se sustenta en la explotación, «es una ley de nuestra época que el trabajo de uno se transforme en cultura de otro» 30, a lo que se añade que la defensa de la clase dominante exige limitar y regimentar la difusión de la cultura al mínimo indispensable, pues cada adquisición cultural por parte de los trabajadores es un paso hacia el poder. La plena realización de la comunidad nacional sólo podrá tener lugar con el advenimiento del socialismo, en el que los trabajadores, simultáneamente a la toma de posesión socializada de los medios de producción, entrarán también en posesión de los bienes culturales; sólo entonces la totalidad de la población quedará integrada en la comunidad nacional dando, además, nuevo impulso a su desarrollo: «Socialismo significa la participación de todo el pueblo en la comunidad cultural de la nación, la conquista de la plena autodeterminación por la nación, la creciente diferenciación espiritual de las naciones» 31. Para Heller, la nación es una realidad histórica -susceptible de tomar modalidades distintas- portadora de realidades y de valores culturales y morales, realidad con la que no sólo hay que contar como substratum para la realización de cualquier ideal, incluido el socialista, sino que es también, per se, altamente estimable desde el punto de vista de la eticidad. «La nación -decía en 1925 32- es una forma definitiva de vida que ni puede ni debe ser eliminada por el socialismo. El socialismo no significa, en modo alguno, el fin, sino la plenitud de la comunidad nacional; no la supresión de la comunidad nacional, sino la supresión de las clases mediante [la constitución dei una verdadera comunidad nacional», pues si la lucha de clases es un medio necesario para la realización del socialismo, el socialismo, a su vez, es la vía para el logro de una verdadera comunidad nacional todavía no existente, pues, en efecto, «no se puede honestamente tener en la boca la palabra comunidad nacional sin tener en cuenta que la mayor parte de esta "comunidad" apenas tiene participación en ella. Quien exija obligaciones nacionales a los trabajadores tiene que empezar por garantizarles una parte en la comunidad nacional. Actualmente, comunidad nacional significa también comunidad económica». Del mismo modo que la burguesía no podía ser nacional en la época feudal, así tampoco puede serlo el socialismo en la época burguesa. En consecuencia, clase y nación, en tanto que conceptos morales, han de trascender a su situación actual: la clase ha de entrar en la nación, pero a su vez, la nación ha de recepcionar a la clase. La conciencia nacional y el sentimiento capitalista no solamente
30
O. Bauer, op. cit., u. 154. O. Bauer, op. cit., p. 169. 32 H. Heller, «Sozialismus und Nation» (1925), en Gesammelte Schriften, 1971, c 1, p. 468. 31
son una contradicción moral, sino que hacen imposible la unidad política nacional» 33. Las formas sociales de la nación cambian, pero la nación como forma de vida y de cultura permanece por milenios y de lo que se trata es de superar la estructura social capitalista por una forma de vida superior basada en la participación de todos los estratos en los bienes económicos y culturales. Las anteriores críticas han sido neutralizadas, al menos hasta cierto punto, por la idea y la praxis del Estado social de los países desarrollados. El salario vital asegura un mínimo de participación en los bienes económicos nacionales. La ampliación de los servicios sociales, la política de financiamiento de viviendas, etc., aseguran también que nadie -o casi nadie- carezca de las atenciones existenciales mínimas, de modo que, con todas las imperfecciones y desigualdades que puede haber en la operacionalización de la idea, existe una participación mínima en los valores económicos. Y algo análogo acaece respecto a los valores culturales mediante las mayores facilidades de acceso a los centros educativos, los sistemas de formación y de reciclaje técnicos y los programas de cultura general orientados por el Estado a través de las adecuadas instituciones o transmitidos por los medios de comunicación de masas 34. A ello hay que añadir la participación o el control más o menos desarrollado de la clase obrera en la gestión de las empresas a través de diversos métodos según los países y de sus organizaciones representativas en los centros de decisión nacional. En fin, la participación en los bienes y en las decisiones nacionales ha incluido siempre un «honor», es decir, una consideración y un respeto por parte de los otros miembros de la comunidad nacional y, en este sentido, puede afirmarse también que ha crecido el respeto a la clase obrera, al menos si se lo compara con el de otros tiempos. Por su parte, los trabajadores tienen la conciencia de que para participar crecientemente en los bienes nacionales es preciso que éstos aumenten, lo que quiere decir que tanto el status individual como el de clase tienen como supuesto el nivel de la economía nacional. La nacionalización de la clase obrera se manifiesta patentemente en aquellos países que por tener exhaustas sus fuerzas de trabajo nacionales necesitan importar trabajadores extranjeros, con la consecuencia de que el obrero nacional lleva a cabo las labores de rango más elevado y mejor pagadas, mientras que los obreros extranjeros llevan a cabo las menos calificadas, más sucias y peor pagadas. En estas condiciones se manifiesta completamente claro que ser miembro de una determinada comunidad nacional tiene efectos decisivos sobre el status y las condiciones existenciales del trabajador. Esta unidad entre el Estado social y la comunidad nacional nos lleva a otra característica de dicho tipo de Estado, a saber, su capacidad para producir la integración de la sociedad nacional, o sea, el proceso constantemente renovado de conversión de una pluralidad en una unidad sin perjuicio de la capacidad de autodeterminación de las partes. Traducido a términos más concretos quiere decir no tanto la supresión de la lucha de clases 33
Op. cit., p. 473. Sin embargo, hoy la cuitura tiene un sentido distinto del que tenía para Bauer o para Heller. Es decir, la cultura encendida como formación y cultivo de la totalidad de la personalidad se ha desviado hacia la cultura encendida como capacitación de las personas para el cumplimiento de ciertas careas específicas. Si se permite la pedantería, diremos que lo que antes era Bildung es hoy training, o que de la cultura entendida en el sentido de los filósofos se ha pasado a la cultura entendida en el sentido de los antropólogos. La pregunta que en tono crítico se formulaba Bauer: «¿Qué saben nuestros trabajadores de Kant? ¿Qué nuestros campesinos de Goethe? ¿Nuestros artesanos de Marx?» (op. cit., p. 154) hoy -por lamentable que ello sea- no tendría sentido, pues de Kant, de Goethe y (de verdad) de Marx sólo saben los especialistas, los «profesionales». Contra las esperanzas de otra época, el aumento del tiempo libre no ha producido en general un enriquecimiento cultural. 34
o, más bien, de la pluralidad de grupos clasistas de la sociedad actual, cuanto su reducción a conflictos parciales resolubles por vías jurídicas o por acuerdo entre las partes, y su encapsulamiento dentro del ámbito de 'una empresa o de un sector industrial, sin que el conflicto llegue a adquirir extensión nacional y se transforme en un proceso de antagonización política radical 35. En este sentido, E. R. Huber 36 considera que la función característica del Estado social es producir la integración dentro de las condiciones de la actual sociedad industrial, con su pluralidad de grupos e intereses antagónicos, reduciendo los conflictos sociales a «contactos sociales». Ello implica la garantía de la posibilidad de ascenso social frente a la rígida estratificación; la sustitución de la lucha de clases aniquiladora por acuerdos entre los participantes, y la cobertura de las necesidades de amplios estratos sociales mediante una política de procura de la existencia. Para realizar su función de integración social, el Estado ha de asumir la responsabilidad de la transformación en Derecho de tres postulados ético-sociales: i) la obligación social de los individuos entre sí, lo que implica que los derechos sociales de cada uno tengan como límite los derechos sociales de los demás (principio del ajuste social) y la aportación de los unos a mejorar la condición de los otros, por ejemplo: cotizaciones sociales por parte de los empresarios, aumento de la carga fiscal en función del patrimonio, etc. (principio de prestación de asistencia); ii) obligaciones sociales de los individuos frente a la generalidad, que supone la limitación jurídica de algunos de los derechos individuales clásicos, por ejemplo, la transformación de la propiedad de un derecho de disposición ilimitado en «un poder de disposición socialmente limitado» por la ley, sin necesidad de recurrir a la expropiación o socialización; iii) obligación social del Estado frente a sus ciudadanos, lo que incluye el deber de asistencia social a males sociales o situaciones de menesterosidad específicos; la provisión o subsistencia sociales, es decir, medidas destinadas a asegurar las necesidades de existencia de los estratos dependientes (en los que se incluyen las clases medias y los empresarios modestos) mediante una política de distribución, pleno empleo, control del mercado, promoción de la cultura, etc., y, en fin, disposiciones orientadas a equiparar las condiciones de los participantes en el conflicto de intereses y a mantener y restablecer la paz social a través de la mediación y el arbitraje. Ninguna de estas responsabilidades estatales caracteriza por sí sola al Estado social, sino que son tan sólo partes integrantes de su función capital de asegurar la integración social en las condiciones de la época actual. No vamos a abordar aquí el problema -sobre el que, en todo caso, no caben fórmulas abstractas y apriorísticas- de si tal integración social, en el supuesto de que tenga éxito, consolidará las situaciones económico-sociales privilegiadas de los estratos superiores o si, dentro de ella, una acumulación de ajustes en beneficio de los estratos menos favorecidos pueda desembocar en cambios cualitativos del sistema económico social. 9. ESTADO SOCIAL Y DEMOCRACIA En cada coyuntura histórico-política hay unos vocablos cargados de prestigio que tendencias políticas diversas pueden tratar de atraer para sí, aunque ello sea contrario al sentido originario y a la formulación clara y distinta de sus conceptos. Ello es así porque, 35
Entre la bibliografía sobre el rema, vid. R. Dahrendorf, Las clases sociales y su conflicto en la sociedad industrial, Madrid, 1970. 36 E. R. Huber, «Rechtsstaat und Sozialstaat in der modernen Industriegesellschaft», en Nationalstaat und Verfassungsstaat, Stuttgart, 1965, pp. 257 ss.
como ha dicho Hans Freyer, «los conceptos políticos son instrumentos del pensamiento teórico, pero también planteamientos de fines del querer político; designaciones de hechos, pero también llamadas a tomas de posición; criterios, pero también banderines... Sirven no sólo a la consideración, conocimiento y disposición teóricas, sino también a la vida, al deseo y a la acción políticas» 37. Por consiguiente, un mismo concepto o, por mejor decir, un mismo vocablo puede ser usado canto en virtud de las exigencias gnoseológicas como en virtud de su funcionalidad para la acción política. De este modo, hemos visto llamarse revolucionarios a movimientos que si quizá no siempre eran reaccionarios, sí eran contrarrevolucionarios; democráticas, con o sin adjetivación, a estructuras autoritarias cuando no totalitarias; nacionales a regímenes «vendepatrias», para emplear una expresiva denominación iberoamericana; sindicalistas o socialistas a tendencias destinadas a transformar a los sindicatos de una organización de lucha en un instrumento de regimentación de la clase obrera y a aniquilar los movimientos socialistas. Por supuesto, nadie puede impedir que un movimiento o sistema político adopte los nombres que le parezcan más funcionales -salvo en el caso eventual de que lesionen preceptos de las leyes de asociaciones o de partidos-, sea para adquirir respetabilidad, sea para atraer adherentes enarbolando banderines de colores atractivos. El fenómeno, por lo demás, no es nuevo, sino más bien una constante en la historia política, que ocupó la atención de los tratadistas de la razón de Estado muy especialmente en el siglo XVII. Así, por ejemplo, Naudé escribe en 1639 que es necesario ganar al vulgo mediante las apariencias por medio de manifiestos o apologías hábilmente compuestas, de tal manera que «apruebe o rechace bajo la etiqueta del saco todo lo que éste contiene». Años antes (1605) Clapmarius contaba entre los arcana imperii para mantener a la plebe contenta, y quasi fascinata, la sustitución de las realidades por las simulaciones, la concesión de derechos vacíos o naderías jurídicas (iura inania), de apariencias de libertades (libertates umbra), de imágenes irreales (imago sine re), de halagos y de otros trucos por el estilo, variables en función de la forma de gobierno 38. Además, los vocablos políticos van perdiendo algo de su significación originaria no solamente a medida que pasan de boca en boca en la cotidianidad de la praxis política, sino también a medida que cambian las coyunturas históricas: en realidad, podría hablarse si no de una ley, sí de una tendencia histórico-política a transformar lo que en sus orígenes era, cuando menos, una idea o un concepto desestabilizador, en una idea o concepto estabilizador 39. Después de estas digresiones, es hora que entremos en nuestro tema. El vocablo «social» se carga a mediados del siglo XIX de terroríficas representaciones para unos y de esperanzadoras visiones para otros, algo así como el mítico Gran Día de terrible ajuste de 37
H. Freyer, Politische Grurtdbegriffe, Wiesbaden, 1951, p. 3. Vid. mi Libro Del mito), de la razón en la historia del pensamiento político, supra, pp. 1210 ss. 39 Por ejemplo: la revolución ya se hizo, lo único que queda es institucionalizarla día a día, criterio formulado por la ideología del Partido Revolucionario Institucionalista mexicano, que resulta políticamente muy rentable, no sólo en México, sino en muchos otros casos. En un cierto sentido, la estabilidad política de un país se facilita si en un momento relativamente próximo hizo su revolución –o del que se mantiene míticamente su proximidad mediante el adecuado ritualismo y otras manipulaciones emocionales-, pues entonces no queda más que consolidarla política y administrativamente, y quien piense otra cosa es un contrarrevolucionario. El principio puede intentar hacerse valer aun cuando la revolución haya venido en el tren de equipajes de un ejército extranjero. 38
cuentas, pero al mismo tiempo de iniciación de un nuevo eón de justicia y de fraternidad sociales. Si bien este sentido originario se conservó en las capas más desamparadas de la sociedad e inspiró los movimientos obreros, no es menos cierto que desde otras perspectivas fue perdiendo su carga emocional con el curso del tiempo al vincularse a ciertas medidas sine ira et studio de la administración estatal, destinadas a desarrollar una política social, o al paternalismo del catolicismo o cristianismo sociales. Por otra parte, así como el siglo XVIII llevó a cabo la crítica política que habría de institucionalizarse en el siglo XIX, así este siglo inauguró la crítica social cuya solución se convirtió en el tema del siglo XX. Por consiguiente, no es de extrañar que el vocablo social se asocie, de un modo o de otro, como realidad o como imago sine re, a las distintas tendencias políticas y estructuras estatales del tiempo presente. Pero, si por Estado social hemos de entender no sólo una configuración histórica concreta, sino también un concepto claro y distinto frente a otras Estructuras estatales, hemos de considerarlo como un sistema democráticamente articulado, es decir, como un sistema en el que la sociedad no sólo participa pasivamente como recipiendaria de bienes y servicios, sino que, a través de sus organizaciones, toma parte activa tanto en la formación de la voluntad general del Estado cono en la formulación de las políticas distributivas y de otras prestaciones estatales. Dicho de otro modo, cualquiera que sea el contenido de lo social, su actualización tiene que ir unida a un proceso democrático, más complejo, ciertamente, que el de la simple democracia política, puesto que ha de extenderse a otras dimensiones. Sólo bajo este supuesto tendremos un criterio válido para distinguir el Estado social de conceptos próximos como el Estado de bienestar, el Estado asistencial, el Estado providencia, etc., que aluden a una función pero no a una configuración global del Estado; sólo mediante la vía democrática la tendencia a la estabilización de la sociedad puede ser neutralizada por un proceso de socialización del Estado. Por consiguiente, el Estado social, en su genuino sentido, es contradictorio con el régimen autoritario, es decir, con un régimen en el que la participación en los bienes económicos y culturales no va acompañada de la participación en la formación de la voluntad política del Estado, ni de la intervención de los afectados en el proceso de distribución o asignación de bienes y servicios, sino que las decisiones de uno y otro tipo se condensan, sin ulterior apelación y control, en unos grupos de personas designadas por una autoridad superior y/o unos mecanismos de cooptación, de modo que el ciudadano, sea en su cualidad política abstracta, sea en su cualidad social concreta, no posee -al menos hablando en términos típico-ideales- otro papel que el de recipiendario, pero no el de participante en las decisiones. En un régimen en el que no hay partidos políticos y que si bien no puede prescindir de la formación de organizaciones y de asociaciones -ya que su existencia es inherente a la sociedad moderna o, más aún, una coerción que el ambiente impone a cualquier sistema político de nuestro tiempo-, una buena parte de estas organizaciones son dominadas y otras controladas por el centro del sistema, de tal modo que o bien demandan al Estado lo que éste quiere que le demanden, o bien sólo el grupo que detenta el poder en el Estado decide qué organizaciones van a ser oídas en sus demandas, aunque, naturalmente, tal decisión pueda estar condicionada por el peso específico de cada organización y por los insumos positivos y negativos que en cada coyuntura dada pueda dar al sistema. Además, en un Estado programador, planificador y prestador de amplios servicios sociales, que actúa en medio de un ambiente muy complejo, cualquiera de sus medidas puede tener efectos incalculables sobre la globalidad del sistema y, por consiguiente, en grado aún mayor que en otro tipo de Estado, es preciso que sean eficaces, y para garantizar
la eficacia es necesario que- existan los adecuados elementos detectores y reguladores. Ahora bien, en el régimen autoritario, sólo el grupo gobernante está en disposición de determinar la eficacia de sus medidas y es, en última instancia, el único elemento regulador; todo lo demás no pasa de la categoría de índices a ser procesados por él, simplismo que quizá pudiera ser funcional si el sistema político se moviera dentro de un ambiente simple, pero que deja de serlo cuando ha de moverse en un ambiente complejo, caso en el cual la eficacia del sistema exige una pluralidad de reguladores. Finalmente, la función de la procura de la existencia de este tipo de regímenes es simplemente excluir, en la medida de lo posible, la agudeza del conflicto social a fin de asegurar la estabilidad del sistema político y las posiciones en su establishment. Así pues, el Estado social tiene como supuesto la democracia política, pero se caracteriza, además, por su tendencia hacia la instauración de la democracia social, cuyas formas capitales son la democracia económica y la democracia empresarial 40. Por la primera se entiende la participación en las decisiones del Estado que afectan a la globalidad o a amplios sectores de la economía nacional, no sólo a través del Parlamento, sino también de organismos específicos como los Consejos Económicos Sociales o las comisiones de carácter permanente o ad hoc que incluyen a representantes del Estado y de los intereses afectados. La democracia empresarial tiene lugar en el seno de las empresas y significa compartir la autoridad derivada de la propiedad de los medios de producción con la autoridad derivada del trabaja que hace productivos a tales medios, pudiendo tomar distintas formas desde los comités de control de las condiciones laborales o de las prestaciones sociales empresariales hasta la cogestión, es decir, la participación de los representantes de los obreros y empleados en la gestión de la empresa en condiciones de paridad o próximas a la paridad con los representantes del capital accionario, sistema que se ha desarrollado principal, aunque no únicamente, en la República Federal de Alemania a partir de industrias de una determinada dimensión. Así pues, las demandas de la sociedad al Estado son formuladas por los partidos, las organizaciones de intereses y las unidades de trabajo, e integradas por organismos estatales mixtos o por estructuras empresariales creadas por la autoridad estatal (como es el caso de la cogestión) a través de los cuales la sociedad entra en constante interacción con el Estado o, dicho de otro modo, se lleva a cabo el proceso de socialización de éste. Como hemos visto, la democracia social no se refiere solamente a la intervención en criterios de distribución del producto, sino también a la participación en las decisiones de las grandes líneas de las políticas económicas y al proceso de gestión y producción empresariales. Se trata, pues, de una democracia más compleja que la democracia política clásica, no sólo por el mayor número de sus actores, sino también por la pluralidad de los sectores a los que se extiende y por la cantidad y heterogeneidad de los problemas que ha de abordar. Pero precisamente esta complejidad la hace más adecuada a las condiciones de la sociedad industrial y post-industrial, dadas la complejidad y pluralismo de éstas, pues, como veremos más adelante, para que un sistema (estatal, político o de otra índole) sea eficaz ha de poseer 40
Einar Gerhardsen las distingue del siguiente modo: «Se puede usar el concepto "democracia económica" como un concepto amplio asociado con la economía social o la economía de la sociedad, mientras que el concepto democracia empresarial (industrial democracy) puede ser definido como un concepto más restringido asociado con la empresa individual o el lugar del trabajo» (vid. F. E. Emery y E. Thorsrud, Form and Content in Industrial Democracy, Londres, 1969, p. 6). Sin embargo, frecuentemente no se distingue entre ambos tipos de democracia, designándoselos bajo el rótulo único de «democracia económica».
una complejidad proporcional a la de su ambiente 41. Naturalmente que la democracia social, al igual que cualquier otra forma política, necesita de unos supuestos para su funcionamiento en cuyo detalle sería muy largo entrar aquí. Pero, de darse estos supuestos, la democracia, tanto en su dimensión política como social, ofrece una mayor garantía de eficacia en la gestión estatal, ya que una política errónea puede ser inmediatamente sometida a crítica seguida de una presión para su rectificación o, dicho de otro modo, el sistema democrático aumenta el número y la calidad de los reguladores y, con ello, acrece su capacidad para neutralizar las acciones disturbadoras de la funcionalidad del sistema, mientras que, como hemos visto, en un régimen autoritario la insistencia en políticas erróneas o lesivas para la totalidad o para una buena parte de la población puede ser y es de hecho mucho mayor. Por consiguiente, el pluralismo político y organizacional que, como es sabido, es un rasgo de la democracia de nuestro tiempo, constituye simultáneamente una garantía de eficacia en cuanto que multiplica el número de reguladores. En resumen, sólo el régimen democrático -a pesar de todas sus desviaciones y limitaciones- está en condiciones de servir a la vez a los valores políticos, económicos y funcionales de una sociedad desarrollada y sólo sobre el régimen democrático puede construirse un verdadero y eficaz Estado social. Lo demás no pasa de ser un Polizeistaat, un regreso al despotismo más o menos ilustrado acomodado a las exigencias del tiempo presente. 10. ESTADO SOCIAL Y ESTADO DE DERECHO Como ya hemos dicho, la vigente Constitución alemana ha acuñado la fórmula «Estado social de Derecho», lo que ha dado origen al desarrollo de este concepto por los juristas y politólogos alemanes, no faltando quienes nieguen, como principalmente Forsthoff 42 , la posibilidad de hermanar ambos términos al nivel del Derecho constitucional: lo único constitucionalmente cierto, primario y equipado con todas las garantías es el Estado de Derecho, el cual deriva inmediatamente de los preceptos de la Constitución, mientras que el Estado social es una línea de acción política susceptible de orientarse por distintos modelos y cuya realización capitalmente corresponde al Derecho administrativo, al Derecho económico y al Derecho laboral; los derechos sociales no pasan de ser proposiciones programáticas que pueden vincular a los poderes públicos, pero de las que no sé desprende una aplicación inmediata. Sin embargo, la mayoría de los juristas (incluyendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal) consideran vinculatorios y compatibles, bien que con las necesarias adaptaciones, los dos términos de la fórmula, con la consecuencia de que el Estado Social de Derecho sería una de las manifestaciones históricas junto a otras del Estado de Derecho. Conviene comenzar por recordar que Estado de Derecho es, en su formulación originaria, un concepto polémico orientado contra el Estado absolutista, es decir, contra el Estado de poder y, especialmente, contra el Estado policía, que trataba de fomentar el desarrollo general del país y hacer la felicidad de sus súbditos a costa de incómodas intervenciones administrativas en la vida privada y que, como corresponde a un Estado burocrático, no era incompatible con la sujeción de los funcionarios y de los jueces a la legalidad. El Estado de Derecho, en su prístino sentido, es un Estado cuya función capital es establecer y mantener el Derecho y cuyos límites de acción están rigurosamente definidos 41 42
Vid, el Trabajo sobre la complejidad estatal, ya cit. E. Forsthoff, «Verfassungsprobleme des Sozialstaats», en E. Forsthoff (ed.), op. cit, en la nota 5, pp. 145 ss.
por éste, pero, bien entendido> que Derecho no se identifica con cualquier ley o conjunto de leyes con indiferencia hacia su contenido -pues, como acabamos de decir, el Estado absolutista no excluía la legalidad- sino con una normatividad acorde con la idea de la legitimidad, de la justicia, de los fines y de los valores a los que debía servir el Derecho, en resumen, con una normatividad acorde con la «idea del Derecho». El Estado de Derecho significa, así, una limitación del poder del Estado por el Derecho, pero no la posibilidad de legitimar cualquier criterio dándole forma de ley: invirtiendo la famosa fórmula decisionista: non ratio, sed voluntas facit legem, podría decirse que para la idea originaria del Estado de Derecho non voluntas, sed ratio facit legern. Por consiguiente, si bien la legalidad es un componente de la idea del Estado de Derecho, no es menos cierto que éste no se identifica con cualquier legalidad, sino con una legalidad de determinado contenido y, sobre codo, con una legalidad que no lesione ciertos valores por y para los cuales se constituye el orden jurídico y político y que se expresan en unas normas o principios que la ley no puede violar. Después de todo, la idea del Estado de Derecho surge en el seno del iusnaturalismo y en coherencia histórica con una burguesía cuyas razones vitales no son compatibles con cualquier legalidad, ni con excesiva legalidad, sino precisamente con una legalidad destinada a garantizar ciertos valores jurídico-políticos, ciervos derechos imaginados como naturales que garanticen el libre despliegue de la existencia burguesa. La expresión de Estado de Derecho no se ha incorporado a las Constituciones más que raramente, en tiempos muy recientes y en pocos casos. Por consiguiente, su formulación no está dada por el Derecho positivo, sino que es resultado de la construcción de los juristas. Vagamente enunciado por primera vez por Kant y por Humboldt y de modo más riguroso por von MohI, fue desarrollado, en formulaciones no siempre coincidentes en sus detalles, por los tratadistas alemanes de Derecho administrativo, quienes, una vez que el concepto había perdido su originario sentido polémico, construyen una teoría políticamente aséptica, pero sustentada, sin embargo, sobre unos valores jurídicos cuya evidencia ya no los hacía discutibles y sobre una estructura de poderes completamente concretos, todo lo cual era una actualización axiológica y organizativa, fuera del liberalismo sin adjetivación, fuera del liberalismo democrático. Sólo más tarde, el pleno desarrollo del positivismo jurídico se despegó de esta vinculación subyacente y condujo a la plena y consciente identificación del Derecho con la ley, y del Estado de Derecho con el Estado legal hasta el punto de haberse podido hablar de un nationalsozialstischen Rechtsstaat o del Estado franquista como Estado de Derecho. Más consecuente es el punto de vista de Kelsen de que, puesto que todo Estado es un Estado de Derecho, la teoría del Estado de Derecho no tiene sentido 43. El criterio de Kelsen -totalmente coherente con su teoría del Derecho y del Estado- no ha prosperado, sin embargo, en los países occidentales. Y con razón, pues la idea del Estado de Derecho continúa teniendo sentido no sólo desde el punto de vista de los valores jurídicos y políticos, sino también desde el punto de vista de la funcionalidad del sistema estatal, ya que introduce dentro de él la normalización, la racionalidad y, por tanto, la disminución de factores de incertidumbre. Pero es claro que una concepción del Estado de Derecho formulada dentro de un marco caracterizado por la neta distinción entre Estado y sociedad, por unos valores jurídicos considerados como inmutables y por una determinada 43
La teoría del Estado y del Derecho de los países socialistas rechaza la noción de Estado de Derecho a la que considera como un típico concepto burgués, pero acentúa la significación de la «legalidad socialista» que, naturalmente, es distinta de la burguesa, tanto por su contenido y finalidad como por su sistema de garantías y controles. Vid. por todos, la obra standard debida a un «colectivo de autores», Marxistische-Leninistische Allgemeine Theorie des Staates and Rechts, Berlín, 1974, 2 tomos.
distribución del poder político-social, no puede mantenerse en sus términos clásicos y que ha de sufrir el correspondiente proceso de adaptación a las nuevas situaciones ambientales. De aquí que, corno antes hemos dicho, Heller postulara la introducción del momento social en el Estado de Derecho y, sobre todo, que distintos autores hayan establecido la distinción entre el Estado formal y el Estado material de Derecho, distinción que si bien puede variar en las modalidades de su formulación, cabe sintetizar del siguiente modo: el Estado formal de Derecho se refiere a la forma de realización de la acción del Estado y concretamente a la reducción de cualquiera de sus actos a la ley o a la constitución, para lo cual establece unos determinados principios y mecanismos, a los que nos referiremos más adelante y que tienen su origen en la estructuración de los postulados liberales por la técnica jurídica (como, por ejemplo, principio de la legalidad, de la reserva legal, etc.); el estado material de Derecho, también llamado «concepto político del Estado de Derecho» (M. Peters), no se refiere a la forma, sino al contenido de la relación Estado-ciudadano, bajo la inspiración de criterios materiales de justicia; no gira meramente en torno a la legalidad, sino que entiende que ésta ha de sustentarse en la legitimidad, en una idea del Derecho expresión de los valores jurídico-políticos vigentes en una época. Pero, en realidad, podría afirmarse que no se trata tanto de dos conceptos contradictorios, cuando de dos dimensiones o de dos momentos del Estado de Derecho: los componentes formales son los mecanismos para actualizar los valores jurídico-políticos que inspiran al Estado y que racionalizan la acción de éste, a la vez que los valores jurídicos necesitan ser actualizados a través de los mencionados mecanismos. Pero, en todo caso, pueden distinguirse dos modalidades de Estado de Derecho: la liberal y la social, bien entendido que esta última no significa la ruptura con la primera, sino un intento de adaptación de las notas clásicas del Estado de Derecho a su nuevo contenido y a sus nuevas condiciones ambientales. 10.1. PRINCIPIO DE LEGITIMIDAD Los valores básicos a los que debía servir el Estado de Derecho liberal burgués, a través de su orden jurídico, eran los derechos individuales y, más específicamente, la libertad individual, la igualdad, la propiedad privada, la seguridad jurídica y la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad estatal. Tal criterio coincidía con el sistema de las concepciones políticas y de los intereses de los grupos y estratos dominantes, de manera que la dimensión axiológica de la legitimidad se correspondía con su dimensión sociológica, es decir, había una adecuación entre la idea válida del Derecho y los intereses de los estratos que, dadas las condiciones históricas, estaban en condiciones de establecer el Derecho. El Estado social no niega estos valores, pero les da un nuevo significado y los complementa con otros criterios axiológico-políticos. En realidad, ninguno de los valores antes mencionados ha tenido una significación unívoca y permanente a lo largo de la historia, sino, todo lo más, una coincidencia en una idea básica susceptible de distintas configuraciones. Como sabe bien quien tenga un conocimiento de la historia de las ideas políticas (que no es lo mismo que la historia de las teorías políticas), la libertas romana es distinta de la libertas medieval y ésta de la libertad moderna; por lo demás, toda libertad es libertad de algo y para algo, por consiguiente, cada época histórica y/o cada estrato o grupo social han de plantearse el problema de frente á qué coerción concreta ha de postularse la libertad: ¿frente a la coerción del señor?, ¿frente a la de las oligarquías gremiales?, ¿frente a la del Estado?, ¿frente a la necesidad económica sustentada sobre una organización político-
social?, o, como dicen hoy, ¿frente al «sistema»? No menos variable es, por supuesto, el contenido concreto del ¿para qué? de la libertad y de los supuestos individuales o colectivos de ella; por ejemplo: para la burguesía clásica, el individuo era sujeto directo de la libertad sin necesidad de mediación alguna; en cambio, para la clase obrera la libertad individual frente a la necesidad económica es derivada de la libertad sindical./Análogos cambios de significación pueden encontrarse también en la propiedad, pues, si bien la institución de la propiedad privada se pierde en la noche de los tiempos, no es menos cierto que su purificación de adherencias feudales (que implicaban la pluralidad de titulares de derechos sobre una misma cosa), su formulación, por así decirlo, clara y distinta no tiene lugar hasta la Revolución francesa y hasta su formulación por los juristas como «el dominio ilimitado y exclusivo de una persona sobre una cosa» (Savigny); sin embargo, esta formulación burguesa ha sufrido, como todo el mundo sabe, una serie de rectificaciones para pasar a ser un derecho no sólo protegido, sino también limitado e intervenido por la ley y la Administración, a lo que se añade que la estructura misma de la gran propiedad industrial ha introducido la distinción entre el derecho a los frutos de una cosa, que pertenece a los propietarios, y el dominio sobre la gestión de la cosa, que no siempre es ejercido por el propietario. Parecidas reflexiones podrían hacerse sobre otros derechos clásicos, pero ello nos distraería demasiado y, para nuestro objeto, basta con los ejemplos mencionados. Lo que sí nos interesa es recordar que la libertad política es irreal si no va acompañada de la libertad de las dependencias económicas; que la propiedad ha de tener como límite su funcionalidad para los sistemas social y económico y los derechos de los que participan en hacerla productiva; que la seguridad no se extiende sólo a la dimensión jurídica, sino a la dimensión existencial en general; que la igualdad no lo es sólo frente a la ley, sino que se debe extender, en la medida de lo posible, a las cargas y beneficios, y que la participación se amplía a los bienes y servicios, y a las formas de democracia social. El Estado social de Derecho acoge los valores jurídico-políticos clásicos pero de acuerdo con el sentido que han ido tomando a través del curso histórico y con las demandas y condiciones de la sociedad del presente. Además, a tales derechos clásicos añade los derechos sociales y económicos y, en general, los derivados de la función de la procura existencial. Por consiguiente, no sólo incluye derechos para limitar la acción del Estado, sino también derechos a las prestaciones del Estado, que, naturalmente, han de obedecer al principio de la eficacia, lo que exige una armonización entre la racionalidad jurídica y la racionalidad técnica 44. El Estado, por consiguiente, no sólo debe omitir todo lo que sea contrario al Derecho, es decir, a la legalidad inspirada en una idea del Derecho, sino que debe ejercer una acción constante a través de la legislación y de la administración que realice la idea social del Derecho. Y en estas condiciones hay que reconocer que era más fácil o, por lo menos, ofrecía mayor grado de certidumbre, la sumisión rigurosa del Estado al Derecho cuando éste señalaba los límites a su acción, que cuando le impone prestaciones y acciones positivas. Ello plantea, sin duda, problemas complejos, pero cada tipo de Estado tiene que responder a la complejidad de su propia época, cada tipo de Estado debe procurar que tal complejidad no sea desorganizada, sino organizada y controlada, de tal modo que excluya en la medida de lo posible las conductas erráticas. Y para tal fin es necesario conservar las líneas maestras del Estado de Derecho.
44
Sobre la diferencia entre ambas racionalidades, vid. supra Burocracia y tecnocracia y otros escritos, pp. 1403 ss.
10.2. PRINCIPIO DE LA DIVISION DE PODERES Otro requisito inicial del Estado de Derecho era la división de poderes íntimamente vinculada a la garantía de la libertad y al imperio de la ley. La rica doctrina iniciada por Montesquieu, que -en palabras de Ranke- era «una abstracción del pasado, un ideal del presente, al mismo tiempo que un programa para el futuro», sufrió con el curso del tiempo un proceso de dogmatización, convirtiéndose en una proposición acrítica de fe 45; la división e implicación de poderes se transformó en separación y derivó en una fórmula vacía de sustentación política, organizativa y sociológica, en una pura formalización que ignora la existencia de otros poderes y, en general, las transformaciones en el funcionamiento del sistema estatal. Pero, dejando de lado la historia de la teoría, más tarde transformada en principio apriorístico de la división de poderes, nuestro problema consiste en determinar en qué medida el modelo clásico de tal división es compatible con las exigencias del Estado social y en qué medida se ve obligado a sufrir procesos de adaptación. En primer lugar, la doctrina clásica de la división de poderes respondía a una racionalidad axiológica unilateralmente orientada: el máximo valor era la libertad, a la que se trataba de garantizar formalmente mediante la limitación de la acción del Estado por el freno mutuo de sus potestades; en el Estado social, la libertad es un valor de primer rango, pero que sólo puede hacerse valer articulado a otros (ante todo a la seguridad económica) que han de ser garantizados materialmente por la intervención concertada (y no separada) de los poderes del Estado En segundo lugar, el modelo de la división de poderes respondía a una racionalidad objetiva, a una división de las tareas fundamentales del Estado con arreglo a la cual cada función debía estar a cargo de un órgano distinto, precisamente de aquel que por su estructura era el más apropiado para ello. Así, como délibérer -dice Montesquieu- est le fait de plusieurs, la formulación de las leyes debe ser tarea del Parlamento, y como agir est le fait d' un seul, debe estar en el Ejecutivo. Pero en el Estado social, que hemos visto es un Estado manager, una buena parte de la legislación material ha de ser llevada a cabo por el Gobierno por vía de decretos-leyes u ordenanzas, e incluso la mayoría de la legislación formal, es decir, aprobada por el Parlamento, tiene su origen en proyectos de ley presentados por el Gobierno, a lo que se une, por otra parte, que el mismo Parlamento puede verse en la necesidad de agir mediante las llamadas «leyes medida», cuyo concepto veremos más adelante; a todo ello todavía tendríamos que añadir que el control de la constitucionalidad de las leyes limita los poderes del Parlamento y concede a los jueces una función que rebasa con mucho la que le asignaba Montesquieu 46. En resumen, la unidad de institución y función ha sido sustituida por un sistema más complejo en el que un mismo 45
La doctrina de la división de poderes ha sido interpretada desde perspectivas míticas o simbólicas como un vertigiuin trinitatis, como una secularización del misterio de la Trinidad. Max Imboden (Die Staatsformen. Versuch einer psychologischen Deutung staatsrechtlicher Dogmen, Basilea, 1959, pp. a6 ss"), aparte de u, ras consideraciones sobre el tema, explica el afianzamiento (no siempre justificado) de la fórmula de los tres poderes como la recurrencia de un arquetipo del inconsciente colectivo en el sentido de Jung, concretamente del arquetipo trinitario: frente a la confusión informe e indiferenciada, y frente a la dualidad que implica oposición y antagonismo (civitas dei y civiles diaboli, Rómulo y Remo, Caín y Abel, cte.), la trinidad simboliza simultáneamente la diferenciación y la unidad, la tonalidad racional que se estructura y descansa sobre sí misma y que, expresada políticamente, en la división de poderes ofrece al hombre simultáneamente la esperanza de orden y libertad. 46 Les juges de la nation ne sont... que la bouche qui prononce les paroles de la loi; des êtres inanimés qui n'en peuvent modérer ni la force ni la rigueur. Ligados a un texto preciso de la ley son un poder en quelque bacón nulle (De l'esprit des lois, XI, 6).
poder cumple distintas funciones y una misma función es cumplida por distintos poderes. Finalmente, la división de poderes respondía originariamente a una fundamentación sociológica en cuanto que cada uno de los poderes del Estado se sustentaba sobre una realidad social autónoma, de modo que la «independencia» de cada poder tenía como infraestructura la autonomía de sus portadores: el Ejecutivo se sustentaba sobre la institución monárquica; el Legislativo, dividido en dos Cámaras, sobre los estamentos de la nobleza y del tercer estado, y el judicial, si bien para Montesquieu estaba compuesto de jueces legos y carecía de presencia permanente, era investido en realidad por el estamento de toga. Pero desde hace tiempo, tanto la reducción del poder del Estado a tres potestades, como las realidades sociales sobre las que se sustentaban, han dejado de tener vigencia. En primer lugar 47, como ha mostrado brillantemente García de Enterría, ya en la misma Revolución francesa surge la Administración como un poder autónomo de acción permanente con potestades y jurisdicción propias, dotado de la facultad de reglamentación de la ley -lo que le permite desviar su sentido o bloquear su vigencia dilatando la correspondiente reglamentación 48-y autor y actor a la vez de una específica rama jurídica, es decir, del Derecho administrativo. A ello hay que añadir que la Administración, si bien es un órgano formalmente dependiente del Gobierno, constituye per se una realidad sociológica, un Beamtenstand o estamento de funcionarios que permanece en sus puestos aunque cambie la composición del Gobierno y del Parlamento, y que prácticamente es el único poder del Estado que se recluta por sí mismo a través del sistema de exámenes y concursos ante tribunales compuestos en la mayoría de los casos por los propios funcionarios, a pesar de que el nombramiento de funcionarios corresponda formalmente al jefe del Estado o a una instancia del Gobierno. Finalmente, concebida como órgano subordinado de ejecución de la decisión, es lo cierto que sus superiores niveles tecnoburocráticos participan con sus informes y estudios en el contenido de la decisión. Junto a este cuarto poder han surgido también los partidos y las organizaciones de intereses, términos generalmente unidos entre sí por relaciones de influencia recíproca. Ello no solamente añade otros actores, sino que introduce modificaciones en la estructura real del sistema clásico de los tres poderes estatales. En efecto, cuando la mayoría del Parlamento y el Gobierno pertenecen al mismo partido o coalición de partidos, nos encontramos con que la «independencia» entre ambos órganos queda fuertemente relativizada por su común articulación a un solo centro que orienta tanto la acción del Gobierno como la del Parlamento. Pero sería exagerado decir que el Parlamento y el Gobierno se convierten en órganos de legitimación de las decisiones de los partidos, pues lo cierto es que cada uno de ellos tiende a constituirse en una institución celosa de sus prerrogativas, sujeta a su propia dialéctica y sometida a exigencias y coerciones de una realidad que sólo se patentizan cuando se accede al ejercicio del poder, con la consecuencia frecuente de que quienes lo ocupan actúen con arreglo a una representación de las cosas no siempre coincidente con la de su propio partido. En realidad, no se trata -en términos generales- de una dependencia unilateral, sino de una interacción o de un circuito entre los criterios del partido mayoritario y las exigencias de la acción estatal; entre la participación de aquél en las decisiones gubernamentales y su conversión en agente de apoyo de la política gubernamental, una vez 47
E. García de Enterría, Revolución francesa y Administración contemporánea, Madrid, 1972. Como dice M. Duverger (La monarchie républicaine, París, 1976, p. 150), dado que la jurisprudencia ha decidido que la aplicación de las leyes es imposible mientras los reglamentos no hayan sido publicados, resulta que «el poder de ejecución de las leyes se transforma, así, en poder de impedir la ejecución de las leyes» Sobre casos concretos, vida el interesante libro de A. Peyrefitre, Le mal francais. Paris, 1976.
48
que las decisiones han sido tomadas. A estas funciones de los partidos gubernamentales hay que añadir el ejercicio de la potestad de control por parte de los partidos de la oposición. En resumen, la trinidad de poderes se ha hecho demasiado simple para explicar la división del poder en un Estado y en una sociedad acentuadamente complejos, lo que, unido a otros posibles criterios de distribución, ha conducido a la formulación de nuevas teorías de la división de poderes. Entre ellas merece mencionarse la de W. Stefani 49, que distingue entre: i) división horizontal coincidente con la clásica (si bien algunos, como veremos más adelante, la reducen a dos poderes); ii) división temporal, es decir, la duración limitada y la rotación en el ejercicio del poder público; iii) la división vertical o-federativa, que se refiere a la distribución del poder entre la instancia central y las regionales o locales, y que, como es obvio, puede expresarse en distintos grados de autonomía, iv) división decisoria: mientras que las divisiones anteriores tienen carácter normativo, ésta, en cambio, se refiere a los actores que intervienen en la práctica de la toma de decisiones políticas; v) división social de poderes entre los estratos y grupos de la sociedad. A ellas añadiremos por nuestra parte la división entre la autoridad política, sustentada sobre una investidura pública, y la autoridad técnica u operational authority sustentada sobre los conocimientos necesarios para tomar o realizar tina decisión. Bajo estos supuestos, se puede llegar a la conclusión de que el sistema clásico de la división de poderes ha pasado a constituir un subsistema dentro de un sistema más amplio, lo que no sólo significa la relativización de su importancia desde el punto de vista de la teoría de la política y del Estado, sino que significa también cambios sustanciales en su estructura interna, debidos precisamente a la relación d¿ sus términos con otros componentes del sistema general, de lo que es ejemplo, entre otros, la reducción de la «independencia» entre el Parlamento y el Gobierno corno consecuencia de su común articulación a un mismo partido o coalición de partidos, a que antes hemos hecho mención. Pero nada de esto quiere decir que el mantenimiento y la funcionalidad jurídico-política de la división clásica de poderes carezcan de sentido, sino que simplemente han modificado su sentido. En efecto, viene todavía la función de asegurar la unidad y la estabilidad del Estado democrático, ya que sobre la sola concurrencia de partidos y de organizaciones de intereses no puede haber más que un pluralismo desordenado y desintegrado sobre el que es imposible fundamentar orden estable alguno. Tiene la función de contribuir a la racionalidad del Estado democrático introduciendo factores de diferenciación y articulación en el ejercicio del poder político por las fuerzas sociales y de obligar a los grupos políticamente dominantes a adaptar el contenido de su voluntad a un sistema de formas y de competencias, objetivando, así, el ejercicio del poder, lo que, unido a la crítica de la oposición en el seno del Parlamento, pone límites a su ejercicio arbitrario por parte del Gobierno o de los partidos mayoritarios. En resumen, como dice W. Weber, la división de los tres poderes «tiene todavía un cierto valor disciplinario y sustentador del Estado», tiene la función de «disciplinar y limitar el uso del aparato estatal por los pretendientes y tenedores del poder» 50. A ello cabe añadir que el conjunto de conceptos normativos creados en torno a la división clásica de poderes contribuye, sin duda, a garantizar jurídicamente la libertad individual. Finalmente, la politización del Gobierno y del Parlamento, que, como hemos visto, relativiza la autonomía de ambos términos, ha tratado 49
W. Siefani, «Gewaltenteilung im Demokratisch-pluralistischen'Rechtsstaat», en H. Ranch ied.), Zar heutigen Problenlc'tik der Gewaltentresnung, Dannstadr, 1969, pp. 329 ss. 50
W. Weber, «Die Teilung der Gewalten als Gegenwartsproblem», en H. Ranch, op cit., pp 185 ss.
de ser neutralizada, tanto en la teoría como en la praxis institucional, por el realzamiento de la judicatura a un poder capaz de defender al ciudadano de los excesos de la Administración y de la legislación -ante todo mediante el control de la constitucionalidad- que le convierten en guardián del recto uso del aparato estatal, hasta el punto que algunos tratadistas transforman la trinidad clásica en la dualidad bierno-Parlamento, de un lado, y judicatura, de otro. 10.3. PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD El principio de legalidad significa que toda acción de la Administración o toda decisión de los tribunales ha de ser una aplicación de la ley. Ello es, por supuesto coherente con el principio de la legitimidad racional (en el sentido de Max Weber según el cual no mandan los hombres y ni siquiera las autoridades, sino las leyes, lo es también con la seguridad jurídica como uno de los valores a garantizar por el Estado, y lo es, no menos, con la hegemonía del Parlamento dentro del esquema clásico de la división de poderes. Corolario del principio de la legalidad es -prescindiendo aquí de las circunstancias jurídico-políticas en que se originóel de la reserva legal, según el cual toda intervención que afecta a la libertad y a la propiedad sólo puede tener lugar en virtud de una ley formal, es decir, aprobada por el Parlamento. Cuando se formuló el principio de la legalidad, se entendía por ley una normatividad general, abstracta, válida para un número indefinido de casos y para un tiempo indeterminado. Tal idea abstracta y genérica de la ley correspondía. i) con una idea de las funciones del Estado, y ii) con una idea de la racionalidad. Un el primer aspecto, se correspondía con un Estado que se limitaba a crear las mínimas condiciones ambientales para que los sistemas social y económico, supuestamente autorregulados, actuaran con arreglo a su propia dialéctica, es decir, la ley creaba un orden para la acción de otros, pero ella misma no era -normalmente- un instrumento de acción o intervención del Estado en el curso de los acontecimientos. Y si bien la ley había de ser expresión de la voluntad popular expresada por sus representantes, no es menos cierto que, a través de la mediatización del Parlamento, era también expresión de la racionalidad, es decir, no se trataba de sustituir un decisionismo por otro, el tel est notre plaisir del rey por el de los representantes del pueblo, sino que, partiendo del principio de que «de la discusión sale la luz», se creía que de la contraposición honesta de voluntades y criterios en la discusión parlamentaria surgía la racionalidad de la ley 51. Esta idea tiene como supuesto una creencia heredada de la Ilustración, a saber, la idea de que existe una racionalidad objetiva que encierra tanto un logos (unas relaciones necesarias entre las cosas) como un nonos (cuya expresión es el derecho natural), que hay un orden objetivo inmanente a la realidad asequible al entendimiento, sea partiendo de unos principios seguidos de un discurso lógico, sea mediante un proceso de análisis y de síntesis. La discusión parlamentaria es el procedimiento adecuado para descubrir la racionalidad objetiva en su dimensión normativa, del mismo modo que lo es la libre concurrencia en el mercado para actualizar una racionalidad económica objetiva. Partiendo de estos supuestos, la ley, genérica y abstracta, como lo es la razón, crea ella misma una racionalidad objetiva, un orden racional al que deben adaptarse y al que pueden reducirse las conductas y los acontecimientos. La ley formal aprobada por el Parlamento es complementada con las normas reglamentarias para
51
Vid. C. Schmitt, Die geistesjgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, Munich, 1926.
su aplicación emitidas por la Administración, sea en virtud de su propia potestad, sea por autorización del Parlamento. Estos supuestos han dejado de tener vigencia. En efecto, cuando el Estado ha de utilizar la legislación, no sólo para crear un orden general para la acción, sino también como instrumento de acción, entonces las leyes no pueden tener siempre carácter general y abstracto, sino frecuentemente específico y concreto, de acuerdo con la singularidad y, a menudo, con la temporalidad del caso a regular o del objetivo a conseguir. Ello está, por lo demás, acorde con la idea de racionalidad típica de nuestro tiempo: con la llamada razón instrumental, funcional, sistémica, operacional, etc., que desconoce un orden racional objetivo y para la cual no hay más que racionalidades subjetivas. Con arreglo a ella, es racional aquello que, dada una relación más o menos compleja entre fines y medios, sirve para lograr un objetivo, de modo que la razón no es un orden sustancial, sino un mecanismo relacional, un procedimiento cuyo valor, en el mejor de los casos, se mide por su funcionalidad, eso decir, por su aportación positiva para el mantenimiento de un sistema hic et nunc. Pero «sistema» en el sentido que actualmente tiene el concepto en las llamadas ciencias sociales no puede constituir un criterio cierto y permanente de racionalidad, pues no es algo permanentemente dado, sino construido, reproducido o transformado por la acción continua, de tal manera que lo más que puede afirmarse es que en la situación S tal medida contribuirá a su mantenimiento, pero en la situación S' puede contribuir a su bloqueo, de modo que habrá que anular la medida anterior o, lo que es más frecuente, tomar una contramedida. Por otra parte, al extenderse el ámbito del Estado, y siendo el Derecho un método capital de la acción de éste, nos encontramos: i) con que la legislación ya no gira sólo en torno a valores jurídicos, ni sigue sólo una dialéctica jurídica, sino que puede convertirse en instrumento auxiliar para la realización de otros valores y adaptarse a la dialéctica de éstos; ii) la ley pasa a ser así un instrumento para la ejecución de decisiones de distinta especie, por lo que se comprende que algunas perspectiva politológicas ignoren completamente el Derecho para considerar como concepto central del Estado o del sistema político el de decisión; iii) la legislación tiene forzosamente que aumentar tanto en cantidad como en diversificación, de manera que podríamos imaginarnos una situación límite en la cual la acumulación de actos de racionalidad jurídica instrumental destruiría la propia razón jurídica, es decir, la certeza proporcionada por el orden jurídico. En todo caso, en la legislación aprobada por el Parlamento nos encontramos con una diversificación de formas debida, en parte, a la cantidad misma de legislación (ya que todo aumento cuantitativo que no quiera terminar en caos produce por sí mismo la diferenciación), al carácter instrumental de la ley, a la imposibilidad de entrar en especificaciones técnicas o en la necesidad de adaptación a las circunstancias cambiantes; y así, junto a las formas clásicas de ley proliferan otros tipos de leyes como las leyes medida 52, las leyes cuadro, las leyes programa, etc. De otro lado, nos encontramos con que la mayoría de las prescripciones legales que afectan a la cotidianidad de la vida y a las condiciones de existencia del hombre 52
Se trata de leyes que, como dice Forsthoff, no son constitutio, sino actio, es decir, no crean un orden para la acción, sino que son en sí mismas acción o, como dice Huber, leyes que se ejecutan a sí mismas. Motivadas por la necesidad de actuar frente a una situación específica, su contenido se orienta totalmente a una necesidad contingente. Expresan una relación entre medios y objetivos para lograr un fin al que la formulación de la ley se adapta y subordina, y que una vez desaparecida la situación que la motiva y conseguido el fin propuesto, deja de tener vigencia para convertirse en una «curiosidad legal», o sea, que su validez está lógica y temporalmente determinada por una situación concreta Vid E. Forsthoff, Rechtsstaat im Wandel, Stuttgart, 1964, pp. 83 ss.
de nuestro tiempo no han sido aprobadas por el Parlamento, sino establecidas por el Gobierno, la Administración directa o las Corporaciones de Derecho público, sea en virtud del ejercicio de la potestad reglamentaria, sea por autorizaciones legislativas, sea para rellenar las leyes cuadro y cumplir los objetivos de las leyes programa, etc. Formalmente, quizá todo pueda reducirse a una decisión del Parlamento más o menos vaga o precisa, expresa o latente. Pero, más allá de todo formalismo, sabemos que los reglamentos pueden desviar el sentido de la ley o bloquear su aplicación, que en una ley cuadro o programa es muy difícil determinar si la legislación gubernamental es adecuada a las premisas o a los objetivos establecidos en dichas leyes; sabemos que es muy difícil mantener con contornos claros y distintos el principio de reserva legal en un Estado de permanentes intervenciones en el proceso económico y social. Teniendo en cuenta todas estas modificaciones de la estructura normativa, podemos llegar a la conclusión que Estado social de Derecho significa un Estado sujeto a la ley legítimamente establecida con arreglo al texto y a la praxis constitucionales con indiferencia de su carácter formal o material, abstracto o concreto, constitutivo o activo, y la cual, en todo caso, no puede colidir con los preceptos sociales establecidos por la Constitución o reconocidos por la praxis constitucional como normativización de unos valores por y para los cuales se constituye el Estado social y que, por tanto, fundamentan su legalidad. 10.1. EL CONTROL DE LA LEGALIDAD Y DE LA CONSTITUCIONALIDAD El Estado de Derecho incluye el control de la legalidad de los actos del Estado por los tribunales ordinarios o administrativos. Al control de la legalidad se ha añadido por algunos Estados el de la constitucionalidad de las mismas leyes por órganos judiciales. En un Estado material de Derecho, este control no puede limitarse a la pura dimensión formal, sino que ha de incidir también en el examen de los valores materiales establecidos por la Constitución, sin necesidad de que éstos se expresen en el detalle de un precepto, sino que pueden ser determinados a través de una interpretación del sentido total de la Constitución. Pero en un Estado en el cual la vida cotidiana del hombre está sometida a la intervención-o al trámite administrativos, los tribunales no bastan para la protección de los derechos e intereses ciudadanos y de aquí que se haya extendido a distintos países y con distintas modalidades y ámbitos de acción la institución del 0mdudsman, es decir, de un cargo cuyo titular es designado por el Parlamento en una persona imparcial y cuya función es defender al público contra las arbitrariedades administrativas o la mala administración, y dotado de potestades para investigar, criticar y publicar, pero sin facultades para anular la acción administrativa 53. Pero todavía quedan por resolver muchos problemas. Desde sus comienzos -y muy singularmente desde Bodino-, el Estado ha sido pensado y construido como una institución iuscéntrica y sería razonable considerar el paso del Estado absolutista al liberal como un perfeccionamiento del iuscentrismo: en realidad, no significa otra cosa el Estado de Derecho. 53
Resumimos la definición de D. C. Rowat (ed.), The Ombudsman, Londres, 1968, p. XXIV, obra en la que se incluyen estudios sobre la institución o instituciones análogas en trece países y sobre su complementación con la jurisdicción contencioso-administrativa. Entre estas instituciones análogas falta un estudio sobre la Prokuratura en los países socialistas, algunas de cuyas funciones coinciden con las del Ombudsman (vid. sobre ello L. Torok, The Socialist Systern of State Control, Budapest, 1974). Vid. también A. Legrand, L'ombudsman scandinave: études comparés sur le controle de l'administration, París, 1970.
Pero hoy, de un lado, el Estado ha dejado de centrarse única o preponderantemente en el Derecho, ni éste es su único medio de acción, sino tan sólo uno de los instrumentos de gestión, y la justicia distributiva material, de otro, sólo puede actualizarse mediante la eficacia de las políticas y de las prestaciones estatales. Por consiguiente, el control de la legalidad no es hoy más que una dimensión del control de la acción estatal. Por otra parte, ha habido también un cambio en la concepción misma del ius que, como antes hemos dicho, no se sustenta o no sólo se sustenta en una racionalidad objetiva, ni se limita a crear a través de la ley un orden para la acción, sino que se muestra como un modo de aplicación de la razón instrumental o técnica. Ahora bien, ello plantea nuevos problemas respecto al control de la legalidad, pues ¿cómo determinar si una legislación subordinada de carácter técnico cumple con los objetivos de la ley básica de la que es especificación?; ¿cómo determinar si una intervención en la propiedad o en la libertad está o no justificada por exigencias técnicas?, ¿cómo determinar, en una palabra, si una norma es funcional o no funcional, siendo así que la funcionalidad es su ratio essendi?, pues, si son normas para un objetivo definido, es claro que debe entrar en el ámbito de su control el problema de si son realmente adecuadas para conseguir el objetivo en cuestión. En resumen, el poder ya no beneficia, ni amenaza al ciudadano tan sólo con los medios tradicionales, sino también mediante políticas económicas y sociales erróneas o certeras, o bajo el supuesto de unas conexiones técnicas. Estos y otros problemas análogos rebasan las posibilidades del control judicial por mucho que pueda o quiera extenderse el ámbito de su competencia y la flexibilidad de los métodos interpretativos. Su solución radica en unos sistemas de control mucho más complejos que incluyen no sólo órganos estatales, ,sino también paraestatales o sociales más captables intelectualmente por la proyección sobre el tema de modelos estructural-funcionalistas, sistémicos o cibernéticos, que por las categorías jurídicas tradicionales 54. 11. ESTADO SOCIAL Y SISTEMA ECONOMICO Como dice Maunz, el Estado social «no sanciona en modo alguno las relaciones sociales existentes, pero tampoco las rechaza fundamentalmente, sino que parte del supuesto de que son capaces y necesarias de mejora» 55. Por consiguiente, el Estado social no es socialista, aunque dentro de su marco puedan llevarse a cabo políticas cuya acumulación e interacción pudieran desembocar en un socialismo democrático. Es, en realidad, una forma estatal que se corresponde históricamente con la etapa del neocapitalismo o capitalismo tardío, del mismo modo que el Estado absolutista se correspondió en el capitalismo temprano y el liberal con el alto capitalismo. Cómo veremos en lo que sigue, el neocapitalismo converge en algunos aspectos con la idea y la praxis del Estado social, mientras que en otros las dialécticas de ambos términos pueden entrar en tensión. 11.1. OBJETIVOS Y REQUISITOS DEL SISTEMA NEOCAPITALISTA
54
Vid. un intento en G. Bergeron, Fonctionnement de l'Etat, París, 1965. Además, E. Lang, Staat und Kybernetik. Prolegomena zu einer Lehre vom Staat als Regelkreis, Munich, 1966, para una idea general. Desde un punto de vista marxista, G. Klaus, Kybernetik and Gesellschaft, Berlín, 1973. 55 T. H. Maunz, Deutsches Staatsrecht, Munich, 1969, p. 75.
Por objetivos del sistema entendemos aquí un estado o situación de las cosas cuya consecución es requisito para que el sistema pueda mantenerse o reproducirse. Entre los objetivos del sistema neocapitalista tienen especial importancia para nuestro objeto los siguientes: a) El crecimiento del consumo y del bienestar social. El capitalismo clásico se sustentaba sobre la acumulación del capital necesario para el aumento de la producción a costa de sacrificios rigurosos en el consumo de la mayoría de la población, es decir, a costa de la exigüidad de salarios, lo que socialmente se transformaba en la explotación de los trabajadores en beneficio de una minoría de capitalistas. El neocapitalismo, en cambio, se basa en el supuesto keynesiano de que para acrecer la producción no es necesario disminuir el consumo de las masas trabajadoras, sino, por el contrario, acrecerlo, pues la producción está determinada por la demanda efectiva y ésta, a su vez, por la cuantía de las personas empleadas, por el nivel de los salarios y por la expansión de las prestaciones sociales. En resumen, supuesto de la existencia del neocapitalismo es el crecimiento del consumo. Ya no se trata tanto de explotar a la masa de los asalariados cuanto a la masa de consumidores por y en el consumo, incitándoles, a través de los medios de propaganda, a que consuman más a fin de que sea absorbida la mayor producción posible 56. Así pues, el neocapitalismo exige bienestar creciente, y, en este sentido, es correlativo con los fines del Estado social, a la vez que éste, mediante su función distribuidora y prestadora de servicios, contribuye al aumento del consumo. b) El pleno empleo El paro obrero, el «ejército industrial de reserva», era uno de los rasgos del capitalismo clásico y, según Marx, uno de sus supuestos fundamentales, ya que permitía la disminución de salarios al nivel mínimo y generar el proceso de acumulación del capital, supuesto de la expansión y reproducción del sistema. En cambio, el crecimiento del consumo, típico del neocapitalismo, tiene como supuesto el pleno empleo. Hasta 1975, los países desarrollados no sólo absorbieron prácticamente el paro, sino que, agotadas sus fuerzas de trabajo, hubieron de acudir a mano de obra extranjera para las tareas más penosas y que exigen menor instrucción, salvo en los Estados Unidos, donde se emplean para tales menesteres sectores de la población negra, puertorriqueña y chicana, y del Japón, donde está en marcha la construcción de unos adecuados robots capaces de programación según las tareas. En resumen, no se conocía prácticamente más que el paro llamado friccional resultado de la falta de adecuación perfecta e inmediata entre los empleos ofrecidos y, los demandados, es decir, más a circunstancias coyunturales que estructurales. Es claro que la eliminación o, en todo caso, la reducción del paro constituye un punto de incidencia entre los objetivos del neocapitalismo y los del Estado social, y que la extensión del paro aumenta los costos de la política social estatal, al tiempo que contribuye a la recesión de la demanda. c) El crecimiento constante Otra característica del neocapitalismo -correlativa al aumento permanente del consumoes el crecimiento constante de la producción (medida en términos de Producto Interior Bruto
56
H. Jane, Le temps du changement, París, 1971, pp. 127 ss.
o de Producto Nacional Bruto) 57. Las economías capitalistas, en efecto, lograron a partir de 1950 unas tasas de crecimiento anual desconocidas en otros períodos históricos, si bien desde 1974 han sufrido una cierta recesión. Durante un tiempo se ha tendido a identificar los índices de producción con los de bienestar; pero, sin embargo, la realidad dista de ser tan sencilla. Es cierto que el crecimiento económico es un supuesto para el progreso social, que para distribuir o proporcionar algo hay que producir este algo, y que para distribuir más hay que producir más, a lo que se añade que las observaciones estadísticas muestran una correlación entre el crecimiento de los índices de producción y fenómenos socialmente positivos como la mejora de la atención sanitaria, la apertura de la educación a amplios sectores, el desarrollo de la política de viviendas, la creación de puestos de trabajo y la mayor participación electoral. Pero no es menos cierto que ello no autoriza a identificar indiscriminadamente el aumento de producción con el aumento automático y generalizado del bienestar individual y social, pues, a partir de un cierto nivel, «tener más» no significa necesariamente «estar mejor». En efecto, así como el crecimiento del alto capitalismo tuvo los tremendos costos sociales y políticos de la explotación de los trabajadores y de la radicalización y polarización de la lucha de clases, así el crecimiento neocapitalista tiene también altos costos existenciales al dar lugar a fenómenos como el desarraigo generado por el frecuente cambio de lugar de trabajo; la obsolescencia de los conocimientos profesionales que, a partir de cierta edad, produce una sensación de frustración; la agravación del conflicto entre generaciones que han vivido en contextos económicos y culturales diferentes; la creciente dependencia del individuo de sistemas sobre los que no tiene el menor control; la erosión de las ciudades; soportar mano de obra extranjera en conflicto cultural con los patrones dominantes en el país anfitrión, que genera fenómenos correlativos de discriminación, racismo, etc.; los fenómenos de protesta anómica, la polución del ambiente, el decrecimiento de los recursos naturales no renovables, etcétera. Se comprende, pues, que se hayan puesto en cuestión tanto la identificación del bienestar general con el aumento del producto nacional como el valor de los índices utilizados para medir este crecimiento, a no ser que pudieran incluirse otros factores como los ecológicos y sociales. Por otra parte, la duda en la posibilidad de un crecimiento ilimitado, unida a la crítica de un índice unilateral de bienestar basado en datos económicos inmediatos, ha conducido a la formulación de distintas alternativas de crecimiento e incluso a la postulación de su supresión (crecimiento cero). No es nuestra tarea examinar tales posibilidades, ni estamos en condiciones para ello. Pero sí interesa para nuestro objeto destacar que, en la situación actual, el Estado ha de tener como una de sus capitales funciones no sólo impulsar, sino también controlar y orientar el crecimiento, de manera que tenga los menores costos existenciales, sociales y económicos posibles, y que, muy particularmente, el Estado social ha de regular el crecimiento teniendo en cuenta no sólo los criterios y valores económicos, sino también los sociales y, en términos generales, los de la procura existencial. Otra cosa es si el Estado, a pesar de los recursos que le ofrece la tecnología intelectual de nuestro tiempo para la planificación, programación, etcétera, está en condiciones de hacerlo dada la complejidad de la cuestión, o si, aun en el supuesto de que técnicamente pueda hacerlo, el ambiente internacional y el influjo de los intereses sectoriales impongan un tipo de crecimiento orientado por objetivos inmediatos y unilaterales.
57
El PIB mide en términos monetarios al valor añadido por el conjunto de las unidades de producción de una economía nacional. El PNB es igual al PIB más los ingresos de trabajo y de capital provenientes del exterior y menos los ingresos de trabajo y de capital enviados al exterior.
11.2. LA SIGNIFICACION DE LA TECNOLOGÍA 58 El principal factor de crecimiento en la sociedad industrial desarrollada lo constituye la innovación, es decir, la aplicación constante de las novedades técnicas al proceso productivo. La tecnología ha devenido, así, un factor de producción autónomo distinto y añadido al capital y al trabajo. La innovación ya no depende del azar de un invento, sino que es previamente buscada y definida a través de la organización planificada de la investigación y desarrollo 59. De este modo -y al revés de lo que sucedía en otras épocas-, se acortan extraordinariamente los plazos entre un descubrimiento científico, su aplicación técnica y su conversión en producto (si bien la comercialización puede llevar un tiempo relativamente largo). Entre los efectos de la tecnología sobre el sistema económico, nos limitamos a señalar los siguientes: i) constituye el principal instrumento para la concurrencia, al menos desde un cierto nivel empresarial: cada innovación hace obsoleto el producto precedente y crea una demanda para el nuevo producto; ii) hace posible la producción creciente de nuevos bienes y servicios y la disminución de costos, lo que, unido a lo anterior, conduce al aumento del consumo, que, como hemos visto, es uno de los requisitos básicos para la reproducción del sistema neocapitalista; iii) contribuye a acentuar la escisión en el mundo empresarial en grandes empresas, o, si se prefiere, los monopolios y oligopolios, y en empresas medias y pequeñas, tema al que volveremos después; iv) así como las posibilidades ofrecidas por la primera revolución industrial eran contradictorias con los privilegios corporativos, así las posibilidades ofrecidas por la revolución tecnológica lo son con los límites nacionales, es decir, el desarrollo tecnológico promueve las empresas multinacionales con la consiguiente lesión para la capacidad de autodeterminación de los Estados; v) coerciona a la clase trabajadora al aprendizaje, reciclaje y especialización técnica, lo que contribuye a romper su homogeneidad. La revolución tecnológica ha obligado al Estado a asumir nuevas funciones, ya que afecta al desarrollo general del país y especialmente a la defensa nacional, pero aquí vamos a prescindir de lo que no se refiera inmediatamente al desarrollo económico y social. Comoquiera que los gastos de investigación incluyen riesgo, no siempre son rentables o no lo son a corto plazo, el Estado ha tomado a su cargo una parte importante de ellos (que oscilan para los países desarrollados entre el 50 y el 75 por 100); estas aportaciones estatales son en parte ejecutadas por el Estado mismo y en parte transferidas a empresas bajo subvenciones directas o bonificaciones fiscales, produciéndose así una interacción entre el Estado y las empresas: el Estado no puede realizar por sí solo sus planes de desarrollo tecnológico y ha de utilizar para ello a las empresas e instituciones privadas; por su parte, las empresas privadas no están en condiciones de asumir todos los costos que requiere la innovación y, consecuentemente, han de recibir apoyo del Estado. Si las cosas han de transcurrir dentro de una cierta racionalidad, es claro que el Estado tendrá que determinar los objetivos tecnológicos de la sociedad nacional teniendo en cuenta no sólo las necesidades económicas, sino también las sociales, militares y culturales. Además, tendrá que enjuiciar hasta dónde una medida que satisface un determinado valor tecnológico puede entrar en contradicción con otros valores, como, por ejemplo, la conservación del medio natural, la 58
Sobre la significación general de la tecnología para la sociedad, la cultura y la política, vid, mi Burocracia y tecnocracia y otros escritos, ya cit. 59 Según las definiciones formuladas por la National Science Foundation de los Estados Unidos y convertidas en canónicas, investigación es «el estudio sistemático intensivo orientado hacia el pleno conocimiento del objeto estudiado», y desarrollo, «el uso sistemático del conocimiento científico orientado hacia la producción de materiales útiles, aparatos, sistemas y métodos, incluyendo proyectos y desarrollo de prototipos y procesos».
estabilidad social, el equilibrio regional, etc., o bien hasta dónde una medida tecnológica favorable a un determinado sector económico, social o regional puede ser perjudicial para otros sectores y, por tanto, hasta qué punto puede satisfacer una necesidad o un interés generalizado y en qué tiempo, y, en fin, determinar qué obstáculos o apoyos puede encontrar una medida o una política tecnológica por parte de las organizaciones de interés y de los grupos políticos 60. 11.3. LA ECONOMIA DE MERCADO El sistema neocapitalista se centra en torno a la economía de mercado, a la que considera como el marco más adecuado para acrecer la productividad, asegurar la innovación tecnológica y satisfacer las necesidades de consumo con las máximas posibilidades de elección por parte de los consumidores. Sin embargo, los economistas neocapitalistas reconocen que la libertad de mercado ha de sufrir las limitaciones necesarias para eliminar sus efectos disfuncionales tanto de naturaleza social como económica. Desde el punto de vista de su significación social, el sistema ha sido designado por los alemanes como «economía social de mercado», término enunciado por primera vez (1949) por los demócratacristianos y que dista de tener una formulación inequívoca. A veces se incluyen dentro de él distintas medidas intervencionistas destinadas a asegurar el funcionamiento de la economía de mercado depurándolo de factores obstaculizadores, lo que incluye la lucha contra los monopolios y, consiguientemente, la defensa de la empresa media y pequeña. Pero, en todo caso, se considera como su objetivo principal armonizar el principio de mercado con el equilibrio y las mejoras sociales a través de políticas de distribución y redistribución de ingresos, nivelación de patrimonios y de cargas, pleno empleo, etc., pero bien entendido que se considera que el supuesto básico del desarrollo social es el buen funcionamiento de la economía de mercado, frente al cual todas las demás medidas tienen significación accesoria o complementaria 61. 11.4. LOS ACTORES PRINCIPALES DEL SISTEMA Tanto la dialéctica del sistema neocapitalista como la del Estado social exigen no sólo la acción económico-social del Estado, sino que tienden a dar preeminencia a esta acción y a reducir al mínimo permitido por las consideraciones ambientales su acción política en otros campos, de manera que, en el caso límite, la política tendría como único sentido una función complementaria del proceso económicosocial o, dicho desde otra perspectiva, una función de arbitraje entre los distintos intereses en juego. En todo caso, el Estado -digámoslo una vez más- no sólo es el creador del orden para la acción económica, sino también uno de sus actores junto a los típicamente económicos como las grandes empresas, las organizaciones de intereses, etc. Pero si el Estado afecta al proceso económico, está en la lógica de las cosas que sea afectado no sólo por los resultados objetivos de este proceso, sino también por sus restantes actores. Sobre ello volveremos más adelante, pero por ahora nos interesa señalar que si la teoría política reconoció hace mucho tiempo el influjo de los llamados 60
Sobre los modelos para ello -probablemente más sencillos de formular que de realizar-, vid. F. Hetman, La Société et la maitrise de la Technologie, París, 1973. 61 Sobre la economía social de mercado, vid. A. Muller-Armack, «Soziale Marktwirtschaft», en Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, t. IX, pp. 390 ss. H. Giersch, Allgemeine Wirtschaftspolitik, Wiesbaden, 1961, pp. 186 ss. G. von Eyner, Grundriss der Politischen Wirtschaftslehre, Colonia, 1968, pp. 98 ss.
grupos de presión (principalmente económicos) en las decisiones públicas, influjo que, por lo demás, se considera como uno de los pilares de la llamada democracia pluralista, los tratadistas de política económica, por su parte, incluyen entre los agentes de la formulación de las decisiones económicas estatales a los partidos políticos, a las organizaciones de intereses y, eventualmente, a otros actores como la opinión pública 62. Hay, pues, en este punto una convergencia entre ambas disciplinas, coherente con el doble y correlativo proceso de politización de la economía y, si se me permite el neologismo, de la economización de la política. A) El Estado El Estado es el actor más significativo del sistema. El aumento del sector público puede convertirlo en el empresario más importante de la economía nacional, no solamente por el volumen de su patrimonio empresarial, sino también por el carácter básico de sus industrias o actividades; es, en todo caso, el primero de los clientes del mercado nacional, y ejerce, como sabemos, una función redistribuidora del producto mediante la transformación de los impuestos y cotizaciones en bienes y servicios sociales. Pero, además de todo ello, el mantenimiento y reproducción del sistema neocapitalista depende del cumplimiento de unas funciones estatales destinadas globalmente a la dirección y regulación del proceso económico nacional y entre las que mencionamos las siguientes 63: i) la orientación de la economía nacional hacia unos objetivos definidos, tarea que se lleva a cabo principalmente por la planificación; ii) las políticas coyunturales, destinadas a la prevención y/o neutralización de la crisis; iii) el apoyo logístico, que abarca materias tales como la mejora de los medios de comunicación, la promoción de la investigación y desarrollo, la política educativa para la formación de cuadros, el desarrollo de la política social, infraestructuras para desarrollos territoriales, etc., en una palabra, un conjunto de inversiones no rentables orientadas a la creación de infraestructuras necesarias para el aumento de la productividad nacional; iv) regulaciones estructurales, en las que se comprenden la intervención en el orden del mercado para equilibrar la oferta y la demanda globales, obstaculizar o favorecer las concertaciones de capital, modernizar los sectores atrasados, etc. Para el cumplimiento de estas y otras posibles funciones en relación con el sistema económico, el Estado puede emplear parámetros jurídicos y administrativos, expresados en normas y decisiones vinculatorias, y parámetros económicos en los que se comprenden la programación de sus inversiones, la creación de incentivos, destinados no a coaccionar a las firmas privadas, sino a orientar sus decisiones y planificaciones en un determinado sentido y, en fin, los métodos dé acción sobre la racionalidad objetiva del mercado mediante intervenciones financieras y la utilización instrumental del sector público. Pero si los parámetros se definen -dentro de la teoría de la acción, no exactamente coincidente con su sentido matemático- como factores determinantes o condicionantes de la toma de decisiones, como variables a tener en cuenta para las programaciones económicas de las empresas, entonces es lógico que éstas traten de influir en su formulación. Pero veamos el tema con algo más de detalle.
62
Para limitarnos a los manuales, vid. E. S. Kirschen y otros, Política económica contemporánea, Barcelona, 1965, pp. 177 y otros lugares. H. Giersch, op. cit., en la núm. 49, p. 195. Th. Putz, Grundlagen der theoretischen Wirtschaftspolitik, Stuttgart, 1975, pp. 205 ss. 63 Seguimos las líneas básicas y sin entrar en detalles de B. Rosier, Croissance et crise capitalista, París, 1975, p. 190.
Para que el Estado cumpla con sus funciones en el campo económico se precisa, desde luego, que opere con arreglo a criterios técnicos; pero, de un lado, la decisión sobre los fines -no así sobre los objetivos intermedios- cae más allá de la racionalidad técnica y, de otro, es ingenuo suponer que en la mayoría de los casos el instrumentario técnico esté en condiciones de proporcionar la única, mejor y, por tanto, indiscutida vía posible. Lo cierto es que las políticas económicas favorecen a unos intereses y lesionan a otros y que, por muy justificadas que estén por su orientación al interés general, e incluso habiendo consenso en el fin planteado -por ejemplo, impulsar el desarrollo o detener la recesión-, es lo cierto que, en la mayoría de los casos, los costos de las soluciones dadas se reparten desigualmente entre los distintos grupos o estratos de la población. Si a ello se añade que las políticas económicas son insumos de primera importancia para otros actores económicos, se comprende que el influjo sobre las decisiones económicas del Estado -e incluso sobre la modalidad de su ejecución- sea una actividad implícita a la gestión misma de las empresas y, en cierta medida, de los sindicatos. Por consiguiente, podríamos concluir que, supuesto un régimen de libertad política y económica, la intrusión del Estado en la economía conlleva la intrusión de las entidades económicas privadas en las decisiones estatales, que la intervención del Estado se transforma en intervención sobre el Estado, la relación unilateral en retroacción y, en fin, que la neta distinción entre lo público y lo privado cede ante la formación de lo que se denomina «complejo público-privado». Sin plantearnos aquí el problema de los límites del sistema estatal, diremos que éstos ya no están constituidos por fronteras lineales, sino por marcas 64 o, dicho de otro modo, que o bien el sistema estatal y el económico pueden ser considerados como partes de un metasistema -compuesto de dos subsistemas que sirven a finalidades complementarias y tienen principios de organización también complementarios-, o bien que entre el sistema estatal y el económico se introduce un subsistema constituido por la interacción entre ambos. Que se seleccione una u otra posibilidad analítica depende de los objetivos heurísticos. B) Empresas y organizaciones de intereses Otros actores del sistema son las grandes empresas y las organizaciones de intereses. Como es sabido, las empresas pueden ser de muy distinta magnitud, pueden ir desde la General Motors, que ocupa a 681.000 personas 65, hasta las que ocupan a dos empleados, o desde las que tienen una cifra de ventas superior al PNB de muchos países 66, hasta las de una cifra ínfima de negocios. Pero lo importante para nuestro objeto es que a partir de un cierto nivel las diferencias cuantitativas se transforman en cualitativas, y de aquí que las empresas se hayan clasificado en dos niveles o estratos que han recibido distintos nombres como sector monopolístico y sector competitivo 67 sistema central y sistema periférico 68, nivel mesoeconómico frente al macroeconómico (Estado) y microeconómico
64
Territorios y, por consiguiente, espacios bidimensionales que delimitaban dos países antes de la fijación de las fronteras: eran tierras de nadie o zonas de posesión común. Vid. «Mark», en E. Haberkern y J. F. Wallach, Hilfsrüorterbuch für Historiker, Bonn, 1964. 65 Fortune, mayo de 1975. 66 Las cifras han sido publicadas en distintas ocasiones. Vid. A. A. Said y L. R. Simons (eds.), The New Sovereigns. Multinational Corporations as World Powers, Englewood, 1975, p. 18. 67 Es la denominación utilizada por los marxistas. Obra capital en este sentido es la de P. A. Batan y P. M. Sweezy, Monopoly Capital. An Essay on the American Economic and Social Order, Nueva York, 1966. 68 68 R. Averitt, The Dual Economy, Nueva York, 1968.
(empresas medias y pequeñas) market system 70.
69
, y empresas del planning system frente a empresas del
a) Macroempresas. No podemos detenernos aquí en la tarea sociológica -que hubiera entusiasmado a Max Weber- de determinar el tipo ideal de cada uno de estos estratos empresariales y hemos de limitarnos a señalar brevemente algunas notas típicas del primero de ellos. Las empresas de este estrato tienen la posibilidad y necesidad de generar y utilizar al máximo los recursos de la innovación tecnológica (es decir, la principal fuerza productiva de nuestro tiempo); su estructura interna se caracteriza por la radicalidad de la separación entre propiedad y gestión y por la dispersión de la decisión a lo largo de la tecnoestructura; su objetivo no consiste tanto en obtener circunstancialmente grandes beneficios cuanto en la expansión, lo que es coherente con otras condiciones de su estructura: para innovar hay que crecer, para crecer hay que innovar; por lo demás, son controladas por la tecnoestructura, y como el status de los miembros de ésta es función de la magnitud de la empresa, tienen mayor interés en la expansión que en proporcionar altos dividendos a sus accionistas; perciben el mundo económico como una totalidad (planetaria en el caso de las macroempresas multinacionales) y no sólo necesitan, sino que son capaces de una amplia planificación: tienen los adecuados equipos y pueden alcanzar un apreciable margen de certeza en los datos, pues se autofinancian o tienen grandes facilidades de financiación, realizan contratos a largo plazo para el abastecimiento de materias primas y servicios, eliminan prácticamente tanto la concurrencia de precios como la dependencia de las preferencias de los consumidores; no sólo no están sujetas al mercado, adoptando formas monopolísticas u oligopolísticas, sino que están sobre el mercado proveyendo a las empresas de éste de materiales básicos (energía, maquinaria, transporte). Si tratáramos de reducir todas estas notas a una sola, diríamos que las empresas de este estrato controlan a su ambiente y que, por consiguiente, están dotadas de una alta capacidad de autodeterminación, la cual se extiende también al campo político y no fundamentalmente por prácticas corruptoras (lo que no quiere decir que estén excluidas), sino por las coerciones mismas del sistema, pues, en efecto: i) sólo una gran organización puede influir eficazmente a una gran organización; ii) las empresas con las características señaladas son los agentes más cómodos, idóneos y hasta imprescindibles para la ejecución de las políticas y de los planes estatales no solamente en el aspecto directamente económico, sino también en los de defensa, promoción del desarrollo científicotécnico, etcétera; en correlación con ello se encuentra, eventualmente, iii) la mayor capacidad de conflicto de que pueden disponer frente al Estado, tanto por su significación en la estructura económica como por los medios de presión a su alcance; iv) sólo en los niveles superiores de las tecnoestructuras empresariales encuentran sus adecuados interlocutores los niveles superiores de la tecnoburocracia estatal, que frecuentemente necesita para la formulación de sus proyectos de una información que únicamente le puede ser proporcionada por este tipo de empresas, a lo que cabe añadir que la comunidad de origen académico y otra serie de factores generan una relación simbiótica entre los top executives y los altos funcionarios. Bajo estas condiciones, parece claro, al menos en términos típicoideales, que cada una de las empresas del primer estrato está en condiciones de acceder a las altas instancias estatales y de ejercer por sí sola la adecuada influencia sobre los poderes
69 70
S. Holland, The Socialist Challenge, Londres, 1975. J. K. Galbraith, Economics and the Public Purpose, Boston, 1973, probablemente el análisis más brillante.
públicos 71. Y si bien se consideran a sí mismas como formando un estrato o una especie de club, cuyos miembros aparecen anualmente en Fortune, en Enterprise o en publicaciones análogas, no necesitan integrarse en un organización formal, aunque, por supuesto, no está excluido que lo hagan y hasta que la manipulen. b) Organizaciones de intereses. Otros actores del sistema neocapitalista no poseen individualmente tal capacidad de autodeterminación ni desde el punto de vista económico ni desde el punto de vista de sus relaciones con los poderes públicos, de modo que la defensa de sus intereses sólo puede tener lugar a través de la mediación y frecuentemente de la mediatización de unas asociaciones. Entre ellos se encuentran las empresas al margen del primer estrato, las clases trabajadoras de distinta especie, los agricultores, los consumidores, ciertos subestratos de las clases medias, etc. No nos vamos a referir a todas ellas, sino que nos limitaremos a decir unas breves palabras sobre las empresas y los sindicatos de trabajadores. Las organizaciones empresariales de intereses constituyen asociaciones sectoriales o territoriales federadas o confederadas en unas centrales de ámbito nacional o eventualmente transnacional. Aunque son muy variadas y pueden diferir en su estructura y otros aspectos, sin embargo, una lectura de los estatutos de tales asociaciones en varios países muestra una coincidencia en cuanto a sus objetivos, a saber, la representación y defensa de los intereses empresariales frente a los poderes públicos, los sindicatos y la opinión pública incluida la elaboración de proyectos legislativos y de planes económicos y sociales de ámbito sectorial o global 72, realizar estudios y coordinar esfuerzos para acrecer la eficacia de la gestión; dar una buena imagen empresarial, lo que conlleva la defensa ideológica del capitalismo, la función social de la economía de mercado, etc. Los sindicatos son asociaciones de trabajadores (obreros y empleados) destinadas a la representación y defensa de sus intereses, que ejercen control sobre la oferta y las condiciones de empleo de la fuerza laboral, es decir, sobre uno de los factores productivos y que, por tanto, están en condiciones de favorecer o de obstaculizar las políticas económicas y, en todo caso, de contribuir a la orientación de la economía nacional en un determinado sentido. Al igual que las asociaciones patronales, las sindicales se constituyen según criterios 71
Así como un miembro individual del sistema de mercado (es decir, de los doce millones de pequeñas firmas americanas contrapuestas al planning system de un millar de grandes firmas) no puede típicamente influir a sus clientes, así tampoco al Estado. El presidente de la General Motors tiene un derecho establecido a ver al Presidente de los Estados Unidos cuando visita Washington. El presidente de la General Electric tiene derecho a ver al Secretario de Defensa y el presidente de la General Dynamics a ver a cualquier general. El granjero individual no tiene similar acceso al Secretario de Agricultura; el detallista individual no tiene entrada al Secretario de Comercio. Sería de poco valor si lo hiciera. La burocracia pública..a sólo puede ser efectiva y permanentemente influida por otra organización» (J. K. Galbraith, op. cit., pp. 49 s.). 72 Así la Confédération Général de la Production Francaise cuenta con una Dirección general de estudios legislativos que emplea ocho cuadros, dispone de un presupuesto de 2,5 millones y se organiza en tres servicios: legislativos, estudios y relaciones públicas y relaciones internacionales. El primero está en contacto con el Parlamento, el Consejo Económico, los ministerios y otras instancias, e incluye también una sección puramente política: «este servicio de coyuntura y, de análisis del clima político, de politología, en una palabra, tiene por tareas informar al presidente de la C.N.P.F., pero también a las federaciones patronales, del contexto político ambiental» (vid. B. Brizay, Le patronal, París, 1975, pp. 248 s.).
sectoriales (industria o profesión) y se integran en unas centrales de ámbito nacional. Con muy escasas excepciones, los sindicatos han sido desde sus orígenes simultáneamente organizaciones de defensa de intereses inmediatos y movimientos sociales orientados hacia una transformación o hacia el mantenimiento y mejora de una estructura 73, lo que no ha dejado de producir tensiones internas que, frecuentemente, han conducido al pluralismo de centrales sindicales, sea bajo la hegemonía más o menos patente de una de ellas, sea bajo un sistema más equilibrado. Pasada la época heroica del movimiento obrero, los sindicatos han obtenido el triple reconocimiento del Estado, de las empresas y de la opinión pública. El Estado no sólo los ha reconocido como representantes de los intereses de los trabajadores, sino también como canal de comunicación con ellos y como medio de disciplina de la clase obrera, sin cuya cooperación no puede asegurarse la paz social. Si se hace abstracción del sindicalismo de orientación anarquista, hoy sin vigencia, los sindicatos consideran al Estado como el órgano a través del cual pueden conseguir sus reivindicaciones. Con el curso del tiempo se ha acentuado la interacción entre los sindicatos y el Estado, de modo que los primeros pueden constituir órganos de ejecución de las políticas económico-sociales, participan en las decisiones públicas por vías formales e informales y, en fin, compiten con las entidades patronales por su influjo sobre el Estado, siendo problema a discutir la proporción de la influencia de unos o de otras. El movimiento sindical tiene, por supuesto, en cada país matices distintos de acuerdo a sus orígenes históricos, su cultura política, su carga ideológica y, en conjunto, sus condiciones ambientales. En términos generales, puede decirse que cada central se encuentra en un determinado punto de un continuo cuyos extremos son la oposición radical y la integración incondicional en el sistema, pero aun en este aspecto habría que distinguir entre las afirmaciones verbales de los líderes sindicales y el significado real de la política sindical. C) Los partidos políticos. Hemos visto cómo la dependencia del mundo económico de las líneas políticas y en general, de la acción del Estado ha tenido como correlato que los actores típicamente económicos hayan adquirido una dimensión política. Otra consecuencia de la posición hegemónica que ocupan los problemas sociales y económicos, tanto en la acción del Estado como en los valores de la sociedad, ha sido que tales problemas adquieran una posición no menos preponderante en los programas electorales y, en general, en los objetivos de los partidos políticos. Pero si los partidos, de un lado, consideran como principales los objetivos políticos y económicos y, de otro, ocupan posiciones de poder (activo o de control) dentro del sistema institucional del Estado, es obvio que hay que contarlos entre los actores de las decisiones económicas nacionales. 73
Lo que no implica su vinculación a un partido político. Así, por ejemplo, los sindicatos alemanes, lo mismo que su central sindical (Deutsche Gewerkschaftsbund) se proclaman independientes «frente a los gobiernos, las administraciones, las empresas, las confesiones religiosas y los partidos políticos», pero se manifiestan en sus estatutos «por el orden fundamental democrático-libre de la R.F.A.» y toman partido «por la seguridad y la construcción del Estado social de Derecho y por la amplia democratización de la economía, el Estado y la sociedad». Vid. T. Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, 1973, pp. 625 y 628.
Un análisis de los objetivos económicos de los programas electorales de los partidos nos mostraría: i) que pueden ser totalmente divergentes; por ejemplo, los partidos socialistas pueden incluir entre sus objetivos la nacionalización de empresas, frente a la rotunda oposición de conservadores y liberales; ii) que unos partidos pueden incluir items que otros no incluyen, sin que ello signifique necesariamente una oposición radical y, lo que es, en general, más significativo; iii) que, como ha mostrado un estudio de las distintas tendencias partidistas (ordenadas en socialistas, centristas y conservadoras) de ocho países a través de un cierto número de años, los partidos pueden incluir en sus listas los mismos objetivos, aunque con distinta prioridad; así, por ejemplo, según el estudio mencionado, el pleno empleo constituye el primer objetivo para los socialistas, el tercero para los centristas y el séptimo para los conservadores, mientras que la estabilidad de precios ocupa el primer lugar para los centristas y conservadores y el octavo para los socialistas 74. D) El subsistema partidos y organizaciones. Para emplear un término jurídico, diremos que las organizaciones de intereses tienen un derecho (bien o mal) adquirido a la participación en las decisiones económicas del Estado, con independencia de su reconocimiento formal. Puede manifestarse en la presencia de representantes de las organizaciones en los Consejos Económicos y Sociales o en entidades análogas, según los países, así como en los' órganos de planificación o en distintas comisiones permanentes o ad hoc para problemas específicos. Junto a estas formas, más o menos institucionalizadas,'existen los lobbies, los contactos personales, la clientela 75, etc. Los sujetos a influir pueden ser el Parlamento, el Gobierno, la tecnoburocracia, las corporaciones de Derecho público, la opinión pública, etc. Pero, además, como es sabido, hay un sistema de interacción entre los partidos y las organizaciones de intereses. A través de los primeros, los objetivos particularizados o sectorializados de las segundas se convierten en objetivos políticos nacionales, a la vez que objetivos en principio desconexos se integran en una estructura coherente; además, mediante la inclusión de los representantes de las organizaciones de intereses en las listas electorales, los partidos proporcionan a aquellos el acceso al Parlamento. Nos encontramos, pues, con un subsistema compuesto por las organizaciones de intereses y los partidos políticos, los cuales pueden estar unidos entre sí por distintas relaciones entre Jas que destacamos las siguientes: la «unión personal», es decir, algunas personas ocupan cargos simultáneamente en la dirección de los partidos y de las organizaciones de intereses; el intercambio de información, en el que se cuentan estudios y proyectos de índole económica realizados por las organizaciones de intereses con destino a los partidos o a disposición de ellos; la financiación, que si bien no está teóricamente excluido que vaya de los partidos a las organizaciones, no es menos cierto que, en términos generales, predomina la dirección contraria.
74
Vid. L. G. Reynolds, Les trois mondes de l'économie, París, 1971, p. 138, basado en E. S. Kirschen, Política económica contemporánea, pp. 248 ss. 75 Empleamos la expresión en el sentido que se entiende en Italia: «existe una relación de clientela cuando un grupo de interés, por cualesquiera razones, tiene éxito en devenir, a los ojos de un departamento administrativo dado, expresión y representación de un sector social dado, el cual, a su vez, constituye el blanco natural o punto de referencia de la actividad de su departamento administrativo» U. La Palombara, Interest Groups in Italian Politics, Princeton, 1964, p. 262).
E) Conclusión. Como hemos visto anteriormente, hay una cierta convergencia entre los requisitos funcionales del neocapitalismo y las finalidades del Estado social o, consideradas las cosas desde otra perspectiva, el neocapitalismo de los países desarrollados constituye la infraestructura económica sobre la que ha venido erigiéndose el Estado social. Hay que añadir que, bajo estos supuestos, la praxis de tal tipo de Estado es, dentro de ciertos límites, relativamente sencilla: el sistema económico y el sistema político se vinculan por una retroacción positiva, es decir, cada uno de los términos alimenta el desarrollo del otro. Por consiguiente, es claro que ante una crisis permanente del sistema neocapitalista, debida a causas exógenas y/o endógenas, las cosas se harían más complejas, pero ello no disminuiría la vigencia de la idea social del Estado, pues los problemas de la procura existencial se harían más agudos, la existencia de la justicia distributiva más profunda y la necesidad de integración social más apremiante. Para todo ello se necesitaría de una acción política si no necesariamente más extensa, sí más intensa que la desarrollada hasta ahora, pues tal acción tendría que trascender el área de la disputa por la participación hacia cambios estructurales profundos; el primado de los problemas económicos tendría que subordinarse al de las verdaderas decisiones políticas socialmente orientadas, que ya no podrían moverse en los límites de un status quo, sino que tendrían que ir hacia nuevas modalidades de la distribución básica del poder económico y social. En una palabra, en el supuesto de que el sistema económico establecido no ofreciera insumos positivos para la realización de la idea social del Estado, éste se vería obligado no ya a operar cambios para el mantenimiento del sistema, sino para su transformación. Bien entendido que los principios que informan al Estado social no son primordialmente distribuir cada vez más -lo que es quizá deseable no es siempre realizable-, ni un crecimiento indiscriminado del bienestar material, sino distribuir mejor y asegurar la vigencia de un sistema económico que, supuesta la escasez, la administre con eficacia y justicia, y anteponga los intereses de la totalidad de la sociedad nacional sobre cualesquiera otros, aunque para ello sea necesario operar cambios profundos en su estructura.
