EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MOÇAMBICANA 1. Evolução Histórica Os Portugueses chegaram a Moçambique nos finais do século XV (1498), chefiados por Vasco da Gama a procura de ouro e marfim. Desembarcaram pela primeira vez no rio Inharrime (Inhambane), Quelimane e Ilha de Moçambique. A primeira forma de ocupação foi a fundação de feitorias quer para a pratica do comercio, quer para a defesa de ataques árabes e dos chefes locais rebeldes, em Sena (1530, Tete. 1537 e Quelimane, 1544. No século XVI tiveram contactos com os chefes dos impérios de Mutapa e Marave. Assim, a colonização de Moçambique foi feita em tres fases distintas: a) Periodo do Ouro: XIV-XVII Os portugueses fixaram-se no litoral de Moçambique, primeiro como mercadores e depois como colonizadores efectivos. A fixação fez-se primeiro no litoral: Sofala em 1505, na Ilha de Moçambique em 1507. Em 1530 e 1537 penetraram no vale do Zambeze e fundaram Sena e Tete respectivamente e em 1544 fundaram Quelimane. Em 1607 obtiveram do muenemutapa reinante a concessão de todas as minas de ouro do Estado vigente na altura. b) Periodo do Marfim: XVII-XIX Com as revoltas ocorridas em 1693 foi gradualmente abandonada a produção do ouro e os mercadores passaram a interessar-se mais pelo marfim. c) Periodo dos escravos: XVII-XIX De 1750-60 até 1836 a procura de escravos superou a procura de ouro e marfim. Os escravos eram vendidos aos franceses para as plantações de cana do açucar e café nas ilhas Mascarenhas no Indico e numa segunda fase começaram a ser enviados para o Brasil, S. Tomé, Cuba, América do Norte, Comores e Madagáscar. A penetração colonial na maior parte do território de Moçambique foi feita através de Companhias as quais ocupavam cera de 2/3 do território. Portugal não conseguiu ocupar, dominar e administrar sózinho o país. Assim, a administração do território foi atribuida em 1892 à Companhia de Moçambique 1
que compreendia uma área de 134.822 km2 limitada entre o rio Zambeze (norte e noroeste) e o paralelo paralelo 22º (sul) e entre o Indico Indico (este) e a Rodésia do Sul (oeste). Esta concessão durou cerca de 45 anos (1897-1942). A companhia tinha o direito de explorar os territórios e a população que estavam no seu domínio, praticar o monopólio do comércio, fazer concessões mineiras e de pesca costeira, colectar taxas e impostos de palhota e de capitação (mussoco), exploração de mão de obra para os paises vizinhos, construir e explorar vias de comunicação, stradas, portos, pontes, caminhos de ferro, conceder terras a terceiros emitir moedas e selos. Como dever a companhia tinha o dever de pagar 10% dos dividendos distribuidos e 7,5% dos lucros liquidos totais, manter a sua sede em Lisboa, manter o estatuto de companhia portuguesa e entregar os territórios ocupados no fim do contrato. Em 1891 surge a Companhia do Niassa (2ª companhia majestática), com privilégios de ocupação, administração e exploração da área ocupada. 25% do território na zona norte entre os rios Rovuma (norte) e Lúrio (sul), o oceano Indico (este) e Lago Niassa (oeste). Em 1892 surge a Companhia da Zambézia (3ª companhia majestática), que ocupava as áreas de Chire, limite com a Niassalandia, Zumbo e Luenha, fronteira com a Rodesia do Norte. Esta companhia não tinha privilégios porque era concessionária. A estrutura administrativa colonial foi assegurada efectivamente em toda a extensão do territorio a partir partir do estabelecimento de contratos de concessão pelo governo governo portugues de zonas do território a grandes grandes companhias que tinham interesses em Moçambique para desenvolverem actividades económicas e assegurarem igualmente o exercício delegado da autoridade administrativa nos territórios concessionados à excepção da zona sul do país que foi considerada reserva de mão de obra para as minas de ouro na vizinha Africa do Sul. A zona sul do País foi administrada de forma directa pelos portugueses e serviu como reserva de mão de obra para as plantações de cana do açucar e exploração mineira na vizinha Africa do Sul. Com o Golpe de Estado ocorrido em Maio de 1926 em Portugal, nasceu o Estado Novo, o qual ganhou vulto a partir de 1930 e consolidou-se em 1932, com o desenvolvimento do Nacionalismo Económico.
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que compreendia uma área de 134.822 km2 limitada entre o rio Zambeze (norte e noroeste) e o paralelo paralelo 22º (sul) e entre o Indico Indico (este) e a Rodésia do Sul (oeste). Esta concessão durou cerca de 45 anos (1897-1942). A companhia tinha o direito de explorar os territórios e a população que estavam no seu domínio, praticar o monopólio do comércio, fazer concessões mineiras e de pesca costeira, colectar taxas e impostos de palhota e de capitação (mussoco), exploração de mão de obra para os paises vizinhos, construir e explorar vias de comunicação, stradas, portos, pontes, caminhos de ferro, conceder terras a terceiros emitir moedas e selos. Como dever a companhia tinha o dever de pagar 10% dos dividendos distribuidos e 7,5% dos lucros liquidos totais, manter a sua sede em Lisboa, manter o estatuto de companhia portuguesa e entregar os territórios ocupados no fim do contrato. Em 1891 surge a Companhia do Niassa (2ª companhia majestática), com privilégios de ocupação, administração e exploração da área ocupada. 25% do território na zona norte entre os rios Rovuma (norte) e Lúrio (sul), o oceano Indico (este) e Lago Niassa (oeste). Em 1892 surge a Companhia da Zambézia (3ª companhia majestática), que ocupava as áreas de Chire, limite com a Niassalandia, Zumbo e Luenha, fronteira com a Rodesia do Norte. Esta companhia não tinha privilégios porque era concessionária. A estrutura administrativa colonial foi assegurada efectivamente em toda a extensão do territorio a partir partir do estabelecimento de contratos de concessão pelo governo governo portugues de zonas do território a grandes grandes companhias que tinham interesses em Moçambique para desenvolverem actividades económicas e assegurarem igualmente o exercício delegado da autoridade administrativa nos territórios concessionados à excepção da zona sul do país que foi considerada reserva de mão de obra para as minas de ouro na vizinha Africa do Sul. A zona sul do País foi administrada de forma directa pelos portugueses e serviu como reserva de mão de obra para as plantações de cana do açucar e exploração mineira na vizinha Africa do Sul. Com o Golpe de Estado ocorrido em Maio de 1926 em Portugal, nasceu o Estado Novo, o qual ganhou vulto a partir de 1930 e consolidou-se em 1932, com o desenvolvimento do Nacionalismo Económico.
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2. Delimitação do Território e Administração Pública Colonial em Moçambique O Governo de Portugal Portugal iniciou o processo de delimitação do território de Moçambique depois da realização da Conferência de Berlim que decorreu no periodo de 15 de Novembro de 1884 a 26 de Fevereiro de 1885. A partir deste periodo tiveram lugar conversações entre Portugal e outras potencias coloniais interessadas na colonização do continente africano as quais só terminaram a 29 de Julho de 1869 com a delimitação das actuais fronteiras de Moçambique iniciando desta forma a ocupação efectiva do território sob a forma de colónia. Após a delimitação das fronteiras a organização administrativa administrat iva da colonia acomodou duas estruturas de administração territorial, nomeadamnete a estrutura administrativa colonial e a estrutura de administração tradicional. A administração tradicional implicou o estabelecimento de regras de submissão à autoridade colonial mantendo-se contudo a natureza matriarcal ou patriarcal na respectiva linhagem conforme os usos e costumes das regiões do País. No período que decorreu desde o inicio da ocupação efectiva até aos anos 60 Moçambique era designado por colônia de Moçambique. A partir deste período passou a designar-se província de Moçambique e nos anos 70 passou a designar-se por Estado de Moçambique. Em todas as fases o governo colonial Português caracterizou-se por uma postura centralizadora do processo decisório e as relações com as designadas províncias ultramarinas eram estabelecidas através do Ministério das Colónias e mais tarde Ministério do Ultramar. No processo de organização da administração pública Portuguesa podem distinguir-se quatro fases que influenciaram a administração pública em Moçambique no período anterior à independência nacional: a) Até 1820, vigorava a Administração da Monarquia tradicional caracterizada por indiferença entre a administração e a justiça. Assim, havia concentração no monarca das funções de administração e de justiça, fraca intervenção da administração na vida económica, cultural e social da nação e atribuição de grande importância à administração municipal, forte carácter discricionário na actuação da administração, o que caracterizava uma Administração Pública Centralizada. b) O período de 1820 a 1926, que incluiu as fases da Monarquia Liberal e da 1ª. República caracterizou-se por uma administração liberal, pois ocorreu o processo de separação entre a administração e a justiça, o reforço das garantias dos cidadãos consagradas nas sucessivas constituições e cartas constitucionais, 3
na criação do Conselho do Estado em 18 45 e do Supremo Tribunal Administrativo em 1870 , na extensão da administração municipal e no abstencionismo do Estado e da Administração em matérias económicas, culturais e sociais. Neste período deu- se mais ênfase na descentralização da Administração Pública. c) Entre 1926 e 1974, na fase do Estado Novo, Portugal adoptou a Administração Corporativa caracterizada pela separação entre a administração e a justiça, o reforço da administração central em detrimento da administração municipal, intervenção crescente da administração na vida económica e social, diminuição das garantias dos particulares em todas as matérias, por imperativos ideológicos, políticos e econômicos, e o incremento do autoritarismo políticoideológico do Estado. Neste deu-se primazia à centralização da administração pública. Em Dezembro de 1933, o governo colonial Português introduziu através do Decreto nº 23.229/33, de 15 de Novembro de 1933 , uma reforma administrativa para as colónias, que ficou conhecida por Reforma Administrativa Ultramarina (RAU). A RAU tinha por objectivo a regulação e controle da organização e funcionamento da administração pública nas colónias. d) Com o golpe de Estado ocorrido a 25 de Abril de 1974, inicia a 2ª. República, caracterizada administração social e econômica. O Estado nesta fase é caracterizado pela separação das funções administrativa e jurisdicional, pelo reforço da administração local, pelo incremento do poder intervencionista do Estado na economia e pelo restabelecimento dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos na constituição. Neste período foi incrementada a descentralização da Administração Pública. 3. A
Administração
Pública
depois
da
Independência
Com a proclamação da independência nacional a 25 de Junho de 1975, nasceu a República Popular de Moçambique, e entrou em vigor a nova Constituição da República Popular de Moçambique (RPM). Esta definia Moçambique como um Estado de Democracia Popular, onde o Poder pertencia aos operários e camponeses unidos e dirigidos pela FRELIMO. O Artigo 3 da Constituição definia que “A FRELIMO traça a orientação política básica do Estado e dirige e supervisa a acção dos órgãos estatais a fim de assegurar a conformidade da política do Estado com os interesses do povo”
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O Artigo 4 estabelecia que a nova administração pública a instalar tinha por objectivos “a eliminação das estruturas de opressão e exploração coloniais e tradicionais e da mentalidade que lhes está subjacente”. O Conselho de Ministros da República Popular de Moçambique, na sua 1ª. Sessão após a proclamação da independência (de 9-25 de Julho de 1975), analizou e identificou as características do Estado colonial implantado em Moçambique e concluiu que o mesmo estava orientado para as cidades e para a população das zonas urbanas. Para inverter esta situação, revolucionarizar o aparelho de Estado era uma das tarefas fundamentais do Governo o que impunha uma mudança radical que pusesse o Estado ao serviço das massas operárias e camponesas. Para este objectivo, era necessário empreender uma profunda transformação dos métodos de trabalho e de estruturação do aparelho do Estado, a fim de proporcionar a criação de novos esquemas mentais e regras de funcionamento. A administração pública devia ser “um instrumento para a destruição de todos os vestígios do colonialismo e do imperialismo, para a eliminação do sistema de exploração do homem pelo homem, e para a edificação da base política, material, ideológica, cultural e social da nova sociedade”. Em matéria de organização do Estado era necessária a criação dos Governos Provinciais e a criação das Assembleias do Povo. Para reflectir sobre a organização das cidades foi realizada uma Reunião Nacional sobre Cidades e Bairros Comunais e para reflectir sobre as acções que deveriam ser levadas a cabo no quadro da edificação da Administração Pública foi realizada uma Reunião Nacional da Função Pública que ficou como mais conhecida como Seminário de escangalhamento do aparelho do Estado colonial. Para assumir o controlo das empresas abandonadas pelos proprietários foram criadas Unidades de Direcção e Conselhos de Produção nas empresas . A Constituição da República Popular de Moçambique estabelecia que os órgãos do Estado se subdividiam em órgãos Centrais (Assembleia Popular, a Comissão Permanente da Assembleia Popular, o Presidente da República e o Conselho de Ministros) e órgãos Locais (Assembleias Provinciais, Governador Provincial e Governo Provincial). O primeiro instrumento normativo aprovado para organizar a Administração Pública foi o Decreto nº. 1/75, de 27 de Julho, para o Aparelho de Estado Central que definia as principais funções e tarefas de cada Ministério na realização do Programa Geral de actividades do Conselho de Ministros, bem 5
como delimitar as competências de cada Ministério, estabelecendo a relação hierárquica dos diferentes serviços existentes ou a criar. Para, regulamentar as funções, tarefas, composição e funcionamento dos governos provinciais foi aprovada a Lei nº. 5/78, de 22 de Abril. O Governo Provincial era definido como um órgão de direcção estatal com funções de execução, decisão e controlo no escalão provincial . O Aparelho de Estado ao nível provincial era constituído pelos seguintes órgãos: a) Gabinete do Governador Provincial; b) Direcção Provincial de Apoio e Controlo; c) Direcções Provinciais e Comissões Provinciais, órgãos estes que observam o princípio de dupla subordinação no seu funcionamento. A Lei nº. 7/78, de 22 de Abril, criava os Conselhos Executivos das Assembleias Distritais e Conselhos Executivos das Assembleias de Cidade com funções de execução, decisão e controlo, exercendo as suas actividades mandatados pelas respectivas Assembleias do Povo. Para assegurar o papel directivo e centralizador do Estado, foi aprovado o Decreto nº. 4/81, de 10 de Junho, o qual passou a designar-se por Normas de Organização e Direcção do Aparelho de Estado Central (NODAEC). Este Decreto definia os órgãos centrais do Aparelho de Estado como instrumento unitário do poder para a direcção, planificação e controlo da acção governamental. Eles subordinavam-se à Assembleia Popular e eram dirigidos pelo Presidente da República e pelo Conselho de Ministros. Os princípios de orientação do Aparelho de Estado foram derivados dos Estatutos da Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO), dos quais o Centralismo Democrático era o princípio de organização e funcionamento mais importante. Assim, com base no centralismo democrático, os órgãos centrais do Aparelho de Estado deveriam aplicar os seguintes princípios: 1. Unidade e concentração da direcção política, económica, técnica e administrativa no dirigente e sua responsabilização individual, combinada com a participação colectiva dos trabalhadores na tomada, execução e controlo de decisões; 2. Direcção e planificação unitárias da economia e da actividade social do Estado; 6
3. Desenvolvimento, protecção e plena utilização da propriedade estatal; 4. Orientação e apoio ao desenvolvimento planificado do sector cooperativo em recursos humanos, técnicos e materiais; 5. Integração e controlo da actividade do sector privado no quadro da política de desenvolvimento do País; 6. Observância permanente da legalidade; 7. Participação organizada das massas nas tarefas estatais; 8. Participação na preparação, execução e controlo das decisões da Assembleia Popular, bem como no trabalho das suas comissões; 9. Promoção da crítica e auto-crítica, da aplicação de estímulos materiais e de avanços tecnológicos como instrumentos de melhoria da organização, estilo e métodos de direcção e trabalho, bem como de elevação da produção e da produtividade; 10.Dupla subordinação dos órgãos locais do Aparelho de Estado e promoção da iniciativa local do aparelho estatal e instituições subordinadas, elevando-se a sua responsabilidade e disponibilidade em meios para a realização de tarefas estatais; 11.Participação nas tarefas de defesa e segurança e vigilância popular; e 12.Manter relações económicas, científicas, técnicas e culturais internacionais como implementação dos princípios definidos na Constituição, das decisões do Partido FRELIMO e dos órgãos superiores do Estado. Como forma de garantir uma direcção centralizada, as NODAEC definiam como competência exclusiva dos órgãos centrais do Aparelho de Estado a definição de princípios, objectivos, normas, metodologias e procedimentos fundamentais nas seguintes áreas: 1. Planificação, finanças, actividades bancária e seguradora, salários e preços; 2. Formação, colocação e gestão de quadros dirigentes, especialistas e técnicos, de acordo com o quadro classificativo de funções;
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3. Investigação e experimentação científica; 4. Estatística e contabilidade nacional; 5. Inspecção e controlo; 6. Defesa e segurança; 7. Relações internacionais
Antecedentes da Reforma do Estado em Moçambique Com a proclamação da independência, em 25 de Junho de 1975 e a adopção do modelo socialista, a Aministração Pública teve que se adequar para responder a necessidade de uma máquina administrativa que se ajustasse aos interesses nacionais no quadro do cumprimento dos objectivos de desenvolvimento e para o cumprimento das Directivas Económicas e Sociais do III Congresso da Frelimo, realizado em Fevereiro de 1977. Como consequência da fuga de um número significativo de colonos, o Governo da República Popular de Moçambique teve que tomar medidas rápidas e profundas para manter a organização e funcionamento do Estado aos vários níveis. Assim, foram recrutados muitos Moçambicanos para integrarem o Aparelho do Estado e outros para gerirem empresas que haviam sido intervencionadas devido ao abandono das mesmas pelos respectivos proprietários. A falta de condições de realizar acções de formação fez com que os novos funcionários aprendessem a gerir gerindo no próprio processo de trabalho. Nesta fase os Grupos Dinamizadores criados e em funcionamento nos locais de trabalho e de residência transformaram-se em verdadeiros centros de formação político-ideológico, mas também em instituições de extensão do aparelho do Estado. Um movimento similar de transformações seguiu-se nos anos 80, a partir da realização do IV Congresso da Frelimo, em Abril de 1983, que constituiu um marco importante para a mudança do sistema político de governação e a substituição do modelo de desenvolvimento com base na economia planificada para a economia de mercado em Moçambique. 8
Na sequeência das deliberações do IV Congresso, Moçambique foi aceite como membro do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial (BM) em 1984. Em 1986 foi adoptado e iniciada a implementação do Plano de Acção Económica (PAE), para em 1987, implementar-se o Programa de Reabilitação Económica (PRE). A situação prevalecente no País na época permitiu que estes programas fossem elaborados debaixo das condicionalidades das instituições de Bretton Woods.
A revisão da Constituição A Constituição da República de 1990 veio consagrar muitas das mudanças políticas e económicas até aí experimentadas, nomeadamente o abandono do sistema de economia centralmente planificado e a introdução do pluralismo político e da economia do mercado em Moçambique. Com efeito, várias reformas foram implementadas dentre as quais a privatização das empresas estatais, que contrariamente ao que era esperado teve algum impacto negativo na economia devido à paralização e encerramento de muitas das empresas, por falta de capacidade técnico-financeira do novo empresariado ou por falta de um ambiente institucional propício desigandamente de políticas públicas apropriadas, acesso a crédito e outros incentivos e falta de fiscalização e acompanhamento pós-privatizações. A fraca expressão quantitativa e qualitativa do sector privado, não permitiu o exercício de uma pressão para adequação da organização e funcionamento do Estado às mudanças políticas e económicas que se iam operando em Moçambique. A baixa qualificação profissional dos funcionários públicos, a fraca capacidade de gestão de políticas públicas, recursos humanos, financeiros, materiais, a excessiva burocracia, a morosidade nos procedimentos de licenciamento comercial e industrial, a falta de mecanismos para garantir a força e efectividade dos contratos e a falta de mecanismos de garantia de transparência e prestação de contas e a existência de corrupção são as razões que ditaram o lançamento da Estratégia Global da Reforma do Sector Público. A revisão da Constituição levada a cabo e que terminou com a sua aprovação em 30 de Novembro de 1990 trouxe muitas modificações com implicações na Administração Pública entre as quais a introdução do multipartidarismo e a recente revisão pontual para incorporar a existência das autarquias locais. Após as primeiras eleições gerais e multipartidárias foi aprovado pelo Governo o 1º. Programa Quinquenal do Governo para dar inicio ao processo de reconstrução nacional. Naquela época a administração pública foi caracterizada de alguma forma pelo surgimento de uma dupla administração pois, por força 9
do Acordo Geral de Paz as zonas outrora sob controle da Renamo deveriam ser administradas por funcionarários nomeados pelo Governo sob indicação daquela organização política. Em consequência dessa revisão, do Acordo Geral de Paz de Roma de 1992, das primeiras eleições multipartidárias em 1994, e de toda uma série de mudanças políticas no contexto da democratização, Moçambique está a caminhar para uma efectiva implantação de um Estado de Direito. Na primeira Constituição multipartidária, destaca-se a introdução dos Órgãos de Soberania, nomeadamente, o Presidente da República, a Assembleia da República, o Conselho de Ministros, os Tribunais e o Conselho Constitucional (Artigo 109). Por sua vez, eram definidos como Órgãos Centrais do Estado os órgãos de soberania, o conjunto dos órgãos governativos e as instituições centrais a quem cabe garantir a prevalência do interesse nacional e a realização da política unitária do Estado (Artigo 110). Quanto às competências e formas de organização do Aparelho do Estado, encontram-se nos Artigos 111, 112 e 113. A revisão pontual da Constituição realizada em Novembro de 1996 destinada a introduzir princípios e disposições sobre o Poder Local, não trouxe modificações quanto à definição dos órgãos locais do Estado. Por outro lado, a emenda constitucional que levou à introdução do Poder Local na lei fundamental do País, incorporou uma nova redacção dos artigos 185 e 186, mas não se debruçou sobre os órgãos locais do Estado. Constata-se uma falta de clareza na definição dos Órgãos Locais do Estado. A Constituição apenas faz a definição de que o Governador Provincial é o representante da autoridade central a nível da Província mas não esclarece que Província é territorialmente nível local. Ao definir que o Governo Provincial é o órgão encarregado de garantir a execução, ao nível provincial, da política governamental centralmente definida (Artigo 114), e ao referir que “Nos diversos escalões territoriais, os órgãos locais do Estado asseguram a participação e decisão dos cidadãos em matéria de interesse próprio da respectiva comunidade”, coloca o Governo Provincial numa situação de não ser nem Órgão Central do Estado nem Órgão Local.
A Administração Pública Moçambique à luz da Constituição de 2004 Da nova Constituição destacam-se alguns aspectos fundamentais com respeito à organização e funcionamento da Administração Pública em Moçambique designadamente:
Organização do Poder Político 10
De acordo com o Título V, o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo, os Tribunais e o Conselho Constitucional, são os órgãos de soberania. Os órgãos de soberania assentam nos princípios de separação e interdependência de poderes consagrados na Constituição e devem obediência à esta e às leis (artigos 133 e 134).
Governo da República de Moçambique O Governo da República de Moçambique é o Conselho de Ministros. O Conselho de Ministros é composto pelo Presidente da República que a ele preside, pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros. Podem ser convocados para participar em reuniões do Conselho de Ministros os Vice-Ministros e os Secretários de Estado. Na sua actuação, o Conselho de Ministros observa as decisões do Presidente da República e as deliberações da Assembleia da República. A formulação de políticas governamentais pelo Conselho de Ministros é feita em sessões dirigidas pelo Presidente da República. O Conselho de Ministros assegura a administração do país, garante a integridade territorial, vela pela ordem pública e pela segurança e estabilidade dos cidadãos, promove o desenvolvimento económico, implementa a acção social do Estado, desenvolve e consolida a legalidade e realiza a política externa do país. São competências do Conselho de Ministros (Artigos 203 e 204): a) garantir o gozo dos direitos e liberdades dos cidadãos; b) assegurar a ordem pública e a disciplina social; c) preparar propostas de lei a submeter à Assembleia da República; d) aprovar decretos-leis mediante autorização legislativa da Assembleia da República; e) preparar o Plano Económico e Social e o Orçamento do Estado e executá-los após aprovação pela Assembleia da República; f) promover e regulamentar a actividade económica e dos sectores sociais; g) preparar a celebração de tratados internacionais e celebrar, ratificar, aderir e denunciar acordos internacionais, em matérias da sua competência governativa; h) dirigir a política laboral e de segurança social; i) dirigir os sectores do Estado, em especial a educação e saúde; 11
j) dirigir e promover a política de habitação; k) garantir a defesa e consolidação do domínio público do Estado e do património do Estado; l) dirigir e coordenar as actividades dos ministérios e outros órgãos subordinados ao Conselho de Ministros; m) analisar a experiência dos órgãos executivos locais e regulamentar a sua organização e funcionamento e tutelar, nos termos da lei, os órgãos das autarquias locais; n) estimular e apoiar o exercício da actividade empresarial e da iniciativa privada e proteger os interesses do consumidor e do público em geral; o) promover o desenvolvimento cooperativo e o apoio à produção familiar.
Administração
Pública
A Administração Pública serve o interesse público e na sua actuação respeita os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos. Os órgãos da Administração Pública obedecem à Constituição e à lei e actuam com respeito pelos princípios da igualdade, da imparcialidade, da ética e da justiça (Artigo 249 da Constituição da Republica). A Administração Pública estrutura-se com base no princípio de descentralização e desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência dos seus serviços sem prejuízo da unidade de acção e dos poderes de direcção do Governo. A Administração Pública promove a simplificação de procedimentos administrativos e a aproximação dos serviços aos cidadãos (artigo 250). O Decreto nº 30/2001 de 15 de Outubro que aprova as Normas de Funcionamento dos Serviços da Administração Pública estabelece os seguintes princípios da actuação da Administração Pública:
Principio da legalidade;
Principio da prossecução do interesse público e protecção dos direitos e interesses dos cidadãos;
Principio da justiça e da imparcialidade;
Principio da transparência da Administração Pública;
Principio da colaboração da Administração com os particulares; 12
Principio da participação dos particulares;
Principio da decisão;
Principio da celeridade do procedimento administrativo;
Principio da fundamentação dos actos administrativos;
Principio da responsabilidade da Administração Pública;
Principio da igualdade e da proporcionalidade.
O Decreto nº 30/2001 estabelece igualmente no domínio das garantias de imparcialidade as condições de impedimento, da argüição e declaração do impedimento, a escusa e suspeição, a competência, a delegação de competência, a publicidade do acto de delegação ou subdelegação, os poderes do delegante, a substiuição ou acumulação de funções e a extinção da delegação entre outras disposições inerentes à organização e procedimentos administrativos.
Órgãos
Locais
do
Estado
Os órgãos locais do Estado conforme os Artigos 262, 263 e 264 da Constituição da República têm como função a representação do Estado ao nível local para a administração e o desenvolvimento do respectivo território e contribuem para a integração e unidade nacionais. A organização e o funcionamento dos órgãos do Estado a nível local obedecem aos princípios de descentralização e desconcentração, sem prejuízo da unidade de acção e dos poderes de direcção do Governo. No seu funcionamento, os órgãos locais do Estado, promovem a utilização dos recursos disponíveis e garantem a participação activa dos cidadãos e incentivam a iniciativa local na solução dos problemas das comunidades. Na sua actuação, os órgãos locais do Estado respeitam as atribuições, competências e autonomia das autarquias locais. Os órgãos locais do Estado garantem, no respectivo território, sem prejuízo da autonomia das autarquias locais, a realização de tarefas e programas económicos, culturais e sociais de interesse local e nacional, observando o 13
estabelecido na Constituição, nas deliberações da Assembleia da República, do Conselho de Ministros e dos órgãos do Estado do escalão superior. Os Órgãos Locais do Estado têm a função de representação do Estado ao nível local para a administração do desenvolvimento do respectivo território e contribuem para a unidade e integração nacionais. A organização e funcionamento dos órgãos locais do Estado obedecem aos principios da desconcentração e da desburocratização administrativa, visando o descongestionamento do escalão central e a aproximação dos serviços públicos as populações, de modo a garantir a celeridade e adequação das decisões às realidades locais. Os órgãos locais do Estado observam o principio da estrutura integrada verticalmente hierarquizada. No âmbito da aplicação da Lei dos órgãos locais do Estado - lei nº8/2003 de 19 e Maio foram criados os governos distritais, os quais são constituídos pela Secretaria do Governo Distrital e por 4 a 5 Serviços Distritais. No seu funcionamento, a par das Normas de Funcionamento dos Serviços da Administração Pública legalmente definidas, observam os princípios da boa administração, do respeito pelos direitos subjectivos e pelos interesses legítimos dos administrados, garantem a participação activa dos cidadãos, incentivam a iniciativa local na solução dos problemas das comunidades, aplicando os recursos ao seu alcance. Os órgãos locais do Estado nos termos estabelecidos no Decreto 15/2000 de 20 de Junho articulam com as autoridades comunitárias no processo de auscultação de opiniões sobre a melhor maneira de mobilizar e organizar a participação das comunidades locais na concepção e implementação de programas e planos econômicos, sociais e culturais em prol do desenvolvimento local. Para assegurar a participação das comunidades na definição das prioridades nas acções de desenvolvimento econômico local, foi instituído um fundo de investimento de iniciativa local, que é gerido pelos Governos Distritais. A utilização deste fundo é concertada pelo Governo Distrital com os Conselhos Consultivos Locais, que estão em funcionamento nos Distritos, Postos Administrativos e Localidades.
Poder
Local
O Poder Local tem como objectivos organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, o aprofundamento e a consolidação da democracia no quadro da unidade do Estado Moçambicano conforme os Artigos 271 e 272 da Constituição da República. 14
O Poder Local apoia-se na iniciativa e na capacidade das populações e actua em estreita colaboração com as organizações de participação dos cidadãos. O Poder Local compreende a existência de autarquias locais. As autarquias locais são pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios, que visam a prossecução dos interesses das populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado. As autarquias locais estão sujeitas à tutela administrativa do Estado. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação da legalidade dos actos administrativos dos órgãos autárquicos, nos termos da Lei nº. 7/97, de 31 de Maio. O exercício do poder tutelar pode ser ainda aplicado sobre o mérito dos actos administrativos, apenas nos casos e nos termos expressamente previstos na lei. Os factores que são considerados no processo de decisão para a criação de novas autarquias são de carácter geográfico, demográfico, económico, social, cultural e administrativo, os interesses de ordem nacional ou local, as razões de ordem histórica e cultural e a avaliação da capacidade financeira para a prossecução das atribuições que lhe estiverem acometidas nos termos da Lei nº. 2/97, de 18 de Fevereiro. A eleição dos titulares e membros dos órgãos autárquicos, designadamente o Presidente do Conselho Municipal e os membros da Assembleia Municipal ocorre de cinco em cinco anos num processo designado por eleições autárquicas.
Função Pública Conforme a Constituição da República aprovada em 2004, o acesso à Função Pública e a Progressão nas Carreiras Profissionais não podem ser prejudicados em razão da cor, raça, sexo, religião, origem étnica ou social ou opção políticopartidária e obedece estritamente aos requisitos de mérito e capacidade dos interessados (Artigo 251, CRM). Os funcionários e demais agentes do Estado, no exercício das suas funções, devem obediência aos seus superiores hierárquicos (Artigo 252, CRM). Conforme o censo dos funcionários e agentes do Estado realizado pelo Ministério da Função Pública no periodo de Fevereiro a Julho de 2007 e actualizado no periodo de Agosto de 2007 a Agosto de 2008 a Função Pública moçambicana é constituida por 167.420 funcionários e agentes do Estado, dos quais 111.732 (66.74%) são homens e 55.688 (33,26%) são mulheres. Destes, 16.202 homens e 9.408 mulheres estão afectos aos orgãos centrais , perfazendo 15
15,3% enquanto 95.530 homens e 55.688 mulheres estão nas provincias, perfazendo 84,7%, do total. As idades dos funcionários estão no intervalo de 26 e 48 anos num total de 121.525, ou seja 72,58%. Em termos de formação 42% do contingente tem nível básico, 25% nível elementar e médio e 8% nivel superior. O homens na função pública ocupam 78,44% com formação superior e 77.44% com nível elementar enquanto que as mulheres com formação básica e média ocupam 35,87% e 34,93%, respectivamente. Em termos de concentração a maior parte dos funcionarios do Estado está concentrada nos Sectores da Educação - 62.78%, da Saúde - 14.47% e da Agricultura - 3.56%. Os outros sectores no conjunto ocupam 19.18% do universo de funcionários e agentes. Nos termos definidos no Estatuto geral dos funcionários do Estado o ingresso na Administração Pública é por concurso público. Contudo, o Dirigentes com competencia para nomear podem designar por escolha um cidadão para exercer por contrato funções de direcção e chefia na Função Pública, quando não houver na instituição pessoas com os requisitos necessários para o exercicio da mesma função.
Formação em Administração Publica A formação para o fortalecimento da capacidade técnico-profissional dos funcionários e agentes da Administração Publica em Moçambique sempre mereceu uma atenção especial para se assegurar a implementação eficiente e eficaz das politicas de desenvolvimento do País. A primeira instituição de formação para a Administração Pública foi criada em 1977 e designava-se Centro de Formação de Quadros 1º de Maio e tinha como vocação a formação de administradores distritais. Este centro funcionou até 1980, altura que foi criada Escola de Estado e Direito. A Escola de Estado e Direito dedicou-se á formação de directores provinciais, administradores distritais e iniciou a oferta de cursos de graduação básica e média em Administração Estatal. Em 1994, a Escola de Estado e Direito foi transformada em Instituto Médio de Administração Pública, com responsabilidade de formar técnicos básicos e médios em Administração Pública. Em 1994 foi criado o Sistema de Formação em Administração Pública (SIFAP) mas que só foi possível iniciar a sua operaracionalização a partir de 1998. No quadro da implementação do SIFAP foram criados os Institutos de Formação em Aministração Pública e Autárquica (IFAPA), que funcionam nas zonas Norte, Centro e Sul do País e o Instituto Superior de Administração Pública 16
(ISAP). Estas instituições oferecem cursos de formação quer de graduação, quer de capacitação de funcionários públicos a vários níveis. A acção de formação desenvolvida por esta rede de instituições é complementada pela intervenção de outras instituições de formação, universidades e institutos superiores que oferecem cursos de graduação e pós graduação em Administração Pública. Ao nível da cooperação regional destacam-se os cursos oferecidos iniacialmente pelo Projecto de Formação em Administração Pública (FAP), que foi substituido pelos Projectos PIR-PALOP I e PIR-PALOP II voltados para o fortalecimento das capacidades das Administrações Públicas dos Países Africanos de Língua Portuguesa (PALOP).
Programa Quinquenal do Governo Reforma do Sector Público
para 2000-2004 no domínio da
Em 1999 tiveram lugar as 2ªs Eleições Gerais e Multipartidárias as quais contribuíram para a consolidação do clima de paz prevalecente no País e a aprovação do 2º Programa Quinquenal do Governo. O Governo prosseguirá o processo de reforma da administração pública dando ênfase aos sistemas de gestão, a profissionalização da administração, a mudança de atitudes e comportamentos de agentes e funcionários públicos através dos seguintes objectivos:
Melhorar a qualidade da prestação de serviços aos cidadãos, divulgando os seus direitos e melhorando as condições do seu atendimento;
Reforçar o papel da Administração Pública enquanto agente de transformação da sociedade, criando condições técnicas e organizacionais para a instituição de uma administração para o desenvolvimento;
Alterar a imagem da Administração Pública, através da melhoria do ambiente de trabalho, da formação contínua dos seus funcionários e da dignificação do seu papel;
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Reduzir os custos administrativos, através da elevação dos níveis de eficiência e qualidade de serviços;
Promover a coordenação da construção e reabilitação de infraestruturas da administração dos distritos e postos administrativos;
Consolidar o processo da reforma dos órgãos locais, através da formação e/ou capacitação dos funcionários das autarquias locais.
A experiência de vários países do mundo na prossecução de estratégias de desenvolvimento económico revela claramente a centralidade do papel do Estado neste tipo de processos. A despeito das diversas abordagens inerentes ao lugar que as instituições estatais ocupam na economia, que vão desde o intervencionismo quase irrestrito, próprio das economias planificadas, ao liberalismo económico, próprio das economias de mercado, a questão que é sempre equacionada é a capacidade do Estado. A capacidade do Estado torna-se um elemento crucial porque é através dele que os poderes públicos conseguem cumprir com os seus papéis, política e institucionalmente definidos. Assim, nas economias planificadas, de forte intervencionismo estatal e inspiração socialista, espera-se que o Estado tenha os recursos necessários para se fazer presente de forma efectiva nas diversas áreas que define como sendo o seu âmbito de actuação, normalmente nas arenas política, económica e social. Traço distintivo neste tipo de economias é o papel empresarial do Estado, que exige do mesmo uma forte capacidade gerencial, nem sempre existente, o que acaba sendo colmatado pela alocação de recursos para mitigar eventuais fracassos das empresas estatais, em detrimento da intervenção em outras áreas. O Estado empresário também cumpre uma forte função social, ao providenciar emprego a muitos cidadãos, mesmo com qualificações técnico-profissionais abaixo das que seriam requeridas no mercado. Por outro lado, nas economias de mercado, de inspiração liberal, o papel do Estado tende a ser menos intervencionista e mais regulador, deixando para os agentes privados o papel empresarial. Ademais, cabe ao Estado a criação de condições para o florescimento do sector privado, através da provisão de serviços básicos como defesa, segurança, saúde, educação e infra-estruturas. No entanto, isso não implica que o Estado fica mais fraco; ocorre apenas um redimensionamento do seu papel, ficando mais voltado a funções de regulamentação e definição de políticas públicas, muitas vezes deixando o âmbito de implementação para outros actores, como o sector privado, 18
organizações não governamentais, associações, cooperativas e até mesmo comunidades locais organizadas. Portanto, dependendo das estratégias de desenvolvimento económico escolhidas e/ou definidas politicamente, é fundamental a correspondente definição do papel do Estado no processo e a identificação das capacidades fundamentais para a sua prossecução. Isto normalmente requer um exercício de diagnóstico e redefinição das funções correntes que o Estado até então desempenha, através de implementação de reformas em maior ou menor grau. Por conseguinte, a criação de uma capacidade estatal, fundamental à prossecução do desenvolvimento económico, é indissociável de um processo de reformas do Estado, em maior ou menor grau. Em maior grau quando envolve, strictu senso, uma Reforma do Estado, implicando reformas profundas nos órgãos de soberania (Executivo, Legislativo, Judiciário), no sistema de representação política (sistema eleitoral e de Governo) e no aparelho de prestação de serviços em si, a Administração Pública. Por sua vez, em menor grau não implica que as reformas tenham pouco impacto, mas sim que elas se restringem ao último aspecto da reforma do Estado: o aparelho de prestação de serviços, a administração pública. Estas reformas podem ser chamadas, lato senso, de reformas do sector público ou reformas administrativas que podem ser alargadas ao sector empresarial do Estado. No entanto, nem sempre os dois tipos de reformas são estanques, principalmente a segunda, esta porque sempre envolve algum tipo de reformas além das de âmbito administrativo. Estas considerações preliminares, embora aparentemente abstractas, são importantes para se entender os desafios do Estado em Moçambique.
Os Pressupostos, Determinantes e Objectivos da Administrativa no quadro da Reforma do Sector Público
Modernização
Para a coordenação política da Reforma do Sector Público foi criada uma Comissão Inter-ministerial da Reforma do Sector Público (CIRESP), que é apoiada por uma Unidade Técnica da Reforma do Sector Público, unidade subordinada ao Ministério da Função Pública. Os pressupostos da modernização da administração pública são a criação de uma estrutura normativa necessária à adequação da administração ao novo quadro institucional e o desenvolvimento de acções de formação e selecção com o objectivo de profissionalizar a Função Pública e de institucionalizar mecanismos de controlo do méirto técnico-profissional e do cumprimento das regras éticas e deontológicas por parte dos funcionários ; 19
Os determinantes da modernização da administração pública são a implementação de medidas que assegurem o respeito e a segurança de bens e pessoas; a clarificação de procedimentos administrativos, através do estabelecimento e divulgação de um código de procedimentos e da normalização dos formulários, a fim de permitir a transparência e a eficácia da actividade administrativa; a desburocratização dos procedimentos da administração pública e consequente mudança de atitude dos funcionários; a institucionalização de critérios de transparência no funcionamento do Estado; a regulamentação dos procedimentos da administração pública; a adopção de técnicas modernas na realização da actividade administrativa, com o objecvtivo de tornar mais céleres os processos da sua aplicação e a promoção da participação dos cidadãos na administração pública através de mecanismos de consulta e concertação. Os objectivos da modernização da Administração Pública são: a)
Melhorar os níveis e qualidade de prestação directa de serviços aos cidadãos passando a considerá-los como clientes, divulgando os seus direitos e melhorando as condições do seu atendimento;
b)
Reforçar o papel da AP enquanto agente da transformação da sociedade, criando condições técnicas e organizacionais para a instituição de uma administração para o desenvolvimento;
c)
Criar um melhor ambiente na ecologia administrativa, formando servidores, dignificando o seu papel, promovendo maior justiça relativa, motivando e mobilizando para o processo de mudança;
d)
Contribuir para a melhoria da imagem da Administração Pública e dos servidores, superando gradualmente a imagem generalizada de que os funcionários são 'burocratas, desinteressados e incompetentes', portanto, são obstáculos ao processo de modernização da sociedade;
e)
Promover a elevação dos níveis de eficiência e qualidade dos serviços e assegurar a redução dos custos administrativos, permitindo que se faça mais e melhor, mas de maneira diferente, com novos processos, se possível com redução de custos.
Reforma do Sector Público em Moçambique As crises económicas e orçamentais em muitos países, nos finais dos anos 70 e nos princípios dos anos 80, pressionaram muitos governos a embarcar em reformas económicas e sociais na busca de um caminho para a autoestima e
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confiança nacional e internacionalmente, e na necessidade de restabelecer um novo contrato entre os governos e as respectivas sociedades. Os Governos são esperados a prestar um papel fundamental na segurança alimentar, na protecção dos consumidores e das camadas mais vulneráveis, na redução dos custos dos cuidados primários de saúde e na promoção de uma educação universal básica, na protecção do ambiente e na prevenção e combate de calamidades, na promoção e protecção do sector produtivo e da competição, entre muitas responsabilidades. Esta lista cresce ainda mais se nos recordarmos do impacto da globalização da economia, e da disseminação das tecnologias de informação e comunicação. Precisamente hoje em que as necessidades das populações são cada vez mais crescentes em quantidade e qualidade, os governos enfrentam problemas de escassez de recursos financeiros e de acesso a créditos e investimentos internacionais. Os constrangimentos financeiros obrigam os Governos a racionalizar as suas despesas, começando por factores de eficiência interna como a redução de custos, a produtividade e a qualidade. Cada vez mais fica consensual para as sociedades que se está perante um cenário em que se exige que “ os Governos façam mais, mas custando menos ”. No caso de Moçambique, a Reforma tem como objectivo a consolidação das reformas rumo à uma economia de mercado. Isso passa pela criação de um ambiente institucional que permita o Governo implementar políticas estratégicas para o desenvolvimento como o PARPA, ao mesmo tempo que se fortalece o sector privado. A Estratégia Global da Reforma do Sector Público preconiza a criação e/ou consolidação de estruturas e procedimentos eficientes e eficazes, sistemas de gestão adequados e mecanismos de prestação de contas. Com estes elementos, o sector público estará em melhores condições para oferecer um ambiente institucional propício ao desenvolvimento do sector privado e consequentemente, os dois sectores em parcerias inteligentes, promoverão o desenvolvimento económico que é a aspiração de todos os moçambicanos. A Estratégia Global da Reforma do Sector Público é um programa do Governo integrando todas as reformas em curso nos ministérios e governos provinciais. Com esta nova abordagem, as mudanças que vinham sendo sectoriais e isoladas passam a ser integradas e interdependentes, com uma única direcção, visando a melhoria da prestação de serviços públicos ao cidadão e o desenvolvimento de um ambiente favorável ao crescimento do sector privado. Para o alcance desses objectivos, estão previstas mudanças profundas na gestão e capacitação dos recursos humanos, nas estruturas e procedimentos de 21
prestação de serviços, no processo de gestão de políticas públicas e na programação orçamental e gestão financeira. Estas reformas contribuirão consideravelmente para a promoção da boa governação e combate à corrupção, ao aumentar a capacidade de resposta do sector público às demandas dos cidadãos, através da criação de mecanismos de prestação de contas e transparência e pela redução de oportunidades de acesso ilícito aos recursos públicos. A ocasião faz o ladrão. É preciso reduzir senão eliminar os espaços para a corrupção. A Estratégia Global da Reforma do Sector Público, é um instrumento essencial para a consolidação das reformas económicas em curso no país e para a implementação dos programas do Governo, especialmente o Programa de Redução da Pobreza Absoluta (PARPA), o Plano Económico e Social (PES), uma vez que impulsiona a revitalização dos órgãos e instituições do Estado, melhorando o funcionamento do sector público como um todo. Um sector público forte e a funcionar bem cria condições para o florescimento e fortalecimento do sector privado, proporcionando um ambiente para o desenvolvimento económico do país. Isto pode ser melhor visualizado tendo em conta as principais acções previstas nas áreas de foco da Reforma: as estruturas e procedimentos de prestação de serviços, os recursos humanos, as políticas públicas, a gestão financeira do Estado e o combate à corrupção.
Componentes da Estratégia Geral da Reforma do Sector Público a) Racionalização e Descentralização de Estruturas e Procedimentos de Prestação de Serviços Nesta componente, a Análise Funcional e Reestruturação dos Ministérios é a principal actividade. Este exercício, permitirá aos ministérios reflectirem sobre a sua missão e objectivos estratégicos, suas funções e estruturas que melhor possam permitir o cumprimento da finalidade e razão da sua existência, e sobre o destino a dar às funções actualmente existentes: se serão mantidas a nível central ou provincial, se serão abolidas, privatizadas ou transferidas para outros sectores incluindo agências ou ONG´s. A Análise Funcional é uma oportunidade para os ministérios alocarem funções e recursos de forma mais efectiva em prol da criação de uma capacidade maior de resposta às demandas da sociedade. Ocorrendo isto, a reforma terá um impacto económico evidente, porque permitirá ao Estado criar as condições necessárias para que os agentes económicos tenham as suas iniciativas implementadas , de forma eficiente e eficaz. Por outro lado, a privatização e/ou contratação de algumas funções do Estado abre espaço a uma maior competitividade na prestação de serviços 22
públicos, com fortes possibilidades de melhoria de sua qualidade e criação de novas formas de rendimento. Ademais, a redução do tempo de resposta bem como da burocracia no funcionamento do sector público e particularmente no licenciamento das actividades económicas, previstas sob esta componente e já em curso, são medidas que estimularão consideravelmente os investimentos tanto internos como externos, com um impacto positivo na economia. A Estratégia Global da Reforma do Sector Público é um programa do Governo integrando todas as reformas em curso nos ministérios e governos provinciais. Com esta nova abordagem, as mudanças que vinham sendo sectoriais e isoladas passam a ser integradas e interdependentes, com uma única direcção, visando a melhoria da prestação de serviços públicos ao cidadão e o desenvolvimento de um ambiente favorável ao crescimento do sector privado. Para o alcance desses objectivos, estão previstas mudanças profundas na gestão e capacitação dos recursos humanos, nas estruturas e procedimentos de prestação de serviços, no processo de gestão de políticas públicas e na programação orçamental e gestão financeira. Estas reformas contribuirão consideravelmente para a promoção da boa governação e combate à corrupção, ao aumentar a capacidade de resposta do sector público às demandas dos cidadãos, através da criação de mecanismos de prestação de contas e transparência e pela redução de oportunidades de acesso ilícito aos recursos públicos. A ocasião faz o ladrão. É preciso reduzir senão eliminar os espaços para a corrupção.
b) Formulação e Monitoria de Políticas Públicas A melhoria do processo de gestão de políticas públicas é um dos objectivos pretendidos com a Análise Funcional e Reestruturação dos Ministérios. A melhoria da capacidade de formulação, implementação e monitoria de políticas públicas contribuirá consideravelmente para o crescimento económico, porque permitirá dar resposta adequada das demandas existentes na sociedade. No caso da economia, o sector público terá a capacidade para intervir onde a sua presença se revele necessária para estimular o desenvolvimento, e terá uma função mais regulatória onde haja perigo de ocorrência de disfunções do mercado e de desequilíbrios na interacção entre os agentes económicos. Os processos participativos, previstos na nova lei dos órgãos locais do Estado, serão um insumo necessário a este tipo de intervenção dos poderes públicos, na perspectiva de acomodar institucionalmente a governação participativa no nosso país. 23
Um exemplo de suma importância que está a ser implementado neste sentido é o “Observatório do PARPA” , através do qual o Governo ausculta a sociedade e incorpora contribuições que visam melhorar os métodos de trabalho na formulação e monitoria de políticas públicas. Por outro lado, estão previstos, no âmbito da Lei dos Órgãos Locais do Estado Fóruns Consultivos aos vários níveis como um mecanismo de consulta periódico entre o Governo e a sociedade, na promoção da governação participativa e ampliação da democracia.
c) Profissionalização dos Funcionários do Sector Público A melhoria da qualificação dos recursos humanos é fundamental para o sucesso da Análise Funcional, porque é o garante de que as novas estruturas a serem criadas serão competente e adequadamente geridas. Por outro lado, no âmbito do desenvolvimento dos recursos humanos está prevista a adopção de uma nova política salarial, que ligará a remuneração ao desempenho e/ou gestão por resultados. Este elemento irá introduzir uma maior competitividade pelos recursos humanos qualificados entre o sector público e o sector privado, e reduzirá, em certa medida, a crónica fuga de quadros do primeiro para o segundo. Como resultado global, o país tenderá a ter um padrão comum de qualificação dos recursos humanos tanto no sector público como no privado, que pelos incentivos existentes tenderão a ser, pelos menos nas funções estratégicas, de um nível alto. A economia poderá se beneficiar disso com a tendência a uma busca constante de maior qualificação pelos que pretendem entrar no mercado de trabalho. Este aspecto de formação e desenvolvimento de recursos humanos nacionais tecnicamente qualificados é que reduzirá drasticamente o eterno argumento de contratação de mão-de-obra estrangeira preterindo-se a nacional. Por isso é que a nossa primeira aposta para o sucesso da reforma está na formação e treinamento profissional porque é um dado adquirido que “a qualidade e riqueza de um País depende dos seus recursos humanos”. Um instrumento importante aprovado pelo Governo e em processo de implementação é o Sistema de Formação em Administração Pública (SIFAP), que já é uma realidade no País. Trata-se de um programa compreensivo de treinamento e formação profissional incorporando métodos formais e não formais de educação, incluindo o ensino modular e à distância. No presente o SIFAP é implementado e coordenado através de três Institutos de Formação Pública e Autárquica (IFAPAs) existentes em Lichinga (para servir as províncias da zona norte), na Beira (para as províncias da zona centro), e na Matola (para as províncias da zona sul. Também se encontra já em actividade o 24
Instituto Superior de Administração (ISAP), uma instituição de cariz vocacional de ensino superior destinado a coordenar cursos formais, cursos de pequena duração e investigação aplicada sobre a administração pública em Moçambique.
d) Gestão Financeira e Prestação de Contas A gestão financeira é reconhecidamente um dos aspectos mais críticos do sector público. Uma má gestão financeira, além de reduzir a capacidade do Estado na provisão de serviços públicos e de sustento do seu próprio funcionamento, incorpora em si o fantasma dos déficits públicos, cujas formas de financiamento quase sempre se revelam nefastas para a economia. Tendencialmente, o aumento da taxa de juros acaba sendo uma das consequências quase lógicas, com a sua decorrente retracção de investimentos, aumento do desemprego e recessão da economia. O quadro acirra-se ainda mais quando levamos em conta que na situação actual do País os déficits orçamentários, que rondam cerca de 50%, são financiados por fontes externas. A aprovação da Lei da Administração Financeira do Estado e a sua regulamentação, bem como as reformas tributárias em curso, são elementos da Reforma que contribuirão consideravelmente para a melhoria do quadro fiscal. Além da melhoria na gestão financeira em si, a nova legislação incorpora também mecanismos de prestação de contas que serão a base para uma maior transparência e responsabilização. Neste sentido, está para aprovação o Regulamento de Contratação de Empreitadas de Obras Públicas e de Fornecimento de Bens e de Prestação de Serviços ao Estado ( O Regulamento do Procurement ), como forma de imprimir maior transparência no relacionamento do Estado com os agentes económicos e outros particulares. Em suma, uma maior responsabilidade fiscal terá um efeito positivo na economia, porque eliminará alguns dos elementos que podem prejudicar os esforços de desenvolvimento económico. No entanto, torna-se necessário aprofundar de forma participativa o tipo de reforma fiscal que não asfixie o desenvolvimento do sector empresarial nas grandes e médias empresas e muito menos prejudicar a emergência e desenvolvimento dos pequenos empreendedores. e) Boa Governação e Combate à Corrupção
O fenómeno da corrupção é outro mal que assola o sector público e tem custos económicos elevados, porque contribui para a retracção dos investimentos. Este fenómeno consiste no uso ilícito dos recursos públicos para fins privados e é um fenómeno complexo, porque encerra várias interpretações, conceitos, percepções e intervenientes. No entanto, no âmbito do sector público ela floresce onde há falta de transparência, excessiva burocracia, procedimentos e estruturas demasiado 25
complexas. Por essa razão, o combate à corrupção decorre naturalmente das mudanças positivas que forem operadas nas estruturas e procedimentos de prestação de serviços, na profissionalização da Administração Pública, e modernização na gestão e desenvolvimento de recursos humanos, na gestão de políticas públicas e na gestão financeira e melhoria de mecanismos de prestação de contas. Portanto, o combate à corrupção, é parte integrante da Reforma porque cada componente da Estratégia Global da Reforma do Sector Público contribui na redução de oportunidades de acesso ilícito aos recursos públicos. Ao se melhorar o funcionamento dos elementos acima indicados, reduz-se o espaço para práticas ilícitas. Desta forma, o combate à corrupção estimula o desenvolvimento económico porque reduz os custos de transacção dos agentes económicos e promove o ambiente para uma efectiva boa governação. Notar que o Governo realizou já uma Pesquisa Nacional sobre a Corrupção no sentido de compreender a percepção dos cidadãos quanto a este fenómeno. Por outro lado, a pesquisa serve de instrumento importante que ajuda o Governo a melhor definir a estratégia para o Combate contra este flagelo. Em termos de acções levadas a cabo na âmbito da implementação da Estratégia Global da Reforma do Sector Público são de destacar as seguintes acções:
Análise Funcional de alguns Órgãos centrais do Estado; Elaboração de planos estrtégicos sectoriais (ministérios e principais programas nacionais); Definição de funções próprias para os órgãos locais do Estado e autarquias; Simplificação de Procedimentos administrativos; Organização de um fiável Sistema de Informação do Pessoal – SIP; Implementação do Sistema de Formação em Administração Pública; Aprovação de legislação que moderniza os instrumentos e procedimentos de Gestão Financeira – SISTAFE; Aprovação do novo regulamento de Procurement; Aprovação de uma estratégia nacional de combate contra a corrupção;
Simplificação de procedimentos administrativos e de licenciamento da actividade industrial e comercial e redução do tempo para criação de empresas;
Introdução do Balcões Únicos de Atendimento à nível central e nas Províncias;
Aceleração do processo de autorização na emissão de título dos imóveis do Estado em alienação; 26
Redução do tempo de espera para contratação de mão-de-obra estrangeira;
Introdução do visto de entrada na fronteira;
Redução do prazo de concessão do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra (DUAT);
Redução do tempo de emissão de bilhetes de identidade;
Promoção do registo civil de crianças recem nascidas com recurso a brigadas móveis;
Simplificação dos mecanismos de importação de viaturas;
Implementação de programas de divulgação das realizações no sector publico no quadro da reforma do sector publico para promoção de uma nova imagem da Administração Pública.
Reformas Complementares A par das reformas em curso nos Ministérios e Governos Locais, é notável o sector da Justiça está empenhado em implementar reformas para assegurar a aplicação do Direito e reduzir o elevado nível de impunidade que afecta a sociedade. No quadro da implantação do Estado de Direito é fundamental que sejam criadas condições para que os contratos e acordos tenham força e sejam respeitados por todos os intervenientes como forma de criar um ambiente de responsabilidade e de responsabilização.
Descentralização em Moçambique A descentralização em Moçambique tem como objectivos o aprofundamento da democracia, garantir a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios das comunidades e promover o desenvolvimento local. A Descentralização em Moçambique assume duas formas: a Desconcentração administrativa (dos órgãos centrais do Estado para os órgãos locais do Estado ) e a Descentralização propriamente dita ou Descentralização política ou Devolução (dos órgãos centrais do Estado para as autrarquias locais). A Descentralização propriamente dita obedece os seguintes princípios: 1. Autonomia administrativa dos municípios (poderes de decisão sem subordinação aos órgãos centrais; 2. Autonomia financeira (poder de usufruir de receitas próprias e de as administrar de acordo com os programas orçamentais da sua exclusiva responsabilidade); 27
3. Autonomia patrimonial dos municípios (o direito de ser titular de bens patrimoniais próprios gerados de acordo com os seus interesses e vontade); 4. Eleição dos Dirigentes Municipais (garantia de autonomia de decisão, de democracia e da participação dos cidadãos nos assuntos que lhes dizem respeito); 5. Rigorosa garantia da legalidade da actuação dos municípios na gestão do erário público, através da fiscalização e da harmonização com os superiores interesses nacionais quando estes estejam em causa; 6. Entrega aos municípios de atribuições e competências que permitam que se tornem pólos de desenvolvimento e de promoção da melhoria das condições de vida das comunidades; 7. Desenvolvimento de mecanismos de responsabilização dos funcionários perante os municípios; 8. Criação de mecanismos de reequilíbrio regional e de solidariedade intermunicipal; 9. Estabelecimento de mecanismos institucionais de enquadramento das autoridades tradicionais.
Sustentabilidade da Reforma A sustentabilidade da reforma impõe que se desenvolvam capacidades nos Moçambicanos de aprender e construir a partir de acções já realizadas como forma de estabelecer sinergias entre os vários intervenientes. O gradualismo é um aspecto importante a ser observado porque as reformas devm ocorrer a partir de processos endogenos e ajustados as condições do País com a necessária participação de todos os cidadãos: funcionários, agentes económicos, sociedade civil, partidos políticos e comunidades em geral.
Conclusão A necessidade de um maior desempenho Governo na sua missão de coordenar os esforços de todos os Moçambicanos para a redução da pobreza absoluta que leve ao arranque do desenvolvimento económico e social do País exige uma reflexão imediata e consequente sobre o tipo de Estado que queremos implantar em Moçambique. A reflexão deverá conduzir à definição da(s) estratégia(s) da reforma que transforme o Estado num órgão orientador e coordenador das
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reformas económicas e sociais que propiciem a emergência de um Governo Empreendedor e Catalizador do desenvolvimento. Um primeiro momento desta reflexão exige a definição de uma visão sobre o tipo de Estado e de sociedade queremos ser à médio e longo prazo pois, não bastam as intenções e programas de combate à pobreza absoluta. A Agenda 2025 pode ser um importante instrumento para ajudar a formulação da visão sobre o Governo e o processo de governação para Moçambique. As reformas do Sector Público iniciadas em Junho de 2001 sob uma estratégia global precisam não só de continuidade e revitalização como também de um maior vigor e determinação. Medidas devem ser tomadas para que o movimento da reforma seja, em primeiro lugar, a bandeira dos dirigentes superiores do Estado pois, tal situação vai certamente transformar-se num elemento mobilizador de todos os trabalhadores, em particular das chefias intermédias. Cada sector do Aparelho do Estado deve ser exigido a definir, na mesma altura que se discute a proposta de plano e orçamento para o ano seguinte, as acções concretas a realizar no âmbito da reforma do sector público, as metas ou resultados a alcançar, assim como a identificação dos indicadores de controlo e impacto do respectivo programa na melhoria de prestação de serviço ao público. A elaboração do programa global de cada sector deve envolver diferentes fases de consulta e discussão, sendo etapas prioritárias, o debate colectivo das propostas entre os funcionários e as chefias intermédias, e entre estas e os dirigentes dos respectivos sectores. Seria desejável que este processo fosse complementado pela indicação dos recursos (internos e externos) disponíveis e dos mobilizáveis. O desenvolvimento económico é indissociável de um processo de reformas visando a modernização e melhoria da capacidade do Estado. No entanto, estas reformas têm que estar em sintonia com o modelo económico que se pretende seguir, de modo que o Estado seja municiado das capacidades adequadas para desempenhar o papel que dele se espera.
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