UNIDAD 1
UNIDAD 1 La actividad financiera del Estado Objetivos: Al finalizar la unidad el alumno: • Describirá Describirá el concepto y la finalidad de la actividad financiera financiera del Estado. • Distinguirá el concepto de derecho derecho financiero y las ramas en que se divide. • Explicará el concepto y finalidad del derecho tributario. • Identificará la potestad tributaria del Estado y su fundamento constitucional. • Describirá las fuentes del derecho fiscal.
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DERECHO FISCAL
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Conceptos centrales Actividad financiera del Estado
Concepto Concepto
Finalidad Concepto
Derecho financiero
Derecho fiscal
Derecho tributario
Finalidad Derecho patrimonial
División
Derecho presupuestal Concepto Fundamento constitucional Potestad tributario
Protestad exclusiva de la Federación Protestad tributaria de los estados Carencia de potestad tributaria municipal
La ley El decreto delegado Fuentes del derecho fiscal
El reglamento Las circulares La jurisprudencia Los principios generales del Derecho 21
Finalidad
UNIDAD 1
Introducción
E
n esta primera unidad estudiaremos diversos temas de carácter fiscal; empezaremos por la actividad financiera del Estado, la cual es fundamental para satisfacer las necesidades sociales y se desarrolla cuando el Estado cumple con los tres aspectos fundamentales que la integran: int egran: la obtención de ingresos, la administración o manejo de recursos y la erogación de sumas de dinero para el pago de obras y servicios públicos, así como demás gastos propios de la actividad estatal. Otro tema fundamental que trataremos en esta unidad es el derecho financiero, la rama del derecho público que abarca ampliamente la actividad financiera del Estado y cuyo contenido se refiere a los tres aspectos antes mencionados de la actividad financiera del Estado. El derecho financiero se divide a su vez en derecho fiscal, derecho patrimonial y derecho presupuestal, ramas jurídicas que también abarcará nuestro estudio.
Aunado a esto se encuentra el estudio del concepto y contenido del derecho tributario, tributari o, que es frecuente identificar identif icar como sinónimo del derecho fiscal, por lo que resulta necesario que conozcas en qué consiste la materia tributaria y cuál es su finalidad para que compares estas dos materias y precises sus similitudes y diferencias. La potestad tributaria tribut aria es otro tema fundamental incluido en esta unidad. El Estado puede imponer contribuciones a los gobernados, pero tal potestad tiene fundamento jurídico jurídi co en la ley, ley, concretamente en la Constitución Constitució n Política de los Estado Unidos Mexicanos, por lo que estudiarás en qué consiste y a cuál organismo estatal se le atribuye. Finalmente, revisaremos revisar emos las fuentes del derecho fiscal: la l a ley, ley, el decreto delegado, el reglamento, las circulares, la jurisprudencia y los principios generales del Derecho. Su objeto es conocer en qué consiste cada una de ellas, cuál es su naturaleza jurídica jurídi ca en particular y, y, en algunos casos, el requisito que deben cumplir para convertirse en fuentes supletorias del derecho fiscal. 23
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1.1. Actividad financiera del Estado 1.1.1. Concepto Concepto El Estado realiza múltiples actividades encaminadas a satisfacer necesidades tanto tant o a nivel individual como de los grupos que que componen la sociedad; es decir, necesidades individuales y colectivas. La actividad estatal puede también orientarse a satisfacer necesidades de la sociedad en general, que corresponde al Estado realizar en forma exclusiva, por lo que se les conoce como necesidades públicas, como la impartición de justicia justic ia y la conservación del orden público. Para que el Estado pueda cumplir con estas funciones, debe contar con toda clase de recursos, principalmente los de carácter financiero, y por ello dispondrá de los medios económicos suficientes para realizar sus actividades y cumplir con sus objetivos. Es así que la actividad financiera del Estado tiene que ver con tres aspectos fundamentales: • Obten Obtenció ción n de ingre ingreso sos. s. • Manejo Manejo de recurs recursos. os. • Erogación de sumas de dinero para para el pago pago de obras y servicios servicios públicos y gastos propios de la actividad estatal.
¿Qué necesidades satisface la actividad financiera del Estado?
¿Qué enfoques se emplean para el estudio de la actividad financiera del Estado?
La actividad financiera del Estado tiene ti ene importancia fundamental en la satisfacción de las necesidades sociales, de ahí que resulte tan variada y compleja, al grado de que su análisis debe hacerse a partir de diferentes puntos de vista, según el contenido y enfoque con el cual se aborde. Los principales enfoques para estudio de la actividad financiera del Estado son los siguientes: A. Enfoque económico. Es indudable que la actividad financiera del Estado tiene un contenido esencialmente económ económico. ico. Se traduce en la l a obtención 24
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de ingresos o recursos, así como en la gestión o manejo de los mismos y en la aplicación o erogación de sumas de dinero necesarias para el pago de obras y servicios públ públic icos os.. Si el Estad Estado o care carecie ciera ra de tales tales recur recurso soss finan financi cier eros os qued quedar aría ía impo imposib sibili ilita tado do par para sati satisf sfac acer er las las nec necesid esidad ades es de la soci socieedad dad, lo cual ual le impe imped diría iría cum cumplir plir con el obje objeti tiv vo supremo que tiene encomendado: pr encomendado: proc ocur urar ar el el bien bien co común mún de la la socie socieda dad. d. B. Enfoque jurídico. Toda actividad que El contenido esencial realice el Estado debe basarse necesariamente en de la actividad financiera del Estado disposiciones jurídicas, es decir, en preceptos es de carácter económico, pero tiene legales que lo faculten para llevar a cabo sus también contenidos de carácter actividades y cumplir con sus objetivos. El Estado, jurídico y político polí tico junto con sus órganos órganos administra administrativos tivos,, está sujeto a un régimen de derecho conforme al cual realiza r ealiza sus actividades y lleva a cabo sus funciones con estricto apego a la ley; en caso de no cumplir con tales ordenamientos, la actividad del Estado sería considerada como arbitraria y caprichosa, situación que resulta inadmisible en un régimen de derecho. Es así como se cumple el principio jurídico j urídico conforme al cual el Estado sólo puede realizar aquello que la ley expresamente le faculta.1 C. Enfoque político. La actividad financiera del del Estado es un concepto vinculado estrechamente con el de de soberanía financiera. Una de las formas de manifestación de la soberanía financiera fin anciera del Estado es su potestad para imponer a los gobernados las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de egresos; su objeto es allegarse suficientes recursos económicos económicos para satisfacer las grandes necesidades sociales, destinando destinan do las cantidades necesarias para ejecutar los planes y programas que forman parte de su estrategia política y social. Por ello se dice que la actividad financiera del Estado tiene también un contenido de carácter político.1
Conforme a lo expuesto, actividad financiera del Estado se puede definir como: La actividad que realiza el Estado por medio de sus órganos de la administración pública tendiente a satisfacer las necesidades sociales, para lo cual debe cumplir con tres momentos fundamentales: la obtención de in gresos, el manejo de recursos y la erogación de los mismos. 1
Política: arte de gobernar y expedir leyes tendientes a asegurar la buena marcha del Estado y la tranquilidad y el bienestar de los ciudadanos. 25
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1.1.2. Finalidad La actividad financiera del Estado carece de una finalidad o propósito per se, se, es decir, no tiene un fin propio en tanto que busca solamente convertirse en el instrumento idóneo para que el Estado cumpla con su objetivo fundamental, que es satisfacer las necesidades sociales. ¿Por qué carece de un propósito finalista la actividad financiera del Estado?
Es por ello que tal actividad carece carece de un propósito propósito finalista, finali sta, puesto que no persigue objetivos o fines en sí misma, sino que se trata únicamente de un instrumento indispensable por virtud del cual el Estado, luego de cumplir con los tres momentos fundamentales de la actividad financiera, está en condiciones de ofrecer a los gobernados los bienes y servicios idóneos para satisfacer sus necesidades. necesi dades. La actividad financiera del Estado Est ado tiene, por tanto, tanto, el carácter instrumental, instru mental, es decir, es una herramienta, un recurso de que dispone el Estado para satisfacer las necesidades sociales y procurar el bien común.
Ejercicio 1 1. Los momentos fundamentales de la actividad financiera del Estado son:
•____________________________________________________. •________________________________________ ____________. •________________________________________ •_________________________ ___________________________. ____________. •________________________________________ •_________________________ ___________________________. ____________.
2. Para el estudio de la l a actividad financiera del Estado pueden emplearse diversos enfoques; marca solamente el que no sirve no sirve para este fin.
a) b) c) d)
Enfo Enfoqu quee econ económ ómico ico.. Enfoque Enfoque psicológico. psicológico. Enfo Enfoqu quee juríd jurídico ico.. Enfo Enfoqu quee polít político ico.. 26
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3. Al tratar sobre la actividad financiera del Estado y afirmar que éste "sólo puede realizar aquello que la ley expresamente le faculta", tal aseveraci ón tiene un contenido:
a) b) c) d)
Econ conómico ico. Políti Político. co. Ideol deológ ógic ico. o. Jur Jurídic ídico. o.
4. La actividad financiera del Estado la realiza:
a) b) c) d)
La Cámar Cámaraa de Dip Diputa utados dos.. El secretario sec retario de Hacienda. Los Los órganos órganos de de la adminis administrac tración ión pública pública.. El tesore tesorero ro de la Federac Federación. ión.
5. ¿Cómo se define la actividad financiera del Estado?
__ ______ ________ ___________ _______ ___________ __________ _____ _____ ___________ _______ _______ _______ ________ ____ __ ______ ________ ___________ _______ ___________ __________ _____ _____ ___________ _______ _______ _______ ________ ____ __ ______ ________ _____ ____ ______ ______ ______ ______ _______ _______ ______ ______ _______ _____ ____ ______ ______ ______ _______ _____ ____ _____. __.
1.2. Derecho financiero 1.2.1. Concepto Una vez establecido estableci do en qué consiste la actividad financiera del Estado, dejando en claro que comprende tres aspectos fundamentales, como son la obtención de ingresos, el manejo de recursos y la erogación de sumas de dinero para el pago de obras y servicios públicos, públ icos, procedamos a analizar la rama del Derecho a que qu e corresponde su estudio. 27
El derecho financiero abarca la captación de recursos y concluye con la erogación de los mismos para el pago de obras y servi se rvicios cios públicos
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¿El derecho financiero se encuentra perfectamente definido?
Es al derecho financiero que compete la regulación de los tres aspectos fundamentales antes citados, por ello el lo constituye constitu ye una disciplina discipli na cuyo campo de estudio está perfectamente definido, pues se integra por normas jurídicas jurí dicas que le dan sustantividad sustanti vidad y permiten su división en otras ramas del Derecho, las cuales abordan aspectos concretos del carácter financiero del Estado.
Antes de conceptualizar esta disciplina jurídica conviene conocer en qué consiste el vocablo finanzas. vocablo finanzas. La La palabra finanzas deriva de la voz griega finos, finos, la cual, a su vez, pasa al latín la tín como finis como finis,, que significa poner fin o término a algo; en este caso puede entenderse, por extensión, que el fin o término se refiere al pago, que es el medio idóneo y por excelencia para extinguir las obligaciones. Como ya vimos, vimos, la actividad activi dad financiera del Est ado se inicia desde el momento en que éste adquiere dinero líquido o bienes producidos por la actividad económica, los cuale s pasan de la propiedad de los particulares al patrimonio estatal por disposición expresa de la ley, para que los aplique al pago de las obras o bras y servicios servi cios públi pú blicos cos y demás gastos gast os operati ope rativos vos propios prop ios de su actividad. Mientras el Estado efectúa tales erogaciones, administra los bienes que recibió, crea e implanta sistemas de custodia custod ia de valores para proteger su integridad, además de que procura el acrecentamiento de tales bienes, es decir, su productividad, para dar por terminado el ciclo financiero cuando eroga las cantidades necesarias en pago de los bienes y servicios públicos satisfactores de las necesidades humanas; es así como debemos entender que el Estado devuelve a la sociedad, transformados en bienes y servicios públicos públ icos,, la totali tot alidad dad de los recursos recur sos de que dispuso disp uso por mandato mandat o legal. lega l. Derecho financiero es: El conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus tres aspectos fundamentales, así como las relaciones jurídicas que surgen en el ámbito financiero financiero entre los órganos del Estado, o entre éstos y los gobernados. 28
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1.2.2. Finalidad El derecho financiero es una amplia rama del derecho público cuyo contenido está claramente determinado, puesto puesto que tiene que ver con la actividad financiera del Estado; tal actividad se integra por los tres momentos fundamentales fundamentales ya explicados, y de ello se desprenden los fines naturales del derecho financiero. Es decir, la finalidad del derecho financiero es de carácter tripartit a: 1. Crea las normas jurídicas que regulan la recaudación de los ingresos del Estado ; estas normas constituyen la esencia de la actividad actividad financiera financie ra estatal. Su objeto es asegurar que el Estado se allegue los recursos financieros necesarios para satisfacer las necesidades sociales y procurar el bien común de los gobernados; aspectos que le son consustanciales. 2. Crea las normas jurídicas que aseguran la gestión o manejo y productividad de los recursos que obtiene el Estado . Su objeto es procurar la conservación conservación y productividad de tales recursos que forman el patrimonio estatal, con lo cual asegura su existencia y disponibili dad, El derecho financiero tiene e incluso, hasta su acrecentamiento, para finalidades concretas que se emplearlos cuando se requiera.
resumen en una trilogía: la recaudación de ingresos, el manejo de recursos y la erogación de sumas de dinero para el pago de obras obras y servicios ser vicios públicos
3 . Crea las normas jurídicas necesarias para erogar las sumas de dinero en pago de obras y servicios públicos y demás gastos propios de la actividad estatal . Su objeto es precisar la forma y monto que el Estado erogará de los recursos financieros de que dispone, previa aprobación que otorgue al presupuesto presupuesto de egresos egresos el órgano órgano estatal correspond correspondiente, iente, de acuerdo acuerdo con planes y programas diseñados por el Ejecutivo para promover el desarrollo integral del Estado y buscar el bien común de la sociedad.
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Ejercicio 2 1. El derecho financiero es una disciplina discipl ina jurídica cuyo campo de acción está perfectamente determinado, porque:
a) b) c) d)
Es conve convenien niente te para para los fines fines del del Estado. Estado. Lo dispone expresamente la autoridad. Así lo determ determina ina el Poder Poder Judici Judicial. al. Está formado formado por por diversas diversas normas normas jurídicas juríd icas que le dan sustantividad y permiten su división divisi ón en otras ramas del Derecho.
2. La actividad financiera del Estado cumple un un ciclo, el cual se inicia y termina:
a) Compran Comprando do y vendie vendiendo ndo bienes bienes divers diversos. os. b) Invirtiendo Invirti endo y especulando especulan do en negocios negoci os financieros financi eros lucrativos lucr ativos.. c ) Adquiriendo Adquiriendo dinero dinero y bienes de los particulares particulares para aplicarlos al pago de obras y servicios públicos. d) Adquiriendo Adquiriendo empresa empresass productivas productivas para venderlas venderlas posteriormente, posteriormente, con utilidad.
3. El derecho financiero se conceptualiza conceptual iza como:
________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
4. La finalidad tripartita del derecho financiero se ve reflejada en la creación de normas jurídicas; marca sólo las normas que no corresponden no corresponden a tal finalidad.
a) Normas Normas que regulan la recaudación recaudación de los ingresos ingresos del Estado. b) Norm No rmas as qu e regu re gull an el pr ést és t amo am o y cobr co br o de cr édi éd i to s ent en t re particulares. c ) Normas Normas que aseguran aseguran la gestión gestión y productivid productividad ad de los los recursos recursos del Estado. d) Normas Normas que regulan regulan las las erogaciones erogaciones que que realiza realiza el Estado. Estado. 30
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1.3. División del derecho financiero 1.3.1. Concepto La mayoría de los autores dividen el derecho financiero según las fases o momentos en que se realiza la actividad financiera del Estado, que son la obtención de ingresos, la gestión o manejo de recursos y la aplicación de erogaciones. Por tanto, el derecho financiero se divide en: derecho fiscal, derecho patrimonial y derecho presupuestario.
El derecho financiero se divide en derecho derecho fiscal, fiscal, patrimonial y presupuestal
1.3.2. Derecho fiscal Antes de indicar un concepto de derecho fiscal es necesario precisar el contenido de esta materia, cómo se pronuncian respecto a ella nuestros tribunales y qué opinión tienen los doctrinarios.
El derecho fiscal regula todos los ingresos del Estado
La materia fiscal se compone por todos los ingresos que le corresponde percibir al Estado, cualquiera que sea su naturaleza, tanto por concepto de contribuciones como por explotación de bienes que forman el patrimonio estatal, y por ingresos que provengan del ejercicio de sus funciones de derecho privado, en las que no se afecta en absoluto la soberanía del Estado. De lo expuesto se desprende que la ¿Cuál es el contenido materia fiscal comprende tanto las contribuciones del derecho fiscal? o ingresos que obtiene el Estado en ejercicio de su facultad de imperio, de su potestad tributaria, tal como lo previenen los l os artículos 31, fracción IV, IV, y 73, fracción VII, de la Constitución Federal, Federal , como también los ingresos que obtiene en ejercicio de sus funciones de derecho privado, y aun aquellos provenientes de la explotación de sus bienes patrimoniale s. 31
DERECHO FISCAL
Al respecto, el tratadista Humberto Delgadillo Delgadill o comenta: "Desde el punto de vista del derecho sustantivo encontramos que lo fiscal se extiende a todo tipo de ingresos de derecho público que percibe la Federación: contribuciones, contribucio nes, productos, aprovechamientos y sus sus accesorios, todos regulados por la Ley de Ingresos de la Federación, que anualmente emite el Congreso de la Unión, por lo que podemos afirmar que el derecho fiscal regula todo lo relativo a los ingresos que el Estado obtiene en el ejercicio de sus funciones". 2 El derecho fiscal puede conceptualizarse conceptuali zarse como sigue: Es el conjunto de normas jurídicas referidas al establecimiento de contribuciones, contribucio nes, esto es, impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, así como a los demás ingresos que le corresponda percibir al Estado cualquiera que sea su origen.
1.3.3. Derecho patrimonial El derecho patrimonial es la segunda división del ¿Cuál es el derecho financiero, la cual se aplica a la adquisición, contenido del disfrute, conservación y enajenación de los bienes derecho propiedad del Estado, por lo que su contenido se limita patrimonial? exclusivamente al aspecto patrimonial. Esta rama del derecho financiero es sumamente sumamente especializada, aunque el aspecto patrimonial del Estado comprende todo un pro p ro ce s o, qu e s e i n i ci a d es de l a ad qu i s i ci ón de b i e ne s , p a sa po r su aprovechamiento, conservación y disfrute, y concluye con la enajenación o extinción de los mismos. Sergio Francisco de la Garza define el derecho patrimonial como sigue: "Es la rama del derecho financiero que se integra por las normas jurídicas relativas a la adquisición, administración y enajenación de bienes que 2
Luis Humberto Delgadillo, Principios Delgadillo, Principios del derecho tributario, tributario , p. 26. 32
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constituyen el patrimonio fijo del Estado, integrado por bienes muebles e inmuebles de su titularidad, así como de los entes descentralizados y empresas paraestatal paraes tatales". es". 3
1.3.4. Derecho presupuestal presupuestal Esta es la tercera división del derecho financiero que está orientada a regular juríd ju rídic icamen amente te todos tod os los actos act os relat rel ativos ivos a los pr p r e s up u es t os de i ng r e s o s y egr eg r e s o s de l a Federación, conforme a los cuales el Estado obtendrá y erogará recursos financieros que, que, en el caso de los ingresos, estarán constituidos por todos los que señale la Ley de Ingresos de la Federación y en el caso de los egresos, por los establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
¿Cuál es contenido del derecho presupuestal?
El derecho presupuestal regula los ingresos y egresos del Estado
Conviene precisar que la Ley de Ingresos de la Federación es un acto formal y materialmente legislativo, cuyo objeto es determinar los ingresos que obtiene el gobierno federal por diversos conceptos, mismos que se causan y recaudan conforme a las leyes en vigor. Por su parte, la naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos de la Federación es sui es sui generis generis,, pues se trata de un acto legislativo en su aspecto formal, pero administrativo administrativo en su aspecto aspecto material. material. El objeto del Presupuesto Presupuesto de Egresos Egresos es detallar los conceptos, partidas, programas y cantidades presupuestales autorizadas previamente por la Cámara de Diputados para ser ejercidas por la administración pública, conforme a lo dispuesto por la Constitución Federal en su artículo artícul o 74, fracción IV, IV, primer párrafo. El concepto de derecho presupuestal nos lo ofrece en forma clara y precisa el mismo tratadista Sergio Francisco de la Garza: 3
Sergio Francisco de la Garza, Derecho Garza, Derecho financiero mexicano mexicano,, p. 21. 33
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Son todas aquellas normas jurídicas relativas a la preparación, aprobación, ejecución y control de los presupuestos de ingresos y egresos y a las normas jurídicas sobre la rendición de cuentas y sobre la responsabilidad de los funcionarios funcionarios públicos públi cos por el mal manejo de d e esos recursos. re cursos.4
Ejercicio 3 1. La mayoría de los autores dividen el derecho financiero:
a) Según Según su propio propio criterio criterio.. b) Atendiendo Atendiendo al origen origen constituc constitucional ional u ordinario ordinario del que proveng provengan an las normas jurídicas. c) Conform Conformee lo previene previene la ley. ley. d) Según los momentos momentos en que se clasifica la actividad financiera del Estado.
2. ¿Cómo se divide el derecho financiero?
a ) __________ ________________ ___________ __________ __________ __________ __________ __________ _________. ____. b) ____________________________ __________________________________________________. ______________________. c ) __________ ________________ ___________ __________ __________ __________ __________ __________ _________. ____. 3. ¿Qué tipo de ingresos regula la materia fiscal?
__ _______________________________________________________________________________.
4. La Ley de Ingresos de la Federación:
a) b) c) d)
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Es ley ley, pero sólo formalme formalmente. nte. Es ley, ley, pero sólo materialmente. Es ley ley, forma formall y materia materialmen lmente. te. Es ley formal formal o materialmente, materialmente, según según el el ingreso de que se trate.
Ibidem, Ibidem, p. 20. 34
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1.4. Derecho tributario 1.4.1. Concepto Por principio debe aclararse que el El derecho tributario regula los vocablo "tributario" tiene su origen en cuestiones ingresos llamados contribuciones contribuciones históricas, cuando el Ejecutivo Ejec utivo o el rey absoluto podían establecer establecer los tributos a cargo del pueblo pueblo en forma unilateral, y hasta discrecional, sin otra medida que la fijada por ellos mismos, de acuerdo con sus intereses y necesidades. En la actualidad ese término ha sido sustituido por el de "contribución", cuya nueva connotación revela la participación parti cipación de los gobernados para el sostenimiento sostenimiento del Estado, lo cual constituye constituye un nuevo enfoque enfoque jurídico y psicológico sobre los impuestos. Lo tributario tiene que ver con las cargas tributarias que establece el Estado a los gobernados para cubrir los gastos públicos; tal disposición disposi ción encuentra su fundamento en lo dispuesto por el artículo 31 fracción IV de la Constitución Const itución Federal, que dispone: "Son obligaciones de los mexicanos: IV. IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes". Puede afirmarse, por tanto, que los tributos tienen que ver exclusivamente con las contribuciones, con los impuestos que el Estado fija a los gobernados en ejercicio de su facultad tributaria; tributari a; estos ingresos provienen de sus funciones de derecho público, por lo cual su contenido y alcance se restringe sólo a las contribuciones, contribu ciones, las cuales forman una parte de los ingresos del Estado, puesto que éste tiene múltiples conceptos de ingreso que no se ajustan en el concepto "tributario". De esta manera, puede concluirse que el campo del derecho fiscal es bastante más amplio respecto al del derecho tributario; el primero abarca todos los ingresos que le corresponde 35
¿Cuál es el contenido del derecho tributario?
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percibir al Estado, así de derecho público como de derecho privado, ejerciendo o no su facultad tributaria, en tanto que el derecho tributario sólo sólo tiene que ver con los tributos, es decir, con las contribuciones que el Estado impone a los gobernados en ejercicio de su facultad tributaria y que corresponden exclusivamente al campo del derecho público. Por tanto, el derecho tributario lo podemos definir de la siguiente manera: El conjunto de normas jurídicas relativas al establecimiento de contribuciones, contribucion es, así como a las relaciones jurídicas que surjan entre los órganos de la administ ad ministración ración pública públi ca y los particulare par ticulares. s.
1.4.2. Finalidad El derecho tributario tributari o es una importante rama del derecho público cuyo propósito está orientado a regular la actuación del Estado Est ado en la creación de contribuciones, con base en su poder tributario; tiene también como propósito regular las l as relaciones que surjan entre los órganos administrativos del Estado y los particulares, así como regular los procedimientos oficiosos o contenciosos que surjan entre la administración administraci ón pública y los particul particulares. ares. Asimismo sanciona, de acuerdo con con lo previsto por la ley l ey,, en caso de violación viola ción de las normas fiscales, que abarcan desde infracciones menores sancionadas pecuniariamente hasta graves delitos de carácter fiscal castigados con pena corporal.
El derecho tributario abarca, incluso, sanciones
Con lo expuesto se puede apreciar la importancia que tiene tie ne el derecho tributario, consistente en participar en todo t odo lo referente a las contribuciones desde el momento en que se crean las leyes, se publican e inician su vigencia, hasta su cabal aplicación en el campo tributario, sin importar quién resulte ser el sujeto obligado, persona física o moral, empresas estatales o entidades del sector paraestatal, paraesta tal, o cualesquiera otras, siempre que sean obligados en la relación jurídica tributaria. tributaria. 36
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Ejercicio 4 1. El vocablo vocablo "contribución" tiene actualmente, en materia tributaria, una connotación de:
a) b) c) d)
Fuerz Fuerza, a, imposic imposición ión,, sometimi sometimient ento. o. A veces veces de fuerza o de imposición, imposición, según esté expresado expresado en la ley. ley. No importa importa como como esté esté expresado, expresado, siempre implica implica imposición. imposición. Participación Participación o contribución contribución para pagar los gastos gastos públicos. públicos.
2. En cuanto a las cargas tributarias para cubrir los gastos del Estado:
a ) Los particul particulares ares contribu contribuyen yen espontá espontánea neamen mente. te. b) Los particulares contribuyen sólo que se les pida. c) Los particulares pueden pueden pagar pagar o no contribuciones, contribuciones, según según dispongan de recursos. d) Es obligac obligación ión de los mexicanos mexicanos contribuir contribuir a los los gastos gastos públicos públicos del Estado, por mandato constitucional. 3. El campo del derecho tributario tiene que ver con:
a) b) c) d)
Contribu Contribucion ciones es y egresos egresos del Estado Estado.. Gastos del Estado. Est ado. Contribu Contribucion ciones, es, exclusiv exclusivam amente. ente. Ingresos Ingresos que que obtenga el Estado por por la venta de su patrimonio. patrimonio.
4. El derecho tributario se conceptualiza conceptua liza como sigue:
__ _________________________________________________________________________________ __ _________________________________________________________________________________ __ _________________________________________________________________________________ __ _________________________________________________________________________________ __ ______________________________________________________________________________. 37
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1.5. Potestad tributaria
1.5.1. Concepto
La potestad tributaria es conocida también como "poder fiscal", "poder tributario", "potestad impositiva", "facultad tributaria", "poder de imposición", entre otros; consiste en que el Estado tiene poder para imponer a los particulares las contribuciones necesarias para cubrir los gastos públicos, toda vez que le han sido encomendadas tareas superiores para con la sociedad, como son procurarle mejores niveles de vida, ofrecer mejor calidad en sus servicios, proporcionarle proporcionarl e cultura, recreo, salud, etc., cuestiones relacionadas con el bien común de la población y que son consustanciales a su naturaleza. La potestad tributaria se atribuye exclusivamente ¿A qué órgano al Poder Legislativo, que la ejerce cuando expide del Estado se le leyes que determinan situaciones jurídicas o de atribuye la potestad hecho generadoras de contribuciones. La ley está tributaria? formada por normas jurídicas compuestas por abstracciones, que son concretadas por los pa p a r t i c u l a r e s — l u e go d e d e s p l e g a r c i e r t a s conductas o ubicarse en determinadas situaciones— y que originan la obligación de pagar contribuciones. Al Poder Legislativo Legisla tivo se le atribuye la potestad tributaria; al Poder Ejecutivo le corresponde aplicar la ley y vigilar su cumplimiento
Corresponde al Poder Ejecutivo la aplicación y vigilancia del cumplimiento cumplimient o de las leyes fiscales, fiscales, aunque es una función de carácter instrumental, operativa, de lo cual se desprende que la potestad potest ad tributaria del Estado radica exclusivamente exc lusivamente en el Poder Legislativo, Legislativo, que crea la norma jurídica fiscal, en tanto que al Poder Ejecutivo le corresponde su exacta aplicación y observancia en el medio administrativo. 38
UNIDAD 1
A la potestad tributaria se le conceptualiza como: El poder de imperio que tiene el Estado, en ejercicio de sus funciones de derecho público, para imponer unilateralmente contribuciones a los gobernados basado en la potestad potes tad que q ue le concede conced e la ley. ley.
1.5.2. Fundamento constitucional El fundamento constitucional de la potestad tributaria o facultad impositiva se encuentra en el artículo 31, fracción IV, IV, de la Constitución Federal, el cual dispone: Son obligaciones de los mexicanos: IV. IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal o del estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Del referido texto legal l egal se desprenden dos elementos primordiales para la materia tributaria, la proporcionalidad y la equidad. A continuación mencionaremos los criterios jurisprudenciales jurisprudenci ales que ha emitido la Suprema Corte Corte de Justicia respecto a estas dos figuras: Impuesto. Su proporcionalidad y equidad. "La proporcionalidad radica en que los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos públicos en función a su capacidad económica, debiendo aportar una parte justa y adecuada a sus ingresos, utilidades o rendimientos. Conforme a este principio, los gravámenes deben fijarse de acuerdo con la capacidad económica de cada sujeto pasivo, de manera que las personas con ingresos elevados tributen en forma cuantitativamente superior a los de medianos y reducidos recursos. El cumplimiento de este principio se realiza a través de tarifas progresivas. El principio de equidad radica en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos pasivos de un mismo tributo, los que en tales condiciones condiciones deben recibir un tratamiento idéntico a lo concerniente a la hipótesis de causación, acumulación de ingresos gravables, deducciones permitidas, plazos pl azos de pago, etc., debiendo únicamente variar las tarifas tributarias aplicables de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente para respetar el principio de equidad". 39
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¿Los estados de la Federación tienen potestad tributaria? tributaria?
La facultad impositiva la tienen tanto la Federación como las entidades federativas, pero éstas disponen de ella en forma limitada
Existen facultades facultades exclusivas exclusivas de la Federación Federación y facultades concurrentes de la Federación y los estados
La facultad impositiva no sólo se refiere a la Federación sino también a las entidades enti dades que la integran, pues debe tenerse presente que cada entidad federativa es libre y soberana, y dispone de poder tributario, mismo que puede ejercer libremente sólo en cuanto a su régimen interior. Está limitado a fin de no contravenir contravenir las estipulaciones estipulaci ones del pacto federal. Por ello puede señalarse que la Federación tiene potestad tributaria plena, en tanto que los estados sólo tienen autonomía o soberanía limitada en esta materia. Puede señalarse que hay casos en que la Federación tiene reservados campos exclusivos para ejercer su potestad tributaria, tributari a, los cuales le son conferidos en forma positiva o por prohibición expresa a los estados, hecho que se conoce como "facultades exclusivas de la Federación". Existen otros casos en que la Federación y los Estados pueden imponer libremente gravámenes, porque no hay exclusividad de la Federación ni restricciones para los estados, hecho que se conoce como "facultades concurrentes de la Federación y los estados".
1.5.3. Potestad tributaria exclusiva de la Federación Respecto a las facultades exclusivas de la Federación, por disposición expresa del legislador, su fundamento se encuentra en el artículo 73, fracción XXIX-A de la Constitución Federal, como sigue: 1. Sobre el comercio exterior exteri or.. 2. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del del artículo 27. 3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros. 40
UNIDAD 1
4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; Federación; 5. Especiales sobre: a) Energ Energía ía eléctr eléctrica ica.. b) Producción y consumo de tabacos labrados. lab rados. c ) Gasolina y otros otros productos productos derivados derivados del petróleo. petróleo. d) Ceri Cerillo lloss y fósfo fósforo ros. s. e) Aguamie Aguamiell y producto productoss de su ferme fermentac ntación. ión. f ) Explo Explota taci ción ón for fores estal tal.. g) Producc Producción ión y cons consumo umo de de cerveza cerveza.. En las áreas anteriores anteriores sólo la Federación Federación puede puede establecer contribuciones cuyas leyes tendrán aplicación federal. Asimismo, en el últ imo párrafo párr afo de esta est a misma fracci fra cción ón se establ est ablece ece:: "Las "La s entidad ent idades es federat fede rativas ivas participan participan en el rendimiento rendimiento de estas contribucion contribuciones es especiales, especiales, en la proporción proporción que la ley secundaria federal determine", con lo cual queda claro que si bien los tributos los impone exclusivamente la Federación, los estados participan partici pan de la recaudación en la forma que dispongan las leyes federales secundarias.
1.5.4. Potestad tributaria de los estados Respecto a la potestad tributaria de los El fundamento constitucional del estados ha sido motivo de controversia entre los poder tributario tribut ario de los estados est ados tratadistas el punto donde se encuentra su se encuentra en el artículo 40 fundamento constitucional; algunos han de la Constitución Federal considerado que tal fundamento está en el artículo 124 constitucional, el cual dispone: "Las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los estados", pero tal disposición constitucional no parece estar referida a la materia tributaria, por lo que conviene recordar lo previsto en el artículo 40 de la Constitución Federal respecto a los estados integrantes de la Federación, donde se expresa que son libres y soberanos en cuanto a su régimen interior, por lo que en ejercicio de su soberanía pueden crear e imponer contribuciones, contribucione s, siempre que lo hagan dentro de los límites del pacto federal. 41
DERECHO FISCAL
Expresa el doctrinario Sergio F. de la Garza lo siguiente: "El poder tributario de los estados está está fundado en otros otros preceptos de de la Constitución, particul part icularment armentee en el artículo artíc ulo 40", 40" ,5 opinión que se comparte completamente por razones razon es de d e hermenéu he rmenéutic ticaa jurídi j urídica, ca, en e n tant t anto: o: a) a ) no habiendo habi endo disposic dis posición ión constitucional constitu cional expresa sobre la potestad tributaria; b) siendo los estados libres y soberanos en cuanto a su régimen interior, y c) no existiendo restricción legal alguna, pueden imponer libremente contribuciones contribuciones en ejercicio de su soberanía, ya que los tributos son una de las manifestaciones más claras de la soberanía del Estado.
1.5.5. Carencia de potestad tributaria del municipio
El municipio carece de poder tributario, el cual se encuentra en la Legislatura del Estado E stado al que pertenece. El municipio sólo tiene competencia tributaria para el cobro de contribuciones contr ibuciones
¿Tiene potestad tributaria el municipio?
5
Finalmente, respecto al municipio, el artículo artícul o 115, 115, fracción IV, IV, inciso c) constitucional const itucional dispone: disp one: "Los municipios administran libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones contribuci ones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor". Por lo antes expuesto, y en virtud de que el municipio carece de órgano legislativo como lo es un Congreso, y de la exégesis resultante del prece pre cepto pto const con stit ituci uciona onal, l, se despr des prend endee que sólo sól o tiene facultad para administrar libremente su hacienda pero carece de potestad tributaria, siendo la Legislatura local la facultada para establecerla a su favor, por lo que el municipio únicamente tiene facultad para recaudarla (competencia tributaria), tributaria ), mas no para para imponerla.
Ibidem, p. Ibidem, p. 231. 42
UNIDAD 1
Ejercicio 5 1. La potestad tributaria le corresponde:
a) b) c) d)
Al Presiden Presidente te de la la Repúb República. lica. Al secretario sec retario de Hacienda. Hac ienda. Al Congre Congreso so de la Unión Unión y a los Congreso Congresoss estatales. estatales. A la Suprem Supremaa Corte Corte de Justicia Justicia..
2. El papel que desempeña el Poder Ejecutivo en cuanto a las normas fiscales es:
a ) Indifer Indiferente ente,, puesto puesto que que no no las crea. crea. b) Interviene, pero sólo sól o en casos urgentes. c ) Siempre Siempre interviene, interviene, pues se encarga encarga de aplicar la ley ley y exigir exigir su observancia. d) No interviene, interviene, pues le corresponde corresponde a otro órgano órgano aplicarlas. aplicarlas.
3. La potestad tributaria de los Estados se encuentra en el artículo 31 de la Constitución Federal:
a) Cierto. b) Depende de la contribución contr ibución a que se refiera. c) No se encuen encuentra tra en la Constitución Constitución,, sino en diversas diversas leyes leyes especiales. d) Falso. 4. Menciona tres áreas que se refieran a las facultades exclusivas de la Federación.
a ) __________ ________________ ___________ __________ __________ __________ ___________ ___________ ________. ___. b) __________________________ __________________________________________________. ________________________. c ) __________ ________________ ___________ __________ __________ __________ ___________ ___________ ________. ___. 43
DERECHO FISCAL
5. ¿El municipio municipio cuenta con potestad tributaria? tributari a?
a) b) c) d)
Cierto. Depende del impuesto. Falso. Sólo Sólo en ocasio ocasione nes. s.
6. Escribe el concepto de potestad tributaria: __ ____________________________________________________________________________________________
__ _____________________________________________________________________________.
1.6. Fuentes del derecho fiscal 1.6.1. La ley
La ley es fuente formal por excelencia del derecho fiscal; en ella se resume el principio de legalidad constitucional constitucional de la norma jurídica en materia de contribucion contribuciones es
No existe contribución sin ley
La ley es la primera y más importante fuente fuent e del derecho fiscal. Es el acto emanado del Poder Legislativo que crea situaciones jurídicas abstractas, generales e impersonales. La ley es particularmente importante en materia de derecho fiscal, atendiendo a lo dispuesto por los artículos artícul os constitucionales constituci onales 14 y 31, fracció fracción n IV, IV, que establecen, el primero, el principio de legalidad en cuanto a que nadie puede ser privado de sus pr p r o p i e d a d e s , p o s e s i o n e s o d e r e c h o s s i n o conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho, y el segundo, la obligación de contribuir a los gastos públicos de la Federación, Distrito Federal, estado o municipio donde radique, de la manera proporcional y equitativa que establezcan las leyes. 44
UNIDAD 1
En materia fiscal la ley es, seguramente, ¿Por qué la ley es la única fuente formal del Derecho; el principio fuente formal por de legalidad en materia fiscal requiere excelencia en forzosamente que todo cuanto se refiera a las materia fiscal? contribuciones, como son objeto, sujetos obligados, bases de tributación, tasas o derechos, tarifas, infracciones y sanciones, procedimientos administrativos, administrativ os, recursos, etc., se encuentre previsto en la norma tributaria, al grado de que si no contiene los elementos completos que exige la ley, no se causa la contribución ni puede ser exigible, por lo que en materia tributaria prevalece inmutable inmut able el aforismo jurídico: ju rídico: nullum tributum sine tributum sine lege le ge (no (no hay tributo sin ley). Como ejemplo de esto se tienen las contribuciones que establece la Ley del Impuesto Sobre la Renta que gravan a las personas físicas y morales por conceptos como: actividades empresariales, enajenación de bienes, venta de acciones, arrendamiento de inmuebles, honorarios, etcétera.
1.6.2. El decreto delegado El decreto delegado es una disposición de carácter general y transitoria, dictada por el Poder Ejecutivo en uso de facultades que le confiere el Congreso de la Unión para situaciones excepcionales o urgentes, o en ben be n efic ef ic io de l paí pa í s, de cuyo cu yo ej er ci ci o est es t á obligado a dar cuenta, a fin de obtener aprobación aprobación por el ejercicio de tal facultad. El decreto delegado supone que el Congreso de la Unión transmite al Poder Ejecutivo Ej ecutivo determinadas facultades. En materia tributaria se encuentra un caso específico de delegación de facultades en el artículo constitucional 131, segundo párrafo, "El Ejecutivo puede ser facultado por el Congreso para aumentar, 45
¿Qué naturaleza jurídica y características tiene el decreto delegado?
El decreto delegado es un instrumento dictado por el Ejecutivo, cuya naturaleza es materialmente administrativa, pero formalmente formalmente legislativa, puesto que es una disposición de observancia obligatoria obligatoria
DERECHO FISCAL
disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones y el tránsito tránsit o de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio c omercio exterior, exterior, la economía del país, país, la estabi estabilida lidad d de la produc producción ción nacion nacional, al, o de realiz realizar ar cualqu cualquier ier otro otro propó propósit sito o en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso Congreso el presupuesto fiscal de cada año, somete a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida". Como ejemplo de lo expuesto se tienen los decretos del Ejecutivo en materia de importación de artículos; puede citarse concretamente el que prohibió la importación de leche lec he en polvo de los países del oriente europeo luego de la catástrofe nuclear en Chernobil, en la ex Unión Soviética. Por lo que se refiere al decreto ley dispuesto por el artículo art ículo 73, fracción XVI, de la Constitución Política Polít ica de los Estados Unidos Mexicanos, éste no se considera como fuente del derecho fiscal, porque su contenido es distinto a la materia tributaria, tributa ria, ya que se concreta a establecer a cargo del Presidente de la República el órgano denominado Consejo de Salubridad General, cuyo objeto obj eto es atender casos urgentes de epidemias o peligro de enfermedades exóticas en el país, así como como para para dictar medidas medidas contra el alcoholismo alcoholismo y venta venta de sustancias sustancias que envenenan al individuo y para combatir la contaminación ambiental.
1.6.3. El reglamento
El reglamento es dictado por el Ejecutivo Federal para establecer cómo se aplicará una ley
¿Qué naturaleza jurídica tiene el reglamento?
El reglamento es un acto jurídico formalmente administrativo, puesto que lo emite el Presidente de la República, y materialmente legislativo, porq po rque ue crea cr ea situ si tuac acio ione ness ju rídi rí dica cass gener gen eral ales es,, abstractas e impersonales; tiene por objeto aclarar, desarrollar y completar en detalle las normas de una ley, a efecto de hacer más eficaz y expedita su aplicación a los casos concretos. El reglamento tiene fundamento legal en lo dispuesto por el artículo constitucional 89, 46
UNIDAD 1
fracción I, que otorga facultad al Presidente de la República para proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de las leyes. Tiene otras características característi cas notables, además de la anterior, anteri or, por ejemplo, la que se refiere a que ningún reglamento puede ser autónomo, es decir, no puede existir por sí mismo, sino en virtud de una ley a la que complementa o explica; también el hecho de que forzosamente debe estar subordinado a una ley, pues nunca podrá estar por encima de ella. Como ejemplo se cita el reglamento de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, el cual aclara y explica a la ley correspondiente, como ya se explicó.
1.6.4. Las circulares Las circulares son comunicados o Las circulares pueden otorgar instrucciones que un órgano superior beneficios a los particulares par ticulares administrativo dirige a sus subordinados en relación con los servicios que les están encomendados, bien dando instrucciones sobre el régimen interior de las oficinas o sobre su fundamento respecto al público, o para aclarar a los subalternos las disposiciones legales existentes, pero no para establecer derechos o para imponer restricciones. Las circulares son actos formal y ¿Cuándo se materialmente administrativos, y no tienen el convierten las carácter de disposiciones legislativas autónomas. circulares en fuente No obstante, el Tribunal Fiscal de la Federación del derecho fiscal? aclaró: "Las circulares no pueden afectar los intereses de los particulares, pero cuando éstos no las objetan y en cambio se someten voluntariamente a ellas, y las invocan en su beneficio, no pueden ser desconocidas por la autoridad". Lo antes expuesto equivale a reconocerles el carácter de fuentes formales del Derecho, siempre que los particulares particul ares se sometan voluntaria voluntariamente mente a ellas y las invoquen en su beneficio en cualquier procedimiento. procedimiento. Como ejemplo 47
DERECHO FISCAL
están las circulares que disponen ciertos horarios para la presentación oportuna de documentos en los casos de ampliación de pruebas; esto puede invocarlo a su favor el particular cuando sea requerido a causa de la supuesta presentación extemporánea de sus documentos.
1.6.5. La jurisprudencia La jurisprudencia no crea ni modifica al derecho escrito, sólo interpreta la ley
¿Cómo se crea la jurisprudencia?
¿A quiénes obliga la jurisprudencia?
En materia administrativa el Tribunal Fiscal de la Federación crea jurisprudencia
A la jurisprudencia la podemos definir como la interpretación que la autoridad judicial hace ordinariamente de la ley, con objeto de lograr la aplicación uniforme del derecho derech o en los casos que la realidad presenta a los jueces, que prevalece en las resoluciones de un Tribunal Supremo o de varios tribunales menores. La Ley de Amparo en su artículo 192, segundo párrafo, señala: "Las resoluciones resoluci ones constituirán constit uirán jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias no interrumpidas po p o r o t r a e n c o n t r a r i o , y que hayan sido aprobadas por lo menos menos por 14 ministros, ministros, si se trata de jurisprud j urisprudencia encia de las salas". La función de la jurisprudencia no es crear derecho, sino interpretar el formulado por el legislador, y resulta ser un instrumento valioso para el juez en el momento en que debe aplicar la norma legal para resolver el caso concreto sometido a su autoridad. En el referido artículo, párrafo primero, de la citada Ley de Amparo, se dispone: "La jurisprudencia jurisprudenci a que establezca establ ezca la l a Suprema Corte de Justicia, funcionando en pleno o en salas, es obligatoria para éstas, en tratándose de la que decrete el pleno, y además para los tribunales 48
UNIDAD 1
unitarios y colegiados de circuito, los juzgados de distrito, los tribunales tribunale s milit militares ares y judiciales del orden común de los estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales". En materia administrativa, administrat iva, que es el ámbito donde ubicamos al derecho derecho fiscal, es precisamente precis amente el Tribunal Fiscal de la Federación el órgano competente para crear jurisprudencia, jurisprudenci a, siendo obligatoria para el mismo y para las salas regionales de dicho tribunal. Al respecto, el artículo 260 del Código Fiscal de l a Federación dispone: "Para fijar jurisprudencia, el pleno pl eno de la sala superior (del Tribunal Fiscal de la Federación) deberá aprobar apr obar tres precedentes en el mismo sentido, no interrumpidos por otro contrario". También se fijará fij ará jurisprudencia jurisprudenci a por alguna sección de la sala superior, superi or, siempre que se aprueben cinco precedentes no interrumpidos por otro en contrario.
1.6.6. Los principios principios generales del Derecho Derecho Los principios generales del Derecho son criterios o ideas fundamentales de un sistema jurídico determinado, que se manifiestan en forma de aforismos, y cuya eficacia como norma supletoria de la ley depende del reconocimiento expreso que de ellos haga el legislador. legislador.
Los principios generales del Derecho son criterios fundamentales de un sistema jurídico para ser eficaces efica ces como nor ma supletoría del Derecho, requieren del reconocimiento reconocimiento expreso del legislador
Para que estos principios puedan ¿Qué requieren aplicarse supletoriamente a la ley, deben estar los principios reconocidos expresamente por el legislador; si generales del carecen de tal reconocimiento son ineficaces Derecho para ser como fuente supletoria de la ley. ley. El artículo 14, eficaces como cuarto párrafo, de la Constitución Federal, eleva norma supletori sup letoria a los principios generales del Derecho a la del derecho fiscal? categoría de "fuente", cuando dispone: "En los juici ju ici os del orden ord en civil ci vil,, la sente sen tenci nciaa defin def init itiva iva debe ser conforme a la letra o a la int erpretación erpretaci ón jurídica jurídi ca de la ley, ley, y a falta falt a de ésta se fundará en los principios generales del Derecho". 49
DERECHO FISCAL
Los principios generales del Derecho tienen cuando menos una doble finalidad: • Son normas supletorias de la ley, cuando cuando son reconocidos expresamente por el legislador. l egislador. • Son auxiliares del intérprete intérprete del Derecho; constituyen constituyen una valiosa ayuda en la búsqueda del verdadero sentido y signifi cado de las normas jurídicas. Como ejemplo de esta fuente se tiene cualquier aforismo jurídico y, puesto que este tema se refiere a la l a materia materi a fiscal, f iscal, es conveniente aplicar el aforismo apuntado al tratar la ley como fuente formal por excelencia del derecho fiscal: Nullum tributum tr ibutum sine lege le ge (no (no hay tributo sin ley).
1.6.7. Los tratados tratados internacionales internaciona les Los tratados internacionales que suscriba México con otros países, celebrados por el Presidente de la República de acuerdo con la Constitución Federal, con las leyes del Congreso de la Unión que de ella emanen y con la aprobación del Senado, son la ley suprema en los términos que establece el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y constituyen también una fuente formal del derecho fiscal. Estos tratados en materia impositiva tienen por objetivo principal impedir la doble tributación tributa ción y originalmente se establecieron entre economías avanzadas con objeto de impedir que los impuestos restringieran las inversiones de capital; posteriormente los países que aspiran a su desarrollo integral en la comunidad económica internacional han considerado la conveniencia de celebrar esta clase de tratados.
El objeto principal de los tratados internacionales en materia fiscal es evitar la doble tributación
Los tratados internacionales complementan las leyes de los países contratantes al decidir cuál de ellos tiene jurisdicción ju risdicción para sujetar determinados determinados ingresos a sus leyes nacionales, y en qué condiciones y con qué limitaciones pueden hacerlo. En ellos existen exi sten cláusulas cláusul as sustantivas sustanti vas y adjetivas adjeti vas en materia 50
UNIDAD 1
fiscal; las cláusulas sustantivas determinan la jurisdicción impositiva de los países que son fuente fu ente de ingresos ingres os o de residencia, residenci a, así como las categorías de ingresos, las condiciones para gravarlos y limitaciones para ejercitar su jurisdicción. jurisdic ción. Las cláusulas adjetivas establecen los procedimientos para dar cumplimiento a los términos del tratado, las consultas entre los países contratantes y la ayuda mutua que deben prestarse para evitar la evasión fiscal. México no ha cedido su potestad tributaria de gravar los ingresos perc percibid ibidos os por por extra extranjer njeros os prove provenie niente ntess de fuente fuentess de rique riqueza za ubica ubicadas das en territo territorio rio nacional; en cuanto a los ingresos que obtengan los residentes en México de fuentes de riqueza ubicadas en el extranjero, pueden pu eden acreditar a favor del tributo que les corresponda pagar en México, el impuesto de la misma naturaleza que hayan pagado en el extranjero, sin exceder del gravamen que deban pagar en nuestro país en la proporción pr oporción que guarden los ingresos provenientes provenientes del extranjero, respecto a los ingresos gravables totales. Como ejemplo está lo dispuesto por el artículo artí culo 6, primer párrafo, de la Ley del Impuesto Sobre la Renta que establece el acreditamiento del mismo impuesto pagado por el extranjero contra el que corresponda pagar en México, por lo cual se transcribe a continuación: "Los residentes en México podrán acreditar contra el impuesto que conforme a esta Ley les corresponda pagar, el impuesto sobre la renta q ue hayan pagado en el extranjero, extranjer o, siempre que se trate de ingresos por los que se se está obligado al pago del impuesto en los términos de esta ley. El acreditamiento acreditamiento a que se refiere este párrafo sólo procederá, siempre que el ingreso acumulado, percibi do o devengado, incluya el impuesto sobre la renta pagado en el extranjero".
Ejercicio 6 1. ¿Cuáles son las fuentes del derecho fiscal?
____ ______ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ __ ____ ______ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ __ ____ ______ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ___ __. 51
DERECHO FISCAL
2. ¿Cuál es la fuente formal por excelencia del derecho fiscal?
a) b) c) d)
La jur juris ispr prud udenc encia ia.. El decreto delegado. La ley ley. El reg regla lam mento ento..
3. ¿Cuál es la autoridad competente para expedir un reglamento?
a) b) c) d)
El Cong Congres reso o de la Unión Unión.. La Cámara de Diputados. Dipu tados. El Poder Poder Ejecut Ejecutivo ivo.. El Pode Poderr Judi Judicia cial. l.
4. Las circulares son actos:
a) b) c) d)
Formalme Formalmente nte legislativ legislativos, os, pero materialm materialmente ente ejecutivos ejecutivos.. Formalmente Formalmente ejecutivos, pero materialmente legislativos. Formal Formal y mater materialm ialment entee ejecutivo ejecutivos. s. Formal Formal y materialmen materialmente te legislativos legislativos..
5. El órgano del Estado que dicta jurisprudencia en materia fiscal es:
a) b) c) d)
La Secr Secreta etaría ría de de Hacien Hacienda. da. Los Tribunales Civiles del DF. DF. El Cong Congres reso o de la Unión Unión.. El Tribu Tribunal nal Fiscal Fiscal de la Feder Federació ación. n.
Resumen La actividad financiera financi era del Estado se realiza por medio de los órganos de la administración pública, y tiene como propósito fundamental satisfacer las necesidades de la sociedad y buscar el bien común, debiendo cumplir con los 52
UNIDAD 1
tres momentos fundamentales fundamental es de la actividad activid ad financiera del Estado. Tal actividad no tiene fines o propósitos propios, por lo que existe en función de un objetivo superior y tiene carácter instrumental. El derecho financiero es una rama del derecho público que está íntimamente vinculado con la actividad financiera del Estado; abarca el ciclo total que se inicia desde el momento en que éste obtiene los recursos necesarios necesarios para realizar las obras y servicios públicos y procurar el bien común, prosigue con la conservación, aseguramiento y disponibilidad de los recursos captados, y concluye con la erogación de las cantidades necesarias para el pago de obras, así como servicios públicos públi cos y demás demás gastos operativos del Estado. Estad o. La división del derecho financiero se realiza de acuerdo con las fases que comprende la actividad financiera estatal, por lo que a la obtención de ingresos le corresponde el derecho fiscal, a la gestión o manejo de recursos le corresponde el derecho patrimonial, y a la aplicación de erogaciones en pago de bienes y servicios y gastos operativos del Estado, le corresponde el derecho presupuestario. El derecho fiscal tiene por contenido todos los recursos que le corresponde percibir al Estado, sin importar la naturaleza de los mismos; el derecho patrimonial se limita exclusivamente al patrimonio del Estado, que comprende desde la adquisición de bienes, prosigue prosi gue con su aprovechamiento, conservación y disfrute, y concluye con la enajenación enaje nación o extinción de llos os mismos. El derecho presupuestario se refiere exclusivamente a los presupuestos presupuesto s de ingresos y egresos del Estado, los cuales están contenidos en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, respectivamente. El derecho tributario tributario tiene por objeto exclusivamente exclusivamente lo relativo a las contribuciones; a diferencia del derech derecho o fiscal que comprende comprende todos los ingresos del Estado, a éste sólo le competen las contribuciones en las que interviene siempre la potestad tributaria tribut aria del Estado. De esto se desprende que la materia fiscal es más amplia que la materia tributaria. La potestad tributaria denota la soberanía del Estado en materia financiera; consiste en la capacidad de que dispone para imponer unilateralmente unilateral mente a los gobernados la obligación obligación de pagar contribuciones contribuci ones para 53
DERECHO FISCAL
cubrir el presupuesto, asumiendo siempre el Estado la posición de supraordinado, en tanto que al particular le corresponde la de subordinado. Tal facultad radica exclusivamente en el Poder Legislativo, que es el órgano encargado de crear las leyes, las cuales posteriormente serán aplicadas por el Poder Ejecutivo. Tanto la Federación como las entidades entid ades federativas cuentan con poder tributario, aunque la Federación se reserva ciertas facultades exclusivas, exclusivas, en tanto que el municipio carece de tal poder, poder, toda vez que lo detenta el gobierno al que pertenece. El derecho fiscal surge a partir parti r de diversas fuentes, pero es claro que la única fuente formal es es justamente la ley. ley. El aforismo jurídico que sentencia que "no hay tributo sin ley" demuestra que no habiendo norma jurídica, no existe la contribución. cont ribución. Otras fuentes son el reglamento, que existe a causa de la ley y tiene como propósito propósito exclusivo exclusivo aclararla o interpretarla. El decreto delegado es una facultad del Poder Ejecutivo de la que debe dar cuenta al Congreso de la Unión cuando la haya ejercido. Este documento tiene el carácter de administrativo en su aspecto formal y legislativo en cuanto a su aspecto material. Las circulares son comunicados o instrucciones internas de los l os órganos de la administración pública, públi ca, irrelevantes en tanto no afecten la esfera jurídica del particular, pues si éste se somete en forma voluntaria a lo dispuesto en ellas y posteriormente las invoca a su favor, en tal caso son eficaces para producir produ cir consecuenci conse cuencias as jurídicas juríd icas.. La jurispruden jurisp rudencia cia es el criterio criter io judicial judi cial de interpretación de las normas jurídicas; no crea leyes ni modifica las existentes, sólo las interpreta. En materia fiscal le corresponde corresponde al Tribunal Tribunal Fiscal de la Federación crear jurisprudencia. Los principios generales de derecho son aforismos jurídicos; son sentencias breves y doctrinarias que, reconocidas expresamente y para ciertos casos por el legislador, son eficaces para producir consecuencias jurídicas jur ídicas;; la más más importante important e y conocida conoci da en esta materia materi a es la que señala: señal a: "No hay tributo sin ley".
54
UNIDAD 1
Actividades recomendadas 1. Imagina que se te encomienda crear, un nuevo sistema fiscal; enuncia los diferentes tipos de impuestos aplicables a los gobernados y explica breve br evemen mente te qué qu é tip t ipo o de perso per sonas nas sería ser ían n obl o bliga igada dass (fís ( física ica s o morale mor ales, s, o amba a mbas, s, en su caso). 2. Especifica cuál sería el objeto a gravar (por ej emplo, hay impuestos impuestos que gravan riquezas, bienes, el uso o tenencia de determinadas cosas, entre otros).
Autoevaluación 1. El enfoque económico de la actividad financiera del Estado se concreta al estudio de:
a) b) c) d)
Las inve inversion rsiones es financie financieras ras del del Estado. Estado. La actividad mercantil mercantil del gobierno. Los ingre ingresos sos del del Estado, Estado, exclusiv exclusivame amente. nte. La obtención obtención de ingresos, ingresos, el manejo manejo de los mismos mismos y el pago de de los servicios públicos que realiza el Estado.
2. La actividad financiera del Estado es de carácter:
a) b) c) d)
Instr nstrum umen enta tal. l. Convencional. Convencional. Opcio cional. nal. Fina Finali lissta. ta.
3. El derecho financiero está formado por un conjunto de normas jurídicas que regulan: regulan:
a ) Las oper operacio aciones nes bancari bancarias as del Estad Estado. o. b) El cobro de contribuciones a los particulares.
55
DERECHO FISCAL
c) La actividad actividad financiera financiera del Estado Es tado en sus su s tres aspectos asp ectos fundamentales. d) Las opera operacion ciones es bursát bursátiles iles del del Estado. Estado. 4 . El derecho fiscal trata exclusivamente sobre el cobro de contribuciones a los particulares:
a) b) c) d)
Falso. No existe regla general. Cierto. No está está estab establec lecido ido..
5. El derecho patrimonial trata exclusivamente sobre asuntos patrimoniales patrimoniales del Estado:
a) b) c) d)
Cierto. Parcialmente cierto, abarca más que eso. Falso. No está está claram claramente ente deter determin minado. ado.
6. El derecho presupuestal trata exclusivamente sobre los ingresos que corresponden a la Federación:
a) b) c) d)
Falso Parcialmente cierto. c ierto. Cierto. Según Según lo establezca establezca el legislador legislador..
7. La naturaleza jurídica de la Ley de Ingresos de la Federación es:
a) b) c) d)
Formalme Formalmente nte legislativ legislativaa y materialmente materialmente administra administrativa. tiva. Formal y materialmente administrativa. Formal Formal y materi materialm alment entee legislat legislativa iva.. Formalmen Formalmente te administrativ administrativaa y materialm materialmente ente legislativa legislativa..
8. El Presupuesto de Egresos de la Federación es aprobado por:
a) Los Los gober gobernad nador ores. es. b) El Presidente de la República. 56
UNIDAD 1
c ) La Secreta Secretaría ría de Hacien Hacienda da y Crédito Crédito Públic Público. o. d) La Cám Cámar araa de Diput Diputad ados. os. 9. A qué órgano se le atribuye la potestad tributaria:
a) b) c) d)
Al Ejec Ejecut utivo ivo Fede Federa ral. l. A la Secretaría Secret aría de Hacienda y Crédito Público. Públ ico. Al Pod Poder er Leg Legis islati lativo vo.. Al mun munic iciipio. pio.
10. ¿Cuándo nace la obligación de pagar contribuciones?
__________________________________________________________________________________________________________________________________. 11. La Potestad Tributaria establece una relación jurídica entre el Estado y los particulares, donde:
El Estado asume la posición de: __ ________________________________________________________________________. y el particular la posición de: ____________ __________________ _____________ _____________ ____________ ____________ ____________ _____________ _____________ ______.. 12. El municipio carece de potestad tributaria porque:
a) b) c) d)
La Feder Federació ación n establec establecee sus sus ingres ingresos. os. Es inecesaria para el municipio. Los estados estados les otorg otorgan an recur recursos. sos. Ninguna Ninguna de las anterior anteriores. es.
13. ¿Qué requiere el principio de legalidad constitucional en materia
fiscal? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________. 57
DERECHO FISCAL
14. El órgano competente para emitir decretos en materia tributaria tr ibutaria es:
a ) La Cám Cámar araa de Dip Diputa utado dos. s. b ) El Banco de México. c ) La Secreta Secretaría ría de Hacien Hacienda da y Crédito Crédito Públic Público. o. d ) El Ejecu Ejecutiv tivo o Federa Federal. l. 15. El reglamento tiene ciertas características; señala las dos estudiadas:
1.________________________________________________________ _______ ___________ ________ _______ ______ _______ ________ ________ ________ ________ ________ _______ _______ ________ _______ _______ ____.. 2 .________________________________________________ __________________________________________________________________ __________________ ____ ______ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ _____ _____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ ____ __.. 16. Anota el concepto de jurisprudencia.
________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 17. La jurisprudencia j urisprudencia cumple una función exclusiva en nuestro sistema jurídico, ¿cuál es?
________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 18. Los principios generales del Derecho son:
________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
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UNIDAD 1
Respuestas a los ejercicios Ej. 1 1. • Obtención de ingresos ingresos • Manejo Manejo de recursos recursos • Erogación de dinero para el pago de obras y servicios y gastos de la actividad estatal. 2 . b) 3 . d) 4 . c) 5 . La actividad que realiza el Estado por medio de sus órganos de la administración administración pública para satisfacer las necesidades sociales, cumplien cumpliendo do los tres momentos fundamentales: la obtención de ingresos, el manejo de recursos y la erogación de los mismos. Ej. 2 1 . d) 2 . c) 3 . El conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus tres momentos fundamentales, así como las relaciones jurídicas jurídi cas entre los órganos del Estado o entre éstos y los gobernados. 4 . b) Ej. 3 1 . d) 2. a) Derec erecho ho fisc fiscal al.. b) Derecho patrimonial. c) Dere Derecho cho presup presupues uestal tal.. 3 . Regula todos los ingresos que le corresponde percibir al Estado, cualquiera que sea su naturaleza. 4 . c)
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DERECHO FISCAL
Ej. 4 1 . d) 2 . d) 3 . c) 4 . El conjunto de normas jurídicas relativas al establecimiento de contribuciones, así como a las relaciones jurídicas j urídicas que surjan entre los órganos ó rganos de la administración pública y los particulares. Ej. 5 1 . c) 2 . c) 3 . d) 4 . Comercio exterior, instituciones de crédito y seguros, energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina, cerillos, cerill os, fósforos, derivados del petróleo, etc. 5 . c) 6 . Es el poder de imperio que tiene el Estado, en ejercicio de sus funciones de derecho público, para imponer unilateralmente contribuciones a los gobernados basado en la potestad que le concede la ley. Ej. 6 1 . La ley, el decreto delegado, el reglamento, las circulares, la jurisprudencia y los principios generales generales del Derecho. 2 . c) 3 . c) 4 . c) 5 . d)
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UNIDAD 1
Respuestas a la autoevaluación 1 . d) 2 . a) 3 . c) 4 . a) 5 . a) 6 . a) 7 . c) 8 . d) 9 . c) 10. Cuando el particular despliega conductas que encuadran en los supuestos de la norma jurídica fiscal, actualizándola, o se ubica en determinadas situaciones situacione s de hecho generadoras generadoras de la obligación de pagar contribuciones. 11. Supra ordinación, subordinación. 12. d) 13. Requiere que la norma jurídica fiscal contenga todos los elementos de la contribución, como son: sujetos, objeto, objet o, base, tasa y tarifa. 14. d) 1 5. 1. No es autónomo autónomo,, existe en función función de una ley. ley. 2. Está subordinado subordinado a la ley, ley, nunca por por encima de ella. 16. Es la interpretación que la autoridad judicial da ordinariamente a la ley, con objeto de lograr la aplicación uniforme del Derecho en los casos que la realidad presenta a los jueces, que prevalece en las resoluciones de un Tribunal Supremo o de varios Tribunales Menores. Menor es. 17. Interpretar la ley. 18. Criterios o ideas fundamentales de un sistema jurídico que se manifiestan en forma de aforismos.
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