FINANCES PUBLIQUES 2
Partie I - L EXÉCUTION DU BUDGET Une fois donnée l’autorisation parlementaire (budget voté), l’administration passe à l’exécution des opérations financières de dépenses et de recettes. Elle va également assurer la gestion de la T résorerie de l’Etat, c'est-à-dire qu’elle va assurer
le suivi de la consommation des dépenses dépenses et la rentrée des recettes, recettes, et le cas échéant, recourir à l’emprunt pour recouvrer le déficit. Les gouvernants ne sont pas pour autant absents de cette exécution. Ils interviennent de 2 façons : L’exécutif
change de fonction. Il quitte sa fonction d’acteur budgétaire et devient responsable de l’administration pour décider les dépenses et les recettes. L’autorité budgétaire (acteurs législatifs et exécutifs) intervient en cours d’exécution du budget pour adapter l’autorisation initiale aux circonstances. C’est la régulation budgétaire.
PRÉLIMINAIRE PRÉLIMINAIRE : LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE Section 1A-
Les procédures d’interv d’intervention ention budgétaires Les modifications par l’initiative parlementai re
Les autorités budgétaires sont souvent appelées à intervenir pour assurer la la régulation budgétaire mais c’est tout de même exceptionnel, séparément ou conjointement Intervention conjointe. En principe, quand une intervention budgétaire est nécessaire, les deux acteurs doivent conjointement intervenir dans la préparation, la présentation et le vote d’une LFR. Les LFR sont parfois obligatoires (par exemple celle de janvier 2009), et ce dans deux hypothèses : - pour ratifier ratif ier des modifications règlementaires intervenues en cours d’exercice Ex : décrets d’avance pris par le gouvernement seul
- en cas de bouleversement des grandes lignes du budget initial Ex : 3 LFR pour la situation actuelle (octobre et décembre 2008 + janvier/février 2009) Intervention séparée, exceptionnelle. Par exception, et seulement pour l’Etat, le pouvoir exécutif peut intervenir en cours d’exécution budgétaire pour
modifier le budget pourtant adopté par le Parlement, et ceci de plusieurs façons : · Interventions quantitatives jouant sur les masses budgétaires :- à la hausse : pour augmenter les crédits, on reconnaît les décrets d’avance (grâce auxquels l’Etat va pouvoir dépenser plus que prévu)- à la baisse : décrets d’annulation de crédits Page 1 sur 32
(grâce auxquels l’Etat va geler ses crédi ts). Remarque : Les deux moyens peuvent être simultanément utilisés pour conserver l’équilibre du budget
· Interventions qualitatives :- modification de l’affectation budgétaire des crédits : décrets de transferts ou de virements. Remarque : Les deux moyens sont limités au terme de la LOLF (par ex : on ne peut faire de virements qu’entre programme d’une même mission). Ces modifications intervenant en cours d’exercice
budgétaire sont prévues par la LOLF (car elles constituent une entorse à la hiérarchie des actes juridiques), soit en cas de circonstances exceptionnelles, soit car la Constitution le permet. Ex : Décret de transfert, ordonnance de 1959 émanant émanant du ministre des finances, transfert du ministre de l’intérieur vers le ministère de la
justice. Le décret de virement modifie la nature nature de la dépense car il déroge déroge au principe de spécialité. Section 2Illustrations
La crise financière économique qui a vu quatre lois de finances rectificatives entre octobre 2008 et avril 2009, normalement elle a lieu en décembre. La crise se médiatise et se politise le 15 septembre 2008. Collectif budgétaire en octobre 2008 qui prévoit des mécanismes de garantis de l’Etat apporté aux établissements
bancaires.
“Ce n’est pas parce que les choses sont complexes que nous ne les comprenons pas mais parce que nous ne les comprenons pas qu’elles nous apparaissent complexes.”
Chapitre II -
LE DROIT DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE ex-plan)
Les opérations financières publiques consistent à recouvrer les recettes publiques, à gérer la trésorerie, payer les dépenses. Les opérations de dépenses et de recettes sont régies par un droit : le droit de la comptabilité publique. La gestion de trésorerie est très peu encadrée par le droit, ce qui s’explique par la sensibilité, par la fragilité de ces secteurs d’activités financières où les acteurs doivent intervenir avec un maximum de liberté et de discrétion, ce que va faire l’Etat quand il emprunte. Les opérations d’exécution d’exécution du budget sont très encadrées encadrées pour protéger les fonds publics. publics. Le droit de la comptabilité publique n’est pratiquement pas de niveau constitutionnel, qu’un article, qu’un alinéa dans la C issu de la réforme de mars 2008. Il dispose qu’ils doivent être sincères, fidèles et régulier. Il se trouve au
niveau réglementaire, 29 décembre 1962. Comme le droit budgétaire, le droit de la comptabilité publique comporte des grands principes expliquant l’ensemble de la comptabilité publique : Unité de trésorerie (un seul et même compte, le compte courant du Trésor).
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La distinction avec la comptabilité privée et la comptabilité nationale. La comptabilité publique est l’ensemble des règles juridiques et techniques applicables à l’exécution, à la description et au contrôle des opérations financières
des organismes publics.
La comptabilité nationale est la présentation d’ensemble selon un cadre comptable rigoureux des données chiffrées relatives à toute opération constitutives de l’activité économique de la Nation, des différents secteurs institutionnels. Ex: Les institutions financières, les ménages, l’administration publique. La comptabilité
nationale est tenu par le ministère des finances.
La comptabilité privée s’oppose à la comptabilité publique par son champ d’application et son objet. La comptabilité privée s’applique à tous les acteurs privés
appliquant le PCG (plan comptable général). Comptabilité publique = personne publique Comptabilité privée = personne privée La comptabilité privée est axée sur la régularité des opérations. Elle a pour objet des connaître les résultats des opérations financières afin de déterminer les profits, les dividendes, les intérêts. Cependant, la comptabilité publique se rapproche de plus en plus de la comptabilité privée dans le cadre de la modernisation des finances publiques. Les comptes publics doivent répondre aux mêmes exigences que les comptes privés : les comptes publiques doivent être réguliers, sincères et fidèles. fi dèles. La gestion publique est de plus en plus axée sur la performance de l’action publique.
De plus, on utilise dans la comptabilité publique les techniques de la comptabilité privée: amortissements/provisions, système des droits constatés. Le droit de la l a comptabilité publique : ensemble des règles juridiques relatives à l’exécution de dépenses et de recettes publiques ainsi qu’au contrôle de leur
exécution. Elles figurent dans un seul décret : le décret du 29/12/1962 portant sur règlement général pour la comptabilité publique (RGCP). Il s’applique à l’Etat , aux
collectivités locales et aux établissements publics.
L’article 60 de la loi du 23/02/1963 comporte le régime juridique de la
responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publiques et des comptables de faits. Désormais, la Constitution et la LOLF comportent des dispositions de comptabilité publique. Cf “Les comptes des administrations publiques doi vent être réguliers, sincères et fidèles” art. 47-2C Page 3 sur 32
Chapitre III - LE PRINCIPE DE ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES
SÉPARATION
DES
Ce principe constitue la grande originalité de l’organisation administrative et
financière des collectivités et organismes publics (par rapport aux acteurs privés). Section 1-
LA NATURE / LA DÉFINITION
Chaque opération de dépenses et de recettes publiques fait intervenir deux acteurs : l’ordonnateur (autorité administrative) et le comptable (autorité financière).
Cette succession a été mise en place depuis le début du 19ème siècle. La première justification a ce principe a été la taylorisation / séparation des taches de l’administration :
L’ordonnateur décide de dépenser ou recouvrer et ceci dans le cadre du droit applicable. Le comptable public paye la dépense ordonnancée par l’activité
administrative. La justification juridique en second lieu : Cette séparation permet une double sécurité aux administrations financières. A l’ordonnateur revient la compétence de respecter le droit des particuliers. Au
comptable revient le soin de contrôler la régularité financière des activités
financières pourtant ordonnées par l’autorité administrative. Le comptable public doit être indépendant de l’autorité administrative dont il doit pourtant en principe exécuter
les ordres de dépenses et les ordres de recettes.
Le comptable public n’est pas le subordonné de l’ordonnateur.
Le comptable public relève du ministère des finances. De plus, le comptable public fait l’objet d’une responsabilité personnelle et pécuniaire, ce qui est une responsabilité originale. “Une petite minute de silence elle n’est pas encore décédée mais l’université va très mal” Séparation va rendre indépendant le comptable pour qu’il puisse en toute sérénité être complètement indépendant de l’ordonnateur.
Décret du 29/12/1962 : contrôle de la régularité des ordres de recettes. En principe c’est le comptable qui aura le dernier mot. Lorsqu’il y aura une
irrégularité, le comptable doit refuser le paiement. Ce principe est encore un principe très fort. Certains voudraient sa suppression mais selon M. CRUCIS il faut le conserver. Il faut qu’il y ait des verrous, des sécurités. “Le droit de la comptabilité publique est fondé sur la méfiance” Page 4 sur 32
Mais aujourd’hui tendance à faire
trop confiance aux ordonnateurs, mais
toujours contrôle a posteriori. Le comptable public : ni contrôle a priori ni a posteriori mais entre les deux c’est un contrôle concomitant, le comptable intervient pendant l’opération financière.
On verra que parfois il y a une surabondance de contrôle c’est l’application du principe de la redondance des contrôles … Section 2A-
LES ACTEURS DU PRINCIPE DE SEPARATION LES ORDONNATEURS
Les ordonnateurs sont peu nombreux car ils détiennent un pouvoir important qui est celui de la “décision financière” c’est à dire ordonner le recouvrement des recettes ainsi que le paiement des dépenses. Le pouvoir est surtout important sur le volet dépenses, l’ordonnateur y dispose assez souvent d’une liberté, d’une libre appréciation d’utiliser les crédits autorisés par le budget, alors que du coté recettes l’ordonnateur est en situation de compétence liée qui l’oblige à mettre en
recouvrement les recettes qui sont le plus souvent les impôts. Coté dépenses, les crédits budgétaires sont mis à disposition des ordonnateurs par l’autorité budgétaire c’est à dire le Parlement pour ce qui concerne l’Etat.
Qui sont les ordonnateurs? - Les ordonnateurs principaux sont les responsables des personnes publiques les ministres pour l’Etat; les exécutifs locaux pour les collectivités locales; les directeurs d’établissements publiques pour les établissements publiques ; les
responsables des budgets annexes
La seconde catégorie d’ordonnateurs: les ordonnateurs bénéficiant d’une
delegation. Ils sont de deux sortes: -les ordonnateurs secondaires : délégation de pouvoir financier c ’est à dire qu’ils ont compétence pour prendre des décisions financières mais attention sous leur propre responsabilité. Pour l’état: ils ne sont pas nombreux, il s’agit principalement des préfets. Pour les collectivités locale s il n’y en a pas pour les établissements publics: en application de leurs textes financiers. -les ordonnateurs délégués : Page 5 sur 32
Ils bénéficient d’une délégation de signature et non pas de pouvoir c’est à dire qu’ils sont également compétents pour prendre des d écisions financières mais attention sous la responsabilité du déléguant qui a accordé la délégation de signature. Ils sont beaucoup plus nombreux que les ordonnateurs secondaires. Ex: les directeurs d’administration centrale. Les responsables de services déconcentrés de l’Etat (autour du préfet) dans établissements publics, c’est en fonction du régime financier ex les directeurs d’UFR d’université peuvent être ordonnateur délégué pour collectivités locales: les
ordonnateurs délégués peuvent être soit des élus, soit des personnels territoriaux comme DGS directeur général des services B-
LES COMPTABLES
Ils sont peu nombreux car ils détiennent un pouvoir important qui est celui de détenir les fonds publics, de les manier et de contrôler leur utilisation régulière. Au terme du principe de séparation, il résulte qu’ils sont indépendants de l’administration dont ils gèrent pourtant les fonds et vis à vis du responsables de cette administration. Ils sont pour la quasi totalité d’entre eux des fonctionnaires du
ministère des finances. On peut distinguer 4 réseaux de comptables publiques. Les trois réseaux du ministère des finances: - les comptables publics des impôts: receveurs ou compteurs des impôts - les comptables publics des Douanes - le réseau des comptables directs du Trésor, responsables des postes comptables des services du trésor : les TPG (trésorier payeur général), les receveurs des finances, les inspecteurs principaux et les inspecteurs du trésor.
Le quatrième réseau: les comptables publics de l’administr ation de l’éducation
nationale
CAD les gestionnaires des établissements d’enseignement, ou des EPLE(établissements publics locaux d’enseignements: collèges lycées) Le comptable : interface entre ordonnateur et l’administration des finances.
Section 3LES SÉPARATION
SANCTIONS
DU
PRINCIPE
DE
Les titulaires du pouvoir financier et leurs collaborateurs doivent répondre de leur gestion financière, de leurs décisions. Cette réponse est encadrée par le droit de multiples façons pour offrir donc 5 grands régimes de responsabilité. Trois Page 6 sur 32
régimes classiques de responsabilité auxquels s’ajoute deux régimes spécifiques
supplémentaires de responsabilité pour renforcer la protection des fonds publics. A - LES TROIS RESPONSABILITÉ
RÉGIMES
CLASSIQUES
DE
- La responsabilité politique est celle des ordonnateurs principaux qui doivent répondre de leur gestion devant les citoyens, les administrés. Cette responsabilité politique est considérée comme très importante. -La responsabilité civile ou patrimoniale cad en réparation du dommage subit. Elle résulte de l’article 1382 de code civil particularisé pour l’action administrative. (Jurisprudence issue de l’arrêt Blanco)
-La responsabilité répressive revêt elle même deux modalités. Il s’agit principalement de la responsabilité pénale et ceci à raison des délits financiers comme il en existe quelques uns dans le code pénal ex les atteintes à la probité : la corruption, le délit de favoritisme, les détournements de fonds publics. La seconde responsabilité répressive: la responsabilité disciplinaire. Le législateur a considéré que cela ne suffisait pas pour protéger les fonds publics. B - LES RESPONSABILITÉS MATIÈRE FINANCIÈRE
SPÉCIFIQUE
EN
-une responsabilité répressive. Elle a été institutionnalisé par la CDBF (cour de discipline budgétaire et financière créée en 1948). La CDBF a pour mission de sanctionner les fautes de gestion commises par les administrateurs principalement les ordonnateurs. - une responsabilité ad hoc Responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics et des comptables de faits et ceci par le Juge des comptes. Cf. Cour des comptes ou chambre régionale des comptes Régime de responsabilité consistant à mettre à la charge du comptable le montant des sommes correspondant à une irrégularité. Ex : dépense irrégulièrement payée Cette responsabilité n’est pas une responsabilité pénale car la responsabilité du comptable est engagée indépendamment de son comportement. Elle n’est pas
non plus une responsabilité civile ou patrimoniale en réparation du dommage subit.
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Chapitre IV - LA PROCÉDURE ET LE RÉGIME JURIDIQUE DES DÉPENSES PUBLIQUES (LE CADRE JURIDIQUE APPLICABLE : LE RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE (RGCP)) Section 1-
LA PROCÉDURE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
A - LA PROCÉDURE GÉNÉRALE : LES PHASES ADMINISTRATIVE ET COMPTABLE Elle fait intervenir successivement l’ordonnateur puis le comptable. 1 - La phase administrative de la dépense publique Elle consiste pour l’ordonnateur principal à faire trois choses :
Engager la dépense, Liquider la dépense, Ordonnancer la dépense. a-
Engager la dépense L’engagement de la dépense publique est l’acte par lequel un organisme
public crée ou constate à son encontre une obligation par laquelle il résulte une charge. Il s’agit d’une décision administrative ayant en principe des incidences
financières. Ex : - la nomination d’un fonctionnaire (engagement de dépenses) - la passation d’un marché public
Pour l’Etat et de nombreux EPA (établissements publics administratifs), l’ordonnateur ne peut engager la dépense qu’après avoir obtenu le visa d’un
contrôleur financier. Le contrôleur financier va vérifier les aspects financiers du projet en engagement. Le moment de l’engagement prend de plus en plus d’importance
dans la gestion financière publique. Le budget comporte les autorisations d’engagements. L’engagement donne lieu à une comptabilité spécifique. b - La liquidation de la dépense: C’est une phase à la fois juridique et pratique.
Juridique car cela consiste pour l’ordonnateur à vérifier le service fait (= le
respect de la règle du service fait). On le comprend par rapport aux fonctionnaires. Il y a la règle du service fait, la rémunération est due aux fonctionnaires qu’après
service fait. Cette appellation a été généralisé à toute la procédure de dépense qui Page 8 sur 32
veut que l’administration ne doit payé qu’après service fait, cad seulement lorsque la dette existe. En principe l’administration ne paye jamais par avance, par volonté de protéger les fonds publics. Liquider une dépense c’est vérifier l’existence de la dette. C’est au moment de l’arrivée des factures. On devrait faire une comptabilité des
dépenses liquidées. Aspect pratique : calculer le montant de la dépense. cLe mandatement de la dépense
C’est l’ordre donné au comptable public de payer. L’ordonnateur donne l’ordre
au comptable public de payer la dépense sur la base des justificatifs de paiement
que l’ordonnateur doit joindre au mandat. Le mandat de paiement doit être contrôlé
par le contrôleur financier.
2 - La phase comptable Elle consiste en deux choses : le contrôle et le paiement. Le contrôle est très important, il consiste pour le comptable public à vérifier la régularité financière de la dépense cad la régularité du mandat de paiement engageant alors sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Le comptable public doit d’abord vérifier les différents aspects de la dépense : Aspect budgétaire : imputation budgétaire de la dépense, disposition budgétaire des crédits. qualité de l’ordonnateur montant de la dépense : c’est à l’ordonnateur qui doit justifier que la dette existe prescription de quatre ans caractère libératoire du règlement cad vérifier l’identité du créancier
Le comptable public exerce ces contrôles sous sa propre responsabilité. En cas d’irrégularité, il doit alors suspendre le paiement, l’ordonnateur doit alors lui
adresser un ordre de réquisition lui enjoignant au comptable de payer quand même. Le comptable doit d’incliner sauf pour les irrégularités les plus graves où le
comptable refuse alors de payer, il aura le dernier mot.
En cas de réquisition du comptable par l’ordonnateur, l’ordonnateur engage
sa responsabilité propre dégageant donc celle du comptable.
B - LES PARTICULARITES DE LA PROCÉDURE DE LA DEPENSE 1 - Les exceptions à la procédure Elles sont de deux sortes: -les dépenses sans intervention de l’ordonnateur : les services comptables,
comme l’illustre le paiement des rémunérations des agents publics ou l’ordinateur remplace l’ordonnateur. Page 9 sur 32
-les dépenses sans comptable, il s’agit de la procédure des régies d’avance qui consiste à être faites par anticipation. Il s’agit de permettre à un agent public qui n’a pas la qualité de comptable de payer certaines dépenses sans intervention du
comptable public. Cette dépense doit être faite sous le contrôle du comptable. 2 - L’accélération des paiements publics
Pendant longtemps l’Etat était considéré comme mauvais payeur avec des délais abusifs. Un certain nombre de mesures ont permis d’accélérer les deniers publics. Tout d’abord le paiement d’avance et d’acompte ou encore mise en place d’un délai global de paiement en matière de marchés publics. Si délai global n’est pas respecté l’administration doit verser des intérêts moratoires. Il en résulte que les
délais de paiements publics sont tout à fait comparables sinon meilleurs au paiement des acteurs privés autour d’une quarantaine de jours.
3 - la modernisation de la dépense C’est la particularité la plus notable. Elle se décline de multiples façons. On peut tout d’abord citer la dématérialisation des pièces financières et comptables
(transmission par pièces électroniques). On peut citer encore le contrôle partenarial de la dépense, c’est un accord passé entre l’ordonnateur et le comptable pour
moduler les contrôles, la vérification des dépenses. Les comptables publics sont invités par leur hiérarchie à hiérarchiser leurs contrôles cad à contrôler d’avantage certaines dépenses par rapport à d’autres. Contrôle maximum des m archés publics
et contrôle allégé des autres dépenses. Dernier aspect : Le rapprochement des acteurs de la dépense publique. Contrôle budgétaire et comptable ministériel qui consiste à placer auprès des ordonnateurs principaux (ministres) un contrôleur budgétaire ... qui est à la fois contrôleur financier et comptable public. Section 2A-
L’IMMUNITÉ D’EXÉCUTION LE PRINCIPE D’INSAISISSABILITÉ
C’est un PGD en principe car il est très significatif de l’originalité du droit administratif .C’est un principe selon lequel les biens des personnes publiques sont
insaisissables. Cf. arrêt TC 8/12/1899 Canal de Gignac Code général de la propriété des personnes publiques : Le créancier d’une personne publique ne peut pas utiliser les voies
d’exécution cad le recours à la force publique ou encore les saisies des biens. La raison de ce principe est la priorité qui doit être accordée à l’intérêt général par
rapport aux intérêts privés.
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B-
LES PALLIATIFS DU PRINCIPE
Tentative de concilier la sauvegarde de l’intérêt général avec le respect des créances des particuliers. Ces moyens sont de deux sortes. En premier lieu des moyens contentieux : recours contentieux juridictionnel en réparation ou en annulation. En second lieu on dénombre trois moyens administratifs de protection du créancier. Premier moyen, la saisine du médiateur de la république. C’est un pouvoir d’injonction, c’est un pouvoir d’influence.
Deuxième moyen, la saisine de la section du rapport et des études du conseil d’Etat.
Troisième moyen une intervention administrative, cf. loi du 16/07/1980 qui est relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des
jugements par les personnes morales de droit public. A compter de la décision de justice condamnant une personne publique à
payer une somme d’argent, l’ordonnancement de cette somme doit intervenir dans un délai de deux mois. Passé ce délai c’est alors la décision de justice elle même qui
vaut mandat de paiement et qui peut donc être présenté directement par le créancier auprès du comptable public. Section 3LA PRESCRIPTION DETTES PUBLIQUES
QUADRIENNALE
DES
La prescription est un moyen légal pour se libérer de sa dette à l’expiration d’un certain délai. C’est le régime de droit commun : 30ans, prescription trentenaire. L’état y a
dérogé par une loi de 1931 qui a mis en place la déchéance quinquennale pour les dettes impayées de l’Etat. 1958 CE arrêt reconnaît le pouvoir discrétionnaire du ministre d’opposer ou
non la déchéance. Le régime actuel résulte de la loi du 31/12/1968.Elle est relative à la
prescription quadriennale des dettes publiques, ce régime s’applique à toutes les personnes publiques dotées d’un comptable public.
Chapitre V - LA PROCÉDURE ET LE RÉGIME JURIDIQUE DES RECETTES PUBLIQUES Section 1-
LA PROCÉDURE DE LA RECETTE
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A - LA PROCÉDURE GÉNÉRALE : L ETABLISSEMENT, LA MISE EN RECOUVREMENT, LE RECOUVREMENT Elle se déroule en trois temps derrière lesquels interviennent d’abord l’ordonnateur et le comptable.
1 - L’établissement de la recette. Cela consiste à calculer le montant de la recette publique (l’impôt). Ce calcul consiste à constater le droit de créance de la collectivité publique. Ex: déclarer un revenu. Le revenu des particuliers constitue la matière imposable. En second lieu : liquider la recette publique = calculer L’établissement de la recette est réalisé par plusieurs acteurs par ex le contribuable qui déclare son revenu sous la responsabilité s’un service financier. Il s’agira de la DGFIP.
2 - La mise en recouvrement de la recette C’est une étape charnière.
force exécutoire.
Elle va emmètre un titre de recettes, elle donne
L’avis d’imposition est adressé au débiteur pour paiement ainsi que au
comptable public qui va le prendre en charge pour en assurer le recouvrement. 3 - Le recouvrement Le recouvrement est assuré sous la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public qui doit utiliser toutes les prérogatives de puissance publique. Peu de contrôles préalables sont réalisés par le comptable. Il vérifie simplement l’autorisation de recouvrer. Il doit vérifier également la régularité des réductions de recettes. B-
LES PROCÉDURES SPÉCIFIQUES
Quatre catégories de recettes: deux catégories d’impôts et deux autres
recettes non fiscales.
1 - Les impôts directs Ex : import sur le revenu. Ils sont recouvrés par voie de titres nominatifs de paiement. Ils faisaient intervenir les services fiscaux pour calculer le montant de l’impôt et ensuite les services du trésor pour assurer l’encaissement de l’impôt. Cette
partition compliquait inutilement la procédure.
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2 - Les impôts indirects Ils sont auto liquidés. Le contribuable réalise l’ensemble de l’opération. Il
établit son impôt et il le paie. 3 - Les recettes domaniales
Elles proviennent du patrimoine public de l’Etat. Ces recettes domaniales sont
de deux sortes.
Il s”agit en premier lieu des redevances domaniales, elles sont perçues à l’occasion de l’occupation du domaine.
En second lieu, le produit des ventes de biens domaniaux = les ventes du domaine. Ces recettes relevaient pendant longtemps de l’administration fi scale (DGI)
Elle est passée cette gestion du domaine sous la responsabilité de la comptabilité publique. Maintenant sous la direction génale des finances publiques (DGFIP). 4 - Les recettes étrangères aux impôts et au domaine Elles sont diverses et variées et souvent de montants modiques. Ex : remboursement des prêts financés par l’Etat
redevances pour services rendus (recettes tarifaires) dividendes perçues par l’Etat actionnaire dans des entreprises publiques
Conclusion: La procédure de recouvrement des impôts est un monopole de l’Etat, car l’impôt contribue aux charges de la Nation, ou à la rigueur peut être établi par des organismes placés sous l’autorité de l’Etat ou sous son contrôle.
Pour les recettes ni fiscales ni domaniales existent la procédure de la régie de recettes. Un ordonnateur désigne un régisseur de recettes c’est à dire un fonctionnaire qui n’a pas la qualité de comptable public. Ex : droits d’entrées au
musées.
L’ordonnateur qui intervient pour mettre en recouvrement les recettes
publiques est bien souvent un agent du ministère des finances qui agit par délégation. 1er ex : le directeur des services fiscaux qui va homologuer les avis d’imposition. 2ème ex : l’administrateur des finances publiques
Section 2-
LES VOIES D’EXÉCUTION ET LES RECOURS
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En cas de non paiement spontané par le débiteur, le comptable public dispose de moyens puissants pour assurer le recouvrement, l’encaissement de la
recette publique. Néanmoins ces prérogatives de puissances publiques sont cependant tempérées par des garanties et des recours protecteurs des droits du débiteur. A-
L’EXÉCUTION D’OFFICE ET FORCÉE
Les prérogatives de puissance publique sont très importantes au deux moments de la procédure. Tout d’abord pour calculer l’impôt, puis pour encaisser l’impôt.
Justifications de ces prérogatives de calcul de la recette : la justification est celle qui résulte du caractère déclaratif de la fiscalité. Car la fiscalité est de nature principalement déclarative. La plupart des impôts sont calculés par le contribuable lui même, soit en totalité. L’administration est tenue de déclarer les montants déclarés par les
contribuables. Contrôle : - demande de renseignements au contribuable - le droit de communication et le pouvoir d’administration d’obtenir des infos financières ex : les banques - la vérification de comptabilité à l’égard des professionnels - l’examen contradictoire de la situation fiscale personnelle Le privilège du préalable (Maurice Hauriou) qui constitue la règle
fondamentale du droit public (CE Assemblée 2/07/1982 Huglo). C’est donc un PGD.
Les actes administratifs sont présumés être conforme au droit, avant toutes décisions de justice.
Les modalités des prérogatives : Comptable dispose de prérogatives nombreuses et puissantes : 1- les poursuites que va exiger les comptables publics auprès du contribuable. Tout d’abord les invitations à payer=avis d’imposition.
Le recouvrement amiable est prolongé par les lettres de rappel et les mises en demeure. Page 14 sur 32
Puis l’avis à tiers détenteur qui permet à l’administration fiscale de saisir des
créances que le contribuable détient sur une tierce personne. Ex: le contribuable salarié vis à vis de son employeur. Contrainte par corps : mesure civile d’exécution
2 - les garanties du trésor: elles ont pour objet d’assurer la solvabilité du contribuable. Il s’agit en premier lieu du privilège du trésor: dans une situation de
concurrence entre plusieurs créanciers vis à vis du même débiteur et bien la créance du trésor public est une créance qui passe avant les autres, elle est prioritaire par rapport aux autres. Il peut inscrire une hypothèque sur les droits du contribuable donnant ainsi un droit de suite ou de préférence 3 - les mesures conservatoires: pénalités de retard, amendes fiscales (elles sont très nombreuses dans le dispositif général des impôts ex: retards de déclaration, fraudes). L’amende peut s’élever a 150% du montant des impôts conservés. Elles
doivent se conforter aux grands principes du droit pénal : principe de proportionnalité, respect des droits de la défense... Il existe un droit fiscal pénal. B-
LES GARANTIES ET LES RECOURS
1 - les garanties du contribuable contrôlé Dans le cadre du contrôle fiscal, le contribuable dispose de garanties pour assurer sa défense. Il dispose d’informations, de délais, d’assistance. Contribuable
va recevoir la charte du contribuable vérifié , ce fascicule précise comment un contrôle fiscal démarre. Le redressement de l’impôt doit être motivé.
Les vérifications et les examens sont de durée limité : trois mois pour une vérification de comptabilité. Les commissions départementales des impôts (cdi) qui est composé de représentants de l’administration et de contribuables.
Il manque un cours de 1h30 Section 3PUBLIQUES A-
LES
PRESCRIPTIONS
DES
CRÉANCES
UN DÉLAI POUR METTRE EN RECOUVREMENT
Un délai à titre initial ou rectificatif. C’est un délai de reprise ou un délai de répétition. Ce délai est pour la plupart des impôts d’une durée de trois ans. Il court à compter du début de l’année suivant celle au cours de laquelle est née la créance de Page 15 sur 32
la collectivité publique. Ex : un revenu perçu en 2009 peut être mis en recouvrement jusqu’en 2012. Le contrôle fiscal et le recouvrement d’impôt vont être réalisé pendant le
même délai. Certaines recettes connaissent un délai différent : sous plus court ou plus long. Ex : un an pour les impôts locaux sauf la taxe professionnelle. B - LE DÉLAI DE RECETTE PUBLIQUE
RECOUVREMENT DE
LA
C’est le délai dont dispose le comptable public pour assurer sous sa responsabilité personnelle et pécuniaire l’encaissement des recettes qu’il a pris en
charge. Le comptable dispose d’un délai de 4 ans, ses 4 ans courent à compter de la notification de la mise en recouvrement, cad au moment ou il reçoit le titre de perception. Chapitre VI -
LES OPÉRATIONS DE TRÉSORERIE
Définition du trésor public : Il peut se définir comme l’Etat dans l’exercice de ses activités financières cad l’Etat dans l’exercice de la gestion des fonds publics.
Financement de la protection sociale est réalisé par un circuit financier distinct du Trésor public. C’est un circuit financier autonome.
Cette concentration de la gestion des fonds publics par l’Etat se justifie pour les protéger. Section 1A-
L’ORGANISATION DU TRÉSOR
LE TRÉSOR PUBLIC
Il se compose institutionnellement de deux séries d’organismes. Le trésor
public est le ministère des finances cad les directions et services qui ont en charge : - l’encaissement et le recouvrement des recettes, - la gestion et le paiement des dépenses, - la gestion de la trésorerie. Il y a deux noms principaux à Bercy. Services des impôts des particuliers (SIP) ou services des impôts des entreprises (SIE).
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Troisième opération du trésor : il faut emprunter et rembourser les emprunts: la DGPTE (direction générale du trésor et de la politique publique. Cf. Agence France trésor. Il ajoute au ministère des finances des partenaires financiers. Trois partenaires financiers : La Banque de France. Elle intervient à deux titres au profit du trésor public. En premier lieu elle gère le compte courant du Trésor tenu dans ses écritures. En second lieu elle participe à la gestion des emprunts et de la dette publique. La CDC/Caisse des dépôts et conciliation. Elle a été créée par une loi de 1816. Elle est placée sous la surveillance spéciale de l’autorité législative
notamment par une commission de surveillance présidée par un parlementaire. Elle intervient de manière très importante dans de nombreux financements d’intérêt général. Ex: dans le cadre des plans de relance ; financements de nombreuses sociétés d’économie mixte. Elle est un partenaire du Trésor public car comme la
Banque de France elle intervient pour la gestion de la dette. Les spécialistes en valeur du trésor sont constitués par une trentaine
d’établissements de crédits qui sont sélectionnés par France Trésor dans le cadre du placement de l’Etat.
B-
LE PRINCIPE D’UNITÉ DE LA TRÉSORERIE
C’est rapide mais fondamental ! Ce principe signifie que
les fonds de toutes les personnes publiques doivent être déposées sur le compte du Trésor cad sur le compte courant de l’Etat.
Cette obligation de dépôt des fonds libres au Trésor figure dans le LOLF. La justification du principe résulte de l’objectif de protection des fonds publics cad que les personnes publiques ne peuvent pas disposer librement de leurs disponibilités. Le circuit du Trésor permet une compensation immédiate de toutes les dépenses et toutes les recettes publiques, c’est une commodité de gestion financière. On a déjà démontré la double justification du ppe. Les assouplissements du ppe.: Le ppe est assouplit de deux façons afin de donner davantage de liberté de trésorerie à ceux et celle qui vt y bénéficier. Premier assouplissement – par la LOLF concerne les établissements pub nationaux (sont supprimés de la liste des établissements pub) – ne st plus restreints du dépôt de leur fonds libre de Trésor. Une liberté possible, non pas obligatoire. Deuxième assouplissement- un certain nbr de dérogations bénéficie maintenant aux collectivités terr. Autorisation des CT, par le législateur, à placer leur disponibilité exceptionnelle (ex. le produit de la vente d'un immeuble), en souscrivant des bons de Trésor – emprunts de l'Etat – ne sort pas de Page 17 sur 32
la famille. La plupart des pers pub et des CL souhaiteraient disposer d'une liberté complète de circulation de leurs capitaux (d'utilisation de leur disponibilité). Sur le plan jur le gvt a dit:non. Section 2-
LES EMPRUNTS ET LA DETTE PUBLIQUE
« Public » un terme mauvais, il s'agit en fait de la dette de l'Etat et des emprunts de l'Etat. Chaque pers organise elle-même ses emprunts, gère elle-même ses dettes. Presque toutes les adm pub – les sous secteurs (les trois pes pub la sécu soc) ont des besoin impo de financement, ceci pr plusieurs raisons= déficit. En premier lieu en raison du déficit budgétaire annuel qu'il faut couvrir (09- plus de 100 milliards d'euros). En deuxième lieu en raison du découvert saisonnier possible. Troisième raison – en raison des charges qui ne st pas budgétées – ex. l'amortissement des emprunts (le remboursement du capital des emprunts): c'est une dépense qui ne figure pas ds le budget. Ces besoins de financement seront satisfaits par des emprunts qui st possibles en effet, pour l'ensemble des adm nationales. En revanche, la communauté ou l'UE ne peut pas emprunter – interdiction du recours à l'emprunt pr le budget européen. L'état va emprunter en 09 environ 200 milliards euros – le double du déficit. Il y a donc des dépenses qui ne figurent pas ds le budget. A-
LES CONCEPTIONS DE L’EMPRUNT
Une conception politique, ou théorique tout d'abord pour constater que l'emprunt est un acte de confiance. « Lorsqu'on fait crédit à qqn » - double sens. Une conception technique – consiste à souligner qu'en ppe l'emprunt ne doit être utilisé que pr financer les dépenses d'investissement. La règle d'or des fp: il est poss, il est même ncr d'emprunter pr investir car les investissements vont profiter au dvp éco et le dvp éco va se traduire pas une augmentation des impôts (les bases éco sur lesquelles les impôts st assis vt augmenter). Ce qui va permettre de rembourser plus facilement les emprunts qui avaient été souscrits pr financer le déficit, càd pr financer les investissements. Le pacte de stabilité et de croissance prend en compte la nature du déficit pub des états membres. Si l'augmentation du déficit résulte des investissements – pas de sanction, simple recommandation. Néanmoins, l'E ne respecte pas se stadart fin (rgl pas écrit), qui ne figure pas ds le dt positiv, en pratique l'E emprunte pr couvrir son déficit, quelque soit l'origine.
B-
LES PRODUITS D’EMPRUNTS
Deux catégories, pour l'E. 1 - Les bons du Trésor Page 18 sur 32
Ce st des titres de créance sur le Trésor représentatif d'une dette à cours au moyen terme du Trésor – d'une durée inférieure ou égale à 5 ans. Existaient les bons sur formule qui pouvaient être souscrits librement par des particuliers, en souscrivant les bons sur formule les gens empruntaient leur argent à l'E. BCC – bons en compte courant – étaient des valeurs du Trésor que l'E imposait aux banques, aux établissements de crédit ds le cadre de sa pol pub. -Lorsque l'E voulait relancer l'économie il abaissait le plafond des BCC, permettant aux banque de prêter plus facilement à de taux d'intérêt plus faible. En cas de surchauffe de l'économie – l'E remontait le plafond des BCC, immobilisant ainsi les banques qui ne pouvaient plus disposer librement de l'épargne. Actuellement les bons du Trésor ne donnent lieu qu'à un seul produit les bons du Trésor négociables – BTN. Représentent la moitié des emprunts souscrits pas l’e.
2 - Les obligations du Trésor Ce sont les véritables emprunts de l'E qui st souscrits pr une durée supérieure à 5 ans et qui pt aller jusqu'à 50 ans. Une seule catégorie d'obligation est utilisée aujourd'hui – les obligations assimilables du Trésor – OAT. Les grands emprunts de l'E st lancés pr deux raisons qui correspondent aux deux conceptions de l'emprunt – couvrir les besoins très impo de financement et un test de confiance auprès des citoyens épargnants. Ex. 1871 – 1872 les deux grands emprunteurs. 1952-1958; l'emprunt Balladur – 1993 – emprunt 6% sur 4 ans. Un emprunt qui a connu u gd succès – 110 milliards de francs. C-
LA PROCÉDURE DE L’EMPRUNT
4 temps, phases. 1 - L'émission/ l'autorisation de l'emprunt Résulte de la loi de finances, compétence du Parlement qui l'a transmet, délégué directement au ministre des finances. La LOLF est passée par là – avant une fois pour tout la loi autorisait le ministre d'emprunter, depuis la LOLF – elle a mis en place des tableaux, un tableau de financement (sous le tableau d'équilibre de la loi de finances) qui précise le montant global prévu des emprunts envisagés par l'E et les principales modalités de l'emprunt. Un décret d'application relatif à l'émission des valeurs du Trésor, pendant l'année qui confirme, qui précise la compétence du ministre des fin. Les arrêtés ministériels mensuels précisent les modalités des emprunts souscrits chaque mois par le Trésor – les montants, la période, les produits, le taux d'intérêts. 2 - Le lancement et le placement de l'emprunt de l'Etat
Réalisé sous la responsabilité de l'agence France trésor qui précède le plus svt par la procédure d'adjudication. L'agence négocie ac ses partenaires immédiats Page 19 sur 32
(spécialistes en valeurs du Trésor-SVT). L'adjudication – le jeu de l'offre et de la vente. France Trésor propose des montants et des taux d'intérêts. Les SVT vont répondre à cette offre en proposant des montants assortis d'intérêts. Le Trésor (agence fr trésor) va servir d'abord les propositions les plus intéressantes plus elle – les montants les plus importants et les taux d'intérêts les plus faibles. Ce système présente l'avantage de s'inscrire ds le jeu de la concurrence, les conditions du marché. Les SVT ensuite soit conservent les valeurs du Trésor ds leur portefeuilles, soit les replacer auprès d'autres épargnants. La dette souveraine, les emprunts souverains se placent, en ppe, très facilement en raison de la solvabilité de l'emprunteur. On commence à voir apparaître dans l'actualité, des Etats (2 ou3) qui ont eu du mal à placer tous les emprunts souverains qu'ils ont souscrits. 3 - La gestion active de la dette Les titres du Trésor, les valeurs du Trésor st portés automatiquement à la bourse, à la côte officielle de la bourse. Les valeurs du Trésor font l'objet, à la bourse, d'une gestion active – sont négociables. Cette gestion active est réalisée par la Caisse de la dette pub (CADEP) un établissement pub qui est composée de trois acteurs l'agence fr trésor, la banque de fr et le directeur de la caisse des dépôts et de consignation. Elle va procéder à une gestion active – échanges de taux d'intérêt, rachat anticipé de titre. 4 - Le remboursement de l'emprunt par l'Etat Il est réalisé de deux façons. En premier lieu le capital de l'emprunt est financé hors budget et en second lieu les intérêts de l’emprunt st financés par les
ressources budgétaires (mission engagement fin de L'E).
Le montant que l’Etat va devoir payer pendant l’exercice budgétaire (l’année) va donc être financé par l’ensemble des recettes. Il figure au budget. Deuxième modalité de remboursement des emprunts : il s’agit du paiements
des intérêts à la clé. Le remboursement du capital des emprunts est non budgété. L’Etat s’autorise à rembourser les emprunts par de nouveaux emprunts. Parfois l’Etat affecte certaines recettes à l’amortissement de la dette. Ex : les recettes de privatisation d’entreprise publique.
D-
LA SITUATION DE LA DETTE
La dette de l’Etat : 900 milliards d’euros et l’ensemble de l’endettement public est annoncé pour 2008 a un peu plus de 1327 milliards d’euros. Qu’appelle t-on la dette publique ? La dette représente l’ensemble des sommes qui sont dues. Plus précisément
ce terme est utilisé le plus souvent à propos des emprunts qui sont à rembourser. Page 20 sur 32
La dette publique est l’ensemble des emprunts souscrits par les
administrations publiques et qui ne sont pas encore remboursés.
Il faut également distinguer la charge budgétaire de la dette, ce que l’on appelle le service de la dette. C’est un indice relativement important ou l’on constate
que le paiement des emprunts représente une dépense très importante de 10 à 15 % des dépenses annuelles de l’Etat en ce moment.
La dette viagère correspond aux dépenses annuelles en matière de pension de retraite et d’invalidité.
La dette garantie représente les montants des emprunts souscrits par les tiers et pour lesquels l’Etat apporte sa garantie cad qu’il s’engage à assurer les remboursements en cas de défaillance de l’emprunteur.
Partie II - LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES 15C?
La société a le droit de demander des comptes à toute administration art L’origine des fonds publics qui résultent pour l’essentiel de prélèvements
obligatoires. Ce transit budgétaire exige énormément de protection. Il en résulte des contrôles très importants sur les fonds publics dont on peut présenter ici les modèles.
Ils sont nombreux et puissants quant au domaine concerné, il peut s’agir par exemple du contrôle des finances de l’Etat, de l’ensemble des organismes publics, organismes fonctionnant avec des fonds publics. Deuxième clé d’entrée : le moment des contrôles ou l’on distingue les contrôles a priori ou ex ante. Contrôle a posteriori ou ex post de l’autre coté.
Troisième critère : la nature du contrôle. On distingue deux grandes modalités de contrôle à savoir le contrôle classique qui est le contrôle de régularité ou contrôle de conformité des opérations financières par rapport au droit financier public. Deuxième modalité du contrôle : le contrôle de la qualité de la gestion financière cad sur la bonne gestion, la bonne utilisation des fonds publics. Après la nature du contrôle, la portée du contrôle. Il va s’agir d’un audit
financier. Les auteurs du contrôle : On distingue les contrôles internes (=les contrôles endogènes) des contrôles exogènes. Ils sont réalisés au sein même de l’organisme contrôlé. Ex : le contrôle de
gestion.
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Le contrôle externe va être réalisé par un contrôleur extérieur à l’organisme ce qui lui donne beaucoup plus d’indépendance. On peut distinguer également trois
types de contrôles: - le contrôle démocratique - le contrôle administratif - le contrôle juridictionnel.
Quelles sont les qualités d’un bon contrôle ?
-> Il doit être indépendant (cf. Principe de séparation des ordonnateurs et des comptables) -> La redondance : chaque opération financière doit faire l’objet de plusieurs contrôles ou bien le contrôleur doit être lui même contrôlé. La redondance permet la fiabilité des contrôles. -> L’équilibre entre contrôleur et contrôlé cad les pouvoirs importants d’investigation. Il doit pouvoir avoir accès à toutes les pièces, en contre partie des droits de la défense au profit de l’organisme contrôlé.
Chapitre I -
LE CONTRÔLE DÉMOCRATIQUE : LE PARLEMENT
De multiples moyens sont offerts aux administrés pour leur permettre de contrôler directement les activités financières publiques au premier rang desquelles la transparence (qui a vocation à s’inscrire comme un nouveau principe budgétaire)Elle signifie :· L’information dans sa double dimension :· Quantitative : de
nombreuses informations (aspect développé par le droit actuel et la pratique budgétaire)· Qualitative : les informations doivent être pertinentes (aspect qui mériterait d’être développé par l’administration)Le contrôle démocratique direct est très peu utilisé en droit budgétaire en raison de la technicité de la matière Il existe ce que l’on appel les « budget participatifs » (issue de la démocratie participative) : sur un projet de budget, la collectivité va prendre l’avis et va f aire participer les administrésLe contrôle démocratique n’est pas direct mais est exercé par les
représentants des citoyens : les assemblés délibérantes· Le parlement· Les conseils locaux (départemental, régional et municipal)· Les conseils d’administrationLa mission de contrôle en général et de contrôle des finances public en particulier du parlement est une mission qui se développe de façon importante sous la Vème République, et ce en deux temps :· A l’origine : en 1958 au regard de la constitution
qui rationalise le parlementarisme et lui retire de ce fait un certain nombre de son pouvoir législatif (Ex : article 34 qui retire la compétence de droit commun de la
chambre parlementaire en la remplaçant par une compétence d’attribution)En contrepartie de cet affaiblissement parlementaire, le pouvoir de contrôle de l’exécutif
prend toute son importance· La révision des institutions : La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 dans son article 24 énumère les 3 missions du parlement dont 2 concernent le contrôle· Le parlement vote la loi· Il contrôle l’action du gouvernement· Il évalue les politiques publiques : 3ème mission du parlement qui revêt la même importance que les deux premières Le contrôle financier du parlement s’exerce de Page 22 sur 32
façon très étendue sur l’ensemble des finances publiques et non pas seulement sur celles de l’Etat. Section 1LES MOYENS DU CONTROLE FINANCIER PARLEMENTAIRE Les deux instruments de contrôle du parlement. A-
L’INFORMATION FINANCIÈRE
L’information financière est très importante et on peut la distribuer en deux registres :· L’information à l’initiative du parlement lui même : elle est très importante. Ex : les questions écrites ou orales ; les missions et les rapports d’information ; les commissions d’enquêteIl faut rajouter des moyens spéc ifiques aux finances
publiques :· Les pouvoirs des rapporteurs spéciaux des commissions des finances :
ils disposent d’un pouvoir d’enquête « sur pièce et sur place » dans les administrations elle même pour suivre l’évolution du budget (pouvoir peu utilisé dans la pratique)· L’assistance de la cour des comptes : par les auditions, les études et les
rapportsLa révision constitutionnelle a rapprochée la cour des comptes du parlement par son article 47-2 qui précise « la cour des comptes assiste le parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement »· Les structures d’évaluation dont dispose le parlement en son sein : comme l’office parlementaire d’évaluation des politiques publiques ou encore l’office parlementaire d’évaluation des politiques de santé· Les instruments d’information à la charge du gouvernement : l’information que le gouvernement doit remettre au parlement pour satisfaire le droit à l’information
parlementaire· Les annexes budgétaires : elles sont fournies par le gouvernement à la clef du budget (Ex : bleus budgétaire, fascicule des voies et moyens)· Les multiples rapports financiers gouvernementaux (Ex : rapport sur l’exécution du Revenu Minimum d’Insertion). Tout cela participe du droit à l’information
parlementaire en matière financière. B-
L’EVALUATION FINANCIÈRE
L’évaluation des politiques publique est désormais constitutionnalisée pour
constituer une mission du parlement (« Le parlement évalue les politiques publiques ») au côté du vote de la loi et du contrôle de l’action du gouvernement. Cette reconnaissance constitutionnelle n’est pas une surprise : elle est l’aboutissement de la reconnaissance de l’importance générale accordée à l’évaluation des politiques
publiques qui doit prolonger la décision afin de savoir quels sont les résultats atteins par rapport aux objectifs fixés et par rapport aux moyens utilisés (on retrouve les ingrédients de l’efficience : objectifs, résultats, moyens)L’évaluation participe de la
nouvelle gestion publique, en particulier de la LOLF et plus précisément par ses deux outils :· Les projets annuels de performance (PAP)· Les rapports annuels de performance (RAP)Ils doivent décliner :· La stratégie pour chaque mission et Page 23 sur 32
programme· Les objectifs à atteindre· Les indicateurs pour mesure l’atteinte des objectifs. L’évaluation doit également être utilisée pour préparer la décision, la mise en place d’une politique publique consistant alors à f ixer les objectifs et les moyens
pour les atteindre (en amont de la décision). La cour des comptes doit assister le parlement, tout comme le gouvernement, dans l’évaluation des politiques publiques : article 47-2 nouveau de la constitution. L’évaluation est déjà rodée par le parlement au travers de la LOLF et également par des offices parlementaires spécialisés en matière d’évaluation. Section 2-
LES SANCTIONS DU CONTROLE
Le contrôle parlementaire peut donner lieu à une sanction, il en existe deux :· Le vote de la loi : très utilisé· L’engagement de responsabilité : presque tombé en
désuétude.
A-
LA LOI DE REGLEMENT
Une loi de finance spécifique est en effet destinée à sanctionner le contrôle financier du parlement : il s’agit de la loi de règlement (« Loi de règlement du budget et rapport de gestion »). Elle constate les résultats financiers de l’exercice écoulé et
permet donc au parlement de vérifier la conformité de ces résultats par rapport aux prévisions et surtout par rapport aux autorisations figurant dans la loi de finance initiale. Ce contrôle est en principe d’autant plus pertinent qu’il est accompagné d’un rapport de la cour des comptes portant sur l’exécution de la loi de finance qui est un rapport expert, critique et indépendant. En outre, la LOLF a resserré le calendrier de la loi de règlement en prévoyant que le projet de loi de règlement doit être déposé avant le 1er juin de l’année suivante d’exercice. Elle doit être voté au début de la session parlementaire suivante (mois d’octobre) . En pratique, la loi de règlement est même votée en avance (vers le mois de juillet)En réalité, ce rendes vous de contrôle est négligé par le parlement qui concentre son contrôle financier au moment du vote du budget de l’année suivante (la loi de finance initiale) vers la fin de l’année. La LOLF a technicisé ce rendez vous de la loi de règlement par la certification des compte qui est demandée à la cour des comptes pour chaque fin d’exercice afin de vérifier : la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’Etat. B - LA MISE EN JEU DE LA RESPONSABILITÉ DU GOUVERNEMENT Le parlement peut mettre en jeu la responsabilité du pouvoir exécutif de deux façons :· La responsabilité classique politique et collégiale du gouvernement : le parlement peut sanctionner une mauvaise gestion gouvernementale. Cette sanction est illusoire même s’il existe un instrument spécifique pour l’utiliser : article 49 al.3 de la constitution qui permet au 1er ministre d’engager la responsabilité de son gouvernement à l’occasion du vote d’un texte (Cette sanction n’a jamais été utilisée Page 24 sur 32
sous la Vème république)La révision de juillet 2008 n’a conservé cet article que pour les lois de finances et une seule autre loi par session· L’engagement de la
responsabilité pénale et individuelle des membres du gouvernement : article 68-1 de la constitution : « les membres du gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment ou ils ont été commis ; ils sont jugés par la cour de justice de la république »La juridiction est donc spécifique, la cour de justice de la république qui comporte 12 parlementaires élus et 3 magistrats. Elle peut être amener à poursuivre et punir des délits financiers (même si sa n’a jamais été le cas sous la Vème république)Ex :
détournement de fonds par un ministre. Chapitre II -
LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS
Le contrôle administratif signifie essentiellement le contrôle interne aux administrations publiques, que l’on appelle souvent le contrôle de gestion. C’est une pratique qui se développe dans une commune à partir d’une
catégorie moyenne de 5000 habitants. Le contrôle administratif par le ministère des finances fait l’objet depuis quelques années d’une actualisation.
Section 1LES CLASSIQUES
CONTROLES
ADMINISTRATIFS
Ils sont cinq: A - LE CONTRÔLE DE LA RÉGULARITÉ PAR LE COMPTABLE PUBLIC Procédure de la dépense publique. Ce contrôle est essentiel car il est intégral. Il porte sur toutes les opérations financières de dépenses surtout puis de recettes un peu. Il est intégral car il porte sur tous les aspects financiers des dépenses et des recettes. Il s’agit également d’un contrôle intégré car il intervient au cours de la procédure. Cela consiste à vérifier les différents éléments financiers des titres de paiement pour la dépense ou des titres de recettes. Ces vérifications sont au nombre d’une dizaine, Ex : la qualité de l’ordonnateur , l’imputation budgétaire de la dépense, disponibilité budgétaire des crédits en cas d’irrégularité constaté par le comptable celui ci suspend le paiement (il ne le refuse pas) l’ordonnateur peut alors adresser un ordre de réquisition en Page 25 sur 32
joignant au comptable de payer quand même sauf pour les irrégularités les plus graves ex : absence de crédits au budget. En cas de réquisition l’ordonnateur engage sa responsabilité propre.
B-
LE CONTRÔLE FINANCIER
Ce principe est confirmé par la loi du 10/08/1922. Ce contrôleur des dépenses engagés est un agent du ministère des finances il n’est pas placé sous l’autorité du ministre ordonnateur qu’il doit contrôler.
Le système du contrôle des dépenses engagées qui est devenu le contrôle financier en 1956 est en effet un contrôle a priori. Le contrôleur rend un visa ce n’est pas un avis. Dont le refus de visa bloque la décision d’engagement, au sein de chaque ministère est mis en place un contrôleur
financier. Cette procédure de contrôle financier a des avantages et inconvénients. L’avantage est d’empêcher la commission d’irrégularité financière.
Inconvénients : il ralentit et il est très suspicieux il est déresponsabilisant à l’égard de l’ordonnateur.
Cette procédure a été étendue au service de déconcentration de l’Etat appliquant le même système qu ’aux administrations centrales. Il a fait l’objet d’un assouplissement lui même annonciateur de la modernisation des contrôles. Décret du 16/07/1993 : relatif au contrôle financier déconcentré qui prévoit que le trésorier payeur général (TPG). Le contrôle financier déconcentré peut être modulé en accord entre l’ordonnateur secondaire et le contrôleur financier, cela leur permet de remplacer le
visa par un simple avis. Cette procédure de contrôle financier qui en principe reste ... Les administrations font l’objet d’une tutelle financière très étroite. C-
LE CONTRÔLE D’ETAT
Il a été mis en place en 1935, il repose sur un décret du 26/05/1955 qui prévoit un mode de contrôle plus souple que le contrôle financier à l’égard d’autres
organismes. Ce contrôle est plus souple que le contrôle financier. Les contrôleurs d’état exercent un contrôle en principe a posteriori D-
LE CONTRÔLE HIÉRARCHIQUE
Il existe au sein de l’administration des finances comme dans toutes les
autres administrations qui portent sur les actes, les activités et les personnes. Au Page 26 sur 32
sein de l’administration des finances il présente cependant quelques particularités qui concerne même plus précisément les comptables publics qui font en effet l’objet de contrôles inopinés soit de contrôles systématiques c ’est à dire annuels sous forme d’arrêtés de caisse ou encore sous forme de mis en examen des comptes
avant et afin que ces comptes soient présentés au juge des comptes. Existe au sein de l'Administration des finances comme dans toutes les autres administrations. Porte sur les actes jur, sur les activités et sur les personnes. Au sein de l'Administration des fin il présente qq particularités : concerne les comptables pub, porte sur les postes comptables qui font l’objet de contrôle soit inopiné (surprise), soit systématique (annuel sous forme d’arrêté de caisse ou encore sous
forme de mise en examen des comptes avant et afin que ces comptes soient présentés au juge des compte). E-
L’INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES
Apparue en 1801 – inspection du Trésor, devenue Inspection générale des finances en 1831- régie actuellement de l’ordonnance du 23 septembre 1958. Son champ de compétence est très étendu. Inspecter, vérifier la gestion de l’ensemble des services de l’Etat, l’ensemble des personnes publiques, l’ensemb le des
organismes fonctionnant avec des fonds publics (soit le capital, soit les subventions), la sécurité sociale. Ce champ permet de contrôler et suivre les deniers pub de façon à vérifier qu’ils sont utilisés dans un but d’intérêt général. La procédure d’inspection fait intervenir quelques inspecteurs, deux ou trois en forme de brigade, qui vont procéder à une inspection d’organisme ou au contrôle de la politique publique. Les
organismes et les politiques publiques contrôlés sont choisis de façon discrétionnaire fait par l’inspection et le ministre des finances. Cette brigade de
contrôle va réaliser un contrôle sous forme d’audit, un contrôle exhaustif, consistant à examiner sans limite tous les aspects de la gestion de l’organisme ou tous les aspects de la politique publique. Tant la régularité juridique de la gestion – la
conformité des actes de gestion aux droits administratifs, de la comptabilité pub . Et également – contrôle de qualité de la gestion de l’organisme, appréciée au moyen de la règle des trois « E » - économie, efficience, efficacité. Des rapports qui comportent trois choses : l’analyse de la régularité et de la qualité, des recommandations, les observations formulées par les responsables de l’organisme.
Section 2LA ADMINISTRATIFS
MODERNISATION
DES
CONTRÔLES
Cette modernisation prolonge la LOLF. La LOLF met en place une gestion performante, qui cherche à faire un résultat – faire le mieux possible au moindre coût. Cela exige de revoir les contrôles, ce qui constitue l’étape actuelle de la modernisation des finances publiques . L’étape suivante doit être celle de la
modernisation de la responsabilité des gestionnaires publics. Cette modernisation a été précédée par deux décrets annonciateurs. Un décret de 1996 relatif au contrôle Page 27 sur 32
financier déconcentré. Un décret de 2003 modernisant le contrôle financier central. L’essentiel de cette modernisation résulte de plusieurs décrets de 2005. Janvier 2005 – remet à plat le contrôle financier dans les administrations de l’Etat. Mai 2005 – relatif au contrôle général économique et financier. Juillet 2005 – relatif au contrôle
financier dans les établissements publics administratifs. Novembre 2005 créant les services de contrôle budgétaire et comptable ministériels. A - LES RAISONS DE MODERNISER CONTRÔLES ADMINISTRATIFS
LES
Deux raisons. 1 - Une raison négative : Les défauts des contrôles classiques. Un double constat. Malgré les avantages des contrôles classiques (la rigueur, l’indépendance des
contrôleurs, leur aspect préventif, la régularité sur laquelle ils portent). Il semble que les inconvénients sont plus nombreux. Ce sont des contrôles lourds et rigides. Par ex. le contrôle financier a priori ralentit la décision. Beaucoup de ces contrôles sont suspicieux, traduisant la méfiance – sont trop nombreux. Trop de contrôle tue le contrôle. 2 - Une raison positive L’impulsion donnée par la LOLF. La LOLF conduit à de nouveaux contrôlesbinômes. Liberté de gestion – responsabilité des acteurs, comme l’illustre la
technique de la fongibilité des crédits au sein de chaque programme. Second binôme – efficacité – qualité – implique qu’il faut contrôler mieux, le premier qu’il faut contrôler moins. B - COMMENT MODERNISER LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS Décrets de 2005 mettent en place un contrôle administratif très participatif et un contrôle plus qualitatif. Un contrôle très partenarial : Un partenariat dans l’organisation et dans l’exercice de ces contrôles. Dans l’organisation : Illustré par deux exemple – décret de mai 2005 fusionne plusieurs corps de contrôle – contrôle financier, contrôle d’Etat, et d’autres corps d’inspection. Autre exemple – le rapprochement des fonctions d’ordonnateur, de contrôleur financier et de comptable public. Dans les fonctions Page 28 sur 32
« Le dialogue de gestion » - les acteurs du contrôle (contrôleur financier et le comptable) vont moduler le contrôle en accord avec l’ordonnateur. Le contrôle va être exercé tout au long de la gestion annuelle de l’organisme.
Un contrôle plus qualitatif Ce contrôle intervient à deux moments. Lors de la programmation budgétaire Lors de la préparation du budget de chaque programme et de chaque mission, les contrôleurs financiers interviennent pour assurer différentes vérifications – de la sincérité des prévisions des dépenses. Vérification de la cohérence des prévisions avec les objectifs de maîtrise de dépense. Contrôle plus qualitatif aussi dans l’exécution budgétaire – il conserve son classicisme (le contrôle). Contrôle de la régularité financière, ensuite le contrôle de la sincérité des comptes et analyse du coût des politiques publiques, l’évaluation des politiques pub – de la performance, l’examen des modifications nécessaires au cours de l’année.
Chapitre III -
LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL
La plupart des juridictions interviennent en matière de finances publiques quelque soit leur compétence. Ex. Le conseil constitutionnel pour contrôler les lois de finances. Le juge administratif contrôle par ex. les budgets, les actes financiers des personnes pub inférieurs – leur légalité. Ex. le budget de la commune, du collège, de l’université. Le juge judiciaire est juge fiscal- pour les impôts indirects, sauf la TVA. Le juge pénal est chargé de sanctionner les délits financiers. Et il existe également des juridictions administratives spécialisées en matière de finances publiques – la Cour des comptes (1807), la Cour de discipline budgétaire et financière (1948), les Chambres régionales des comptes (1982). Section 1-
LA COUR DES COMPTES
Elle a été mise en place par la loi du 16/09/1807 après que les révolutionnaires aient supprimé la chambre des comptes qui refusaient les corps intermédiaires. Elle est reconnue par la Constitution de 1946, puis 1958. Cela en garantie l’existence dès lors qu’elle est ancrée dans la constitution. L’article 47 “cours des comptes assiste le parlement e t le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances” “et des lois de financement de la sécurité sociale” (rajouté en 1996). Ce texte a été remplacé par l’article 47-2 du premier Président Seguin issu de
la révision constitutionnel de juillet 2008. Il précise que la cour des comptes assiste
le parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement. Elle assiste les citoyens par ces rapports publics. Implicitement elle doit certifier les comptes de l’Etat et de la
sécurité sociale.
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Elle doit assister le parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois financières et dans l’évaluation des politiques publiques.
A - LA PRÉSENTATION DE COMPTES
LA
COUR
DES
Cela consiste à observer deux choses : 1 - Son organisation Elle est composée donc de magistrats qui sont inamovibles. Cela participe de l’indépendance des membres de la cour des comptes.
Premier président de la cour est assisté par 7 présidents. Les sept chambres sont spécialisées pas thème de contrôle. Elle est flanquée d’un parquet général, avec un procureur général et avocats généraux. Le ministère public est chargé de veiller au respect de la loi par les magistrats. 2 - Le développement de son rôle La place de la cour des comptes est de plus en plus importante dans le paysage institutionnel public selon 3 modalités : - un rapprochement plus important du parlement, elle assiste le parlement à savoir les auditions, les études, les rapports, la certification des comptes de l’Etat.
- l’extension du champ de compétence de la cour des comptes : désormais la cour des comptes peut intervenir partout où des fonds publics sont concernés. Les entreprises publiques ont été annexées par la cour des comptes en 1976. - l’approfondissement des modalités de contrôle : à l’origine et pendant longtemps la cour des comptes exercé un contrôle limité à la seule régularité financière c’est à dire qu’elle vérifiait le respect du droit financier par les organismes contrôlés. C’est un contrôle de continuité.
B-
LE JUGEMENT DES COMPTES
Le jugement des comptes est la mission originale et originelle de la cour des comptes, de la juridiction financière. La cour des comptes juge des comptes des comptables publics et de ceux qu’e lle a déclaré comptable de fait. 1 - le domaine de la compétence juridictionnel La cour juge les comptes des comptables publics de l’Etat et ceci en premier et dernier ressort. On estime environ 700 à 800 comptables publics. Elle juge également les comptables de fait des deniers de l’Etat c’est à dire les personnes qui Page 30 sur 32
se sont ingérées irrégulièrement dans le maniement de deniers publics sans avoir la qualité de comptables publics. Ex: une association qui utilise une subvention pour des dépenses qui devraient être réalisées par l’Etat. Elle est juge d’appel des jugements des chambres régionales des comptes.
2 - L’exercice de cette compétence juridictionnelle Elle engage la responsabilité des comptables publics, leur responsabilité personnelle et pécuniaire mettant à leur charge le montant des sommes correspondant à une irrégularité constatée dans la comptabilité. Deuxième irrégularité : les dépenses irrégulièrement payés, une recette non recouvrée, un déficit inexpliqué. Tout cela représente la responsabilité objective du comptable public, le juge ne prend pas en considération le comportement personnel du comptable. Le comptable peut cependant prouver la régularité de sa gestion. Ex: en produisant des justificatifs de paiement émanant donc de l’ordonnateur.
Il existe deux autres modalités pour exonérer sa responsabilité en premier lieu en cas de force majeure à l’origine de l’irrégularité. Le ministre des finances se prononce en qualité de supérieur hiérarchique. L’arrêt de la Cour des comptes peut faire l’objet d’un recours en constitutionnalité devant le conseil d’état. Cette procédure juridictionnelle est d’ordre public. Tous les comptes doivent être jugés. S’applique à la procédure, l’ensemble des principes du procès équitable. C-
L’EXAMEN DE LA GESTION PUBLIQUE
Elle se traduit non plus pas des arrêts mais par des rapports. Elle est un organisme d’audit de contrôle. 1 - Le domaine Le champ de compétence est très étendu permettant à la cour de suivre l’évolution des deniers publics.
2 - La nature de ce contrôle Il consiste à vérifier la qualité des gestions publiques c’est à dire un dispositif de contrôle à plusieurs niveaux: 1) le contrôle des comptes de l’organisme
2) le contrôle de la régularité juridique des actes de gestion
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