1
MARIO F. VALLS
Derecho Ambiental Tercera edición
© Mario Francisco Valls, Valls, 2016 © De esta edición, AbeledoPerrot AbeledoPerrot S.A., 2016 Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723 Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación o cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y el autor. All rights reserved. No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval s ystem, without permission in writing from the Publisher and the author. ISBN: 978-950-20-2782-1 SAP: 41976527 Valls, Mario Francisco Derecho ambiental / Mario Francisco Valls. - 3a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2016. 368 p.; 24 x 17 cm. ISBN 978-950-20-2782-1 1. Derecho Ambiental . 2. Derecho Medioambiental. 3. Recursos Naturales. I. Título. CDD 346.046
DERECHO AMBIENTAL 2
CONTENIDO: PRELIMINARES CAPÍTULO I - EL AMBIENTE SECCIÓN I: AMBIENTE
SECCIÓN II: LOS PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA HUMANIDAD
SECCIÓN III: LOS PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA ARGENTINA
CAPÍTULO II - POLÍTICA AMBIENTAL SECCIÓN I: LA CONCIENCIA AMBIENTAL
SECCIÓN II: ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL
SECCIÓN III: LA ORGANIZACIÓN NO GUBERNAMENTAL GUBERNAMENTAL DE DEFENSA AMBIENTAL
CAPÍTULO III - DERECHO AMBIENTAL SECCIÓN I: AMBIENTE Y DERECHO
SECCIÓN II: FUENTES DEL DERECHO AMBIENTAL
SECCIÓN III: OTRAS FUENTES
SECCIÓN IV: TRANSFORMACIONES JURÍDICAS PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE SECCIÓN I: NORMAS REGULATORIAS
SECCIÓN II: EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS
SECCIÓN III: RELACIONES JURÍDICO AMBIENTALES CON ESTADOS VECINOS
3
SECCIÓN IV: ACUERDOS CON ESTADOS VECINOS
SECCIÓN V: PROPUESTAS DE LA ADI EN MATERIA DE DERECHO AMBIENTAL INTERNACIONAL INTERNACIONAL
SECCIÓN VI: JURISPRUDENCIA JURISPRUDENCIA Y ARBITRAJE INTERNACIONAL
CAPÍTULO IV - FUENTES JURÍDICAS EXTERNAS SECCIÓN I: NORMAS REGULATORIAS
SECCIÓN II: EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS
SECCIÓN III: RELACIONES JURÍDICO AMBIENTALES CON ESTADOS VECINOS
SECCIÓN IV: ACUERDOS CON ESTADOS VECINOS
SECCIÓN V: PROPUESTAS DE LA ADI EN MATERIA DE DERECHO AMBIENTAL INTERNACIONAL INTERNACIONAL
SECCIÓN VI: JURISPRUDENCIA JURISPRUDENCIA Y ARBITRAJE INTERNACIONAL
CAPÍTULO V - INSTITUCIONES DE DERECHO AMBIENTAL AMBI ENTAL SECCIÓN I: EL DERECHO AL AMBIENTE
SECCIÓN II: EL ORDEN PÚBLICO AMBIENTAL
SECCIÓN III: EL DERECHO DEL CIUDADANO A PARTICIPAR EN LA DECISIÓN Y LA GESTIÓN AMBIENTAL
SECCIÓN IV: EL DERECHO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL
SECCIÓN V: LA ACCIÓN AMBIENTAL. LEGITIMACIÓN
SECCIÓN VI: LA RESPONSABILIDAD POR DAÑOS Y PERJUICIOS AMBIENTALES
SECCIÓN VII: EL PROCESO AMBIENTAL
4
SECCIÓN VIII: EL PRINCIPIO CONTAMINADOR-PAGADOR
SECCIÓN IX: PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL
SECCIÓN X: COSAS MATERIALES QUE DAÑAN EL AMBIENTE
SECCIÓN XI: LA LEY 25.688 DE GESTIÓN AMBIENTAL DEL AGUA
SECCIÓN XII: LEY 26.331 DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL PARA LOS BOSQUES NATIVOS
SECCIÓN XIII: LA LEY 26.562 DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL PARA LA ELIMINACIÓN DE VEGETACIÓN MEDIANTE EL USO DEL FUEGO
SECCIÓN XIV: LA LEY 26.639 DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL PARA LA PRESERVACIÓN DE LOS GLACIARES Y DEL AMBIENTE PERIGLACIAL
SECCIÓN XV: LA LEY 26.815 DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL CONTRA INCENDIOS FORESTALES Y RURALES
SECCIÓN XVI: LA LIBRE NEGOCIACIÓN DE LAS OBLIGACIONES DE REDUCIR LAS EMISIONES (CRÉDITOS DE EMISIÓN)
SECCIÓN XVII: LA ACREDITACIÓN DE LA BUENA CONDUCTA AMBIENTAL
PRESENTACIÓN DE LA OBRA 5
El derecho ambiental se torna cada vez más denso y complejo. Su progreso no sólo provoca transformaciones en el resto del sistema jurídico, sino que evoluciona constantemente buscando su cauce en el campo de la lucha por el derecho. Claro que su esencia es la de siempre. La circunstancia ambiental es básicamente la de siempre, pero los desafíos que plantea la novedad tecnológica y social obligan a mantener una vigilia creadora que adecue o provea instrumentos jurídicos para afrontar sin sobresaltos las exigencias de la protección ambiental. Por eso, cada vez es más necesario consolidar sus lineamientos en una síntesis que ofrezca un panorama global, a la vez que conciso, del eternamente nuevo derecho ambiental. Presento ahora esta edición con explicaciones y comentarios que ayuden a interpretar su razón de ser y la finalidad de su desarrollo. Consiste en una exposición sucinta de la circunstancia ambiental en el espacio y en el tiempo, seguida de la respuesta política que provoca, para luego reseñar el marco jurídico interno y externo. Concluye con una descripción de las instituciones que se van perfilando como típicas del derecho ambiental; el derecho al ambiente, el orden público ambiental, la legitimación, la responsabilidad y otras, que van tomando características propias que se señalan en cada caso. Contiene las notas necesarias para identificar las fuentes de la información considerada y las referencias que permitan al estudioso seguir investigando y acceder a la que el texto cita. La abundancia de notas que remiten a páginas web tiene por objeto poner al lector en contacto directo con la información. Está destinada a estudiosos, abogados, funcionarios responsables de la aplicación de la norma ambiental y de quienes buscan sugerencias para su mejoramiento y orientación hacia el ideal de justicia. En el año 2015 hubo algunas novedades jurídicas importantes en materia ambiental. La ley 26.994 sancionó un nuevo Código Civil y Comercial cuyas normas son genéricamente aplicables al ambiente muchas específicamente. Algunas son similares y otras distintas a las del Código Civil derogado que la edición anterior estudiaba. Modifica el sistema de prelación. Su art. 240 supedita el ejercicio de los derechos individuales sobre bienes a los derechos de incidencia colectiva que reconoce, pero no los regla, a las normas del derecho administrativo nacional y local dictadas en el interés público y a no afectar el funcionamiento ni la sostenibilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, conforme a los criterios de la ley especial. Reprueba el ejercicio abusivo de los derechos individuales con la intención de privar de un pretexto clásico a la infracción ambiental (arts. 10 y 240). Norma la responsabilidad civil más minuciosamente que el derogado. Levanta medidas protectoras del ambiente contra la acción del agua, como el camino de ribera. Por otra parte la ley 26.854 disminuyó las prerrogativas individuales imponiendo una serie de limitaciones a las medidas cautelares en las causas en las que el Estado Nacional o sus entes descentralizados son parte o intervienen, si bien contiene algunas excepciones a favor de lo ambiental. Además, protege a los funcionarios desobedientes contra las cargas personales pecuniarias que les solían imponer los jueces. A fines de 2015 el decreto de necesidad y urgencia 13/2015 llevó el nivel de la gestión ambiental del Gobierno Nacional a un nuevo Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.
6
En materia internacional la 21ª Conferencia Internacional sobre Cambio Climático logró el Acuerdo de París que entraría a regir en el 2020 con el objetivo de reducir las emisiones de carbono para mantener el calentamiento global por debajo de 2 grados. Siempre hay novedades y sorpresas en materia de ambiente. La presente edición las incorpora y pretende incorporar sus enseñanzas. M ARIO V ALLS
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN Desde la edición anterior, la Corte Internacional de Justicia de La Haya dictó su fallo final que deniega el pedido para que el Uruguay suspendiera la construcción de las pasteras de Fray Bentos; una explosión de la plataforma Deepwater Horizon en el golfo de México motivó que su propietaria, la British Petroleum, constituyera de inmediato un fondo de garantía de U$S 20.000.000.000 para indemnizar los daños; los países del Mercosur firmaron un acuerdo para promover la conservación y la protección ambiental del Acuífero Guaraní con criterios distintos de los que siempre auspició la Argentina para los ríos internacionales y la Cuenca del Plata, con la que se superpone; el accidente provocado por un sismo hizo temer una gigantesca explosión en la central nuclear de Fukushima, Japón, en marzo de 2011 que indujo la propuesta de nuevas normas jurídicas para evitar o mitigar sus efectos, y el mundo está organizando para junio de 2012 la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (CNUDS, Río+20) con la que se busca usar la economía verde para que integrar de manera equilibrada el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente, ésta es la cuarta cumbre mundial convocada con objetivos similares. Siempre hay novedades y sorpresas en materia de ambiente. La presente edición las incorpora y pretende incorporar sus enseñanzas. M ARIO V ALLS
7
C APÍTULO I - EL AMBIENTE
SECCIÓN I: AMBIENTE
1. Concepto de ambiente "El hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea, el cual le da el sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social y espiritualmente"(1). Proviene, está inserto y se desarrolla en ese medio que lo condiciona, pero recíprocamente su acción condiciona y modifica ese medio. Para designarlo, la práctica anglosajona adoptó el neologismo environment derivado, a su vez, del verbo francés environner (rodear o circundar) y el correspondiente sustantivo environs (alrededores), término que volvió al idioma francés con su grafía propia de environnement. La mayor parte de la literatura ambiental comenzó a difundirlo en idioma inglés y algo menos en francés. Cuando se quiso traducir y expresar el concepto en castellano no se consideró suficientemente explícito el sustantivo "ambiente", derivado del latín ambîens, -entis, que sugiere simplemente la idea de alojar, rodear o circundar. El que sugiere la idea de condicionar a un ser vivo e influir en su desarrollo y actividades es "medio". Por ello se comenzó a aglutinar ambos sustantivos en la denominación "medio ambiente". El Diccionario de la Real Academia Española denomina: a) medio al espacio físico en que se desarrolla un fenómeno determinado, al conjunto de circunstancias culturales, económicas y sociales en que vive una persona o un grupo humano y, en una acepción biológica, al conjunto de circunstancias o condiciones exteriores a un ser vivo que influyen en su desarrollo y en sus actividades(2). b) ambiente, entre otras acepciones, al fluido que rodea un cuerpo, al aire o atmósfera y a las condiciones o circunstancias físicas, sociales, económicas, etc., de un lugar, de una reunión, de una colectividad o de una época (3). c) medio ambiente, al conjunto de circunstancias culturales, económicas y sociales en que vive una persona y, en una acepción biológica, al conjunto de circunstancias exteriores a un ser vivo. Para denotar sin equívocos que el destinatario final de la protección de ese ambiente es el ser humano, en las reuniones preparatorias de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente de 1972 se prefirió la expresión "medio ambiente humano", que la práctica simplificó por último en "medio ambiente" o, simplemente, en ambiente (4).
8
Adhiriendo al pensamiento de Pitágoras, el hombre no es sólo lo que contiene su piel sino también todo lo que lo rodea, por lo que el concepto de ambiente es impensable separadamente de la persona a la que rodea. Toda referencia que se haga al ambiente en esta obra se entenderá que es al ambiente del ser humano. En consecuencia, se entenderá también que toda persona es inseparable de su ambiente aun cuando sea una persona jurídica, un incapaz o esté privada de la libertad y, por lo tanto, que su ambiente es inherente y accesorio a l a persona y dura lo que dura la persona. Sin embargo, desde los prolegómenos de Estocolmo, vengo observando una tendencia a abstraer el ambiente del individuo, como si fuera la suma de todo el ambiente de todas las personas, lo que lo identifica con el oykos o casa grande de la humanidad o el planeta Tierra. Esa tendencia se refleja en el derecho ambiental cuando protege el ambiente del daño de incidencia colectiva, pero deja fuera de su protección al daño de incidencia personal causado a las personas particulares y a las públicas(5).
2. Ambiente y naturaleza Originariamente, el ambiente es un conjunto de elementos naturales que circunda al hombre, lo sustenta y padece su impacto, pero también lo condiciona, lo limita, lo agrede y lo modifica. Nada tuvo que hacer ni dar para adquirirlo. Por tal origen natural, el ambiente es complejo, limitado, renovable, agotable, evoluciona en el tiempo y presenta distintas modalidades en el espacio. Para disfrutarlo mejor, el ser humano lo va modificando. La formación de ese ambiente artificial en algunos casos puede beneficiar a terceros y, en otros, perjudicarlos. El deterioro de la naturaleza puede ser de muy difícil y costosa reparación y extenderse de un modo que afecte la existencia de otros grupos humanos y de toda la humanidad. Estas coincidencias hacen que los naturalistas se interesen tanto por el ambiente y los ambientalistas, por la naturaleza, pero afrontar los problemas de la naturaleza es sólo afrontar parte de los problemas del ambiente(6).
3. Ambiente y ecología Ecología es una ciencia que propuso Ernst Haeckel en 1866 dentro de la concepción de Juan Bautista Lamarck y Charles Darwin sobre la evolución de las especies y su adaptación al medio que estudia: a) la interrelación entre los organismos vivos y el ambiente que los sustenta, sus manifestaciones en ciclos y ritmos naturales, su desarrollo en sistemas comunitarios y su estructura; b) la interrelación entre las diferentes clases de organismos vivos entre sí, su distribución espacial y su alteración poblacional. Se orienta principalmente al análisis y el estudio de los ecosistemas, que son unidades biológicas y topográficas integradas por un conjunto homogéneo de seres vivos estrechamente interrelacionados entre sí y con una base topográfica que los alberga(7).
9
El ser humano modifica los ecosistemas, los pone en peligro y l os destruye. A su vez, los ecosistemas influyen con intensidad sobre la especie humana. Por lo tanto, es valioso el estudio no sólo de las relaciones naturales que existen en los ecosistemas sino también de las relaciones entre éstos y el ser humano. El conocimiento que esta ciencia proporciona es esencial para tomar decisiones y forjar instrumentos de política ambiental. Pero ello solo no explica la difusión y la extensión que han adquirido últimamente el término ecología y sus derivados, "ecológicos" y "ecologismo". Etimológicamente, el término "ecología" se integra con las voces griegas oykos, que significa casa, y logos, que significa estudio o tratado, lo que podría interpretarse extensivamente como estudio de la Tierra. En este orden de ideas se la suele usar como antónimo de la expresión economía, para destacar que, mientras esta última es la ciencia de la creación y acumulación de riqueza, aquélla sería la ciencia del mantenimiento del equilibrio natural. El uso frecuente de sus derivados "ecológico" como sinónimo de "ambiental" y "ecologismo" de "ambientalismo" le da una acepción más extensa de la que propusiera Haeckel cuando definió la ecología. La literatura y la prensa ambiental han difundido su uso como ciencia del ambiente por excelencia. El adjetivo "ecológico" fue capturado por los ambientalistas para darle un sentido combativo en defensa del ambiente que postula un retorno a la vida natural, una alimentación, higiene y vestimenta basadas en elementos de la naturaleza y hasta un replanteo ético y político de la conducta humana(8). Capitalizando la explosión del interés por lo ambiental surgieron partidos "verdes". Si bien el contenido ético de su propuesta singular suele darles un repentino avance electoral, no les dura mucho, posiblemente porque su propuesta limitada a lo ambiental no puede competir con la más integral de los partidos políticos tradicionales que, por su parte, se cuidaron bien de incorporar la variable ambiental a su propuesta tradicional y hacerla así todavía más completa. La ecología no es la ciencia del ambiente sino una ciencia auxiliar con un contenido específico, muy valiosa para el diagnóstico y pronóstico ambiental.
4. Elementos del ambiente El ambiente no es una mera suma de elementos sino un sistema integrado que tiene un punto natural de equilibrio. El hombre integra ese sistema y soporta separadamente la influencia de cada uno de esos componentes, influencia que registra distinta intensidad y oportunidad según el elemento. A nivel de gobierno se refleja en la política y en el derecho. Los elementos más característicos de ese sistema integrado son: a) el espacio en sí, como continente de los objetos sensibles y la parte de este continente que ocupa cada uno de ellos. Abarca todos los elementos del ambiente. También lo integra el espacio exterior. Así se transmiten por el espacio ondas, como las sonoras, las luminosas, las calóricas, las de radio y las de televisión. El ser humano compite por su uso y cuando éste es desordenado, causa interferencias que pueden perjudicar a terceros; b) la Tierra, que sustenta y se integra con los demás elementos ambientales cuyos restos la alimentan y a veces la dañan. El ser humano la acondiciona y 10
construye en ella viviendas y lugares de trabajo, sus vías de comunicación y lugares de esparcimiento; c) los vegetales que se asientan en la tierra, la modifican, le extraen nutrientes y la alimentan con sus restos, intercambian sus elementos con el aire, el agua y los animales; d) los animales, que erosionan la tierra con sus movimientos y con las cuevas que cavan. También la alimentan con sus restos y desechos. Se alimentan de componentes de la tierra, de vegetales y de otros animales; e) el agua que circula por los demás elementos del ambiente; f) la atmósfera; g) los demás seres humanos; h) las cosas que elaboran los seres humanos, el hombre y sus desechos. Éstos son elementos reales del ambiente. Sin embargo, la política y la doctrina jurídica tienden a limitar o, por lo menos, a concentrar su enfoque en los elementos naturales del ambiente; otra parte lo extiende a los creados o modificados por el ser humano; otra agrega los inmateriales. Una gran parte de la doctrina contemporánea, del marco jurídico y de la jurisprudencia no incluye en el concepto de ambiente los seres humanos y las cosas que ellos elaboran (9).
5. Condiciones del ambiente Las condiciones del ambiente se reflejan en el art. 1973, CCC. Varían en el tiempo y en el espacio por acción de la naturaleza y del hombre. Algunas de esas condiciones son: a) seguridad, según esté sometido a movimientos telúricos, tornados, inundaciones u otros hechos naturales, cuyos efectos el hombre puede aliviar normando el uso del espacio y las actividades constructivas, preparándose anticipadamente para resistir el siniestro y reparando, eventualmente, sus efectos. El ser humano altera esa seguridad tanto con el uso de armas destructivas como simplemente realizando actividades molestas, dañosas o peligrosas para el ambiente. Pueden alcanzar la magnitud de las que causaron los accidentes de Sellafield, Gran Bretaña (1957); Kyshtym, ex URSS (1957); Sevesso, Italia (1976); Three Mile Island, Estados Unidos (1979); Bhopal, India (1984); Basilea, Suiza (1986) o Chernobyl, ex URSS (1986) o del golfo de México, Estados Unidos (2010) ), la explosión en la central nuclear de Fukushima, Japón (2011) o menos ostensibles, como la emisión de efluentes industriales que origina la lluvia ácida o el uso de fertilizantes y pesticidas agrícolas tóxicos que se incorporan al medio; b) temperatura, que el ser humano puede modificar globalmente, disminuyendo la capa atmosférica de dióxido de carbono (CO 2), o de manera singular, cuando usa el agua como refrigerante; c) luminosidad, que puede ser alterada por una construcción, un letrero luminoso o el humo; d) sonoridad, cuyo incremento puede ser perjudicial, como el que origina la operación de los aeropuertos; e) estética, como la de un paisaje o de una obra artística; f) salubridad;
11
g) valor científico, histórico o cultural, como puede ser el de un lugar, una construcción o una obra de arte; h) olor.
6. Destino asignado al ambiente No es necesario, y puede no ser conveniente ni posible, mantener todo el ambiente en su estado natural. Para su uso y goce, el ser humano dispone el destino de los distintos elementos y porciones del ambiente tomando en cuenta las diferentes condiciones que ofrecen. Por lo tanto, los requerimientos de calidad ambiental dependen del destino que se quiera dar al ambiente. Para mejorar su productividad, un ambiente destinado a la producción puede admitir una disminución de las condiciones identificadas precedentemente, que no admitiría un ambiente destinado a la vivienda, a la salubridad o a la recreación. La calidad que se pretende tenga el ambiente no es rígida ni absoluta, sino que depende de su destino. Así, por ejemplo, el nivel de infición admisible en el agua varía según se la destine a la navegación, al riego o a la bebida, mientras que el nivel sónico de una biblioteca no es el que se exige a una fundición de acero. El hombre ha asignado distintos destinos a diferentes porciones del ambiente, instituyendo parques nacionales, parques industriales y la zonificación urbana y rural. Fuera de este condicionamiento, el individuo puede usar y gozar libremente el ambiente sometido a su acción, de modo que sus actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, lo proteja y recomponga prioritariamente cuando cause daño ambiental (art. 41, CN). Gozará "ejerciendo su derecho conforme a un ejercicio regular" y sin abusar (arts. 10, 14 y 1941, CCC) y sólo puede modificar el destino del ambiente del dominio público conforme lo que disponga la reglamentación (art. 237, CCC).
7. La limitación de la disponibilidad del ambiente natural y la posibilidad de incrementarla artificialmente La demanda de ambiente crece progresivamente como consecuencia del aumento de la población y de sus apetencias. En cambio, el ambiente natural es limitado, precisamente por ser natural. El ser humano lo ocupa, lo usa y lo deteriora, lo que disminuye su disponibilidad, pero también puede acondicionarlo de modo que pueda satisfacer más requerimientos humanos. Ello señala claramente la necesidad de proteger el ambiente natural y aprovechar la posibilidad de mejorar y aumentar con su actividad creadora su oferta de ambiente.
8. Medición de la calidad del ambiente El ambiente se suele valorar en términos de calidad. Identificar los niveles de calidad ambiental facilita la toma, la expresión y la ejecución de decisiones. Lo mismo ocurre con la cantidad. La norma suele medirla con los adjetivos "razonable", "relevante", "equitativo", "sensible", "normal", "suficiente", "susceptible", "sano", "equilibrado", lo que obliga —a quien toma la decisión— a formular su propio juicio de valor. 12
Pero cuantificar los niveles de calidad ambiental facilita la toma, la expresión y la ejecución de decisiones. Por eso es que los técnicos, los científicos y las autoridades tratan de reducir esa valoración a expresiones matemáticas, para lo que miden la cantidad y la calidad de sustancias emitidas y de las contenidas o en las emisiones, efluentes y en los cuerpos receptores y, con base en esas mediciones, proponen niveles guía o imponen estándares. Las dificultades prácticas comienzan con la dificultad y el costo de la medición. Se trata de medir, por ejemplo, el nivel de opacidad del aire, las emisiones gaseosas de una fábrica o la dimensión del llamado agujero de la capa de ozono y su efecto sobre el ser humano. Ante esa dificultad se acude a comparar calidades y conductas. El art. 1973, CCC, refiere a la normal tolerancia. Una fórmula que se usa para expresar el nivel de conducta o de calidad ambiental consiste en justificar si una persona cumple o si un producto ha sido elaborado conforme a determinada norma o práctica de aceptación generalizada, a veces por una autoridad, como la Environmental Protection Agency, otras por un organismo técnico de prestigio(10).
9. Impactos sobre el ambiente humano El impacto de las obras y la actividad humana y de la naturaleza sobre el medio ambiente puede beneficiar, perjudicar o resultar indiferente para las personas. Naturalmente, la calificación de beneficio, perjuicio o indiferencia es subjetiva, ya que el afectado puede considerarlo de un modo u otro según su criterio e intereses. Puede provenir de variados elementos, sólidos como el envase vacío que se arroja a la calle, líquidos como el agua que anega o erosiona el suelo, gaseosos, lumínicos, sónicos, térmicos o radioeléctricos. De su magnitud, calidad y oportunidad y de las condiciones del ambiente receptor depende el efecto que pueda causar, que suele ser: a) insensible, oculto o de muy difícil identificación y medición; b) acumulativo, lo que puede no sólo incrementarlo, sino también hacerlo irreversible o de muy difícil corrección; c) originado en un progreso tecnológico orientado a la producción de bienes o prestación de servicios; d) de repercusión a distintas distancias y en diferentes momentos, a veces en las antípodas y otras sobre generaciones venideras. El impacto sobre el ambiente se expande como ondas concéntricas, como las que genera un objeto al caer al agua, como si éste estuviera en el centro de una cebolla o de una muñeca rusa. La extensión y la velocidad de la expansión dependen de la naturaleza y la calidad del medio empleado, de la intensidad de la acción y de las condiciones de los elementos ambientales afectados. La intensidad del efecto suele decrecer a medida que la onda se va alejando del epicentro y el tiempo transcurre. En algunos casos, el efecto puede llegar a una distancia muy larga y perdurar en el tiempo, como las explosiones nucleares y la emisión de CO 2 y de ciertos clorofluorocarbonos (en adelante, CFC). En su avance repercute sobre
13
las personas, incluso la que lo causa y sus intereses, sobre comunidades determinadas y hasta sobre toda la humanidad presente y futura. Corresponde a la ciencia, a la política, a la ética y al derecho definir hasta qué límite puede admitírselo y quién, cuándo y cómo debe responder por ello. 9.1. El daño natural al ambiente El ser humano toma medidas para o evitar o mitigar el daño generado por la naturaleza, sea implorando la protección divina, estudiando su acaecimiento, como hacen los servicios meteorológicos, hidrológicos y sismológicos, prohibiendo actividades en determinados lugares (ley 11.964 y art. 151, Código de Aguas de la Provincia de Buenos Aires), construyendo obras, como las de riego y de protección contra inundaciones, instituyendo seguros contra siniestros naturales, acordando exenciones impositivas y ayudas directas a los damnificados (ley 22.913 de Emergencia Agropecuaria), o bien organizando la defensa civil (ley 22.418). Inmediatamente después del accidente en la central nuclear de Fukushima, Japón, en marzo de 2011, la Comisión Europea dictó el reglamento de ejecución (UE) 351/2011 que impone condiciones especiales a la importación de piensos y alimentos originarios o procedentes de ese país. 9.2. El daño al ambi ente de origen antróp ico La preocupación ambiental del último medio siglo llamó dramáticamente la atención sobre el daño al ambiente de origen antrópico, estudió y propuso medidas para evitarlo o mitigarlo y recomponerlo. De ese modo se puso en boga un concepto de impacto ambiental acotado al pronóstico de los efectos negativos de una actividad u obra humana sobre el medio ambiente. Tanta influencia tiene ese enfoque que el Diccionario de la Real Academia Española limita la denominación de impacto ambiental al conjunto de posibles efectos negativos sobre el medio ambiente de una modificación del entorno natural, como consecuencia de obras u otras actividades (11). La institución se estudia más adelante, en el capítulo V, sección IV, 3 (12). El proceso de evaluación del impacto ambiental.
10. Multiplicidad de causantes, de causas, de perjuicios y de perjudicados El sujeto y los grupos de sujetos que provocan el deterioro ambiental suelen ser múltiples y difusos, lo que no impide identificarlos por sectores económicos (p. ej., industria, agricultura, minería, etc.), sociales (p. ej., las fiestas ruidosas) o por regiones. Además, no todos deterioran con la misma magnitud y calidad y en igual oportunidad. La práctica del derecho afronta el problema de identificar ese sujeto para responsabilizarlo por el daño que cause. También los perjuicios son variados y, muchas veces, los perjudicados son tantos que hasta se confunden con la humanidad. La difusión del perjuicio contribuye a diluirlo y a veces a reducirlo a niveles insuficientes para inducir al individuo perjudicado a actuar y afrontar las cargas 14
procesales que la tutela de su interés requiere. Además, la acción individual que acuerda el marco jurídico tradicional suele proteger solamente el interés individual, por lo que una vez reparado ese interés podría subsistir la conducta dañosa para terceros. Una paradoja es que el ser humano degrada su propio ambiente. La Corte Suprema ha sentenciado: "El daño que un individuo causa al bien colectivo se lo está causando a sí mismo" (13).
11. Recursos para la protección, la preservación y el mejoramiento del ambiente La protección y el mejoramiento del ambiente demandan pluralidad de recursos: a) Económicos El aliciente del provecho individual no basta para hacer derivar recursos económicos hacia la preservación y el mejoramiento del ambiente con la espontaneidad con la que los derivan hacia el desarrollo de actividades económicas. Quien genera un beneficio ambiental no suele recibir i ndividualmente ese beneficio, sino que lo recibirá indirectamente como integrante de la colectividad beneficiada. En consecuencia, no siente el incentivo económico de invertir su esfuerzo y capital para mejorar el ambiente, que es un bien común. Por esas dificultades es que los fondos para la defensa y preservación del ambiente provienen principalmente de partidas presupuestarias o gravámenes especiales que recaen a veces sobre quienes deterioran el ambiente, pero muchas otras sobre determinados sectores económicos y sociales o regiones y aun sobre la misma comunidad perjudicada. La puja entre personas, sectores y regiones ya no se limita a la calidad ambiental sino que se extiende a la asignación de recursos y la definición de quién paga el costo de la actividad protectora del ambiente. La comunidad internacional afrontó el desarrollo económico de Europa en la Segunda Posguerra mediante el Plan Marshall y una variedad de bancos y organizaciones de inversión y fomento del desarrollo económico (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Banco Interamericano de Desarrollo, Consejo Federal de Inversiones, etc.), financiados principalmente por países de economías sólidas. El desafío ambiental hizo necesario reorientar esas inversiones para que no estimulen actividades destructivas del ambiente y que se instituyan, en cambio, nuevos organismos de inversión orientados específicamente a la protección y el desarrollo ambiental. Con este fin, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992) creó un Fondo Global para el Ambiente. Existe la tendencia a llevar el incentivo del lucro a la gestión ambiental. El tema se trata en el cap. II, sección II, 10: Incentivos, y en el cap. V, sección XVI: La libre negociación de las obligaciones de reducir las emisiones (créditos de emisión), y sección XVI: La acreditación de la buena conducta ambiental. Hay abundantes fondos internacionales para la protección y el mejoramiento del ambiente. b) Sociales Las modalidades de producción y de consumo que generaron la actual penuria ambiental son insostenibles y su transformación tiene un profundo impacto social, lo que requiere generar y disminuir los perjuicios colaterales de esa transformación, la 15
dedicación y participación auténtica de todos los grupos sociales y la organización de la comunidad. Así lo entendieron y lo lograron las religiones antiguas, y así lo propuso la Agenda 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), capítulos 4 y 23 (14). c) Científicos y técnicos Para decidir lo que se debe hacer respecto del ambiente hay que empezar por conocerlo, conocer el modo en que el hombre lo trata, pronosticar cómo lo tratará y cómo reaccionará el ambiente, identificar sus requerimientos presentes y futuros y diseñar proyectos para atenderlos. El impacto ambiental, como ya se ha señalado, suele ser imperceptible y oculto, por lo que la información que a él se refiere debe ser captada e interpretada por expertos, empezando muchas veces antes de que la comunidad advierta su peligrosidad y auspicie la observación. Ello puede requerir una larga observación, avanzada tecnología y abundantes recursos económicos, lo que explica que el sector científico sea el que primero advierta el peligro de un daño ambiental y que el sector público sea tan parco en asignar recursos para la observación e investigación ambiental. El acelerado progreso de las ciencias, la tecnología y la cibernética facilitan ese conocimiento y pronóstico proveyendo un instrumental cada vez más sofisticado y costoso. Pero, a veces, la observación debe ser hecha desde lugares de difícil acceso, como el fondo del mar, el interior de la tierra, los mantos polares o el espacio exterior, o bien desde los países en que el impacto ambiental se genera. Además, parte de esa información está en poder de terceros, individuos o Estados, por lo que para lograr su exhibición es necesario reglamentar el ejercicio de la soberanía o autonomía de los Estados y, en el plano interno, el derecho al secreto (art. 18, CN). Además, para seguir la evolución propia del proceso ambiental, la actualización de la información debe ser permanente. Asimismo, hay que identificar las estructuras jurídicas y administrativas y evaluar su eficacia para afrontar los problemas ambientales y propiciar, en su caso, su modificación. El Estado argentino tiene la obligación constitucional de difundir información ambiental oportuna y verídica para que cada cual sepa cómo lo afecta el estado del ambiente a que tiene derecho y los efectos de su acción sobre terceros a fin de que pueda hacer valer sus derechos y cumplir sus obligaciones en la materia (art. 41, CN). d) Educativos También la educación de la comunidad es indispensable para el buen orden ambiental. El cambio de conciencia que el problema ambiental impone a toda la humanidad hace indispensable expandir la educación ambiental en todos los niveles. La Constitución Nacional encomienda a la autoridad proveer la educación ambiental (art. 41). La ley 20.206 de Educación Nacional (art. 89) manda al Ministerio del ramo disponer medidas para proveer la educación ambiental en todos los niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional, para promover valores, comportamientos y actitudes acordes con un ambiente equilibrado y la protección de la diversidad biológica; que propendan a la preservación de los recursos naturales y a su utilización sostenible y mejoren la calidad de vida de la población y definir políticas y estrategias para incluir la educación ambiental en los contenidos 16
curriculares comunes y núcleos de aprendizaje prioritario y capacitar a los docentes en el tema.
12. La actividad profesional y empresaria ambiental La necesidad de proteger, acondicionar y reparar el ambiente genera una creciente actividad profesional y empresaria. Las Bolsas más activas del mundo reflejan un incremento constante del valor de las acciones de empresas de fines ambientales superior al de otras empresas y los contratos para la reparación ambiental son buscados en todo el mundo. Los ingenieros industriales y sanitarios, los médicos, los arquitectos y los biólogos siempre han desarrollado en la Argentina una valiosa actividad ambiental especializada. También las demás profesiones son llamadas a encarar los cada vez más complejos problemas ambientales, por lo que la actividad va adquiriendo un cariz multidisciplinario. La formación de ingenieros, ecólogos y técnicos ambientales, con una versación multidisciplinaria encarada por algunos centros de estudio, provee profesionales capacitados para afrontar su problemática compleja y cambiante. Los abogados especializados en Derecho Ambiental son muy buscados en los Estados Unidos y en Europa. Por eso, muchas de sus facultades incluyen la materia en los planes de estudio de la carrera de Abogacía y organizaron maestrías especializadas para graduados. También lo hacen las universidades argentinas. SECCIÓN II: LOS PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA HUMANIDAD Algunos de los problemas ambientales más graves que afectan globalmente a toda la humanidad, y que toda ella deberá afrontar, son:
1. La disminución de la capa de ozono Afecta un bien común de toda la humanidad que es la atmósfera. El CFC, una de cuyas variedades se conoce en la Argentina como gas fr eón, se obtiene por síntesis a muy bajo costo; se evapora a bajas temperaturas, es inerte, estable y no tóxico. Estas cualidades difundieron su uso en refrigeradores a partir de la década del 20 y luego en aerosoles, matafuegos y espumas plásticas. Aunque inofensivo para el usuario, resultó altamente dañoso para la atmósfera, porque el cloro en su descomposición libera asciende y desintegra la capa de ozono que se encuentra entre la troposfera y la estratósfera y retiene la mayor parte de los rayos ultravioletas que provienen del sol. Una exposición excesiva a tales rayos debilita el sistema inmunológico de los seres vivos y origina quemaduras y el temido cáncer de piel. El CFC tarda unos quince años en llegar a la capa de ozono. En 1974, Mario Molina, egresado de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el norteamericano Frank Sherwood Rowland, egresado de la Universidad de Chicago, investigando en la Universidad de California, Irvine, alertaron sobre el deterioro de la capa de ozono, pero recién en 1984 se comprobó la reducción a la mitad de esa capa sobre la Antártida. Ambos recibieron el Premio Nobel de Química en 1995. 17
La alarma que cundió indujo a la Secretaría General de las Naciones Unidas a convocar una conferencia que en 1985 aprobó el Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono (15), cuyo Protocolo de Montreal de 1988 (16)impuso una reducción de más de la mitad de la producción de CFC para fin de siglo; otras reuniones celebradas en años sucesivos en Helsinki, Londres y Copenhague, esta última en noviembre de 1992, redujeron la producción a cero y el plazo al 1/1/1996. La II Conferencia de las Partes (Londres, 1990) creó un fondo internacional para ayudar a los países parte que consumen y producen sustancias destructoras de la capa (menos de trescientos gramos por persona por año) a cumplir las obligaciones que impone el Protocolo. Sin embargo, subsisten varios problemas a resolver. Uno es que el CFC tarda unos quince años en llegar a la capa de ozono, por lo que el daño más grave está en camino; otro es que otras actividades, como la quema de combustibles fósiles y el uso de fertilizantes, también destruyen la capa. Además, los sustitutos que no son dañosos son producidos por o bajo licencia de un grupo reducido de empresas originarias de los países cuyas empresas habían contribuido a destruir la capa de ozono. Otro más es que aún se siguen emitiendo otras sustancias destructoras de la capa, como los hidroclorofluoro-carbonos, que la Conferencia de las Partes de Montreal de 2007 acordó eliminar definitivamente para 2010 en vez de 2016, que se había fijado anteriormente. Como los hidroclorofluorocarbonos también son gases de efecto invernadero, el anticipo contribuye a cumplir las metas del Protocolo de Kioto(17). Con todo ello, la humanidad da su respuesta jurídica al problema de la disminución de la capa de ozono. La Argentina, con el asesoramiento de la cámara empresaria respectiva, sancionó la ley 24.040 para hacer cesar la producción y el uso de las sustancias que, a criterio de la autoridad de aplicación, más contribuyen al agotamiento de la capa de ozono (art. 10). La propia ley inicia la lista de sustancias con los CFC 11, 12, 113, 114 y 115 y los halones 1211, 1301 y 2402 (art. 1º). Prohíbe: a) la radicación de industrias que las produzcan (art. 3º); b) la autorización de nuevas fórmulas que las contengan (art. 5º); Los halones tienen una estructura semejante a la de los CFC, átomos de bromo en vez de cloro, y son aún más dañinos. Se usan principalmente como extintores de incendios. En consecuencia, se autorizó la comercialización de los halones 1301, 1211 y 2402 como agentes extintores de fuego y se determinaron los casos de usos críticos (18). Como ello implica que persiste la comercialización y el uso de halones, para su gestión se organizó un banco nacional de halones que administra el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) (19). El banco de halón 1301 consiste en un sistema formado por operadores autorizados y el INTI, cuyo objetivo es establecer las condiciones para la certificación del retiro y la disposición de las instalaciones contra incendios del halón 1301 en conformidad con las normas y las leyes correspondientes, realizar los análisis del producto extraído y sus reemplazos, confeccionar la base de datos, brindar información referida a este tema y, en general, asesorar a los distintos usuarios sobre la reconversión de sus instalaciones y la calidad de los nuevos productos disponibles en el mercado. Los grandes productores, originarios de los países cuyas empresas más habían contribuido a destruir la capa de ozono, colaboraron con la erradicación de las sustancias aceptando las prohibiciones y produciendo sustitutos que no son tan 18
dañosos, pero más caros. Su posición dominante en el mercado y de las patentes de producción les permitió hacerlo sin mayores pérdidas de rentabilidad. A las economías que iniciaban su desarrollo no les fue tan bien porque ahora tienen que afrontar costos que las desarrolladas no tuvieron y para compensar un daño que produjo ese desarrollo. Otro caso más de deuda ambiental impaga. Para ayudar a afrontar ese tipo de costos, la II Conferencia de las Partes (Londres, 1990) creó un fondo internacional para ayudar a cumplir las obligaciones que impone el Protocolo a los países parte que consumen y producen menos de trescientos gramos por persona y por año de sustancias destructoras de la capa. Subsisten otros problemas a resolver: actividades como la quema de combustibles fósiles y el uso de fertilizantes también destruyen la capa. El Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono y sus protocolos lograron sus objetivos aun antes de los plazos prefijados. En el 2010 la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (Pnuma) informaron que la capa había dejado de disminuir y que la producción y el consumo de productos químicos se habían reducido en la década en más de un 98%. Sin embargo, se supone que la recuperación de la capa de ozono hasta el nivel de concentraciones existente antes de 1980 no se alcanzará antes de mediados del siglo XXI. Así, la humanidad da su respuesta jurídica al problema de la disminución de la capa de ozono, una respuesta jurídica exitosa. Subsisten otros problemas a resolver. Actividades como la quema de combustibles fósiles y el uso de fertilizantes y aun se siguen emitiendo otras sustancias destructoras de la capa, como los hidroclorofluorocarbonos. Además, los sustitutos que no son dañosos son producidos por o bajo licencia de un grupo reducido de empresas originarias de los países cuyas empresas habían contribuido a destruir la capa de ozono. Por consiguiente, cabe esperar que logre paulatinamente la recuperación de la capa de ozono.
2. El cambio climático 2.1. El problema El cambio climático daña un bien común a toda la humanidad que es la atmósfera. Si no fuese por la capa de CO2 y de los demás gases, llamados de efecto invernadero, que la integran y retienen parte del calor que su superficie emite en forma de rayos infrarrojos, como si fueran los cristales de un invernadero, el planeta estaría helado. El carbono se aloja como fósil en carbón e hidrocarburos. Su uso como combustible genera CO2. La masa vegetal lo absorbe, por eso es que la expansión de ese uso y la erradicación de bosques, que disminuyen la masa vegetal, hacen crecer esa capa y hacen que la tierra retenga más calor y, de ese modo, las sequías, las tempestades y las inundaciones son más extremas. 19
Muchas especies vegetales y animales, debilitadas ya por la contaminación, el aumento del calor y la pérdida del hábitat, no sobrevivirán. También se prevé un proceso de desertificación de zonas continentales interiores; por ejemplo, el Asia central, el Sahel africano y las grandes llanuras de América. Todo ello podría hacer disminuir los rendimientos agrícolas en gran parte de las regiones tropicales y subtropicales y en las zonas templadas. Además, la mayor licuación del hielo, que ese calentamiento provoca, aumenta el nivel del agua y paulatinamente va sumergiendo las áreas más bajas del mundo, que es donde se encuentran sus más grandes ciudades y concentraciones industriales. Se calcula que el nivel del mar subió entre diez y veinte centímetros durante el siglo XX, y para el siglo XXI se prevé una subida adicional nueve a ochenta y ocho centímetros. Si bien la ciencia no ofrece todavía un pronóstico fehaciente de la magnitud del aumento, la OMM informó que la temperatura del suelo que se registró en enero y abril de 2007 es la más elevada desde que comenzó a registrarla en 1880, que desde esa fecha las temperaturas medias subieron ocho décimas de grado y que el aumento se acentúa. Las dos últimas décadas del siglo XX fueron las más calurosas de los últimos cuarenta años. A principios de 2007, el secretario ejecutivo de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático declaró que durante los últimos cien años el calentamiento ha sido de 0,74º C, y la mayor parte de esa subida ha tenido lugar durante los últimos cincuenta años y que en los próximos veinte años el calentamiento será, según las previsiones, de 0,2º C por década. Para disminuir esas emisiones habrá que aumentar el rendimiento energético adoptando tecnologías de ahorro y eficiencia y acudir a fuentes energéticas que generen menos CO 2, como es el gas natural, el hidrógeno, la energía solar, la eólica, la química, la hidráulica, la fuerza de gravedad y la misma energía nuclear. Unas más y otras menos, todas ellas incrementan los costos de producción y también tienen efectos ambientales negativos que hay que tasar en cada caso. Correlativamente habrá que capturar los gases causantes del efecto invernadero preservando y extendiendo las masas vegetales existentes o bien reinyectarlos al subsuelo. Para hacer ambas cosas se requiere observación y estudios que i dentifiquen los factores que generan el cambio climático y la adopción de decisiones jurídicas y económicas de precaución, mitigación y de adaptación. El problema es que las decisiones debe tomarlas toda la humanidad, porque el perjuicio recae sobre toda la humanidad y sabe que las mayores emisiones de CO2 siempre han provenido de los Estados Unidos, que aporta entre un cuarto y un quinto de la emisión mundial. Sumadas sus emisiones a las de China, la Federación Rusa y Japón se llega a la mitad de la emisión mundial. Las emisiones de América latina, si bien últimamente registran una fuerte expansión agravada por la devastación de bosques por el fuego que, además, suprimen los sumideros, son aproximadamente un quinto de las de los Estados Unidos, un cuarto de las de la Federación Rusa y un quinto de las del resto de Europa. La responsabilidad es común, pero diferenciada (Declaración de Río, art. 7º).
20
2.2. Diagnósti co y respuesta de las Naciones Unidas El recalentamiento global pronosticado en 1896 por el sueco August Arrhenius, Premio Nobel, no alarmó en su momento y aún hoy algunos núcleos lo discuten. Algunos tratan de demostrar que se producirá un enfriamiento de algunas regiones o de todo el planeta, lo que indujo a caratular el tema como cambio climático; otros simplemente alegan que aún no se probó la relación entre el crecimiento de la capa de CO2 y el recalentamiento. La gran sequía que azotó todo el mundo en 1988, las tormentas que dañaron el este de América del Norte y las inundaciones que cubrieron la costa marítima de Louisiana alarmaron a la opinión pública norteamericana e indujeron a la comunidad internacional a estudiar normas internacionales para afrontar el problema. En ese año, el Pnuma y la OMM crearon un Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (Intergovernmental Panel on Climate Exchange [IPCC]), cuyos informes sucesivos fueron instalando el tema en la discusión y en la decisión internacional. El IPCC analiza la información científica, técnica y socioeconómica relevante para entender los elementos científicos del riesgo que supone el cambio climático provocado por las actividades humanas, sus posibles repercusiones y las posibilidades de atenuación y adaptación al cambio. No realiza investigaciones ni controla datos relativos al clima u otros parámetros pertinentes, sino que basa su evaluación principalmente en la literatura científica y técnica revisada por homólogos y publicada(20). 2.3. Convención marco so bre cambio cli mático La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992) abrió a la firma de los Estados la Convención marco sobre cambio climático que se acababa de firmar en Nueva York con el fin de estabilizar "las concentraciones atmosféricas de gases de efecto de invernadero en un nivel que prevenga una perturbación antropogénica peligrosa del sistema climático". La Convención adoptó como objetivo estabilizar para el año 2000 las emisiones de CO2 a los niveles del año 1990 y luego reducirlos progresivamente, pero no limitó las emisiones antropógenas de los países incluidos en el anexo I, en el que la Argentina no está incluida, sino que sólo los obligó a tomar medidas con ese fin para mejorar sumideros y depósitos de esos gases (arts. 4º y 12). La Argentina aprobó la Convención marco por la ley 24.295. Anualmente se celebran conferencias de las partes. Lo tratado en esas conferencias puede consultarse en http://www.un.org/sustainabledevelopment/climate-change.
21
2.4. Conferencia de las Partes, Protocolo de Kio to y Acuerdo de París Los países Parte se fueron reuniendo en Conferencias prácticamente anuales. Se aproximaba el año 2000 y se veía claramente que, fuera cuales fueren las medidas que los países incluidos en el anexo I, previstas por la Convención, hubiesen tomado (arts. 4º y 12), las emisiones antropógenas no bajarían en el año 2000 las emisiones de CO 2, a los niveles de 1990. La respuesta la dio la III Conferencia de las Partes de la Convención marco sobre cambio climático (Kioto, del 1 y al 10/12/1997) con el Protocolo de Kioto que la Argentina aprobó por la ley 25.438. Impone a las partes del anexo I de la Convención una reducción mayor todavía de las emisiones, de un 5% por debajo de los niveles de 1990 (art. 3º), pero extendió el plazo para el cumplimiento a los años a 2008 a 2012 (art. 3º inc. 2º). Lo que en la Convención era un objetivo, en el Protocolo de Kioto es una obligación, claro que sin sanción alguna para el incumplidor. También precisó lo que la norma entiende como "gases de efecto invernadero", que la Convención definía como los componentes gaseosos de la atmósfera, tanto naturales como antropógenos, que absorben y reemiten radiación infrarroja (art. 1º). El anexo A definió como tales a: a) El metano (CH4), que tiene veinticuatro veces más potencialidad de provocar el efecto invernadero que CO 2. Es el gas natural que acompaña el petróleo y el que desprende la putrefacción de materia orgánica de los basurales y los pantanos. Su efecto es mucho más grave que el del CO 2, por lo que conviene elegir el mal menor de quemarlo en sustitución de otros combustibles, lo que no sólo forma el CO 2 más benigno, sino que reporta una economía energética. b) El dióxido de nitrógeno (N2O) que expelen las chimeneas. Además, con el agua atmosférica forma el ácido nítrico que precipita juntamente con el ácido sulfúrico, también proveniente de las chimeneas, y constituyen la lluvia ácida que daña la salud humana y corroe las construcciones. c) Los hidroclorofluorcarbonos (HFC). d) Los perfluorocarbonos (PFC). e) El hexafluoruro de azufre (SF6). El Protocolo no impone la limitación a la China ni a la India como compensación por no haber tenido la oportunidad de desarrollar su economía cuando la limitación no existía. Tal franquicia indujo al Senado de los Estados Unidos, firmante del Protocolo a emitir una resolución que señala que no deberían ratificarlo (21), criterio que los presidentes aceptaron hasta el momento. Entró en vigor el 16/2/2005, después de la ratificación por Rusia el 18/11/2004. La Unión Europea, en cambio, aplica minuciosamente el Protocolo de Kioto(22). La decisión de la Comisión Europa del 27/4/2011 establece las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión. Una creación del Protocolo de Kioto, poco relevante en cifras pero rica en experiencia jurídica, fue la libre negociación de derechos de emisión entre los responsables de las emisiones, lo que permite acomodar a cada caso la diversidad
22
de las necesidades e intereses de los distintos países y sectores económicos (arts. 6º 12 y 17)(23). Si bien tampoco la Argentina está obligada a cumplir las metas cuantitativas fijadas por el Protocolo de Kioto, participa del llamado mecanismo de desarrollo limpio (art. 12 del Protocolo), que promueve proyectos de reducción de emisiones o secuestro de carbono mediante la Oficina Argentina del Mecanismo de Desarrollo Limpio (Oamdl). El Fondo Argentino del Carbono facilita e incentiva el desarrollo de proyectos del mecanismo para un desarrollo limpio (decreto 1070/2005). Las Conferencia de las Partes continuaron. La 21ª Conferencia Internacional sobre Cambio Climático y la 11ª Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto (COP21/CMP11) se celebraron en París (Francia) del 30 de noviembre al 11 de diciembre de 2015 y aprobaron el Acuerdo de París que entraría a regir en el 2020 si logra las ratificaciones correspondientes. Su objetivo es reducir sus emisiones de carbono "lo antes posible" y hacer todo lo posible para mantener el calentamiento global "muy por debajo de 2 grados". Los países desarrollados deberán adoptar compromisos o metas cuantificados en valores absolutos de reducción de las emisiones para el conjunto de la economía, que abarquen todos los gases de efecto invernadero y se apliquen en el ámbito nacional sin condiciones. Los países en desarrollo deberán emprender medidas o esfuerzos de mitigación reforzados en el contexto del desarrollo sostenible con el respaldo de los países desarrollados que deberían aportar un nivel adecuado de financiación, tecnología y fomento. No se advierten mayores sanciones que poner en evidencia ante el mundo el cumplimiento de cada país. 2.5. Resultados y perspectivas La humanidad va tomando las medidas reseñadas precedentemente en 2.1. El problema, pero a un ritmo mucho más lento que el cambio climático, lo que implica que la Convención marco sobre cambio climático y sus protocolos están muy lejos de lograr sus objetivos. El cambio climático no cesa. Los Estados y las personas toman decisiones singulares para afrontar sus consecuencias. Algunas son antológicas. Ante su eventual inmersión provocada por el aumento del nivel del mar, la República de las Islas Maldivas adoptó la alternativa dramática, pero práctica, de construir la isla artificial Hulhumale a dos metros sobre el nivel del mar, con hoteles y un aeropuerto que le permita albergar ciento cincuenta mil personas antes de mediar el siglo. El Banco Asiático de Desarrollo financia el proyecto(24). El 4/1/2010, la Federación de Estados de Micronesia requirió a la República Checa que efectuara una evaluación de impacto ambiental transfronteriza antes de ampliar la planta eléctrica de Prunérov, alimentada a lignito, fundada en la legislación checa e invocando su impacto sobre el clima, incluso la inundación total de su territorio. La República Checa aceptó el reclamo y encomendó la evaluación a una firma noruega.
23
El cambio climático no es imprevisible. Está previsto y anunciado, por lo que el daño que produzca no podrá atribuirse a caso fortuito, sino a fuerza mayor. Lo que implica que pueden evitarse algunas de sus consecuencias. Las denuncias y las quejas contra los causantes no logran evitarlo. Se conocen las medidas para mitigarlo, pero tiene que adoptarlas la población mundial. Mientras no las adopte y produzcan efecto, no bastan los reclamos contra los responsables para que lo reparen, compensen y mitiguen, sino que ya hay que adaptarse a él para tratar de evitar o disminuir o, por lo menos, mitigar sus efectos dañosos y, eventualmente, aprovecharlo. Eso requiere, en primer lugar, observación, registro de datos confiables, elaboración, conservación, disponibilidad, provisión, difusión suficiente y oportuna de información sobre el cambio climático y sus efectos. Los meteorólogos y los hidrólogos, los analistas de sistemas, los informáticos y los comunicadores sociales tienen aquí un papel fundamental. Inmediatamente habrá que tomar decisiones condicionadas por la incertidumbre propia del pronóstico meteorológico. Habrá que desarrollar una planificación con distintas alternativas y con la necesaria participación ciudadana y social (ley 25.675,arts. 2º, inc. c, 10 y 19/21, principio 10, Declaración de Río, etc.). La evaluación de impacto ambiental siempre habrá de tomar en cuenta la necesidad de dar respuesta rápida al efecto dañino del cambio climático. Las decisiones sobre modificaciones topográficas tendrán que ser cautas para evitar que acentúen el efecto del cambio climático. Muchas presas, desagües, construcciones, caminos o rellenos serán necesarios para adaptarse. Posiblemente haya que agregar prohibiciones y limitaciones a los derechos individuales, pero el marco jurídico vigente habilita a la autoridad para tomar medidas internas conducentes a la adaptación al cambio climático, cuando aun falla la cooperación internacional (25). Los juristas debemos estar alertas para proveer a la gestión ambiental el conocimiento y el ejercicio del derecho vigente oportunamente y para advertir al legislador la necesidad de alguna nueva norma. El seguro deberá incorporar con prudencia el dato del cambio climático. Habrá que alertar oportunamente por las crecientes amenazas y organizar una rápida y expedita ayuda a los damnificados. Todo eso requiere fondos públicos o colectivos. La ley 25.675 (arts. 22 y 34) los propone. Hay que crearlos antes de que el daño se produzca. Con todo, el planeta se encamina a la sustitución de l os combustibles fósiles por la energía eólica y solar. Por ejemplo, las empresas MidAmerican Solar y SunPower Corp. instalaron una planta de 579 megawats en Antelope Valley, Kern, California para proveer electricidad a 2 millones de personas. Y vienen otras. La Argentina ha sancionado al respecto las leyes 25.019 y 26.190 que establecen respectivamente el régimen de la energía eólica y solar y el de fomento del uso de fuentes renovables de energía para la producción de energía eléctrica.
24
3. La extinción acelerada de especies vivas La extinción de especies vivas implica que sus características genéticas se pierdan para siempre. La aceleración de esa extinción por la acción humana afecta la disponibilidad de especies y supera la aptitud del ser humano para adaptarse a esa extinción, lo que perjudica a toda la humanidad. La actividad humana destruye aceleradamente ecosistemas naturales para implantar industrias, construcciones, cultivos homogéneos, criar razas de ganado o bien explotar yacimientos mineros. Así desaparecieron los extensos bosques que cubrían Europa y Asia y los de nuestra Pampa húmeda, región semiárida. En la década del 70 se quemó el bosque Hing-gang, en la frontera chino rusa que, con sus siete millones de hectáreas, era el más grande del mundo. Actualmente se están devastando selvas húmedas tropicales, incluida la Amazonia, para implantar monocultivos. La mitad de las especies vivas se aloja en esas selvas tropicales, que sólo cubren el 6% de la superficie terrestre. Se suele repetir que cada día el hombre extingue casi un centenar de especies vivas, promedio que sigue aumentando. La devastación de bosques incrementa el calentamiento global, disminuye la evaporación y la infiltración del agua y afecta el ciclo hidrológico, además de comprometer sensiblemente la diversidad biológica. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (Food and Agriculture Organization [FAO]) informaba en 2007 que al menos una raza de ganado doméstico ha desaparecido cada mes durante los siete últimos años y que cerca del 20% de las especies de vacas, cabras, cerdos, caballos y aves de corral del mundo corrían peligro de extinción. En 2010, informaba que en el primer decenio del siglo el planeta perdió cerca de trece millones de hectáreas de bosques y dieciséis millones en el último decenio del pasado siglo, y, descontando lo plantado, la pérdida neta fue de 5.200.000 millones en el decenio pasado y 8.300.000 en el anterior. Las mayores pérdidas se registraron en África, América del Sur y Oceanía. En cambio en China, India, Estados Unidos y Vietnam se registró una recuperación(26). La humanidad alcanzó el extraordinario nivel económico que hoy ostenta aprovechando sólo unas pocas especies animales y vegetales. Europa tardó muchos años en conocer y aprovechar especies que se criaban o cultivaban en otros continentes, como el maíz y la papa. Entre esas especies que se están extinguiendo, la humanidad puede perder para siempre fuentes que hoy no conoce de alimento, medicina, genética o de información científica. 3.1. Medidas para evitar o mitigar la extinción acelerada de especies vi vas Algunas de esas medidas consisten en: a) prohibir la destrucción o por lo menos regular el aprovechamiento de determinadas especies con miras a que puedan generar beneficios económicos con el menor costo ecológico posible. La Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (Cites) (27)norma ese comercio con miras a la protección de las especies. Para cumplir el compromiso internacional
25
asumido mediante esta Convención, la Argentina dictó la ley 22.421 de Defensa de la Fauna Silvestre; b) reservar conjuntos de especies ubicadas en áreas determinadas como parques y áreas protegidas, para preservar el medio al que pertenecen; c) cuando las prohibiciones y las reservas aludidas no bastan queda la alternativa de rescatar esas especies en jardines zoológicos o botánicos o en bancos de genes y, en último caso, salvaguardar, antes de su extinción definitiva, la información genética que pudieran contener. Una alternativa a las prohibiciones y a las reservas señaladas es regular su aprovechamiento con miras a que pudiesen generar beneficios económicos con el menor costo ecológico posible. Ello requiere una mayor prolijidad, porque la decisión de la autoridad es más técnica y requiere muchas observaciones, pero tiene mejor acogida en la comunidad y puede cumplir satisfactoriamente los objetivos del desarrollo sostenible. 3.2. Convenció n sobre diversi dad biológica de las Naciones Unidas (Río de Janeiro, 1992) La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992) sancionó una Convención sobre diversidad biológica. Proclama como objetivos la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que deriven de la utilización de recursos genéticos. Propone profundizar el conocimiento de los recursos biológicos, incluidos los genéticos, tomar medidas para su conservación e imponer la evaluación del impacto de actividades humanas sobre la diversidad biológica(28), pero es muy parca en materia de obligaciones y prohibiciones. 3.3. Los recursos fitogenéticos 3.3.1. Acuerdos g lobales in ternacionales Buscando la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de recursos genéticos se firmaron diversos tratados internacionales, entre ellos, uno sobre los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura, aprobado por la Conferencia de la FAO el 3/11/2001 (29), y el Protocolo de Nagoya sobre acceso y participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de su utilización, firmado en Nagoya, Japón en la Reunión de la Conferencia de las Partes del Convenio sobre la diversidad biológica el 29/10/2010 (30). La Argentina adhirió al Protocolo de Nagoya el 15 de noviembre de 2011. El Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la agricultura tiene como objetivo la conservación y la utilización sostenible de todos los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura y la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de su utilización en armonía con el Convenio sobre la diversidad biológica, para una agricultura sostenible y la seguridad alimentaria. Establece un sistema multilateral para facilitar el acceso a una selección negociada de cultivos, y para la distribución equitativa y justa de los beneficios derivados de su utilización, establecido con base en la interdependencia y la seguridad alimentaria.
26
Norma el intercambio de información, la transferencia de tecnología, la formación de capacidad y la distribución mandatoria de los beneficios monetarios y de otros tipos obtenidos de la comercialización de los productos que incorporen materiales obtenidos a través del sistema multilateral. El Protocolo de Nagoya del Convenio sobre la diversidad biológica relativo al acceso a los recursos genéticos y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de su utilización pretende aportar transparencia a la utilización de recursos genéticos en terceros países a través del refuerzo del cumplimiento de las normas de acceso a recursos genéticos presentes en cada uno de los países proveedores y generar una transferencia fluida de beneficios hacia los países proveedores de estos recursos, contribuyendo así en la conservación y la utilización sostenible de su biodiversidad. Acuerda adoptar las medidas pertinentes para proteger y promover los derechos del agricultor, en particular (art. 9º): a) la protección de los conocimientos tradicionales de interés para los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura; b) el derecho a participar equitativamente en la distribución de los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura y c) el derecho a participar en la adopción de decisiones, a nivel nacional, sobre asuntos relativos a la conservación y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura. Reconoce las circunstancias únicas en que los países poseen conocimientos tradicionales asociados con recursos genéticos, ya sea orales, documentados o de alguna otra forma, reflejan que una rica herencia cultural pertinente para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, por lo que acuerda bases para un mecanismo mundial multilateral de participación en los beneficios y con modalidades para éste, para abordar la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos y los conocimientos. 3.3.2. Litigios. El poroto Enola La práctica cultural de pueblos indígenas y comunidades campesinas creó una variedad de este poroto amarillo, que cultivaban libremente. Larry Proctor, de Colorado, Estados Unidos, patentó la variedad como su invención el 13/4/1999 ante la US Patent && Trademark Office en Washington DC, La Oficina de Patentes y Marcas Registradas de los Estados Unidos. Acto seguido, acusó a los productores mexicanos de violar su patente y logró detener la venta y el cultivo del frijol amarillo mexicano en los Estados Unidos y el ingreso de cargamentos en la frontera. Recién la sentencia del 29/4/2008 del Tribunal de Apelaciones de Patentes declaró definitivamente la patente inválida (31). Durante nueve años logró impedir el cultivo, venta e importación de la creación genética de pueblos indígenas y comunidades campesinas. 3.4. La modificación genética de organism os vivos
27
La imitación de la técnica propia del material genético ácido desoxirribonucleico (ADN) permite modificar genéticamente plantas, animales y microorganismos. El ser humano siempre ha modificado genéticamente organismos vivos, mejorando las razas y los tipos por la cruza y el descarte de animales y vegetales, y producido quesos, pan, yogur, vino, chicha y cerveza, mediante la fermentación o creando vacunas. En 1953, el biólogo estadounidense James Watson y su colega británico Francis Crick, investigando en la Universidad de Cambridge, descubrieron la estructura del ADN, molécula que contiene la información del código genético e instrucciones bioquímicas que rigen el desarrollo de células y organismos vivos. La aplicación técnica del descubrimiento fue obra de Stanley Cohen, que investigaba en la Universidad de Stanford, y de Herbert B oyer en la Universidad de California en San Francisco, quienes cortaron el gen de un virus y lo pegaron en una bacteria que, cuando se reprodujo, hizo copias del gen del virus y así se convirtió en un criadero de proteínas. Lograron transferir ADN de un organismo vivo a otro y de ese modo alterar radicalmente la intrincada estructura genética de las células vivas. Esa técnica de la "recombinación" de la molécula de ADN se denominó ingeniería genética. Introduciendo una gran cantidad de genes en organismos vivos se pueden crear plantas transgénicas o bien recombinar el ADN para atribuir nuevas cualidades a un organismo vivo. Ello permite perfeccionar las pruebas de filiación, clonar animales, producir fármacos, aumentar los rindes o el valor nutritivo o bien dar, a determinadas variedades, una mayor resistencia a enfermedades y plagas. En 1975, el argentino César Milstein y el alemán George Kholer descubrieron, en la Universidad de Cambridge, los anticuerpos con los que el sistema inmunitario lucha contra las enfermedades tumorales, lo que facilita su diagnóstico. En 1981, en el Instituto Roslin en Edimburgo se creó el primer animal transgénico mediante la transferencia de genes de otros animales al ratón. En julio de 1996, en ese mismo instituto nació la oveja Dolly, que vivió hasta 2003, aunque afectada por una rara enfermedad pulmonar (32). La incidencia comercial de estas técnicas es muy grande. Muchas drogas, vacunas, complementos alimentarios, vitaminas, el pan, la cerveza y los productos industriales y los alimentos procesados o envasados que el público consume contienen organismos genéticamente modificados. Actualmente, tanto la industria farmacéutica como la agrícola de esos organismos mueven miles de millones de dólares, lo pueden generar grupos poderosos de interés y de presión y, como contrapartida, la tradicional resistencia al cambio. La frontera agrícola argentina está experimentando una fuerte expansión como consecuencia de la siembra de organismos genéticamente modificados. Los mayores productores del mundo son Estados Unidos, que cultivó 66.800.000 de hectáreas en 2010, Brasil con 25.400.000 y la Argentina con 22.000.000. La puja por el reparto de los cuantiosos beneficios que genera convoca a científicos, productores, agricultores y al Fisco. La Argentina, el Brasil, los Estados Unidos, Canadá y Australia, los más fuertes exportadores de esos organismos y productos, formaron un bloque internacional que entró en controversias con países de la Unión Europea (en adelante, UE); entre 1998 y 1999 adoptaron de hecho la llamada "moratoria", por la que prohibieron el 28
cultivo, la comercialización y la importación de nuevas variedades transgénicas invocando riesgos sanitarios o ambientales que afectarían la importación de productos agropecuarios y alimenticios procedentes de esos países (33). 3.5. Concepto de organismo vivo m odificado genéticamente El Programa Nacional de Producción Orgánica que implantó el decreto 206/2001 define el organismo genéticamente modificado como aquel cuyo material genético ha sido transformado de una manera que no ocurre en el apareamiento ni la recombinación natural, considerándose que las técnicas que dan origen a la modificación genética citada son, sin limitarse a éstas, las de recombinación del ADN que utilizan sistemas de vectores, las que suponen la incorporación directa en un organismo de material genético preparado fuera del organismo (incluidas la microinyección, la macroinyección y la microencapsulación), así como también las técnicas de fusión de células (incluida la fusión de protoplasto) o de hibridización, en las que se forman células vivas con nuevas combinaciones de material genético hereditario mediante la fusión de dos o más células utilizando métodos que no se dan naturalmente (art. 11). 3.6. La seguridad biológica como valor i nternacionalmente protegid o La preocupación de la humanidad no se limita ahora a la defensa del animal, a la protección de especies vivas ni de la diversidad biológica sino que llegó al valor jurídico de la seguridad biológica. El valor jurídicamente protegido fue pasando de la protección de la sensibilidad humana, agraviada por el sufrimiento de un animal o la destrucción de un vegetal, a la protección de especies determinadas (Cites), de ahí a los conjuntos de especies aludidos y, finalmente, a valores universales más abstractos como son la diversidad y la seguridad biológica. Como lo muestran los primeros tabúes de la humanidad, la seguridad biológica siempre fue un valor jurídicamente protegido. La experiencia argentina en la materia es muy grande. Todo el siglo XX tuvo que luchar duramente contra el flagelo de la aftosa y, para que los mercados internacionales no rechazasen las carnes argentinas, demostrar que lo hacía. 3.7. El temor al imp acto ecológi co de la modi ficación genética acelerada La modificación genética podría aplicarse a la producción de armas biológicas y la transformación indebida de seres humanos. Además, los sectores ecologistas temen que las prácticas biológicas actuales impacten perjudicialmente en el ambiente. Algunos de los temores que han expresado, frente al impacto en la propia especie modificada y en el medio ecológico, social y económico, son: a) que la resistencia a las enfermedades y plagas supere a la de los demás organismos vivos y los habilite para extenderse y se conviertan en plaga invasora; b) que las toxinas que generan perjudiquen las especies necesarias para mantener la diversidad biológica; c) que expanda alguna enfermedad provocada por la "recombinación" de moléculas. Precisamente, el temor que generó el experimento de Paul Berg de 29
implantar virus cancerígenos en un mono en busca de una cura contra ese mal, que lo indujo a formular dramáticas advertencias sobre los riesgos de la actividad y luego suspenderlo. Siguiendo sus descubrimientos, Stanley Cohen y Herbert Boyer lograron, en 1980, la patente final que enriqueció a ellos y a las universidades patrocinantes de las investigaciones, y Paul Berg recibió el Premio Nobel. d) que agoten el recurso natural que los sustente o dificulten el intercambio ecológico necesario para mantener la diversidad biológica; e) que aumenten las alergias y la resistencia bacteriana a los antibióticos; f) que la competencia de los productos elaborados con organismos vivos genéticamente modificados desplace del mercado a los tradicionales; g) que aumente la preponderancia de las empresas trasnacionales que manejan la ingeniería genética. 3.8. El Protocolo de Cartagena La Convención sobre diversidad biológica de Río (1992) advertía sobre las repercusiones ambientales adversas de la utilización y la liberación de organismos vivos modificados (art. 8º) y pedía la participación de las partes en las actividades de investigación y gestión de la biotecnología y la distribución de sus beneficios, además de que estudiaran un protocolo que estableciera procedimientos adecuados, incluido el consentimiento previo respecto de la transferencia, manipulación y utilización de organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología que pudieran ejercer efectos sobre la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica (art. 19). Deliberando trabajosamente sobre esos principios, las partes acordaron el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad (Montreal, Canadá, 29/1/2000) de la Convención que norma el tráfico internacional de plantas, animales y microorganismos modificados genéticamente (34) . Ello atrajo al área responsable de la diversidad biológica de la ONU lo relativo a la circulación internacional de organismos vivos modificados que, como se acaba de explicar, trasciende lo ambiental por sus múltiples repercusiones científicas, económicas, sociales, políticas y hasta filosóficas y religiosas. El Protocolo es una norma generadora de nuevas disposiciones, pues compromete a los Estados parte a tomar medidas legales y administrativas necesarias y adecuadas para cumplir con su mandato y, especialmente, asegurarse de que el desarrollo, el manipuleo, el transporte y la liberación de esos organismos se haga de modo que evite o reduzca los riesgos para la diversidad biológica y tome en cuenta su influencia para la salud humana (art. 2º). También obliga a los Estados parte a adoptar medidas adecuadas, incluso sanciones penales, para que el tránsito internacional de esos organismos no viole medidas adoptadas en cumplimiento de sus normas (art. 25, inc. 1º). Adopta el principio de precaución (principio 15 de la Declaración de Río) para el transporte, el manipuleo y el uso de organismos vivos modificados. Impone obligaciones ambientales mínimas para todas las partes del Protocolo, sin perjuicio de que cada Estado decida imponer o no obligaciones más estrictas en su territorio respectivo. Reglamenta el estudio del riesgo, institución del tipo de la evaluación de impacto ambiental, que tiene por objeto identificar y evaluar el efecto negativo potencial de 30
organismos vivos genéticamente modificados sobre la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica en un ambiente potencialmente receptor, tomando en cuenta los riesgos para la salud humana (art. 15 y anexo II). La carga de la presentación y el costo incumben al Estado que impulsa el proceso de notificación. Establece un procedimiento formal que provee al debido conocimiento y facilita el ejercicio de la autoridad del país exportador y del importador (arts. 7/12), similar al de circulación internacional de residuos peligrosos que había establecido el Convenio de Basilea. Instituye un Centro de Intercambio de Información sobre Seguridad de la Biotecnología (arts. 11 y 20) para facilitar el cambio de información y experiencia científica, técnica y ambiental en materia de organismos vivos modificados genéticamente. Obliga a los Estados parte, en relación con organismos vivos modificados genéticamente, a: a) imponer que el manipuleo, el transporte, el envasado y la identificación de esos organismos destinados al movimiento transfronterizo se hagan en condiciones de seguridad y que lo acompañe en su tránsito una documentación mínima (art. 17); b) instituir y mantener mecanismos, medidas y estrategias adecuadas para regular, manejar y controlar los riesgos identificados por los "estudios de riesgo", que generan el uso, el manejo y el tráfico internacional de esos organismos, y a tomar medidas para evitar sus efectos negativos sobre la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica (art. 16); c) imponer que esos organismos importados o desarrollados en el país sean sometidos a un período de observación adecuado a su ciclo de vida o de generación antes de usarse (art. 16); d) promover la información, la educación y la participación pública en la materia y la relativa al Centro de Intercambio de Información sobre Seguridad de la Biotecnología y a consultar al público en el proceso de toma de decisiones (art. 23). No avanzó en materia de atribución de responsabilidad por daño ambiental causado por organismos vivos modificados genéticamente. Se limitó a encomendar a la Conferencia de las Partes que elaborase propuestas internacionales en materia de responsabilidad y reparaciones (art. 27). Sólo impone al Estado de origen la repatriación o destrucción del organismo importado ilegalmente (art. 25). Diez años después se aprobó el Protocolo suplementario de Nagoya Kuala Lumpur en la Conferencia de Partes COP-MOP 5 celebrada en Nagoya, Japón, del 6 al 8/10/2010 que determina las medidas que debe tomar la autoridad para evitar, minimizar, mitigar o reparar el daño.
3.9. La moratoria europea En 2003, los Estados Unidos, Canadá y la Argentina (diferencia ds293) interpusieron reclamos ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) contra la virtual moratoria europea a la importación de organismos vivos modificados genéticamente, alegando que tenía propósitos proteccionistas contrarios a los tratados de libre comercio. 31
El reclamo prosperó. En 2006, un panel de expertos de la OMC declaró que la UE infringía normas de la OMC al demorar indebidamente los procedimientos de aprobación de esos organismos y, en el caso de Estados miembro como Austria, Alemania, Francia, Grecia, Italia y Luxemburgo, al prohibir sin prueba científica la importación que incluso tenía aprobación comunitaria. Ante la declaración, las comunidades europeas se allanaron a cumplir sus obligaciones en materia de libre comercio y pidieron un plazo para hacerlo, que se fue prorrogando hasta el 11/6/2008(35).
4. Controversia jurídica por el dominio de la creación genética 4.1. La Argentina y Monsanto La empresa Monsanto pretende cobrar regalías por una patente de la soja RR que no está registrada en la Argentina, pero sí en los países a los cuales la Argentina exporta soja. Calcula que muy pocas de las semillas utilizadas en cada cosecha constituyen la regalía. Los productores de la Argentina usan parte de esos granos obtenidos como semilla para nueva siembra, amparados en la Ley de Semillas 20.247 (art. 27), que autoriza a reservar y sembrar semillas para uso propio. Otros las comercializan. Algunos productores acuerdan libremente el precio con las semilleras. Oportunamente, la Secretaría de Agricultura propuso cobrar entre 0,35% y 0,95% y destinarlo a un fondo fiduciario encargado de pagar las regalías y financiar el desarrollo de investigaciones que contribuyan al mejoramiento vegetal de especies. Nadie aceptó. Monsanto inició juicios en España, Holanda, Dinamarca y el Reino Unido, países en los que tenía el derecho sobre sus semillas modificadas genéticamente, reclamando a los importadores de U$S 15 a U$S 18 de regalía por tonelada. El Estado argentino se presentó como "tercera parte interesada". En el primer fallo dictado en el juicio contra la española Sesostris, el Tribunal de Comercio de Madrid (10/9/2007) no hizo lugar a la demanda. Los fallos de la Corte de Distrito de La Haya y del entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con sede en Luxemburgo sentenciaron que, no hay una relación directa entre la planta y su poroto, obtenidos mediante la técnica de modificación genética patentada por Monsanto y la harina obtenida por su molido, separación y tratamiento, por lo que ninguna patente europea se había infringido (36). 4.2. La prohib ición de sembrar determinadas semill as patentadas por Monsanto. En Canadá, Monsanto acusó a unos seiscientos agricultores norteamericanos y canadienses de haber violado el contrato que les prohibía sembrar semillas modificadas genéticamente patentadas por Monsanto sin su conformidad. Sólo llegó a la Corte Suprema el reclamo contra Percy Schmeiser, que incluía el beneficio que le había generado la cosecha de 1998. Schmeiser, agricultor, ex intendente municipal y diputado provincial, declaró que había usado siempre sus propias semillas de canola y que las semillas protegidas por la patente de Monsanto podían haber llegado por obra del viento. 32
La Corte Suprema de Justicia de Canadá sentenció el 21/5/2004 que guardando y plantando la canola, modificada genéticamente protegida por la patente en su campo, Schmeiser había privado a Monsanto de su monopolio lícito sobre la planta, lo que constituía una infracción a la Ley de Patentes (section 42), pero no hizo l ugar a la indemnización porque consideró que no se había probado el enriquecimiento sin causa que los beneficios de la infracción le hubieran generado (37). Percy Schmeiser aceptó el desafío e inició una campaña para modificar la Ley de Patentes. Advirtió que en lo sucesivo el declarado propietario de la semilla deberá indemnizar a todo agricultor en cuyo campo la semill a germinase contra su voluntad. Lo hicieron. Él y su esposa Louise accionan contra Monsanto cuando aparece la Roundup Ready Canola en su campo. Su portal es muy ilustrativo: www.percyschmeiser.com/decisioncomments.htm y www.percyschmeiser.com/Archives.htm.
5. Agravamiento de problemas ambientales en países en desarrollo El principio 6 de la Declaración de Río recomendó "dar especial prioridad a la situación y las necesidades especiales de los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados y los más vulnerables desde el punto de vista ambiental". El deterioro de la economía en esos países indujo a activar su producción de bienes primarios, lo que muchas veces hicieron a expensas del agotamiento de sus recursos naturales. Correlativamente, la misma falta de recursos económicos les dificultó aplicar medidas correctoras.
6. Recomendaciones mundiales Para afrontar las agresiones ambientales señaladas, que perjudican a toda la humanidad, no bastan las medidas que para cada caso se acaban de proponer sino que habrá que inducir un cambio de conciencia en esa misma humanidad desde el hogar, la escuela, los medios de comunicación de masas y desde las organizaciones humanas, incluidas las religiosas. En los casos concretos del recalentamiento global y de la disminución de la capa de ozono deberá observarse, permanentemente y con t odos los medios disponibles, la evolución de la atmósfera con el fin de: a) indagar hasta dónde la sabia naturaleza no afronta por sí sola la reparación de daño o si éste es más grave de lo previsto (38); b) identificar los medios de que se vale la naturaleza para reparar el daño causado a la atmósfera y las actividades humanas que contribuyen al mismo objeto para estimularlos; c) concentrar los esfuerzos en la búsqueda de medios científicos y técnicos para reparar el daño ambiental. Para afrontar muchos problemas habrá que seguir sancionando normas jurídicas mundiales. SECCIÓN III: LOS PROBLEMAS AMBIENTALES DE LA ARGENTINA
33
Además de los desajustes ambientales que padece toda la humanidad, la Argentina afronta sus propios desafíos. Cito algunos:
1. Antártida Argentina La Argentina es signataria del Tratado Antártico (39), que pone bajo un paraguas las pretensiones de soberanía territorial de los Estados signatarios (art. IV) en cuanto dispone que su firma no se interpretará como una renuncia a sus derechos ni la reclamación de soberanía territorial fundada en el desarrollo de sus actividades o las de sus nacionales anteriores ni como reconocimiento del derecho de soberanía territorial de otro Estado, y que mientras el Tratado se halle en vigencia, ningún acto o actividad que se lleve a cabo puede hacerse valer para apoyar o negar una reclamación de soberanía territorial ni crear derechos de soberanía y que tampoco se harán nuevas reclamaciones de soberanía territorial ni se ampliarán las anteriores. Prohíbe, entre otras cosas, la actividad militar (art. I), las explosiones y el depósito de desechos nucleares (arts. V y VI). Somete toda actividad que las partes desarrollen en ella a información previa e inspección recíproca (art. VII)(40). La administra un club de Estados, cuyo comité consultivo funciona en Buenos Aires. Aceptada de este modo la desmilitarización y desnuclearización de la Antártida, la puja se desplazó a los minerales, pero la Convención sobre la reglamentación de actividades relativas a los recursos mineros antárticos (Cramra, Wellington, Nueva Zelanda, 2/6/1988), que normó su exploración y explotación, no fue ratificada. En su lugar se firmó el Protocolo de Madrid, complementario del Tratado Antártico(41), que constituye el estatuto ambiental del continente. Norma la evaluación del impacto ambiental (anexo I) y la disposición de los residuos (anexo III). Lo complementa el anexo V, que regla la protección y la gestión de valores científicos, estéticos, históricos y naturales (42). Las medidas de preservación ambiental deben ser severas, por lo precario del equilibrio ambiental en la Antártida y porque la acción antrópica podría dañar de un modo irreversible la valiosa fuente de información sobre el pasado de la Tierra que provee el hielo antártico. Para ejercer, de hecho, la actividad propia de la soberanía que sobre la Antártida argentina le corresponde, convendría que nuestro país organizase la policía ambiental, mantuviese y fortaleciese los vínculos con la Antártida. El funcionamiento en Buenos Aires del Comité Consultivo del Tratado Antártico ofrece una valiosa oportunidad para hacerlo. Francia, potencia del hemisferio norte, lo hace. El libro VII: Protección del medio ambiente de la Antártida, arts. L711-1 a L713-9 de su Código Ambiental, que norma la aplicación del protocolo, expone un modelo legislativo.
2. La presa de Futaleufú La premura en instalar una planta productora de aluminio en Puerto Madryn indujo la mala conducta ambiental de llenar apresuradamente la presa sobre el río internacional Futaleufú, que le provee energía eléctrica, lo que inundó extensos
34
bosques de maderas valiosas que, al desprenderse del fondo, pudieron dañar las turbinas. La orden la impartió la ley 20.431 del 21/5/1973, cuyo art. 2º facultó a la Empresa del Estado Agua y Energía Eléctrica constructora a invertir en ello sin sujeción a las limitaciones establecidas por otras normas legales que rijan las contrataciones del Estado o la ejecución de obras públicas.
3. La gestión de las cuencas Las presas y los embalses modifican el escurrimiento, erosionan las márgenes, entorpecen la navegación e incorporan desechos al agua; al elevar el nivel de agua saturan la capacidad de retención y agravan las crecidas. Además, un accidente puede causar daño aguas abajo. Las que se construyen en los ríos interjurisdiccionales o internacionales otorgan ventajas a determinadas regiones a expensas del ambiente de otras, que generan enojosas cuestiones. Los numerosos embalses y obras que el Brasil construyó en la Alta Cuenca del Plata no están sujetos a estatuto alguno y la Argentina, que está aguas abajo, sólo alguna vez fue consultada sobre su construcción. Los desembalses del complejo Chocón-Cerros Colorados destruyen valiosas tierras agrícolas de las márgenes del río Negro, mientras que la presa del Nihuil convirtió parte de Mendoza y el oeste de La Pampa en un desierto. La acción de particulares, comunas bonaerenses y el mismo canal Ameghino, construido por el gobierno en la provincia de Buenos Aires, inundaron valiosas tierras del oeste de la provincia, lo que originó numerosos litigios. La Comisión Técnica Mixta que construyó y opera la presa binacional de Salto Grande previó tan adecuadamente el impacto ambiental que mereció el encomio del Pnuma. La contaminación del agua con residuos dañinos de origen externo persiste. No obstante los estatutos acordados con el Uruguay, la construcción de plantas de pasta de celulosa en las proximidades de Fray Bentos ha generado una controversia ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya(43).
4. La contaminación del agua próxima a las grandes ciudades La del Riachuelo es una calamidad que agita a nuestra comunidad desde hace casi dos siglos. Afecta a los demás ríos y arroyos que rodean Buenos Aires y Rosario y se ha extendido a los ríos Paraná y de la Plata. Los lí quidos cloacales provenientes de su cuenca aumentan el costo y los riesgos de la potabilización y distribución del agua. También está contaminado el lago San Roque, que abastece de agua a la ciudad de Córdoba.
5. Residuos nucleares El dilema de qué hacer con los residuos nucleares de la Argentina sigue en pie. El gobierno descartó una propuesta de instalar un repositorio nuclear en el Chubut, Departamento de Gastre, apto para prestar el servicio de guardar residuos de otros países, a mediados de 1986, cuando el Consejo Superior Profesional de Geología 35
de la Nación informó que la zona era sísmica y por la fuerte resistencia ciudadana que suscitó.
6. Residuos peligrosos No hay suficientes plantas de tratamiento de los residuos químicos, venenosos o peligrosos en general, lo que induce a que se los mezcle con los domiciliarios, se los arroje a los ríos, se los abandone en basurales clandestinos o se los entierre. El pasivo ambiental que genera esta práctica, generalmente clandestina, induce a los adquirentes de inmuebles a evaluar su calidad ambiental antes de cerrar la operación(44).
7. Impacto en las exportaciones Los desajustes ambientales afectan el volumen y el valor de las exportaciones argentinas. La aparición de la aftosa y otras plagas en nuestros rodeos desde hace más de un siglo generó el cierre periódico de importantes mercados externos y la disminución correlativa del precio de las exportaciones de carne. Obviamente, los competidores utilizan las inquietudes ambientales para levantar "barreras verdes o ecológicas". En las últimas décadas se ha desarrollado una intensa campaña contra las exportaciones argentinas de productos modificados genéticamente. La Declaración de Río postuló que "las medidas de política comercial con fines ambientales no deberían constituir un medio de discriminación arbitraria o injustificable ni una restricción velada del comercio internacional" (principio 12).
8. Impacto de las importaciones Las importaciones, a veces ilegales, constituyen una fuente de riesgo ambiental, no sólo para el propio ambiente sino también por su rebote sobre l as exportaciones, como ocurre con la aftosa.
36
C APÍTULO II - POLÍTICA AMBIENTAL
SECCIÓN I: LA CONCIENCIA AMBIENTAL 1. Antigüedad de la conciencia ambiental 1.1. De la humani dad El hombre siempre tuvo plena conciencia de su dependencia del ambiente. Sus primeras normas religiosas y jurídicas consagraron su protección (45). Las culturas primitivas temían a los elementos naturales, los deificaban, les ofrecían sacrificios para que preservaran su ambiente natural, imponían tabúes para protegerlos, se identificaban con los elementos del ambiente y los idealizaban en sus tótems. Así lo demuestra el culto a la Pachamama en nuestra América, el de Ki en Sumeria, Gea en Grecia, el de Ceres en Roma y las enseñanzas de Confucio y Lao Tsé en el Antiguo Oriente. El Génesis enseña que el hombre es tierra y tierra volverá a ser, y que Dios plantó un jardín en el Edén y allí lo llevó para que lo disfrutaran para siempre él y su descendencia (Génesis 13-15). El hombre nunca debió interpretar que podía hacer lo que quisiera con el planeta, porque la donación divina impone el cargo de no corromperlo ni destruirlo (Eclesiastés Rabbat, cap. 7, sec. 13). Además, si no lo preservase, su descendencia no tendría dónde cumplir el otro mandato de crecer y multiplicarse. El Antiguo Testamento obliga a dejar la cosecha sin recoger un año de cada siete (Éxodo 23,10-11) e impone otras conductas protectoras del ambiente. Cuando Dios quiso castigar a Egipto destruyó su ambiente convirtiendo el agua en sangre, matando los peces, haciendo que la tierra produjera ranas, mandando plagas de moscas, piojos, langostas y pulgones, e incendió sus campos, pero abrió el mar para que el pueblo de Israel pudiese llegar a su tierra e hizo brotar agua para fertilizarla (Salmo, 105). Cuando el hombre quiso destruir a un pueblo destruyó su ambiente. Los cartagineses no alcanzaron a destruir Roma, pero destruyeron su campiña y con ello la base republicana de su sociedad; Roma, en cambio, arrasó los campos de Cartago y borró su civilización. También dejó a los pueblos dominados y a los esclavos el ambiente más sórdido, pero preservó y mejoró un ambiente espléndido para sus ciudadanos. Cuando los mongoles destruyeron las obras hidráulicas de Korasán, suprimieron una civilización. Lo mismo hizo el conquistador español con los sistemas incaicos y aztecas de riego. También el derecho medieval reservó los bosques señoriales y l os cotos de caza a los privilegiados. Esos privilegios ambientales, que fueron una constante de la civilización europea, se acentuaron con la Revolución industrial y el triunfo de las ideas económicas que privilegiaron la acumulación de capital. Esa acumulación no se hizo solamente apropiándose del esfuerzo de los trabajadores, como bien advirtieron distintas escuelas socialistas, sino también a expensas del ambiente ajeno, como enseñó Henry George en Progreso y miseria. 37
Goethe advirtió en una célebre balada sobre el peligro de que el hombre, como aprendiz de brujo, desatara fuerzas naturales que luego no pudiera controlar. El "enemigo del pueblo" del drama de Ibsen era, paradójicamente, el médico que había denunciado la contaminación del agua de una ciudad balnearia. También el hombre americano tuvo siempre presente su relación con el ambiente. El primitivo poblador de América deambuló en pos de sus presas, que se iban agotando a su paso, y guerreó por sus áreas de caza. Buscaba ambientes más propicios para su vida y desarrollo consultando la voluntad divina. Manco Capac fundó el Cuzco en el lugar en que se enterró su vara; Tenoch fundó Tenochtitlán (ciudad de México) donde el águila devoró la serpiente y se posó sobre un nopal. Al conquistador europeo que llegó después sólo se le permitió fundar pueblos donde hubiese tierras, pastos y aguas suficientes. La racionalidad de la estructura física que dio a sus ciudades contrasta con los laberintos urbanos que había dejado en Europa. Ese conquistador trajo especies animales domesticadas que se expandieron por las pampas, se hicieron silvestres y constituyeron la base de la riqueza y el desarrollo en el Plata, pero también trajo gérmenes de enfermedades y epidemias y especies dañosas, como las ratas. Garcilaso de la Vega, en Comentarios reales, describe la destrucción que causaron en plantaciones y frutales tres invasiones sucesivas de ratas a mediados del siglo XVI. Los Acuerdos del extinguido Cabildo de Buenos Aires(46)dan cuenta de la amenaza que constituyeron las ratas venidas de Europa para la incipiente población. En América latina, el hombre europeo implantó su ambiente sobre los cimientos del indígena. Más al norte, transformó en su propio beneficio el ambiente indígena hasta que lo acondicionó de un modo que resultó mejor que aquel que se disfrutaba en Europa. En cambio, sometió a los indígenas y a los africanos que trajo para trabajar a su servicio y vivir en condiciones ambientales infrahumanas (47). 1.2. De los argentinos Sarmiento evaluó en su Facundo la influencia del medio en el carácter y la política argentinos; Alberdi lo hizo para proyectar la Constitución de 1853. Vélez Sarsfield incorporó al Código Civil las normas ambientales que consideró adecuadas y siempre tuvo presente la variable ambiental. Todavía, en el art. 2619, del Código Civil redactado por Vélez Sarsfield., hoy derogado, facultó a los jueces para otorgar indemnizaciones por perjuicios causados por i nmisiones generadas en inmuebles vecinos que se determinarían por el perjuicio material a la propiedad y por la disminución de su valor locativo o venal y, en la nota, recordaba que "el acto administrativo... llevaba la condición implícita de no causar perjuicio a tercero". La ciudad de Buenos Aires se fundó para proteger el acceso a la Cuenca del Plata a orillas del río más ancho del mundo, por lo que nunca le faltó agua, pero en un lugar lleno de lagunas, arroyos y cursos de agua que desbordaban después de cada lluvia y aislaban a sus habitantes. Fueron famosas las lagunas de Corrientes y Maipú y la de Salguero y Mansilla, el curso que aislaba el Hospital del Alto de San Pedro y el que desembocaba en la actual calle Tres Sargentos y las inundaciones del Riachuelo y el Maldonado. Las miasmas, que albergaban esas aguas contribuyeron a propagar, entre otras, las epidemias de viruela y tifoidea en 1605 y 1717, de sarampión en 1729, de disentería en 1810 y 1812 de escarlatina en 1853 y 1901, de cólera en 1867, de disentería en 1868 y de fiebre amarilla en 1871. 38
Después de esta última, una ordenanza de la ciudad de Buenos Aires mandó separar los residuos orgánicos de los inorgánicos (9/3/1871) y otra prohibió arrojar agua a la calle (20/3/1872). La práctica era que se lo hiciera gritando previamente: ¡Agua va! El pueblo de Buenos Aires siempre estuvo preocupado por la contaminación de su Riachuelo, sancionó normas para mitigarla y creyó que la terrible epidemia de fiebre amarilla que amargó la presidencia de Sarmiento se había originado en esa contaminación. Sus autoridades dispusieron la erradicación de los saladeros, decisión que convalidó la Corte Suprema de la Nación con el argumento de la nota al hoy abrogado art. 2619, CCiv. de que "el acto administrativo... llevaba la condición implícita de no causar perjuicio a terceros". Los saladeros, entonces, se fueron a la otra margen del río, donde la autoridad fue más tolerante. Por su parte, la Nación organizó servicios de agua y saneamiento, modelos en el mundo. La primera instalación de filtros para agua potable de A mérica se hizo en Buenos Aires en 1868 (48). El tesón del gobierno nacional drenó el agua que inunda la ciudad de Buenos Aires, aseguró la calidad del abastecimiento de agua y sus efluentes, lo que atrajo una gran cantidad de población del interior y exterior que necesitó más servicios, pero no logró evitar la contaminación de su agua subterránea y de los cursos que la rodean y cruzan. En eso está. Actuando sobre todo el país, el presidente Roca creó el Departamento Nacional de Higiene (decreto del 6/3/1882) y puso a su frente a su favorito, el médico higienista Eduardo Wilde. Cuando la filoxera y la langosta atacaron los cultivos y la aftosa a los ganados, el legislador argentino impulsó cargas de jurisdicción nacional que la comunidad aceptó(49). Cuando se advirtió que los efluentes cloacales o industriales que se vertieran en los ríos argentinos afectaban la salud pública, la ley 2797 impuso su tratamiento previo al vuelco. Cuando la Argentina se dio una nueva Constitución en 1949 consagró el derecho del trabajador a un ambiente higiénico (art. 38), sometió el paisaje natural a la tutela del Estado (art. 38) y mandó dictar el Código Sanitario nacional (art. 68, inc. 11).
2. La postergación ambiental Si bien en la Argentina y en el resto del mundo nunca se perdió la conciencia ambiental, muchas veces, para impulsar algunas actividades o favorecer determinados intereses, se sancionaron normas jurídicas y se tomaron decisiones que perjudicaron el ambiente. La fuerza que los códigos civiles dieron al derecho de propiedad permitió creer a los propietarios que los facultaba para degradar sus bienes aun dañando el ambiente ajeno. Sin embargo, ésa no era la intención de Vélez Sarsfield, puesto que, cuando definió el derecho de dominio en el Código Civil, citó en su nota al art. 2506 la partida que mandaba: "Maguer el home haya poder de facer en lo suyo lo que quisiere, pero debelo facer de manera que non faga daño ni tuerto a otro" (l. 13, tít. 32, art. 3º). Luego, el fraccionamiento excesivo de la propiedad estimulado por el régimen sucesorio, la colonización y la reforma agraria apresuraron el deterioro de los suelos.
39
El derecho minero impulsó la explotación minera dando premios a quien explorase y explotase, y castigos a quien no cumpliese su compromiso de hacerlo, pero permitió destruir elementos del ambiente siempre que se compensase a sus propietarios. También promovió la explotación de otros recursos, las leyes de agua, bosques, caza y pesca, sin proveer mecanismos suficientes para limitar su deterioro ni el de otros elementos ambientales o bien supeditó su protección a una vigilancia administrativa que no siempre se cumplió debidamente. Con tal de atraer industrias, se les permitió instalarse donde el ambiente no las soportaba y, para bajar el costo de la mano de obra, se toleró el asentamiento de los trabajadores en áreas inadecuadas, como los alrededores de industrias peligrosas o en zonas anegadizas. Para facilitar el transporte se construyeron terraplenes que interrumpieron el curso del agua y para lucrar con la venta de inmuebles se autorizaron o toleraron asentamientos urbanos en áreas ambientalmente inadecuadas. Paradójicamente, como contrapartida al incremento del peligro ambiental que el desarrollo económico generaba, se fueron sancionando leyes limitativas de la responsabilidad de algunos operadores económicos. No todo fue regresión ambiental, sino que también se fueron sancionando normas para afrontar problemas ambientales específicos que estimularon prácticas ambientales sanas y prohibieron algunas malas, pero no proveyeron medios adecuados para hacer efectivo su mandato. En general, faltaron una gestión administrativa adecuada y un enfoque integral del ambiente. Originalmente, esa postergación ambiental se debió a que quienes perjudicaban el ambiente tenían poder suficiente para externalizar sus costos, haciéndolos recaer sobre terceros y captando el beneficio que esa externalización les producía para mejorar su propio ambiente y compensar cualquier inconveniente que el deterioro del ambiente, que compartían con el resto de la comunidad, pudiera ocasionarles. El pensamiento político y económico justificó esa conducta cuando privilegió la producción de bienes como medio para aquietar las tensiones sociales e internacionales. Las potencias, por su parte, se lanzaron a una carrera desenfrenada para fortalecer su economía como medio de afianzar su poderío estratégico. Los mecanismos del mercado no fueron adecuados para proteger el ambiente, ya que su estructuración y los ardides usados por los agresores del ambiente para falsear la competencia permitieron que el mismo hombre que se expresa colectivamente a favor del ambiente opte por la producción de bienes a expensas de éste cuando actúa individualmente(50). Tampoco lo fueron los mecanismos establecidos por las economías planificadas centralmente. Fijaron cantidad de bienes como metas de producción pero omitieron fijar metas de calidad ambiental. Por otra parte, el sistema autoritario que los regía facilitó el disimulo del perjuicio ambiental e impidió el reclamo de los perjudicados (51). En ambos sistemas se difundió la práctica de identificar el progreso económico de los Estados con el crecimiento del producto bruto, sin advertir que, para que las cuentas nacionales reflejasen adecuadamente la situación económica, debieron también incluir como capital fijo los recursos naturales, la infraestructura y el ambiente. Si para hacer crecer el producto nacional bruto se deteriora el ambiente, se transfiere un activo de la cuenta "bienes de uso", que es permanente, a la cuenta "bienes de cambio", que desaparece en cada ejercicio.
3. El despertar de una nueva conciencia ambiental 40
La aceleración del desarrollo económico después de la Segunda Posguerra requirió cantidades crecientes de recursos naturales cuya escasez y agotamiento se fueran haciendo cada vez más notorios. Asimismo, se fueron acumulando cada vez mayores cantidades de residuos en los distintos elementos del ambiente. El problema ambiental se acentuó. Los productores de bienes temieron esa escasez y el agotamiento. Algunas catástrofes ambientales alarmaron a profesionales y estudiosos. En la bahía de Minamata, Japón (1953), los peces y mariscos que la población consumía asimilaron desechos de metil mercurio que contaminaron su sangre, se acumularon en el hígado y el cerebro y ello les generó trastornos sensoriales, de las extremidades y visuales, la pérdida del equilibrio y la coordinación. En 1956 apareció la enfermedad pero recién en 1968 el gobierno informó sobre su origen y cesaron las emisiones, pero no la contaminación. En 1975 cerraron la Bahía con redes de pesca. Entre 1977 y 1990 se drenaron 784.000 m 3 de barro y remediaron 582.000 m2 de tierra. Las redes se levantaron en 1997 y se declaró a la Bahía remediada. Chisso Corporation, la emisora de desechos de metil mercurio, siguió funcionando, incluso con asistencia crediticia bancaria para cubrir su responsabilidad por daños. Reclamos por daños hubo decenas de miles. Las indemnizaciones se pagaron conforme a derecho. Hasta 2007 se habían certificado e indemnizado a casi 3.000 personas con la enfermedad de Minamata. El desastre indujo a firmar en Kumamoto el Convenio de Minamata sobre el mercurio del 10 de octubre de 2013 (52). En 1967 el derrame de crudo del petrolero "Torrey Canyon" causó estragos en las costas de Inglaterra y Francia (53). Los privilegiados que deterioraron el ambiente, creyendo que ello no les ocasionaría daño, advirtieron que ese deterioro los amenazaba también a ellos. Por su parte, el avance de las prácticas democráticas fue dando una mayor representación política a los sectores más perjudicados por el deterioro ambiental.
4. La agitación ambiental iniciada en la década del 60 La importancia del deterioro ambiental en el mundo era perfectamente conocida por los hombres de ciencia y los programadores que florecían a principio de la década del 60, pero no había alcanzado aún la estridencia y el dramatismo que le dio la agitación de mayo de 1968 en París, la celebración del Día de la Tierra en los Estados Unidos en 1970 y la abundante información sobre el deterioro ambiental que dieron los medios de comunicación masiva. La conjunción de los factores enunciados provocó en todo el mundo una gran agitación ambiental, que fue creciendo a medida que avanzaba la década del 60 y no ha disminuido aún. Los reclamos de mayo de 1968 en París contenían un fuerte ingrediente ambiental. Su tónica se extendió por toda Europa y se exacerbó en los Estados Unidos. Un grupo de estudiantes con apoyo político convocó a celebrar el Día de la Tierra el 22/4/1970 dando clases y realizando actividades alusivas. La respuesta consistió en gigantescas y alegres celebraciones en muchas ciudades del país y aun del exterior, que se repiten anualmente. Quedó consagrado el Día de la Tierra. La Asamblea General de la ONU lo designó Día Internacional de la l a Madre Tierra (res. AG/63/278 de 2009). 41
El origen estudiantil de la agitación por la defensa del ambiente le dio un sello de reivindicación social y juvenil. El tema ambiental ganó la calle, la l a primera plana de los periódicos y las pantallas de los cines y de la televisión. En muchos casos, exponiendo hechos reales; en otros, recurriendo a la ficción. El texto de una carta imaginada para el guión cinematográfico del film evocativo Home que la Southern Baptist Radio and Television Commission produjo para la televisión en 1972 tuvo tanta difusión que muchos lectores desprevenidos la creen auténtica. La carta que en la ficción dirigía el jefe indio bautizado Noah Sealth al presidente de los Estados Unidos dramatizaba lo que ese jefe hubiera podido expresar cuando entregó las tierras que habitaba su tribu al gobierno de la Unión a fines de 1854. Todo ello dio un cariz romántico a la defensa de la naturaleza y del ambiente. Además, la mayor mayor agilidad que adquirieron adquirieron las comunicaciones comunicaciones contribuyó a que la agitación ambiental se extendiera a todo el mundo. Distintas corrientes ideológicas convergieron a impulsar esa agitación. Unas pedían una mayor participación de los ciudadanos, como si no bastara la que ofrecía el sistema democrático imperante en los distintos países; otras proponían una vuelta a la naturaleza que podría detener el progreso tecnológico e imponer un control poblacional; otras renegaban directamente de ese progreso; otras endilgaban la responsabilidad por el deterioro ambiental a la concepción antropocentrista judeocristiana impuesta por el Antiguo Testamento; otras directamente evocaban las creencias religiosas del Antiguo Oriente, hasta con sus cruces esvásticas. Volvieron V olvieron a ponerse en boga las enseñanzas de Darwin, entre ellas, la relativa a la lucha de las especies para sobrevivir. Finalmente, una corriente extrema desconfió de las soluciones que el sistema de producción y consumo existente podía ofrecer y propuso no hacer nada hasta que una revolución integral cambiase el mundo. Esa heterogeneidad ideológica alarmó a los grupos políticos dominantes. Los sectores conservadores acuñaron el mote de "sandías" por aquello de verde por fuera, rojo por dentro. Del otro lado, los gobiernos comunistas autoritarios vieron en esa agitación un revisionismo de su autoridad que prefirieron suprimir. Los países en desarrollo temieron que se paralizase el crecimiento que tanto anhelaban y siempre se les escurría. Hasta generó preocupación en las comunidades religiosas el lenguaje con el que se reprobaba el ser humano como enemigo de la naturaleza, el Antiguo Testamento y la adhesión a creencias religiosas del Antiguo Oriente, a la doctrina de Darwin y al control poblacional. El tema ambiental ya no sería sólo de los estudiosos sino también de la opinión pública. La necesidad de tomar medidas para la preservación y el mejoramiento del ambiente ya no se cuestionaría. Había que decidir cuándo, cómo y dónde. Otro resultado de ese destape ambiental fue que se comenzó a orientar el enfoque político a la globalidad del ambiente y no meramente a sus elementos y problemas, lo que pronto condicionaría el modo de presentar el derecho y una tendencia a concentrar el estudio del derecho ambiental a esas expresiones globales. Los estudiosos comenzaron a encontrar atractivo el estudio de ese novedoso derecho ambiental mundial.
42
5. La respuesta de los formadores de opinión Hombres de ciencia y pensadores comenzaron a advertir sobre el problema del deterioro ambiental; las personalidades del mundo cultural, político y empresario se sintieron obligadas a expresar públicamente su posición y las asociaciones humanas se lanzaron a la propuesta de soluciones. Desde 1962 venían haciéndolo las sucesivas ediciones del libro de Rachel Carson Silent Spring, que dramatizaba el efecto del manejo pernicioso de las sustancias químicas, principalmente el difundido DDT(54). El 23/3/1972 Juan Domingo Perón lanzó desde Madrid un mensaje a los pueblos y gobiernos del mundo sobre el tema, que tuvo amplia difusión. La ciencia y la tecnología al servicio del diagnóstico económico hicieron su parte proyectando la realidad hacia el futuro. El Club de Roma, conducido por el empresario y benefactor con larga actuación en la Argentina A urelio Peccei, encargó al Instituto de Tecnología de Massachussets (MIT) un estudio que pronosticó los "límites del crecimiento", como finalmente se denominó (55). Proyectando hacia el futuro las tendencias de consumo registradas hasta ese momento se pronosticaba cuándo se irían agotando los distintos recursos. Su amplia difusión comenzó a inspirar la convicción de que debía limitarse el desarrollo para evitar ese agotamiento prematuro. Esa limitación detendría el desarrollo de las comunidades que ya lo habían logrado a costa del agotamiento señalado. Pero también detendría el del mundo en desarrollo, que no era responsable de ese agotamiento y que soportaba, además, la penuria ambiental mundial de la humanidad y la propia del subdesarrollo, que implica falta de higiene, seguridad y comodidad. Se l evantó entonces la voz de ese mundo en desarrollo que propuso la antigua fórmula de la integración del desarrollo con la preservación ambiental. Las reuniones preliminares de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente que se celebró en Estocolmo en 1972, la propia Conferencia y el Informe Brundtland, conocido como "Nuestro futuro común" (1987) (56), perfeccionaron el concepto, que constituyó el objetivo de una nueva conferencia que se celebró en Río de Janeiro, sobre el medio ambiente y el desarrollo, en 1992. Así se fue acuñando el concepto de desarrollo sostenible y difundiéndolo como una innovación. Esa actitud hizo sentenciar al juez Weeramantry, vicepresidente de la Corte Internacional de Justicia de La Haya, que el desarrollo sostenible no es meramente un principio del derecho internacional moderno, sino que como "una de las ideas más antiguas legadas por la humanidad desempeña un papel importante al servicio del derecho internacional" (57).
6. La respuesta de los Estados Los Estados emprendieron reformas jurídicas y administrativas. En 1964, Francia aprovechó la agitación ambiental para reformar su legislación del agua, que hasta ese momento daba amplias atribuciones a los propietarios de fundos civiles, atribuciones más amplias de lo que convenía. Para preservar el medio ambiente, en ese momento la reforma privilegió la decisión de la autoridad y de la comunidad frente a esos propietarios. En 1971 reagrupó sectores administrativos preexistentes en el nuevo Ministerio de Protección de la Naturaleza y del Ambiente, al que se le dieron poderes delegados por el primer ministro para afrontar la responsabilidad 43
preliminar de reorientar la actividad del resto de la administración hacia objetivos ambientales. De ese modo ejercía funciones de más alta jerarquía que los demás ministros pero, en cambio, no se le dio presupuesto autónomo, lo que enervó su capacidad de efectuar inversiones. Por ello, en la primera oportunidad se le brindó el mismo rango que a los demás ministros, pero se hizo de la inversión en desarrollo ambiental un puntal de su actividad. Los Estados Unidos sancionaron la Ley de la Política Ambiental Nacional (National Environmental Policy Act [NEPA]), que creó el Consejo de Calidad Ambiental de 1969 promulgada por el presidente Nixon el 1/1/1970(58), reformaron la Ley del Aire Limpio y crearon la Agencia de Protección Ambiental, a la que transfirieron funciones que tenían en ese momento departamentos preexistentes. Ambos organismos dependen directamente del presidente de la Nación.
7. La respuesta de la comunidad internacional. La ONU La ONU y los gobiernos que la integran advirtieron el interés y la agitación de la opinión pública en la preservación y el mejoramiento del ambiente y no quisieron quedar afuera, sino más bien orientarlos para armonizarlos con sus propios puntos de vista. Sin embargo, como se apreciará inmediatamente, lo hicieron con mayor parsimonia que aquella opinión inspiradora. Para ello, se convocó la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, que se celebró en Estocolmo en 1972(59).
SECCIÓN II: ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL 1. Pluralidad de centros de interés, de decisión y de acción que condicionan el ambiente El ambiente es un conjunto sistemáticamente integrado pero en equilibrio precario. Pluralidad de regiones, sectores económicos y sociales y aun de generaciones actúan sobre él, disfrutan de sus beneficios y padecen su deterioro de distintos modos y en diferentes oportunidades, por lo que su interés primario se concentra en uno o pocos elementos o problemas. Pluralidad de profesiones con distintos enfoques, metodología, instrumental y objetivos se ocupan del ambiente. El hombre de ciencia, por su formación y objetivos, suele ser el que primero advierte los peligros ambientales y propala sus diagnósticos y pronósticos que, a su vez, quedan expuestos a las críticas y los comentarios del sector científico. De la libertad, del correcto ejercicio y l a eficacia en la comunicación depende, a partir de ese momento, que las conclusiones de la ciencia sean aceptadas por la comunidad y por los poderes públicos. Todos esos intereses, temores y opiniones condicionan la política y las estructuras administrativas responsables del ambiente. Si no se integran, o por lo menos armonizan, esas fuerzas convergentes, en muchos casos y, en otros, divergentes: a) se produce una deficiente asignación de recursos (humanos, técnicos y económicos); b) algunas funciones se duplican, lo que no sólo aumenta los costos y el esfuerzo sino que también puede acentuar indebidamente los efectos buscados; c) otras funciones se cumplen en abierta controversia, lo que puede neutralizarlas; 44
d) pueden realizarse inversiones inconvenientes en estudios, proyectos y obras, como en el caso de la presa de Tellico en los Estados Unidos, cuya construcción fue fulminada por una decisión de la Suprema Corte del 15/4/1978 para proteger a un pececito protegido como especie en peligro por la Endangered Species Act (60). Como periodista Ronald Reagan había lanzado al aire ácida y diariamente su defensa de la obra a mediados de 1977 en su Programa His own hand. Pero ganó el "Snail Darter". Al Congreso no le quedó otra alternativa que eximir a la presa de la veda de esa ley (25/9/79) y la presa empezó a funcionar. Ejemplares de la especie se llevaron a otros hábitats y, finalmente se la reclasificó como simplemente "amenazada" (5/7/1984). Para que el interés común prevalezca efectivamente sobre esa pluralidad de intereses y ansiedades sectoriales, locales y generacionales, una buena política ambiental deberá canalizarlos para aprovechar toda su creatividad y evitar, al mismo tiempo, que su fuerza no desintegre el ambiente.
2. Política ambiental o variable ambiental de la política Toda política lleva implícita una variante ambiental, lo que no implica que siempre los gobiernos formulen separadamente una política ambiental, como se suele hacer en otras áreas, por ejemplo, la agraria, la industrial, la pesquera o la naviera. La generalización de los problemas ambientales que afectan a todos los sectores económicos y sociales y a distintas regiones y generaciones indujo a los gobiernos a formularlos separadamente, lo que implica que esa política ambiental condiciona el resto de las políticas. Ello permite expresar la política ambiental con mayor claridad, pero lo abstracto y genérico de su formulación dificulta su articulación con esas otras políticas sectoriales y regionales que la políti ca ambiental condiciona(61). Si se sigue, en cambio, el modelo de formular cada política sectorial o regional hay que darle todos los ingredientes ambientales, lo que los centros sectoriales y regionales de presión y las estructuras administrativas que los reflejan tienden normalmente a postergar en aras de sus propios objetivos inmediatos. Por ello, es primordial que los gobiernos y los organismos internacionales formulen e instrumenten políticas específicamente ambientales que se proyecten no sólo hacia afuera sino también a sus distintas áreas administrativas, para hacerles atender en su función primaria también los objetivos ambientales. Como una política se sostiene por las opciones que genera, debe proveer los contrapesos necesarios para balancear las distintas presiones, integrando la política ambiental a la gestión global del Estado.
3. Necesidad de una estructura administrativa especializada para ejecutar la política ambiental La libre iniciativa del individuo y sus organizaciones puede ser suficiente para conducir las relaciones familiares; ha dado abundantes frutos económicos y culturales y ha enaltecido las relaciones políticas. En éstas y otras materias bastó la norma y un juez que impidiese o reparase su violación, pero la libre acción del individuo y sus organizaciones no lograron contener el deterioro ambiental. Se ha visto anteriormente cómo el ambiente, que interesa a toda la comunidad, es vulnerado por la actividad individual, la sectorial, la regional y la del propio Estado. 45
Para reparar esa indefensión hay que adaptar la organización administrativa del Estado, sus divisiones políticas y municipalidades. La mayor parte de las divisiones de una estructura administrativa tradicional detenta responsabilidades que influyen sobre el ambiente aunque estén orientadas hacia las distintas actividades económicas y sociales que requieren su acción (agricultura, industria, minería, transporte, educación, deporte, etc.) o bien hacia las diferentes regiones que administran (Estado nacional, provincial o comuna). Es indudable que cualquier función que se asigne a la autoridad siempre debe ejercerse evitando que los administrados ofendan el derecho de terceros a disfrutar del ambiente. Como áreas de la Administración Pública de los Estados Unidos se resistían a tomar medidas en salvaguarda del ambiente con el argumento de que carecían de competencia para actuar en materia ambiental fue necesario sancionar la Ley de Política Ambiental Nacional para obligar a toda la Administración a usar todos los medios aptos para administrar los programas federales del modo más conveniente para el ambiente (NEPA, secc. 101), aplicar las leyes y los reglamentos conforme a tales objetivos (íd. 102 [1]) y efectuar el estudio del impacto ambiental de sus proyectos (íd. 202 [2]).
4. Nivel jerárquico de la función ambiental
4.1. La organización p iramidal del Poder Ejecutivo no alcanza La función ambiental es eminentemente correctiva. La preservación y el mejoramiento del ambiente en el interés de todos competen a todas las áreas administrativas, pero la realidad muestra una resistencia al cambio de esas áreas, que intereses sectoriales señalados estimulan. Teóricamente no debería haber discrepancias entre esas distintas áreas por la verticalidad presidencialista que nuestro sistema de gobierno atribuye al poder administrador (art. 99, inc. 1º, CN), pero la desconcentración y la descentralización de funciones en niveles inferiores de la Administración las plantea de hecho. Aun dentro de la Administración central es frecuente la necesidad de requerir la definición presidencial, lo que origina un desgaste que traba tanto el curso de la actividad ambiental como el resto de la actividad administrativa. Además, esa organización piramidal de la Administración posibilita la toma de decisiones sin intervención del área ambiental si ésta no lo advierte oportunamente o si una norma no impone en forma obligatoria esa intervención, por cuanto el área ambiental no suele tener autoridad funcional específica sobre sectores activamente contaminadores como el industrial, el agrícola y el energético.
4.2. La ubicación de la funció n ambiental en el nivel jerárquic o más alto del Poder Ejecuti vo tampoc o alcanza Cuanto más alto sea el nivel jerárquico en que se tome una decisión, más fácil será dar coherencia a la función ambiental. En los Estados Unidos, el interés en dar a la gestión ambiental una más alta jerarquía burocrática y sacarla de las pujas entre los distintos departamentos indujo 46
al presidente Nixon a crear en 1969 la Agencia de Protección Ambiental y el Consejo de Calidad Ambiental, y al presidente Clinton a crear, en 1993, la Oficina de Política Ambiental como dependencia de la presidencia, criterio que se mantiene. En la Argentina, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación depende de la Jefatura de Gabinete de Ministros. La proximidad burocrática al conductor del gobierno otorga a la decisión ambiental una mayor fuerza política, aun sobre los ministros, pero la inserción en la estructura ministerial le facilita el uso de los mecanismos de la burocracia que ejercen el poder que la Constitución atribuye a los ministros. Cualquiera sea el nivel jerárquico que se atribuya a la función ambiental, siempre deberá afrontar la coordinación de las demás áreas administrativas y, en caso de discrepancias entre ellas, acudir a la decisión superior del Poder Ejecutivo. Una alternativa para fortalecerla sería darle una intervención previa obligatoria en toda decisión administrativa susceptible de afectar el ambiente, como se suele hacer en materia presupuestaria con la variable de jerarquizarla como requisito de validez de la decisión, como hace el modelo norteamericano citado. Se jerarquizaría, de este modo, la acción de un área administrativa frente a áreas que podrían ser del mismo nivel o incluso de uno superior (62) .
5. La organización administrativa ambiental de la Argentina La actividad administrativa en materia ambiental se ejerce promiscuamente desde las distintas áreas administrativas a través de las cuales el Poder Ejecutivo de la Nación cumple su actividad. Desde su creación en 1882, el Departamento Nacional de Higiene cumplió una misión tesonera en defensa de la sanidad ambiental. También lo hicieron Obras Sanitarias de la Nación —hoy Sociedad Agua y Saneamientos Argentinos SA— como proveedora de agua potable y operadora del servicio cloacal, los distintos servicios de salud humana, animal y vegetal y hasta el ministerio responsable de las relaciones exteriores se empeña en que no se dañe el ambiente argentino desde el exterior. Al hacerlo separadamente, a veces superponiendo su actividad y otras contradiciéndose, desperdician recursos y no logran resultados satisfactorios. La creación de una Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano en 1973 y de dependencias similares sucesivas posibilitó la sistematización de muchas de esas actividades administrativas dispersas por todos los ministerios y organismos descentralizados. Pero no de todas. Los gobiernos posteriores cambiaron de criterio. En 1992 se creó una Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable dependiente del presidente de la República (63). Se volvió a cambiar de criterio, la función ambiental se atribuyó a un Ministerio. Más adelante la responsabilidad pasó a una Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros hasta que el decreto de necesidad y urgencia 13/2015 la llevó a un nuevo Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable(64).
6. La administración estatal agresora del ambiente La propia administración estatal, en especial la industrial, desarrolló actividades que dañan el ambiente que, en muchos casos, la justicia reprochó. Los cultivos que 47