Curso de Administracao Publica

JOSÉ M A ATIASTIAS-PEREIRA

CURSO DE

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

FOCO NAS INSTITUIÇÕES E AÇÕES GOVERNAMENTAIS 4a EDIÇÃO REVISTA E ATUALIZADA

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SÃO PAULO EDITORA ATLAS S.A. – 2014

© 2007 by Editora Atlas S.A. 1. ed. 2008; 2. ed. 2009; 3. ed. 2010; 4. ed. 2014 Capa: Leonardo Hermano Projeto gráfico e composição: CriFer – Serviços em Textos

A BDR

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Matias-Pereira, José Curso de Administração Pública : foco nas instituições e ações governamentais / José Matias-Pereira. – 4. ed. – São Paulo : Atlas, 2014. Bibliografia. ISBN 978-85-224-8326-6 ISBN 978-85-224-8327-3 (PDF) ISBN 978-85-224-8329-7 (ePub) 1. Administração Pública – Estudo e ensino I. Título. 08-00733 CDD-354.07

Índice para catálogo sistemático: 1. Administração Administração Pública : Estudo e ensino

354.07

TODOS OS DIREITOS RESERVADOS – É proibida a reprodução total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio. A violação dos direitos de autor (Lei n o 9.610/98) é crime estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal.

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Sumário

Apresentação,

xiii

Estrutura do livro,

xv

Introdução, 1

Debate sobre Governo e Administração Pública, 1 Gestão Pública Pública no Brasil, 3 Reforma e Modernização do Estado, 4 Papel do Estado no Mundo Contemporâneo, 5 Democracia, Cidadania e Demandas Sociais, 6 Modelo Gerencial com Foco no Cidadão, 7 Parte I – I – Compreensão dos Fundamentos da Ciência Política, Estado, Governo e Administração Administração Pública, 9 1

Ciência política, política, Estado, governo e Administração Administração Pública, 11

O Conceito Clássico e Moderno de Política, Política, 11 Política Política e Estado em Aristóteles, 12 O Pensamento Político Político de Santo Tomás Tomás de Aquino, 13 Concepção da Formação Formação do Estado Moderno em em Maquiavel, 15 Fontes para o Estudo do Estado em Norberto Bobbio, Bobbio, 16 2

Teorias sobre a origem do Estado, 18

Formação do Estado Moderno, 20 Principais Pensadores Pensadores do Estado Estado Moderno, 22 Política Política e Estado em Nicolau Maquiavel (1469-1527), 22 Jean Bodin (1530-1596), 24

vi Curso de Administração Pública • Matias-Pereira

Thomas Hobbes (1588-1679), 24 John Locke (1632-1704), 25 Immanuel Kant (1724-1804), 26 Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), 28 Benjamim Constant de Rebecque (1767-1830), 29 Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831), 29 Karl Heinrich Marx (1818-1883), 30 Friedrich Engels (1820-1895), 30 3

Estado, nação e soberania, 35

Elementos Essenciais do Estado, 38 A Função do Estado-Nação e a Noção de Soberania, 39 4

Pluralismo e federalismo, 40

Federalismo, 41 O Modelo do Federalismo Norte-Americano, 42 Federalismo e Independência dos Estados Unidos, 43 Os Distintos Tipos de Federalismo, 44 A Crise dos Estados Federais, 44 Pluralismo, Federalismo e República no Brasil, 45 Configuração da Organização do Estado Brasileiro, 46 Teoria da Separação dos Poderes e Democracia, 47 Estudos Comparados entre o Federalismo Brasileiro e o Norte-Americano, 47 5

Ciência política, governo e Administração Pública, 49

Introdução, 49 O Pensamento Filosófico Aplicado à Convivência em Sociedade, 51 O Sistema Político Internacional, 51 O Funcionamento de seus Sistemas Políticos a Sociais, 52 Pesquisa Científica sobre o Funcionamento do Estado, 52 6

Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar, 54

As Bases do Estado do Bem-Estar ou Welfare-State, 55 O Estado Corporativo, 58 Divisão de Responsabilidades: Estado, Mercado e Família, 58 A Concepção da Ideia do Estado do Bem-Estar, 59 O Estado de Proteção Social no Brasil, 59 A Crise do Estado do Bem-Estar, 60 7

Teoria da burocracia, 62

Introdução, 62 O Conceito de Poder na Visão de Max Weber, 63 O Modelo Burocrático de Max Weber, 64

Sumário vii

Principais Características do Modelo Burocrático de Weber, 65 Gestão Pública, 67 Vantagens da Burocracia, 67 Questões para Discussão, 70 Parte II – Governo, Governabilidade, Governança e Accountability, 73 8

Governo, Administração Pública e sociedade civil, 75

Introdução, 75 Conceitos de Eficiência, Eficácia e Efetividade, 76 Conceito de Administração Pública, 77 Conceito de Serviço Público, 78 Conceito de Estado Social, 78 Conceito da Sociedade Civil, 79 Direitos à Liberdade Individual, 80 O Papel do Estado na Realização dos Direitos Sociais, na Visão de Marshall, 82 9

Governabilidade, governança e accountability, 83

Introdução, 83 Prestação de Contas dos Resultados das Ações ( Accountability ), 85 Gestão Pública e Governança, 86 Referencial Teórico de Governança, 87 Governabilidade das Democracias, 87 Distintas Visões da Governança, 89 Governança Corporativa no Setor Público, 90 Princípios de Governança na Gestão Pública, 92 10 Cultura nas organizações públicas, 93

Questões para Discussão, 96 Parte III – Mudanças no Estado e na Administração Pública, 97 11 Reformas e transformações na Administração Pública, 99

Introdução, 99 A Reforma do Serviço Público Norte-Americano, 100 Principais Mudanças Ocorridas no Mundo – Período de 1860-2013, 102 12 A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e reforma do Estado no Brasil pós-1930, 105

Governo Getúlio Vargas – Década de 1930, 105 O Estado Oligárquico, 106 Estado Interventor (1930-1956), 106 Período do Autoritarismo ou Ditadura Militar (1964-1985), 107 A Reforma Administrativa de 1967, 107

viii Curso de Administração Pública • Matias-Pereira

Redemocratização e Institucionalização da Sociedade Civil (pós-1985), 108 Os Efeitos Negativos da Democratização na Administração Pública, 108 (Des)Reforma Administrativa do Governo Collor, 109 13 O esgotamento do modelo de intervenção estatal, 112 14 O debate da reforma da Administração Pública, 117

Introdução, 117 Reformas na Administração Pública: As Bases da Nova Gestão Pública, 118 A Adoção da Nova Administração Pública no Brasil, 119 Problemas e Contradições do NPM, 121 15 A reforma gerencial do Estado brasileiro, 123

Introdução, 123 O Novo Gerencialismo e o Processo de Redemocratização, 123 Substituição do Modelo Burocrático no Contexto da Reforma do Estado, 124 Reforma do Estado e Governança, 124 O Desafio da Construção da Esfera Pública, 124 16 Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial, 126

Introdução, 126 Administração Pública Patrimonialista, 127 Administração Pública Burocrática, 127 Diferenças entre a Administração Pública Burocrática e a Gerencial, 128 Redefinição do Papel do Estado e a Administração Pública Gerencial, 130 Forma de Atuação Descentralizada e Baseada no Controle por Resultados, 131 Características dos Modelos: Gerencial e Democrático-Participativo, 132 Críticas ao Modelo de Administração Pública Gerencial, 133 Questões para Discussão, 135 Parte IV – Modelos de Estado, Governo e Administração Pública, 137 17 Funções de governo e da Administração Pública, 139

Funções de Estado e Funções de Governo, 140 Políticas de Estado e Políticas de Governo, 141 18 Modelos de Estado, Governo e Administração Pública, 143

Introdução, 143 As Reformas do Estado no Mundo Contemporâneo, 144 Questões para Discussão, 147 Parte V – Interface entre Economia e Administração Pública, 149 19 Interface entre economia e Administração Pública, 151

Fundamentos Teóricos da Contratualização, 152

Sumário ix

Contribuições da Teoria da Agência, 154 As Respostas da Teoria da Agência para o Alinhamento dos Interesses, 155 Contribuições da Nova Economia Institucional, 156 20 A relevância das instituições para o funcionamento da sociedade e da economia, 159

Introdução, 159 Abordagens do Institucionalismo Sociológico, 161 Evolução do Institucionalismo Econômico, 162 Pluralismo Institucional e Economia no Mundo Contemporâneo, 164 Questões para discussão, 166 Parte VI – Sistema de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica. Criação e Atribuições das Agências Reguladoras no Brasil, 167 21 Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento, 169

Política de Defesa da Concorrência, 169 Concorrência como Regra de Mercado, 171 O Papel da Regulação no Mundo Contemporâneo, 172 A Atividade de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica no Brasil, 173 Enfoques Teóricos das Políticas de Defesa da Concorrência, 175 Instituições Econômicas e a Teoria da Nova Economia Institucional, 176 Economia e Prática Antitruste no Mundo, 177 Regulação Setorial, Defesa da Concorrência e Parâmetros Regulatórios do Estado, 177 Critérios de Análise dos Atos de Concentração, 178 O Novo Sistema Brasileiro de Defesa de Concorrência (SBDC), 181 Conceitos Básicos Relacionados à Defesa da Concorrência, 183 Conceitos Básicos na Área de Defesa da Concorrência, 183 22 Criação e atribuições das agências reguladoras no Brasil, 187

O Estado como Ente Regulador, 187 Aspectos Conceituais da Regulação, 188 Atividade de Regulação, 189 Aspectos Relevantes para a Criação das Agências Reguladoras, 192 O Programa Nacional de Desestatização e as Agências Reguladoras, 194 Questões para Discussão, 196 Parte VII – Fundamentos Constitucionais do Estado e de Controle da Administração Pública no Brasil, 197 23 Fundamentos constitucionais do Estado e da Administração Pública, 199

Introdução, 199 A República Federativa do Brasil, 199

x Curso de Administração Pública • Matias-Pereira

Administração Pública, 200 Conceitos Jurídicos de Administração Pública, 202 Aspectos Relevantes do Princípio da Eficiência, 202 Probidade Administrativa, 203 24 Sistema de controle na Administração Pública, 204

Controle Social e Transparência no Brasil, 204 Transparência Informacional do Estado, 206 Controle como Instrumento da Democracia, 207 Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária do Estado, 207 Controle das Finanças Públicas, 208 Mecanismos de Controle Administrativo, 209 As Comissões Parlamentares de Inquérito como Instrumento de Controle Social, 210 25 Organização do controle interno e externo na Administração Pública, 211

Controle Interno na Administração Pública, 211 Inovações e Mudanças no Controle Interno na Administração Pública no Brasil, 212 Competência e Jurisdição da Controladoria-Geral da União, 213 Portal da Transparência da CGU, 214 Aspectos Relevantes da Lei de Transparência, 214 Acesso à Informação no Brasil, 215 Páginas de Transparência Pública, 216 Programa de Fiscalização dos Municípios, 216 Controle Externo na Administração Pública, 217 Jurisdição do Tribunal de Contas da União, 218 Regime Diferenciado de Contratações, 219 Competência do Controle Externo, 219 Competência dos Tribunais de Contas, 220 Prestações de Contas, 221 Legislação Básica dos Órgãos de Controle, 222 Funções Básicas Exercidas pelo Controle, 223 Sujeitos do Controle, 223 Objetos do Controle, 224 26 Princípios do controle na Administração Pública, 225

Introdução, 225 Princípios de Controle da Administração Pública, 226 27 O poder de compra do Estado, 229

Governança e Ética na Administração Pública, 229 Regulamentação do Processo de Licitação Pública no Brasil, 230

Sumário xi

O Processo Licitatório na Administração Pública, 231 As Normas Legais do Processo Licitatório, 232 Concorrência, 232 Tomada de preços, 232 Convite, 233 Concurso, 233 Leilão, 233 Pregão, 233 Pregão Eletrônico, 234 Utilização das Novas Tecnologias da Informação nos Negócios, 235 O Sistema de Compras da Administração Pública – Siasg/Comprasnet, 235 Disseminação das Compras Governamentais em Meio Eletrônico, 236 Sistema Licitações-e, 236 Experiência Internacional sobre Compras Públicas por Meio Eletrônico, 237 Questões para Discussão, 238 Parte VIII – Atividade Financeira do Estado, 239 28 Atividade financeira do Estado, 241

Conceitos de Finanças Públicas, 242 Finanças Públicas e a Realização das Necessidades Públicas, 244 Focos da Política Fiscal, 244 Teoria das Finanças Públicas, 245 A Existência de Bens Públicos, 246 A Existência de Monopólios Naturais, 246 As Externalidades, 246 Os Mercados Incompletos e a Ocorrência de Desemprego e Inflação, 246 As Razões para a Existência do Governo, 247 Os Objetivos da Política Fiscal e as Funções do Governo, 247 Instituições Financeiras, 247 Teoria da Tributação, 248 As Bases da Justiça Fiscal, 249 O Gasto Público, 250 Tipos de Finanças e Impostos, 250 Formas de Tributação, 250 Impostos em Cascata, 252 O Imposto sobre o Valor Adicionado e suas Vantagens, 252 A Existência de Dilemas (trade-offs), 252 29 Finanças públicas contemporâneas, 253

As Bases da Teoria Clássica, 253

xii Curso de Administração Pública • Matias-Pereira

Contribuições de Adam Smith para as Finanças Públicas, 254 As Contribuições da Teoria Keynesiana, 255 Debate Recente sobre a Política Fiscal, 256 Transformação Recente das Finanças Públicas no Brasil, 258 30 Contabilidade pública e controle na Administração Pública, 259

Introdução, 259 Sistema de Controle na Administração Pública, 259 A Função e Objetivos da Contabilidade Pública ou Governamental, 260 Objeto da Contabilidade Pública, 261 Objetivos da Contabilidade Pública, 262 Contabilidade Aplicada à Administração Pública, 262 Evolução da Contabilidade Pública Brasileira, 263 Plano de Contas, 264 Operações Econômicas do Setor Público, 264 Quadro-Síntese da Contabilidade Pública, 265 Questões para Discussão, 267 Parte IX – Desafios e Perspectivas da Administração Pública Contemporânea, 269 31 Desafios e perspectivas da Administração Pública contemporânea, 271

Considerações Finais, 271 O Papel do Estado Brasileiro no Novo Cenário Mundial, 272 Função do Estado no Mundo Contemporâneo, 272 As Mudanças nas Relações entre a Administração Pública e os Usuários, 273 Medidas para Melhorar o Desempenho da Administração Pública, 273 Objetivos e Fundamentos da Reforma do Estado, 275 Construção de um Novo Paradigma de Gestão Pública, 275 Fragilidades, Deficiências e Perspectivas da Administração Pública no Brasil, 275 Referências, 277

Apresentação

“Na Administração Pública não há preço de mercado para as realizações. Isto torna indispensável operar as repartições públicas segundo princípios inteiramente diferentes dos aplicados para o setor privado, que visa à obtenção do lucro.”

(Dwight Waldo, 1953)1

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eiteramos, nesta quarta edição – revista e atualizada – que o propósito deste livro Curso de Administração Pública – apoiado numa visão teórica e prática – é contribuir para aprofundar o debate e a compreensão dos leitores sobre as questões centrais que envolvem a importância da modernização do Estado para elevar a sua capacidade de ofertar serviços públicos de qualidade à população. Assim, as discussões sobre a forma de tornar o Estado inteligente e a gestão pública competente permeiam esses debates, além de outros temas relevantes, como controle social e a transparência na Administração Pública no Brasil. Nesse sentido, temos como preocupação central buscar responder às seguintes perguntas: o Estado, por meio da Administração Pública, está estruturado para responder com qualidade e tempestividade aos desafios do século XXI, em especial às crescentes demandas da sociedade brasileira? A boa governança e a ética na Administração Pública contribuem para elevar o grau da cidadania e da democracia no Brasil? Observa-se que esse debate é frequentemente matizado ideologicamente. São exemplos as sistemáticas críticas de diversos segmentos, como a mídia, os empresários, entre outros, ao despreparo, à burocracia e à baixa qualidade dos serviços prestados pela Administração Pública no país. Considerando a impor WALDO, D. (1913-2000). Ideas and issues in public administration: a book of readings. New York: McGraw-Hill, 1953. 1

xiv Curso de Administração Pública • Matias-Pereira

tância das atribuições da Administração Pública e a sua relevância para o desenvolvimento socioeconômico-ambiental do país, entendemos que esse debate não deve ser orientado nessa direção. Valendo-se da abstração, o que nos obrigou a procurar estabelecer as relações mais gerais dos processos estudados, o enfoque do debate foi direcionado para as análises a respeito das relações entre Estado, governo e sociedade, que estão fortemente evidenciadas na política econômica de cunho neoliberal implantada no Brasil. Nele buscamos argumentar que tanto o papel do Estado como as políticas públicas adotadas devem priorizar os interesses dos cidadãos, a partir da elevação da qualidade no nível da gestão e da transparência governamental. Esse esforço nos permite argumentar, ao final, que a construção da cidadania e a consolidação da democracia no Brasil exigem um Estado inteligente e uma gestão pública competente, traduzidos na transparência e na qualidade dos serviços prestados à sociedade. Por ser um livro essencialmente bibliográfico, descritivo e dedutivo, buscamos apresentar e descrever um conjunto de dados e informações e teorias relevantes para a compreensão dos assuntos nele tratados. Destaca-se, entre as teorias aqui abordadas, a teoria do Novo Serviço Público, desenvolvida por Denhardt e Denhardt (2003), que apontam novas alternativas para a Administração Pública, buscando fomentar a participação direta do cidadão. Adotamos, também, a visão de Arendt (2001), que resgata o conceito grego de polis ,2 e a Teoria da Delimitação dos Sistemas Sociais, que foi desenvolvida por Ramos (1989), no intuito de corroborar o modelo do Novo Serviço Público. É importante, ainda, agradecer aos demais autores que aqui foram citados, especialmente Maquiavel, Locke, Kant, Max, Weber, Wilson, Waldo, Amato, Przeworski, North, Rose-Ackerman, Habermas, Bobbio, entre outros, cujas teorias, conceitos e reflexões foram fundamentais para elevar a qualidade deste livro. Os resultados dessas análises é que irão sustentar os argumentos e as conclusões nele contidas.

Veja, a esse respeito, ARENDT, Hannah. Entre o passado e o futuro. 5. ed. São Paulo: Perspectiva, 2001. Para Arendt, a pólis grega foi “uma espécie de anfiteatro onde a liberdade podia aparecer (p. 201)”. 2

Estrutura do livro

O

livro está estruturado em nove partes – divididas em 31 capítulos –, além da introdução e das referências. Parte I – Compreensão dos Fundamentos da Ciência Política, Estado, Governo e Administração Pública; Parte II – Go verno, Governabilidade, Governança e Accountability ; Parte III – Mudanças no Estado e na Administração Pública; Parte IV – Modelos de Estado, Governo e Administração Pública; Parte V – Interface entre Economia e Administração Pública; Parte VI – Sistema de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica. Criação e Atribuições das Agências Reguladoras no Brasil; Parte VII – Fundamentos Constitucionais do Estado e de Controle da Administração Pública no Brasil; Parte VIII – Atividade Financeira do Estado; Parte IX – Desafios e Perspectivas da Administração Pública Contemporânea. Brasília – DF, setembro de 2013. José Matias-Pereira

Introdução

“No estudo da Administração Pública, o objetivo final é melhorar as práticas administrativas do governo, para, assim, melhor servir aos interesses públicos, aos ideais e às necessidades do povo.”

(Pedro Muñoz Amato, 1954)1

DEBATE SOBRE GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O Estado existe fundamentalmente para realizar o bem comum. Os teóricos que cuidam da análise desta finalidade do Estado desdobram-na em três vertentes: o bem-estar, a segurança e a justiça. A interdependência dos fins do Estado assume particular importância em relação à grande e última finalidade do Estado: a promoção do bem comum. O Estado, nesse sentido, enquanto forma de organização política por excelência da sociedade, pode ser aceito como o espaço natural de desenvolvimento do poder político. O tema abordado neste livro – Curso de Administração Pública – situa-se no campo da reflexão política que busca investigar a relação de causalidade entre o poder político, o poder econômico e o poder social, instâncias paralelas de mando que, em geral, cristalizam-se em sínteses instáveis (MATIAS-PEREIRA, 2012a). 2 Nesse contexto, vamos abordar e debater alguns temas sensíveis no mundo contemporâneo, em especial os aspectos que envolvem as crescentes demandas dos cidadãos por serviços públicos de qualidade, transparência e participação social, bem como as interfaces das questões socioeconômico-ambientais que estão afetas à Administração Pública. A complexidade e a amplitude do tema tratado neste livro exigem uma análise mais aprofundada MUÑOZ AMATO, Pedro. Introducción a la administración pública: teoría general, planificación, presupuestos. México: Fondo de Cultura Económica, 1954. v. 1. 2 MATIAS-PEREIRA, José. Manual de gestão pública contemporânea. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012a. 1

2 Curso de Administração Pública • Matias-Pereira

dos sistemas político, social e econômico, bem como das suas interações e dinâmicas. Nesse sentido, partimos do pressuposto de que esses sistemas interagem de forma permanente, e que nenhum deles funciona de forma independente, ou seja, as estruturas constitutivas de cada um interferem na forma de funcionamento dos demais. Os argumentos aqui debatidos estão baseados em diversas áreas do conhecimento, em especial na Ciência Política, Administração Pública, Economia, Sociologia e Direito. Assim, torna-se essencial abordar preliminarmente as questões mais rele vantes sobre o assunto no campo da Ciência Política e da Administração Pública, bem como ressaltar a relevância dos seus construtores. Busca-se destacar no rol desses importantes autores aqueles que abordaram nos seus estudos o tema Estado, como Platão, Aristóteles, Nicolau Maquiavel (1469-1527), Thomas Hobbes (1588-1679), Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) e Karl Marx (1818-1883), entre outros. Observa-se que a existência de diferenças marcantes entre os objetivos e as estruturas administrativas nas Administrações Públicas de cada país é decorrente de regimes políticos distintos, formações históricas específicas e diferenças culturais. Distinto da administração empresarial, na qual a postura prevalecente é de adotar modelos considerados universalmente válidos, o estudo da Administração Pública surge, de certa maneira, com uma perspectiva comparada (MATIAS-PEREIRA, 2006b). Desde o sistema de governo aos modelos de burocracia plena e permanente, culturas e sociedades diferentes propiciam alternativas e estratégias institucionais distintas de organização política e de ação pública. O Estado pode ser aceito como um locus no qual o cidadão exerce a cidadania. Dessa forma, todo e qualquer esforço de reforma deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. Por sua vez, o objetivo principal da Administração Pública é a promoção da pessoa humana e do seu desenvolvimento integral em liberdade. Para isso, deve atuar de maneira efeti va para viabilizar e garantir os direitos do cidadão, os quais estão consagrados na Constituição. Nesse contexto, deve ser ressaltada a importância do envolvimento do setor privado e das organizações do terceiro setor nessa tarefa. Para Sen (2000), 3 a liberdade e a equidade são duas faces complementares da democracia e do mercado. As desigualdades acentuadas são um obstáculo à liberdade. Assim, argumenta que é difícil entender uma perspectiva de liberdade que não tenha a equidade como elemento central. Se a liberdade for realmente importante, argumenta aquele autor, não é correto reservá-la unicamente para uns poucos eleitos. SEN, Amartya. Development as freedom. New York: Alfred A. Knopf, 1999; SEN, Amartya. What difference can ethics make? Ethics and Development International Meeting. Washington: Inter American Development Bank, 2000. 3

Introdução 3

A partir das escolhas da sociedade quanto à configuração do Estado que se deseja, são direcionados os limites e as possibilidades da gestão pública, seu modelo, suas práticas e seus valores. Ao aparelhar a ação do Estado com garantia de direitos, oferta de serviços e distribuição de recursos, a gestão pública impacta de maneira significativa o cotidiano de grupos sociais e agentes econômicos. Por sua vez, as reformas, as reestruturações e os ajustes que ocorreram a partir da década de 1930 provocaram sensíveis mudanças na estrutura do aparelho do Estado e, por consequência, na gestão pública. GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL

A administração pública no Brasil, conforme assinala Bresser-Pereira (1998), 4 passou por três grandes reformas na tentativa de reestruturar e modernizar a máquina do Estado. A primeira, a Reforma Burocrática de 1936, inspirada no modelo descrito por Weber; a segunda foi sistematizada no Decreto-lei n 200, de 1967. Ambas foram idealizadas e implementadas em contextos de ditadura política e sem debates com a sociedade. A terceira, iniciada em 1995, foi a primeira a pensar o setor público do país em um contexto democrático, com ênfase para o atendimento dos seus cidadãos, e com a consideração de que as instituições públicas devem ser eficientes e eficazes e o debate com a sociedade deve ser incrementado. Observa-se, em relação ao Brasil, que a decisão política adotada pelo governo Getúlio Vargas de estruturar o aparelho do Estado, com caráter autoritário e centralizador, e a implantação de uma burocracia nos moldes “weberianos” começa a ser viabilizada com a criação do Departamento de Administração do Setor Público (DASP), em 1936. Essas medidas tinham como objetivo, entre outros, a intenção de suprimir a administração patrimonialista, que até então prevalecia no país. No começo da década seguinte, teve início a formação do Estado empresário, com a criação da Companhia Siderúrgica Nacional. Entretanto, após a queda de Getúlio Vargas, em 1945, novamente são retomadas as práticas patrimonialistas, deteriorando de forma acentuada o aparelho do Estado. Decorridos quase três anos após a instalação do regime militar no Brasil (1964), o governo federal buscou dar maior efetividade à ação governamental, com a introdução de valores gerenciais. Para alcançar os seus propósitos, editou o Decreto-lei n o 200, de 1967. 5 Esse diploma legal definiu novos rumos para a Administração Pública, por exemplo, autonomia de gestão, desº

BRESSER-PEREIRA, Luiz C. Uma reforma gerencial da administração pública no Brasil. Revista do Serviço Público. ENAP, ano 49, n 1, jan./mar. 1998a. 5 MATIAS-PEREIRA, José. Governança pública e transparência no Brasil: evolução, dificuldades e perspectivas. RAM , p. 1-17, jul. 2013b. 4

º


centralização administrativa do aparelho do Estado, com a expansão da administração indireta, sobretudo por meio da criação de empresas estatais. Foi implantada, assim, a denominada “administração para o desenvolvimento”, conservando uma forte centralização política na União. Verifica-se o início da expansão e consolidação do Estado desenvolvimentista, do Estado empresário-produtor no Brasil. A consequência dessas mudanças no aparelho do Estado é um sensível enfraquecimento da administração direta, deteriorando sua capacidade de formulação de políticas. Na década de 1980, foram realizadas no mundo profundas mudanças no papel do Governo e da Administração Pública. Deve-se ressaltar que, na maioria dos países que fizeram reformas, elas foram conduzidas pelo governo federal. No caso dos países federativos, os Estados-membros também foram envolvidos. No Brasil, a pauta das mudanças no papel do Governo e da Administração Pública começa na segunda metade da década, com algumas tentativas incipientes de abertura de mercado, desregulamentação e privatização. Esse processo de reformas, que começa de maneira bastante lenta no país – governo Sarney –, ganha um excessivo dinamismo no governo Collor, no início dos anos 1990, com a abertura da economia brasileira, desregulamentação e privatizações. Em seguida, é deflagrado o segundo estágio da geração de reformas, que visaram à construção e à reconstrução das capacidades administrativa e institucional. É perceptível, no entanto, que essas reformas promovidas até então não foram benéficas para o país. As reformas, como a executada no governo Collor, ao invés de modernização, ocasionaram a desestruturação do aparelho do Estado. O esforço para alterar esse quadro tem início no primeiro governo Fernando Henrique (1995-1998), no qual se constata uma iniciativa – mesmo que incipiente – de reconstrução do Estado, com readequação de suas funções na expectativa de estabelecer as bases de um Estado regulador e promotor do desenvolvimento do país. Buscou-se implantar modelos organizacionais/institucionais e introduzir uma cultura gerencial, associados aos distintos instrumentos que fortalecessem valores democráticos, como a transparência, participação e controle social. REFORMA E MODERNIZAÇÃO DO ESTADO

A literatura recente evidencia que as reformas que tratam da capacidade administrativa no mundo foram orientadas para criar instrumentos que visam à elevação do desempenho dos organismos públicos, para permitir a obtenção de resultados e a satisfação do cidadão, que passa a ser denominado cliente. Assim, o propósito da capacitação administrativa é o aumento da satisfação do cliente que utiliza os serviços públicos. A capacidade institucional busca identi-

Introdução 5

ficar um incentivo que aumente os estímulos para a cooperação, a formulação e a implantação sustentada das decisões governamentais. Os debates sobre a reforma do Estado nos últimos anos estão contribuindo para elevar o nível de conscientização da sociedade organizada de que a modernização e o fortalecimento da Administração Pública, especialmente em termos de capital humano, infraestrutura e tecnologia, devem ser vistos como um processo permanente e necessário. Os seus resultados, mesmo que considerados frágeis, têm revelado que reforma do Estado e transparência são condições indispensáveis para que o Brasil possa continuar a progredir no processo de desenvolvimento socioeconômico e na consolidação da democracia. Ressalte-se que a transparência do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à informação governamental, o que torna mais democráticas as relações entre o Estado e sociedade civil, e contribui decisivamente para a consolidação da democracia no país (MATIAS-PEREIRA, 2013b). A profunda transformação nas relações entre administração pública e seus usuários, para Pleguezuelos (2000), deve-se, em grande medida, à crise do atendimento ao cidadão. Usuários de serviços públicos se mostravam, recorrentemente, insatisfeitos com a qualidade do atendimento. Além disso, os cidadãos exigem, cada vez mais, a prestação de serviços de qualidade que consigam dar respostas às suas demandas crescentes. É pertinente ressaltar que a ideia de reformar o Estado precisa estar apoiada na defesa deste enquanto coisa pública, no qual o patrimônio público deve ser de todos e para todos, atendendo às demandas dos cidadãos. A constituição desses princípios administrativos é orientadora essencial do desenvolvimento e profissionalização da Administração Pública. PAPEL DO ESTADO NO MUNDO CONTEMPORÂNEO

O cenário mundial tem sido afetado, nas últimas três décadas, por duas grandes tendências transformadoras: a consolidação dos mecanismos de mercado, no âmbito econômico, e a consolidação da democracia, no âmbito político. Assim, o mercado e a democracia são as bases sobre as quais estão se estruturando as novas sociedades. A mudança funcional do papel do Estado, transformando-o em um ente ordenador da economia e garantidor dos processos de reprodução do capital, está bastante evidente. Observa Child (1993, p. 17): “a parte de la nueva filosofía política consiste en llevar los principios de la administración de la empresa privada a la gerencia del Estado y a la administración pública en general. Esto implica un cambio radical en la filosofía del Estado que ya no se concibe dentro de los paradigmas teó-


ricos convencionales... la teoría democrática del Estado, por el contrario proyecta una administración pública abierta a los cambios de la opinión y de las fuerzas políticas que compiten dentro del sistema electoral de la democracia política”.

Mesmo com a tendência da Gestão Pública de se inspirar de forma crescente no modelo de governança privada, devemos ressaltar que nunca se deve perder a perspectiva de que o setor privado visa ao lucro, enquanto a Administração Pública busca realizar sua função social. Essa função social deve ser alcançada com a maior qualidade possível na sua prestação de serviços. Assim, não se pode mais ignorar as questões relacionadas à eficiência, eficácia e a efetividade, no que se refere à sua função social. DEMOCRACIA, CIDADANIA E DEMANDAS SOCIAIS

A democracia em seu significado formal, conforme ensina Bobbio (2004), pode ser aceita como um conjunto de regras ou de procedimentos para a constituição de governos e decisões políticas, ou seja, mais do que uma determinada ideologia, é compatível com várias doutrinas de conteúdo ideológico. Para o autor, o conceito de democracia substancial, por sua vez, apenas faz referência prevalentemente a certos conteúdos inspirados em ideais característicos da tradição do pensamento democrático, com relevo para o igualitarismo. Sustenta, por fim, que a democracia perfeita até agora não foi realizada em nenhuma parte do mundo, sendo utópica, portanto, deveria ser simultaneamente formal e substancial. Democracia, para Diniz (1998, v. 2, p. 52), é “forma de governo em que há participação dos cidadãos, influência popular no governo através da livre escolha de governantes pelo voto direto. É o sistema que procura igualar as liberdades públicas e implantar o regime de representação política popular, é o Estado político em que a soberania pertence à totalidade dos cidadãos”. O processo de aprofundamento da democracia tem estimulado o surgimento de demandas sociais crescentes. À medida que se elevam os graus de cidadania e de educação, uma crescente parte da população acostuma-se com padrões mais altos de serviço no setor privado, e torna-se cada vez menos inclinada a aceitar respostas inflexíveis e burocráticas dos serviços públicos. Assim, tanto a qualidade do serviço quanto o aumento da produtividade têm sido metas amplamente defendidas. O atendimento dessas demandas, diante de um quadro de restrições fiscais, remete os gestores públicos para uma única alternativa: melhorar o desempenho da gestão pública e, dessa forma, elevar a qualidade e a produtividade do setor público. Fica implícito, portanto, que, independentemente da quantidade de recur-

Introdução 7

sos alocados ao setor público, ele tem o dever de aplicá-los de maneira adequada. Nesse sentido, o Estado necessita desenvolver competência na formulação, implantação e prestação de contas dos recursos orientados para as políticas públicas sob sua responsabilidade.6 MODELO GERENCIAL COM FOCO NO CIDADÃO

Observa-se que a partir do final da década de 1970 começam a ocorrer mudanças nos paradigmas da Administração Pública, com a instituição de um novo modelo – denominado gerencial – que tinha como preocupação central a ênfase na eficiência e no controle dos resultados. Esse novo modelo veio promover a substituição do modelo orientado para o controle das atividades-meio das organizações burocráticas. A orientação para o cidadão permitiu o surgimento de inúmeros instrumentos que visam à simplificação dos procedimentos na administração pública. Destacam Osborne e Gaebler (1994, p. 210), que um sistema dirigido ao cliente deve ser “descomplicado” para o cliente, que não deve ser confrontado com um fabuloso labirinto de programas fragmentados, [...] e uma infinidade de formulários para preencher. O sistema deve ser transparente para que os clientes sejam capazes de transitar por entre as muitas opções disponíveis, sem necessariamente ter que transitar pelas burocracias que se ocultam por trás de cada uma delas. O modelo gerencial, em que pese suas diferentes peculiaridades, prioriza de modo consistente os esforços para privilegiar o atendimento ao cidadão. Essa preocupação de ter o “foco no cidadão” como síntese de princípios pode ser delineada da seguinte forma (SOARES, 2002, p. 47): • Velocidade e agilidade de resposta do prestador de serviços. • Utilização de sistemas flexíveis de atendimento ao cidadão, com maiores condições de atendimento segmentado ou personalizado, em substituição à prestação de serviços padronizada. • Busca da excelência dos serviços com o estabelecimento de padrões e metas de qualidade de atendimento. • Manutenção de canais de comunicação com os usuários. • Avaliação da qualidade dos serviços prestados.

VAZ, J. C. Limites e possibilidades do uso de portais municipais para promoção da cidadania: a construção de um modelo de análise e avaliação. 2003. Tese (Doutorado) – São Paulo: EAESP/FGV. 6


Nesse mesmo sentido, sustenta Coelho (2001, p. 131) 7 que, entre as tendências emergentes nas organizações públicas que caracterizam um novo modelo de organização do trabalho, destacam-se as seguintes: • • • • • • • •

formas mais flexíveis e menos regulamentadas de emprego público; maior flexibilidade gerencial; maior compromisso com desempenho e resultados; elevados padrões de conduta, comportamento e ética profissional; oferecimento de oportunidades a minorias e portadores de deficiências; associação de remuneração a desempenho; capacitação de gerentes para liderança de equipes; postura ativa em relação a parcerias e novos negócios.

Deve-se ressaltar que a administração gerencial vincula a sua atuação ao interesse da coletividade, sob o enfoque do cidadão-cliente, ou cidadão-usuário. Assim, na administração gerencial, o foco deixa de ser a própria administração pública para tornar-se a satisfação do cidadão. Nesse contexto, o Estado deve assegurar, no interesse desse cidadão-usuário, a maior eficiência e qualidade dos serviços públicos, e não apenas verificar o cumprimento da legislação em vigor. A decisão de focar a sua atenção no cidadão apresenta-se, entre os princípios do modelo gerencial, como um princípio central de reorganização do Estado. Além da reestruturação na prestação de serviços, busca redirecionar e mudar as prioridades sobre todo o funcionamento do aparelho estatal, com base nas demandas entendidas como prioritárias dos cidadãos. Assim, os governantes buscam, na atualidade, desenvolver ações e medidas para melhorar o desempenho da Administração Pública nos três níveis de governo: União, Estados e Municípios. Entre essas ações e providências, destacam-se aquelas orientadas para a priorização na gestão por resultados, monitoramento de prioridades de governo e programas estratégicos, e contratualização de resultados. Isso reflete a intenção dos governos de responderem de forma adequada às demandas dos cidadãos.

COELHO, Espartaco M. Governo eletrônico e seus impactos na estrutura e na força de trabalho das organizações públicas. Revista do Serviço Público, ano 52, n 2, abr./jun. 2001. 7

º

Parte I

Compreensão dos Fundamentos da Ciência Política, Estado, Governo e Administração Pública

1 Ciência política, Estado, governo e Administração Pública “A Administração é a parte predominante do governo; é o governo em ação; é o executivo, atuante, o aspecto mais proeminente do governo.” (Woodrow Wilson, 1887)1

O CONCEITO CLÁSSICO E MODERNO DE POLÍTICA

A expressão política é derivada do adjetivo originado de polis – politikós –, que significa tudo o que se refere à cidade e, por decorrência, o que é urbano, civil, público, inclusive sociável e social. O termo política foi usado durante séculos para designar principalmente obras dedicadas ao estudo daquela esfera de atividades humanas, que se referem de algum modo às atividades do Estado. No período moderno, o termo perdeu seu significado original e foi substituído, pouco a pouco, por outras expressões. Assim, passou a ser identificado como “Ciência do Estado”, “Doutrina do Estado”, “Ciência Política”, “Filosofia Política”, entre outros. Dessa forma, passou a ser utilizado para identificar atividades ou conjunto de atividades que, de alguma forma, têm como ponto de referência a polis, ou seja, o Estado.2 Ciência política, conforme assinala Azambuja (2003), é o estudo da natureza, dos fundamentos, do exercício, dos objetivos e dos efeitos do poder na sociedade. Ciência política, para De Cicco e Gonzaga (2012), é o estudo de WILSON, W. The study of administration. Political Science Quarterly , p. 197-222, jun. 1887. 2 MATIAS-PEREIRA, J. Manual de administración pública. e-Book. São Paulo: Atlas, 2013. 1


teorias e casos práticos da política, bem como a análise e a descrição dos sistemas políticos e seu comportamento. Consiste no estudo do governo do Estado, buscando analisar a realidade social e histórica, bem como seu funcionamento. POLÍTICA E ESTADO EM ARISTÓTELES

O homem é classificado, na zoologia de Aristóteles, como um animal social por natureza ( Política, 1253a, Livro I, Capítulo I, § 9), que desenvolve suas potencialidades na vida em sociedade, organizada adequadamente para seu bem-estar. A meta da política é descobrir primeiro a maneira de viver que leva à felicidade humana e, depois, à forma de governo e às instituições sociais capazes de garantir aquele modo de viver. Nesse sentido, sustenta Aristóteles (2004, p. 101): “Em todas as ciências e artes o fim é um bem, e o maior dos bens e bem no mais alto grau se acha principalmente na ciência toda-poderosa; esta ciência é a política, e o bem em política é a justiça, ou seja, o interesse comum...” ( Política, 1283a, Livro III, Capítulo VII). Aristóteles, nos capítulos iniciais de Ética a Nicômacos, aplica o termo política a um assunto único – a ciência da felicidade humana – subdividido em duas partes: a primeira é a ética e a segunda é a política propriamente dita. Assim, a política aristotélica é essencialmente unida à moral, porque o fim último do Estado é a virtude, isto é, a formação moral dos cidadãos e o conjunto dos meios necessários para isso. O Estado é um organismo moral, condição e complemento da atividade moral individual, e fundamento primeiro da suprema atividade contemplativa. A política, contudo, é distinta da moral, porquanto esta tem como objetivo o indivíduo e aquela, a coletividade. Sustenta aquele pensador que todos os homens pensam, por isso que a justiça é uma espécie de igualdade, e até certo ponto eles estão de acordo, de modo geral, com as distinções de ordem filosófica estabelecidas por nós a propósito dos princípios éticos. Para Aristóteles, a ética é a doutrina moral individual. A política é a doutrina moral social. O Estado é o ente que está acima do indivíduo, uma vez que a coletividade prevalece sobre o indivíduo e o bem comum é superior ao bem particular. É no Estado que se realiza a satisfação de todas as necessidades, pois o homem, sendo naturalmente animal social, político, não pode realizar a sua perfeição sem a sociedade do Estado. Alternativamente, e adotando-se uma perspectiva lógico-dedutiva ao invés de histórica, é possível afirmar que o Estado é o resultado político-institucional de um contrato social por meio do qual os homens cedem uma parte de sua liberdade a esse Estado para que este possa manter a ordem ou garantir os direitos de propriedade e a execução dos contratos. De acordo com essa visão contratualista, o Estado não é o produto histórico da evolução e complexificação da sociedade, mas a consequência lógica da necessidade de ordem.

Ciência política, Estado, governo e Administração Pública 13

As duas hipóteses são claramente complementares. E, em qualquer uma delas, o Estado é uma estrutura política, um poder organizado que permite à classe economicamente dominante tornar-se também politicamente dirigente e, assim, garantir para si a apropriação do excedente. São seus elementos constitutivos: (a) um governo formado por membros da elite política, os quais tendem a ser recrutados com a classe dominante; (b) uma burocracia ou tecnoburocracia pública, ou seja, um corpo de funcionários hierarquicamente organizados, que se ocupa da administração; e (c) uma força policial e militar, que se destina não apenas a defender o país contra o inimigo externo, mas também a assegurar a obediência das leis, mantendo, dessa forma, a ordem interna. No entanto, como propõe Weber, essa organização política detém o monopólio da violência institucionalizada, ou seja, tem o poder de estabelecer um sistema legal e tributário, e de instituir uma moeda nacional. Dessa maneira, além do go verno, da burocracia e da força pública, que constituem o aparelho do Estado, o Estado é adicionalmente constituído (d) por um ordenamento jurídico impositivo, que extravasa o aparelho do Estado e se exerce sobre toda a sociedade. O Estado, dessa forma, se apresenta como uma organização burocrática que se diferencia das demais organizações por ser a única que dispõe do denominado poder extroverso – de um poder político que ultrapassa os seus próprios limites organizacionais. Observa-se que as organizações burocráticas possuem normas que as regulam internamente, enquanto o Estado é estruturado por um imenso arcabouço institucional que regula toda a sociedade. O Estado – entendido como uma organização burocrática – é regulado pelo direito administrativo e dividido em três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário). O poder do Estado se exerce sobre um território e uma população, os quais não são propriamente elementos constitutivos do Estado, mas do Estado-nação. Na verdade, são os objetos sobre os quais se exerce a soberania estatal, ao mesmo tempo em que a população transformada em povo, ou seja, conjunto dos cidadãos, assume o papel de sujeito do próprio Estado. Em síntese, o Estado é a única organização que detém o poder extroverso. Possui a capacidade de legislar e tributar sobre a população de um determinado território. A sociedade civil e o Estado, por sua vez, constituem o Estado-nação. O PENSAMENTO POLÍTICO DE SANTO TOMÁS DE AQUINO

No debate sobre a historicidade das ideias e do pensamento político medieval, é importante buscar compreender a relação que existe entre o poder, o Estado, as formas de governo e a legitimidade das leis com a cultura clerical e com a valoração extremada das forças religiosas. As especificidades de conteúdo religioso-eclesiástico da filosofia política medieval é que permitem distingui-las do pensamento político antigo (naturalístico, panteísta e cívico) e do


moderno (secularizado, antropocêntrico e racionalista). Nesse contexto, ocorreram dois significativos momentos culturais que contribuíram para influenciar as ideias políticas: a Patrística e a Escolástica, correntes de pensamento que integram a Filosofia e a Teologia. A população cristã da Europa Ocidental, ao longo do período da Idade Média,3 teve como referência, em termos de uma concepção comum de mundo, as formas de saber e de verdade expostas no Novo Testamento, nas Escrituras Sagradas e nos ensinamentos dos Padres da Igreja. A filosofia política e as demais áreas da cultura e do conhecimento científico eram controladas pela ótica da teologia oficial e das doutrinas da Igreja Romana. A herança da antiguidade clássica, entretanto, não havia sido relegada ao esquecimento, visto que serviu de fonte de inspiração para a obra dos grandes pensadores cristãos. Coube a esses estudiosos a tarefa de adaptar para a teologia cristã a obra de Platão, Aristóteles, Sêneca, Cícero, entre outros. No campo do pensamento político, destacam-se os estudos do teólogo e filósofo Santo Tomás de Aquino. Coube a ele trazer e adaptar para o Cristianismo as formulações aristotélicas da natureza política do homem, discorrendo com profundidade sobre inúmeras teorias, por exemplo, a teoria do poder; do Estado e do bem comum; a teoria da natureza das leis; a teoria da resistência à injustiça; e a teoria das formas de governo. As principais contribuições políticas de Santo Tomás de Aquino estão registradas na Suma teológica e no ensaio inacabado “Do Reino ou do Governo dos Príncipes ao Rei de Chipre”. De sua extensa obra destaca-se a Suma teológica (Summa theologica) (SOUZA NETO, 1997), na qual está expressa a sistematicidade de uma ciência filosófica e teológica, fonte inspiradora de grande parte da Idade Média cristã e do início dos tempos modernos. Estão expostas, com acuidade e rigor metodológico, matérias como lógica, metafísica, antropologia, ética, teologia e política (em que explicita, com profundidade de conhecimento, questões sobre a natureza das leis). A partir de premissas aristotélicas, Santo Tomás, nos seus estudos de “Suma Teológica”, constrói uma doutrina teológica do poder e do Estado. Primeiro, compreende que a natureza humana tem fins terrenos e necessita de uma autoridade social. Se o poder, em sua essência, tem uma origem divina, é captado e se realiza por meio da própria natureza do homem, capaz de seu exercício e sua aplicação. Certamente, tanto o poder temporal quanto o poder espiritual foram “instituídos por Deus. Deus é o criador da natureza humana e, como o Estado e a Sociedade são coisas naturalmente necessárias, Deus é também o O período medieval na Europa tem início com a queda do Império Romano, no século V, e termina com a tomada de Constantinopla pelos turcos, em 1453. Nesse intervalo de tempo, ocorreram fatos significativos para a civilização ocidental, como o advento do Cristianismo, a substituição do Império Romano pela Igreja Católica e a institucionalização do feudalismo (sociedade fragmentada e senhorial em um quadro de ordens, de hierarquias e de relações pessoais) (MATIAS-PEREIRA, 2010a). 3


autor e a fonte do poder do Estado. [...] o Estado não é uma necessidade do pecado original (AQUINO, 2002; GRABMANN, 1945, p. 140-143)”. 4 Enquanto o homem necessita do Estado, este deve servir a comunidade dos cidadãos, promovendo a moralidade e o bem-estar públicos, efetivando sua plena missão de incentivar uma vida verdadeiramente boa e virtuosa, e criando as condições satisfatórias do bem comum. Por consequência, os fins do Estado são fins morais (o bem-estar de toda a comunidade), ao passo que os cidadãos estão comprometidos com um fim temporal (representado pela autoridade estatal) e espiritual (corporificado pela Igreja, que atua como instância maior). O poder do Estado não fica subordinado de forma absoluta ao poder da Igreja (como defendia Santo Agostinho), mas, sim, de modo relativo; a autoridade da Igreja é superior em matéria espiritual. Apoiado nos estudos de Aristóteles, dos estoicos e de Santo Agostinho, coube a Santo Tomás de Aquino elaborar uma consistente filosofia político-jurídica da natureza das leis. 5 Registre-se que a importância de sua obra está na fundamentação racionalista da legalidade, bem como na sistematicidade e na distinção das leis em geral (lei eterna, lei natural, lei humana e lei divina). Para Santo Tomás, a razão adquire uma primazia sobre a vontade, impondo-se o intelectualismo helênico sobre o voluntarismo da metafísica paulino-agustiniana. Nesse sentido, o conceito de lei é formulado no âmbito do intelecto, da razão. CONCEPÇÃO DA FORM AÇÃO DO ESTADO MODERNO EM MAQUIAVEL

A concepção da teoria moderna é concebida por Maquiavel (1999). 6 O autor elaborou sua teoria, baseado na realidade da sua época, e dessa forma formou a teoria de como se constitui o Estado moderno. Coube a ele separar o estudo da política separada da moral e da religião. O importante, na sua visão, não era idealizar um Estado ideal, mas discernir sobre um estado que já existia. Nos seus estudos seminais defende o estudo das coisas como o que se pode e é necessário fazer, e não o que se deveria fazer. O Estado, para Maquiavel (1999), por intermédio do príncipe, possuía razões que respaldavam suas ações, de uma maneira totalmente diferente daque AQUINO, St. Tomás de. Suma teológica. São Paulo: Loyola, 2002; e GRABMANN, Martín. Santo Tomás de Aquino. 2. ed. Barcelona: Labor, 1945. 5 A esse respeito, veja a tradução e organização da Suma Teológica (na parte relacionada às leis) e Do Reino ou do Governo dos Príncipes ao Rei de Chipre feita por Francisco Benjamin de Souza Neto. In: Escritos Políticos de Santo Tomás de Aquino. Petrópolis: Vozes, 1997. 6 MAQUIAVEL, Nicolau. O príncipe. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999. 4


las que justificam as ações humanas, baseadas em princípios cristãos éticos e morais, notadamente no mundo Ocidental. Coube a Maquiavel, a partir da concepção de que “os fins justificam os meios”, separar a política da moral, da ética, do direito e da teologia, criando, assim, as bases da ciência política moderna. Registre-se que Maquiavel é reconhecido como o primeiro cientista político empírico, por seus métodos de estudo, atendo-se à realidade para construir sua teoria, razão pela qual ocupa um lugar de destaque no rol dos grandes autores do campo de conhecimento das ciências sociais, em especial, na ciência política. FONTES PARA O ESTUDO DO ESTADO EM NORBERTO BOBBIO

Bobbio (1987), ao abordar o tema “filosofia política moderna e suas concepções de Estado e sociedade”, assinala que podem ser agrupadas em duas grandes vertentes, o modelo jusnaturalista e o modelo hegelo-marxiano, que se contrapõem um ao outro. O jusnaturalismo abarca de Hobbes a Rousseau, passando por Locke, Spinoza e Kant; o modelo hegelo-marxiano, por sua vez, como já acena o próprio nome, abarca duas perspectivas que, mesmo sendo a segunda uma inversão da primeira, guardam entre si a identidade estrutural. O que caracteriza o modelo jusnaturalista é, antes de tudo, o seu objetivo de desenvolver uma teoria racional do Estado; se o modelo tradicional de concepção política que remonta a Aristóteles explicava o Estado como uma construção histórica, partindo de círculos menores (família, aldeia) para círculos cada vez mais abrangentes (a Pólis) que culminam no Estado, que é a forma mais perfeita de organização, os jusnaturalistas vão se dedicar a uma reconstrução racional, buscando hipóteses de trabalho que permitam a percepção do sentido do Estado (BOBBIO, 1987). 7 A partir da indagação de quando nasceu o Estado, Bobbio (2007, p. 73), 8 apoiado em Adam Ferguson (1723-1816), 9 assinala: “O Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade, nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre laços de parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da BOBBIO, Norberto. “O Modelo Hobbesiano” e “O Modelo Aristotélico” In: BOBBIO, Norberto; BO VERO, Michelangelo. Sociedade e estado na filosofia política moderna. 2. ed. São Paulo: Brasiliense, 1987, p. 34-48. 8 BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade: para uma teoria geral da política. 14. ed. São Paulo : Paz e Terra, 2007. Veja, também, BOBBIO, Norberto. O significado da política. In: BOBBIO, Norberto et al. Curso de introdução à ciência política. 2. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1984. Unidade 1, bloco 1, p. 5-19. 9 FERGUSON, A. An essay on the history of civil society. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. 7


união de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o sustento) e externas (a defesa). O nascimento do estado assinala o início da era moderna, segundo esta mais antiga e mais comum interpretação, o nascimento do Estado representa o ponto de passagem da idade primitiva, gradativamente diferenciada em selvagem e bárbara, à sociedade civil, onde civil está ao mesmo tempo para cidadão e civilizado. Também para Engels o Estado nasce da dissolução da sociedade gentílica fundada sobre o vínculo familiar e o nascimento do estado assinala a passagem do estado de barbárie à civilização, mas distingue-se pela interpretação exclusivamente econômica que dá a este evento, para ele, na comunidade primitiva vigora o regime de propriedade coletiva dos bens, com o nascimento da propriedade individual, nasce a divisão do trabalho, e com esta, a divisão da sociedade em classes, a dos proprietários e a dos que nada têm. Com a divisão da sociedade em classes nasce o poder político. O Estado, cuja função é manter o domínio de uma classe sobre a outra, recorrendo inclusive a força.”

As duas fontes principais para o estudo do Estado, ensina Bobbio (2007, p. 53-60), são a história das instituições políticas e a história das doutrinas políticas. Nesse sentido, assinala que a primeira fonte para um estudo das instituições autônomo com respeito às doutrinas é fornecida pelos historiadores: Maquiavel reconstrói a história e o ordenamento das instituições da república romana comentando Lívio; Vico, para reconstruir a história civil das nações partindo do estado bestial ( stato ferino) e chegando aos grandes Estados do seu tempo. Ao estudo da história, destaca o autor, segue o estudo das leis, que regulam as relações entre governantes e governados, o conjunto das normas que constituem o direito público (uma categoria ela própria doutrinária): as primeiras histórias das instituições foram histórias do direito, escritas por juristas que com frequência tiveram um envolvimento pratico direto nos negócios de Estado. Mais do que em seu desenvolvimento histórico, sustenta o autor, o Estado é estudado em si mesmo, em suas estruturas, funções, elementos constituti vos, mecanismos, órgãos etc., como um sistema complexo considerado em si mesmo e nas relações com os demais sistemas contíguos. Convencionalmente, hoje, o imenso campo de investigação está dividido entre duas disciplinas até didaticamente distintas: a filosofia política e a ciência política.

2 Teorias sobre a origem do Estado

“O Estado moderno, desde o seu surgimento, apresenta dois elementos que diferem dos Estados que existiram no passado: o primeiro é a autonomia, na qual se verifica a plena soberania do Estado; e o segundo é que o Estado se torna uma organização distinta da sociedade civil, embora seja expressão desta.” (José Matias-Pereira, 2010a) “República é um reto governo de vários lares e do que lhes é comum, com poder soberano.” Jean Bodin (1530-1596). Les six livres de la République (1593)

O Estado pode ser aceito como um fenômeno histórico. Sob a ótica histórica torna-se possível aprofundar a compreensão sobre a sua evolução ao longo do tempo. Antes do surgimento do Estado moderno havia quatro formas de Estado: a sociedade nômada, cuja organização era muito primitiva; o Estado-cidade (ou cidade-Estado), que surge com a Grécia Antiga, cuja sociedade era bastante sofisticada; o império burocrático, que foi adotado na China; e o Estado feudal, que a partir dos excedentes agrícolas criou as condições básicas para acelerar o dinamismo de mercado. A humanidade, conforme assinala Dantas (2008, p. 55), conheceu outras formas de se governar, como, por exemplo, nas cidades gregas, nos impérios antigos, entre outras. Para o autor, o Estado seria um conceito histórico concreto surgido no século XVI, acompanhado da noção de soberania.

Teorias sobre a origem do Estado 19

Diversos autores, como, por exemplo, Bobbio (2003), 1 Azambuja (2001) 2 e Matias-Pereira (2010a), por ângulos distintos, identificam como as principais teorias da origem do Estado as seguintes: de origem familiar; de origem contratual; e da força. Registre-se que a teoria de origem familiar é a mais antiga, e tem como referência a fundamentação bíblica, baseada no desenvolvimento e na ampliação da família; a teoria da origem contratual sustenta que o Estado foi criado a partir de uma convenção entre os membros da sociedade humana: um contrato social; e, por fim, a teoria da origem da força, violenta, ou seja, o que origina o Estado é a violência dos mais fortes. A Ciência Política tem como base o Estado moderno. O termo Estado foi empregado pela primeira vez por Maquiavel (1999) – numa concepção próxima ao Estado moderno –, que o define como a sociedade política organizada, o que exige uma autoridade própria e de regras definidas para permitir a convi vência de seus membros. Pode-se afirmar, nesse sentido, que o pensamento político de Maquiavel foi o responsável pelo rompimento com o tradicionalismo e, dessa forma, seculariza o Estado. Assim, ao tornar-se laico, o Estado assume a independência estatal em relação à religião. Com vista a permitir uma melhor compreensão do assunto, apresentamos a seguir o quadro-síntese, com as principais teorias sobre a origem do Estado. Quadro 2.1 Síntese das principais teorias sobre a origem do Estado . Principais teorias sobre a origem do Estado •

Origem familiar:

•

Dialética: o Estado nasceu da força, quando uma pessoa ou grupo controlou os demais (poucos submeteram muitos). O Estado surge com a luta de classe. Para Oppenheimer, a norma básica do Estado é poder. Isto é, visto pelo lado de sua origem: violência transformada em poder (Franz Oppenheimer (1864-1943), System der Soziologie. Vol. II Der Staat. Stuttgart , 1964).

•

Teoria evolucionária ou da origem familiar : o Estado desenvolveu-se naturalmente (evolução do bando) a partir da união de laços de parentesco, onde o mais forte ou mais experiente detinha o controle do poder (Numa-Denys Fustel de Coulanges (18301889). A cidade antiga. São Paulo: Edameris, 1961).

•

Teoria do direito divino : na Europa, entre os séculos XV e XVIII. O Estado foi criado por Deus, e Deus tem dado o poder divino de governar aos reis. Veja a esse respeito: despotismo esclarecido, absolutismo moderno, teocracia, imperador.

BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade. 10. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2003. 2 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. 41. ed. São Paulo: Globo, 2001. 1


•

Teoria do contrato social : coube aos filósofos, John Locke, Thomas Hobbes e Jean-Jacques Rousseau (séculos XVII e XVIII), que desenvolveram a teoria do contrato social. Nessa concepção, o Estado nasce do contrato social, evoluindo do “estado de natureza” para o “Estado democrático”.

•

Teoria da origem patrimonial : teoria desenvolvida por Karl Marx e Friedrich Engels, relacionada à origem econômica: proteção da propriedade privada e regulamentação de relações patrimoniais. Para os autores, o surgimento do poder político e do Estado é decorrente da dominação econômica do homem pelo homem. O Estado vem a ser uma ordem coativa, instrumento de dominação de uma classe sobre outra. Para os autores, todos os fenômenos históricos são produto das relações econômicas entre os homens. Veja o Quadro 2.2 – que trata da escola do socialismo científico.

Fonte: Matias-Pereira (2012a), com adaptações.

Torna-se relevante, na busca de facilitar a compreensão sobre as teorias da origem do Estado, destacar duas explicações clássicas sobre o tema:

i.

ii.

A primeira está relacionada às teorias naturalistas ou da origem natural do Estado – Aristóteles, Cícero, Santo Tomás de Aquino. O homem, enquanto ser social, por sua própria natureza, necessita, para se realizar, viver em sociedade. Assim, o Estado aparece como uma necessidade humana fundamental. A segunda explicação está vinculada às teorias voluntaristas, contratualistas ou da origem voluntária do Estado. O Estado não se forma de uma maneira natural, mas porque os indivíduos voluntariamente o desejam. É, portanto, produto de um acordo de vontades entre os indivíduos.

FORMAÇÃO DO ESTADO MODERNO

O Estado moderno, unitário e dotado de um poder próprio, começa a nascer na segunda metade do século XV, na França, Inglaterra e Espanha, depois é adotado por diversos outros países europeus e, muito mais tarde, pela Itália. Assim, somente a partir da formação dos Estados modernos é que se forma uma reflexão sobre o Estado. É oportuno lembrar que a crise do sistema feudal, no período final da Idade Média, contribuiu para a formação das monarquias nacionais e para a consolidação da autoridade do rei. Dessa maneira, no espaço da suserania feudal – apoiada na relação senhor-vassalo –, o Estado moderno desenvolveu a noção de soberania pela qual o soberano (o governante) tinha o direito de


fazer valer suas decisões perante os súditos (os governados) que viviam no território do Estado. Observa-se que o Estado moderno utilizou inúmeros instrumentos e meios para facilitar o controle político da monarquia, por exemplo: • Burocracia administrativa: corpo de funcionários que, cumprindo or-

dens do rei, desempenhavam as tarefas da Administração Pública. Os cargos elevados da administração eram ocupados pela nobreza palaciana e pela alta burguesia, as quais compravam títulos nobiliárquicos. • Força militar: forças armadas (Exército, Marinha, Polícia) permanentes, para assegurar a ordem pública e a autoridade do governo. • Leis e justiça unificadas: legislações nacionais e uma justiça pública atuante no território do Estado. • Sistema tributário: sistema de tributos (impostos, taxas etc.) regulares e obrigatórios para sustentar as despesas do governo e patrocinar a Administração Pública. • Idioma nacional: língua oficial do Estado, que transmitia as origens, as tradições e os costumes da nação. No intuito de criar o sentido de identificação entre os membros da sociedade, também valorizava a cultura de cada povo. Em síntese, o Estado Moderno é resultado de uma evolução que teve início há mais de três séculos. A fase mais antiga é a Monarquia; a segunda fase do Estado Moderno é o Estado Liberal, criado em decorrência das Revoluções Liberais na França e na Inglaterra; a terceira fase do Estado Moderno, que surge no final do século XIX, com a crise do Estado Liberal, que não consegue mais responder às demandas sociais – fase em que surgem as ideologias de Direita (Fascismo) e de Esquerda (Comunismo); na quarta fase surge o Estado Democrático Liberal, em função dos reflexos da crise econômica e social ocorrida em 1929, que muda a forma de atuação do Estado e amplia a democracia para a sociedade como um todo (veja a esse respeito os estudos de John Maynard Keynes). Na Europa, como resultado da crise de 1929 e da Segunda Guerra Mundial, aprofunda-se o Estado-providência (MATIAS-PEREIRA, 2012b). O surgimento de novos Estados, na atualidade, ocorre de três formas distintas: guerra, fracionamento e união. O processo de criação de novos Estados no mundo atual tem como base, entre outros, os interesses econômicos e as identidades culturais. O Estado moderno, desde o seu surgimento, apresenta dois elementos que diferem dos Estados que existiram no passado: o primeiro é a autonomia, na qual se verifica a plena soberania do Estado (que não permite que sua autorida-


de dependa de qualquer outra autoridade); e o segundo é que o Estado se torna uma organização distinta da sociedade civil, embora seja expressão desta. PRINCIPAIS PENSADORES DO ESTADO MODERNO

Podemos identificar duas importantes correntes que estudam o Estado: a histórico-indutiva e a lógico-dedutiva. A primeira corrente, histórico-indutiva, tem origem em Aristóteles e é continuada por Santo Tomás de Aquino, Vico, Hegel, Marx e Engels, e os filósofos pragmáticos norte-americanos. A segunda corrente, lógico-dedutiva, está baseada no contratualismo fundado por Hobbes, continuada pelos jusnaturalistas até Rousseau e Kant. Registre-se que o pensamento neoliberal contemporâneo, apoiado na escola econômica neoclássica (escola lógico-dedutiva), adota uma perspectiva a-histórica. Feitas essas considerações, apresentamos, a seguir, uma síntese dos principais autores que trataram do Estado moderno.

Nicolau Maquiavel (1469-1527) Jean Bodin (1530-1596) Thomas Hobbes (1588-1679) John Locke (1632-1704) Emmanuel Kant (1724-1804) Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) Benjamim Constant de Rebecque (1767-1830) Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831) Karl Heinrich Marx (1818-1883) Fonte:

Adaptada de Matias-Pereira (2010a).

Figura 2.1 Principais pensadores do Estado moderno.

POLÍTICA E ESTADO EM NICOLAU MAQUIAVEL (1469-1527)

Maquiavel (1999) representa uma referência na elaboração da moderna concepção de política. É aceito pela maioria dos teóricos das Ciências Sociais como o pai da Ciência Política moderna. Enquanto a política antiga e a medie val procuravam descrever o bom governo, ditando as regras do governante


ideal, Maquiavel verifica como os governantes realmente agem. Na sua obra mais conhecida, O príncipe (1513), estão refletidas as condições políticas da época em que foi escrito. Podemos identificar na obra de Maquiavel algumas questões essenciais, como a reforma política, o livre exame dos fatos históricos, o ataque às tradições medievais e, especialmente, a instituição do êxito como única medida do poder do príncipe, que tratava da ruptura do poder temporal com o poder espiritual. Para o autor, o príncipe deve ser capaz de compreender o jogo político efetivo nas suas circunstâncias concretas e de identificar as forças do conflito a fim de agir com eficácia. Para que essa atuação não seja inútil, é necessário admitir que os valores morais que regulam as condutas individuais não se aplicam na ação política (MAQUIAVEL, 1999). A recusa da prevalência dos valores morais na ação política sinaliza um novo conceito de ordem, impensável na filosofia política medieval. Assim, a política requer a lógica da força, bem como se torna impossível governar sem fazer uso da violência. Nesse sentido, Maquiavel é o responsável pela autonomia do campo da Ciência Política, que se desprende das preocupações da filosofia e da política normativa dos gregos, desligando-se também da moral cristã. Maquiavel (1999) elaborou sua teoria a partir de reflexões sobre a realidade da sua época, e formulou a teoria de como se constitui o Estado moderno. Ele foi o primeiro pensador a realizar o estudo da política separada da moral e da religião. Para ele, o importante não era pensar um Estado ideal, e sim discernir um Estado que já existia. Por isso, defende o estudo das questões que envolvem a política e a condução do Estado moderno como o que se pode e é necessário fazer, e não o que se deveria fazer. A política, segundo Maquiavel (1999, p. 80), 3 deve considerar que a natureza dos homens é imutável. Não se deve esperar gratidão por parte dos homens, por exemplo, pois eles são ingratos por natureza. O príncipe que esperar gratidão por parte dos súditos será derrotado. Afirma o autor: “Os homens têm menos escrúpulo de ofender quem faz amar do que quem faz temer. Pois o amor depende de uma vinculação moral que os homens, sendo malvados, rompem; mas o temor é mantido por um medo de castigo que não nos abandona nunca.” Por esse motivo, “o Estado moderno deve-se fundar no terror”. Maquiavel não se ocupa de moral, ele trata de política, estuda suas leis específicas e começa a fundamentar a Ciência Política. Nesse sentido, ele funda uma nova moral. Essa nova moral é a moral mundana, que se forma a partir dos relacionamentos dos homens, ou seja, a moral do cidadão que constrói o Estado.

3

MAQUIAVEL, Nicolau. O príncipe. São Paulo: Martins Fontes, 1999. Capítulo XVII, p. 80.


JEAN BODIN (1530-1596)

Bodin (1951, 1986, 2011) é autor de inúmeros estudos, entre os quais, o Método para a fácil compreensão da história (1566) e Os seis livros da República (1576). Primeiro pensador a fazer uma reflexão sobre o Estado moderno, teorizou sua autonomia e soberania, assumindo que o Estado é constituído essencialmente do poder, ou seja, nem o território nem o povo representam tanto o Estado quanto o poder. Para ele, é da soberania que depende toda a estrutura do Estado, o qual é, portanto, o poder absoluto, a coesão de todos os elementos da sociedade. Bodin discorria sobre um Estado que já existia, o da França. É pertinente ressaltar que as ideias de Bodin (1951) a respeito das formas de constituição estão delineadas no Capítulo VI do Methodus ad facilem historiarum cognitionem (1566), que trata das constituições das repúblicas. No citado capítulo, Bodin (1951, p. 350) tem como objetivo principal promo ver uma ampla revisão das definições aristotélicas para cidadão, república, soberania e magistratura. THOMAS HOBBES (1588-1679)

A concepção da teoria do Estado de Hobbes (1998) está apoiada na seguinte visão: os homens em seu estado natural vivem como animais, jogando-se uns contra os outros pelo desejo de poder, riquezas e propriedades. Contudo, se continuassem a viver dessa forma, eles tenderiam a se autodestruir. É notória, portanto, a necessidade de se estabelecer um acordo, um contrato, para se protegerem. O contrato teria como propósito impor limites às atitudes egoístas do homem, e impediria que eles vivessem em constante guerra. De acordo com Hobbes, os pactos, os tratados e os contratos, sem o poder de impor punição, são apenas palavras sem força. Por isso, para garantir tal contrato dever-se-ia criar um Estado absoluto, com poderes absolutos, duríssimo em seu poder. Hobbes (1993, 1994, 1998) argumenta em seus estudos que o estado da natureza caracterizava-se pela desordem e pela injustiça permanente. Isso somente poderia ser ultrapassado quando a sociedade humana tivesse um mínimo de organização do ponto de vista político. Ao Estado – cujo poder de veria ser ilimitado – caberia o papel de traduzir essa organização e garantir a estabilidade e a segurança na vida individual. Para que isso fosse possível, os indivíduos deveriam alienar definitivamente em favor do Estado o poder que originariamente detinham enquanto membros da sociedade natural. Essas concessões seriam em benefício próprio do indivíduo, pois em um Estado forte estaria concentrado o segredo da segurança individual. Nesse sentido, por meio de um contrato hipoteticamente estabelecido, que viabilizaria a transição do estado de natureza para o estado de sociedade, são definidas as bases teóricas


que irão sustentar os Estados absolutistas dos séculos XVII e XVIII, os quais foram os precursores dos regimes totalitários modernos. Desse modo, sustenta Hobbes (1993, p. 10): “Seguindo, portanto, este método, ponho em primeiro lugar como um princípio conhecido de todos por experiência, não havendo ninguém que o negue, a saber, que os homens são por natureza de tal feitio que, se não forem coagidos por medo de algum poder comum, vivendo sempre descon fiados uns dos outros, temendo-se reciprocamente: terão decerto o direito de prevenir-se cada qual com as próprias forças, mas terão também neces sariamente a vontade para isso.”

Em outras palavras, o estado de natureza é uma questão prejudicial ao homem, porque na medida em que os homens estão relacionados uns com os outros, em uma condição de medo, guerra de todos contra todos, a razão não opera como reguladora. Os homens são, portanto, inimigos uns dos outros e, de acordo com essas condições naturais, não conseguirão criar o equilíbrio necessário para as relações sociais, o que seria, desse ponto de vista, um estágio infantil da humanidade. Justifica-se, então, a necessidade de um poder regulador e absoluto. Assim, para Hobbes (1993, p. 11), a liberdade do homem em seu estado de natureza é prejudicial, fazendo dele um destruidor da sua vida e dos outros integrantes da sociedade, ao passo que o Estado absoluto é preservador da vida humana. Nesse contexto, faz as seguintes afirmações: “Vemos como todas as cidades, embora em paz com as vizinhas, preser vam seus limites como deveres e guarnições militares, e sua população com muralhas, portões e sentinelas. Para que isso, se nada temessem dos vizinhos? Vemos também como nas próprias cidades, onde há leis e penas estabelecidas contra os maus, os cidadãos não andam sem alguma arma para sua defesa, nem vão dormir sem antes trancar as portas contra os concidadãos ou sem fechar portas e gavetas contra os domésticos.”

O Estado, para Hobbes, se apresentava como senhor absoluto, cabendo aos cidadãos ou súditos a obediência sem questionamentos, pois este funcionava como uma ordem absoluta e controladora, com o objetivo de tirar os homens da guerra de todos contra todos.

JOHN LOCKE (1632-1704)

Sustenta Locke (1998) que o nascimento do Estado é um ato de liberdade de decisão e princípio de sobrevivência e preservação. As necessidades de cada


indivíduo devem, portanto, estar associadas à sua relação com os outros indi víduos, constituindo-se, assim, a sociedade civil e política. Nesse sentido, Locke (1998, p. 495) procura e almeja “unir-se em sociedade com outros que já se encontram reunidos ou projetam unir-se para a mútua conservação de suas vidas, liberdades e bens”, aos quais ele atribui o termo genérico propriedade. A existência do Estado resulta também de um contrato que permitiria superar o estado de natureza que se caracterizava por uma completa liberdade e igualdade entre todos os homens, fonte de conflitos quando tivessem que cumprir a lei natural. Sendo todos iguais, tenderiam a interpretar e aplicar a lei natural segundo as suas conveniências. Por meio do contrato, cada indivíduo transferia para o Estado o poder de aplicar a lei e o direito natural, punindo as infrações e tendo como observância o maior respeito pela liberdade individual. É nesse cenário que Locke surge como precursor do liberalismo e da doutrina da limitação do poder para salvaguardar os direitos individuais do homem. O homem em seu estado natural é plenamente livre, mas sente a necessidade de limitar a sua própria liberdade, a fim de garantir a sua propriedade. Assim, os homens se juntam em sociedades políticas para conservarem suas propriedades, pois no seu estado natural estas não são garantidas. É necessário, portanto, que se constitua um Estado capaz de assegurar essa propriedade. De acordo com o entendimento da ideia do surgimento de um contrato social, argumenta Locke (1998) que esse contrato não gera um Estado absoluto, uma vez que poderia ser desfeito como qualquer outro contrato e que o Estado não pode tirar de ninguém o poder supremo sobre sua propriedade. Observa-se também que Locke (1998) busca estabelecer a separação das esferas da sociedade: a política e a civil, que obedecem a normas e leis diferentes. Nesse sentido, todos os direitos de propriedade são exercidos na sociedade civil e o Estado não deve interferir, mas garantir o livre exercício da propriedade. Verifica-se dessa perspectiva uma estreita relação entre propriedade e liberdade. IMMANUEL KANT (1724-1804)

A base da filosofia moral e política kantiana (inserida no contexto do idealismo alemão) apoia-se na afirmação da ideia de liberdade. Para Kant (2005), a consciência humana se apresentava como fator determinante na construção de mundo, visto que o mundo é percebido por mecanismos mentais a que o submete o observador. Nesse sentido, o observador tem um papel ativo ao estabelecer, por meio da razão, com base nas suas impressões sensoriais, as leis da natureza. Assim, o conhecimento da verdadeira natureza das coisas está


oculto aos homens, que são incapazes de conhecer a realidade que é revelada aos seus sentidos. Os estudos que tratam da filosofia moral e política de Kant estão contidos em três obras: Fundamentação da metafísica dos costumes (1785), Crítica da ra zão prática (1788) e Metafísica dos costumes (1798). É nesta última obra que está formulada a maior parcela das suas teorias políticas e do direito. O seu entendimento de Estado também está presente em A paz perpétua (1795), na qual busca fundamentar um sistema capaz de encerrar o estado de guerra permanente entre os Estados. Deve-se destacar, ainda, o estudo denominado Ideia de uma história universal (1784), no qual procura demonstrar por meio da história a evolução do homem para o melhor. Observa-se, no debate sobre os principais elementos do idealismo político kantiano, quando da transição por parte da humanidade de um estado de natureza para um estado de direito civil, e a sua ascensão a um estado de direito cosmopolita de paz, a importância da construção de estruturas jurídicas. Nesse sentido, sustenta Kant (1996, p. 32): “O estado de natureza, portanto, é um estado de ausência de direito (status justitia vacuus): quando há um litígio (jus controversum), nenhum juiz competente pode dar força de direito à sentença que obriga a entrar num estado jurídico [...]. Se as leis sobre o que é de cada um prescrevem no Estado a mesma coisa que na sociedade, é só no Estado que as leis têm condições de ser realizadas.”

Para Kant (2005), somente por meio de estruturas jurídicas institucionais é possível assegurar a paz, ou seja, o estado de paz se instaura por meio do direito e a lei sobrepõe-se à soberania do povo. Kant (1996, p. 89) define o direito público como um sistema legal de caráter geral estabelecido para um povo ou multiplicidade de povos por meio de uma vontade unificadora representada em uma constituição a fim de estabelecer a justiça. Por sua vez, o Estado é a totalidade de indivíduos sob uma condição civil e legal em relação aos membros dessa totalidade. O modo pelo qual um povo sai do estado de natureza e forma um Estado é denominado por Kant de contrato originário. Cada indivíduo, por meio desse contrato, dispõe-se a abrir mão de sua liberdade externa, selvagem e irrestrita para se tornar parte integrante do Estado. No Estado, pode então gozar plenamente de sua liberdade natural ao condicioná-la a leis criadas pela sua própria vontade (KANT, 1996, p. 93). Observa-se, no que se refere ao direito, que a filosofia kantiana é fortemente marcada pelo idealismo. Verifica-se que o termo direito é aceito com sentido valorativo. Ao formular a sua concepção do direito e, em seguida, do Estado, Kant não tem a preocupação em explicitar os fenômenos tais como ocorrem na


realidade. A sua visão está direcionada para estabelecer a teoria pura do direito, apoiada em conceitos a priori da razão. A doutrina do direito é definida como o conjunto das leis que podem ser dadas externamente. Assim, a distinção de justo e injusto é possível apenas por meio da razão, na qual se baseará o direito positivo. O direito apresenta três características essenciais (KANT, 1996, p. 24): i.

Deve dizer respeito somente às relações práticas externas entre as pessoas, na medida em que as ações de um podem influenciar as ações de outro. ii. O direito se refere somente às relações entre as vontades dos indivíduos, não sendo considerada jurídica a relação na qual uma vontade encontre um desejo, como em atos de beneficência e crueldade. iii. Nessa relação entre vontades, não podem ser consideradas as matérias destas, os fins a que se propõem, sendo relevante somente a forma, contanto que a escolha seja livre. JEAN-JACQUES ROUSSEAU (1712-1778)

Argumenta Jean-Jacques Rousseau, no seu Do contrato social (1983), que o homem era naturalmente bom. Ao fundamentar a teoria do bom selvagem, que representava a situação do homem no estado da natureza, ilustrava a condição humana primitiva, sustentando que a responsabilidade pelo que de mal existisse no homem deveria, pois, ser atribuída à própria sociedade. Nesse sentido, o Estado surge para dirimir os conflitos sociais por meio de um contrato social, no qual os indivíduos se dispõem a alienar os seus direitos e liberdades em favor do Estado. Tal contrato é livremente estabelecido e a vontade do Estado equivaleria sempre à vontade dos indivíduos. Assim, para Rousseau (1983) a desobediência ao Estado deveria ser entendida como a desobediência à generalidade da sociedade. Partia-se do entendimento de que cada indivíduo estava obrigado a ser livre. O homem só pode ser livre se for igual e, portanto, assim que surgir uma desigualdade entre os homens acaba-se a liberdade. O único fundamento da liberdade é a igualdade; não há liberdade onde não existir igualdade. Segundo Rousseau (1983), os homens não podem renunciar a dois bens essenciais de sua condição natural: a liberdade e a igualdade. Eles devem constituir-se em sociedade, que também surge de um contrato. Por sua vez, o povo nunca pode perder a soberania; por isso, não deve criar um Estado distinto ou separado de si mesmo. O único órgão soberano é a assembleia e é nesta que se expressa a soberania. Dessa maneira, deixa de existir a separação dos três


poderes que Montesquieu tinha fixado no início do século XVIII. Ele nega a distinção entre os poderes, visando afirmar, sobretudo, o poder da assembleia. BENJAMIM CONSTANT DE REBECQUE (1767-1830)

Constant (2005) tem como principal preocupação nas suas ideias a questão da separação entre Estado e sociedade civil. Busca distinguir a liberdade dos antigos e a liberdade do homem moderno. Esta está no direito de se submeter apenas à lei e nunca à vontade arbitrária de um ou mais indivíduos; de expressar sua própria opinião, exercer seu trabalho, dispor de seu trabalho etc. É, finalmente, o direito de exercer sua influência sobre a administração do go verno, ou seja, é grande na esfera privada e limitada na esfera pública. GEORG WILHELM FRIEDRICH HEGEL (1770-1831)

O tema da liberdade surge nos estudos de Hegel (1973, 1993, 2003) 4 como o núcleo de um sistema conceptual. Assim, o pensamento hegeliano se apresenta como a principal fonte do pensar das teorias cujo princípio ou fundamento tenha como referência a liberdade. No debate entre Estado e sociedade civil, formulado pelos pensadores do século XVIII, Hegel (1993) coloca o Estado como fundamento da sociedade civil e da família. Isso quer dizer que não há sociedade civil se não existir um Estado que a construa, que a componha e que integre suas partes; não existe povo se não existir o Estado, pois é o Estado que funda o povo, e não o contrário. É o oposto da concepção democrática, segundo a qual a soberania é do povo, que a exprime no Estado, mas o fundamento dessa soberania fica sempre no povo. Para Hegel (2003), o Estado funda o povo e a soberania é do Estado; portanto, a sociedade civil é incorporada pelo Estado e de certa forma aniquila-se neste. O Estado foi teorizado por Hegel como realização unificadora da Razão que ultrapassa a conflitualidade existente na sociedade civil. Em face do caráter irreconciliável dos interesses particulares, o Estado deve surgir como relação objetiva e necessária. Assim, para Hegel (1973, p. 250-251), o Estado “é a realização em ato da ideia moral objetiva, o espírito como vontade substancial revelada, clara para si mesma, que se conhece e se pensa, e realiza o que sabe e porque sabe”. A sociedade civil, na concepção de Hegel, surge como uma sociedade de antagonismos. É descrita como um universo de indivíduos autônomos que estabelecem relações com outros indivíduos independentes, com base no princípio da utilidade e dos interesses econômicos. 4

HEGEL, G. W. Friedrich. Principes de la philosophie du droit. Paris: Gallimard, 1973.


Nesse sentido, argumenta Hegel (1973, p. 206) que, na sociedade civil, os indivíduos “são pessoas privadas que têm como fim o seu próprio interesse”. A pessoa concreta, mista de apetite natural e de arbítrio, é um dos seus princípios. Hegel, na busca de negar a multiplicação das patologias resultantes da natureza egoísta dos indivíduos, designadamente a multiplicação dos desejos, a desigualdade e a miséria, tratará de enfatizar as estratégias que lhes permitem lutar contra a arbitrariedade e o particularismo que estão presentes na sociedade civil. KARL HEINRICH MARX (1818-1883)

Marx faz a crítica do Estado burguês e, por conseguinte, do liberalismo. Para ele, o comunismo que foi instaurado com a Revolução Francesa era utópico, pois se deu apenas a igualdade jurídica, e para alcançar a igualdade efetiva era necessária a revolução econômico-social. Essa igualdade pregada na Re volução Francesa interessava apenas ao setor economicamente dominante, a burguesia. A igualdade jurídica, sem a revolução econômico-social, era apenas aparente; escondia e consolidava as desigualdades reais. Ele chegou à conclusão de que as relações jurídicas não podem ser compreendidas em si, pois suas raízes estão nas relações materiais de existência. A sociedade civil é entendida como o conjunto das relações econômicas, as quais explicam o surgimento do Estado, seu caráter e natureza de leis. Em seu prefácio de 1859, Marx define a correlação existente entre o desenvolvimento das relações econômicas, o Estado e as ideologias, de maneira bem límpida: “O conjunto dessas relações de produção constitui a estrutura econômica da sociedade, isto é, a base real sobre a qual levanta-se uma superestrutura jurídica e política, à qual correspondem formas determinadas da consciência social (p. 17).” Com isso, ele permite fundamentar uma teoria científica do Estado. A sociedade civil, ou seja, as relações econômicas, é inserida no quadro de um Estado determinado, na medida em que este garanta aquelas relações econômicas. Na verdade, não é o Estado que determina a estrutura econômica, e sim o contrário. FRIEDRICH ENGELS (1820-1895)

Coube a Engels (2000), 5 partindo de uma perspectiva histórica do estudo de Morgan, denominado “Ancient society”, publicado em 1877, 6 definir as três ENGELS, F. A origem da família, da propriedade privada e do Estado. 10. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1985. 6 MORGAN, Lewis H. A sociedade primitiva. Lisboa: Presença, 1976. 5


principais formas do surgimento do Estado, tendo como ponto inicial a dissolução das tribos e clãs. Em Atenas, o Estado nasceu diretamente dos antagonismos de classe; em Roma, forma-se um Estado de cidadãos, em que se confundem aristocracia e plebe. Em ambos os casos, a classe dominada é reduzida à escravidão. Finalmente, entre os germanos, o Estado surge a partir das conquistas de territórios estrangeiros.

A origem da família, da propriedade privada e do Estado, de Friedrich Engels A obra A origem da família, da propriedade privada e do Estado, de Friedrich Engels (1820-1895), foi publicada em 1884. Nela se aborda a formação da sociedade moderna calcada na propriedade privada, na produção, no comércio e no poder do Estado. A origem da família também é discutida nesta obra, visto que, para Engels, foi com o declínio de uma estrutura familiar primitiva – organizada em grupos de interesses comuns, vivendo em uma propriedade comum a todos, sem o comércio e o acúmulo de riquezas – que a sociedade moderna se formou. O trabalho de Engels tem como base as pesquisas e as publicações do cientista norte-americano e historiador da sociedade primitiva Lewis Henry Morgan (1818-1881). Fonte:

Adaptado de Matias-Pereira (2006a).

É pertinente ressaltar que Engels deixou de examinar em seus estudos um quarto caso, entendido como mais importante que os anteriores: o Estado ou o modo de produção asiático que se constituiu na antiguidade em torno dos grandes rios, nas sociedades também chamadas hidráulicas. Esse tema foi analisado por Karl Marx ( Grundrisse) como parte de sua análise sobre as formações sociais pré-capitalistas. Evidencia-se nesse estudo de Marx que o Estado surge da dissolução da comunidade primitiva e da divisão da sociedade em classes. Assinala Engels (1985, p. 193-194), no seu livro A origem da família, da pro priedade privada e do Estado, que o Estado está a serviço da classe dominante: “Como o Estado nasceu da necessidade de conter o antagonismo das clas ses, e como, ao mesmo tempo, nasceu em meio ao conflito delas, é, por regra geral, o Estado da classe mais poderosa, da classe economicamente dominante, classe que, por intermédio dele, se converte também em classe politicamente dominante e adquire novos meios para a repressão e exploração da classe oprimida [...] o moderno Estado representativo é o instrumento de que se serve o capital para explorar o trabalho assalariado.”

Para Engels (2000, p. 326-327), o Estado não é de forma alguma


“um poder que se impôs à sociedade de fora para dentro; tampouco é a ‘realidade da ideia moral’, nem ‘a imagem e a realidade da razão’ como afirma Hegel. É, antes, um produto da sociedade quando esta chega a determinado grau de desenvolvimento; é a confissão de que essa sociedade se enredou numa irremediável contradição com ela própria e está dividida por antagonismos irreconciliáveis que não consegue conjurar. Mas para que esses antagonismos, essas classes com interesses econômicos colidentes não se devorem e não consumam a sociedade em uma luta estéril, faz-se necessário um poder colocado acima da sociedade, chamado a amortecer o choque e a mantê-lo dentro dos limites da ‘ordem’. Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima dela, e dela se distanciando cada vez mais, é o Estado”.

Engels (2000) resume a origem do Estado e, ao mesmo tempo, o conceitua a partir de um ponto de vista histórico: trata-se de um poder, ou seja, de uma estrutura organizacional e política que emerge da progressiva complexificação da sociedade e da sua divisão em classes destinada a manter a ordem dentro da sociedade, e, portanto, a manter o sistema de classes vigente. Em outras palavras, o Estado é a organização que garante os direitos de propriedade e os contratos, sem os quais nenhuma sociedade civilizada pode funcionar. Para Engels (2000, p. 231), para haver Estado é necessário que este seja civilizado. Civilização é: “o estágio de desenvolvimento da sociedade em que a divisão do trabalho, a troca entre indivíduos do resultante, e a produção mercantil – que compreende uma a outra – atingem o seu pleno desenvolvimento e ocasionam uma revolução em toda a sociedade anterior, ou seja, é o conjunto de caracteres próprios da vida social, política, econômica e cultural de um Estado”.

Nesse sentido, o autor sustenta que, para atingir a civilização, é necessária: “a criação de leis internas para organizar a vida social, buscando a ordem. Contudo, toda a produção social ainda é regulada, não segundo o plano elaborado coletivamente, ou seja, não de acordo com a forma mais benéfica para sociedade e de acordo com a vontade desta, mas por leis ce gas, que atuam com a força dos elementos, em últimas instâncias nas tem pestades dos períodos de crise comercial. A sociedade por meio de impulsos e paixões buscou melhores condições de vida, sendo este a principal força motriz da civilização” (ENGELS, 2000, p. 231).

A elaboração de Engels vai além da questão do Estado, uma vez que mostra a conexão histórica entre família, propriedade e Estado, identificando assim


a origem deste último. Ele afirma que a sociedade não é a soma das famílias que a constituem. A formação da sociedade e a da família são dois aspectos intrinsecamente relacionados, pois a sociedade organiza as relações entre os sexos para sua própria vida e sobrevivência, sobretudo visando a suas necessidades econômicas. Evidentemente, é um absurdo pensar que a família exista antes da sociedade. A sociedade originária, a tribo, segundo ele, ainda não conhecia a propriedade privada, a subordinação da mulher, e a descendência é por linha materna. A propriedade privada surge da caça, quando nasce a criação de gado. A caça era uma tarefa do homem, o qual se torna, então, o proprietário do rebanho. Com a propriedade privada, afirma-se a descendência por linha paterna, ou seja, a herança passa de pai para filho. Verifica-se também o início da subordinação da mulher. Nesse momento, nasce a sociedade patriarcal, em que o pai é a autoridade suprema.

Quadro 2.2 Síntese sobre o marxismo. Socialismo científico Coube a Karl Marx (1818-1883) e Friedrich Engels (1820-1895) desenvolverem – no período de 1848 a 1867 – a teoria política do socialismo científico ou, simplesmente, marxismo. Essa escola de pensamento tem como base a dialética hegeliana (resultado da luta de forças opostas), além de ser influenciada fortemente pelo socialismo utópico e pela economia inglesa. O materialismo histórico prevê que, no final, os trabalhadores triunfarão sobre a burguesia. Marx denomina de comunismo essa sociedade e de socialismo a forma como ocorrerá o processo de transição do capitalismo para o comunismo. Destacam-se entre as ideias da teoria política do socialismo científico: •

Dialética: a natureza e a sociedade passaram por um processo permanente de transformação. Esse processo dialético move-se pela luta das forças contrárias, como, por exemplo, o explorado e o explorador etc. Essa luta promove mudanças quantitativas e qualitativas na realidade.

•

Modo de produção : toda sociedade possui uma base material (estrutura) representada pelas forças de produção econômica (dizem respeito aos instrumentos de produção e à experiência dos homens que lidam com esses instrumentos) e pelas relações sociais de produção (dizem respeito ao relacionamento social no processo de produção. Exemplo: relações de dominação, de solidariedade etc.). Isso constitui o modo de produção de vida material da sociedade. Esse modo de produção condiciona, de maneira geral, a vida social, política e intelectual. Assim, para Marx, não é a consciência dos homens que determina sua existência, mas, ao contrário, é a sua existência social que determina a sua consciência.


•

Lutas de classes : em termos sociais, o motor da história humana é a luta de classes. Essa luta só terminaria com o aparecimento da sociedade comunista perfeita. Nela, desapareciam a exploração de classes e as injustiças sociais.

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Mais-valia: para Marx e Engels, o capitalista (proprietário dos meios de produção), ao explorar o trabalho assalariado, recebe lucros gerados pela mais-valia. Em termos simples, podemos explicar a noção de mais-valia da seguinte maneira: um operário, por exemplo, ao realizar um trabalho, deveria receber de forma integral o correspondente ao valor social do seu trabalho. Entretanto, o capitalista apodera-se de parte desse trabalho que deveria ser pago ao operário. A essa parte não remunerada do trabalho social dá-se o nome de mais-valia.

Fonte:

MARX, Karl. O capital (1867) e ENGELS, Friedrich. Do socialismo utópico ao socialismo científico. Leipzig, 1878.

3 Estado, nação e soberania

“O conceito de Estado envolve três dimensões específicas, que interagem e se complementam: a sociológica, a política e a constitucional. É nessa organização estatal, com território definido, organizada política, social e juridicamente, que o cidadão exerce a cidadania.” José Matias-Pereira (2012)

O conceito de Estado é impreciso na ciência política. É comum confundir Estado com governo, com Estado-nação ou país, e mesmo com regime político ou com sistema econômico. Na tradição anglo-saxã, fala-se em governo, e não em Estado. Dessa forma, perde-se a distinção entre governo e Estado, o primeiro entendido como a cúpula político-administrativa do segundo. Na tradição europeia, o Estado é frequentemente identificado ao Estado-nação, ou seja, ao país. Expressões como Estado liberal ou Estado burocrático são normalmente uma indicação de que a palavra Estado está sendo utilizada como sinônimo de regime político. Por sua vez, as expressões do tipo Estado capitalista ou Estado socialista identificam o Estado com um sistema econômico (BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 86). O povo é a essência do Estado, visto que este é produzido pelo primeiro – o povo. Ao se organizar politicamente, o povo estabelece o seu instrumento de poder, que é o Estado (HOBSBAWN, 1998). 1 Uma vez definido o ordenamento político, a intensidade do poder do Estado será resultado das dimensões antropológicas do povo ou das culturas sociais que o formam na sua capacitação, ou seja, guerreira, econômica e cognitiva. Explica-se, assim, por que se HOBSBAWN, Eric J. A questão do nacionalismo: nações e nacionalismo desde 1780. Lisboa: Terra-mar, 1998. Para Hobsbawn, a nação somente se concretiza quando associada a um Estado territorial, um Estado-nação. 1


formam dimensões distintas de poder. Essas dimensões são responsáveis pelo surgimento da hierarquia entre as nações, e, portanto, pela formação de poucas nações que assumem a posição de dominação e de um elevado número de nações submissas. Para Kelsen (1998), o Estado é o sinônimo de direito, unificador por excelência dos diversos acontecimentos sociais, o elemento que permite interpretá-los a todos no mesmo sentido. Assim, assinala que: “O Estado deve ser representado como uma pessoa diferente do Direito para que o Direito possa justificar o Estado – que cria este Direito e se lhe submete. E o Direito só pode justificar o Estado quando é pressuposto como uma ordem essencialmente diferente do Estado, oposta à sua ori ginária natureza, o poder, e, por isso mesmo, reta ou justa em qualquer sentido. Assim o Estado é transformado, de um simples fato de poder, em Estado de Direito que se justifica pelo fato de fazer direito.”

Nesse sentido, Gramsci (2002, p. 28) argumenta: “Se todo Estado tende a criar e a manter um certo tipo de civilização e de cidadãos (e, portanto, de conivência e de relações individuais), tende a fazer desaparecer certos costumes e atitudes e a difundir outros, o direito será o instrumento para esta finalidade (ao lado da escola e de outras instituições e atividades) e deve ser elaborado para ficar conforme a tal finalidade, ser maximamente eficaz e produtor de resultados positivos.”

O Estado para Azambuja (2001, p. 10) “é a organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e território determinado”. Nesse contexto, sustenta Reale (1973, p. 320) 2 que: “ Dentro dos limites de seu território, ou seja, nos limites reconhecidos pelo Direito Internacional, o direito do Estado estende-se a todos os setores da vida social e, prima facie , cabe-lhe sempre razão nos entremenores das competências... A autoridade do Estado, em virtude de sua essência mesma, faz presumir a formulação da verdadeira norma jurídica, presunção esta que nenhuma outra autoridade pode invocar. Assim sendo, a soberania é o direito do Estado moderno. Porquanto só no Estado moderno se verifica o pleno primado do ordenamento jurídico estatal sobre as regras dos demais círculos sociais que nele se integram e representam a condição essencial da validade prima facie incondicionada das regras do Direito.” 2

REALE, Miguel. Teoria do Direito e do estado . São Paulo: Saraiva, 1973, p. 320.

Estado, nação e soberania 37

O termo Estado, em que pese tratar-se de uma entidade abstrata, independentemente de suas condições geográficas, cultural, política, econômica e social, possui características específicas, tais como: “é soberano e está encarregado de representar ou expressar a coletividade; possui um quadro jurídico e administrativo, que define suas regras organizando as formas da existência social: e se constitui na instância governamental que, em última análise, toma decisões referentes aos negócios comuns” (CHÂTELET; PISIER-KOUCHNER, 1983, p. 77). 3

O conceito de Estado, para Matias-Pereira (2012b), 4 envolve três dimensões específicas, que interagem e se complementam: a sociológica, a política e a constitucional. Do ponto de vista sociológico é a corporação territorial dotada de um poder de mando originário; sob o enfoque político é a comunidade de homens fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção; e sob a ótica constitucional é a pessoa jurídica territorial soberana. É nessa organização estatal, com território definido, organizada política, social e juridicamente, que o cidadão exerce a cidadania. A compreensão do que vem a ser o próprio Estado passa pela necessidade de que seja assimilado o conceito de soberania, visto que não pode existir Estado perfeito sem soberania. Nesse sentido, tal conceito é aceito pelos teóricos como extremamente complexo, por tratar-se de uma expressão que pode ser traduzida simultaneamente por intermédio de duas classes gramaticais, ou seja, a classe substantiva e a adjetiva. No sentido material (substantivo) é o poder que tem a coletividade humana (povo) de se organizar jurídica e politicamente (forjando, em última análise, o próprio Estado) e de fazer valer no seu território a universalidade de suas decisões. No aspecto adjetivo, por sua vez, a soberania se exterioriza conceitualmente como a qualidade suprema do poder, inerente ao Estado, como Nação política e juridicamente organizada. O conceito de soberania, ao longo da história humana, sofreu muitas variações. No Estado grego antigo, retratado por Aristóteles, falava-se em autarquia, significando um poder moral e econômico de autossuficiência do Estado. Entre os romanos, o poder de imperium era um poder político transcendente que se refletia na majestade imperial. A origem do termo soberania etimologicamente provém de superanus, supremitas ou superomnia, configurando-se definitivamente por meio da formação francesa souveraineté , que expressava, no conceito de Bodin (1986), “o poder absoluto e perpétuo de uma República”. CHÂTELET, François; PISIER-KOUCHNER, Évelyne. As concepções políticas do século XX : história do pensamento político. Rio de Janeiro: Zahar, 1983. 4 MATIAS-PEREIRA, José. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e orçamento público. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2012. 3


A nação, sendo um espaço de vida, é, ao mesmo tempo, uma propriedade coletiva. Essa propriedade coletiva tem sido um patrimônio permanentemente disputado por um sistema indutor dessa disputa. O entendimento de que a nação é uma ideologia de lealdade em relação a um tipo de Estado é defendido pela maioria dos teóricos. Essa visão adota como modelo, no caso europeu – que tem em Mario Albertini o seu maior representante –, de maneira geral, a variação de fronteiras dos Estados europeus. 5 Deve-se ressaltar que essas variações sempre existiram, o que comprova a mobilidade dos povos no fluir da história, nos seus conflitos, ou os Estados surgidos da descolonização. ELEMENTOS ESSENCIAIS DO ESTADO

Os elementos essenciais para justificar a existência de um Estado são: o povo, o território e o poder político. Desses elementos, destaca-se a questão do território. É notório que a importância do elemento territorial aumenta de dimensão com a construção dos Estados modernos. Assistimos, também, ao declínio da importância das relações pessoais na estruturação do poder político na sociedade. O princípio da territorialidade que preside ao Estado moderno vai, progressivamente, substituindo o princípio da personalidade, à medida que os estrangeiros tornam-se equiparados aos cidadãos do Estado na submissão ao poder deste. O espaço territorial é o definidor de competência dos órgãos do Estado. Isso significa que o poder destes fica circunscrito ao espaço territorial definido pelos limites do Estado. Na ideia de invulnerabilidade do território ao poder de órgãos de outros Estados reside parte significativa da essência do conceito de soberania dos Estados. É uno o poder do Estado. Assim, no âmbito do respectivo território o poder soberano é conferido a ele e não existem quaisquer outras competências autoritárias que não provenham de seus órgãos, detentores do poder político, ou que não derivem desse poder. A finalidade do Estado é, portanto, prover a realização do bem comum. O Estado existe fundamentalmente para realizar o bem comum. A doutrina costuma analisar esta grande finalidade desdobrando-a em três vertentes: o bem-estar, a segurança e a justiça. A interdependência dos fins do Estado assume particular importância em relação à sua grande e última finalidade: a promoção do bem comum. Assim, o Estado, enquanto forma de organização política por excelência da sociedade, pode ser aceito como o espaço natural de desenvolvimento do poder político. ALBERTINI, Mario et al. L’idée de nation. Paris: Presses Universitaires de France, 1969. Veja, também, BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário de política. 12. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2004. 5

Estado, nação e soberania 39

A FUNÇÃO DO ESTADO-NAÇÃO E A NOÇÃO DE SOBERANIA

O Estado, para Locke (1998), tem como finalidade precípua atender à razão natural da vida em sociedade e promover a realização das expectativas do homem em busca da felicidade comum, ou seja, do bem comum. Para a soberania interna não ultrapassar os limites dos direitos individuais e coletivos, é necessário haver a limitação do poder do Estado perante a sociedade e, assim, respeitando a Nação, ao cumprir adequadamente a tarefa de promover o bem comum, o Estado se legitima. Nesse contexto, Locke afirma que o bem comum será assegurado por um governo que expresse a vontade da maioria dos cidadãos. O Estado é o detentor da soberania, e a soberania define-se pelo poder político que se configura na faculdade de ordenar a organização social e de deliberar sobre os assuntos de natureza coletiva, devendo agir sempre e em todos os atos de conformidade com o interesse coletivo. Assim, a base do poder político é o dever moral. O Estado pode ser compreendido fundamentalmente por meio de duas concepções básicas: (a) como uma relação social de dominação e (b) como um conjunto de organizações com autoridade para tomar decisões que atinjam todos os indivíduos de uma coletividade. É importante ainda destacar que o Estado representa mais que o governo, sobretudo ao se considerar que o seu sistema permite estruturar inclusive diversas relações na sociedade civil. A noção de cidadania, desde a sua concepção, tem sido vinculada à ideia de Estado-nação, o qual exerce tanto uma soberania “interna” – sobre a população que está dentro de um território definido – quanto uma soberania “externa”. A cidadania aparece como um conjunto de mecanismos institucionais que regularam as relações entre o Estado e a população, definindo os direitos e as obrigações desta última e introduzindo o princípio da igualdade formal, ao contrário das normas diferenciadas criadas para cada segmento da população na sociedade feudal. Definiu-se a relação indivíduo-Estado de maneira “secular”, mantendo a neutralidade estatal diante de convicções, projetos ideológicos ou outras preferências “privadas” por parte dos cidadãos. Dessa maneira, o cidadão passou a identificar-se com o denominado Estado-nação , fazendo com que essa afinidade seja traduzida em uma forte sensação de pertencer àquele Estado. Ao longo do tempo esse sentimento de pertencer ao Estado-nação 6 foi sendo reforçado pelo desenvolvimento, ou seja, pela conquista dos direitos sociais. Por sua vez, o processo de globalização tende a enfraquecer a importância da referência territorial e, portanto, a erodir os fundamentos da cidadania tradicional.

O conceito de Estado não deve ser confundido com o conceito de nação: Estado é a nação politicamente organizada; a nação, por sua vez, é um agrupamento humano unido por laços culturais, históricos, linguísticos e religiosos. Recorde-se que um Estado pode ser formado por mais de uma nação (Matias-Pereira, 2010a). 6

4 Pluralismo e federalismo

“Parto do pressuposto de que uma característica chave da democracia é a contínua responsividade do governo às preferências de seus cidadãos, considerados como politicamente iguais. [...] gostaria de reservar o termo ‘democracia’ para um sistema político que tenha, como uma de suas características, a qualidade de ser inteiramente, ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidadãos.”

Robert Dahl, Poliarquia (1971)

“O Estado federal pressupõe a coexistência de dois ordenamentos estatais: um Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.”

Georg Jellinek (1851-1911)1

É importante destacar, no campo do pluralismo, a contribuição dos autores que desenvolveram as teorias “pluralistas” do Estado e da ação política. Citam-se entre eles, Laski, Cole e Hirst, 2 da corrente europeia; e Truman, Dahl e Lindblom, da vertente norte-americana. JELLINEK, Georg. Teoría general del Estado. Buenos Aires: Editorial Albatros, 1954. 2 HIRST, Paul. Introduction. In: HIRST, Paul (Org.). The pluralist theory of the state. London, New York: Routledge, 1993. p. 1-45. 1

Pluralismo e federalismo 41

Na teoria pluralista, a divisão da autoridade impede que o governo adote medidas apressadas, muitas vezes imprudentes, e pode impedir também toda e qualquer medida quando houver discordância entre centros importantes de poder. Dessa forma, o pluralismo apresenta-se como uma evolução do liberalismo, uma vez que se posiciona em contraposição à teoria realista e seus principais pontos são praticamente antagônicos: as visões de Estado e sistema internacional, a tomada de decisão e o papel do indivíduo (JANDA, 2006, p. 1). O pluralismo teve grande impulso na década de 1940, sustentado por diversos autores, em especial, Talcott Parsons (1937). Posteriormente, nesta mesma escola de pensamento, destacaram-se David Trumann (1960) e em especial Robert Dahl (1971), que o transformou na teoria da poliarquia. 3 Em relação ao caso norte-americano, principalmente na teoria da poliarquia de Dahl, o pluralismo é uma teoria da competição política, no sentido da defesa de um governo das minorias, quando sustenta que qualquer minoria pode ter sempre uma parcela significativa de poder quando influencia a decisão política sobre as questões que lhe interessam. Observa-se que o pluralismo nasce como uma maneira diferenciada de equilibrar o Estado e a sociedade, que busca enfatizar a necessidade de conciliar as suas respectivas demandas e imperativos por meio de uma síntese cuidadosa (BOBBIO, 1990). Nessa escola de pensamento, o interesse público não aparece como algo separado da sociedade civil e que lhe é sobreposto por agentes políticos externos. Assim, torna-se oportuno distinguir entre concepções pluralistas e não pluralistas do bem comum. Temos nas primeiras Rousseau e o Estado jacobino, cujas bases ele fundou, e, nas segundas, o pensamento de Madison e dos federalistas americanos. FEDERALISMO

A palavra federal é oriunda do latim foedus, que significa pacto, união. Essa expressão passou a integrar um documento político-jurídico pela primeira vez com a votação da Constituição Federal dos Estados Unidos, em 1787. 4 O federalismo é um sistema político que se opõe ao unitarismo, buscando assegurar a autonomia dos Estados dentro de uma mesma nação. Essa forma criativa de organização política surgiu a partir da ideia dos founding fathers norte-americanos – de maioria protestante – tendo como objetivo resolver a situação das 13 DAHL, Robert. Poliarchy, participation and opposition. New Haven: Yale University Press, 1971. 4 Os Estados Unidos da América foi o primeiro país a adotar o modelo de Estado federal, a partir da convenção da cidade de Filadélfia, em 1787. Por meio dela ocorreu a conversão da confederação dos Estados americanos, em consonância com a declaração de independência daquele país de 1776 (MATIAS-PEREIRA, 2010a). 3


colônias no processo de integração daquele país, numa forma de organização político-administrativa que possibilitasse autonomia administrativa dos novos Estados-membros, união em benefício da coletividade. No sistema federativo, a soberania enquanto poder supremo, uno e indi visível é prerrogativa exclusiva da União, a quem cabe gerir os assuntos de interesse geral. Aos Estados federados são garantidas aquelas competências e autonomias necessárias à gestão e decisão sobre assuntos locais e a eleição de seus governantes. Esta divisão de poderes entre os Estados e a União é o mecanismo geral que regula a dinâmica e a evolução dos Estados federais, expondo os diferentes graus de descentralização político-administrativa alcançados historicamente. O Estado federal (que surgiu no século XVIII) foi uma inovação posta em prática no contexto de formação e consolidação da independência dos Estados Unidos. A base jurídica da União Federal de Estados está na aceitação comum e soberana de uma Constituição que subordina todos os membros da União. O federalismo e o Estado Federal requerem o fim da soberania das unidades estaduais, processo que já foi descrito como “um suicídio de Estados” (DALLARI, 1986). 5 O MODELO DO FEDERALISMO NORTE-AMERICANO

Durante a constituição da federação norte-americana, os Founding Fathers, George Washington, James Madison, Thomas Jefferson, John Adams, Benjamin Franklin e Alexander Hamilton desenharam um sistema em que o poder federal exercia pouca influência perante os Estados. Os americanos, naquela época, já consideravam o governo e o Estado um mal necessário, portanto, um governo central pairando perante todos os governos estaduais não era o mais desejado. Mesmo enfrentando resistências internas, como externas, ou seja, a guerra pela independência com a Inglaterra, os Estados Unidos se constituíram em uma só federação. Nesse sentido, sustentam Hamilton, Madison e Jay (2003) que, se os homens fossem anjos, nenhuma espécie de governo seria necessária. Se fossem os anjos a governarem os homens, não seriam necessários controles externos nem internos sobre o governo. Ao construir um governo em que a administração será feita por homens sobre outros homens, a maior dificuldade reside nisto: primeiro é preciso habilitar o governo a controlar os governados; e, seguidamente, obrigar o governo a controlar-se a si próprio. A dependência do povo é, sem dúvida, o controle primário sobre o governo; mas a experiência ensinou à humanidade a necessidade de precauções auxiliares. 5

DALLARI, D. A. O Estado Federal. São Paulo: Ática, 1986.


Cumpre destacar que as ideias de Hamilton, Madison e Jay estruturaram a filosofia do sistema político norte-americano, consubstanciadas na constituição daquele país. Verifica-se que inúmeros aspectos do sistema político norte-americano promovem a descentralização do poder, entre os quais se destacam: federalismo, separação dos poderes, Congresso com duas câmaras de igual peso e os sistemas eleitorais – pois há dois sistemas diferentes. Essas ideias estão presentes em O federalista (The Federalist),6 e contribuíram de forma decisiva para se estabelecer a separação dos poderes nos Estados Unidos. Estabeleceram, também, os mandatos por tempo limitado e outros mecanismos de contenção dos poderes que demarcam o sistema de freios e contrapesos garantidores da República e da Democracia. A grande inovação da Constituição de 1787 foi a invenção do federalismo centralizado, uma fórmula associativa que criou um governo central dotado de autonomia e independência em relação aos Estados-membros. São, portanto, instituições importantes aquelas que garantem a independência do governo central, em oposição à sua dependência dos Estados-membros na fórmula prévia da Confederação. A partir de 1787, a Presidência e o Legislativo centrais passaram a ser escolhidos diretamente pela população; o governo central passou a ter uma longa lista de atividades exclusivas, assim como sua autoridade prevaleceria nos casos de conflito entre os níveis de governo (RIKER, 1975, p. 109).7 FEDERALISMO E INDEPENDÊNCIA DOS ESTADOS UNIDOS

O agravamento das relações entre as colônias e as autoridades metropolitanas começou a aprofundar-se com mudanças na política tributária inglesa, por meio da imposição de impostos elevados e das restrições ao comércio colonial. Essas restrições provocaram o envio de um protesto redigido pelo primeiro congresso continental reunido em Filadélfia, em 5 de setembro de 1774. A partir desse fato tem início um longo período de enfrentamento bélico entre as colônias e a Inglaterra. O reconhecimento da independência dos Estados Unidos pela Inglaterra ocorreu somente em 1783. Ao tratar das motivações que levaram à Declaração da Independência dos Estados Unidos, em 1776, ressalta Janda (2006, p. 1-4): 8 “Como súdita do rei George III, a população das 13 colônias britânicas originais não confiava no governo central forte que controlava a vida das pessoas a partir do além-mar e se rebelou em 1775. A Declaração da Independência de 1776 acusava o rei HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Belo Horizonte: Líder, 2003. 7 RIKER, W. “Federalism”. In: GREENSTEIN, F.; POLSBY, N. (Ed.). Handbook of Political Science. Massachusetts: Addison-Wesley, v. 5, 1975. 8 JANDA, Kenneth. Pluralismo e democracia. eJournal USA. Disponível em: . Acesso em: jun. 2006. 6


de impor ‘absoluta tirania a estes estados’. Ao mesmo tempo em que lutavam na Guerra da Independência, os colonos criaram os Estados Unidos da América conforme os Artigos da Confederação, documento que forjou pouco mais que uma aliança entre estados rebeldes. Os colonos ganharam a independência em 1781 – ano da ratificação e entrada em vigência dos Artigos.” No debate sobre as razões que levaram os Estados Unidos a adotar o modelo federativo, argumenta Duchacek (1970, p. 241), 9 “a barganha federativa que deu origem ao modelo federativo de 1787 teve uma pré-condição histórica: treze Estados, cuja identidade e interesse comum se desenvolveram previamente à União e cujo propósito na Convenção da Filadélfia era preservar essa autonomia. No caso do Brasil, por exemplo, apenas algumas unidades adquiriram razoável senso de identidade previamente à formação da federação e mesmo elas tiveram que disputar seu espaço no plano federal, porque na formação da federação brasileira a União antecedeu suas partes”. OS DISTINTOS TIPOS DE FEDERALISMO

Existem três diferentes tipos de federalismo (FIORI, 1995). 10 O primeiro é o caso norte-americano, que por ter sido construído a partir da união voluntária dos Estados é chamado de progressivo ou construtivo. A União Europeia é o grande representante contemporâneo deste modelo. A segunda versão de federalismo é chamada de perversa ou defensiva. É praticada como último recurso para manter a unidade em Estados ameaçados de desintegração territorial, sendo típica de sociedades multiétnicas ou multiculturais. Dentro dela existem casos que, apesar de algumas turbulências, são reconhecidamente bem-sucedidos como o Canadá e a Espanha das Autonomias, mas a maioria deles envol vem iniciativas fracassadas como na ex-Iugoslávia, ex-URSS e ex-Tchecoeslo váquia. A terceira versão é o federalismo pragmático ou reativo, característico da América Latina dos anos 1980. Nestes países, o federalismo esteve naquele período identificado às lutas contra os regimes autoritários e a uma via para a democratização e descentralização do Estado. A CRISE DOS ESTADOS FEDERAIS

Argumenta Harvey (1992)11 que, assim como os demais tipos de Estados-nacionais modernos, os Estados Federais passam por uma séria crise diante DUCHACEK, I. D. Comparative Federalism. The Territorial Dimension of Politics. Santa Barbara: Holt, Rinehart and Winston, 1970. 10 FIORI, J. L. O federalismo frente ao desafio da globalização. Rio de Janeiro: IEI/UFRJ. Texto para discussão IEI/UFRJ n o 336, 1995. 11 HARVEY, D. Condição pós-moderna. São Paulo: Edições Loyola, 1992. 9


das novas escalas de acumulação que acompanham a terceira Revolução Industrial. As escalas privilegiadas na pós-modernidade são as transnacionais e as locais, o que tem espremido e acuado as escalas nacionais típicas dos Estados. As incertezas quanto aos rumos dos Estados-nacionais é algo sobejamente discutido na agenda política contemporânea e sem dúvida nenhuma é uma das manifestações mais candentes da “inquietude das paisagens capitalistas. É perceptível, nesse contexto que, tanto o funcionamento dos Estados nacionais quanto a viabilidade dos sistemas federativos estão sob sérias ameaças, sobretudo naqueles países com territórios extensos e populações heterogêneas, como a Índia, a Rússia, o Brasil e a China” (FIORI, 1995). PLURALISMO, FEDERALISMO E REPÚBLICA NO BRASIL

No Brasil, República e Federalismo nasceram juntos, com a promulgação da Constituição Republicana de 1891. Nela foi definida a divisão dos poderes e a separação entre Igreja e Estado. Antes, entre a proclamação da Independência, em 1822, e a queda do Império, em 1889, existia o Poder Moderador do imperador, acima dos outros, imposto pela Constituição de 1824. A vocação histórica do Brasil para o federalismo surgiu, principalmente, em virtude das próprias condições geográficas do país, pois a imensidão territorial e as condições naturais obrigaram a descentralização, que é base do regime federativo. Uma das causas sociais da origem do federalismo é a própria imensidão territorial, obrigando a descentralização de governo, a fim de manter a pluralidade das condições regionais e o regionalismo de cada zona, tudo integrado na unidade nacional do federalismo. O federalismo brasileiro, inspirado no modelo norte-americano, é significativamente distinto do modelo existente nos Estados Unidos. Essas diferenças são decorrentes, em grande parte, da formação histórica do Estado brasileiro, que teve como origem um Estado unitário e monarquista (SOUZA, 1994). 12 Constata-se, quando comparados os modelos dos dois países – Estados Unidos e Brasil – que no caso brasileiro existe uma forte tendência centralizadora por parte da União Federal, em particular, no âmbito tributário. Embora os Estados Unidos e o Brasil adotem o mesmo modelo de Estado fedederal, é preciso destacar que na constituição da clássica Federação norte-americana, as colônias, e posteriormente os Estados, se uniram para criar um Estado federal. No Brasil ocorreu o inverso, ou seja, o governo central surgiu antes dos demais entes: os Estados e municípios (MATIAS-PEREIRA, 2010a). SOUZA, M. do C. C. de. Aspectos político-institucionais do federalismo (1930-1964). Relatório de Pesquisa. Projeto: Balanço e perspectivas do federalismo fiscal no Brasil. São Paulo: IESP/ Fundap, 1994. 12


O Estado e as instituições políticas brasileiras passaram por diversas transformações desde a origem até a versão contemporânea. Conjunturas críticas como o Estado Novo, o regime militar e a Constituição de 1988 legaram alterações importantes na natureza das relações federativas (SOUZA, 1994). Isso implica dizer que, para a interpretação dos Estados federativos contemporâneos, cuja origem seja anterior ao final do século XX, é também necessária uma teoria das condições de desenvolvimento dos distintos modelos. É pertinente ressaltar que o Brasil possui os requisitos de uma democracia pluralista, que assume múltiplos centros de poder. Isso está evidenciado, por exemplo, na Constituição Federal de 1988, em especial no seu art. 1 o, V, no qual o pluralismo político surge como um dos cinco fundamentos da República Federativa do Brasil. Essas normas constitucionais, inéditas em relação às constituições anteriores, representam um avanço e o reconhecimento da alteridade e da legitimidade da diversidade presentes na sociedade brasileira. CONFIGURAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO

A organização do Estado brasileiro está delineada no Quadro 4.1, apresentado a seguir. Quadro 4.1 Síntese da organização do Estado brasileiro. •

Forma de Estado:

A sua forma de Estado é a federação. A concepção de federação é para se contrapor à ideia do Estado Unitário. O conceito da forma de Estado está relacionado à ideia de repartição física de território. •

Forma de Governo:

A forma de governo é a República (sua forma se contrapõe a Monarquia). •

Regime de Governo:

O regime de governo é presidencialista. Nesse sistema, o presidente da República é o chefe do Estado e do Governo (contrapõe-se a ele o parlamentarismo, onde o chefe de governo é o primeiro-ministro e o chefe de Estado é o Presidente da República ou o Monarca). •

Regime Político:

O regime político é o democrático. Nesse regime, conforme define a Constituição Federal de 1988, “o poder emana do povo, exercido pelo povo e em proveito do próprio povo”. Fonte:

Matias-Pereira (2012b), com adaptações.


TEORIA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DEMOCRACIA

A teoria da separação dos poderes, presente na maioria das constituições dos países no mundo na atualidade, está associada à ideia de Estado democrático. No sistema de freios e contrapesos dessa concepção, destacam-se dois atos praticados pelo Estado: os atos gerais e os atos especiais. Ao explicitar a distinção desses atos, assinala Dallari (2013) 13 que os atos gerais, que só podem ser praticados pelo Poder Legislativo, constituem-se a emissão de regras gerais e abstratas, não se sabendo, no momento de serem emitidas, a quem elas irão atingir. Dessa forma, o Poder Legislativo, que só pratica atos gerais, não atua corretamente na vida social, não tendo meios para cometer abusos de poder nem para beneficiar ou prejudicar a uma pessoa ou a um grupo em particular. Só depois de emitida a norma geral é que se abre a possibilidade de atuação do Poder Executivo, por meio de atos especiais. O Executivo dispõe de meios concretos para agir, mas está igualmente impossibilitado de ajudar discricionariamente, porque todos os seus atos estão limitados pelos atos gerais praticados pelo Legislativo. E se houver exorbitância de qualquer dos poderes, surge a ação fiscalizadora do Poder Judiciário, obrigando cada um a permanecer nos limites de sua respectiva esfera de competência. ESTUDOS COMPARADOS ENTRE O FEDERALISMO BRASILEIRO E O NORTE-AMERICANO Quando comparado com outras federações contemporâneas, sustenta Arretche (2001),14 o federalismo brasileiro estaria, juntamente com os EUA, no extremo da escala de demos-constraining. O sistema de composição do Senado brasileiro, semelhante ao do americano, com número equivalente de cadeiras para Estados excepcionalmente diferentes em termos populacionais, garante um excessivo grau de super-representação aos Estados menores. Para aquela autora, os poderes legislativos do Senado brasileiro também seriam excessi vos: além do poder para aprovar todas as leis e emendar a Constituição, a Câmara Alta dispõe de 12 áreas de exclusividade legislativa. O poder residual dos Estados nos casos de omissão constitucional e o poder dos governadores, combinados ao excessivo detalhamento da Constituição de 1988 e à exigência de supermaiorias para as emendas constitucionais, impõem um extremo poder de restrição à realização das preferências da maioria. Conclui, por DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 32. ed. São Paulo: Saraiva, 2013. 14 ARRETCHE, Marta. Federalismo e democracia no Brasil: a visão da ciência política norte-americana. São Paulo em Perspectiva, v. 15, n o 4, Oct./Dec. 2001. Disponível em: . CASTRO JR., Osvaldo Agripino de. Teoria e prática do direito comparado e desenvolvimento: Estados Unidos x Brasil. Florianópolis: Fundação Boiteux, IBRADD, UNIGRANRIO, 2002. 13


fim, que o controle dos governos locais sobre as candidaturas, assim como as regras eleitorais que incentivam o comportamento individualista dos parlamentares, tornam os partidos brasileiros excessivamente voláteis, isto é, pouco disciplinados. A literatura e os estudos comparativos entre o federalismo brasileiro e norte-americano, em grande parcela, assinalam que o federalismo brasileiro foi historicamente caracterizado por um alto grau de centralização do poder político. É relevante destacar nesse contexto que as competências municipais no Brasil sempre foram reduzidas e a política municipal foi tradicionalmente relegada a um plano de menor importância e a um menor espaço de atuação pública. Pode-se argumentar, por fim, que o sucesso do modelo político dos Estados Unidos reside na limitação do poder, o que evidencia que um Estado com poderes federais limitados pode alcançar o desenvolvimento.

5 Ciência política, governo e Administração Pública “O mundo da política não leva ao céu, mas sua ausência é o pior dos infernos.”

Nicolau Maquiavel (1469-1527), O príncipe (1532) 1

INTRODUÇÃO

A política, como uma ciência crítica da realidade, tem na utopia sua referência. A ciência política preocupa-se em analisar fatos, ações e o funcionamento de instituições. Cuida de avaliar também os resultados das ações e das políticas implantadas. Ela descreve, por meio dos fatos, os distintos interesses que justificam e orientam as ações em uma direção, e não em outra, em um determinado momento histórico e contexto específico. Torna-se relevante, em uma primeira aproximação, destacar que ciência política é um ramo das ciências sociais modernas com relativa autonomia, que dedica sua atenção à esfera do poder, assim como Economia Política se dedica à produção, ou a Sociologia às relações sociais, por exemplo. Dedicando-se aos estudos do poder, a Ciência Política pretende investigar os fenômenos relacionados a ele – dos mais simples aos mais complexos –, estabelecendo, igualmente, conceitos e teorias sobre as relações políticas, que podem abranger desde uma empresa até um determinado Estado. (em italiano, Il Principe), foi escrito por Nicolau Maquiavel em 1513, mas sua primeira edição foi publicada somente em 1532. 1

O Príncipe


Ao analisar o campo da política, assinala Schmitter (1984): “O campo da política seria então: o estudo das relações de autoridade entre os indivíduos e os grupos, da hierarquia de forças que estabelecem no interior de todas as comunidades numerosas e complexas. A cúpula desta estrutura é o Estado ou governo, a instituição que tem a autoridade última e o ‘direito’ de utilizar a força física para se fazer respeitar; mas a tarefa da Ciência Política seria a de analisar e explicar toda essa estrutura e as forças e influências respectivas que a compõem.”

Ao tratar da preocupação básica da política, destaca Easton (1984): “Preocupação básica da Política: explicar e presumivelmente predizer, por que uma determinada linha de conduta foi, é ou será adotada. Como foi formulada? Quem participou? Quais foram os determinantes desta atividade? Qual foi o resultado e seu impacto sobre decisões posteriores?”

Por sua vez, Apter (1965), ao definir a função da política, sustenta: “A função da política é a de resolver os conflitos entre indivíduos e gru pos, sem que este conflito destrua um dos partidos em conflito. Isto não implica dizer que na política não devam existir conflitos, mas sim na ideia de que existem conflitos que são permanentes dentro de qualquer sociedade e que a política não pode extinguir. Apesar de não poder extingui-los, a política pode desarmá-los, canalizá-los, transformá-los em formas não destrutivas para os partidos e a coletividade em geral.”

Observa-se que, como as demais ciências sociais, a ciência política não tem uma definição que seja aceita de forma consensual. Uma parcela dos autores define-a como a ciência que estuda estruturas e processos sociais relacionados à formação, às transformações e ao exercício do poder. É definida também por inúmeros autores como a ciência que lida com as formas pelas quais as sociedades se organizam e se estruturam para a realização de seus fins. A terceira definição mais utilizada é a que se refere aos instrumentos, mecanismos e instituições que se valem da autoridade para distribuir os recursos escassos em uma sociedade. No mundo contemporâneo, o Estado é a principal dessas instituições. Registre-se que a política não se ocupa de todos os processos de formulação e tomada de decisões, mas apenas daqueles que afetem ou possam vir a afetar, de alguma maneira, o conjunto dos cidadãos. Assim, a ênfase da política é sobre o fenômeno da repartição, da administração de decisões sobre bens escassos na sociedade. Nesse contexto, os elementos de uma sociedade política são heterogêneos e estão, ao mesmo tempo, em conflito e em interdependência.

Ciência política, governo e Administração Pública 51

A natureza da dominação política, contrariamente a outras formas de dominação, é a de reconhecer os conflitos e a variedade de interesse e atitudes que dão base a esses conflitos e a de tratar de contê-los dentro de um quadro social comum, preservando a ordem pública. Nesse sentido, a política tem como preocupação a ênfase no bem comum (conceito idealista). Assim, como o fim da política é o bem-estar dos cidadãos, a função do sistema político se aplica principalmente à realização de objetivos coletivos. O PENSAMENTO FILOSÓFICO APLICADO À CONVIVÊNCIA EM SOCIEDADE

Uma parte importante da ciência política, do ponto de vista conceitual, é o pensamento filosófico aplicado à compreensão da convivência humana em sociedade. Provavelmente, essa tradição foi iniciada com A República de Platão, passando por Política de Aristóteles, posteriormente com Maquiavel, Locke, Hobbes, até chegar à fase contemporânea, com Hannah Arendt. A ciência política, ao longo de sua trajetória, incorpora a tradição mais pragmática e histórica de Tocqueville, Hamilton, Marx, Michels e Sorel, entre outros. Apoiado nos estudos desses teóricos fica evidenciado como ela está estreitamente vinculada à tradição do pensamento filosófico sobre o homem em sociedade. Registre-se que a teoria política pode ser classificada – com base nos períodos históricos – em clássica, moderna e contemporânea. A filosofia política possui um caráter “normativo” que tem a preocupação de saber como a “política deve ser”. A ciência política possui um caráter investigativo da realidade, e uma aplicação prática da realidade (SARTORI, 1997). 2 O SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL

Outra parte relevante da ciência política contemporânea está relacionada ao sistema político internacional. O estudo de política internacional decorre, em boa parte, dos interesses da política externa de países mais dinâmicos no contexto internacional. São desenvolvidas teorias e ideias sobre a relação de poder, estrutura e composição do sistema internacional, corrida armamentista, sistemas de cooperação internacional, acordos e protocolos no campo socioeconômico-ambiental, entre outros. Pode-se verificar que o enfoque central desses estudos é a relação econômica, política e militar entre as potências mundiais. Na fase atual, diante do desaparecimento da URSS, diversos estudos estão sendo realizados sobre a questão e implicações da hegemonia econômica, política e militar dos Estados Unidos. SARTORI, Giovanni. A política. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1981 (Cap. 7: O que é a política?; Cap. 8: A política como ciência), p. 157-201. 2


O FUNCIONAMENTO DE SEUS SISTEMAS POLÍTICOS A SOCIAIS

Os estudos sobre países periféricos são realizados por especialistas de determinada região ou área, que passam naturalmente da análise do comportamento internacional dos países de sua especialidade para a análise do funcionamento de seus sistemas políticos a sociais. Esses estudos, que estão se vinculando à teoria política contemporânea, tornam-se relevantes para o fortalecimento da área de estudos políticos comparados. Deve-se ressaltar que, tradicionalmente, a pesquisa na área de política internacional tende a ser histórica e descritiva. A sua outra vertente foca as metodologias que utilizam dados matemáticos e quantitativos, em particular as provenientes das teorias de jogos, conflitos e coalizões. PESQUISA CIENTÍFICA SOBRE O FUNCIONAMENTO DO ESTADO

A pesquisa científica sobre a forma de funcionamento do Estado, em geral, pode ser dividida nas seguintes áreas (ver SCHWARTZMAN, 1977): 3 i.

Estudos sobre os diferentes grupos sociais (identificados como o

sujeito e o objeto da atividade política governamental) – essa linha de pesquisa tem como foco central a caracterização e explicação do comportamento político das diversas classes e grupos sociais, da estrutura e difusão de ideologias a valores políticos na sociedade, do comportamento eleitoral das populações e seus representantes, da organização da sociedade em partidos políticos e grupos de interesse. Verifica-se que o desenvolvimento desses estudos, de maneira geral, utiliza uma combinação de abordagens históricas, estatísticas e lógico-formais. A ciência política, nesse contexto, tende a aproximar-se significativamente da economia, na medida em que se preocupa com o entendimento da estrutura e comportamento de classes, grupos sociais e instituições a eles ligadas. Aproxima-se também da sociologia, ao buscar estudar atitudes, valores, ideologias e sua distribuição em função de variáveis sociais; bem como da psicologia, pelo estudo dos mecanismos psicossociais que estão subjacentes ao comportamento político de elites e de populações. ii. Estado e o sistema governamental – essa linha de pesquisa da ciência política está relacionada ao campo de conhecimento do direito. Nesse sentido, considera os diversos arranjos constitucionais e legais da distribuição do poder a da autoridade, bem como das SCHWARTZMAN, Simon (Relator). Avaliação e perspectivas da área de Ciência Política. Brasília: CNPq, 1977. 3

Ciência política, governo e Administração Pública 53

suas transformações. A sua perspectiva é mais empírica do que normativa, fato que reforça o interesse dessa linha de pesquisa tanto pelos estudos históricos quanto pelos comparados. Destaca-se também a organização do poder político em sociedades primitivas, em comunidades de pequeno porte, em que uma metodologia de tipo antropológico tende a predominar. Preocupa-se, inclusive, com o conhecimento de instituições públicas específicas, como por exemplo as Forças Armadas, o sistema judiciário, as empresas governamentais, entre outras. Nessas pesquisas são utilizadas metodologias próximas à sociologia das organizações. iii. Processo de tomada de decisões das instituições públicas. Nos estudos das políticas governamentais são examinados temas como o seu contexto institucional, da disponibilidade a uso de recursos, do exercício do poder político em suas diversas formas, seu impacto diferencial na sociedade. As análises de política pública utilizam distintas variáveis; por exemplo, psicológica, institucional, análise de tendências estatísticas de comportamento governamental. Nessa área de atividade se destacam os estudos de processos orçamentários das instituições governamentais, fixação das fontes de recursos, fiscalização e controle de sua aplicação. A ciência política contemporânea, conforme ensina Schmitter (1984), 4 se distingue essencialmente por duas qualidades: sua vontade de ser científica (preocupação teórica e metodológica; verificação de hipóteses; e sua necessidade de clara “delimitação da disciplina” e um sentido de prioridade que a visão do conjunto do processo político dá. Feitas essas considerações, pode-se argumentar que a ciência política, assim como as demais ciências sociais, não possui um paradigma bem definido que especifique todas as pesquisas realizadas sob este título. Possui, porém, um importante conjunto de tradições de trabalho que a torna um campo diferenciado de estudo, pesquisa e reflexão (MATIAS-PEREIRA, 2012e). 5

SCHMITTER, Philippe C. Reflexões sobre o conceito de política. In: Curso de introdução à ciência política, Un. I, 2. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1984. 5 MATIAS-PEREIRA, José. Manual de metodologia da pesquisa científica. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2012e. 4

6 Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar “O Estado de bem-estar social se efetiva quando o Estado atua de forma concreta na proteção e promoção do bem-estar social e econômico das populações mais desprotegidas. Para isso é necessário uma boa governança, traduzida em políticas públicas sociais consistentes.”

Matias-Pereira (2012b)

O processo de gestação do Estado Social no continente europeu tem início com as revoltas e tentativas de revolução dos anos 1848 e com a Comuna de Paris, em 1871. Por sua vez, as motivações para a criação do Estado do Bem-Estar estavam presentes nas profundas desigualdades provocadas pela Revolução Industrial, na urbanização e nas consequências econômicas e sociais provocadas pelas depressões econômicas e as guerras. Para Karlsson (2001) 1 a decisão de utilizar a “ política social ”, como um instrumento para se alcançar a eficiência econômica, incorporou-se no Socialismo Fabiano inglês, no Socialismo Funcional Sueco e no Marxismo Austríaco. É importante destacar que existem inconvenientes na utilização do mesmo conceito – proteção social – para instituições e práticas significativamente diferentes como: as “Poor Laws” e as “Friendly Societies” inglesas, os seguros sociais compulsórios alemães (Bismarck), as Caixas de Pensão brasileiras (Eloy Chaves), o New Deal norte-americano (Roosevelt), ou Estado de Bem-Estar Social, a forma moderna mais avançada de exercício público da proteção social. Observa-se que o modelo de Estado do Bem-Estar, criado pelo chanceler alemão Otto Von Bismarck ou modelo Bismarckiano (Estado Corporativo), 1

KARLSSON, S. Det intelligenta samhället. Stockholm: Carlssons, 2001.

Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar 55

pode ser considerado o precursor do welfare state. Implantado no final do século XIX, sua aprovação contou com o apoio efetivo da elite daquele país para evitar uma revolução popular. É um modelo seletivo, corporativo – beneficiava exclusivamente os operários da indústria – e fortemente associado à ideia de seguridade social. Registre-se que as principais medidas propostas por Bismarck foram: as legislações previdenciárias, aprovadas em 1883; a Lei do Seguro-Doença, em 1884; e a Lei do Seguro de Acidentes, em 1884; e a Lei do Seguro de Invalidez e Velhice, em 1889. Verifica-se, no caso da Alemanha, que a seguridade social foi criada a partir do Estado, o qual forneceu os meios necessários para suplantar os estreitos limites do mercado, por meio de uma nova burocracia e da concessão de subsídios ao novo sistema. Seu objetivo explícito foi a pacificação da classe operária, bem como erodir sua organização e garantir a paz social. A classe operária industrial recebeu um status social mais digno e ficou sob a tutela estatal. O welfare state, conforme define Esping-Andersen (1995), 2 é um tipo especial de capitalismo voltado à produção e distribuição de proteção social (ou bem-estar social) para um conjunto definido de cidadãos. Assim, o que singularizaria cada tipo específico de capitalismo de bem-estar seria a forma pela qual as instituições interdependentes do Estado, do Mercado e da Família se arran jam e se combinam para a tarefa de produção e distribuição do welfare state. AS BASES DO ESTADO DO BEM-ESTAR OU

WELFARE-STATE

A construção do Estado do Bem-Estar está relacionada a três elementos essenciais: (i) a existência de excedentes econômicos passíveis de ser realocados pelo Estado para atender às necessidades sociais; (ii) o pensamento keynesiano, que estruturou a sua base teórica; e (iii) a experiência de centralização go vernamental durante a Segunda Guerra Mundial, que fomentou o crescimento da capacidade administrativa do Estado. De acordo com esses elementos básicos, foram desenvolvidas distintas teorias para explicar o surgimento e o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social. Destacam-se, entre elas, além da Nova Economia Institucional ou Teoria Neoinstitucional, a Teoria da Convergência ou lógica da industrialização, a Teoria da Cidadania, a Teoria Marxista e a Teoria Funcionalista. i.

Nova Economia Institucional (NEI) ou

Teoria Neoinstitucional. As transformações sobre a forma de se pensar a atividade econômica de

ESPING-ANDERSEN, G. As três economias políticas do Welfare State. Lua Nova, v. 24, p. 85116, 1995. 2


ii.

um modo geral, com as contribuições de Coase ( A natureza da firma , de 1937) e North (1990), estimularam o interesse no meio acadêmico pelo estudo das instituições sobre a organização. Os estudos de North (1990) buscam aprofundar a compreensão da relação entre instituições e eficiência, ou seja, têm como objeto de análise o efeito de diferentes instituições sobre o desempenho econômico. Sustenta North (1990, 1998) que, para o funcionamento da atividade econômica não apenas as organizações são importantes, mas também as instituições, as quais exercem papéis ativos quanto à organização destas atividades. As organizações desenvolvem suas atividades inseridas em um contexto maior do ambiente institucional e são moldadas por suas regras e restrições. O propósito da NEI ou Teoria Neoinstitucional é explicar o papel das instituições no processo de desenvolvimento. Instituições são as regras do jogo numa sociedade ou, mais formalmente, as restrições criadas para moldar a interação humana e, assim, estruturar incentivos para ações de natureza política, social ou econômica (NORTH, 1990, p. 91). As instituições podem ser formais: a constituição, as leis e os regulamentos; regras criadas pelos governos; e informais: convenções e códigos de conduta estabelecidos pelos indivíduos. O desenvolvimento das organizações (políticas, econômicas, sociais e educacionais) decorre das instituições. As instituições abrangem as crenças da sociedade, sendo que os resultados são em grande parte o produto de nossas crenças, e a mídia, que se apresenta como veículo para manifestação de opiniões sobre o governo e as reformas, atuando como canal de pressão em favor de mudanças nas instituições. A Teoria da Convergência ou lógica da industrialização defende que o Estado passou a garantir um padrão mínimo de vida quando as instituições que tradicionalmente desempenhavam esse papel perderam a capacidade para desempenhá-lo. Explica-se, dessa forma, a motivação que teria levado todas as nações industrializadas, independentemente de suas especificidades históricas ou culturais, a adotar políticas sociais a fim de reduzir a marginalização de determinados grupos – que teria sido provocada pela industrialização. Para essa corrente de pensamento, a expansão do welfare state baseou-se na crença de que a ação redistributiva do Estado se harmonizava com o crescimento econômico, o qual, por sua vez, é indispensável para que o Estado possa exercer suas novas funções sociais. As condições econômicas favoráveis e necessidades sociais, no entanto, não são suficientes para estabelecer esse modelo estatal. Torna-se necessário, ainda, o desenvolvimento da burocracia e do sistema político. Assim, as políticas sociais são simultaneamente requisito e consequência da economia capitalista e da democracia mo-


derna. Fica evidenciado, desse modo, que as principais causas do surgimento desse tipo de Estado são resultado do crescimento econômico, da mudança demográfica e da burocratização. iii. A Teoria da Cidadania, apoiada na contribuição de T. H. Marshall, se preocupou em analisar o desenvolvimento dos três componentes da cidadania moderna na Inglaterra: os direitos civis, políticos e sociais. Marshall, apoiado nos resultados de suas pesquisas, realizadas em um país em que a cidadania se desenvolveu por meio de um processo incremental, linear e evolucionário, procurou universalizar essas características. Ao analisar sua contribuição para o conhecimento, essa teoria, quando aplicada a outros países, não se ajusta, em boa parte, aos seus respectivos processos de desenvolvimento histórico. iv. A Teoria Marxista, que tem em Karl Marx o seu expoente, sustenta que o welfare state nasceu em decorrência da natureza competitiva da dinâmica político-partidária das democracias de massa, que obrigou os partidos políticos a buscar o máximo de apoio eleitoral. O aumento da base do eleitorado criou maior heterogeneidade dos grupos de apoio, diluindo assim a identidade coletiva e, por consequência, reduzindo o radicalismo político. Concomitantemente, o conflito de classes nas sociedades industriais se institucionalizou, concentrando-se nas questões distributivas, em detrimento daquelas ligadas à produção. v. A Teoria Funcionalista, na mesma linha do marxismo, sustenta que os programas sociais procuram gerar a harmonia social, aprimorando as aptidões dos trabalhadores e garantindo a eles um relativo bem-estar. Contribuem, dessa maneira, para a adequação do funcionamento do mercado de trabalho capitalista. Observam os técnicos da citada escola que, ao subsidiar gastos sociais que estavam anteriormente a cargo do setor privado, o Estado opera primordialmente em benefício do capital. É pertinente ressaltar que as teorias Marxista e Funcionalista sustentam que as políticas sociais são úteis e funcionais para o capitalismo. De acordo com essas correntes de pensamento, as políticas sociais amortecem o processo de acumulação e diminuem os choques decorrentes da concentração de renda. Assim, a transferência de renda do governo para determinados grupos viabiliza simultaneamente a produção e a circulação de bens. Isso implica a redução dos custos de reprodução, aumenta a produtividade dos trabalhadores e garante a manutenção de níveis elevados de demanda agregada, o que reduz a possibilidade dos riscos de uma crise sistêmica.


O ESTADO CORPORATIVO

O corporativismo é apresentado pelos seus formuladores como uma alternativa teórica ao pluralismo. O ponto de convergência dos teóricos dessa corrente de pensamento é a crítica ao pluralismo, que consideram incapaz de explicar o desenvolvimento da organização político-social, a dinâmica política e as transformações nas formas institucionais de relação entre Estado e interesses de classe organizados. Existem dois tipos de corporativismo: o estatal, modelo utilizado na América Latina, e o societal ou neocorporativismo, adotado na Europa e nos Estados Unidos. O corporativismo é definido como um sistema de representação de interesses que se diferencia do pluralismo por ser este último constituído por unidades não competitivas, oficialmente sancionadas e supervisionadas pelo Estado. Essa visão está baseada nas seguintes premissas: o Estado possui elevada autonomia diante da sociedade; há uma competição limitada entre um pequeno grupo de organizações fortemente centralizadas, que são detentoras do monopólio da representação; essas organizações são constituídas compulsoriamente e seus membros estão a ela vinculados; o Estado interfere diretamente no seu funcionamento, tornando-as quase públicas, e as relações entre elas são está veis e obedecem a uma lógica de atender a interesses mútuos. O modelo estatal está fundado em três distintas correntes: a culturalista, a societalista e a estruturalista. DIVISÃO DE RESPONSABILIDADES: ESTADO, MERCADO E FAMÍLIA

Com base no modelo bismarckiano (Estado Corporativo), criaram-se outros três modelos, todos orientados para a divisão de responsabilidades e tarefas entre o Estado, o mercado e a família. São eles: o modelo beveridgeano (implementado na Inglaterra, após a Segunda Guerra Mundial, por Sir William Beveridge), baseado em três pilares: o pleno emprego, o serviço nacional de saúde e o abono da família (Estado social-democrata); os modelos: Residual, Produti vidade e Desempenho Industrial; e o Redistributivo Institucional. Estes últimos, propostos por Richard Titmuss, visam defender a intervenção do Estado, fomentar a ética do trabalho, ressaltar o papel da família e destacar que os parâmetros econômicos não devem ser as únicas medidas para a provisão de bem-estar. O modelo residual prescreve uma participação mínima e temporária do Estado, cabendo à família e ao mercado satisfazer à maior parte das necessidades humanas. A assistência pública só deve ser concedida àqueles que não disponham de condições de ter acesso à assistência privada. Esse modelo é, portanto, o que mais se aproxima do sistema empregado nos Estados Unidos (Estado liberal).


O modelo de Produtividade e Desempenho Industrial, por sua vez, propõe que o Estado desempenhe um papel mais relevante, complementar ao da iniciativa privada. Assim, os benefícios ofertados são proporcionais ao mérito individual e a recompensa decorre da produtividade e do desempenho individual no trabalho. No modelo Redistributivo Institucional, o Estado passa a assumir uma função essencial, visto que os serviços e benefícios são fornecidos de forma universal, independentemente do mercado e de acordo com as necessidades individuais. Nesse sentido, o modelo Redistributivo Institucional tem como propósito atingir maior igualdade entre os cidadãos, por entender que o bem-estar indi vidual é responsabilidade da sociedade, o que implica que todas as pessoas têm direito à cidadania plena. A CONCEPÇÃO DA IDEIA DO ESTADO DO BEM-ESTAR

O Estado do Bem-Estar, que foi gerado para contrapor-se aos processos econômicos desumanizados, inflexíveis, onipotentes e onipresentes, é uma aspiração ao direito à equidade e um apelo para romper com as estruturas de mercado, impessoais, homogeneizantes e universalistas. É a procura menos dramática de identidade entre a democracia e a liberdade econômica. Isso fica evidenciado em distintos estudos, como o de Castells (1994), que realizou um balanço positivo da aplicação do citado modelo e seus efeitos sobre a dinâmica do crescimento econômico nas décadas de 1950, 1960 e primeira metade da década de 1970. Argumenta Castells em relação à constituição de um Estado do Bem-Estar que: “en suma la constitución de un Estado del Bienestar [...] en los últimos cincuenta años ha articulado a las sociedades, dinamizando la economía y hecho posible que las personas se sientan individuos con futuro y ciudadanos con derechos en la práctica” (1994, p. 178).

O ESTADO DE PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL

Verifica-se que ocorreu no Brasil, a partir do início dos anos 1930 até a década de 1980, um lento processo de expansão das políticas sociais, que foram deixando de ser privilégio dos trabalhadores do setor formal para abranger setores mais amplos da população. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 os direitos de cidadania aumentaram de forma significativa, visto que passaram a ser universais.


Não existe um consenso sobre o modelo de sistema de proteção social construído no Brasil ao longo da segunda metade do século XX. Para Draibe (1993), o modelo de Estado de Bem-Estar brasileiro adotado até os anos 1980 é do tipo conservador-corporativo. Vianna (1998), 3 por sua vez, caracteriza-o como neocorporativista e americanizado. Outros autores, como, por exemplo, Poschmann (2003)4 e Matias-Pereira (2010b), consideram que, mesmo contando com um sistema de proteção social amplo, o Brasil nunca teve um Estado de Bem-Estar nos moldes universalistas, como os existentes em grande parcela dos países europeus. A Constituição de 1988 procurou redirecionar o sistema para um modelo de proteção social institucional-redistributivo ou mais universalista e equânime (DRAIBE, 1993, p. 23). 5 Os critérios de elegibilidade para os benefícios foram redefinidos e a sua cobertura ampliada pela Constituição de 1988, que estabeleceu um sistema composto por: Previdência Social, Assistência Social e Saúde. A CRISE DO ESTADO DO BEM-ESTAR

As evidências históricas mostram que quatro fatores foram fundamentais para agravar a crise do modelo do Estado do Bem-Estar: os crescentes desequilíbrios internos, evidenciados nos déficits fiscais; a espiral inflacionária, que repercutiu na dinâmica do comércio internacional; o crescimento desmedido dos índices da dívida externa; e a crise de legitimidade social, impulsionada pelo processo de segmentação da sociedade em que se confrontaram setores minoritários enriquecidos com uma crescente classe média empobrecida (OECD, 1981, 2008).6 Registre-se que esse cenário se agravou, ainda mais, com a crise econômica mundial, que teve início nos Estados Unidos no final de 2007, e que vem repercutindo fortemente nos países europeus.7 As ações políticas visando à reforma e modernização do Estado começam a ser implantadas quando o modelo de Estado estruturado pelos países desenvolvidos no pós-guerra entrou em crise no final da década de 1970. Esse modelo de Estado, que primava por estar presente em todas as faces da vida VIANNA, M. L. T. W. A americanização (perversa) da seguridade social no Brasil. Estratégias de bem-estar e políticas públicas. Rio de Janeiro: Iuper/Ucam, Editora Revan, 1998. 4 POSCHMANN, M. Gastos sociais, distribuição de renda e cidadania: uma questão política. Econômica, v. 5, n 1, p. 111-114, 2003. 5 DRAIBE, S. M. Qualidade de vida e reformas de programas sociais: o Brasil no cenário latin-americano. Revista de Cultura e Política, São Paulo: Cedec, n 31, p. 5-46, 1993. 6 OECD. The welfare in crisis . Paris: OECD, 1981. Veja, também, OECD. GrowingUnequal? Income Distribution and Poverty in OECDCountries. Paris: OECD, 2008. 7 MATIAS-PEREIRA, José. Efeitos da crise mundial e perspectivas de expansão da economia brasileira – APGS. Revista de Administração Pública e Gestão Social, v. 4, p. 2-31, 2012. 3

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social, contribuiu para modificar e desgastar significativamente suas relações com a sociedade civil e com suas instituições. A resposta para o problema, em princípio, foi a adoção de um modelo neoliberal-conservador. As políticas propostas na década de 1980, em decorrência da necessidade de reformar o Estado, restabelecer seu equilíbrio fiscal e equilibrar o balanço de pagamentos dos países em crise, foram orientadas com a única preocupação: reduzir o tamanho do Estado e viabilizar o predomínio total do mercado (MATIAS-PEREIRA, 2003c). A recomendação contida na proposta neoliberal-conservadora, entretanto, mostrou-se descabida de sentido econômico e político. Ficou evidenciado que, depois de algum tempo, a solução não estaria no desmantelamento do aparelho estatal, mas em sua reconstrução. Assim, passou a prevalecer o entendimento de que era preciso construir um Estado para enfrentar os novos desafios da sociedade pós-industrial. Esse Estado deveria ser capaz de garantir o cumprimento dos contratos econômicos, bem como de ser forte o suficiente para assegurar os direitos sociais e a competitividade de cada país no cenário internacional.

7 Teoria da burocracia “Todo poder procura suscitar e cultivar a fé na própria legitimidade. Todo poder se manifesta e funciona como administração.”

(Max Weber, 1982)

INTRODUÇÃO

Merece destaque nos estudos, Max Weber (1864-1920) o seu livro A ética protestante e o espírito do capitalismo , no qual argumenta que o capitalismo é um sistema econômico baseado em ações racionalmente calculadas para obter um lucro continuado, ou seja, não é simplesmente dirigido pela ânsia pelo lucro, pela ganância. Para o autor, o capitalismo, assim como a ciência, o direito, a arte, a organização acadêmica e o Estado, não é exclusividade do mundo ocidental moderno; ações capitalistas seriam observáveis e relatadas em vários períodos e locais no mundo (WEBER, 2010).1 Weber (2010) busca compreender um fenômeno observado na transição do século XIX para o XX, a ocorrência de um nível de desenvolvimento capitalista mais elevado nos países de confissão protestante e uma proporção maior de protestantes entre os detentores de capital, aqueles mais qualificados e, como corolário, integrantes das camadas superiores. No seu estudo, o autor conclui que o “espírito” do capitalismo é compatível com o racionalismo econômico, que apresenta uma estreita relação com o aumento da produtividade do trabalho, compatível com a ética protestante. WEBER, Max. A ética protestante e o espírito do capitalismo. São Paulo: Companhia das Letras, 2010. Veja, também, WEBER, M. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Zahar, 1979. 1

Teoria da burocracia 63

Por sua vez, o termo burocracia, adotado por Weber (1963, 1982) 2 nos seus estudos, designa um modelo específico de organização administrativa. Burocracia, num sentido amplo, pode ser definida como um sistema de controle social baseado na racionalidade – adequação dos meios para se alcançar os fins –, tendo como referência a eficiência para alcançar os resultados esperados. Registre-se que a teoria da burocracia surge em decorrência da fragilidade e da parcialidade das teorias clássica e das relações humanas, que detinham uma visão extremista e incompleta sobre as organizações; da necessidade de um modelo racional que envolvesse todas as variáveis da organização; e do crescimento e da complexibilidade das organizações, que passou a exigir modelos mais bem definidos. Na medida em que identifica os tipos ideais, Weber (1982) explicita os aparatos ideológicos que perpetuam e justificam a racionalidade no capitalismo ocidental, suprimindo os tapumes que ocultava as relações e comportamentos dos indivíduos no interior das organizações. É relevante ressaltar que a relação e a interação existente entre o capitalismo e a burocracia viabilizou o desenvolvimento de ambos. Foi apoiado na organização burocrática que o sistema capitalista se impôs. Por sua vez, o sistema capitalista foi o responsável pela consolidação da administração burocrática. Os diferentes entendimentos sobre a burocracia são decorrentes das inúmeras pesquisas realizadas em diversas áreas do conhecimento, notadamente no campo das ciências sociais: sociologia, ciência política, direito, administração e administração pública. Entre outros entendimentos, a burocracia tem sido percebida como organização, como categoria social, como poder político. Os estudos seminais sobre o tema foram realizados por Max Weber (1982) e serviram de base para vários outros pesquisadores de diversas correntes epistemológicas. A dimensão dessa contribuição explica por que, ao lado de Émile Durkheim e Karl Marx, Max Weber ocupa um lugar de destaque no rol dos grandes pensadores da sociologia moderna. O CONCEITO DE PODER NA VISÃO DE MAX WEBER

O poder está estreitamente vinculado às relações de mando, à capacidade de decisão, à luta, aos antagonismos, à possibilidade de utilização de força, persuasiva ou material. A consolidação do poder nas formações sociais concretas – assim como seus processos de legitimação, distribuição, preservação e, WEBER, Max (1864-1920). The essentials of bureaucratic organization: an ideal-type constrution. In Robert K. Merton et al. Glencoe, Illiniois: Free Press, p. 18-27, 1963. Veja, também, WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, H. H.; MILLS, C. Wright (Org.). Max Weber: ensaios de sociologia. 5. ed. Rio de Janeiro: Guanabara Koogan, 1982. p. 229-282. 2


principalmente, transformação de suas estruturas – está no âmbito do campo de estudo da ciência política. O conceito de poder está fortemente relacionado à questão da dominação, visto que o tema remete obrigatoriamente para os dominantes e dominados, ou seja, aqueles que exercem o poder e aqueles sobre quem o poder é exercido. Para Weber (1982), o “poder significa toda oportunidade de impor sua própria vontade, no interior de uma relação social, até mesmo contra resistências, pouco importando em que repouse tal oportunidade”. Assim, Weber entende por poder as oportunidades que um homem, ou um grupo de homens, têm de realizar sua vontade, mesmo contra a resistência de outros homens que participam da vida em sociedade. Possuir o poder, portanto, é conseguir impor sua vontade sobre a vontade de outras pessoas. O MODELO BUROCRÁTICO DE MAX WEBER

O modelo burocrático de Weber seria uma forma de dominação, que se manifestaria no “tipo ideal” de dominação legítima. A forma de dominação era entendida da seguinte maneira: dominação racional (legal), fundada na legitimidade que as ordens possuem dentro de posições específicas, as quais conferem ao indivíduo o direito de mando; dominação tradicional, que tem sua origem na crença e nas tradições correntes, as quais conferem legitimidade àqueles representantes da autoridade; e dominação carismática, baseada na admiração da conduta exemplar de uma pessoa, que lhe propicia o poder da ordem. Deve-se ressaltar que a primeira representação de dominação, definida como autoridade legítima dentro da organização burocrática, recebeu uma atenção especial nos estudos de Weber. A burocracia3 é o tipo de administração caracterizada por uma hierarquia formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação e solução de problemas, que devem ser estendidas às comissões e aos organismos coletivos de decisão e formas escritas de comunicação. Em geral, é peculiar das repartições e instituições estatais; porém, em certa medida, pode ser verificada nas grandes corporações privadas. O termo burocracia é utilizado também em outros sentidos: serve para designar tanto o conjunto de funcionários – ou burocratas – como para qualificar uma forma de proceder lenta, rotineira, que dificulta e entrava toda decisão. Segundo Weber (1982), a burocracia, enquanto forma de dominação, se sustenta sobre o conhecimento técnico, que além de lhe conferir caráter racional, a transforma em instrumento capaz de assegurar alta eficiência administrativa. Isso pressupõe certa racionalidade impessoal que, guiada por regras formais que padronizam e conferem igualdade no tratamento dos casos, define com precisão as relações de mando e subordinação, mediante a distribuição das atividades a serem executadas e de acordo com os fins a que se visa. 3


O termo burocracia, na linguagem comum, assumiu diversos contornos e significados, e na maioria das vezes é referenciado como algo pejorati vo. Nesse sentido, ela tende a ser relacionada à ineficiência, atrasos, confusão, autoritarismo, privilégio, entre outras expressões de significado negativo (VASCONCELOS, 2002). Racionalidade é um conceito estreitamente relacionado à burocracia. No sentido weberiano, a racionalidade implica adequação dos meios aos fins. No contexto burocrático, isso significa eficiência. Assim, a Teoria da Burocracia, criada por Max Weber (1864-1920), está apoiada no entendimento de que um homem pode ser pago para agir e se comportar de maneira preestabelecida. Para que isso ocorra, deve ser a ele explicada com exatidão, minuciosamente e em hipótese alguma permitir que suas emoções interfiram no seu desempenho. Essa teoria passa a ganhar importância no âmbito da Administração, nos anos 1940, em decorrência das inconsistências da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas. Tornam-se evidentes, assim, a necessidade da criação de um modelo de organização racional que pudesse identificar todas as variá veis envolvidas, bem como o comportamento dos membros participantes, e que fossem factíveis as distintas formas de organização humana, em especial as relacionadas às empresas, que exigiam modelos organizacionais consistentes. As bases das teorias da burocracia tiveram como fonte de inspiração o modo de estruturação da Igreja e do Exército. Nesse sentido, observa-se que a burocracia que conhecemos na atualidade é consequência das mudanças religiosas ocorridas após o Renascimento. Argumenta Max Weber que o moderno sistema de produção, eminentemente racional e capitalista, não teve sua origem nas mudanças tecnológicas nem nas relações de propriedade, como sustentava Karl Marx. Para ele, essas mudanças eram resultado de um novo con junto de normas sociais morais, às quais chamou de “ética protestante”. Essa ética era apoiada no trabalho duro e árduo, na poupança (que proporcionaram a reaplicação das rendas excedentes), em vez de seu dispêndio e consumo em símbolos materiais e improdutivos de vaidade e prestígio. Argumenta ainda que o capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes – como Inglaterra e Holanda –, e não em países católicos. As semelhanças entre o protestantismo e o comportamento capitalista são impressionantes, porquanto essas três formas de racionalidade se apoiaram nas mudanças religiosas (WEBER, 2010). PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO MODE LO BUROCRÁTICO DE WEBER

Com vista a permitir uma melhor visão do tema burocracia, apresentamos, a seguir, o quadro-síntese com as principais características do modelo burocrático, formulada por Max Weber (1982).


Quadro 4.1 Síntese – características do modelo burocrático – Max Weber MODELO BUROCRÁTICO – MAX WEBER • Fatores que contribuíram para o desenvolvimento da burocracia: . Economia monetária: a moeda racionaliza as transações econômicas. . Superioridade técnica: a burocracia é superior a qualquer outro tipo de organização.

• Características da Burocracia: . Caráter legal das normas e regulamentos: é uma organização ligada por normas e regulamentos. . Caráter formal das comunicações: são registradas por escrito. . Divisão racional do trabalho. . Impessoalidade: relação a nível de cargos, e não de pessoas. . Hierarquia: cada cargo inferior deve estar sob supervisão do cargo automaticamente superior. . Rotina: o funcionário deve fazer o que a burocracia manda; não tem autonomia. . Meritocracia: a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica. . Especialização da Administração: separação entre propriedade e administração. . Profissionalização. . Previsibilidade: prever as ações; por meio das normas.

• Tipos de Poder: . Tradicional: prevalecem características patriarcais e patrimonialistas. . Carismático: prevalecem características místicas e personalísticas; há seguidores, devoção, autenticidade. . Legal ou burocrático: prevalecem normas impessoais e hierárquicas, como no exército, repartições públicas, entre outras.

• Tipo Ideal de Burocracia (sete dimensões principais): . Formalização. . Divisão do trabalho. . Princípio da hierarquia. . Impessoalidade. . Competência técnica. . Separação entre propriedade e administração. . Profissionalização do funcionário. Fonte:

Matias-Pereira (2010a), com adaptações.


GESTÃO PÚBLICA

Na gestão da coisa pública Weber constatou que o emperramento da máquina administrativa se caracterizava nos seguintes problemas: disfuncionalidade organizativa; antidemocraticidade dos aparelhos dos partidos e dos Estados; corporativismo; e incapacidade técnica da Administração Pública. A burocracia weberiana especifica as variantes modernas das soluções dadas aos problemas gerais da administração e ressalta as seguintes características: legitimidade do processo decisório; aparelho administrativo legalmente constituído; funções administrativas exercidas de modo continuado; e decisões formalizadas com base em documentos escritos. Segundo Weber (1982), a burocracia pode ser compreendida como um conjunto de regulamentos, leis e normas que o funcionário, supervisionado por seu superior, deve cumprir, sempre respeitando a estrutura hierárquica, à qual deve obedecer fiel e dignamente. A burocracia – como estrutura organizativa e administrativa, constituída por funcionários sujeitos à hierarquia e a regulamentos –, surgiu durante o Estado Moderno para atender às necessidades da época. Porém, com o passar do tempo foi ampliando seu território de poder e, atualmente, passou a ser o próprio poder. A palavra burocracia vem do francês bureau – oficina (escritório) + cratie (poder, autoridade). O domínio legal é caracterizado, do ponto de vista da legitimidade, pela existência de normas formais e, da perspectiva do aparelho, pela existência de um staff administrativo burocrático (grupo qualificado de funcionários pela aptidão e competência, que assiste a um dirigente em entidades públicas e pri vadas). Weber (1982), portanto, define a burocracia como a estrutura administrativa de que se serve o tipo mais puro do domínio legal. No entanto, verifica-se que as duas principais causas do desvirtuamento da burocracia – as quais são responsáveis pela interpretação e emprego errôneos do termo – são: (i) a centralização e a verticalização do processo decisório, tendo como consequência a morosidade dos trâmites processuais na estrutura hierárquica em sentido ascendente; e (ii) a falta de flexibilidade, ou seja, preocupação obsessiva em seguir regras. Quando surgem casos que não se encaixam com precisão às regras, não há lugar para modificação. Na medida em que não pode converter-se em racionalização, com atividades definidas e praticadas com ob jetividade, a burocracia transforma-se no emperramento do processo decisório, conectado a um emaranhado de regras que não permitem a sua transposição. VANTAGENS DA BUROCRACIA

Segundo Weber (1982), as vantagens da burocracia são: racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização; precisão na definição do car-


go e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres; rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem, e as ordens e papéis tramitam por meio de canais preestabelecidos; univocidade de interpretação garantida pela regulamentação específica e escrita. Contudo, a informação é discreta, uma vez que é fornecida apenas a quem deve recebê-la; uniformidade de rotinas e procedimentos que favorecem a padronização, redução de custos e de erros, pois os procedimentos são definidos por escrito; continuidade da organização por meio da substituição do pessoal que é afastado. Por sua vez, os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam-se na capacidade e na competência técnica; na redução do atrito entre as pessoas, pois cada funcionário conhece que aquilo que é exigido dele são os limites entre suas responsabilidades e as dos outros; na constância, visto que os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias; na subordinação dos mais novos aos mais antigos, de modo que o superior possa tomar decisões que afetem o nível mais baixo; na confiabilidade, pois o negócio é conduzido de acordo com regras conhecidas, e grande número de casos similares é metodicamente tratado por meio de uma mesma maneira sistemática. As decisões são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no sentido de excluir sentimentos irracionais, como o amor, a raiva, as preferências pessoais, elimina a discriminação pessoal. Existem benefícios em relação a certas pessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido de maneira ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem especialistas em seus campos particulares, podendo encarreirar-se na organização em função de seu mérito pessoal e sua competência técnica. Nessas condições, o trabalho é profissionalizado, o nepotismo é evitado e as condições de trabalho favorecem a moralidade econômica e dificultam a corrupção. A equidade das normas burocráticas, quase sempre baseadas em padrões universais de justiça e de tratamento igualitário, tem a virtude de assegurar cooperação entre grande número de pessoas sem que estas se sintam necessariamente cooperadoras. As pessoas cumprem as regras organizacionais principalmente porque os fins alcançados pela estrutura total são altamente valorizados e cada qual deve fazer a sua própria parte para que o objetivo seja atingido. Mesmo considerando a burocracia como a mais eficiente forma de organização criada pelo homem, Weber temia essa grande eficiência, cujos resultados, advindos da crescente burocratização do mundo moderno, seriam uma enorme ameaça à liberdade individual e às instituições democráticas das sociedades ocidentais. Quanto aos seus dilemas, Weber percebeu que existia uma fragilidade na estrutura burocrática, que enfrenta um impasse típico: de um lado, existem pressões constantes de forças exteriores para encorajar o burocrata a seguir normas diferentes das da organização e, de outro lado, o compromisso dos su-


bordinados com as regras burocráticas tende a enfraquecer gradativamente. A organização, para ser eficiente, exige um tipo especial de legitimidade, racionalidade, disciplina e limitação de alcance. Burocracia, segundo esse mesmo autor, é uma organização cujas consequências desejadas se resumem na previsibilidade do seu funcionamento, no propósito de alcançar maior eficiência da organização. Estudando as consequências previstas (ou desejadas) da burocracia que a levam à máxima eficiência, percebeu também as consequências imprevistas (ou indesejadas) que a conduzem à ineficiência e às imperfeições. Essas disfunções emperram e estrangulam as organizações; com isso, prejudicam os clientes e, por consequência, impedem a modernização das mesmas. Observa-se que os estudos sobre burocracia já têm uma tradição na ciência política brasileira, contando com análises clássicas a respeito da criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), do papel da administração paralela no período JK e do modelo burocrático instituído pelos governos militares. Em linhas gerais, essa literatura mostra a importância da burocracia – ou de parte dela – para a definição dos rumos do Estado nacional-desenvolvimentista. Atualmente, podemos constatar que inúmeros estudos foram realizados pelos teóricos brasileiros sobre a burocracia no contexto da Nova Administração Pública.


QUESTÕES PARA DISCUSSÃO Parte I

Na Parte I deste livro – Capítulos 1 a 7 – tem-se como propósito debater os conceitos e a compreensão dos fundamentos da Ciência Política, Estado, Go verno e Administração Pública, a partir das contribuições dos principais teóricos que trataram desse tema. Parte I: Exercícios

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, elabore (preferencialmentte em grupos) uma síntese – tendo como referência as teorias naturalistas ou da origem natural do Estado – sobre a convergência que existe entre o pensamento de Aristóteles e de Santo Tomás de Aquino sobre o poder, o Estado, as formas de governo e a legitimidade das leis. Debater o tema em sala de aula. 2. A partir do debate sobre as teorias em relação à origem do Estado, elabore uma síntese sobre os inúmeros instrumentos e meios que o Estado moderno utilizou para facilitar o controle político da monarquia. Debater o assunto em sala de aula. 3. Maquiavel é aceito como uma referência na elaboração da moderna concepção de política. Para a maioria dos teóricos das Ciências Sociais, é identificado como o pai da Ciência Política moderna. Enquanto a política antiga e a medieval procuravam descrever o bom Governo, ditando as regras do go vernante ideal, Maquiavel verifica como os governantes realmente agem. Na sua obra mais conhecida, O príncipe (1513), estão refletidas as condições políticas da época em que foi escrito. A partir dessa afirmação, faça uma síntese sobre a importância da obra de Maquiavel, em particular sobre o estudo da política separada da moral e da religião. Debater o assunto em sala de aula. 4. O pluralismo, segundo Bobbio (2003), nasce como uma maneira diferenciada de equilibrar o Estado e a sociedade, que busca enfatizar a necessidade de conciliar as suas respectivas demandas e imperativos por meio de uma síntese cuidadosa. A divisão da autoridade, na teoria pluralista, impede que o Governo adote medidas apressadas, muitas vezes imprudentes, e pode impedir também toda e qualquer medida quando houver discordância entre centros importantes de poder. Perguntas: O pluralismo apresenta-se como uma evolução do liberalismo? Justifique. Existe semelhança entre o pluralismo adotado nos Estados Unidos e no Brasil? Justifique. Debater o assunto em sala de aula.


5. Pode-se afirmar que a política, como uma ciência crítica da realidade, tem na utopia sua referência. A ciência política preocupa-se em analisar fatos, ações e o funcionamento de instituições, além de avaliar os resultados das ações e das políticas implantadas. Ela descreve, por meio dos fatos, os distintos interesses que justificam e orientam as ações em uma direção, e não em outra, em determinado momento histórico e contexto específico. Pergunta: A pesquisa sobre o funcionamento do Estado divide-se em quais áreas? Fundamente. Debater o assunto em sala de aula. 6. É sabido que a origem do Estado do Bem-Estar está relacionada a três elementos essenciais: (i) a existência de excedentes econômicos passíveis de ser realocados pelo Estado para atender às necessidades sociais; (ii) o pensamento keynesiano, que estruturou a sua base teórica; e (iii) a experiência de centralização governamental durante a Segunda Guerra Mundial, que fomentou o crescimento da capacidade administrativa do Estado. Pergunta: Quais as principais teorias que foram elaboradas para explicar o surgimento e o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social? Fundamente. Debater o assunto em sala de aula. 7. A burocracia é o tipo de administração caracterizada por uma hierarquia formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação e solução de problemas, que devem ser estendidas às comissões e organismos coletivos de decisão e formas escritas de comunicação. Em geral, é peculiar das repartições e instituições estatais, porém, em certa medida, pode ser verificada nas grandes corporações privadas. Pergunta: Quais as principais vantagens da burocracia, na concepção de Max Weber? Fundamente. Debater o assunto em sala de aula. Vamos debater a seguir, na Parte II deste livro, os temas que tratam de Governo, Governabilidade, Governança e Accountability na Administração Pública.

Parte II

Governo, Governabilidade, Governança e Accountability

8 Governo, Administração Pública e sociedade civil “O objetivo do estudo administrativo é salvar os métodos executivos da confusão e alto custo do experimento empírico e baseá-los em fundamentos firmemente arraigados em princípios estáveis.”

(Woodrow Wilson, 1887)

INTRODUÇÃO

O Estado, num sentido amplo, é a sociedade política e juridicamente organizada em determinado território, dotado de soberania; o governo, por sua vez, é o núcleo estratégico ocupado de forma temporária por indivíduos que definem os objetivos, diretrizes e metas do Estado; e administração pública é a máquina estatal que viabiliza a vontade política do governo. Nesse contexto, assinala Bandeira de Mello (2013) 1 que a função do Estado ou função pública, no Estado Democrático de Direito, é a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público, mediante o uso de poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem jurídica. É sabido que governar está relacionado a adotar medidas e/ou decisões para atender às necessidades públicas. Nesse sentido, argumenta Motta (1991, p. 15) que: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. 1


“Governar significa tomar decisões sobre alternativas de ação para a sociedade. Tais alternativas têm como base, em princípio, o interesse público expressado coletivamente, de acordo com um processo administrativo onde demandas e apoios são convertidos em normas, produtos e serviços. Resultando uma distribuição de direitos e deveres, benefícios e custos, fundamentados na autoridade.”

Governar, para Nogueira (2001, p. 99), significa: “deter uma posição de força a partir da qual seja possível desempenhar uma função imediatamente associada ao poder de decidir e implementar decisões ou, ainda, de comandar e mandar nas pessoas”.

Torna-se possível, assim, argumentar, de forma sucinta, que governo é a condução política do conjunto de órgãos e as atividades do Estado, estabelecendo suas diretrizes supremas. Nesse sentido, governo não se confunde com a administração pública, que tem a responsabilidade de executar as diretrizes definidas pelo governo. Registre-se que o governo pode agir com ampla discricionariedade; a administração pública, por sua vez, deve atuar de maneira subordinada. CONCEITOS DE EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE

Na abordagem sobre Administração Pública torna-se relevante definir os conceitos de eficácia, eficiência e efetividade. Eficácia é uma medida normativa do alcance de resultados, enquanto a eficiência é uma medida normativa da utilização de recursos nesse processo. No campo econômico, a eficácia de uma empresa refere-se à sua capacidade de satisfazer uma necessidade da sociedade por meio do suprimento de seus produtos (bens ou serviços), enquanto a eficiência é uma relação técnica entre entradas e saídas. Assim, eficiência é uma relação entre custos e benefícios. Ela representa a relação entre os recursos aplicados e o produto final obtido: é a razão entre o esforço e o resultado, entre a despesa e a receita, entre o custo e o benefício resultante. A eficiência se preocupa em fazer corretamente as ações e/ou atividades a que se propõe, e da melhor maneira possível. Daí a ênfase nos métodos e procedimentos internos. A eficácia se preocupa em fazer de forma correta as ações e/ou atividades a que se propõe para atender às necessidades da empresa e do ambiente que a envolve. Em síntese, podemos argumentar que a eficiência está relacionada ao método com o qual realizamos as ações pretendidas, eficácia diz respeito ao resultado final da ação (alcançou-se ou não o objetivo pretendido) e efetividade corresponde ao grau de qualidade do resultado obtido.

Governo, Administração Pública e sociedade civil 77

CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O conceito de Administração Pública é amplo e complexo. A ausência de uma definição clara e consistente do termo Administração Pública decorre da diversidade de sentidos da própria expressão, quer pelos diferentes campos por meio dos quais se desenvolve a atividade administrativa. Em que pesem essas limitações, pode-se argumentar que a Administração Pública, num sentido amplo, designa o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas. Assim, a Administração Pública tem como propósito a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo: federal, estadual ou municipal, segundo preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum. Waldo (1971, p. 6), no primeiro capítulo do seu livro O estudo da Administração Pública, publicado em 1955, na busca de responder a pergunta: o que é Administração Pública? assinala que: “(i) Administração pública são a organização e a gerência de homens e materiais para a consecução dos propósitos de um governo; (ii) Administração pública são a arte e a ciência das gerências aplicadas aos negócios de Estado.” Harmon e Mayer (1999, p. 34) sustentam que “a Administração Pública é a ocupação de todos aqueles que atuam em nome do povo – em nome da sociedade, que delega de forma legal – e cujas ações têm consequências para os indivíduos e os grupos sociais”. Define Bobbio (1998, p. 10) que: “Em seu sentido mais abrangente, a expressão Administração Pública designa o conjunto das atividades diretamente destinadas à execução das tarefas ou incumbências consideradas de interesse público ou comum, numa coletividade ou numa organização estatal.” A Administração Pública, para De Plácido e Silva (2000), 2 em seu sentido amplo, é uma das manifestações do Poder Público na gestão ou execução de atos ou de negócios políticos. Isto se daria de forma tal que a Administração Pública se confundiria com a própria função política do poder público, expressando um sentido de governo que se entrelaçaria com o da Administração. Para Di Pietro (2013), 3 o conceito de Administração Pública divide-se em dois sentidos: em sentido objetivo, material ou funcional, Administração Pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desen volve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos; e, em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário jurídico. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001. 3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013. 2


CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO

O termo serviço público, na mesma linha do conceito de Administração Pública, também é de difícil definição. A maioria das suas definições deriva da contribuição dos teóricos e juristas do Direito Administrativo, em função da forte tradição jurídica que envolve o estudo da Administração Pública brasileira, distinta da Administração Pública norte-americana, cuja abordagem vem da Ciência Política. Para Di Pietro (2013), o serviço público se define como atividade material atribuída por lei ao Estado, que a exerce diretamente ou a delega a outrem, com o objetivo de satisfazer necessidades coletivas, regida total ou parcialmente pelo regime do Direito Público. Bandeira de Mello (2013), por sua vez, sustenta que serviço público é o oferecimento pelo Estado, ou por quem este designar, de utilidade ou comodidade destinada à satisfação da coletividade em geral (ainda que possa ser usufruído somente pelos administrados) sob o regime do Direito Público e de acordo com os interesses públicos. CONCEITO DE ESTADO SOCIAL

O papel do Estado Social, conforme define Bauman (1998), 4 é atuar de maneira a reduzir os efeitos do mercado na geração de desigualdades, o que somente a política e a criação de estruturas voltadas para o interesse coletivo podem fazer, promovendo o princípio da comunalidade endossada, do seguro coletivo contra o infortúnio individual e suas consequências. Para Habermas (2000, p. 30 e 49), “enquanto Estado administrativo capaz de cumprir funções específicas, o Estado moderno tinha se diferenciado das instituições jurídicas engendradas pela economia de mercado; em tanto que Estado fiscal, ele dependia, ao mesmo tempo, da economia capitalista. Ao longo do século XIX, ele abriu-se, em tanto que Estado-nação às formas democráticas de dominação. Em algumas regiões privilegiadas e nas condições favoráveis do pós-guerra, este Estado-Nação, erigido em modelo em escala planetária, pode adotar – por meio da regulação de uma economia nacional cujos mecanismos permanecem intactos – a forma de Estado-social. Longamente coroada pelo sucesso, esta combinação está hoje ameaçada, na medida em que uma economia globalizada foge às intervenções de tal Estado regulador. [...] Esquematicamente, pode-se analisar a estrutura do Estado-Nação, em tanto que ela rege o processo democrático, sob quatro aspectos. Com 4

BAUMAN, Z. O mal-estar na pós-modernidade. Rio de Janeiro: Zahar, 1998.


efeito, o Estado moderno nasceu: (a) como Estado administrativo e fiscal; e (b) como Estado territorial soberano. E ele pode se desenvolver (c) no quadro do Estado-Nação para (d) tomar a forma de um Estado democrático de direito e de um Estado social”.

Argumenta Habermas sobre o Estado social (2000, p. 53) que: “nenhum preconceito ou discriminação deve privar aos grupos não pri vilegiados de sua oportunidade de usar os direitos formais distribuídos igualitariamente. A dialética entre igualdade jurídica e desigualdade real fundamenta a tarefa do Estado social que consiste em assegurar condições de vida sociais, tecnológicas e ecológicas que permitam a todos, em condições de igualdade de oportunidades, tirarem proveito dos direitos cívicos igualmente distribuídos”.

CONCEITO DA SOCIEDADE CIVIL

No debate sobre o papel da sociedade civil na atualidade, torna-se relevante retomar os argumentos de Tocqueville, visto que a valorização das instituições e associações voluntárias da esfera pública está fortemente relacionada à construção de instrumentos capazes de proteger as comunidades dos riscos do despotismo. A esse respeito, sustenta Habermas (2002), que é nas lutas pelo reconhecimento de identidades, de defesa contra a opressão, marginalização e exclusão que a sociedade se articula e busca através de práticas democráticas a luta política e as interpretações de interesses coletivos, seja em meio à comunidade do povo ou no âmbito de uma cultura majoritária. Para aquele autor, a sociedade civil é um complexo institucional composto de “conexões não governamentais e não econômicas e associações voluntárias que ancoram as estruturas comunicativas da esfera pública”. Habermas (2002),5 no debate sobre a legitimação e a soberania popular, considera que na concepção liberal a formação democrática da vontade serve para legitimar o exercício do poder político, enquanto na concepção republicana ela possui um sentido mais profundo, ou seja, a sociedade deve ser constituída como uma coletividade política. Ao exemplificar o papel da eleição nas sociedades inseridas sob tais regimes, Habermas sustenta que: “Na concepção liberal, as eleições equivalem a uma licença para a tomada do poder governamental, ao passo que o governo tem de justificar o uso 5

HABERMAS, J. A inclusão do outro: estudos de teoria política. São Paulo: Loyola, 2002.


desse poder perante a opinião pública e o parlamento. Na concepção republicana, o governo não é apenas investido de poder para o exercício de um mandato sem maiores vínculos, por meio de uma eleição entre grupos de liderança concorrentes; ao contrário, ele está comprometido também pro gramaticamente com a execução de determinadas políticas. Sendo mais uma comissão do que um órgão estatal, ele é parte de uma comunidade política que se administra a si própria, e não o topo de um poder estatal separado” (HABERMAS, 2002, p. 281).

Para Arato e Cohen (1989, p. 429), o conceito de sociedade civil deve ser reconstruído para designar o nível institucional do mundo da vida: “este conceito incluiria todas as formas institucionais e associativas que requerem interação comunicativa para a sua reprodução e que se apoiam primordialmente em processos de integração social para coordenar ações dentro de seus limites”.

Nesse sentido, Habermas (1996, p. 366) e os seus discípulos propõem a substituição do par Estado/mercado pela tríade Estado/mercado/sociedade ci vil, tendo como preocupação abarcar analiticamente aquelas instituições sociais que não estão vinculadas ao Estado e/ou ao mercado. Para aqueles autores, essas novas instituições políticas recuperam uma dimensão da vida social relacionada ao exercício da cidadania, cujas funções de integração social e racionalização do mundo da vida não podem ser exercidas plenamente nem pelas instituições do Estado nem pelo mercado (ARATO; COHEN, 1992).

DIREITOS À LIBERDADE INDIVIDUAL

Os direitos civis na categorização de Marshall (1950) são aqueles que sustentam a liberdade individual: a liberdade da pessoa, a liberdade de expressão, de opinião e de credo, o direito da propriedade e a fazer contratos e o direito da justiça. Como os direitos políticos, os direitos civis são direitos “negativos” no sentido de que o Estado deveria respeitá-los e protegê-los visando garantir a autonomia dos indivíduos privados contra os abusos do próprio Estado. No caso dos direitos sociais, o Estado intervém de maneira ativa a fim de “igualar” as faculdades dos indivíduos para o gozo dos direitos civis e políticos. São direitos “positivos” que afetam os indivíduos de maneira diferenciada ainda que estejam disponíveis para todos.


Foi Marshall (1992, p. 37) 6 que assinalou a tensão entre os direitos civis e os direitos sociais em sua análise do surgimento dos direitos cidadãos. Argumenta o autor que: “os direitos civis são indispensáveis para o funcionamento de uma economia de mercado. Esses direitos proporcionam a cada indivíduo os meios para participar de forma independente na luta econômica. Desde o momento em que o indivíduo está facultado para proteger-se a si mesmo, a proteção social através do estado resulta desnecessária. Esse foi o argumento para a destruição dos direitos sociais pré-capitalistas, baseados no pertencimento a uma comunidade local ou a uma associação funcional. Já temos visto que a tensão entre direitos civis e direitos sociais surgiu no vamente no marco da ofensiva neoliberal ao privilegiar os direitos civis enfatizando a responsabilidade dos indivíduos para com seu bem-estar e o de seus dependentes”. (tradução livre nossa)

Para Marshall (1950, p. 76), a cidadania é um status que é concedido àqueles indivíduos que são membros integrais de uma comunidade. Todos aqueles que possuem o status são iguais com respeito aos direitos e obrigações pertinentes ao status. Não há nenhum princípio universal que determine o que estes direitos e obrigações serão, mas as sociedades nas quais a cidadania é uma instituição em desenvolvimento criam uma imagem de uma cidadania ideal em relação à qual o sucesso pode ser medido e em relação à qual a aspiração pode ser dirigida (tradução livre nossa). Nos seus estudos, Marshall (1963, p. 73-74) 7 busca estabelecer uma diferença qualitativa entre a educação e os demais direitos sociais. Ao contrário dos demais serviços deste tipo, que passam a ser reivindicados no século XX, a educação é colocada como elemento essencial à cidadania já no século XIX. Assim, a educação tem papel fundamental para a cidadania por ser o instrumento que permite o exercício pleno da liberdade civil e da democracia política. Para o autor, “os direitos civis se destinam a ser utilizados por pessoas inteligentes e de bom senso que aprenderam a ler e a escrever” (ibidem, p. 73). Do mesmo modo, era cada vez mais evidente que “a democracia política necessitava de um eleitorado educado” (ibidem, p. 74).

MARSHALL, T. H. [1950] Citizenship and social class. London: Pluto Press, 1992. 7 MARSHALL, T. H. Cidadania e classe social. In: MARSHALL, T. H. Cidadania, status e classe social. Rio de Janeiro: Zahar, 1963. 6


O PAPEL DO ESTADO NA REALIZAÇ ÃO DOS DIREITOS SOCIAIS, NA VISÃO DE MARSHALL

A realização dos direitos sociais, na concepção de Marshall (1992), depende de um Estado dotado de infraestrutura administrativa a fim de propiciar políticas sociais que garantam o acesso universal a um mínimo de bem-estar e segurança material. Evolução de instituições que contribuíram para o surgimento dos direitos, na visão de Marshall: • Tribunais: para garantir os direitos civis e proteção dos membros do Estado-nação em geral. • Instâncias representativas locais e nacionais: para garantir o acesso à participação na legislação e tomada de decisões públicas. • Serviços sociais/políticas de Estado: para garantir a proteção contra a pobreza, doença e, ainda, escolas para o cidadão receber pelo menos os elementos básicos de uma educação. Verifica-se, assim, que Marshall busca enfatizar nos seus estudos os seguintes aspectos: • universalidade da cidadania: garantia do status de direitos univer-

sais para categorias sociais devidamente definidas; • territorialização da cidadania: o princípio da universalidade articula-se com a territorialidade para delimitar o alcance político da cidadania, a extensão do mesmo no território para delimitar a abrangência desse status, contrapondo-se aos princípios corporativos da cidadania que vigoravam no Antigo Regime; • individualização da cidadania: ampliação dos vínculos diretos entre o indivíduo e o Estado, consubstanciados pelo princípio da participação a partir da consulta popular, opondo-se às antigas tutelas corporativas. A intenção era superar o princípio funcional da tutela e o chamado Governo indireto, quer dizer, a delegação das funções do Estado às camadas locais de intermediários entre os poderes centrais e os donos de terras, os mercenários, o clero, e diversos tipos de oligarquias; • nacionalização da cidadania: o princípio da cidadania com status de pertencimento ao Estado-nação, garantindo um sentimento de pertencimento e vinculação direta e coparticipante na constituição do Estado-nação.

9 Governabilidade, governança e accountability “Governança é um fenômeno mais amplo que governo; abrange as instituições governamentais, mas implica também mecanismos informais, de caráter não governamental, que fazem com que as pessoas e as organizações dentro da sua área de atuação tenham uma conduta determinada, satisfaçam as suas necessidades e respondam as suas demandas.”

James N. Rosenau (2000)

INTRODUÇÃO

Os conceitos de governabilidade e governança aparecem de forma sistemática na literatura contemporânea sobre o Estado e políticas públicas. Desse modo, a capacidade política de governar, ou seja, a governabilidade, seria resultante da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, e a go vernança, por sua vez, decorreria da capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, do governo de realizar políticas (MATIAS-PEREIRA, 2010b). 1 Observa-se que o conceito de governança utilizado com maior frequência na atualidade é o adotado pelo Banco Mundial, segundo o qual governança pode ser aceita como a forma com que os recursos econômicos e sociais de um país são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento. Para diversos 1

MATIAS-PEREIRA, José. Governança no setor público. São Paulo: Atlas, 2010b.


autores, entretanto, esse conceito não passa de uma reformulação do conceito de governabilidade. Para Rosenau (2000, p. 15), governança não é o mesmo que governo. Para o autor, governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas devidamente instituídas, enquanto governança refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que se jam aceitas e vençam resistências Nesse debate fica evidenciado que a principal diferença entre governabilidade e governança está na maneira como a legitimidade das ações dos go vernos é entendida. No conceito de governabilidade, a legitimidade é proveniente da capacidade do governo de representar os interesses de suas próprias instituições. Por sua vez, no conceito de governança, uma parcela de sua legitimidade advém do processo como ela se concretiza, ou seja, quando grupos específicos da população participam da elaboração e implementação de uma política pública, ela tem maior possibilidade de obter sucesso nos seus objeti vos. O ponto de convergência entre as duas – tornando-as semelhantes – refere-se à defesa da participação institucionalizada como meio para se atingir a estabilidade política. Para diversos autores, como Diniz (1996, p. 12-13), o termo governabilidade se refere às condições sistêmicas mais gerais, por meio das quais se dá o exercício do poder em dada sociedade, como a forma de governo, as relações entre os poderes, os sistemas partidários etc. Por sua vez, governança refere-se à capacidade governativa, em sentido mais amplo, envolvendo a capacidade da ação estatal de implantação das políticas e na consecução das metas coletivas. Inclui-se, nessas ações do Estado, o conjunto de mecanismos e procedimentos para cuidar da dimensão participativa e plural da sociedade. O termo governabilidade está relacionado ao grau no qual o sistema político se institucionaliza (MATIAS-PEREIRA, 2010b, 2012a). Assim, enquanto a governabilidade diz respeito às condições do exercício da autoridade política, a governança qualifica o modo de uso dessa autoridade. A capacidade de governança implica a capacidade governamental de criar e assegurar o enforcement de regras universalistas nas transações sociais, políticas sociais e econômicas. Governança, do ponto de vista político, significa também a capacidade de resistência à captura por grupos de interesse por parte das elites governamentais (FRISCHSTAK, 1994), e a promoção da accountability (PRZEWORSKI, 1995). Observa-se que, no debate mais recente, o conceito de governança ( go vernance) teria ultrapassado seus aspectos operacionais, incorporando novos elementos. Além dos mecanismos tradicionais de agregação e articulação de

Governabilidade, governança e accountability 85

interesses, tais como partidos políticos e grupos de pressão, incluem-se na fase atual as redes sociais informais – de fornecedores, famílias, gerentes –, hierarquias e associações de diversos tipos. Assim, torna-se relevante citar a definição proposta por Arbós e Giner (1993, p. 13): “gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su es pacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo”.

Legitimidade é o reconhecimento que tem uma ordem política, ela depende das crenças e das opiniões subjetivas, e seus princípios são justificações do poder, ou seja, o direito de mandar. Vamos utilizar a contribuição de Weber (1972, 1993) na análise das bases da legitimidade e, em especial, sua tipologia dos modos e das fontes de legitimidade como parte integrante de uma sociologia da dominação, na qual demonstra até que ponto poder, legitimidade e autoridade estão relacionados entre si. PRESTAÇÃO DE CONTAS DOS RESULTADOS DAS AÇÕES ( ACCO UN TAB IL IT Y )

O termo accountability pode ser considerado o conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a prestarem contas dos resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e a exposição das políticas públicas. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem discernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade e sancioná-los apropriadamente, mais accountable é um governo. O conceito de accountable está relacionado estreitamente ao universo político-administrativo anglo-saxão. Para Campos (1990),2 quando as atividades governamentais se expandem e aumenta a intervenção do governo na vida do cidadão, a preser vação dos direitos democráticos requer um controle efetivo da cidadania organizada; uma sociedade desmobilizada não será capaz de garantir a accountability . O exercício da accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadãos, entre burocracia e clientelas. O alto grau de preocupação com accountability ou a ausência desse conceito em CAMPOS, Ana Maria. Accountability : quando poderemos traduzi-la? Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, FGV, 24(2), fev./abr. 1990. 2


uma democracia estão relacionados ao elo entre accountability e cidadania organizada e explica-se pela diferença no estágio de desenvolvimento político do país em questão. O sentimento de comunidade ou a emergência de instituições dentro dela é que favorecem a recuperação da cidadania e portanto a verdadeira vida democrática. A cidadania organizada pode não só influenciar o processo de identificação de necessidades e canalização de demandas, como também pode cobrar melhor desempenho do serviço público, abrindo um caminho para a accountability. GESTÃO PÚBLICA E GOVERNANÇA

No debate sobre governança, torna-se necessário estabelecer as diferenças entre as visões teóricas que tratam do assunto. Das correntes de pensamento, destacam-se as que enfocam como objetivo principal o aumento da eficiência e efetividade governamental, e as outras que se preocupam, nas suas abordagens, com as questões do potencial democrático e emancipatório. Ambas as correntes teóricas possuem forte conteúdo ideológico em suas concepções. Observa-se, no entanto, que a intensa discussão na atualidade sobre a questão da “governança” tem forte relação com a ideologia das políticas neoliberais que visam à redução do tamanho do Estado, bem como a comprovada incapacidade das instituições públicas em lidarem adequadamente com os complexos e crescentes problemas urbanos. Destaca Frey (2007, p. 136) que: “Reconhecendo as novas potencialidades relacionadas à ampliação dos atores sociais envolvidos na gestão da coisa pública, a literatura sobre gestão pública vem crescentemente enfatizando o tema de ‘governança’ (governance), salientando novas tendências de Administração Pública e de gestão de políticas públicas, particularmente a necessidade de mobilizar todo o conhecimento disponível na sociedade em benefício da melhoria da performance administrativa e da democratização dos processos decisórios locais.”

Para Frey (2007, p. 136), “Apesar de os conceitos teóricos de governança serem multifacetados (HIRST, 2000; RHODES, 2000), não há dúvida alguma sobre uma mudança substancial – tanto em política urbana quanto em teoria urbana – dos conceitos tradicionais, baseados no princípio da autoridade estatal, para abordagens de governança , frisando novas tendências de uma gestão compartilhada e interinstitucional que envolve o setor público, o setor produtivo e o crescente terceiro setor. Está expresso nestas tendências o reconhecimento dos


próprios limites da ação estatal: ‘Governar torna-se um processo interativo porque nenhum ator detém sozinho o conhecimento e a capacidade de recursos para resolver problemas unilateralmente.’ (STOKER, 2000, p. 93). O governo é apenas um entre muitos influentes atores sociais que estão envolvidos na formulação e implementação de políticas públicas”

(KICKERT et al., 1999b, p. 5).

REFERENCIAL TEÓRICO DE GOVERNANÇA

O tema governança tem como base os estudos seminais de Ronald Coase, publicados em 1937, The nature of the firm (COASE, 1991). 3 Esses estudos seminais de Coase foram posteriormente aperfeiçoados por Oliver Wiliamson (1975). A governança, de acordo com as análises de Coase e reforçadas por Williamson, designaria os dispositivos operacionalizados pela firma para conduzir coordenações eficazes que tangem a dois registros: os protocolos internos, quando a firma desenvolve suas redes e questiona as hierarquias internas; os contratos e as aplicações de normas, quando ela se abre à terceirização. Há uma substituição das firmas hierarquizadas, integradas verticalmente, por organizações globais e em rede. Para Coase e Williamson (1991), as trocas ou transações podem organizar-se em duas direções: o mercado ou as organizações (denominadas de hierárquicas por Williamson). O mercado, para ser eficaz, deve responder a uma condição de atomicidade; é, portanto, uma forma organizacional fragmentada. A complexidade dessas trocas gera custos. As escolhas são arbitradas por preços. A grande firma integrada impõe-se historicamente como um meio para reduzir esses custos de transação. Registre-se que o uso do termo governança, importado do mundo da empresa para descrever protocolos de coordenação diferentes dos mercados, seria aplicado posteriormente ao mundo do poder e das organizações locais, cujas variações em termos de contexto são fundamentais.

GOVERNABILIDADE DAS DEMOCRACIAS

O tema da governabilidade ( governability ) das democracias foi objeto do relatório da Comissão Trilateral, divulgado em 1975. A hipótese central COASE R. H. The nature of the firm (1937). In: WILLIAMSON, O.; WINTER, S. (Org.). The nature of the firm. New York, Oxford: Oxford University Press, 1991. p. 18-33. 3


desse relatório – elaborado por Crozier, Huntington e Watanuki – era que os problemas de governabilidade, na Europa ocidental, no Japão e nos Estados Unidos, tinham como base os problemas decorrentes do aumento das demandas sociais, agravados pela escassez de recursos do Estado (do ponto de vista financeiro, de seus recursos humanos e sua capacidade de gestão). 4 Diante deste cenário inquietante, se faziam necessárias mudanças nas instituições e, de forma concomitante, no comportamento dos cidadãos. Observa-se, a partir dessas transformações, que as discussões em ciências políticas envolvendo o Estado centraram-se nas deficiências e na incapacidade do Estado de cumprir adequadamente as suas funções regalianas que estão relacionadas à regulação, ao bem-estar e ao desenvolvimento social. As teorias políticas, a partir da constatação das fragilidades do Estado, passaram a perceber que os atores não estatais estão construindo uma legitimidade cada vez maior para defender e promover o bem público. Dessa forma, o Estado não mais seria o detentor do monopólio da promoção desse bem público nem de sua definição. Nesse esforço, buscam também definir o espaço público no qual se concretiza a democracia na atualidade. Esse espaço público é constituído de uma rede complexa de interesses, de interações entre atores e escalões de intervenções políticas (MILANI; SOLINÍS, 2002). 5 No final dos anos 1980, o termo governança ( governance) ressurgiu nas ações e decisões do Banco Mundial, em decorrência da percepção de que havia problemas de “má governança” nos países em vias de desenvolvimento. Assim, as administrações dos países do Sul deveriam ser reformadas para melhor responder às exigências da eficácia e da rentabilidade economicistas inerentes aos programas do Banco. Nesse contexto, surgiu um conjunto de programas nacionais de reforma do Estado (programas nacionais de “boa governança”) na África, na Ásia e na América Latina. Esses programas foram (e são) frequentemente acompanhados de políticas de descentralização e de formação das técnicas do new public management. Na formulação proposta pelo Banco Mundial, governança é definida originalmente como a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais tendo em vista o desenvolvimento . O conceito de governança seria, nessa visão, distinto do de governabilidade, que CROZIER; HUNTINGTON; WATANUKI. The crisis of democracy , 1975. Sobre o tema, ver coletânea organizada por ASSMAN, Hugo. A trilateral: nova fase do capitalismo mundial, 1979. Para uma avaliação crítica do assunto, ver OFFE, Clauss. Problemas estruturais do Estado capitalista, 1984. Sobre a importância da Comissão Trilateral, ver também SKLAR. Trilateralism: the Trilateral Commission and elite planning for world management, 1980. 5 MILANI, C.; SOLINÍS, G. Pensar a democracia na governança mundial: algumas pistas para o futuro. In: MILANI, C.; ARTURI, C.; SOLINÍS, G. (Org.). Democracia e governança mundial : que regulações para o século XXI? Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS, 2002. 4


descreve as condições sistêmicas de exercício do poder em um sistema político (WORLD BANK , 1994).6 Para alguns autores, como Mappa (2004), o termo governança pode ser entendido como a gestão administrativa da ordem social. Tem um alcance implícito: o de despolitização das escolhas e ajustes sociais. Assim, o poder estaria confiscado pelas elites financeiras e técnico-administrativas com finalidades decididas de antemão e na ausência das sociedades. Desse ponto de vista, o conceito de governança está relacionado à prioridade do econômico sobre o político, do capital sobre o Estado, do mercado sobre a democracia, do lucro sobre a justiça social. É a vitória final do dinheiro sobre quaisquer outros valores éticos e sociais. DISTINTAS VISÕES DA GOVERNANÇA

O termo governança, com base na literatura acadêmica, pode ser definido, em sentido amplo, como um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo (RHODES, 1996). 7 Os aspectos frequentemente evidenciados nessa literatura estão relacionados à legitimidade do espaço público em constituição; à repartição do poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores sociais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdependências que desembocam ou não em sistemas alternativos de regulação, o estabelecimento de redes e os mecanismos de coordenação); e à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar. Torna-se relevante, nesse contexto, abordar as diferentes visões sobre a go vernança, conforme apresentadas a seguir: • governança enquanto Estado mínimo: baseada na necessidade da redução dos déficits públicos, esse uso da governança refere-se a uma nova forma de intervenção pública e ao papel dos mercados na produção dos serviços públicos (GERY STOCKER, 1995). • governança corporativa: oriunda das teorias do management, acentua a necessidade de eficácia, assim como a da accountability na gestão dos bens públicos (TRICKER, 1994). • governança enquanto new public management (NPM): o NPM prega a gestão e os novos mecanismos institucionais em economia por meio da WORLD BANK. Governance and development. Washington DC: World Bank, Nov. 1994. 7 RHODES, R. A. W. The new governance: governing without government. In: Political Studies, v. 44, no 4, p. 652-667, 1996. 6


introdução de métodos de gestão do setor privado, bem como do estabelecimento de medidas incitativas ( incentives) no setor público; • boa governança: utilizada originalmente pelo Banco Mundial em relação a suas políticas de empréstimos, a boa governança é uma norma que supõe a eficácia dos serviços públicos, a privatização das empresas estatais, o rigor orçamentário e a descentralização administrativa; • governança enquanto sistema sociocibernético: a governança pode ser considerada como o teste padrão ou a estrutura que emerge em um sistema social-político como o resultado ou o resultado comum dos esforços de interação da intervenção de todos os atores envolvidos (KOOIMAN, 1993, p. 35). 8 Nesse sentido, além da complexidade da definição, aquele autor argumenta que assim o mundo político seria marcado pelas coestratégias: a cogestão, a corregulação, assim como as parcerias público-privado; • governança enquanto conjunto de redes organizadas: a governança refere-se a managing networks that are self-organizing . Considerando que o Estado é um dos atores (e não mais o único e exclusivo ator) no sistema mundial, redes integradas e horizontais (ONGs, redes profissionais e científicas, meios de comunicação) desenvolvem suas políticas e modelam o ambiente desse sistema (RHODES, 1996). GOVERNANÇA CORPORATIVA NO SETOR PÚBLICO

A governança trata da aquisição e distribuição de poder na sociedade, enquanto a governança corporativa diz respeito à forma como as corporações são administradas. A governança corporativa no setor público, por sua vez, refere-se à administração das agências do setor público, por meio dos princípios de governança corporativa do setor privado, que são totalmente aplicáveis no setor geral do Estado, em que as agências de serviços não públicos são agrupadas (BHATTA, 2003, p. 5-6). É perceptível que o conceito de governança corporativa está relacionado à accountability – entendido como a responsabilidade em prestar contas. A exigência de prestação de contas será diferente dependendo da natureza da entidade envolvida. Este é o caso da organização do setor público, por exemplo, que deve estar comprometida em assegurar a integridade do que faz, ou seja, não deve aguardar até que os seus dirigentes sejam investigados, mas adotar medidas imediatas para coibir que ocorra o comportamento não ético por parte desses dirigentes. KOOIMAN, J. Social-political governance. In: KOOIMAN, J. Modern governance. London: Sage, 1993. p. 35-50. 8


A governança corporativa no setor público, argumenta Timmers (2000, p. 9), deve ser entendida como a proteção ao inter-relacionamento entre a administração, o controle e a supervisão, feita pela organização governamental, pela situação organizacional e pelas autoridades do governo, visando relacionar os objetivos políticos eficaz e eficientemente. Além disso, deve comunicar publicamente bem como providenciar uma prestação de conta para o benefício da sociedade. Observa-se, nesse sentido, que a governança do setor público é constituída pelos seguintes elementos: responsabilidade em atender a sociedade; supervisão; controle; e assistência social. Na interação que envolve a administração, o controle, a supervisão e a responsabilidade em prestar contas, a responsabilidade ministerial, para Timmers (2000, p. 9-10), interessa-se pela natureza do relacionamento com os participantes da área política e em atingir os objetivos políticos. Para tanto, o ministro deveria ter uma visão administrativa, sendo responsável por definir claramente esses objetivos (eficácia), as precondições, como a qualidade, eficiência, conformidade com os regulamentos e leis relevantes, e controle financeiro. A Administração Pública, para Benington e Hartley (2001), possui três paradigmas que podem conduzir para caminhos particulares em que a inovação não é só generalizada, mas também adaptada; trata-se dos papéis dos políticos, dos administradores e da população. Cada caminho é uma visão mundial ou um modelo consistente em que cada um tem uma concepção ou suposição sobre a natureza do mundo. A abordagem da Administração Pública, particularmente evidente no período pós-guerra e nos anos 1980, é, de modo amplo, baseada no legislativo, na burocracia e em regras para a provisão dos serviços públicos. A população é, assumidamente, homogênea, e as definições das necessidades e problemas são empreendidas pelos profissionais para promoverem os serviços padronizados à população (HARTLEY, 2005, p. 29). Existem diversas maneiras, sustenta Marques (2005, p. 4-5), para representar a governança corporativa no setor público, em decorrência da complexidade da estrutura de governança e das diferentes formas de compreender a abordagem pelas entidades do setor. Em que pese essas divergências, a boa governança corporativa, seja no setor público ou no privado, exige: clara identificação e articulação das definições de responsabilidade; verdadeira compreensão do relacionamento entre as partes interessadas da organização e sua estrutura de administrar os recursos e entregar os resultados; e suporte para a administração, particularmente de alto nível. Assim, o desafio para o setor público é o de articular um conjunto de princípios e elementos comuns que são relevantes em cada contexto e que podem ser considerados em uma estrutura de governança. Os fatores essenciais, segundo Marques (2005, p. 14), que contribuem para uma governança corporativa sólida são os seguintes: estrutura administrativa; ambiente administrativo; administração de risco; conformidade e complacência; monitora-


ção e avaliação de desempenho; responsabilidade em prestar contas; conformidade versus desempenho. PRINCÍPIOS DE GOVERNANÇA NA GESTÃO PÚBLICA

Uma boa governança pública, à semelhança da corporativa, está apoiada em quatro princípios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e prestação responsável de contas. A ausência desses princípios requer mudança na forma de gestão. A busca permanente da prática desses princípios na administração do país ou na gestão de qualquer instituição deve ser vista como uma condição indispensável para que essa instituição possa continuar a progredir. É importante ressaltar que essa é uma tarefa permanente, que exige uma participação proativa de todos os atores envolvidos – dirigentes, políticos, órgãos de controle – e, em especial, da sociedade organizada. Os princípios mais relevantes a que as entidades do setor público devem aderir para efetivamente aplicar os elementos de governança corporativa, para alcançar as melhores práticas, para Barrett (2005, p. 5-6), são: liderança, integridade, compromisso (relativos a qualidades pessoais), e responsabilidade em prestar contas, integração e transparência (são principalmente o produto de estratégias, sistemas, políticas e processos no lugar). O uso dessas práticas de governança corporativa exige que todas as organizações do setor público sejam transparentes e responsáveis por suas atividades, visto que os cidadãos são os principais interessados em conhecer se os recursos públicos estão sendo usados apropriadamente e o que está sendo alcançado com eles. Essa transparência é indispensável para permitir que os responsáveis pela gestão pública sejam controlados pela sociedade. Essa prática, por sua vez, contribui de forma indireta para a boa governança. Nesse sentido, pode-se observar que existe um ponto em comum entre os inúmeros autores que tratam do tema que envolve os princípios da boa governança: a responsabilidade do gestor público em prestar contas e a necessidade de promover o controle. Em síntese, a busca permanente da transparência na Administração Pública deve ser vista como uma condição essencial para que os países, em especial os latino-americanos, possam continuar a progredir no processo de desenvol vimento socioeconômico e na consolidação da democracia. Nesse contexto, a transparência do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à informação governamental, o que torna mais democráticas as relações entre o Estado e sociedade civil.

10 Cultura nas organizações públicas

“Cultura é um sistema de significados que cria algum tipo de identidade compartilhada.”

Clifford Geertz (1989)

As organizações públicas – responsáveis pela prestação de serviços para a sociedade – podem ser aceitas como sistemas complexos, interdependentes e dinâmicos. Atuam e interagem no seu ambiente, de forma ininterrupta e de maneira coerente, por meio de pessoas e tecnologias, trocas de informações e das estruturas organizacionais. Buscam, no cumprimento de suas atividades, alcançar o melhor desempenho possível e, assim, atender de maneira efetiva e com qualidade as demandas da população. Para Shepherd e Valencia (1996, p. 103-128), as situações que dificultam a administração de organizações públicas são as seguintes: • a Administração Pública oferece, principalmente, serviços dos quais ela detém o monopólio, o que propicia que sejam produzidos de maneira ineficiente; • o controle dos eleitores sobre os políticos é normalmente imperfeito, uma vez que organizações políticas destinadas a representar os eleitores dificilmente trabalham sem atrito; • a dificuldade dos políticos em controlar os funcionários, bem como em definir e medir com exatidão os resultados da Administração Pública.


É sabido que a cultura é a responsável por viabilizar a transformação da natureza. Isso explica as diferenças existentes entre os povos. Por meio das suas elaborações culturais, invenções e diferentes formas de encaminhar e resolver os problemas – especialmente em termos de ciência, tecnologia e inovação – é que os países buscam avançar em termos econômicos, sociais e políticos. Para Hall (1978, p. 80), a cultura “possui três características: ela não é inata, e sim aprendida; suas distintas facetas estão inter-relacionadas; ela é compartilhada e de fato determina os limites dos vários grupos existentes. A cultura é o meio de comunicação do homem”. Sustenta Guimarães (2000, p. 127) que: “no setor público, o desafio que se coloca para a nova Administração Pública é como transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que tendem a um processo de insulamento em organizações flexíveis e em preendedoras. [...] Essa transformação só é possível quando ocorrer uma ruptura com os modelos tradicionais de administração dos recursos públicos e introduzir-se uma nova cultura de gestão”.

Hudson (1999, p. 268) afirma que a cultura organizacional pode ser dividida em três patamares: superficial, justificativas e inconscientes. Eles são explicitados da seguinte maneira: “i. Superficial. Manifestada de forma fácil nos ativos da organização, prédios, fotos na parede, móveis, linguagem de trabalho empregada e pelas suas rotinas diárias. ii. Justificativas da organização. São os processos conscientes de pensamento, que justificam as decisões e as ações, estão impregnados nos ‘porquês’ do discurso dos atores da organização. iii. Inconsciente. Considerado o tipo de cultura organizacional mais importante. Nela estão presentes as crenças fundamentais que dominam o uni verso simbólico direcionando a ação, muitas vezes, de forma espontânea.”

Para Pires e Macedo (2006, p. 105), a cultura de organizações públicas: “leva essas mesmas organizações às burocracias públicas tradicionais, que além de terem se tornado complexas, com características centralizadoras e estruturas rígidas, não têm sido orientadas para o atendimento das necessidades dos cidadãos, ou para a eficácia e efetividade. Para tanto, difundem-se no setor público inovações consideradas exitosas no setor em presarial, sem que se considerem objetivos e valores predominantes na Administração Pública”.

Cultura nas organizações públicas 95

Nesse sentido, assinala Vaitsman (2000, p. 850) que: “Produto de uma história social, política e cívica, a configuração de qualquer organização pública também revela determinado padrão de interações entre seus membros. Se, por cultura organizacional, entendemos o sistema de significados compartilhados pelos membros de uma organização, que lhes dá algum tipo de identidade coletiva, a cultura das organizações públicas é marcada pelo modo como se instituíram as relações entre estado e sociedade, bem como as relações do sujeito com a coisa pública.”

De acordo com Matias-Pereira (2012a), toda organização recebe influência do contexto cultural em que se insere. Nesse sentido, assevera que as características existentes na cultura de organizações públicas – que em geral possuem burocracias centralizadoras e estruturas rígidas – tendem a se refletir na forma de atuar e de comportar dos seus servidores. Destacam-se entre essas características os aspectos que envolvem apego às regras, às rotinas e ao poder, excessiva valorização da hierarquia, centralização, corporativismo, forte paternalismo nas relações funcionais, desconsideração dos avanços conquistados, descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiança generalizada. Esses aspectos assinalados impactam significativamente na decisão dos processos internos, nas propostas de mudanças e inovações, nas políticas de recursos humanos, e, em especial, na formação dos valores e crenças organizacionais. Esse quadro descrito torna-se preocupante, na medida em que a cultura tende a se perpetuar, caso não ocorram mudanças que interfiram nessa trajetória. Tal fato explica por que os resultados obtidos por grande parcela das organizações públicas no Brasil ficam abaixo das expectativas dos cidadãos. Constata-se, desse modo, que essas características e distorções culturais que são peculiares às organizações públicas representam enormes obstáculos no esforço de promover mudanças e introduzir inovações tecnológicas.


QUESTÕES PARA DISCUSSÃO Parte II

Nesta Parte II do livro – Capítulos 8, 9 e 10 –, tem-se como propósito debater os conceitos e os principais aspectos que envolvem Governo, Governabilidade, Governança e Accountability na Administração Pública. Exercícios referentes à Parte II

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, elabore (preferencialmentte em grupos) – a partir do entendimento que go vernar está relacionado a adotar medidas e/ou decisões para atender às necessidades públicas –, uma síntese sobre os distintos conceitos de Administração Pública. Debater o tema em sala de aula. 2. No debate sobre o papel da sociedade civil na atualidade, torna-se relevante retomar os argumentos de Tocqueville, visto que a valorização das instituições e associações voluntárias da esfera pública está fortemente relacionada à construção de instrumentos capazes de proteger as comunidades dos riscos do despotismo (MATIAS-PEREIRA, 2012a). A partir desta afirmação, recomenda-se debater em sala

de aula a importância das instituições e dos direitos civis, tendo como referência a visão de Marshall. 3. Os conceitos de governabilidade e governança aparecem de forma sistemática na literatura contemporânea sobre Estado e políticas públicas. A partir desse entendimento, faça uma síntese sobre os conceitos de governo, governabilidade, governança e accountability . Debater em sala de aula o tema governança corporativa no setor público. 4. Toda organização, sustenta Matias-Pereira (2012a), recebe influência do contexto cultural em que se insere. Nesse sentido, argumenta que as características existentes na cultura de organizações públicas – que em geral possuem burocracias centralizadoras e estruturas rígidas – tendem a se refletir na forma de atuar e de comportar dos seus servidores. A partir desse entendimento, defina o conceito de “ organizações públicas”. Debater o tema em sala de aula. Vamos debater a seguir, na Parte III, os temas que tratam de mudanças no Estado e na Administração Pública.

Parte III

Mudanças no Estado e na Administração Pública

11 Reformas e transformações na Administração Pública “Em termos gerais a função e atitude governamental tem pelo menos três aspectos complementares que servem para diferençar o governo de todas as demais instituições e atividades: largueza de objetivo, impacto e consideração; responsabilidade pública; caráter público. Nenhuma instituição não governamental tem a amplitude do governo.”

(Paul H. Appleby, 1945) “A reforma e modernização do Estado, com a redefinição de suas relações com a sociedade, é um processo eminentemente político.”

(CLAD, 1998)

INTRODUÇÃO

O debate sobre a democracia, ao longo do século XIX, se desenvolveu principalmente por meio do confronto entre liberalismo e socialismo. O ponto de partida para concepção liberal de Estado foi o discurso de Benjamim Constant sobre A liberdade dos antigos comparada com a dos modernos. Para ele, a liberdade dos modernos é a liberdade individual em sua relação com o Estado aquela liberdade de que são manifestações concretas as liberdades civis e política; enquanto a liberdade dos antigos, que se tornou impraticável e danosa, é a liberdade como participação direta na formação de leis pelas assembleias. Nesse


contexto, foi se afirmando por meio dos escritores liberais que a única forma de democracia compatível com o Estado liberal é a democracia representativa ou parlamentar, em que o dever de fazer leis não é atribuído a todo o povo, e sim aos representantes eleitos por ele próprio. O processo de desenvolvimento da democracia nos regimes representati vos se orienta nas seguintes direções: direções: i. ii.

Ampliação Ampliaç ão de forma gradual do direito de votar, votar, atingindo todos os cidadãos, de ambos os sexos, a partir de um certo limite de idade. Proliferação Prolifera ção dos órgãos representativos. represent ativos. Verifica-se, erifica- se, nesse processo process o de democratização democratização desenvolvido nos Estados liberais, que a transformação foi mais qualitativa do que quantitativa do regime representativo.

Cumpre destacar, por sua vez, que no socialismo o ideal democrático representa um elemento integrante e necessário, mas não constitutivo. A essência do socialismo está baseada na ideia da revolução das relações econômicas, e não apenas na emancipação política do homem. A REFO RE FORM RMA A DO SERVI SE RVIÇO ÇO PÚBL PÚ BLIC ICO O NORTE NO RTE-A -AME MERI RICA CANO NO

Observa-se que a agenda da primeira reforma do serviço público norte-americano, realizada no período da Progressive Era – que durou de 1906 até a Primeira Guerra Mundial –, tinha como propósitos combater a corrupção, cujos principais corruptores eram as máquinas políticas e sindicais, e a busca da eficiência na Administração Pública (SKOWRONEK, 1982). Nesse sentido, verifica-se que a reforma do serviço civil dos Estados Unidos estava apoiada nas ideias e nos estudos de Woodrow Wilson, Frederick Taylor e Max Weber, apresentadas apresentadas a seguir: politics) e administração. A primei• Separação necessária entre entre política política ( politics ra esfera era responsável pela formulação das políticas públicas ( policies), enquanto à ação administrativa administrativa ficava reservada a implementação (WILSON, 1887). • Caráter científico da administração, dado pela separação entre organização do trabalho (a ser realizada pelo manager) e a execução de tarefas bem descritas e especializadas (a cargo dos trabalhadores ou funcionários); existência de um único método para a realização da tarefa, comprovadamente mais rápido e melhor ( the one, universal, best way ); ); princípios da divisão do trabalho, especialização das funções, homogeneidade mogeneidade e unidade de comando; estabelecimento de regras, leis e

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fórmulas que substituem o julgamento de cada trabalhador individual (TAYLOR, 1912). • Adoção do princípio hierárquico hierárquico nas organizações, organizações, baseada em em um “sistema firmemente ordenado de super e subordinação, no qual há super visão dos níveis níveis inferiore inferioress de funcionár funcionários ios pelos níveis superiore superiores”; s”; a lealdade impessoal devotada a postos funcionais hierarquicamente hierarquicamente superiores; a eficiência como resultante da implementação impessoal de regras racionais e impessoais, desde que não haja interferência política (WEBER, 2004, p. 144). 1 Verifica Verifica-se, se, assim, que os reformadores reformador es americanos, baseados base ados nessas propostas, procuraram construir uma Administração Pública mais eficiente e accountable, baseada na relação direta entre elected officials e eleitorado. Dessa forma, separada a administração da política e garantida a lealdade impessoal do corpo de funcionários à estrutura hierárquica de comando, assegurava-se a accountability de de todo o sistema, tanto político quanto administrativo (BARZELAY, (BARZELAY, 1992, p. 5). Deve-se lembrar que Woodrow Wilson, além de ser um dos inspiradores do paradigma clássico da Administração Pública, delineado no seu artigo “The Study of Administration”, publicado em 1887, foi responsável também pela construção das bases do denominado new public management.2 Coube a Wilson introduzir, há 120 anos, diversos aspectos da accountability democrática. democrática. Tendo como preocupação a abertura da administração à opinião pública, pública , defendia, contrariamente a Weber, a discricionariedade do administrador na escolha dos meios, como maneira de aumentar sua responsabilidade; responsabilidade; apoiava a eliminação do anonimato burocrático; criticava a desconfiança ilimitada nos administradores e nas instituições públicas, considerando seus efeitos mais perversos do que benéficos (WILSON, 1887).

WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Vol. Vol. 1. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 2004. 2 O new public management considera que o processo de accountability passa passa a ser implementado pelos stakeholders das políticas públicas (e não mais genericamente pelos eleitores, como no paradigma clássico), apostando em um permanente processo de checks and balances entre eles. O debate se inicia pela abordagem de como funciona na prática esse processo, quando, ao invés de checks and balances, há conluio entre os diversos stakeholders. O NPM ainda considera que a mudança de foco – dos “processos” aos “resultados” – tem um importante efeito sobre a atitude da opinião pública em relação à administração. O foco sobre os resultados, e a criação de um sistema de monitoramento que enfatize os resultados alcançados por distintas agências, podem fazer com que “agências públicas comecem a convencer os cidadãos de que ‘performance de governo’ não é um oxímoro” (BEHN, 1998, p. 24). 1


PRINCIPAIS MUDANÇAS OCORRIDAS N O MUNDO – PERÍODO DE 1860-2013

São perceptíveis as profundas transformações políticas, econômicas e sociais ocorridas no mundo nas últimas 15 décadas: o advento do Welfare State ou Estado do Bem-Estar 3 inaugurado por Bismarck, na Alemanha, contra a luta de classes, no final do século XIX; o New Deal de Franklin Roosevelt – orientado para estimular a prosperidade norte-americana e o equilíbrio entre os grupos de interesse econômico pós-depressão econômica de 1929; e crises na economia mundial nas décadas de 1980 e 1990 do século XX. Essas crises foram responsáveis, de forma direta ou indireta, para fomentar mudanças no papel do Estado-nação. Estado-nação. O ritmo veloz das mudanças socioeconômico-ambientais socioeconômico-ambientais e políticas a partir do surgimento de inovações nas últimas décadas do século XX trouxe distintas maneiras e possibilidades para modernizar a função gerencial. 4 A Administração Pública, por consequência, também foi afetada por essas influências. A maioria dessas mudanças estava associada às transformações mais amplas que ocorreram no papel do Estado e nas relações deste com a sociedade. Em outras palavras, essa radical transformação social e econômica do mundo, que atinge todos os setores, inclusive as instituições governamentais, sinaliza que estas deveriam reinventar-se para adaptar-se à nova realidade. Isso exige um novo modelo de gestão pública, o qual atue de maneira integrada e orientada para a excelência, sem desconsiderar as características e as especificidades da Administração Pública. As significativas significativas transformações transformações que ocorreram no mundo mundo após a Segunda Segunda Guerra Mundial contribuíram decisivamente para acelerar o grau de maturidade político-econômica e social dos governos e das sociedades, especialmente a partir da década de 1970. Esse fato também ensejou o grande anseio para que se fizesse a substituição do modelo burocrático. Aumentou as atribuições dos governos, a complexidade de suas ações e as demandas pelos seus serviços. O processo de globalização econômica, por sua vez, também foi impulsionado, tornando-se tornando-se fator indutor de mudanças de toda ordem: tecnológicas, econômicas, sociais, culturais e políticas. Inúmeros países começaram a abrir as suas economias, o nível de educação elevou-se, assim como o acesso às informações. As sociedades tornaram-se mais pluralistas, democráticas e conscientes. Estado do Bem-Estar – Welfare State – deve ser entendido como o sistema econômico baseado na livre-empresa, mas com acentuada participação do Estado na promoção de benefícios sociais. Seu objetivo é proporcionar ao conjunto dos cidadãos padrões de vida mínima, desenvolver a produção de bens e serviços sociais, controlar o ciclo econômico e ajustar o total da produção, considerando os custos e as rendas sociais (MATIAS-PEREIRA, (MATIAS-PEREIRA, 2006a). 4 MATIAS-PEREIRA, J. Manual de gestão pública contemporânea. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2010a. 3

Reformas e transformações na Administração Pública 103

O Brasil faz parte do elenco desses países que iniciaram os esforços para promover a reforma do Estado. As motivações motivações para a reforma reforma do aparelho do Estado Estado estão estão relacionadas relacionadas às questões que envolviam a crise de governabilidade e credibilidade do Estado na América Latina nas décadas de 1980 e 1990, mesmo que suas prioridades relativas tenham variado variado com o tempo e de acordo com as circunstâncias e os pontos de partida particulares de cada um. A sua motivação maior, especialmente durante os períodos de crise econômica do início dos anos 1980 e 1990, foi a tentativa de reduzir despesas. Além disso, é inegável que houve um amplo desejo de remediar o fraco desempenho percebido em áreas significativas do setor público. À medida que se elevam os padrões de educação, uma crescente parte da população acostuma-se com padrões mais altos de serviço no setor privado, e torna-se cada vez menos inclinada a aceitar respostas inflexíveis e burocráticas burocráticas dos serviços públicos. Assim, tanto a qualidade do serviço quanto o aumento da produtividade têm sido metas amplamente defendidas. A partir partir dos estudos teóricos desenvolvidos por John Maynard Keynes5 tem início uma profunda mudança no papel do Estado enquanto ente responsável pelo manejo e controle discricional de um conjunto de objetivos e instrumentos de política econômica. É por meio deles que se pretende ter ingerência na regulação e formalização das regras do jogo econômico tanto para a produção como para o consumo. Esse papel funcional do Estado nos permite argumentar que este tem a capacidade de gerar benefícios em certos grupos sociais; o que redunda em uma não neutralidade do Estado diante de seu papel distributivo. Isso se verifica no seu poder de extrair e reorientar recursos, no aprofundamento das tendências espontâneas do livre jogo da oferta e da demanda e na capacidade de corrigir as distorções ou mudar radicalmente as condições no processo de crescimento econômico. É oportuno destacar que a Administração Pública tem como objetivo maior atender às necessidades públicas, no que diz respeito aos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. Os seus órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei, e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, proporcionalidade, da justiça, da da imparcialidade imparcialidade e da boa-fé. Para atender atender ao interesse público, público, a AdAdministração Pública deverá ser estruturada de modo a evitar a burocratização, KEYNES, J. M. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda. São Paulo: Atlas, 1982. Obser vando os elevados elevados e persistentes persistentes níveis de desocupação na na Inglaterra durante a Grande Grande Depressão dos anos 30, Keynes buscou elaborar uma teoria alternativa à ortodoxia clássica, que via o desemprego involuntário como um desequilíbrio transitório a ser automaticamente superado pela ação das forças de mercado. Keynes rejeitou a visão de que o sistema econômico é estável e autorregulável, tendendo a um equilíbrio ótimo se deixado à própria sorte. A citada obra, publicada em 1936, pode ser considerada um marco na moderna tradição macroeconômica, tendo alterado decisivamente os rumos da teoria econômica. 5


a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efetiva, especialmente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática. Compete ao Governo, na qualidade de órgão superior da Administração Pública, dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar. Cabe a ele também superintender a administração indireta e exercer a tutela tanto sobre esta quanto sobre a administração autônoma. Consideram-se domínios da administração direta do Estado as atribuições que são exercidas sob a gestão imediata dos órgãos e serviços integrados a sua estrutura. Além dessas, existem outras atribuições que a lei incumbe às entidades de direito público que são distintas do Estado. Trata-se de entidades criadas para permitir uma gestão mais ágil e eficiente, por exemplo, as agências reguladoras. Deve-se ressaltar, ainda, que o ajuste fiscal buscado pelo governo tem dois componentes essenciais: o componente macroeconômico, que está relacionado à sobrevivência do plano de estabilização econômica; e componente microeconômico, que se refere à eficiência do setor público. A ênfase deste livro incidirá nesta segunda face. Compreender a relação entre as concepções políticas, sociais e econômicas da reforma do Estado, bem como o papel deste no estabelecimento e implantação das políticas de gestão, torna-se relevante. Isso porque a administração no Estado democrático, na maioria das vezes, tende a ser percebida pela mídia e pela população com hostilidade. Dessa forma, a tendência da mídia e da opinião pública é não destacar ou valorizar com a devida relevância o que é realizado de maneira adequada, adequada, mas, sim, divulgar para a sociedade os erros e desvios que foram ou estão sendo cometidos. Nesse sentido, é importante imp ortante reafirmar que os eventuais erros cometidos pelos gestores da Administração Pública devem ser combatidos prontamente, para que não sejam vistos pela população como uma endemia que atingiu atingiu a Administração Pública como um todo.

12 A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e reforma do Estado no Brasil pós-1930

GOVERNO GETÚLIO VARGAS – DÉCADA DE 1930

Com a chegada ao poder pode r do governo Getúlio Getúl io Vargas, Vargas, nos anos 1930, tem início a implantação do modelo de administração burocrática no Brasil. Esse modelo surge no bojo do processo da industrialização brasileira. brasileira. Nesse processo, o Estado passa a ter uma função decisiva, visto que passou a intervir fortemente no setor produtivo de bens e serviços. Com essa reforma promovida pelo go verno Getúlio Getúlio Vargas Vargas – executada por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes –, a Administração Pública é submetida a um forte processo de racionalização. Esse esforço viabilizou a criação das primeiras carreiras burocráticas, bem como a busca de adotar o concurso como forma de acesso ao serviço público. Fica evidenciado que a implantação da Administração Pública burocrática está relacionada à modernização modernização do sistema capitalista existente no Brasil. O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criado em 1936, tinha como objetivo principal a realização da modernização modernização administrativa do país. No início do processo, a Administração Pública – influenciada pela teoria da administração ci científica entífica de Taylor Taylor – buscou a racionalização racionali zação por meio da simplificação, padronização padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos, procedimentos, bem como foi implantada a função orçamentária vinculada ao planejamento. Na área de administração dos recursos humanos, o DASP inspirou-se no modelo weberiano


para estruturar a burocracia, ou seja, baseou-se no princípio do mérito profissional. Essa política de recursos humanos, em que pese os esforços realizados, não respondeu adequadamente às necessidades do Estado. Registre-se que, embora a Administração Pública estivesse em processo de mudança, o patrimonialismo ainda se fazia presente no contexto político brasileiro. Dessa forma, o coronelismo abria espaço para o clientelismo e para o fisiologismo. A administração burocrática implantada na década de 1930 foi objeto de inúmeras tentativas de reforma. Observa-se que os frágeis resultados obtidos foram decorrentes das inadequações do modelo adotado. Essas reformas esti veram centradas na extinção e criação de órgãos, bem como na constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. O ESTADO OLIGÁRQUICO

O Estado oligárquico, no período identificado como República Velha ou dos Coronéis (1889-1930), pouca importância dava às políticas públicas de caráter social ou à mobilização da sociedade civil. As instituições religiosas, em alguns casos apoiadas pelo Estado, assumiam um papel preponderante no atendimento aos pobres e excluídos que, em sua maioria, ficavam à margem das políticas sociais básicas. As Santas Casas de Misericórdia, as irmandades e as ordens terceiras, além de outras instituições religiosas não católicas, constituíram-se como protagonistas importantes nesse período. Tal cenário começa a alterar-se de forma lenta na década de 1920, quando se iniciam as condições históricas que levariam à queda do regime oligárquico. É notório o surgimento de uma mobilização social e, nesse contexto, aparecem os primeiros movimentos sociais urbanos. ESTADO INTERVENTOR (1930-1956)

O governo Vargas (1930-1945) deflagra o processo que leva à criação das bases institucionais de uma democracia nos moldes das sociedades fordistas da época, estabelecendo direitos trabalhistas, um sistema de ensino público, o sufrágio universal e a Constituição de 1946. Tais iniciativas buscavam instaurar um Estado de Bem-Estar no País (Welfare State). Nesse esforço, serão criadas grandes instituições paraestatais mediadoras entre o Estado e a sociedade (especialmente na esfera econômica). Destacam-se, entre elas, o Serviço Social da Indústria, o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial e a Legião Brasileira de Assistência. São criados, também, os principais sindicatos, federações e confederações que congregavam trabalhadores por empresa, região ou setor de atividade. É pertinente ressaltar que a preocupação com a profissionalização da assistência social, por meio da criação de cursos e valorização dessa função na

A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e... 107

esfera pública, foi estruturada a partir de uma visão clientelista e populista, características da ideologia do governo autoritário de Getúlio Vargas. Apesar de a igreja ter mantido o seu papel na assistência social, sua atuação passou a ser complementada pela ação administrativa do Estado. PERÍODO DO AUTORITARISMO OU DITADURA MILITAR (1964-1985)

A democracia vivida pelo país, entre a segunda metade dos anos 1950 e o início dos anos 1960, acaba de forma abrupta em março de 1964, com o golpe de Estado comandado pelo segmento militar. Na vigência desse novo período de exceção, que produz efeitos negativos sobre a sociedade civil brasileira, ocorre o aumento da tutela do Estado nas questões civis, por meio da instauração do regime militar e, com ele, das estruturas hierarquizadas e centralizadas para a gestão do social. Foram criados o Instituto Nacional de Previdência Social, o Banco Nacional de Habitação, o Movimento Brasileiro de Alfabetização, entre outras instituições. Além da criação das organizações não governamentais, surgem, nesse mesmo período, em distintas regiões do país, os movimentos sociais para se contraporem à forma de fazer política do regime vigente – como as comunidades eclesiais de base, redes de solidariedade. Observa-se, nesse contexto, que a repressão política praticada no período do autoritarismo (ditadura militar), em que pese não ser essa a sua intenção, acabou colaborando para a constituição de uma sociedade civil brasileira mais bem estruturada. A REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1967

A reforma administrativa no Brasil, realizada por meio do Decreto-lei n o 200, de 1967, representa um avanço na busca de romper com a rigidez burocrática. Pode ser entendida como a primeira experiência de implantação da administração gerencial no país. Por meio de suas normas definidoras, executam-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Teve como propósito aumentar o dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Foram instituídos como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, entre outras medidas. Procurou-se, pela ampliação da administração indireta, atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado. Esse modelo não foi capaz de provocar alterações significativas na administração burocrática central. Ele permitiu a coexistência de setores de eficiência e competência na administração indireta, bem como de formas arcaicas e ineficientes no âmbito da administração direta ou central. A política adotada pelos governantes do regime militar, que não implementou carreiras de admi-


nistradores públicos de alto nível – passou a contratar os escalões superiores da administração por meio das empresas estatais –, pode explicar o enfraquecimento do núcleo burocrático da Administração Pública brasileira. A criação da Secretaria de Modernização, nos anos 1970, representou um novo esforço para estimular a modernização da Administração Pública. Nessa fase, procurou-se implantar novas técnicas de gestão, em especial a administração de recursos humanos, no âmbito federal. A criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização – PrND –, no início da década de 1980, que tinham como objetivos a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência, visava reformar a burocracia e direcioná-la rumo à Administração Pública gerencial. As ações do PrND, que a princípio foram dirigidas para o combate à burocratização dos procedimentos, foram posteriormente orientadas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização. Essas medidas tinham como propósito diminuir os excessos decorrentes da expansão da administração descentralizada. REDEMOCRATIZAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL (PÓS-1985)

O período do autoritarismo, ou da ditadura militar, encerra-se, em 1985, com a retomada do processo de democratização do país. No período de transição, que durou de 1985 até 1988, foi escrita uma nova Constituição, que restabeleceu as bases legais para o exercício pleno da democracia. Após a promulgação da nova Constituição, começam a ser implementados distintos instrumentos e medidas para a promoção da descentralização da ação governamental e atualização do arcabouço institucional, em especial, os orientados para garantir os direitos do cidadão. Foi deflagrado um processo de municipalização da gestão pública, concedendo maiores poderes aos municípios; criação de Conselhos Municipais em várias áreas de interesse público – educação, saúde, ambiental –; ampliação da participação da sociedade na resolução de assuntos comunitários; aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente, Defesa do Consumidor, Estatuto do Idoso, entre outras medidas. OS EFEITOS NEGATIVOS DA DEMOCRATIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A transição democrática de 1985, por sua vez, representou um enorme retrocesso na modernização da Administração Pública, visto que os acordos políticos espúrios – resultantes de um novo populismo patrimonialista – propicia-


ram um rateio dos cargos públicos da administração indireta e dos órgãos dos ministérios nos Estados para os dirigentes políticos dos partidos vitoriosos. A alta burocracia, nesse período, passava a ser acusada pelas forças conservadoras de ser a responsável pela crise do Estado, na medida em que havia contribuído para o seu crescimento desmedido. Esses dois fatores, presentes na discussão e elaboração da Constituição de 1988, contribuem para o forte retrocesso burocrático do País. A nova Constituição retirou a autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, bem como impôs a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios. Suprimiu, também, da administração indireta a sua flexibilidade operacional, na medida em que atribuiu às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta. (DES)REFORMA ADMINISTRATIVA DO GOVERNO COLLOR

Os efeitos decorrentes das disfunções da Constituição de 1988 começaram a ser percebidos de forma imediata no funcionamento da Administração Pública. Na busca de soluções para melhorar a performance do setor público, o governo Collor (1990-1992), entre outras medidas, propõe-se a reduzir o tamanho e o número de servidores da máquina governamental. O desmonte do setor público e o enfraquecimento do papel do Estado, feitos de forma inadequada por esse governo, agravaram ainda mais os problemas existentes. Após o impedimento do presidente Collor no poder, assume o vice-presidente, Itamar Franco. Em seu mandato procurou promover a recomposição dos salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos. Registre-se que foi no governo Itamar Franco que foi lançado o Plano Real. Podemos verificar que a questão da reforma administrativa somente volta a entrar na agenda de discussão política do país a partir de 1994. Com a deflagração da campanha presidencial, o tema é novamente introduzido nos programas da maioria dos candidatos, em particular, a intenção de implantação da Administração Pública gerencial. Com a eleição do presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-1998/1999-2002), reinicia-se o processo de mudança organizacional e cultural da Administração Pública. A preocupação com a revitalização do Estado, em que pese as suas dificuldades, também está presente na agenda política do governo Lula (2003-2006/2007-2010). Para uma melhor visão da trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e reforma do Estado no Brasil, veja o Quadro 12.1, apresentado a seguir.


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u e a r o g t n o x e i a m i b v l o a r v e n g e e o u x q i a b o , s m o o d c i v ) l A o P v P n , e D s P r ( e o . s t o a o n s ã a o ç l a p d t e o n e s - ã ç m m a l e a p p r i c m o i b t r i a l a e E p d •

a e c e l a v e r p e m a t n e m g a . r l f a e s c s o fi ã e t s t s e j u g a e o d d s a o c ã i ç t í a l t o n p e s i r A o • e s A a r d t a P a P o e ( p n m o o a t d l a p a n t o e s E m d i u l a m o v l – e d r o o t o a v ã n ã t ç o e s ã s a e e n g d u q r e e e ) o d d o t a t e r o e n i e D n d a m o l o a j n p l e e a m d n l a P ( u o l m p o e ; . d e o r a t m o t u t ã n s n ç e E e m a t m e o o i s t d l v ) n e n 3 e o o m ã v e l m n 0 ç 0 a a e p l 2 s - m o u e 0 i c s q e d 0 a e d e 0 D a d 2 u s

. r o d a l u g e r o d a t s E o d o ã ç u r t s n o C • •

o o t n a t u i u r t s b o l a c s fi e t s u . j a A o P d P e o t o n t a n n i a m u o q d r o o t e ã i ç r a t D n o e n i r l a O P •

, e t n e i l c o n o c . o l f a , i e c d o a s e d l i l i o r b i t x n e o fl c , , o s o ã d ç a a t z l i t u a s t s e r e s a e r d a p – o s ã o ç i a p t í c n e n i i r r P o •


s o d a t o d A s o s s e c o r P

s a r o d a t n e i r O s a d i d e M

e d a c s u b m e ) F P A . a ) d a c l i a l n b o ú i c p u o t ã i t s s t n e i g o e c i d t s o ó n n l g a a p i d m ( u s ( a s m e e õ l b ç u l o r o P s •

s e õ ç a v a o d n s i , i r 1 a u 1 t 0 u 2 – - t r a 8 s v 0 e i t 0 s i s 2 a o e m p e l a 7 b 0 d 0 o n 2 r e - p g 4 e a 0 d a 0 o 2 t m u – n e o s m A m P a . o P n l c s i r o a e o o c d ã d a e t f s o u e ã q o e ç G a ã e e t s ç a d n i r a t s o e i i c n m i n e a l e n l P p r m d m e O i g a •

o d a o n ã o ç v o i t m a l o e r p p a e p s e – d o a ã d ç l u a l u o g . s i s o o e t d n e m o s m a i c d v l o o o d ã v a ç n t s u e s E d e O e r d •

e r d e s e e d v a e d d i c e a p e a d c o a p r a a t c i l n b e ú m P u o a ã a ç r a r a p t s a i . n d o i a n m z r d i e m v A i t o A o g •

a l a u c L i l o 6 0 1 b s e ú n 0 0 0 o d P r 2 / 2 s o e / a n o v 3 7 o 0 C l a ã t G 0 0 0 P s 2 e o 2 O G d – – • • o ã o s ç a d a e i z t s õ l a E ç t i A v o e d R

s i o ó r t e s - s n . o m o ã e c t ; ç a o a b n t e r n e d e t s ; v o o g u s v i t e l a a d p p i o m c v a i i t r t e m a l p o o o c c c o o i t ã s n a ç ó l a n p t n g a m e i d u m e e l m s - p u a m r r o i a r b e o a d b l e a e d l ; s e a e r e a s - m e m a l c u s b u o r e B p s •

o , x e i a b d a a d i v m i a t c e fi f ) e 6 e 0 i a 0 c 2 - á c 3 fi 0 e 0 , 2 a ( i . c a o n c t ê a i i d c t é n fi e a e a m e i c d o n r s ê i e o r a m m p i r r e s p t n a o m r d e t s , a o o n d d o a a t l r e m o u s p s c e r e m s o e O d b •

; s o e ; l r s a a r n l u o u c e i c m r u r e t o d . i t a s f o i c e ã n d i t ç é t i e a z e c i fi d a a m i é d i c d i c t n o a o ê d p ; s r a a o a i c p s ã c t ç a í n l u d o a r d o p t e , r t r n a o – e t ã n ç s i a o m i c e i p m p e í l e i c c t a l t n r p r i r o m a P f i p • o o n ã r t s e e v o G G e o d d o a n i c a a l l m P b l ú i O P D

m m a n o e i c r u , a q a t á ç n a n l a p m a n r i d e m a v e i o s c g a n ê i a r c r a p a fi e ç r s n a i o d f a e e r z r t e 1 n d i 1 o g 0 c n i 2 - e r 7 s à 0 e o 0 d d 2 a i v l e o d d d u c , o fi í r i s e d a c i p s l b a . o ú a n d p v o s i e t s - ã a a ç r c t e i s r t d a i í n e l i n e p o t u p m e r s s d P a a a •

o d a o n ã o ç v o i t m a l o e r p p a e p s e – d o a ã d ç l u a l u o g . s i s o o e t d n e m o s m a i c d v l o o o d ã v a ç n t s u e s E d e O e r d

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e t n o F

13 O esgotamento do modelo de intervenção estatal A crise do petróleo, ocorrida em 1973, foi a responsável por deflagrar os mecanismos que provocaram o esgotamento do antigo modelo de intervenção estatal, nos moldes burocráticos. A crise econômica mundial, que teve início naquela década, pôs fim à era de prosperidade que havia sido iniciada no pós-Segunda Guerra Mundial. Nesse período, tanto os países capitalistas desen volvidos quanto os subdesenvolvidos (inclusive o Brasil), bem como países do bloco socialista, experimentaram elevadas taxas de crescimento econômico. Quatro fatores socioeconômicos contribuíram decisivamente para agravar a crise do Estado gerada no pós-guerra:

1.

Crise econômica mundial – iniciada em meados dos anos 1970 e agra vada ao longo dos anos 1980. Observa-se que, a partir de 1979, o padrão de crescimento baseado no financiamento externo ou estatal, por meio do investimento direto do Estado ou do investimento privado subsidiado, que havia prevalecido durante a década de 1970, entrou em crise, quando o fluxo de financiamento externo líquido cessou em 1982. Diante desse novo cenário, as economias da maioria dos países enfrentaram um grande período recessivo, sem o retorno aos índices de crescimento econômico atingidos nas décadas de 1950 e 1960.

2.

Crise fiscal do Estado – após várias décadas de crescimento, apoiados no modelo econômico proposto por Keynes, a maioria dos governos não tinha mais como financiar seus déficits. Na medida em que ficavam mais endividados, os governos tiveram que elevar a carga tributária para cobrir os déficits, mas sem necessariamente manter serviços de qualidade ou até mesmo melhorá-los. Essa situação provocou uma grande revolta

O esgotamento do modelo de intervenção estatal

113

nos contribuintes, principalmente porque eles não conseguiam enxergar uma relação direta entre o acréscimo nos tributos e a melhoria dos ser viços públicos. Em outras palavras, havia um problema de conflito de interesses: enquanto os Estados estavam sobrecarregados de atividades e com recursos escassos para este cumprimento, a sociedade organizada não queria perder tudo o que já havia sido conquistado.

3.

Crise de governabilidade – os governos mostravam-se incapazes para resolver os problemas econômicos e sociais de seus países, o que levou diversos deles a sofrerem crise de governabilidade.

4.

Emergência da globalização e das inovações tecnológicas – as profundas transformações que ocorreram na economia e no setor produtivo também se refletiram no Estado. Com o aumento do número das empresas transnacionais e os grandes fluxos financeiros e internacionais, os Estados nacionais tiveram seus controles enfraquecidos, o que implicou a perda de parcela significativa de poder de definir suas políticas macroeconômicas.

O Estado, além disso, passou a ser responsabilizado pelas empresas como culpado pelos altos custos, especialmente os trabalhistas, previdenciários e tributários. Pressionado pelo segmento empresarial a reduzir impostos e a sua participação no mercado de trabalho, o enorme Estado burocrático viu-se diante de um dilema: ao mesmo tempo em que necessitava de maior arrecadação para cobrir seus sérios problemas fiscais, tinha de diminuir tributos e sua ingerência no mercado de trabalho, para que suas empresas pudessem ter mais competitividade no cenário global e para que pudesse ser alvo dos investidores. A conjugação de todos esses fatores exigia cortes urgentes de custos, com a redução de gastos com pessoal e com aumento da eficiência governamental. O aparato governamental precisava ser mais ágil e flexível, tanto em sua dinâmica interna como em sua capacidade de adaptação às mudanças externas. Verifica-se que houve uma tendência, no âmbito mundial, a partir do início da década de 1980, em favor da Reforma do Estado, com uma nítida preocupação dos governos em empreender esforços para modernizar e agilizar a Administração Pública. Em nenhum outro momento da história o movimento em favor da reforma da Administração Pública avançou tanto e de forma tão rápida. Esse movimento está intimamente relacionado ao novo paradigma de Administração Pública gerencial. O que se buscou com a Reforma do Estado foi a substituição do modelo burocrático pelo modelo gerencial. Este, pautado em princípios da administração das empresas privadas, traz novos conceitos de gestão, os quais os reformadores acreditam que podem ser aplicados com sucesso em muitos setores da Administração Pública: administração por objeti vos, downsizing, serviços públicos voltados para o consumidor, empowerment, pagamento por desempenho, qualidade total, formas de descentralização.

114

Curso de Administração Pública • Matias-Pereira

Nesse sentido, argumenta Bresser-Pereira (2006, p. 7-8) que, a partir das mudanças de paradigmas, o processo de transição da Administração Pública burocrática para a gestão pública gerencial torna-se inevitável. Para aquele autor essas mudanças de paradigmas são essenciais no processo de organizar e administrar o Estado como sistema político. “Quando, no século 20, o Estado se torna democrático, e os cidadãos dei xam de ser apenas os burgueses para serem todo o povo, suas funções sociais se ampliam enormemente, e a reforma da gestão pública, visando a transformar o Estado meramente burocrático em gerencial e, portanto, eficiente, torna-se inevitável.”

Devemos ressaltar que a Administração Pública gerencial surgiu na década de 1970, como resposta à crise que o velho modelo burocrático vinha causando aos Estados, por falta de adequação às grandes mudanças socioeconômicas da segunda metade do século XX. Inspirada em bem-sucedidos modelos da administração privada, a administração gerencial veio com a missão de enfrentar a crise fiscal dos Estados, advinda dos incontáveis serviços que estes prestavam e da má alocação de receitas cada vez mais escassas. Portanto, a Administração Pública gerencial surgiu como estratégia para reduzir os custos e tornar a Administração Pública mais eficiente, além de ser um instrumento para combater as mazelas e a penetração da corrupção que a burocracia ocasionara. A retomada de teorias críticas às burocracias estatais e favoráveis aos ideais liberais do Estado-mínimo1 foi reforçada com a chegada dos governos conser vadores na Grã-Bretanha, em 1979 (Margaret Thatcher), e dos republicanos nos Estados Unidos em 1980 (Ronald Reagan). Coube aos governantes daqueles dois países implantarem as primeiras reformas no antigo modelo, logo no início da década de 1980. Cumpre lembrar que foi a Grã-Bretanha o grande laboratório das técnicas gerenciais aplicadas. Seguindo essa tendência, um grande número de países começou a ensaiar o início das reformas de seus Estados. As ações dos governos desses países, no entanto, resumiram-se apenas em ajustar os contornos da Administração Pública com medidas como: • Limitações das dimensões do setor público. 1

O liberalismo surge na Europa para contrapor-se ao absolutismo. As ideias liberais nasceram na Inglaterra e foram desenvolvidas e propagadas na França, a partir da efetiva contribuição dos filósofos iluministas. Essas ideias foram incorporadas na Declaração da Independência norte-americana. Constata-se que o pensamento liberal – Liberdade, Igualdade e Fraternidade – consolida-se de forma definitiva com a Revolução Francesa. Ele se baseia na liberdade dos homens, sem privilégios sociais ou de nascimento, e, em especial, na soberania dos povos. Os ideais liberais constam na Declaração dos Direitos do Homem. Podemos creditar à Revolução e ao Império napoleônico a responsabilidade por divulgar essas ideias no continente europeu.

O esgotamento do modelo de intervenção estatal

115

• Privatização. • Comercialização ou corporativização de órgãos públicos. • Descentralização para governos subnacionais. • Desconcentração no governo central. • Uso de mecanismos típicos de mercado. • Novas atribuições aos órgãos da administração central. • Outras iniciativas de reestruturação ou racionalização. Ficou evidenciado, em seguida, que reformar um Estado nacional é tarefa de grande complexidade, que envolve inúmeros aspectos, como ideias, estratégias, processos, recursos humanos, estruturas organizacionais, poderes e política, orçamentos, relações externas, agentes não governamentais e sociedade. Vários dos países pioneiros desse movimento apresentaram particularidades em seus processos de reforma: • Os EUA adotavam a filosofia do “deixem o administrador administrar”, apregoando a “melhoria contínua”, baseada nos princípios da gestão da qualidade total. • No Reino Unido, o governo Thatcher desencadeou uma reforma batizada de “Próxima Passos”. Nela, as autoridades da administração nacional definiriam as políticas gerais, mas dois terços dos serviços públicos deveriam ser realocados em agências. As agências seriam regidas por contratos, nos quais seria definido o que elas fariam, além dos padrões pelos quais seu desempenho seria avaliado. Os acordos sobre desempenho e metas a serem alcançados serviriam de base para uma mudança radical no antigo sistema burocrático Whitehall. Cada agência pôde se concentrar mais diretamente na melhoria do serviço que devia prestar a usuários e consumidores. • Na Nova Zelândia promoveram-se mudanças radicais. Houve, de modo intenso, venda de empresas estatais ao setor privado, além da sujeição do restante da Administração Pública à concorrência de mercado. Os funcionários mais graduados foram integrados à Administração Pública mediante contratos de desempenho para administrar órgãos cujo trabalho é definido por acordos de compra de serviços. Estes passaram a ser remunerados de acordo com o desempenho, e os que não atingissem as metas propostas poderiam ser demitidos. Em síntese, era o mercado que determinava o sucesso de cada agência. Tanto o Reino Unido como a Nova Zelândia fizeram suas reformas com inspiração nos ensinamentos da teoria econômica, que diz que “o Estado, por

116


ser monopolista, é inerentemente ineficiente; tende a crescer e a inchar; e por isso tem mal desempenho”. Assim, decidiram por uma maciça privatização de suas empresas públicas, terceirizaram ou delegaram muitas das atividades que eram mantidas sob controle do Estado. Ao invés do controle da produção, passaram à aferição dos resultados das atividades governamentais e introduziram sistemas muito mais amplos de controle dos gastos públicos. Apesar das peculiaridades nas reformas em diferentes países (PDAE/MARE, 1995), a abordagem do problema parte dos mesmos fundamentos quando se comparam as reformas administrativas do passado e as do presente.

• Ênfase – as reformas administrativas tradicionais concentravam-se na reestruturação organizacional. As recentes reformas do setor público buscam modificar procedimentos.

• Responsabilização – a administração tradicional está baseada em um sistema autoritário, hierarquizado e rígido. As recentes reformas do setor público têm adotado mecanismos baseados no mercado.

• Resultado final – a administração tradicional tendia a julgar os administradores com base no processo. Era o império da lei e das normas. O que elas ditavam deveria ser executado e a sua mera realização seria sinal do dever cumprido, não importando se os resultados fossem inadequados. As reformas mais recentes do setor público têm dado maior atenção à eficiência.

• O papel dos funcionários públicos – a administração tradicional recorria a funcionários públicos para executar tarefas do Estado. As reformas mais recentes do setor público não partem mais do pressuposto de que as tradicionais tarefas do Estado têm de necessariamente ser executadas pela Administração Pública. Tal fato envolve a perspectiva de recursos humanos na administração.

• O papel dos cidadãos – a administração tradicional tendia a tratar os cidadãos como clientes, presumindo que os funcionários públicos conheciam melhor suas necessidades, e que os cidadãos eram beneficiários passivos dos serviços públicos. As novas reformas do setor público levam a uma visão deles como consumidores. No entanto, é necessário definir quem e o que é consumidor e qual é o papel dele para o bom funcionamento do sistema.

• O núcleo do Estado – a Administração Pública tradicional definia “ser viços públicos” como algo que só o Estado podia ou devia fazer. As recentes reformas do setor já não impõem esses limites conceituais, embora ainda deva ser preservado um núcleo mínimo do Estado, com atribuições exclusivas. O desafio é saber como delimitar esse núcleo.

14 O debate da reforma da Administração Pública “Para apreciar a natureza geral e a importância da responsabilidade administrativa é preciso compreender o significado da burocracia no Estado moderno.”

(Arthur A. Maass e Laurence I. Radway, 1949) INTRODUÇÃO

As ideias que fundamentam as propostas de reforma na Administração Pública não é um assunto novo. Isso está explicitado, por exemplo, na conceitualização de uma forma mais racional de administração dos assuntos públicos proposta por Weber no final do século XIX – o paradigma burocrático –, definindo a separação entre a política e a administração (que teve como referência os estudos seminais de Wilson, de 1887). Assim, o surgimento da Nova Administração Pública, proposta na década de 1960, pode ser considerado esforço relevante para confrontar as noções que eram aceitas naquele período em relação à Administração Pública. Observa-se, nesse sentido, que mesmo não sendo o tema da reforma do setor público uma novidade no âmbito do debate acadêmico sobre a Administração Pública, somente nos últimos 30 anos é que se criou uma área consistente de pesquisa, inclusive como potencial área de especialização do estudo sobre gerência pública (BARZELAY, 2001). Os fundamentos para explicar a onda de reformas em países tão distintos como a Inglaterra, os Estados Unidos, Austrália, Nova Zelândia, Brasil, entre outros, são diversos e, não raro, estão relacionados a processos políticos específicos de cada país. Verifica-se, em alguns casos, a partir de estudos comparados, a existência de evidências que indicam algumas similitudes nesses processos. Veja, por exemplo, os estudos de Zifcak (1994); Aucoin (1995); Kettl (2000); Christensen e Laegrid, (2001), entre outros.


REFORMAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: AS BASES DA NOVA GESTÃO PÚBLICA

O aumento das expectativas e das demandas dos cidadãos em uma parcela significativa dos países passou a exigir uma nova forma de orientação na prestação de serviços por parte da Administração Pública para responder a esta crescente exigência da população. A qualidade dos serviços que são ofertados e o nível de satisfação do cidadão/cliente são o referencial da NGP (fortemente embasada em um modelo gerencial), que se apresenta, em escala mundial, como o novo paradigma do final do século XX. Essas transformações ocorriam num contexto de globalização e difusão da Tecnologia da Informação, que, por sua vez, refletiam profundamente no ambiente de negócios, exigindo das organizações mais flexibilidade nas suas operações. Esta mudança veio impulsionar a realização de reformas na Administração Pública de inúmeros países que tinham necessidade de melhorar a eficiência, a eficácia e a efetividade das suas prestações. Nessas reformas, denominadas New Public Management – Nova Gestão Pública (NGP), estão incluídas mudanças nos procedimentos utilizados e alterações nas estruturas da organização do setor público com o objetivo de conseguir que o mesmo funcione melhor (AUCOIN, 1990;1 HOOD, 1991; DUNLEAVY; HOOD, 1993; 2 HOOD, 1995; POLLITT, 1990; BOUCKAERT, 2000). O esforço para identificar as melhores práticas do setor privado empresarial e a sua aplicação à Administração Pública tiveram início nos Estados Unidos, nos anos 1960, que serviram de referência para um grande número de países no mundo. As explicações para a adoção dessas novas formas de gestão pública, a partir das melhores práticas adotadas no setor privado, são atribuídas às seguintes propostas (OLÍAS, 2001): 3 • redução do tamanho do setor público; • maior autonomia e responsabilidade dos gestores (agência); • empowerment (delegação e descentralização); • reinventing government (reengenharia); • ênfase nos resultados e na necessidade de serem medidos (indicadores de avaliação); AUCOIN, P. Administrative Reform in public management paradigms, principles, paradoxes, and pendulums. Governance, 1990. p. 115-137, v. 3. 2 DUNLEAVY, P.; HOOD, C. From old public administration to new public management. Public Money and Management, v. 14, n o 3, p. 9-16, July/Sept. 1994. 3 OLÍAS, B. L. La nueva gestion pública. Madrid: Prentice Hall, 2001. 1

O debate da reforma da Administração Pública 119

• • • • •

equilíbrio financeiro (utilizador-pagador); orientação para os clientes; formas de contratação de pessoal mais flexível; qualidade na prestação dos serviços públicos; transparência da informação (accountability ).

Observa-se que a concretização desta nova forma de gestão tem sido efetuada de várias formas, como, por exemplo, por meio de privatizações; abertura de mercados antes protegidos; concessões de serviços públicos ao setor privado; além da criação de entidades e contratos com características especiais como: agências reguladoras; parcerias público-privadas, entre outros. A ADOÇÃO DA NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

Instituída por Hood (1991), 4 a expressão “Nova Administração Pública” (NAP), no contexto do processo de reforma do aparelho de Estado, foi incorporada no Brasil como Administração Pública gerencial – em um esforço de seu coordenador político de se distanciar do movimento reformista internacional e de sua vinculação com o ideário neoliberal (BRESSER-PEREIRA, 2001). De acordo com Boston et al. (1996), a NAP pode ser sintetizada como a definição de regras de modo a separar a formulação de políticas de sua operação, ou seja, separar as dimensões políticas e a administrativa. A formulação de políticas passa a ser entendida como a definição de objetivos e missão da organização, da meta de desempenho e dos indicadores de avaliação. Hood (1995) sintetiza o ideário da NAP como a redução ou remoção de diferenças entre o setor privado e público, refletindo tanto a crença nos métodos do mercado e das empresas privadas quanto a descrença nos servidores públicos. Apesar de variações na sua implementação nos diferentes países, identifica temas comuns: i)

uma mudança de ênfase do processo de elaboração de políticas para habilidades gerenciais; ii) uma mudança de ênfase de processos para resultados; iii) uma mudança de ênfase de hierarquias ordenadas para bases mais competitivas e para a provisão de serviços, de pagamentos fixos para variados, e de serviços uniformes e inclusivos para contratos de provisão; NAP (ou NPM) é um conjunto de argumentos e filosofias administrativas propostos como um novo paradigma de gestão pública a partir do surgimento dos temas: crise e reforma do Estado (MATIAS-PEREIRA, 2010a). 4


iv) observa-se, nesse sentido, que as mudanças implementadas na década de 1980 delinearam uma nova filosofia administrativa, ou seja, um novo paradigma para a gestão pública (HOOD; 1991; 1995; POLLITT; BOUCKAERT, 2000; MATIAS-PEREIRA, 2012a, 2010b). 5 Assim, a partir da perspectiva das políticas de reforma, a Nova Gestão Pública tem sido a fonte teórica de ideias para desenhar e realizar novas práticas e processos no âmbito da gestão pública. Nesse sentido, sustentam Minogue et al. (1998) que o principal objetivo, inerente às reformas do estilo NGP, é tornar as práticas mais eficientes e obter “valor por dinheiro”, realizando mudanças organizacionais e de gestão para alcançar uma utilização mais eficiente de recursos. Apresentam-se, na Figura 14.1, as principais diferenças entre burocracia e management.

A burocracia é:

O management é:

Limitada por leis Orientada para dentro Centrada na obediência Estática

Inovador Orientado para fora Focado no desempenho Dinâmico

Postura: Paternalista Dirigida por uma mística Orientada a estândares Autorregulada

Postura: Orientado para o consumidor Transparente Focado nos resultados

Os políticos são: Dogmáticos Interventores Instáveis

Os managers são: Pragmáticos Facilitadores Estratégicos Estáveis

Fontes:

Hood (1991; 1995); Matias-Pereira (2012a), com adaptações. Figura 14.1 As principais diferenças entre burocracia e management.

O debate sobre a validade da adoção e as características da NGP vem sendo realizado de forma intensa a partir do início da década de 1990. Destacam-se nessas discussões os estudos de Hood (1991; 1995); Minogue et al. (1998) e Matias-Pereira (2012a), conforme se pode verificar na Figura 14.2.

POLITT, C.; BOUCKAERT, G. Public management reform: a comparative analysis. Oxford: Oxford University Press, 2000. 5

O debate da reforma da Administração Pública 121

Hood (1991; 1995) 1.

Tendência à desagregação.

Minogue et al. (1998) 1.

Separação entre o desenho de políticas e gestão operacional.

2.

Maior preocupação com resultados do que com processos.

3.

Orientação para as necessidades dos clientes, em detrimento daquelas da organização.

4.

Mudança desde a provisão direta em favor de um rol de direção ou facilitação.

5.

Uma cultura burocrática transformada.

2. Melhoramento da competência. 3. Uso de práticas de gestão oriundas do setor privado. 4. Maior ênfase na disciplina e a parcimônia na utilização de recursos. 5. Tendência a uma gestão mais aplicada. 6. Preocupação por estândares mais explícitos e mensuráveis de desempenho. 7. Preocupação em controlar de acordo com as medidas predefinidas. Fontes:

Hood (1991; 1995); Minogue et al. (1998); Matias-Pereira (2012a). Figura 14.2 Visão das principais características da NGP (HOOD versus MINOGUE et al.).

PROBLEMAS E CONTRADIÇÕES DO NPM

Em termos teóricos, o gerencialismo (NPM/NGP) levanta sérios problemas e contradições. Em primeiro lugar, parte de suposições que não demonstra e que são autênticas falácias, como o pressuposto de que a gestão empresarial é inerentemente superior à gestão pública e de que o papel dos cidadãos pode ser reduzido ao de consumidores. Em segundo lugar, o new public management insiste, por um lado, na descentralização e no desaparecimento dos escalões intermédios, mas, por outro, acentua a necessidade de controle financeiro e coordenação orçamental, o que gera incoerências e contradições no processo de decisão e implementação das políticas públicas. Os governos alijam as responsabilidades de funcionamento dos serviços públicos e, simultaneamente, querem controlar esse funcionamento. Finalmente, muitos dos serviços públicos são difíceis de serem medidos em termos de eficiência e avaliação de performance, o que torna a aplicação da new public management muito problemática. Hood (1991, p. 9) 6 sintetiza a sua visão sobre a new public management com as seguintes críticas:

HOOD, C. A public administration for all seasons? Public Administration, 1991, v. 69, p. 3-19. Veja, também, HOOD, C. The new public management in the 1980s: variation on a theme. Accounting Organizations and Society , v. 20, (2-3), p. 93-109, 1995. 6


• A primeira crítica é de que o new public management não tem qualquer conteúdo teórico, é uma roupagem vazia. • A grande consequência do gerencialismo (NPM/NGP) tem sido o aumento exponencial dos controladores orçamentais e de performance, sem que o fato se tenha traduzido em melhorias dos serviços públicos, como vem sendo constatado pelos cidadãos. • Embora se apresente como promotor do bem comum, o manageralismo, na realidade, tem servido de veículo para interesses particulares, criando uma elite de novos gestores públicos, cujos privilégios são muito superiores aos dos antigos administradores. • Além disso, a new public management deve ser entendida como um modelo de gestão pública de matriz britânica, dificilmente exportável para outras estruturas e culturas administrativas. É importante ressaltar que a NPM (NGP), do ponto de vista teórico, incorpora na sua concepção diferentes teorias, como, por exemplo, as teorias da escolha pública e da economia organizacional (que tem como base as teorias da agência e dos custos de transação), as teorias administrativas tradicionais – taylorismo e fayolismo –, bem como a teoria comportamental de Simon (SIMON, 1965). 7 As bases dessas teorias estão apoiadas em suposições comportamentais: os atores são motivados por seus próprios interesses, sendo oportunistas, enganadores, adeptos de explorar os demais e, portanto, não confiáveis. Nesse sentido, pode-se sustentar que, no momento em que os promotores de reformas assumem essas premissas, passam a aceitar na sua integralidade a referida visão reducionista da natureza humana.

SIMON, Herbert A. Comportamento administrativo: estudo dos processos decisórios nas organizações administrativas. Rio de Janeiro: Centro de Publicações Técnicas da Aliança para o Progresso, 1965. Na sua abordagem, Herbert Simon (1965) propõe uma visão da organização mais abrangente, em que o consenso entre indivíduos e organização, em que pese ser problemático, torna-se viável por meio de mecanismos de recompensa e contribuição (princípios estes da teoria behaviorista). Apesar de Simon se opor à teoria da racionalidade, a teoria comportamental mantém a crença de que os objetivos precedem a ação. É a noção de cálculo utilitário (racionalidade econômica) retratado na satisfação dos objetivos da organização. 7

15 A reforma gerencial do Estado brasileiro INTRODUÇÃO

No Brasil, a expressão desse ideário ocorre no processo de reforma do aparelho de Estado, o qual, além de dar importância às formas clássicas da accountability política (regras processuais, auditorias e revisão parlamentar), instituiu “três formas de accountability gerencial: controle por resultados contratados, pela competição controlada e pelo controle social” (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 158). Para este autor, as três instituições organizacionais básicas da reforma foram as agências reguladoras, as agências executivas e as organizações sociais. O NOVO GERENCIALISMO E O PROCESSO DE REDEMOCRATIZAÇÃO

O consenso que se formou em relação à necessidade de reformar o Estado fica evidenciado na pauta de objetivos definidos para a reforma (PDRAE/ MARE, 1995). Nesse contexto, podemos identificar dois importantes paradigmas: o novo gerencialismo e a perspectiva democratizante. É perceptível que o denominado novo gerencialismo contém um paradigma hegemônico, e que a perspectiva democratizante é menos formalizada conceitualmente. Não devemos desconsiderar, entretanto, que dela resultam diversas experiências locais de inovação gerencial e de democratização do Estado. Registre-se que a reforma do Estado brasileiro de 1995 foi dividida em dois estágios. No primeiro estágio, foram realizadas a privatização, descentralização, desregulamentação, entre outras medidas. No segundo, foi feita a estruturação de capacidade administrativa institucional.


SUBSTITUIÇÃO DO MODELO BUROCRÁTICO NO CONTEXTO DA REFORMA DO ESTADO

As profundas transformações ocorridas no mundo após a Segunda Guerra Mundial contribuíram de forma decisiva para acelerar o nível de maturidade político-econômico-social dos governos e das sociedades, especialmente a partir da década de 1970. Esse fato também ensejou o grande anseio para que se fizesse a substituição do modelo burocrático. Cresceram as atribuições dos governos, a complexidade de suas ações e as demandas pelos seus serviços. O processo de globalização econômica, por sua vez, também foi impulsionado, tornando-se fator indutor de mudanças de toda ordem: tecnológicas, econômicas, sociais, culturais e políticas. Inúmeros países começaram a abrir as suas economias, o nível de educação elevou-se, assim como o acesso às informações. As sociedades tornaram-se mais pluralistas, democráticas e conscientes. Nesse cenário de alta consciência, o autoritarismo burocrático estava com os dias contados. O Brasil está inserido no elenco desses países que iniciaram os esforços para promover a reforma do Estado. REFORMA DO ESTADO E GOVERNANÇA

A partir da decisão do governo de promover a reforma do Estado brasileiro, procurou-se criar novas instituições legais e organizacionais que permitissem a uma burocracia profissional e moderna ter condições de gerir o Estado. Inicialmente, sob a responsabilidade do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), foram estabelecidas condições para que o governo federal pudesse aumentar sua governança. Com esse propósito, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, como um instrumento balizador da reforma e modernização deste (PDRAE/MARE, 1995). Constata-se que, mesmo tendo como foco de sua atenção a Administração Pública federal, muitas de suas diretrizes foram aplicadas no âmbito estadual ou municipal. Para melhor compreensão dos assuntos tratados a seguir, faremos uma abordagem das principais características da Administração Pública gerencial e da burocrática. O DESAFIO DA CONSTRUÇÃO DA ESFERA PÚBLICA

O grande desafio brasileiro está na construção da esfera pública, tendo em vista a dissociação que existe entre Nação e Estado, ou seja, a Nação que não se reconhece no Estado. A esse respeito, sustenta Fleury (1994, p. 235) que:

A reforma gerencia l do Estado brasil eiro 125

“A constituição, na América Latina, de Estados sem cidadãos implica que a existência de um poder político central não correspondeu à criação de uma nação, entendida como a construção de uma sociabilidade minimamente necessária para legitimar o exercício deste poder. Esta é a crise de governabilidade que temos enfrentado durante todo este século (XX), com diferentes feições.”

A intensificação do debate sobre a Administração Pública é um fato bastante perceptível no mundo atual. A relevância dessa discussão – que está presente neste livro – vem ocupando crescente importância na agenda internacional, nos fóruns de discussão, bem como nas revistas científicas que tratam do processo de transformação do Estado e da sociedade, na atualidade. Observa-se que a discussão envolvendo a gestão pública tende a se confundir com o debate sobre o Estado. Em que pese serem coisas distintas, é inegável que as mudanças nas formas de regime político do Estado tendem a ocorrer de forma mais rápida do que as mudanças nas formas de Administração Pública. O surgimento do modelo da Nova Gestão Pública (NGP), motivado pela crise fiscal, persistência da cultura burocrática, mitigada por práticas patrimonialistas, e elevado déficit de desempenho, tanto em quantidade quanto em qualidade na prestação de serviços públicos, entre outros, ainda está presente na nossa realidade. Para inúmeros autores, como Barzelay (2001) e Matias-Pereira (2012a), a Nova Gestão Pública se apresenta como um âmbito de discussão, um diálogo profissional sobre a estrutura, a gestão e o controle da Administração Pública en volvendo o mundo acadêmico e os servidores públicos. Assim, deve-se descartar a tentação de definições formais, concentrando o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstâncias, para as questões de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocráticos públicos. A concepção NGP está apoiada nas teorias da Escolha Pública ( Public Choice ) e, em particular, do Agente-Principal. A ela também foram agregados os aspectos contemporâneos da gestão empresarial, por exemplo, a Total Quality Management (TQM), reengenharia, stakeholders, orientação a clientes, foco em resultados, flexibilização, remuneração variável por desempenho, entre outros. Em relação aos novos temas que estão emergindo com intensidade, destaca-se o que trata do desenvolvimento e a retomada desse tema reveste-se de especial relevância. A ele se agregaram as questões da sustentabilidade, estabilidade econômica, política, institucional e social em um mundo globalizado. Essa nova concepção do desenvolvimento, como não poderia deixar de ocorrer, reflete-se de forma profunda no papel do Estado e da Administração Pública. A partir dessas observações, buscamos aprofundar, neste capítulo, o debate sobre as funções do Estado, do Governo e da Administração Pública no Brasil.

16 Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial

INTRODUÇÃO

A Administração Pública pode ser aceita como o aparelho de Estado organizado com a função de executar serviços, visando à satisfação das necessidades da população. Nesse sentido, se apresenta como uma organização que tem o objetivo de pôr em prática funções políticas e serviços realizados pelo governo. Em outras palavras, é um conjunto de atividades destinadas à execução de obras e serviços, comissionados ao governo para o interesse da sociedade. Existem na trajetória da Administração Pública – a partir do surgimento do Estado moderno – três diferentes formas de atuação: Administração Pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Observa-se que o Estado se apresenta concomitantemente como um sistema político e uma organização. Ele nasce com um sistema político absoluto, passa a ter um sistema político liberal ao longo do século XIX, e adota a democracia no século XX. Por sua vez, como organização, o Estado nasce como uma organização patrimonial, atravessa o século XIX e chega quase até o final do século XX como burocrático. No final do século XX, passa a ser uma organização gerencial. Registre-se que o modelo de Administração Pública que está sendo superado na atualidade foi a solução encontrada para administrar um Estado burocrático. A gestão pública, por seu turno, foi a forma encontrada para admi-

Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial 127

nistrar os Estados que estão adotando o modelo gerencial. Constata-se, nesse sentido, que na trajetória histórica do Estado moderno ocorreram apenas duas reformas administrativas significativas: Reforma burocrática e a Reforma da gestão pública. i. ii.

Reforma burocrática: tem início na segunda metade do século XIX. Trata-se do processo de transição do Estado patrimonial para o Estado burocrático weberiano. Reforma da gestão pública: orienta a transição do Estado burocrático para o Estado gerencial.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA

Podemos observar que as reformas não ocorreram por meio de uma imposição autoritária, mas por serem reformas necessárias na maneira de gerir e organizar o Estado como sistema político. Na vigência do Estado absoluto, a administração podia ser patrimonial, visto que não havia nenhuma necessidade de os monarcas separarem o seu patrimônio do patrimônio público. No Estado liberal, entretanto, com as conquistas políticas e sociais da população, essa mudança se fez necessária. A separação entre o patrimônio dos governantes e dos cidadãos – que pagam impostos e passam exigir garantias das suas liberdades – se tornou uma imposição. Assim, na Administração Pública patrimonialista, o aparelho de Estado atua como uma extensão do poder do monarca. Os servidores públicos possuem status de nobreza real. Os cargos funcionam como recompensas, o que gera o nepotismo. Isso contribui para a prática de corrupção e do controle do órgão público por parte dos soberanos. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA

A Administração Pública burocrática nasce na segunda metade do século XIX, com o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Pregava os princípios do desenvolvimento, da profissionalização, ideia de carreira pública, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo; tudo cominava no poder legal, colocando a priori as metas de acabar com o nepotismo e com a corrupção. Para isso, torna-se necessário o controle rígido dos processos e do ingresso à carreira pública, com regras na admissão, controle nas compras, visando evitar abusos, ineficiência e incapacidade. A administração burocrática tornou-se inadequada aos interesses da população, visto que suas regras passaram a se sobrepor aos interesses da sociedade.


O modelo de Administração Pública burocrática era funcional para responder às demandas de um Estado pequeno como era o caso do Estado liberal. Apoiava-se em normas rígidas, o que não exigia um sistema descentralizado de gestão. Nesse modelo burocrático, o Estado – cujas funções são mínimas – não tem dificuldade de executar diretamente os serviços sob sua responsabilidade. Assim, em função da adoção do modelo de Estado burocrático, impõe-se a reforma do serviço público, por ser um pré-requisito para tornar efetiva a ação da organização estatal. Nesse contexto, quando o Estado passa a ser democrático (século XX), e tem como responsabilidade gerar o bem comum, por meio do atendimento adequado das crescentes demandas da população, ocorre significativa ampliação das suas funções nos campos socioeconômico e político. O aumento dessas pressões e a incapacidade do Estado burocrático de atendê-las de maneira satisfatória colocam em xeque o Estado burocrático. Tem-se, portanto, o início do processo de transformações, com a introdução da reforma da gestão pública, que busca transformar o modelo de Estado burocrático em Estado gerencial. DIFERENÇAS ENTRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA E A GERENCIAL

A diferença entre os modelos da Administração Pública burocrática e da gerencial é bastante significativa, na medida em que a última parte de princípios e pressupostos diferentes, com outra visão de funcionários, do Estado e da sociedade.


Administração Burocrática

i.

A Administração Pública burocrática é autorreferente e se concentra no processo, em suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta ineficiência envolvida.

ii.

A Administração Pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta, que a burocracia está encarregada de garantir.

iii.

A Administração Pública burocrática assume que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos.

iv.

Na administração burocrática não existe a confiança.

v.

A administração burocrática é centralizadora, autoritária.

vi.

A administração burocrática prega o formalismo, rigidez e o rigor técnico.

Fontes:

Administração Gerencial

i.

A Administração Pública gerencial é orientada para o cidadão, voltada para o consumidor, e se concentra nas necessidades e perspectivas desse consumidor, o cliente-cidadão. No gerencialismo, o administrador público preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas; visa atender aos cidadãos, e não às necessidades da burocracia.

ii.

A Administração Pública gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas.

iii.

A Administração Pública gerencial parte do princípio de que é preciso combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isso, não são necessários procedimentos rígidos, e sim outros meios, como indicadores de desempenho, controle de resultados etc.

iv.

Na administração gerencial, a confiança é limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas.

v.

A administração gerencial prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores.

vi.

A administração gerencial preza os princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à criatividade e inovação.

Hood (1991, 1995); Matias-Pereira (2012a), com adaptações. Figura 16.1 Principais diferenças entre a Administração Pública burocrática e a gerencial.


REDEFINIÇÃO DO PAPEL DO ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL

A partir da redefinição do seu papel, o Estado deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para se adequar a uma nova função de Estado gerencial. Assim, a reforma do Estado priorizou a transferência para o setor privado das atividades que podem ser controladas pelo mercado. Por meio da liberalização comercial, esse mesmo mercado passa a ter mais liberdade de ação, com o abandono da estratégia protecionista de substituição das importações. Para Bresser-Pereira (2001, p. 30), o Estado gerencial vai “além de criar agências reguladoras: é também o Estado democrático e eficiente que financia a fundo perdido os ser viços sociais e a pesquisa científica e age como capacitador (enabler) da competitividade das empresas privadas”. A questão da transparência passa a ter lugar de destaque, visto que a corrupção apresenta-se como um fenômeno que enfraquece a democracia, a confiança no Estado, a legitimidade dos governos e a moral pública. No caso brasileiro, é perceptível que a corrupção é um problema grave e estrutural da sociedade e do sistema político do país. Encontramos alguns autores, como Norberto Bobbio (1997), que isolam o problema da contradição entre Estado versus mercado da discussão convencional, e colocam nele uma extensão da disjuntiva que se formula em termos de um Estado democrático versus o mercado. Para Bobbio, o assunto da democracia não é somente um problema de maiorias absolutas ou a existência de um marco legal que garante a existência de regras e procedimentos. Além disso, é importante ter as garantias reais de exercício da democracia, as quais devem estar consignadas nos chamados direitos fundamentais (de liberdade, opinião, expressão, associação e reunião), que só podem ser dados no seio do Estado liberal. Em outras palavras, naquele tipo de Estado que não só exerce um poder de submissão à lei, bem como está limitado pelo reconhecimento constitucional dos chamados direitos invioláveis do indivíduo. Sustenta Bobbio (1997b, p. 26) que: “de ahí que el Estado liberal no solamente es el supuesto histórico sino también jurídico del estado democrático. El Estado liberal y el Estado democrático son interdependientes en dos formas: 1) en la línea que va del liberalismo a la democracia, en el sentido que son necesarias ciertas libertades para el correcto ejercicio del poder democrático; 2) en línea opuesta, la que va de la democracia al liberalismo, en el sentido de que es indis pensable el poder democrático para garantizar la existencia y persistencia de las libertades fundamentales. En otras palabras: es improbable que un Estado no liberal pueda asegurar un correcto funcionamiento de la democracia, y por otra parte es poco probable que un Estado no democrático sea capaz de garantizar las libertades fundamentales”.


Para Touraine (1999, p. 20), a essência do capitalismo na atualidade é a mundialização da economia: “sin detenerse a caracterizarla. El capitalismo supone una economía de mercado en cuanto que ésta rechaza cualquier control exterior, pues por el contrario, busca actuar sobre la sociedad en bloque en función de sus propios intereses. El capitalismo significa que la sociedad se ve dominada por la economía”.

Argumenta Razeto (2000, p. 11) que: “la crisis del desarrollo de que hablamos la podemos expresar en estos términos concisos: mientras la economía mundial continua su proceso de ex pansión y crecimiento global, una visión de conjunto del mundo permite ver que estamos avanzando hacia un colapso de la misma civilización que se está expandiendo y creciendo. Crisis del desarrollo no significa, pues, que lo que hemos entendido como desarrollo esté dejando de verificarse, sino al contrario, que mientras mas avanzamos por el camino de ese de sarrollo, más se agudizan los problemas y contradicciones de la sociedad y más nos acercamos al punto en que continuar por dicha senda de desarrollo resultará imposible”.

É oportuno ressaltar que grande parte das reformas de segunda e terceira geração no Brasil dependem da criação de novas instituições, de mudanças constitucionais ou de alterações profundas no sistema administrativo. Como essas mudanças afetam grandes interesses políticos e econômicos, fica evidenciado que os próximos governos devem continuar priorizando as reformas que o país ainda necessita promover. É preciso incluir também na agenda política a criação de um consistente programa nacional de combate à corrupção, que possa garantir, de maneira eficiente, eficaz e efetiva, a transparência e a ética na Administração Pública. FORMA DE ATUAÇÃO DESCENTRA LIZADA E BASEADA NO CONTROLE POR RESULTADOS

É perceptível que a gestão pública adotada pelo Estado gerencial tornou-se necessária para elevar o nível de eficiência do Estado democrático, o que exige uma forma de atuação descentralizada e baseada no controle por resultados. Assim, na gestão pública, o Estado precisa terceirizar para empresas inúmeros tipos de serviços, e para entidades públicas não estatais (as organizações sociais) os serviços sociais e científicos. Ao lado dessas mudanças,


verifica-se que suas atividades exclusivas passam a ser delegadas para agências executivas e reguladoras. Registre-se que o surgimento da Administração Pública gerencial está relacionado ao desenvolvimento tecnológico, abertura e expansão dos mercados, globalização da economia mundial. Ele decorre da necessidade de pesquisar o desejo do cliente, visando a melhoria da qualidade dos serviços oferecidos, a eficiência, a redução do tempo gasto, o aumento da qualidade, a flexibilidade das regras, a melhoria do desempenho com controle dos resultados e a avaliação do processo. Não deve ser visto, portanto, como um rompimento dos princípios anteriores, pois está apoiado nesses princípios. Passa a existir, entretanto, maior flexibilidade do processo para o bom desempenho, no qual prevalece o interesse do público e o cidadão é aceito como contribuinte de impostos, um cliente dos serviços oferecidos. Para Bresser-Pereira (2003), a reforma da gestão pública, por ser historicamente a segunda reforma administrativa relevante do Estado moderno, ocorrerá de qualquer maneira em todos os países. Nesse sentido, argumenta que, uma vez iniciada, não há alternativa senão dar-lhe prosseguimento, ressaltando que os caminhos serão vários, porque a reforma tem uma amplitude de instituições e de práticas muito grande. CARACTERÍSTICAS DOS MODELOS: GERENCIAL E DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVO

No debate sobre a reforma e modernização do Estado e da gestão pública no Brasil, faz-se necessário ressaltar a importância das duas principais vertentes de reflexão teórica: os modelos gerencial da Administração Pública e o democrático-participativo. Esses modelos, sob o aspecto analítico, se apresentam como significativos referenciais na análise e avaliação do processo de gestão nos três níveis de governo: federal, estadual e municipal. Nesse contexto, podemos destacar algumas características específicas dos referidos modelos (FREY, 1996): i.

Modelo gerencial da nova Administração Pública. Trata-se do enfoque denominado “socialdemocracia de cunho neoliberal”, que enfatiza a necessidade de redução do tamanho do Estado e da modernização gerencial do setor público e que, pelo menos na prática da política brasileira, adotou fortes traços do neoliberalismo (OLIVEIRA, 1999), sobretudo no tocante à política econômico-financeira.

O modelo gerencial da Administração Pública tem como fonte de inspiração a prática do gerenciamento de empresas privadas, por meio do qual se procura transferir instrumentos de gerência empresarial para o setor público.


Observa-se que no modelo gerencial da Nova Administração Pública existe uma separação clara entre a esfera política, em que são tomadas as decisões políticas e dadas as diretrizes básicas para os gestores públicos, e a esfera administrativa, dinamizada por meio da concessão de ampla liberdade gerencial e considerada essencial para garantir a cobrança de resultados, bem como estabelecer transparência e condições de accountability. ii.

Modelo democrático-participativo. O enfoque denominado democrático-participativo busca estimular a organização da sociedade civil e promover a reestruturação dos mecanismos de decisão, em favor de maior envolvimento da população no controle social da Administração Pública e na definição e realização de políticas públicas.

Esse modelo tem como principal preocupação o aumento do controle social, pelo processo de democratização das relações Estado-sociedade e o aumento da participação da sociedade civil e da população na gestão pública. Além disso, busca-se promover a accountability por meio do envolvimento e participação intensa da sociedade civil organizada e dos cidadãos na formulação, implementação e no controle das políticas públicas. Para alguns autores, como Schmitter (2002), a governança interativa, ou participativa, parece a forma mais adequada para se lidar com problemas complexos, como a promoção do desenvolvimento sustentável ou de processos de inovação. Frey (2007, p. 136-150) sustenta que: “Enquanto o modelo gerencial visa isolar e proteger o gestor público das pressões oriundas da sociedade, o modelo democrático-participativo requer novas habilidades do gestor público, sobretudo em relação à articulação e à cooperação com os mais variados atores políticos e sociais. No modelo gerencial, o gestor público é avaliado conforme sua capacidade de alcançar as metas estabelecidas pelo sistema de decisão política. Já no modelo democrático-participativo, ganha relevância o próprio processo da gestão pública, particularmente no que diz respeito ao seu caráter democrático.”

CRÍTICAS AO MODELO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL

Torna-se perceptível, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que houve um retrocesso no processo de consolidação do modelo de administração gerencial. A Magna Carta continha no seu bojo normas excessivamente


burocráticas, as quais refletiram negativamente no funcionamento do aparelho estatal. O retorno ao regime estatutário único para servidores públicos das administrações direta e indireta, e a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou valor da contribuição, são apontados como exemplos do retrocesso ao modelo burocrático e alguns dos problemas trazidos pela Constituição. Além disso, a enorme quantidade de controles e detalhamentos das normas contidas na Constituição Federal também vem contribuir para o inadequado funcionamento da Administração Pública. Com o governo Collor, iniciou-se em 1990 o processo de abertura comercial do país, com medidas que tinham como consequências a reavaliação do papel do Estado na economia e a exposição do Brasil no cenário econômico e financeiro internacional. Esses fatores passariam a demandar outra abordagem do governo na economia, tornando necessária a implantação, de modo sistemático, de um novo modelo de Administração Pública que se adequasse à economia globalizada de mercado: a Administração Pública gerencial. Por fim, podemos argumentar que, em suas três dimensões, a reforma gerencial avançou de maneira adequada nos níveis institucional e cultural. A ideia da Administração Pública gerencial em substituição à burocrática se efetivou, e as principais instituições necessárias para a sua implantação foram aprovadas pelo Congresso Nacional. O grande desafio da reforma reside na efetivação da gestão. Nessa dimensão, é perceptível que a reforma está apenas começando, visto que sua implantação somente irá se efetivar no longo prazo. A responsabilidade de continuar o processo de implantação da reforma do Estado, a partir do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (19992002), foi atribuída ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Essa mudança alterou a forma de implantação da reforma gerencial, que passou a usar como instrumento básico o Orçamento anual da República e, em particular, o Plano Plurianual (PPA). Buscou-se, assim, o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no âmbito federal, e a progressiva descentralização vertical, nos âmbitos estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação dos serviços sociais e de infraestrutura. Essa tendência foi mantida nos PPAs, nos períodos 2004-2007 e 2008-2011 (governo Lula), bem como está sendo recomendada para o PPA de 2012-2015 (governo Dilma). Dessa forma, pretende-se reforçar a governança, com a superação das dificuldades encontradas para se implantar as políticas públicas, devido à rigidez e ineficiência da máquina administrativa.


QUESTÕES PARA DISCUSSÃO Parte III

Nesta Parte III do livro – Capítulos 11 a 16 –, tem-se como propósito debater os conceitos e os principais aspectos das mudanças ocorridas no Estado e na Administração Pública. Exercícios referentes à Parte III

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, elabore (preferencialmentte em grupos) uma síntese sobre as profundas transformações políticas, econômicas e sociais ocorridas no mundo nas últimas 15 décadas, procurando destacar como essas mudanças refletiram no papel do Estado-nação e no surgimento de um novo modelo de gestão da Administração Pública. Debater o tema em sala de aula. 2. Faça uma síntese das reformas administrativas, modernização administrativa e reforma do Estado no Brasil, pós-1930. Debater o tema em sala de aula, buscando identificar a(s) reforma(s) mais importante(s) para o Brasil nesse período. 3. Faça uma síntese dos quatro fatores socioeconômicos que contribuíram decisivamente para agravar a crise do Estado gerada no pós-guerra, destacando as principais medidas adotadas pelos Estados para enfrentar essa crise. Debater o tema em sala de aula. 4. É sabido que as ideias que fundamentam as propostas de reforma na Administração Pública não é um assunto novo. Isso está explicitado, por exemplo, na conceitualização de uma forma mais racional de administração dos assuntos públicos proposta por Weber no final do século XIX – o paradigma burocrático –, definindo a separação entre a política e a administração. A partir dessas referências, faça uma síntese sobre as bases da nova gestão pública. Debater o tema em sala de aula. 5. O consenso que se formou em relação à necessidade de reformar o Estado encontra-se evidenciado na pauta de objetivos definidos no plano para a reforma do Estado, de 1995. Nesse sentido, formulamos a seguinte questão: Está havendo uma intensificação do debate sobre a Administração Pública no mundo atual? Justifique. Debater o tema em sala de aula, buscando identificar o papel da comunidade acadêmica nesse debate. 6. A Administração Pública é aceita, em sentido amplo, como o aparelho de Estado organizado com a função de executar serviços, visando à satisfação das necessidades da população. Nesse sentido, se apresenta como uma or-


ganização que tem o objetivo de pôr em prática funções políticas e serviços realizados pelo governo. Em outras palavras, é um conjunto de atividades destinadas à execução de obras e serviços, comissionados ao governo para o interesse da sociedade. Existem na trajetória da Administração Pública – a partir do surgimento do Estado moderno – três diferentes formas de atuação: Administração Pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Faça uma síntese (preferencialmente em grupo) sobre as características da Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial. Debater o tema em sala de aula. Vamos debater na Parte IV, a seguir, os temas que tratam dos modelos de Estado, Governo e Administração Pública.

Parte IV

Modelos de Estado, Governo e Administração Pública

17 Funções de governo e da Administração Pública “As instituições são como regras formais ou informais idealizadas pelos homens, para criar ordem ou reduzir a incerteza das trocas. Nesse sentido, as instituições e organizações afetam o desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interações humanas, reduzam as incertezas e induzam a cooperação, diminuindo os custos das transações.”

(Douglas North, 1990) “Os fatores que medem o nível de competitividade de um país no cenário mundial são: desempenho econômico; eficiência, eficácia e efetividade do governo; ambiente de negócio e infraestrutura. Em todos eles, direta e indiretamente, o Estado, por meio da Administração Pública, está presente.”

(Matias-Pereira, 2003)

As expressões Governo e Administração Pública, em geral, são citadas com o mesmo significado. Trata-se de uma visão equivocada, visto que existe uma divisão bastante clara entre os dois, ou seja, Governo e Administração são termos que interagem, mas possuem significados distintos. Ao abordar esse tema, sustenta Meirelles (2002, p. 63): “Governo significa conduzir politicamente os negócios públicos, é uma ex pressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Esta-


do e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de soberania na condução dos negócios públicos.” “Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Administração Pública é, pois, todo aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando a satisfação das neces sidades coletivas. A administração não pratica atos de governo; pratica, tão somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo competência do órgão e de seus agentes.”

O Governo é o responsável por orientar as metas, cabendo à Administração Pública a sua execução. O governo é exercido pelos políticos eleitos que atuam em consonância com suas metas. A Administração, por sua vez, é o corpo técnico e legal responsável pelo cumprimento desses atos de soberania. Ao comparar Governo e Administração, argumenta Meirelles (2002, p. 64): “Comparativamente, podemos dizer que o governo é atividade política e discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; administração é conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela execução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Administração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a matéria.”

FUNÇÕES DE ESTADO E FUNÇÕES DE GOVERNO

Os princípios e fundamentos do Estado contemplados pela Constituição Federal são bastante distintos dos objetivos de Governo. Isso está evidenciado, por exemplo, nos arts. 1o, 3o e 170 da CF. Quanto aos principais dispositivos constitucionais que envolvem as políticas de Estado, podemos citar o art. 194, ao tratar a seguridade social como um conjunto integrado de ações de iniciati-

Funções de governo e da Administração Pública 141

va dos Poderes Públicos; o art. 196, que estabelece a promoção de políticas de saúde como dever do Estado; o art. 205, que define a promoção do direito à Educação como um dever do Estado; o art. 217, no qual o fomento ao desporto é definido como uma política de Estado. Nesse sentido, quem elabora pautas políticas são os poderes públicos. O Estado tem instituições que, apoiadas no princípio republicano, deverão obedecer à Constituição, à Lei e às políticas públicas. Registre-se que as políticas de Governo devem ser estabelecidas no ambiente institucional para que possam ser implementadas sem sobressaltos ou restituições. POLÍTICAS DE ESTADO E POLÍTICAS DE GOVERNO

É nítida a separação que existe entre políticas de Estado e políticas de Go verno no âmbito do direito constitucional brasileiro. Nesse sentido, torna-se possível definir que: i)

políticas de Estado são aquelas estabelecidas por Lei, no processo complexo que envolve as ações do Legislativo e do Executivo. Nelas ficam definidas as premissas e objetivos que o Estado brasileiro, em dado momento histórico, quer ver consagrados para dado setor da economia ou da sociedade. As políticas de Estado se configuram pelo seu caráter de estabilidade, e em geral tendem a ser alteradas para se ajustarem a um novo contexto histórico. Para que isso aconteça, é preciso apenas que ocorra a alteração no quadro legal. Trata-se de políticas necessariamente estruturantes; ii) políticas de Governo são os objetivos, normalmente estabelecidos em um plano de governo, elaborados pelo então candidato, que após eleito busca implantá-los em diferentes setores da vida econômica ou social. Referem-se à orientação política e governamental que se pretende imprimir a um setor. Registre-se que essas políticas de Governo devem estar em consonância com as políticas de Estado. Segundo Bucci (2002, p. 264), 1 as políticas públicas, por sua vez, são compostas por normas, princípios e atos voltados a um objetivo determinado de interesse geral. As políticas públicas devem ser estabelecidas no espaço governamental, conjugando os objetivos e princípios das políticas de Estado – pre vistos em Lei ou na Constituição – com as metas e orientações de políticas goBUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002. 1


vernamentais. São definidas, necessariamente, a partir de mediações políticas. Para a autora, políticas públicas podem ser entendidas como metas, programas, princípios e objetivos da ação governamental definidos a partir dos processos decisórios politicamente mediados. Visam orientar, articular e coordenar a atuação de agentes públicos e privados, bem como a alocação de recursos públicos e privados para atingir interesses públicos considerados relevantes em dado momento histórico.

18 Modelos de Estado, Governo e Administração Pública “Não existe Estado sem um princípio unificador.”

(Norberto Bobbio, 2003)

INTRODUÇÃO

O debate sobre a articulação entre o Estado e a Administração Pública é tão importante que necessita ser situado de acordo com o conceito de Estado. O Estado pode ser aceito como um conjunto de instituições criadas, recriadas e ajustadas para administrar conflitos e tensões em um determinado território, ou seja, a noção de conflito e tensão é essencial a esse conceito. Por ser um ente abstrato, o Estado se materializa por meio de instituições, que são o Executivo, o Legislativo, o Judiciário, as forças militares, os governos subnacionais e a Administração Pública. Todas essas instituições vão materializar e arbitrar esses conflitos e tensões que são levados para o Estado. O Estado que conhecemos foi criado e consolidado no século XX e, nas últimas décadas, está sob forte questionamento, em especial sobre a sua capacidade de atender de forma adequada as crescentes demandas da sociedade. Dos diferentes modelos de Estado, Governo e Administração Pública adotados no mundo ocidental, destacam-se: i.

O primeiro é o modelo norte-americano, sempre mais voltado ao estímulo da competição e ao empreendedor individual. No tocante à Administração Pública foi também marcado por muitas ambiguidades e pela forte participação das associações locais. Verifica-se que a Administração Pública norte-americana sempre esteve perpassada por inte-


resses particulares. Os interesses públicos e privados muito próximos sempre foram a marca de sua administração. ii. O segundo modelo que vai repercutir no mundo é o modelo europeu, o chamado Estado do Bem-Estar Social. A administração e a burocracia públicas são altamente maximizadas nesse modelo. Há toda uma cultura e procedimentos que fortalecem sempre o papel da Administração Pública e de seus servidores. iii. Na fase inicial do terceiro modelo, adotado na América Latina, o Governo era praticamente o único condutor dos negócios públicos e privados. Esse modelo foi o responsável pela geração do Estado Desenvolvimentista. No campo econômico, é o denominado modelo de substituição de importações. No campo social, foi um modelo que se caracterizou por políticas reconhecidamente ambíguas e instáveis. Representa uma fase em que prevaleceram as políticas populistas e clientelistas. AS REFORMAS DO ESTADO NO MUNDO CONTEMPORÂNEO

Os estímulos provocados pelo movimento internacional de Reforma do Estado foram responsáveis pela proliferação, nos países latino-americanos, de implementações de diversas experiências na área da Administração Pública. Essas mudanças tiveram como características básicas buscar maior flexibilidade gerencial em relação à compra de insumos e materiais, à contratação e dispensa de recursos humanos, à gestão financeira dos recursos, além de estimular a implantação de uma gestão que priorizasse resultados, satisfação dos usuários e qualidade dos serviços prestados. Ferlie et al. (1999) caracterizam, no contexto internacional das reformas do Estado, quatro modelos da Nova Administração Pública: 1)

Modelo do impulso para a eficiência – aproximação entre serviços

públicos e serviços privados, preconizando a transformação do setor público por meio da introdução de padrões de eficiência desenvolvidos pelo setor privado. 2) Maior controle financeiro – introdução de sistemas de custos e auditorias quanto aos aspectos financeiros e profissionais, poder outorgado à administração superior, com estabelecimento de objetivos claros, com monitoramento do desempenho e desregulamentação do mercado de trabalho. 3) Modelo downsizing e descentralizado – separação entre o financiamento público e dotação do setor autônomo, mudança da gestão hierárquica para a gestão por contrato, surgimento de organizações se-

Modelos de Estado, Governo e Administração Pública 145

paradas para compra e para prestação de serviços e redução drástica da folha de pagamento das organizações públicas. 4) Modelo da busca pela excelência – baseado na Escola de Relações Humanas, com ênfase para a “cultura organizacional” – modelo de orientação para o serviço público. Até hoje tem sido o padrão menos desenvolvido, fruto da fusão entre os modelos definidos pelos serviços públicos e privados, conferindo, ao primeiro, aspectos administrativos qualitativos presentes, no segundo, incluindo a responsabilidade dos serviços com os usuários e os cidadãos, não mais considerados meros consumidores ou simples usuários. No Brasil, nas últimas décadas, os modelos jurídico-administrativos, em conformidade com essas inovações, obedeceram às figuras da administração indireta (autarquias, empresas públicas) ou, até mesmo, às fundações de direito privado, de apoio à administração direta. Nesse cenário, a implantação das organizações sociais no plano administrativo e no ordenamento jurídico brasileiro insere-se na proposição de um novo modelo de administração proposto a partir de 1995. Em uma fase mais recente, foram definidas as normas para a qualificação de entidades civis sem fins lucrativos, com destaque para as organizações sociais,1 conforme havia sido formulado no Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRE/MARE, 1995). 2 A aprovação da Lei n o 9.637/1998, além de definir normas para a qualificação de entidades civis sem fins lucrativos como organizações sociais, estabeleceu também orientações de como será realizada a parceria com a Administração através de um contrato de gestão. 3 Verifica-se que o surgimento de novas figuras na evolução do Direito Administrativo brasileiro vem exigindo um dinâmico processo de mudanças do ordenamento jurídico do país. Destaca-se, entre essas novas figuras, a constituição de parcerias entre a Administração Pública, a iniciativa privada e a sociedade civil na busca da realização das finalidades estatais, delineando o perfil do denominado modelo gerencial da Administração Pública. Veja a esse respeito a Lei n o 9.637, de 1998, que define normas para a qualificação de entidades civis sem fins lucrativos como organizações sociais, bem como da realização da parceria com a Administração através de um contrato de gestão. O artigo 1 o da lei mencionada define que: “o Poder Público poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvol vimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura, à saúde, atendidos os requisitos previstos nesta lei”. 2 BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA/CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor da Reforma do Estado. Brasília: Mare, 1995. 3 Bucci (2002, p. 27) define parceria como o: “[...] termo que reúne figuras criadas no âmbito das relações empresariais, sob a égide do direito civil e comercial, e ingressam no universo das relações administrativas, tais como a terceirização, a franquia etc.” 1


Para Meirelles (1999, p. 338) 4 a “ organização social não é um novo ente administrativo, é um título, que a Administração outorga a uma entidade pri vada, sem fins lucrativos, para que ela possa receber determinados benefícios do poder Público (dotações orçamentárias, isenções fiscais etc.) para a realização de atividades de interesse coletivo”. Registre-se, por fim, que o ordenamento jurídico do Brasil, além da legislação que trata das organizações sociais, conta também um instrumento legal – Lei no 9.790, de 1999 – que define normas para a criação das denominadas Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). As mencionadas entidades são regidas por regras muito semelhantes às das organizações sociais, exceto pelo vínculo com a Administração, que se realiza por meio do contrato de parceria.

4

MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.

Modelos de Estado, Governo e Administração Pública 147

QUESTÕES PARA DISCUSSÃO Parte IV

Nesta Parte IV do livro – Capítulos 17 e 18 – tem-se como propósito debater os modelos de Estado, Governo e Administração Pública. Exercícios referentes à Parte IV

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, elabore (preferencialmentte em grupo) uma síntese sobre o significado dos termos Governo e Administração Pública. Utilize como referência a abordagem feita por Meirelles (2002). Debater o tema em sala de aula. 2. Partindo do entendimento de que existe uma nítida separação entre políticas de Estado e políticas de governo no âmbito do direito constitucional brasileiro, faça uma síntese dessas distinções. Debater o tema em sala de aula. 3. Elabore uma síntese dos diferentes modelos de Estado, governo e Administração Pública adotados no mundo ocidental. Debater o tema em sala de aula. 4. É sabido que os estímulos provocados pelo movimento internacional de Reforma do Estado foram responsáveis pela proliferação, nos países latino-americanos, de implementações de diversas experiências na área da Administração Pública. Essas mudanças tiveram como características básicas buscar maior flexibilidade gerencial em relação à compra de insumos e materiais, à contratação e dispensa de recursos humanos, à gestão financeira dos recursos, além de estimular a implantação de uma gestão que priorizasse resultados, satisfação dos usuários e qualidade dos serviços prestados. Faça uma síntese, com base nos estudo de Ferlie et al. (1999), sobre os quatro modelos da Nova Administração Pública. Debater o tema em sala de aula. 5. No Brasil, nas últimas décadas, os modelos jurídico-administrativos, em conformidade com essas inovações, obedeceram às figuras da administração indireta (autarquias, empresas públicas) ou, até mesmo, às fundações de direito privado, de apoio à administração direta. Em uma fase mais recente, foram definidas as normas para a qualificação de entidades civis sem fins lucrativos como organizações sociais. Defina o papel das “organizações sociais”. Debater em sala de aula. Vamos debater na Parte V, a seguir, os temas que tratam da interface entre economia e Administração Pública.

Parte V

Interface entre Economia e Administração Pública

19 Interface entre economia e Administração Pública

O Estado nacional é um agente indispensável para atender os anseios e aspirações da sociedade. Isso se realiza por sua função como ente regulador, na promoção do desenvolvimento, redistribuição da renda; estabilização da economia; e, ainda, nas atividades típicas do Estado, por meio da produção e fornecimento de bens e serviços públicos. O crescimento da economia depende da forma de organização política e das estruturas sociais específicas de cada Estado nacional. Nesse processo, contextualiza-se a globalização, a qual é regida pelas grandes corporações transnacionais no mercado. Ao tratar do tema mercado, torna-se conveniente defini-lo. Um mercado traduz, de forma permanente e simultânea, as condições de oferta e demanda. É nele que são exercitadas livremente as preferências e as decisões adotadas por compradores e vendedores. Pode ser entendido, portanto, como um instrumento que viabiliza a interação competitiva do sistema empresarial, organizando e ordenando as trocas de bens e serviços. Nesse sentido, veja o Quadro 19.1, a seguir, o qual trata da “amplitude e complexidade do desenvolvimento econômico” (CNI, 2005).


Quadro 19.1 Amplitude e complexidade do desenvolvimento econômico . o ã s i V s í s o a d P a t l o u s a r e a R p

Desenvolvimento Sustentável

Crescimento Econômico

o d a c r e M e s s e o s d a s d e i v c i t o r A P

o t n e o m d i v s l e s o a v B n e s e D

Fonte:

Elevação da Qualidade de Vida

Mais Emprego e Renda

Diminuição das Desigualdades Regionais e Sociais

Expansão dos Negócios com Geração de Valor

Posicionamento

Expansão da Base Industrial

Inserção Internacional

Gestão Empresarial e Produtividade

Infraestrutura

Liderança Empresarial

Ambientes Institucional e Regulatório

Inovação

Responsabilidade Social e Ambiental

Disponibilidade de Recursos

Educação e Saúde

Mapa Estratégico (CNI, 2005).

Torna-se relevante, após essas observações, destacar a importância das contribuições da economia para o debate e compreensão a respeito do tema que envolve o Estado, governo e Administração Pública. Nessa discussão faz-se necessário abordar a Teoria da Seleção Racional ( Rational Choice), visto que dela surgiu a Teoria da Agência, sobre a qual trataremos a seguir. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DA CONTRATUALIZAÇÃO

Destacam-se, entre as diferentes propostas de reorganização burocrática, duas variantes de prescrições. A primeira delas é a tradição advinda da Administração Pública, que enfatiza aspectos relacionados à identidade, socialização, sistema de crenças e capacitação da burocracia pública. A segunda está apoiada na tradição disciplinar da economia, na qual a ênfase recai sobre os aspectos relativos à estrutura de incentivos com que se deparam os atores em uma organização burocrática, analisados a partir de uma perspectiva de indivíduos racionais que buscam maximizar os seus interesses e utilidades. A segunda corrente de pensamento tem sua origem no neoinstitucionalismo econômico, que adota o paradigma contratualista no exame das relações

Interface entre economia e Administração Pública 153

entre indivíduos, entre instituições, ou entre ambos (indivíduos ou grupos e instituições). Nesse paradigma as transações podem ser modeladas como uma situação que envolve dois atores, um chamado agente e, o outro, principal. Essa situação é tipicamente a que acontece quando há uma separação entre controle e propriedade, ou seja, quando há uma delegação de autoridade; por exemplo, quando o agente é um empregado contratado por um empregador (o principal) para realizar uma tarefa pré-especificada. O problema contemplado, então, pela teoria agente-principal está relacionado à existência de informação assimétrica entre agente e principal, visto que o custo do controle total para o principal é tão elevado que não compensaria contratar o agente. No entanto, o agente, como o único que detém todas as informações sobre seu próprio desempenho, pode utilizá-las de forma oportunista. Pode-se argumentar que o problema do agente-principal é uma questão contratual, no qual os agentes atuam de modo desalinhado com os interesses do principal. Nesse contexto, surge a questão do custo para monitorar e reduzir a ação do agente. O desalinhamento causado por assimetria informacional entre o agente e o principal demanda estruturas contratuais especializadas. O custo de “agency”, conforme definido por Jensen e Meckling (1976) 1 é a soma dos custos de monitorar e limitar a ação do agente e o valor residual perdido pelo principal. A teoria agente-principal assume ainda mais relevância na discussão sobre descentralização, tanto nas questões referentes ao federalismo (ou seja, envol vendo as esferas de poderes subnacionais) quanto na descentralização intraorganizacional em agências ou setores do governo. Nesse caso, há justificativas de ordem econômica para a descentralização, relacionadas aos ganhos em termos de eficiência alocativa. Admite-se que a descentralização permite ganhos em termos de maior heterogeneidade e variabilidade na provisão de serviços, maiores possibilidades de geração de inovações e aprendizado organizacional devido à competição intraorganizacional entre unidades administrativas. Pode-se caracterizar a burocracia descentralizada (ou seja, aquela que está na agência autônoma ou empresa estatal objeto do contrato de gestão) como o agente, e a burocracia do órgão supervisor do contrato de gestão como o principal. Nesse caso, o oportunismo do agente pode se fazer sentir no momento em que ele não aplica todo o esforço que poderia despender para a satisfação das necessidades do principal, a partir do momento em que esse esforço gera uma desutilidade para o agente. Trata-se, então, basicamente de uma situação de conflito de interesses ou, para usar um termo mais técnico, de um trade-off entre as funções e objetivo do agente e do principal. A dimensão do esforço é inobservável pelo principal, pois o custo da informação perfeita pode facilmenJENSEN, M. C.; MECKLING, W. H. Theory of the firm: managerial behaviour, agency costs and ownership structure. Journal of Financial Economy , p. 305-360, 1976. 1


te superar a utilidade, para o principal, de contratar o agente; essa é a origem do fenômeno da informação assimétrica. A literatura, ao prescrever soluções sobre o problema agente-principal, en volve, em geral, o desenvolvimento de uma estrutura de incentivos que possibilite uma harmonização maior entre os objetivos do principal e os do agente, ou seja, permita que as funções-objetivo de cada um se reforcem mutuamente. Na próxima seção, arrolaremos as principais críticas e deficiências identificadas nos contratos de gestão, e com base nas contribuições da teoria agente-principal (quando for pertinente) faremos algumas recomendações sobre as formas de debelar as dificuldades encontradas na implantação desses contratos. Faremos também algumas considerações sobre as críticas aos contratos de gestão provenientes de campos que estão fora do alcance das prescrições da teoria agente-principal e da tradição disciplinar da economia como um todo; em particular, discutiremos as relações entre o Núcleo Estratégico do Estado e os demais setores em termos das possibilidades de aprendizado organizacional e do impacto da “contratualização” sobre os processos de aprendizado. CONTRIBUIÇÕES DA TEORIA DA AGÊNCIA

A reforma do Estado, como observado, esteve apoiada em contribuições e orientações como a Teoria da Seleção Racional ( Rational Choice). A contribuição dessa teoria, aplicada à reforma do Estado, é conhecida como a Teoria da Agência (ou Principal-Agência), a qual partiu dos mesmos princípios utilitários clássicos em relação às motivações individuais na tomada das decisões racionais que permitem maximizar seus interesses. A atualização se aplica a agentes econômicos que operam em mercado imperfeito, com níveis diferenciados de acesso às informações necessárias para a tomada de decisões. Existem três tipos de relação agente-principal que estão presentes na literatura: • Primeiro tipo: ocorre quando a ação propriamente dita do agente não é conhecida; é chamada de risco-moral ( moral-hazard); • Segundo tipo: ocorre quando (embora se possa conhecer a ação do agente) não se tem como avaliar se foi a mais apropriada do ponto de vista do principal, porque aquele dispõe de determinada informação que este desconhece; esse tipo é chamado de informação encoberta (hidden information); e • Terceiro tipo: é a combinação dos dois primeiros tipos. É o que apresenta as maiores aplicações práticas.


AS RESPOSTAS DA TEORIA DA AGÊNCIA PARA O ALINHAMENTO DOS INTERESSES

A Teoria da Agência oferece duas respostas para o alinhamento dos interesses. A primeira é elevar o fluxo de informações do principal por meio dos indicadores de desempenho, aumentar o rendimento das contas financeiras e especificar de forma clara os objetivos. A segunda é contratar no mercado, visto que a concorrência atua como um instrumento de disciplina dos agentes. Os contratos permitem ao principal uma maior oportunidade de controlar os seus agentes e, portanto, de prevenir a captura por parte dos produtores (DAVIS; WOOD, 1998). Na Teoria da Escolha Racional, as preferências são formadas no âmbito exógeno e em conformidade com as crenças e os valores dos indivíduos. O predicado de racionalidade da teoria exige apenas, por uma necessidade lógica, ordenações e decisões consistentes. A Teoria da Escolha Racional sugere uma forma específica de relacionamento entre os conceitos de preferência, crença e escassez. Nesse sentido, a ação racional deve seguir critérios de consistência lógica, que se aplicam para ordenações de preferências e crenças. Nos processos de escolhas individuais, para a teoria econômica, as instituições e valores são exógenos. Esses elementos, entretanto, são essenciais, visto que implicam estruturas de incentivos que podem gerar resultados não desejados. A simples existência de Estado e governo cria a possibilidade de alocações políticas de recursos econômicos escassos, as quais podem ser determinadas por critérios políticos não competitivos. A esse respeito, veja, por exemplo, os estudos de Arrow (1951) e Olson (1965, 1982). Arrow (1974)2 preocupou-se em provar logicamente a impossibilidade de escolhas coletivas racionais (transitivas e completas), como as decisões de produção de bens públicos, de compra de obras por parte do governo e também a própria escolha democrática dentro de qualquer parlamento. Por sua vez, Tullock (1990) é o responsável pelo desenvolvimento do conceito de comportamento rent-seeking ou caçador de renda. Com base nessa concepção, os agentes privados e públicos buscam transferir renda dentro da sociedade. O rent-seeking surge como uma atividade “parasitária” do Estado. A Teoria da Agência é aquela que, em uma organização, delega responsabilidade a um outro indivíduo, denominado agente, o qual age de acordo com os seus objetivos privados. Nesse sentido, o problema reside no fato de que, na ARROW, K. Limits of organization. New York: Norton, 1974. No seu estudo Arrow analisa outros aspectos do comportamento dos agentes econômicos, considerando que os conceitos de ética e moralidade não são inconsistentes com o pressuposto comportamental do autointeresse e comportamento maximizador neoclássico. Dessa forma, a economia é aplicável a áreas tão díspares como a criminalidade, o matrimônio e outros campos do comportamento social e econômico (ARROW, 1974, p. 26). 2


administração, em geral e na pública, torna-se extremamente difícil a fiscalização do comportamento do agente. Assim, principal-agente é uma questão de supervisão e controle de comportamento de agentes que podem agir de forma oculta. Considerando que a eficiência e a decência da Administração Pública dependem do comportamento, nem sempre controlado e supervisionado, de agentes (burocratas), o principal (a sociedade, representada pelo Governo) fica à mercê da perda de controle sobre a máquina governamental. Observa-se, assim, que o problema da relação agente-principal tem um papel relevante na explicação do desempenho de empresas públicas e privadas, na medida em que a mudança da estrutura de propriedade possa alterar os incentivos dos administradores e dos proprietários. Um exemplo bastante conhecido do caso em que o principal não conhece a ação do agente no campo da Administração Pública é o de um Governo Central que possui diversos órgãos na sua estrutura. Na elaboração do orçamento, cada órgão descentralizado (os agentes) tende a pedir mais recursos do que precisa, porque não tem incentivo para redução de custos, pois isso implicaria menos recursos no ano seguinte. O Governo Central (o principal) não dispõe da informação in loco dos verdadeiros custos da administração descentralizada, e, por isso, não tem como medir a real necessidade de recursos para aquele ano específico. Essa questão ficou conhecida na literatura como compatibilidade de incentivos ( incentive compatibility ). CONTRIBUIÇÕES DA NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL

Podemos verificar que a influência de variáveis institucionais sobre o desempenho econômico, em especial no que se refere ao nível de produto e ao crescimento, vem sendo investigada em inúmeros trabalhos e pesquisas recentes. Destacam-se, entre eles, os conceitos desenvolvidos pela Nova Economia Institucional ou Neoinstitucionalismo, que se apresenta como uma das principais bases dessa linha de pensamento. As conclusões mais relevantes desses estudos são as seguintes: (i) as instituições que garantem o direito de propriedade são cruciais ao crescimento econômico; (ii) o grau de corrupção percebida influencia negativamente o desempenho econômico; (iii) a confiança que se estabelece entre os agentes econômicos e a cooperação cívica produz importantes efeitos sobre o crescimento econômico e a produtividade dos fatores; e (iv) o desenvolvimento institucional promove o crescimento econômico e a convergência dos países em desenvolvimento para os padrões de produto dos países desenvolvidos. Isso nos permite argumentar que as “instituições importam para o crescimento”. É a partir desse arcabouço teórico que podemos analisar o impacto da corrupção, condicionada a um conjunto de instituições, sobre a economia.


A teoria aplicada ao estudo das organizações, focalizando a análise microeconômica, que foi desenvolvida por Williamson (1975) 3 em seu livro The economic institutions of capitalism – apoiado nas contribuições de Coase, 4 Arrow, Simon5 e de Macneil –, utiliza dois pressupostos comportamentais básicos: o da racionalidade limitada de Simon (1972) 6 e o seu corolário, os contratos incompletos que, associados ao pressuposto do oportunismo, fornecem as bases para a análise das formas de governança das organizações. A contribuição de North (1990), que se concentra na análise macroeconômica, também deriva da influência de Coase (1937), mas diferencia-se do trabalho de Williamson (1975), por priorizar o papel das instituições econômicas, seu desenvolvimento e a sua relação com as organizações. North define as instituições como o conjunto de leis, normas, costumes, tradições e outros aspectos culturais que balizam a ação de sociedades, organizações e indivíduos. Para o autor, é de fundamental importância o papel das instituições como redutoras dos custos de transação para a sociedade. A Nova Economia Institucional, na busca de entender a cooperação voluntária, reforça a importância das instituições para o funcionamento da economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabelecimento de regras que organizem a ação coletiva. Na análise da evolução das principais relações e influências das escolas do pensamento econômico, é possível constatar que os antecedentes do neoinstitucionalismo são bastante remotos. Vamos localizar as suas origens nos estudos dos economistas clássicos, no historicismo alemão, na escola austríaca e no marxismo, com destaque para Adam Smith, John Stuart Mill e Karl Marx. Para North (1990), as instituições são definidas como regras – formais ou informais –, idealizadas pelos homens para criar ordem ou reduzir a incerteza nos intercâmbios. Assim, instituições e organizações – respectivamente, as regras do jogo e a divisão de tarefas entre os agentes que participam – afetam o desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interações humanas, reduzem as incertezas e induzem a cooperação, diminuindo os custos das transações. É oportuno lembrar que a contribuição de North (1995) no campo do neoinstitucionalismo foi importante porque criticou os pressupostos comportamentais tradicionais que impedem o avanço da economia em sua explicação da mudança institucional. Assim, sustenta o autor que os indivíduos fazem suas eleições com base em modelos derivados subjetivamente, os quais divergem WILLIAMSON, Oliver. The economic institutions of capitalism. New York: The Free Press, 1975. 4 COASE, R. H. The Nature of the Firm. Economica, v. 4, p. 386-405, 1937. 5 SIMON, H. Administrative behaviour. New York: Macmillan, 1947. 6 SIMON, H. Theories of Bounded Rationality. In: MCGUIRE, C. B.; RADNER, R. (Ed.). Decision and organization. New York: American Elsevier, 1972. p. 161-176. 3


entre os indivíduos. Isso faz com que a informação que recebem dos atores seja tão incompleta que, na maioria dos casos, esses modelos subjetivos não mostram nenhuma tendência a convergirem. No amplo conjunto de temas e enfoques que cuida, a Nova Economia Institucional incorpora os atritos sociais, os conflitos distributivos e as estruturas de poder que surgem no mundo real quando se relacionam a economia e as instituições. Isso é feito por meio de contratos, regulação, direitos de propriedade e, em geral, as leis que regulamentam essas questões. Nesse sentido, o neoinstitucionalismo enfoca as estruturas de poder de uma dupla perspectiva: a organização e o controle do sistema econômico e o processo jurídico, ou seja, o nexo entre marco jurídico-processo econômico, que é o processo central que organiza a estrutura da relação jurídico-governo-política-economia. O neoinstitucionalismo pode ser definido como um enfoque que inclui vários modelos que enfatizam a importância crucial das regras sociais para a interação social. No seu esforço de compreender a cooperação voluntária, o neoinstitucionalismo confirma a importância das instituições para o funcionamento da economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabelecimento de normas que organizem a ação coletiva.

20 A relevância das instituições para o funcionamento da sociedade e da economia “As instituições representam uma barganha social a partir da qual emergem retornos de obediência.”

(Margareth Levi, 1991)

INTRODUÇÃO

A preocupação com a relevância das instituições no campo das ciências sociais não é um tema novo. 1 Constata-se que os economistas clássicos, como, por exemplo, Smith e Marx, nos seus estudos em economia política, deixavam evidenciada a relevância das instituições para o desenvolvimento econômico. Registre-se, nesse debate, que eles não tinham as instituições como focos principais dos seus trabalhos, o que explica por que não foram analisadas com maior rigor. A análise mais aprofundada foi feita pela corrente denominada institucional original, criada no final do século XIX, composta na sua maioria por teóricos norte-americanos. Numa fase mais recente, notadamente nas últimas três décadas, começam a ocorrer avanços significativos na consolidação da ideia que as instituições contam na análise e funcionamento das sociedades contemporâneas. Das diObserva-se que o institucionalismo do final século XIX, representado pelas obras de Woodrow Wilson e James Bryce, propunham a adoção de modelos institucionais de outros países, em particular do modelo da burocracia alemã, para os Estados Unidos. 1


versas áreas das ciências sociais que tem se dedicado a estudar a relevância das instituições para o funcionamento da sociedade, destacam-se as disciplinas de economia, sociologia e ciência política. Essas correntes, que se influenciam mutuamente, contribuem de forma efetiva para o neoinstitucionalismo, por meio de um significativo número de conceitos, ajudando a construir um arcabouço relevante para a análise social. Nesse novo contexto, reforça-se a relevância do neoinstitucionalismo econômico, por meio das teorias de custo de transação e da noção de direito de propriedade, que são utilizadas pelos teóricos da ciência política para analisar as ações de organizações governamentais e de agências regulatórias. A corrente do institucionalismo histórico também vem assumindo um papel relevante nesse campo, onde a sequência do aparecimento dos eventos, e os constrangimentos assim impostos aos atores e ao contexto, criariam a path-dependence. Observa-se que os autores da corrente sociológica, em sua maioria, são oriundos do campo da teoria das organizações, destacando-se, entre eles, March e Olsen (1984),2 Powell e DiMaggio (1991) e Scott (2001), que desenvolveram estudos seminais na proposição de um quadro analítico básico. Os pressupostos de partida dos trabalhos dos autores da sociologia, com visões bastante distintas (focados na elaboração de modelos para análises de políticas públicas), explicam, em grande parcela, as diferenças com as outras correntes neoinstitucionalistas. Nesse sentido, constata-se que o modelo neoinstitucional tornou-se uma referência para o estudo das políticas públicas. Isso decorre da consistência da teoria neoinstitucional, na medida em que agrega no seu arcabouço fatores de grande relevância analítica, e de forte poder explicativo para a compreensão de processos de tomada de decisões públicas (MATIAS-PEREIRA, 2012d). Tanto os autores de tradição econômica (NORTH, 1990), 3 como os que integram a corrente sociológica, consideram as instituições como criação. Os teóricos dessas escolas entendem que se trata de um resultado de ações intencionais que são realizadas, sobretudo, por indivíduos racionais orientados instrumentalmente, enquanto para os da corrente econômica não se trata necessariamente do produto de um desenho deliberado, considerando as instituições como padrões sociais que mostram um determinado processo de reprodução. Para Hodgson (2001, p. 101), o conceito de instituições é amplo, definindo-as como sistemas duradouros de regras sociais estabelecidas e embutidas que estruturam as relações sociais. O institucionalismo, conforme ressalta Hayden (1989), é normalmente associado aos estudos políticos, e o conceito de instituição está diretamente relacionado à ideia de avaliação social. MARCH, James G.; OLSEN, Joahan P. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, The American Political Science Review, v. 78, n 3, p. 734-749, Sept. 1984. 3 NORTH, Douglass C. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. 2

º

A relevância das instituições para o funcionamento da sociedade e da economia 161

ABORDAGENS DO INSTITUCIONALISMO SOCIOLÓGICO

Observa-se que cientistas políticos modernos, em sua maioria, deixaram de tratar as instituições políticas – particularmente o Estado – como fatores independentes, importantes para o ordenamento e o entendimento da vida coletiva. Nesse sentido, conforme sustenta Easton (1968), o Estado perdeu sua posição de centralidade na disciplina; o interesse em formas abrangentes de organização política declinou; os eventos políticos são definidos mais como epifenômenos do que como ações necessárias para ter-se um entendimento da sociedade; a política espelha o seu contexto. Por sua vez, March e Olsen (1984, p. 734) 4 fazem uma análise sobre as mudanças no campo das instituições e o surgimento do novo institucionalismo na ciência política: “Na maior parte das teorias políticas contemporâneas, as instituições políticas tradicionais, tais como a legislatura, o sistema legal e o Estado, assim como as instituições econômicas tradicionais, como a firma, perderam importância em relação à posição que tinham nas teorias anteriores de cientistas políticos como J. W. Burgess ou W. W. Willoughby, economistas como Thorstein Veblen ou John R. Commons e sociólogos como Max Weber. De um ponto de vista comportamental, as instituições sociais formalmente organizadas passaram a ser retratadas simplesmente como arenas dentro das quais o com portamento político, motivado por fatores mais fundamentais, ocorre. De um ponto de vista normativo, ideias que embutiam moralidade nas instituições, tais como as da lei ou da burocracia, e que enfatizavam a cidadania como um fundamento para a identidade pessoal, deram lugar a ideias de moralismo individual e a uma ênfase em interesses conflitantes. [...] Entretanto, em anos recentes, um novo institucionalismo surgiu na Ciência Política. Ele está longe de ser coerente ou consistente e não está completamente legitimado, mas também não pode ser inteiramente ignorado. O ressurgimento dessa preocupação com as instituições é uma consequência cumulativa da moderna transformação das instituições sociais e do persistente comentário de seus observadores. As instituições sociais, políticas e econômicas tornaram-se maiores, consideravelmente mais complexas e cheias de recursos e, prima facie , mais importantes para a vida coletiva. A maioria dos principais atores nos sistemas econômicos e políticos modernos são organizações formais e as instituições da lei e da burocracia ocupam um papel dominante na vida contemporânea.”

MARCH, James G.; OLSEN, Joahan P. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, The American Political Science Review, v. 78, n 3, p. 734-749, Sept. 1984. 4

º


Deve-se destacar, nesse debate, os estudos de Skocpol (1985, p. 83), 5 que propõe uma reorientação teórica em relação às abordagens precedentes, além de dedicar-se a organizar as bases da análise neoinstitucionalista. A sociedade civil, para a autora, é permanentemente influenciada pelo Estado, devendo este ser concebido como muito mais que um simples foro em que os grupos sociais formulam demandas e empreendem lutas políticas ou estabelecem acordos. Sustenta a autora que, para o neoinstitucionalismo, o Estado, ao contrário do que defendem os pluralistas e marxistas, não se submete simplesmente a interesses localizados na sociedade, sejam das classes ou dos grupos de interesse. As ações do Estado, implementadas por seus funcionários, obedecem à lógica de buscar reproduzir o controle de suas instituições sobre a sociedade, reforçando sua autoridade, seu poder político e sua capacidade de ação e controle sobre o ambiente que o circunda. A burocracia estatal, especialmente a de carreira, estabelece políticas de longo prazo diversas das demandadas pelos atores sociais. Suas ações buscam propor visões abrangentes sobre os problemas com que se defrontam. A capacidade que a burocracia tem de elaborar e implementar políticas é, em parte, resultante do controle que ela exerce sobre um recurso de poder privilegiado, que é o acesso diferenciado à informação. Nessa perspectiva, as decisões públicas trazem, portanto, a marca dos interesses e das percepções que a burocracia tem da realidade. O Estado aparece como variável independente, dotado de autonomia de ação, expressão do “insulamento” da burocracia. EVOLUÇÃO DO INSTITUCIONALISMO ECONÔMICO

Na visão dos institucionalistas originais, ou velhos institucionalistas, com destaque para as contribuições de Veblen, Commons e Mitchell, o estudo da economia deveria interagir com outras disciplinas, como história, ciência política, sociologia, antropologia, filosofia, psicologia e o direito, assim como levar em consideração a importância dos hábitos, costumes, tradições, ideologias, religiões e outros campos de crença e experiências humanas. Todo esse con junto moldaria as instituições, que seriam em grande parte responsáveis pelas trajetórias seguidas pelos países. É preciso ressaltar, em que pese uma parcela significativa das ideias dos institucionalistas tradicionais terem sido aproveitadas pelos novos institucionalistas, que existem diferenças significativas entre ambas as correntes.

SKOCPOL, Theda. Bringing the State back in: Strategies of analysis in current research. In: EVANS, P.; RUESCHMEYER, D.; SCOKPOL, T. Bringing the State back in. New York: Cambridge University Press, 1985. 5


A preocupação em evidenciar essas diferenças entre as duas formas de institucionalismo é revelada por Kerstenetzky (2001, p.127), ao afirmar: A qualidade básica do institucionalismo é chamar a atenção para elemen“ tos adicionais aos normalmente discutidos na economia, na coordenação da vida econômica. Discutindo endogeneidade de preferências e o papel do hábito e de estruturas cognitivas em termos institucionais e evolutivos, as contribuições dos velhos institucionalistas são fortemente marcadas pelas críticas à teoria neoclássica, não aceitando o homem econômico racional como ponto de partida. Os autores neoinstitucionalistas, por sua vez, introduzem instituições de forma a integrar-se no marco estático do ‘mainstream’, ou seja, dentro do marco metodológico da escolha individual.”

A escola denominada como a “nova economia institucional” surgiu nas décadas de 1960 e 1970, e foi integrada por um grupo de economistas oriundos de uma abordagem basicamente ortodoxa, que começou a desenvolver uma nova perspectiva, direcionando o foco de seus estudos para os aspectos micro e macroeconômicos das instituições. A partir dessa realidade, Williamson (1991) di vide a Economia Institucional em duas correntes distintas: Ambiente institucional e instituições de governança, sendo a primeira mais focada na análise de macroinstituições, enquanto estas últimas dão maior ênfase às microinstituições. Revela-se, assim, que as instituições são essenciais para o funcionamento das economias e, em especial, para o processo de desenvolvimento econômico. Em sua conferência feita por ocasião da entrega do Prêmio Nobel de 1993, destacou North: “Instituições são as restrições desenvolvidas pela humanidade que estruturam a interação humana. Elas são feitas de restrições formais (regras, leis, Constituições), de restrições informais (normas de comportamento, convenções e códigos de conduta autoimpostos) e de como essas restrições são aplicadas ou impostas. Juntas, elas definem as estruturas de incenti vos das sociedades e, especificamente, das economias.”

Nesse sentido, pode-se argumentar que as instituições são determinantes básicos do desempenho econômico. Existe quase um consenso sobre a rele vância da denominada segurança jurídica, em particular no que diz respeito ao direito de propriedade e ao respeito aos contratos, para o crescimento de economias de mercado. Quanto maior a segurança, menor o risco. Baixo risco significa retornos e juros – exigidos – menores e, assim, um maior estímulo aos investimentos. Ora, mais investimentos geram maior crescimento econômico. A recíproca, portanto, também é verdadeira. Baixo nível de segurança jurídica sinaliza altos riscos, os quais diminuem o volume de investimentos, que, por sua vez, provoca queda no crescimento da economia.


O crescimento econômico, portanto, depende de instituições que estimulem os investimentos. É oportuno ressaltar que as instituições relevantes para a boa performance econômica não são apenas as instituições formais nem somente as leis e normas legais, mas também muito importantes são as instituições informais, normas de comportamento e os códigos de conduta. Entre essas, a cultura do cumprimento e da exigência do cumprimento das normas jurídicas (NORTH, 1990). PLURALISMO INSTITUCIONAL E ECONOMIA NO MUNDO CONTEMPORÂNEO

As profundas mudanças em curso no mundo, muitas delas provocadas por imposições de organismos multilaterais, têm revelado a fragilidade do argumento da necessidade de os países adaptarem as instituições que estruturam as suas políticas econômicas. Isso vem impedindo que cada país encontre o seu próprio caminho na busca de realizar os seus próprios ideais de justiça. Assim, torna-se relevante destacar os estudos de Rodrik (2004, p. 1-24), ao tratar das políticas direcionadas para estimular o crescimento em países em desenvolvimento. Argumenta Rodrik (2004, p. 13) que: • As reformas sintetizadas no lema “estabilizar, liberalizar e privatizar”, que foram adotadas pelos países em desenvolvimento nas décadas de 1980 e 1990, e com especial zelo por países da América Latina (influenciados ou pressionados por organismos internacionais como o Fundo Monetário Internacional – FMI e/ou o Banco Mundial), produziram resultados claramente frustrantes. • No entanto, os países que mais tiveram sucesso econômico (por exemplo, China, Índia, Vietnã, entre outros) adotaram políticas heterodoxas, com misturas e combinações de diversas medidas adaptadas à realidade de cada um. • Não obstante, algumas condições muito genéricas parecem acompanhar o crescimento da economia: (a) a estabilidade macroeconômica; (b) o desejo de interação com a economia mundial; (c) a existência de direitos de propriedade e de contratos; e (d) medidas que assegurem certo grau de coesão social, solidariedade e estabilidade política. • Essas “condições básicas” podem ser realizadas, na prática, por meio de inúmeras e extremamente variadas medidas concretas, não sendo necessário que sigam um “modelo único”. • Por isso, são desejáveis tanto a diversidade de políticas quanto certo grau de experimentação (ou experimentalismo) institucional.


• As chamadas “reformas de segunda geração” (ou “Consenso de Washington Ampliado”), pregadas por agências internacionais, são um verdadeiro beco sem saída, por ignorarem a necessidade de flexibilidade, adaptabilidade, pluralismo e de favorecimento a especificidades do desenho institucional das políticas a serem adotadas em cada caso. • Em resumo, é preciso que sejam identificadas as soluções específicas a cada país (country-specific solutions). • Diante disso, torna-se evidente que, muitas vezes, o que é apresentado como “estado da arte” em economia não passa de um conjunto de regras práticas “que impõem os valores e as preferências de [certos] economistas a autoridades públicas desavisadas ( unsuspecting policy-makers) sob o disfarce do rigor e da solidez técnica”.


QUESTÕES PARA DISCUSSÃO Parte V

Nesta Parte V do livro – Capítulos 19 e 20 –, tem-se como propósito debater a interface entre economia e Administração Pública. Exercícios referentes à Parte V

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, elabore (preferencialmentte em grupos) uma síntese sobre os fundamentos teóricos da contratualização. Debater o tema em sala de aula. 2. Faça uma síntese das contribuições da Teoria da Agência para a compreensão da Administração Pública. Debater o tema em sala de aula. 3. Elabore uma síntese dos diferentes modelos de Estado, governo e Administração Pública adotados no mundo ocidental. Debater o tema em sala de aula. 4. Elabore uma síntese, a partir da visão dos neoinstitucionalistas sociológicos, da relevância das instituições para o funcionamento da sociedade. Debater o tema em sala de aula. 5. A Nova Economia Institucional, na busca de entender a cooperação voluntária, reforça a importância das instituições para o funcionamento da economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabelecimento de regras que organizem a ação coletiva. A partir da visão de North (1990), faça uma síntese da relevância das instituições para o desenvolvimento econômico. Debater em sala de aula. Vamos debater na Parte VI os temas que tratam do Sistema de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica; e das Agências Reguladoras no Brasil.

Parte VI

Sistema de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica. Criação e Atribuições das Agências Reguladoras no Brasil

21 Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento “Dentre as funções desempenhadas pelo Estado, destaca-se a regulação setorial e a defesa da concorrência nas economias de mercado. Essa atividade é de fundamental importância para as empresas e para a economia em geral.”

(Matias-Pereira, 2006a) “A política de defesa da concorrência tem como propósito limitar o exercício do poder de mercado, pois é sabido que as firmas que possuem esse poder são capazes de distorcer o processo competitivo, provocando ineficiências nesse mercado.”

(Matias-Pereira, 2012b)

POLÍTICA DE DEFESA DA CONCORRÊNCIA

A política de defesa da concorrência é instrumento legal utilizado pelo Estado, por meio das agências de concorrência (Antitruste) para preservar e promover a livre concorrência nos mercados. 1 Por meio da aplicação legal, busÉ sabido que a defesa da concorrência é uma preocupação bastante antiga dos governantes e da sociedade no mundo. Este é o caso, por exemplo, da Grã-Bretanha onde a common law construiu um conjunto de decisões judiciais sem um estatuto preciso, que definisse normas para as diferentes questões examinadas naquele país. Por sua vez, a common law inglesa foi recep1


ca-se a preservação do jogo competitivo, inibindo ou coibindo certos tipos indesejáveis de condutas dos agentes econômicos. Nesse sentido, busca atuar de forma preventiva na estrutura dos mercados e acentuando as pressões sobre as empresas para que atuem com maior eficiência, visando garantir à coletividade os benefícios econômicos que a livre concorrência pode trazer: i.

ii.

para o consumidor: variedade de escolha, melhor qualidade e menores preços; aos agentes econômicos, a liberdade de atuação e de crescimento por seus próprios méritos, sem os óbices criados por empresas dominantes ou por ações conjuntas de empresas no mercado; para a coletividade: o desenvolvimento econômico do país, que gozará de um parque industrial moderno, melhorando a vida quotidiana.

A aplicação dessas normas alcança todos os setores da economia nacional – indústria, comércio e serviços –, atingindo todos os agentes econômicos, seja de caráter público ou privado, de fato ou de direito, pessoas físicas ou jurídicas, que possam vir a praticar atos que atentem contra a ordem econômica. Deve-se ressaltar que o bem juridicamente protegido é a preservação dos valores ligados ao funcionamento do sistema de mercado, ou seja, a garantia da manutenção do ambiente concorrencial propiciador da autorregulação do mercado por meio da livre concorrência das forças da oferta e da demanda. Constata-se que, numa economia de livre mercado, é dada a oportunidade para que cada produtor procure maximizar seu lucro, tanto quanto um indivíduo deve procurar maximizar seu bem-estar, dentro de sua limitação orçamentária. Assim, é sabido que o preço tende a ser o resultado do encontro entre os desejos dos produtores concorrentes em ofertar quantidade e qualidade de produtos e os dos consumidores em adquiri-los. Quando ocorre a concorrência esse encontro de interesses permite levar a uma alocação ótima dos recursos produtivos do país e a um maior bem-estar de sua população (MATIAS-PEREIRA, 2006a). Veja na Figura 21.1 os objetivos da política de defesa da concorrência.

cionada pela justiça dos Estados Unidos (EUA), servindo de base ao estatuto legal de defesa da concorrência norte-americano ( Sherman Antitrust Act, de 2 de julho de 1890).

Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento 171

Preços menores

Política de defesa da concorrência Concorrência

Eficiência econômica

Maior nível de escolha

Maior qualidade Inovação Fonte:

Matias-Pereira (2006a). Figura 21.1 Política de defesa da concorrência: objetivos.

É perceptível que a concorrência tende ser maior quanto mais livre for o comércio entre os países e quanto menor for a intensidade da interferência do Estado no processo econômico (OLIVEIRA; RODAS, 2004; MOTTA, 2004). Assim, pode-se argumentar que a eficácia no esforço de se controlar as condutas anticompetitivas está relacionada aos seguintes aspectos: uma sociedade consciente da relevância da livre concorrência para garantir preços justos e o respectivo arcabouço jurídico-institucional que fizer valer essa aspiração da sociedade. As duas vertentes da defesa da concorrência estão orientadas para: a pre venção, quando se procura evitar que fusões e aquisições que tenham características anticompetitivas se realizem, e para a repressão, quando são investigadas e punidas essas condutas que prejudicam a concorrência. CONCORRÊNCIA COMO REGRA DE MERCADO

Ao considerar que a concorrência é a regra do mercado, torna-se possível sustentar que a ela deve ser creditada a elevação do nível de competitividade e de qualidade dos bens e serviços ofertados pelas empresas ao mercado consumidor. As empresas, para sobreviverem nesse ambiente hostil, conforme argumenta Schumpeter no seu estudo Theory of economic development (1983), tendem a criar, em muitos casos, algum tipo de restrição à atuação e à entrada de novos concorrentes no mercado. Ao Estado cabe a responsabilidade de atuar como garantidor da cidadania econômica (OCDE, 1992). O direito da concorrência mostra-se um instrumento típico de limitação do poder econômico, atuando como um conjunto de regras que garantem o fun-


cionamento de uma economia de livre mercado, direcionada, principalmente, para uma relação de igualdade de oportunidades entre os agentes do mercado (MACEDO, 2008, p. 11). Nos países em desenvolvimento, entretanto, são sistemáticas as interferências políticas e empresariais para rever as decisões dos órgãos de defesa da concorrência, uma vez que possuem pouca tradição em relação a esse aspecto. Esse fenômeno também se verifica no Brasil, em que as decisões do CADE não são aceitas pacificamente pelas lideranças políticas e empresariais dos Estados afetados pelas decisões do órgão. Para Matias-Pereira (2006a), essas pressões que questionam a decisão e a própria existência do CADE podem ser creditadas, entre outros aspectos, à carência de uma cultura no campo da defesa da concorrência no Brasil. Isso é agravado pelo desconhecimento das lideranças políticas e empresariais de que o objetivo maior da defesa da concorrência é definir se determinada operação entre agentes econômicos ou a prática restritiva à concorrência estão produzindo efeitos indesejáveis ao mercado relevante analisado. Essas constatações demonstram que o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) ainda apresenta fragilidades no âmbito institucional, o que reflete na sua capacidade de assegurar a aplicação das regras de concorrência no país em conformidade com o princípio da economia de mercado e da livre concorrência (NORTH, 1990). Assim, tem-se como ponto de partida a preocupação de contribuir para o aprofundamento da compreensão dos aspectos relacionados às duas classes de políticas econômicas, as quais são essenciais para apoiar o crescimento econômico, a regulação econômica e a defesa da concorrência, com ênfase nesta última. O PAPEL DA REGULAÇÃO NO MUNDO CONTEMPORÂNEO

A regulação é um dos principais instrumentos de ação do Estado no mundo contemporâneo. É por meio desse mecanismo que os governos atuam na promoção do bem-estar social e econômico dos seus cidadãos. A relevância da intervenção regulatória decorre das crescentes transformações e complexidade das economias, além da necessidade dos governos de encontrar soluções para os problemas sociais. Diante desse cenário a qualidade da regulação tornou-se essencial para a efetividade da ação governamental e para o desenvolvimento econômico dos países. Por sua vez, a concorrência em nível mundial exige que as economias se tornem cada vez mais competitivas e eficientes. A revisão da regulação doméstica de maneira continuada pode significar um fluxo mais livre de bens, serviços, investimentos e tecnologia que movimenta a economia, levando as empresas a alcançarem padrões internacionais, e, dessa forma, beneficiando os consumidores. Não deve ser desconsiderada, ainda, que a intervenção regulatória seja realizada de forma efetiva e com menores custos.


A regulação pode ser entendida como os diversos atos normativos por meio dos quais os governos estabelecem exigências aos agentes econômicos e aos cidadãos (OECD, 1997, p. 6). Esses instrumentos jurídicos-normativos podem ser de várias espécies, como, por exemplo, leis, decretos, regulamentos, acordos, circulares, portarias e resoluções. A OCDE (1997) identifica três grandes categoriais de regulação: • Regulação econômica. Intervenção direta do governo nas decisões de mercado, tais como condições de entrada e saída, preços e grau de concorrência; • Regulação social. Intervenção governamental para a proteção de interesses públicos como saúde, segurança e meio ambiente; e • Regulação administrativa. Toda a série de exigências governamentais e formalidades administrativas necessárias para assegurar a aplicação das normas, tais como o preenchimento de formulários e outros documentos. Torna-se oportuno, com vista a permitir uma melhor compreensão do assunto, sintetizar esses três tipos de regulação: • A regulação econômica tem como propósito melhorar a eficiência produtiva ou econômica. Ela existe para, na ocorrência de falhas de mercado, assegurar que o resultado da interação entre os produtores e os consumidores de determinado bem ou serviço seja o mais eficiente possível, resultando em produtos ou serviços em quantidade, qualidade e preços adequados. • A regulação social é importante para proteger os grandes interesses coletivos da sociedade. É por meio dela que as empresas, por exemplo, são incentivadas a ter em conta, no âmbito de suas atividades, os custos sociais de suas ações em relação ao meio ambiente e que os consumidores podem dispor de um conjunto de informações mínimo necessário para as suas decisões relativas à aquisição de bens e serviços. • A regulação administrativa, por fim, é necessária para que o governo disponha de registros confiáveis e informações suficientes para as suas ações. A ATIVIDADE DE DEFESA DA CONCORRÊNCIA E REGULAÇÃO ECONÔMICA NO BRASIL

A relevância das políticas de defesa da concorrência no Brasil aparece com maior nitidez com as mudanças do papel do Estado, no início dos anos 1990,


em decorrência do avanço nas privatizações das empresas estatais, afastando-se de sua função de Estado empresário (FARINA; AZEVEDO, 2001). 2 É oportuno lembrar que nas décadas de 1970 e 1980 foi consolidada uma economia essencialmente apoiada nas grandes empresas estatais. Essa situação permitiu que o Estado se transformasse em um fornecedor privilegiado de bens e serviços para o consumidor ou na referência de garantia de produtos e serviços pela iniciativa privada. Dessa forma, o Estado empresário consolida-se e, em muitos casos, se sobrepõe à própria Administração Pública direta. Com a dificuldade de exercer maior controle de preços, em decorrência da consolidação do fenômeno da formação dos conglomerados estatais, o Estado brasileiro passou a incentivar as formações empresariais cartelizadas. A reconhecida importância das decisões que eram adotadas pela Comissão Interministerial de Preços (CIP), nesse período, decorre dessas disfunções econômicas, que geraram uma degeneração no sistema concorrencial do país. Verifica-se, assim, que a economia brasileira estava apoiada, no final da década de 1980, nas grandes empresas estatais e nas estruturas cartelizadas (MATIAS-PEREIRA, 2006a). O CADE, com a relevância dada pelo Estado para a sua função de regulador, ampliou significativamente a sua dimensão. A abertura da economia e a promulgação da Lei n o 8.884, de 1994, criaram as condições para garantir a defesa da concorrência no país (SALGADO, 1997). Procura-se evitar, assim, que as empresas estabelecidas abusem de suas posições dominantes, impondo restrições à competição nos mercados em que atuam ou, ainda, incrementem seu poder de mercado por meio de alianças ou fusões com empresas concorrentes. As políticas de defesa da concorrência buscam impedir que as barreiras suprimidas pelo go verno sejam recompostas pelos agentes com elevado nível de poder econômico, bem como se propõem a criar uma cultura concorrencial entre produtores e consumidores, cujas normas de competição passam a ser necessárias para garantir a própria existência do mercado (CONSIDERA; ARAÚJO, 2002). Observa-se que a regulação do mercado, especialmente em setores em que a estrutura do livre mercado apresenta elevado grau de concentração – visto que concentrar é restringir o espaço de mercado –, é uma condição indispensável para garantir um adequado ambiente concorrencial (VAZ, 1993). A presença do Estado na organização da economia aumentou significativamente no mundo atual com os danos causados pelas grandes concentrações ao mercado, notadamente diante da possibilidade de ocorrer um dano potencial para as outras empresas que estavam atuando no citado mercado. A concentração deve ser vista como uma ação que, mesmo quando não inviabiliza a concorrência, altera o nível de competição, prejudicando em última instância o consumidor. Registre-se que a regulação de setores específicos na economia tem como propósito corrigir eventuais falhas de mercado (LE MOAL, 1979). FARINA, E. M. M. Q.; AZEVEDO, P. F. Política industrial e defesa da concorrência: a experiência brasileira nos anos 90. Economia, Niterói, RJ, v. 2, n o 2, p. 513-547, 2001. 2


O mercado se apresenta como instrumento essencial para atender as demandas materiais do ser humano, atuando como poupador de recursos e tempo, na medida em que permite a troca entre pessoas de maneira impessoal. Os mercados são instituições humanas que funcionam apoiadas em um conjunto de regras sociais que variam no tempo e no espaço. Assim, para o Estado cumprir a função, como as demais instituições humanas, necessita que determinadas normas sejam preservadas, entre as quais destacamos duas: a liberdade de concorrer no mercado e a autonomia de escolha do consumidor. Para que ocorra o funcionamento adequado do mercado, é preciso que o Estado disponha de instituições de salvaguarda sólidas na área de defesa da concorrência (MATIAS-PEREIRA, 2006a, 2012b). ENFOQUES TEÓRICOS DAS POLÍTICAS DE DEFESA DA CONCORRÊNCIA

A política de defesa da concorrência está tradicionalmente apoiada na teoria de organização industrial (SCHERER; ROSS, 1990; CARLTON; PERLOFF, 1994; SHEPHERD, 1991; FARINA, 2001; MATIAS-PEREIRA; KRUGLIANSKAS, 2005; MATIAS-PEREIRA, 2007a). Essa teoria foi desenvolvida a partir dos anos 1950 pela Escola de Harvard, em que a estrutura da empresa, traduzida no número de produtores e compradores, diferenciação do produto, barreiras à entrada, estruturas de custos, integração vertical e diversificação, determinaria a sua conduta. A teoria da nova organização industrial, apoiada no paradigma Estrutura-Conduta-Desempenho (ECD), teve como fundamento os estudos seminais desenvolvidos por Edward Mason (1939), 3 e posteriormente aperfeiçoados por Joe Bain (1956). 4 Registre-se que tanto Mason como Bain tinham por objetivo estudar os oligopólios para promover políticas de defesa da concorrência. A teoria da nova organização industrial cuida da concorrência em mercados concentrados, enfatizando dois aspectos fundamentais das empresas capitalistas modernas: primeiro, as estratégias de concorrência e crescimento determinam e, ao mesmo tempo, são condicionadas pela estrutura da indústria onde se inserem; segundo, é possível a criação e exercício de poder de monopólio em um mundo onde impera a livre iniciativa. Assim, preocupa-se com o funcionamento de mercados imperfeitos e das estratégias de concorrência e crescimento das empresas, independentemente da natureza de sua atividade: indústria, agricultura, serviços, entre outras.

MASON, E. Price Production Policies of Large-scale Enterprise. American Economic Review, Wisconsin, v. 29, n o 1, p. 61-74, Mar. 1939. 4 BAIN, J. Barriers to new competition. Cambridge: Harvard University Press, 1956. 3


Torna-se relevante destacar que a utilização no referencial teórico dos princípios que constituem as “Teorias de Organização Industrial” é essencial no debate sobre as variáveis básicas que compõem o denominado paradigma Estutura-Conduta-Desempenho (ECD), por ser uma das principais ramificações no estudo da Organização Industrial. Nesse debate, o desempenho de uma indústria é dependente da conduta e, esta, da estrutura, como assinalados nos estudos de Scherer; Ross (1990) 5 e Carlton; Perloff (1994). 6 Registre-se que as variáveis-chaves que descrevem a Estrutura-Conduta-Desempenho são importantes informações que ajudam no estudo da organização de uma indústria, bem como seu desempenho. Na atualidade, a literatura econômica passou a destacar uma nova visão, que incorporou em suas análises o conceito de eficiência. Assim, da análise per se, ou seja, restrição a qualquer ato de concentração evoluiu-se para a utilização da regra da razoabilidade, na qual um ato de concentração pode ser acatado, desde que ele implique ganhos de eficiência. A partir dessa percepção, buscamos apresentar, a seguir, as proposições normativas mais relevantes desse enfoque, o qual procura levar em consideração a eficiência que pode reduzir os efeitos negativos provocados por configurações de mercados mais concentrados. INSTITUIÇÕES ECONÔMICAS E A TEORIA DA NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL

Argumentam Kwoka e White (1999) que a revolução na política antitruste americana, nas últimas duas décadas, é resultado da aplicação da teoria econômica no debate judicial dessa área. Essa constatação ajuda a explicar a razão da existência de um consenso entre os economistas de que se há algum corpo de leis que deve sua existência à teoria econômica, certamente é o caso das leis de concorrência É importante, também, para a compreensão deste tema, ressaltar a rele vância da farta literatura que mostra as evidências teóricas e empíricas sobre as vantagens do livre mercado para atingir maiores taxas de crescimento econômico. Entre esses estudos destacamos, por exemplo, Barro (1991, 1994); Friedman (1962); Hayek (1978); e North (1997).

SCHERER, F. M.; ROSS, D. Industrial market structure and economic performance. 3. ed. Boston: Houghton Mifflin, 1990. 6 CARLTON, B.; PERLOFF, J. Modern industrial organization. 2. ed. New York: Harper Collins, 1994. 5


ECONOMIA E PRÁTICA ANTITRUSTE NO MUNDO

A economia e a prática antitruste no mundo, nas duas últimas décadas, passaram por uma série de transformações que introduziram, de forma crescente, argumentos de eficiência econômica, sobretudo de caráter produtivo, como justificativa para atos de concentração e determinadas condutas empresariais (KWOKA; WHITE, 1999). Como resultado, os órgãos de defesa da concorrência em diversos países passaram a avaliar não somente os efeitos anticompetitivos, como na antiga tradição, mas também os potenciais impactos em termos de ganhos de eficiência econômica no julgamento de condutas horizontais e verticais, fusões, aquisições e joint ventures entre empresas (BRAULT, 1995). A justificativa teórica mais relevante para a regulação, no campo da economia, em que pese não ser a única, está no argumento do monopólio natural. As mudanças tecnológicas, por sua vez, reduziram a importância das economias de escala na determinação de tamanhos mínimos eficientes de planta, desafiando a existência de um significativo trade off entre eficiência produtiva e alocativa, rationale econômica da regulação dos monopólios naturais. Assim, a preocupação de caracterizar tecnicamente a existência de monopólio natural em determinado setor deixou de ser relevante. O que passou a se sobressair foi o esforço de comprovar se os ganhos de eficiência e custos derivados da escala monopolística são suficientes para compensar os custos e riscos da regulação. REGULAÇÃO SETORIAL, DEFESA DA CONCORRÊNCIA E PARÂMETROS REGULATÓRIOS DO ESTADO

Entre as funções desempenhadas pelo Estado, destacam-se a regulação setorial e a defesa da concorrência nas economias de mercado. Esssas atividades são de fundamental importância para as empresas e para a economia em geral. Muitas empresas atuam em mercados sujeitos à regulação setorial específica, com implicações decisivas na sua atividade, que podem compreender desde as formas de organização empresarial às estratégias de preços e investimentos (KAHN, 1988). As empresas, em outros casos, em virtude das suas posições relevantes nos mercados em que atuam, necessitam dispensar especial atenção às regras de defesa da concorrência, em áreas de preços, descontos, compras de bens e serviços, por exemplo, bem como nas operações de concentração em que se envolvem. A regulação e a defesa da concorrência, dessa forma, são indispensáveis para uma economia de mercado saudável e competitiva, com repercussões em todos os setores de atividade econômica. A atividade de regulação se apresenta como grande desafio para a Administração Pública, pois está relacionada à própria modernização do Estado na


atualidade por meio das mudanças na forma e no conteúdo das suas relações com as empresas e o público em geral (CONSIDERA; ALBUQUERQUE, 2001). É um processo que envolve a análise e o diagnóstico dos problemas, o estudo de possibilidades de atuação e a fundamentação das decisões tomadas, em matérias de grande exigência técnica. Assim, torna-se evidente que a formação de competências nas áreas de economia da regulação e da concorrência representa um fator indispensável na atividade empresarial e em diferentes áreas da Administração Pública. A maneira e a forma peculiar pelas quais as políticas e os sistemas de defesa da concorrência enfrentam essas questões se altera de acordo com cada país, embora várias semelhanças possam ser observadas, sobretudo no que diz respeito ao objetivo básico da legislação antitruste de exercer algum tipo de controle sobre atos de concentração e sobre as condutas das empresas que detêm poder de mercado (BRAULT, 1995). Percebe-se que para cada área de aplicação das políticas de defesa da concorrência, existem determinadas linhas orientadoras no que se refere à concepção econômica que as baliza. A esse respeito, veja o trabalho de Posner (1998), Economic analysis of law, que aborda a análise econômica do direito. CRITÉRIOS DE ANÁLISE DOS ATOS DE CONCENTRAÇÃO

A presunção de que uma operação gere acréscimo de poder de mercado e efeitos anticompetitivos, na linha das proposições do enfoque estruturalista de organização industrial, decorre da avaliação de que o grau de concentração do mercado relevante é alto e será elevado ainda mais pela operação em análise, em contexto no qual a intensidade da concorrência potencial é baixa, ainda que outros elementos também possam ser considerados (PONDÉ et al., 1997). Assim, na análise antitruste de atos de concentração de natureza horizontal, utiliza-se o seguinte critério: (i) estimativas das participações das empresas no mercado relevante; (ii) avaliação do nível das barreiras à entrada; e (iii) exame das eficiências econômicas geradas pela operação. As operações que implicam aumento considerável do grau de concentração em mercados caracterizados por elevado nível de barreiras à entrada e baixo dinamismo tecnológico, por não apresentarem evidências da geração de ganhos de eficiência produtiva significativos, não costumam ser autorizadas pelas autoridades antitrustes. Quanto à medição do aumento do nível de concentração, verifica-se que a delimitação das dimensões do mercado é feita por um instrumento conceitual específico, a análise econômica no âmbito da defesa da concorrência, incorporando simultaneamente os aspectos da elasticidade da oferta e da demanda. Dessa forma, o mercado relevante de uma operação é definido como aquele no qual, em uma situação hipotética, um eventual monopolista poderia exer-


cer seu poder de mercado, elevando preços e auferindo lucros extraordinários (POSSAS, 1996; POSSAS et al., 1998a, 1998b). O grau de concentração é mensurado por indicadores tais como a participação de mercado das quatro maiores firmas (CR4) ou o índice Herfindahl-Hirschman (HHI), calculado por meio da soma dos quadrados dos market shares individuais das firmas participantes no mercado relevante. Em relação à concorrência potencial, a análise das condições de entrada é usualmente realizada com base nas quatro fontes de barreiras à instalação de novos concorrentes, propostas originalmente por Bain (1956). Essas fontes englobam a diferenciação de produtos, as vantagens absolutas de custo, as economias de escala e as exigências de investimentos iniciais elevados. Procura-se, por fim, avaliar em que medida as eficiências econômicas – cujas bases têm origem, em geral, nas visões tradicionais e nas características da tecnologia, como as economias de escala e de escopo, eventualmente geradas pela operação – podem contrabalançar os efeitos anticompetitivos. Esses efeitos são derivados do aumento de poder de mercado, pressuposto, por sua vez, a partir do incremento do grau de concentração e manifesto em um suposto futuro aumento de preços que reduz o excedente do consumidor. As fusões ou aquisições conglomeradas, isto é, realizadas entre empresas situadas em mercados relevantes e distintos são vistas como potencialmente anticompetitivas à luz das teorias da concorrência potencial, em suas duas vertentes, a teoria do entrante potencial percebido ( perceived potential entrant) e a do entrante potencial efetivo (actual potential entrant). Na primeira delas, os possíveis efeitos anticompetitivos de uma operação de aquisição, fusão ou associação entre uma empresa já instalada no mercado e um entrante potencial resultam de uma redução da ameaça de entrada que estaria impedindo uma elevação de preços e margens. Já na segunda, supõe-se que um processo de entrada já estaria em vias de ser desencadeado pelo competidor potencial participante da operação, de modo a evitar que uma estrutura de mercado mais desconcentrada – e supostamente mais competitiva – se configure no futuro próximo (ROSS, 1993; KAPLAN, 1980). O Brasil é visto como um país que pede informações em excesso às empresas antes de julgar as fusões e aquisições (OCDE, 2005). 7 A evolução do O Relatório “Lei e Política de Concorrência no Brasil. Uma revisão pelos pares” (OCDE, 2005) contou com a colaboração do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Foi elaborado por Jay Shaffer. O Relatório traz 22 sugestões de mudanças, algumas direcionadas diretamente ao CADE e outras que podem ser implementadas por outros órgãos do governo, além dos que compõem o SBDC. O processo de elaboração do peer review incluiu pedidos de informações às autoridades brasileiras – não só da área de defesa da concorrência, mas também de órgãos reguladores e outros ministérios – e entrevistas com membros da comunidade acadêmica, advogados, economistas, consultores, jornalistas, além de entidades civis ligadas ao setor produtivo e à área de concorrência. 7


sistema brasileiro de defesa da concorrência continua a sofrer pelas questões irrelevantes feitas às empresas e pelo quadro jovem e inexperiente dos funcionários. O relatório assinala que a criação de um plano de carreira no CADE propiciará mais estrutura e melhores salários, e é vista como necessária para a evolução do sistema de defesa da concorrência do país. Os debates acirrados em torno dos casos julgados no âmbito do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) – que ficaram restritos aos espaços políticos, empresariais e acadêmicos, e que foram explicitados pela mídia – aumentam as evidências de que a sociedade não tem recebido as informações sobre o tema em nível satisfatório. Quando examinamos os reflexos para a sociedade das decisões adotadas no âmbito daquele órgão, do ponto de vista administrativo, jurídico e político, torna-se perceptível que as regras na área da defesa da concorrência, analisada da ótica da mídia, são desconhecidas pela maior parte da população do país. Constata-se que o governo federal não se tem mostrado capaz de informar adequadamente a sociedade da importância das decisões adotadas pelo sistema de defesa da concorrência para o desenvolvimento econômico do país. Apesar dessa deficiência, fica evidenciado que a cultura da concorrência se materializa com as decisões do CADE. Os principais atores nesse contexto, especialmente os empresários, reclamam sistematicamente que são prejudicados pela burocracia e pelo longo tempo despendido nessas análises. É perceptível, dessa forma, que o Brasil ainda necessita evoluir significativamente no campo da defesa da concorrência. É fundamental para o perfeito funcionamento da economia que os atos e as decisões sob a responsabilidade dos órgãos que integram o sistema de defesa da concorrência tenham maior celeridade. Observa-se que o esquema protecionista, que prevaleceu nos anos 1980 e início de 1990, isolava as empresas nacionais da concorrência estrangeira. Isso explica, parcialmente, porque o assunto relacionado à “defesa da concorrência” não recebeu uma atenção especial dos governos e dos diferentes agentes econômicos. A ausência de antecedentes sobre a aplicação da legislação de concorrência e, consequentemente, a falta de desenvolvimento jurisprudencial e doutrinário sobre o tema é evidente no caso brasileiro (CONSIDERA; CORRÊA, 2002). Por sua vez, a carência de uma cultura na área de defesa da concorrência no Brasil (MATIAS-PEREIRA, 2006c) explica em parte as pressões e a resistência de setores políticos e empresariais às decisões do CADE. É inegável que o adequado funcionamento da economia depende de o Estado exercer de maneira eficiente, eficaz e efetiva o seu papel de orientar e tutelar a liberdade de concorrência, e proibir, restringir ou sancionar condutas que atentem de forma ilegítima contra esta (POSNER, 1998). Assim, é responsabilidade do Estado dar maior celeridade e tornar mais seletivos os critérios que definem quais atos de concentração precisam ser submetidos à aprovação dos órgãos de defesa da concorrência.


O Brasil, apesar das deficiências assinaladas, está procurando evoluir na administração e aplicação das regras de defesa da concorrência. Trata-se de um esforço relevante, especialmente em um país que tem ampla história de inter venção governamental na economia e no qual a cultura da concorrência é fraca, tanto na comunidade empresarial como junto à população. À medida que o processo de globalização da economia avança, o Brasil tem que lidar com di versos casos de fusões internacionais que envolvem grandes empresas multinacionais, nos mais distintos setores, como fertilizantes, chocolates, cervejas, aço e saúde, entre outras. Está evidenciado (MATIAS-PEREIRA, 2006a, p. 63, 2007a) 8 que os casos apreciados pelo CADE – em particular os atos de concentração – têm sido tratados de acordo com os princípios da melhor prática identificada na área de defesa da concorrência. Essas práticas, entretanto, necessitam ser constantemente aperfeiçoadas, sobretudo nas questões que en volvem as agências reguladoras. A elevação da articulação entre os órgãos de defesa da concorrência com os demais órgãos de governo nos três níveis, em particular com as agências reguladoras de serviços públicos, é essencial para aumentar a concorrência e a eliminação de distorções que existem nestes setores. Isso exige uma crescente convergência na interface entre as autoridades de defesa da concorrência e das agências regulatórias. Observa-se que as normas editadas pelas agências reguladoras, em boa parte, não consideram o impacto dessas medidas na concorrência entre os agentes econômicos, e os benefícios que isso pode causar para o consumidor final. Por fim, deve-se buscar de forma permanente o fortalecimento da legislação antitruste e da gestão das políticas tanto de defesa da concorrência quanto de regulação econômica, por serem indispensáveis no processo de crescimento econômico do país.9 O NOVO SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DE CONCORRÊNCIA (SBDC)

Com a entrada em vigor da Lei n 12.529, de 30 de novembro de 2011 (a qual, por força do artigo 128 do mesmo diploma, passou a produzir efeitos apenas em 29 de maio de 2012), foi reestruturado o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), definindo um novo desenho institucional para os º

MATIAS-PEREIRA, José. A política e o sistema de defesa da concorrência no Brasil: deficiências e perspectivas. Relatório de Pesquisa. Brasília: Programa de Pós-graduação em Administração da Universidade de Brasília, 2007a. 9 A reestruturação da defesa da concorrência no Brasil, mediante o redesenho institucional do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), regulado pela Lei n o 12.529, de 2011, pode ser aceita como um avanço significativo no campo da defesa da concorrência e da regulação econômica. 8


órgãos de defesa da concorrência. A partir da nova legislação, o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência fica composto pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE/MF). O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) passa a ser composto por três órgãos: Tribunal Administrativo, Superintendência-Geral e Departamento de Estudos Econômicos. O Tribunal Administrativo assumiu as atribuições do plenário do CADE, julgando os processos administrativos de infração à ordem econômica e analisando os atos de concentração. A Superintendência-Geral assumiu as atribuições da atual Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (SDE/MJ), conduzindo investigações e propondo os compromissos de cessão de conduta, as condições de acordos em controle de concentrações e as sanções. O Departamento de Estudos Econômicos tem uma função exclusivamente técnica, sendo dirigido por um economista-chefe, com o dever de elaborar estudos e pareceres econômicos, zelando pela qualidade técnica e científica das decisões. Por sua vez, a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE/MF) passa a adotar o papel de advocacia da concorrência, podendo opinar sobre aspectos concorrenciais de normas e políticas em vigor, não passando mais a elaborar pareceres imprescindíveis em análises de atos de concentração econômica e pareceres facultativos em processos de investigação de infração à ordem econômica. A finalidade do processo administrativo, conforme dispõe o artigo 1 da Lei n 12.529/2011, é de prevenir e reprimir as infrações contra a ordem econômica, de acordo com os princípios constitucionais norteadores da ordem econômica, especialmente a liberdade de iniciativa, livre concorrência, função social da propriedade, defesa da concorrência e repressão ao abuso do poder econômico. Ressalte-se que, entre as mudanças contidas na Lei n 12.529/11, está a necessidade de prévia aprovação do CADE nas operações de “Merger and Acquisition” – M&A (fusões e/aquisições). Essa medida inovadora não ocorria anteriormente, visto que a análise pelo Conselho era feita após a concentração empresarial, sistemática esta adotada por poucos países. A nova lei também alterou a forma de punição de condutas anticompetitivas, passando para percentual do faturamento do ramo de atividade da infração, fórmula essa que se mostra mais justa frente o antigo regramento que calculava o percentual com base no faturamento bruto da empresa, independentemente das várias frentes mercadológicas em que a empresa possa atuar. Com essas mudanças, o SBDC busca dar maior celeridade aos atos de concentração, por meio da análise prévia, com decisões mais rápidas e novos critérios de notificação, além da busca de aperfeiçoamento do combate a cartéis e a promoção de melhorias na negociação de Programa de Leniência. Pode-se arguº

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mentar, assim, que a nova estrutura do SBDC, caso funcione de maneira efetiva, irá contribuir para aumentar a segurança jurídica, notadamente pelos benefícios decorrentes da análise prévia das operações de concentrações empresariais, além da melhoria da eficiência de seu funcionamento e estrutura, o que produzirá efeitos benéficos para a economia de mercado e a livre concorrência. CONCEITOS BÁSICOS RELACIONADOS À DEFESA DA CONCORRÊNCIA

É importante, preliminarmente, na definição dos conceitos básicos sobre a defesa da concorrência, conceituar o termo “ordem econômica”. Ordem econômica deve ser entendida como um conjunto de princípios estabelecidos pela Constituição Federal do Brasil em seu título VII (arts. 170 a 192), e que tem por objetivos fixar os parâmetros da atividade econômica, coordenando a atuação dos diversos sujeitos que põem em prática essa atividade. A predominância de uma economia social de mercado, que valoriza o capitalismo democrático, enfatiza o direito de propriedade individual e sua consequência inarredável – o princípio da liberdade de iniciativa – como fatores indispensáveis para o progresso e o impulso da atividade econômica. Defendem-se, porém, ao mesmo tempo, os princípios da função social da propriedade, da livre concorrência, de respeito aos direitos dos consumidores e dos trabalhadores. Propugna-se, em especial, pela presença regulamentadora do Estado, mas também por uma presença atuante nos casos em que a lei especifica como necessários. Feitas essas observações, torna-se relevante, metodologicamente, notadamente após a reestruturação do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), com a edição da Lei n 12.529, de 2011, 10 conceituar os principais termos utilizados na discussão do tema defesa da concorrência. Esses termos foram apropriados do glossário básico de defesa da concorrência, do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE, 2012). º

CONCEITOS BÁSICOS NA ÁREA DE DEFESA DA CONCORRÊNCIA

• Livre concorrência O princípio da livre concorrência está previsto no artigo 170, inciso IV, da Constituição Federal, e baseia-se no pressuposto de que a concorrência não pode ser restringida por agentes econômicos com poder de mercado. Veja, a esse respeito, a Lei n 12.529, de 30 de novembro de 2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência; dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações . 10

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Em um mercado em que há concorrência entre os produtores de um bem ou serviço, os preços praticados tendem a manter-se nos menores níveis possíveis e as empresas precisam buscar constantemente formas de se tornarem mais eficientes para que possam aumentar os seus lucros. À medida que tais ganhos de eficiência são conquistados e difundidos entre os produtores, ocorre uma readequação dos preços, que beneficia o consumidor. Assim, a livre concorrência garante, de um lado, os menores preços para os consumidores e, de outro, o estímulo à criatividade e à inovação das empresas. • Monopólio O monopólio é a situação em que há apenas um fornecedor de determinado bem ou serviço no mercado. Nesse caso, o monopolista pode diminuir sua produção para elevar os preços até atingir o ponto em que a quantidade produzida, multiplicada pelo preço praticado, gera à empresa o lucro máximo. Os preços artificialmente elevados excluem consumidores potenciais do bem ou produto e, por não existirem outras empresas disputando o mercado, o monopolista não tem tantos incentivos para buscar inovações tecnológicas e formas mais eficientes de operar. • Monopólio natural Em alguns casos, o monopólio pode ser a forma mais eficiente de se produzir um bem ou serviço. Essa situação, conhecida como monopólio natural, é geralmente observada quando existem elevadas economias de escala ou de escopo em relação ao tamanho do mercado. Em tais condições, torna-se ineficiente ter duas ou mais empresas em operação e, a fim de afastar os abusos por parte do monopolista, faz-se necessária a regulação do mercado. Esse é um dos papéis desempenhados pelas agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANP etc.) em conjunto com o CADE. • Monopsônio O monopsônio é uma situação semelhante ao monopólio, só que pelo lado do consumidor, ou seja, é o caso em que há apenas um comprador para determinado bem ou serviço e diversos fornecedores. Nesse caso, assim como ocorre no monopólio, o poder de mercado, agora exercido pelo comprador único, pode levar à perda de bem-estar econômico para a sociedade. • Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), conforme prevê o artigo 3 da Lei n 12.529/2011, é composto pelo Conselho Administrativo de º

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Defesa Econômica (Cade) e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico (Seae), do Ministério da Fazenda. O CADE tem as atribuições de analisar e aprovar ou não os atos de concentração econômica, de investigar condutas prejudiciais à livre concorrência e, se for o caso, aplicar punições aos infratores e de disseminar a cultura da livre concorrência. A Seae, por sua vez, realiza a chamada “advocacia da concorrência” perante órgãos do governo e a sociedade. • Ato de Concentração Econômica De acordo com o artigo 90 da Lei n 12.529/2011, os atos de concentração são as fusões de duas ou mais empresas anteriormente independentes; as aquisições de controle ou de partes de uma ou mais empresas por outras; as incorporações incorporações de uma ou mais empresas por outras; ou, ainda, a celebração de contrato associativo, consórcio ou joint-venture entre duas ou mais empresas. Apenas não são considerados atos de concentração, para os efeitos legais, os consórcios ou associações destinadas às licitações promovidas pela administração pública direta e indireta e aos contratos delas decorrentes. decorrentes. O artigo 88 da referida lei prevê que os atos de concentração serão obrigatoriamente submetidos à aprovação do CADE quando, pelo menos, um dos grupos econômicos envolvidos tenha registrado, no ano anterior, faturamento bruto anual ou volume de negócios total no país equivalente ou superior a R$ 400.000.000,00 400.000.000,00 (quatrocentos (quatrocentos milhões de reais), e, pelo menos, um dos outros grupos econômicos envolvidos tenha registrado, no ano anterior, um faturamento bruto anual ou volume de negócios total no país equivalente ou superior a R$ 30.000.000,00 (trinta milhões de reais). O controle dos atos de concentração econômica que devam ser obrigatoriamente submetidos à aprovação do CADE CADE será prévio, o que significa que tais atos não poderão ser consumados antes de apreciados pelo Conselho. Ou seja, até a decisão final sobre o ato de concentração, deverão ser preservadas as condições de concorrência entre as empresas envolvidas. Vale ressaltar que o CADE terá de realizar este controle em, no máximo, 240 (duzentos e quarenta) dias, a contar do protocolo da petição dos envolvidos ou da emenda desta petição. O procedimento de análise dos atos de concentração é disciplinado pelos artigos 53 a 65 da lei, ao passo que a definição de atos de concentração, os requisitos que tornam sua submissão obrigatória, os casos em que não podem ser aprovados ou em que o CADE poderá impor restrições ou condições à aprovação são previstos pelos artigos 88 a 91. º

• Conduta Anticompetitiva Condutas anticompetitivas anticompetitivas são quaisquer atos adotados por pessoas físicas e jurídicas que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ain-


da que não sejam alcançados: (i) limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; (ii) dominar mercado relevante de bens ou serviços; (iii) aumentar arbitrariamente os lucros; e (iv) exercer de forma abusiva posição dominante. São exemplos de condutas que podem ser punidas nos termos do artigo 36 da Lei n 12.529/2011: a fixação de preços ou condições de venda entre concorrentes (cartel), ajustes de preços e condições em licitações públicas (cartel em licitações), discriminação de preços, venda casada, recusa de negociação, prática de preços predatórios e destruição de matérias-primas (açambarcamento). É importante ressaltar que a existência de estruturas concentradas concentradas de mercado, como monopólios ou oligopólios, em si, não é ilegal do ponto de vista concorrencial. O que ocorre é que nesses casos há maior probabilidade de exercício de poder de mercado e, portanto, maior potencial de ocorrência de condutas anticompetitivas. A Superintendência-Geral Superintendência-Geral do CADE pode iniciar as investigações por iniciativa própria ou a partir de representação de quaisquer interessados. Além disso, a SG, por meio da Procuradoria do CADE, pode obter autorização judicial para proceder a diligências de busca e apreensão de documentos e materiais relevantes para suas investigações. Após a devida instrução, que se dá em processo administrativo no qual se asseguram os direitos ao contraditório e à ampla defesa, a SG emite parecer não vinculativo, no qual se manifesta pela procedência ou não da denúncia e encaminha o feito ao julgamento do Tribunal Administrativo do CADE. º

22 Criação e atribuições das agências reguladoras no Brasil “A capacidade regulatória do Estado, intervindo quando necessário na vida econômica e social é inerente ao próprio Estado, desde o início da sua existência.”

(Matias-Pereira, 2006a)

O ESTADO COMO ENTE REGULADOR

O Estado, entendido como poder político, que possui uma estrutura organizacional e política, é o garantidor da existência dos contratos e da propriedade, essenciais para a sobrevivência do sistema capitalista. Nesse sentido, pode-se afirmar que a capacidade regulatória do Estado, intervindo quando necessário na vida econômica e social, é inerente ao próprio Estado, desde o início da sua existência. A redução acentuada da intervenção direta exige uma nova forma de intervenção do Estado. Assim, a criação de agências reguladoras decorre dessas mudanças do papel do Estado, em que ele deixa de ser produtor e assume a sua função de ente regulador. Verifica-se que a criação dessas agências nasceu da necessidade de normatizar os setores dos serviços públicos delegados, bem como buscar o equilíbrio e harmonia entre o Estado, usuários e delegatários (BANDEIRA DE MELLO, 2013). 1 Na Alemanha, esse novo conceito foi chamado BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. Bandeira de Mello define as agências reguladoras como “autarquias sob regime especial que ultimamente foram criadas com a finalidade de disciplinar e controlar certas atividades”. 1


de “economia social de mercado”. Logo, se há uma regulação, não é o liberalismo puro; e também não é correto afirmar que esse modelo se aproxima dos conceitos socialistas, pois há concorrência entre a iniciativa privada na prestação de serviços. Nesse contexto, a ideia é a de um capitalismo regulado, que visa evitar crises. Entretanto, Entretanto, não deixa de ser um modo de interferência do Estado na economia. A teoria teoria regulatór regulatória ia trata trata preferenc preferencialme ialmente nte das das ativid atividades ades econômica econômicas, s, visvisto que a regulação torna-se necessária onde existem falhas nos mercados, em especial aqueles que possuem características próximas aos monopólios naturais. Tendo como objetivo final fi nal criar condições condiçõe s adequadas para a manutenção da concorrência – regulando preços, qualidade e barreiras de entrada e saída –, visa proteger no final do processo tanto o consumidor como a empresa capitalista. Deve-se ressaltar que a regulação vai mais além dos conceitos econômicos, pois cuida também das questões que envolvem a saúde, segurança e o meio ambiente. No modelo brasileiro, temos um sistema de regulação bastante complexo, visto que participam desse processo novos entes governamentais governamentais – agências reguladoras –, governo, concessionárias e usuários de serviços públicos. ASPE AS PECT CTOS OS CONC CO NCEI EITU TUAI AIS S DA REGU RE GULA LAÇÃ ÇÃO O

No elenco das atividades mais relevantes desenvolvidas pelo Estado no mundo contemporâneo, destaca-se destaca-se a regulação. A regulação pode ser entendida, num sentido amplo, como ocorre a coordenação entre empresas, consumidores e os distintos órgãos do governo, após a edição de leis, regulamentos e outras normas editadas pelo Poder Público e por entidades que possuem – por delegação go vernamen vernamental tal – poderes poderes regula regulatóri tórios os ou normativ normativos. os. Regist Registre-s re-see que a regulaçã regulaçãoo – que pode ter um caráter genérico (quando aplicada à economia ou sociedade como um todo) ou setorial – tem como objetivo principal o de estimular, vedar ou determinar comportamentos envolvendo determinados mercados que, por suas características específicas, necessitam da interferência do Estado. As agências agências reguladoras integram a administração pública indireta. Devem ser entendidas como pessoas jurídicas de direito público e consideradas como autarquias especiais, cuja principal função é o controle de pessoas privadas responsáveis pela prestação de serviços públicos, sob o regime de concessão ou permissão. Cabe a essas agências a tarefa de regular a prestação de serviços públicos e organizar e fiscalizar esses serviços – ofertados por concessionárias concessionárias ou permissionárias –, com o objetivo de garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade.2 É importante não confundir agências reguladoras com as agências executivas. Estas últimas são pessoas jurídicas de direito público (cujo objetivo principal é a execução de atividades admi-

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Criação e atribuições das agências reguladoras no Brasil 189

A regulação, regulação, tendo tendo como referência as suas finalidades, pode ser econômica, social ou administrativa. administrativa. • A regulação econômica visa permitir a criação de uma estrutura ins-

titucional para agentes econômicos, empresas e mercados. Tem como objetivo principal facilitar, limitar ou intensificar os fluxos e trocas de mercado, por meio de políticas tarifárias, princípios de confiabilidade do serviço público e regras de entrada e saída do mercado. 3 • A regulação social é a que atua na provisão dos bens públicos e na proteção do interesse público, estabelecendo parâmetros para saúde, segurança e meio ambiente e os mecanismos de oferta dos mencionados bens. • A regulação administrativa refere-se à intervenção nos procedimentos administrativos e burocráticos, bem como aos procedimentos administrativos adotados pelo Poder Público em sua relação com os administrados.4 ATIVI ATI VIDA DADE DE DE REGU RE GULA LAÇÃ ÇÃO O

A criação criação das das agências agências de regulação no Brasil Brasil foi resultado de uma uma profunprofunda transformação na relação do aparelho estatal com a sociedade, em especial com a ordem econômica (MATIAS-PEREIRA, 2012b). Em decorrência dessas transformações transformações do papel do Estado brasileiro, teve início a criação das agências reguladoras. reguladoras. A atividade de regulação consiste na definição do marco regulatório, o conjunto de regras, orientações, medidas de controle e de valoração que permitem exercer controle social sobre serviços públicos, definido e administrativas) que podem celebrar contrato de gestão com o propósito de obter redução de custos, bem como promover a maximização e o aperfeiçoamento na prestação de serviços públicos. Essas agências possuem um elevado nível de autonomia financeira e administrativa. 3 A regulação econômica, conforme assinala Matias-Pereira Matias-Pereira (2006a), cuida daquelas intervenções destinadas a corrigir imperfeições, como, por exemplo, a existência de traços de monopólio natural, e, assim, melhorar o funcionamento do mercado. Nesse sentido, busca a maximização da eficiência em mercados caracterizados pela concentração de poder econômico (monopólio ou oligopólio) e naqueles onde existem níveis elevados de barreiras à entrada. A regulação justifica-se, também, pelas falhas de mercado relacionadas com as externalidades, para a correção de assimetrias de informação e poder, poder, e a intervenção para facilitar a transição para regimes de mercado e melhorar a deficiente provisão de bens públicos. 4 GONÇALVES, Pedro. Regulação das telecomunicações. Coimbra: Centro de Estudos de Direito Público e Regulação – Universidade de Coimbra, 2002. A regulação administrativa, para o autor, refere-se às normas jurídicas editadas pela Administração Pública no exercício da função administrativa. Esse tipo de regulação concretiza-se no próprio exercício, pela administração, decorrente de seu poder de definir normas para permitir a interpretação das leis.


nistrado por órgão público específico estruturado estruturado para exercer adequadamente as medidas e ações que se fizerem necessárias ao ordenamento do mercado e à gestão do serviço público. Verifica-se Verifica-se que nas atividades regulatórias regulatórias estão presentes três atores que se articulam no cenário da produção do serviço público: o produtor da utilidade pública; o usuário ou consumidor do bem ou serviço; e, por fim, o Poder Poder Público, que é o titular de produção ou exploração da utilidade pública. Sustenta Peci (2007) 5 que a regulação é intervenção e restrição da escolha baseada em interesses particulares pelo Poder Público, ou seja, regulação busca estabelecer as regras do jogo e é uma função social. Para a autora, a regulação coincide em parte com a atuação da Administração Pública, na medida em que promove a aplicação das leis ao contexto das relações econômicas e sociais. Nesse sentido, alerta Peci (2007) que esses órgãos devem exercer políticas regulatórias, regulatórias, que têm como objetivos: defesa da concorrência no mercado; defesa do usuário do serviço público; manutenção do equilíbrio econômico-financeiro no mercado, evitando que os usuários sejam lesados ou negligenciados pelo prestador de serviço. Deve-se observar que, ainda que essas agências reguladoras sejam autônomas, devem estar submetidas ao controle do Estado. Assim, como entidades de Direito Público, devem submeter-se aos Tribunais de Contas, 6 Ministério Público etc.; em suas atividades-fim, atividades-fim, devem submeter-se aos controles do Executivo, do Legislativo e de instâncias da sociedade civil; e, como qualquer órgão da sociedade, submetem-se ao controle do Judiciário. A criação criação das agências agências regulado reguladoras ras está estreita estreitament mentee relaciona relacionada da com a necessidade em ofertar maior garantia à segurança jurídica das empresas que realizaram investimentos de longo prazo. Além disso, elas possibilitam que ocorra a persecução de políticas públicas de longo prazo, na medida em que estariam relativamente imunes às pressões políticas por parte dos governantes, que em muitos casos aspiram obter resultados de curto e médio prazo nas suas ações. Assim, verifica-se verific a-se que as agências reguladoras que foram criadas sob a forma de autarquias com regime jurídico especial possuem maior independência nos seguintes pontos: independência política de seus gestores, que são investidos de mandato e têm estabilidade no cargo durante um prazo fixo; independência técnica decisional, na qual devem predominar motivações apolíticas para seus atos, que devem basear-se em decisões técnicas; independência normativa, necessária para o exercício da competência reguladora dos setores de atividades de interesse público a seu cargo; e independência PECI, A. (Org.). Regulação no Brasil: desenho, governança, avaliação. São Paulo: Atlas, 2007. 6 BRASIL. Tribunal de Contas da União. O controle externo das agências reguladoras. Questões relevantes relevant es sobre o setor elétrico elétri co e de petróleo e gás natural. natura l. Brasília: Brasília : TCU/SEDIP, TCU/SEDIP, 2003. 5


gerencial orçamentária e financeira ampliada, com atribuição legal de fontes de recursos próprios. Sustenta Fachin (1998) 7 que as agências reguladoras estão instituídas com base num modelo que coloca a agência reguladora no centro de um triângulo isósceles, tendo o Governo num dos vértices e os operadores (empresas reguladas) e os usuários nos outros dois vértices, tentando obter uma equidistância do órgão regulador destes agentes. Pode-se argumentar, portanto, que as agências reguladoras possuem competências e características específicas, que as tornam diferenciadas, conforme delineadas a seguir: i.

competências regulatórias: são as atribuições normativas, administrativas stricto sensu e contratuais, pelas quais o Estado, de maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla, ou influencia o comportamento dos particulares; ii. a nomeação dos membros do seu colegiado diretor necessita contar com a prévia aprovação do Poder Legislativo; iii. autonomia orgânica: seus dirigentes são nomeados por prazo determinado, vedada a exoneração sem justa causa e sem prévio contraditório; iv. autonomia funcional: seus atos não podem ser revistos pelo Poder Executivo, que apenas pode fixar as diretrizes gerais de políticas públicas a serem seguidas. Nesse contexto, assinala Moreira Neto (2001, p. 162) 8 que: “Essa competência normativa atribuída às agências reguladoras é a chave de uma desejada atuação célere e flexível para a solução, em abstrato e em concreto, de questões em que predomine a escolha técnica, distanciada e isolada das escolhas abstratas político-administrativas, que são a arena de ação dos parlamentos, e que depois se prolongam nas escolhas administrativas discricionárias, concretas e abstratas, que prevalecem na ação dos órgãos burocráticos da Administração direta.”

FACHIN, R. C. Reforma do Estado e agências de regulação: o caso do Rio Grande do Sul. SEMINÁRIO INTERNACIONAL SOBRE REESTRUTURAÇÃO E REFORMA DO ESTADO: BRASIL E AMÉRICA LATINA NO PROCESSO DE GLOBALIZAÇÃO. Anais... São Paulo: FEA/FIA/USP, 1998. 8 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do direito administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. 7


É pertinente ressaltar que nos Estados Unidos, onde foi criado o modelo chamado de “regulador”, observa-se uma oscilação no poder das agências, ora maior, ora menor, variando de acordo com o período histórico. O sistema adotado no Brasil é baseado no modelo norte-americano, em uma época em que as agências concentravam alto grau de poder. Várias nações contam com agências reguladoras e o seu número varia de acordo com cada país. Os EUA contam com 72 agências; o Canadá com 15; Argentina, 12; Dinamarca, 9; Holanda, 7; Alemanha e Suíça, 6; China, 5 e França, 4 (MATIAS-PEREIRA, 2012b). Embora atuem em um contexto de amplas dimensões, seus poderes são delimitados por lei. O âmbito de atuação passa por diversas áreas, sendo as mais importantes aquelas relacionadas a fiscalização, regulamentação, regulação e, por vezes, arbitragem e mediação. Deve-se lembrar que, para possuir esses poderes, quando concebidas, as agências foram dotadas de personalidade jurídica de direito público. Cada agência reguladora no Brasil foi criada por uma lei específica. O Brasil conta, na atualidade, com 12 autarquias especiais federais com função reguladora. São elas: a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), a Agência Nacional do Petróleo (ANP), a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), a Agência Nacional das Águas (ANA), a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), a Agência Nacional do Cinema (ANCINE), a Agência de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE), a Agência de Desenvol vimento da Amazônia (ADA) e a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC). ASPECTOS RELEVANTES PARA A CRIAÇÃO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

A criação de Agências de Regulação foi resultado de profunda transformação na relação do aparelho estatal com a sociedade, em especial com a ordem econômica. A lógica da intervenção estatal prevalecente entre nós até pouco tempo era centrada na supremacia do interesse público (entendido como interesse do Estado/nação) sobre os interesses privados. Esse interesse público era incontrastável pelo indivíduo. Os objetivos perseguidos pelo Estado eram de natureza geral, mormente sem grande preocupação com o equilíbrio específico do setor em que recaía essa intervenção. O Estado passa a desempenhar o papel de regulador em detrimento do papel do Estado produtor de bens e serviços. O que se torna relevante para o advento da atividade regulatória estatal não é mais a supressão da inter venção estatal direta na ordem econômica, mas basicamente: (i) a separação entre o operador estatal e o ente encarregado da regulação do respectivo setor; e (ii) a admissão do setor regulador da existência de operadores privados


competindo com o operador público (introdução do conceito de competição em setores sujeitos à intervenção estatal direta). A regulação é uma maneira de intervenção estatal na economia, que nos seus pressupostos, objetivos e instrumentos é significativamente distinta da intervenção direta no domínio econômico. Assim, a intervenção regulatória (no que diz respeito aos seus pressupostos) está mais direcionada pela sua característica de mediação do que pela imposição de objetivos e comportamentos definida pela autoridade do Estado. Dessa forma, a autoridade do Estado não é exercida de forma impositiva, mas atua como mediador de interesses e tutela as hipossuficiências. Quanto aos objetivos, diferentemente do que ocorre na intervenção estatal direta, se deslocam dos interesses do Estado-nação e passam a se identificar mais com os interesses da sociedade (tanto os interesses dos cidadãos – consumidores efetivos ou potenciais de bens econômicos – quanto os interesses subjacentes às relações econômicas). A regulação, em relação aos instrumentos, vai necessitar da criação de instrumentos de intervenção estatal que possam viabilizar a efetivação dessa nova maneira de relacionamento entre o Estado e os agentes econômicos. Os contextos para a prática da regulação devem ser compatíveis ao exercício da mediação e da interlocução com os agentes que atuam no setor objeto da regulação. As políticas regulatórias, nesse contexto, são caracterizadas pelas opções do ente incumbido da atividade regulatória acerca dos instrumentos de regulação a seu dispor, visando à consecução das pautas de políticas públicas estabelecidas para o setor regulado. A definição de políticas regulatórias envolve a ponderação a respeito da necessidade e da intensidade da intervenção. Envol ve a escolha dos meios e instrumentos que, no âmbito das competências regulatórias, melhor se coadunam para, de forma eficiente, ensejar o alcance das políticas públicas setoriais (MARQUES NETO, 2001, p. 8). A moderna noção de regulação remete à ideia de equilíbrio em dado sistema regulado, o qual poderá envolver a introdução de interesses gerais, externos ao sistema, que deverão ser processados pelo regulador de modo que a sua consecução não acarrete a inviabilidade do setor regulado. Por isso, a ação estatal passa a depender do equilíbrio entre os interesses privados (competição, respeito aos direitos dos usuários, admissão da exploração lucrativa de atividade econômica) e as metas e objetivos de interesse público (universalização, redução de desigualdades, modicidade de preços e tarifas, maiores investimentos etc.). É perceptível, no que se refere ao foco da regulação, que a experiência entre as agências é desigual, embora se possa constatar em praticamente todas elas a eleição da defesa do interesse do usuário como mote central de suas ações. Esse aspecto se mostra mais visível em agências que regulam a prestação de serviço público, nas quais questões como metas de universalização, parâmetros de qualidade, exigências de atendimento correto ao consumidor e política tarifária indicam uma tendência de se orientar de forma mais contundente o objetivo da regulação no interesse do usuário.


Quadro 22.1 Justificativas para a criação de agências reguladoras . •

A utilização de agências como instrumento de Estado para regulação dos setores de infraestrutura decorre da existência simultânea de falhas de mercado e do longo prazo de maturação dos investimentos em infraestrutura.

•

Nos monopólios naturais, somente é viável uma firma no setor. Assim, a regulação deve garantir que os ganhos de escala sejam apropriados pelos consumidores.

•

A reconhecida existência de grandes barreiras à entrada de novas firmas; a regulação deve criar mecanismos que assegurem esse processo.

•

A existência de “externalidades” negativas (poluição, devastação ambiental etc.); a regulação deve limitá-la ou taxá-la eficientemente.

•

A regulação garante incentivos para que os consumidores se beneficiem dos ganhos de eficiência.

•

As agências de Estado garantem a estabilidade das regras e viabilizam o investimento privado de longo prazo.

Fonte:

Matias-Pereira (2006a, 2012b), com adaptações.

O PROGRAMA NACIONAL DE DESESTATIZAÇÃO E AS AGÊNCIAS REGULADORAS

Observa-se que o Programa Nacional de Desestatização, que foi instituído no governo Collor (Lei n o 8.031, de 12 de abril de 1990, posteriormente re vogada pela Lei n o 9.491, de 9 de dezembro de 1997), foi o responsável por profundas mudanças no papel do Estado brasileiro, que passou de um Estado produtor para o de Estado regulador. As bases filosóficas do programa de desestatização brasileiro tiveram como referência o modelo inglês, no qual caberia ao Estado cuidar do bem-estar social, dentro de um contexto de liberdade individual, cabendo à iniciativa pri vada a geração de lucros e riqueza. Sob o aspecto pragmático, o programa nacional foi copiado do modelo espanhol, tendo como propósito obter uma maior eficiência na geração de riquezas pelas empresas. Diante da escassez de recursos, o Estado brasileiro optou em empregá-los naquelas atividades que lhe seriam inerentes, transferindo as demais para o setor privado (SOUTO, 2001, p. 24-25). 9 O Programa tinha como objetivos:

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Desestatização: privatização, concessões, terceirizações e regulação. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. 9


i.

reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público; ii. contribuir para a diminuição da dívida pública; iii. permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada; e iv. permitir que a Administração Pública concentre seus esforços nas ati vidades em que a presença do Estado seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais. Verifica-se que o programa, no seu conjunto, foi concebido para atender ao denominado princípio da subsidiariedade, constante no art. 173 da Constituição Federal do Brasil.


QUESTÕES PARA DISCUSSÃO Parte VI

Nesta Parte VI do livro – Capítulos 21 e 22 –, tem-se como propósito debater os temas que tratam do Sistema de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica; e das Agências Reguladoras no Brasil. Exercícios referentes à Parte VI

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, elabore (preferencialmentte em grupos) uma síntese sobre os instrumentos legais utilizados pelo Estado, por meio das agências de concorrência (antitruste) para preservar e promover a livre concorrência nos mercados. Debater em sala de aula. 2. Faça uma síntese da relevância da atividade de defesa da concorrência e regulação econômica no Brasil. Debater o tema em sala de aula. 3. Elabore uma síntese dos critérios de análise dos atos de concentração no Brasil. Debater o tema em sala de aula. 4. A redução acentuada da intervenção direta exige uma nova forma de inter venção do Estado. Faça uma síntese sobre as motivações para a criação de agências reguladoras no Brasil. Debater em sala de aula. 5. Faça uma síntese dos objetivos do Programa Nacional de Desestatização, de 1990, instituído no governo Collor. Debater em sala de aula as principais mudanças provocadas pelo programa no papel do Estado brasileiro. Vamos debater na Parte VII, a seguir, os temas que tratam dos fundamentos constitucionais do Estado e de controle da Administração Pública no Brasil.

Parte VII

Fundamentos Constitucionais do Estado e de Controle da Administração Pública no Brasil

23 Fundamentos constitucionais do Estado e da Administração Pública “A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente público, quanto à sua administração.”

(Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, 1789)

INTRODUÇÃO

A Administração Pública, na ótica constitucional, é a atividade concreta e imediata que o Estado realiza a fim de alcançar os interesses coletivos. A Constituição da República Federativa do Brasil cuida dos princípios que norteiam a Administração Pública, com o propósito de explicitar normas essenciais ao agente público, devendo respeitá-las, mesmo quando se trate de atos discricionários, conhecidos por sua flexibilidade na forma de conveniência e oportunidade. Assim, a Constituição Federal norteia a Administração Pública de maneira que ela seja legal, moral, impessoal, pública, eficaz e atinja a finalidade com vistas ao interesse público. Essas recomendações estão delineadas, em especial, nos arts. 1 , 3 e 37 da Constituição Federal: º

º

A REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

A República Federativa do Brasil, conforme definido no art. 1 o da Constituição Federal de 1988,


“é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e o Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político”.

Em seguida, no seu art. 3 o, estabelece que são objetivos fundamentais da República construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvol vimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos. A Constituição Federal de 1988, em relação à Administração Pública, no art. 37 define que “A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.” Fica evidenciado, assim, que a função da Administração Pública é atender, sem discriminação, as pessoas que habitam um país ou quaisquer de suas subdivisões. É necessário observar que a União, Estados, Municípios e o Distrito Federal são Entidades Estatais de Direito Público, com poderes políticos e administrativos. Deve-se entender “Entidade” como a pessoa jurídica ou privada; Entidades Estatais, pessoas jurídicas de Direito Público; Entidades Autárquicas, pessoas jurídicas de Direito Público e Natureza Administrativa, criadas por lei específica para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam nos termos de suas próprias leis e regulamento próprio, podendo desenvolver atividades econômicas, educacionais e previdenciárias. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O termo administração é definido como “(i) o ato, processo ou efeito de administrar; (ii) o ato de reger, governar ou gerir negócios públicos” (HOUAISS, 2001, p. 86). O adjetivo público indica algo “(i) relativo ou pertencente a um povo, a uma coletividade; (ii) relativo ou pertencente ao governo de um país, estado, cidade etc.; (iii) que pertence a todos, comum; (iv) que é aberto a quaisquer pessoas; (v) sem caráter secreto; manifesto transparente” (HOUAISS, 2001, p. 2330). Enquanto o adjetivo público tem origem no século XIII, o substantivo administração surge no século XIV.

Fundamentos constitucionais do Estado e da Administração Pública 201

A Administração Pública é a soma de todo o aparelho de Estado, estruturada para realizar os serviços públicos, visando à satisfação das necessidades da população, ou seja, o bem comum. Assim, administrar é gerir, por meio da prestação e execução, os serviços públicos. A Administração Pública, dessa forma, deve atuar como um eixo de transmissão entre o governo e a sociedade com o objetivo de concretizar o bem comum. O aparelho de Estado, em sentido amplo, no contexto da Administração Pública, deve ser entendido como a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário; e três níveis: União, Estados e Municípios. O aparelho do Estado é constituído pelo governo, ou seja, por uma cúpula dirigente nos três poderes, por um corpo de funcionários e pela força militar. Deve-se ressaltar que as atribuições dadas pela Constituição Federal de 1988 ao Ministério Público tornaram aquela instituição praticamente um “quarto poder”. Para Matias-Pereira (2010a, p. 10), 1 a expressão Administração Pública, num sentido amplo, é todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, processos, instituições e outras formas de conduta humana, que determinam: (a) como se distribui e se exerce a autoridade política; (b) como se atendem aos interesses públicos. Assim, a Administração Pública pode ser entendida como a estrutura do Poder Executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas. Apresenta-se como um conjunto de atividades diretamente destinadas à execução concreta das tarefas consideradas de “interesse público” ou comum numa coletividade ou numa organização estatal. Administração Direta: (i) estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; (ii) conjunto de unidades organizacionais que integram a estrutura administrativa de cada um dos poderes da União, dos Estados e dos Municípios, abrangendo não só as unidades destituídas de autonomia, mas também os órgãos autônomos e os fundos. Essa expressão é utilizada também para designar a forma de execução em que as ações são realizadas diretamente pelos órgãos públicos. Assim, diz-se que uma obra ou serviço é executado por administração direta quando as atividades que produzem o resultado final são desempenhadas, no todo ou em grande parte, por entidades públicas. Embora a administração direta seja integrada também pelas unidades das estruturas dos poderes Legislativo e Judiciário, no seu emprego mais usual, a expressão designa apenas o conjunto de unidades que são subordinadas à Chefia do Poder Executivo (SANCHES, 1997). Administração Indireta: Conjunto de entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria, compreendendo: autarquias; empresas públicas; sociedades de economia mista; e fundações públicas.

1

MATIAS-PEREIRA, J. Manual de gestão pública contemporânea. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2010.


CONCEITOS JURÍDICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os conceitos jurídicos de Administração Pública são: o formal ou estrutural, e o material ou funcional. No sentido formal, Administração Pública compreende órgãos, pessoas jurídicas e agentes que tenham sido incumbidos de exercer uma das funções do poder político, que é a função executiva (administrativa). No sentido material, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos, que é a função administrativa. A Administração Pública direta e indireta, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, Entidades, Órgãos e Agentes, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, com flexibilidade nos processos, sem ferir os trâmites legais e ações administrativas. Esses princípios visam permitir às instituições e pessoas alcançarem seus objetivos, atendendo a todos com igualdade e respeitando a Constituição Federal. ASPECTOS RELEVANTES DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

Dos princípios constitucionais elencados na Constituição Federal, merece destaque o princípio da “eficiência”. A esse respeito assinala Bahena (2004, p. 93-94): “O princípio da eficiência veio a lume como cânone constitucional da administração pública mediante a Emenda Constitucional 19/98, em resposta às mudanças encampadas no texto constitucional a partir da Emenda Constitucional 5/95, especialmente, com referência à ordem econômica e político-administrativa. [...] As transformações sucediam para uma chamada reforma gerencial do estado, pretendendo extinguir a chamada administração burocrática e incentivar a descentralização , por intermédio de parcerias com a iniciativa privada, valorizando a competência e a eficiência na prestação do serviço público.”

Para Di Pietro (2013, p. 82), o princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação dos serviços públicos. Ressalte-se que, entre os parâmetros para avaliação da eficiência da Administração Pública estão: os resultados, a gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos públicos, bem como aplicação dos recursos públicos.

Fundamentos constitucionais do Estado e da Administração Pública 203

PROBIDADE ADMINISTRATIVA

Existe uma conexão entre a probidade administrativa e o objetivo final na Administração Pública, na qual não pode prevalecer o desejo nem vontade pessoal. Na Administração Pública, a liberdade é regida por lei, que restringe os atos do gestor à satisfação e atendimento do interesse da coletividade indistintamente, obedecendo aos princípios da legalidade e impessoalidade. A condição do ato administrativo tem como principal referência a competência, o aparelho de Estado deve ter o objetivo e finalidade de satisfazer a vontade e o interesse público. A definição da expressão improbidade administrativa foi criada para especificar aquela conduta antiética que fere ou se distancia dos padrões morais admitidos por um código de conduta. Assim, conduta ímproba e conduta antiética são sinônimos. A expressão improbidade administrativa, em geral, é empregada para definir toda e qualquer violação ética no trato da “coisa pública”. A doutrina se divide em duas correntes que conferem amplitude diversa à expressão: (i) define aquela conduta que se desvia do dever de condução da “coisa pública” de acordo com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; ou (ii) define apenas aquela conduta desonesta que lesa o patrimônio público. Para um número significativo dos teóricos que cuidam da prática jurídica do controle ético da Administração Pública, o seu desvio, independentemente do dano causado, mas apenas por se tratar de ato desonesto ou administração de má qualidade, significa que houve um ato de improbidade administrativa. No entanto, há uma parcela dos teóricos que entende ser improbidade somente a imoralidade que gere prejuízo ao erário. Registre-se que, a palavra moral deriva do latim moralis (relativo aos costumes) e, de acordo com a parte da filosofia que estuda os costumes, visa assinalar o que é honesto e virtuoso. Equivale, em regra, ao conceito emprestado à ética. Seu uso expressivo decorre de um dever geral determinado na Constituição Federal a todos os agentes públicos em todos os seus atos (veja o art. 37, em particular o § 4 da Constituição Federal). º

24 Sistema de controle na Administração Pública “A Administração, em uma comunidade democrática, não está sujeita apenas à lei, mas também ao orçamento. O controle democrático é o controle orçamentário.”

(Ludwig Von Mises, 1944)

CONTROLE SOCIAL E TRANSPARÊNCIA NO BRASIL

A proposta de elevar o nível de transparência do Estado brasileiro foi incluída na agenda política de controle social com o fim do período de autoritarismo que vigorou de 1964 a 1985. Argumenta Jardim (2001, p. 197) a esse respeito que, a “busca pela transparência do Estado brasileiro foi inserida na agenda política de democratização do país, após 21 anos de ditadura militar. A democratização do Estado tinha como um dos seus pressupostos o controle do seu aparelho pela sociedade civil. Para tal, a transparência do Estado, expressa na possibilidade de acesso do cidadão à informação governamental, constituía um requisito fundamental. Configurada como um direito e, simultaneamente, projeto de igualdade, o acesso à informação governamental somou-se a outras perspectivas democratizantes”. A democratização do Estado tinha como um dos pressupostos o controle do seu aparelho pela sociedade civil. Assim, a transparência do Estado, expressa na possibilidade de acesso do cidadão à informação governamental, constituía um requisito essencial. A esse respeito argumenta Bresser Pereira (2001, p. 43) que, “eficiência administrativa e democracia são dois objetivos políticos maiores da sociedade contemporânea, ainda que vistos como contraditórios pelo saber convencional. Pois bem, uma tese fundamental que orientou a Re-

Sistema de controle na Administração Pública 205

forma Gerencial de 1995 contradiz tal saber: a maior eficiência por ela buscada só se efetivará se o regime político for democrático”. É perceptível que a prática da democracia no Brasil tem se manifestado, entre outros aspectos, pela cobrança cada vez mais intensa de ética e transparência na condução dos negócios públicos. Visando responder a essas demandas, os instrumentos já existentes na administração federal foram reforçados e outros foram criados. 1 Ao nível de discurso o governo demonstra que está consciente que a corrupção drena recursos que seriam destinados a produzir e realizar bens e serviços públicos em favor da sociedade, a gerar negócios e a criar e manter empregos. A corrupção e a malversação das verbas e recursos públicos são vistos como enormes obstáculos ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente redução da atividade econômica e diminuição da qualidade de vida da população (CGU, 2008). 2 Na prática, entretanto, em que pesem os avanços, a transparência das ações do governo ainda encontra-se distante do ideal. Isso pode ser medido, por exemplo, quando avaliamos a efetividade dos recursos aplicados na área social no país (MATIAS-PEREIRA, 2013b). 3 Os resultados obtidos mostram que a má gestão na aplicação dos recursos do Estado é consequência da corrupção e da forma distorcida dos gastos que estão associados a tais atividades. Este é um problema público, no qual se constata o grande desperdício na gestão do gasto social no Brasil e seu papel como instrumento de reprodução das desigualdades existentes, todo ele derivado de seu impacto redistributivo nulo, na melhor das hipóteses, quando não regressivo. Nesse contexto, é oportuno recordar que o Estado moderno é constituído por agentes públicos que arrecadam legalmente fundos privados da sociedade. A deflagração desse processo gera estímulos para que os diversos setores organizados da sociedade procurem desviar rendas em benefício próprio. Conforme observa Silva (2001, p. 5), a instituição do Estado carrega, implicitamente, um conflito distributivo potencial entre os agentes privados que tentam se fazer representar politicamente através de grupos de pressão. Essas práticas podem ser acompanhadas pela defesa dos interesses privados dos próprios agentes públicos. Com um sistema legal estabelecido, pode-se minimizar a possibilidade de privatização dos recursos públicos decorrentes do conflito distributivo entre todos os agentes da sociedade. Fica evidenciado, assim, que a busca da transparência nos países democráticos exige a criação de instituições de controle, direito e garantia do bem Veja, a esse respeito: MATIAS-PEREIRA, José. Governança pública e transparência no Brasil: Evolução, Dificuldades e Perspectivas. RAM , p. 1-17, jul. 2013b. 2 Controladoria-Geral da União (CGU). Manual de integridade pública e fortalecimento da gestão: orientações para o gestor municipal em início de mandato. Brasília: CGU/PR, 2008. 3 MATIAS-PEREIRA, José. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e orçamento público. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2012. 1


público (FURTADO, 2006). 4 Nesse sentido, torna-se possível argumentar que a luta contra a corrupção no Brasil, a princípio, tem que ser enfrentada pelo Estado como uma ação permanente, como medida indispensável para garantir a moralidade, a partir da percepção de que a sua prática mina o respeito aos princípios democráticos e às instituições. TRANSPARÊNCIA INFORMACIONAL DO ESTADO

No debate sobre o controle da Administração Pública, torna-se relevante discutir a questão da transparência informacional do Estado. Observa-se, nesse sentido, que, entre outras consequências negativas, as tentativas de reforma da Administração Pública realizadas após 1985, especialmente a realizada no governo Collor (1990-1992), geraram uma crescente e preocupante desorganização nos centros decisórios importantes, que afetaram a memória administrativa, bem como destruíram os sistemas de produção de informações essenciais para o processo decisório governamental. Isso contribuiu para que a transparência informacional do Estado, contida nos princípios constitucionais de 1988, permanecesse abaixo das expectativas da sociedade na década de 1990. A partir da aprovação do Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995, tem início a retomada dos esforços para oferecer à sociedade um conjunto de informações dos mais diversos teores, tais como: orçamentários, financeiros, de pessoal, previdência, compras, entre outros. Apesar das deficiências desses sistemas, é inegável o enorme potencial desse recurso tecnológico para a difusão da informação governamental. Destacam-se, nessa ação de estruturação de mecanismos de controle e informação gerenciais os seguintes sistemas: Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) que registra os gastos efetuados pelo Tesouro Nacional; Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR); a folha de pagamentos e os dados cadastrais dos servidores civis federais (SIAPE); Sistema de Gerenciamento da Receita e Despesa da Previdência Social; o planejamento de ações do governo; a movimentação do cadastro de fornecedores, de preços e do catálogo de materiais e serviços; e o fornecimento de informações sobre a organização governamental e suas macroatribuições. Esse esforço indica que a área privilegiada pelo Plano Diretor, e que vem tendo continuidade nos últimos anos, foi a de administração de dados com elevado suporte de recurso tecnológico, incluindo-se a Internet como fator de transparência governamental. Esse sistema de informações, em que pesem os avanços, ainda não se encontra devidamente integrado, de forma que possa oferecer ao cidadão as informações que permitam visualizar com clareza todas as ações governamentais. FURTADO, Lucas R. A comunidade internacional e a corrupção transnacional: razões para combater a corrupção. Revista da CGU , Brasília: CGU, p. 43-60, 2006. 4


A esse respeito sustenta Saur (1997, p. 6) que todos os sistemas de informações desenvolvidos pelas empresas públicas federais, estaduais e municipais de informática foram feitos sem qualquer compromisso com o cidadão comum. Essa forma de atuar indica, de um lado, o reconhecimento pelo governo da importância de tornar transparentes as informações relativas à arrecadação de impostos, administração financeira e de pessoal, orçamentária, relações exteriores, segurança pública, e, por outro lado, reduz esse sistema a uma atividade operacional, na medida em que não a concebe como uma questão de Estado. CONTROLE COMO INSTRUMENTO DA DEMOCRACIA

O controle deve ser entendido como um instrumento da democracia. A existência de uma estrutura formal para controle das finanças públicas, eficiente, eficaz e efetiva, para alcance do objetivo de garantir o bom desempenho das atividades estatais realizadas no interesse do bem público é um fato comum em um Estado democrático organizado. É pertinente ressaltar, tendo como referência a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), que a sociedade tem o direito de exigir a prestação de contas dos atos praticados pelos gestores públicos sobre a sua administração. FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA DO ESTADO

A fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Estado está disciplinada nos arts. 70 a 74 da atual Carta Magna. O controle político é de exclusividade do Poder Legislativo. A este cabe, também, o controle externo, mas auxiliado pelo Tribunal de Contas ou órgão equivalente. O controle interno, na forma de sistemas, é mantido de forma integrada pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. O controle social da Administração Pública será exercido na forma prevista nos §§ 3 o e 2o dos arts. 31 e 74, respectivamente. No art. 71 da Constituição Federal estão definidas as competências de controle externo, no âmbito federal, a serem cumpridas pelo Tribunal de Contas da União, em auxílio ao Congresso Nacional. Entre essas atribuições constitucionais destacam-se: “I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluí-


das as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; [...] IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; [...] VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou ao Município.”

Quanto às finalidades dos sistemas de controle interno, assunto que foi normatizado pelo art. 74 da Constituição Federal, será abordado no capítulo seguinte. O controle direto da sociedade também foi objeto de definição constitucional: Art. 31, § 3o “As contas dos municípios ficarão, durante 60 (sessenta) dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.” Art. 74, § 2o “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ile galidades perante o Tribunal de Contas da União.”

CONTROLE DAS FINANÇAS PÚBLICAS

A Lei de Orçamento (Lei no 4.320, de 1964) 5 foi a responsável por disciplinar, no direito positivo brasileiro, a estrutura de controle da execução orçamentária, que evoluiu para a atual prescrita na Constituição Federal vigente. A citada, que trata de matéria de controle das finanças públicas, foi recepcionada pela Constituição Federal, até que seja editada a Lei Complementar de que traOs termos “controles interno e externo” aparecem com a edição da Lei n o 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. A referida Lei de Orçamento está em pleno vigor, visto que não foi editada, ainda, a Lei Complementar prevista no § 9o do art. 165 da Constituição. A Constituição de 1967 deu ênfase ao sistema de Controle Interno do Governo Federal (arts. 71 e 72). 5


ta o inciso I do art. 163 da CF. Registre-se que o projeto de lei sobre a referida matéria já tramita no Congresso Nacional, no qual se prevê a revogação da Lei no 4.320/1964. Ainda nesse contexto, as atribuições de controle externo do Tribunal de Contas da União, em auxílio ao Congresso Nacional, têm sua regulamentação específica na Lei no 8.443/1992. O controle interno, por sua vez, tem seu disciplinamento estabelecido pela Lei n o 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, que organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo federal. Silva (1996, p. 62), ao tratar do controle do Estado pelo cidadão, e de forma específica sobre o “exame das contas municipais e o papel do cidadão”, destaca os efeitos negativos da exclusão do cidadão pelo Estado em seu controle: “Lamentavelmente, as prestações de contas dos entes públicos estão apoiadas em demonstrativos de ingressos e desembolsos decorrentes da lei orçamentária anual e destinados a usuários institucionais (Tribunais de Contas, Assembleias Legislativas e Câmaras dos Vereadores) cuja preocupação é apenas de fundo jurídico-administrativo. Tal postura legalista constitui um dos graves problemas na elaboração das prestações de contas por ser inibidora da implantação de um sistema de informações voltado para o atendimento do cidadão comum, visto que os responsáveis apoiados por sua legislação antiquada acabam por estabelecer sua própria lógica de informações voltadas para usuários exclusivos e por isso mesmo cada vez mais hermética e ininteligível. [...] O sentido e finalidade do controle popular é um contraponto ao mandato do representante eleito e deve enfocar os gastos inúteis, inoportunos e imorais que algumas vezes são realizados sem identificação de seu ob jetivo real.”

MECANISMOS DE CONTROLE ADMINISTRATIVO

O controle administrativo pode ser aceito como aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais poderes exercem sobre suas próprias atividades. Esse controle busca submetê-las ao controle da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade, de conveniência e de eficiência. É a partir desses três fatores que se deve operar o controle administrativo, tendo como objetivo último o pleno e efetivo atendimento dos interesses coletivos a cargo da Admi-


nistração Pública (MEIRELLES, 1991). 6 Esse controle pode ser exercido pelos próprios órgãos internos da administração (controle hierárquico propriamente dito), como por órgãos externos incumbidos do julgamento dos recursos (tribunais administrativos) ou das apurações de irregularidades funcionais (órgãos correcionais). No seu conjunto, todos esses órgãos são instrumentos de controle administrativo. Eles podem ser preventivos, sucessivos ou corretivos. Os primeiros estabelecem formalidades e exames prévios dos atos administrativos para adquirirem eficácia e operatividade. Pelos segundos, acompanha-se a formação dos atos; e, pelos terceiros, corrigem-se os atos defeituosos ou ilegítimos. De modo geral, o sistema de controle pode ser de caráter interno ou externo. AS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL

É perceptível que as comissões parlamentares de inquérito (CPI) têm se revestido em um importante instrumento de controle social. A intensificação das apurações que vêm sendo realizadas nos âmbitos das CPIs no Congresso Nacional, por sua vez, revela uma baixa eficiência e eficácia do sistema de controle externo e interno. A criação de CPIs, prerrogativa constitucional do Poder Legislativo (§ 3o, art. 58 da CF), nos últimos anos, comprova que existe uma enorme fragilidade das estruturas formais de controle. As atividades das CPIs, ao disporem de maiores poderes de investigação – próprios das autoridades judiciais –, têm demonstrado que é possível oferecer respostas mais céleres a questões não satisfatoriamente examinadas ou mesmo omitidas de exame pelo sistema de controle instituído.

MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. 6

25 Organização do controle interno e externo na Administração Pública

CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Controle interno na Administração Pública pode ser aceito como a ação exercida, sobre si própria, pela organização responsável pelo desempenho da atividade controlada. Meirelles (1991, p. 564) assim o define: “Controle interno é todo aquele realizado pela entidade ou órgão res ponsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre o seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem.”

Deve-se ressaltar que a ação de controle interno está inserida, organicamente, em toda Administração Pública brasileira, em conformidade com o art. 74 da Constituição Federal, que estabelece a exigência de que deve ser mantido pelo Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, de forma integrada. Constata-se que a Carta Magna de 1988 deu enorme destaque ao Sistema de Controle Interno, separando-o por Poder e determinando seu funcionamento nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, de forma integrada. Também a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União – Lei n 8.730/1993 – dedica todo um capítulo ao controle interno (Capítulo III). Controle interno, conforme definido por Meirelles (1991), é o controle administrativo direto – exercido por órgão formalmente inserido na estrutura º


administrativa – que pode ser realizado de forma prévia, concomitante ou a posteriori. É essencial que a área de controle interno possa atuar com ampla liberdade, e a administração tem o dever de lhe outorgar um espaço mínimo de independência; não deve ficar restrito ao controle orçamentário e legal, podendo opinar sobre conveniência ou oportunidade da consumação do ato administrativo. Nesse sentido, torna-se relevante alertar que o princípio da eficiência tornou-se um princípio constitucional (EC n 19/1998), ao qual todo administrador está submetido. Cabe ao controle interno apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional (art. 74, IV, Constituição Federal). O Tribunal de Contas da União, no julgamento da Tomada de Contas dos Administradores, tem levado muito em consideração os Relatórios de Auditoria emitidos pelos controles internos para emitir sua decisão. São finalidades do controle interno: º

“I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”

INOVAÇÕES E MUDANÇAS NO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

No debate que envolve o fortalecimento da democracia é fundamental ter como referência o nível de confiança que a população deposita nas instituições públicas e nos seus dirigentes. Assim, a credibilidade das instituições e dos agentes públicos se transforma em um elemento fundamental para dar legitimidade ao sistema político. Nesse contexto, o esforço governamental para controlar a corrupção é uma medida indispensável no processo de recuperação da legitimidade das instituições. Nesse sentido, o governo federal vem desen volvendo ações para responder às demandas da sociedade civil. A principal medida do governo Lula, no seu primeiro governo, de 2003 a 2006, para combater a corrupção na Administração Pública foi a criação da Controladoria-Geral da União (CGU), no início de 2003. Com suas atribuições

Organização do controle interno e externo na Administração Pública 213

definidas pela Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, a CGU tem por missão a defesa do patrimônio público e o combate aos desvios e desperdícios de recursos públicos federais. Sua atuação se faz mediante a realização de auditorias, fiscalizações, análise e apuração de denúncias, implementação de políticas de prevenção à corrupção e de promoção da transparência. Sua estrutura conta com a Secretaria Federal de Controle Interno, a Ouvidoria-Geral da União, a Corregedoria-Geral da União, a Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas, e o Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção. Registre-se que a CGU trabalha de forma articulada com outras instituições relacionadas ao enfrentamento da corrupção. Atua em articulação com o Tribunal de Contas da União e em parceria com o Ministério Público da União, a Advocacia-Geral da União, o Conselho de Controle das Atividades Financeiras, a Polícia Federal, a Secretaria Nacional de Justiça, a Secretaria da Receita Federal, entre outras instituições. º

COMPETÊNCIA E JURISDIÇÃO DA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO

A Controladoria-Geral da União (CGU) atua, no Poder Executivo, como órgão central das funções de controle interno, correição, ouvidoria e prevenção e combate à corrupção. Desenvolve, ainda, ações voltadas para promoção da transparência da gestão pública, que se destacam no núcleo essencial da proposta política e do programa de metas fundamentais do governo federal. Para dar cumprimento a sua missão institucional, a CGU conta, atualmente, com duas secretarias – a Secretaria Federal de Controle Interno e a Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas, uma Corregedoria-Geral da União e uma Ouvidoria-Geral da União. Assim, com as alterações estruturais em curso, a Controladoria-Geral da União (CGU) surge diante da sociedade brasileira como um novo organismo estatal, em que se consolidou o combate sistemático à corrupção, intensificando-se o controle do dinheiro público federal em todas as suas formas e vertentes de aplicações (CGU, 2006, p. 6). Sete são as grandes diretrizes que têm balizado a atuação da Controladoria nos últimos anos: 1a) qualificação do controle interno para o cumprimento pleno de suas funções constitucionais; 2a) responsabilização administrativa como forma eficaz de combate à impunidade; 3a) ênfase em medidas de prevenção da corrupção; 4a) articulação interinstitucional;


5a) fomento ao controle social; 6a) incremento da transparência pública; e 7a) articulação internacional. PORTAL DA TRANSPARÊNCIA DA CGU

Observa-se que a criação da CGU ocorreu em um contexto de graves denúncias da existência de corrupção dentro do governo federal. Nesse sentido, a CGU foi instituída como um instrumento para dar celeridade aos processos administrativos de apuração de irregularidades capazes de produzir lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público, buscando a punição dos responsáveis no tempo oportuno e o ressarcimento aos cofres públicos. Observa-se, por um lado, que a implantação da Controladoria-Geral da União teve como principal propósito abrir um canal direto de comunicação do cidadão com o governo federal. Diversas medidas preventivas foram adotadas. Entre elas se destaca a construção e o lançamento do Portal da Transparência, site na Internet que apresenta a destinação dos recursos públicos. Os dados informam quem recebeu o recurso público, com os valores e a finalidade da destinação, identificando-os por meio do CPF, CNPJ, NIS, estimulando o controle social e o fortalecimento da cidadania. O Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br), disponibiliza de maneira direta ao cidadão informações acerca das transferências de recursos para Estados, Distrito Federal e Municípios, além de dados sobre as aplicações diretas dos Órgãos Federais e gastos dos cartões de pagamento (corporativos) do Go verno. Lançado em 2004, contendo inicialmente 80 milhões de registros, o Portal da Transparência (que recebeu mais 8,1 milhões de acesso em 2012), abrigava em junho de 2013 1.513.821.798 de informações (CGU, 2013). 1 ASPECTOS RELEVANTES DA LEI DE TRANSPARÊNCIA

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000), foi alterada no tocante à transparência da gestão, pela Lei Complementar n 131, de 27 de maio de 2009, que entrou em vigor na data de sua publicação, em 28 de maio de 2009. A inovação trazida pela referida lei foi a determinação de que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizassem, em meio eletrônico e tempo real, informações pormenorizadas sobre sua execução orçamentária e financeira. º

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Controladoria-Geral da União (CGU). Portal da Transparência. Dados das Despesas do Governo Federal. Brasília: AGU, jun. 2013. Disponível em: . 1


A Lei de Transparência (LC n 131/2009) tornou obrigatória a adoção, por todos os entes da Federação, de um sistema integrado de administração financeira e controle. Os sistemas adotados devem atender ao padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União no Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010, e na Portaria MF n 548, de 22 de novembro de 2010. A referida legislação (LC n 131/2009) definiu prazos diferentes para o cumprimento de tais dispositivos:2 º

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• União, Estados, Distrito Federal e municípios com mais de cem mil habitantes: até maio de 2010 para atender a lei. • Municípios que possuem entre cinquenta e cem mil pessoas: até maio de 2011. • Municípios com até cinquenta mil habitantes: até 28 de maio de 2013. Caso algum ente da Federação não disponibilize as informações exigidas até o prazo final, de acordo com o modelo previsto na legislação, ele ficará impossibilitado de receber transferências voluntárias de recursos da União. Além disso, o titular do Poder Executivo Municipal estará sujeito a responder por crime de responsabilidade (art. 10, itens 4 e 12, Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, e art. 1 , incisos VII e XXIII, Decreto-lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967, respectivamente). Segundo a legislação vigente (LC n 131/2009 e Decreto n 7.185/2010), devem ser disponibilizadas as diversas informações quanto à despesa e à receita, relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras, no decorrer da execução orçamentária e financeira. º

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ACES SO À INFORMAÇÃO NO BRASIL

A Lei n 12.527 (Lei de Acesso a Informação), de 18 de novembro de 2011, regulamentou o direito constitucional de acesso dos cidadãos às informações públicas. Registre-se que os seus dispositivos são aplicáveis aos três Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Ressalte-se que o direito de acesso à informação pública no Brasil foi pre visto na Constituição Federal, no inciso XXXIII do Capítulo I – dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos – que dispõe que: º

MATIAS-PEREIRA, José. Governança pública e transparência no Brasil: evolução, dificuldades e perspectivas. RAM , p. 1-17, jul. 2013b. O estudo, em questão, evidenciou que na sua grande maioria, os municípios brasileiros estão enfrentando enormes dificuldades para cumprir o disposto na Lei de Transparência (LC n 131/2009). 2

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“todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.

A Constituição também tratou do acesso à informação pública no art. 5 , inciso XIV, art. 37, § 3 , inciso II, e no art. 216, § 2 . São estes os dispositivos que a Lei de Acesso a Informações regulamenta, estabelecendo requisitos mínimos para a divulgação de informações públicas e procedimentos para facilitar e agilizar o seu acesso por qualquer pessoa. Assim, a Lei de Acesso a Informações, caso seja implementada de forma adequada, se apresenta como um instrumento relevante para a consolidação da democracia no Brasil, além de prevenir a corrupção no país. É por meio de uma maior participação popular e do controle social das ações governamentais, via acesso da sociedade às informações públicas, que será possível elevar a qualidade na gestão pública. º

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PÁGINAS DE TRANSPARÊNCIA PÚBLICA

Relevante, também, foi a criação das Páginas de Transparência Pública de cada ministério e entidade da administração indireta – autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista – que hoje exibem, em seus sites, detalhes ainda maiores que o Portal, sobre todos os seus gastos, licitações e contratações. PROGRAMA DE FISCALIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS

O lançamento, em 2003, para CGU do Programa de Fiscalização, mediante sorteios públicos, dos recursos federais aplicados nos Municípios, com o objeti vo expresso de inibir a corrupção, pela dissuasão que resulta da possibilidade, sempre presente, para o gestor, de ser ele o próximo sorteado para ser fiscalizado também se enquadra nesses avanços. Esses tipos de medidas estão começando a despertar e estimular a participação social, dos cidadãos, para a fiscalização e o controle sobre os administradores do dinheiro público (CGU, 2010). Registre-se que as leis que tratam das finanças públicas, em que pese o significativo nível de desconhecimento da função do sistema de controle interno na Administração Pública, sempre cuidaram do assunto. Verifica-se que a Lei n 4.320/1964, no título que trata do controle da execução orçamentária, dispõe sobre controle interno em seus arts. 76 a 80. Esta preocupação também º


está presente na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei n 101/2000 – em especial no art. 59, que trata da fiscalização da gestão fiscal. 3 Deficiências e limitações dos controles internos: º

a) baixo nível de conhecimento e/ou desconhecimento das finalidades do órgão de controle interno na administração; b) desatenção e negligência dos servidores na execução das tarefas diárias; c) baixa qualificação de formação e/ou experiência para exercer a função; d) baixo nível de interesse no processo de educação continuada, por meio da participação em cursos de qualificação, especialização, seminários etc.; e) dificuldades para detectar conluio de servidores nas fraudes e irregularidades; f) descaso ou omissão na denúncia de atos de impropriedades ou falta de comunicação à administração para as providências; g) baixo nível de interesse da administração em estruturar o controle interno de modo a cumprir satisfatoriamente suas atribuições constitucional e legal; h) estruturação deficiente do órgão, em termos de recursos humanos e tecnologia. Em geral a criação do órgão visa apenas o cumprimento da lei ou para atender as recomendações do Tribunal de Contas, sem o efetivo interesse no seu adequado funcionamento. CONTROLE EXTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Constituição Federal de 1988 – art. 70 – estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta é exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder. Estabelece, também, que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual incumbe uma série de competências exclusivas. Ao tratar do controle externo, sustenta Meireles (1991, p. 564):

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MATIAS-PEREIRA, J. Manual de gestão pública contemporânea. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012a.


“O controle que se realiza por órgão estranho à administração respon sável pelo ato controlado, como por exemplo, a apreciação das contas do executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do executivo por decisão do Judiciário.”

O controle externo a cargo do Congresso Nacional, conforme art. 71, incisos IV a VI, da Constituição Federal, é desempenhado com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: “IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo ca pital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.”

JURISDIÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Além das suas competências definidas pela Constituição Federal, também foram aprovadas diversas leis específicas conferindo atribuições ao TCU: Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei n 8.666/1993), 4 Lei de Desestatização (Lei n 9.491/1997), Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000), edições anuais das leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias, Lei de Parceria Público-Privada (Lei n 11.079/2004), Lei de Contratação de Consórcios Públicos (Lei n 11.107/2005), e o Regime Diferenciado de Contratações – RDC (Lei n 12.462/2011). Além disso, o Congresso Nacional edita decretos legislativos com demandas para a realização de fiscalização em obras custeadas com recursos públicos federais, com determinação expressa de acompanhamento físico-financeiro, por parte do TCU, da execução de contratos referentes a obras que constam do orçamento da União. º

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Recorde-se que a regra geral sobre licitação está inserida no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988. 4


O TCU tem jurisdição própria e privativa em todo o território nacional, a qual abrange, entre outros, pessoa física ou jurídica, que utilize, arrecade, guarde, gerencie bens e valores públicos federais; aqueles que causarem perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em dano ao erário; responsáveis pela aplicação de recursos repassados pela União mediante convênio ou instrumento congênere. REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES

O Governo Federal instituiu uma nova modalidade de licitação, o denominado Regime Diferenciado de Contratações (RDC), a fim de ampliar a eficiência nas contratações públicas e competividade, promover a troca de experiências e tecnologia e incentivar a inovação tecnológica. O RDC foi instituído pela Lei n 12.462, de 4 de agosto de 2011, e regulamentado pelo Decreto n 7.581, de 11 de outubro de 2011, sendo aplicável exclusivamente às licitações e contratos necessários à realização: º

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• dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016; • da Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol Associação – Fifa 2013; • da Copa do Mundo Fifa 2014; • de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais; e • das ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Por meio da Lei n 12.722, de 3 de outubro de 2012, o Governo Federal estendeu o uso do RDC para as licitações e contratos necessários à realização de obras e serviços de engenharia no âmbito dos sistemas públicos de ensino. º

COMPETÊNCIA DO CONTROLE EXTERNO

O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas. É o exercício da função fiscalizadora dos representantes do povo sobre a Administração Pública. A Constituição conferiu ao controle externo uma ampla competência, exigindo, consequentemente, a adoção de


medidas de reestruturação de modo a dotar as Cortes de Contas de capacidade operacional, celeridade e eficácia, imprescindível para assegurar uma eficiente fiscalização dos atos da Administração Pública. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

As competências dos Tribunais de Contas estão especificadas no art. 71 da CF. Em resumo, são elas: a) Apreciar as contas prestadas anualmente pelos chefes do Poder Executivo, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em 60 dias a contar de seu recebimento, separadamente por poder e órgão referidos no art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal. b) Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou a outra irregularidade que resulte em prejuízo ao erário. c) Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, exceto as nomeações para cargo de provimento em comissão, na administração direta e indireta, incluídas as fundações mantidas pelo Poder Público, bem como os atos de concessões de aposentadorias, reformas e pensões. d) Realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. e) Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município. f) Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei. g) Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade. h) Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. i) Alertar os Poderes ou órgãos quando constatar: • que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais; • que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limite previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal;


• que os montantes das dívidas consolidadas e mobiliárias, das operações de crédito e da concessão de garantia excederam 90% dos respectivos limites; • que os gastos com inativos e pensionistas ultrapassaram o limite definido em lei; • fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária. PRESTAÇÕES DE CONTAS

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no seu art. 56, define que as contas prestadas pelos chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidas no art. 20 (da LRF), as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas. O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 57 da LRF (60 dias) pela comissão mista permanente referida no § 1 do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais (§ 2 do art. 56 da LRF). O controle das ações do Setor Público é efetuado por meio da realização de auditorias por órgãos especializados: Auditorias Gerais e Tribunais de Contas. Auditorias Gerais – têm a atribuição básica do exercício do controle interno das entidades componentes da estrutura da Administração Pública, centralizada e descentralizada, no âmbito dos três segmentos de governo: federal, estadual e municipal. Tribunais de Contas – são órgãos autônomos e de atuação independente, vinculados aos Poderes Legislativos das esferas federal e estadual. Suas atribuições estão estabelecidas constitucionalmente e são direcionadas para o controle externo da administração, por meio do controle das atividades dos órgãos, agentes e responsáveis pela movimentação dos recursos financeiros do setor público. Veja os Quadros 25.1 e 25.2, apresentados a seguir. º

º


Quadro 25.1 Fontes do controle da Administração Pública – poderes Legislativo/Executivo. Legislativo União

Estados e DF

Municípios

•

Comissões do CN

•

CGU e demais controles internos

•

TCU

•

Auditorias internas na administração indireta

•

Comissões das assembleias legislativas e da câmara distrital

•

Controladorias dos Estados e do Distrito Federal

•


•

Controladorias municipais

•


•

TCE

•

Comissões das câmaras de vereadores

• Fonte:

Executivo

TCM

TCU (2005).

Quadro 25.2 Fontes do controle da Administração Pública – funções essenciais à justiça/controle social . Funções Essenciais à Justiça União

Estados e DF

•

MPU

•

•

Consultorias jurídicas dos órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta

Lei no 8.429/92 – Lei da Improbidade Administrativa

•

Lei no 9.452/97 – Informar às Câmaras de Vereadores a realização de convênios

•

Lei no 9.755/98 – Lei das Contas Públicas

•

Legislação de programas de governo

• •

Municípios

Fonte:

Controle Social

•

MPE Consultorias jurídicas dos órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta Consultorias jurídicas dos órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta

Tribunal de Contas da União – TCU (2005).

LEGISLAÇÃO BÁSICA DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE

• TCU – arts. 71/73 da Constituição Federal, Lei n 8.443/1992; • TCE – art. 31 da Constituição Federal, Constituições Estaduais e Lei Orgânica do DF; º


• CGU – art. 74 da Constituição Federal, Lei n 10.180/2001; • MP – arts. 127/130 da Constituição Federal, LC n 75/1993. º

º

FUNÇÕES BÁSICAS EXERCIDAS PELO CONTROLE

• • • • • • • •

Judicante julgar contas (TCU e TCE). Sancionadora aplicar sanção/penalidade (TCU e TCE). Corretiva fixar prazo para correções e sustar ato irregular. Fiscalizadora fiscalizar e apreciar/registrar atos de pessoal. Consultiva responder consulta e elaborar parecer prévio. Ouvidoria examinar denúncia e representação. Informativa prestar informações aos Órgãos Legislativos e MP. Normativa expedir normativos, fixar coeficientes etc. ⇒

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⇒

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SUJEITOS DO CONTROLE

Conforme define a Constituição Federal, em seu art. 70, parágrafo único: “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”

São órgãos da administração direta dos três poderes e do Ministério Público e entidades da administração indireta e fundacional, incluídas as empresas controladas direta ou indiretamente: • Agências reguladoras e concessionárias de serviços. • Organizações sociais e entidades sob contrato de gestão. 5 • Fundos constitucionais, de investimento e legais. O contrato de gestão é um instituto do direito administrativo-constitucional, ex vi do art. 37, § 8 , da Constituição da República , que deve visar proporcionar a transparência e a racionalidade estatal. Por esse tipo de contrato se permite que a Administração Pública tenha uma maior liberdade de ação, com a flexibilização do regime jurídico-administrativo, com isso pode propiciar que a Administração Pública se aproxime, na prestação dos serviços públicos, da mesma eficiência e eficácia das empresas do setor privado. 5

o


• União, Estados, DF, Municípios e particulares (recursos repassados). • Gestores de bens/valores públicos federais. OBJETOS DO CONTROLE

• • • • • • • • • • •

Contas de gestores de recursos públicos e contas do governo. Gestão de recursos orçamentários e extraorçamentários. Atos/contratos administrativos (inclusive licitações). Aplicação de recursos descentralizados/repassados. Arrecadação e renúncia de receita. Transferências constitucionais e legais. Desestatizações (privatização, concessão, autorização). Atos de pessoal e declarações de bens/rendas. Programas de governo e políticas públicas. Cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. Obras públicas e patrimônio público.

26 Princípios do controle na Administração Pública

“Quando ouço falar que um povo não está bastantemente preparado para a democracia, democracia, pergunto se haverá haverá algum homem bastantemente preparado para ser déspota.”

Lord Bertrand A. W. Russel (1872-1970)

INTRODUÇÃO O controle dos gastos públicos se orienta por uma série de princípios, de acordo com as disposições legais que o instituem e o regem. Com a promulgação da Constituição de 1988, inovações significativas foram introduzidas na dinâmica e no conteúdo do controle dos atos que mediata ou imediatamente geram despesas para os cofres públicos. Posteriormente, com a implementação da reforma gerencial, promoveu-se mudanças nos paradigmas da administração pública brasileira, com a adoção de conceitos e técnicas gerenciais, descartando, assim, os modelos burocrático e patrimonialista. Essas mudanças também impactaram nos princípios de controle da administração pública. Assim, além dos princípios delineados na Constituição Federal: da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, a nova gestão pública passou a ser orientada também pelo princípio da eficiência, com ênfase alterada dos meios (procedimentos) para os fins (resultados).

226


PRINCÍPIOS DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Conforme delineados em diferentes dispositivos da Constituição Federal de 1988, podemos identificar os seguintes tipos de controle, exercitados pelos órgãos encarregados da fiscalização: Todos os gestores públicos estão submetiPrincípio da Universalidade – Todos dos ao controle. Essa imposição das normas enquadra, do ponto de vista hierárquico, desde os mais graduados aos mais inferiores na escala funcional: Presidente da República, Governadores de Estados, Prefeitos Municipais e demais administradores e entidades que manipulam recursos públicos.

Princípio da Totalidade – A totalidade do patrimônio público – dinheiro, bens e valores – está submetida ao controle. Princípio da Legalidade – O controle deve ter uma estreita obediência aos ditames legais que regem a sua atuação. Essas normas estão explicitadas na Constituição Federal, e na Legislação Complementar e Ordinária, bem como em normas regimentais, de âmbito federal, estadual ou municipal, conforme o caso. Esse princípio impõe ao controle que se sujeite às normas jurídicas e não as extrapole, sob pena de invalidar-se sua ação controladora. Princípio da Imparcialidade – As ações devem ser implementadas sem que se permita intromissão de questões de ordem política no desenvolvimento das atividades. Princípio da Autonomia – Princípio essencial ao exercício do controle, tanto para garantir a sua existência como para viabilizar o exercício de suas atividades. Princípio da Independência – O controle está obrigado a manter independência em relação a todos os agentes políticos ou servidores públicos, qualquer que seja sua posição na escala hierárquica da Administração Pública. Controle da Legalidade – O controle da legalidade refere-se à adequação da despesa e dos procedimentos a ela inerentes com a legislação que rege a matéria. Despesa legal ou regular é a que se submete estritamente aos termos da lei, não divergindo desta em momento algum. Para a sua regular efetuação, a despesa deve seguir os sucessivos estádios da autorização, liquidação e pagamento, em conformidade com as normas legais. Se em algum instante, ao efetuar uma despesa, o administrador se afasta da lei, o gasto se tornará irregular, irregular, e quanto maior for esse afastamento mais grave será a irregularidade. Controle da Legitimidade – Para ser aceita como legítima, a despesa deve ser orientada para a concretização do bem comum. Despesa ilegítima, pois, é aquela que se afasta do fim último do Estado, que é o bem coletivo. Controle da Economicidade – Esse princípio está relacionado ao exame da despesa do ponto de vista da obtenção de resultado a custo adequado. Este

Princípios do controle na Administração Pública

227

não se refere apenas ao menor custo possível, visto que nem sempre o menor custo é o que atende adequadamente à coletividade.

Controle da Moralidade – Os atos administrativos devem estar contidos dentro da moralidade. A sua observância nesses atos é essencial para o perfeito funcionamento da Administração Pública. Eles estão na mesma linha de importância dos atos do controle da legalidade, legitimidade e economicidade. Princípio da Eficiência – Para atender aos ditames da nova Administração Pública que enfatiza o aspecto gerencial, a Emenda Constitucional n 19 introduziu no ordenamento jurídico brasileiro o princípio da eficiência ao alterar a redação do art. 37 da Carta Política. O princípio da eficiência, em linhas gerais, conforme assinala Di Pietro (2013), deve ser considerado sob dois aspectos: o modo de atuação do agente público, buscando o melhor desempenho possível de suas funções, com vistas aos melhores resultados; e o modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, criando uma máquina eficiente para a prestação do serviço público. º

Para alcançar os seus fins, o controle utiliza distintos instrumentos, como demonstrações contábeis, financeiras, orçamentárias, patrimoniais, além de procedimentos de natureza operacional. Essas medidas visam obter um amplo conhecimento da gestão da coisa pública.

Supremacia do Interesse Público – O interesse público prevalece sobre o individual, nos termos da Constituição e em decorrência da soberania do Estado. Todos os atos que a Administração Pública praticar devem estar voltados para o atendimento do interesse público. Acima dos interesses e das vontades vontade s pessoais p essoais das autoridades autori dades e dos d os servido s ervidores res públicos devem prevalepreval ecer os da coletividade. A partir de uma visão sistêmica, veja a Figura 26.1, que trata dos dos enfoques do controle.

228


Enfoques do Controle Aspectos de conformidade conformidade

Aspectos de performanc de performancee Eficiência

Legalidade Eficácia

Cumprimento de Metas

Legitimidade

Conformidade Contábil-financeira

Boas Práticas

Economicidade

Efetividade

Qualidade Procedimento Custo

Fonte:


Figura 26.1 Enfoques do controle.

27 O poder de compra do Estado

GOVERNANÇA E ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Pode-se especular que o processo de desenvolvimento socioeconômico-ambiental e o fortalecimento da democracia no Brasil dependem da boa governança e da ética na Administração Pública. Por sua vez é sabido que a corrupção possui causas profundas e comuns, sendo a principal a perda dos valores do serviço público e a identificação exclusiva do êxito pessoal e coletivo com o lucro a qualquer preço. Sendo um malefício amplo e grave, é preciso conhecer suas causas e suas manifestações, avaliar seu alcance e adotar medidas para combatê-la. combatê-la. Na prática, constata-se que nos últimos anos tanto a OECD (2000) 1 como o Banco Mundial (BIRD, 2000, p. 6) 2 vêm desenvolvendo estímulos para que os países enfrentem o problema da corrupção. Verifica-se, entretanto, que o fenômeno da corrupção está sendo enfrentado com maior determinação política nos países desenvolvidos e em menor escala nos países em desenvolvimento.3 OECD (2000), Trust in government: ethics measures in OECD countries. Paris: OECD. < www < www.. oecd.org>. oecd.org >. 2 World Bank (2000), Helping countries combat corruption: the role of the World Bank, BIRD, Washington, D.C. O esforço desenvolvido pelo Banco Mundial contra a corrupção abrange quatro áreas distintas: o controle da corrupção em projetos do Banco Mundial, o apoio a países interessados em controlar a corrupção, a incorporação do critério “corrupção” em todos os programas de empréstimo do banco e o apoio a iniciativas internacionais para controlar a corrupção (BIRD, 2000:2). 3 Constata-se, a partir de 1997, que o Banco Mundial passou a valorizar a boa governança do setor público através da participação da sociedade civil. Essa instituição multilateral encara a corrupção como um imposto regressivo, já que as pequenas empresas e os cidadãos mais pobres 1


Assim, na medida em que aumentam aumentam a autonomia autonomia burocrática burocrática e o excesso de poder discricionário dos agentes públicos, maiores são as possibilidades de ocorrerem desvios e fraudes na Administração Pública. Baseado nesse cenário é que se fez necessária a aprovação da Lei de Licitações no Brasil, para limitar o poder discricionário dos gestores públicos e burocratas nos procedimentos associados à possibilidade de fraude na licitação, evitando, assim, práticas corruptas na Administração Pública (MATIAS-PEREIRA, 2005). 4 REGULAMENTAÇÃO DO PROCESSO DE LICITAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

No ordenamento jurídico do Brasil as normas definidoras do processo de compras governamentais governamentais estão contidas na Lei n o 8.666, de 21 de junho de 1993. A citada citada lei regulame regulamenta nta o art. 37, inciso inciso XXI, da Constitu Constituição ição Feder Federal al e instiinstitui normas para licitações e contratos da Administração Pública. Dessa forma, a Constituição Federal impõe que a contratação de obras e serviços, locação e alienação, bem como a aquisição de materiais no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sejam ações realizadas mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes. Carvalho Filho (1998) define licitação como: “O procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos: a celebração de contrato ou a obtenção de melhor trabalho técnico, artístico ou científico.”

Por Por sua vez, os itens que compõem o processo de compras governamentais governamentais no país são os seguintes (FERNANDES, 2003, 2003, p. 1-15): Preparação – compreende a elaboração de documentos técnicos e

termos de referência que irão subsidiar o estabelecimento de especificações para o edital. O órgão está obrigado a designar um dirigente responsável por cada processo de compra e é exigida uma reserva orprecisariam dispor de uma parcela proporcionalmente maior da sua renda com propinas – que deveriam ser universais. Nesse sentido, a corrupção contribuiria para o aumento da desigualdade da renda e comprometeria a universalização das políticas sociais. 4 MATIAS-PEREIRA, J. Reforma do Estado e controle da corrupção no Brasil. Caderno de PesquiPesquio sas em Administração. São Paulo, v. 12, n 2, p. 1-17, abr./jun. 2005.

O poder de compra do Estado 231

çamentária com indicação da respectiva rubrica. As ações, nessa etapa, que são realizadas internamente no órgão, culminam com o edital que contém a descrição pormenorizada do objeto da compra ou contratação, dos requisitos para participação do fornecedor na licitação, dos critérios de julgamento das propostas e de apresentação de recursos pelos participantes, durante o processo. Convocação – corresponde à fase de divulgação, por meio da publicação de aviso, obrigatória na imprensa oficial. A tendência recente é a de obrigatoriedade de publicação também na Internet. Habilitação – consiste na verificação da capacidade do licitante em participar do certame, atendendo aos requisitos estabelecidos no edital. Compreende o exame dos aspectos jurídicos e econômico-financeiros e fiscais da empresa. Competição – é o evento público em que serão abertas, examinadas e julgadas as propostas encaminhadas pelos licitantes. O julgamento resulta na classificação das propostas, e a vencedora só terá efetividade se o licitante também cumprir os requisitos de habilitação. Contratação e execução – consiste na adjudicação – convocação do licitante vencedor para celebração do contrato – e na execução, propriamente dita, do objeto contratado, ou seja, na entrega do bem adquirido ou na prestação do serviço contratado. O gestor de compras emite um “ateste” de cumprimento do contrato e a respectiva ordem de pagamento – denominada empenho – para, em seguida, proceder à liquidação, na forma de crédito bancário. O PROCESSO LICITATÓRIO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O processo de compras na Administração Pública está regulamentado pela Lei de Licitações e demais legislações associadas, as quais estabelecem as modalidades que poderão ser empregadas no processo licitatório. O sistema de licitações se apresenta como uma ferramenta essencial no esforço da Administração Pública, direta e indireta, em promover reestruturações, preocupar-se com os custos dos investimentos em infraestrutura, capacitação e treinamento, modernização tecnológica e lançamento de novos produtos e serviços. Essas ações buscam interagir com a estratégia de modernização do Estado brasileiro, por meio da desburocratização e simplificação de processos.5 Com a sanção da Lei n 12.462, de 4 de agosto de 2011, o governo federal instituiu uma nova modalidade de licitação, o Regime Diferenciado de Contratações (RDC), a fim de ampliar a eficiência nas contratações públicas e competividade, promover a troca de experiências e tecnologia e incentivar a inovação tecnológica. 5

º


Nos últimos anos incorporou-se a esse sistema a modalidade de “Pregão Eletrônico”, ou seja, o sistema “Licitações-e”. Entre as inúmeras vantagens do referido sistema, podemos destacar a agilidade do processo licitatório, a desburocratização, o aumento da competitividade e, principalmente, a redução dos custos. O objetivo da utilização da sistemática de compras governamentais por meio do pregão eletrônico – licitação realizada pela Internet – é garantir uma maior competição, eficiência, eficácia, efetividade, transparência e redução de tempo e recursos nas aquisições de bens e serviços da empresa. Para Carvalho (2002), a nova modalidade de licitação, o pregão eletrônico, conta com um formato que favorece o acesso de todos e a transparência de todo o processo, que é feito com a participação virtual dos interessados, podendo ser acompanhado, em todas as suas etapas, por qualquer cidadão, via Internet. AS NORMAS LEGAIS DO PROCES SO LICITATÓRIO

O processo de compras na Administração Pública deve obedecer ao disposto na Lei de Licitações, que deve ser seguida pelas organizações públicas em suas atividades de aquisição de bens e contratações de serviços e obras, buscando seguir os princípios legais de igualdade e eficiência. Registre-se que a escolha da modalidade licitatória depende dos valores envolvidos e do objeto a ser contratado. As modalidades definidas pela Lei n o 8.666/1993 são descritas a seguir. CONCORRÊNCIA

É adequada para contratações de grande vulto, aquisição ou alienação de imóveis e para aquisições internacionais. A participação é aberta para qualquer interessado que comprove possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital. TOMADA DE PREÇOS

É adequada para contratações de médio vulto. A participação é limitada aos interessados cadastrados ou que atendam a todas as condições exigidas para cadastro até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.


CONVITE

É adequado para contratações de menor vulto. Nessa modalidade não existe edital, os fornecedores recebem a “carta-convite”. A participação é aberta para interessados, cadastrados ou não, escolhidos ou convidados em número mínimo de 3 (três). CONCURSO

É utilizado para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores. A participação é aberta para qualquer interessado. LEILÃO

É utilizado para venda de bens móveis inservíveis ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados. A participação é aberta para qualquer interessado, vence quem oferecer o maior lance. Tabela 27.1 Valores limites por modalidade . Compras e Serviços

Obras e Serviços de Engenharia

Convite

Até R$ 80.000,00

Convite

Até R$ 150.000,00

Tomada de Preço

Até R$ 650.000,00

Tomada de Preço

Até R$ 1.500.000,00

Concorrência

Acima de R$ 650.000,00

Concorrência

Acima de R$ 1.500.000,00

Fonte:

Lei no 8.666/1993.

PREGÃO

O sistema de compra por meio da modalidade de pregão foi criado pela Medida Provisória no 2.026, de 4 de maio de 2000 (convertido na Lei n o 10.520, de 17 de julho de 2002) e foi regulamentado pelo Decreto n o 5.450, de 31 de maio de 2005. Essa modalidade de licitação foi ampliada posteriomente para uso nas esferas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Desse modo, a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública (presencial) ou por meio eletrônico. É pertinente ressaltar que a modalidade do


“pregão” passou a fazer parte das demais modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, leilão, concursos e registro de preços. Essa modalidade é orientada para a aquisição de bens e serviços comuns. A relação de bens e serviços comuns que poderão ser adquiridos/contratados foi estabelecida no Decreto n o 5.450/2005. Consideram-se bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais do mercado. Tabela 27.2 Valores limites. Bens e Serviços Comuns

Pregão Fonte:

Não há limite

Obras e Serviços de Engenharia, Locações Imobiliárias e Alienações

Pregão

Não se aplica

Lei no 10.520/2002.

As propostas e lances no pregão são feitos em sessão pública, conduzidos pelo pregoeiro e por sua equipe de apoio. Os valores ofertados decrescem a cada rodada. Será proclamado vencedor o fornecedor que ofertar o material ou serviço pelo menor valor. PREGÃO ELETRÔNICO

A utilização do portal eletrônico de compras governamentais, em que todo o processo é automatizado desde a compra até o pagamento, é um modelo que contribui para reduzir sensivelmente a corrupção. A principal vantagem é que todo o processo é feito sem necessidade de contato físico com os fornecedores. O pregão eletrônico pode ser aceito como a modalidade de licitação pública na qual os procedimentos do pregão presencial são adaptados à Tecnologia da Informação, ou seja, é implementado por meio da Internet. Nesse sentido, argumenta Niebuhr (2004, p. 43): “A tecnologia da informação é o traço mais marcante da pós-modernidade, que, já com bastante atraso, bate à porta da licitação pública por meio da modalidade de pregão eletrônico. A principal função da tecnologia da informação é encurtar distâncias, aproximar as pessoas, facilitando a interação do conhecimento e das informações. As informações na atualidade são di fundidas em tempo real, para todo o planeta, o que implica transformações de monta no modo de agir dos atores econômicos, políticos e sociais.”


UTILIZAÇÃO DAS NOVAS TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO NOS NEGÓCIOS

A Internet apresenta-se como um dos principais componentes do conjunto da Tecnologia da Informação utilizado no mundo. Essa nova ferramenta é responsável pelo surgimento de novas oportunidades de negócios, da elevação da competição, e mudanças no comportamento e na comunicação empresarial. Além disso, permite às organizações o desafio de concorrer no ambiente virtual. A forma acirrada da competição beneficia os consumidores por meio da redução dos custos ou com a melhoria da qualidade dos serviços e produtos. Nesse sentido, destaca Porter (2001) que: “A Internet por si só não representa uma fonte de vantagem competitiva. No entanto, a Internet é uma poderosa ferramenta quando aliada às práticas tradicionais de negócios.” Entre as novas categorias de negócios destaca-se o leilão eletrônico – e-auctioning. Esse processo de leilão – que foi redesenhado na Internet – surgiu como uma forma de competição mais democrática, pois permite que os interessados no leilão, desde que estejam conectados à rede, possam dar o lance para qualquer produto ofertado. Nesse contexto, surgiu, posteriomente, a modalidade de leilão reverso. Leilão reverso é uma categoria de negócio eletrônico em que “os compradores apresentam as suas necessidades de um produto ou um serviço e então os fornecedores pré-qualificados dão lances e diferentemente dos leilões diretos, os preços do leilão reverso se movimentam para baixo (KALAKOTA; ROBINSON, 2002)”. O SISTEMA DE COMPRAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – SIASG/COMPRASNET

A utilização do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg) e do seu portal Comprasnet, na Internet – responsável pelo processamento das contratações da Administração Pública Federal no Brasil – está contribuindo de forma efetiva para disseminação internacional do comércio eletrônico e de transformações na Administração Pública em conexão com os projetos de governo eletrônico. Registre-se que outros tipos de transações eletrônicas também integram o ambiente em formação do governo eletrônico, no qual estão inseridas as compras e as contratações governamentais. São elas: as transações C2G ( consumer-to-government), envolvendo governo e cidadão, e as transações G2G ( government-to-government ), entre governo e governo. As compras e as contratações da Administração Pública compreendem as licitações, bem como inúmeras outras formas nas quais é dispensado, ou não é obrigatório, o procedimento competitivo. Deve-se ressaltar que, mesmo nessas rotinas e procedimentos estritos, devem ser observados os rituais definidos em leis e normas.


DISSEMINAÇÃO DAS COMPRAS GOVERNAMENTAIS EM MEIO ELETRÔNICO

A realização e disseminação das compras governamentais em meio eletrônico, no ambiente da Administração Pública, produzem efeitos benéficos no processo de contratação, produzindo a redução de custos, e elevando o nível de competição entre os fornecedores. As transações eletrônicas do tipo B2G (Business-to-Government), por exemplo, estão contribuindo para acelerar a reestruturação nos mercados fornecedores governamentais, em especial por meio da redução dos custos de transação peculiares ao fornecimento para governos. Assim, as compras eletrônicas para os governos estão permitindo a diminuição de custos, o aumento da competição e do acesso, a redução de custos administrativos e o fortalecimento da accountability em relação às transações públicas. Observa-se, por sua vez, que é ainda limitada a disseminação de sistemas voltados para o tratamento de compras em grande escala pelos órgãos de governo. O nível de desenvolvimento alcançado pelas ferramentas informatizadas de mercado eletrônico ( e-markets), orientadas para dar suporte aos processos de compras governamentais, ainda permanece restrito às fases de apresentação de propostas, não abrangendo todo o ciclo de obtenção de produtos e serviços. SISTEMA LICITAÇÕES-E

O sistema de licitações-e – sistema de comércio eletrônico – é operado pelo Banco do Brasil, que o disponibiliza, gratuitamente, ao setor público, para a realização de compras e contratações de serviços por meio da Internet. O sistema está no portal do BB na Internet ou diretamente no endereço www.licitacoes-e.com.br; conta com mais de 200 instituições compradoras, abrange empresas públicas ou de economia mista, governos estaduais, governos municipais e tribunais. Principais funcionalidades do Sistema Licitações-e

a) Disponibiliza opção para publicação dos editais. b) Para realizar o download de edital anexo não é preciso estar cadastrado no sistema. c) Segurança Bancária (criptografia 128 bits). d) Rede de agências do BB para cadastramento das Pessoas Físicas, Fornecedores e Compradores – Segurança. e) Suporte técnico. f) Permite ao fornecedor consultar suas propostas já encaminhadas, mo-


g) h)

i) j)

dificá-las, substituí-las ou mesmo cancelá-las, mesmo se estiver na fase de recebimento de proposta. Perfis diferenciados diferencia dos (coordenador, (coordenador, pregoeiro, pregoeiro , apoio etc.). Fase de abertura de propostas e classificação classi ficação anterior à etapa de lances, com conhecimento dos proponentes exclusivamente pelo pregoeiro – melhor operacionalidade e autonomia ao pregoeiro, eliminação de propostas com vícios, permitindo disputa de lances apenas para as propostas válidas. Possibilidade de cotação unitária e por lotes. Abertura do chat para manifestação dos licitantes apenas após a etapa de lances, conferindo maior agilidade e ordem ao certame.

É oportuno ressaltar que no processo de consolidação dos avanços alcançados na área de licitações deve-se priorizar a questão da integração dos processos e sistemas de compras com os demais sistemas corporativos de gestão. Essa integração se tornou possível com a utilização da Internet e das novas tecnologias de informações. A criação de um sistema único e consistente de compras visa facilitar as ações e atividades dos inúmeros agentes envolvidos no processo. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL SOBRE COMPRAS PÚBLICAS POR MEIO ELETRÔNICO

Em termos de experiência internacional sobre portal eletrônico de compras públicas torna-se relevante ressaltar o caso da Coreia do Sul. Pode ser aceito como o exemplo mais significativo no mundo atual, em que as compras públicas, na sua quase totalidade, são feitas via Internet. Esse país tem um único portal para as aquisições oficiais de bens e serviços e as empresas podem fazer ofertas para qualquer concorrência, de qualquer órgão público, com um único registro. É considerado o maior portal de compras públicas do mundo, recebendo, em média, 100 mil visitas por dia. A estruturação do sistema de compras da Coreia do Sul permitiu uma economia de mais de US$ 10 bilhões por ano, tornou o processo mais rápido e transparente e fez triplicar o número de empresas que participam das licitações.


QUESTÕES PARA DISCUSSÃO Parte VII

Nesta Parte Parte VII do livro – Capítulos 23 a 27 – tem-se como propósito debater os temas que tratam dos Fundamentos Constitucionais do Estado e de Controle da Administração Pública no Brasil. Exercícios referentes à Parte VII

1. Após as leituras leituras e os contatos contatos com colegas colegas e o professor da da disciplina, elabore (preferencialmentte em grupos) uma síntese sobre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, enfatizando os principais conceitos jurídicos de Administração de Administração Pública. Pública. Debater Debater em sala de aula. 2. Faça uma uma síntese síntese dos aspectos mais relevantes relevantes sobre os conceitos Jurídicos de Administração Pública. Debater o tema em sala de aula. 3. Elabore uma síntese sobre como como a fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Estado está disciplinada na Constituição Federal do Brasil. Debater o tema em sala de aula. 4. Elabore uma síntese síntese sobre o processo processo de controle interno e externo externo na Administração Pública, destacando a competência e a jurisdição do Tribunal de Contas da União e da Controladoria Geral da União. Debater Debate r o tema em sala de aula. 5. Elabore uma síntese síntese sobre a regulamentação regulamentação do processo processo de licitação pública no Brasil. Debater o tema em sala de aula. 6. A utilização utilização do portal eletrônico eletrônico de compras compras governamentais governamentais – denominado pregão eletrônico – em que todo o processo é automatizado desde a compra até o pagamento é aceito como uma inovação na Administração Pública. Faça uma síntese explicando como esse modelo funciona e como pode contribuir para reduzir sensivelmente a corrupção no Brasil. Debater o tema em sala de aula. Vamos Vamos debater debater na Parte Parte VIII, a seguir, seguir, os temas que tratam tratam da atividade financeira do Estado.

Parte Parte VIII

Atividade Financeira Financeira do Estado

28 Atividade Atividade financeira do Estado

“As finanças públicas se apresentam como ferramenta indispensável para o funcionamento funcionamento do Estado, além de assegurar assegurar a manutenção manutenção da administração e dos serviços públicos, bem como para influenciar a economia do país e corrigir seus desequilíbrios.”

(José Matias-Pereira, 2012)

A atividade econômica se caracteriza pela administração administração dos recursos escassos da sociedade humana. Essa administração está apoiada nos seguintes princípios: (i) os interesses interess es e necessidades necessid ades do consumidor consumido r, que se manifestam manifes tam na demanda por determinados produtos; (ii) o lucro, que obriga o empresário a se guiar pela demanda demanda dos consuconsumidores; e (iii) a autoridade, autoridade, pela qual o governo impõe determinadas normas sobre o que e para quem produzir. Como a atividade financeira é parte da economia do Estado, sua extensão e importância são determinadas pela forma como se integram em um sistema econômico as decisões da autoridade e do mercado. A atividade financeira do Estado diz respeito ao desempenho das atividades políticas, sociais, econômicas, administrativas, entre outras, que constituem sua finalidade precípua. Consiste ainda em obter, criar, gerir e despender


o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação está sob sua responsabilidade ou transferidas a outras pessoas jurídicas de direito público. Assim, é desenvolvida em quatro áreas: receita pública (obter), despesa pública (despender), orçamento público (gerir) e crédito público (criar), definidas a seguir: • Receita pública – ingresso definitivo de recursos ao

patrimônio público, sem qualquer compromisso ou obrigatoriedade, obrigatoriedade, aumentando as disponibilidades do tesouro. Subdivide-se em originárias (provenientes dos bens e empresas comerciais ou industriais do Estado) e derivadas (obtidas por meio do poder de coerção do Estado, como impostos, taxas, contribuições contribuições etc.). • Despesa Pública – conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público para o funcionamento dos serviços públicos. • Orçamento Público – ato que contém a aprovação prévia das receitas e despesas públicas para um período determinado, determinado, que normalmente é de um ano. • Crédito Público – apresenta-se como um dos processos pelos quais o Estado pode obter uma receita pública. Esta, por sua vez, caracteriza-se como um empréstimo, o qual necessariamente deverá ser reembolsado. CONCEITOS DE FINANÇAS PÚBLICAS

Ao termo termo “finanças públicas” são atribuídas diversas definições. Para Pigou (1929, p. 31), 1 as finanças públicas são “o processamento de receitas e despesas determinadas pela organização do governo”. Dalton (1960, p. 3), 2 por sua vez, sustenta que finanças públicas constituem um desses assuntos que “se situam na linha divisória entre a economia e a política. Trata-se da despesa e da renda dos poderes públicos, bem como da coordenação entre ambas, coordenação que não visa, necessariamente, à igualdade, mas à relação aritmética mais indicada, de acordo com as condições dadas”. Assim, podemos conceituar finanças públicas como a atividade financeira do Estado direcionada para a obtenção e o emprego dos meios materiais e de serviços para a realização das necessidades da coletividade, de interesse geral, satisfeitas por meio do processo do serviço público. Nesse sentido, as finanças públicas se apresentam como ferramenta indispensável para o funcionamento do Estado, além de assegurar a manutenção da administração e dos serviços públicos, bem como para influenciar a economia do país e corrigir seus desequilíbrios (MATIAS-PEREIRA, 2012b). 1 2

PIGOU, Arthur C. A study in public finance. London: Macmillan, 1929. DALTON, Hugh. Princípios de finanças públicas. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1960.

Ati vidade financeira do Estado 243

Esse termo designa também o setor que controla a massa de dinheiro e de crédito que o governo federal e seus órgãos subordinados movimentam em um país. Abrange não só as operações relacionadas ao processo de obtenção, distribuição e utilização dos recursos financeiros do Estado, mas também a atuação dos organismos públicos em setores da vida econômica. A complexidade dos fenômenos financeiros de que se ocupa o tesouro é manifestada quando são considerados os diversos aspectos que neles intervêm: (i) o econômico, uma vez que existe uma administração de recursos materiais escassos sujeitos a usos alternativos; (ii) o político-sociológico, visto que a política financeira é fruto de uma decisão da autoridade que governa a vida de uma sociedade; (iii) o jurídico, pelo qual as decisões se manifestam na forma de atos legais; (iv) o ético, pois as receitas e despesas públicas atendem também a critérios de uma distribuição mais justa da riqueza; e (v) o contábil, dado que as receitas e despesas públicas devem ser registradas e classificadas para determinar os resultados dos movimentos de valores efetuados no setor público. Origem do conceito moderno de finanças públicas – Duas escolas representam a origem do conceito moderno de finanças públicas: a cameralista, vigente na Administração Pública da Alemanha e da Áustria do século XVI ao XVIII; e a clássica. O cameralismo, que pode ser considerado uma variante do mercantilismo, centrava sua análise no terreno concreto da atividade financeira como parte da economia do Estado, de que dependia o desenvolvimento da economia nacional. Sua atenção se dirigiu fundamentalmente ao estudo dos meios pelos quais se pode criar e administrar, a partir do patrimônio social, um patrimônio do Estado. O orçamento, que resume o plano de receitas e despesas públicas, não era considerado algo estranho à economia privada, mas, sim, como parcela do patrimônio nacional disponível, necessário para a manutenção do Estado e para sua ação dinamizadora da economia do país. As empresas públicas encontravam sua justificação no fato de assumirem as funções necessárias para o desenvolvimento nacional que as empresas privadas não podem ou não querem atender. Os cameralistas justificavam os impostos, apoiados no princípio da produtividade, em função dos efeitos benéficos gerados pela economia do Estado. A dívida pública se definia na mútua confiança entre governo e povo e na mobilização de forças produtivas da economia nacional. Os autores mais importantes dessa escola foram Kasper Klock, Johann Joachim Becher e Josep von Sonnenfels. Entre a teoria cameralista e as novas análises elaboradas pela economia clássica, está a escola fisiocrática do século XVIII, representada, sobretudo, por François Quesnay. Os fisiocratas propunham um único imposto territorial, uma vez que, para eles, somente a agricultura gerava um produto realmente novo ou produto líquido. As demais atividades apenas transformavam ou transportavam os produtos da terra. A expressão economia clássica foi inventada por Karl Marx para referir-se à escola econômica inglesa da segunda metade do século XVIII e da primeira do século XIX, cujos principais representantes foram Adam Smith, David Ricardo, Thomas Robert Malthus e John Stuart Mill. Contrariando o cameralismo, a es-


cola clássica se opôs à economia de Estado, que deveria ser reduzida aos limites mínimos necessários para assegurar a execução das funções que a ela competem (segurança nacional, ordem pública, educação e obras públicas). De acordo com esse critério, que pode ser chamado de interferência mínima, propuseram ainda outros dois, os quais se tornariam muito atuais nas últimas décadas do século XX tanto nas formulações teóricas de algumas escolas, por exemplo, o monetarismo (Milton Friedman), quanto na política econômica dos países de economia liberal. Esses critérios são os de neutralidade econômica e de equilíbrio orçamentário. Obtém-se a neutralidade ao evitar toda ação que possa prejudicar o desenvolvimento econômico, alcançável apenas pela livre competição. O equilíbrio orçamentário evita o endividamento do Estado e torna possível, portanto, a acumulação do capital, impulsionadora do desenvolvimento econômico. FINANÇAS PÚBLICAS E A REALIZAÇÃO DAS NECESSIDADES PÚBLICAS

O Estado tem a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos serviços públicos definidos como essenciais e que são demandados pela coletividade. Para atingir esse objetivo, necessita de recursos financeiros, os quais são obtidos por meio de várias fontes, a fim de promover os serviços indispensáveis ao perfeito funcionamento das atividades estatais e ao bem comum da população. O tamanho da participação do Estado na economia pode ser dimensionado pela receita tributária bruta. No Brasil, essa receita oriunda da tributação está na ordem de 35% do PIB ao ano. As principais funções do Estado são: saúde, educação, defesa nacional, policiamento, regulação, justiça e assistencialismo. Estas podem ser divididas entre os diferentes níveis de governo: federal, estadual e municipal. Para cumprir suas funções e atender as necessidades públicas, o Estado utiliza-se das finanças públicas. As necessidades coletivas são satisfeitas por meio de serviços de interesse geral, que são denominados públicos. Dessa forma, sempre que o Estado presta um serviço de interesse geral, mobilizando pessoas e bens para satisfazer às necessidades coletivas, realiza serviço público. Assim, serviço público é todo aquele imprescindível à coletividade e, como tal, declarado pelos poderes competentes, cuja prestação está a cargo do Estado. Observe-se que, mesmo que instituições privadas atuem em uma dessas áreas, o governo tem a obrigação de colocar à disposição da população esses tipos de serviços. FOCOS DA POLÍTICA FISCAL

O objeto precípuo das finanças públicas é o estudo da atividade fiscal, ou seja, aquela desempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e


aplicar recursos para o custeio dos serviços públicos. A política fiscal orienta-se em duas direções: • Política tributária – materializa-se na captação de recursos, para atendimento das funções da Administração Pública, por meio de suas distintas esferas. • Política orçamentária – refere-se especificamente aos gastos, ou seja, aos atos e medidas relacionados à forma da aplicação dos recursos, considerando a dimensão e a natureza das atribuições do Poder Público, bem como a capacidade e a disposição para seu financiamento pela população. TEORIA DAS FINANÇAS PÚBLICAS

A teoria das finanças públicas, de maneira geral, se apoia na existência das falhas de mercado, que tornam necessários: a presença do governo, o estudo das funções do governo, da teoria da tributação e do gasto público. As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de Pareto, 3 ou seja, o estágio de welfare economics ou estado de bem-estar social por meio do livre mercado, sem interferência do governo. Os governos são necessários para regular o funcionamento de uma sociedade. Isso exige que se conheça e entenda as regras que regem o seu comportamento. É importante ressaltar que o setor público diferencia-se do setor privado, pois o setor privado tem como objetivo principal o lucro, enquanto o setor público tem responsabilidades e compromissos com a sociedade, oferecendo bem-estar social, saúde, segurança, infraestrutura, entre outros. Muitos defendem a ideia de um sistema de livre mercado, uma economia em que as firmas operem livremente; porém, a existência do governo é necessária para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado que, sozinho, não é capaz de desempenhar todas as funções econômicas. Ao pensar nessa situação, devemos lembrar do ótimo de Pareto. O ótimo de Pareto corresponde à alocação de recursos que tem a propriedade de que ninguém pode melhorar sua situação sem causar algum prejuízo a outros agentes. A ocorrência dessa situação ótima depende de alguns pressupostos: a não existência de progresso técnico, o funcionamento do modelo de concorrência perfeita e de informação perfeita da parte dos agentes econômicos. No entanto, existem circunstâncias conhecidas como falhas de mercado, que impedem que ocorra uma situação ótima de Pareto, a saber: existência de bens públicos, falha de competição que se reflete na existência de monopólios naturais, externalidades e mercados incompletos, ocorrência de desemprego e inflação. 3

PARETO, V. Manual de economia política. São Paulo: Nova Cultural, 1996.


A EXISTÊNCIA DE BENS PÚBLICOS

Os bens públicos são aqueles cujo consumo e/ou uso é indivisível. Há um princípio da não exclusão no consumo desses bens, visto que é praticamente impossível impedir que um determinado indivíduo usufrua de um bem público. Depois de produzido, o bem público irá beneficiar a todos os indivíduos, independentemente do nível de participação e contribuição de cada indíviduo para a concretização do mesmo. O princípio da não exclusão no consumo é essencial para o funcionamento adequado do sistema de mercado. Fica evidenciado, assim, por que a tarefa de prover os bens públicos deve ser de responsabilidade do Estado, ou seja, o financiamento da produção desses bens efetiva-se por meio da cobrança compulsória de impostos.

A EXISTÊNCIA DE MONOPÓLIOS NATURAIS

Existem situações em que os custos de produção unitários de um produto declinam conforme aumenta a quantidade produzida. Assim, dependendo do tamanho do mercado consumidor dos bens desses setores, pode ser mais vantajoso haver apenas uma empresa produtora do bem em questão.

AS EXTERNALIDADES

Ocorrem quando a ação de um indivíduo ou de uma empresa afeta direta ou indiretamente outros agentes do sistema econômico. Quando há benefício, se caracterizam como externalidades positivas, caso contrário, como negati vas. A existência de externalidades justifica a intervenção do Estado, que pode ocorrer por meio da produção direta ou da concessão de subsídios, de multas ou impostos e da regulamentação.

OS MERCADOS INCOMPLETOS E A OCORRÊNCIA DE DESEMPREGO E INFLAÇÃO

O livre funcionamento do sistema de mercado não soluciona problemas como a existência de altos níveis de desemprego e inflação. Em outras pala vras, o Estado age no sentido de implementar políticas que visem à manutenção do funcionamento do sistema econômico o mais próximo possível do pleno emprego e da estabilidade de preços, o que não ocorreria caso houvesse o livre mercado.


AS RAZÕES PARA A EXISTÊNCIA DO GOVERNO

A existência do governo é necessária para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado que, sozinho, não é capaz de desempenhar todas as funções econômicas. O governo é um fato natural da evolução das sociedades humanas, como forma de organizar e disciplinar melhor as relações entre as pessoas. A existência de bens públicos e externalidades, por exemplo, dá origem a falhas no sistema de mercado, que levam à necessidade de soluções por meio do setor público. OS OBJETIVOS DA POLÍTICA FISCAL E AS FUNÇÕES DO GOVERNO

A ação do governo por meio da política fiscal, conforme sustentam Musgrave e Musgrave (1980), 4 abrange três funções básicas: Função alocativa – fornecimento de bens públicos. O governo deve determinar o tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados e calcular o nível de contribuição de cada consumidor. É importante notar que o financiamento da produção dos bens públicos depende da obtenção compulsória de recursos, mediante cobrança de impostos. Função distributiva – ajustes na distribuição de uma renda justa. Para isso, o governo utiliza alguns instrumentos principais: as transferências, os impostos e os subsídios. Os recursos captados devem promover uma redistribuição de renda da parcela da população de renda mais alta para a de renda mais baixa. Função estabilizadora – usar a política econômica visando a um alto nível de emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada de crescimento econômico. A intervenção do governo pode ser importante no sentido de proteger a economia de flutuações bruscas, caracterizadas por alto nível de desemprego e/ou alto nível de inflação. Para isso, os principais instrumentos macroeconômicos à disposição do governo são as políticas fiscal e monetária. INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS

As instituições do setor público, considerado sujeito da atividade financeira, são fundamentalmente: MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P. Finanças públicas: teoria e prática. Rio de Janeiro: Campus; São Paulo: Editora Universidade Federal de São Paulo, 1980. A forma de classificação das funções fiscais do Estado, para Musgrave e Musgrave, se baseia nas informações de gastos contidas no orçamento – o principal instrumento de ação estatal na economia. Veja, também, MATIAS-PEREIRA, J. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e no orçamento. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2012. 4


• Os órgãos de Estado, investidos de autoridade, como o Poder Executi vo, o Poder Judiciário e o Poder Legislativo. • Os fundos ou contas independentes ou extraorçamentárias, cujas receitas e despesas são administradas com certa autonomia, por exemplo, os fundos de seguridade social e as caixas de pensão dos funcionários públicos. • Os organismos auxiliares, constituídos por empresas cuja gestão obedece à autoridade política. Estão à margem do mercado e sua finalidade consiste em fornecer bens e serviços aos organismos estatais. Podem ser citadas como exemplo as fábricas de munições ou os estaleiros da Marinha de Guerra. • As empresas estatais, caracterizadas pela ausência de personalidade jurídica independente e sua forte fiscalização. Os monopólios típicos do Estado são exemplos representativos desses organismos. • As empresas públicas ou mistas, com personalidade jurídica independente e regidas tanto por princípios de autoridade como por princípios de mercado – algumas empresas mineradoras e de exploração e refino de petróleo, por exemplo. Instituições públicas independentes. A fiscalização se limita a um controle geral que assegura a consecução dos objetivos públicos programados, como é o caso de muitas instituições de pesquisa, assistenciais etc. TEORIA DA TRIBUTAÇÃO

Para poder arcar com as três funções descritas anteriormente, o governo precisa gerar recursos. A principal fonte de receita do setor público é a arrecadação tributária. Para que um sistema tributário seja “ideal”, é importante que sejam considerados: Equidade – a distribuição do ônus tributário deve ser equitativa entre os di versos indivíduos de uma sociedade, ou seja, cada contribuinte deve contribuir com uma parcela “justa” para cobrir os custos do governo. Progressividade – é preciso tributar mais quem tem uma renda mais alta. A ideia que justifica uma tributação progressiva é a de que quem recebe mais renda deve pagar uma proporção maior de impostos em relação às pessoas de renda mais baixa. Neutralidade – os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência econômica. O objetivo da neu-


tralidade é que o sistema tributário não provoque uma distorção da alocação de recursos, prejudicando, dessa forma, a eficiência do sistema. Simplicidade – é necessário que o sistema tributário seja de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. Esse conceito relaciona-se à facilidade da operacionalização da cobrança do tributo. AS BASES DA JUSTIÇA FISCAL

Pelo conceito da equidade, cada indivíduo precisa contribuir com uma quantia “justa”; pelo conceito da progressividade, as alíquotas devem aumentar à medida que são maiores os níveis de renda dos contribuintes; pelo conceito da neutralidade, a tributação não pode desestimular o consumo, produção e investimento; e, por fim, pelo conceito da simplicidade, o cálculo, a cobrança e a fiscalização relativos aos tributos devem ser simplificados a fim de reduzir custos administrativos. Impostos são tributos cobrados cujo valor arrecadado não tem um fim específico. As contribuições são tributos cujos recursos devem ser legalmente destinados a finalidades preestabelecidas. Taxas são tributos para manutenção do funcionamento de um serviço dirigido a uma comunidade de indivíduos. O Imposto de Renda, em que pesem as críticas da população, é uma tributação direta muito eficaz e justa. Os dados históricos do IRPF evidenciam características de progressividade ao longo do tempo. O IRPJ, entretanto, mostra-se falho, na medida em que contribui para inibir a produção, o que tende a causar perda de competitividade do produto nacional no mercado mundial. Os impostos sobre o patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança e controle, e tendem a penalizar os indivíduos com maior poder aquisitivo. O IPTU, por sua vez, mostra-se inadequado quando os inquilinos de um imóvel pagam o imposto ou quando um estabelecimento comercial encarece seus produtos, incluindo os custos do referido imposto nos preços. O Imposto sobre as Vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões de progressividade. Além disso, os bens com maior número de etapas de produção são mais tributados do que os demais. Críticas comuns aos impostos “em cascata” ou “cumulativos” são: a consequente inibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade no mercado externo. Isso reforça a importância atribuída ao Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA) em diversas economias no mundo. Tem como principais vantagens a neutralidade e a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no atacado. No entanto, o referido imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, como é o caso do ICMS.


O GASTO PÚBLICO

A corrente de pensamento de cunho neoliberal defende de forma enfática a necessidade da redução de gastos governamentais e redução do “tamanho” do Estado. Os neoliberais reconhecem, entretanto, que a participação do Estado na economia é essencial. Entre as funções essenciais desempenhadas pelo Estado podemos destacar: saúde, educação, defesa, policiamento, justiça, segurança jurídica na economia etc. Observa-se que o fenômeno de crescente participação do gasto público no PIB em todas as principais economias mundiais pode ser explicado pelo envelhecimento da população e pelo processo de urbanização. É importante ressaltar que, em geral, a elevação do gasto público tem sido total ou parcialmente compensada pelos governantes com elevação tributária. TIPOS DE FINANÇAS E IMPOSTOS

Normalmente, os diferentes Estados costumam ser dotados de no mínimo três classes ou níveis de finanças ou fazendas públicas: a estatal, gerida pelo Ministério ou Secretaria da Fazenda no âmbito nacional; a departamental, estadual ou autônoma, gerida pelo departamento de fazenda do governo estadual; e a municipal, gerida pelos municípios. Em muitos países existem também outras fazendas de categoria intermediária. As diferentes áreas fazendárias de um Estado arrecadam e administram, de acordo com sua responsabilidade, alguns impostos em conformidade com o que é estabelecido por lei. Em geral, o Estado nacional reserva para si determinados tributos e cede os demais aos órgãos institucionalmente inferiores, ou seja, aos Estados e Municípios. Os impostos – que representam a maior parcela de receitas da conta de rendimento – são divididos em: diretos (aqueles que se originam no momento em que a renda do sujeito passivo se produz ou distribui) e indiretos (quando se taxa a renda no momento em que seus titulares adquirem algum bem). Existem três tipos de cobranças, de forma genérica, denominadas tributos: os impostos ou tributos exigidos sem contraprestação; as taxas, que constituem uma contraprestação pela utilização de um serviço da administração; e as contribuições especiais, tributos gerados pela obtenção de um lucro ou por um aumento de valor dos bens. FORMAS DE TRIBUTAÇÃO

A tributação pode ser direta ou indireta. Os impostos diretos incidem sobre o indivíduo e, por isso, estão associados à capacidade de pagamento de


cada contribuinte. Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre atividades ou objetos. As bases de incidência dos impostos são: a renda, o patrimônio e o consumo. Imposto de Renda – incide sobre todas as remunerações geradas no sistema econômico, ou seja, salários, lucros, juros, dividendos e aluguéis, podendo ser Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) e Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ). O IRPF é cobrado em base pessoal, com isenções e alíquotas progressivas, determinadas pelas características individuais do contribuinte. O IRPF apresenta as vantagens de se basear em uma medida abrangente da capacidade de pagamento e de permitir uma adaptação às características pessoais do contribuinte, sendo, dessa maneira, o que mais se adapta aos princípios de equidade e progressividade. O IRPJ incide sobre o lucro das empresas, podendo ser calculado com base no lucro real (o lucro é calculado pela diferença entre as receitas e os custos da empresa), lucro presumido (baseia-se na aplicação de uma alíquota sobre a receita bruta) e lucro arbitrado (aplica-se às empresas que não apresentem os registros contábeis requeridos para a precisa apuração do lucro sujeito à tributação). Imposto sobre o Patrimônio – são cobrados regularmente em razão do simples ato de posse dos ativos durante um determinado período, como no caso do IPTU e do IPVA. A cobrança pode se dar também no momento em que os ativos mudam de propriedade. Para atender aos princípios de equidade e progressi vidade, o Imposto sobre Imóveis deve ser pago pelo proprietário do imóvel. Imposto sobre as Vendas – os impostos sobre as vendas de mercadorias e serviços são tributos indiretos, também conhecidos como impostos sobre consumo. Por ser uma forma de tributação indireta, não discrimina as contribuições de acordo com a capacidade de pagamento de cada indivíduo, ou seja, possuem características de impostos regressivos. Esse tipo de imposto pode ser classificado quanto à amplitude de sua base de incidência: • Impostos que incidem rotineiramente sobre uma série de transações ou aqueles cobrados sobre transações de compra e venda de determinadas mercadorias e serviços. • Referentes ao estágio do processo de produção e comercialização sobre o qual incidem – podem ser cobrados no âmbito do produtor, do comércio atacadista, do comércio varejista, ou em todas as etapas do ciclo. • Referentes à forma de apuração da base para o cálculo do imposto – podem ser calculados sobre o valor total da transação ou apenas sobre o valor adicionado pelo contribuinte, em cada estágio da produção e da distribuição.


IMPOSTOS EM CASCATA

Os impostos que incidem sobre o valor total da transação em cada estágio da produção e da distribuição, os denominados impostos em cascata, se apresentam como uma forma de tributação inadequada, visto que prejudicam a eficiência econômica. Esses impostos são responsáveis por distorcer os preços relativos, além de estimular, às vezes desnecessariamente, a integração vertical da produção, aumentando os custos. A competitividade do produto diante dos produtos internacionais tende a diminuir, especialmente daqueles que têm diversas etapas de produção e distribuição. O IMPOSTO SOBRE O VALOR ADICIONADO E SUAS VANTAGENS

O Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA) é considerado o modo mais eficiente de tributação sobre vendas, principalmente por se tratar de um tributo neutro. Não afeta a competitividade, pois o imposto é uma proporção constante do valor adicionado em cada etapa da atividade econômica. As exportações podem ser totalmente isentas e as importações tributadas da mesma forma que a produção doméstica. Apresenta também uma maior dificuldade de evasão nos estágios pré-varejistas e tem um caráter autofiscalizador. A EXISTÊNCIA DE DILEMAS (TRADE-OFFS)

Frequentemente verifica-se a dificuldade de aliar todos os conceitos da teoria da tributação (equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade), pois a procura de um muitas vezes acaba sacrificando os outros. Por exemplo, um imposto pode ser generalizado, o que o tornaria mais simples (simplicidade), entretanto, estaria cobrando de todo mundo, o que seria injusto e não equitativo (equidade). Em outras palavras, o governo enfrenta alguns dilemas (trade-offs) na escolha dos instrumentos da política tributária/fiscal.

29 Finanças públicas contemporâneas

AS BASES DA TEORIA CLÁSSICA

A escola clássica, surgida no final do século XVIII e início do século XIX na Inglaterra, foi responsável pela criação das teorias econômicas que defendiam um Estado com poucas funções, ou Estado mínimo. Essa corrente de pensamento, fundada por Adam Smith, em 1780, nasce como marco referencial da ciência econômica clássica, agregando contribuições de inúmeros teóricos, como, por exemplo, Dave Hume, Malthus, Ricardo e Stuart Mill, Gossen, Walras, Menger e Jevons, precedendo Alfred Marshal, em 1890, na consolidação da escola neoclássica. A diminuição da participação do Estado na atividade econômica está baseada na ideia de que o mecanismo de mercado é mais eficiente que qualquer planejamento estatal no processo de alocação de recursos. Desde que algumas condições fossem satisfeitas, uma economia de mercado asseguraria uma resposta altamente satisfatória para as questões econômicas fundamentais. Dessa forma, o Estado teria poucas, mas importantes, funções a desempenhar (MILLER, 1981). 1 Na concepção liberal-clássica as funções do Estado devem se resumir a três postulados básicos (ALVES DA SILVA, 1998):2 MILLER, R. L. Microeconomia: teoria, questões e aplicações. São Paulo: McGraw-Hill do Brasil, 1981. 2 ALVES DA SILVA, J. M. Sobre a intervenção do estado na economia. In: CARVALHO, F. M.; ALVES DA SILVA, J. M.; VIEIRA, W. C. (Ed.). Crise e reestruturação econômica da América Latina . Viçosa: UFV, 1998. p. 158-182. 1


a) o Estado deve limitar-se ao mínimo indispensável no exercício das funções que justificam a sua existência perante a sociedade; quais sejam, administrar a justiça, zelar pela segurança interna da população e pela segurança externa da nação e providenciar certas obras e instituições públicas quando a iniciativa privada não se ocupar delas, na extensão requerida pela coletividade, por falta de capacidade ou de interesse; b) para custear o exercício das funções típicas do Estado, o Governo deve elaborar e administrar um orçamento equilibrado e minimamente necessário; e, c) as receitas fiscais devem provir preferencialmente de impostos, que gravem o consumo corrente. Os três postulados, no seu conjunto, sinalizam o entendimento da escola clássica sobre o papel do Estado, aceito como “o mal necessário”. Observa-se, por sua vez, que na maior parte do século XIX a concepção capitalista focada no mercado era reforçada com as sucessivas revoluções industriais que contribuíam para fortalecer o capitalismo concorrencial, num cenário de estabilidade monetária e de constantes progressos científicos. Esse cenário econômico respaldava as teorias liberais de pensadores como Smith e Ricardo, que pregavam o Estado mínimo. CONTRIBUIÇÕES DE ADAM SMITH PARA AS FINANÇAS PÚBLICAS

As contribuições de Adam Smith (1776) no campo das finanças públicas foram bastante significativas. Destacam-se, entre os seus estudos, as denominadas “máximas” para a implantação de um sistema tributário eficiente (SMITH, 1983). • Primeira máxima: Trata da capacidade contributiva dos cidadãos – reza que os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível para a manutenção do Governo, em proporção a suas respectivas capacidades, isto é, em proporção ao rendimento de que cada um desfruta, sob a proteção do Estado (princípio da equidade). Para aquele autor, seria a característica da justiça social, que todo sistema tributário deve buscar, dividindo-a em equidade vertical – maior pagamento para aqueles que estão em maiores condições de pagar – e equidade horizontal – tratamento igual para aqueles que possuem idêntica condição. • Segunda máxima: Trata das regras para a fixação dos impostos – tem como objetivo proteger os contribuintes contra as arbitrariedades do

Finanças públicas contemporâneas 255

Estado ou de seus representantes para coletar imposto. É também conhecido como o princípio da certeza ou da segurança jurídica. Assim, a partir da fixação de regras, os pagadores saberão quando pagar, de que forma e em que quantidade. Terão, enfim, todas as informações. Essa máxima é traduzida por alguns tributaristas modernos como responsabilidade política, que revela a clareza de quem paga, quando se paga e o uso que se faz dos recursos arrecadados. • Terceira máxima: Trata da facilidade para os contribuintes – prevê que os tributos devem ser cobrados quando eles efetivamente dispõem de recursos para cumprir seus compromissos. Assim, o imposto sobre a renda do trabalho deve ser cobrado junto com o recebimento do salário, e não em período anterior. Para Smith, todo imposto deve ser recolhido no momento e da maneira que, com maior probabilidade, forem mais convenientes para o contribuinte. • Quarta máxima: Refere-se ao baixo custo do sistema tributário – todo imposto deve ser planejado de tal maneira que retire e conserve fora do bolso das pessoas o mínimo possível, além da soma que ele carreia para os cofres do Estado. Para Smith, os tributos não devem ter custos elevados de arrecadação; não devem desestimular a atividade econômica; não devem ser facilmente sonegáveis; e não devem submeter os contribuintes a fiscalizações desnecessárias que impliquem perda de tempo e de recursos. Ou seja, o sistema tributário deve buscar racionalidade administrativa suficiente para baixar tanto os custos diretos da tributação – pagamento de pessoal, manutenção da máquina arrecadadora – quanto os custos indiretos – organização das empresas para atender a todas as exigências tributárias do fisco. AS CONTRIBUIÇÕES DA TEORIA KEYNESIANA

O período que vai do final do século XIX ao início do século XX pode ser definido como uma fase de turbulência na economia mundial, com a deflagração de diversas crises que abalaram o sistema capitalista em desenvolvimento. Esse cenário de instabilidade foi agravado pelos efeitos da Primeira Guerra Mundial, provocando fortes desequilíbrios na economia mundial, que resultaram na grande depressão dos anos 1930. Diante de um quadro de incertezas na economia mundial pós-1930, coube a John Maynard Keynes (1983) 3 recomendar a intervenção do Estado na economia para atenuar as flutuações e situações de insuficiência de demanda efeKEYNES, John M. 1936. Teoria geral do emprego, do juro e da moeda. São Paulo: Abril Cultural, 1983. (Coleção Os Economistas). 3


tiva. O Governo, para o autor, frente a um quadro de declínio econômico, deveria não só atuar sobre a oferta de moeda e taxa de juros, mas, principalmente, elevar seus investimentos para a manutenção do pleno emprego. Assim, o Estado deveria aumentar seus gastos em obras públicas, onde não haveria interesse do setor privado para gerar investimentos. Dessa forma, haveria socialização dos investimentos com aumento do setor público em detrimento dos privados, e uma reversão com a retomada do crescimento do investimento privado devido as ações do governo. O Estado deveria, ainda, aplicar recursos em áreas que atendessem aos interesses coletivos – como escolas, hospitais, parques etc. –, que contribuiriam para elevar a renda nacional e o emprego, aumentando o bem-estar da sociedade. Observa-se, nesse contexto, que Keynes propunha, como condição necessária à própria sobrevivência do capitalismo, reformas que, por um lado, fariam desaparecer as classes parasitárias detentoras do capital financeiro e, por outro lado, submeteriam o rígido controle às demais frações da classe capitalista. Sua ilusão, portanto, era de outra ordem, uma vez que ignorava o poder da classe capitalista em defender seus direitos de propriedade e de expandir seus lucros (MAGDOFF; SWEEZY, 1979). 4 As teorias monetaristas, nas últimas décadas do século XX, passaram a promover fortes críticas à excessiva relevância que o keynesianismo atribuiu ao Estado e consideraram que essas distorções afetaram negativamente o livre jogo da oferta e da procura. Sustentavam, também, que essas distorções contribuíram para reduzir a competitividade e a eficiência das economias de livre mercado. Essas análises motivaram profundas alterações nas políticas orçamentárias dos países, sem que se chegasse a negar o modelo keynesiano, que continuou, em sua essência, vigente. DEBATE RECENTE SOBRE A POLÍTICA FISCAL

A política de controle das contas públicas tem ocupado, nas últimas três décadas, uma posição de destaque nos programas de ajuste na economia brasileira. A crise fiscal que se abateu sobre os países da América Latina, no início da década de 1980, exigiu que fossem feitos fortes ajustes na condução da política econômica, que passou a priorizar o combate à inflação e a geração de superávits primários. O sistema de controle da política fiscal e as regras de monitoramento dos programas de assistência financeira do FMI sofreram alterações significativas nesse período. Essas mudanças foram decorrentes de alguns fatos marcantes, em nível internacional, como, por exemplo, o encerramento do acordo de Bretton Woods, as dificuldades de manter a política keynesiana 4

MAGDOFF, H.; SWEEZY, P. O fim da prosperidade. Rio de Janeiro: Campus, 1979.

Finanças públicas contemporâneas 257

de pleno emprego, o aumento dos juros e as baixas taxas de crescimento da economia mundial, entre outros. A crise fiscal e a expansão da relação dívida/PIB nos países centrais, por sua vez, revelaram as enormes dificuldades de manutenção da política do Estado do bem-estar ( welfare state). A ascendência da teoria das expectativas racionais contribuiu de maneira significativa para mudar os rumos da avaliação da política fiscal. Assim, o enfoque da análise foi transferido da manipulação da demanda agregada para a questão da sustentabilidade da dívida pública. O debate recente sobre a política fiscal, sustenta Lopreato (2006, p. 2-3), 5 “ganhou novos contornos em relação ao que vigorava quando a visão keynesiana centralizava a discussão. Naquele tempo, a posição tradicional inseria-se no quadro teórico dominado pelo debate entre a síntese neoclássica e os monetaristas. As discussões centravam-se, de um lado, nos efeitos do déficit público sobre a inflação e o balanço de pagamentos (os chamados déficits gêmeos) e, de outro, no impacto do gasto público na demanda agregada e nos investimentos privados, em decorrência do crowding out. Atualmente, a análise trilhou outros caminhos, afastando-se da posição keynesiana e concentrando os esforços na questão da sustentabilidade da dívida, na busca da credibilidade da política econômica e na definição de regras fiscais de controle das contas públicas”. Para diversos teóricos, como, por exemplo, Heller (1997), 6 a predominância deste novo quadro de gestão macroeconômica refletiu na discussão sobre o papel da política fiscal. O efeito perceptível é a utilização da política fiscal como garantidora do espaço de valorização do capital nesta nova fase do capitalismo mundial, caracterizada pela abertura da conta de capital e pela crescente volatilidade do movimento financeiro. Assim, a preocupação com o aumento do esforço fiscal, sinalizando a ausência do risco de default, tornou-se dominante. Nesse contexto, a âncora fiscal passou a servir de fator de redução do risco-país e do efeito contágio das crises internacionais, colocando-se como peça central no esforço de ganhar a confiança dos investidores. Para Mihaljek e Tissot (2003), 7 o papel da política fiscal recebeu enorme atenção nos países emergentes, inclusive no Brasil. O retorno ao mercado financeiro internacional, após a crise da dívida dos anos 1980, elevou a cobrança de controle das contas públicas. As mudanças na forma de inserção externa desses países exigiam alterações na área fiscal. Essa situação era decorrente da frouxidão dos controles de capital, das alterações na aversão ao risco dos inLOPREATO, Francisco Luiz C. O papel da política fiscal: um exame da visão convencional. Texto para Discussão. Campinas: IE/UNICAMP, n o 119, fev. 2006, p. 2-3. 6 HELLER, P. S. Fiscal policy management in an open capital regime. International Monetary Fund. Fiscal Affairs Department, 1997. (IMF Working Paper 1997/20.) 7 MIHALJEK, D.; TISSOT, B. Fiscal positions in emerging economies: central bank’s perspective. In: FISCAL issues and central banking in emerging economies . 2003. (BIS Paper n 20.) 5

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vestidores e da rolagem da dívida pública a taxa de juros mais elevada, que se colocou a partir do fim do sistema de juros seletivos imposto pela desregulamentação dos mercados financeiros nacionais. TRANSFORMAÇÃO RECENTE DAS FINANÇAS PÚBLICAS NO BRASIL

O Estado, no cumprimento do seu papel de agente fiscal, deve atuar para que sua despesa total seja adequada, ou seja, nem muito elevada nem muito reduzida. O principal instrumento dessa política está em um orçamento que, ao abrir mão do princípio de equilíbrio proposto pelos economistas clássicos, seja capaz de atender à renda e ao gasto do país como um todo e não apenas às finanças públicas. É necessário também que planifique as despesas em função das necessidades da sociedade, em vez de fazê-lo exclusivamente para atender aos recursos financeiros. O processo de transformação recente das finanças públicas no Brasil tem início a partir da crise da dívida externa, em 1982, quando o modelo de financiamento e organização do Estado nacional desenvolvimentista foi colocado em xeque (LOUREIRO; ABRUCIO, 2004). 8 O retorno à democracia, que ampliou o poder dos governadores como interlocutores do pacto político, e, diante da liberdade de usarem a articulação financeira entre o tesouro, os bancos estaduais e as empresas de alavancagem de recursos, contribuiu para fragilizar o controle do endividamento público. Esse cenário se tornou mais visível após a aprovação da nova Constituição, em 1988, na qual se definiu um modelo fiscal em que Estados e Municípios passaram a receber grande volume de recursos federais, tornaram-se autônomos para gerirem suas finanças (autonomia aos Poderes Legislativo e Judiciário para definir suas despesas e salários) e seu patrimônio, limitando consideravelmente a margem de controle da União na condução de políticas de contenção fiscal. Nesse sentido, argumenta Matias-Pereira (2012b) que a Constituição Federal, responsável pelo aprofundamento do processo de redemocratização do país, ampliou de forma significativa o espaço para viabilizar o atendimento das crescentes demandas sociais, que foram bastante reprimidas no período dos governos militares. Por sua vez, inviabilizou a criação de uma cultura de “responsabilidade federativa no campo fiscal”, na medida em que estimulou os governos estaduais e municipais a passarem a aumentar os seus gastos de forma descontrolada.

LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F. L. Política e reformas fiscais no Brasil recente. Revista de Economia Política, v. 24, n 1, p. 50-72, 2004. 8

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30 Contabilidade pública e controle na Administração Pública INTRODUÇÃO

A contabilidade pública vem assumindo nos últimos anos uma relevância cada vez maior no Brasil, em decorrência da sua função de registrar e centralizar as informações da Administração Pública, tornando-se, assim, um suporte essencial para a tomada de decisão dos gestores governamentais. A contabilidade pública, por meio da utilização de distintas ferramentas, tem-se revelado indispensável tanto para os entes federativos como para as instituições, empresas, organizações e indivíduos que demandam o poder público nessa área. 1 SISTEMA DE CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O sistema de controle na Administração Pública, para atingir o seu propósito, utiliza diferentes instrumentos, tais como demonstrações contábeis, financeiras, orçamentárias, patrimoniais, e também procedimentos de natureza operacional, de modo a lhe dar pleno conhecimento da gestão da coisa pública. O controle, autorizado pela Constituição, efetua diferentes tipos de fiscalização, a saber:

Encontra-se em processo de ajuste a contabilidade pública brasileira para a convergência aos padrões internacionais. O objetivo é migrar do conceito orçamentário de despesa para o de custo associado ao serviço prestado. Prevê-se que o novo sistema de contabilidade do país deverá estar concluído em 2013. 1


• A contabilidade é a forma pela qual a administração promove o registro, controle e análise das diferentes operações de caráter orçamentário, financeiro e patrimonial, realizados ao longo do exercício financeiro. É por meio da escrituração contábil que o administrador pode medir a sua ação em termos financeiros, disponibilizando os elementos para elaboração de sua prestação de contas, além de fornecer as informações indispensáveis à tomada de decisões e ao aperfeiçoamento da administração. Os órgãos de controle não estão adstritos à mera verificação dos registros contábeis. Cabe a eles a responsabilidade de retificação desses registros, quando errados, para que as demonstrações fiquem isentas de falhas. • A movimentação financeira realizada no exercício está espelhada no balanço financeiro que engloba a receita e a despesa orçamentárias, bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extraorçamentária, conjugados com os saldos em espécie, provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte. • As receitas públicas são estimadas e as despesas, por sua vez, autorizadas na lei orçamentária. Mediante sua execução, o Poder Público arrecada os recursos de que necessita e promove os gastos visando à consecução do bem comum. Toda e qualquer despesa só pode ser efetuada se estiver autorizada legalmente. O controle orçamentário diz respeito, pois, à verificação da obediência ao princípio da legalidade, no que tange à realização de despesas. O balanço orçamentário é aquele que, demonstrando as receitas previstas e as despesas autorizadas em confronto com as realizadas, concede ao controle o conhecimento do modo como se deu a execução da lei orçamentária. • Os registros patrimoniais se referem ao conhecimento dos elementos que compõem o patrimônio público e que estão espelhados no balanço patrimonial. Além disso, permitem o conhecimento dos bens de caráter permanente, pertencentes à entidade pública, bem como os responsá veis por sua guarda e administração. A FUNÇÃO E OBJETIVOS DA CONTABILIDADE PÚBLICA OU GOVERNAMENTAL

A contabilidade é uma ciência aplicada com metodologia especialmente concebida para captar, registrar, acumular, resumir e interpretar fenômenos que afetam situações patrimoniais, financeiras e econômicas de qualquer ente, seja este pessoa física, jurídica, entidade de finalidades não lucrativas, empresas, do direito privado ou público, tais como: Estados, Municípios, União, autarquias e fundações, entre outros.

Contabilidade pública e controle na Administração Pública 261

A contabilidade é aceita, num sentido amplo, como uma ciência que estuda e pratica as funções de orientação e controle relativas aos atos e fatos administrativos. Por sua vez, contabilidade pública ou governamental é definida como uma especialização voltada para o estudo e análise dos atos e fatos que ocorrem na Administração Pública (SILVA, 1996, p. 162). 2 Segundo Angélico (1995, p. 107), a “contabilidade pública é a disciplina que aplica, na Administração Pública, as técnicas de registros e apurações contábeis em harmonia com as normas do direito financeiro”. Para Andrade (2002, p. 27), a contabilidade pública é uma ciência que “registra, controla e estuda os atos e fatos administrativos e econômicos operados no patrimônio público de uma entidade, possibilitando a geração de informações, variações e resultados sobre a composição deste, auferidos por sua administração e pelos usuários”. Matias-Pereira (2012b) define Contabilidade Pública como o ramo da Ciência Contábil que busca controlar o patrimônio público, visando evidenciar as variações e os seus resultados, resultantes dos atos e fatos de natureza orçamentária, financeira e patrimonial nas entidades de administração pública. Argumenta Martins Silva (2004) que a contabilidade governamental – mais abrangente em sua conceituação do que é a contabilidade pública – é uma especialização da ciência contábil que objetiva fornecer à administração dados sobre: • organização e execução dos orçamentos; • normas para o registro das entradas de receita; • normas para o registro de desembolsos da despesa; • registro, controle e acompanhamento das variações do patrimônio do Estado; • normas para a prestação de contas dos responsáveis por bens e valores; • normas para a prestação de contas do governo; • controle de custos e eficiência do setor público. OBJETO DA CONTABILIDADE PÚBLICA

É sabido que o objeto de qualquer contabilidade é o patrimônio. Assim, o objeto da contabilidade pública é o patrimônio público, com exceção dos bens SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1996. 2


de domínio público, como rodovias, parques, ruas, praças, entre outras. A expressão patrimônio público designa os bens de natureza patrimonial vinculados aos órgãos e instituições dos poderes públicos, como equipamentos, prédios, veículos, máquinas etc., bem como os bens públicos de uso coletivo, disponibilizados à sociedade ou que estão a seu serviço. A contabilidade pública ou governamental tem como objeto de estudo a administração direta e a indireta. O campo de aplicação da contabilidade pública é restrito à Administração Pública direta e indireta nos seus três níveis de governos: federal, estaduais, municipais e suas respectivas autarquias, fundações e/ou outras formas indiretas de administração. OBJETIVOS DA CONTABILIDADE PÚBLICA

Quanto aos objetivos, a contabilidade pública governamental (SILVA, 1996, p. 163) visa ao fornecimento de informações ou dados à administração sobre: a) b) c) d)

organização e execução dos orçamentos; normas para o registro das entradas de receita; normas para o registro dos desembolsos da despesa; registro, controle e acompanhamento das variações do patrimônio do Estado; e) normas para a prestação de contas dos responsáveis por bens e valores; f) normas para a prestação de contas do governo; e g) controle de custos e eficiência do setor público. A contabilidade pública – como o ramo de especialização da contabilidade geral, que efetua os registros de todo o conjunto de atos e fatos ocorridos no âmbito da Administração Pública – tem como objetivo explicitar de maneira fidedigna a situação orçamentária, financeira, patrimonial e as demonstrações das variações patrimoniais ativas e passivas aos usuários da informação contábil, em especial os gestores públicos no processo de tomada de decisões. CONTABILIDADE APLICADA À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A contabilidade aplicada à Administração Pública é regida pela Lei n o 4.320, de 17 de março de 1964. 3 A citada lei institui normas gerais do direito MACHADO JR., J. Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 34. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2012. 3


financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e pela Lei Complementar n o 101, de 4 de maio de 2000 (LRF), que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. De acordo com o art. 35 da Lei n o 4.320/1964: “Pertencem ao exercício financeiro: I – as receitas nele arrecadadas; II – as despesas nele legalmente empenhadas.” Com isso, os estudiosos da área concluíram que a contabilidade pública no Brasil trabalha com o regime misto, ou seja, regime de caixa para registro das receitas e o de competência para as despesas. Os campos de aplicação da contabilidade pública são as entidades com personalidade jurídica de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios e autarquias) e as entidades de direito privado que sejam mantidas com recursos do Erário Público (fundações e empresas públicas). EVOLUÇÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA BRASILEIRA

A evolução da contabilidade pública brasileira nas últimas duas décadas está evidenciada nas seguintes medidas e ações: • criação do SIAFI no âmbito da Secretaria do Tesouro Nacional em 1987; • unificação dos orçamentos pela Constituição Federal (CF, 1988); • implantação do primeiro SIAFEM em 1992; • aprovação de Lei de Licitações – Lei no 8.666, de 1993; • aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000; • aprovação das primeiras Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público – NBCASP – NBC T 16 (CFC, nov. 2008); • realização de ações pelo Ministério da Fazenda para promover a con vergência da Contabilidade Aplicada ao Setor Público às Normas Internacionais de Contabilidade publicadas pela International Federation of Accountants (IFAC) e às Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP), editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade (Portaria MF n o 184/2008). Registre-se que essas mudanças visando à convergência da Contabilidade Aplicada ao Setor Público às Normas Internacionais de Contabilidade publicadas pela IFAC e às NBCASPs representam uma profunda transformação no arcabouço conceitual, nos procedimentos de escrituração e nas técnicas de evidenciação.


PLANO DE CONTAS

O plano de contas nas entidades públicas de direito interno, como nas demais entidades, é criado de acordo com as reais necessidades da entidade, mas o sistema de contabilização dos atos e fatos ocorridos na Administração Pública é único em todas as esferas de governo. A escrituração das contas é feita por meio de uma metodologia em que as contas são divididas em quatro sistemas: Sistema Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e de Compensação. A Administração Pública federal, na atualidade, utiliza um Plano de Contas Único (PCU) e suas operações são contabilizadas por meio de um sistema informatizado desenvolvido e operado pelo Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) com a supervisão do Ministério da Fazenda, denominado Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Esse sistema foi desenvolvido para o registro, processamento e controle da execução orçamentária, financeira e contábil da União, mediante a utilização de terminais remotos instalados em unidades gestoras e em suas repartições sediadas nos vários Estados da Federação e no exterior. Um dos seus objetivos é viabilizar a padronização dos métodos e rotinas de trabalho, gerando como benefícios a ampla disseminação de conhecimentos, estabilidade dos procedimentos e simplificação dos trabalhos. Para os Estados e Municípios foi desen volvido com os mesmos objetivos o sistema informatizado denominado Sistema Integrado de Administração Financeira de Estado/Município (SIAFEM) – a partir da experiência do SIAFI –, com vistas a apoiar a demanda da modernização de procedimentos nos Estados e Municípios. Tal sistema já foi implantado e opera em várias unidades da federação (SANCHES, 1997). As contas do Plano de Contas Único da União estão estruturadas em sete níveis de desdobramento, de codificação articulada para possibilitar a correta apreciação da situação orçamentária, financeira e patrimonial da União. Esses níveis são: 1o nível – Classe; 2o nível – Grupo; 3o nível – Subgrupo; 4o nível – Elemento; 5o nível– Subelemento; 6o nível – Item; 7o nível – Subitem. Excetuados os dois últimos, cujos códigos são expressos por dois dígitos, todos os demais níveis o são por um só dígito. O desdobramento da conta contábil fica assim: X.X.X.X.X.XX.XX (PIRES, 2002). OPERAÇÕES ECONÔMICAS DO SETOR PÚBLICO

A principal classificação de receitas e despesas públicas é a que diferencia as seguintes categorias econômicas: conta de rendimento e conta de capital. A conta de rendimento abrange, em seu capítulo de receitas, os lucros oriundos do setor público por venda de bens e serviços de suas próprias instituições; as transferências correntes de unidades econômicas, distintas dos impostos, no interior do país; as transferências recebidas do exterior; e os impostos que, esquematica-


mente, podem incidir sobre a renda das pessoas e instituições sem fins lucrati vos, sobre a renda de empresas e sobre a produção e o consumo. Em seu capítulo de despesas, a conta de rendimento inclui as despesas correntes em bens e serviços; os juros da dívida pública; as subvenções a empresas e setores econômicos em crise ou considerados necessários para a economia nacional; as transferências correntes às economias domésticas; as transferências correntes ao resto do mundo; e a parcela residual que corresponde à poupança do setor público. A conta de capital compreende, em seu capítulo de receitas, a poupança do setor público, como parcela do ajuste da conta de rendimento; as transferências de capital, obtidas por empréstimos oriundos de economias domésticas (famílias e indivíduos), empresas e do exterior, ou recebidas por outras vias que não impostos e empréstimos; e os impostos sobre os fundos ou patrimônios das economias domésticas e das empresas. Em seu capítulo de despesas, compõem essa conta a formação bruta de capital fixo; o aumento dos estoques; e os empréstimos e transferências de capital a economias domésticas, a empresas e ao exterior. Tanto a conta de rendimento quanto a de capital adotam a forma contábil, de tal modo que o capítulo de despesas e poupança corresponde ao dever, e o de receitas, ao haver. Consequentemente, tanto em renda como em capital, a soma do total de despesas deve ser igual à das receitas. QUADRO-SÍNTESE DA CONTABILIDADE PÚBLICA

Contabilidade Pública – ramo da contabilidade que registra, controla e demonstra a execução dos orçamentos, dos atos e fatos da fazenda pública, e o patrimônio público e suas variações. Além de registrar todos os fatos contábeis – modificativos, permutativos e mistos –, registra também os atos potenciais que o administrador pratica, que eventualmente poderão alterar qualitativa e quantitativamente o patrimônio. Foco da Contabilidade Pública – elaboração do balanço de resultados, que trata da despesa e da receita, explicitando a forma como foi arrecadado o dinheiro e como ele foi aplicado. Registra a previsão da receita e a fixação da despesa, estabelecidas no Orçamento Público aprovado para o exercício, escritura a execução orçamentária da receita e da despesa, promove a comparação entre a previsão e a realização das receitas e despesas, controla as operações de crédito, a dívida ativa, os valores, os créditos e obrigações, revela as variações patrimoniais e mostra o valor do patrimônio, entre outros. Escopo da Contabilidade Pública – controle e gestão dos recursos públicos. Está interessada em todos os atos praticados pelo administrador, sejam os de natureza orçamentária ou administrativa, que poderão afetar o patrimônio no futuro. Objeto da Contabilidade Pública – patrimônio e suas variações, e o orçamento e sua execução (previsão e arrecadação da receita e a fixação e a execução da despesa).


Objetivo da Contabilidade Pública – fornecer aos gestores informações consistentes para apoiar as tomadas de decisões, bem como aos órgãos de controle interno e exter no para o cumprimento da legislação, e às instituições governamentais e particulares para fins estatísticos ou de interesse dessas instituições. Legislação da Contabilidade Pública – Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, que instituiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Denominada de Lei de Orçamento ou de Finanças Públicas. Foi recepcionada como lei complementar. Campo de Aplicação da Contabilidade Pública – o seu campo de aplicação é restrito à administração, nos seus quatro níveis de governo: Federal, Estadual, Municipal e Distrito Federal, bem como as suas Autarquias e Fundações. A área de atuação da Contabilidade Aplicada à Administração Pública Federal, após a criação do Sistema de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), em 1987, começou a ampliar-se, alcançando as empresas públicas e diversas empresas de economia mista que participam do Orçamento Fiscal e de Seguridade. Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Lei Complementar n o 101/2000) – aumentou a relevância e a visibilidade da Contabilidade Pública. Definiu a forma do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (o que compõe o relatório, como se publica essa informação). Passou a exigir o relatório de gestão fiscal – no qual se demonstra se foram alcançadas as metas e os limites estabelecidos na LRF; e se as receitas vinculadas têm a contabilização de onde está evidenciado, o que já foi aplicado, e qual é o saldo. Fonte:



QUESTÕES PARA DISCUSSÃO Parte VIII

Nesta Parte VIII do livro – Capítulos 28 a 30 –, tem-se como propósito debater os temas que tratam da atividade financeira do Estado. Exercícios referentes à Parte VIII

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, e tendo como referência que a atividade financeira do Estado diz respeito ao desempenho das atividades políticas, sociais, econômicas, administrativas, entre outras, que constituem sua finalidade precípua, faça uma síntese sobre as suas quatro áreas: receita pública (obter), despesa pública (despender), orçamento público (gerir) e crédito público (criar). Elaborar preferencialmente em grupos. Debater em sala de aula. 2. A partir da leitura dos objetivos da política fiscal e as funções do governo, faça uma síntese das três funções básicas do governo, exercidas por meio da política fiscal (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980). Debater em sala de aula. 3. Faça uma síntese dos aspectos mais relevantes sobre as formas de tributação. Debater o tema em sala de aula. 4. É sabido que as contribuições de Adam Smith (1776) no campo das finanças públicas foram bastante significativas. Faça uma síntese dessas contribuições, destacando as denominadas “máximas” para a implantação de um sistema tributário eficiente (SMITH, 1983). 5. O marginalismo no século XIX, o keynesianismo e o monetarismo no século XX representaram novos enfoques da teoria econômica, com implicações imediatas na teoria e na prática das finanças públicas. Elabore uma síntese sobre a concepção da teoria keynesiana. Debater o tema em sala de aula. 6. Elabore uma síntese sobre os conceitos, funções e objetivos da contabilidade pública. Debater o tema em sala de aula.

Parte IX

Desafios e Perspectivas da Administração Pública Contemporânea

31 Desafios e perspectivas da Administração Pública contemporânea CONSIDERAÇÕES FINAIS “Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que satisfaz às necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias necessidades.”

(Our Common Future, ONU, Comissão Brundtland, 1987)

Observa-se que o sistema capitalista encontra-se em processo de transformação, em que se constata que uma parcela significativa do cenário institucional de duas décadas atrás está ruindo. O capitalismo financeiro mundial está subjugando o capitalismo gerencial do século XX, tornando irreversível a imposição do mundial sobre o nacional, do especulador sobre o administrador e do financista sobre o produtor. Das profundas mudanças socioeconômico-ambientais e políticas – aceleradas pelas mudanças de paradigmas no campo das tecnologias da informação e comunicação – está nascendo um novo equilíbrio de poder, no qual países como o Brasil, Rússia, Índia e China (BRICs) surgem no cenário mundial como os novos motores da economia mundial. Essas alterações, que estão ocorrendo num ambiente cada vez mais complexo e repleto de desafios – com destaque para a desigualdade de renda, mudanças climáticas e escassez de recursos naturais – estão repercutindo e exigindo uma nova postura das instituições e dos gestores públicos.


O PAPEL DO ESTADO BRASILEIRO NO NOVO CENÁRIO M UNDIAL

Nesse novo cenário mundial, o Brasil deverá desempenhar um papel cada vez mais relevante, tanto nas questões que envolvem a sua presença na economia mundial como na proteção do meio ambiente. Por sua vez, essas mudanças são acompanhadas de oportunidades, desafios e de incertezas. A superação desses desafios, tendo como referência a necessidade de promover a inclusão, reduzir a desigualdade e a instabilidade no crescimento econômico no Brasil, exige o fortalecimento da Administração Pública e da boa governança. Essas mudanças são essenciais para viabilizar a consolidação da parceria entre o setor público, o setor privado e o terceiro setor. Assim, os impactos das transformações socioeconômico-ambientais e políticas no mundo contemporâneo estão afetando e exigindo maior capacidade de resposta do Estado – realizada por meio da Administração Pública – às demandas da sociedade. Assim, a sustentabilidade socioeconômico-ambiental passou a fazer parte, de forma irreversível, da agenda política e econômica da quase totalidade dos países no mundo, bem como dos organismos multilaterais, em especial das Nações Unidas.1 Essa nova realidade decorre da constatação de que a biosfera, em nível global, regional, nacional e local, está sendo submetida a pressões insuportáveis e prejudiciais para o próprio desenvolvimento e as condições de vida. A constatação de que está havendo mudança climática, extinção de espécies e uma crescente população humana vivendo acima dos limites dos recursos ambientais do planeta é fato que está colocando a economia global e até mesmo a sobrevivência da humanidade em risco.2 FUNÇÃO DO ESTADO NO MUNDO CONTEMPORÂNEO

A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo é a de ampliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve preocupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a incorporação de novas tecnologias e inovações no setor público que proporcionem as condições exigidas para atender às demandas da sociedade contemporânea. Veja a esse respeito a Conferência da Terra – Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, Rio de Janeiro (ONU, 1992); a Conferência de Joanesburgo (ONU, 2002), que deram maior atenção às matérias relevantes à escala mundial; o Protocolo de Kyoto – tratado global para a diminuição da poluição causada pelo aquecimento da Terra, que tem validade até 2012 –; e o Relatório da Comissão de Meio Ambiente da ONU – Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima – IPCC (out. 2007). 2 Veja MARTINEZ-ALIER, Joan. Introducción a la economia ecológica. Barcelona: Rubes, 1999; e OLIVERES, Arcadi; MARTÍNEZ-ALIER, Joan. ¿ Quién debe a quién?: deuda ecológica y deuda externa. Barcelona: Icaria, 2003. 1

Desafios e perspectivas da Administração Pública contemporânea 273

Levando em consideração esses aspectos, torna-se perceptível que a reforma e a modernização do Estado devem ser entendidas como uma das principais prioridades na agenda política dos países, particularmente dos países em desenvolvimento. Esses esforços visam permitir que os governantes, além de atuarem com maior transparência na gestão pública, alcancem maior eficiência, eficácia e efetividade na qualidade dos serviços públicos ofertados à população, criando um ambiente favorável para a inclusão social e o fortalecimento da capacidade de formulação e implementação de políticas públicas (MATIAS-PEREIRA, 2010b). AS MUDANÇAS NAS RELAÇÕES ENTRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS USUÁRIOS

As alterações nas relações entre a Administração Pública e seus usuários são decorrentes, em geral, da crise gerada pelo atendimento deficiente ao cidadão. Os usuários de serviços públicos, além de mostrarem um nível elevado de insatisfação com a qualidade do atendimento, passaram a exigir, cada vez mais, a prestação de serviços de qualidade. Assim, a prestação de serviços tornou-se um fator bastante crítico para a Administração Pública na quase totalidade dos países no mundo. As razões para a crescente insatisfação com os ser viços prestados passam, entre outros problemas, pela ineficiência e ineficácia do atendimento. Nesse contexto, a ausência de conhecimento e a resistência à adoção das ferramentas necessárias para a melhoria do atendimento contribuem para dificultar qualquer mudança significativa nessa área. Verifica-se que a Administração Pública busca encontrar soluções para esses problemas trazendo o cidadão para o centro das suas atenções e preocupações. As mudanças em curso no setor público, que vêm sendo implementadas por inúmeros países, em função das expectativas crescentes da sociedade, estão concentradas no usuário. Dessa forma, parcela significativa dos problemas trazidos à Administração Pública passa a ser resolvida com maior facilidade, tendo como suporte as inovações tecnológicas que permitem a utilização de inúmeras ferramentas para melhorar o atendimento. Assim, a intensificação da utilização da informática, redes e softwares e das telecomunicações possibilita as mudanças do modelo administrativo. MEDIDAS PARA MELHORAR O DESEMPENHO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A modernização da Administração Pública, num sentido amplo, deve buscar de forma permanente a estruturação de um modelo de gestão que possa


alcançar diversos objetivos, como, por exemplo: melhorar a qualidade da oferta de serviços à população, aperfeiçoar o sistema de controle social da Administração Pública, elevar a transparência e combater a corrupção, promover a valorização do servidor público, entre outros (MATIAS-PEREIRA, 2013a). 3 Merece atenção especial a formação de equipes de trabalho comprometidas com as instituições e com as missões primordiais do Estado, em especial, com a prestação de serviços de qualidade à população e com a geração de estímulos ao desenvolvimento econômico do país. É importante, também, no funcionamento da Administração Pública no Brasil o desenvolvimento de ações e práticas que envolvam de forma crescente a participação direta dos cidadãos na formulação e implementação de políticas públicas.4 A transformação na Administração Pública requer mudanças estruturais, de regras e processos, e medidas efetivas para criar novos sistemas de valores. O sucesso desse novo modelo de gestão, deve-se ressaltar, passa pelo interesse de cada organização e de cada servidor de atingir esses objetivos. Isso exige que tanto a instituição como o servidor tenham uma postura mais flexível, criativa e empreendedora. Por sua vez, as diferenças de desempenho e de alcance de resultados precisam ser valorizadas na Administração Pública. Nas ações para melhorar o desempenho da Administração Pública existem diversos mecanismos que podem ser utilizados pelos governos para promover essas mudanças. Entre esses instrumentos destacam-se o processo orçamentário, o sistema de gestão de pessoal, o papel proativo do Estado (devolução, privatização) e a transparência. De todos esses instrumentos o mais significativo para assegurar a legitimidade do governo junto à população é a transparência. Essas medidas, portanto, devem ter como propósito melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. Administração Pública, por sua vez, tem como objetivo principal a promoção da pessoa humana e do seu desenvolvimento integral em liberdade. Para isso deve atuar de maneira eficiente, eficaz e efetiva para viabilizar e garantir os direitos do cidadão que estão consagrados na Constituição do Brasil.

MATIAS-PEREIRA, José. Governança no setor público. São Paulo: Atlas, 2010. Veja, também, MATIAS-PEREIRA, José. Governança pública e transparência no Brasil: evolução, dificuldades e perspectivas. RAM , p. 1-17, jul. 2013. 4 A transição da administração de negócios para a Administração Pública é conhecida como New Public Management – NPM (Nova Gestão Pública – NGP). Esse processo de administração, entre outras características, pressupõe que o grupo unificado de práticas, com origem no setor privado, pode ser aplicado no setor público (POLLITT, 1990). 3

Desafios e perspectivas da Administração Pública contemporânea 275

OBJETIVOS E FUNDAMENTOS DA REFORMA DO ESTADO

A reforma do Estado não pode se restringir à reestruturação administrativa e à busca do equilíbrio fiscal. Deve ter como objetivo principal a consolidação do processo democrático, a estabilidade econômica e o desenvolvimento sustentável com a justiça social. Assim, a priorização da reforma do Estado é uma medida necessária para permitir que o governo possa atender de forma adequada às demandas da sociedade. O atendimento dessas demandas exige que o Estado se torne cada vez mais eficiente, eficaz e efetivo na prestação de serviços públicos, com qualidade e menores custos para a sociedade. Nesse sentido, o esforço para criar uma cultura empreendedora na Administração Pública se apresenta como um fator-chave para a elevação da gestão pública no Brasil, em termos de resultados e qualidade dos serviços públicos ofertados. CONSTRUÇÃO DE UM NOVO PARADIGMA DE GESTÃO PÚBLICA

As rápidas mudanças em termos de acesso às informações, elevação do nível de educação e de cidadania, entre outros, contribuem para aumentar a pressão por uma gestão pública moderna. Por sua vez, a construção desse novo paradigma de gestão pública empreendedora, orientada para resultados efeti vos, depende, em especial, do nível de qualificação profissional e remuneração das carreiras de Estado, bem como de geração de estímulos para a formação de novas lideranças no setor público. Esses atores devem estar motivados em direção a objetivos comuns, tendo como referência o desejo de servir ao público. Isso exige a vontade política dos governantes de priorizar a Administração Pública, por meio de investimentos em infraestrutura, máquinas e equipamentos, bem como em capital humano, investindo fortemente no processo de seleção e formação continuada de gestores públicos. FRAGILIDADES, DEFICIÊNCIAS E PERSPECTIVAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

A Administração Pública no Brasil, em que pese os avanços alcançados, ainda apresenta significativas fragilidades, o que reflete na sua capacidade de responder com qualidade e tempestividade aos desafios do século XXI, em especial às crescentes demandas da sociedade brasileira. Por sua vez, as deficiências da boa governança e da ética na Administração Pública estão contribuindo para dificultar a elevação do grau da democracia e da cidadania no Brasil. A modernização da Administração Pública, num sentido amplo, deve buscar de forma permanente a estruturação de um modelo de gestão que possa alcançar os seus diversos objetivos, tendo como preocupação de fundo a ques-


tão da sustentabilidade, como, por exemplo: melhorar a qualidade da oferta de serviços à população, aperfeiçoar o sistema de controle social da Administração Pública, elevar a transparência e combater a corrupção, promover a valorização do servidor público, entre outros. O setor público, diferentemente do setor privado, não escolhe os seus clientes, mas necessita melhorar os seus sistemas de planejamento para identificar de forma clara as demandas e necessidades de cada segmento da população. Essa transformação da Administração Pública requer mudanças estruturais, de regras e processos, e medidas efetivas para criar novos sistemas de valores. O sucesso desse novo modelo de gestão, deve-se ressaltar, passa pelo interesse de cada organização e de cada servidor de atingir esses objetivos. Isso exige que tanto a instituição como o servidor tenham uma postura mais flexível, criativa e empreendedora. Por sua vez, as diferenças de desempenho e de alcance de resultados precisam ser valorizadas na Administração Pública. As discussões feitas ao longo deste livro – em termos teóricos e práticos – evidenciam a complexidade e amplitude do tema “Governo e Administração Pública”. Revelou-se nessas análises a importância da modernização do Estado e da gestão pública no Brasil para responder aos desafios do século XXI. Assim, acreditamos ter alcançado o nosso propósito de contribuir para aprofundar as discussões sobre os principais aspectos que estão relacionados à modernização do Estado e da gestão pública, controle social e transparência, e interfaces dos problemas socioeconômico-ambientais nas definições das políticas públicas no Brasil.

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Outros livros do autor publicados pela Atlas • Curso de administração estratégica • Curso de gestão estratégica na administração pública • Curso de planejamento governamental

José Matias-Pereira é professor-

• Economia brasileira

pesquisador associado do Programa de Pós-Graduação em Contabilidade da Universidade de Brasília (UnB). Economista e advogado, doutor em Ciência Política pela Faculdade de Ciências Políticas e

• Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e no orçamento público • Governança no setor público • Manual de administração pública (E-book)

Sociologia da Universidade Complutense de Madri, Espanha, e pós-doutor em Administração pela Faculdade de Economia, Adminis-

• Manual de defesa da concorrência do Brasil • Manual de gestão pública contemporânea

tração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA/USP). [email protected]

• Manual de metodologia da pesquisa científica Autor também de Metodologia da pesquisa, publicado pelo CEAD/UnB.

Curso de Administracao Publica

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