Caderno de Atividades Administracao Publica

Tecnologia em Gestão Pública

Caderno de Atividades

Administração Pública

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Caderno de Atividades Tecnologia em Gestão Pública Disciplina Administração Pública Coordenação do Curso Carlos Eduardo de Azevedo Jefferson Teruya Autora Edna de Almeida Rodrigues

FICHA TÉCNICA Equipe de Gestão Editorial Regina Cláudia Fiorin João Henrique Canella Fiório Priscilla Ramos Capello Análise de Processos Juliana Cristina e Silva Flávia Lopes

Revisão Textual Alexia Galvão Alves Giovana Valente Ferreira Ingrid Favoretto Julio Camillo Luana Mercúrio Diagramação Célula de Inovação e Produção de Conteúdos

Chanceler Ana Maria Costa de Sousa

Pró-Reitor de Graduação Eduardo de Oliveira Elias

Reitora Leocádia Aglaé Petry Leme

Pró-Reitor de Extensão Ivo Arcangêlo Vedrúsculo Busato

Pró-Reitor Administrativo Antonio Fonseca de Carvalho

Pró-Reitora de Pesquisa e PósGraduação Luciana Paes de Andrade

Realização: Diretoria de Planejamento de EAD José Manuel Moran Barbara Campos Diretoria de Desenvolvimento de EAD Thais Costa de Sousa Gerência de Design Educacional Rodolfo Pinelli Gabriel Araújo

Como citar esse documento: RODRIGUES, Edna de Almeida, Administração Pública. Valinhos: Anhanguera Educacional, 2014. p. 1-146. Disponível em: www.anhanguera.com www.anhanguera.com.. Acesso em: 02 jan. 2014.

© 2013 Anhanguera Educacional Proibida a reprodução final ou parcial por qualquer meio de impressão, em forma idêntica, resumida ou modificada em língua portuguesa ou qualquer outro idioma.

Í n d i c e

Tema 01: A Confecção de Mapas Abstratos

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Tema 02: Burocracia no Prisma Weberiano

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Tema 03: O Burocratismo e a Burocracia

44

Tema 04: As Tempestades Paradigmáticas sobre a Continuidade da Proposta Weberiana

62

Tema 05: A Abertura do Estado

80

Tema 06: As Propostas Hegemônicas de Gestão Pública

96

Tema 07: Gestão Pública no Brasil: a Importação de Propostas Hegemônicas

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Tema 08: Gestão Pública no Brasil: a Tradução Teórica

130

Tema 01

A Confecção de Mapas Abstratos

s e õ ç e S

Tema 01

A Confecção de Mapas Abstratos

Introdução ao Estudo da Disciplina Caro(a) aluno(a). Este Caderno de Atividades foi elaborado com base no livro “ Novos horizontes para a gestão pública”, do autor Rafael Antonio Baldo, Editora Juruá, 1.ed. 2009, 1. reimpr. 2011, PLT 339.

Roteiro de Estudo: Administração Pública

Profª. Edna de Almeida Rodrigues

CONTEÚDOSEHABILIDADES Conteúdo Nessa aula você estudará: O instrumental epistemológico e metodológico que o autor escolheu para desenvolver o livro. •

•

Os novos mapas representativos para a idéia de Gestão Pública.

•

Como ocorre a construção de paradigmas na ótica de Thomas Kubin.

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CONTEÚDOSEHABILIDADES Habilidades Ao final, você deverá ser capaz de responder as seguintes questões: •

Quais são as definições epistemológicas e metodológicas do texto?

•

Como é verificada a seqüência lógica do conteúdo?

Como identificar como os fenômenos sociais influenciam na evolução da Gestão Pública? •

•

Quais são as tendências da Gestão Pública moderna?

•

Como reconhecer a mudança de paradigma na Gestão Pública?

LEITURAOBRIGATÓRIA A Confecção de Mapas Abstratos Baldo (2011), autor do Livro-Texto de Gestão Pública, optou por primeiro oferecer orientações para garantir que os leitores compreendam as escolhas utilizadas para a construção do texto, ao que ele chama de “confecção de mapas abstratos”. Nesse sentido, é importante você conhecer algumas definições fundamentais, para garantir uma clara compreensão sobre o assunto, que servirá de instrumento norteador para acompanhar a sequência de conteúdo do livro. Para tanto, é necessário iniciar pela definição de alguns termos relacionados à aprendizagem. Segundo o dicionário Priberam, epistemologia significa o “ramo da filosofia que se ocupa dos problemas que se relacionam com o conhecimento humano, refletindo sobre a sua natureza e validade”. A definição ainda afirma que é o mesmo que “filosofia do conhecimento” ou “teoria do conhecimento”.

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LEITURAOBRIGATÓRIA Analisando esta definição, pode-se, então, considerar que as decisões epistemológicas estão relacionadas a como a teoria apresentada pelo Livro-Texto foi construída, a partir dos métodos que o conhecimento teórico utiliza para consolidar os conceitos. Interessante notar a preocupação de Baldo em facilitar que seus leitores sejam capazes de acompanhar a lógica pensada para esta construção. Então, aqui, você poderá dar início a esta compreensão. Você já deve ter percebido que a Gestão Pública possui traços bastante marcantes da Burocracia Weberiana. Isso se deve à necessidade de controle, já que, ao contrário da empresa privada, na qual os proprietários detêm os meios de produção, na organização pública não há um detentor destes meios de produção. Embora, nas grandes organizações privadas, você também possa identificar esses traços em razão da necessidade de controle, o que mais interessa aqui é compreender o fenômeno no âmbito do Estado. Entretanto, assim como ocorre com os modelos de gestão de modo geral, também a Gestão Pública sofre influência dos eventos sociais, o que tem provocado importantes mudanças nas tendências atuais. No passado, o administrador público exercia seu papel de modo bastante centralizador, fortemente marcado pela racionalidade legal weberiana, em que o profissionalismo e a impessoalidade garantiam as melhores decisões gerenciais. Contudo, com as mudanças culturais, as tendências da Gestão Pública atuais seguem no sentido da administração participativa, de forma que os cidadãos fazem parte do processo de tomada de decisão, apontando as principais necessidades e anseios sociais, para fomentar as ações dos gestores públicos no sentido de satisfazê-los. A gestão participativa é uma iniciativa importada dos modelos gerenciais das organizações privadas, que tem sido intensificada e amplamente utilizada pela gestão pública, como forma desta adaptação à evolução social, mesmo porque o perfil do próprio cidadão também muda. Cada vez mais, os cidadãos têm interesse em contribuir com os gestores públicos, por identificarem que eles próprios são os principais beneficiados das ações dos gestores públicos. Este novo direcionamento representa uma importante mudança de paradigma, no qual uma nova visão da realidade indica que a sociedade exige um novo posicionamento dos gestores públicos. 11

LEITURAOBRIGATÓRIA Falando em realidade, aqui cabe destacar que, em se tratando de cultura, as metáforas inerentes às simbologias são importantes elementos influenciadores da mudança de comportamentos. Mas, como não é possível representar a realidade fielmente, é provável que outros caminhos sejam abertos para esta questão, formando novos paradigmas da burocracia moderna. Para auxiliar na sua compreensão sobre mudança de paradigma, Moraes e Franco (2009, pp. 33-34) afirmam que os paradigmas são, essencialmente, teorias dominantes num certo período, com função normativa, postulam possibilidades e estabelecem noções da constituição do mundo e de seu funcionamento. Por esta razão, os paradigmas despertam o interesse das comunidades científicas, porque oferecem “uma visão acerca do mundo e também um conjunto de problemas para serem resolvidos”, fomentando, assim, a construção de novas teorias. Você pode perceber, então, que, quando um paradigma já não é mais capaz de oferecer respostas à sociedade, modelos inovadores surgem para tentar solucionar os novos problemas. A este fenômeno pode-se chamar “revolução das teorias”. Você também pode observar que é necessário o gestor desenvolver “competência paradigmática, permitindo que sua mente [...] veja os problemas por diferentes ângulos e que invente criativas soluções [...]” (MORAES; FRANCO, 2009). Acompanhando esta premissa, Santos (2006, p. 1) comenta que “a evolução da gestão pública acompanha as transformações do papel do Estado e as mudanças de objetivos dos governos”. Então, o papel do Estado e os instrumentos de organização institucional passaram pelas discussões em todos os processos de reforma administrativa.

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LINKSIMPORTANTES Quer saber mais sobre o assunto? Então: Sites Leia o artigo Reforma da Gestão Pública. Disponível em: .Acesso em: 3 dez. 2013. Neste artigo, você poderá compreender a reforma da Gestão Pública e explorar a vasta documentação disponibilizada. Certamente, no mesmo local, você fará muitas descobertas e terá importantes contribuições à sua aprendizagem. Acesse o site Gestão da Política Pública. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Explore todo o conteúdo sobre gestão pública oferecido. Você poderá descobrir discussões bastante interessantes sobre o tema 1. Leia o artigo Pensadores clássicos da sociologia, de Orson Camargo. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Conheça um pouco mais sobre Weber, considerado um dos maiores pensadores da Sociologia.

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LINKSIMPORTANTES Vídeos: Assista ao vídeo Cidadania e Orçamento Participativo, produzido pela Futura. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Veja como uma comunidade pode interferir na solução de seus principais problemas junto à gestão pública. Consulte as publicações para download disponíveis em: . Acesso em: 3 dez. 2013. A Escola Nacional de Administração Pública, além de oferecer textos diversos sobre o tema, também possibilita a você acessar e baixar material de pesquisa.

AGORAÉASUAVEZ Instruções: Chegou a hora de você exercitar seu aprendizado por meio das resoluções das questões deste Caderno de Atividades. Essas atividades auxiliarão você no preparo para a avaliação desta disciplina. Leia cuidadosamente os enunciados e atente-se para o que está sendo pedido e para o modo de resolução de cada questão. Lembre-se: você pode consultar o Livro-Texto e fazer outras pesquisas relacionadas ao tema.

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AGORAÉASUAVEZ Questão 1:

Questão 2:

Analise criticamente o trecho:

Leia o trecho a seguir, procurando identificar os elementos que mais lhe chamam a atenção:

A identificação da bússola referencial que guiará a condução do trabalho afilia-se à passagem da peritagem heroica, ao conhecimento edificante, que se calca sobre a objetividade e sobre a fixação de um compromisso ético. A passagem do monoculturalismo para o multiculturalismo permite entender o silêncio do outro excluído, justificando a tradução de teorias de gestão pública para a realidade brasileira. A terceira passagem parte da ação conformista para a ação rebelde, o que se refletirá nas reflexões sobre uma gestão pública voltada à sociedade. Desde já, a empreitada manifesta seu intento de mudar a opinião corrente sobre o viés “mercadológico” da gestão pública, mostrando que ela também pode se aproximar, numa linguagem metafórica, da “projeção de Peters”. Longe de ser mero instrumento do “capital”, o mapa da gestão pública pode buscar sua centralidade no projeto emancipatório, em benefício da participação cidadã nos assuntos públicos (Livro-Texto, p. 23). Agora, responda: Identifique as três passagens a que o autor se refere no primeiro parágrafo, e explique como elas estão impactando o novo paradigma da burocracia moderna.

Apesar dos riscos de se ter uma visão distorcida do real, as representações permitem que o homem se situe no mundo por meio da generalização das experiências vividas e aprendidas num tempo e espaço. É claro que a construção de representações, por seu caráter fragmentário, nunca conseguirá abarcar a realidade como um todo, mesmo porque o objetivo dessa construção é reduzir a complexidade do real por meio de categorias abstratas. Uma vez que essas representações estão eivadas pelos valores culturais predominantes, elas orientam o comportamento do homem diante do mundo e dos outros. Assim, a construção de mapas representativos permite a interação do indivíduo com o mundo, tendo por norte os valores da sociedade (Livro-Texto, p. 28). Agora, indique a única alternativa correta: a) A realidade não pode ser considerada pelos gestores. b) Os mapas representativos garantem o sucesso das ações. c) A nova gestão pública tem raízes nos valores sociais. d) Os valores têm pouca força para o ambiente público. e) Os gestores públicos elaboram os mapas representativos. 15

AGORAÉASUAVEZ A partir da nova ideia de gestão pública atenta às mudanças sociais, desenvolva o exercício.

de quantidade de papel. Estima-se que 73% dos livros do país estejam nas mãos de 16% da população.

(ENADE 2009) Leia os gráficos:

Para melhorar essa situação, é necessário que o Brasil adote políticas públicas capazes de conduzir o país à formação de uma sociedade leitora. Qual das seguintes ações NÃO contribui para a formação de uma sociedade leitora? a) Desaceleração da distribuição de livros didáticos para os estudantes das escolas públicas, pelo MEC, porque isso enriquece editoras e livreiros. b) Exigência de acervo mínimo de livros, impressos e eletrônicos, com gêneros diversificados, para as bibliotecas escolares e comunitárias. c) Programas de formação continuada de professores, capacitando-os para criar um vínculo significativo entre o estudante e o texto.

Questão 3: Relacione esses gráficos às seguintes informações: O Ministério da Cultura divulgou, em 2008, que o Brasil não só produz mais da metade dos livros do continente americano, como também tem parque gráfico atualizado, excelente nível de produção editorial e gran 16

d) Programas, de iniciativa pública e privada, garantindo que os livros migrem das estantes para as mãos dos leitores. e) Uso da literatura como estratégia de motivação dos estudantes, contribuindo para uma leitura mais prazerosa.

AGORAÉASUAVEZ Questão 4: (Adaptado de ENADE 2009) Analise esta notícia: O Brasil tem assistido a um debate que coloca, frente a frente, como polos opostos, o desenvolvimento econômico e a conservação ambiental. Algumas iniciativas merecem considerações, porque podem agravar ou desencadear problemas ambientais de diferentes ordens de grandeza. A partir de sua aprendizagem sobre o conteúdo estudado no tema 1, indique como pode ser representado este novo paradigma da gestão pública.

a) Empresas privadas assumem todo o processo de formulação e de implementação de políticas públicas nos setores de infraestrutura. b) O Estado atua como formulador de políticas públicas na área de infraestrutura, podendo descentralizar a sua execução para empresas privadas. c) O Estado centraliza todo o processo de formulação e de execução de serviços públicos na área de infraestrutura.

Questão 5:

d) O Estado retira-se do processo de formulação e de implementação de políticas públicas na área de infraestrutura, deixando esse papel para a iniciativa privada.

Considerando a necessidade de o gestor público acompanhar o cenário social, leia o texto seguinte e desenvolva o exercício.

e) O processo de prestação de serviços públicos na área de infraestrutura se dá num regime de falta de competição.

(ENADE 2009) O Art. 175, relativo ao Título VII “Da ordem econômica e financeira”, Capítulo I “Dos princípios gerais da atividade econômica”, da Constituição Federal de 1988, especifica: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. Quais são as implicações desse princípio no papel do Estado na formulação e na execução de políticas públicas relativas aos serviços de infraestrutura (energia elétrica, telecomunicações, transportes etc.)?

Questão 6: Quanto à influência que os elementos da cultura organizacional exercem no comportamento das pessoas e, portanto, nas demandas sociais, desenvolva o exercício. (ENADE 2009) Leia o trecho:

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AGORAÉASUAVEZ Os estudos sobre cultura organizacional são enfáticos ao postular que, em qualquer organização, esta estará impregnada de traços da cultura nacional, o que impõe aos gestores o desafio de gerenciar a organização levando em conta os valores organizacionais e nacionais. PORQUE É essencial que o gestor seja capaz de, no esforço de gerenciar a cultura, expurgar os valores nacionais que influenciam a cultura organizacional e impedem a construção de uma identidade própria à organização.

(ENADE 2009) A urbanização no Brasil registrou marco histórico na década de 1970, quando o número de pessoas que viviam nas cidades ultrapassou o número daquelas que viviam no campo. No início deste século, em 2000, segundo dados do IBGE, mais de 80% da população brasileira já era urbana. Considerando essas informações, estabeleça a relação entre as charges:

A respeito dessas duas afirmações, é CORRETO afirmar que: a) As duas afirmações são verdadeiras, e a segunda não justifica a primeira. b) As duas afirmações são verdadeiras, e a segunda justifica a primeira. c) A primeira afirmação é verdadeira, e a segunda é falsa. d) A primeira afirmação é falsa, e a segunda é verdadeira. e) As duas afirmações são falsas.

Questão 7: Para desenvolver este exercício, resgate a discussão do tema 1 sobre as mudanças sociais. 18

BARALDI, Márcio. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013.

AGORAÉASUAVEZ Com base nas informações dadas e na relação proposta entre essas charges, é correto afirmar que: a) A primeira charge é falsa, e a segunda é verdadeira. b) A primeira charge é verdadeira, e a segunda é falsa. c) As duas charges são falsas. d) As duas charges são verdadeiras, e a segunda explica a primeira. e) As duas charges são verdadeiras, mas a segunda não explica a primeira. Questão 8:

Leia o trecho: Se o texto recorre à linguagem metafórica, que prima pela aproximação acariciante da temática, o método de exposição segue uma estrutura de confrontos. Com o paradigma burocrático moderno, confrontam-se novas visões de mundo, propondo-se, como solução para as possíveis discrepâncias do agir administrativo, as propostas hegemônicas de gestão pública. Em seguida, as teorias de gestão pública criadas nos países desenvolvidos são confrontadas com os questionamentos quanto à compatibilidade de mera importação das novas práticas administrativas, sem que haja sua adaptação para a realidade periférica e, especificamente, para a Administração Pública brasileira.

Uma vez expostos o referencial teórico e a metodologia a ser adotada, a análise sobre a gestão pública exige uma reflexão prévia sobre a importância dos mapas representativos na orientação do comportamento humano, mostrando o quanto a mudança de paradigmas leva à transformação da interação do homem com o mundo, de maneira a influenciar, até mesmo, o agir dos agentes públicos (Livro-Texto, pp. 25-26). Explique como a linguagem metafórica pode contribuir com o novo paradigma da burocracia moderna. Questão 9:

(Adaptado de Enade 2009) O Ministério do Meio Ambiente, em junho de 2009, lançou campanha para o consumo consciente de sacolas plásticas, que já atingem, aproximadamente, o número de 12 bilhões por ano no Brasil. Veja o slogan dessa campanha:

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AGORAÉASUAVEZ OLIVEIRA, Manoella. Saco é um saco . Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Agora, responda: Qual a relação desta notícia com a nova visão de gestão pública, com referência às demandas sociais, principalmente quanto à metáfora inerente à simbologia?

Questão 10: Leia o texto:

O Estado age por meio das políticas públicas. São elas que permitem alcançar uma melhor condição de vida para as pessoas que por si só não têm condições de buscá-la. Atualmente, além do Estado, representado pelo governo, são chamados, para fazer parte dessas políticas, a sociedade e até o setor lucrativo. A sociedade compõe as políticas públicas nos fóruns represen20

tativos e conselhos setoriais. As empresas colaboram com as políticas públicas recolhendo seus impostos, não degradando a natureza e colaborando com uma parcela social. Na composição entre essas três instâncias, nasce o conceito de Governança (NASCIMENTO, Anderson Rafael. Políticas públicas. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013). Reflita sobre o que lhe foi apresentado quanto ao novo paradigma da gestão pública, e elabore um parágrafo dos elementos deste texto que estão diretamente ligados à gestão pública participativa.

FINALIZANDO Neste tema, você viu que o Livro-Texto da disciplina Gestão Pública foi elaborado a partir de uma lógica em que o autor buscou as origens do conhecimento, nos mapas representativos, como orientadores do novo paradigma da burocracia moderna. Neste contexto, o gestor público adota uma nova postura, buscando a participação popular no processo de decisão sobre as novas demandas sociais, para, efetivamente, propor soluções às demandas sociais reais. Para tanto, é necessário que os cidadãos assumam uma postura colaborativa em relação às decisões dos gestores públicos, procurando indicar quais são as necessidades prioritárias a serem solucionadas. Caro aluno, agora que o conteúdo dessa aula foi concluído, não se esqueça de acessar sua ATPS e vericar a etapa que deverá ser realizada. Bons estudos!

REFERÊNCIAS ADORNO, Theodor W.; HORKHEIMER, Max. Dialética do esclarecimento: fragmentos filosóficos. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1985. ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2005. ________. Responsabilidade pessoal sob a ditadura. In: ________. Responsabilidade e julgamento. São Paulo: Companhia das Letras, 2004. ASSY, Bethânia. Faces privadas em espaços públicos: por uma ética da responsabilidade. In: ARENDT, Hannah. Responsabilidade e julgamento. São Paulo: Companhia das Letras, 2004.

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REFERÊNCIAS BALDO, Rafael Antonio. Novos horizontes para a gestão pública. 1. ed., 1. reimpr. Curitiba: Juruá, 2011, PLT. CHIAVENATO, Idalberto. Administração: teoria, processo e prática. 4. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. CORREIA, Adriano. O pensar e a moralidade. In: ______ (Coord.). Transpondo o abismo: Hannah Arendt entre a filosofia e a política. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. HUBBERMAN, Léo. A história da riqueza do homem. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1981. LAFER, Celso. A política e a condição humana. In: ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2005. MAFFESOLI, Michel. Elogio da razão sensível. Petrópolis: Vozes, 1998. MARTINS, Humberto F. Em busca de uma teoria da burocracia pública não-estatal: política e administração no terceiro setor. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 2, junho/julho/agosto, 2005. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Teoria geral da administração: da revolução urbana à revolução digital. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2005. MORAES, Maria Cristina P. de; FRANCO, Décio Henrique. A mudança nas organizações. In: FRANCO, Décio Henrique; RODRIGUES, Edna de A.; CAZELA, Moises Miguel. Tecnologias e ferramentas de gestão. Campinas: Alínea, 2009. PRIBERAM. Dicionário Priberam da Língua Portuguesa. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. SALDANHA, Clezio. Introdução à gestão pública. São Paulo: Saraiva, 2006. SANTOS, Boaventura de Sousa. Para um novo senso comum: a ciência, o direito e a política na transição paradigmática. In: A crítica da razão indolente: contra o desperdício da experiência. 5. ed. São Paulo: Cortez, 2005. UOL EDUCAÇÃO. Filósofa política alemã Hannah Arendt. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. 22

GLOSSÁRIO Max Weber: Maximillian Carls Emil Weber (Erfurt, 21 de abril de 1864 - Monique, 14 de junho de 1920). Filho da classe média, vivenciou as primeiras disputas sobre a metodologia das Ciências Sociais na Europa, sobretudo na Alemanha. Sua principal teoria defendia que o capitalismo surgiu para facilitar a exploração do homem pelo homem, por isso é considerado um dos fundadores do estudo moderno da Sociologia. Desperta o interesse dos estudos em Economia, Filosofia, Direito, Ciência Política e Administração. Gestão Pública: o Estado garante os serviços públicos, como segurança, saúde, educação etc., por meio da gestão pública, de forma que o agente público decide sobre a alocação de recursos financeiros, físicos, tecnológicos e humanos, buscando satisfazer as necessidades da sociedade. Gestão participativa: modelo muito utilizado nas empresas privadas, a gestão participativa prioriza o estímulo à participação das pessoas nas discussões sobre os problemas reais, para buscar soluções efetivas que atendam à maior parte dos que dela necessitam.

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GABARITO Questão 1 Resposta: As três passagens são: (1) da peritagem heroica ao conhecimento edificante; (2) do monoculturalismo para o multiculturalismo; e (3) da ação conformista para a ação rebelde. A forma com que estas passagens influenciam o novo paradigma refere-se à concepção de que o gestor público deve considerar a sociedade como “cliente”, que tem expectativas da solução de seus principais problemas sob a responsabilidade do Estado. Questão 2 Resposta: Alternativa C. Questão 3 Resposta: Alternativa A. Questão 4 Resposta: Durante muito tempo, os gestores públicos limitavam-se a resolver os problemas de modo pragmático, sem muita preocupação com o futuro. Entretanto, o novo cenário social estabelece que toda a sociedade deve envolver-se na discussão sobre os problemas ambientais. Neste sentido, os gestores devem buscar soluções para a continuidade do desenvolvimento econômico sustentável, garantindo que as gerações futuras sejam beneficiadas com as iniciativas de hoje. Questão 5 Resposta: Alternativa B. Questão 6 Resposta: Alternativa C. 24

GABARITO Questão 7 Resposta: Alternativa E. Questão 8 Resposta: Sendo o mapa representativo criado a partir da cultura nacional, a linguagem metafórica exerce forte influência no conjunto de valores e crenças desta cultura. A partir da aceitação de um novo paradigma, suas premissas passam a integrar a “verdade” percebida pelas pessoas. Com a evolução do capitalismo, o novo paradigma da burocracia moderna combina os princípios defendidos por Weber, adaptados à realidade que as organizações (quaisquer) enfrentam. Questão 9 Resposta: Como o modelo de gestão é formado a partir da influência dos eventos sociais, esta iniciativa governamental sugere que os gestores estão atentos às novas necessidades da sociedade moderna, e lança suas contribuições para a solução ou minimização dos problemas. Quanto à metáfora, o slogan tenta sensibilizar a sociedade sobre os prejuízos que as sacolas plásticas podem acarretar ao meio ambiente. Questão 10 Resposta: É esperado que o aluno destaque o seguinte trecho: “Atualmente, além do Estado, representado pelo governo, são chamados para fazerem parte dessas políticas a sociedade e até o setor lucrativo”, associando à gestão pública participativa.

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Tema 02

Burocracia no Prisma Weberiano

s e õ ç e S

Tema 02

Burocracia no Prisma Weberiano




CONTEÚDOSEHABILIDADES Conteúdo Nessa aula você estudará: Que a Teoria Administrativa representa um importante marco para se identificarem as características da burocracia. •

A compreensão sobre como se dá a relação homem e racionalidade na proposta de Max Weber. •

•

O conjunto de características que torna uma organização eficiente.

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Como identificar o contexto em que Max Weber desenvolveu a Teoria da Burocracia?

•

Como compreender a construção da Teoria da Burocracia?

•

Qual o conceito do tipo ideal de burocracia?

•

Como discutir a relação do homem com a racionalidade da proposta?

•

Como identificar o alinhamento do conceito com a questão da Gestão Pública?

LEITURAOBRIGATÓRIA Burocracia no Prisma Weberiano Segundo Chiavenato (2007, p. 3): [...] vivemos em um mundo de organizações. Tudo o que a sociedade requer e do qual necessita é inventado, criado, desenvolvido, produzido e comercializado, por organizações.

Você já viu, no Tema 1, que as organizações são elementos sociais. Elas podem ser governamentais ou não governamentais, mas, sejam quais forem suas características, elas sempre existem para atender às demandas sociais. A Administração é o que possibilita às organizações atingirem seus propósitos sociais, tanto que o conhecimento administrativo nasce na organização, em torno de problemas originários de sua experiência prática, e retorna na forma de teorias (MAXIMIANO, 2005, pp. 4-11). Observe, aqui, por que a Administração é uma ciência social aplicada: ela observa um problema existente na organização e procura pela solução. Encontrada, responde à organização, sugerindo a aplicação do novo conhecimento administrativo, que pode servir a outras organizações com problemas similares. 30

LEITURAOBRIGATÓRIA Os conceitos administrativos evoluem continuamente, ao longo do tempo, sob a influência das circunstâncias específicas de cada momento histórico, e, embora os problemas sejam aparentemente semelhantes, as soluções devem ser diferentes, porque o contexto muda (MAXIMIANO, 2005, p. 14). Sendo assim, é importante você compreender o contexto em que surgiu a Teoria da Burocracia . O sociólogo alemão Max Weber, preocupado em compreender a organização, desenvolveu a Teoria da Burocracia no período de transição entre os séculos XIX e XX. Como a ciência utiliza a previsibilidade dos eventos, a teoria proposta por Weber define o tipo ideal de burocracia a partir de sua observação da regularidade com que suas constatações aconteciam na sociedade em sua época. “Max Weber é um autor clássico da sociologia que vivenciou e compreendeu as significações culturais de sua ‘individualidade histórica’.” (BALDO, 2011, p. 38). Então, na qualidade de sujeito, Weber pôde relacionar-se diretamente com seu objeto de estudo. Sob o prisma da sociedade ocidental, Weber identificou que o processo de racionalização influencia o comportamento das pessoas. Sendo assim, “a burocracia reflete como o processo de racionalização se definiu pelos diversos campos sociais; dentre eles, a organização dos domínios público e privado” (BALDO, 2011, pp. 38-39). Neste sentido, percebe-se que Weber identificou a racionalidade como base das organizações daquele contexto social. Para uma compreensão mais clara, veja como Weber define o tipo ideal de burocracia: [...] procedimento regulado, previsível e documentado de funções contínuas e específicas de um cargo, segundo regras de competência e de hierarquia, que são exercidas impessoalmente por um técnico profissional, mero detentor dos meios administrativos de produção (WEBER, 1982, apud BALDO, 2011, p. 42).

Analisando esta definição, então, para Weber, o tipo ideal de burocracia deve privilegiar o pensamento racional-legal nas organizações, com normas expressas formalmente e com força de lei. Isso significa que todos devem seguir as normas estabelecidas nos documentos. Quando se diz “todos”, incluem-se aqui os gestores também, que devem tomar as decisões de modo impessoal e observando a capacidade técnica dos trabalhadores, não sua opinião pessoal.

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LEITURAOBRIGATÓRIA A burocracia define que tudo isso se deve ao cargo, de forma que as pessoas devem submeter-se às normas e à hierarquia de autoridade enquanto estão exercendo o cargo. Falando em pessoas, vamos compreender como se dá a relação do homem com a racionalidade da burocracia. Até certo ponto da evolução humana, o comportamento das pessoas era orientado por doutrinas e práticas religiosas. Com a racionalização, o trabalho torna-se especializado, colaborador da ordem econômica, livre de sentimentos e intuições das pessoas. Já no período feudal, era possível observar que as organizações esforçavam-se para controlar os meios de produção. As corporações, por exemplo, estabeleciam como os artesãos trabalhariam, em nome da ordem econômica e das garantias profissionais, além da tentativa de fazer reserva de mercado. Na burocracia, é necessária a plenitude de capacidade profissional durante a ocupação do cargo. O preceito burocrático considera, ainda, que os funcionários são especialistas, capacitados, e conquistam suas posições por meio de exames profissionais para que ingressem no cargo por nomeação. Tudo previsto em regulamento, para legitimação do cargo. Assim, o homem é equiparado a uma peça burocrática, que pode ser substituída quando não atender mais aos requisitos do cargo. Apesar do rigor proposto pela racionalização da burocracia, suas premissas, originárias de estudos em organizações públicas, serviram também à administração privada, tanto no sistema capitalista como no socialista, já que ajuda na previsibilidade de comportamentos, ou seja, auxilia no controle administrativo.

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LINKSIMPORTANTES Quer saber mais sobre o assunto? Então: Sites Consulte a monografia de pós-graduação Disfunções burocráticas em gestão de pessoas,, de Maia e Pinto. pessoas Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Aproveite para verificar os conceitos pesquisados pelos autores sobre burocracia, mas dê mais atenção aos resultados do trabalho.

Vídeos Assista ao vídeo Burocracia , produzido por Puc-Campinas. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. O vídeo apresenta uma discussão sobre algumas disfunções da burocracia. Assista à reportagem Burocracia trava empreendedores brasileiros . Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Faça uma análise crítica sobre os impactos da lentidão dos procedimentos governamentais governamentais no cotidiano das pessoas. 33


Questão 1: A Teoria da Burocracia originou-se em razão de:

a) I, a) I, II e III.

I. Fragilidade e parcialidade da Teoria Clássica e Sistêmica.

b) II, b) II, III e IV.

II. Necessidade de um modelo de organização racional.

d) II, d) II, III e V.

III. Crescente tamanho e complexidade das empresas. IV. Necessidade de um fortalecimento do Movimento Clássico. V. Ressurgimento Burocracia.

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Agora, responda: Quais destas afirmativas estão corretas?

da

Sociologia

da

c) I, c) I, II, III e V.

e) II, e) II, IV e V.

Questão 2: Após pesquisar cuidadosamente sobre as características característic as da burocracia propostas por Weber, estude a ilustração a seguir.

AGORAÉASUAVEZ governante. Ocorre tipicamente que o senhor já não se satisfaz com a consulta ocasional a pessoas de sua confiança pessoal, ou mesmo a uma assembléia dessas pessoas, convocada intermitentemente e em situações difíceis. Entre as formas institucionais abaixo, selecione aquela que deu origem à burocracia ocidental moderna. Passe o mouse para ampliar.

Fonte: A autora, com base em Chiavenato, 2007.

Tentando atingir uma visão mais ampla destas propostas de Weber, qual das opções seguintes está correta? Na burocracia: a) O que se pretende é tornar o trabalho mais difícil. b) É possível prever tudo o que acontecerá. c) Eficiência é resultado da pressão. d) As normas e os padrões são humanizados. e) A racionalidade legal contribui com a eficiência

Questão 3: (ESAF, 2008) Com a crescente racionalização da sociedade, ocorre uma extensão qualitativa das tarefas administrativas, aumentando a indispensabilidade do conhecimento especializado, que se torna, cada vez mais, a base da posição de poder do

a) As corporações de ofício que, na Idade Moderna, deram origem às organizações sindicais, com sua divisão de trabalho, conhecimento específico e lideranças especializadas. b) Os parlamentos medievais, formados pela aristocracia e pelo clero, reunindo grandes detentores independentes dos feudos e cargos em estruturas políticas patrimoniais ou feudais. c) As juntas de controle existentes nas estruturas burocráticas da moderna economia privada, que se completavam com a admissão de notáveis, incorporados pelo seu conhecimento especializado ou por seus vínculos com credores bancários. d) Os órgãos colegiados, que deliberavam em sessão contínua, e cujo núcleo era constituído por funcionários e ex-funcionários, que dominavam o conhecimento especializado e que formaram estruturas duradouras, independentes da pessoa. 35

AGORAÉASUAVEZ e) Os grupos de interesses econômicos privados, formados pelas camadas economicamente mais influentes, aos quais se associaram os membros das instituições religiosas, cujo poder estava em declínio, mas permaneciam sendo o repositório do conhecimento geral e especializado.

Questão 4: Analise o trecho de Baldo (2011, p. 40): Na organização burocrática, a atividade oficial requer plena capacidade de trabalho e a disponibilidade integral de tempo, com a permanência do funcionário na repartição, uma vez que a ocupação do cargo é compreendida como profissão.

Explique o que o autor quer transmitir com esta afirmação.

Questão 5: (VUNESP, 2009) Quais das opções abaixo estão entre as características principais da burocracia ideal de Weber? a) O acúmulo de papéis e documentos. b) O caráter legal das normas e regulamentos. c) O nepotismo e favorecimentos.

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d) A aplicação científicos.

de

procedimentos

e) A lentidão na tomada e execução de decisões.

Questão 6: (CESPE, 2009) O princípio da eficiência na Administração Pública foi inserido no caput do art. 37 da CF apenas com a edição da Emenda Constitucional n.º 19/1998. Entretanto, mesmo antes disso, já era considerado pela doutrina e pela jurisprudência pátria como um princípio implícito no texto constitucional. Sob o enfoque desse princípio, assinale a opção correta. a) A burocracia administrativa é considerada um mal necessário, de forma que a administração não deve preocuparse em reduzir as formalidades destituídas de sentido. b) O princípio da eficiência, relacionado na CF apenas na parte em que trata da Administração Pública, não se aplica às ações dos Poderes Legislativo e Judiciário. c) O princípio da gestão participativa, que confere ao administrado interessado em determinado serviço público a possibilidade de sugerir modificações nesse serviço, não guarda relação com o princípio da eficiência.

AGORAÉASUAVEZ d) A imparcialidade e a neutralidade do agente administrativo na prática dos atos não contribuem para a efetivação do princípio da eficiência. e) A transparência dos atos administrativos é um importante aspecto do princípio da eficiência, na medida em que coíbe a prática de atos que visam à satisfação de interesses pessoais.

Questão 7: Quanto à racionalização da burocracia, qual é o grau de liberdade para os funcionários tomarem decisões sobre os recursos administrativos?

Questão 8: (FCC, 2009) Com relação às características da burocracia segundo Max Weber: I. Existência de regras abstratas, às quais estão vinculados os detentores do poder, o aparelho administrativo e os dominados, define a dominação racional-legal, é o fundamento do modelo burocrático. II. Toda organização burocrática se baseia na hierarquia, na divisão do trabalho, na separação entre pessoa, cargo e funções exercidas de modo continuado e com base em documentos escritos.

III. O domínio burocrático é legitimado pelo reconhecimento dos poderes e das qualidades excepcionais do chefe, e o seu aparelho consiste, tipicamente, no grupo dos ‘discípulos’, isto é, dos indivíduos escolhidos pelo chefe entre os membros da comunidade. IV. A burocracia, segundo Weber, é uma instituição política bem sucedida na medida em que seu quadro administrativo mantenha com êxito a pretensão ao monopólio efetivo da coação física para a manutenção da ordem vigente. V. O pessoal empregado por uma estrutura administrativa burocrática submete-se a uma relação contratual e, em virtude de suas específicas qualificações técnicas, é recompensado através de um salário estipulado em dinheiro, tem uma carreira regulamentada e considera o próprio trabalho como uma ocupação em tempo integral. Estão corretas somente as afirmativas: a) I e II. b) I, II e V. c) II, III e IV. d) III e IV. e) III, IV e V.

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Questão 10:

O que significa quando Baldo (2011, p. 38) afirma que “o que é racional para uma sociedade e um tempo, pode não ser para outros”?

Que tipo de modificação o comportamento humano sofreu quando a burocracia possibilitou que as orientações religiosas, carregadas de sentimentos e intuições, não fossem mais adequadas às organizações?

FINALIZANDO Neste tema, você viu que a Teoria da Burocracia foi proposta pelo sociólogo alemão Max Weber, que procurou compreender como funcionavam as organizações complexas, na transição do século XIX para o século XX. Defendendo a orientação racional-legal, a burocracia propõe a impessoalidade, o profissionalismo, a competência técnica, a hierarquia dos cargos, enfim, a racionalidade na gestão organizacional. Caro aluno, agora que o conteúdo dessa aula foi concluído, não se esqueça de acessar sua ATPS e vericar a etapa que deverá ser realizada. Bons estudos!

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REFERÊNCIAS ADORNO, Theodor W.; HORKHEIMER, Max. Dialética do esclarecimento: fragmentos filosóficos. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1985. ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2005. ________. Responsabilidade pessoal sob a ditadura. In: ________. Responsabilidade e julgamento. São Paulo: Companhia das Letras, 2004. ASSY, Bethânia. Faces privadas em espaços públicos: por uma ética da responsabilidade. In: ARENDT, Hannah. Responsabilidade e julgamento. São Paulo: Companhia das Letras, 2004. BALDO, Rafael Antonio. Novos horizontes para a gestão pública. 1. ed., 1. reimpr. Curitiba: Juruá, 2011, PLT. CHIAVENATO, Idalberto. Administração: teoria, processo e prática. 4. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. CORREIA, Adriano. O pensar e a moralidade. In: ______ (Coord.). Transpondo o abismo: Hannah Arendt entre a filosofia e a política. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. HUBBERMAN, Léo. A história da riqueza do homem. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1981. LAFER, Celso. A política e a condição humana. In: ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2005. MAFFESOLI, Michel. Elogio da razão sensível. Petrópolis: Vozes, 1998. MARTINS, Humberto F. Em busca de uma teoria da burocracia pública não-estatal: política e administração no terceiro setor. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 2, junho/julho/agosto, 2005. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. 39

REFERÊNCIAS MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Teoria geral da administração: da revolução urbana à revolução digital. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2005. MORAES, Maria Cristina P. de; FRANCO, Décio Henrique. A mudança nas organizações. In: FRANCO, Décio Henrique; RODRIGUES, Edna de A.; CAZELA, Moises Miguel. Tecnologias e ferramentas de gestão. Campinas: Alínea, 2009. PRIBERAM. Dicionário Priberam da Língua Portuguesa. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. SALDANHA, Clezio. Introdução à gestão pública. São Paulo: Saraiva, 2006. SANTOS, Boaventura de Sousa. Para um novo senso comum: a ciência, o direito e a política na transição paradigmática. In: A crítica da razão indolente: contra o desperdício da experiência. 5. ed. São Paulo: Cortez, 2005. UOL EDUCAÇÃO. Filósofa política alemã Hannah Arendt. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013.

GLOSSÁRIO Burocracia: teoria administrativa proposta por Max Weber, pela qual o autor defende

que a organização eficiente deve ser racional-legal, privilegiando a impessoalidade, o profissionalismo, a competência técnica e a hierarquia dos cargos. Organização: nesse contexto da burocracia, é a entidade como elemento social que tem como objetivo satisfazer alguma das diversas necessidades dos demais membros da sociedade. Em outro contexto, também pode ser compreendida como uma das funções do processo administrativo ou, ainda, o ato de organizar. Racional-legal: premissa de Max Weber em que as normas têm caráter legal e as decisões e os relacionamentos são baseados na racionalidade, para possibilitar a eficiência das organizações. Eciência: ato de otimizar a utilização dos recursos disponíveis para se fazer o que é

necessário. 40

GABARITO Questão 1 Resposta: Alternativa D. Questão 2 Resposta: Alternativa E. Questão 3 Resposta: Alternativa D. Questão 4 Resposta: O aluno deve traduzir o trecho como a característica de profissionalização do trabalhador da burocracia, com dedicação ao cargo. Questão 5 Resposta: Alternativa B. Questão 6 Resposta: Alternativa E. Questão 7 Resposta: Os recursos administrativos são geridos pelo administrador público. Desta forma, os funcionários são limitados ao que está definido nas atribuições do cargo que ocupa. Questão 8 Resposta: Alternativa B.

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GABARITO Questão 9 Resposta: Significa que, assim como as outras teorias da administração, a burocracia é contextual, sendo que suas premissas foram desenvolvidas em uma época determinada, e que possivelmente não representam a realidade em outros momentos históricos. Questão 10 Resposta: Com o racionalismo da burocracia, tais orientações religiosas não serviam mais à ordem econômica, já que as decisões administrativas deveriam ser tomadas a partir de orientações racionais-legais.

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Tema 03

O Burocratismo e a Burocracia

s e õ ç e S

Tema 03

O Burocratismo e a Burocracia




CONTEÚDOSEHABILIDADES Conteúdo Nessa aula você estudará: Que o Burocratismo representa a expropriação dos meios administrativos de produção. •

•

Como se configura a Burocracia de Estado.

•

Como é o Legalismo Burocrático.

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Qual o conceito de burocratização?

•

Como confrontar burocratização com burocracia?

Como identificar a questão sobre a detenção dos meios administrativos na burocracia Estatal e sobre a detenção dos meios de produção no capitalismo moderno? •

•

Como compreender a legitimação da dominação na burocracia?

•

O que discutir a respeito das disfunções da burocracia?

LEITURAOBRIGATÓRIA O Burocratismo e a Burocracia Durante o período de produção artesanal, muitas organizações já demonstravam força política para determinar o comportamento esperado das pessoas. Exemplo disso eram a Igreja e as Corporações de Ofício. Aqui, as bases da postura tinham fundamento nas questões religiosas e de garantias profissionais, por meio da reserva de mercado, o que envolvia diversos sentimentos e espiritualidade. Por exemplo, acreditava-se que o cidadão comum (o artesão) deveria ganhar apenas o suficiente para o sustento de sua família, já que o acúmulo de riqueza era considerado pecado. No período do Mercantilismo, a expansão levou as características das organizações a apresentarem perfil empresarial, ditando os comportamentos considerados ideais em nome dos lucros. Aqui, você também pode observar que o acúmulo de riquezas ainda era um privilégio de alguns; entre eles, os herdeiros dos antigos senhores feudais.

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LEITURAOBRIGATÓRIA No Capitalismo moderno, as premissas da burocracia são bem aceitas, para que as grandes organizações garantam o máximo de previsibilidade de comportamento dos trabalhadores. Neste ponto da evolução organizacional, a divisão do trabalho é consolidada. Ao resgatar-se a visão defendida por Weber sobre a capacidade que a burocracia tem para prever comportamentos desejáveis, você pode compreender melhor quando Baldo (2011, p. 46) afirma que: [...] no entendimento weberiano, a esfera social foi racionalizada por meio de uma “burocratização” apta a promover a calculabilidade do agir cotidiano, seja na esfera estatal-administrativa, seja no âmbito da empresa privada.

Então, o termo burocratização pode ser entendido como a iniciativa de racionalizar a sociedade, cujas decisões são liberadas de sentimentos e intuições, em nome de uma vida cotidiana previsível, pautada em regras racionais preestabelecidas capazes de evitar o autoritarismo e as decisões arbitrárias, que impedem o desenvolvimento e privilegiam os interesses individuais. O Capitalismo moderno combina-se com a burocracia estatal para construir o arcabouço ideal para a expansão das relações econômicas e comerciais. A principal diferença entre a burocracia estatal e a capitalista, segundo Baldo (2011, p. 49), é que o Estado: coloca todas as suas despesas administrativas no orçamento e equipa as autoridades inferiores com os meios correntes de despesa, exigindo a comprovação dos gastos e do próprio agir administrativo por meio de documentação, e, no capitalismo, o proprietário passa a deter os meios de produção, enquanto os funcionários limitam-se ao exercício do cargo em nome da eficiência dos negócios.

Quanto à configuração burocrática do Estado, Weber tentou identificar um ponto comum entre os diversos tipos de Estado. Ele defendia que a autoridade poderia ser exercida sem o uso de força bruta, mas sim pela legitimação por meio da dominação tradicional, carismática, ou, especialmente, legal-racional. A dominação legal-racional era defendida por Weber como o meio mais adequando para essa legitimação, porque seria feita “pelo estatuto legal integrado por regras racionalmente criadas que informam as ações racionais orientadas a fins ou valores” (BALDO, 2011, p. 51). 49

LEITURAOBRIGATÓRIA Quanto a isso, você pode perceber que o poder e a autoridade estão relacionados ao cargo, e não à pessoa que o ocupa. Então, quando um cargo é atribuído a uma pessoa, ela exerce o poder e a autoridade até o limite já previsto pelo estatuto, de acordo com o nível hierárquico em que este cargo se localiza. Quando a pessoa que ocupa o cargo é substituída, o poder e autoridade são assumidos por quem a substituiu. Desta forma, a pessoa que deixou o cargo deixou também a permissão para exercer o poder e a autoridade que exercia. Por fim, assim como as demais propostas do início da construção do Conhecimento Administrativo, a Teoria Burocrática tinha como preocupação central a eficiência das organizações, o que é questionado pelas disfunções da burocracia, conforme quadro 1. Quadro 1: Consequências previstas (previsibilidade do comportamento) e consequências imprevistas (disfunções) da Burocracia

Fonte: Chiavenato (2007, p. 16).

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LEITURAOBRIGATÓRIA Observe que, de acordo com o quadro 1, as disfunções da burocracia referem-se à incapacidade de o modelo possibilitar total controle sobre o comportamento das pessoas de uma organização, pelo simples fato de que a tentativa de controle pode ocasionar também consequências imprevisíveis. Desta forma, o aumento da eficiência almejado pelo controle de comportamento pode não acontecer como se espera. As disfunções da burocracia, então, ensejaram a continuidade dos estudos para se compreender melhor a questão, pois o ideal proposto por Weber demandava novas abordagens para contribuir com a gestão das organizações, públicas ou privadas.

LINKSIMPORTANTES Quer saber mais sobre o assunto? Então: Sites Leia o livro História da riqueza do homem, de Léo Rubberman, para identificar o contexto e as formas com que as organizações buscavam a dominação e a detenção dos meios de produção, ao longo da história da humanidade. Você também encontra este livro na versão digital. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Leia o artigo As disfunções da burocracia transformam-se na própria burocracia. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. E analise uma discussão sobre as disfunções da burocracia sob outro ângulo.

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LINKSIMPORTANTES Veja a série de artigos listados na busca feita no acervo de artigos do site Administradores: o portal da Administração. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Descubra um pouco mais sobre a Teoria da Burocracia ideal de Max Weber.

Consulte também as seguintes bibliograas: Assista ao vídeo sobre a História da riqueza do Homem. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Neste vídeo, você poderá identificar como o Estado atuava para garantir a dominação na idade média, e o início do Mercantilismo.


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Após a análise, responda:

Dando continuidade ao estudo da dominação que você pesquisou no ponto de partida, descreva resumidamente como ocorreu a dominação no Mercantilismo.

Qual a relação existente entre as tipologias apresentadas pela ilustração?

Questão 2: Pesquise, em livros e sites, sobre as características da Burocracia propostas por Weber, com especial atenção às disfunções da Burocracia e responda à questão: Quais são as justificativas para as disfunções da burocracia?

b) O poder manipulativo é antiético e deve ser evitado pelas organizações. c) A organização normativa é a mais comum em grandes organizações. d) Há uma relação entre tipo de poder e tipo de organização. e) A organização utilitária explora seus empregados.

Questão 3: A partir do que você estudou sobre os fundamentos do Modelo Burocrático de Organização, analise o quadro 2. Quadro 2: Tipologia de poder, obediência e organização segundo Etzioni TIPO DE PODER

a) O poder coercitivo é o mais praticado pelas empresas atualmente.

TIPO DE CONTRATO PSICOLÓGICO

TIPO DE ORGANIZAÇÃO

PODER ALIENATÓRIO: COERCITIVO: Obediência sem Baseado na questionamento punição

COERCITIVA: Tem como objetivo controlar o comportamento UTILITÁRIA: Tem PODER CALCULISTA: como objetivo obter MANIPULATIVO: Obediência resultados por meio Baseado em interesseira de barganhas com recompensas os funcionários NORMATIVA: PODER Tem como objetivo NORMATIVO: MORAL: realizar missão Baseado em Disciplina interior ou tarefa em que crenças e os participantes símbolos acreditam

Questão 4: Ainda sobre os fundamentos do Modelo Burocrático desenvolvido por Weber, explique as características das dominações tradicional, carismática e racional-legal.

Questão 5: Ainda sobre os fundamentos do Modelo Burocrático desenvolvido por Weber, explique as características das dominações tradicional, carismática e racional-legal.

Fonte: Maximiano (2005, p. 104). 53

AGORAÉASUAVEZ Questão 6: Quanto à comparação feita pelo Modelo Burocrático de Organização entre tipo de sociedade e tipo de autoridade, analise o quadro 3. Quadro 3: Relação tipo de sociedade versus autoridade TIPO DE SOCIEDADE

CARACTERÍSTICAS

AUTORIDADE

EXEMPLOS

Patriarcal e Tradicional patrimonialista.

Aceita pelos seguidores porque sempre foi assim (histórica).

Família, clã, sociedade medieval.

Mística, Carismática arbitrária e personalística.

Aceita pelos seguidores em razão das características pessoais do líder.

Grupos revolucionários, partidos políticos, nações em revolução.

Aceita pelos Normas seguidores impessoais e porque conLegal, racional ou racionalidade cordam com burocrática na escolha as normas e dos meios e preceitos que dos fins. legitimam o poder.

Grandes empresas, estados modernos, exércitos.

Fonte: A Autora, com base em Maximiano (2005). Após a análise, responda: Qual das opções a seguir está correta, considerando-se o que se observa de fato nas organizações burocráticas?

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a) Algumas características da autoridade carismática podem ser observadas mesmo nas sociedades burocráticas. b) Não é aceitável que uma sociedade burocrática associe mais de uma forma de autoridade em razão de seu rigor normativo. c) Sempre que uma autoridade tradicional estiver presente na sociedade burocrática, haverá um problema de relacionamento. d) Os três tipos de sociedade servem para qualquer organização, seja ela de qualquer natureza. e) Na sociedade carismática, são observadas muitas características da autoridade burocrática, já que envolve papelório.

Questão 7: “Por mais que o aparato burocrático deva atuar impessoalmente, segundo uma ação racional voltada a fins, informando-se pelos inputs normativos, ela não pode se isolar da Sociedade que a rodeia” (BALDO, 2011, p. 51). Com base nessa abordagem, escolha a alternativa que mais se aproxima de seu significado: a) Os acontecimentos sociais pouco impactamas decisõesdos administradores públicos.

AGORAÉASUAVEZ b) As novas demandas sociais surgem naturalmente; por isso, a burocracia considera este fenômeno com pouca significância. c) O administrador público tem menos necessidade de observar o ambiente do que o administrador da organização privada. d) Mesmo dentro de uma burocracia, o administrador deve estar atento às novas demandas sociais. e) Weber percebeu que a burocracia possibilita que o administrador público possa tomar suas decisões conforme seus próprios critérios.

Questão 8: Quadro 4: Panorama das disfunções organizacionais, segundo Perrow, Roth e Merton. DISFUNÇÃO PARTICULARISMO

CARACTERÍSTICAS Dentro da organização, defender os interesses de grupos externos, por motivos de convicção, amizade ou interesse material.

SATISFAÇÃO DE INTERESSES PES- Defender interesses pessoais dentro da organização. SOAIS Multiplicidade de regras e EXCESSO DE exigências para a realização de REGRAS atividades. A hierarquia divide responsabiHIERARQUIA E lidades e atravanca o processo INDIVIDUALISMO decisório. Realça vaidades e estimula a luta pelo poder. Burocracias são sistemas de MECANICISMO cargos limitados, que colocam pessoas em situações alienantes.

Escolha a alternativa que exemplifica estas características, “na mesma ordem” das disfunções descritas: a) Divisão do trabalho, licitações fraudulentas, autenticação de documento, supervisão de seção, incompetência para o cargo, “panelinhas”. b) “Panelinhas” nos departamentos, contratação de parentes, reconhecimento de firma, hierarquia militar, especialização do trabalhador. c) Cópias autenticadas, negociatas em obras públicas, dedicação limitada à tarefa, “panelinhas”, contratação sem concurso público. d) “Panelinhas” nas seções, chancelar documentos, tarefas reduzidas, contratação de amigos, chefias despreparadas. e) Aquisições sem licitações, pagamento de negociatas, favoritismo a parentes, decisões em benefício próprio, “panelinhas” políticas.

Questão 9: Analise o trecho: “Surge, então, uma simbiose entre capitalismo e burocracia estatal, pois a previsibilidade e a estabilidade conferidas pela burocracia mostram-se como condições primordiais

Fonte: A Autora, com base em Maximiano (2005). 55

AGORAÉASUAVEZ para a expansão de um sistema capitalista que prima pela segurança das relações jurídicas trabalhadas nas transações econômicas e comerciais” (BALDO, 2011, p. 47). Após compreender o conteúdo do trecho, responda:

Questão 10: Identifique, no Livro-Texto, o que Weber falou sobre detenção de meios e explique sobre a detenção dos meios administrativos da Burocracia Estatal e da detenção dos meios de produção do Capitalismo Moderno.

Como a burocracia Estatal pode auxiliar o Capitalismo Moderno, segundo a visão de Weber?

FINALIZANDO Neste tema, você viu que a burocratização pode ser entendida como os meios de racionalização que as organizações utilizam para levar à previsibilidade e calculabilidade de comportamentos. Você também viu sobre a dominação e a detenção dos meios administrativos e de produção. Quanto à dominação, Weber observou que o poder e a autoridade devem pertencer ao cargo e não à pessoa que o ocupa. Já sobre a detenção dos meios, enquanto nas organizações privadas a detenção dos meios produtivos está nas mãos dos capitalistas, na Administração Pública os meios administrativos são controlados pelo Administrador Público, que deve fazê-lo com profissionalismo e impessoalidade. Caro aluno, agora que o conteúdo dessa aula foi concluído, não se esqueça de acessar sua ATPS e vericar a etapa que deverá ser realizada. Bons estudos!

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GLOSSÁRIO Alienação: neste contexto, pode ser compreendida como a obediência incondicional às regras e/ou às ordens dos superiores, sendo que a pessoa alienada não teria controle sobre a situação. Burocratismo: aplicação equivocada ou exagerada da burocracia, causando processos

desnecessários, que levam à ineficiência. Coerção: condução do comportamento das pessoas por meio da intimidação e da ameaça, geralmente pelo exercício do poder coercitivo. Disfunções da burocracia: representam o que a Teoria da Burocracia de fato não é capaz de concretizar. 58

GLOSSÁRIO Inputs normativos: o que está definido pelas normas. Legitimação da dominação: na burocracia weberiana, a legitimação do poder ocorre pelo estatuto, em relação àquele que ocupa o cargo. Poder coercitivo: poder exercido por meio da persuasão e da submissão.

GABARITO Questão 1 Resposta: Os Mercantilistas eram, na maioria, herdeiros dos antigos senhores feudais, que compunham o grupo privilegiado que tinha autorização para acumular riqueza. Também surgiram aqui os primeiros empreendedores (pessoas que identificaram formas de ganhar dinheiro com o comércio). A expansão da navegação possibilitou o início do comércio internacional, de forma que mercadorias de outros países eram vendidas por toda a Europa. Neste sentido, o Capitalismo, então, dá início à reunião dos meios de produção nas mãos dos capitalistas, e os trabalhadores estão a um passo de perder totalmente a detenção dos meios de produção (o que é consolidado com a Revolução Industrial). Questão 2 Resposta: Que as propostas de Weber não poderiam ser seguidas à risca, pois as distorções de seus propósitos levariam à incapacidade de prever comportamentos (porque as pessoas simplesmente se comportam conforme necessitam ou desejam); então, levariam à ineficiência organizacional. Questão 3 Resposta: Alternativa D.

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GABARITO Questão 4 Resposta: Tradicional (patriarcal, patrimonialista e conservadora; pode ser herdada ou delegada; é preservada pelos hábitos e costumes: família, clã) Carismática (personalista, mística, arbitrária e revolucionária; é aceita pelas características pessoais do líder; partidos políticos) e Racional-legal (racionalidade dos meios e objetivos; impessoal e meritocrática; formalização de normas e regulamentos; burocracia do Estado moderno e de grandes empresas) (CHIAVENATO, 2006, p. 134). Questão 5 Resposta: Alternativa C. Questão 6 Resposta: Alternativa A. Questão 7 Resposta: Alternativa D. Questão 8 Resposta: Alternativa B. Questão 9 Resposta: Pelo racionalismo, que daria condições às organizações empresariais para garantir a previsibilidade de comportamentos e, consequentemente, aumentar a eficiência produtiva e os lucros (BALDO, 2011, p. 47). Questão 10 Resposta: Veja em Baldo (2011, p. 49): na burocracia Estatal, o Estado coloca a detenção dos meios administrativos nas mãos do administrador público, e cobra que este comprove por meio de documentação a realização orçamentária. No capitalismo, a detenção dos meios de produção sai das mãos dos trabalhadores e passa para as mãos dos capitalistas, como forma de garantir a eficiência produtiva e as decisões a respeito dos objetivos organizacionais.

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Tema 04

As Tempestades Paradigmáticas sobre a Continuidade da Proposta Weberiana

s e õ ç e S

Tema 04

As Tempestades Paradigmáticas sobre a Continuidade da Proposta Weberiana




CONTEÚDOSEHABILIDADES Conteúdo Nessa aula você estudará: Que muitos estudiosos sobre organização administrativa manifestam suas críticas quanto ao Modelo Burocrático Weberiano. •

Que as Teorias da Administração são contextualizadas porque acompanham a evolução humana. •

Que estudiosos acreditam que a burocracia ideal de Weber não é contextual ao PósModernismo. •

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Quais as principais mudanças ambientais sofridas no campo de Administração?

•

Quais as principais críticas sofridas pelo modelo de burocracia ideal de Max Weber?

•

Como identificar as formas propostas para a nova contingência da Burocracia Estatal?

•

Qual a visão crítica sobre o homem na burocracia pós-moderna?

•

O que é a nova discussão sobre eficiência e eficácia da Administração Pública?

LEITURAOBRIGATÓRIA As Tempestades Paradigmáticas sobre a Continuidade da Proposta Weberiana Os modelos de gestão desenvolvidos ao longo do tempo são propostas que buscam auxiliar as organizações na solução de seus problemas administrativos. Compreenda, aqui, que os problemas das organizações acompanham os acontecimentos presentes no ambiente em que estão inseridas. Veja que as novas ideias devem estar alinhadas com as mudanças ambientais e também com as características culturais da sociedade das quais as organizações fazem parte. Por isso, o fenômeno que será apresentado aqui não é exclusividade da Teoria da Burocracia de Weber, mas sim comum a todos os modelos administrativos definidos pelas Teorias da Administração. Neste sentido, note que se está falando de visão sistêmica e contingencial. Fazendo um resgate a respeito, o Pensamento Sistêmico defende que a organização é um sistema aberto, formado por diversos subsistemas, e ela própria pertence a outros sistemas maiores, como o seu ambiente, por exemplo. Isso significa que as organizações sofrem impactos que as variáveis internas e externas exercem sobre todos os seus processos, 66

LEITURAOBRIGATÓRIA como acontece com o organismo humano: o que ocorre com um órgão, pode impactar o funcionamento de outras partes do corpo (CHIAVENATO, 2006, pp. 245-261). Já na Teoria Contingencial, as Teorias da Administração delimitam uma mudança de paradigma extremamente relevante, quando passa a defender que todas as propostas são verdadeiras, dependendo das contingências das organizações. Você se lembra de que a Teoria Contingencial afirma que, em gestão, não existe uma única maneira correta de se fazerem as coisas, e que os gestores devem considerar as características particulares das organizações e do ambiente em que atuam para decidir quais modelos utilizar (CHIAVENATO, 2007, p. 21). Aqui, você pode perceber que a Administração Pública também deve, em algum momento de sua evolução, acompanhar esta tendência. Por isso, as diversas críticas sofridas pelo modelo de burocracia ideal weberiano não tentam reduzir a importância de suas contribuições, mas sim estabelecer caminhos para a gestão pública de acordo com as novas demandas da sociedade ocidental pós-moderna, criando novas representações da burocracia moderna. Na visão de Arendt (2005, apud BALDO, 2011, pp. 61-62), as mudanças culturais, desde a Idade Média, possibilitaram às pessoas trabalharem para acumular riquezas e não mais somente para a subsistência. Esse novo comportamento social está relacionado ao consumo, ao passo que, quanto mais se consome, mais se produz. Esse fenômeno possibilitou a expansão constante da produção e, consequentemente, o acúmulo de riquezas. Lafer (2005, apud BALDO, 2011, p. 62) destaca a citação de Weber: [...] o burocrata profissional está preso à sua atividade por toda a existência material e ideal. Na grande maioria dos casos, ele é apenas uma engrenagem num mecanismo sempre em movimento, que lhe determina um caminho fixo.

Nesta visão, Arendt (2004, apud BALDO, 2011, p. 62) concorda com Lafer, quando destaca a Teoria do Dente da Engrenagem: [...] cada dente da engrenagem, isto é, cada pessoa, deve ser descartável sem mudar o sistema, uma pressuposição subjacente a todas as burocracias, a todo serviço público e a todas as funções propriamente ditas.

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LEITURAOBRIGATÓRIA Assy (2004, apud BALDO, 2011, p. 63) diz que a uniformização imposta pelo trabalho pode levar as pessoas ao isolamento, reduzindo sua capacidade criativa submetida ao regimento das leis. Neste sentido, Correa (2004, apud BALDO, 2011, p. 64) comenta que a burocracia impede que o homem busque o significado dos eventos, porque os valores pessoais do indivíduo não interferem na execução das tarefas. Esta discussão evidencia que, na burocracia moderna, o agente público é levado a distanciar-se das situações cotidianas, pois ele se torna incapaz de pensar além dos padrões e regras estabelecidos. Arendt (2005, apud BALDO, 2011, p. 65) ainda faz uma discussão sobre a fabricação. Para a autora, a industrialização é um processo determinado pelos meios e pelos fins, em que cada fim representa um novo meio, ao que ela chama de “instrumentalização ilimitada de tudo o que existe” (ibid. p. 66). Neste sentido, a organização burocrática é caracterizada pela concentração de meios administrativos e de produção, reduzindo a atuação dos demais agentes da sociedade em nome da eficiência e da eficácia organizacionais. Reunimos até aqui conteúdo suficiente para iniciarmos uma discussão sobre gestão participativa. Arendt (2004, apud BALDO, 2011, p. 67) afirma que: [...] a participação dialógica dos cidadãos conteria, em si mesma, uma feição democrática que não serve a outro fim senão ao compartilhamento plural do poder, de maneira a afastar o perigo tirânico do burocratismo autorreferencial. A ação e a reação dos cidadãos atenuariam, ainda, o viés passivo conferido ao sujeito abstrato.

Então, note que a autora defende que a sociedade deve participar das ações administrativas do gestor público, porque as soluções seriam mais próximas dos reais problemas percebidos pela sociedade. Isso pode se dar pelo envolvimento da população, dos agentes públicos e dos gestores públicos em atividades de planejamento e de contratos públicos elaborados a partir das demandas da comunidade. Falando agora sobre a busca do conhecimento, Adorno e Horkheimer (1985, apud BALDO, 2011, p. 69) defendem que a razão anula o pensamento, afastando a reflexão sobre seus próprios fins, ou seja, a razão representa o cálculo formal e neutro em relação aos objetivos, levando à apatia das ações. A lógica burocrática orienta no sentido do cálculo neutro e formal como procedimento eficaz da previsibilidade do agir administrativo.

68

LEITURAOBRIGATÓRIA Entretanto, Maffesoli (1985, apud BALDO, 2011, p. 71) afirma que é necessária uma sinergia entre a razão e o sensível, para fomentar a realidade cotidiana. Neste sentido, Osborne e Plastrik (1998, apud BALDO, 2011, p. 72) dizem que a cultura organizacional indica os comportamentos das pessoas como fator de coesão interna possibilitado pela convivência coletiva. Pelo que se viu até aqui sobre o tema 4, você pode partir da ideia de que a organização burocrática pós-moderna deve ser contingencial e sistêmica, levando em conta as diferenças contextuais e culturais das sociedades. O administrador público deve, então, exercer a administração participativa, possibilitando que os membros da comunidade e os funcionários também discutam sobre os problemas sociais para, juntos, encontrarem soluções viáveis a serem incluídas no planejamento e nos contratos públicos.

LINKSIMPORTANTES Quer saber mais sobre o assunto? Então: Sites Conheça um pouco mais sobre Hannah Arendt, na biografia disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Descubra os pensamentos de vanguarda da filósofa alemã. Leia o trabalho intitulado Burocracia light: eficiência e flexibilidade, de Geraldino Carneiro de Araújo, Miriam Pinheiro Bueno, Adriana Alvarenga de Sousa e Paulo Sérgio Miranda Mendonça. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Nesse trabalho, você poderá identificar as sugestões de uma adequação interessante da burocracia weberiana, mais apropriada a ambientes dinâmicos. 69

LINKSIMPORTANTES Consulte o artigo Prossionalização da gestão pública e metodologia participativa , de Jackson De Toni, apresentado no X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, em Santiago, Chile. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. No artigo, Toni apresenta um caso interessante sobre uma metodologia de gestão pública participativa no Governo do Rio Grande do Sul.

Vídeos Assista à aula Ato administrativo, conduzida pelo Prof. Marco Aurélio. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Nesta aula, o professor apresenta a diferença entre ato e fato, para abordar o que interessa à Administração Pública.


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AGORAÉASUAVEZ Questão 1: Analise a citação: [...] a moderna dificuldade de se separar as esferas pública e privada resulta da ascensão da esfera social dentro do Estado nacional, trazendo a economia doméstica para a esfera pública com o fito de promover a organização pública do processo de manutenção da vida (ARENDT, 2005, apud BALDO, 2011, p. 61).

Qual a alternativa que melhor representa a mensagem de Arendt? a) Os gestores públicos praticam na repartição experiências que normalmente utilizam em suas vidas pessoais. b) A gestão pública tem dificuldade para lidar com a gestão participativa, embora seja uma demanda social emergente. c) Os agentes públicos se juntam para resolver os problemas sociais em âmbito caseiro.

I. A criação de novos procedimentos de acordo com as novas necessidades que vão surgindo. II. Mudança no racionalismo ideal da burocracia weberiana, quebrando paradigmas cotidianamente. III. Mudança da detenção dos meios administrativos e de produção do agente público para o agente político. IV. A participação dialogada dos cidadãos por feição democrática que serve ao compartilhamento plural do poder. Estão corretas apenas as alternativas: a) I e II. b) II e III. c) III e IV. d) I e IV. e) II e IV.

d) O gestor público deve evitar sempre a influência política durante as decisões de suas atribuições.

Questão 3:

e) As demandas sociais devem permanecer na esfera social evitando impactarem as decisões políticas.

Quais são os dois instrumentos principais da ação e da promessa no agir administrativo defendidos por Arendt?

Questão 2:

a) A ação administrativa e a gestão de contratos.

Segundo a visão de Hannah Arendt, são duas as vantagens da ação que traz o homem para o comportamento ativo: 71

AGORAÉASUAVEZ b) A ação política ou os contratos de gestão.

II. Parâmetros concretos, racionais e históricos.

c) O planejamento estratégico ou a ação administrativa.

III. Hábitos e costumes tangíveis.

d) O planejamento de políticas públicas ou contratos de gestão. e) A mudança da cultura organizacional e a flexibilidade.

Questão 4: Quanto à visão de Adorno e Horkheimer sobre a razão primar pela apatia, o que significa a afirmação de Baldo: Vinculada ao tempo em que surgiu, a lógica burocrática bem assimilou os preceitos modernos acerca da racionalidade neutra e formal [...]. Contudo, a calculabilidade só seria possível se houvesse a redução do homem a su jeito abstrato e a redução da realidade a sistema hermético de situações normatizadas [...] (ADORNO e HORKHEIMER, 1985, apud BALDO, 2011, p. 70).

Questão 5: Quais dos elementos a seguir são apontados por David Osborne e Peter Plastrik quando definem cultura organizacional? I. Parâmetros psicológicos, afetivos e posturais.

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IV. Crenças e ideias intangíveis. V. Argumentos políticos e partidários. a) I, II e III. b) II, III e V. c) I, III e V. d) III, IV e V. e) I, III e IV.

Questão 6: Quanto ao agir administrativo, explique o que o sociólogo português Boaventura de Sousa Santos defende, ao afirmar que: [...] o êxito das lutas contra-hegemônicas depende não só da capacidade de organização das práticas sociais emancipatórias em cada um dos espaços estruturais, mas também de sua integração, com vistas a novas formas de relação (SANTOS, 2005, apud BALDO, 2011, p. 77).

Questão 7: Quanto ao que você viu no tema 4, quais são as principais conclusões fornecidas pelos autores?

AGORAÉASUAVEZ a) A burocracia ideal de Weber pode ser útil às organizações se suas premissas forem atualizadas ao novo contexto, principalmente pela descentralização da gestão participativa. b) Weber elaborou sua proposta em um período em que ainda não havia organizações complexas, por isso alguns de seus princípios são inadequados à modernidade. c) Quando o dinamismo ambiental começou a ficar mais estável, as ideias da burocracia weberiana perderam a capacidade de auxiliar as empresas na busca da eficiência e da eficácia. d) As organizações públicas são as mais adequadas para a prática da Teoria da Burocracia de Weber porque as organizações não governamentais são incapazes de seguir regras e procedimentos. e) Vários estudiosos tentam ainda desvendar as ideias de Weber, sem, no entanto, conseguirem oferecer propostas de evolução da Teoria da Burocracia. Para responder às questões 8, 9 e 10, leia atentamente o Trecho 2, como segue:

TRECHO 2 O TEMPO DA MUDANÇA Toda mudança pode gerar conflito nas diferentes dimensões das relações humanas. Nas organizações, onde coexistem interesses, opiniões, metas e valores interagindo, tanto mais intenso se torna o conflito quanto maior for a complexidade da estrutura, o tamanho e o tempo da perenidade. A presente atualidade é um tempo de mudança, de passagem de uma modernidade a outra, de novos valores expressos em símbolos e significados, de novas formas comportamentais, enfim, de novos paradigmas a conduzirem a sociedade pelo caminho da inovação científica e da geração de tecnologias avançadas. Produz-se, com a mudança, a necessidade de renovação dos códigos de conduta no amplo espectro dos ordenamentos sociais. A mudança estrutural produz novos enlaces organizacionais, afetando as relações e as interações de atores atuantes em ambientes de longa perenidade e, portanto, de natureza conservadora. O conflito não deve ser tomado necessariamente como fator negativo, à medida que ele possa, por meio da discussão e do debate, construir novas realidades ou aperfeiçoar o contexto da mudança. O conflito negativo está na resistência à mudança, seja por receio à inovação, seja por interesses corporativos.

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AGORAÉASUAVEZ [...] É bom lembrar que conhecimento e informação sempre balizaram modernidades anteriores. O que se constrói em uma modernidade tem sempre um caráter de inovação e de suporte a novos avanços. Quando tais avanços configuram uma nova ordem paradigmática, pode-se, como na presente atualidade, considerá-la uma época de pós-modernidade. A época é uma temporalidade referenciada a eventos de mudança, tendo, portanto, um caráter transitório. [...] Tempo de mudança é tempo de nova realidade. É tempo também de conflito. O conflito que se gera no processo de mudança confronta uma realidade que já se esgotou com outra que introduz novos paradigmas. De certo modo, o conflito estabelece a fronteira entre estruturas, ideias e comportamentos evanescentes de um lado e, de outro, o novo ideário que se ergue pelo avanço do conhecimento. Nada, pois, em termos de organização pode ser considerado imarcescível, imutável e despojado de caráter inovador. Porém, é realista admitir as grandes dificuldades em se desencadear um processo de mudança em estruturas complexas e burocráticas de grande poder normativo. [...] A interação aberta se processa entre os ambientes externo e interno, convergindo para o foco institucional, representado pelas estratégias e metas desenvolvidas [...]. Todo tempo é tempo de mudança. Para que ela se efetive continuamente como 74

processo instalado, algumas definições são fundamentais: mudança de comportamento dos atores em relação às estratégias e metas da instituição; projeto organizacional identificado com a simplicidade estrutural; utilização de tecnologias eletrônicas de ponta; cenário pós-burocrático às ações de apoio; sistema de avaliação para o controle do desempenho de qualidade, gestão voltada a novos valores. [...] A fronteira do tempo entre duas concepções de gestão e estruturação organizacional pode representar a ruptura conceitual da funcionalidade das organizações e, assim, entrar na nova modernidade ou, então, ao contrário, o campo acadêmico se pereniza na burocracia, na normalização e no corporativismo. (VIEIRA, E; VIEIRA, M. Funcionalidade burocrática nas Universidades Federais: conflito em tempos de mudança. Revista de Administração Contemporânea - RAC, v. 8, n. 2, Abr./Jun. 2004: 181-200. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013.)

Questão 8: Discuta com seu grupo e esboce uma solução para a seguinte questão: Quais as principais dificuldades que as organizações burocráticas públicas enfrentam em relação à necessidade de mudança?


Questão 10:

Por que os autores dizem que a organização burocrática privada (não pública) geralmente é mais flexível em relação às mudanças ambientais?

Confrontando o que diz o Trecho 2 com o conteúdo que você estudou no capítulo 3 de seu Livro-Texto, responda: Como a organização burocrática pública pode promover mudanças?

FINALIZANDO Neste tema, você viu que, assim como acontece com os demais modelos propostos pelas Teorias da Administração, a Teoria da Burocracia de Max Weber necessita adequarse ao novo contexto social, para reduzir suas disfunções e poder, de fato, auxiliar as organizações na busca pela eficiência e pela eficácia, por meio da visão sistêmica e das premissas da Teoria Contingencial de Administração. Neste sentido, a própria sociedade demanda que os Administradores Públicos exercitem a gestão participativa que, por outro lado, também abre espaço para os agentes políticos contribuírem nesta busca. Caro aluno, agora que o conteúdo dessa aula foi concluído, não se esqueça de acessar sua ATPS e vericar a etapa que deverá ser realizada. Bons estudos!

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GLOSSÁRIO Visão sistêmica: defende que a organização é um sistema aberto, formado por diversos subsistemas, e ela própria pertence a outros sistemas maiores, como o seu ambiente, de forma que sofre impactos das variáveis internas e externas sobre todos os seus processos, como acontece com o organismo humano. Visão Contingencial: mudança paradigmática das Teorias da Administração, defensora de que todas as propostas administrativas são verdadeiras, dependendo das contingências em que as organizações estão inseridas; portanto, tudo depende do contexto. Gestão participativa: processo gerencial pelo qual os gestores estimulam e oferecem condições para que pessoas integrantes de grupos de interesse, internos ou externos à organização, contribuam com a busca de soluções dos problemas, possibilitando, assim, que elas participem do processo decisório. 77

GLOSSÁRIO Hannah Arendt: (Hannover 1906 – Nova York 1975) nascida em uma família judia alemã, dedicou-se aos estudos da filosofia, especialmente sobre ciência política e educação. Considerada a pensadora da liberdade, preocupou-se em defender os direitos individuais e a família contra o que ela chamava de sociedades de massas. Em razão de perseguição política pelos nazistas, exilou-se nos Estados Unidos, onde iniciou a carreira acadêmica e continuou a combater temas como, por exemplo, o regime totalitário.

GABARITO Questão 1 Resposta: Alternativa D. Questão 2 Resposta: Alternativa D. Questão 3 Resposta: Alternativa E. Questão 4 Resposta: Para responder, os alunos terão que ler todo esse tópico. Eles poderão descobrir que Baldo está falando da mudança da visão da própria ciência, pois a ciência pós-moderna aceita estudar novos fenômenos, enquanto que a ciência moderna seria determinista. E a proposta de Weber. Questão 5 Resposta: Alternativa E.

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GABARITO Questão 6 Resposta: Que no atendimento às demandas sociais, estas devem ser analisadas a partir da participação integrada dos demais agentes sociais para, de fato, representarem a diversidade intrínseca àquela sociedade. Só assim o administrador público poderá realmente colocar em prática ações que tragam soluções efetivas aos problemas sociais. Questão 7 Resposta: Alternativa A. Questão 8 Resposta: As organizações burocráticas públicas têm dificuldade de se adequarem às mudanças ambientais, pelo próprio rigor das premissas burocráticas weberianas, de forma que não são permitidos desvios das rotas preestabelecidas pelos documentos burocráticos. Também, aqui, pode ser apresentada uma discussão a respeito da cultura organizacional, pois no ambiente público é mais difícil envolver os agentes públicos em processos de mudanças. Questão 9 Resposta: Porque ela é administrada por resultados, e o resultado está diretamente relacionado ao atendimento das demandas ambientais; então, esta organização monitora seu ambiente e procura antecipar-se aos acontecimentos. Também, em termos culturais, nas organizações privadas a cultura tem mais abertura para a mudança e para a adaptação à evolução social. Questão 10 Resposta: Primeiramente, é necessário que as premissas da burocracia ideal weberiana sejam atualizadas, principalmente no que se refere à gestão participativa, em que o gestor público convida outros agentes a participarem do processo de decisão, como: cidadãos, instituição de interesse e agentes políticos. A resposta pode também citar que é necessário implementar uma mudança gradual no clima organizacional das organizações públicas, cuja cultura passe a privilegiar o estímulo à mudança e ao dinamismo tanto das atribuições (trabalho em equipe com intensa interação humana) como dos fins (gestão por desempenho).

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Tema 05

A Abertura do Estado

s e õ ç e S

Tema 05

A Abertura do Estado




CONTEÚDOSEHABILIDADES Conteúdo Nessa aula você estudará: Que a abertura do Estado em direção a uma visão sistêmica é acompanhada pela reflexão do próprio direito. •

Que essa abertura busca da capacidade de responder às demandas sociais em relação ao espaço e ao tempo. •

As reflexões do próprio Estado, quando são colocadas em cheque as ações administrativas como respostas sociais. •

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CONTEÚDOSEHABILIDADES Habilidades Ao final, você deverá ser capaz de responder as seguintes questões: Como compreender o contexto da discussão a respeito da abertura do Estado pósmoderno? •

•

Quais as principais características do Estado moderno?

•

Quais as principais razões que levaram à abertura do Estado pós-moderno.

Que relação é possível fazer entre as mudanças contingenciais do Direito às mudanças ambientais? •

•

Qual associação entre a abertura do Estado às reflexões do Direito?

LEITURAOBRIGATÓRIA A Abertura do Estado Para facilitar a compreensão da abordagem do tema 5, segue um breve resgate sobre organização e ambiente organizacional. A sociedade moderna é uma sociedade organizacional. Sendo assim, as decisões da organização ultrapassam suas fronteiras na busca da compreensão do ambiente em que está inserida. Afinal, toda organização é um elemento social. Desta forma, impacta e é impactada pelos demais agentes sociais a partir de uma visão sistêmica. As organizações são caracterizadas como sistemas abertos, ou seja, possuem múltiplas variáveis internas e externas que determinam sua atuação. Nesta discussão, pode-se entender que “nenhuma organização é autônoma ou autosuficiente” (CHIAVENATO, 2006, p. 157). Ela é interdependente do dinamismo de seu ambiente; então, ela necessita refletir sobre sua missão e seus objetivos constantemente, 84

LEITURAOBRIGATÓRIA para oferecer respostas alinhadas às demandas sociais. Afinal, seu principal papel é atender às necessidades da sociedade. Neste contexto, já é possível inserir a razão de ser do próprio Estado. Ele deve ser coercitivo e controlador, ou deve ser participativo e orientador? Acompanhe para você poder responder a esta questão. Dando continuidade ao estudo do tema 4 sobre as “tempestades paradigmáticas”, é necessário que exista uma reflexão sobre o tamanho, o perfil, os valores do Estado. O Estado moderno privilegiou a concentração dos meios administrativos e de produção, na tentativa de monopolizar o poder político. Entretanto, como ocorre com toda reinvenção, o caos instala-se quando o Estado dá início a uma reflexão sobre estas questões, dando indícios de que o indivíduo deve ser valorizado. Isso deve-se às pressões exógenas. Mas, o que são pressões exógenas? Retomando o conceito de Estratégia Organizacional, a organização deve fazer análise ambiental para compreender os novos cenários. A Escola do Design, considerada, segundo Chiavenato (2003), a abordagem mais influente na formação dessa estratégia, por procurar combinar os aspectos internos (organizacionais) e externos (ambientais), traz esta análise da seguinte forma: a organização que busca adequar suas ações para originar respostas alinhadas às novas demandas deve (CHIAVENATO, 2003, pp. 542-543): •

Mapear o ambiental, por meio do diagnóstico externo.

Avaliar suas variáveis internas para identificar seus pontos fortes, a serem ampliados, e seus pontos fracos, que devem ser corrigidos. Esta análise pode ser feita pela matriz SWOT (strenghts, weakness, opportunities, threats). •

Promover a compatibilização, prescrevendo e ajustando os aspectos internos (endógenos) aos aspectos externos (exógenos) da melhor maneira possível. •

Nesta proposta, a estratégia organizacional é definida como a ação para a mudança. Voltando à questão apresentada pelo Livro-Texto, Baldo (2011) comenta que as pressões exógenas (pressões externas) da racionalidade econômica exigem do Estado tanto a eficiência como a eficácia da ação administrativa, ou seja, alocação econômica de recursos e obtenção de resultados finais de seus serviços. Por outro lado, as pressões exógenas da racionalidade democrática demandam a legitimação das ações administrativas, que devem ser adequadas à comunidade a que servem. 85

LEITURAOBRIGATÓRIA Nesse sentido, as pressões exógenas deslocam a problemática dos fins para os meios estatais, conduzindo à abertura do Estado. Aqui, você nota que a burocracia ideal de Weber já não atende plenamente no tempo e no espaço social. Para aprimorar esta discussão, Baldo (2011, p. 78) apresenta o trabalho de Adam Przeworsky, que define três tipos de governo: 1. O governo do povo: voltado para a sociedade civil. Por necessitar de apoio popular, procura fazer o que o cidadão solicita, a partir da atuação política, o que reduz a autonomia decisória do governo. 2. O governo do Estado: voltado para os burocratas. O governo procura afastar-se das forças políticas, fortalecendo sua autonomia decisória, caracterizando-o como controlador e centralizador. 3. O governo do mercado: voltado aos interesses dos capitalistas. Deixa-se influenciar pelas pressões dos interesses da propriedade privada, prejudicando sua legitimação. Sendo assim, Przeworsky conclui que a autonomia do Estado é relativa, por depender dos diversos grupos de interesse. Seu maior desafio é responder às demandas sociais sem prejudicar sua legitimação, tomando decisões estratégicas de interação entre as várias forças sociopolíticas. O autor finaliza dizendo que o Estado inteligente deveria ser capaz de privilegiar uma cooperação entre governo, mercado e sociedade civil, com propostas de ações sinergéticas e o desenvolvimento de competências gerenciais. Bernardo Kiksberg defende a formação de metarredes, pelas quais o governo pratica a participação interativa e coordena a fixação de prioridades governamentais, ao passo que controla os fins públicos. Esse seria o resultado da reflexão da mudança das visões de mundo, quando o Estado passa a considerar os valores e fins, enquanto instrumentaliza os meios na formulação de políticas públicas e no agir administrativo. Baldo (2011, p. 81) faz uma breve discussão de que o próprio Direito passa pela mesma tempestade paradigmática, enquanto busca responder às pressões exógenas de seu ambiente oferecendo respostas às demandas sociais. Então, pode-se entender que o Direito também é uma instituição social que tem a finalidade de buscar soluções para as necessidades sociais contextualizadas, devendo empenhar esforços para a reflexão sobre sua função em relação às desigualdades no tempo e no espaço, a despeito de sua dificuldade, assim como da burocracia, em representar a realidade fielmente. 86

LINKSIMPORTANTES Quer saber mais sobre o assunto? Então: Sites Leia a notícia Prefeitura implanta métodos e técnicas de gerenciamento para obtenção de resultados. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Faça uma comparação do conteúdo da notícia com o que você viu no tema 5 sobre Governo Inteligente. Leia o artigo Reforma do aparelho de Estado no Brasil : uma comparação entre as propostas dos anos 60 e 90, de Sheila Maria Reis Ribeiro. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Acompanhe as fases em que o Estado brasileiro buscou acompanhar as alterações ambientais.

Consulte também as seguintes bibliograas: Assista à entrevista Soluções para a reforma do Estado, com o economista Felipe Salto, na Veja Entrevista. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Procure analisar criticamente as questões sobre contas públicas discutidas na entrevista, buscando compreender as dificuldades inerentes ao tema para o administrador público. 87


Questão 1:

Questão 2:

Por que o Estado moderno operava pela concentração dos meios de coerção?

Analise as charges:

a) Porque a sociedade pedia por esta postura. b) Para tentar monopolizar o poder. c) Em razão da dificuldade de controlar a ação administrativa. d) Porque os governantes já apresentavam traços gerenciais. e) Para romper com as premissas da burocracia weberiana.

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AGORAÉASUAVEZ Agora, assinale a alternativa em que estão os três tipos de Governo apresentados por Przeworsky: a) II e IV. b) II, III e V. c) I, III e V. d) III e V. e) I, II e IV.

Questão 4: Fonte: Blog de Klau. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Agora, indique quais assuntos abordados pelo tema 5 podem ser relacionados às mensagens das charges.

Questão 3: Analise os tipos de Governo listados: I. Governo do povo. II. Governo do Estado. III. Governo dos Partidos. IV. Governo do Capital. V. Governo da Burocracia.

Qual a alternativa que melhor representa a formação de “metarredes” de Kiksberg? a) As ações administrativas do Governo são direcionadas para as solicitações populares, porque originam votos. b) Os governantes procuram manter estreita relação com os partidos políticos parceiros. c) Os empresários das empresas mais importantes exercem forte pressão para que os governantes protejam seus negócios. d) O Governo tem capacidade gerencial para combinar as demandas e exigências da Sociedade Civil. e) Representa pouca mudança em relação às premissas da burocracia ideal de Weber. 89

AGORAÉASUAVEZ Questão 5: Considerando o comentário de Baldo (2011) de que o Estado sofre pressões exógenas, explique como isso pode ocorrer.

Questão 6: O que Baldo (2011, pp. 81-82) quer dizer quando afirma que “o direito passa a responder às pressões do entorno, e à necessidade de se reajustar o agir administrativo”? a) Os elementos do entorno do direito são incapazes de indicar novos rumos. b) A capacidade de influência do entorno do direito é maior que os elementos endógenos dos Governos. c) As pressões endógenas do direito indicam que suas tendências estão em um bom caminho, e não precisam de reforma.

Questão 8:

Na finalização que Baldo (2011) faz sobre o direito e a ação administrativa, quais foram as principais concepções que propiciaram a comparação das metarrealidades temporalmente distintas: o tipo ideal de burocracia e as atuais representações de mundo? a) Tempo, espaço e cultura. b) Política, cidadão e globalização.

d) O direito, enquanto instituição social, também se submete às mudanças contingenciais.

c) Homem, conhecimento e sociedade.

e) Que o direito deve procurar protegerse das pressões exercidas pelos valores culturais.

e) Liberalismo, centralidade e coerção.

Questão 7: Como pode ser interpretado o trecho a seguir? 90

“[...] a compreensão do direito como ordenamento jurídico substituiria a pretensão de petrificar e de conformar a Sociedade nos sistemas jurídicos. O agir administrativo desperta-se à necessidade de se abandonar a mera exegese lógico-formal em prol do exercício constante da hermenêutica e da interpretação da Sociedade, quando da ponderação dos princípios constitucionais” (BALDO, 2011, p. 83).

d) Regras, normas e racionalidade.

Para responder às questões 9 e 10, leia atentamente o Trecho a seguir:

AGORAÉASUAVEZ Reforma do aparelho de Estado no Brasil

Do ponto de vista da gestão do setor público, configura-se uma crise do modelo burocrático consolidado a partir dos anos 30, que se traduz no diagnóstico de ineficiência e ineficácia dos procedimentos, hipertrofia das organizações, inadequação tecnológica, incompatibilidade do modelo de administração vigente com o novo modelo de desenvolvimento econômico e social. [...]

Questão 10: Como se pode caracterizar a reforma descrita por Ribeiro sobre as questões das mudanças ambientais?

Verificam-se propostas de alteração nos mecanismos de tomada de decisão do aparelho do Estado, modificando critérios tradicionais de formação da burocracia e difundindo a contratualização nas organizações públicas. Há uma orientação para a descentralização entendida como quebra do monopólio administrativo estatal, exigências de responsabilização dos agentes públicos e de abertura do Estado à participação e ao controle social. (RIBEIRO, 2002. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013.) Questão 9:

Em relação ao que Ribeiro relata, no que se refere Adam Przeworsky sobre os três tipos de governo, qual o tipo que é possível indicar para o perfil do governo brasileiro?

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FINALIZANDO Neste tema, você viu que não só a proposta da burocracia moderna, mas, também, o próprio Estado passou — e ainda passa — por reflexões para reinventar seu papel social. Assim, o Estado deve compreender as novas demanda sociais para que suas ações administrativas atendam às solicitações populares, políticas e à sua própria legitimação, enquanto instituição social. Aqui, também, você viu que o Direito segue a mesma visão contingencial e sistêmica, ao passo que se vê obrigado a refletir sobre como pode dar respostas à Sociedade Civil satisfatoriamente no tempo e no espaço. Caro aluno, agora que o conteúdo dessa aula foi concluído, não se esqueça de acessar sua ATPS e vericar a etapa que deverá ser realizada. Bons estudos!

REFERÊNCIAS ADORNO, Theodor W.; HORKHEIMER, Max. Dialética do esclarecimento: fragmentos filosóficos. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1985. ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2005. ________. Responsabilidade pessoal sob a ditadura. In: ________. Responsabilidade e julgamento. São Paulo: Companhia das Letras, 2004. ASSY, Bethânia. Faces privadas em espaços públicos: por uma ética da responsabilidade. In: ARENDT, Hannah. Responsabilidade e julgamento. São Paulo: Companhia das Letras, 2004. BALDO, Rafael Antonio. Novos horizontes para a gestão pública. 1. ed., 1. reimpr. Curitiba: Juruá, 2011, PLT. 92

REFERÊNCIAS CHIAVENATO, Idalberto. Administração: teoria, processo e prática. 4. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. CORREIA, Adriano. O pensar e a moralidade. In: ______ (Coord.). Transpondo o abismo: Hannah Arendt entre a filosofia e a política. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. HUBBERMAN, Léo. A história da riqueza do homem. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1981. LAFER, Celso. A política e a condição humana. In: ARENDT, Hannah. A condição humana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2005. MAFFESOLI, Michel. Elogio da razão sensível. Petrópolis: Vozes, 1998. MARTINS, Humberto F. Em busca de uma teoria da burocracia pública não-estatal: política e administração no terceiro setor. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 2, junho/julho/agosto, 2005. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Teoria geral da administração: da revolução urbana à revolução digital. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2005. MORAES, Maria Cristina P. de; FRANCO, Décio Henrique. A mudança nas organizações. In: FRANCO, Décio Henrique; RODRIGUES, Edna de A.; CAZELA, Moises Miguel. Tecnologias e ferramentas de gestão. Campinas: Alínea, 2009. PRIBERAM. Dicionário Priberam da Língua Portuguesa. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. SALDANHA, Clezio. Introdução à gestão pública. São Paulo: Saraiva, 2006. SANTOS, Boaventura de Sousa. Para um novo senso comum: a ciência, o direito e a política na transição paradigmática. In: A crítica da razão indolente: contra o desperdício da experiência. 5. ed. São Paulo: Cortez, 2005. UOL EDUCAÇÃO. Filósofa política alemã Hannah Arendt. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013.

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GLOSSÁRIO Sistema aberto: processo que possui múltiplas variáveis internas e externas interdependentes, composto por entradas (inputs), processo (transformação) e saídas (outputs). Demandas sociais: necessidades que os membros de uma sociedade apontam como questões emergentes a serem solucionadas. Pressões exógenas: apelos vindos do ambiente externo à instituição. Metarrede: meio pelo qual o Estado faz a gestão participativa interativa, buscando coordenar e fixar prioridades, enquanto controla os fins.

GABARITO Questão 1 Resposta: Alternativa B. Questão 2 Resposta: Na charge “almas escovadas”, os alunos podem identificar o racionalismo da burocracia ideal de Weber. Na charge “Rio são Francisco”, os alunos podem discutir sobre o governo que oferece o que o povo pede, mas quer uma contrapartida, o que se pode chamar de políticas eleitoreiras. Do ponto de vista dos três tipos de governo de Przeworsky, seria uma combinação do governo do povo com o governo do capital.

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GABARITO Questão 3 Resposta: Alternativa E. Questão 4 Resposta: Alternativa D. Questão 5 Resposta: Essas pressões exógenas podem ser representadas pelas novas demandas sociais, pelas imposições políticas e pela busca da legitimação do Estado. Este é um desafio para os governos, porque os interesses de uns pode não estar de acordo com os interesses de outros. Questão 6 Resposta: Alternativa D. Questão 7 Resposta: Que a ação administrativa e o direito estão inter-relacionados e que o direito também deve procurar considerar os elementos intangíveis presentes na sociedade, para ser capaz de oferecer respostas às necessidades sociais. Questão 8 Resposta: Alternativa C. Questão 9 Resposta: Provavelmente os alunos indicarão que é o Governo Inteligente, que consegue combinar o que o povo pede, com o que as forças políticas exigem, ao mesmo tempo em que mantém sua soberania nas decisões administrativas. Questão 10 Resposta: Toda reforma parte desta ideia de adequação às mudanças recentes. No caso, embora não haja muitas indicações no trecho (e sim no texto completo), os alunos podem identificar que o governo brasileiro é caracterizado como capaz de ações gerenciais estratégicas, já que procura compreender as mudanças ambientais, promovendo mudanças substanciais no que orienta a burocracia ideal weberiana. 95

Tema 06

As Propostas Hegemônicas de Gestão Pública

s e õ ç e S

Tema 06

As Propostas Hegemônicas de Gestão Pública




CONTEÚDOSEHABILIDADES Conteúdo Nessa aula você estudará: Que a organização pública, enfim, pauta-se nos modelos gerenciais e de gestão praticados nas organizações privadas. •

Que o conhecimento da Administração Pública foi construído a partir de experiências empíricas, mas que vem buscando teorizar estas práticas para sistematizar o conceito. •

Que o administrador público busca a descentralização, passando a valorizar o trabalhador do conhecimento. •

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Como se deu o início da formação do Administrador Público?

Qual o contexto em que a gestão pública busca apoio nos modelos de gestão das organizações não públicas? •

Como associar a proposta das cinco estratégias de Osborne e Plastrik para a reinvenção da Administração Pública? •

Identificar quais modelos da Teoria da Administração tradicional têm despertado o interesse da Administração Pública. •

•

Compreender os caminhos da ruptura paradigmática da burocracia weberiana.

LEITURAOBRIGATÓRIA As Propostas Hegemônicas de Gestão Pública Após o início pelo empirismo prático, a construção do conhecimento sobre Administração Pública busca, enfim, fundamento teórico como resultado deste empirismo a partir de sua sistematização, pois era necessário um conjunto de conhecimentos para a formação do Administrador Público. Nesse contexto, Laurence E. Lunn Jr. comenta que é necessário considerar as relações sociais quanto à atuação dos Administradores Públicos, já que são indivíduos com vivências, valores e convivência com situações distintas, distintas, não cabendo mais o agir padronizado do agente público. A formação oficial dos Administradores Públicos foi iniciada pela Escola de Negócios, o que deu um direcionamento de gerenciamento pela eficiência. Num segundo momento, a formação passa para a Escola de Políticas Públicas, Públicas, cujo direcionamento foi no sentido da gestão da eficácia. 100

LEITURAOBRIGATÓRIA No entanto, ambas as escolas, embora com vertentes diferentes, tinham preocupações semelhantes: interesse interesse pelo gerenciamento de recursos e pela gestão dos resultados, pela função política e pela interorganização da Administração Pública. Esta passagem possibilitou que a Administração Pública pudesse propor soluções para as novas demandas sociais resultantes das pressões exógenas. Aqui, fala-se de cotidiano e estratégias como de estratégias como instrumentos das mudanças. Está, então, formado o arcabouço necessário para apresentar a proposta das cinco estratégias de David Osborne e Peter Plastrik de capacitação do agente público. São elas: (I) estratégia do controle; (II) estratégia da cultura; (III) estratégia do cliente; (IV) estratégia central; e (V) estratégia das consequências. O objetivo desta apresentação é facilitar a compreensão da representação entre a realidade e o modelo idealizado de Administração Pública. Veja cada uma delas agora: A primeira é a estratégia do controle, que se relaciona à capacitação do agente público. Aqui, os autores resgatam o que as organizações privadas têm-se esforçado para aplicar em termos de modelos de gestão: a gestão do conhecimento como conhecimento como meio para a descentralizaçãoo da tomada de decisão do agente administrativo. descentralizaçã Nessa proposta, os agentes da linha de frente (nível operacional) não necessitam de supervisão, de ordens ou de cobrança quanto às regras, pois se parte do pressuposto de que este agente tem capacidade e preparo para tomar decisões locais a respeito de suas atividades. É uma forma de autogestão do agente, em que ordens e normas são substituídas por conselhos e orientações dos superiores hierárquicos a partir de uma relação de confiança, e não mais de coação. Já na estratégia da cultura, a gestão pública assume uma nova lógica, pela qual há uma preocupação com o homem e seus valores, que formam a cultura organizacional. organizacional. Entretanto, esta estratégia da cultura pode afrontar o Direito Administrativo, já que orienta uma flexibilização que contraria a impessoalidade burocrática prevista. Entretanto, alguns casos já comprovaram que é possível que a estratégia da cultura sirva de orientação na gestão pública, a partir da negociação e da informação clara dos fins esperados de um agente público, como é o exemplo da gestão por projetos. Quanto à estratégia do cliente, o usuário do serviço público é posicionado como cliente, cujas expectativas devem ser atendidas de modo satisfatório. Também é praticado aqui o conceito de cliente interno, que privilegia o trabalho em equipe. 101

LEITURAOBRIGATÓRIA Note que estas três estratégias comentadas são bastante alinhadas com o que se tem feito nas organizações privadas com base em modelos construídos pela Teoria da Administração. Nestes casos, é possível encontrarem-se os mesmos argumentos nas propostas de Peter Drucker, um dos mais importantes estudiosos de estratégia. É a administração pública buscando por soluções contingenciais. Tanto que assuntos como Empreendedorismo, Análise SWOT (strenghts, weakness, opportunities, threats), parcerias, sucesso, gestão da qualidade e satisfação do cliente são apresentados por Baldo (2011, pp. 106-108). Na estratégia central, novas funções para o Estado são definidas no sentido de este servir como condutor de políticas públicas. Aqui, a reinvenção impacta profundamente a forma monopolista da burocracia moderna. Para ser capaz de desenvolver e executar políticas públicas que atendam às novas demandas sociais, por muitas vezes ocorre o desdobramento do aparelho estatal, já que as estratégias levam à ideia do atendimento pontual das necessidades dos agentes sociais. Essa reinvenção do governo pode elevar os custos financeiros, de tempo e políticos, por isso exige lealdade aos propósitos, coragem e perseverança do agente público. Também pode levar a uma disputa por recursos públicos, já que os agentes públicos serão responsabilizados pelo gerenciamento de recursos e pela eficácia dos resultados. Essa estratégia central pode ser alinhada com o que se falou em temas anteriores sobre Estado Inteligente, em que o gestor público assume um papel de garantidor da direção e dos ajustes das prioridades governamentais e, ainda, de condução das políticas públicas. Por fim, a estratégia das consequências estabelece a construção jurídica de indicadores de desempenho como instrumento de mensuração da eficácia da ação administrativa dos agentes públicos. Aqui, as organizações administrativas administrativas são responsáveis pelos rendimentos e resultados obtidos como oportunidade para reflexão.

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LINKSIMPORTANTES Quer saber mais sobre o assunto? Então: Sites Leia, na íntegra, o artigo Análise da inuência da gestão do conhecimento em programas de qualidade: qualidade: estudo de caso em um hotel-escola. De RODRIGUES, E.; CRUZ, C.; NAGANO, M. Revista de Ciências Gerenciais, Brasil, v. 11, n. 13, pp. 51-57, 2007. Disponível em: >. Acesso em: 3 dez. 2013. O estudo de caso é sobre uma organização não pública; entretanto, está associada a uma instituição de ensino superior e pode contribuir com sua visão sobre a Gestão do Conhecimento na prática. Acesse o portal Governo Federal, e visualize o documento Gestão do Conhecimento e Informação Estratégica Estratégica - Programa de Governo Eletrônico. Disponível em: conhecimento-e-informacao-estrategica >. Acesso em: 3 dez. 2013. Para compreender as iniciativas do governo para praticar a Gestão do Conhecimento. Leia o artigo Proposta para implantação de BSC em uma instituição pública, usando como base o Planejamento Estratégico do Inmetro. Inmetro. Disponível em: >. Acesso em: 3 dez. 2013. Identifique um caso prático de utilização de indicadores de desempenho em um órgão público. 103

LINKSIMPORTANTES Leia o artigo Políticas públicas: públicas: nova abordagem, de Ana Lydia Sawaya, publicado pelo periódico Estudos Avançados, n. 20, em 2006. Disponível em: >. Acesso em: 3 dez. 2013. Neste estudo, você poderá identificar vários exemplos de iniciativas da gestão pública voltada para a realidade da sociedade.

Vídeos Assista ao vídeo SUS – Planejamento Estratégico. Estratégico. Disponível em: >, acesso em: 3 dez. 2013. E observe como é ter uma visão sistêmica na gestão pública. Assista ao vídeo Administração Pública: Pública: eficiência, eficácia e efetividade. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Neste vídeo, você poderá identificar como o administrador público pode buscar a excelência em gestão.

AGORAÉASUAVEZ Instruções: Chegou a hora de você exercitar seu aprendizado por meio das resoluções das questões deste Caderno de Atividades. Essas atividades auxiliarão você no preparo para a avaliação desta disciplina. Leia cuidadosamente os enunciados e atente-se para o que está sendo pedido e para o modo de resolução de cada questão. Lembre-se: você pode consultar o Livro-Texto e fazer outras pesquisas relacionadas ao tema. 104


Questão 2:

Veja o que o trecho diz sobre a responsabilidade da organização em oferecer as condições ideais para a Gestão do Conhecimento:

Agora, analise o trecho que apresenta as ações da Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo:

“A organização, por sua vez, não consegue criar conhecimento sozinha, por isso seu papel é fornecer o contexto apropriado que facilite as atividades grupais, indo além de estimular o aprendizado individual dos funcionários (RODRIGUES; CRUZ; NAGANO, 2007). Agora, assinale a única alternativa correta: a) Os locais para a Gestão do Conhecimento são de difícil acesso para os trabalhadores. b) Os trabalhadores assumem a função de indicar quais são os locais para esse processo. c) É somente quando as pessoas estão dispostas a participar que as empresas estudam sobre os locais. d) As organizações devem preparar sua estrutura e seu pessoal para promover a Gestão do Conhecimento. e) O conhecimento organizacional vai embora junto com os trabalhadores após o final do expediente.

OBJETIVO ESTRATÉGICO AP3 Promover o desenvolvimento de estruturas, processos organizacionais e parcerias, com vistas aos resultados almejados. Desenvolver ações e projetos, apoiar iniciativas e incentivar os órgãos da Administração Estadual para que adotem modelos organizacionais, metodologias de gestão e práticas que visem: à eficácia (resultados) e à eficiência das organizações públicas, com forte utilização de tecnologias de informação e comunicação (TIC); ao estabelecimento de parcerias; e à revisão da legislação pertinente, com o intuito de desburocratizar as ações empreendidas e melhorar a prestação de serviços. Ações • Gestão de Conhecimento e Inovação

(1) Promoção do conhecimento gerado pelos servidores do Estado, voltado ao aperfeiçoamento da Administração Pública. (2) Incentivo à adoção e à implantação — por todos os escalões de servidores — de políticas públicas inovadoras, visando à eficiência, eficácia e efetividade dessas políticas. (3) Incentivo à adoção e à aplicação de tecnologias de informação e comunicação (TIC) na execução de medidas inovado 105

AGORAÉASUAVEZ ras. (4) Desenvolvimento de pesquisa anual para aferir o nível de prontidão do Estado para a Gestão do Conhecimento e Inovação (GCI). (5) Criação e implantação do Observatório de Práticas de TIC e do Laboratório de Inovação em Gestão Pública.

Questão 4: Qual das alternativas representa mais fielmente a principal problemática da Estratégia da Cultura de David Osborne e Peter Plastrik?

(Secretaria da Gestão Pública do Estado de São Paulo. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013)

a) O conjunto de crenças orientadoras da cultura organizacional com vistas às premissas da burocracia weberiana.

Com qual estratégia, entre as propostas por David Osborne e Peter Plastrik, você identifica mais fortemente esta iniciativa? Por quê?

c) A mobilização dos agentes públicos e a canalização de suas forças por meio da cultura organizacional.

Questão 3: Quais as duas vertentes nas Escolas de formação de Administradores citadas por Baldo (2011)? a) Gestão do conhecimento e gestão dos recursos. b) Gerência do controle e gestão das pessoas. c) Gerência dos recursos e gestão dos resultados. d) Gestão estratégica e gerência pública. e) Governança e cultura organizacional.

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b) A cultura da alta cúpula hierárquica, já que a cultura emana de cima para baixo.

d) A identificação dos elementos culturais que orientam o comportamento dos usuários finais. e) As atitudes e valores que os agentes públicos apresentam fora da organização.

Questão 5: Analise o trecho de Peter Drucker: “[...] todas as organizações perpassam por esse processo de abertura, abrangendo tanto a iniciativa privada quanto o setor público. Antigamente, acreditava-se que o conhecimento das tecnologias externas e dos usuários finais pouco interferia no gerenciamento de uma organização. A gerência era legalmente definida, pois ela se baseava no comando e no controle, conforme fossem determinados pelas leis de um país

AGORAÉASUAVEZ específico. O fabricante só conhecia o que estava sob sua abrangência legal, desconsiderando fatores externos.” (BALDO, 2011, p. 105).

Questão 6: Como pode ser compreendida a frase: “a ‘reinvenção do governo’ não só custa dinheiro, tempo e capital político, mas também exige lealdade ao propósito, valentia e perseverança. Políticos, administradores e agentes públicos devem assumir os riscos da responsabilidade pelos rendimentos.” (BALDO, 2011, p. 112)? a) É essencial que todas as pessoas envolvidas nas decisões de gestão pública acreditem no novo direcionamento. b) Os custos para mudar a direção do modelo da Administração participativa são inviáveis. c) A coragem é a principal caracterísica necessária para colocar as novas ideias de gestão pública em prática. d) Os modelos das organizações privadas tornam-se mais caros quando aplicados às organizações públicas. e) A gestão pública não tem capacidade para aplicar os procedimentos modernos em plena atividade nas organizações privadas.

Questão 7: Analise o caso: O governador de Minnesota, Rudy Perpich, criou, em 1985, um comitê para dirigir um programa chamado “luta pela excelência no rendimento”, contando com o apoio dos empregados estatais. Na construção do projeto, ele se esforçou para adaptar vários conceitos da administração privada à esfera pública [...] pressupondo que o estreito contato com o cliente permitiria uma melhor compreensão da própria atividade operacional. Contextualizando esse caso à estratégia do cliente de David Osborne e Peter Plastrik, indique qual a principal iniciativa capaz de auxiliar na satisfação do usuário final. Questão 8:

Qual das alternativas representa uma das características que difere da gestão por resultados na organização pública em relação à gestão das organizações privadas? a) As organizações públicas não possuem em seu quadro pessoas preparadas para lidar com desempenho. b) Pode ser necessário desagregar os serviços para personalizar a solução dos clientes. c) O desempenho não afeta a gestão de rendimentos, pois se trata de uma organização pública. 107

AGORAÉASUAVEZ d) Nem sempre se tem uma visão clara dos indicadores, pela falta de competência para defini-los. e) As pessoas não se envolvem com resultados, porque os estímulos não são financeiros.

Questão 10: Como podem ser construídos juridicamente os indicadores de desempenho nas organizações públicas?

Questão 9:

Quanto aos tipos de incentivo, como pode ser definida a gestão de rendimentos?

FINALIZANDO Neste tema, você viu que a organização pública está se apoiando nas propostas de modelos gerenciais praticados pelas organizações privadas, como tentativa de se adequar à nova realidade, em que os usuários (clientes) buscam a satisfação de suas necessidades; as forças políticas precisam ser negociadas e a ação administrativa deve preservar sua legitimação jurídica. Neste sentido, os administradores públicos devem conhecer sobre gestão do conhecimento, conceito de cliente, cultura organizacional, novas formas de fazer políticas públicas e de gestão por resultados com o uso de indicadores de desempenho. Caro aluno, agora que o conteúdo dessa aula foi concluído, não se esqueça de acessar sua ATPS e vericar a etapa que deverá ser realizada. Bons estudos!

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GLOSSÁRIO Gestão do Conhecimento: processo pelo qual a organização oferece as condições ideais para transformar o conhecimento individual de seus trabalhadores talentosos em conhecimento organizacional incorporado nos produtos ou serviços, criando valor organizacional diante de clientes e investidores. Estratégia: processo de planejamento que se origina da reflexão da missão e da visão da organização, da análise ambiental e do estabelecimento de objetivos para o futuro. A Estratégia orienta as ações de todas as pessoas da organização no sentido do atingimento destes objetivos. Cultura Organizacional: conjunto de crenças, premissas e valores que orienta as políticas organizacionais e o comportamento esperado das pessoas. Políticas Públicas: conjunto de ações delineadas pelos governos — de qualquer âmbito — com o objetivo de atender ao bem da coletividade. 110

GABARITO Questão 1 Resposta: Alternativa D. Questão 2 Resposta: A estratégia de controle. Questão 3 Resposta: Alternativa C. Questão 4 Resposta: Alternativa C. Questão 5 Resposta: Que as organizações, até certo ponto da evolução da teoria das organizações, não eram capazes de identificar as pressões exógenas, mas que, em determinado ponto da maturidade organizacional, elas passam a identificar e analisar os elementos do entorno que impactam a sua forma de ser e agir. Questão 6 Resposta: Alternativa A. Questão 7 Resposta: A aproximação com o cliente, por meio dos trabalhadores que o apoiavam, já que são os trabalhadores que melhor conhecem as necessidades dos clientes.

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GABARITO Questão 8 Resposta: Alternativa B. Questão 9 Resposta: Ideal para os serviços públicos que se prestam à comunidade em geral. Este incentivo viabiliza a busca dos rendimentos e dos resultados pretendidos, por meio de medidas positivas e negativas, como prêmios individuais e coletivos, gratificação psicológica, rateio das economias e pagamento por rendimento. Questão 10 Resposta: Segundo Baldo, (2011, p. 122), “Se no paradigma burocrático, a lei promovia a imposição de políticas públicas, no paradigma pós-burocrático, a negociação contratual dos indicadores de resultado visa à cooperação sinergética entre os atores sociais. Longe de ser um fenômeno isolado, as mutações sofridas pelo direito se mostram como reflexo de um processo maior, qual seja: a mudança das representações e visões de mundo, a que as práticas e teorias de gestão pública tentam responder”. Então, também o direito deve propor formas jurídicas que auxiliem ao novo modelo de Administração Pública.

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Tema 07

Gestão Pública no Brasil: a Importação de Propostas Hegemônicas

s e õ ç e S

Tema 07

Gestão Pública no Brasil: a Importação de Propostas Hegemônicas




CONTEÚDOSEHABILIDADES Conteúdo Nessa aula você estudará: Que o perfil da sociedade brasileira difere muito da europeia, na qual foram desenvolvidos o paradigma burocrático e o paradigma pós-burocrático de Gestão Pública. •

Que a cultura nacional é formada durante longos períodos, como resultado da interação humana, cujos valores são formados de acordo com os paradigmas aceitos por aquela sociedade. •

Que a falta de coesão social, em que os laços de confiança entre os agentes são frágeis. •

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CONTEÚDOSEHABILIDADES Habilidades Ao final, você deverá ser capaz de responder as seguintes questões: De que maneira é possível contextualizar o caráter exploratório da colonização brasileira e sua influência na cultura brasileira? •

Quais as características culturais brasileiras que interessam à aplicação da gestão pública pós-moderna? •

•

Como compreender a preocupação com a riqueza fácil na cultura brasileira?

De que maneira se dá a falta de coesão social e a falta de confiança nos agentes públicos da cultura brasileira? •

•

De que maneira pode ser feita a adaptação do modelo à realidade brasileira?

LEITURAOBRIGATÓRIA Gestão Pública no Brasil: a Importação de Propostas

Hegemônicas

Você já deve ter ouvido falar que as características de um povo sempre lhe são peculiares, pois são formadas a partir de sua própria história. Neste sentido, analisando a cultura brasileira, você terá a oportunidade de identificar alguns traços culturais no que se refere à aplicação do modelo burocrático de Administração Pública, que foi concebido originalmente a partir da cultura do povo europeu. Se você se remeter à época da colonização brasileira, saberá que os colonizadores do Brasil eram conhecidos como aventureiros em busca de riqueza fácil a partir de pouco esforço e pouco trabalho.

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LEITURAOBRIGATÓRIA As primeiras pessoas a virem para o Brasil não demonstravam qualquer preocupação com progresso ou formação de valores éticos naquela sociedade. Elas tinham, sim, objetivos de explorar para acumular riquezas rapidamente e à custa do mínimo esforço possível. Nesse contexto, a cultura do povo brasileiro ainda possui estes traços herdados do período da colonização que resultam na aversão à metodização do comportamento, porque impediria seu livre arbítrio, o que é incompatível com a disciplina demandada pela burocracia. Outro aspecto importante é a falta de confiança nos agentes públicos, que dificulta a legitimação da organização pública. Não é difícil compreender porque isso ocorre. Veja que, se o caráter tem origem no perfil exploratório-aventureiro, as pessoas desenvolvem o hábito de defender o interesse próprio em detrimento do interesse coletivo, dispondo-se a fazer o que for necessário para atingir este objetivo, buscando soluções clientelistas a partir de relações afetivas com os agentes públicos. Esta última característica evidencia a dificuldade do povo brasileiro de distinguir os domínios públicos dos privados. Quanto à notória característica de cordialidade do povo brasileiro, Baldo (2011) comenta que pode representar uma tentativa de preservar a sensibilidade emotiva típica da cultura brasileira. Nesse sentido, ocupar cargos públicos ou exercer profissões clássicas são percebidos como oportunidades de prestígio social, diferenciando as pessoas das massas populares. Este perfil poderia facilitar a importação de modelos estrangeiros. Até este ponto desta discussão, você pode identificar os principais traços culturais que dificultariam a aplicação do modelo ideal de burocracia de Weber, principalmente quanto à necessidade de impessoalidade, da formação técnica como mérito de promoção, e da legitimação da autoridade hierárquica. Agora, procure ampliar a discussão, identificando outros traços que possam contrariar as premissas do paradigma pós-burocrático. Inicie vendo sobre a não observância da autoridade hierárquica. A afetividade que impele o brasileiro a buscar privilégios pelo estreitamento do relacionamento com os agentes públicos pode levar à fragilidade da coesão social e à promoção das pessoas 119

LEITURAOBRIGATÓRIA não pelo mérito (princípio da burocracia), mas pelo clientelismo. Esse perfil de “homem cordial” contraria a necessidade de confiança do paradigma pós-burocrático. Resgatando a estratégia de controle, a confiança é o elemento mais importante para a descentralização. Entretanto, com este vício de postura, o próprio agente público pode restringir sua ação exclusivamente a um único indivíduo, desviando-se de seu objeto para servir ao público em geral. Falando um pouco mais de coesão social, ela é normalmente incitada pelas relações do trabalho. Entretanto, se a pessoa procura não trabalhar, ou, então, muda de atividade constantemente em busca de novas oportunidades de ganho fácil, fica clara a razão da fragilidade da coesão social no Brasil. Esta pouca fixação do homem ao ofício também acarreta a dificuldade da formação da burguesia, que é a mais adequada à ocupação dos cargos públicos. Outro aspecto importante é o poder político dos ruralistas brasileiros, cujo autoritarismo é empregado tanto na administração de suas propriedades como nas manobras políticopartidárias, representando outro momento de privilégios e da não legitimação do agente público. Nesse caso, até mesmo os autores da estratégia de controle, Osborne e Plastrik, recomendam que, então, é melhor não descentralizar e manter o controle sob os instrumentos legais burocráticos, para se evitar a acentuação do problema, pois o agente público também está sujeito às influências culturais do clientelismo e pode esquecer-se de seu papel público definido em lei. O que foi apresentado neste tema 7 não significa que o paradigma pós-burocrático deva ser evitado pelo Estado brasileiro; ao contrário, facilita a compreensão de quais elementos culturais podem prejudicar a aplicação do modelo na forma original, sendo necessário considerar o contexto brasileiro. Aliás, como ocorre de modo geral nos países latinoamericanos.

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LINKSIMPORTANTES Quer saber mais sobre o assunto? Então: Sites Leia o artigo Cultura organizacional em organizações públicas no Brasil , de Pires e Macedo. Disponível em: . Acesso em 3 dez. 2013. Para compreender melhor os estudos sobre a cultura do povo brasileiro em relação à gestão pública. Leia o artigo Para MDS, vencer cultura do clientelismo é desao da área de assistência social, de Nielmar de Oliveira, publicado pela Rede Brasil Atual. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Veja como algumas iniciativas podem reduzir o clientelismo característico da cultura brasileira. Leia o artigo Participação Popular e redes sociais – uma parceria que deu certo, de Simone Pligher, publicado em 3 maio 2011, no blog Voto consciente Jundiaí. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Veja como o uso das redes sociais contribuiu no combate ao clientelismo.

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LINKSIMPORTANTES Consulte também as seguintes bibliograas: Assista ao vídeo Projetos de gestão sustentável são adotados por administrações públicas. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Veja como os modelos de gestão podem ser adaptados às novas demandas sociais, se a cultura favorecer o ambiente necessário para tais políticas públicas.


Questão 1: Quais características de Macunaíma fizeram Mário de Andrade associá-lo a um “herói da nossa gente”? a) Gostar de aventuras e saber ouvir sugestões.

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b) Ser pobre e ter sido abandonado desde pequeno. c) Gostar de trocar ideias e procurar melhorar de vida. d) Afetividade e nepotismo. e) Baixa coesão social e aversão à metodização.

AGORAÉASUAVEZ Questão 2: Como pode ser entendida a citação de Baldo quando Holanda (apud BALDO, 2011, p. 127) comenta a existência da “primazia dos colonizadores pelo mérito pessoal, defendendo o livre arbítrio e o clássico apreço ao ócio [...]”?

Questão 3: Quais as duas principais características da cultura brasileira que contrariam o princípio de impessoalidade burocrática? a) A legitimidade e as forças exógenas da cultura. b) A falta de coesão social e a afetividade. c) A rejeição total ao trabalho e à convivência social. d) Cordialidade e formação escolar. e) Soluções jurídicas e metodização.

Questão 4: Qual das alternativas a seguir melhor representa quando Holanda (apud BALDO, 2011, p. 127) diz que “a vitória da abstração impessoal sobre os vínculos afetivos colide com a preponderância conferida pelo provo brasileiro à educação familiar particularizante”?

a) Os agentes públicos rejeitam o nepotismo. b) A burocracia defende as soluções personalizadas ao indivíduo. c) O homem cordial procura resolver as situações pelo clientelismo. d) A vida doméstica é objeto de interesse do agente público. e) O princípio da impessoalidade orienta o atendimento personalizado.

Questão 5: Leia o trecho: “A referência ao ‘Menino Jesus’ também indica a difícil submissão do brasileiro à reverência superior, não se encaixando ao preceito burocrático de observância à autoridade hierárquica” (BALDO, 2011, p. 129).

Questão 6: Pensando nas características da cultura brasileira que podem prejudicar a aplicação do paradigma pós-burocrático, analise as afirmativas: I. Falta de confiança social. II. Vínculos afetivos com o agente público. III. Busca pela formação técnica.

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AGORAÉASUAVEZ IV. Preocupação legitimada.

com

a

autoridade

V. Valorização do status social. Agora, responda: quais destas características podem dificultar a aplicação do modelo pós-burocrático de gestão pública no Brasil na sua forma original?

V. Status social do cargo público. VI. Ascensão profissional pelo mérito. Quais destas características favorecem o exercício do modelo de gestão público pós-burocrático?

a) II e III.

a) I, II, IV e V.

b) II, III e IV.

b) III, V e VI.

c) I, III e IV.

c) III, IV e V.

d) I, II e V.

d) II, III, V e VI.

e) IV e V.

e) II, III, IV e VI.

Questão 7: Se a coesão social pode ser incitada pelas relações de trabalho, identifique os dois traços da cultura brasileira que podem servir de causa-efeito para esta questão. Explique sua resposta. Questão 8:

Pensando no paradigma pós-burocrático, analise as opções a seguir: I. Glória e fama. II. Descentralização. III. Confiança. 124

IV. Decisões em equipe.

Para responder às questões 9 e 10, leia o trecho a seguir: Validação por meio de modelagem de equações estruturais [...] ‘Será que o Brasil estaria preparado para afrouxar seu controle nos processos de transpor para sua administração pública esse modelo?’. A cultura brasileira reflete uma realidade dura com relação à corrupção dos políticos, uma vez que burlar a legislação ainda é muito comum, apesar da tentativa de controle de alguns [...] A questão cultural é fator de influência relevante no contexto político brasileiro, uma vez que, para que haja uma real mudança

AGORAÉASUAVEZ e efetivação de todos os processos de reforma já iniciados, em andamento e também (e por que não) o que ainda estão por vir, é necessária uma mudança de paradigma não somente nos processos políticos e gerenciais, mas, principalmente, nos modelos mentais dos indivíduos que estão envolvidos nas formulações e práticas das políticas brasileiras. (BUIATTI, Carolina L. Validação da escala de PSM - Public Service Motivation por meio de modelagem de equações estruturais. Dissertação (Mestrado) FEARP-USP, 2007. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013.)

Questão 9:

Qual a resposta que pode ser formulada a partir do que Baldo (2011) apresenta sobre a aplicação no Brasil do paradigma pós-burocrático na forma original europeia?

Questão 10: Traduza o texto apresentado no segundo parágrafo, analisando a situação a partir do que você viu no tema 7 sobre as características da cultura brasileira em vista da gestão pública sob o viés pós-burocrático.

FINALIZANDO Neste tema, você viu que as características de clientelismo e favoritismo individual da cultura brasileira, herdadas dos primeiros colonizadores, contrariam tanto o postulado do paradigma burocrático como o do modelo pós-burocrático, principalmente quanto aos princípios de impessoalidade, legitimação da autoridade hierárquica e a promoção por mérito. É comum se observarem estes traços no cotidiano das organizações governamentais e no meio político brasileiros. Esta discussão não impede a adaptação do modelo europeu de gestão pública pós-moderna, mas sim indica a necessidade de se considerarem estes elementos no contexto brasileiro. Caro aluno, agora que o conteúdo dessa aula foi concluído, não se esqueça de acessar sua ATPS e vericar a etapa que deverá ser realizada. Bons estudos! 125



GLOSSÁRIO Clientelismo: manipulação de procedimentos ou troca de favores para beneficiar interesse individual de alguém. Legitimação da organização pública: lisura na atuação da Administração Pública em benefício da população e, assim, ser aceita por ela. Valores éticos: conjunto de crenças e princípios que conduzem uma sociedade. Pós-moderna: neste contexto, pode ser entendida como a Gestão Pública embasada na democracia participativa, que busca efetividade no atendimento das necessidades sociais. Metodização: tornar algo metódico, cujos respectivos critérios devem ser seguidos para garantir a uniformização do processo. 127

GABARITO Questão 1 Resposta: Alternativa E. Questão 2 Resposta: Que a cultura brasileira foi formada a partir dos valores destes colonizadores, para o enriquecimento fácil com o mínimo de esforço possível, o que pode ter se traduzido como o “jeitinho brasileiro”. Questão 3 Resposta: Alternativa B. Questão 4 Resposta: Alternativa C. Questão 5 Resposta: Que um dos traços da cultura brasileira que contraria o paradigma burocrático é a busca da ascensão na carreira pelo vínculo afetivo, e não pelo mérito técnico. Questão 6 Resposta: Alternativa D. Questão 7 Resposta: Com a expectativa do enriquecimento rápido e fácil, o trabalho não é prioridade para o indivíduo; sendo assim, as relações de trabalho reduzidas enfraquecem os laços de confiança da coesão social.

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GABARITO Questão 8 Resposta: Alternativa E. Questão 9 Resposta: Que o modelo na forma original poderia trazer ainda mais intensificação aos desvios de comportamento dos agentes públicos, em razão do perfil clientelista do brasileiro. Ele aconselharia que o controle continuasse mais próximo dos instrumentos estabelecidos por Weber. Questão 10 Resposta: Que somente com uma mudança na forma de pensar sobre os agentes públicos (e deles próprios) haveria alguma possibilidade de a gestão pública no Brasil seguir as orientações de descentralização na tomada de decisão em níveis hierárquicos inferiores.

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Tema 08

Gestão Pública no Brasil: a Tradução Teórica

s e õ ç e S

Tema 08

Gestão Pública no Brasil: a Tradução Teórica




CONTEÚDOSEHABILIDADES Conteúdo Nessa aula você estudará: Que se apresenta um esforço para propor uma forma de traduzir o paradigma pósburocrático para a realidade brasileira. •

Da necessidade de se traduzirem os modelos de Gestão Pública que são importados geralmente de países desenvolvidos. •

A proposta de reflexão feita por Baldo (2011), quando o autor reúne as considerações finais das discussões. •

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Qual a importância de se traduzirem os modelos burocráticos importados?

Quais as principais questões sobre a tradução dos modelos de acordo com as características da cultura brasileira? •

Quais são algumas iniciativas governamentais para adotar o paradigma pós-burocrático no Brasil? •

•

O que é o clientelismo na cultura brasileira em relação aos modelos burocráticos?

•

O que é a racionalidade tridimensional da gestão pública?

LEITURAOBRIGATÓRIA Gestão Pública no Brasil: a Tradução Teórica Quanto à tempestade paradigmática, você viu, até este ponto, que o paradigma burocrático baseado no modelo ideal proposto por Weber primou pela cientificização do conhecimento. O paradigma pós-burocrático, por sua vez, destaca a valorização dos agentes públicos e da cultura administrativa em nome dos resultados advindos da sinergia das pessoas. Esta compreensão é primordial para dar continuidade ao que trata o tema 8. Com o objetivo de chegar a uma solução para uma tradução dos modelos estrangeiros de burocracia, Baldo (2011) apresenta uma discussão específica ao contexto brasileiro. Neste sentido, os estudiosos brasileiros, até pouco tempo, costumavam avaliar e aplicar os modelos de gestão pública importados no formato original, sem preocupação em traduzi-los para adequação às características da cultura brasileira.

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LEITURAOBRIGATÓRIA Entretanto, aplicar quaisquer modelos de gestão sem considerar os traços culturais de um local pode comprometer a própria capacidade instrumental dos modelos, além de acarretar o risco de não se conseguir representar a realidade social daquele local específico. Sendo assim, importar modelos sem tradução, além de não atingir os objetivos originais dos modelos, pode, ainda, aparentar que as velhas estruturas tenham sido transformadas, quando, na verdade, continuam vivas na cultura e orientando comportamentos. Entretanto, todo conhecimento administrativo tem uma razão de ser. Se você observar Chiavenato (2006), verá que os conhecimentos administrativos são produzidos com base na observação e análise crítica da experiência prática das organizações e dos administradores. Então, eles nascem dentro das organizações a partir de problemas específicos e, depois de teorizados no mundo do conhecimento, voltam para aquelas organizações como soluções na forma de conceitos e tecnologias de gestão. Isso significa que toda a teoria organizacional é contextualizada. Então, na Administração Pública, deve ser feito o estudo contextual antes de se colocá-la em prática. Dependendo do ambiente, a cultura nacional pode ser reajustada para a regulação instrumental em favor do mercado ou do burocratismo. Neste sentido, Boaventura de Sousa Santos (2002, apud BALDO, 2011, p. 140) sugere que, para esta tradução, é importante promover a passagem do monoculturalismo para o multiculturalismo, objetivando entender-se mais facilmente a realidade da cultura latinoamericana. Osborne e Plastrik (1998, apud BALDO, p. 140) indicam que no Brasil, a exemplo de outros países latino-americanos, as estratégias do modelo burocrático praticado são originalmente de países de língua inglesa, sendo o modelo baseado nas realidades daqueles países. Os autores destacam que nem por isso o Brasil é incapaz de adotar outros elementos de governo empresarial como estratégia central, do cliente e das consequências. Para fechar a apresentação sobre a necessidade de tradução dos modelos burocráticos estrangeiros, Baldo (2011) destaca que os modelos estrangeiros não devem ser copiados, mas sim servir de aprendizagem para os estudiosos brasileiros que desejam contribuir com a reforma da burocracia do governo brasileiro, especialmente sobre o que afirma Enrique Cabrero Mendoza (1998, apud BALDO, 2011, p. 142): “profissionalização dos serviços públicos, dependências governamentais com autonomia relativa, instituições sólidas e fortes organizações não governamentais”. 135

LEITURAOBRIGATÓRIA Levando, agora, a direção desta abordagem para a Gestão Social, no Brasil, é interessante observar a discussão sobre o fato de que, nos países latino-americanos, muitas pessoas ainda não gozam de condições humanas dignas, então como poderiam exercer sua cidadania em relação à gestão publica participativa? A Administração Pública deve ser capaz de, antes, oferecer aos cidadãos as condições ideais para que possam tomar decisões em conjunto com o governo sobre os principais problemas sociais. Sobre esta questão, Grau (1998, apud BALDO, 2011, p. 145) comenta que a globalização demanda que a Administração Pública seja eficiente e eficaz, mas deve ser efetivamente pública, por uma articulação entre a sociedade e o Estado. Isso leva à necessidade de eliminar-se o clientelismo e iniciar-se a competitividade econômica. Grau diz, ainda, que a reforma institucional deve considerar o viés político e permitir a participação popular, levando as pessoas para a consciência da responsabilidade social e evitando o uso do Estado para interesses pessoais. Aqui, cabe lembrar o perfil clientelista e protecionista da Administração Pública brasileira, que considera “cliente” o sujeito a ser apadrinhado e beneficiado individualmente pela ação pública, e não o usuário final do serviço público para oferecer soluções aos problemas da sociedade em geral. Para tanto, são necessários instrumentos jurídicos, elaborados pelo Direito, que acompanhem as novas demandas e as premissas do paradigma pós-burocrático traduzido para a realidade brasileira. Principalmente, para se evitarem os desvios de conduta, enraizados na cultura nacional, de favoritismo a determinados grupos de interesse, e para possibilitar que a Administração Pública se posicione com competitividade a partir da gestão participativa.

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LINKSIMPORTANTES Quer saber mais sobre o assunto? Então: Sites Leia o artigo Administração Pública brasileira entre o gerencialismo e a Gestão Social, de Ana Paula Paes de Paula. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Pela leitura deste texto, você poderá conhecer um pouco mais sobre a Administração Pública atual. Leia o artigo Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Veja a comparação que Leonardo Secchi faz entre modelos organizacionais, que poderá ajudar na ampliação da sua aprendizagem sobre o tema. Acesse o site Perspectiva Política, de Bruno Kazuhiro. Disponível em: . Acesso em: 3 dez. 2013. Fique por dentro do que está em discussão no momento sobre a política brasileira, de modo um tanto humorado. Explore o blog e procure associar suas descobertas ao que você viu no tema 8, a partir de uma análise crítica.

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Questão 1: Estude o caso brasileiro de Luiz Carlos Bresser Pereira imediatamente relacionado, e escolha a alternativa que mais se aproxima do que Baldo (2011, p. 139) pretende afirmar no trecho: “[...] vale advertir que uma teoria passa por modismo quando não se respalda na cultura onde será aplicada, tendo em vista que o sucesso da empreitada exige a mudança dos hábitos e das práticas cotidianas”. a) O modismo é valorizado pela cultura brasileira; por isso, a iniciativa relatada no caso foi um sucesso.

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b) Quando se pretende aplicar um modelo estrangeiro, antes é necessário entender-se a cultura do país de origem. c) Ao traduzir um modelo teórico estrangeiro, o estudioso brasileiro refletiu sobre as características democráticas brasileiras. d) Em se tratando de uma teoria, se virar modismo, logo todos estarão prontos para criticar. e) O modelo não foi traduzido adequadamente à realidade brasileira; por isso, foi mal interpretado.


Questão 4:

Qual a melhor compreensão para a afirmação de Sylvie Trosa (apud BALDO, 2011, p. 141), quando comenta que “aprender com modelos estrangeiros é mais importante do que copiá-los, porque cada país tem sua história e cultura, e porque mudanças artificiais não transformam a sociedade”?

Quais as principais mudanças que Nuria Cunill Grau sugere que sejam feitas nos países latino-americanos quanto à Administração Pública?

Questão 3: Os sistemas de informação podem servir de importante instrumento de controle, e talvez sejam uma boa e disponível solução para países que enfrentam corrupção. Qual a principal força de se utilizarem sistemas de informação para o controle na Administração Pública?

I. Minar o clientelismo. II. Incitar a competitividade econômica. III. Mudar modos de intermediação. IV. Valorizar hábitos de político-partidários.

V. Introduzir eficiência e eficácia na racionalidade governamental. VI. Introduzir valores políticos austeros.

a) Agilidade na captação de informação para que os cidadãos controlem os agentes públicos.

a) I, III, IV, V e VI.

b) Substituir os antigos sistemas de controle burocrático e oferecer certa liberdade às agências governamentais.

c) II e VI.

c) A sociedade ganha espaço para participar da decisão da Administração Pública.

e) II, III e VI.

d) Permitir que os políticos estejam informados do que os agentes públicos têm feito. e) Abertura total das informações públicas a todos os grupos de interesse, sobre as ações administrativas.

favoritismos

b) I, II, III, V e VI.

d) I e III.

Questão 5: Analise o caso do Programa Favela-Bairro no Rio de Janeiro: “criado em 1995, o projeto visava à intervenção pública nas favelas cariocas com o objetivo de promover sua urbanificação. Ele consistia num conjunto de práticas e procedimentos previamente definidos, visando à obtenção de resulta 139

AGORAÉASUAVEZ dos passíveis de mensuração e avaliação. Trata-se, então, de um exemplo de gestão pública” (BALDO, 2011, pp. 149-150). Comente sobre o resultado final do caso, pensando em tudo o que você aprendeu sobre Administração Pública.

Questão 6: Qual a função do Direito no que se refere à legitimação do paradigma burocrático? a) Propor sanções para o clientelismo. b) Facilitar o acesso da classe média ao emprego público. c) Elaborar instrumentos adequados à realidade social.

jurídicos

d) Gerenciar as leis específicas à Administração Pública. e) Monitorar a sociedade para favorecer o paternalismo.

Questão 7: Wanderley Guilherme dos Santos (apud BALDO, 2011, p. 157) afirma que “[...] a descentralização excessiva das funções públicas e a adaptação da Administração Pública aos interesses de seus ‘clientes’ específicos levariam ao clientelismo especializado, de forma a ensejar a apropriação privada do aparato administrativo”. Qual a principal razão para a ocorrência deste fenômeno na Administração Pública brasileira? 140

Questão 8:

Analise atentamente as afirmações de Baldo (2011, p. 164): “Repensar o agir administrativo do Estado brasileiro, em benefício da abertura democratizante da Administração Pública, requer também um modelo de organização que se adapte às representações do mundo construídas a partir da realidade nacional, levando em conta a aversão do brasileiro à ‘metodização do comportamento humano’. Sem se limitar à mera importação de teorias estrangeiras, a redução das desigualdades sociais e econômicas que maculam os países latino-americanos requer a promoção da participação cidadã nas deliberações político-administrativas, em detrimento de práticas como o clientelismo [...]”. Como pode ser representada essa conclusão do autor? a) Além do clientelismo, outros fatores sociais também devem ser considerados na tradução dos modelos estrangeiros. b) Os modelos estrangeiros são traduzidos pelos cidadãos com apoio dos partidos políticos. c) A sociedade brasileira pede por limites burocráticos condicionantes do comportamento humano. d) Para traduzir o modelo pós-burocrático, os estudiosos brasileiros devem dedicarse à teorização. e) O clientelismo, por estar enraizado na cultura nacional, é um fenômeno inatingível.


Questão 10:

De acordo com o que você viu no tema 8 sobre a Administração Pública brasileira, qual a relação que pode ser feita quanto ao preparo dos agentes públicos brasileiros no que se refere às premissas do paradigma pós-burocrático?

Faça uma reflexão sobre sua aprendizagem do tema 8 até aqui, e elabore uma proposta para possibilitar a redução dos principais obstáculos à tradução do paradigma pós-burocrático no Brasil.

FINALIZANDO Neste tema, você viu que os modelos burocráticos estrangeiros devem ser traduzidos para a realidade brasileira, levando-se em consideração os traços peculiares da cultura nacional, e também das características socioeconômicas do país. O clientelismo é um dos principais perfis culturais que pode prejudicar a prática da gestão participativa, pelo risco de conduzir a ação administrativa para o benefício de grupos de interesse, e não da sociedade como um todo. Assim, a elaboração de instrumentos jurídicos pode auxiliar na modernização da burocracia da Administração Pública brasileira. Caro aluno, agora que o conteúdo dessa aula foi concluído, não se esqueça de acessar sua ATPS e vericar a etapa que deverá ser realizada. Bons estudos!

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GLOSSÁRIO Participação popular: sensibilização e conscientização da população quanto à sua responsabilidade social, atuando como parceira do Administrador Público em benefício da coletividade. Protecionismo: quando o agente público trata o sujeito de modo apadrinhado, beneficiando o indivíduo por meio dos instrumentos públicos, sem preocupação com a solução dos problemas da sociedade em geral. Instrumentos jurídicos: garantias para que o Estado tenha poder para atender às demandas sociais. Constituídos para determinar limites, vínculos e obrigações a este poder estatal.

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GABARITO Questão 1 Resposta: Alternativa E. Questão 2 Resposta: Que o modelo já está pronto e comprovado; então, suas experiências podem ser analisadas no sentido de traduzir a melhor forma de aplicação conforme as características daquela sociedade em que se pretende utilizá-lo. Questão 3 Resposta: Alternativa B. Questão 4 Resposta: Alternativa B. Questão 5 Resposta: Como o programa foi desenvolvido pela gestão participativa, a comunidade envolveu-se com seus projetos e contribuiu com o sucesso da iniciativa, beneficiando todas aquelas pessoas e a coletividade local também. Questão 6 Resposta: Alternativa C. Questão 7 Resposta: A cultura do favoritismo dos grupos de interesse e a falta de hábito da sociedade para monitorar a ação pública, e de cobrar o correto uso do aparato administrativo, banalizando os desvios de conduta desta natureza. 144

GABARITO Questão 8 Resposta: Alternativa A. Questão 9 Resposta: Enquanto a cultura brasileira aceitar que os agentes públicos não se preocupem com o benefício coletivo, dificilmente será possível praticar a estratégia do controle, pois a descentralização poderia piorar a situação de corrupção, nepotismo e favoritismo dos grupos de interesse. Questão 10 Resposta: Os alunos podem seguir o caminho de manter (e até aprimorar) o controle por meio dos instrumentos burocráticos, como tentativa de melhorar a situação. Mas, com criatividade e visão estratégica, os alunos poderão esboçar sugestões que indiquem a necessidade de uma sensibilização geral da sociedade para se reduzirem os desvios de conduta dos agentes públicos e dos próprios cidadãos, criando instrumentos jurídicos que estimulem a gestão participativa, mas que definam limites para a ação administrativa.

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Caderno de Atividades Administracao Publica

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