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TESINA QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE:
LICENCIADO EN ECONOMÍA PRESENTA:
ADOLFO GÓMEZ ARRIOLA
ASESO R.
MTRO. ALFREDO CORDOBA KUTHY F A C U L T A D
UNAM
DE
A I M O N O C E
CIUDAD CI UDAD UNIV UNIVERSIT ERSITAR ARIA, IA, MÉXI MÉXICO, CO, D. F. 20 2011 11
No tengo otra cosa más que expresar mi agradecimiento y respeto a la vida, a mis padres, hermana, y a todos los que me han bridado su amistad y enseñanza en lo que les aprendí hasta ayer, en lo que les aprenda hoy y en lo que les aprenderé mañana.
Con amor para Guadalupe y para mis hijos Gabriela, Hernán , Rodrigo , Alonso y Adrián
No tengo otra cosa más que expresar mi agradecimiento y respeto a la vida, a mis padres, hermana, y a todos los que me han bridado su amistad y enseñanza en lo que les aprendí hasta ayer, en lo que les aprenda hoy y en lo que les aprenderé mañana.
Con amor para Guadalupe y para mis hijos Gabriela, Hernán , Rodrigo , Alonso y Adrián
CONTENIDO INTRODUCCIÓN
1
DEFINICIONES Y CONCEPTUALIZACI CONCEPT UALIZACIÓN ÓN ECONÓMICA DE LA CORRUPCIÓN
2
EL MERCADO DE CORRUPCIÓN
6
LOS FACTORES ECONÓMICOS DE LA CORRUPCIÓN
9
EL ÁMBITO INSTITUCIONAL INSTITUCIONAL DE LA CORRUPCIÓN
21
ALCANCES DE LA CORRUPCIÓN
28
COSTOS Y CONSECUENCIAS DE LA CORRUPCION EN LA ECONOMÍA
33
LAS DISTORCIONES DE LA ECONOMÍA DERIVADAS DE LA CORRUPCIÓN
40
LA PERSITENCIA DE LA CORRUPCIÓN
46
LAS ACCIONES ANTICORRUPCIÓN EN MÉXICOEL CASO DEL GOBIERNO FEDERAL-
67
PROPUESTA DE LA CREACIÓN “INSTITUTO DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS”
92
i
CONCLUSIONES
95
BIBLIOGRAFÍA
98
ANEXOS 1 2 3
102 109 111
ii
INTRODUCCIÓN El presente trabajo constituye un reflexión sobre el tema de la corrupción en nuestro país, como preámbulo de una propuesta para establecer un órgano desconcentrado
encargado
de
atender
y
agilizar
la
aplicación
de
responsabilidades a los servidores públicos de la Administración Pública Federal y de la Procuraduría General de Justicia, denunciados o detectados en la comisión de actos o hechos de corrupción es decir un propuesta para el establecimiento y puesta en marcha de un instrumento para enfrentarla y combatirla.
Para ello se consideró como sustento de la explicación del fenómeno las determinaciones establecidas en el andamiaje teórico y empírico que la economía ha determinado con respecto a la corrupción, aplicándolo para su definición, así como para la identificación de sus causas y efectos con respecto a la micro y macroeconomía, para la determinación de sus costos, las métricas de su nivel y persistencia, para la formación y características de su mercado, abordándose en ocho de los 12 apartados que comprenden la estructura del trabajo, que además de lo anterior, está integrado por la presente Introducción y los apartados dedicados a la descripción de las acciones anticorrupción que el gobierno federal está aplicando desde hace 27 años, la propuesta de creación del Instituto de la Evaluación del Desempeño de los Servidores Públicos, las conclusiones y a los anexos 1, 2 y 3, relacionados con los listados de otros índices e indicadores generados por organismos internacionales y nacionales que dan cuenta de las métricas sobre la corrupción en México y con las actividades que realiza la organización no gubernamental denominada Transparencia Mexicana
Es de comentar que los elementos aplicados para desarrollar el trabajo, tienen el propósito de mostrar la utilidad de las aportaciones generadas en el campo de la economía para explicar y dar cuenta de la existencia y dinámica del fenómeno de la corrupción. 1
DEFINICIONES Y CONCEPTUALIZACIÓN ECONOMICA DE LA CORRUPCIÓN
Cuando pensamos en la corrupción, surge en nuestra mente la figura de un burócrata que coacciona a ciudadanos indefensos reclamando el pago de sobornos o mordidas, sin más para que los trámites se hagan. Tras de esta imagen aparece la idea de la autoridad como instancia que se apropia de recursos de la economía para beneficio de un enjambre de burócratas y políticos.
Definir el término corrupción es una labor complicada ya que se refiere a un fenómeno oculto por naturaleza cuyos ejecutores se encubren y, por tanto, su determinación es difícil. Se trata además de un término con diferentes connotaciones a lo largo del tiempo, que comprenden los ámbitos de la filosofía política, el derecho, la sociología; y en los últimos 30 años al campo de la economía. Por ello, es comprensible que exista una variedad de definiciones alternativas, sin que ninguna de ellas resulte completamente satisfactoria.
Por lo común las definiciones de corrupción están referidas a las actividades de gobierno o de estado, en las que servidores públicos o políticos abusan del poder que se deriva de la posición que ocupan persiguiendo como fin su propio interés. De esta manera la noción de la corrupción se circunscribe al abuso del puesto o poder de los agentes o servidores públicos para obtener una ganancia personal fuera de su remuneración por el desempeño de su cargo, empleo o comisión, siendo dicha ganancia el elemento desencadenante de los actos de corrupción. En esta connotación, que resulta útil para aproximarnos a la definición de la corrupción, se pone de manifiesto el carácter económico de la misma., referido básicamente al elemento que la desencadena: la ganancia o beneficio personal, soportada en el ejercicio de un cargo público, se ha generado un acervo de definiciones que establecen que la corrupción es la utilización o abuso de un cargo 2
público en beneficio propio (Tanzi, 1998, Kauffman, 1997). Bayley (1966) en un estudio de Soto (2000) establece que la corrupción se refiere al soborno, el cual se deriva del mal uso de la autoridad por consideraciones de beneficio personal. Werlin (1973), en ese mismo estudio, define la corrupción más concretamente como el desvío y apropiación de fondos públicos para propósitos privados.
Por su parte, Van Klaveren (1990) define la corrupción como la utilización de cargos públicos como una plataforma para obtener ingresos ilegales. El ingreso del servidor público corrupto depende, en este caso, de las condiciones del mercado y sus habilidades para extraer la mayor cantidad de recursos de la demanda del público. En este caso, el servidor público opera como un monopolista que maximiza su ingreso. Friedrich (1990) pone el énfasis en que esas actividades del servidor público en beneficio personal se traducen en una reducción del bienestar social que daña el interés público.
Al respecto, es de comentar que tal noción de la corrupción, enfocada en la motivación de los beneficios privados por parte de los servidores públicos, ha sido objeto de críticas, centradas en la postura de que no se debe soslayar que la corrupción también se observa en el accionar de los funcionarios y empleados del sector privado, tanto en las negociaciones y contrataciones de éste con el sector público, como en el ámbito de las transacciones del dicho sector privado. No obstante que la mencionada critica es procedente, es de destacar que la mayor parte de los trabajos e investigaciones sobre corrupción aluden principalmente a la actuación de los servidores públicos, admitiendo éstos que, a pesar de que existe corrupción en el sector privado, poco analizada, debido al sesgo políticoideológico, coinciden en que es el involucramiento de los servidores públicos lo que caracteriza la corrupción. De esta manera, como lo establece (Jain, 2001), las transacciones en el mercado negro (como la venta de mercancías de contrabando o prohibidas, piratería, entre otras), el fraude (como el pedimento aduanal de 3
mercancías documentado con información distinta a la mercancía declarada, falsificación o alteración de registros o documentos de índole fiscal en las oficinas recaudadoras), y el blanqueo de capitales, conocido también como lavado de dinero (por ejemplo la supervisión no realizada a eventos con permisos para su desarrollo sin realización y con importantes ingresos declarados y con pago de impuestos (palenques, eventos deportivos, banquetes, o bien a las omisiones en la aplicación procedimientos de auditoría a instituciones financieras y bancarias), requieren para su consumación que esté implicado el poder público, lo cual ― resulta en corrupción‖, Asimismo en términos de lo planteado por Nas, Price, Weber, (1986), el acto corrupto es la defraudación privada del sector público.
Es de mencionar que otros autores y analistas del tema lo han definido y conceptualizado tomando en consideración el reflejo de la estrategia o procedimiento aplicado para su realización. En tal sentido establecen que los actos de corrupción tienen dos vías de expresión: se cometen "de acuerdo con las reglas o normas establecidas" o bien se desarrollan "en contra de la normativa".
Por lo que respecta a la primera vía, el acto de corrupción se refiere a que un servidor público recibe un beneficio de parte de un particular por llevar a cabo algo lo que debe hacer, según lo establecido en la respectiva norma o ley que regula su empleo, cargo o comisión. En la segunda, los actos de corrupción comprenden principalmente el otorgamiento de servicios que el servidor público tiene prohibido proporcionar o bien, omitir la aplicación de la normativa, y otorgarlos.
A lo anteriormente expuesto puede sumarse la definición de Schenone (2006) misma que a diferencia de las anteriores introduce elementos que permiten identificar la dinámica que caracteriza a la corrupción, estableciendo que la corrupción es la ejecución de transacciones voluntarias e irregulares o ilegales entre dos partes (el mandatario o sobornador y su cliente o sobornado) con un 4
efecto perjudicial para un tercero (el mandante), a quien una de las partes debe servir conforme a la ley.
Con base en lo planteado por Schenone se puede resumir que existen dos elementos esenciales en la corrupción: una transacción voluntaria e ilegal entre dos partes (el mandatario y otra persona) y una deslealtad (apropiación indebida o abuso de confianza) contra un tercero (el mandante), elemento último que detona la transgresión, desacato y/o delito en que se traduce cualquier acto de corrupción.
Tal y como se ha citado en los párrafos anteriores, las definiciones presentadas establecen que la corrupción dentro del campo de la economía hace referencia con mayor atención y número de trabajos. al uso o abuso de un cargo público para su beneficio y enriquecimiento consecuente, involucrando en ello un escenario en el cual están presentes una mano que recibe y otra que da u ofrece, es decir se lleva a cabo una interacción que desde el punto de vista de la economía conlleva a conceptualizar a la corrupción como un mercado en donde se ofrece y se compra corrupción a través de una paga o precio (soborno, cohecho o la ― mordida‖) por producto, ― bien o servicio‖-permisos, contratos, seguridad, agua, dineromaterializado en un acto de corrupción.
5
EL MERCADO DE CORRUPCIÓN
El mercado de corrupción se constituye y opera con una la oferta en la que se venden favores, que generan demanda de sobornos y por el lado de la demanda la paga del soborno, requiriendo así favores
En este contexto, cuando la paga por el favor recibido es menor respecto del beneficio del soborno realizado, se reduce la cantidad demanda de favores pagados, disminuyendo así el porcentaje de transacciones efectuadas vía soborno o cohecho. Este escenario se da cuando la demanda supera la oferta y quienes reciben los sobornos fijan sus precios.
De lo anterior, se observa que la demanda de sobornos está influida por:
las ganancias que se obtengan del soborno (obtención de una licitación, de una licencia o permisos en menor tiempo de tramitación, etc.). Así, mientras mayores son estas ganancias del sobornador, mayor es la demanda de sobornos y viceversa;
los impuestos relacionados con el soborno. Mientras mayores son los impuestos que se pueden evadir gracias al soborno o cohecho, mayor es la demanda del mismo;
las regulaciones. Mientras más costosas (en pesos y en tiempo) sean éstas, mayor es la demanda de sobornos.
6
Del lado de la oferta de sobornos, en la que el agente es el servidor público que ― ofrece‖ los favores, se asume que mientras más cara es la paga, mayor es el incentivo a ofrecer cohechos o sobornos. Esta situación se presenta cuando la oferta supera la demanda y el sobornador fija el precio.
La oferta de sobornos también se supone que es influenciada por:
el salario de los funcionarios públicos: mientras mayores son estos salarios, el costo de oportunidad del soborno para los funcionarios aumenta, por lo tanto menor es la oferta de sobornos y viceversa;
la probabilidad de ser detectado: mientras mayores es la probabilidad de ser detectado en prácticas corruptas, menor es la oferta de sobornos;
el castigo: mientras más costoso es el castigo por estos delitos, menor es la oferta de los mismos.
Como en cualquier mercado, cuando se expande la demanda de sobornos, crece tanto la cantidad como su precio, mientras que si crece la oferta de sobornos, la cantidad de transacciones con sobornos también sube pero el precio de los mismos disminuye.
De lo apuntado se advierte que en el mercado de corrupción se dan en situaciones de fragmentación o de monopolio bilateral entre la oferta y la demanda. En el primer caso la paga del soborno se estandariza en un precio (verificaciones de automóviles con iguales términos de referencia en estados o entidades federativas colindantes), y hace que las posibilidades de soborno se multiplican y así, exista 7
un mercado dinámico de la corrupción; en el segundo, tanto el oferente como el demandante pueden influir en el monto de la paga del soborno, ambos tienen poder para subir o bien bajar su monto (como en el caso de licitaciones para la adquisición de una flotilla de automóviles patrulla o de equipos de cómputo)
Con base en el planteamiento anterior, puede observarse dos formas de organización del oferente de los favores y receptor de la paga del soborno o cohecho:
El servidor público en una posición monopólica (es decir, con la facultad exclusiva de otorgar favores) tendría, de hecho, un programa de sobornos razonablemente transparente con un aseguramiento aceptable de resultados. Quedaría claro a quién se pagan sobornos, cuánto se paga y qué esperar cuando se paga cierta suma. Después de todo, a un servidor público en un puesto como este le gustaría atender muy bien a sus ― clientes‖, tal como lo haría cualquier hombre de negocios. Una vez que se paga un soborno, el ― cliente‖ obtiene todos los derechos de propiedad sobre el favor que ha comprado. En dicho caso, el pago del soborno sería como un impuesto, salvo que el dinero queda en los bolsillos del servidor en lugar de ir a la tesorería del Gobierno Federal, Local o Municipal
Por el contrario, si no hay un servidor público en una posición monopólica, sino muchos que aparecen en diferentes momentos con demandas independientes de sobornos, todos los que necesitan obtener el favor deseado con la paga o soborno a cualquiera de ellos, no garantizará al demandante la obtención del resultado buscado; así la corrupción es mucho más onerosa. La persistencia de esta situación, en el tiempo lleva a la desaparición de oferentes de favores y la concentración de los mismos en un número menor.
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De lo anterior, es posible establecer que el mercado de la corrupción tiende a conformarse como un mercado de competencia imperfecta, a manera de oligopolio, en donde el oferente influye en el precio del favor, ya que:
1. Controla en cierta medida el precio de la paga por el favor a otorgar, precio que puede variar según sea la magnitud del derecho a otorgar con el soborno y las regulaciones o leyes a omitir o violar. 2. Según su instancia o ámbito institucional de operación, otorga favores al menos algo diferentes a los que se otorgan en otras instancias; y a quién elige. 3.
Se mueve dentro de una información incompleta de derechos o trámites, para manipularlos como actos de corrupción.
Así conformado el mercado de la corrupción, el investigador Cartier-Bresson (1996), lo define con la fórmula siguiente:
Corrupción = Monopolio + discrecionalidad - transparencia.
Según esta concepción, en el mercado de corrupción se manifiesta un poder monopólico sobre un bien o sobre un servicio de corrupción, poder que posee, la discrecionalidad; para decidir quién lo va a recibir o no, y en qué medida; así como la falta de transparencia, entendiéndola como la falta de controles sobre las acciones del sujeto o agente en el ejercicio de la función que comprende su empleo, cargo o comisión, la opacidad y la elución de rendir cuentas de su ejercicio, le da secrecía y encubrimiento de su actuar.
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LOS FACTORES ECONÓMICOS DE LA CORRUPCIÓN Con objeto de que los planteamiento expuestos en párrafos anteriores alcancen una mayor dimensión en su explicación, resulta conveniente abordar a continuación, lo relativo a los factores que influyen en la conducta de los agentes que concurren al mercado de corrupción, considerando resultados derivados de trabajos teóricos y empíricos sobre el análisis económico de la corrupción. Al respecto Busquets Sordo (2003) en su trabajo de investigación destaca que en ,
el clásico análisis de Becker (1968) se identifica que existen dos principales ,
factores que determinan la oferta de actos criminales—en este caso actos o hechos corruptos—, los cuales que son:
La probabilidad de ser sancionado y;
El monto de la sanción.
Con ello, Beker (1968) determina que la corrupción depende negativamente de la probabilidad de ser sancionado y negativamente de la sanción; y además establece que hay otros factores que determinan si alguien entra a la corrupción. Por ejemplo, si aumenta la disponibilidad de obtener ingresos legales, debido a la mayor calidad de la educación, se reducirían los incentivos a entrar en actividades ilegales y por lo tanto se reduciría el número de actos de corrupción. Es decir, el costo de oportunidad es también un factor importante, y al ser este costo menor para el ofertante son mayores los incentivos para entrar a la corrupción.
Con este planteamiento parecería que Beker (1968), plantea que la solución más simple y económica sería sencillamente aumentar la sanción. Sin embargo él mismo determina que en ciertas condiciones esto no es siempre acontece, puesto 10
que pueden ocurrir dos cosas. La primera -en el caso del sobornador- pida un mayor soborno, para compensar el aumento en costos, debido a la mayor sanción. Este monto extra podría ser usado para corromper a las autoridades responsables de supervisar la corrupción y así disminuir la probabilidad de ser sancionado. Lo segundo que puede pasar es que la sanción, al ser tan alta, puede inducir a que la autoridad aplique un menor número de sanciones. Esto llevaría consecuentemente a una menor probabilidad de ser sancionado al actor corrupto.
Además Beker (1968) considera que si el costo de oportunidad es un factor importante en la determinación de actos corruptos, otro más a ponderar se refiere a los costos relacionados con la actividad corrupta. Por ejemplo, si un burócrata puede falsificar un trámite o alterar un registro de adeudo fiscal, a un menor costo que los demás, tiene una ventaja que le crea incentivos a entrar (o permanecer) en la corrupción. En adición a lo anterior, Van Rijckeghem y Weder (2001) encuentran evidencia de ,
que bajos salarios en la burocracia con respecto a los salarios en el sector privado, constituyen un factor potencial para la corrupción.
Al respecto estos investigadores establecen que cuando los salarios no son pagados lo suficiente en el servicio público, los burócratas se ven orillados a entrar a la corrupción; los incentivos son mayores cuando la probabilidad de ser atrapado es baja. La relación entre salarios y corrupción está relacionada con el costo de oportunidad de los burócratas, pues si los salarios son altos y son sorprendidos en actividades corruptas van a perder más que si sus salarios eran bajos.
Para Klitgaard (1988) los ingresos derivados de los actos corruptos son factor importante para generala, y señala coincidiendo con lo expuesto por Beker (1968) que los ingresos dependen en parte de la posición monopólica que ostenta el 11
funcionario sobre el servicio que oferta vía corrupción, la discrecionalidad que tiene, y la rendición de cuentas (cuya opacidad se asocia con la probabilidad de ser sancionado).
Por su parte Ades y Di Tella (1999), encuentran que si existe mayor posibilidad de obtener rentas monopólicas o cuasi monopólicas, habrá una mayor disposición a pagar sobornos, para obtener parte de esas rentas, y por lo tanto habrá mayor corrupción. Con base en este razonamiento Ades y Di Tella establecen el por qué un país rico en recursos naturales, principalmente petróleo y algunos minerales va a ser más propenso a la corrupción. Pues estas dotaciones con las que cuenta el país no son resultado de un proceso productivo, sino de un accidente o dotación natural; muchos se disputarán las rentas procedentes de la comercialización de estos recursos. Tendrán que pagar sobornos y a veces malversar fondos públicos, para obtener los frutos de esos recursos.
Además de lo anterior estos autores identifican tres factores que intervienen en la demanda por actos corruptos. Primero, están las importaciones que tiene el país cómo porcentaje del PIB, el argumento es que al existir una razón mayor, se da una mayor apertura al comercio internacional y por consiguiente hay una mayor competencia y una menor posibilidad de obtener rentas extra normales, por lo tanto habrá una menor disposición a pagar sobornos. Segundo, están las exportaciones de minerales y combustibles. En este caso, la mayor exportación de estos recursos significa una mayor riqueza que muchos están dispuestos a disputarse. Luego está la distancia entre los principales países exportadores, como medida que regula la protección de los productores domésticos.
Con respecto a estos factores que se encuentran ligados con la demanda de actos o hechos de corrupción, Rose-Ackerman (1999), señala refiriéndose a las empresas ilegales que ésta buscan siempre operar bajo un marco de cierta seguridad, por lo que su disposición o demanda de corrupción está dirigida a 12
sobornar a jueces, policías y políticos, para que estos pasen por alto sus actividades irregulares o criminales. Tal disposición por pagar sobornos va a estar determinada primero, en base a que tanta evidencia hay del comportamiento criminal -corrupto- en el entorno que actúan sector y territorio, y segundo, por los ingresos que generan estas actividades; en casos como el narcotráfico los incentivos a pagar sobornos son enormes.
En el estudio de Cabelkova y Hanousek (2002), encuentran que la percepción de corrupción está significativamente asociada con una mayor disposición a pagar sobornos. Entre más corrupta perciba un individuo que sea una institución, tendrá una mayor disposición a pagar un soborno. También encuentran que los empresarios tienen una mayor disposición a pagar un soborno, debido en gran medida a que ellos pueden capitalizar los frutos de pagar un soborno.
En varios estudios, entre los que destacan los de Treisman (2000) .y Ades y Di Tella (1999), se encuentra que la corrupción tiene una correlación negativa con el ingreso nacional. Es decir, entre más rica sea una nación hay menores niveles de corrupción. Esto es congruente con la idea de que los países pobres sean los que tienen mayores problemas de corrupción.
Esta relación puede explicarse, en parte, por el costo de oportunidad; si en un país se puede obtener un ingreso ― decente‖ en una actividad lícita es probable que menos gente esté dispuesta a entrar a la corrupción, mientras que si los ingresos son bajos habrá mayores incentivos a entrar a actividades ilegales como la corrupción.
Con base en lo descrito en los trabajos que se han descrito es posible determinar que de los factores que influyen en la corrupción son fundamentales aquellos
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como la búsqueda de ingresos y la percepción del comprador de sobornos sobre la facilidad y accesibilidad institucional de llevar a cabo su cometido.
En consideración de estos factores, se han desarrollado dos modelos o enfoques aplicados en contexto del análisis económico de la corrupción, conocidos como: Búsqueda de Rentas (ingresos) y el enfoque Institucional o la relación ― Principal Agente‖.
El primer enfoque referido a la búsqueda de rentas (rent seeking) - es de comentar que constituye el planteamiento más antiguo y más utilizado para analizar la corrupción como tema económico. Sus referencias principales están constituidas por los trabajos teórico-empíricos de Bhagwati (1982), de Krueger (1974), de Rose - Ackerman (1978), y de Tullock (1967). En ellos se establece como supuesto básico que el origen del comportamiento de la búsqueda de rentas vía corrupción, es la disponibilidad o existencia de recursos con fines de ser asignados a acciones orientadas a revertir las restricciones y la intervención del Estado, traduciéndose en beneficios anormales para quien los recibe.
Los trabajos que derivan de la aplicación de este enfoque tomaron como punto de partida lo relativo a las restricciones al comercio internacional como ejemplo de fuentes de rentas o ingresos y/o beneficios anormales, que están inducidas por medidas del gobierno y su administración (Krueger, 1974), entre éstas las licencias y/o
permisos de importación, controles administrativos a las
importaciones, aranceles elevados, revisiones rigurosas, etc.
Con cierta divergencia, pero que revalida la afirmación anterior, Ades y Di Tella (1994), apuntan que las economías que operan de manera abierta, con relación al comercio internacional, están significativamente asociadas a índices de menor corrupción.
No
obstante
tal
revalidación,
señalan
que
los
subsidios 14
gubernamentales, derivados de la aplicación de políticas de fomento al desarrollo industrial y a las exportaciones pueden ser una fuente de ingresos anormales, llegando a encontrar una correlación entre los índices de corrupción con la presencia de subsidios a la manufactura.
En forma similar, encuentran que la existencia de múltiples tasas de cambio y cuotas de asignación de moneda extranjera conducen a la generación de beneficios anormales.
Los controles de precios aparecen a su vez como otra fuente para la búsqueda de ingresos o benéficos anormales derivados de la corrupción, en la medida que exista una autoridad pública con capacidad discrecional para aprobar o desaprobar expedientes de autorización para efectuar el reajuste en los precios. Al respecto el Banco Mundial (1983) plantea que los empresarios pueden verse incentivados a sobornar a los servidores públicos para mantener por ejemplo, su abastecimiento de insumos a precios por debajo de sus valores de mercado, mientras que pugnan porque se les aprueben las gestiones realizadas ante la autoridad para elevar el precio de sus productos finales.
En este enfoque de búsqueda de ingresos, se establece también que esta búsqueda puede llevarse a cabo en ausencia de la intervención estatal o del gobierno; tal es el caso de los recursos naturales, que son ejemplo de fuente de ingresos anormales, desde el momento en que tales recursos pueden venderse a un precio que excede o multiplica varias veces el costo de su explotación. En este sentido Sachs y Warner (1995), argumentan que las economías ricas en recursos naturales (por ejemplo de agua) son más propensas a manifestar y generar en su interior la búsqueda de ingresos anormales, en comparación de aquellas que disponen de limitados recursos naturales.
15
Kraay y Van Rijckeghem, (1995); así como Haque y Sahay, (1996), encuentran que en este enfoque de búsqueda de ingresos existe otro factor el cual se refiere a la existencia de sueldos bajos entre los servidores públicos en comparación con los rigen en el sector privado. Al respecto, establecen que los sueldos bajos son una fuente potencial de corrupción. Si dichos servidores tienen sueldos bajos pero tienen el monopolio de determinadas funciones, utilizan dicho monopolio para elevar sus ingresos totales a través de ingresos complementarios no legales. Alrededor de este planteamiento se encuentra el tema de los salarios de eficiencia, como política de fijación de salarios por encima de su equivalente en el mercado para así hacer más visible el castigo –la pérdida de dicho salario- si se produce el despido por incurrir en determinadas prácticas no legales.
Es de mencionar que dentro de este enfoque de búsqueda de renta o ingresos extraordinarios recibidos vía corrupción, se encuentra el trabajo de Klitgaard (1998), el cual plantea que los incentivos de los funcionarios a corromperse o pervertirse con la obtención de sobornos o mordidas, están definidos en base a ― sus ingresos esperados o deseados (I); sus ingresos reales (r); la probabilidad de ser atrapado (d); los ingresos por sobornos o mordidas (s), así como el castigo que sabe se le imputaría en caso de ser detectado (c) ‖.
Aritméticamente, el planteamiento de Klitgaard se expresa como sigue: I = (1 - d ) (r + s) – (d x c )
De esta forma, el autor explica que si el sueldo del servidor público es menor que sus ingreso deseado (r < I ) existe la probabilidad que el servidor público incurra en actos o hechos corruptivos. También señala que si dentro de la integración del ingreso total del agente, existe una aversión a ser atrapado, así como al castigo que sabe se le imputaría (d x c) –expresión que representa la efectividad de los
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mecanismos de vigilancia y sanción–, a mayores valores de (d) y/o (c) menor será el ingreso esperado del servidor, y el precio que paga el demandante.
Mismo caso con los ingresos reales del agente (r); a sueldos y salarios más bajos, aumenta la probabilidad de que (r) sea menor que (I) y, con ello, se da el incentivo a cometer actos corruptos.
En suma el enfoque de búsqueda de ingresos, establece que los servidores públicos tratan de obtener ingresos o beneficios extras
por su ubicación
monopólica en el ejercicio de su empleo cargo o comisión de algunas dependencias, para luego cobrar sobornos, lo cual se traduce en una menor eficiencia y eficacia de la administración pública y, en consecuencia, en una mayor corrupción, menor calidad del servicio y aumento de los precios o costos de los bienes o servicios públicos.
Por lo que respecta al enfoque institucional, es de mencionar que identificar otros postulados que delimitan la realización de actos corruptos. En esta perspectiva, son dos elementos los están presentes para su construcción, el primero se refiere al denominado principal que corresponde al personal que en una organización tiene asignadas funciones de supervisión o de dirección sobre la ejecución de ciertas operaciones y/o transacciones por parte de otros a su cargo, identificados bajo la denominación de agente.
En este contexto, se da como supuesto que los agentes (servidores públicos) actúan en un ambiente de restricciones entre las cuales la más importante es el conjunto de reglas que regulan su comportamiento. Asimismo, que las decisiones de éstos también se ven afectadas por la información, sus capacidades y los recursos de los que disponen para la ejecución de las funciones asignadas a su empleo, cargo o comisión. 17
Dentro este enfoque la corrupción es interpretada como una desviación de las acciones de los agentes con respecto de los intereses del principal (Bardhan, 1997). Más aún, puede visualizarse como una cadena de relaciones en las que actúan agentes que pueden cometer actos corruptos, y principales que pueden detectar y castigar estos actos.
Al respecto en los trabajos realizados por Marjit y Shi (1998) consideran que también los principales pueden ser corruptos. En ese caso es posible la negociación y la colusión entre agentes y principales para cometer los actos ilegales.
Con lo anterior es posible establecer que, cuando el diseño institucional –los controles, la supervisión, la dirección, el marco normativo, las facultades y responsabilidades, de una organización no genera un conjunto de reglas o incentivos que alineen sus intereses con los del agente (del o de los servidores públicos), estos últimos actuando racionalmente en su propio beneficio no necesariamente realizarán el nivel de esfuerzo comprometido con el principal, actuando no en maximizar el beneficio de la organización o de los ciudadanos, sino en el suyo propio.
El enfoque institucional resulta ser muy claro, establece que cuando la corrupción socava las reglas del juego de la organización es decir, el marco institucional y orgánico, la corrupción termina por devastar la organización o bien, el desarrollo político y económico de un país. Asimismo, si el marco institucional facilita la realización de actos corruptos, éstos serán sistémicos, provocando que se reproduzca la corrupción a lo largo y lo ancho de toda la organización.
En suma, el enfoque institucional plantea que el principal (la autoridad o director) tiene un mayor interés de que la institución y sus reglas del juego se respeten, que 18
el agente. El agente por su parte, contratado para actuar en representación, o bien como intermediario o arbitro del principal puede traicionar los objetivos de éste en aras de su interés personal y actuar corruptamente cuando los beneficios netos a obtener (soborno, cohecho o mordida etc.) son superiores a sus costos (probabilidad de ser descubierto o castigado, más la magnitud del castigo económico, penal o administrativo).
De la aplicación de éstos dos enfoques en el análisis económico de los corrupción se ha derivado la clasificación de ésta en sistémica y conductual o circunstancial (es decir, abajo hay mordidas y arriba tarascadas). Al respecto, se considera como corrupción sistémica cuando las reglas del juego económico y político así lo facilitan y es conductual o circunstancial, si la corrupción del agente se lleva cabo de manera esporádica u ocasional y en el ejercicio de funciones en circunstancia de monopolio, y si el agente las ejerce con un importante nivel de discrecionalidad y con poca transparencia.
En todos los casos de corrupción sistémica no se limita a una sola dependencia o área de la administración pública, se encuentra en todos los niveles, es cotidiana y puede actuar sola o en cadena, organizada y sin organizar, es endémica y por lo tanto comprende a toda una nación o país.
Es importe enfatizar que en la práctica se observa que la corrupción tiende a ser de un sólo tipo es decir, es sistémica, pues no obstante que la corrupción circunstancial es esporádica e involucra fundamentalmente a servidores públicos de pie o de ventanilla, en el contexto de las variables tiempo y frecuencia, ésta resulta ser cotidiana, de todos los días.
Asimismo, han posibilitado la identificación de otras formas de hechos de corrupción como la captura del estado, que corresponde a la corrupción en gran 19
escala, expresada en la disponibilidad de recursos de grandes empresas o empresarios -oligarcas- asignados para manipular actos y la formulación de las leyes políticas e incluso configuran las nuevas reglas del estado, a los servidores públicos tanto de la APF, como de las instancias legislativas.
El mecanismo utilizado primordialmente corresponde al cabildeo o lobby y el pago ilícito a agentes de niveles altos (los de las tarascadas) de organizaciones o instituciones públicas cuyas adquisiciones de insumos de alta y baja densidad económica, son altamente significativas, -PEMEX, CFE, CONAGUA- para su operación y sus presupuestos, con objeto de influyan, intercedan o dirijan las instancias y mecanismos para su elección como proveedores.
También, la captura del estado o el cabildeo –el lobby- considera el pago ilícito de la gran empres u del oligarca a instancias legislativas para que limiten, amplíen o desaparezcan leyes, reglamentos, cupos y/o permisos que condicionan o prohíben la compras, fabricación, distribución y consumo de ciertas mercancías –cigarros, medicamentos, alimentos, entre otros ejemplos--
Esta modalidad está reconocida como el problema más pernicioso y difícil de detectar en la economía política de las reformas institucionales y económicas es decir, de las privatizaciones de empresas y funciones del Estado. Para muchos autores y especialista en la materia, constituye un tema singular y actual de la corrupción y del análisis económico de la misma. Actualmente la captura del estado como forma de corrupción tiene en su haber pocos trabajos.
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EL ÁMBITO INSTITUCIONAL DE LA CORRUPCIÓN
El mercado de corrupción tiene su referencia material en el marco institucional que tienen las instituciones públicas o gubernamentales, ya que en ellas se encuentra el objeto de los actos de corrupción. Las instituciones son las hacedoras de las ― reglas del juego‖ o depositarias de derechos de propiedad a otorgar, así como las encargadas de regularlas, para hacerlas cumplir y guiar su intercambio de manera gratuita o bien con los menores costos de transacción o de negociación para el adquirente o demandante.
El supuesto fundamental de su operación es la existencia de jugadores respetuosos (empresas, consumidores, personas, etc.) y agentes, intermediarios, y/o árbitros contratados como servidores públicos de distintos niveles, con responsabilidad de ejercitar las reglas del juego (las ponen en práctica), sin romper o violentar las mismas y los controles correspondientes; actuar con conocimientos y eficiencia para fortalecer las funciones asignadas a su empleo, cargo comisión y así expresar su respeto a la institución. Pero cuando el agente rompe o corrompe las reglas a través de la corrupción, se debilita la existencia de la institución y se distorsiona su función reguladora y en algunos casos la legitimidad de su presencia como parte del gobierno y la autoridad.
Con base en la observación derivada de la experiencia sobre trabajos de auditoría y evaluación relacionadas con actos de corrupción y considerando el trabajo de Martínez (2009), la corrupción penetra con mayor facilidad y frecuencia en las instituciones gubernamentales cuyas atribuciones consideran a una o a varias de las siguientes funciones sustantivas de la Administración Pública:
• De Regulación: Dependencias o áreas de la administración pública que de acuerdo a justificaciones normativas y de Ley, regulan ciertas actividades 21
económicas que impiden llegar a un punto de equilibrio, por ejemplo: precios tope, precios de piso, número de horas trabajadas a la semana, la cantidad de importaciones permitidas, y especificación o limitaciones en la contratación de trabajadores.
• De Autorizaciones y otorgamiento de permisos: Entidades de la administración pública que tiene el poder para autorizar o rechazar, a los ciudadanos, el derecho a realizar determinadas acciones. Por ejemplo: las licencias de licores son necesarias para los restaurantes para servir bebidas alcohólicas a sus clientes. Asimismo Los permisos de construcción para hacer una casa, entre otros. Al respecto, es común encontrar para tramitar un permiso de conducir a personas que son gente de confianza dentro de la institución llamados ― coyotes‖ que hacen todo el trámite por una módica cantidad de dinero más el pago del trámite sin que la persona tenga que hacer fila u otro proceso burocrático.
•
Transferencias y subsidios: Cuando la dependencia y/o ciertos niveles de gobiernos tienen la facilidad de hacer transferencias de bienes o ingresos, es muy común caer en la corrupción. Por ejemplo, en México, el Ramo 33 es un mecanismo de transferencia del gobierno federal hacia los municipios. Con esta aportación federal se busca erradicar la pobreza, es decir, destinar más recursos a los municipios más pobres, desafortunadamente, dado que estos recursos llegan primero al Estado, esta transferencia ya no es tan justa como parece, ya que en muchas ocasiones la asignación se basa más en partidos políticos, amistades entre gobernador y presidente municipal, u otros.
• De obra pública: Secretarias que generan y desarrollan proyectos y acciones de la construcción de infraestructura y esto conlleva a que en algunas ocasiones exista la reconstrucción, lo que puede llegar a suponer que cuando los gobiernos vuelven a reconstruir obras, la mayor parte de las veces están incurriendo en corrupción. Por ejemplo, en la pavimentación de calles, por qué 22
no aplicar cemento hidráulico en lugar de gastar más dinero en carpetas asfálticas.
• Privatización de activos gubernamentales: En este caso, los gobiernos poseen demasiadas propiedades, pero que son vendidos a precios bajos, lo que puede deberse, principalmente, a cuestiones de costos políticos (como se le conoce vulgarmente, a pagar favores electorales)
• Manejo de Información: Dependencias o áreas de la administración pública que tienen preferencias al acceso a la información limitada que pueda incidir en el precio de un bien o activo financiero referida a tipos de cambio, a licitaciones programadas, etc. Asimismo, información reservada sobre actos de procuración de justicia y de fiscalización, como la ejecución de ordenes aprehensión, la aplicación de auditorías y evaluaciones sobre transacciones, operaciones y personas altamente sensibles, como las que se refieren a los actos de corrupción que dejan huella en registros y que pueden detectarse con la práctica de auditorías.
En adición a lo anterior, dentro de la organización de las instituciones gubernamentales, las áreas administrativas que presentan mayor sensibilidad a la corrupción son las que se presentan a continuación, las cuales y en función del resultado de experiencias de evaluación o revisión sobre el particular, se les llama áreas críticas en razón de que muestran carencia u omisión de control interno o bien, que éste es inadecuado y el personal se ha sido objeto de soborno, con paga en dinero, entrega de obsequios o tráfico de influencias, con un puesto de mayor nivel:
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Adquisiciones.
En estas áreas se presentan principalmente las siguientes irregularidades, permeadas por actos de corrupción: -
Adjudicación directa de pedidos y contratos, sin observar la regulación establecida;
-
Convocatorias de licitaciones que no se ajustan a la normatividad y sus omisiones benefician a determinado contratista o proveedor;
-
Filtración de información a contratista y proveedores, así como fraccionamiento de los requerimientos de adquisición, otorgando información privilegiada de los términos de referencia de las licitaciones a favor de un proveedores y para evitar licitaciones, y adjudicar directamente a proveedores acordados o indebidamente seleccionados, etc.
-
Adquisiciones de inmuebles dañados y/o inmuebles inadecuados para la prestación del servicio institucional; y
-
Adquisiciones en exceso al requerimiento institucional
Bienes Muebles e Inmuebles, con respecto al ocultamiento de la administración de dichos bienes con usos y destinos diferentes a los previstos por la institución: -
Uso de bienes en actividades distintas a las atribuciones de la institución referidos principalmente a: equipo de cómputo, camiones y automóviles, muebles de oficina, terrenos y edificaciones, etc.
-
Alquileres de inmuebles con características diferentes de las requeridas para la atención de los requerimientos institucionales (básicamente en lo relativo a la dimensión y de ubicación), entre éstos: inmuebles para oficinas, almacenes y archivo muerto.
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Almacenes e Inventarios, especialmente en lo relativo al Control y manejo de inventarios: -
diferencias entre los libros contables y la existencia física de los bienes, documentando falsas perdidas y/o no localización de bienes
-
registros de bienes en custodia, de entrada y salida de los de los mismos, que no cumplen con la normatividad legal correspondiente;
-
recepción de bienes diferentes a lo establecido en el contrato
-
extravío o sustracción (documentado pero no sustentado) de bienes almacenados;
-
baja y desincorporación de bienes, cubriendo extravíos o enajenaciones irregulares;
-
bienes asignados sin documentar y asignar resguardos
Contratación Ejecución y Pago de Obra Pública.- en este rubro se ha
identificado lo siguiente: -
asignación de obra a contratistas inhabilitados en el padrón correspondiente
-
violaciones a contratos ocultadas y no sancionadas;
-
modificaciones irregulares en los contratos después de que han sido adjudicados, acordadas pero no observadas;
-
incumplimiento en la ejecución y fecha de entrega de la obra;
-
insuficiente o nula supervisión (acordada y documentada pero no realizada) de obras lo que propician baja calidad de los materiales utilizados y de la identificación volúmenes de obra no ejecutados;
-
obra costosa en terrenos o edificaciones alquiladas, fuera de la regulación en la materia
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-
conceptos cobrados pero ejecutados, etc.
Recursos Humanos -
personal en nomina que desempeña actividades distintas a su paga, siempre mayor (puesto simulado)
-
personal en nómina, sin registro de asistencia y con paga (aviador)
-
personal en nómina con paga y con firmas distintas
-
servicio médico cobrado pero sin ser otorgado al personal
-
medicinas cobradas sin destinatario
Registro y Control de trámites y expedientes , los actos que se identifican mayormente en esta área son: -
la aceptación de solicitudes e integración de expedientes que no acompañan todos los requisitos que establece la normatividad;
-
atención privilegiada a determinados contratistas, proveedores y usuarios de los servicios y derechos que otorga la institución; y
-
entrega o comunicación de respuestas a peticiones, tramites y resultados con favoritismo.
Dentro de este contexto de áreas administrativas en las que todas se manifiestan como fuente de ingresos o beneficios extraordinarios, las correspondientes a Adquisiciones y Contratación, Ejecución y Pago de Obra Pública son, después de las asignaciones que se destinan para el pago de los recursos humanos, las que tienen mayor peso en los presupuestos y gasto públicos. En ellas, la definición de su gasto, que considera precios y costos por arriba de los que marca el mercado, junto con la opacidad en procedimientos que conforman los procesos aplicados
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para la gestión de cada una, permiten la presencia de discrecionalidad y de márgenes de precios y costos que incentivan a realizar actos de corrupción.
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ALCANCES DE LA CORRUPCIÓN
Con base en la fuente de experiencia que mencionada en el apartado anterior, se puede mencionar que la corrupción tiene un rasgo elusivo que deriva de la naturaleza secreta que adquieren los actos corruptos, ya que estos corresponden a un fenómeno de encubrimiento activo que se realiza de modo intencionado. El corrupto siempre intenta ser invisible a cualquier espectador, esto permite entender las dificultades que se presentan a la hora de evaluar y cuantificar los actos de corrupción.
En consideración de la citada fuente, el alcance de la corrupción comprende los actos que pueden ser clasificados dentro de tres grupos, que abarcan, en términos enunciativos y no limitativos, 15 categorías como sigue:
A. Corrupción directa Es aquella corrupción en que ocurre un aprovechamiento directo del empleo cargo o comisión del servidor público para obtener un beneficio. Dentro de este grupo se encuentra el 1.
Abuso de poder Puede entenderse como el acto por el cual un servidor público utiliza el poder de su empleo, cargo o comisión para otorgar o impedir a una persona, grupo de persona o una institución pública o privada, una licencia, permiso o concesión, obteniendo un beneficio económico.
2. Apropiación de bienes y recursos públicos Que se define como un aprovechamiento, extracción o modificación indebida de bienes o fondos que pertenecen a una dependencia o al erario 28
gubernamental y a los cuales se ha tenido acceso gracias a la función que desempeña el servidor público.
3. Enriquecimiento ilícito Que se considera como el incremento del patrimonio de un agente, con significativo exceso, respecto de ingresos legítimos o la obtención de mejoras económicas, durante el ejercicio de una función, sin una debida justificación.
4. Extorsión Es la utilización del poder que se dispone para presionar a un tercero por la aplicación correcta de la ley y así obtener un beneficio económico.
5. Favoritismo y/o Nepotismo. Es la conducta destinada a obtener beneficios personales para familiares o amigos cercanos y es efectuada por un agente público, en menoscabo o detrimento de otras personas más idóneas que buscan la obtención de un cargo o empleo. El nepotismo, es un tipo de favoritismo en que éste se realiza en función de las relaciones de familia o amistad.
B. Corrupción por intermediación En estas acciones el beneficio particular que proviene de la abstención de dejar de hacer o no haber ejecutados las funciones y restricciones que norman el ejercicio de un empleo, cargo o comisión.
6. Soborno o Cohecho Consiste en ofrecer u otorgar de común acuerdo a un agente o servidor público, una compensación monetaria o dádivas a cambio de que éste 29
realice u omita algo relacionado con las funciones asignadas a su empleo, cargo o comisión. .
7. Aceptación de ventajas indebidas Consiste en la aceptación de beneficios personales de cualquier tipo a cambio de realizar un acto indebido, o cualquier favor en la función de un cargo, coludido con un tercero individual o con un grupo de terceros.
8. Tráfico de influencias Es la negociación o uso indebido del poder propio del cargo en ámbitos no relacionados con la actividad propia del servidor público.
9. Clientelismo político Consiste en el pago o entrega de regalos de los candidatos a sus votantes para el logro de su elección.
10. Malas prácticas electorales , Se refieren a las acciones ilícitas en procesos electorales con el objetivo de modificar los resultados de una elección.
C. Aprovechamiento de procedimientos En este grupo de categorías, el acto corrupto consistiría en el aprovechamiento de las fallas o carencia de atributos de control en el sistema de procedimientos en que se halla inserto el ejercicio de las funciones que regulan el empleo, cargo o comisión de un servidor público.
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11. Manejo indebido de bienes o fondos públicos Es el uso de bienes o fondos fuera de sus objetivos, o sin austeridad eficiencia, o transparencia, efectuado en el ejercicio de una función pública y con un beneficio particular para el servidor público.
12. Manejo indebido y el ocultamiento de información El primero se refiere al aprovechamiento indebido, en beneficio propio o de terceros, de cualquier tipo de información reservada a la que se hubiese tenido acceso en función del empleo, cargo o comisión del servidor público. El ocultamiento de información consiste en guardar información de una dependencia pública, la cual debería otorgar o dar a conocer el servidor público en función de su cargo, a cambio de una dádiva o recompensa.
13. Negociación incompatible Que es la acción cometida por un agente público o privado, quien en función de su cargo debe participar como agente público de una negociación, y al mismo tiempo actúa como agente privado, teniendo una situación ventajosa frente a los otros participantes de la negociación.
14. Manejos indebidos de los procedimientos públicos Caracterizada porque un servidor público transgrede disposiciones sobre procedimientos o normas que regulen el funcionamiento de las organizaciones o dependencias a las cuales el servidor
pertenece
obteniendo un beneficio para sí.
15. Lavado de dinero Acción realizada por un particular, en la cual éste participa en la legalización de un capital obtenido originalmente por el narcotráfico o por otros ilícitos. 31
Con respecto a la frecuencia de dichos actos de corrupción y en consideración de la mencionada fuente, se destacan (con cierta prelación) los siguientes:
El soborno o Cohecho y su combinación con el abuso de poder
Aceptación de ventajas indebidas
Manejos indebidos de los procedimientos públicos
Tráfico de influencias
Manejo indebido de bienes o fondos públicos y su combinación con el abuso de poder
Enriquecimiento ilícito
Lavado de dinero
Es de mencionar que gran parte de los actos de corrupción están ubicados en los grupos correspondientes a corrupción por intermediación y directa así como por aprovechamiento de procedimientos, con menor evidencia.
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COSTOS Y CONSECUENCIAS DE LA CORRUPCION EN LA ECONOMÍA
Uno de los temas más debatidos es cómo medir la corrupción. Dada la naturaleza ilegal y secreta de las transacciones corruptas es prácticamente imposible la tarea de calcular cuánto cuesta la corrupción. Por esta razón, la medida por excelencia ha sido la percepción a través de encuestas, cuyos resultados pueden ser discutibles pero una vez establecido el hecho de que la percepción de corrupción es alta, es muy difícil establecer cambios en dicha percepción.
Los resultados derivados de ciertas mediciones, enfoques y de encuestas aplicadas, pueden ayudar a establecer las consecuencias y los costos derivados de las actividades que ha sido dañadas por la corrupción. Por ejemplo, en el enfoque microeconómico es común hablar de los costos de transacción. En este sentido la corrupción puede incrementar dichos costos y en otros casos -en términos macroeconómicos- aumentar la carga impositiva de los contribuyentes. Al respecto si un contratista de obra por ejemplo, tiene que sobornar a un funcionario para que le adjudiquen un contrato, es lógico pensar que el monto pagado se transferirá al costo de la obra y que en última instancia la corrupción es financiada por los contribuyentes.
Los costos económicos los podemos clasificar en directos e indirectos.
Los directos producen distorsiones en la asignación de recursos y, por lo tanto, desaceleran el crecimiento económico, tales como pago de sobornos para la adjudicación de contratos públicos que conllevan a perjuicios fiscales – precios inflados- y sociales por la baja calidad de las obras contratadas.
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Los costos indirectos ocurren como un subproducto de otros efectos no
económicos de la corrupción como la inestabilidad política, corresponden a esos efectos negativos secundarios que acarrea la corrupción
Algunas de las variables a considerar para el cálculo de los costos directos son:
1. El monto de la promoción de responsabilidades y respectivo resarcimiento a la Hacienda Pública, en los tres niveles de gobierno (tan solo en el nivel federal ascendió -en 2009- a 3,884 millones de pesos*, según reporte de la Secretaría de la Función Pública)**, no corresponde necesariamente a las sumas que realmente han perdido las instituciones públicas defraudadas, por lo tanto, para obtener una cifra más ajustada a la realidad se tendría que acudir a casos particulares de corrupción y a un trabajo de campo más amplio y dispendioso.
2. La contratación pública en nuestro país se identifica a través del pago de soborno que oscilan entre un 5% y un 15% del valor del contrato, bien se trate de contratación directa o licitación pública. Se consideran un rubro importante para el cálculo de los costos, el cual siendo bastante moderados lo hemos considerado tan sólo del 5%.sigue siendo el mecanismo por excelencia para acceder a bienes y servicios dentro de la administración; por lo tanto, la corrupción.
(*) de 2001 a 2008, pasó de 2.5 mil millones de pesos a 3.8 mil millones, por año (**) A la fecha de elaboración del presente trabajo, el Servicio de Administración Tributaria (SAT), instancia encargada de cobrar las sanciones económicas a servidores públicos por daños causados a la Hacienda Pública Federal, reportó que un total de 640, que deben pagar 43 mil millones de pesos. Adicionalmente, el periódico La Jornada, ha difundido que, a nivel general, para los últimos 19 años (19912009), el importe total de créditos (multas a funcionarios señalados por la SFP o la Auditoría Superior de la Federación como responsables de irregularidades graves) es por 48.5 mil millones de pesos, de los cuales se ha recuperado menos del 1%, que se traduce en aproximadamente 76 millones de pesos.
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3. La burocracia también tiene un precio y el ejercicio de la política exige en aquellas personas que logran por ― favores políticos‖ vincularse a la administración pública den contribuciones o ayudas para los políticos o padrinos a cambio de esos puestos. Sin embargo, ese tráfico de influencias y/o ― pedir dinero a cambio de un puesto público ‖ es mucho más complejo de medir e incluso de llegar a conocimiento de las autoridades competentes.
4. Los costos de controlar la corrupción. La sociedad incurre en unos costos al tratar de controlar la corrupción. Por ello los recursos que son aplicados por el Estado, referido tanto a los gobierno federal, local y municipal, para mantener a los organismos de control (en el caso federal la Secretaría de la Función Pública (SFP), La PGR, los Órganos Internos de Control, las Contralorías Generales de los Órganos Autónomos,) y la labor de la Auditoría Superior de la Federación, también son recursos que se transfieren de otras actividades del Estado como gasto e inversión y que para la economía representan un costo de oportunidad, en consecuencia también se consideran como un rubro importante. Su contabilización presenta ciertas dificultades para consolidarla, debido a la asimetría en la calidad de la información de los niveles local y municipal.
5. El monto no recuperado de sanciones del Estado a los proveedores y contratistas por la comisión de irregularidades y deficiencias que afectaron a la Administración Pública (tanto federal, como local y municipal), debido a la prescripción del derecho a sancionar, a los amparos y al resultado de los juicios de nulidad. Al respecto y como ejemplo del contexto federal, la SFP reporta que al cierre de 2007, 928 empresas en su papel de proveedores y contratistas se encontraban sancionadas, y que el monto de las sanciones determinadas en dicho año, sumaron la cantidad de 59.1 millones de pesos. En 2004, las sanciones alcanzaron los 126.5 millones, sanciones
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determinadas sólo por la SFP y los Órganos Internos de Control (OIC), de las dependencias de la Administración Pública Federal.
Como se puede apreciar, en las condiciones actuales no se cuenta
con la
infraestructura de información para contabilizar el costo directo de la corrupción.
Los costos indirectos que ocurren como un subproducto de otros efectos no económicos de la corrupción como la inestabilidad política, son esos efectos negativos secundarios que acarrea la corrupción. Algunos de estos costos son:
Pérdidas de productividad. La corrupción afecta la administración eficiente de las instituciones de la administración pública.
Desvía y desestimula la inversión, debido a que la incertidumbre que se plantea por la presencia del fenómeno en las instituciones del Estado motiva el desvío de la inversión a regiones o países con menos niveles de corrupción, de acuerdo a la percepción de los mismos empresarios e inversionistas
Sesgos de importancia en la asignación de recursos, en la medida en la que el Estado debe dedicar recursos al control del fenómeno de la corrupción en detrimento del fomento y apoyo de acciones, obras y servicios que atiendan las necesidades de salud, educación, empleo, recreación, vivienda, entre otras; que representa un costo de oportunidad para la economía.
Aumento de los costos de transacción. La corrupción introduce incertidumbre sobre el cumplimiento de contratos, le resta claridad a las reglas de juego; esto hace que los proveedores y contratistas al intercambiar bienes y servicios con el estado asuman un riesgo que finalmente debe trasladarse a los precios. 36
Al respecto, y dentro del contexto de la economía mexicana (*) se sabe que la corrupción, el fraude y las conductas deshonestas tienen un costo de 81 mil millones de dólares anuales, 12 por ciento del producto interno bruto (PIB), según lo determinado en el estudio difundido por la firma consultora CEI. Asimismo, esta empresa consultora reveló también que las pequeñas y medianas empresas (Pymes) pagan cada año unos 29 mil 700 millones de dólares en sobornos, cifra que representa 4.5 por ciento del PIB. El 43 por ciento de las Pymes realiza de manera regular este tipo de pagos, que equivalen a 10 por ciento de sus ingresos totales anuales. El estudio se basó en los resultados de un sondeo de mil 346 empresas.
De igual forma y con base en los resultados de la encuesta sobre el fraude en México, aplicada en 2008, por KPMG, una de las firmas más importantes del mundo en materia de seguridad empresarial, la subsecretaria de Atención Ciudadana y Normatividad de la Secretaría de la Función Pública (**), destacó que el ilícito con mayor recurrencia en la gestión pública es el contubernio entre funcionarios y empresas para direccionar la adjudicación de licitaciones, pues en ellas están en juego 360 mil millones de pesos correspondientes al monto total de la contratación en la administración pública federal.
Adicionalmente la citada servidora pública, menciono que mientras más grande sea el monto de las licitaciones, mayor es el riesgo de corrupción, como el caso de Petróleos Mexicanos (Pemex) y de la Secretaría de Salud, la cual tiene concursos por más de 6 mil millones de pesos.
De este modo, el impacto económico procedente de la corrupción es amplio y profundo. Adquiere una variedad de formas complejas. Por esta razón es útil (*) La Jornada, jueves 11 de agosto de 2005. (**) La Jornada, Jueves 4 de junio de 2009.
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resumir los efectos económicos esenciales de la corrupción, sobre la eficiencia y equidad (en lo microeconómico y lo macroeconómico) como se observa en el siguiente esquema
Régimen o Modo de la Transacción Deliberada y circunstancial entre un funcionario corrupto y su cliente
Consecuencia sobre la Eficiencia
Consecuencia sobre la Equidad
El efecto neto es ambiguo: las transacciones voluntarias aumentan la eficiencia, pero su ilegalidad va en detrimento de ésta. .
Se transfieren recursos del Gobierno y/o del proveedor o contratista al funcionario corrupto, en detrimento de los recursos necesarios Escondida y sistémica, Disminuye la eficiencia, relacionada con la puesto que se adoptan para la atención de traición del funcionario medidas precautorias requerimientos sociocorrupto a su superior y/o costosas. Además, la económicos del país. a la institución desconfianza generalizada gubernamental desalienta la toma de . decisiones y la disponibilidad para asumir riesgos.
En algunos casos, debido a la existencia en la administración pública de procesos gubernamentales innecesarios y burocráticos, algunos investigadores del tema, plantean que la corrupción puede ser económicamente eficiente y, por eso, difícil de erradicar: Lo cual ha dado origen a la aparición en el análisis económico de la corrupción, del enfoque denominado, ― Pago para Agilizar ‖ (speed payment ), este considera que no todos los actos corruptos poseen los dos elementos o transacciones indicados. En algunos casos, el elemento circunstancial citado en el esquema puede producir un resultado eficiente, cuando se hace un pago para activar o acelerar la solventación de un trámite, ya que se puede obtener ganancias en tiempo y comodidad, asimismo se constituye en ciertos momentos 38
en la única solución para eludir un obstáculo al desarrollo o al crecimiento económico (Nye, 1967). Con base en lo anterior los seguidores de este enfoque, defensores a ultranza de la eficiencia, ampliamente combatidos, plantean que la corrupción actúa como ― la grasa‖ que lubrica el funcionamiento del aparato económico.
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LAS DISTORCIONES DE LA ECONOMÍA DERIVADAS DE LA CORRUPCIÓN
Con base en lo señalado por Badel Rueda (1999), la mayoría de los autores sobre el tema encuentran que la corrupción genera en la economía un conjunto de distorsiones que pueden ser enmarcadas dentro de tres vertientes referidas: al crecimiento y desarrollo económico, a la eficiencia de la administración y a los proyectos del sector público, cuyos contenidos comprenden a los siguientes elementos:
Distorsiones en el crecimiento y desarrollo económico, referidas a los desequilibrios que produce y al sostenimiento de barreras que afecten mayormente a componentes de la macroeconomía.
La corrupción no alivia los efectos existentes en las distorsiones administrativas (por ejemplo, el ― tortuguismo‖-ilustrado-burocrático); por el contrario la corrupción y las distorsiones son causadas o conservadas por los mismos factores, multiplicando incluso el impacto de las distorsiones existentes en la economía.
La corrupción disminuye o reduce la inversión y el crecimiento económico, más aún cuando las regulaciones son numerosas y voluminosas en su contenido.
La corrupción tiene efectos negativos tanto en los niveles de inversión extranjera como interna, ya que desvía la inversión productiva y disminuye el crecimiento, puesto que los sobornos hacen que la búsqueda de ingresos sea más lucrativa comparada con la inversión y la producción. La corrupción reduce el crecimiento porque incrementa el costo de la inversión pública, mientras reduce la productividad; este incremento en el costo de la inversión no es soportado adecuadamente por gastos en operaciones y mantenimiento. Los altos niveles de 40
corrupción están asociados con altos gastos en honorarios y salarios – gran componente del gasto corriente del gobierno. Los inversionistas terminan por evitar los entornos en que la corrupción es ascendente o rampante y/o sistémica, porque ésta aumenta el costo de las transacciones. La corrupción con frecuencia está relacionada también con un grado alto de incertidumbre, algo que siempre ahuyenta a los inversionistas.
La corrupción reduce los niveles de crecimiento, ya que perjudica mayormente a las empresas pequeñas debido a que a éstas les es más difícil que a las firmas más grandes sostener el alto costo de la corrupción (tiempo y dinero). Generalmente, las firmas pequeñas carecen de poder para evitar la corrupción, tienden a operar en entornos altamente competitivos y, por lo tanto, no pueden pasar el costo de la corrupción a sus clientes. Por esta razón, en los ambientes rampantes de corruptos, es más difícil para las empresas pequeñas sobrevivir, y esto perjudica a la tasa de crecimiento de una economía como la nuestra en que la pequeña empresa es la propulsora del crecimiento.
La corrupción agrava la pobreza y la desigualdad. Reduce la generación y las oportunidades empleo para los que menos tienen, ya que limita y desalienta la inversión. Además, la corrupción facilita la desigualdad al limitar los gastos en servicios del sector privado, y limita el acceso a recursos esenciales como el cuidado de la salud y la educación.
Ineficiencias en la Administración, que repercutan en la elevación de los desembolsos requeridos para llevar a cabo las actividades productivas y en la disminución de la calidad de los bienes y servicios producidos.
La corrupción aumenta el costo de operación de las empresas. Los servidores públicos introducen discrecionalmente demoras y requerimientos innecesarios 41
para forzar la obtención de sobornos, aumentando los costos de operación, en adición al valor monetario de los pagos por corrupción. Además aumenta el costo de las transacciones comerciales (actuando como doble tributación, pues adquiere el carácter de un impuesto extra sobre las empresas o firmas comerciales). El tiempo y el dinero que se gasta en sobornar a los servidores
públicos
y
en
resolver
materias
reguladas
por
complejas
reglamentaciones aumentan el costo de las empresas. Este costo, o se transfiere al consumidor por medio de aumentos en el precio o reduciéndose la calidad del producto, o actúa como una barrera para que las firmas no entren en el mercado.
Reduce la productividad y desalienta la innovación. Las empresas gastan tiempo y recursos al pagar sobornos y en cultivar relaciones ― empresariales‖ con servidores públicos corruptos, en lugar de dedicarlos a actividades que promuevan su crecimiento. Asimismo, los innovadores están a merced de los servidores públicos corruptos que a través de licencias y permisos, hacen que se incrementen los costos de establecerse como empresarios e innovar en sus inversiones; además la corrupción desalienta a que se hagan innovaciones, dado a la complejidad de los sistemas y procedimientos que regulan el registro de patentes y la protección de los derechos sobre la propiedad respectiva.
La corrupción promueve la desigualdad entre las firmas. Mediante favoritismos comprados se condicionan la distribución y comercialización de bienes y servicios, en la medida en que los servidores públicos, como contraprestación generan pequeños grupos elites que controlan áreas de mercado, a favor de los grupos que obtienen los favores comprados, generando con ello desigualdades en las políticas económicas.
Reduce los niveles de empleo en las empresas. Al obligar a la empresa a operar en el sector informal, creando barreras a su entrada en el mercado y aumentando 42
sus costos de operación, la corrupción reduce en efecto los empleos en el sector privado porque las firmas son menos propensas a crecer y a expandirse. La corrupción provoca una reducción en la calidad de los productos así como la seguridad en la operación de las firmas. Los sobornos son pagados para eludir regulaciones oficiales, y así pasar por alto condiciones peligrosas o permisos que reducen la calidad de los bienes y servicios generados, por tanto, la alternativa de los consumidores se verá distorsionada y orientada a la adquisición de productos de baja calidad o bien consumir en establecimientos riesgosamente instalados y operados.
La corrupción desvía los recursos con fines productivos, las firmas pagan los sobornos con recursos destinados a la inversión, mientras que los servidores públicos que reciben los pagos los consumen o los depositan en cuentas bancarias y en casos muy aislados los invierten en papeles bursátiles, postergando y limitando en consecuencia el flujo y ritmo de incorporación de recursos hacia la inversión.
Ineficiencias administrativas en las operaciones y proyectos del sector público, mismas que se refieren primordialmente al manejo discrecional del gasto público por parte de servidores con carencias técnicas y de conocimiento, improvisados al puesto, o bien con experiencia en sobornos.
La corrupción hace más largos y numerosos los proyectos de los gobiernos. Si hay sobornos, el tamaño y volumen de los proyectos se incrementan para procurar mayores ganancias a los involucrados consumiendo mayor número de recursos de inversión con respecto de los necesarios
La corrupción promueve los proyectos públicos que exhiban un alto nivel de complejidad. De esta forma se dificulta la estandarización técnica de bienes y 43
servicios lo que permite un fácil manejo de altos precios que comúnmente son imposibles de conocer. La corrupción aumenta el costo de los proyectos de los gobiernos. Las firmas ganadoras no necesariamente son las más eficientes, sino las que puedan pagar los más altos sobornos; generalmente presentan costos más bajos y por ello están dispuestas a pagar los favores o contratos recibidos, afectando con ello la calidad del bien o servicio. Estudios de casos indican que los pagos ilegales pueden incrementar el costo y bajar la calidad de los proyectos de la obra pública en más del treinta, que corresponde al monto del soborno pagado.
Aumenta el dispendio del gasto público. Los proyectos de inversión pública brindan en muchos casos oportunidades para que los servidores públicos reciban sobornos. Sencillamente, éstos frente a la posibilidad de beneficiarse directamente al adjudicar contratos a amigos, promoverán tantos proyectos de inversión pública como les sea posible. Ocurre algunas veces que se adjudican a amigos proyectos que nunca se llegan a completar, simplemente porque alguien roba los fondos o no concluyeron la obra en razón que les destinaron menos de los recursos con respecto de los que les pagados para su conclusión. La corrupción produce también mala administración de los proyectos de inversión pública y por lo tanto contribuye a robustecer el déficit fiscal, en detrimento de una política gasto público acertada.
Las distorsiones descritas en los párrafos anteriores tiene implicaciones teóricometodológicas que no son fáciles de averiguar, como se observa en su descripción, estas constituyen principalmente el esbozo de líneas de investigación o bien un conjunto de hipótesis, unas por probar y otras más han sido objeto de prueba en estudios, evaluaciones y auditorías practicadas en atención a denuncias, quejas y a resultados de análisis de riesgos sobre el desempeño de servidores públicos adscritos en distintas dependencias y organismos de la 44
Administración Pública Federal y que por el conocimiento de ello se consideró pertinente incluirlas como apartado del presente trabajo.
Al respecto, se ha considerado además, que su contenido permite identificar una agenda de temas y subtemas que deben ser objeto de investigación económica sobre la corrupción en nuestro contexto nacional.
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LA PERSITENCIA DE LA CORRUPCIÓN
Una larga antología de refranes, consejas y ocurrencias populares en nuestro país dan cuenta de que la corrupción ha permeado nuestra sociedad, ejemplo de ello son las siguientes: ― No hay general que resista un cañonazo de cincuenta mil pesos‖; ― No hay peor error que vivir fuera del presupuesto‖; ― Este es el año de Hidalgo … el que deje algo ‖; ― Un político pobre es un pobre político ‖; ― Más vale bolsa saca que bolsa seca ‖; y ― El que no tranza no avanza ‖
La connotación común de refrán nos indica que se trata de una expresión de la sabiduría popular, misma que se forma y manifiesta como resultado de la persistencia del objeto o hecho referido, siendo ésta la que hace posible dar la patente a su uso y así, refiriéndonos a la corrupción en nuestro país, es posible establecer que no es un fenómeno reciente, por ejemplo: ― No hay general que resista un cañonazo‖, se sabe que se divulgó en la segunda década de 1900; ― No hay peor error que vivir fuera del presupuesto‖, se escuchó en los años de 1950; ― Un político pobre es un pobre político‖, en los años de 1980 y recientemente, a finales de 1990: y la primera década del 2000, la ocurrencia que dice ―El que no tranza no avanza‖, que nació al parecer en pañales de seda, en instituciones privadas de educación superior.
Si bien las fechas del uso de las consejas anteriores nos permiten percibir la sobrevivencia de la corrupción en nuestro entorno nacional con una referencia de un siglo, tenemos que su dimensionamiento o métricas sistemáticas de su nivel, frecuencia e incidencia que alcanza, aparece durante los últimos años de la década de 1980. Encargándose de organizaciones internacionales y en años más recientes, con la participación de otras de origen nacional (pertenecientes tanto al sector público como del sector privado).
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Tanto en el ámbito internacional como el nacional, el dimensionamiento de la corrupción se ha realizado utilizando al menos cuatro métodos orientados a medir o identificar lo siguiente:
La percepción general o de grupos focalizados de corrupción
La incidencia de las actividades de corrupción
El Uso de estimaciones de expertos sobre el nivel de corrupción
Los indicadores o indicios objetivos de la corrupción
Medir la percepción, consiste en determinar de manera relativa y con base a una escala determinada, la dimensión y profundidad que alcanza la corrupción en un determinado momento.
Mediante la determinación de la magnitud de la incidencia de las actividades de corrupción, fundamentada en la elaboración de cuestionarios aplicados a través de encuestas, se entrevistan a los actores de la corrupción que, en una de las partidas, corresponde a los que presumiblemente son corruptos y por la otra partida, a los que ofrecieron sobornos. El objetivo de este método es conocer la frecuencia con la que presentan los actos y tipos de corrupción.
Con la práctica de establecer estimaciones, expertos internacionales con la información relativa a los resultados de encuestas llevadas a cabo en varios países, por organizaciones y despachos de consultores en materia de administración o gestión de riesgos, cuantifican la existencia y persistencia de la corrupción en periodos de tiempo generalmente amplios.
Por medio del cuarto método que comprende la aplicación de técnicas de análisis estadístico y métodos econométricos a información y datos provenientes de investigaciones y estudios, se construyen indicadores o índices sobre la 47
corrupción, que permiten mostrar indicios, señales y/o semáforos sobre de la corrupción en un determinado lugar y tiempo. Esta métrica es de gran utilidad para auxiliar el desarrollo de investigaciones empíricas de mayor profundidad o bien para la identificación de áreas críticas o con riesgos de corrupción en actividades administrativas y de gobierno.
El dimensionamiento de la corrupción, fundamentado en la aplicación de los citados métodos,
ha permitido delimitarla y asignarle un valor cuantitativo –
absoluto y/o relativo- que facilita la realización de trabajos y ejercicios de comparación o contraste en varias partes del mundo, principalmente efectuados por Transparencia Internacional y por el Banco Mundial, que han generado un importante acervo de indicadores e índices sobre corrupción. (*)
Transparencia Internacional (TI), se fundó en 1993 y opera como un organismo no gubernamental de escala mundial, con sede en Berlín, Alemania. Congrega a la sociedad civil, sector privado y los gobiernos en una vasta coalición global. Tiene como propósito que las personas comprendan y enfrenten los dos rostros de la corrupción: ― quien corrompe y quien permite ser corrompido".
A través de sus 100 capítulos en el mundo y su Secretariado Internacional, Transparencia Internacional, aborda las diferentes facetas de la corrupción, tanto al interior de los países como en el plano de las relaciones económicas, comerciales y políticas internacionales.
(*) Es de mencionar que se conoce de la existencia de otros indicadores y/o índices internacionales que se aplican en países y regiones de Europa, África, Asia y Latinoamérica., de ellos destacan los que se relacionan en el Anexo 1, del presente trabajo.
48
En el ámbito internacional, TI impulsa campañas de concienticiación sobre los efectos de la corrupción, promueve la adopción de reformas políticas, el establecimiento de convenciones internacionales sobre la materia; alienta la adhesión a las mismas y luego observa y mide la implementación de dichos acuerdos por parte de los gobiernos, corporaciones y empresas. Asimismo, a nivel nacional, los capítulos de Transparencia Internacional promueven una mayor transparencia y la materialización del principio de rendición de cuentas. Con este fin, TI monitorea el desempeño de algunas instituciones claves y ejerce presión para la adopción no-partidista de las reformas que sean necesarias.
TI a partir de 1995 ha construido los índices sobre corrupción más consultados y renombrados mundialmente, como sigue:
Índice de la Percepción de la Corrupción (IPC), es un indicador compuesto que reúne datos de fuentes correspondientes a años anteriores y resultados encuestas anuales. En su construcción se usa información de 13 fuentes distintas preparadas por 10 instituciones independientes, complementadas con la opinión de expertos y líderes económicos. Todas las fuentes miden el alcance general de la corrupción (frecuencia y/o magnitud de los sobornos) es decir, permiten establecer la percepción de la corrupción en el sector público y político y ofrece una clasificación de países, es decir, incluyen una evaluación.
Actualmente el IPC comprende 180 países, de ellos 31 son de Latinoamérica, 33 de Asia Pacífico, 19 de Medio Oriente y Norte de África, 30 de Europa Occidental, 20 de Europa Oriental y Asia Central y 47 de Sub Sahara y África
Índice de Fuentes de Soborno (IFS), se refiere a la opinión de expertos y líderes económicos, sobre el tema de los sobornos, considera a los 22 principales países exportadores a nivel internacional y regional en función de la propensión de sus 49
empresas a sobornar en el extranjero para ganar negocios. La cifra combinada de exportaciones globales de bienes y servicios y entrada de inversión extranjera directa de estos 22 países representaba el 75 por ciento del total mundial en 2006.
Los resultados que considera el IFS están sustentados en la aplicación de más 2,740 entrevistas a altos ejecutivos de empresas de 26 países desarrollados y en desarrollo, seleccionados según el volumen de las importaciones y la entrada de inversión extranjera directa.
Los países incluidos en el IFS son: Alemania, Reino Unido, Francia Suecia, Holanda, Italia, España, Rusia; .Austria, Suiza, y Bélgica (en Europa). Estados Unidos, Canadá, Brasil y México (en América); China, Japón, Hong Kong; Corea del Sur, India Taiwan , Singapur y Malasia (en Asia), Australia y Sud África.
Barómetro Global de la Corrupción (BGI): Esta herramienta cuantifica la corrupción, a partir de los resultados de una encuesta anual, en la que participan casi 92 mil personal de 86 países, ubicados en Europa -occidental y oriental-(38), Medio Oriente y Norte de África (5), Sub Sahara y África (10) Latinoamérica (9), Norteamérica (2) y Asia Pacífico (22). Sus resultados reflejan la opinión y la experiencia de la población en el tema de la corrupción, referida a los pagos de sobornos; a la actuación de la administración pública contra la corrupción y; a la forma en que afecta la corrupción a los sectores e instituciones públicos así como al entorno personal, político y de negocios.
Las instituciones y los servicios públicos, considerados por el BGI como clave referencial de la encuesta, son la policía, los sistemas de justicia, la administración pública, el Poder Legislativo, los medios de comunicación y las
empresas
privadas.
50
Es de mencionar que Transparencia Internacional utiliza el BGI para complementar los Índices de Percepción de la Corrupción y de Fuentes de Soborno.
El Banco Mundial a partir de 1996 estableció el tema de la corrupción como línea de análisis, investigación y dimensionamiento y por extensión el de de buen gobierno que de acuerdo a su conceptualización es uno de los antídotos de aquella, contando con la participación de su Instituto, conocido como el Instituto del Banco Mundial. De los resultados alcanzados sobresalen el diseño y construcción de los siguientes indicadores e índices que se han transformado para cerca de 250 países como la referencia típica para estudiar y medir la corrupción así como para la elaboración políticas, programas y estrategias para combatirla.
Al
respecto
Heller
(2009)
establece
que
la
comunidad
internacional
fundamentándose en esa referencia del Banco Mundial, ha llevado a cabo consistentemente la definición y ejecución de acciones para medir los niveles de corrupción y para actuar en los ámbitos del combate a la corrupción y el buen gobierno, con el objeto alcanzar además, la ayuda internacional –la zanahoria-, cuyo paquete se ha incrementado de 500 a 700 millones de dólares.
Indicadores de Gobernabilidad –Buen Gobierno-( IG), miden el desempeño de seis componentes que el Banco Mundial estima reflejan condiciones de buen gobierno, como: la representación y la rendición de cuentas, la estabilidad política y la ausencia de casos graves de violencia, la efectividad gubernamental, la calidad regulatoria, el estado de derecho y el control de la corrupción. Son resultado de la combinación
de
encuestas
de
percepción
ciudadana
y
de
agencias
especializadas. Los indicadores están construidos en base a 310 variables de 35 fuentes de información distintas, pertenecientes a 33 instituciones y su aplicación actual cubre a 212 países. 51
Cada una de las variables de los IG buscan medir algún aspecto relacionado de cada componente o dimensiones de la gobernabilidad, identificados en el párrafo anterior.
Es de destacar, que el sentido de gobernabilidad que considera el IG comprende el proceso a través del cual la autoridad se ejerce en una determinada comunidad política, incluyendo: (i) la forma mediante la cual los titulares de la autoridad son elegidos, controlados y reemplazados; (ii) los principios y normas bajo los que se ejercen las interacciones entre el Estado, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil en términos de competencias, responsabilidad y funciones; y, (iii) la capacidad de la autoridad para identificar necesidades, captar recursos, definir políticas y llevarlas a cabo. (BID 2003)
Índice Global de Integridad Pública (IGIP). Esta herramienta se aplica en 29 países y se utiliza para medir sus fortalezas y las debilidades de para enfrentar la corrupción, está fundamentado en el manejo de más 300 indicadores basados en hechos y apoyados por pruebas objetivas (leyes, documentos políticos oficiales, artículos de periódico, datos administrativos, informes independientes, fuentes académicas, etc.) Los indicadores son agrupados en seis categorías (Sociedad Civil, Información Pública y Medios; Proceso Político y Electoral; Rendición de Cuentas; Administración y Servicio Civil; Mecanismos de Regulación y Negligencias –descuidos-; y Mecanismos Anti-corrupción y Estado de Derecho) divididos en 23 sub categorías. Sus resultados aportan entre otra información la relativa a tres dimensiones identificadas como relevantes para prevenir la corrupción: 1) La existencia de leyes contra la corrupción, y la efectividad de su ejecución 2) la existencia y efectividad de agencias anticorrupción dentro del sistema de justicia criminal para combatir la corrupción. 52
3) El acceso que tienen los ciudadanos a la información que necesitan a manera de hacer responsables a los funcionarios de sus acciones. Es de mencionar que el IGIP no es en sí mismo un instrumento de medición de la corrupción, sino de la identificación de la arquitectura institucional (*) existente y/o de un prospecto de medidas necesarias para combatirla. De este conjunto de herramientas aplicadas para dimensionar la corrupción en ámbito internacional, es posible establecer según García Mejía (2009), que las más destacadas son el Barómetro Global de la Corrupción, y el Índice de Percepción de Corrupción, realizados por Transparency International; asimismo el Índice de Global de Integridad Pública, construido por el Banco Mundial. En dichos indicadores e índices se establece que en México la corrupción muestra Con respecto al Índice de Percepción de la Corrupción de TI, que establece una calificación que va de ― 10″ para un país percibido como transparente u honesto, a ― 0″, para uno que es visto como ― totalmente corrupto ‖. Al respecto México entre los años de 1995 a 2009, se encuentra ubicado en un ranking o puntaje con un valor que permanece relativamente constante, como se puede observar en el siguiente cuadro.
México Puntaje en el Índice de Percepción de la Corrupción (1995-2009) 1995
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
3.18
2.66
3.4
3.3
3.2
3.7
3.6
3.6
3.5
3.3
3.5
3.6
3.3
Transparencia Internacional, IPC, Reportes de 1995,1997, 1999 y 2000 a 2009.
(*) concepto que se refiere tanto a la descripción de la organización de un ente o de varios que atienden un sector o tema, como una estructura coherente. o bien, a la propuesta de arquitectura o estructura que manifiesta el estado actual de una organización, el estado deseado y la brecha entre ambos ,con objeto de de determinar lo que se requiere para reducirla o eliminarla.
53
Para efectos de análisis del nivel de corrupción de México con respecto a la escala de calificación establecida por TI, en el índice de percepción, resulta conveniente agrupar el puntaje alcanzado por nuestro país en los últimos 19 años, en tres grupos (datos agrupados) como sigue: Totalmente Corrupto con valores que van de muy corrupto de 0 a 3.0, corrupto de 3.1 a 6.0 y Transparente de 6.1 a 10. De esta manera es posible establecer que nuestro país se encuentra dentro del grupo intermedio que corresponde a Corrupto, que de conformidad con las condiciones de 2009 compartió su clasificación con 63 países, ocupando el lugar 57, después naciones como Taiwan, Portugal, Corea, Costa Rica, Sudáfrica, India, Guatemala y antes de Albania, Sri-Lanka, Liberia, entre otras.
Es de mencionar que en año de 2009, el país con puntaje más alto del IPC correspondió a Nueva Zelanda (9.4) y el menor a Somalia (1.1). De igual forma y con respecto a Latinoamérica y el Caribe, los puntajes fueron de 6.7para Chile y 1.8 para Haití.
De acuerdo con lo determinado en 2004 y en 2005 por el Barómetro Global de la Corrupción en su componente de Expectativas sobre los Niveles de Corrupción referidas al aumento o disminución de ésta, se registraron los siguientes resultados para México:
Niveles Esperados de Corrupción 2004-2005 País y Promedio
% Aumentará Mucho
% Aumentará Poco
% Permanecerá Igual 2004
% Disminuirá un Poco
% Disminuirá Mucho
% No Sabe no Contesta
México
29
34
22
10
1
4
Promedio
21
24
32
14
3
6
2005 México
40
19
29
9
2
1
Promedio
35
22
27
9
2
5
Transparencia Internacional.- Informe sobre el Barómetro de la Corrupción 2004 y 2005
54
Con su respuesta el público encuestado por el Barómetro Global de la Corrupción de TI en 2004 y en 2005 se mostró pesimista acerca del futuro de los niveles de corrupción en nuestro país, la mayor proporción -6 de cada 10- creía que iba a aumentar en cierta medida y sólo uno de diez creía que la corrupción disminuiría en algo, para los siguientes tres años.
Además en su informe de 2006, el Barómetro preguntó:¿cómo valoraría las acciones que su gobierno realiza actualmente para luchar contra la corrupción?, la opinión dada por el público de la región y por los mexicanos se observa en el siguiente cuadro:
Eficacia de la Administración Pública en el Combate a la Corrupción País, Región y Promedio
%
%
%
%
Muy Eficaz
Eficaz
Ineficaces
No Lucha Contra la Corrupción
% No Lucha Contra la Corrupción Sino Además la Fomenta
%
México
0
9
27
20
43
0
Latinoamérica
7
18
29
19
23
4
Promedio
5
17
38
16
15
6
No Sabe no Contesta
Transparencia Internacional.- Informe sobre el Barómetro de la Corrupción 2006
Los encuestados tanto en México como en Latinoamérica dibujaron con sus respuestas, una imagen pesimista sobre los gobiernos, expresaron que éstos están haciendo poco por luchar contra la corrupción. En México el 63% consideró que el gobierno no estaba combatiendo la corrupción, incluso citó que el gobierno la fomenta (43%), asimismo y adicionando la proporción de los opinaron que ésta es ineficaz, es posible establecer que el 90% de los participantes en la exploración, manifestaron que las acciones que lleva a cabo la Administración Pública para enfrentar la corrupción son infructuosas.
55
Es de comentar que en los Informes del Barómetro correspondientes a los años de 2007 2008 y 2009, ya no se encuentra incluido México como país participante y evaluado.
Con relación al Índice de Fuentes de Soborno (IFS), en 2008 los ejecutivos latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile y México) que fueron entrevistados, manifestaron que las empresas chinas son las más propensas a sobornar cuando hacen negocios en la región, le siguen las de España, Italia, Brasil Francia, Estados Unidos, mientras que las empresas alemanas son las menos propensas a esta conducta en la región.
Al respecto, el IFS identificó que la propensión de las empresas de países fuente de soborno que operan en Latinoamericana, se realizó mediante las siguientes formas:
Tipo de Soborno por Países Fuente Sobornos para Ganar Negocios en Latinoamérica (2008) País Fuente
Alemania Brasil China España Estados Unidos Francia Italia Total de Muestra (22 países)
a Políticos de Alto Nivel o Partidos Políticos %
a Servidores Públicos de Nivel Inferior para Acelerar las Cosas %
7 17 24 11 12 12 22
8 21 28 16 8 11 20
Mediante el uso de Relaciones Familiares o Personales para Obtener Contratos Públicos % 9 18 26 19 11 14 20
13
13
15
Transparencia Internacional.- Informe Final sobre el Índice de Fuentes de Soborno, 2008
56
Con los datos consignados en el cuadro anterior, se distingue que las empresas chinas en la región, muestran una propensión a sobornar preferentemente a los servidores públicos y a los políticos es decir, a la compra de favores políticos. En cambio las firmas norteamericanas su propensión está radicada en el uso de relaciones familiares o personales y en el soborno a políticos de alto nivel. Asimismo se aprecia que la estructura de propensión a sobornar de las empresas francesas en la región fue similar a las norteamericanas; de igual forma la correspondiente a las compañías brasileñas, guarda similitud con la estructura de las firmas españolas.
De conformidad con la escala de medición establecida para el IFS que va de 10 a 0, donde 10 corresponde a los que nunca pagan sobornos y 0, a los que pagan; en el año de 2008 las empresas de Bélgica y Canadá registraron la menor proporción a sobornar cuando operan en el extranjero, ambas con un puntaje de 8.8. y en el extremo de la escala se ubicaron las compañías rusas, chinas y mexicanas con valores de de 5.9, 6.5 y 6.6 respectivamente.
Con lo anterior, queda también de manifiesto que los mexicanos practican el soborno para hacer negocios en el extranjero, ocupando un destacado lugar.
En adición a lo anterior, y con fundamento en el resultado de la aplicación de la métrica del IGIP sobre su categoría denominada ― Mecanismos Anticorrupción y Estado de Derecho‖ (*), se puede observar que durante los años 2004, 2006, 2007 y 2009 -en los que se ha aplicado-, México presenta una imagen disfrazada o disimulada, como se muestra en el cuadro siguiente:
(*) Esta categoría con el numeral VI del IGIP, se concentra en diagnósticar:1) la existencia de leyes contra la corrupción, y la efectividad de su ejecución, 2) la existencia y efectividad de agencias anticorrupción dentro del sistema de justicia criminal para combatir la corrupción, 3) el funcionamiento del sistema de justicia criminal de acuerdo al estado de derecho, incluyendo el derecho a la apelación, la protección de la detención sin juicio y la protección de derechos económicos y 4) la rendición de cuentas y efectividad de las agencias de aplicación de la ley
57
México Puntaje de sus Mecanismos Anticorrupción 2004
2006
2007
2009
71
58
58
70
Global Integrity Report, 2004,2006, 2007 y 2009
Tal disfraz se refiere a que la métrica del IGIP para mecanismos anticorrupción en nuestro país, va y viene del clúster o grupo moderado al de muy débil, y viceversa, como se puede identificar en la agrupación de los puntajes que presenta el propio índice:
Índice Global de Integridad Pública Clúster.-grupos- del Puntaje de los Mecanismos Anticorrupción Muy Fuerte
Fuerte
Moderado
Débil
Muy Débil
Más de 90
Más de 80
Más de 70
Más de 60
Menos de 60
Global Integrity Report, 2004
No obstante lo mostrado por la citada imagen, es posible considerar que México, de acuerdo con el IGIP, tiende a ser débil en lo que se refiere a la existencia y efectividad en la ejecución de sus mecanismos anticorrupción. Con los datos presentados por las métricas desarrolladas por las organizaciones internacionales citadas, se muestra que en ese ámbito, se percibe y evalúa que la corrupción en nuestro país es un gran problema que persiste en la sociedad y en su gobierno, y que afecta directamente la política, los negocios y la vida personal de los mexicanos. En los resultados de la colección nacional de indicadores e índices sobre la corrupción (ver anexo 2), derivados de encuestas, investigaciones y evaluaciones llevadas a cabo por instancias pertenecientes al Sector Público, a la academia y a 58
organizaciones no gubernamentales, se percibe también que la corrupción es persistente, asimismo y con cierto detalle lo relativo a su impacto en los hogares, las empresas y en la Administración Pública. En este ámbito destacan el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno –INCBG-, Encuesta de Corrupción y Percepciones Ciudadanas (2004) Encuesta sobre Corrupción y Actitudes Ciudadanas –ECAC-(2006), y la Encuesta de Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial –EGDE- (2005 )
La organización no gubernamental conocida como Transparencia Mexicana (ver anexo 3) diseñó el INCBG, y desde el año de 2001 presenta sus resultados cada dos años, derivados de la aplicación de casi 15,000 entrevistas. El propósito del de la encuesta y del índice mismo, es advertir sobre la incidencia y el costo de la corrupción en los servicios públicos y su métrica se refiere por lo tanto, a la precepción ciudadana de la corrupción y a la identificación y cálculo del número y del costo de los actos de corrupción que incurre la población de las 32 entidades federativas con respecto a la prestación de 38 servicios públicos, ofrecidos por los tres niveles de gobierno (Municipal, Estatal y Federal). No obstante que la encuesta para el 2009, ya fue aplicada, en la actualidad se cuenta sólo con los resultados correspondientes a 2001, 2003, 2004, y 2007. Como se indica en el cuadro siguiente:
Principales Resutados del INCBG - 2001 - 2007Resultados
2001
2003
2005
2007
Puntaje del INCBG –Nacional-
10.6
8.5
10.1
10.0
Número de Actos de Corrupción – en millones-
214
101
115
197
Gasto Promedio Aproximado por Acto de Corrupción –en pesos_
$109.5
$107.0
$177.4
$138.0
Costo Total aproximado de los Actos de $23,400 $10,656 $19,000 $27,000 Corrupción –en millones de pesos Transparencia Mexicana.- Informes de la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, 2001, 2003, 2005, y 2007
59
De conformidad, con los datos registrados en el cuadro anterior, el puntaje del índice durante el periodo de referencia, para el ámbito nacional, manifiesta que el nivel de corrupción en el país permanece constante, se mantiene prácticamente sin cambio alguno, con un promedio de 9.68.
Es de señalar, que de conformidad con las condiciones del 2007, el INCBG reporta a nivel de entidad federativa que las siguientes cinco son las de mayor nivel de corrupción en el país:
Entidades Federativas con mayor nivel de corrupción en México -2007Entidad Federativa
Puntaje
Morelos
9.8
Puebla
11.0
Tlaxcala
11.7
Distrito Federal
12.7
Estado de México
18.8
Transparencia Mexicana.- Informe de la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, 2007
Al respecto es de señalar que la escala utilizada por INCBG va de 1 a 100, en el cual a menor valor, menor es la corrupción. Asimismo, y en términos comparativos entre el promedio nacional y el puntaje de dichos estados, el nivel de corrupción en Morelos es igual al promedio nacional, y mayores a este, en más de una vez, en Puebla, Tlaxcala, y el Distrito Federal y de dos veces en el Estado México.
De igual forma en el informe de 2007 de la Encuesta, TM señala que de acuerdo con las condiciones económicas de dicho año, los $27 mil millones de pesos pagadas en actos de corrupción, equivalen, en promedio, al 8% del ingreso de las 60
familias mexicanas, es decir, es el mismo monto que se destinó en promedio a necesidades de vivienda de los hogares (renta o crédito).
Además, que cada día laborable (de los 220 días en promedio, considerando los de las vacaciones), se realizan cerca de 900 mil actos de corrupción en país, con un costo de 123 millones de pesos diarios, correspondientes a sobornos y/o mordidas pagadas en la tramitación de permisos, obtención de derechos y prestación de 38 servicios públicos por los tres niveles de gobierno, en los que comúnmente se encuentran intermediándolos servidores públicos de nivel inferior. Por otra parte, en todas las ediciones de la encuesta, los entrevistados se han mostrado pesimistas con respecto a la disminución de la corrupción en México, como se puede observar en los porcentajes resultantes de la pregunta siguiente: ― … en comparación con el año anterior consideran si actualmente la corrupción en nuestro país es mayor, igual o menor?
En comparación con el año anterior ¿la corrupción es mayor, igual o menor? 2001-2007 mbito de la Repuesta
Mayor
Igual
Menor
Nacional 2001 34.5 44.0 20.6 Nacional 2003 33.9 47.2 18.9 Nacional 2005 39.8 42.7 15.8 Nacional 2007 41.5 42.5 14.1 Transparencia Mexicana.- Informes de la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, 2001, 2003, 2005, y 2007
En toda la serie se distingue que de cada 10 entrevistados sólo 2 creían que la corrupción era menor que la padecida durante el año anterior, frente a una percepción generalizada de que respecto al año anterior el nivel de corrupción subsiste y aumentará.
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Por encargo de la Secretaría de la Función Pública (SFP), la consultora GUSSC y REDES, llevó a cabo la Encuesta de Corrupción y Percepciones Ciudadanas (ECPC), aplicada en tres levantamientos -2004, 2005 y 2006- en la ciudad de México, para una muestra cercana a1,200 personas. Su objetivo fue medir la postura de los ciudadanos con respecto a la corrupción y evaluar el impacto de las acciones institucionales dirigidas a combatir la corrupción. De los resultados alcanzados con la encuesta se destacan aquellos que se refieren a la improbable disminución de la corrupción, casi el 80% de los entrevistados en 2005 y 2006, manifestó que en los últimos cinco años la corrupción en el país, permanecerá y aumentará, y solo el 20% restante opinó que la corrupción disminuirá. Asimismo, 7 de cada 10 entrevistados -en 2005 y 2006-
consideraron que
actualmente no se puede combatir la corrupción, y 9 de cada 10, no está enterado de la existencia de algún programa o acción institucional de combate a la corrupción. De igual forma, y con base en los resultados de 2006, 7 de cada 10, no avistaron, escucharon o leyeron algún anuncio que tratase del combate a la corrupción.
En la mayoría se observó que existe la percepción de falta de mano dura en los casos de funcionarios corruptos. Al respecto, en 2006, 9 de cada 10 apuntaron que son poco conocidos los castigos para servidores públicos que incurrieron en irregularidades en el ejercicio de su empleo cargo o comisión o bien se desempeñaron mal en su cargo. Opinaron además, que no hay castigo, y en general, los delitos quedan impunes.
Por otra parte, la encuesta consignó en sus resultados que para algunos de los entrevistados (4 de cada 10), la corrupción es un mal necesario que permite agilizar cualquier tipo de trámite. Asimismo, que ésta es la manera en que el país funciona, y que no se puede hacer nada al respecto
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En 2005 el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), por encargo de la Secretaría de la Función Pública, condujo la Encuesta sobre Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial (EGDE), entre los meses de abril y mayo, el objetivo de captar la percepción de los empresarios mexicanos sobre los obstáculos que limitan su desarrollo; así como lo relacionado con la honestidad de las instituciones gubernamentales; la transparencia en la prestación de servicios públicos en los tres niveles de gobierno; su calidad; y la incidencia de prácticas de corrupción.
La encuesta se aplicó a 2, 355 empresas – 779 (33%) de ellas identificadas como grandes empresas- y se enfocó en el análisis de la corrupción que involucran al sector público y privado: Corrupción Burocrática-Administrativa y dentro de ésta a lo que se ha denominado como ― Captura del Estado‖ (*). La métrica establecida para medir los resultados de la aplicación de la encuesta se fundamento en una escala que va de 1 a 7, donde 7 es el valor máximo, por ejemplo muy corrupto.
De las consultas aplicadas en esta encuesta, los entrevistados percibieron entre otras apreciaciones sobre el nivel de honestidad en el ejercicio de las funciones y atribuciones a cargo de 17 instituciones públicas del gobierno federal (**), entre ellas la Presidencia de la República, que en todas ellas se muestra en su actuar que se calificó con valores próximos al máximo de 7, que corresponde en este a muy deshonestas. Las calificaciones se ubicaron entre los numerales 4 a casi 6 de la escala.
(*) Cabildeos de las empresas para influir en la formulación de las leyes, las políticas y la reglamentación del Estado a cambio de pagos ilícitos —con carácter privado— a los funcionarios públicos. Lo anterior, como práctica de oligarcas que manipulan la formulación de las políticas e incluso configuran las nuevas reglas del juego para su propio beneficio (**) Policía Federal (Federal y preventiva), PEMEX, Administración General de Aduanas-SAT-, Procuraduría General de la República, Instituto Mexicano del Seguro Social, Comisión Federal de Electricidad, Secretaría de Energía, INFONAVIT, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Sistema de Administración Tributaria, Nacional Financiera Comisión Nacional del Agua, Secretaria de Economía, Secretaria de Comunicaciones y Transportes Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales, Banco Mexicano de Comercio Exterior, Presidencia de la República.
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En lo referente a 11 instituciones públicas del nivel gobierno estatal, en las que se encuentra el despacho del gobernador, la opinión de los entrevistados las acentuó hacia el valor máximo de 7: muy deshonestas. Sus calificaciones promedio se ubicaron entre los numerales 4.5 y 5.5 de la escala; en las que destacan las siguientes: Policía Judicial del Estado, Procuraduría General de Justicia del Estado, Secretaría de Validad y Transporte, Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas, Tesorería y la Secretaría de Promoción Económica.
Por otra parte, 9 de cada 10 entrevistados identificaron como significativos y muy graves para el desarrollo empresarial, los temas referidos a Seguridad (robos, crímenes y secuestro), Piratería y economía informal.
Asimismo, las empresas consultadas reconocen que los cárteles del narcotráfico y el crimen organizado son las instancias que tienen mayor capacidad para influir, mediante el soborno en las decisiones de las altas autoridades del Estado. Lo anterior, por encima de la calificación que establecieron para la medir la capacidad de realizar sobornos por parte de las empresas multinacionales que operan en el país; de igual sobre la posibilidad que al respecto muestran los sindicatos, los corporativos de empresas nacionales y las asociaciones y cámaras empresariales.
También enfocaron con sus respuestas, en lo relativo a los sobornos realizados a servidores públicos de los tres poderes del Estado, para influir –captura del estado- en el contenido de las nuevas leyes, políticas y regulaciones sobre los derechos de propiedad de éste; y de los servicios que presta, señalando que dichos pagos son significativos en el ambiente de los negocios del país; identificando en ello lo relativo al direccionamiento de las negociaciones –lobby o cabildeo- y del pago respectivo –a quien se le otorga-; con la siguiente prelación: altas
autoridades
judiciales,
cabildos
municipales,
servidores
públicos
relacionados con decisiones presidenciales, servidores públicos de comisiones regulatorias o de secretarías de Estado y legisladores. 64
En los resultados de las respuestas sobre este amaño se observa que las empresas grandes direccionan el cabildeo y la paga hacia las altas autoridades judiciales, así como a los legisladores y servidores públicos relacionados con decisiones presidenciales.
Asimismo, 9 de cada 10 empresas consultadas, dan por hecho de que la corrupción, en los niveles de gobierno federal, estatal y local, manifestará signos de igual o mayor nivel, como se indica en siguiente cuadro:
Expectativas sobre el Nivel de Corrupción en los Próximos Dos Años El nivel corrupción
Ámbito de Gobierno
Aumentara o seguirá igual %
Disminuirá %
Federal
87
13
Estatal
87
13
Local
85
15
Encuesta sobre Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial (SFP-CEESP), 2005
En adición a estos resultados, la encuesta contiene los siguientes que son de interés con respecto a la identificación de la actitud empresarial –que parecer suena a paradoja- sobre la relación sector público y sector privado dentro de lo que denominan como corrupción burocrática-administrativa, a través de sus respuesta enlazadas con el pago de sobornos, la aportación de sus ingresos para eliminar la corrupción y con el nivel de conocimiento que tienen sobre las políticas y programas de combate a la corrupción.
Por una parte, el 14% aceptó que pagó sobornos, que representaron en promedio, el 5% de sus ingresos y por la otra indicaron (cerca del 50% de las empresas) que están dispuestas a entregar una aportación, que comprende el 7.5% de sus ingresos para enfrentar la corrupción, sin embargo el puntaje promedio que 65
señalaron sobre el conocimiento de las acciones institucionales para enfrentar la corrupción se ubicó entre el 2,7 y 4.3, lo que significa dentro de la escala (7:total conocimiento y 0: total desconocimiento) que el sector privado mostró un nivel de conocimiento escaso y fragmentado de las políticas y programas de combate a la corrupción
Hasta aquí, es de mencionar que todas las herramientas metodologías aplicadas a la medición de la corrupción en los contextos nacional e internacionales, como todas
las
mediciones
y/o
calificaciones,
generan
siempre
críticas
y
cuestionamientos, pero igualmente representan una manera de acercarse al problema, que están contribuyendo a mejorar su conocimiento así como alertar y movilizar a ciertos colectivos de opinión pública y a equipos de las autoridades sobre los desafíos de la corrupción. Sin embargo con respecto a esto último, los enfoques de atención de la corrupción y sus problemas se han cargado -en nuestro país- hacia uno de los dos frentes para combatirla, permitiendo de esta manera que la corrupción sea persistente, puesto que el corrupto o su organización que valoriza las consecuencia de su actuación en términos de los costos objetivos así como los costos sociales (de desprestigio), cuando identifica que la corrupción está extendida en toda la sociedad, reconoce que los costos resultan ser son menores, incentivándolo así para continuar realizando sus actos de corrupción.
Al respecto cabe recordar que las herramientas de medici ón citadas asientan entre otros resultados que México es un país corrupto (IPC), la corrupción aumentará (BGI, EDGE; INCBG); que la Administración Pública está haciendo poco por combatirla (IGIP, EDGE); que falta de mano dura (ECPC), o bien, que los instrumentos anticorrupción son débiles (IGIP).
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LAS ACCIONES ANTICORRUPCIÓN EN MÉXICO-EL CASO DEL GOBIERNO FEDERAL-
De manera focalizada a partir de 1982 el Gobierno Federal abrió camino sobre la atención de la problemática de la corrupción en el país, creando la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), que posteriormente (1994) se transformó dando paso a la Secretaria de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), misma que se conserva hasta el 2003, año en que instituye la actual Secretaría de la Función Pública (SFP)
La SECOGEF, es resultado de la conseja establecida como un elemento de campaña electoral “Renovación Moral de la Sociedad”, propalada un año antes de su creación, en respuesta de la frase que se difundió ampliamente para calificar el desempeño de la anterior gestión que decía: “la corrupción somos todos” . La creación de esta Secretaría fue acompañada con la expedición de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), instrumento que estableció un conjunto de obligaciones administrativas y políticas orientadas a regular la actuación de los servidores en el ejercicio de su empleo cargo o comisión, así como las sanciones por aplicar en caso de que éstos la violentaran en el desempeño su cargo. Además, determinó la prohibición de recibir obsequios valiosos, y la regulación tendiente a eliminar el nepotismo, impidiendo que los servidores públicos de altos niveles contrataran parientes para ocupar puestos bajo cargo.
De los deberes establecidos en la cita Ley, se destacan los correspondientes a la obligación de presentar anualmente Declaración Patrimonial, en la cual los servidores públicos reportan los bienes de su propiedad, así como las modificaciones y las correspondientes justificaciones, además
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El actuar de la SECOGEF se dirigió a dar atención al reordenamiento administrativo de la gestión pública federal y a poner en marcha el programa denominado Renovación Moral, el cual se constituyó como el precursor de los proyectos diseñados para integrar actividades y acciones públicas en materia de combate a la corrupción. Su orientación se dirigió primordialmente a trabajar en lo relativo a la transparencia de la administración pública, mediante la operativización de las determinaciones establecidas en la LFRSP.
Para lo anterior, se estableció el control patrimonial de los servidores públicos, mediante la presentación anual así como al inicio y termino del cargo, de la declaración de los bienes de su propiedad, explicando y justificando las modificaciones cuando existiesen. El objetivo de este instrumento es la identificación y prevención de actos presuntamente ilícitos que conduzcan al enriquecimiento indebido de los responsables de la gestión gubernamental.
Asimismo, la secretaría estableció los sistemas Integral de Control y Evaluación Gubernamental (SICE) y Nacional de Quejas y Denuncias y Atención a la Ciudadanía (SNQDA) –en coordinación con los órganos internos de control de las dependencias y entidades del gobierno federal y con las contralorías estatales.
Al SICE le fue otorgado el objetivo de apoyar y fortalecer la participación ciudadana en la vigilancia de la función gubernamental y en ello la correspondiente a los servidores públicos y de la aplicación transparente de los recursos Federales
Con respecto al SNQDA su objetivo planteó dar atención a las consultas y requerimientos de los trámites, sugerencias de mejoramiento de la gestión y reconocimientos. De esta manera los ciudadanos presentan sus quejas y denuncias –que involucren entre otros hechos, irregularidades que puedan derivar 68
en responsabilidades atribuibles a servidores públicos, mediante la utilización de mecanismos de captación directa en oficinas y módulos de atención ciudadana, buzones y por vía de medios teleinformáticos con la dirección electrónica de la SECOGEF. De igual forma el Sistema consideraba los informes resultados de las auditorías en la que se hubiesen determinado irregularidades presuntamente imputables a algún servidor público.
Otro acción creada por SECOGEF en el marco de la Renovación Moral de la Sociedad, consistió en desarrollar estrategias y mecanismos dirigidos a simplificar la administración pública, para los efectos de eliminar o reducir la complejidad del conjunto de trámites que al ciudadanía realiza ante las oficinas de gobierno y evitar así que se presenten oportunidades para la realización de actos de corrupción.
Además, es significativo advertir que la Secretaría generó actividades dirigidas a promover la modernización, vigilancia y evaluación de las empresas públicas como medio para que su gestión se realice de manera más eficiente, productiva y en apego a la normativa que regula su operación, así como a la atención de inconformidades presentadas por proveedores y contratistas de bienes y servicios adquiridos por la dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, con motivo de licitaciones con presuntas irregularidades en alguna de las etapas que comprende su gestión.
En su conjunto las funciones de control asignadas a la SECOGEF pertenecen al denominado control preventivo o proactivo cuya acción se concentra en establecer y ejercitar acciones, políticas, estrategias, programas y planes tendientes a prevenir o evitar la presencia conductas no deseadas en el ejercicio de la administración pública. Dentro de este contexto, la auditoría gubernamental resulta ser un elemento fundamental, ya que su práctica permite asegurar que las actividades relacionadas con la gestión de los recursos presupuestales se 69
apeguen a la normativa que regulan el destino y ejercicio de tales recursos y además se reporten con la transparencia debida.
Tal práctica auditora alude a la ejecución de auditorías que por su alcance, profundidad y objetivos se refieren principalmente los siguientes tipos:
Auditoría Financiera. Es aquella que comprende el examen de las transacciones, operaciones y registros financieros con objeto de determinar si la información financiera que se produce es confiable, oportuna y útil (en el caso de la auditoría de estados financieros, o externa financiera para seguir con la tónica del apartado, es el contador público independiente quien emite el dictamen correspondiente).
Auditoría Operacional. Este tipo de auditoría comprende el examen de la eficiencia obtenida en la asignación y utilización de los recursos financieros, humanos y materiales, mediante el análisis de la estructura organizacional, los sistemas de operación y los sistemas de información. Los aspectos fundamentales de esta auditoría son determinar si: 1. La estructura organizacional de la dependencia o entidad reúne los requisitos, elementos y mecanismos necesarios para cumplir con los objetivos y metas que tiene asignados; 2. Los recursos con que cuenta la dependencia o entidad son suficientes y apropiados para el logro de sus objetivos; 3. Los sistemas operativos contienen los procedimientos para el desarrollo de las actividades encomendadas; 4. En la ejecución de los programas se utilizan los recursos en la cantidad y calidad requerida al menor costo posible; 5. El sistema de información es oportuno, confiable y útil para la adecuada toma de decisiones; y 70
6. El sistema de información refleja el efecto físico y financiero de la aplicación de los recursos.
Es de mencionar que la auditoría operativa se le denomina también como de desempeño o de gestión, en razón de su alcance, en tal sentido se puede aplicar a una unidad administrativa sustantivas o bien a un servidor público, y comprende la evaluación de su operación o actuación a la luz de factores de desempeño que se consideran para cumplir con la misión, en los términos de la visión que se haya adoptado, o con respecto a las determinaciones que regulan las funciones, la honestidad y la probidad del servidor público en el ejercicio de su empleo, cargo o comisión.
Este tipo de auditoría enfatiza el enfoque hacia la eficacia, eficacia y economía de la unidad en la dirección de programas, políticas, planes institucionales o de una inversión o contrato en particular de orden estratégico para ésta, para la Administración pública o para el país en su conjunto.
Con respecto al servidor público, esta auditoría examina el logro de los objetivos de las funciones relativas a su encargo; asimismo, el apego a la normativa que regula su actuación, la probidad e imparcialidad con la que administra los recursos humanos financieros, materiales y tecnológicos asignados.
Las auditorías especiales, son aquellas cuyo propósito es precisar los hechos de una queja o denuncia que por su importancia requieren ser investigados directamente por la Secretaría o por el Órgano Interno de Control de la correspondiente dependencia o entidad. (*) Son aquellas que realizan funciones orientadas a lograr en forma específica los objetivos para los cuales fue creada la dependencia o entidad, o bien los objetivos y metas de programas, planes, estrategias, políticas o inversiones y contratos de alcance nacional regional o especial para enfrentar un problema determinado. Las unidades podrán ser una dirección general, una dirección de área, una subdirección, un departamento, etc. En el caso de que las unidades tengan asignados dos o más programas, el alcance de la revisión comprenderá la totalidad de los programas bajo la responsabilidad de la unidad sujeta a auditoría
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Auditoría de Resultado de Programas. Esta auditoría analiza la eficacia y congruencia alcanzada en el logro de los objetivos y metas establecidos, en relación con el avance del ejercicio presupuestal. El análisis de la eficacia se obtendrá revisando que efectivamente se alcanzaron las metas establecidas en el tiempo, lugar, cantidad y calidad requeridos. La congruencia se determinará al examinar la relación lógica que existe entre el logro de las metas y objetivos de los programas y el avance del ejercido presupuestal.
Auditoría Administrativa. Acción utilizada para verificar, evaluar y promover el cumplimiento y apego a los factores o elementos del proceso administrativo instaurados o a seguir en las dependencias y entidades que conforman el sector gubernamental, además de evaluar la calidad de la administración en su conjunto.
Auditoría de Obras. Este tipo de auditoría es la que se encarga de revisar, examinar, cuantificar, calificar y evaluar, entre otros aspectos, si la obra pública efectuada corresponde a la necesidad social que provocó su ejecución, si se hizo de conformidad con planes y proyectos aprobados, si la empresa contratista a quien se adjudicó la obra cuenta con la capacidad técnica y de recursos para cumplir con el compromiso contraído, si se cumplió con la legislación aplicable en materia de contratación de la obra y adquisición de materiales e insumos, si se aplicaron éstos en la calidad y volúmenes especificados y requeridos, si el avance y conclusión se dio de acuerdo con los tiempos acordados, si la ministración y entrega de recursos fue congruente con el avance físico, si se cubrieron requisitos que garantizaran el adecuado uso de los recursos ministrados; si fue entregada a satisfacción de la autoridad contratante y/o comunidad beneficiada con la obra. La auditoría de obras adquiere una gran relevancia merced a que la obra pública es un rubro dentro de los egresos de la administración pública a la que se le asigna una gran cantidad (sino es la que más) de recursos.
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Auditoría de Legalidad. Tiene como finalidad revisar si la dependencia o entidad, en el desarrollo de sus responsabilidades, funciones y actividades, ha observado el cumplimiento de disposiciones legales que le sean aplicables (leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, circulares, normatividad, etcétera).
Además, de estos tipos de auditoría se aplica también la que se le denomina como de control, la cual se orienta hacia la identificación de las debilidades de los atributos de control interno de operaciones y de los riesgos que pueden generarse, para asegurar de manera razonable el cumplimiento de los procesos administrativos, contables y financieros así como de las metas y objetivos institucionales de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades paraestatales de la administración Pública Federal, en cumplimiento con la normatividad aplicable, y con los lineamientos de salvaguarda de los recursos públicos.
Dentro del marco de actuación de la SECOGEF, los denominados Órganos de Internos de Control (OIC), se definieron como parte de los mecanismos estratégicos del SICE. Los OIC se establecieron con el fin de que su operación comprendiera a todos los entes que integran la estructura de la administración pública federal (APF): dependencias, órganos desconcentrados y entidades paraestatales) así como en la Procuraduría General de Justicia (PGR), funcionando a semejanza de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, con la diferencia de que su ámbito de acción se circunscribe al interior de los mencionados entes u organismos integrados por los de la APF y PGR.
En consecuencia, su actividad se orientó hacia el cumplimiento de tres tipos de funciones genéricas como sigue: la de supervisión de control, la de auditoría y la de quejas y denuncias, con el objetivo múltiple de contribuir en la modernización de los sistemas de control y evaluación de la APF y PGR, a promover la racionalidad en el manejo y aplicación de los recursos humanos, materiales y 73
financieros, así como a establecer los mecanismos necesarios para prevenir y combatir la corrupción en sus diversas manifestaciones y evitar su recurrencia. En la primera función, los OIC tienen el deber de llevar a cabo las actividades relacionadas con la modernización de los sistemas de control y evaluación de la dependencia o entidad, para propiciar que estos asuman un carácter integral. Adicionalmente, a la promoción de la racionalidad en el manejo y aplicación de los recursos humanos, materiales y financieros, así como a establecer los mecanismos necesarios para prevenir y combatir la corrupción en sus diversas manifestaciones y evitar su recurrencia.
Asimismo, a estos Órganos se les otorgó la competencia de organizar y coordinar el sistema integrado de control de la respectiva dependencia o entidad , con el propósito de que oportuna y sistemáticamente se contemplen los aspectos más representativos y relevantes de la forma en que se aplican y utilizan por las áreas responsables, las disposiciones, políticas, planes, normas, lineamientos, programas, presupuestos, procedimientos y demás instrumentos de control y evaluación de la APF.
En materia de auditoría los OIC, se le asignó la terea de diseñar y ejecutar en un Programa Anual de Auditoría y de Control (PACA), considerando en ello la naturaleza, magnitud y las características de los distintos entes. Sus resultados así como sus recomendaciones se incorporarían a un Sistema de Información periódica para el conocimiento y evaluación de la SECOGEF y de los titulares de cada organismo, para los efectos de contribuir a eficientar la administración de la dependencia o entidad., promover la oportuna y efectiva aplicación de las recomendaciones propuestas y presentar oportunamente la información, con el fin de no restarle vigencia e importancia de sus hallazgos y contenido.
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La estrategia de actuación de los OIC consideró como principio básico compartir responsabilidades y otorgar unidad y coherencia a las acciones a desarrollar y operar como un órgano de apoyo al titular del ente y a las áreas sustantivas del mismo. Dentro método, los responsables (Contralores Internos) los designaban los entes, con la aprobación de la SECOGEF, una vez que éstos fueran sancionados como aptos para tal desempeño.
Los denominados comisarios y delegados de la SECOGEF, se constituyeron también como mecanismo del SICE, ejercidos por servidores públicos con elevado conocimiento y práctica en la APF, encargados de a cabo tareas de diagnóstico y evaluación de resultados e identificación de problemas, a partir de la información y datos registrados en el Sistema de Información Periódica. Los resultados de su labor, los discuten ante los titulares y mandos superiores encargados de la conducción sectorial e institucional para motivar y promover la atención, corrección y/o solventación oportuna de deficiencias, omisiones, traslapes, duplicaciones, en la gestión realizada, a fin de promover una operación más adecuada del organismo o sector correspondiente.
La tarea comprende además, el participar con opinión en las reuniones de consejo de administración y de comisiones temáticas referidas a adquisiciones y a obra pública de las entidades paraestatales de la APF.
Con respecto a la función sancionatoria, los OIC la investigación de quejas y la tramitación de los procedimientos de responsabilidades, inconformidades y conciliaciones; la determinación de sanciones a servidores públicos, proveedores, licitantes y contratistas relacionados con ente de la APF, por la realización de actos irregulares de índole administrativo, así como de integrar y presentar querellas o denuncias ante las instancias de procuración de justicia, por presuntos actos de carácter penal a cargo de servidores públicos, desempeño de su encargo público. 75
En suma la SECOGEF, operó aplicando este esquema durante 12 años, el cual se modifica en diciembre de 1994, con la reforma efectuada a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), la cual amplió las funciones de la SECOGEF y cambió su denominación por la de Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). Como resultado de esta reforma, la Secretaría asumió nuevas atribuciones en materia de control, además de que estaría también encargada de organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades. En diciembre de 1996, septiembre de 1997 y mayo de 1998 entraron en vigor otros paquetes de reformas que fortalecieron las instancias de control interno del Ejecutivo Federal, mismas que tienen una dependencia jerarquía directa de la SECODAM.
Los cambios otorgaron a la SECODAM la facultad de nombrar y remover libremente a los contralores internos y a los titulares de las áreas de quejas, auditorias y responsabilidades de los OIC de las dependencias y entidades de la administración pública federal. De esta manera la Secretaría y los contralores y los titulares del área de responsabilidades se le confirió el carácter de autoridad administrativa que les permite hasta hoy aplicar todo tipo de sanciones administrativas y económicas (sin límite en el monto), resolver los recursos de revocación en contra de sus resoluciones, llevar a cabo la defensa jurídica de las resoluciones que emiten en la esfera administrativa, y presentar directamente denuncias ante el ministerio público cuando presuman la existencia de un ilícito penal.
Asimismo, la SECODAM fortaleció su operativa con la entrada en vigor de la nueva Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los servidores Públicos –LFRAAP- (14-03-2002) ya que ésta le otorgó mayores facultades legales, como la
capacidad para atraer los expedientes de OIC cuando lo
considere necesario por la gravedad del presunto irregularidad ilícito. Asimismo, la Ley le confirió la facultad de realizar operativos específicos de verificación para 76
comprobar el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos. Además, facultó al Secretario de SECODAM y a los subsecretarios para solicitar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores la información bancaria relacionada con los servidores públicos.
También la Ley determinó que la Secretaría realice investigaciones y auditorias en atención, a presuntos ilícitos o irregularidades a cargo de los servidores públicos durante el lapso en que el desempeñen su cargo y hasta tres años después de haberlo concluido. A la vez la LFRAAP estableció que cuando un servidor público no justifique la procedencia lícita del incremento de su patrimonio, la SECODAM dará aviso al Ministerio Público para que inicie el procedimiento legal respectivo, en tal sentido la Secretaría tomó el papel coadyuvante de esa instancia de investigación y de procuración de justicia, aportándole los elementos de prueba que considere necesarios para acreditar responsabilidades.
A partir de estas modificaciones establecidas en la Ley, la SECODAM dejó de ser una instancia de control netamente preventiva como lo fue SECOGEF, al convertirse en una institución de control mixto que articuló los correspondientes al preventivo y al correctivo (*) es decir, el que por una parte, se lleva a cabo a priori (correctivo) y simultáneo a la celebración del acto administrativo, y por el que se realiza a posteriori (preventivo).
Con ello, el tramo de actuación de la SECODAM amplió su alcance, comprendiendo tanto los actos de verificación, vigilancia, recomendaciones y evaluación, como la imposición de sanciones correctivas, compartiendo así atribuciones que, en principio, le corresponde a la Auditoria Superior de la Federación de la Cámara de Diputados. (*) Control correctivo o posterior a la acción: Se realiza cuando la actividad ha terminado y opera como un mecanismo de en retroalimentación de lo realizado y tiene por objeto detectar y reducir o eliminar acciones, desviaciones o resultados indeseables y, por ende, conseguir el apego a los reglamentos y las normas de la institución o dependencia
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Dentro de este contexto de cambios y adecuaciones, la Secretaría integró un conjunto de acciones administrativas y programáticas con la mira puesta en enfrentar la corrupción, que dieron forma al Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PNCCFTDA). Con este instrumento programático la SECODAM se propuso identificar los procesos prioritarios que se deben mejorar en las principales áreas críticas de las instituciones, para contribuir a evitar conductas irregulares de los servidores públicos, asimismo instaurar la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, (CITCC), como instancia responsable de la operación e instrumentación del Programa, considerada además, como una estructura desconcentrada de la Administración Pública Federal, coordinada por el Secretario de la SECODAM y con la participación del Auditor Superior de la Federación.
El programa se fijo la misión de organizar los esfuerzos gubernamentales para prevenir y sancionar la corrupción en las instituciones públicas, mejorar su eficacia, eficiencia y honestidad; hacer obligatoria la rendición de cuentas y propiciar la participación activa de la población , contando como corresponsables de implementarlo a todos los secretarios de Estado y los titulares de las entidades paraestatales, órganos desconcentrados y autónomos, cada cual en su ámbito de acción, responsabilizándolos así de su propia actuación, con respecto a la operación del Programa.
El PNCCFTDA, se aprobó el 30 de abril de 2001, y en se establecieron cinco objetivos estratégicos, de ellos en los tres primeros existe una clara intención de combate a la corrupción como sigue: 1) prevenir y abatir prácticas de corrupción e impunidad e impulsar la mejora de la calidad en la gestión pública; 2) controlar y detectar prácticas de corrupción; 3) sancionar las prácticas de corrupción e impunidad. Los restantes dos -dar transparencia a la gestión pública y lograr la participación de la sociedad; y administrar con pertinencia y calidad el patrimonio 78
inmobiliario federal-corresponden a acciones para impulsar la transparencia en la administración de los recursos público:
Asimismo, el PNCCFTDA estableció como prioridades a las siguientes: el co mbate y eliminación de la corrupción, la implantación de controles en la Administración Pública Federal, el fomento de la transparencia en el uso de los recursos públicos, evitar la impunidad que demerita la aplicación rigurosa de la ley; el uso de códigos de ética para el correcto desempeño de los funcionarios públicos; así como la aplicación de las sanciones que correspondan a las conductas indebidas, crear una nueva cultura social de combate a la corrupción, y el desarrollo administrativo sin considerarlo como una reforma administrativa; la instauración del servicio civil de carrera como un mecanismo de modernización administrativa.
Una vez instalada la Comisión y presentado el Programa se firmó el Acuerdo Nacional para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, en febrero de 2001, con la participación del Gobierno Federal y 83 organizaciones sociales del sector empresarial, sindical, académico, agropecuario, colegios y asociaciones, partidos políticos y organizaciones no gubernamentales.
Con todo esta organización, SECODAM nutrió su cometido al proponerse abatir los niveles de corrupción en el país y dar absoluta transparencia a la gestión y el desempeño de las instituciones y los servidores públicos de la Administración Pública Federal.
Para el 2003, la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo cambia de nombre por el de Secretaría de la Función Pública (SFP), y además registra adecuaciones en sus facultades, que le permiten sumar a la estructura anterior, las relativas a la instrumentación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal (LSPCAPF) y al diseño y promoción de la 79
estrategia de modernización de la administración pública denominada Buen GobiernoCon la expedición de la LSPCAPF se buscó que en la operación de la administración pública exista una indispensable profesionalización de los servidores públicos. Asimismo, que la Secretaría de la Función Pública registrara como atribución directa la consecución de tal propósito, que se hizo manifiesto con la denominación de esta dependencia: Función Pública De esta manera, se estableció una estrategia de gobierno profesional, con el objetivo de atraer y retener al personal más motivado, capacitado y comprometido con el servicio público. Para su instrumentación y correspondiente operación la SFP creó la Unidad de Servicio Profesional y de Recursos Humanos de la Administración Pública Federal e instaló el correspondiente Consejo Consultivo integrado por cuatro secretarios de Estado ( de Función Pública, de Hacienda y Crédito Público, de Gobernación y de Trabajo y Previsión Social, así como por un integrante del sector social, otro del académico y otro más del privado, con funciones
de
asesoría
y
recomendación
de
mejoras
al
sistema
de
profesionalización. Con respecto al Buen Gobierno su curso consideró un diseñó que implicó la mezcla de procesos específicos de administración pública referidos a gobierno digital (*), gobierno profesional (**) y gobierno que favorezca mejoras regulatorias, (*) Se refiere al desarrollo de proyectos de e-gobierno, basados en el uso de las tecnologías de la información y comunicación, con la finalidad de mejorar los servicios a los ciudadanos utilizando la internet como una herramienta eficaz, ágil y segura, desde cualquier lugar, e incorporando de ese modo la participación ciudadana y fomentando la reforma regulatoria, así como la transparencia y la reducción de costos en los trámites y los servicios. (**) Considera que la administración pública esté a cargo de recursos humanos capacitados, con formación profesional, ocupando puestos en la administración si cuentan los elementos previstos en el correspondiente, perfil, y si disponen las certificaciones de su calidad o profesionalidad profesionalidad en la función o actividad pública, ascendiendo a puestos superiores de conformidad con los resultados alcanzados en las evaluaciones aplicadas.
80
cuyos resultados, deberían estar ligados a los requerimientos de operativos de manifestar la existencia de un gobierno honesto y transparente, asimismo de un gobierno que cueste menos y de un gobierno de calidad (*).
Juntos los tres procesos y los tres resultados señalados permitieron diseñar y poner en marcha seis estrategias de buen gobierno, de táctica integral destinada a modificar la percepción de la ciudadanía con respecto al desempeño gubernamental y del personal que intermedia su gestión, entendida como el déficit de confianza de la ciudadanía con respecto a la atención de la corrupción por parte de las autoridades, reportada en los resultados de encuestas e índices nacionales e internacionales sobre la percepción de la corrupción en México.
En tal sentido, las acciones se centraron a generar un concepto de actuación de la administración pública, relacionada con un gobierno honesto y transparente; profesional y con calidad, digital en los tramites y en su comunicación con la sociedad; con mejora regulatoria y de costo menor. La operación de esta concepción sobre la Administración Pública se compartió entre la Presidencia de la República y la SFP, en torno a la ejecución de una agenda de acciones con el sello de Buen Gobierno y de un sistema denominado Sistema de Evaluación y Metas Presidenciales (SEMP). En ello los titulares de las dependencias y entidades de la APF debían negociar con el presidente cada año un conjunto de metas con relación a las acciones determinadas en la agenda, así como los respectivos plazos para cumplirlas y así ser retribuidos con recursos para impulsar o bien continuar el desarrollo de proyectos, programas e inversiones, relacionados con la respectiva función de gobierno. (*) La Calidad total en el gobierno considera que éste es eficiente y efectivo, que cuenta con un modelo de dirección de calidad –se hace bien a la primera y se evitan demoras en la atención al público- en un nivel de madurez confiable; en segundo lugar, que es también confiable en sus políticas, procesos y servicios, pues estas se avalan por la certificación de sus sistemas, procesos y procedimientos en todas sus unidades administrativas con capacidad de autogestión; y, en tercer lugar, que es un gobierno con resultados tangibles, que evalúa permanentemente la gestión de los recursos y el impacto de sus proyectos y acciones.
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La intervención de la SFP en tal operación, consistió en la realización de actividades y tareas dirigidas hacia el seguimiento, supervisión y evaluación de las metas de las acciones negociadas, aplicando el SEMP.
Con relación al combate a la corrupción, la Comisión Intersecretarial de conformidad con determinado en las líneas de acción del PNCCFTDA, impulso la integración de Programas Operativos de Transparencia y Combate a la Corrupción (POTCC), en la APF y en los órganos autónomos. Estos instrumentos documentaron la ejecución de las acciones acciones llevadas a cabo para la mejora de los procesos administrativos de las áreas definidas como críticas y con impacto en conductas presumiblemente de corrupción.
Además, de lo anterior el combate a la corrupción se consideró en el inventario de conceptos y acciones establecidos en las estrategias relacionadas con el Servicio Profesional de Carrera (SPC) y con la de Buen Gobierno, con aspectos que comprenden el desempeño eficiente y honesto de los servidores públicos, planteando en ello que el SPC es un estímulo, ya que se le asignó en términos generales, la responsabilidad de instrumentar acciones destinadas a mejorar la ejecución de las funciones, las actividades y las tareas de los servidores públicos así como, favorecer actitudes de mayor compromiso profesional y ético de éstos, con la idea de lograr así un gobierno honesto y transparente, combatiendo la corrupción desde dentro.
De esta manera la SFP, desde 2003, actúa dentro un esquema que promueve la gerencialización de la administración pública y la desburocratización de la misma, con base en la profesionalización de los servidores públicos, mediante el servicio civil de carrera que comprende desde servidores públicos con puestos de operativos y de mandos medios, hasta de mandos superiores; asimismo con el nombr no mbra amien miento to ― mínim mín imo o‖ de políticos en puestos de alta dirección, en cada sucesión sexenal. Asimismo, en la observancia del Código de Ética Ética de cada ente 82
de la APF y de los órganos autónomos, para ejercer el cargo empleo o comisión, conferido. De igual forma, en la externalización –outsourcing- de actividades de los entes públicos, especialmente de aquellas que no son exclusivas, a empresas especializadas de Control de Calidad, Control de Gestión, Sistemas; Evaluaciones, Intendencia, Seguridad, etc., como parte de un gobierno de menor costo y alejado de los procedimientos excesivamente formales. También se suma dentro de este contexto lo relativo la selección del personal, con requisitos académicos, referidos a estudios profesionales y licenciaturas, aplicación de evaluaciones e instrumentos para medir coeficientes mentales, identificar conductas y comportamientos en lo individual y en situaciones colectivas, y pruebas de confiabilidad y de integridad -honestidad y honorabilidadDe una u otra forma, las estrategiás, sistemas y programas que se encuentran enmarcadas en el esquema citado así como en el de ejercicios anteriores, el combate a la corrupción está presente, de manera explicita y/o implicita, como detonador de estas herramientas para la acción o bien como receptor directo e indirecto de los resultados de la operación de éstas. No obstante, el diseño institucional marca la existencia de una un táctica que ha varido en el tiempo, como se muestra en el siguiente gráfico resumen: El combate a la corrupción a 27 años de su institucionalización 1982
1994
2003 Control Preventivo/ Correctivo
Profesionalización
Control Preventivo
Auditoría Sanciones
Anticorrupción
Racionalidad/ Austeridad
Evaluación del desempeño y metas
Auditoría
SECOGEF
2009
SECODADM
Desarrollo y simplificación administrativa
Sanciones
Anticorrupción
SFP
Anticorrupción
Control Correctivo/ Preventivo
Auditoría
Sanciones
83
De lo señalado en la gráfica se aprecia que en los tres ejercicios del diseño institucional de referencia, el combate a la corrupción se ubicó, sólo en uno, como el tema sustantivo de la dependencia -SECOGEF-y en los siguientes dos diseños, se situó como un tema más, a la saga de los correspondientes a Desarrollo y Simplificación Administrativa –en SECODAM-, y a Profesionalización, y Evaluación y Desempeño de Metas, complementándose a partir del 2006 con estrategias orientadas hacia: promover una cultura anticorrupción; difundir las sanciones que se aplican a los servidores públicos que incurren en comportamientos ilícitos, para activar los mecanismos de sanción social; reducir los trámites burocráticos con la finalidad de abatir la discrecionalidad; fortalecer los sistemas de prevención, supervisión y control de la corrupción crear y mejorar mecanismos que faciliten la denuncia pública de los funcionarios que incurran en prácticas ilícitas –en SFP-
Lo anterior, se ejemplifica en el siguiente cuadro que registra las asignaciones presupuestales de 2009, a unidades administrativas de atención temática de la SFP.
Presupuesto 2009 Áreas y/o Unidades de Atención Temática
Presupuesto (pesos) Original
Ejercido
Unidad de Recursos Humanos y Profesionalización de la Administración Pública Federal
82,731,100
87,167,430
Unidad de Gobierno Electrónico y Política de Tecnologías de la Información
88,629,800
82,849,407
Unidad de Control y Evaluación de la Gestión Pública
44,013,700
30,446,769
Unidad de Políticas de Mejora de la Gestión Pública
39,794,000
38,283,344
Unidad de Evaluación de la Gestión y el Desempeño Gubernamental*
-
16,795,929
Secretaría Ejecutiva de la Com. Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal
19.031,300
3.986,385
* Unidad de nueva creación Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009, SHCP.
84
Si bien lo descrito anteriormente muestra con abundantes detalles el accionar institucional realizado en los últimos 27 para combatir la corrupción, sus frutos son los que permiten identificar si tal esfuerzo ha trascendido, con resultados y además, contar con cierto pretexto o plataforma para acotar lo reportado para México en los indicadores e índices considerados en el apartado de Persistencia de la Corrupción.
De conformidad con la estadística disponible contenida en Informes presidenciales y en memorias de labores de la SFP de los años 2000, 2008 y 2009, se aprecia que dentro de un periodo de 27 años, disminuye la presentación de denuncias la ciudadanía por actos, omisiones o irregularidades en contra de servidores públicos, como se advierte en el siguiente gráfico,
Quejas y Denuncias Recibidas y Sanciones 1985 y 1990 - 2009
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5
Servidores Públicos Sancionados (miles) Sanciones Administrativas Impuestas (miles) Quejas y Denuncias Recibidas (miles)
0
Sexto Informe Presidencial, Presidencia de la República, 2000; Segundo y Tercer Inf orme, Presidencia de la República 2008 y 2009 y; Tercer Informe de Labores de la Secretaría de la Función Pública,2009
La disminución que se observa en el gráfico es relativamente pronunciada, correspondiendo así a una tendencia descendente de la interacción de la ciudadanía con las autoridades para el combate a la corrupción, al disminuir la 85
presentación de denuncias sobre las afectaciones derivadas de su relación con servidores públicos. Esto puede implicar dos escenarios, uno, que el problema es insignificante, existe reducción en la consecución de actos corruptos, o bien la administración pública tiene una mayor eficiencia. Por su parte, el segundo, considera que la disminución deriva del escepticismo de la población, como resultado de experiencias o de conocimiento anteriores, sobre la atención prestada por la autoridad a denuncias presentadas en contra de servidores públicos.
Al respecto y con el sustento de los resultados del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno –INCBG- es posible apuntar que la disminución de quejas y denuncias, está visiblemente relacionada con el escepticismo mencionado en el segundo escenario. El INCGB reportó que entre los años de 2001 y 2007, 8 de cada 10 ciudadanos consultados, respondieron que en México la corrupción subsiste y es mayor, en comparación de años anteriores.
Otro indicador que se relaciona a lo mencionado, es la persistencia del nivel de corrupción alcanzado de 1995 a 2009, en México, reportado por el Índice de Percepción de la Corrupción –IPC-, calculado por Transparencia Internacional, cuya escala de puntaje establece que 10 es transparente y 0, totalmente corrupto. Nuestro país tiene un puntaje promedio de 3.6, que lo ubica como corrupto. Índice de Percepción de la Corrupción Puntaje de México 10
Trans arente 6.1 a 10
9 8 7 6
Corrupto de 3.1 a 6.1
5 4 3 2
Totalmente corrupto hasta 3.1
1 0 1995
1997
1999
2001
2003
Transparencia Internacional, IPC, Reportes de 1995,1997, 1999 y 2000 a 2009
2005
2007
2009
86
No es de soslayarse que tal persistencia de la corrupción en el país, ha influido para que se demuestre pesimismo en la ciudadanía para evidenciar los actos de corrupción, asimismo, y en igual sentido, las notas que anualmente difunden los medios de comunicación que nos reportan actos de corrupción y de impunidad de quienes los cometen y no son sancionados, promueven sin duda, la dimisión de los afectado para acudir a la autoridad.
También, es de mencionar que otro factor que se encuentra presente en la generación de la problemática planteada, es el resultado del análisis de las querellas presentadas por la ciudadanía y por las autoridades en la materia como la SFP, ante distintas instancias de investigación y de procuración de justicia, el cual indica que la causa penal prescribió o bien, en la mayoría de los casos que no proceden, en razón de la falta de perfeccionamiento en la investigación y la calidad de las pruebas expuestas e integradas en las denuncias y en sus expedientes (falta de elementos), impidiendo por una parte que la justicia se manifieste y sancione, y por la otra, que el denunciante, cobre la presencia de un desabrigo o defección en su búsqueda de obtener justicia, generando a su vez un sentimiento de desconfianza.
Un ejemplo de lo anterior, es lo apuntado recientemente en una nota periodística (*), que comenta que 22 mil millones de pesos en multas a servidores y exservidores públicos, no se cobraron por que los expedientes y las denuncias presentadas no fueron integrados correctamente.
Asimismo, que tal monto representa casi la mitad de las multas y recuperaciones (48.6 mil millones de pesos) que adeudan 640 servidores y exservidores públicos, sancionados por actos de corrupción, primordialmente por abuso de autoridad. De esa cantidad se reporta sólo el cobro de casi 76 millones de pesos, menos de 1% (*) La Jornada, 3 de noviembre de 2010
87
(0.25%), propiciando con ello que el estado de derecho se violente y además se fortalezca la impunidad de los que trasgreden la Ley, para que se mantengan sin sanción sus faltas. Esto es conocido por muchos y las cosas siguen igual.
En ese cuantioso importe, que incluyen cuentas por cobrar anexadas a expedientes de más de 2 mil casos, reunidos en los últimos 19 años, existe uno cuya cuenta suma casi 4 mil millones de pesos, documentado en 2005, cargada a un sólo exservidor público; que no ha pagado y que no ha sido encarcelado.
González de Aragón -2007- (*) comenta a propósito de lo que se viene exponiendo, que en México el 85% de las víctimas no denuncian los delitos; 98% de los delincuentes nunca es condenado; 92% de las audiencias en procesos penales se efectúa sin la presencia del juez; 80% de los mexicanos cree que se puede sobornar a los jueces; 60% de las órdenes de aprehensión no se cumplen; 80% de los detenidos nunca habló con el juez que lo condenó y el 70% no contó con abogado. Sólo 2 de cada 100 denuncias terminan en castigo en México. Contrastando con lo mencionado, tenemos la referencia de Japón, en donde reciben castigo 98 de cada 100 denuncias presentadas.
Otra hecho relevante se ve en lo planteado por Serrano Sánchez (2009), apuntando que llama la atención que las denuncias de actos de corrupción no terminan en sanciones penales. La cifra siempre ha sido marginal, pero desde el año 1994 ha venido disminuyendo consistentemente
(*) Auditor Superior de la Auditoría Superior de la Federación, órgano
técnico de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión.
88
Los montos contemplados para reparación del daño muestran que las afectaciones a la hacienda pública fueron de menor envergadura durante el sexenio 1994-2000, aunque tuvieron un repunte en el año de 1995, sin duda al auditar a la recién terminada administración. Mientras que durante el sexenio 2000-2006 implicaron montos mayores, con un nuevo pico el año 2003, cuando llegaron a 500 millones de pesos. Es pertinente señalar que las cifras corresponden a las averiguaciones promovidas por la misma Secretaría de la Función Pública o su antecesora, la Secretaría de la Contraloría, y no se indica si representan todos los daños al patrimonio público. ¿Cómo leer estos datos? ¿Acaso reflejan ciclos de mayor encubrimiento y ajuste de cuentas con sexenios anteriores? Los escándalos de corrupción cometidos en el sexenio precedente y sus colaboradores, denunciados el año 2007 apuntan en esa dirección.
Así, el problema de la corrupción y su atención, muestran asociación con el ciclo político electoral de nuestro país. En este sentido Morris (2007) observó lo siguiente: en el quinto año de gobierno se relajan los controles estatales para renovarse en el poder o de mantenerse en el poder o de enfrentar un enemigo electoral, se da un uso irregular de los programas y de los actos en todos los gobiernos Se muestra que hay un relajamiento, después viene el cambio de gobierno, no importa si hay alternancia o no, hay una curva de aprendizaje en el primer año y en esa curva de aprendizaje se reordenan las mafias que estaban alrededor de los gobiernos, entonces ¿qué pasa con la corrupción en servicios públicos? crece hacia en quinto año de gobierno, se mantiene alta en el primero y si el gobierno tiene interés de dar resultados en el corto plazo cae hacia el segundo y tercer año de gobierno. Es un ciclo interesante porque lo que nos muestra es que no hay nada raro en los fenómenos de corrupción, no se está disparando hasta el cielo, no va en una ecuación cuadrática y va a llegar algún día a niveles insospechados.
89
Lo anterior, deja ver que la corrupción y su combate tiene también un ingrediente de politización, a tal grado que cuando un personaje perteneciente a ese instancia social, es sujeto de una investigación o bien de una auditoría, por presuntos actos de corrupción, declara que es objeto de una persecución, buscando con ello un telón que lo cubra para eludir la actuación de la justicia y ganar espacio de benevolencia del partido político de afiliación -para que éste salga en su defensa-, y de la propia opinión pública.
Dentro de este contexto caracterizado por un nivel corrupción persistente, explicitado
en
documentos
elaborados
y
difundidos
por
instituciones
internacionales y nacionales; y por el desecho de denuncias y de sus expedientes por parte de las instancias de procuración y administración de justicia, por su falta de perfeccionamiento, que entre otros efectos ha inhibido el trabajo institucional de detectar y combatir la corrupción, iniciado hace 27 años, y a que a la fecha asemejándose más a una carrera de obstáculos, no logrado incidir de manera significativa en lo buscado, permite plantear la necesidad de incorporar en el plano institucional, un ente encargado de conocer, evaluar, profundizar y perfeccionar los elementos y pruebas que den sustento a las denuncias en contra de servidores públicos, por presuntos actos de corrupción en el desempeño de su empleo cargo o comisión; así como impugnar las denuncias desechadas o archivadas y, las determinaciones del procurador o administrador de justicia, cuando se detecten que adolecen de inconsistencias o las sanciones sean exiguas frente a las dimensiones de los actos y del daño causado con ellos.
Lo anterior, con el objeto de romper la racionalidad que orienta a tanto a los oferentes como a los demandantes para incurrir en actos de corrupción, eliminar la secrecía, elevar la probabilidad de sancionarlos, y que el daño causado sea correctamente evaluado y efectivamente resarcido al erario o hacienda pública, en términos de su principal y de su servicio (cobro de intereses), así mismo que los casos atendidos se evalúen con herramientas que permitan establecer indicadores 90
de inteligencia que descubran vínculos para desmantelar las redes de corrupción y se difundan los resultados ampliamente por todos medios de comunicación, con cobertura nacional. Además, desechar los criterios de "borrón y cuenta nueva", propiciando así que los actos del pasado deben ser investigados, que actualmente comprenden un poco más de dos mil casos.
Así se contará con un dispositivo para demoler la trilogía conformada por la corrupción, la impunidad y el silencio, que ha permitido que la corrupción sea persistente y un flagelo en nuestro país. Para ello la estrategia de actuación deberá aplicarse en forma gradual e ingeniosa, ya que si se implementa una búsqueda extensa de todos los corruptos donde se encuentren, de todos los niveles y todos los grados de responsabilidad; –a la manera de una eficiente policía burocrática-, detendría el funcionamiento de la administración pública y ello daría pauta a la aparición de una crisis política que se revertiría en contra de la viabilidad del ente.
91
PROPUESTA DE LA CREACIÓN DEL “INSTITUTO DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS”
El Instituto Federal de la Evaluación del Desempeño de los Servidores Públicos, deberá corresponder a un diseño institucional de órgano desconcentrado de la Secretaría de Función Pública, con autonomía técnica y de gestión, encargado de:
conocer hechos o actos de corrupción en la APF y de PGR
investigar la conducta administrativa de los de los servidores públicos adscritos en la APF, la PGR involucrados en quejas y denuncias sobre presuntos actos de corrupción en su desempeño institucional;
recabar la información necesaria para investigar y evaluar las quejas y denuncias;
integrar mapas de modus operandi de los actos de corrupción de los servidores públicos y de las empresas involucradas.
presentar querellas ante las instancias de procuración y administración de justicia en contra de servidores públicos y en su caso, de las empresas asociadas con los actos de corrupción denunciados.
coadyuvar en el perfeccionamiento de las denuncias y querellas, auxiliando a las instancias de procuración y/o administración de justicia en la integración y la profundización de pruebas;
promover el estudio, y mejora de la normatividad que regula las responsabilidades de los servidores públicos;
llevar el registro de servidores públicos y de personas vinculados con hechos de corrupción; 92
formalizar convenios de coordinación con la Auditoría Superior de la Federación; y con la Sindicatura del Poder Judicial;
formalizar convenios de colaboración con las organizaciones civiles y no gubernamentales en materia de prevención y combate a la corrupción.
certificación de la transparencia y rendición de cuentas de las unidades críticas y de sus responsables.
Lo anterior, dentro del siguiente contexto operativo de autonomía técnica y de gestión: 1. Técnico: disponer de la capacidad para decidir en los asuntos propios de la materia específica que les ha sido asignada, mediante procedimientos especializados, con personal calificado para atenderlos; 2. Orgánico o administrativo: que dependerá jerárquicamente del Secretario de la Función Pública 3. Financiero-presupuestario: que cuente con la facultad de definir y proponer sus propios presupuestos y, de disponer de los recursos económicos que les sean asignados para el cumplimiento de sus fines.
4. Normativo: que esté facultado para emitir sus políticas, lineamientos y, en general, todo las
normas relacionadas con las atribuciones o facultades
encomendadas.
5. De funcionamiento: que cuente con la autoridad y capacidad de realizar todas las actividades inherentes a sus atribuciones o facultades. 93
6. Operativa, disponer de los elementos para establecer sus certificaciones, dictámenes y opiniones; apegándose estrictamente a la legalidad, en apoyo de su gestión técnica, contando para ello con representaciones regionales en el país
La estructura orgánica del Instituto será la siguiente:
Presidente o Coordinador General del Instituto
Director General de Evaluación y Coordinación Intersectorial
-----------
Director General de Inteligencia y Tecnologías de la Información
Contraloría Interna
Director General de Integración, Registro y Seguimiento de Denuncias
Unidad Regional del Noreste Unidad Regional del Noroeste Unidad Regional del Centro Unidad Regional del Altiplano
Dirección de Planeación Estratégica Dirección de Administración y Finanzas
Unidad Regional del Golfo Unidad Regional del Pacífico Unidad Regional del Sur 94
CONCLUSIONES
La ocupación realizada por el gremio para aplicar el conocimiento de la economía, respecto de la corrupción, muestra la capacidad y alcance que tiene ésta para aportar con rigor elementos para identificar y definir la corrupción, así mismo su impacto económico y social, medir, sus causas y consecuencias micro y macroeconómicas a través de enfoques y modelos conceptuales y matemáticos que también hacen posible la identificación e instrumentación de alternativas para erradicarla, aportes que sumados con los generados por las otra ciencias sociales, permiten profundizar y ampliar la resolución del objetivo: conocerla mejor y combatirla.
Conceptualizar que la corrupción es el abuso de poder público en beneficio privado, permite identificar que existe debilidad de los sistemas de contrapesos y equilibrios institucionales. Como lo permite identificar los enfoques de búsqueda de rentas y de la relación agente-principal. Bajo esta perspectiva es posible explicar problemas asociados a la calidad de las reglas y los procesos administrativos, ente estos la fiscalización, las decisiones sobre el gasto, la provisión de bienes y servicios públicos; y el financiamiento de los partidos.
También con base en tales enfoques pueden revelarse causas indirectas de los contrapesos y equilibrio como una burocratización sin mejora, la volatilidad política, sueldos bajos, controles institucionales excesivos y desactualizados y opacidad que limita la transparencia de las reglas y leyes, así como la ineficiencia en la actuación de la procuración y administración de justicia-sistema Judicial-, particularmente en la aplicación de responsabilidades, permitiendo que los costos de la corrupción se ocultan, al .no sancionar y con ello, facilitarla presencia de la impunidad.
95
Lo anterior permite ver que en donde un Estado es incapaz de controlar a los funcionarios públicos, así mismo de proteger sus derechos de propiedad y proveer instituciones que aseguren un Estado de Derecho efectivo, y definir los límites entre el Estado y la sociedad, entre intereses públicos y privados, hay más probabilidades de que la corrupción florezca y persista, como se identifica en los indicadores e índices de la percepción y de los niveles de corrupción en México.
No obstante de que la corrupción vista a la luz de la reducción de costos de transacción como una manera de evitar retrasos o bien de eludir y hasta evadir cargas, particularmente en trámites con reglas y regulaciones excesivas, permitirlo genera desconfianza en la población respecto a las instituciones (a su país: México) y disminuye así la cooperación estado-sociedad civil, que resulta ser un mecanismo de gran importancia para el desarrollo de las acciones destinadas a combatirla.
El enfoque de búsqueda de rentas explica que para reducir la corrupción de los servidores públicos se deben incentivar los sueldos a fin de que éstos se acerquen a sus ingresos esperados o deseados y estar consciente que existen fuertes penalidades para el infractor.
En tal sentido, elevar la eficiencia del sistema judicial para aplicar responsabilidades a los servidores públicos que en el desempeño cargo o comisión, incurrieron en hechos de corrupción y sancionarlos, permitirá revelar los costos de la corrupción y con ello elevar las probabilidades de ser atrapados y sancionado s y el monto de la misma, para revertir los factores de la corrupción en la racionalidad del oferente
El Instituto de la Evaluación del Desempeño de los Servidores Públicos, con el ejercicio de sus atribuciones, será el detonador de tal revelación asimismo, quitar 96
el velo de la secrecía que envuelve al corrupto en la ejecución de sus y así como eliminar el ambiente de su encubrimiento que se ha establecido en las instituciones públicas y en las empresas que pagan sobornos, actuando para erradicar los grupos que se benefician de los resultados de la corrupción tanto en las instituciones públicas como las empresas favorecidas con el pago de sobornos.
97
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WERLIN, H., (1973): ― The Consequences of Corruption: The Ghanaian Experience . Political Science Quarterly, Vol. 88, N° 1, pp. 71-85 . ‖
101
ANEXO 1 Otros Indicadores y/o Índices Internacionales sobre Corrupción, aplicados en Países y Regiones de Europa, Asia, África y Latinoamérica –México es parte de la métrica que presentan estos indicadores o índices-
ÍNDICE BERTELSMANN DE TRANSFORMACIÓN (IBT), Elaborado por la fundación alemana Bertelsmann:- Examina y evalúa si los países en vías de desarrollo y en transformación logran realizar cambios sociales hacia la democracia y la economía de mercado, y cómo los llevan a cabo. Los resultados de los procesos de transformación y de la gestión política se sintetizan en dos grupos de clasificaciones: el Índice de estatus y el Índice de gestión. Estos índices clasifican a los países según el estado de la democracia, la economía de mercado y la calidad de la gestión política.
El IBT se refiere a 125 países (asiáticos, africanos., europeos –orientales y occidentales-, latinoamericanos y de Oceanía) y otorga especial atención a la capacidad del gobierno de sancionar y controlar la corrupción, en lo relativo al otorgamiento de contratos y de licencias y permisos por parte del sector público.
ENCUESTA SOBRE EL ENTORNO DE NEGOCIOS Y EL DESEMPEÑO EMPRESARIAL (BEEPS por sus siglas en inglés) / BANCO EUROPEO DE RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO, BANCO MUNDIAL. - Analiza la facilidad para iniciar y llevar a cabo prácticas empresariales. Con tal fin, se investigan las siguientes áreas: problemas al hacer negocios, asuntos laborales, pagos extra oficiales y corrupción, delitos, reglamentos y burocracia administrativa, aduanas e impuestos, financiación de empresas, infraestructura para asuntos legales y judiciales.
EVALUACIÓN INSTITUCIONAL Y POLÍTICA DE PAÍS (CPIA por sus siglas en inglés) / BANCO MUNDIAL.- Mide la calidad de los entornos institucional y político. Entre los criterios se incluyen: gestión macroeconómica, política fiscal, política de 102
deuda pública, comercio, sector financiero, entorno reglamentario empresarial, igualdad de género, uso equitativo de los recursos públicos, creación de recursos humanos, protección social y trabajo, políticas públicas e instituciones, derechos de propiedad y gobernabilidad basada en reglas, calidad de la gestión presupuestaria y financiera, eficacia de la movilización de ingresos, calidad de la administración pública, rendición de cuentas transparente y corrupción en el sector público. ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD / FORO ECONÓMICO MUNDIAL.Evalúa la competitividad de los sectores institucional (derechos de propiedad), económico (estabilidad macroeconómica, mercado laboral) y social (sanidad y educación). Las fuentes de datos provienen de organizaciones internacionales y las Encuestas de Opinión para Ejecutivos que el FEM realiza cada año. Ofrece datos sobre una gran variedad de indicadores de competitividad.
ÍNDICE DE LIBERTAD ECONÓMICA / FUNDACIÓN HERITAGE Y WALL STREET JOURNAL.- Promedio de diez tipos de libertades. Estos son: libertad comercial, empresarial, fiscal, monetaria, laboral, de inversión, financiera, libertad frente a la corrupción, derechos de propiedad y tamaño del sector estatal. El índice está basado en el IPC y en evaluaciones del Departamento de Comercio de los EE.UU., del Economist Intelligence Unit y de las oficinas de representantes comerciales de los EE.UU. GUÍA INTERNACIONAL DE RIESGO DE PAÍS (ICRG por sus siglas en inglés) / POLITICAL RISK SERVICES GROUP.- Mide riesgos políticos, económicos y financieros. El riesgo político se basa en: la estabilidad del gobierno, las condiciones socio-económicas, el perfil de inversión, la existencia de conflictos internos, la existencia de conflictos externos, corrupción, la presencia militar en la política, tensiones religiosas, ley y orden, tensiones entre etnias, rendición de cuentas democrática y la calidad de la burocracia. 103
ÍNDICE IBRAHIM DE GOBERNABILIDAD AFRICANO / FUNDACIÓN MO IBRAHIM.- Mide la calidad del buen gobierno en seis categorías. Estas son: protección y seguridad, estado de derecho, transparencia y corrupción, desarrollo humano, participación y derechos humanos, desarrollo económico sostenible. ÍNDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO / CENTRO DE PRIORIDADES PRESUPUESTARIAS Y DE POLÍTICA PÚBLICA.- El índice evalúa la cantidad de información que se ofrece a los ciudadanos en siete documentos clave sobre los presupuestos generales que los gobiernos deberían publicar. Estos son: documento preliminar, propuesta del Ejecutivo, presupuesto ciudadano, informes emitidos durante el año, informe de medio año, informe de fin de año e informe de la auditoría. El cuestionario es rellenado por expertos y revisado por investigadores homólogos. GASTO PÚBLICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS FINANCIERAS (PEFA por sus siglas en inglés) / BANCO MUNDIAL, COMISIÓN EUROPEA, DFID.- El marco de referencia para la medición del desempeño (PFM por sus siglas en inglés) de PEFA incorpora un informe de desempeño y un set de indicadores de alto nivel que utilizan las referencias para rastrear el gasto público de los países pobres altamente endeudados (PPAE), el Código de Transparencia Fiscal del FMI y otros estándares internacionales.
BARÓMETROS REGIONALES (ÁFRICA, ASIA, LATINOAMÉRICA Y EUROPA) / CONSORCIO GLOBAL DEL BARÓMETRO.- Las encuestas del Eurobarómetro indagan en la opinión de los ciudadanos de la Unión Europea sobre temas como la ampliación de la UE, la situación social, la salud, la cultura, las tecnologías de la información, el medio ambiente, el euro o la defensa. El Barómetro de Asia Oriental informa sobre el respaldo a la democracia y a las reformas democráticas en los países donde se realiza, el nivel de participación política (incluida la participación electoral) y la confianza en las instituciones políticas. El Afrobarómetro consiste en una serie de encuestas sobre la situación 104
social, política y económica en África. El Latinobarómetro indaga en la opinión y la postura de los ciudadanos frente a la economía y el comercio internacional, los acuerdos comerciales y de integración, la democracia política y las instituciones sociales y políticas, la distribución de la riqueza, la cultura cívica, el capital y la participación social, el medio ambiente, el género y la discriminación, las instituciones y la corrupción.
ÍNDICE DE OPACIDAD.- Construido por un grupo de economistas e investigadores reunidos por la consultora internacional PricewaterhouseCoopers, para el estudio de la transparencia y sostenibilidad, aplican un modelo analítico que relaciona cinco factores de opacidad con el costo del capital en 35 países. En este estudio, la opacidad se define como la carencia de «prácticas claras, formales, precisas y ampliamente aceptadas». El primer Reporte del el Índice de Opacidad , publicado en 2001, está basado en consultas de opinión a gerentes de compañías, banqueros, analistas de mercados de capitales y consultores de PricewaterhouseCoopers en diferentes países, proporciona una estimación de los efectos adversos de la opacidad sobre el costo y la disponibilidad del capital en 35 países. El índice global de opacidad provee un factor compuesto o «Factor-O» que posiciona a cada uno de los países con base en los datos observados en cada una de las siguientes áreas que afectan el mercado de capitales: 1) Corrupción en el gobierno y la burocracia; 2) Leyes que rigen contratos y derechos de propiedad; 3) Políticas Económicas (fiscal, monetaria, tributaria); 4) Estándares contables, y; 5) Regulaciones empresariales.
Es de señalar que a partir de 2004, este índice lo desarrolla el Grupo Kutzman – consultora internacional-, quien retomó y enriqueció la metodología original determinada por PricewaterhouseCoopers, aplicándose a 48 países. INDICE DE LIBERTAD ECONÓMICA.- El índice lo desarrolla la fundación como The Heritage Foundation y el diario neoyorkino ― The Wall Street Journal, es un 105
indicador que mide de forma empírica y sistemática los factores que contribuyen más directamente con el desarrollo de la libertad económica de los países del mundo, definida como la ― ausencia de coerción o restricción gubernamental sobre la producción, la distribución o el consumo de bienes y servicios más allá de lo necesario para que los ciudadanos protejan y mantengan la libertad en sí misma ‖. El ejercicio se realiza cada año, y se analizan 50 variables económicas independientes, agrupadas en 10 categorías o factores, para un total de 155 países para la edición del año 2005. Las 10 grandes categorías a través de las cuales se mide el grado de libertad económica son: Política comercial, Carga impositiva de gobierno, Intervención del gobierno en la economía, Política monetaria, Flujos de capital e inversión extranjera, Actividad bancaria y financiera, Salarios y precios, Derechos de propiedad, Regulaciones y Mercado informal.
INDICE DE RIESGO PÁIS DE ECONOMIST INTELLIGENCE UNIT:- Considera la medición del abuso de la función pública para el lucro personal (o de un partido político): incluida la corrupción en la contratación pública, el uso indebido de fondos públicos, la corrupción en la administración pública y el juzgamiento de funcionarios públicos, se aplica en 135 países.
ÍNDICE DE COMPETITIVIDAD GLOBAL (WORLD COMPETITIVENES REPORT) DEL FORO ECONÓMICO MUNDIAL.- El índice se deriva de una encuesta aplicada a líderes empresariales y a un conjunto de empresas nacionales e internacionales de 139 países, el índice se refiere a la frecuencia o nula realización de pagos extraordinarios no registrados en su contabilidad o sobornos relacionados
con 1) exportaciones e importaciones, 2) servicios públicos, 3)
recaudación de impuestos, 4) contratos públicos y 5) decisiones judiciales.
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El índice se publica anualmente en colaboración con el Instituto de Harvard para el Desarrollo Internacional (The Harvard Institute for International Development – HIID-). Comprende cerca de 3000 empresas en 60 países y mide las percepciones de directivos de negocios sobre el país en el cual ellos trabajan.
ÍNDICE
DE
FREEDOM
HOUSE.-
Lo
construye
una
organización
no
gubernamental norteamericana denominada Freedom House (La Casa de la Libertad), que fue creada en 1941. El índice se publica desde 1972 y está orientado a comparar los estándares relacionados con los derechos políticos y las ― libertade s‖ civiles, ubicando en esta última a la corrupción y al combate de la misma. Considera que los derechos políticos son aquellas libertades que permiten a las personas participar libremente en el proceso político, entre estas distingue a las siguientes: Libertad de expresión y creencia; Libertad de asociación y derechos organizacionales, Estado de derecho y derechos humanos y Autonomía personal y derechos económicos. Con relación a las libertades civiles indica que éstas consideran la libertad de desarrollar opiniones, instituciones y autonomía, como las siguientes: Elecciones libres y justas a los cargos con poder real; Libertad de organización política; Oposición importante, Libertad del dominio de grupos poderosos y Autonomía o inclusión política de grupos minoritarios. El índice establece una escala que comprende tres niveles de ― libertad‖ , y en los cuales ubica según su métrica a 192 naciones y 15 territorios que comprenden la aplicación de una encuesta anual.
INDICE DE INTERNATIONAL COUNTRY RISK.- Lo integra la organización Norteamericana denominada Political Risk Service Group, desde 1982, y comprende la valorización de 22 variables o indicadores clasificadas dentro de tres categorías de riesgo: Político, Financiero y Económico . En la categoría de riesgo Político, que comprende 12 variables, y en ella se encuentra valorada la corrupción. 107
El índice es resultado de un monitoreo que llevada a cabo en 140 países, y se da a conocer mensualmente mediante la publicación de boletines remitidos a sus suscriptores.
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ANEXO 2 Otros indicadores o índices sobre la Corrupción en México
ENCUESTA DE FRAUDE Y CORRUPCIÓN EN MÉXICO 2008 Realizada por la firma internacional KPGM con el objetivo de integrar un diagnóstico sobre la incidencia y los efectos del fraude y la corrupción en el sector privado en México. Para su elaboración se realizó una encuesta aplicada a 286 directivos de empresas que operan en México, y que han registrado ingresos anuales desde menos de 250 millones de pesos mexicanos y hasta más de 7,000 millones de pesos. Los resultados de su aplicación se presentan en un documento que se enriquece además con la exposición de algunas de las mejores prácticas de control interno y fortalecimiento de integridad corporativa, como medidas para combatir el fraude
ENCUESTA SOBRE EL COSTO DE LA REGULACIÓN PARA LAS EMPRESAS EN MÉXICO, 2007 Con el apoyo financiero de la Embajada Británica en México, el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP) llevó a cabo la encuesta, para alcanzar el objetivo de obtener indicadores sobre los obstáculos al desarrollo empresarial, la calidad de servicios provistos por el Estado, su costo y su relación con otros fenómenos sociales como la corrupción. En gran medida esta investigación es continuación de la llamada ― Encuesta sobre Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial (EGDE) 2005 que realizó el CEESP en, por encargo de la Secretaría de la Función Pública. Los resultados se obtuvieron a través de entrevistas a empresarios en las tres principales ciudades del país (Cd. De México, Guadalajara y Monterrey), con una muestra que alcanzó un total de 400 empresas entrevistadas, de todos los tamaños, y pertenecientes a los sectores de manufacturas, comercio, construcción y servicios.
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ÍNDICE TEC DE MONTERREY El TEC de Monterrey Monte rrey realizó r ealizó el e l estudio estud io ― Corrupción Corrup ción Gobierno Go bierno – Empresas Empre sas en en México‖, basado en alrededor de 4000 encuestas a empresas de todo el país. Percepción que tienen las empresas respecto al estado de la corrupción entre los sectores público y privado en México
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ANEXO 3 Transparencia Mexicana (TM)
TM es un capitulado (o sede) de Transparencia Internacional (TI) y como todo capítulo local de TI realiza vigilancia y monitoreo de la corrupción así como la promoción de acciones de transparencia y de rendición de cuentas como elementos fundamentales en el combate a la corrupción gubernamental.
El capítulo mexicano de TM nació en 1999, y sus líneas de investigación son la medición y el diseño de estrategias de control sobre la corrupción en el país; las cuales se desarrollan a través de diversas metodologías, todas fundadas en la investigación cuantitativa. Ejemplo de estas herramientas es la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (ENCBG), aplicada para medir las experiencias y percepciones de los ciudadanos en torno a la corrupción. La encuesta se aplica en los treinta y dos estados de la República Mexica y permite cuantificar, entre otros ítems, los actos de corrupción en la gestión o recepción de 38 servicios públicos en un periodo de un año. Esta encuesta se aplica cada 2 años en los hogares mexicanos.
Es importante señalar que el capítulo mexicano de TI adopta perspectivas particulares de acuerdo a la realidad mexicana, y que busca, a partir de sus propias preocupaciones en torno al tema, una perspectiva integral que permita entender las características que este fenómeno adopta en México. Bajo este contexto, TM asumió, a demás del compromiso básico de TI en referencia a la lucha en contra de la corrupción, los siguientes objetivos
1) Analizar e integrar propuestas en torno al aparato educativo y al sistema de valores a fin de incidir en la formación de una cultura cívica proclive a la legalidad, la transparencia y la rendición de cuentas.
2) Establecer alianzas y redes de combate a la corrupción, tanto a nivel nacional, como internacional. TM promueve la formación de organizaciones 111
civiles y sociales interesadas en tema del fomento a la transparencia y la rendición de cuentas a nivel local. Por otra parte, también busca la formación de coaliciones que promuevan políticas concretas para reducir los márgenes de corrupción.
3) Mantener una vocación de servicio y asesoría.
4) Generalizar la defensa de la legalidad.
5) Diseñar un sistema de estímulos en el combate a la corrupción, más allá de la denuncia.
6) Recabar información y realizar estudios conducentes a mejorar el conocimiento sobre el problema de la corrupción y sus consecuencias.
TM cuenta con una página electrónica en la que destaca que para el logro de sus objetivos es fundamental establecer vínculos con organizaciones sociales y civiles, organismos públicos, grupos empresariales, movimientos ciudadanos y grupos académicos, acadé micos, que qu e permitan permita n ― intercambia inter cambiarr información informaci ón y experien expe riencia ciass sobre el tema de la corrupción‖. De los programas y actividades que lleva a cabo TM destacan, las siguientes mediciones e investigaciones:
Índice Mexicano de Reputación Empresarial
Segundo Foro « Haciendo Realidad el Buen Gobierno en México ».
Manual Micro Regiones.
Programa de Monitoreo sobre el Financiamiento de Precampañas Políticas.
Pactos de integridad.
Diez acciones a favor de la transparencia.
Manual Ciudadano.
Diagnóstico Institucional del Sistema Federal de Control.
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